POTENCIAL PARA A INTEGRAO REGIONAL* Philippe C. Schmitter A experincia recente da Europa na integrao pacca e voluntria de Estados nacionais previamente soberanos numa nica organizao transnacional, a Unio Europeia, de longe a tentativa mais signicativa e de maior alcance em direo ao regionalismo. , portanto, a que pode ofere- cer com maior probabilidade lies para aquelas regies do mundo que esto apenas comeando esse processo histri- co complexo e sem precedentes. Temos apenas um instrumento que pode nos ajudar a transferir conhecimento e lies de uma regio para outra: a teoria. Apenas captando os conceitos genricos, as hip- teses conrmadas e os processos observados subjacentes experincia europeia que podemos ter a expectativa de contribuir para a compreenso das condies sob as quais a formao de comunidades regionais pode ter sucesso em * Traduo de Plinio Dentzien. Este ensaio foi escrito originalmente como parte de uma pesquisa mais ampla no campo embrionrio do inter-regionalismo, isto , a comparao de organizaes transnacionais em diferentes regies do mundo. Agra- deo a colaborao de Sunyhuk Kim e Andrs Malamud por muitas das melhores ideias aqui contidas. As eventuais interpretaes equivocadas so todas minhas. 10095-LN80_meio_af6.indd 9 9/29/10 2:40:50 PM 10 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 R E P R O D U T I V O O N T O L O G I A GRANDES EVENTOS PROCESSOS GRADUAIS EPISTEMOLOGIA T R A N S F O R M A T I V O REALISMO FEDERALISMO RACIONALISMO LEGAL HISTRICO POLTICO EPISTMICO SOCIOLGICO REGULACIONISMO INTERGOVERNA- MENTALISMO FEDERALISMO INCREMENTAL TRANSACIONALISMO CONSTITUCIONALIZAO NEONEO- FUNCIONALISMO NEOFUNCIONALISMO FUNCIONALISMO TESE DA FUSO INTERGOVERNA- MENTALISMO LIBERAL R A C I O N A L I S M O C O N S T R U T I V I S M O ANLISE DE REDES DE POLTICAS INSTITUCIO- NALISMO GOVERNANA EM MLTIPLOS NVEIS E POLICNTRICA 10095-LN80_meio_af6.indd 10 9/29/10 2:40:50 PM 11 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 outros lugares. E, mesmo assim, dadas as diferenas substan- ciais entre as normas culturais, as experincias histricas, as estruturas sociais, a localizao geoestratgica e os regimes polticos dessas regies do mundo, h razes de sobra para cautela na transferncia de tais lies. A diversidade de teorias sobre a integrao europeia Infelizmente, no existe teoria dominante sobre por que e como funciona a integrao regional europeia. surpre- endente que um processo que foi estudado em um nvel to concreto de detalhe continue a gerar tanta controvrsia abstrata. H relativamente pouco desacordo sobre os fatos e mesmo sobre as motivaes dos atores, mas ainda no h uma nica teoria que possa explicar adequadamente a din- mica (ou at mesmo a esttica) de um processo to com- plexo de mudana na relao entre Estados nacionais pre- viamente soberanos e economias nacionais cada vez mais interdependentes. A teoria, ou melhor, a abordagem com que tenho sido associado, e que apresentarei na segunda parte deste artigo com o intuito de formular as lies que podemos extrair da experincia da integrao europeia, a chamada neofun- cionalista, que pode ser localizada no canto inferior direito da Figura 1. No estabelecimento da dinmica da integra- o adicional, ela d maior nfase ao papel de atores no estatais especialmente ao secretariado da organizao regional envolvida e aqueles movimentos sociais e asso- ciaes de interesses que se formam em mbito regional. Os Estados membros, que colocam os termos do acordo inicial, continuam como atores importantes no processo, mas no determinam exclusivamente a direo e o alcance da mudana subsequente. Ao contrrio, so os burocratas regionais, aliados a um conjunto cambiante de interesses auto-organizados e paixes, que buscam explorar os inevi- tveis transbordamentos e consequncias no previstas 10095-LN80_meio_af6.indd 11 9/29/10 2:40:50 PM 12 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 que ocorrem quando os Estados concordam em delegar certo grau de responsabilidade supranacional para reali- zar uma tarefa limitada; assim, descobrem que satisfazer tal funo tem efeitos externos sobre outras de suas atividades interdependentes. Segundo essa teoria, a integrao regio- nal um processo intrinsecamente espordico e conituo- so, mas que, em condies de representao democrtica e pluralista, envolve cada vez mais os governos nacionais em presses regionais e termina por resolver os conitos entre esses governos pela concesso de maior alcance e atribuio de maior autoridade s organizaes regionais que eles cria- ram. Eventualmente, seus cidados comearo a deslocar suas expectativas para a regio e a satisfao dos mesmos aumentar a probabilidade de que a integrao socioecon- mica venha a se transformar em integrao poltica 1 . Entre os estudiosos da Comunidade Econmica Euro- peia/Comunidade Europeia/Unio Europeia, o funciona- lismo no , de forma alguma, incontestvel em sua capaci- dade de explicar ex post ou captar ex ante o caminho sinuoso da integrao europeia. Na verdade, ele tem sido o mais frequentemente mal-entendido, caricaturado, ridiculariza- do e rejeitado de todas as teorias. Se houvesse uma teoria dominante entre os cientistas polticos norte-americanos, ela tenderia a ser o chamado intergovernamentalismo. Isto muito provavelmente por- que a maioria daqueles que estudaram a Unio Europeia nos Estados Unidos abordaram-na da perspectiva das rela- es internacionais, na qual a ortodoxia reinante, o neor- realismo, traduz-se, quase sem modicaes, para o idioma e os pressupostos do intergovernamentalismo. Para essa 1 O locus classicus da discusso o livro de Ernst Haas (1958), seguido da apresen- tao mais sistemtica de seus supostos, conceitos e hipteses nos captulos 1 e 2 de Beyond the Nation-State (Haas, 1964). Em pelo menos duas ocasies (Haas, 1971; 1975), ele rejeitou sua criao. Mais recentemente, tentei ressuscit-la em Schmit- ter (2003). 10095-LN80_meio_af6.indd 12 9/29/10 2:40:50 PM 13 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 perspectiva, a mensagem simples: o poder importa e o poder de Estado, associado ao interesse nacional, importa absolutamente! A direo e o ritmo da integrao regional sero determinados pela interao de Estados soberanos, que controlam no s o incio do processo de integrao, mas tambm todos seus estgios subsequentes. Que o pro- cesso se mova para frente ou para trs ou se estagne depen- de do clculo dos interesses nacionais e do poder relativo que pode ser mobilizado em cada questo especca. Sob nenhuma circunstncia, esse processo poderia transformar a natureza de seus Estados membros; seu propsito forta- lec-los e no enfraquec-los 2 . Os europeus tendem a tratar a Unio Europeia da pers- pectiva da poltica comparada. Isso ajuda a explicar por que, enquanto no concordam sobre uma teoria dominante a respeito de como e por que funciona sua integrao, optam por linhas de pesquisa diferentes daquelas predominantes nos Estados Unidos. Por exemplo, a abordagem original, posterior Segunda Guerra, foi o federalismo, tomado de emprstimo, deve-se admitir, da experincia norte-america- na. H muito mantido margem, como impulso ideolgi- co foi recentemente ressuscitado com a convocao, pela Unio Europeia, da Conveno sobre o Futuro da Europa e a elaborao do Tratado que Estabelece uma Constituio para a Europa 3 . Uma quarta abordagem genrica, atualmente bem representada em alguns lugares da Europa, enfatiza a natu- reza regulatria das polticas da Unio Europeia. Note-se que ela tambm baseia grande parte de sua inspirao nos Estados 2 Assim como o neofuncionalismo poderia ser rotulado de teoria de Berkeley da integrao regional, o intergovernamentalismo tem sido consistentemente as- sociado com pesquisadores de Harvard. Stanley Hoffmann (1966) realizou a salva de abertura, e a mais recente foi a de Andrew Moravcsik (1998). 3 Michael Burgess (1989) produziu a formulao padro (ainda que antiga) sobre o tema. 10095-LN80_meio_af6.indd 13 9/29/10 2:40:50 PM 14 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 Unidos, ou melhor, na prtica governamental de agncias reguladoras independentes, mas projeta suas noes e obser- vaes para o nvel supranacional. Como o neofuncionalismo, d ateno s micro e mdias relaes entre atores subnacio- nais e, desse modo, evita a nfase exclusiva que o intergo- vernamentalismo d aos tratados e que o federalismo d s constituies; mas nega qualquer potencial transformador regulao supranacional. Esta compreendida como um imperativo tecnocrtico gerado por economias e sociedades altamente interdependentes, mas no como algo que muda- ria a natureza bsica ou a autonomia da poltica nacional 4 . Contudo, como se pode ver na Figura 1, h muitas outras candidatas para a tarefa de explicar e, assim, produ- zir lies genricas sobre integrao regional. Especialmen- te desde que foi relanada em meados dos anos 1980 com o Ato nico Europeu, a Unio Europeia se tornou mais uma vez um lugar muito vvido de especulao terica. Raramen- te se passa um ano sem que algum no aparea com uma nova teoria e at, de modo mais surpreendente, no consi- ga convencer outro grupo de pesquisadores a produzir um volume coletivo exaltando suas virtudes. A anlise de regi- mes internacionais, a abordagem regulatria, o intergo- vernamentalismo liberal, a abordagem das redes de pol- ticas, a tese da fuso, a governana em mltiplos nveis, o institucionalismo, o racionalismo, o construtivismo, o reexivismo e o ps-modernismo seguiram-se uns a outros ao longo dos ltimos anos e encontram seu lugar em algum ponto da Figura 1. E essas disputas sobre conceitos e supostos no meramente acadmica. Como veremos, possvel extrair lies muito diferentes para outras regies do mundo a partir de cada uma dessas teorias ou aborda- gens. Uma das principais tarefas de qualquer pesquisador que tente avaliar as perspectivas da integrao regional em 4 Giandomenico Majone (1966) foi quem melhor formulou esse argumento. 10095-LN80_meio_af6.indd 14 9/29/10 2:40:50 PM 15 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 qualquer lugar selecionar a teoria (ou as teorias) na Figu- ra 1 que (so) a(s) mais oposta(s) s peculiares condies dessa regio embrionria. Em minha opinio, todas as teorias de integrao regio- nal podem ser colocadas dentro de um espao de proprie- dades bidimensional formado pelas seguintes variveis: 1. Ontolgica: se a teoria presume um processo que repro- duz as caractersticas existentes dos Estados membros participantes e do sistema interestados de que eles fazem parte, ou presume um processo que transforma a nature- za desses Estados nacionais soberanos e de suas relaes entre si; e 2. Epistemolgica: se a evidncia coletada para monitorar esses processos foca principalmente os eventos polti- cos dramticos ou as prosaicas relaes socioeconmi- cas e culturais. A Figura 1 preenche esse espao de propriedades com ismos da vida real que foram aplicados em diferentes momentos do tempo e a partir de diferentes perspectivas dis- ciplinares para explicar a dinmica (e a esttica) da Unio Europeia. De maneira apropriada, encontramos o funcio- nalismo, com suas verses neo e neoneo, no canto inferior direito da distribuio. Sua ontologia transformativa, pois ele supe que tanto os atores como os jogos que eles jogam mudaro signicativamente no curso do processo de inte- grao; sua epistemologia se enraza na observao de trocas graduais, normais e (em termos amplos) no obstrucionistas entre uma ampla gama de atores. Seu oponente histrico, o realismo, com suas modicaes intergovernamentais puras e intergovernamentais liberais, ope-se diametralmente a ele, dado que seus principais pressupostos so os de que os atores dominantes continuaro sendo os Estados nacionais 10095-LN80_meio_af6.indd 15 9/29/10 2:40:50 PM 16 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 soberanos perseguindo seus interesses nacionais unitrios e controlando o ritmo e os resultados atravs de revises peri dicas de suas mtuas obrigaes derivadas de trata- dos. O federalismo outra opo transformadora, mas ele tambm se apoia em momentos episdicos em que uma multido de atores (e no s seus governos) concorda sobre um novo formato constitucional. Seu oposto polar o que chamei de regulacionismo. Ele partilha com o intergover- namentalismo a hiptese de um continusmo fundamental nos atores com apenas uma mudana ascendente no nvel em que ocorre a regulao. Os Estados membros, porm, permanecem os mesmos, assim como sua motivao e sua inuncia predominante sobre o processo. O foco empri- co difere na medida em que, como o funcionalismo, ele d nfase quase que exclusivamente s trocas socioeconmicas e administrao normal de suas consequncias. No centro do espao de propriedades da Figura 1, encontra-se uma coisa enorme e amorfa chamada institu- cionalismo. Ele atribui orgulhosamente a si mesmo a maior parte do crescimento da teorizao recente sobre a integra- o europeia e regional em geral e imediatamente alerta o leitor para o fato de que h muitas verses diferentes de si mesmo. Em minhas contas, h seis: 1) uma racional, que se sobrepe frouxamente ao intergovernamentalismo liberal em sua insistncia sobre atores unitrios, clculos marginalistas e compromissos crveis; 2) uma legal, que sublinha o papel gradual e intrusivamente federalista das decises e precedentes jurdicos; 3) uma histrica, que pe nfase na aderncia das identidades e na dependn- cia dos caminhos trilhados por parte das instituies, mas no insensvel a processos menos bvios de mudana; 4) uma epistmica, que foca as comunidades normativas e prossionais que se renem em torno de arenas espec- cas de questes e inuenciam a feitura e implementao de regulaes; 5) uma poltica, que situa uma fonte de 10095-LN80_meio_af6.indd 16 9/29/10 2:40:50 PM 17 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 transformao potencial na criao de redes interpessoais de polticos importantes e sua autonomia relativa em rela- o a seus seguidores; e, nalmente, 6) uma sociolgica, que se sobrepe ao neofuncionalismo em sua nfase sobre a formao de associaes transnacionais de classe, setoriais e prossionais e na contestao gerada pelos movimentos sociais globais e regionais. discutvel que alguma ou todas essas tendncias meream o ttulo de teoria. O instituciona- lismo enquanto tal tem apenas um contedo mnimo (as instituies importam o lema que parece captur-lo e esgot-lo), mas pelo menos alguns de seus subtipos mere- cem o rtulo de abordagem. No prprio centro dessa coisa amorfa chamada insti- tucionalismo, na Figura 1, aparece a Governana em Ml- tiplos Nveis (GMN). A GMN pode ser denida como um arranjo para tomar decises duradouras que envolve uma multiplicidade de atores privados e pblicos politica- mente independentes, mas de outras maneiras interdepen- dentes, em diferentes nveis de agregao territorial, em negociaes/deliberaes/implementaes mais ou menos contnuas, e que no atribui competncias exclusivas sobre as polticas e nem arma uma hierarquia estvel de autori- dade poltica a qualquer um desses nveis. Opto por sublinhar tambm a natureza policntrica tanto como os mltiplos nveis da Unio Europeia a m de incluir a dimenso funcional ao lado da territorial. A Gover- nana Policntrica (GP) pode ser denida como um arranjo para tomar decises permanentes entre uma multiplicidade de Estados membros, que delegam autoridade sobre tarefas funcionais a um conjunto de agncias dispersas e relativa- mente autnomas que no so controladas de jure ou de facto por uma nica instituio regional coletiva. GMN tornou-se o rtulo onipresente e mais aceitvel que se pode atribuir Unio Europeia contempornea. At seus prprios polticos a usam! Penso que sua popularida- 10095-LN80_meio_af6.indd 17 9/29/10 2:40:51 PM 18 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 de entre os tericos pode ser atribuda sua neutralidade descritiva e, portanto, sua compatibilidade putativa e vir- tual com qualquer das teorias institucionalistas e at mesmo vrias de suas predecessoras mais extremas. Para os polti- cos, ela tem a vantagem singular de evitar o termo contro- verso Estado (especialmente, Estado supranacional) e, portanto, soa menos proibitiva e ameaadora. Por exemplo, o surgimento da GMN + GP a partir do processo da inte- grao europeia pode ser (em parte) explicado por quase todas as teorias na Figura 1. Doze lies a partir da experincia europeia As lies esboadas abaixo foram extradas principal, mas no exclusivamente, de uma leitura neofuncionalista do cur- so sinuoso da integrao europeia. Com uma restrio mui- to importante: ainda estou convencido de que essa aborda- gem oferece a melhor compreenso desse processo a longo prazo. O incio da integrao regional, em qualquer lugar, requer um acordo explcito entre governos. Ningum pode negar que as instituies e esferas de competncia adotadas inicialmente tero um impacto contnuo em sua trajetria subsequente. Alm disso, h grande probabilidade de que os Estados nacionais que concordam com esse tratado fun- dador fazem-no com a expectativa de que ele proteger e at fortalecer sua soberania, mas no a transformar. O que acontece depois de iniciado o processo de integrao, e que gera consequncias previstas e imprevistas, pode ser uma questo inteiramente diferente. 1. A integrao regional um processo e no um produto. Uma vez iniciada, a integrao pacca e voluntria de Esta- dos nacionais previamente soberanos pode seguir mltiplas direes e produzir efeitos secundrios e tercirios no imaginados por aqueles que a iniciaram. Precisamente por- que uma ocorrncia to pouco frequente, ningum pode 10095-LN80_meio_af6.indd 18 9/29/10 2:40:51 PM 19 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 predizer quo longe ela ir e qual ser eventualmente seu resultado. Alm disso, quando Estados nacionais assumem um compromisso srio de formar uma regio, provvel que mudem seus motivos para faz-lo. Eles podem comear com razes neoestratgicas e de segurana (a Europa Oci- dental o fez) e ento encontrar outras aplicaes para sua associao, por exemplo, a prosperidade econmica e, de modo mais recente e conitante, a unidade de ao pol- tica. No h garantia de que o esforo inicial ter sucesso (de fato, a maior parte das tentativas de integrao regional fracassou). Dependendo das condies prevalentes entre e dentro dos Estados membros, ele pode transbordar para usar o jargo do neofuncionalismo. Contudo, sob certas condies (e a Europa Ocidental parece t-las preenchido), os atores tm maior chance de resolver os inevitveis con- itos de interesse que surgem do processo de integrao, o que amplia as tarefas e aumenta a autoridade de suas ins- tituies supranacionais comuns. Esse , essencialmente, o ncleo da abordagem neofuncionalista. 2. A integrao regional tem que comear em algum lugar e, nas condies contemporneas, o melhor lugar para isso numa rea funcional com visibilidade poltica relativamente baixa, rea essa com que aparentemente se pode lidar em separado e que pode gerar benefcios signicativos para todos os participantes. Depois de experimentar sem sucesso a rota direta de integrao atravs de instituies polticas ou militares, os europeus tentaram a segunda melhor rota, a indireta; e isso (mais ou menos) funcionou. O ponto de partida contem- porneo ser provavelmente diferente (os europeus come- aram com carvo e ao; ningum hoje em dia chegaria a pensar nessa combinao), mas a estratgia bem captada pela frase de Jean Monnet: petits pas, grands effets; numa traduo livre, pequenos passos, grandes efeitos. Quer-se uma tarefa concreta que possa ser administrada em con- 10095-LN80_meio_af6.indd 19 9/29/10 2:40:51 PM 20 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 junto com poucas controvrsias iniciais, mas que sucien- temente ligada a outras (engrenagem a palavra usada para isso) de forma a gerar efeitos secundrios sobre outras reas de cooperao potencial. A aposta que os conitos gerados pela tentativa de realizar essa tarefa inicial sero resolvidos de maneira positiva. No caso da Unio Europeia, a integrao setorial foi seguida pela liberao do comrcio e pela Poltica Agrcola Comum e, apenas tardiamente, pela integrao monetria. Em outros lugares, a sucesso pode ser diferente, mas o ponto importante a necessidade de se comear com algo que envolva cooperao para resolver problemas concretos de maneira positiva. Apenas a libera- o comercial as chamadas reas de Livre Comrcio dicilmente produzem tais efeitos de transbordamento 5 . 3. A integrao regional dirigida pela convergncia de interesses, e no pela formao de uma identidade. Regies internacionais so construes articiais. Elas so produzidas, no descobertas. Alguns dos conjuntos de Esta- dos nacionais que mais compartilham em termos de idioma, religio, cultura e experincia histrica foram os que tiveram menos sucesso na criao e desenvolvimento de organizaes de integrao regional; por exemplo, o Oriente Mdio, as fricas do Norte, Ocidental e Oriental, a Amrica Central e a do Sul. Ironicamente, foi a Europa com seus mltiplos idiomas, culturas nacionais rmemente estabelecidas e uma terrvel experincia de conitos armados a que mais avan- ou, embora seja importante observar que o processo de sua integrao regional tenha se tornado cada vez mais contro- 5 Em outro lugar, deni a hiptese do transbordamento da seguinte maneira: Tenses a partir do ambiente global e/ou contradies geradas pelo desempe- nho passado (dentro da organizao) do surgimento a um desempenho no pre- visto na perseguio dos objetivos acordados. Essas frustraes e/ou insatisfaes podem resultar na busca de meios alternativos de alcanar os mesmos objetivos, isto , induzir aes para revisar suas estratgias respectivas em relao ao escopo e nvel da tomada de decises regional. (Schmitter, 1970, p. 243). 10095-LN80_meio_af6.indd 20 9/29/10 2:40:51 PM 21 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 verso e ningum tenha sido capaz de discernir onde, quando e com quem ele acabar. Quando nada, a Unio Europeia demonstra que foi possvel fazer a Europa sem europeus. Frustraram-se aqueles que previam que o esforo combinado para resolver problemas concretos, o aumento da interdepen- dncia econmica ou a comunicao social mais fcil atravs das fronteiras nacionais, produziriam um declnio das iden- tidades nacionais e uma mudana de lealdades. certo que a importncia das identidades nacionais diminuiu (exceto em relao a partidas de futebol) e que os europeus parecem confortveis com identidades mltiplas e sobrepostas, as quais tambm descendem a nveis subnacionais e ascendem a nveis supranacionais. certo tambm que os estilos de vida pessoal, os modos de comportamento social e as normas de ao poltica convergiram dentro da Europa. Se isso foi produto do processo de integrao ou de uma difuso mundial mais ampla centrada nos Estados Unidos, est em debate. Aqueles que, como Ernst Haas, previram uma mudana de lealdades para o nvel supranacional esto desapontados; aqueles que, como eu, esperavam uma mudana de modo que apenas se chamasse a ateno para o nvel da Unio Europeia, se do por satisfeitos quando a integrao introduz um foco de inte- resse duradouro e signicativo. Independentemente de saber como, quando e at mesmo se o regionalismo transcender as identidades nacionais, o importante neste meio tempo que os europeus sabem, compreendem e aceitam que muitos de seus interesses s podem ser satisfeitos por processos que transcendem as fronteiras nacionais. 4. A integrao regional pode ser pacca e voluntria, mas no linear nem isenta de conitos. A estratgia neofuncionalista (tambm conhecida no dialeto euro como o mtodo de Monnet) envolve focar tanto quan- to possvel as questes menos controversas e de baixa visibili- dade, aquelas que podem ser separadas da poltica normal, 10095-LN80_meio_af6.indd 21 9/29/10 2:40:51 PM 22 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 isto , da partidria. medida que surgem conitos de interes- ses, eles so decompostos e em seguida recompostos nos cha- mados pacotes, que prometem benefcios para todos e que compensam os provveis perdedores com pagamentos laterais em outros domnios. De modo independente das regras for- mais mesmo agora, quando o voto qualicado da maioria se aplica a uma gama cada vez mais ampla de questes , feito todo o esforo para se alcanar um consenso. Quando tal soluo no pode ser encontrada, a tomada de deciso do processo de integrao hiberna por um perodo indetermina- do. Nesse meio tempo, os processos de troca expandida con- tinuam a produzir seus efeitos intencionais e no intencionais e, eventualmente, os participantes voltam mesa. O aspecto mais visvel do processo costuma ser a negociao peridica de novos tratados. Por mais importantes que sejam, eles no so nada alm da manifestao supercial de um processo muito mais extenso que facilitou virtualmente as trocas entre indivduos, empresas e associaes em todos os domnios da vida social, econmica e poltica e que resultaram na criao de grande nmero de organizaes pblicas e privadas em escala europeia. A persistncia dessa estratgia altamente problemtica. A Unio Europeia esgotou as arenas de baixa visibilidade para coordenao poltica e as questes que ela enfrenta agora (por exemplo, harmonizao scal, requisitos para vistos e asilo, cooperao policial, polticas externas e de segurana comuns), podem ser muito controversas. A cres- cente diculdade com a raticao de tratados aprovados por todos os governos membros um claro sinal de politizao e de sua penetrao pela poltica partidria domstica. 5. A integrao regional deve comear com um pequeno nmero de Estados membros, mas deve desde o comeo anunciar que est aberta a adeses futuras. Alm disso, desejvel que esse grupo inicial forme uma rea central, para usar o termo de Karl Deutsch: devem 10095-LN80_meio_af6.indd 22 9/29/10 2:40:51 PM 23 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 ser espacialmente contguos e ter uma alta taxa de inter- cmbio entre eles. Se a rea funcional e os membros forem bem escolhidos, isso deve resultar num aumento signicati- vamente maior nas trocas entre si e um tratamento discrimi- natrio daqueles deixados de lado. Desde que concordem sobre a distribuio interna dos benefcios e no se gerem faces permanentes (o que no tarefa fcil), seu suces- so relativo atrair os Estados vizinhos que escolheram no participar da regio em seu estgio inicial. O processo de incorporao de novos membros coloca grande peso sobre as instituies, mas se torna um smbolo manifesto de que vale a pena unir-se regio. especialmente crucial a capa- cidade de proteger o j adquirido durante essa ampliao e no diluir o conjunto acumulado de obrigaes mtuas como meio de satisfazer interesses especcos dos novos Estados membros. importante lembrar que as regies no so preexistentes em algum sentido cultural, social ou econmico. Elas tm que ser criadas politicamente a partir da matria-prima existente. 6. A integrao regional envolve inevitavelmente Estados nacio- nais de tamanho e recursos de poder muito diferentes. Como um processo voluntrio, os membros maiores e mais poderosos no podem simplesmente impor sua von- tade como fariam num sistema imperial. Eles tm que respeitar os direitos e a presena das unidades menores e mais fracas. No mnimo, isso implica rmes garantias sobre a continuao da existncia deles, isto , que o processo de integrao no far com que sejam amalgamados nos maiores. Isso parece exigir que as unidades menores sejam sistematicamente sobrerrepresentadas nas instituies regionais. Alm disso, h um papel distintivo e positivo para os Estados menores no processo de integrao, especial- mente quando podem atuar como Estados amortecedo- res entre os maiores. No coincidncia que os cidados 10095-LN80_meio_af6.indd 23 9/29/10 2:40:51 PM 24 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 daqueles Estados menores e menos desenvolvidos, quando entraram na Unio Europeia, tenderam a ser os seus mais fortes apoiadores. 7. A integrao regional, porm, requer liderana, isto , atores que sejam capazes de tomar iniciativas e estejam dispostos a pagar uma parte desproporcional dos custos delas. A experincia europeia sugere que esse papel mais bem desempenhado por um duoplio (Frana e Alemanha) do que por uma nica potncia hegemnica (Alemanha) ou por um triplio (Alemanha, Frana e Gr-Bretanha). Ade- mais, crucial que esses atores regionais lderes aceitem subutilizar seus recursos imediatos de poder (no obstante o neorrealismo e o intergovernamentalismo) a m de inves- tir na estratgia de longo prazo de legitimar o empreen- dimento como um todo. Felizmente para a integrao da Europa, o hegemon potencial (Alemanha) tinha acabado de sofrer uma derrota desastrosa na Segunda Guerra e se inclinava a minimizar seu papel. A Frana, a antiga grande potncia, achou essa tarefa mais difcil e sua tendncia a se automaximizar tem repetidamente ameaado o processo de formao de consenso. 8. A integrao regional requer um secretariado com poderes supra- nacionais limitados, mas potenciais. Essa organizao no s no deve ser percebida como ins- trumento de um dos membros (hegemnico), mas deve tambm ter certa medida de controle sobre a agenda do processo como um todo. A Comisso da Unio Europeia composta de membros selecionados por um processo obscuro, rmemente enraizado na nomeao pelos gover- nos nacionais. Porm, presume-se que, uma vez aprovados, devam seu comprometimento ao processo supranacional de integrao e, portanto, no recebam instrues do corpo que os escolheu. H evidncia de que, por mais defeituoso 10095-LN80_meio_af6.indd 24 9/29/10 2:40:51 PM 25 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 que seja o procedimento de nomeao, os comissrios ten- dem a adquirir a perspectiva do colegiado e a agir como agentes supranacionais. Alm disso, o presidente da Comis- so Europeia pode, sob circunstncias admitidamente inu- suais, no apenas armar seu monoplio na introduo de novas medidas, mas tambm desempenhar um papel proati- vo na determinao de quais devem ser tais medidas. 9. A integrao regional requer que os Estados membros sejam democrticos. Este um fator que todas as teorias da integrao europeia supem. Tambm era suposto pelos primeiros proponentes at que, no incio da dcada de 1960, a Espanha de Franco solicitou ingresso como membro da Comunidade Econmi- ca Europeia, o que fez com que explicitamente se estipulasse que a democracia domstica era um prerrequisito para o ingresso na organizao. No Tratado de Amsterd, amplia- ram-se os prerrequisitos para cobrir o respeito aos direitos humanos e ao Estado de direito. Obviamente, ao se trans- ferir as lies da integrao para fora da Europa, isso no pode mais ser suposto: todas as demais regies do mundo tm virtualmente dentro delas algumas no democracias. H (pelo menos) trs razes pelas quais a democracia necessria: 1) Apenas governos que tm forte legitimida- de em suas sociedades nacionais podem assumir os com- promissos crveis que so necessrios para que eles parti- cipem de acordos, para ratic-los de maneira conclusiva e para monitorar sua eventual implementao. No presente contexto, o nico problema com respeito legitimidade domstica na Europa a democracia parlamentar liberal. 2) A presena de um governo democraticamente respons- vel em todos os Estados membros uma garantia suplemen- tar de que nenhum deles recorrer fora na resoluo de disputas. Qualquer tentao que os governos mais pode- rosos tenham de extrair concesses, ameaando membros 10095-LN80_meio_af6.indd 25 9/29/10 2:40:51 PM 26 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 recalcitrantes mais fracos, dicilmente seria apoiada por seus prprios cidados. 3) Se os neofuncionalistas estiverem certos, um elemento chave que levar adiante o processo de integrao ser a formao de associaes de interesses e de movimentos sociais transnacionais e a interveno dos mesmos na formao de polticas supranacionais. Apenas em democracias nacionais os cidados tero as liberdades necessrias para organizar tais formas de ao coletiva e criar vnculos com outras atravs das fronteiras nacionais. O fato de que, at a recente ampliao, todos os Estados membros eram no s democracias, mas praticavam formas semelhantes de democracia parlamentar (exceto pela Fran- a, com seu sistema semipresidencial) no parece ter sido importante; talvez porque tambm tinham sistemas muito diferentes de partidos e grupos de interesse, para no falar de governos de esquerda e de direita. 10. A integrao regional parece possvel com membros que esto em diferentes nveis de desenvolvimento e de riqueza per capita. No comeo, na Comunidade Econmica Europeia, apenas a Itlia era marcantemente mais pobre e menos desenvolvida. A subsequente incorporao de Irlanda, Grcia, Portugal e Espanha reconrmou a capacidade de a Unio Europeia no s acomodar essa bvia fonte de tenso, mas tambm reagir a ela. Atravs de uma combinao de polticas der- rogaes seletivas na entrada, fundos regionais e estruturais, subsdios agrcolas, alm da pura dinmica de mercados competitivos mais amplos , ela promoveu um padro que poderia ser chamado de convergncia ascendente. Aque- les Estados membros (e mesmo suas regies subnacionais menos desenvolvidas e mais pobres) que entraram sob con- dies menos favorveis tenderam a se dar melhor a partir de ento e seus padres de vida convergiram em direo da norma da Unio Europeia (e, em um caso, o da Irlanda, o ultrapassaram), sem, no entanto, diminuir o desempenho 10095-LN80_meio_af6.indd 26 9/29/10 2:40:51 PM 27 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 dos Estados membros mais favorecidos. A recente adio de dez membros testar severamente esse padro to afor- tunado. As diferenas iniciais na pobreza e subdesenvolvi- mento so maiores do que nas ampliaes anteriores e, em alguns casos, contribuem para isso as diferenas estruturais na administrao e nas relaes de propriedade enraizadas na transio do socialismo real para o capitalismo real. De qualquer modo, e ao contrrio do pressuposto doutri- nrio segundo o qual a integrao num mercado ampliado inevitavelmente aumentaria a distncia entre unidades ricas e pobres (ver as histrias nacionais da Itlia ou da Espanha), at aqui a Unio Europeia provou o oposto: a integrao regional pode no s lidar com diferenas econmicas nacionais no ponto de partida, mas tambm diminu-las ao longo do tempo. 11. A integrao regional basicamente um processo endgeno, mas pode ser vulnervel a foras exgenas de modo crtico, especial- mente em seus estgios iniciais. Uma vez que um subconjunto de Estados nacionais con- corda em criar uma regio, aceitando certas obrigaes mtuas, e adotando uma organizao comum de poderes especcos, seu sucesso ou fracasso ulterior primeira- mente uma questo de trocas entre esses Estados mem- bros, e depois da inuncia de atores no estatais dentro de suas fronteiras e cada vez mais atravs delas. Obviamen- te, quanto mais poderes os Estados membros delegarem organizao regional, mais importante ser o papel de suas lideranas e de sua administrao. A experincia europeia, contudo, sugere que, em seus estgios iniciais, a integrao regional pode depender muito de poderes externos. Mais precisamente, duvidoso que o processo tivesse mesmo comeado com a Comunidade do Carvo e do Ao em 1952 e com a Comunidade Econmica em 1958 sem a benevolente interveno dos Estados Unidos. 10095-LN80_meio_af6.indd 27 9/29/10 2:40:51 PM 28 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 Aqui onde a perspectiva realista e seu primo intergo- vernamental so especialmente relevantes. De forma pre- sumvel, existe uma congurao de poder e interesses no sistema mundial mais amplo que determina se e quando um ator hegemnico exgeno concluir que prefere seus rivais mais integrados que desintegrados. Isso parece con- trrio doutrina do divide et impera, a saber, quanto mais forte voc , mais voc deve querer que seus oponentes estejam divididos para que no se renam para contestar o domnio estabelecido. Obviamente, o imperativo mais importante no caso da Europa Ocidental nos anos 1950 era o temor da Unio Sovitica. Mas agora que esse imperativo no existe mais (e ainda no foi substitudo pelo temor da China), a implicao parece clara: os Estados Unidos provavelmente vero menos favoravelmente os movimen- tos pela integrao regional pelo menos daqueles de que no participem ou que no possam controlar. 12. A integrao regional, pelo menos at que esteja bem-estabeleci- da, consumidora e no produtora de segurana internacional. Para dar sentido a essa armao, preciso distinguir os pactos regionais de defesa e as organizaes de integrao. Em geral produto de uma potncia hegemnica que expan- de sua capacidade de defesa sobre aquela de outros que lhe so subordinados (por exemplo, os Estados Unidos e a Otan, a Unio Sovitica e o Pacto de Varsvia), os primeiros esto orientados exclusivamente para a proteo da sobe- rania externa de seus participantes por meios militares; j o propsito das ltimas superar ou, pelo menos, reunir a soberania interna de seus participantes, removendo as bar- reiras s trocas econmicas, sociais e polticas. Na Europa Ocidental, participao nas duas no coincidia e no era denitivamente obrigatria. A Comunidade Econmica Europeia/Comunidade Europeia/Unio Europeia teve sorte, em suas primeiras dcadas, por existir sombra da 10095-LN80_meio_af6.indd 28 9/29/10 2:40:51 PM 29 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 Otan e, portanto, por no ter que acrescentar a segurana externa sua agenda j controvertida. Com o colapso da barreira entre a Europa Ocidental e a Oriental e o m da Guerra Fria, o papel da Otan se tornou cada vez mais amb- guo e os Estados membros da Unio Europeia comearam contra a resistncia dos Estados Unidos a elaborar sua prpria capacidade para a segurana coletiva. Dada a enor- me diculdade de tal tarefa, certamente positivo que suas instituies regionais civis j estejam bem-estabelecidas e reconhecidas ainda que nem sempre amadas. O que ainda mais fundamental para o sucesso da integrao regio- nal a existncia entre os Estados membros daquilo que Karl Deutsch et al. (1957) chamaram de uma comunidade pluralista de segurana 6 . Isso no requer instituies for- mais comuns, como uma aliana militar vivel (de fato, ela pode existir com membros aliados e neutros), mas envolve um entendimento rme e convel, ainda que informal, de que, sob nenhuma circunstncia previsvel, seus membros usaro ou ameaaro usar fora militar na resoluo de dis- putas entre si. Democracia domstica em todos os Estados membros parte dessa garantia mtua (ao lado do respeito ao Estado de direito), mas a prtica diria de negociar e alcanar o consenso dentro das organizaes regionais que torna crvel esse entendimento. Doze observaes sobre a aplicao das lies europeias a outros lugares At agora nossa anlise foi resolutamente eurocntri- ca. Nossa (discutvel) suposio foi a de que, se qualquer regio transnacional quiser tornar-se integrada, ela dever aprender a partir do padro europeu e segui-lo. Alm dis- so, denimos (sub-repticiamente) a integrao em termos europeus, isto , 6 Ver tambm Richard W. Van Wagenen (1952). 10095-LN80_meio_af6.indd 29 9/29/10 2:40:51 PM 30 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 como e por que eles [Estados nacionais] se mesclam, se fundem e se misturam voluntariamente a seus vizinhos para perder os atributos factuais da soberania em troca de ganhar novas tcnicas de resolver conitos entre si (Haas, 1971, p. 6). A esta denio clssica de Ernst Haas, apenas acrescentara- mos que eles o fazem criando instituies comuns e perma- nentes capazes de tomar decises obrigatrias para todos os membros. Qualquer coisa alm disso aumentar os uxos de comrcio, encorajar contatos entre elites, tornar mais fcil que as pessoas se comuniquem ou se encontrem atra- vs de fronteiras, promover smbolos de identidade comum pode tornar mais provvel que a integrao venha a ocor- rer, mas nenhuma delas faz isso pra valer. Sob essas suposies, outras regies do mundo (incluin- do as Amricas do Sul e Central) at agora zeram pouco progresso em direo integrao. Houve momentos de maior cooperao, solidariedade e identicao regional, mas no criaram um legado institucional de maior signi- cao, nem tiveram sucesso em diminuir aqueles atributos factuais da soberania mencionados por Haas. S contes- tando e mudando a denio do que constitui integrao regional que se poderia dizer que foi feito progresso nes- sas outras partes do mundo. Diversos autores zeram essa armao, a saber, de que h algum padro latino-americano, asitico ou africano de regionalismo que pode no se parecer ao padro institucional europeu, mas que ainda assim seria capaz de resolver problemas regionais armando a coeso regional e construindo uma identidade regional. Discor- damos. Acreditamos que essa uma extenso equivocada da denio de integrao regional. A integrao regio- nal deve ser conceitualmente distinguida da cooperao ou colaborao regional no institucional e geralmente 10095-LN80_meio_af6.indd 30 9/29/10 2:40:51 PM 31 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 errtica. Isso no quer dizer que isso seja impossvel, ape- nas que ser necessrio aplicar as lies da Europa com muito cuidado. 1. A integrao regional um processo e no um produto. Na busca da integrao regional em outros lugares, como foi o caso com a integrao europeia, nunca devemos supor que sabemos para onde estamos indo. No s a nalidade poltica, mas tambm as econmicas ou sociais so imprevisveis no momento da partida. O processo de integrao regional, se ocorrer, incerto e fortuito. Entre- tanto, ele deve ser pacco, voluntrio e o que mais importante transformador. O processo deve alterar a motivao e os clculos dos Estados nacionais, ampliar as tarefas funcionais que realizam coletivamente, aumentar a autoridade e a capacidade das instituies supranacio- nais e estimular a formao das associaes de interesses e dos movimentos sociais atravs dos Estados membros. A esse respeito, um dos maiores problemas das reas de Livre Comrcio (ALCs), que so atualmente to populares nas novas adeses Zona Euro, que elas parecem ser e podem de fato ser autossucientes. Tais reas dicilmen- te geraro qualquer dos efeitos que se espera que um pro- cesso de integrao produza, descritos na primeira parte deste texto. Ademais, a maior parte dos objetivos que se espera que as ALCs alcancem j so realizadas pelo Acor- do Geral sobre Tarifas e Comrcio e Organizao Mundial do Comrcio. Em suma, as ALCs regionais no so mais to regionais. O chamado regionalismo aberto, baseado numa srie de ALCs sobrepostas, faz pouco ou nada para promover a integrao. 2. A integrao regional tem que comear em algum lugar e o melhor deles, nas condies contemporneas, o de uma rea fun- cional de visibilidade poltica relativamente baixa, com a qual, 10095-LN80_meio_af6.indd 31 9/29/10 2:40:51 PM 32 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 aparentemente, pode-se lidar em separado; o que pode gerar benef- cios signicativos para todos os participantes. Para que a integrao regional avance, necessrio que os Estados membros tenham sucesso em promover a resolu- o coletiva de problemas concretos de maneira positiva. Essa a principal lio proferida pelo terico funcionalista original da integrao, David Mitrany (1946). Desde o in- cio, a integrao no deve se ocupar somente da remoo de barreiras (integrao negativa), mas tambm da criao de polticas comuns para regular e distribuir benefcios (integrao positiva) (Scharp, 1996, pp. 15-39). Em rela- o distribuio dos benefcios, a melhor, claro, alcan- a o timo de Pareto, quando todos ganham e ningum perde. Mas isso muito pouco realista. A distribuio de benefcios pode ser (e quase sempre ) desproporcional em certos momentos, mas fundamental assegurar uma distribuio proporcional ou justa a longo prazo. Ato- res participantes devem ser encorajados a pensar em ter- mos de ganhos absolutos e no relativos. extremamente importante selecionar uma rea funcional que seja, no comeo, indiscutivelmente dissocivel e interconec- tada. Dissocivel signica que a rea deve ser capaz de se manter parte e de gerar benefcios sucientes por si mesma. Interconectada signica que a rea pode gerar efeitos secundrios que requerem ateno e engendram coalizes de apoio positivas atravs das fronteiras. A libera- lizao do comrcio uma forma de integrao puramen- te negativa e dicilmente produz efeitos de transborda- mento de modo a contribuir para a integrao regional. Alm disso, as ALCs geram resistncia demais por causa de interesses especcos (e s vezes com boas conexes) e deixam em aberto mltiplas oportunidades para fraudes e evases em sua aplicao. Ser difcil encontrar o equivalente contemporneo ao carvo e ao que deu incio Comunidade Econmica 10095-LN80_meio_af6.indd 32 9/29/10 2:40:52 PM 33 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 Europeia/Comunidade Europeia/Unio Europeia no come- o dos anos 1950. Poder ser o transporte (uma rea fun- cional) ou, melhor, transporte e energia (duas reas funcio- nais altamente inter-relacionadas). Em abstrato, elas parecem satisfazer todas as condies acima mencionadas, isto , baixo nvel de controvrsia, separabilidade e interconectividade. 3. A integrao regional dirigida pela convergncia de interesses e no pela formao de uma identidade. Regies internacionais no existem, ainda onde tenham sido criadas e administradas como tais por uma potncia colonial. Lngua e religio comuns no parecem ser de grande ajuda. Antes, podem ser at um impedimento, por- que ocultam diferentes seitas da mesma religio ou diale- tos da mesma lngua. Devemos ser igualmente cuidadosos em relao noo de complementaridade dos economis- tas. A integrao regional um processo intrinsecamente dinmico e gera especializaes imprevistas e ascendentes, alm de novas divises do trabalho entre seus participantes. Da que os padres de comrcio preexistentes podem no ser um bom indicador do potencial de gerar novas formas e nveis de interdependncia. tambm importante que os Estados-nao se unam com uma motivao convergente, mas no idntica. Eles devem acertar a integrao por razes diferentes e com diferentes expectativas. Isso fornecer o potencial futuro para criar pacotes, que incluiro uma variedade de ganhos entre os participantes. Tambm os aumentos substanciais em comunicao social atravs das fronteiras nacionais parecem no ter ( Karl Deutsch) efeito automtico sobre a integrao. A diminuio na comunicao pode levar a identidades separadas, mas seu aumento no produz uma identidade comum. Ao contrrio do que em geral se acredi- ta, os antagonismos nacionais previamente intensos podem ser teis para a integrao desde que haja um forte motivo 10095-LN80_meio_af6.indd 33 9/29/10 2:40:52 PM 34 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 para super-los (em geral devido existncia de um novo inimigo comum). Mas os que aspiram regionalizao em outros lugares do mundo devem lembrar que identidade ou lealdade regio como um todo so um produto eventual e no um prerrequisito para a integrao. Muito pode ser rea- lizado, em outras palavras, antes que surja uma identidade ou lealdade comum. 4. A integrao regional pode ser pacca e voluntria, mas no linear nem isenta de conitos. Desde o incio, todos os participantes devem reconhecer a existncia de conitos entre eles. Mas isso no o bastante: eles tambm devem esperar que esses conitos sejam resol- vidos pacicamente. Na verdade, a existncia de conitos inevitvel e pode ser explorada. Sem os conitos, a inte- grao regional no avanaria. De maior importncia a resposta pergunta: Qual o mtodo esperado para resol- ver esses conitos? Quem elabora a frmula vencedora? Uma das sugestes transferveis da experincia europeia seria a de usar os conitos (geralmente sobre a desigual- dade na distribuio dos benefcios) para expandir e no para contrair o alcance e o nvel da autoridade regional comum (supranacional). Muitos conitos (mas no todos) s podem ser resolvidos aumentando os poderes do secre- tariado regional ou expandindo o alcance das atividades comuns (ou ambos), com compensaes laterais aos per- dedores. A regra da unanimidade crucial no primeiro estgio, para dar segurana aos perdedores potenciais (especialmente se receberem volumes muito desiguais dos benefcios iniciais). Mas essa restrio pode ser afrouxada quando o avano do processo de integrao regional e das relaes de conana mtua entre os Estados nacionais membros for suciente, de tal modo que uma rme crena na resoluo pacca de conitos futuros possa ser gerada e alimentada. 10095-LN80_meio_af6.indd 34 9/29/10 2:40:52 PM 35 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 5. A integrao regional deve comear com um pequeno nmero de Estados membros, mas deve desde o comeo anunciar que est aberta a aderentes futuros. A Comunidade Econmica Europeia comeou original- mente com seis membros, mas estava aberta a outros. No se deve presumir que a excluso inicial denitiva, embo- ra seja til para ns distributivos e de tomada de deciso ter um pequeno nmero no comeo. A demonstrao do sucesso da ampliao subsequente pode ser importante, assim como a perda de membros pode ser devastadora. Ao escolher os Estados membros, h dois fatores a considerar: 1) contiguidade espacial (rea central) e 2) intercmbio inicial relativamente alto (relao de aceitao relativa). O ltimo importante porque aumenta a inveja dos de fora. A regra da unanimidade, com tolerncia, deve ser mantida na admisso de novos membros. A ambiguidade deliberada sobre fronteiras regionais tambm pode ser til. 6. A integrao regional envolve inevitavelmente Estados nacio- nais de tamanho e recursos de poder muito diferentes. A clivagem de interesses fundamental no processo de inte- grao tende a ser baseada no tamanho e no nvel relativos de desenvolvimento. Essas caractersticas devem ser acomo- dadas em regras institucionais como, por exemplo, a sobrer- representao dos pases menores, ao criar programas espe- ciais para membros menos desenvolvidos. Deve haver uma garantia implcita ou explcita de que a integrao regio- nal no signica assimilao dos membros pequenos pelos maiores, ou dos menos desenvolvidos pelos mais desenvolvi- dos. O contrrio verdadeiro: a integrao muitas vezes a melhor garantia de sobrevivncia para os Estados pequenos ou menos desenvolvidos. O melhor resultado imaginvel a convergncia, onde os membros mais fracos em desem- penho econmico e poltico se descobrem crescendo rapi- damente e tornando-se mais seguros relativamente queles 10095-LN80_meio_af6.indd 35 9/29/10 2:40:52 PM 36 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 fortes e estveis. A questo mais difcil a de como assegurar que os ltimos concordem com tal redistribuio de renda e poder. O papel central nesse processo deve ser desempe- nhado pelo processo de adjudicao no nvel regional (por exemplo, a Corte Europeia de Justia). Isso assegurar que os grandes atores no dominem os pequenos. Tambm o secretariado da organizao regional dever desempenhar um papel proativo no controle das iniciativas e na monta- gem de coalizes que combinem tanto atores fracos como fortes. A compensao simblica deve ser feita por meio de recursos como o do nmero de comissrios e o da rotao da presidncia da Comisso. Uma poltica de garantias deve tambm ser formulada no s contra a assimilao, mas tambm contra a desintegrao intranacional. Regies subnacionais devem receber apenas papis limitados, e s com aprovao nacional. Alm disso, as bvias compensa- es que favoream os pequenos Estados tambm podem ser feitas por meio de instituies regionais. 7. A integrao regional, porm, requer liderana, isto , atores capazes de tomar iniciativas e dispostos a pagar uma parte despro- porcional do custo delas. Isso est obviamente relacionado questo anterior de tama- nho e desenvolvimento. No padro europeu, essas duas cliva- gens no coincidem, mas se atravessam. Alguns pases peque- nos so ricos e alguns grandes (relativamente) pobres. Em outros lugares, a situao pode ser mais complicada, isto , quando os padres iniciais de clivagem forem cumulativos. As perguntas importantes a responder so: 1) Por que o poder hegemnico, ou os dois ou trs hegemons, desejariam pagar um preo mais alto para induzir os Estados menos favore- cidos a participar?; e 2) O que pode induzi-los a subutilizar sua vantagem de poder inicial, permitindo mesmo que ela seja reduzida? No caso da dupla hegemnica, a estabilidade importante, mas s vezes provoca estranheza entre os que 10095-LN80_meio_af6.indd 36 9/29/10 2:40:52 PM 37 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 chegam mais tarde. Um nico hegemon imperial dentro da regio pode ter um efeito inibidor no incio por exemplo, os Estados Unidos na Nafta ou o Brasil no Mercosul espe- cialmente se ele mostrar no ser generoso na concesso de benefcios aos outros. 8. A integrao regional requer um secretariado com poderes limita- dos, mas potencialmente supranacionais. Os poderes chave do secretariado, no caso da Unio Euro- peia, incluem: 1) controle sobre a iniciativa de novas pro- postas; 2) controle sobre a distribuio de posies em seu quase-gabinete (a Comisso Europeia); 3) discrio ora- mentria; 4) potencial para levar os Estados membros para a Corte Europeia de Justia; 5) possvel monoplio de posi- o de rede e de informao, especialmente em relao a atores subnacionais (funcionais e territoriais); 6) alianas com o Parlamento Europeu; e 7) competncia suciente e independente para lidar com os pacotes e acordos nas diferentes reas. Construir, nanciar e equipar com pessoal um secretariado regional ser provavelmente uma das prio- ridades em qualquer projeto regionalista vivel e, at aqui, todas as tentativas de estabelecer um secretariado com tais poderes supranacionais fracassaram. Nenhuma instituio regional existente, com exceo da Unio Europeia, tem qualquer um dos poderes listados acima. 9. A integrao regional requer que os Estados membros sejam democrticos. Que os Estados membros sejam democrticos assegura que eles no usaro de fora entre si, especialmente uma vez que a integrao tenha progredido e suas respectivas sociedades civis tenham estabelecido inter-relaes. Algu- mas garantias de legitimidade de governo e de tendncia centrpeta-centrista na competio partidria so tambm essenciais para que os compromissos permaneam no s 10095-LN80_meio_af6.indd 37 9/29/10 2:40:52 PM 38 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 constantes atravs dos partidos, mas tambm profundamen- te enraizados nas expectativas dos cidados. Deve-se notar, entretanto, que o paradoxo central da integrao regional que, embora ela requeira democracia, pelo menos nos primeiros estgios, essas democracias nacionais no devem estar atentas ou interessadas demais no processo de inte- grao. Isso sugere que nesses estgios iniciais a existn- cia de no democracias pode no ser necessariamente to deplorvel. Antes, a integrao regional poderia ser promo- vida inicialmente pela cooperao entre autocracias estveis e previsveis e por democracias, na medida em que elas con- em entre si sucientemente para manter os compromissos e no recorram fora ou mesmo ameaa do uso de fora na resoluo de disputas. Subsequentemente, a expanso da integrao para novas reas e seu aprofundamento, incluin- do mais poderes para seu secretariado, poder promover a democratizao atravs de todos os Estados. 10. A integrao regional parece possvel com membros em diferen- tes nveis de desenvolvimento e de riqueza per capita. A experincia europeia mostra no s que a integrao regional possvel entre Estados nacionais membros com diferentes nveis de desenvolvimento, mas tambm que a convergncia ascendente possvel para os pases mais pobres e menos desenvolvidos. Em outras palavras, a integrao no s pode lidar com disparidades regio- nais em seu ponto de partida, mas tambm diminu-las ao longo do tempo. Virtualmente todas as regies do mun- do so compostas por pases de nveis muito diferentes de desenvolvimento e de riqueza per capita. Os membros mais pobres e menos desenvolvidos devem ser persuadi- dos e convencidos de que sua participao nas iniciativas de integrao regional a melhor e mais segura estratgia para alcanar as economias mais avanadas da regio e competir com elas. 10095-LN80_meio_af6.indd 38 9/29/10 2:40:52 PM 39 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 11. A integrao regional um processo basicamente endgeno, mas pode ser criticamente vulnervel a foras exgenas, especial- mente em seus estgios iniciais. A experincia europeia sugere fortemente que em seus primeiros estgios a integrao pode ser altamente depen- dente de poderes externos. Em particular, extremamen- te duvidoso que o processo tivesse chegado a comear sem a interveno benevolente dos Estados Unidos. Na maio- ria das outras regies do mundo, a inuncia dos Estados Unidos maior devido estrutura das alianas bilaterais gerada pela Guerra Fria e, aps o trmino desta, mais tar- de reforada por sua hegemonia militar e econmica. Nas presentes condies, a tolerncia, compreenso, concor- dncia ou cooperao dos Estados Unidos parece essen- cial para o sucesso de qualquer movimento em direo da integrao regional. At agora, os Estados Unidos tm sido relativamente desatentos ou indiferentes aos vrios proje- tos de integrao, a menos que tenham um papel domi- nante neles. 12. A integrao regional, pelo menos at que esteja bem-estabeleci- da, consumidora e no produtora de segurana internacional. Para muitas regies do mundo, esta a lio mais valiosa que vem da Europa. Sua integrao foi desde o comeo pre- dicada sobre a existncia prvia de uma putativa comuni- dade de segurana composta pelos pases democrticos e essa condio foi tambm assegurada pela grande impor- tncia da Otan e dos Estados Unidos no fornecimento de um guarda chuva de segurana concreto para a regio. Em outros lugares, a situao hoje muito diferente a esse respeito: a maioria das regies transnacionais inclui algu- mas no democracias, e abundam conitos potencialmente violentos entre Estados membros potenciais. Animosidades, tanto histricas quanto contemporneas, esto endemica- mente presentes e so reacendidas erraticamente, muitas 10095-LN80_meio_af7.indd 39 10/5/10 11:12:41 AM 40 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 vezes como resultado de disputas polticas internas. At que tenham sido resolvidas ou que tenham sua probabilidade reduzida, apenas os projetos regionais que deliberadamen- te excluam um ou ambos os Estados tm alguma chance de sucesso. Contudo, se tais esforos de excluso tiverem sucesso, eles podem tornar-se teis depois na resoluo de conitos quando a parte (ou as partes) excluda sofra rela- tivamente s includas. Uma estratgia para integrao regional em (quase) qualquer lugar 1. Selecionar uma tarefa funcional (ou melhor, duas inter- relacionadas). A tarefa escolhida deve ser dissocivel, mani- festamente difcil de realizar dentro dos limites de um s Estado nacional, e capaz de gerar benefcios concretos para todos os participantes num perodo relativamente curto de tempo. Duas tarefas funcionais so uma soluo melhor porque compensaes podem ser negociadas entre elas. 1.1. Essa tarefa dissociada deve ter suficientes consequn cias possveis de modo que, ao satisfaz-las coleti- vamente, os atores geraro novas diculdades em reas rela- cionadas. Esse potencial de transbordamento ser mais fcil de explorar se, no acordo original, os Estados nacionais participantes tiverem concordado em estabelecer um secre- tariado relativamente autnomo e com equipe internacio- nal com um mnimo de autoridade supranacional, isto , se for capaz de tomar decises sem a necessidade constante do apoio unnime dos Estados membros. 1.2. O transbordamento tambm mais provvel se as tarefas envolverem uma variedade de agncias estatais relativamente autnomas e, especialmente, no s minis- trios de relaes exteriores que normalmente tentariam monopolizar as transaes intergovernamentais e se essas agncias tiverem equipes tcnicas e no s pessoal politica- mente indicado. 10095-LN80_meio_af7.indd 40 10/5/10 11:12:57 AM 41 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 1.3. O desenvolvimento conjunto de infraestrutura de energia e transporte poderia fornecer um conjunto de fun- es apropriadas e aparentemente dissociadas nas circuns- tncias atuais. O acordo sobre essas reas no precisa exigir qualquer compromisso explcito de integrao adicional, mas essas funes muito provavelmente geraro presso para tal transbordamento. A ironia que essas duas reas funcionais guraram entre as ltimas em que a Unio Euro- peia foi capaz de gerar consenso e assumir ao coletiva. 2. Selecionar uma rea central de unidades sicamente contguas com linhas de comunicao e intercmbio e, se possvel, motivos convergentes de cooperao. 2.1. Comear com o menor nmero de membros que sejam capazes de gerar benefcios materiais signicativos em virtude de suas aes coletivas. Fazer com que seja relativamente fcil que outros Estados participem, mas apenas se concordarem em aceitar plenamente o que j tiver sido decidido. No prejudica se a participao em tal organizao regional tambm gerar uma melhora no status de seus membros em relao a outros Estados nacio- nais e regies transnacionais. 2.2. Insistir no status igual e na soberania nacional de todos os participantes e renunciar a qualquer pretenso de utilizar essa cooperao funcional como mecanismo de uni- cao poltica. Em outras palavras, a construo da regio deve ser claramente separada da construo da nao. 3. Distribuir as agncias regionais de tal forma que a maio- ria delas se localize em Estados membros menores ou menos desenvolvidos, mas com um secretariado composto conjun- tamente por pessoas de todos os Estados membros. 4. A integrao crescer se a tarefa inicial (ou as tarefas ini- ciais) e a delegao (ou delegaes) inicial de autoridade 10095-LN80_meio_af6.indd 41 9/29/10 2:40:52 PM 42 A experincia da integrao europeia e seu potencial para a integrao regional Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 forem sucientes para atrair a ateno de interesses no estatais e der incentivos a que formem associaes transna- cionais de interesses ou movimentos sociais, demandando acesso s deliberaes do secretariado regional. Isso obvia- mente depende de que todos os membros sejam democra- cias com direitos polticos e civis semelhantes. 5. Comear por projetos discretos e de baixa visibilidade a m de no atrair a ira dos Estados Unidos, que provavel- mente no tero a mesma inclinao benvola que tive- ram nos casos da Comisso Europeia do Carvo e do Ao e da Comunidade Econmica Europeia. E, no entanto, buscar convencer os Estados Unidos de que tais esforos eventual- mente contribuiro positivamente para seu objetivo mais amplo de segurana na regio. 6. Estar preparados para pensar eventualmente, mas no incorporar imediatamente, o dilema da segurana. 7. Qualquer que seja a tarefa, e quaisquer que sejam os poderes da organizao funcional, a integrao ganhar na medida em que os atores nacionais e regionais envolvidos: 7.1. Desenvolverem relaes de conana mtua; 7.2. Desfrutarem de melhor status em seus respectivos governos e na comunidade internacional mais ampla; 7.3. Derem lies de resoluo de problemas concretos a partir da cooperao; 7.4. Gerarem prmios materiais signicativos para os governos participantes e seus cidados; 7.5. Participarem na condio de igualdade formal no esforo, o que efetivamente signica que os Estados meno- res e mais fracos devem estar sobrerrepresentados na admi- nistrao e tomada de decises regionais; 7.6. Distriburem os benefcios iniciais da cooperao e da interdependncia de forma que no aquinhoem des- 10095-LN80_meio_af6.indd 42 9/29/10 2:40:52 PM 43 Philippe C. Schmitter Lua Nova, So Paulo, 80: 9-44, 2010 proporcionalmente os Estados maiores ou mais fortes; em outras palavras, os poderes hegemnicos devem estar dis- postos a subsidiar os outros, mas no a faz-lo abertamente. Fazendo tudo isso, os interessados na integrao regio- nal tero uma chance razovel de promov-la (para alm da simples cooperao) em qualquer lugar do mundo. O que no quer dizer que ser fcil. Philippe C. Schmitter professor emrito do Instituto Universitrio Europeu. Referncias bibliogrcas BURGESS, M. 1989. Federalism and European Union: political ideas, inuen- ces and strategies in the European Community. Londres: Routledge. DEUTSCH, K. et al. 1957. Political community and the North Atlantic area. Princeton: Princeton University Press. HAAS, E. 1958. The uniting of Europe. Stanford: Stanford University Press. . 1964. Beyond the Nation-State: functionalism and international organization. Stanford: Stanford University Press. . 1971. The study of regional integration: reections on the joy and anguish of pretheorizing. In: LINDBERG, L. N.; SCHEINGOLD, S. A. (orgs.). Regional integration: theory and research. Cambridge: Har- vard University Press. . 1975. The obsolescence of regional integration. Berkeley: Institute of International Studies. HOFFMANN, S. 1966. Obstinate or obsolete? The fate of the Nation State and the case of Western Europe. Daedalus, vol. 95, n o 3, pp. 862-915. MAJONE, G. 1996. A European regulatory State?. In: RICHARDON, J. (org.). European Union: power and policy-making. Londres: Routledge. MITRANY, D. 1946. A working peace system. Chicago: Quadrangle Books. 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Princeton: Center for Research on World Political Institutions (Princeton University Publication n. 1). 10095-LN80_meio_af6.indd 44 9/29/10 2:40:52 PM Lua Nova, So Paulo, 80: 203-212, 2010 205 Resumos / Abstracts A EXPERINCIA DA INTEGRAO EUROPEIA E SEU POTENCIAL PARA A INTEGRAO REGIONAL PHILIPPE C. SCHMITTER O artigo mostra que o processo de constituio da Unio Europeia representa um caminho signicativo para o reforo do regionalismo. Assim, pode tornar-se modelo para outras tentativas polticas de integrao regional. A reexo sobre as diversas teorias que explicam esse fen- meno a estratgia mais ecaz para examinar as possibi- lidades de transferncia dessa experincia. O autor cons- tri um quadro classicatrio que permite a avaliao dos pontos fortes e os mais dbeis presentes nas diferentes propostas. O desao que se coloca anlise o de com- preender a mudana na relao entre Estados nacionais previamente soberanos e economias nacionais cada vez mais interdependentes. Palavras-chave: Integrao europeia; Regionalismo; Poder supranacional; Regies subnacionais; Regies supranacio- nais; Unio Europeia; Neoneofuncionalismo. THE EXPERIENCE OF EUROPEAN INTEGRATION AND ITS POTENTIAL FOR REGIONAL INTEGRATION This paper shows that the process of constitution of the European Union represents a signicant way of reinforcing regionalism. It can thus become a model for other political attempts at regional integration. A reection on the various theories that account for this phenomenon is the best strategy to study the transposition of the European experience. The autor constructs a classication scheme that allows for the evaluation of the stronger and weaker points of the different approaches. The challenge is to understand the change in the relation among previously sovereign nation states and increasingly interdependent national economies. 10095-LN80_fim_af6.indd 205 9/29/10 2:49:28 PM Lua Nova, So Paulo, 80: 203-212, 2010 206 Resumos / Abstracts Keywords: European integration; Regionalism; Supranational power; Sub-national regions; Supranational regions; European Union; Neo-neo-functionalism. 10095-LN80_fim_af6.indd 206 9/29/10 2:49:28 PM