ACCION DE GRUPO - Naturaleza indemnizatoria

Teniendo en cuenta que la accin de grupo, de acuerdo los artculos 3 y 46 de la

ley 472 de 1998, es una accin de naturaleza indemnizatoria, que tiene por objeto
resarcir los daos y perjuicios sufridos por un grupo determinado de personas, este
despacho proceder a realizar el respectivo juicio de responsabilidad dentro del
caso concreto, de acuerdo con los lineamientos que esta Corporacin ha trazado
en materia de responsabilidad extracontractual del Estado.

DERECHOS ADQUIRIDOS - Vigencia de la ley / MERA EXPECTATIVA -
Vigencia de la ley / VIGENCIA DE LA LEY - Meras expectativas. Derechos
adquiridos / PROGRAMA ACADEMICO - Ilegal. Mera expectativa

En conclusin, tenemos entonces que cuando una norma entra a regir, sta se
aplica a todas aquellas situaciones abstractas que aun no se han consolidado en
virtud de la norma anterior, por la falta de verificacin de alguno de los supuestos
de hecho que esta establece; y, por el contrario, en aquellas situaciones que se
han logrado consolidar en vigencia de la anterior ley, son respetadas por la nueva
regulacin. En el caso concreto, y de acuerdo a las pruebas obrantes en el
expediente, la Universidad Santiago de Cali notific al ICFES el 11 de marzo de
1996, de la creacin de un programa denominado Programa Integrado de Salud,
que consista a su vez en tres sub-programas, uno de los cuales era el referido a la
Tecnologa Para la Atencin Pre-hospitalaria. Seis meses despus, el 11 de
septiembre de 1996, asegura el demandante, supuestamente amparada en los
artculo 5 y 6 del Decreto 2790 de 1994, la Universidad Santiago de Cali inicia
actividades acadmicas dentro del programa de Tecnologa en Atencin Pre-
hospitalaria. No obstante lo anterior, antes de que transcurrieran los seis meses de
que trataba el Decreto 2790 de 1994, entr a regir el Decreto 1225 el da 18 de
julio de 1996, fecha de su publicacin en el Diario Oficial, cuyo artculo sexto
EXIGA para la iniciacin de clases, el registro del respectivo programa, y el
artculo 11 derogaba aquellas disposiciones anteriores que le fueran contrarias.
Este despacho considera que el trmite de la inscripcin del programa de
Tecnologa de Atencin Pre-hospitalario, debi acogerse a las previsiones
establecidas en este decreto, por cuanto que para la fecha del 18 de julio de 1998,
haban transcurrido solo cuatro meses desde la notificacin del respectivo
programa al ICFES, por lo cual NO SE HABAN DADO TODOS LOS SUPUESTOS
DE HECHO NECESARIOS PARA QUE LA NORMA DEL ARTCULO SEXTO DEL
DECRETO 2970 DE 1994 OPERARA, faltando el referido al transcurso de 6
meses despus de la notificacin del programa, siendo entonces una mera
expectativa que fue modificada por la nueva regulacin, la cual estableca como
indispensable para la iniciacin de actividades acadmicas, la obtencin del
respectivo registro. Teniendo en cuenta lo anterior, el Acto Administrativo 0179 de
2001, mediante el cual se neg el registro del mencionado programa, y que se
seala por el demandante como la causa generadora del dao, no pudo afectar a
los estudiantes demandantes, por cuanto stos ya se encontraban en una situacin
calificada como ilegal por un Decreto reglamentario, por lo tanto ningn acto
administrativo, jerrquicamente inferior, poda cambiar esta situacin; de no ser
as, el Acto Administrativo quedara viciado de nulidad por la causal primera del
Cdigo Contencioso Administrativo. Aun de haber sido positivo desde un principio
el registro del programa, este tendra efectos hacia el futuro, dando va libre para
iniciar actividades solo en fecha posterior al respectivo registro. Nota de Relatora:
Ver sentencia del 18 de febrero de 1999. Corte Suprema de J usticia en sentencia
del 12 de diciembre de 1974 y sentencia de la Corte constitucional Sentencia C-
619/0.



CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogot D.C., diecisis (16) de febrero de dos mil seis (2006)

Radicacin nmero: 76001-23-31-000-2003-04060-01(AG)

Actor: MARGARETH ALEGRIA LOPEZ Y OTROS

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE FOMENTO PARA LA EDUCACION
SUPERIOR - ICFES-


Referencia: IMPUGNACION CONTRA LA SENTENCIA DE 18 DE MARZO DE
2005, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL
CAUCA


ACCION DE GRUPO

Resuelve la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante,
contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de
fecha 18 de marzo de 2005, mediante la cual se declar infundada la excepcin de
inepta demanda por improcedencia de la accin, y se negaron las pretensiones de
la demanda.

I. ANTECEDENTES

Los seores MARGARETH ALEGRIA LOPEZ, JULIA ELENA ARCILA
CARDONA, ARICARPO GONZALEZ FRAISUTY, FERNANDO AVILES
ZAMBRANO, ALEXANDER BARRERA LOAIZA, ISIS KARIN BASTIDAS
VARGAS, ROBINSON BEDOYA CARDONA, HERNAN F. BONILLA QUINTERO,
ALEXANDER CALDERON LEMUS, ANDRES FELIPE CASANOVA ESCOBAR,
HAROLD HEVER CASTILLO DIAZ, GUSTAVO ADOLFO CELIS, YISETH V.
COLORADO CHICA, LINA DUNNELLY CORREA HOME, HECTOR F. CUELLAR
QUINTERO, CLAUDIA PATRICIA HENRIQUEZ, JULIAN A. ESCOBAR
DELGADO, LUIS FELIPE FLOREZ MAYA, HUGO ALEXANDER GARCIA,
DIEGO FERNANDO GARCIA SUAZO, HECTOR MARIO GARCIA FAJARDO,
PAOLA ANDREA GARZON RAMIREZ, OMAR EDILSON GONZALEZ G., LUIS
HERNANDO GRISALES, JULIAN ANDRES HERNANDEZ, DIEGO FELIPE
HUERTAS SAENZ, FERNANDO MEJIA ZAPATA, GLORIA YINETH MENDOZA
SALAS, JENNY PATRICIA MOLINA GUEVARA, JULIET MILENA MORENO
TOLOSA, CESAR OSMAR MOSQUERA O., ANGELICA MOSQUERA R.,
CATHERINE MUOZ ARANGO, PAOLA ANDREA MUOZ DIAZ, PAULA
ANDREA OSORIO DELGADO, OSCAR DARIO RAIGOZA B., FRANCISCO
JOSE RODRIGUEZ GUZMAN, WILMAR A. RODRIGUEZ MUOZ, DANIEL
ENRIQUE ROJAS GARCIA, CAROLINA SALAZAR BETANCOURT, PAULA
ANDREA SANCHEZ BERRIO, LUZ MILENA SANTAMARIA DIAZ, MILY EDILIA
SOLARTE ROSERO, ADRIAN A. TABARES BURBANO, JENNIFER TRIVIO
MORENO, CARLOS AUGUSTO URBANO HOYOS, GIOVANNI VARGAS
PINEDA, FELIPE VELASCO RIVAS, CARLOS A. WISWEL P. y MABEL
GHILLIAN SAAVEDRA QUINTANA, obrando en su propio nombre, acuden a esta
jurisdiccin representados por apoderado judicial debidamente constituido, para
ejercer la ACCION DE GRUPO consagrada en el artculo 88 de la Constitucin
Nacional, y desarrollada por la Ley 472 de agosto 5 de 1998, en el Captulo I del
Ttulo III, contra el Establecimiento Pblico del orden nacional INSTITUTO
COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR -ICFES-,
en la que solicitaron las siguientes:

PRETENSIONES

El demandante en su escrito de demanda, solicita que se condene al Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES a pagar los
perjuicios que se les ocasionaron a los demandantes y a quienes integran el mismo
grupo, por la omisin de esta entidad en registrar el programa de Tecnologa en
Paramdicos o Tecnologa en Atencin Prehospitalaria, de conformidad con las
disposiciones contenidas en el Decreto 2790 de 1994, causa daosa que
reconoci el ICFES en acto administrativo No. 000-270 del 6 de febrero de 2002,
que dispuso:

Este despacho considera que en la parte motiva de la Resolucin 000179
del 19 de octubre del ao 2001, no se hizo un anlisis de los motivos y
hechos que dieron lugar a negar el registro del programa, por cuanto no
existen argumentos ni de orden jurdico ni acadmico para negarlo,
aceptndose en parte, lo argumentado por el apoderado de la Universidad y
en consecuencia la resolucin que orden negar el registro del programa
Tecnologa Prehospitalaria debe ser revocada.

Se solicita en la demanda de ACCION DE GRUPO que se hagan las siguientes
condenas:

PRIMERA.- Que se condene al INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO
DE LA EDUCACIN SUPERIOR -ICFES-, a reconocer y pagar plenamente y en
forma actualizada los perjuicios morales, materiales y vida de relacin que les
ocasion a las personas demandantes en esta ACCION DE GRUPO, a las que
posteriormente llegaren a adherir a la demanda hacindose parte de este proceso,
y a las dems personas que tambin fueron afectadas individualmente por
aquellas, as no se hubieren hecho parte en el presente proceso.

Dichos perjuicios deben comprender el dao emergente pleno, el lucro cesante
pleno, y los perjuicios morales plenos que en forma individual tuvieron los
beneficiarios de la presente ACCION DE GRUPO. Y los que se llegaren a
demostrar en el proceso, todos debidamente actualizados conforme a las reglas de
indexacin y liquidacin de intereses.

SEGUNDA.- Que como consecuencia de la condena que se llegare a producir, se
conmine a la entidad demandada a constituir en un trmino no mayor de 10 das,
un fondo para que sea administrado por el Defensor del Pueblo con el cual se
pueda atender el pago de la indemnizacin colectiva a los afectados en cuyo favor
se decrete la condena, equivalente a la suma ponderada de las indemnizaciones
individuales.

TERCERA.- Que se sealen los requisitos que deben cumplir los beneficiarios de
la presente accin que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan
reclamar la indemnizacin correspondiente.

CUARTA.- Que se ordene la liquidacin de los honorarios del abogado
coordinador, que correspondern al 10% de la indemnizacin a que tengan
derecho cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados
judicialmente.

QUINTA.- Que se ordene que con el fondo sealado se establezca que se puedan
pagar:
a) Las indemnizaciones individuales a que tienen derecho quienes formaban
parte del presente proceso como demandantes, adherentes o integrantes del
grupo, segn la porcentualizacin que se llegare a precisar en el curso del
mismo.

b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a
presentar oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el
proceso y que no los acogi la sentencia por no aparecer relacionados como
integrantes del grupo que renan los requisitos que se establezcan en la
sentencia que habr de producirse.

c) El pago de los honorarios del abogado coordinador por adelantar la presente
accin, correspondiente al 10% de la indemnizacin a que tengan derecho
cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados
judicialmente.

SEXTA.- Que se ordene la publicacin de un extracto de la sentencia que se
llegare a dictar, de ser favorable a las pretensiones incoadas.

SEPTIMA.- Que se ordene la liquidacin de las costas a cargo de la parte vencida,
incluyendo las agencias en derecho a favor de quienes presentaron esta Accin de
Grupo, y de quienes posteriormente se hicieron parte en el presente proceso
hacindose representar judicialmente en el mismo.


HECHOS

1. El 11 de marzo de 1996, la Universidad Santiago de Cali, mediante
comunicacin radicada con el nmero 8132, notific al Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, la creacin del Programa
Integrado en Salud (PIS), que inclua a su vez tres programas acadmicos, uno
de ellos, el programa de Tecnologa en Paramdicos, luego denominado
Atencin Pre-hospitalaria, encontrndose en ese entonces vigente el Decreto
2790 de 1994, que en su artculo 5. dispuso:

Transcurridos los seis (6) meses sealados en el artculo 2 de este decreto sin
que haya efectuado la verificacin al programa creado, la institucin podr
iniciar actividades acadmicas sin perjuicio de que en cualquier momento se
practique la visita correspondiente, con el fin de comprobar las condiciones de
funcionamiento del programa.

2. El 11 de septiembre de 1996, esto es, exactamente seis (6) meses despus de
haberse notificado al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin
Superior -ICFES- de la creacin de este programa, la Universidad Santiago de
Cali y puesto que no se haba realizado la visita de esta entidad para la
verificacin de que hablaba el Decreto 2790 de 1994, inici actividades
acadmicas en el programa de TECNOLOGA EN PARAMDICOS, luego
denominado TECNOLOGA EN ATENCIN PREHOSPITALARIA.

3. El 9 de diciembre de 1996 la Subdirectora General Tcnica y de Fomento del
ICFES, mediante oficio No. 006219 manifest a la Universidad Santiago de Cali
que, en razn a que sta aparentemente no haba contestado la solicitud de
desagregacin de los programas que integraban el programa integrado en
Salud, hecha por un presunto oficio No. 3211 que nunca fue recibido por la
Universidad, proceda a devolver la documentacin entregada.

4. El 12 de marzo de 1997, mediante oficio No. 001219, el Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES- solicit informacin
complementaria a la Universidad sobre el programa controvertido y radicado
bajo la denominacin Tecnologa en Paramdicos, y niega adems, que la
presentacin del programa se realiz el 11 de marzo, a pesar de la prueba de
radicacin ante ese Instituto.

5. No obstante que la Universidad Santiago de Cali respondi las solicitudes de
aclaracin, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -
ICFES- guard silencio, procediendo la Universidad en consecuencia a
informarle que al Programa de Tecnologa en Paramdico se le haba cambiado
la denominacin por recomendacin del Ministerio de Salud, que defini que el
nuevo actor en salud bajo la propuesta de la Universidad debera adoptar el
campo de atencin Prehospitalaria (APH).

6. El da 19 de marzo de 1999, tres aos despus de la iniciacin de actividades
del programa cuestionado, la Secretara General del Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, manifest a la Universidad
Santiago de Cali, mediante oficio No. 4510, que era del mayor inters para el
Instituto encontrar alternativas encaminadas a que los alumnos del programa,
que actuaron de buena fe, no resultaran perjudicados por la disquisicin
normativa sobre el decreto a aplicar, es decir, el 1225 de 1996 o el alegado por
la Universidad Decreto No. 2790 de 1994.

7. Sin embargo, el da 29 de marzo de 1999 el Ministerio de Educacin Nacional
orden la apertura de investigacin administrativa a la Universidad de Santiago
de Cali, mediante Resolucin No. 643, procediendo a efectuar visita los das 8 y
9 de abril de 1999 por parte de funcionario del Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, constatando que la Universidad
efectivamente inici clases con los estudiante de Tecnologa en Atencin
Prehospitalaria o Tecnologa en Paramdicos el da 9 de diciembre de 1996,
con 52 alumnos matriculados, formulando pliego de cargos a la Universidad el
da 23 de agosto de 1999, en el sentido que desde el 11 de septiembre de 1996
funcionaba el mismo programa bajo la denominacin Tecnologa en
Paramdicos.

8. Contra el pliego de cargos formulado contra la Universidad Santiago de Cali, se
presentaron los respectivos descargos el da 1. de octubre de 1999 ante el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-,
procediendo el Ministerio de Educacin Nacional a sancionar a la Universidad
con amonestacin pblica, y ordenando adems un examen de idoneidad para
validar los conocimientos de los estudiantes que se encontraban cursando
estudios en Tecnologa de Atencin Pre-hospitalaria, entre otros.

9. El 9 de enero de 2001 la Universidad Santiago de Cali present recurso de
reposicin contra la anterior medida sancionatoria, adicionando al mismo un
oficio del 15 de abril de 2001 por el que la Universidad insisti en que haba
demostrado radicar la informacin judicial del 11 de marzo de 1996 bajo el
amparo de las normas vigentes para esa poca y al mismo tiempo que haba
afirmado no haber recibido ninguna solicitud de informacin complementaria
dentro de los seis (6) meses siguientes por parte del Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, se conclua que haba aparecido
el hecho de una negacin indefinida (Cdigo de Procedimiento Civil artculo
177), por cuanto la Universidad no recibi la solicitud que el Instituto le
manifest haber enviado, concluyendo por esta circunstancia en la omisin
injustificada en el otorgamiento del registro respectivo.

10. El da 19 de octubre de 2001, por primera vez despus de 5 aos y 7 meses, el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES- se
pronunci respecto al registro acadmico del Programa Tecnologa en Atencin
Prehospitalaria, negando el reconocimiento del mismo, a travs del acto
administrativo No. 000179 expedido por la Subdirectora de Monitoreo y
Vigilancia.

11. Sin embargo, la Universidad Santiago de Cali no se rindi y el da 9 de
noviembre de 2001 radic ante el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educacin Superior -ICFES-, Recurso de Reposicin y en Subsidio el de
Apelacin contra la Resolucin No. 000179 del 19 de octubre de 2001,
argumentando idnticas razones a lo largo del perodo en que el Instituto omiti
el reconocimiento del registro.

12. Finalmente mediante Resolucin No. 000270 del 6 de febrero de 2002, cuando
ya el grupo afectado haba desertado en su totalidad del programa y teniendo
que recurrir a transacciones con la Universidad del Valle para continuar al
menos estudiando otra carrera, el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educacin Superior -ICFES- reconoce su error y procede a registrar el
respectivo programa.


CONTESTACIN DE LA DEMANDA

El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-
interviene en la instancia por conducto de su representante judicial, quien
manifiesta inicialmente en su escrito contestatario que es necesario hacer la
siguiente aclaracin previa:

Las acciones aluden al Decreto 2790 de 1994 y hay prueba, como se
demostrar ms adelante, que la norma vigente era el Decreto 1225 de
1996 que no permita bajo consideracin ninguna poner en funcionamiento
el programa antes de ser autorizado con el registro, y que no ofrece
prerrogativa alguna en relacin con el supuesto silencio administrativo
positivo mal invocado en esta accin. El registro de un programa no es
otorgado en todo caso, pues se trata de una decisin que corresponda
adoptar al ICFES, como ltima etapa del proceso de verificacin sobre el
cumplimiento de sus adecuadas condiciones legales y acadmicas, una
funcin enmarcada dentro de los fines que la Constitucin Poltica persigue
al asignar competencias de inspeccin y vigilancia de la educacin superior:
velar por su calidad y adecuado cubrimiento.

Lo anterior indica que si una institucin ofrece o desarrolla un programa
acadmico del nivel de educacin superior, sea este de pregrado o de
postgrado, sin contar con el previo registro, est trasgrediendo totalmente el
ordenamiento jurdico sobre la materia, pues sin aqul es un IMPOSIBLE
LEGAL INICIAR ACTIVIDADES ACADEMICAS.

Anota que con la expedicin de los Decretos 2230 y 2232 del 8 de agosto de 2003,
que reestructuraron en su planta y funciones al Ministerio de Educacin Nacional y
al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-,
respectivamente, todas las funciones relacionadas con la notificacin e informacin
de programas acadmicos de educacin superior por parte de las instituciones de
educacin superior, pasaron a ser desempeadas directamente por el Ministerio de
Educacin Nacional sin la intervencin del ICFES. Que la misma suerte corrieron
las funciones de Inspeccin y Vigilancia, que son desempeadas hoy de manera
directa por la Direccin de Apoyo y Seguimiento de la Educacin Superior y la
Subdireccin de Vigilancia Administrativa.

Estima que es la institucin, que decide ofrecer un programa acadmico de manera
irregular, contrariando las normas de educacin superior vigentes, quien en
ejercicio de su autonoma, debe entrar a resolver todos los problemas creados por
razn de la conducta ilegal que los origin, lo que obliga a la entidad a oponerse a
las pretensiones de la demanda, por considerarlas irreflexivas e infundadas, con
arreglo a la verdad histrica.

Hace la observacin, que en los casos de matrcula de un estudiante en una
institucin de educacin superior, l necesariamente debe hacer uso de su
voluntad autnoma de eleccin en cuanto a institucin, a programa acadmico y
dems aspectos que incluyen su decisin, y que adems ste tiene el deber de
verificar la legalizacin (registro) del programa que ha elegido, ante las autoridades
educativas correspondientes, para esa oportunidad el ICFES.
De lo anterior se desprende, que la responsabilidad frente a cualquier presunto
dao, no compromete al ICFES sino a la universidad y a los estudiantes, mxime
cuando ha quedado clara la ausencia de cualquier nexo causal en el presunto dao
atribuido al ICFES.

Termina proponiendo la excepcin de mrito de INEPTA DEMANDA POR
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIN, que la hace consistir en que la accin carece
de fundamentos jurdicos conforme a los planteamientos ya esbozados, por lo que
solicita declarar probada la excepcin propuesta y denegar las splicas de la
demanda.

PROVIDENCIA IMPUGNADA

Considera el Tribunal que el DAO no fue real, por cuanto los estudiantes fueron
compensados por la Universidad Santiago de Cali, mediante contratos de
transaccin, que tenan por objeto cursos en reas afines, el intercambio de
estudiantes, y otros conceptos. Por lo que concluye que toda erogacin que
hubieren realizado los demandantes, ya fue compensada por la institucin.

Respecto del estudio de la IMPUTACIN, el Tribunal dice que si bien el ICFES
revoc mediante Resolucin 000-270 del 6 de Febrero de 2002, la Resolucin No.
000179 del 19 de octubre de 2001, que haba negado el registro de la creacin del
programa TECNOLOGA EN ATENCIN PREHOSPITALARIA, los efectos de ese
acto, por ser de contenido particular y concreto, solo cobijan a la Institucin
Universitaria; adems, la Universidad, al ofrecer su programa educativo y admitir a
sus estudiantes, celebra una relacin contractual acadmica con stos, por lo que
solo ella debe responder por los efectos y modificaciones a dicha relacin.

En cuanto al estudio del NEXO DE CAUSALIDAD, el Tribunal estima que el acto
administrativo que niega el registro de un programa es de contenido individual, y
por tanto, no puede entenderse que haya ocasionado daos directos a los
estudiantes del programa ofrecido. Continua el Tribunal diciendo que los perjuicios
recibidos por los estudiantes derivan en forma directa de un negocio contractual y
no propiamente del acto denegatorio del registro o del acto de revocacin de ste.

Termina la sentencia diciendo:

En conclusin, no existe legitimidad en la causa por pasiva, pues se pudo
establecer que el dao por el cierre de los programas lo asumi la
Universidad, como ente jurdico autnomo, que celebr contratos de
transaccin y otros convenios educativos para aliviar la situacin de sus
estudiantes. En el caso no puede verse claramente configurado la relacin
causal, entre el posible dao por la actuacin administrativa del Icfes, y el
dao a los estudiantes. El acto administrativo de cierre, debe ser entendido
como de contenido individual, pues afecta al ente universitario como
persona jurdica y no a la comunidad de quienes lo integran.



IMPUGNACIN

El apoderado del demandante impugn la sentencia del Tribunal basndose en
tres argumentos del siguiente tenor:

1. S existe un vnculo entre el ICFES y los estudiantes de la Universidad
Santiago de Cali, por tal razn s debe el ICFES responder por su omisin.

2. El dao s fue real, al punto que la Universidad Santiago de Cali compens
algunos afectados, no todos, pero esta compensacin result insuficiente,
razn por la cual se demand al ICFES.

3. El acto administrativo (resolucin 179 del 19 de octubre de 2001) s afect a los
estudiantes de la Universidad Santiago de Cali, puesto que oblig a stos a
suspender sus clases.




II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

Teniendo en cuenta que la accin de grupo, de acuerdo los artculos 3 y 46 de la
ley 472 de 1998, es una accin de naturaleza indemnizatoria, que tiene por objeto
resarcir los daos y perjuicios sufridos por un grupo determinado de personas, este
despacho proceder a realizar el respectivo juicio de responsabilidad dentro del
caso concreto, de acuerdo con los lineamientos que esta Corporacin ha trazado
en materia de responsabilidad extracontractual del Estado.

Respecto al dao, como primer elemento de la responsabilidad, el despacho
considera que de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, es evidente
que los estudiantes del programa Tecnologa en Atencin Pre-hospitalaria,
sufrieron un DAO consistente en la imposibilidad de conseguir el respectivo ttulo
tcnico o profesional, derivado de la terminacin de sus estudios en el respectivo
programa, lo cual determina, sin lugar a dudas, la causacin de perjuicios.

Ello, es comprobable por los certificados de estudios y recibos del pago de
matrcula expedidos por la Universidad Santiago de Cali, visibles de folio 219 a 323
(c.ppal), que muestran que los estudiantes cursaron y aprobaron sus respectivos
semestres, y que debido a la inseguridad creada por la situacin de inscripcin del
programa, tomaron la decisin de retirarse. Por esto el despacho considera que en
el caso concreto si hubo un DAO cierto y personal.

Una vez se ha determinado la existencia del dao, el despacho contina con el
anlisis del siguiente elemento de la responsabilidad, que es LA IMPUTACIN,
dirigido a determinar quien es el ente generador del dao, anlisis dentro del cual
se considera que est el centro de discusin del caso concreto.

En este orden de ideas, el problema jurdico a dirimir respecto de la imputacin del
dao, se refiere a establecer, si la Universidad Santiago de Cali poda haber
iniciado actividades acadmicas del programa Tecnologa en Atencin Pre-
hospitalaria, sin tener el respectivo registro otorgado por el ICFES, o si por el
contrario, esto constitua una situacin ilegal, teniendo en cuenta que, para la
fecha de los hechos, exista un trnsito de normatividad, respecto de los Decretos
2790 de 1994 y 1225 de 1996, en donde el primero aceptaba el inicio de
actividades sin el registro respectivo, y el segundo, derogatorio del anterior,
rechazaba esta situacin.

El problema jurdico se plantea de esta forma, puesto que de ser legal la iniciacin
de actividades por parte de la Universidad Santiago de Cali, es decir, si se
encontraba en una situacin amparada jurdicamente, el ICFES deba haber velado
por un procedimiento clere que le permitiera concretar, de forma eficaz y efectiva,
la situacin de los estudiantes inscritos en el respectivo programa de Tecnologa
en Atencin Pre-hospitalaria; sin embargo, si la respuesta al problema jurdico
planteado es negativa, la iniciacin de actividades por parte de la Universidad se
constituye en una situacin ilegal, cuyas consecuencias (inscripcin de estudiantes
en un curso irregular) de ninguna forma seran responsabilidad del ICFES.

Los artculos segundo, quinto y sexto del Decreto 2790 de 1994, establecan lo
siguiente:

ARTICULO 2o. Para los fines previstos en el artculo anterior, los
representantes legales de las instituciones de educacin superior debern
notificar o informar, segn el caso, al Ministro de Educacin nacional, a
travs del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior,
Icfes, sobre la creacin, organizacin, desarrollo y extensin de los
programas de pregrado con una antelacin de seis (6) meses
1

a la fecha
prevista para la inscripcin de aspirantes a ingresar al programa respectivo.
ARTICULO 5o. Transcurridos los seis (6) meses sealados en el artculo
2o. de este Decreto sin que se haya efectuado la verificacin al programa
creado, la institucin podr iniciar actividades acadmicas, sin perjuicio de
que en cualquier momento se practique la visita correspondiente, con el fin
de comprobar las condiciones de funcionamiento del programa.

ARTICULO 6o. Vencido el trmino de seis (6) meses a que se refiere el
artculo anterior, el Icfes dispondr el registro del programa en el Sistema
Nacional de Informacin de la Educacin Superior.

De acuerdo a estos artculos, para que esta situacin jurdica se consolidara en
cabeza de una institucin de educacin superior, era necesario la verificacin de
tres supuestos de hecho, a saber: 1. Notificar al ICFES de la creacin del
respectivo programa; 2. Que transcurrieran 6 meses contados a partir de la
notificacin anterior; y 3. Que dentro de este lapso, no se haya efectuado la
verificacin del programa por parte del ICFES.

En el momento en que estas condiciones se presenten en la realidad, la
consecuencia jurdica es el nacimiento del derecho, en cabeza de la respectiva
Universidad, a iniciar las respectivas actividades acadmicas en el programa
notificado. Mientras no se hayan verificado los supuestos de hecho de esta norma
jurdica, esta situacin es una mera expectativa que no es protegida por el
Derecho y que puede ser modificada por cualquier norma posterior.

Respecto de situaciones jurdicas consolidadas o derechos adquiridos, y meras
expectativas o situaciones jurdicas abstractas, la jurisprudencia del Consejo de
Estado, en sentencia del 18 de febrero de 1999, Consejero ponente Ricardo Hoyos
Duque, estableci:

los beneficios reconocidos en una ley o acto administrativo de carcter
general, sern derechos adquiridos para quienes cumplan durante la
vigencia de la disposicin con los supuestos de hecho exigidos en ellos, y
sern meras expectativas cuando no alcanzaron a cumplirse dichos

1
Subrayado, fuera del texto.
supuestos, evento en el cual, no se trata de derechos sino de esperanzas
mas o menos fundadas que el legislador puede destruir a su voluntad
2

.
Estos conceptos cobran notoria importancia cuando se est discutiendo la norma
aplicable a un caso concreto, donde la nueva ley, que por mandato legal es
irretroactiva, deroga en todo o en parte una regulacin anterior; en estos casos se
hace necesario determinar si se est en presencia de un derecho adquirido o de
una mera expectativa. La Corte Suprema de J usticia en sentencia del 12 de
diciembre de 1974 diferenci claramente entre estas dos situaciones:

Ajusta mejor con la tcnica denominar 'situacin jurdica concreta o
subjetiva', al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitucin en
sus artculos 30 y 202 (ahora artculo 53 de la Constitucin poltica de 1991);
y 'situacin jurdica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho.
Se est en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha
jugado ya, jurdicamente, su papel en favor o en contra de una persona en
el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se est
frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situacin an
no ha jugado su papel jurdico en favor o en contra de una persona".


La Corte Constitucional tambin se ha ocupado del tema, sealando que al
momento de entrar en vigor una ley, las meras expectativas se rigen por la ley
nueva, en virtud del efecto inmediato de la ley, no obstante, aquellas situaciones
consolidadas, es decir aquellas en donde el supuesto de hecho ha operado en
forma completa, se rigen por la ley anterior, respetando los respectivos derechos
adquiridos.
3


En conclusin, tenemos entonces que cuando una norma entra a regir, sta se
aplica a todas aquellas situaciones abstractas que aun no se han consolidado en
virtud de la norma anterior, por la falta de verificacin de alguno de los supuestos
de hecho que esta establece; y, por el contrario, en aquellas situaciones que se
han logrado consolidar en vigencia de la anterior ley, son respetadas por la nueva
regulacin.

En el caso concreto, y de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, la
Universidad Santiago de Cali notific al ICFES el 11 de marzo de 1996, de la
creacin de un programa denominado Programa Integrado de Salud (visto a folio

2
LOUIS JOSSERAND. Derecho Civil. Buenos Aires, Ediciones Jurdicas Europa - Amrica, 1950. Tomo I.
Vol. I pgs. 77 y ss. CITADO por Consejo de Estado, sentencia de 18 de febrero de 1999, Consejero ponente
Ricardo Hoyos Duque, estableci:
3
Sentencia C-619/01, Magistrado Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. Bogot, D.C., junio 14 de
2001.
86 c. p.), que consista a su vez en tres sub-programas, uno de los cuales era el
referido a la Tecnologa Para la Atencin Pre-hospitalaria. Seis meses despus, el
11 de septiembre de 1996, asegura el demandante (vista a folio 343 c.p. hecho
4.5), supuestamente amparada en los artculo 5 y 6 del Decreto 2790 de 1994, la
Universidad Santiago de Cali inicia actividades acadmicas dentro del programa de
Tecnologa en Atencin Pre-hospitalaria.

No obstante lo anterior, antes de que transcurrieran los seis meses de que trataba
el Decreto 2790 de 1994, entr a regir el Decreto 1225 el da 18 de julio de 1996,
fecha de su publicacin en el Diario Oficial (Diario Oficial No. 42.834), cuyo artculo
sexto EXIGA para la iniciacin de clases, el registro del respectivo programa, y el
artculo 11 derogaba aquellas disposiciones anteriores que le fueran contrarias, en
los siguientes trminos:

ARTICULO 6o. El registro es el acto mediante el cual se incorpora el
programa acadmico al Sistema Nacional de Informacin de la Educacin
superior previa asignacin del cdigo de identificacin correspondiente.
Dicho registro es indispensable para que la institucin pueda ofrecer
el programa
4

.
ARTICULO 11. Este Decreto rige a partir de su publicacin en el Diario
Oficial,
adiciona los Decretos 1403 de 1993, 836, 837, 2790 y 2791 de 1994 y
deroga las
disposiciones que le sean contrarias
5

.
Este despacho considera que el trmite de la inscripcin del programa de
Tecnologa de Atencin Pre-hospitalario, debi acogerse a las previsiones
establecidas en este decreto, por cuanto que para la fecha del 18 de julio de 1998,
haban transcurrido solo cuatro meses desde la notificacin del respectivo
programa al ICFES, por lo cual NO SE HABAN DADO TODOS LOS SUPUESTOS
DE HECHO NECESARIOS PARA QUE LA NORMA DEL ARTCULO SEXTO DEL
DECRETO 2970 DE 1994 OPERARA, faltando el referido al transcurso de 6
meses despus de la notificacin del programa, siendo entonces una mera
expectativa que fue modificada por la nueva regulacin, la cual estableca como
indispensable para la iniciacin de actividades acadmicas, la obtencin del
respectivo registro.

Por lo anterior, la situacin generada por la Universidad Santiago de Cali, y aquella

4
Negrilla, fuera del texto.
en la cual se encontraron los estudiantes del programa de Tecnologa para la
Atencin Pre-hospitalaria, en todo el tiempo en que estuvieron estudiando, era
ILEGAL, y por consiguiente, NO PUEDE SER DE RESPONSABILIDAD DEL
ICFES;

Teniendo en cuenta lo anterior, el Acto Administrativo 0179 de 2001, mediante el
cual se neg el registro del mencionado programa, y que se seala por el
demandante como la causa generadora del dao, no pudo afectar a los
estudiantes demandantes, por cuanto stos ya se encontraban en una situacin
calificada como ilegal por un Decreto reglamentario, por lo tanto ningn acto
administrativo, jerrquicamente inferior, poda cambiar esta situacin; de no ser
as, el Acto Administrativo quedara viciado de nulidad por la causal primera del
Cdigo Contencioso Administrativo. Aun de haber sido positivo desde un principio
el registro del programa, este tendra efectos hacia el futuro, dando va libre para
iniciar actividades solo en fecha posterior al respectivo registro.

Con base en las anteriores consideraciones, el despacho resuelve desestimar las
pretensiones de la demanda, puesto que el ICFES no puede responder por una
situacin que fue prima facie ilegal, resultando entonces el elemento imputacin
fallido respecto del demandado, y por consiguiente, el despacho no considera
necesario hacer el estudio del nexo de causalidad.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la repblica y
por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del
Valle, de fecha 18 de marzo de 2005, que deneg las suplicas de la demanda en
todas sus pretensiones.

SEGUNDO: Devulvase el expediente al Tribunal de origen.


5
Ibid.
TERCERO: Por secretara, envese copia de este fallo al Defensor del Pueblo,
para que disponga sobre su inscripcin en el registro pblico de acciones
populares y de grupo, de que trata el artculo 80 de la ley 472 de 1998.

CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE
MARA ELENA GIRALDO GMEZ
PRESIDENTE DE SALA

RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNNDEZ ENRQUEZ
GERMN RODRGUEZ VILLAMIZAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA