Estudios sobre la reforma de

la Constitucin de Tucumn
Centro de Investigaciones en
Derecho Constitucional y Ciencia Poltica
Benjamn Gorostiaga
Instituto de Derecho Pblico
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Universidad Nacional de Tucumn
Diciembre de 2001.
PRIMERA PARTE
SEMINARIO
REFORMA DE LA CONSTITUCION PROVINCIAL
10, 11 y 12 de Agosto de 2000
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUCUMAN
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
CENTRO DE INVESTIGACIONES
BENJAMIN GOROSTIAGA
CENTRO UNICO DE DERECHO
SEMINARIO
REFORMA DE LA CONSTITUCION PROVINCIAL
10, 11 y 12 de Agosto de 2000
Centro Cultural Eugenio Flavio Virla
25 de Mayo 265
Director Acadmico
Dr. Antonio Mara Hernndez
Comit Ejecutivo
Dr. Benito Carlos Garzn
Dr. Ral Martnez Aroz
Dra Carmen Fontan
Dr. Oscar Flores
Dr. Dante Alfredo Mirra
Comisin Directiva Centro Unico de Derecho
Moderadores
Dra. Laura Casas
Sr. Sebastin Aguirre
Sr. Ariel Sosa
Sr. Sergio Tamer
INDICE
CONFERENCIA INAUGURAL
Dr. Antonio Maria Hernandez 5
TEMA: NECESIDAD Y OPORTUNIDAD DE LA REFORMA
Comentario del Panelista, Sr. Hugo Lazarte 11
Comentario del Panelista, Dr. Ruben Chebaia 14
TEMA: PARTE DOGMATICA DE LA CONSTITUCION
Exposicin del Dr. Benito Carlos Garzon 16
Comentario del Panelista, Dr. Oscar Flores 20
Comentario del Panelista, Sr. Ral Bejas 23
Comentario del Panelista, Sr. Carlos Duguech 25
TEMA: PODER LEGISLATIVO Y REGIMEN ELECTORAL
Exposicin del Dr. Ral Martinez Araoz 28
Comentario del Dr. Luis Iriarte 33
Comentario del Panelista, Sr. Hugo Lazarte 36
Comentario del Panelista, CPN Osvaldo Cirnigliaro 39
Comentario del Sr. Ariel Soria 41
TEMA: EL CONTROL EN LA ADMINISTRACION PUBLICA
Exposicin del Dr. Sergio Daz Ricci 43
Comentario del CPN Osvaldo Cirnigliaro 47
TEMA: PODER JUDICIAL
Exposicin del Dr. Luis Iriarte 49
TEMA: LOS DERECHOS DE LA SOCIEDAD Y LA EMERGENCIA
Exposicin de la Dra. Carmen Fontan 54
Comentario de la Legisladora Dra. Nora Vazquez de Argiro 59
Comentario del Sr. Sebastian Aguirre 61
TEMA: REGIN Y MUNICIPIO
Exposicin del Dr. Benito Carlos Garzon 64
Comentario de la Dra. Ana Maria de la Vega Madueo de Daz Ricci 68
Comentario del Dr. Climaco de la Pea 70
Conferencia Inaugural del Dr. Antonio Mara Hernndez
Seoras y Senores, damos comienzo al Seminario sobre Reforma de la Constitucin de Tucumn, organizado
por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Tucumn, el Centro de Investigaciones
en Derecho Constitucional Benjamn Gorostiaga de dicha Facultad, y el Centro Unico de Derecho. El seminario
se desarrollar a partir de hoy y hasta el prximo sbado, en doble turno, conforme al programa establecido.
La organizacin del Seminario desea agradecer a la Secretara de Extensin Universitaria de la Universidad
Nacional de Tucumn, y de a la Direccin del Centro Cultural Eugenio Flavio Virla, por su colaboracin para
la realizacin de este evento. La direccin acadmica de este Seminario estar a cargo del Profesor Dr. Antonio
Mara Hernndez, quien es Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Profesor Titular de Derecho Constitucional y
Derecho Pblico Provincial en la Universidad Nacional de Crdoba. Ha escrito varios libros sobre su especialidad.
Fue Convencional Constituyente en 1994. Es en la actualidad Vicepresidente de la Asociacin Argentina de
Derecho Constitucional. Con ustedes, el Dr. Antonio Mara Hernndez.
Me siento muy honrado con esta distincin que se me ha conferido de participar en este importante
seminario, donde se va a tratar un tema trascendente para la provincia de Tucumn. Tengo muy alto respeto
por esta provincia. Nunca puedo olvidar los notables aportes que Tucumn ha tenido para con la Nacin
Argentina. Tengo profundo respeto porque esta fue la Cuna de la Independencia, porque de aqu surgieron
importantes hombres de estado, de tal manera que se que este es un momento especial de la historia de la
provincia y no puedo entonces dejar de referirme con profundo respeto a ustedes, a su historia, a sus tradiciones,
y en este particular momento en que viven.
Cuando hablamos de Derecho Pblico Provincial, cuando refiero lo que ha sido el constitucionalismo de
nuestras provincias y cuando recuerdo los aportes del constitucionalismo de nuestras provincias, particularmente
en materia de constitucionalismo social demostrando que el padre de nuestro derecho pblico, Juan Bautista
Alberdi, hijo dilecto de Tucumn, sealaba que el derecho constitucional de nuestras provincias es la parte
ms rica de nuestro derecho constitucional. Nunca dejo de recordar los aportes de la reforma constitucional
tucumana de 1907. Resulta verdaderamente notable cmo por influencia de Joaqun V. Gonzlez, un de os ms
grandes hombres de nuestro derecho pblico, que los constituyentes tucumanos de 1907 ya mencionaban
preocupaciones por el trabajo de mujeres y nios a comienzos del siglo veinte. De manera entonces, que esto
no se puede olvidar para sealar la importancia que tiene el constitucionalismo provincial tucumano y que
creo que con estos debates de 1907, que creo que han sido suficientemente difundidos, porque es evidente
que en el constitucionalismo provincial apareci como la Constitucin de mayor avanzada la sanjuanina de
1927, que incluso consign el voto de las mujeres en ese ao, anticipndose en casi veinte aos a lo que fue
esa concrecin que se logr recin dos dcadas despus en el orden federal. Entonces, a m me parece que lo
que hay que resaltar precisamente es esto: estamos en Tucumn, el constitucionalismo provincial se anticip
en muchos momentos al constitucionalismo federal, y por eso es importante su estudio. No puede ser que
nosotros tengamos una constitucin federal, tengamos una historia federal y nos demos el lujo de no estudiar
el derecho pblico provincial ni el derecho municipal. Es otra de las tantas paradojas que tiene la Argentina,
un pas al cual le cost mucho, porque fueron cuarenta y tres aos luego del debate inicial de la argentinidad
en el 22 de mayo de 1810 en el Cabildo de Buenos Aires, para centrar cules eran sus ideas principales, una de
las cuales obviamente era la del federalismo, nos cost mucho, digo, mucha lucha fratricida, para consagrar
el federalismo, nos ha costado mucho la reforma de 1994 que tuvo como una de sus ideas fuerza todo lo
vinculado a la descentralizacin del poder y en particular al federalismo de los argentinos, y entonces resulta
evidente que nosotros desde el Interior no podemos dejar de estudiar todo lo vinculado al derecho pblico
provincial y municipal. Y con el reconocimiento a esta provincia, y sobre todo a los constituyentes de 1907,
paso entonces a dar mi punto de vista sobre una serie de aspectos que considero esenciales en torno a la
eventual reforma de la constitucin provincial de Tucumn.
La primera referencia que tengo que hacer es a la propia idea de lo que es la Constitucin. Y ac voy a
volver a citar a Juan Bautista Alberdi. La Constitucin para l era una transaccin poltica fundamental. Toda
constitucin es un gran pacto. La constitucin no puede ser sino el resumen de los sueos, de los ideales y de
los proyectos de un pueblo. Una Constitucin tambin es un programa mximo de gobierno, como ense
Carlos Snchez Viamonte, una constitucin es una oferta que los constituyentes hacen al pueblo, como
ense Herman Heller, y en definitiva no puede haber constitucin si no hay un acuerdo poltico fundamental.
La constitucin supone, entonces, el ejercicio de una poltica de tipo arquitectnico. La constitucin no
puede ser sino el resultado de un gran acuerdo con un gran debate y una gran participacin popular. La idea
de una constitucin o de una reforma constitucional no puede ser sino el resultado de la profundizacin de la
democracia. Significa entonces que es una formidable oportunidad para que las fuerzas polticas y sociales se
manifiesten sobre temas de tanta importancia. Y esto hay que decirlo en un pas como el nuestro en el cual
una de las caractersticas que tenemos los argentinos, y no es de las mejores, como lo dijo Juan Agustn
Garca a comienzos del siglo en un libro que se llam La ciudad indiana, lo que caracteriza a los argentinos
por un lado es un culto nacional por el coraje. Tengo dudas sobre esta afirmacin, pero en cambio no sobre
la siguiente de Juan Agustn Garca, cuando dijo que el desprecio por la ley era otra de las caractersticas de
los argentinos.
Yo creo que en efecto esto es as, y pasados los aos el ltimo aporte de Carlos Nino antes de morir fue
que la Argentina era un pas al margen de la ley. Todos nosotros sabemos que nos ha faltado cultura poltica
y jurdica a los argentinos para respetar evidentemente a la ley, y esto afect en primer lugar a la fuerza
normativa de la Constitucin. Por eso yo voy a insistir sobre lo que significa el valor de la Constitucin en un
estado constitucional y democrtico de derecho, como uno de los objetivos ms trascendentes que puede
tener una sociedad poltica y voy a poner el nfasis tambin en lo que significa el sentimiento constitucional.
Acaso la Argentina puede vanagloriarse de que ha existido conocimiento de la Constitucin? Acaso nosotros
podemos pensar que la mayora de los argentinos han ledo la Constitucin Nacional? Acaso nosotros podramos
sostener en Tucumn que toda la ciudadana tiene un conocimiento preciso de lo que es la Constitucin, su
sistema de derechos y garantas, los principios de la organizacin del poder? Yo creo que hay que sincerar
estas cuestiones, hay que tener un profundo sentido autocrtico, ha que admitir la realidad. Muchas veces los
temas constitucionales o de la reforma constitucional no son comprendidos por a sociedad y por la gente. A m
me parece que hay problemas de educacin cvica y democrticos, y entonces yo creo que todo debate sobre
una reforma constitucional es una muy buena oportunidad para profundizar la educacin cvica o democrtica.
Ya de por s es positivo que exista un debate o un seminario de esta naturaleza y lo primero que quiero sealar
en relacin a ello entonces es que hay que aprovechar la oportunidad para profundizar la educacin cvica y
la educacin democrtica. Por distintos problemas de nuestra cultura cvica o poltica, todo tema de reforma
constitucional en la Argentina ha quedado vinculado a un tema especficamente poltico: la posibilidad o no
de la reeleccin o del Presidente o del Gobernador. Entonces, lo primero que nosotros tenemos que hacer, es
colocar el debate en el nivel de seriedad correspondiente. Y para ello, hay que aprovechar la instancia para
difundir la importancia que tiene la Constitucin y para ampliar el debate a todas la fuerzas polticas y
sociales de tal manera que se comprenda que los temas constitucionales tienen otra jerarqua, tienen otra
importancia, y donde adems de una poltica de tipo agonal, que significa simplemente la lucha por el poder
o por la conservacin del mismo, ac se trata de pensar en una poltica de tipo arquitectnico, para tratar de
solucionar los problemas estructurales de la sociedad y del hombre. Entonces, esta es la primera afirmacin
que hay que hacer: la reforma constitucional es una oportunidad ara profundizar la democracia, no puede
quedar vinculada simplemente a un debate sobre la reeleccin o no en el cargo de Gobernador. Inmediatamente
despus de sealar esta cuestin, siempre surge, cuando se trata de una reforma constitucional, el debate
sobre la necesidad y la oportunidad. Ustedes conocen que la necesidad tiene que ver con los fundamentos de
tipo jurdico y de tipo poltico que apuntan al cambio o no de un texto constitucional. La oportunidad, en
cambio, hace referencia al momento en el cual si hay una respuesta afirmativa sobre la necesidad de la
reforma, se puede afrontar o no el proceso tendiente al ejercicio del poder constituyente derivados que no
puede llevar o no a la reforma de la Constitucin provincial. Entonces, lo primero que tenemos que analizar
siempre es el problema de la necesidad, a ver si efectivamente hay razones que fundamentan una reforma de
la Constitucin. Y en este sentido voy a ser absolutamente claro, absolutamente categrico, lo tengo sostenido
ya en mis ltimos libros, es decir tanto en el libro sobre el federalismo, la autonoma municipal y de la Ciudad
de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, donde estudi todo el problema de la descentralizacin
del poder a la luz de la reforma constitucional federal de 1994, y a su vez, tambin estudi la cuestin en mi
libro de derecho municipal. En ambos libros he sostenido que hay cinco provincias argentinas que estn en
directa, en manifiesta, en ostensible violacin de la reforma constitucional de 1994 en su art. 123, que al
consagrar el principio de la autonoma municipal dijo que las provincias tenan que reglar los alcances y el
contenido de la misma, pero siempre que se garanticen, por supuesto, los aspectos institucional, poltico,
econmico financiero y administrativo de la autonoma municipal. De tal manera que, ese art. 123 de la
Constitucin debe ser interpretado en correspondencia con el art. 5 de la CN que al establecer las bases para
el ejercicio del poder constituyente por parte de las provincias estableca que entre los cinco requisitos que
haba que asegurar, uno el de ellos era el rgimen municipal. Pero el art. 123 CN califica al art 5 de la CN y
establece que no se trata de cualquier rgimen municipal el que puede ser establecido por una provincia, sino
slo un rgimen municipal de naturaleza autonmica. Y adems el constituyente federal ha establecido cules
son los aspectos de esa autonoma que tienen que ser reglados por las provincias en su alcance y contenido,
asegurando siempre esos contenidos esenciales. Tambin en esos libros a que hice referencia hice una
interpretacin de lo que significan cada uno de sus aspectos y, sin poder detenerme mayormente en estas
cuestiones, lo que resulta entonces evidente es que esas cinco provincias argentinas que no garantizan la
autonoma municipal son las provincias de Buenos Aires, Entre Ros, Santa Fe, Mendoza y esta benemrita
provincia de Tucumn. Es evidente, para citar un solo ejemplo, que si no hay posibilidad de sancin de cartas
orgnicas municipales en una provincia, no hay reconocimiento de la autonoma institucional. Siendo la Carta
Orgnica Municipal una verdadera Constitucin local y el ejercicio de un poder constituyente de tercer grado,
como lo haba enseado Snchez Viamonte. Es absolutamente claro que en la reforma constitucional de 1991
no ha reconocido la autonoma municipal como ya vena siendo consagrada en el derecho municipal argentino.
Es evidente que la constitucin provincial vigente de Tucumn no respeta los lineamientos del poder constituyente
federal, y entonces la provincia est en violacin ostensible de la ley federal, con la posibilidad tal como lo
dije en el debate que se produje en el seno de la Convencin Constituyente federal, siendo el miembro
informante de la Comisin de Redaccin en el carcter de Vicepresidente que tena de la misma, y adems
miembro informante en esta materia, ante consultas efectuada incluso por el Convencional Lpez de Zavala
de esta provincia, y despus del Convencional Cullen de Santa Fe, dije que era obligacin imperativa de las
provincias respetar estos principios del art. 123 CN y que eventualmente poda caber, si hubiera una violacin
sistemtica de la misma, incluso la intervencin federal. Y esta tesis que yo sostuve fue acompaada
posteriormente por otros convencionales miembros de la Comisin de Redaccin, los Convencionales Rosatti
y Natale. De tal manera entonces que hay una evidente necesidad de producir la reforma constitucional de
Tucumn, pero no por decisin del pueblo de Tucumn, sino por disposicin imperativa de los constituyentes
federales de 1994, que en virtud del principio de supremaca constitucional sentaron bases que los poderes
constituyentes provinciales tienen obligatoriamente que acatar. Entonces, frente a la primera pregunta sobre
la necesidad de la reforma de la Constitucin de Tucumn, respondo sin lugar a dudad que ac hay una
evidente necesidad de producir una reforma constitucional para adecuarse a los principios de la Constitucin
federal, que en 1994 estableci con mucha claridad principios en cuanto al rgimen municipal argentino. Yo
voy a volver a considerar despus otros aspectos que para m tambin fundamentan la necesidad de la
reforma, y esto va a tener que ver con el punto de vista que voy a exponer sobre otros aspectos relacionados
con la vigente constitucin tucumana. Pero ahora, fundamentada entonces esa necesidad de la reforma, paso
a considerar el otro gran interrogante que es el de la oportunidad de la reforma. Este es un juicio que tiene que
ver, segn mi punto de vista, con el acuerdo poltico o no que se logre para producir la reforma. Es decir, yo
vinculo directamente la palabra oportunidad con el alcance de los acuerdos polticos fundamentales para
producir la reforma. Cundo hay entonces oportunidad para una reforma constitucional? Obviamente cuando
hay necesidad para la misma. Pero adems de esto, cuando se alcanza el acuerdo entre la fuerzas polticos y
sociales para producir la reforma. Y voy a dar un ejemplo muy claro. Tal como lo dije al hablar del concepto de
constitucin, hay oportunidad para la reforma cuando hay acuerdo para la misma. El mal ejemplo que no hay
que repetir es el de la reforma constitucional tucumana de 1991. Nunca una reforma puede ser la utilizacin
de una circunstancial mayora obtenida en un triunfo electoral para imponer un criterio de constitucin a
otras fuerza polticas y sociales. Hay que alejarse definitivamente en materia constitucional de lo que son los
triunfos electorales efmeros en cuya virtud un partido poltico impone su criterio en esta materia a los dems.
Lo que hay que hacer es exactamente lo contrario. Hacer todos los esfuerzos necesarios para tener un ejercicio
de poltica arquitectnica que en poltica constitucional nos lleva a un acuerdo de distintos sectores polticos
y sociales para producir entonces las reformas constitucionales pertinentes. O sea, el pueblo tucumano, la
sociedad y la dirigencia tucumanas, tienen que recorrer ahora un camino exactamente inverso al que se
recorri para consagrar la reforma constitucional de 1991. Hay que ampliar el debate y hay que lograr que las
fuerzas polticas y sociales logren los acuerdos pertinentes para alcanzar el valor ms importante que puede
tener una reforma constitucional, que no es otro que el valor de la legitimidad, que es un concepto de tipo
jurdico y poltico que descansa en la aprobacin democrtica y mayoritaria que el pueblo tiene de la propia
constitucin. Ese es el valor ms importante que puede una reforma constitucional. Y la legitimidad a su vez
slo se alcanza cuando hay un acuerdo poltico de tal magnitud que son las fuerzas polticas y sociales y el
pueblo en general las que estn convencidas de que esa reforma constitucional es el proyecto constitucional
que responde a los sueos, a los ideales y al gran proyecto poltico que puede tener un pueblo. De tal manera
entonces que cundo habr oportunidad para la reforma de la Constitucin de Tucumn? Cuando se alcance el
acuerdo entre las fuerzas polticas y sociales. Cules son los otros grandes temas que van a ser objeto de
debate en este seminario y que bajo mi punto de vista obviamente integran tambin el debate que nos tiene
que llevar a una idea de necesidad de la reforma de la constitucin de Tucumn. Vamos a analizar distintas
cuestiones, obviamente ustedes van a tener que admitir el respeto con que voy a opinar de ellas porque esto
obviamente lo tienen que resolver los tucumanos, de tal manera que el pueblo, y oportunamente los legisladores
y los constituyentes son los que van a opinar y resolver de estas cuestiones. Soy un hombre interesado en el
proceso poltico y constitucional argentino y tucumano, pero obviamente yo no vivo en esta provincia, de tal
manera que no me considero plenamente autorizado para dar algunas opiniones. Pero, claro, tal vez el debate
ms difcil que tengan que afrontar va a ser, y voy a analizar ahora, cada uno de los distintos poderes del
estado, despus el tema de declaraciones, derechos y garantas.
Con respecto al poder legislativo, evidentemente el problema ms serio que hay ac es sistema uni o
bicameral. La provincia de Tucumn ha vivido ambas instancias y ambas experiencias, de tal manera que
considero que este es un tema muy difcil y muy complejo. Posiblemente, de los temas que yo tenga que
opinar, yo dira que este es el ms difcil. Voy a dar ac entonces los puntos de vista incluso de algunos
colegas mos, como el maestro Pedro J. Fras, quien dice que en la Argentina debera existir solo sistema
unicameral a nivel provincial. Yo no participo de este unto de vista. Yo he sostenido a que depende de cada
provincia la resolucin de esta cuestin. Pero como criterio general, sabiendo que es mayoritario hoy en el
derecho pblico argentino la institucin unicameral en el poder legislativo, porque son trece provincias ms la
Ciudad Autmoma de Buenos Aires que tienen el sistema unicameral, y son las provincias ms pobladas y ms
ricas las que mantienen sistema bicameral como por ejemplo Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe, Mendoza, etc.,
yo me inclino por este criterio de respeto por las autonomas provinciales, por las historias y tradiciones
locales, y m me parece bien que sea cada provincia la que responda o la que resuelva este tipo de cuestin.
Si bien a nivel de la teora de los estados federales, no se podra llegar a sostener que necesariamente tiene
que existir un sistema bicameral, porque hay federaciones como la alemana donde el sistema es esencialmente
unicameral, lo mismo que el Brasil, y hay sistemas federales como el norteamericano donde de cincuenta
estados hay cuarenta y nueve que tienen sistema bicameral, y slo un estado, que es precisamente el de
Arkansas, el del presidente Clinton. que tiene sistema unicameral, yo me inclino como en el caso del derecho
pblico argentino por una hiptesis que admita que puede existir en un estado federal tanto sistema unicameral
como sistema bicameral. Y la idea de que las provincias ms ricas, ms extensas y ms pobladas tengan
sistema bicameral no me parece algo que nosotros podamos cuestionar bajo el punto de vista de la teora
constitucional. Por qu? Porque el tema del sistema legislativo hay que vincularlo, por un lado, al de la
calidad para la sancin de la ley. La pregunta entonces bajo el punto de vista de la teora es: qu nos puede
producir la sancin de una mejor ley, un sistema unicameral o un sistema bicameral? Y yo en la teora y en la
prctica por la experiencia que yo mismo he tenido como legislador tanto en el orden provincial como en el
orden federal, me indica que la cantidad de errores que se comenten en materia legislativa es tal, que soy
decidido partidario, en la teora, por un sistema de tipo bicameral porque es el que posibilita un mayor
debate, un mayor anlisis, la comisin de menos errores en materia legislativa. El otro tema que me hace
pensar en la teora a favor de un sistema bicameral tiene que ver con la representatividad poltica. Resulta
evidente en provincias o de mucha poblacin o de mucha extensin territorial, caso muy complejo en
Tucumn, porque es una provincia muy poblada, pero evidentemente con un territorio muy pequeo, que si
uno tiene un sistema bicameral, puede tener una mejor representacin sobre todo de las regiones. Y ac es
donde, por un lado, critico algunas experiencias de Senados como el de la provincia de Buenos Aires y de la
provincia de Mendoza que prcticamente funcionan lo mismo que la Cmara de diputados, y esto es un grave
error. Si hay sistema bicameral dentro de una provincia, tiene que hacerse con los mismos cnones con que
existen los Senados en el orden los estados federales, es decir, una representacin paritaria, en este caso, de
los departamentos de la provincia, para lograr una mejor representacin de cada uno de los territorios
provinciales. De tal manera que con este punto de vista donde he querido mostrarles qu ocurre en la
Argentina y en torno a los estados federales con respecto a la existencia de sistema uni o bicameral, obviamente
no puedo dar una opinin en Tucumn con respecto a cul es el sistema mejor para esta provincia. Ac,
ustedes van a tener que respetar mi punto de vista que precisamente parte de la base de que yo tengo que ser
respetuoso de lo que resuelva el pueblo y la dirigencia de Tucumn al respecto. Ustedes son los que conocen
la historia y la tradicin, ustedes han tenido sistema bicameral y sistema unicameral, y ustedes sabrn
entonces cul es la mejor solucin en esta materia que por cierto para m es de muy difcil resolucin bajo
el punto de vista poltico institucional. Y no quiero dejar de opinar sobre los temas ms importantes o tal vez
de mayor actualidad incluso en materia poltica ac en Tucumn. Y lo voy a hacer por una cuestin elemental:
es un gravsimo error no partir en el anlisis de los problemas constitucionales de lo que significa la propia
naturaleza del derecho constitucional y de una constitucin. Como lo enseaba uno de mis maestros, Csar
Enrique Romero, la constitucin y el derecho constitucional se mueven en los mbitos del poder, de la libertad
y de la poltica. O sea, un debate constitucional siempre est mezclado, imbricado, en cuestiones de poltica.
Obviamente, de alta poltica. Debe ser de alta poltica. As que voy a opinar directamente en torno al problema
del poder ejecutivo, sobre el problema de la reeleccin o no del gobernador y del vicegobernador. Y en este
sentido permtanme que s les tenga que decir por una cuestin elemental de coherencia sobre lo que he
pensado y lo he actuado como convencional constituyente en los tres niveles en que me toc actuar, sea en
el orden federal, provincial y en el orden municipal en Crdoba, porque presid la Convencin Municipal
Constituyente que sancion la primera constitucin en una ciudad de ms de un milln de habitantes en
Amrica Latina, en mi ciudad de Crdoba, permtanme que les diga que yo vot en las tres instancias por la
posibilidad de la reeleccin. Pero una reeleccin limitada. Un mandato de cuatro aos para Presidente, para
Gobernador y Vicegobernador como para Intendente y Viceintendente de Crdoba, un mandato de cuatro aos
con posibilidad de reeleccin inmediata por cuatro aos ms. Y despus, obviamente, hay que esperar otro
perodo para poder ser electo. este sistema, me parece el de mayor prudencia, el de mayor equilibrio, Ustedes
saben que ac tambin hay un debate y hay una historia institucional muy clara. Voy a empezar sealando
rpidamente lo que pas en Estados Unidos. Ustedes saben que despus del gran, del formidable debate que
se dio all en 1787 con la Constitucin de Filadelfia, con la opinin de los padres de la Constitucin
norteamericana , el sistema fue el de un mandato de cuatro aos con reeleccin indefinida. Esta fue la opinin
triunfante de Alexander Hamilton, tal vez el ms importante de los Constituyentes norteamericanos, y uno de
los tres autores de los escritos Federalistas. Luego de ser electo cuatro veces Presidente Franklin Delano
Roosevelt, y despus de su muerte, se comienza a debatir la que sera la Enmienda Veintids de la Constitucin
norteamericana aprobada en 1951, que establece que el Presidente norteamericano solo puede ser reelecto
una vez: cuatro aos ms cuatro aos. Qu ocurri en el derecho constitucional latinoamericano? Como regla
general, hubo imposibilidad de reeleccin. Claro que esto ha variado en los ltimos aos con el caso de
Venezuela, Per, Brasil, de la Argentina. Qu ocurri a su vez especficamente en la Argentina? En 1949 en el
orden federal se establece el principio de la reeleccin indefinida de un mandato de cuatro aos. La Enmienda
llamada Lanusse de 1972 consagra el principio de la eleccin por cuatro aos ms reeleccin por cuatro aos.
Y en definitiva, esto es lo que se va a consagrar en la reforma constitucional de 1994. Qu ocurre en el derecho
pblico provincial argentino? Normalmente, en la mayora de las constituciones se estableci exactamente el
mismo principio, es decir, eleccin por cuatro aos con posibilidad de eleccin por cuatro aos ms. O sea una
reeleccin limitada. Qu ha ocurrido en los ltimos tiempos en el derecho pblico provincial argentino,
despus de los precedentes de la Constitucin riojana, de la constitucin catamarquea, y a travs de lo que
fueron las reformas de Santa Cruz y de La Pampa? Se han vuelto a reformar constituciones provinciales
argentinas para pasar de un sistema de reeleccin limitada a un sistema de reeleccin indefinida, y ac es
donde manifiesto mi oposicin a estas reformas constitucionales a las que hay que sumar tambin a la de
Santiago del Estero. Me parece que para el nivel de la cultura poltica y jurdica de los argentinos, no es
conveniente establecer un sistema de reeleccin indefinida. Estoy convencido que la prudencia, que es la
regla ms sagrada que tiene que observar un constituyente y un legislador, nos indica que la mejor solucin es
de una reeleccin limitada. No creo en una reeleccin indefinida. A m me parece que hace falta renovacin
en la dirigencia poltica argentina. Aparte de esto soy partidario de una reforma poltica inmediata en nuestro
pas, porque creo que hay que jerarquizar, dignificar, oxigenar a las fuerzas polticas argentinas, y me inclino
entonces por una opinin contraria a una reeleccin indefinida de gobernador o de Presidente y Vicepresidente.
El tema municipal merece otro anlisis. De tal manera entonces que dejo tambin expresada tambin mi
opinin en esta materia.
Con respecto al Poder Judicial es evidente que no ha podido funcionar otra creacin de la reforma de
1991 que es el Tribunal Constitucional con lo cual este es otro tema que fundamenta la necesidad de la
reforma, porque es evidente que hay que volver a discutir esta cuestin. No puede ser que haya una parte de
la Constitucin que no tenga ningn tipo de vigencia.
Quiero hablar brevemente, porque me han expresado estos jvenes e inteligentes miembros del Centro
de Estudiantes de Derecho que han estado en la organizacin de este debate, que tambin ac existen dudas
sobre el destino, sobre las funciones, sobre la figura del vicegobernador. estoy a favor de esa figura. Estoy
convencido que la figura del vicepresidente de la Repblica, que la figura del vicegobernador de la provincia,
que la figura del viceintendente, son figuras muy o importantes dentro del orden poltico federal, provincial y
municipal. Qu es lo que deben hacer el Vicepresidente, el Vicegobernador y el Viceintendente? Ser un nexo
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Una de las funciones del Vicepresidente, del Vicegobernador y
del Viceintendente es, obviamente, presidir un cuerpo legislativo, sea uni o bicameral. Pero la otra funcin es
la de suceder en forma transitoria o definitiva al titular del poder ejecutivo, asistir a las reuniones del
gabinete, y ser entonces entonces el nexo entre los dos poderes. Adems, a m me parece que, la figura de un
vicegobernador tambin para desalentar posibles luchas que se puedan dar tanto en el orden federal como en
el provincial como municipal en cuanto a la sucesin del poder ejecutivo, con lo cual lo nico que encuentro
son ventajas en la figura del Vicepresidente, del Vicegobernador o del Viceintendente. Y esto lo digo ms all
del debate sobre si el Poder ejecutivo es o no unipersonal, etc., etc.
Ante de pasar a la Parte Dogmtica de la Constitucin, quiero hacer una referencia que me parece
importante: estoy convencido a la luz del mundo globalizado en el cual nosotros estamos inmersos, que las
regiones argentinas, las provincias argentinas y los municipios van a tener nuevos roles que cumplir en el
proceso de integracin, no slo nacional sino supranacional en que nosotros estamos inmersos. Entonces esto
me lleva la conclusin de que en una reforma constitucional hay que consignar con mucha claridad el pensamiento
del constituyente en torno a las concepciones modernas que hay que tener en el derecho publico. No hay
ninguna duda que nosotros tenemos que avanzar primero a una integracin de tipo supranacional, que es una
de las decisiones de poltica arquitectnica, una de las pocas, que se han tomado en esta materia, yo digo que
a partir del 83 la poltica arquitectnica abarc esencialmente la idea de la reforma del 94, y la idea del
Mercosur, porque no conozco fuerza poltica alguna que se oponga a esta decisin, ntimamente ligada al
futuro que podemos tener en un mundo tan complejo como el que nosotros vivimos. Entonces, tiene que ser
muy clara en la Constitucin la idea de una integracin supranacional, la idea de una integracin nacional
conozco perfectamente cul es el nivel del debate sobre si nosotros vamos a mantener slo la insercin en el
Noroeste argentino o en la regin del Norte Grande argentino. Este es un tema muy importante y muy
delicado. Yo creo que la idea de la regionalizacin es esencial. Ahora hablo de la regionalizacin de nivel
nacional, es esencial como una alternativa para fortalecer el federalismo de los argentinos, me siento cada da
ms preocupado por el grado de centralizacin que se ejerce desde el puerto de Buenos Aires. Los ltimos
ndices en este sentido son sumamente graves, sumamente serios. El ingreso anual per cpita en la Cuidad
Autnoma de Buenos Aires es de 22.800 dlares, mientras que el ingreso anual per cpita en Santiago del
Estero es aproximadamente de 1.950 dlares, con lo cual la diferencia de ganancias que se da con respecto a
quien vive de promedio en la ciudad de Buenos Aires, con respecto a nuestra provincia hermana ms pobre es
de prcticamente 1 a 12, lo cual nos est indicando la magnitud de la injusticia de los desequilibrios que hoy
atraviesa la Argentina. Entonces a m me parece que Tucumn tiene que tener una posicin muy clara en este
sentido. Ac hay que luchar frreamente por cumplir el gran proyecto federal de la Constitucin, ac hay que
afirmar un federalismo de concertacin, ac hay que pensar en los nuevos roles que tiene que cumplir dentro
de la federacin y dentro de la integracin supranacional la provincia, ac hay que pensar en las relaciones
internacionales de las provincias, hay que pensar en los corredores biocenicos, es otra concepcin de
relaciones interjurisdiccionales que hay que plantear para ver cul puede ser el futuro que en definitiva
nosotros tenemos en nuestro pas y pensando obviamente en un cambio profundo en estos aspectos de
descentralizacin del poder. As como o hay que consignar con claridad estos aspectos, hay que hacer lo
propio con las relaciones intermunicipales. No hay ninguna duda que ac hay que superar este egosmo que
nos ha caracterizado, esta falta de solidaridad, esta falta de inteligencia prctica que nos ha impedido avanzar
en relaciones modernas de tipo interjurisdiccional.
Con respecto a derechos y garantas, ac tambin resulta muy evidente que aunque las garantas y los
derechos de la Constitucin Nacional y de los Tratados Internacionales, en lo que fue una de las decisiones
ms importantes de la Reforma del 94, tengan plena vigencia en teora, ya que ninguno de nosotros va a cae
en el error de creer que todo lo que consignamos en 1994 hoy es realidad. Ya sabemos que por falta de cultura
poltica y jurdica hay una gran distancia entre lo que la norma dice y lo que la realidad presente. En este
sentido obviamente lo nico que podemos manifestar es la desazn porque los grandes principios de la
reforma del 94 no tienen vigencia. As que en definitiva, ms all de esto, creo que esta es una oportunidad
muy importante pensando en lo que fue el debate de 1907, para que el constituyente tucumano, en materia de
derechos y de garantas, con un anlisis muy preciso de lo que es la realidad y lo que son los deseos de su
pueblo, pueda enriquecer al derecho constitucional argentino, con un catlogo de derechos, de declaraciones,
de garantas que no sea obviamente un nuevo catlogo de ilusiones, pero que tambin pueda enriquecer en
definitiva al constitucionalismo argentino. De tal manera que mi opinin en cada uno de estos aspectos que
considero los ms importantes del texto constitucional, pero que no agotan toda su consideracin, pero nos
estn dando tambin una respuesta creo que bastante clara en el sentido de que hay una fundamentacin
constitucional muy clara, bajo el punto de vista terico, para asentar la idea de que es necesaria una reforma
de la Constitucin provincial de Tucumn. Tal vez el peor error que se pueda cometer en Tucumn sera insistir
en los erorres de 1991, y centrar toda la reforma nada ms que en un mero inters poltico reeleccionista del
Gobernador de turno. A m me parece que hay que alejarse de esos errores, que se pueden cometer, hay que
penar entonces por el contrario en ver cmo Tucumn a la altura de sus tradiciones es capaz de enriquecer el
derecho constitucional provincial de los argentinos con una reforma que sea fruto de un amplio debate y que
naturalmente con prudencia, con inteligencia, luego de un anlisis del derecho pblico provincial e incluso
del derecho comparado, pueda encontrar las mejores soluciones para su pueblo. Nada ms.
TEMA:
NECESIDAD Y OPORTUNIDAD DE LA REFORMA
Comentario del Panelista, Sr. Hugo Lazarte
Hemos escuchado detenidamente a los expositores que nos han honrado con sus exposiciones claras y
contundentes, con ideas y conceptos que son absolutamente necesarios integrar en la voluntad que debe
haber de reformar la Constitucin. La concurrencia de jvenes y esas exposiciones me empujan a recorrer
caminos que no se ajustan demasiado al objetivo de orden acadmico que aqu se est tratando; pero hablar
de un estado espiritual para hacer una reforma constitucional, que no se suele tomar en cuenta. Deca el
doctor Clmaco de la Pea, que al pueblo Norteamericano le cae la Constitucin como un traje a medida y a
nosotros no. Ese hecho, enunciado fra y contundentemente, podra parecer un captulo intil para nuestra
sociedad; pero no lo es, si admitimos nuestras propias falencias. Ese estado espiritual que yo reclamo para ese
propsito de hacer la reforma de la Constitucin de la Provincia, permite afirmar con toda claridad que lo
dicho por el doctor Clmaco de la Pea se corresponde absolutamente con la realidad. Una larga experiencia,
14 aos como legislador, me permite hablar con claridad y reconocer algunos hechos, que para alguno de
ustedes resultar instructivo, porque en definitiva la gran mayora de ustedes son jvenes, pero los que ya
peinan algunas canas, van a identificar a quin me refiero yo, cuando hablo del estado espiritual.
La Constitucin del 90 tiene una gnesis, que si yo pretendiera pormenorizar detenidamente, la conozco
perfectamente, excederamos largamente el tiempo que se nos asigna a los panelistas, pero eso no impide que
yo me introduzca en algunas cosas que juzgo muy trascendentes. Se ha dicho aqu por parte de los expositores,
que es de extrema importancia -concretamente lo ha dicho el amigo Luis Iriarte- que se los controle a los
operadores. Se ha dicho tambin con verdad, por parte del doctor Clmaco de la Pea y con prudencia por parte
del doctor Hernndez, que hace falta en esto una presencia popular, no se puede hacer una reforma en una
escueta reunin, en donde se consiga el nmero formal que la Constitucin exige y no se tenga la conciencia
plena de que estamos haciendo un pacto social.
Me voy a permitir, con el permiso de ustedes, relatar una ancdota vivida por el que habla, en una
conversacin sostenida con otros legisladores con el doctor Luder. Elogiaba yo la defensa que l y el doctor
Sampay haban hecho de la Constitucin del 49, y l, en un acto que no he olvidado de aquel entonces, par
un poco mi entusiasmo, me deca: Mire, Lazarte, no me recuerde mis pecados de juventud. A qu se quera
referir el doctor Luder? El manifiesta que la Constitucin del 49 era una gran Constitucin, pero le quiero
observar -me deca-, no hagan nunca lo que nosotros hemos hecho, no hagan una Constitucin de partido. La
Constitucin es un pacto social, es un acuerdo donde noblemente los argentinos, -los tucumanos en este caso-
, concluimos en que ste ser el mejor camino que, recorriendo dentro de la normativa jurdica, nos lleve a un
destino mejor.
Yo asisto afligido, porque tengo hoy 64 aos, al cmulo de errores que le han quitado ya a Tucumn un
liderazgo que le era propio en el NOA. Y voy a confesar ante ustedes, para que se vea cun absoluta es mi
sinceridad cuando aqu me expreso, algn pecado de juventud: el doctor Chebaia es un amigo mo, es una
persona que estimo y voy a aludir a l para decir que lo he visto perder lo propio con una dignidad y una
resignacin digna de un ciudadano democrtico. Y digo perder lo propio porque por ms que los legisladores
o los constitucionalistas o los profesores, como aqu estn rodeando esta mesa, elaboren una Constitucin
expresin fiel de sabidura, ni as tendremos la seguridad de que como pueblo vamos a buscar un destino
mejor. Yo les cuento cul es el pecado, para que ustedes no lo cometan y para que sepan que el haber ganado
algunos aos desde aquel entonces, el tener hoy hijos grandes y nietos chicos por vivir sus vidas, estoy
obligado a hacer esta confesin pblica. El doctor Chebaia, cuando en el Colegio Electoral se dirima quin iba
a ser el Gobernador de la Provincia, tena los votos, sa era la realidad, pero la Constitucin de aquel entonces,
la de 1907, para que no todas las crticas sean a la del 90, no poda prever ese resquicio que dejaba habilitado
para el entendimiento del Colegio Electoral, entendimiento que en esencia era legal, pero no siempre lo legal
es ms justo. Creo que nosotros debemos, como polticos, como ciudadanos y como profesionales o lo que sea,
ser capaces de pensar ms all de lo que habilita la Constitucin y la ley; y decir esto: es lo justo para el
destino de nuestro pueblo. Eso no lo pueden prever, y eso hace legtimos las expresiones del doctor Clmaco
De la Pea. El dice que no nos cabe a nosotros bien el saco y todo nos queda grande, por qu? Porque lo
hemos visto con un sentido partidista y no de principios. Por eso, mi querido amigo, he pretendido en alguna
ocasin en mi trnsito por la Legislatura, dar una compensacin al doctor Chebaia proponindolo para
Defensor del Pueblo, lo creo calificado para ello, tambin lo creo calificado para gobernador, sin comprender
que eso podra ser un remordimiento mo porque he sido partcipe de ese evento, pero no era justicia para la
Provincia, era una intencin de rever un hecho que no era el correcto, aunque era legal.
Pero lo nico que podra proveer esa actitud, era una compensacin a una persona, no a la Provincia a
la que al final daamos nosotros con ese hecho. Estos enunciados se plantean porque ustedes son jvenes. Se
plantean porque he visto un anlisis sesudo, de elevado contenido, con el que coincido en un 90%. Pero
tambin y s, por viejo y por lo aos en poltica, que esa no es la nica y definitiva palabra. El hacer una
reforma constitucional es un estado espiritual que habla de la generosidad, habla de participacin y del
destierro, lo ms integral posible, del sentimiento partidista.
Estoy trabajando, por disposicin de mi Partido, en un proyecto de reforma de la Constitucin. Y en ese
proyecto hemos visto con alegra, que muchos o a la gran totalidad de los que integran esa comisin, han
comprendido que lo que amarg mis aos mozos, esa antinomia feroz que ha dividido a la sociedad argentina,
ha concluido. Ese es tal vez el nico legado que deja la generacin nuestra, a lo que la anterior a la nuestra
haba generado con este problema. Hay algunos que hablan de que la reforma no debe hacerse porque a los
hospitales les falta vendas y muchas otras cosas ms. Les voy a decir una cosa: la peor amenaza que puede
haber para aquellos que se oponen a la reforma de la Constitucin, esta dada en este hecho contundente y
claro: entonces, apliquemos la Constitucin del 90, dice bien el doctor Clmaco De la Pea que de esta
Constitucin se han ignorado captulos enteros, por ejemplo el Tribunal Constitucional, que si lo aplicamos
generara un tremendo conflicto institucional. Quiero expresar antes que nada, antes de enunciar esto, mi
profundo respeto por la Justicia y por la profesin que se nutre de ella, pero tambin tengo el deber, sin
disimulo alguno por la experiencia vivida, decirles a ustedes lo siguiente: en la profesin a la que seguramente
van destinados todos ustedes: la forma en que se eligen los jueces en Tucumn es escandalosa; en el momento
actual existe aparentemente un CAM. Les cuento a ustedes, porque he dirigido por curiosidad una carta al
ministro de la anterior gestin, Alberto German, pidindole que me haga llegar el reglamento en el que se
basa el esquema del CAM, y me ha contestado, la tengo a la nota, que no existe el reglamento. Los jueces en
Tucumn se nominan por un decreto hecho durante el gobierno de Ortega. Creo que los tucumanos en esta
materia tenemos que estarle muy agradecidos a la providencia por la Justicia que tenemos; porque los mecanismos
con que se designan los jueces, son un desastre. Esto que yo digo ac es la convocatoria al Colegio de
Abogados para que, si juzga conveniente, me diga a m que esto no es verdad. He presentado proyectos en la
Legislatura para que se convoque, se invite al Colegio de Abogados y a otras instituciones a exponer sobre
este tema. En los ltimos tres aos de mi mandato, he pedido permiso para abstenerme y no votar magistrados,
porque crea que el procedimiento no era el correcto.
Hago estos enunciados para que se comprenda que la estructuracin de una Constitucin no es un
hecho balad, intrascendente o que merezca la ausencia masiva de quienes quieren un destino mejor para los
tucumanos.
Luis Iriarte -mi querido amigo-, es partcipe de algunas de las inquietudes que estoy enunciando,
porque yo las he planteado cuando l estaba tambin en la Legislatura. Acabo de decirle a Rubn Chebaia -
pasaron varios aos- que ahora conociendo a los nietos y a los hijos, me doy cuenta que la pasin partidaria
nacida en m, en tiempos de antinomia peronista - radical era trunca, me ha conducido a un camino que
nunca ms podr recorrer ni recorrera.
Me siento obligado por esas cosas que digo, a decirle a usted: Mire que imprudente soy cuando
manifiesto y toco, siendo poltico, el tema de la reeleccin. Lo toco yo voluntariamente, antes que nadie me
lo pregunte
Mi planteo es el siguiente: si todos realmente mostramos, si sentimos la democracia como un modo de
vida, no podramos preguntar quin es tan sabio y tan capaz que puede ejercer un tema sobre el criterio de
los tucumanos para premiar o para castigar?, quin es tan sabio? yo no conozco ninguno en este mbito
limitado de nuestra Provincia. No hay nadie que pueda decirles a ustedes a ste lo podemos reelegir o no
vamos a reelegir a nadie, son ustedes, cuando se habilite la reeleccin, si se habilita, ustedes van decidir
quin merece el premio y quin el castigo. Por qu nos negamos ese zapato chino que es la reeleccin para
elevar nuestras miras y pensar, como deca ayer Luis, que es el tema del juicio de residencia. Por qu no
pensamos en la garanta que podemos dar a los rganos de contralor instituyndolos dentro del digesto
constitucional?; por qu no les decimos a los jueces, a los magistrados que van a decidir sobre nuestro
patrimonio y sobre nuestra honra, en una disposicin constitucional, el modo que se los va a elegir?. Por qu
no les decimos, ampliando el concepto expresado por el doctor Clmaco de la Pea, como nosotros somos
democrticos no vamos a permitir que siga el abuso de la Constitucin del 90, la que gener que 1.300.000
tucumanos, que se reparten segn el censo del 91 de esta manera: 263 mil en el Este, 473 mil en la Capital;
y 406 mil en el Oeste; tengo una representacin de este orden: 11 del Este, 18 de la Capital y 11 en el Oeste?
He aqu que los resultados numricos establecen lo siguiente: que con 3.500 votos en el Este, hay un legislador;
en la Capital con una cifra parecida tambin y en el Oeste con 8.090 votos, esa es la democracia que vivimos?
; hace falta o no la reforma constitucional donde las bases mismas de la democracia estn quebradas por una
actitud que cabe dentro de lo que yo denunciaba? La Constitucin del 90 prev modificaciones a todas las
disposiciones transitorias. Pero no!, la conveniencia de los legisladores de la Capital y la conveniencia de los
legisladores del Este, hacen imposible ninguna modificacin. Yo personalmente he atacado eso en la Justicia.
Saben qu consegu? Un rechazo. Si esto no es una operacin matemtica, ni siquiera es una cuestin de
derecho. Por eso yo sostengo, y lo hago con todo nfasis, que el estado espiritual para la reforma de la
Constitucin tiene que ver con la grandeza o no de nuestro pueblo. Los pueblos son grandes en la medida que
no se persigue dentro de la ley el resquicio para el engao sino el resquicio para nuevos y elevados principios
a defender. Estos hechos, esta confesin, para nadie es grato confesar errores cometidos, es un mea culpa que
entono para que ustedes no queden ausentes en este tema de la reforma, para que todos comprendan que la
grandeza de Tucumn est ntimamente ligada, no al esfuerzo de los juristas, de los legisladores y de los
constituyentes, no solamente a ellos sino a la presencia constante, cuidadosa de aquellos que quieren hacer
lo siguiente: Y a la vista del dueo engorda el ganado. Propongo entonces, que todos cuidemos los operadores
-como dice mi querido Luis- y hagamos presencia permanente de una voluntad sin mezquindad. Les cuento por
qu no se renen los nmeros para la reforma, soy poltico y puedo leer entrelneas en los diarios, les digo por
qu no se ha hecho: porque hay dos o tres candidatos futuros a gobernador que le dicen a su gente no voten
la reforma porque eso lo podra habilitar al gobernador; olvidndonos que para que el actual gobernador
tenga su oportunidad es menester que haga un buen gobierno. Entonces, nos curamos en sano, pensando en
trminos de egosmo que no son buenos cuando lo que pretendemos obtener es la grandeza; la grandeza no es
una escalera en la que se edifica, a la que se llega con la mezquindad de las pequeeces o la falta de elevacin
espiritual; a la grandeza se llega con grandeza. Muchas Gracias
TEMA:
NECESIDAD Y OPORTUNIDAD DE LA REFORMA
Comentario del Panelista, Dr. Ruben Chebaia
En realidad, no estoy esta maana, en este lugar, por mis antecedentes acadmicos, sino en razn de mi
pertenencia poltica. De modo que, seguramente, quienes me han convocado queran tener una impresin de
mis reflexiones polticas sobre el tema que nos ha trado a esta mesa. Pero no puedo dejar de lado mi profesin
de abogado y entonces tendr que andar en el estrecho andarivel que indica el ser de poltico y el ser abogado.
Agradezco estar en esta mesa con el doctor Antonio Mara Hernndez, que es un viejo amigo -no un
amigo viejo-, nos conocemos de muchas luchas y de muchsimos aos por razones polticas; con el maestro -
realmente dira- el faro que ilumina la Provincia de Tucumn, que es el doctor Clmaco de la Pea; con Luis
Iriarte, con quien tengo una suerte de hermandad csmica, y con Hugo Lazarte, que tengo un afecto de tipo
paternal porque como todos saben y han podido advertir, es mucho ms grande que yo. Permtanme esta
manera de ingresar en el tema para decirles que lo bueno y breve es dos veces bueno. Lo mo no va a ser bueno
pero por lo menos va a ser breve. De modo que los alivio con eso al menos.
En realidad, nosotros estamos convocados, de acuerdo al temario al que me voy a ajustar estrictamente,
para hablar de la necesidad de la reforma o la conveniencia.
El primer error que a mi juicio contiene el artculo 128 de la Constitucin de la Provincia es que dice
para la convocatoria de la convencin, deber preceder una ley en que se declare, -est mal redactado
inclusive, no conocan bien el castellano los que redactaban-, en que se declare la necesidad o conveniencia.
Creo que lo primero que hay discutir es si es necesaria, y si lo es, puede ser o no conveniente. Lo que no
entiendo es que pueda ser o necesaria o conveniente. Tendra que ser necesaria y conveniente.
Con esto estoy dando mi observacin sobre el modo en el que a galope tendido entre las 10:30 de la
noche y las 4:15 de la maana se elabor, discuti, proyect, resolvi y sancion la Constitucin de la
Provincia. Vale decir que es una Constitucin moderna, en el sentido de que es supersnica. Permtanme que
lo trate con humor, porque realmente debo tratar con humor algunas cosas, pero estos son datos que los
conocen prcticamente todos porque han sido testigos de aquel tiempo.
Entiendo lo que sealaba muy bien Antonio Mara Hernndez, sobre qu es la necesidad y la conveniencia
y, reitero, primero discutamos la necesidad y luego la conveniencia, pero no como antinmica, que es lo que
desgraciadamente me plantea este artculo 128, que ha sido redactado por juristas notables de la Argentina,
pero que evidentemente de esta cuestin no tienen conocimientos notables, es ms, son conocimientos
infranotables, porque contraponen o van a contramano de lo que la doctrina ha sealado, no en la Argentina,
el doctor Antonio Hernndez, no hace sino recoger una rica tradicin de la escuela Argentina, Latinoamericana
y de la norteamericana que ha sido fuente de inspiracin en todas estas cosas.
Pero digo esto, porque hay una cuestin que nos est dando vueltas en la Alianza, y es lo que
planteaba Luis Iriarte La Constitucin es una ley, nada ms que una ley? Es ley escrita, es ley suprema, est
codificada, su origen no ha sido en la Legislatura, sino en el Poder constituyente, es una Constitucin en el
sentido formal? S, es una Constitucin en el sentido formal, pero cuando hablamos de la necesidad de la
reforma, qu entidad le vamos a dar? La que se le dio en el 90, o una entidad nueva y distinta? Entonces,
empezamos diciendo: no, la Constitucin no es nada ms que una ley, es algo ms que una ley, contiene otras
cosas. Por eso es muy bueno, doctor Garzn, que se haya convocado al debate. Creo que esto es lo que
importa, pero hubiera sido mucho mejor si todos los que estn all estuvieran ac y nosotros all, porque
somos nosotros los que tenemos que empezar por aprender a escuchar la vox populi, que ser para este caso
vox Dei; sera bueno que el Instituto Gorosteaga en alguna oportunidad nos tenga de pblico y de expositores
al pueblo de la Provincia para poder nutrirnos y enriquecernos recprocamente.
Como es algo ms, decimos que tiene que andar o que tiene que caminar con un sentido diferente del
inters inmediato, de la circunstancia. Y seamos francos, el modo en que ha aparecido el tema en Tucumn, no
es el modo ms feliz, ha sido el mensaje del Gobernador de la Provincia en el inicio del perodo de sesiones
ordinarias correspondiente al ao 2000; esta es la cuestin. Soy el Vicepresidente de la Comisin de Asuntos
Constitucionales, de modo que tengo conocimiento directo, ha ingresado un proyecto del legislador Alfaro,
all por el mes de diciembre, y provoc un escndalo en la Provincia de Tucumn, segn me acuerdo y
recordarn todos al menos, un escndalo no se si en la opinin pblica, pero por lo menos en la opinin
publicada, que no es lo mismo, a pesar de los dueos de los medios que quieren insistir que lo que ellos
publican es la opinin pblica; no, ellos hacen la opinin publicada, nada ms que eso. Tambin tienen
limitaciones en estas cuestiones.
Se empez a tratar en la Comisin de Asuntos Constitucionales, se citaron a las ms diversas entidades
de todas las fuerzas vivas, vivas en el sentido material e intelectual de la Provincia de Tucumn; y desarrollamos
cerca de treinta audiencias pblicas, con versin taquigrfica del Cuerpo de Taqugrafos de la Legislatura -
estn esas actas a disposicin de todos- y el 99% de los que concurrieron nos dijeron: S, hay que debatirlo,
pero ac hay dos temas: en primer lugar, no es para debatir ahora, ni para el da de hoy, ni se lo va a resolver
ahora, tenemos problemas ms graves y no amerita involucrarse directamente en el tema de la reforma de la
Constitucin. Y en segundo lugar, sospechamos que ustedes -que aclaro que ustedes ramos nosotros los
polticos-, quieren reformar la Constitucin, para la reeleccin. Esta es una informacin que se puede constatar
en instrumento pblico, de modo que no es una cuestin oculta, inaccesible. Que el Gobernador conoce,
conoce, porque el Presidente de la Comisin de Asuntos Constitucionales, no es de la bancada ma, sino que
es de la bancada de l. Le informa, l primero introduce esta cuestin, a m me hizo reflexionar, porque ha sido
ms largo el pasaje donde explicaba la necesidad de la reforma que las rendiciones de cuentas de los meses de
gobierno que llevaba; esto lo he dicho pblicamente.
Hay una cuestin, que quiero plantear ahora, brevitatis causa, me adhiero, no voy a explicitar ninguna
palabra ms, sobre todo lo que ac se ha dicho.
Quiero ahora hacer una pregunta, porque en esto estamos, la necesidad de la reforma, lo necesario es
imprescindible? Porque una cosa es que sea necesario y otra es que sea imprescindible. He buscado en el
diccionario, y dice de la palabra necesario: Que debe suceder de manera inevitable, que hace falta para un
fin, esto dice el diccionario acerca de la palabra necesario. Pero qu dice de la palabra imprescindible?
:Dcese de aquello de lo que no se puede prescindir; y de prescindir, privarse de algo o de alguien. That is
the question dira Shakespeare, That is the question :cmo se trata en este tema como sinnimos: lo
necesario y lo imprescindible, en razn de que desde el punto de vista -me introduzco en la materia de la que
usted sabe tanto y yo no, doctor Torres- sociolgico, del anlisis trialista, el grado de verificacin del
cumplimiento de la Constitucin, aparece como que ya no discutimos si es necesario, ahora discutimos si es
imprescindible, porque efectivamente, hay captulos de la Constitucin que no funcionan y no van a funcionar
nunca, porque es una ingenuidad del Colegio Constituyente suponer de que porque creaba el Tribunal
Constitucional y le deca a la Legislatura que dicte el cdigo de procedimiento para ese Tribunal, la Legislatura
lo iba a dictar, cuando ese Cuerpo lo que hace no es otra cosa que aniquilarla a la Legislatura. Prcticamente,
el constituyente del 90 crea que los legisladores que venan eran mulos del doctor Guillotin, que iban a ser
los primeros en probar su invencin. Esto en Tucumn es extico, deca el doctor Martnez Aroz, era un
pensamiento extico el que los animaba a algunos convencionales de aquel momento.
Pero quiero decirles una cosa: privarse de algo o de alguien, de qu nos estamos queriendo privar?
Esta es una cuestin que va a haber que discutirla en profundidad de qu nos estamos queriendo privar? A
partir de all analizo el trmino conveniencia; yo analizo qu dice el diccionario: conformidad entre dos
cosas distintas que es lo que sealaba, diccionariamente el doctor Hernndez deca: esta conveniencia surge
del acuerdo y el acuerdo es de cosas distintas, o provecho, comodidad, utilidad; dice de provecho: beneficio;
de utilidad: beneficio que se obtiene de una cosa y de comodidad: conjunto de cosas necesarias para vivir
bien. Vale decir, de un anlisis de diccionario, resulta claro que es necesario comprender que la Constitucin
es algo ms que una ley y que la reforma tiene que pasar por el meridiano de un amplsimo debate. Y si de ese
amplsimo debate, surge del conjunto de la sociedad que resulta necesario o imprescindible llevar adelante lo
que debe ser a continuacin la conveniencia, entonces yo estar votando a favor sin ningn impedimento.
Habra un solo impedimento que sera difcil de sobrellevar y es un impedimento moral, es muy difcil levantar
la mano cuando s positivamente, que si estoy trabajando para la reeleccin de los legisladores, probablemente
est trazando una suerte de beneficio en sentido personal y estas cuestiones a veces son difciles de vencer,
porque bien lo ha dicho el valiente Hugo Lazarte, yo pude haber ganado el comicio a Gobernador, y me sent
y me siento gobernador, porque el pueblo as me ungi a pesar de que me fue negado institucionalmente, y
deca Hugo que le sorprenda con qu humildad haba sobrellevado lo que se me haba quitado; no era mo, era
del pueblo, lo sobrellev porque cre -y creo- que para ser Gobernador no solamente hay que tener lapiceras y
firmar decretos, sino tambin ejercer la docencia democrtica y moral. Y entonces no me alc en armas sino
seal el camino de darle continuidad institucional y democrtica a la Provincia, que era mucho ms importante
que tener una lapicera para hacer nombramientos, firmar decretos y cometer algunos errores que seguramente
me esperaban. Creo que la conducta tiene que ser un acto de docencia, creo que con motivo de esta charla
hay que comprender la necesidad de la docencia y esparcirla por toda la geografa humana de la Provincia. Si
realmente esto sucediese, creo que no enriqueceramos en nada el derecho constitucional en el sentido
formal. Lo que no tengo dudas es que vamos a enriquecer el derecho constitucional y universal en el sentido
material. Si realmente la Constitucin pasa a ser lo que una ancdota voy a contar: saben de dnde viene la
expresin viva la pepa? Esa expresin viene del nico libro redondo del mundo, que es la Constitucin de las
Cortes de Cdiz. Como los espaoles estaban perseguidos por los franceses, se hace un libro que era redondo,
que quepaba en el joyero que llevaban los espaoles, y cuando los franceses, en virtud del sometimiento, les
ordenaban trabajar en favor de Bonaparte, los espaoles sacaban el libro redondo, que era la Constitucin y
no lo hacan diciendo viva la pepa. No era holgazanera, era un rescate de la vigencia de la Constitucin y
de la dignidad de Espaa frente al avasallamiento de Francia. Despus, en la Argentina ha sufrido otra
traduccin y otra aplicacin. Vale decir, la Constitucin no era solamente la letra en un libro, sino que era la
traduccin del sentimiento ms hondo y ms profundo que animaba a los espaoles para reivindicar su patria
y a s mismos.
Si nosotros logrsemos, no el viva la pepa nuestro, sino el de los espaoles, y si finalmente este
debate arribara a estas cosas habramos avanzado fenomenalmente.
Por ltimo, hay una cuestin que quiero dejar como final: puede ser que sea necesaria, puede ser que
sea imprescindible, puede ser que sea conveniente, puede ser que aportemos a la Constitucin formal algo,
algo ms de material, puede ser que pongamos en prctica y en vigencia los derechos y las garantas y las
cosas que han trado la Constitucin del 94. Espero que todos los que estn en la Comisin de la Reforma de
la Constitucin, del dignsimo Partido Justicialista, del propio gobierno, a quien expreso mi ms profundo
respeto, a pesar de algunas naturales discrepancias, que no nos olvidemos que la Constitucin del 94, trae
una reparacin del problema que ha planteado el doctor Clmaco De la Pea, que es la legitimidad de la
soberana popular y ser bueno discutir si el prximo gobernador o intendente, tienen que ser elegidos o no
con el sistema de ballotage, que es lo que mejor garantiza los principios de la legitimidad de la soberana
popular. Muchas gracias.
TEMA:
PARTE DOGMATICA DE LA CONSTITUCION (DERECHOS)
Sr. MODERADOR.- Segunda etapa de estas jornadas del Seminario sobre la Reforma de la Constitucin
Provincial. El tema de esta tarde ser Parte Dogmtica de la Constitucin y el expositor el doctor Benito Carlos
Garzn, profesor titular de la materia de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Tucumn,
director del Centro de Investigaciones Benjamn Gorostiaga, ex convencional constituyente de la Provincia
en 1990; ex asesor de la Convencin Constituyente nacional del ao 1994; director acadmico de los cursos de
posgrado de Derecho Procesal Constitucional. Ha publicado varios libros y diversos artculos sobre temas
constitucionales. El panel estar a cargo del doctor Oscar Flores, abogado egresado de la Universidad Nacional
de Tucumn, Jefe de Trabajos Prcticos de la Ctedra de Derecho Constitucional y Federal B de esa Universidad;
y Ral Horacio Bejas, profesor titular de Derecho Informtico 1 y 2 en la Universidad del Norte Santo Toms de
Aquino; Magister en Informtica y miembro fundador de la Academia de Ciencias del Noroeste Argentino.
Con ustedes, el doctor Benito Carlos Garzn.
Exposicin del Dr. Benito Carlos Garzon
Buenas tardes, distinguida concurrencia. Esto que se propuso la Facultad de Derecho y el Centro de
Investigaciones Constitucionales, tiene por fin esencial promover el debate, promover la bsqueda de una
conciencia tucumana sobre la reforma de la Constitucin, que ms tarde o ms temprano va a ser sancionada
como necesidad de la reforma por parte de la Legislatura y la convocatoria del poder constituyente. Es ste
uno de los actos ms tpicos y esenciales de la democracia, porque es como renovar el pacto de convivencia.Una
constitucin -se ha dicho esta maana- es un pacto social, es un acuerdo de voluntades esenciales. Sancionada
la norma, la sociedad vive dentro de este instituto que ha consagrado la Convencin Constituyente, de manera
que cuando por razones histricas, por necesidades histricas e institucionales, como se plante con mucha
crudeza esta maana, es necesario convocar nuevamente al poder constituyente, es donde el pueblo ejerce la
de la forma ms pura la soberana popular, que vuelve a estar en juego a travs de la convocatoria del poder
constituyente. Es como decir: Vamos a renovar el pacto social, el pacto de convivencia, las instituciones
fundamentales que hacen a los derechos de los ciudadanos, al funcionamiento organizado de sus instituciones
y, sobre todo, a un nuevo esquema programtico de desarrollo en el futuro. Quin lo va a desarrollar? La
clase poltica, los operadores de la Constitucin, los diputados, senadores -si hay Senado-, los miembros de
los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Ellos van a hacer realidad ese programa que est en la Constitucin -
cuando la Constitucin tiene programa-.
Entre otras cosas esta maana, que fue de profunda crtica hacia la reforma de la Constitucin del 90,
faltaba decir que tcnicamente no fue una Constitucin programa. Simplemente, salvo una o dos instituciones,
la Constitucin de 1990 fue una glosa de la Constitucin de 1907. Qu quiere decir esto? Que el autor
intelectual de la reforma, que ya la tenan hecha cuando se pone en funcionamiento la Convencin de 1990,
tom la Constitucin de 1907 y la empez a glosar, le hizo cambios. No fue una reforma integral, no fue una
reforma estructural; consecuentemente, naci atrasada, naci fuera del tiempo, naci atemporal. Por eso
tambin es necesario buscar un nuevo pacto social de convivencia, pero mirando hacia el futuro y encargndole
a la Constitucin ese programa que necesita Tucumn, vinculado estrechamente a la Regin, para poder tener
un marco de referencia institucional para el futuro.
El tema que se nos ha encomendado desarrollar a nosotros, y que lo tenemos que hacer en un lapso
breve, es de tal magnitud y amplitud, que es imposible agotarlo en una charla o en un debate; debe ser motivo
de ms debates. Y, en realidad, el objetivo de esto era poner el tema de la Reforma de la Constitucin sobre el
tapete, poner la discusin sobre el debate pblico. Tendrn que venir muchos otros ms, porque desde ya,
estamos en contra de la metodologa que simplemente considera que deben existir 27, o sea los dos tercios de
los miembros de la Legislatura, para sancionar la Reforma. Nosotros no consideramos que se sea el camino
adecuado. Si bien esos 27 o ms, tienen que existir, pero ser sobre la base de que los legisladores tengan
una profunda conciencia de lo que van a hacer. Y eso solamente va a venir a travs de la presin de la opinin
pblica, la presin de los debates, la presin de ustedes, que eventualmente tienen que asumir un rol protagnico.
Ac no es cuestin solamente de venir, hablar y escuchar lo que dicen los expositores, lo que dicen los
panelistas, ac lo que importa es que participen todos y de ac salga una conciencia renovada y mucho ms
rica, llena de ideas y de dudas, de preguntas, y que se transforme en algo que poco a poco el pueblo vaya
entendiendo de qu se trata. Les pongo un solo ejemplo, que me toc vivir hace pocos das, a propsito de
una de esas audiciones de radio a las que me invitan, y donde los escuchas de una emisora muy popular en
Tucumn, llaman por telfono y a medida en que uno va teniendo el dilogo con el locutor, le van llegando
las preguntas que la gente hace por telfono. Evidentemente, se dio una circunstancia que me hace pensar que
estamos en el buen camino, de hacerle conocer a la gente, para que la gente pierda esa desconfianza, pierda
ese sentido de sospecha que tiene cuando ve a los polticos actuar en determinadas circunstancias, en este
caso, desgraciadamente decan: estn propiciando la Reforma de la Constitucin para su propia reeleccin,
para su propio provecho, para su propia finalidad poltica, pequea y mezquina.
Y esto es as en la medida en que cuando comienza uno a mencionar los temas de la Reforma de la
Constitucin, est esencialmente dirigido, en primer lugar, a la gente. Y en segundo lugar, al futuro. Se tuvo
ese tipo de referencia clara, cuando hablamos sobre el control de la Administracin Pblica como uno de los
rasgos fundamentales que debe tener una nueva norma constitucional; para lo cual hay mucho camino
institucional andado en el pas.
Por ejemplo, empezamos a desarrollar la parte de uno de los grandes dficit institucionales del presente,
producto de una sociedad compleja, de evolucin muy rpida, de una globalizacin, de unos elementos que se
nos imponen hoy en da en la vida social. Y precisamente, cuando hablamos de que queramos en la Constitucin
un Defensor del Pueblo, pero con un perfil muy especial que tenga una parte fundamental de su funcionalidad
destinado a ver el problema del usuario y de los consumidores, el problema de empresas de servicios, de
empresas alimentarias, de todo lo que significan agresiones globales. Porque llegan los resmenes de las
tarjetas de crditos, llegan las boletas de luz y telfono, y el hombre se encuentra con que tiene cargos que no
sabe de qu son, no sabe dnde va a recurrir, porque muchas veces, la gente comn no tiene para pagar un
abogado. Entonces, ah est el Defensor del Pueblo al servicio, pero no como est concebido ahora, como est
funcionando ahora, sino con un sentido muchsimo ms tcnico y posible de que toda la gente pueda hacer or
sus reclamos. Hay una necesidad y una tutela institucional de la gente que est sometida a muchas situaciones
completamente daosas para su pequeo presupuesto, hoy en da con los niveles de remuneracin que tiene.
Entonces la gente comenz a reaccionar de otra manera y las preguntas que hacan por la radio iban cambiando
de tono e iban entendiendo que la reforma no era para la reeleccin sino para mejorar la calidad de vida de la
gente. Este ejemplo nos lleva a nosotros a pensar que lo que se necesita es el debate, poner en la mesa todo
lo bueno, lo malo y lo feo como empez a verse esta maana a propsito de la necesidad de la reforma y como
dijo el ex legislador Hugo Lazarte, el clima espiritual debe estar presente, porque el clima espiritual de la
reforma va a subir de tono, de calor y de calibre cuando nosotros tengamos ese debate profundo, puesto en la
conciencia colectiva de la gente. Este tema, hemos dicho que no puede ser tomado en su integridad en una
sola charla.
Voy a referirme en concreto a lo que es un perfil de la Constitucin que mira hacia el futuro, que trata
de incorporar el poder constituyente, ese ejercicio pleno y propio de la soberana del pueblo hacia lo que
viene, hacia ustedes, hacia sus hijos, hacia sus nietos, porque ese sentido de la Constitucin futuro, de la
Constitucin programa que desarroll tan magistralmente German Heller, que a travs de la historia ha ido
consagrndose como una de las pautas fundamentales de la teora constitucional: la reforma de la Constitucin
no es como la del 90 para el 90, es para el ao 2010, 2020 2050. Y fjense una cosa, que una Constitucin
programa fue la de 1907, que puedo servir de base institucional a los tucumanos durante ms de 80 aos y
recin se reforma en 1990 pero con un sentido totalmente distinto, con una Constitucin que miraba para
atrs y no para adelante.
Lo que nosotros pensamos, como dijo esta maana el doctor Hernndez, del constitucionalismo social
que se incorpora en la reforma de 1907 con pautas de proteccin sobre la niez y sobre la mujer, estaba
adelantndose en diez aos a la Constitucin de Mxico de 1917 que nosotros la tomamos como propia y
producto de un constitucionalismo social. A eso apuntamos nosotros, retomar ese hilo creador y previsor, esa
mirada alta hacia el horizonte. Entrando en la materia, hemos dicho que vamos a tomar un ejemplo nada ms,
pero antes de eso voy a retomar las palabras de Antonio Mara Hernndez de esta maana, y que se refieren
a cmo funciona ese doble constitucionalismo que tenemos en el pas. Por un lado la Constitucin Federal, la
Constitucin de la Nacin Argentina, la Constitucin para todo el pas, el reparto de competencia entre la
Nacin y las Provincias, que en definitiva eso es la Constitucin y el rol que cumplen las Constituciones
provinciales en torno al plexo de derechos y garantas que cada una de ellas tiene, y tiene la posibilidad sin
alterar los marcos de la Constitucin Nacional, la posibilidad de desarrollar una Constitucin de la Provincia
con elementos, con instituciones y con perspectivas distintas. Y de este modo se puede afirmar como lo dice
Pedro Fras como dice Prez Il, y muchos otros tratadistas, que el plexo de la Constitucin Argentina desde la
etapa de 1950 en adelante, hasta la reforma del 94, ha ido enriquecindose con las Constituciones provinciales
de las provincias de La Pampa, de Ro Negro, de San Juan, de Chubut y en el ltimo caso, el territorio
convertido en provincia, Tierra del Fuego. Todas esas Constituciones se han ido desarrollando, institutos
nuevos, previsiones nuevas, al punto que la reforma del 94 nos encontramos con el Consejo de la Magistratura,
con el control de constitucionalidad, nos encontramos con referendum, con plebiscitos, con una enorme
cantidad de instituciones que ya las tenan las constituciones de las provincias. Por eso se dice que el
constitucionalismo provincial, el Derecho Pblico provincial ha sido creador en esta etapa, ha sido impulsor de
nuevos institutos, de nuevos horizontes para el enriquecimiento en materia constitucional, y que la Constitucin
de 1994 ha retomado y plasmado en esa reforma, que es la que actualmente nos rige. Pero al margen de esto,
tambin podemos pensar, y lo vamos a desarrollar a travs de un ejemplo, que es la propia Constitucin de
1994 la que todava no ha hecho, o mejor dicho, no ha plasmado muchos grandes problemas que se presentan
en este momento en la sociedad. En este momento de la estructura institucional de las provincias, del pas y,
por qu no decirlo, de la regin y del mundo; desde este punto de vista, huelga decir que la globalizacin -no
vamos a hablar de ella pero es algo que la sufrimos y la vivimos, aunque hay algunos sectores del mundo que
la gozan, el cuerpo poltico del pas y del mundo la utilizan y nosotros, en este momento, somos ms bien
vctimas de ella. Deca que no vamos a hablar del tema, pero s es innegable que en los ltimos 10 aos se ha
producido un enorme campo de avance tecnolgico, de descubrimientos, de incidencia profunda de los
mecanismos de la vida social, q ue son las comunicaciones, por un lado, y los descubrimientos, cientficos y
tecnolgicos, por el otro.
Hoy en da los constitucionalistas se dan cuenta de que la globalizacin tiene aspectos que atentan
contra la soberana de los Estados, contra lo que era el tradicional constitucionalismo, hecho para adentro de
un pas y hoy en da se est hablando de un constitucionalismo internacional, porque ya no hay formas de
detener con fronteras el avance tecnolgico y de informacin y todo lo que significa el tremendo avasallamiento
que hacen de las soberanas nacionales todos los factores multinacionales.
Dije que iba a tomar un solo ejemplo, probablemente ac los panelistas vayan a tomar otros, que estn
ms o menos dentro de esa misma tnica: uno de los descubrimientos ms fascinantes, ms extraordinarios de
los ltimos aos, precisamente dado a luz como elemento ya definido desde el punto de vista de lo que es el
resultado de una profunda y rpida investigacin, es el descrubrimiento de la decodificacin del genoma
humano. Si bien es cierto que es un tema tcnico, nosotros de esto sabemos muy poco, pero es necesario ver
que es un descrubrimiento que va a traer profundas modificaciones en todo lo que es la estructura de la salud,
todo lo que es la parte de la biologa, y las consecuencias de ello que se pueden dar en las poblaciones, en el
pueblo, no solamente de nuestro pas sino del mundo, y cmo recepta esto el Derecho. Yo simplemente voy a
transcribir la lectura de lo que se denomina, con lenguaje muy accesible, el genoma humano. Las instrucciones
del genoma humano, los genes, estn escritos no en papel sino en lenguaje qumico, en el ADN, una
supermolcula compuesta por miles y miles de molculas menores, las bases. El orden en que se encuadran
estas bases determina la informacin que cada una de ellas tiene, de la misma manera que las letras van
formando las palabras. El genoma no es un libro de bolsillo sino toda una biblioteca. En el genoma humano
hay ms de 24 cromosomas distintos o volmenes Qu se hizo hasta ahora? Se pudo determinar la secuencia,
es decir, el orden del 98% de las letras de esta biblioteca.
Siguiendo la metfora literaria, el libro est escrito pero nadie sabe por dnde empezar a leerlo, ni el
orden de los captulos, ni el significado de todas las palabras. Slo se cuenta con paciencia, algunos indicios
y un diccionario.
Para complicar el asunto, todava no se sabe ni siquiera cuntos genes tenemos, las estimaciones varan
entre 30.000 y 120.000. Otro detalle: los genes representan slo el 3% del genoma humano, el resto ms de
3 mil millones de bases se sabe muy poco, Qu funcin cumplen? Sern los signos de puntuacin de la
gramtica gentica o simplemente el resabio que dej la evolucin al trabajar sobre nuestro ADN?
No obstante esto tiene una profunda significacin social y econmica. A travs de la decodificacin del
mapa gentico del hombre, en este momento se pueden conocer las malformaciones genticas, las inclinaciones
genticas y, probablemente, el origen de muchas enfermedades que pueden ser curadas a travs de inyeccin
de genes en el organismo enfermo. Concretamente: el Mal de Alzheimer, la hipertensin arterial, la diabetes,
que pueden ser no solamente pronosticadas y diagnosticadas de manera muchsimo ms segura y profunda,
sino que pueden ser motivo de terapias que vayan a desarrollar y controlar estas enfermedades que han creado
un gran flagelo en la salud de la humanidad.
Pero ms all de esto, mucho ms importante es la gentica y este fenmeno de los ltimos
descubrimientos que ofrecen la posibilidad de curar el cncer y el SIDA, que son las dos grandes enfermedades
del siglo XX.
Ahora bien: vamos a hacer un poco de historia. Se saba que el ADN, el cido desoxirribonucleico, que
es el constituyente fundamental de las clulas, tena informacin pero no saba como hacerse. Entonces los
cientficos comenzaron a trabajar muy intensamente ayudados por las computadoras de ltima generacin,
que tambin tuvieron un desarrollo extraordinario a partir de la Segunda Guerra Mundial; y que hoy, junto con
la Biotecnologa y la Bioingeniera, son las portadoras de lo que van a ser las bases de la vida social del siglo
XXI.
Puestos as en la bsqueda del funcionamiento de descifrar este mapa gentico, se crearon dos organismos:
uno pblico y otro privado, llamado Proyecto Genoma Humano, que se desarroll en la dcada de 1990. El que
est en manos de Francis Collins, un cientfico a quien en un consorcio de gobierno entre Estados Unidos, Gran
Bretaa y pases de Europa, pusieron al frente de una poderosa investigacin que calculaba que para el ao
2010, aproximadamente, podran tener descifrados el 100% del mapa gentico del hombre. En donde est,
repito, toda la informacin que la evolucin del hombre ha ido haciendo a travs de los siglos, y que hoy en
da cada uno de nosotros tenemos incorporados en nuestra estructura molecular.
Pero tambin a otros intereses econmicos se les ocurri lo mismo, se unieron en consorcio y tambin
-parecido al nombre de CERELA- pero ste es CELERA, al mando del cientfico Venters, se pusieron tambin a
trabajar en una especie de carrera para ver quien llega primero al descubrimiento y a la decodificacin.
Este ao, en un acto -digamos- indicativo, el presidente Clinton anunci que por fin y anticipadamente
a lo que se prevea, a pedir del extraordinario esfuerzo cientfico y tecnolgico, se haba llegado a la
decodificacin del genoma humano. Sin embargo, en una conferencia telefnica con el propio Tony Blair de
Inglaterra, anunciaban esta buena noticia para el mundo. Y paralelamente tambin los cientficos que trabajaban
en el grupo privado, anunciaban que haban llegado a la misma meta y al mismo fin.
Esto es la breve historia del descubrimiento y de lo que hemos dicho puede ser un elemento para
morigerar, para mejorar la calidad de vida, la salud y se calcula que para el ao 2010 podran tener, sobre
todos los pases ricos y desarrollados, una expectativa de vida de 90 aos promedio, elevndolo en ms de 20
aos de lo que existe actualmente. Con esto slo podemos tener una idea aproximada de la magnitud del
descubrimiento y de su utilizacin en beneficio de la humanidad. Pero ah viene el gran problema: en 1945
hace eclosin el uso catastrfico de un enorme descubrimiento que haba empezado con Einstein y continuado
con Fermi y todos los cientficos que llegaron a descubrir la fisin nuclear, a descubrir la energa nuclear. Que
est utilizada en grandes captulos en beneficio de la humanidad pero tambin fue utilizada en Hiroshima y
Nagasaki, es decir el hombre tiene un juguete nuevo, tiene un elemento de alta peligrosidad. El problema es
como lo va a usar, para el bien o para el mal, para el egosmo o el altruismo, para la generosidad o para la
mezquindad. Ese es el gran problema. En el plano jurdico, cmo recepta el hombre este fenmeno de la
ciencia, es el que nos va a tocar a nosotros desarrollar muy brevemente para llegar a una conclusin.
Qu se dice del genoma humano. Todos los que estudian, los cientficos, los filsofos y los juristas
tratan de que esto sea un patrimonio de la humanidad, que sea un descubrimiento que no pueda ser sino al
servicio de toda la humanidad. Nadie puede ser dueo del patrimonio de la humanidad ni propietario del
genoma humano por ms que lo hayan descubierto y por ms que tenga en sus manos una licencia o una
patente.
Consecuentemente, en el ao 1997, se dicta una resolucin de la UNESCO y de la Naciones Unidas que
recomiendan declarar al genoma humano patrimonio de la humanidad y as efectivamente se hace, y esta
resolucin no fue posible transformarla en un acuerdo, en una convencin; ustedes saben que las convenciones,
de acuerdo, tambin a una de Ginebra son obligatorias para todos los pases que la ratifican y no se puedo
llegar a eso. Sin embargo, existe una onda preocupacin a nivel internacional por el uso que hacan de esto,
por qu, porque ya existe nada ms que las vallas que pone la ley de patentes de los Estados Unidos para que
los grandes laboratorios, los grandes emporios de la farmacopa del mundo, traten de registrar una vez que
est descubierto este mapa, tomar un gene, patentarlo y hacer todo el tratamiento y la terapia, hasta llegar
a las farmacias, a la medicina personalizada de los laboratorios y de la atencin mdica de las lites del
mundo.
Esto quiere decir que se trata, por un lado, de un descubrimiento de la humanidad para la humanidad
y por el otro, el aprovechamiento econmico de esto a travs de los intereses de los grandes laboratorios que
son, despus de las armas y de la droga, lo que ms dinero maneja en el mundo, un problema de miles de
millones de dlares. Con esto entraramos en un uso abusivo contrario a los intereses de la humanidad y ah
es donde viene, y para cerrar porque estamos en la cuenta regresiva, la posibilidad nica e histrica de ser la
primera Constitucin del mundo que declara al genoma humano como patrimonio de la humanidad y aunque
sea dentro del mbito territorial de la Provincia de Tucumn, prohibir la manipulacin gentica, porque existe
la posibilidad de usar el genoma humano para el desarrollo de la Medicina, el desarrollo de lo que es el
mejoramiento y el ataque a las enfermedades ms graves de la humanidad, pero tambin existe el otro perfil,
que no lo he mencionado todava pero que es lo ms grave de todo, pasando por el tema de la discriminacin.
Hay en la Organizacin internacional del Trabajo una ardua discusin sobre esto, porque las empresas pueden
tomar una muestra de sangre de cualquier obrero, de cualquier aspirante a un trabajo, extraerle el mapa
gentico y discriminarlo u decirle que tiene poca vida o tendencia a tales enfermedades. Pero lo ms grave
todava, la llamada terapia germinal, es tomar el embrin en el momento en que se forma el ser humano e
inyectarle genes, tendiente a la bsqueda de un tipo humano especfico. Y ah es donde viene la destruccin
de la herencia de la humanidad y del patrimonio de la humanidad. Veamos hasta dnde puede llegar este
invento, de manera que nos proponemos que si hay reforma de la Constitucin de la Provincia, se declare al
genoma humano como patrimonio de la humanidad, aunque sea slo para los lmites de la provincia. Esto por
Internet llegar a otras partes del mundo y habr otros pueblos que adopten igual camino, para que este
beneficio, este enorme descubrimiento, sea para beneficio de la humanidad y no para unos cuantos beneficios
econmicos. Muchas gracias.
Comentario del Panelista, Dr. Oscar Flores
Antes que nada, quiero agradecer la presencia de todos ustedes; tambin la colaboracin del Centro de
Estudiantes para llevar adelante este Seminario.
Quiero hacer una advertencia y pedirles disculpas si en mi exposicin hago referencia a demasiadas
normas legales, lo que ser necesario para evitar caer en incorrecciones. Estoy de acuerdo con lo que mencionaba
esta maana el doctor Hernndez, en el sentido de que es necesaria la reforma de la Constitucin de nuestra
provincia, a efectos de adecuarla a la Constitucin del 94, y tambin con la conclusin final a la que se
arrib, en el sentido de que sin un consenso, sin un acuerdo, sin un estado espiritual -como deca el seor
Lazarte- el cambio va a ser ineficaz, an en el caso de que se llegara a reformar la Constitucin.
Quiero destacar dos normas de la Constitucin de 1990, que paradjicamente deben ser extirpadas de la
misma para garantizar mayores derechos a los ciudadanos y, en un caso especfico, un derecho poltico. Voy a
hacer una cosa que no se tiene que hacer nunca, que es citar o hacer referencia a uno mismo. Ocurre lo
siguiente: en 1991, el Centro de Estudiantes de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad
Nacional de Tucumn edit la revista Quorum, de la que se public un solo nmero. Su director era un activo
militante estudiantil en ese momento. Fue l quien posibilit la publicacin de ese solitario nmero de
Quorum. Me ofrecieron escribir un artculo para la oportunidad. Lo hice. Su ttulo era: Inconstitucionalidad
del artculo 29 de la Constitucin de 1990. Esta norma, en la parte que yo consider inconstitucional en 1991,
tal vez un poco temerariamente - pero hoy ya no me caben dudas - se refiere a la libertad de prensa, y seala
en la parte pertinente que ...la ley no podr imponer a los medios de publicidad el deber de ser vehculo de
medidas preventivas ni receptar rplicas de personas que se sientan afectadas. La Constitucin del 90 estaba
diciendo: En la Provincia de Tucumn el derecho a rplica no existe.
El derecho a rplica aparece en el orden jurdico argentino con la incorporacin al mismo del Pacto de
San Jos de Costa Rica, en setiembre de 1984. El artculo 14 del Pacto se refiere al derecho de ratificacin o
respuesta, tal su denominacin exacta, y dice: Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes
emitidas en su perjuicio, a travs de medios de difusin legalmente reglamentados, y que se dirijan al pblico
en general, tienen derecho a efectuar por el mismo rgano de difusin su rectificacin o respuesta en las
condiciones que establezca la ley. Esta disposicin, al formar parte de un tratado internacional y en virtud del
sistema federal de la Constitucin (artculos 1, 5, 6 y el 31), tena y gozaba de supremaca constitucional
dentro de la pirmide jurdica. El problema que se planteaba con la rplica era la inminente o velada o
supuesta o potencial amenaza a los medios de prensa, es decir, la posibilidad de que el derecho de rplica
fuese una figura contraria al derecho de prensa garantizado en el artculo 14 de la Constitucin. Tal vez esto
fue lo que llev a los convencionales de 1990 - no lo s - a introducir esta clusula del art. 29 que exhibe un
provincialismo excesivo. Es como decir : A nosotros, en Tucumn, no nos interesa lo que dice el orden jurdico
federal. No nos interesa cul es el orden impuesto por el artculo 31, por ms que se trate de un tratado
internacional celebrado en debida forma por la Nacin, e incorporado a nuestro derecho interno, en Tucumn
el derecho de rplica no existe.
Tal vez en 1990 y 1991 la Provincia de Tucumn exhiba una normativa que podra haberse calificado en
ese momento - y en el mejor de los casos - como acorde con la jurisprudencia de la Corte Suprema federal.
Y digo esto por lo siguiente: inmediatamente despus de la aprobacin del Pacto de San Jos de Costa Rica
surgieron numerosas opiniones doctrinarias a favor y en contra del derecho de rplica. En concreto: si era o no
constitucional, si era acorde o no con la Constitucin Nacional, si afectaba o no a la libertad de prensa. La
opinin doctrinaria estaba dividida. Bidart Campos, por ejemplo, sostuvo que el derecho de rectificacin o
respuesta era una figura acorde con la Constitucin, que poda ubicarse dentro de la figura de la libertad de
prensa tambin; otros entendan que, si bien no tena una normativa expresa, poda ubicarse dentro de la
clusula de los derechos implcitos del artculo 33. Comenzaron a plantearse conflictos judiciales al respecto,
algunos de los cuales llegaron hasta los estrados de la Corte Suprema y este tribunal, en un mismo da, el 1
de diciembre de 1988, dict los fallos Snchez Abelenda y Ekmekdjian vs Neustadt, en lo cuales dijo que el
derecho de rplica tal como estaba en el Pacto de San Jos de Costa Rica no poda ser tenido como derecho
positivo ante la ausencia de reglamentacin legal. Se haca referencia a la frase que contiene el artculo 14 del
Pacto que establece que tiene que ser efectuada a travs de medios de difusin legalmente reglamentados.
Por lo tanto, al no existir una ley del Congreso de la Nacin reglamentaria del ejercicio del derecho de rplica,
la Corte se mantuvo en la postura de que el derecho de rplica no era derecho interno. Por lo tanto, la
Constitucin de Tucumn tena, eventualmente, el respaldo de la jurisprudencia de la Corte federal. Pero en
julio de 1992 la Corte dicta un fallo modificando su jurisprudencia anterior, un fallo que fue no slo revolucionario
por el tema del derecho de rplica sino tambin por la aplicacin del derecho de los tratados, introduciendo a
la Corte en el monismo de modo directo. Esta decisin fue Ekmekdjian vs. Sofovich. El doctor Ekmekdjian, a
quien rindo homenaje ante este auditorio, fue profesor titular de Derecho Constitucional de la UBA, fallecido
hace muy poco, fue un luchador incansable por conseguir de que el derecho de rplica sea consagrado y
reconocido por la Corte como derecho operativo. No pudo en la demanda contra Neustad y s lo logr en la
demanda contra Sofovich. En este segundo caso la Corte vari su jurisprudencia, con la sola excepcin del juez
Belluscio, el nico que continu con la opinin de que el derecho de rplica no era operativo. Todos los otros
Ministros entendieron que la respuesta tena ese carcter. La Corte hizo uso de la doctrina que haba creado
la accin de amparo en el caso Angel Siri, diciendo que los derechos, por el hecho mismo de estar consagrados
en la Constitucin, tienen que tener proteccin aunque la misma no est legalmente reglamentada. Y fue la
propia Corte quien ofici de Poder Legislativo en este caso, estableciendo cmo tena que ser ejercido el
derecho de rplica que estaba pidiendo Miguel Angel Ekmekdjian. Lo cierto es que la Corte, en ese momento,
ya reconoci que la rplica tena un carcter constitucional operativo. O sea, desde 1992 en adelante, el art.
29 de la Constitucin de Tucumn es absolutamente inconstitucional, ms an cuando en 1994, a travs del
artculo 75 inciso 22), el Poder Constituyente dio jerarqua constitucional a varios Tratados de Derechos
Humanos, entre ellos, el Pacto de San Jos de Costa Rica, donde est incorporado el derecho de rplica.
Por lo tanto, esa norma hoy es inconstitucional, y si cualquiera de ustedes solicita derecho de rplica,
ningn juez de Tucumn puede ampararse en el artculo 29 de la Constitucin local para negrselos. Y si as lo
hiciere, ustedes tendrn una buena razn para llegar hasta la Corte Federal para que sus derechos sean odos.
Por lo tanto, en el caso eventual de que haya una Reforma Constitucional, sta clusula tiene que ser
necesariamente eliminada, a los efectos de poner en coordinacin a la Constitucin de Tucumn con el orden
jurdico Federal. Ese es un punto, o sea la primera extirpacin.
La otra extirpacin a la que me refera, no hace en s a los derechos civiles sino a los derechos polticos
de los ciudadanos que viven en la Provincia de Tucumn. Se trata, concretamente, a las condiciones que exige
la Constitucin de Tucumn para ejercer la Primera Magistratura de la Provincia.
La Constitucin de Tucumn, al igual que la Constitucin Nacional, adopta en la relacin entre Estado-
Iglesia, el esquema de la secularidad. Es decir, hay libertad de cultos pero se prefiere o se distingue como
valiosa a una religin determinada, a la que se le otorga un tratamiento o un apoyo especial, segn lo explica
Bidart Campos.
En la Constitucin de 1990, la clusula pertinente establece que el Gobierno de la Provincia cooperar
al sostenimiento de un culto catlico. Sostener es tambin el verbo que contiene el artculo 2 de la Consti-
tucin Federal. Al respecto, ya desde 1928 la Corte Suprema de la Nacin interpret que sostener significa
aportar, pura y exclusivamente, al sostenimiento econmico del culto. Esto fue en el caso Didier Descarabat.
All el tribunal dijo: La Constitucin de 1853 desech la proposicin de que el Catolicismo fuera declarado
religin de Estado, porque el alcance del artculo 2 es emergente de su texto. Los gastos del culto sern
pagados por el Tesoro Nacional, incluidos en su Presupuesto y sometidos, por consiguiente, al poder del
Congreso. Esa era tambin la opinin de los constituyentes de 1853.
Ahora bien Qu pasa con la Constitucin de Tucumn y los requisitos para ser elegido Gobernador?
Aparentemente no se exigira pertenecer a la religin catlica. El artculo 74 dice: Para ser elegido Goberna-
dor y Vice, se requiere ser argentino, tener 30 aos de edad, dos de residencia inmediata en la Provincia y de
ciudadana en ejercicio. El artculo 75 se refiere a los requisitos para ser elegido Vicegobernador. Sin embar-
go, en la frmula de juramento que se exige al electo Gobernador, el artculo 80 fija lo siguiente: El Gober-
nador y el Vicegobernador, al tomar posesin de sus cargos, prestarn juramento ante la Legislatura en los
siguientes trminos: Yo, NN, juro por Dios, la Patria y los Santos Evangelios desempear con lealtad y
patriotismo el cargo de Gobernador -o Vicegobernador- de la Provincia. Es decir, la pertenencia a la religin
catlica es en la Constitucin de 1990 una condicin calificante para el cargo, es ineludible. No se la puede
reformar. Ningn ciudadano puede acceder a la Primera Magistratura provincial sin prestar el juramento tal
cual est previsto en el artculo 80. Es una condicin de validez para el ejercicio del cargo, quien no preste
juramento, y no est juramentado de tal manera, ser un funcionario de facto. Y, aparte, es una condicin que
se da en modo simultneo porque tomar posesin y prestar juramento se da en el mismo acto.
Fjense ustedes que son los dos nicos magistrados que estn en la Constitucin de Tucumn a los
cuales se les requiere este juramento. A los legisladores, en el artculo 62, se les permite optar: Al tomar
posesin de sus cargos los seores legisladores prestarn juramento por Dios, por la Patria y los Santos
Evangelios, ... Los interesados podrn optar por otras frmulas segn sus creencias y convicciones. Esta
opcin no existe para el Gobernador ni para el Vicegobernador. Incluso para los miembros del Poder Judicial,
el artculo 105 dispone: Al recibirse del cargo los miembros de la Corte Suprema, los jueces, fiscales y
defensores prestarn el mismo juramento que los legisladores. Por lo tanto, digo tambin que el artculo 80
de la Constitucin de Tucumn es inconstitucional y es inconstitucional no porque la Constitucin Federal
haya modificado su frmula de juramento o haya excluido el requisito de la confesionalidad para ser electo
Presidente de la Nacin: es inconstitucional a la luz de los tratados internacionales que hoy tienen jerarqua
constitucional, a saber, el Pacto de San Jos de Costa Rica, el Pacto de Derechos Civiles y Polticos que
tambin as lo establece. El Pacto de San Jos de Costa Rica, en su artculo 23 y 25 y el de Derechos Polticos
dice: Todos los ciudadanos gozarn, sin ningn tipo de distincin basada ya sea en raza, color, sexo, idioma,
opinin poltica, origen nacional o social, posicin econmica, de nacimiento o cualquier otra condicin
social, d los siguientes derechos y oportunidades: participar en la direccin de asuntos pblicos directamente
o por medio de los representantes libremente elegidos, votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas,
etctera, etctera. Por lo tanto, indirectamente se est imponiendo tambin un requisito inconstitucional.
Hoy por hoy esta clusula tambin -entiendo yo- podra ser impugnada judicialmente por una va de accin
declarativa, para revisar su concordancia, que no existe, con el orden jurdico federal.
Brevemente, estas eran las dos referencias que, modestamente, quera aportar en esta oportunidad,
para que, ante una eventual reforma constitucional, los futuros constituyentes tengan en cuenta que estas dos
clusulas a las que me refer deben ser eliminadas de la norma para que se vuelva a la concordancia con el
orden jurdico federal y con el derecho internacional de los derechos humanos, al cual Argentina ha adherido
plenamente a partir del ao 1994. Eso es todo y muchas gracias.
Comentario del Panelista, Sr. Ral Bejas
Por mi parte, gracias a la gentil invitacin del doctor Garzn que me va a hacer posible hacer un aporte
para este proceso de la reforma de la Constitucin de Tucumn, tambin en dos aspectos, para incluir dos
normas -a diferencia de mi colega que peda la exclusin de dos normas y las cuales comparto totalmente-
La inclusin de las dos normas que voy a proponer y que creo que hacen a una discusin profunda de la
nueva Constitucin, no en cuanto a cuestiones operativas constitucionales que no son de menor importancia
y que deben ser consideradas para el normal funcionamiento de la institucin, pero s en la inteligencia de que
una Constitucin es, bsicamente, una declaracin de principios de derechos y garantas esenciales,
fundamentales, de los cuales estas instituciones que se dan posteriormente en la Constitucin, deben servir,
deben cuidar, velar por su cumplimiento y real imposicin en los ciudadanos. Creo que el eje central y la
preocupacin ms grande de nuestra reforma constitucional en Tucumn deben pasar por estas declaraciones
y garantas que nos corresponden como ciudadanos. En este orden de ideas y en el orden argumental del
doctor Garzn, de nuevos derechos, de nuevas tecnologas que van modificando nuestra forma de vida a nivel
mundial y con gran impacto en nuestra Provincia, que debemos receptar, debemos prever, voy a plantear dos
temas, quizs un poco las antpodas, uno directamente relacionado con las nuevas tecnologas de manejo de
informacin, y el otro tema antiguo, quizs un poco olvidado y desconocido durante mucho tiempo, tan
antiguo como nuestra tierra tan querida que es Tucumn.
Primero vamos a ver el tema de las Nuevas Tecnologas de la Informacin.
Esto viene a impactar fundamentalmente en los aspectos de nuestra libertad: en la individual, en la
personal, en la de desarrollo, en la calidad de vida de nuestra familia, en los niveles ms bsicos. Y porque
digo esto: ustedes fjense como estas tecnologas informticas han impactado en todos los ordenes. En lo
econmico, actualmente se reconoce un cuarto sector de la economa mundial y poltica; esto es enunciado
primeramente hace diez aos por la Organizacin para la Cooperacin del Desarrollo Econmico, que est
formada por los nueve pases ms industrializados del mundo y reconoce un cuarto sector en la economa,
frente a los tres tradicionales que tenamos que eran la materia prima, el trabajo y el capital. Y hoy se habla
de un cuarto sector de una relevancia preponderante y quizs relativamente superior a los otros tres y que es
justamente la informacin, que es la tecnologa que permite los procesos de produccin. Tecnologa, que en
muchos casos o en la mayora de los casos de producciones actuales, tiene ms valor que el mismo capital o
que el mismo trabajo o que la materia prima, que casi es inexistente y todo se reduce a informacin que es
transmitida electrnicamente. Esto que ha impactado en la economa? Impacta en un nivel jurdico con la
necesidad de dictar nuevas normas que contemplen situaciones no conocidas hasta el presente. Fjense
ustedes el tema del genoma humano, un tema tan profundo y tan impactante sobre nuestra propia naturaleza,
que nos mencionaba recin el doctor Garzn. Un tema quizs, no tan profundo o de tanta significacin
para nuestra propia subsistencia como seres humanos. Tambin estn situaciones tales como nuestras libertades
individuales, seriamente amenazada por estos fenmenos por estas tecnologas de manejo de la informacin.
Ustedes observen, que en este mundo, se ha visto en muchos pelculas, y est en muchos libros, y en muchas
noticias periodsticas, cmo la informacin va penetrando en cada uno de los mbitos de nuestra vida.
Estamos registrados en la editorial, y estn registrados libros que leemos, en una tarjeta de crdito figuran
cada una de las compras que hacemos, cundo fuimos al supermercado, cuando compramos ropa, etctera.
Nuestra historia clnica, nuestra afiliacin poltica est en las computadoras, como asimismo nuestros viajes
en avin y los colegios de nuestros hijos. Y hoy en da, es muy fcil, a travs de los medios de comunicacin,
porque es una asociacin muy ntima, muy estrecha, entre lo que es la tecnologa informtica y de las
telecomunicaciones, que deriv en este fenmeno mundial de las comunicaciones a travs de internet que
llev a que sea muy fcil generar una fotografa instantnea de una persona, con todos sus aspectos y en los
momentos dados, y que es en muchos casos utilizado con fines discriminatorios o de seleccin de personas
para determinados aspectos; o de control social.
Estamos ante la posibilidad de una nueva forma de dictadura, mucho ms sofisticada y ms personalizada
de la que estbamos acostumbrados a vivir. Hasta el momento una dictadura se ejerca bajo la presin social,
bajo el control de masas, bajo la macro variable sociable y econmica y hoy estamos llegando a la posibilidad
del control personalizado e individualizado sobre cada uno de nosotros y sobre cada uno de nuestros actos de
la vida diaria. La verdad que el tema es preocupante y es parte del contexto mundial, en el cul, la reforma
de la Constitucin de Tucumn se va a dar y que debemos contemplar para no quedar fuera de este contexto
internacional y de nuestra realidad. Sobre todo porque no pensamos en una Constitucin para el ao que
viene o para dentro de cinco aos, sino una Constitucin que nos permita establecer las pautas de convivencia
y nuestros derechos para mucho tiempo.
De tal manera que el tema de proteccin jurdica de los datos de carcter personal, que ya ha sido
contemplado en la Constitucin de la Nacin en la Reforma del ao 94, donde concretamente en el artculo
43 se incluye una clusula referida con el nombre de hbeas data y que permite que cualquier persona pueda
interponer una accin para conocer los datos, a ellos referidos, en cualquier banco de datos pblico o privado
que estn destinados a proveer informes. Permite que cada uno de nosotros pueda tener acceso a esa informacin,
pueda obtener los datos que estn referidos a cada uno de nosotros y ejercer una serie de derechos que se
pautan tambin en la Constitucin y que estn tambin determinados en la legislacin comparada. En los
pases del hemisferio norte, en general ms desarrollados sobre este tema, dictaron normas que estn muy
avanzadas y el caso paradigmtico es el de Espaa con una ley que se llama el ORTAD, que es la Ley Orgnica
de Tratamiento Automatizado de Datos y adems fue recientemente derogada y sustituida por un norma
nueva, luego de ya 10 aos de experiencia con esa ley, dictaron una nueva norma sobre el tratamiento
automatizado de datos de carcter personal, donde define los datos de carcter personal a toda informacin
que puede ser puesta en relacin con una persona determinada. O sea, cualquier dato que pueda ser puesto
con una persona es una informacin de carcter personal y el propietario, el titular de esa informacin es esa
persona, que tiene derecho a rectificar la informacin si estuviere mal, si estuviere desactualizada, a pedir su
supresin en los casos en que se prev y, sobre todo se ha distinguido en esta legislacin, no slo en la ley
espaola sino tambin en Estados Unidos, hay una resolucin de las Naciones Unidas, tambin el Consejo
Europeo ha dictado normas sobre la proteccin de los datos de carcter personal y hay tambin hay 18
provincias argentinas que en sus constituciones provinciales incluidas las normas de proteccin de los datos
de carcter personal. La Provincia de Crdoba, con la reforma del ao 1987, anterior a la reforma del 90 de
Tucumn, incluy en su texto la proteccin de los datos de carcter personal. En nuestra Constitucin del 90,
si bien el tema ya era vigente, ya exista la legislacin internacional y en las constituciones provinciales, en
nuestra Constitucin carece absolutamente de toda referencia a este tema y a esta proteccin o garanta hacia
los ciudadanos en cuanto a sus datos de carcter personal.
Entonces, dejo como mocin, en primer lugar, la inclusin del hbeas data, la proteccin de los datos
de carcter personal como uno de los nuevos derechos, como una de las nuevas garantas de tercera generacin
por el orden cronolgico de su aparicin en la reforma de nuestra Constitucin, pensando en esta perdurabilidad,
en este pacto para el futuro de nuestra Carta Magna provincial.
El otro punto que quera tocar, tiene relacin con la globalizacin, tiene relacin con este fenmeno de
la prdida de identidad que significa penetrar en la tecnologa, INTERNET, de comunicarse constantemente
con el mundo, mantener el dilogo con distintas personas que estn en distintas partes del mundo por medios
econmicos y eficaces para hablar en lnea en un momento determinado. Nos van haciendo olvidar de una
serie de temas que estn postergados y que merecen el reconocimiento tambin puntual. Me voy a referir el
otro tema en las antpodas, no es un derecho nuevo, es un derecho muy antiguo pero que s hace a nuestra
raz, s hace a la necesidad del reconocimiento que ya se dio en la Constitucin del 94, en la reforma de la
Constitucin Nacional, en el artculo 75, inciso 17, que se refiere concretamente a las comunidades indgenas,
que han sido durante tantos aos olvidadas, tantos aos sometidas, y son la parte fundamental, son una parte
esencial que no debemos descuidar dentro de nuestra nueva Constitucin.
Entonces, la Constitucin Nacional, en ese artculo 75, inciso 17, si bien es un tema de las facultades
del Poder Legislativo, dice que se reconoce la preexistencia tnica y cultural de las comunidades indgenas en
el pas. Preexistencia tnica y cultural, significa el reconocimiento que existen desde antes de la organizacin
nacional, y este reconocimiento implica una serie de derechos, como son el derecho a su territorio, de
educacin bilinge, de conservacin de cultos, tradicin y de sus costumbres. Este reconocimiento ha sido
tambin efectuado en diversas constituciones provinciales y dejo sometido ac, a este auditorio la discusin
de que tanto la tecnologa y los nuevos derechos deben ser reconocidos como tambin debemos poner la
mirada en otros temas que estn olvidados y estn fuera del marco de discusin pero que exigen tambin su
tratamiento, por eso agradezco al doctor Garzn su invitacin. Muchas gracias.
Comentario del Panelista, Sr. Carlos Duguech
Antes que nada, debo agradecer al Dr. Garzn que haya tenido la osada de invitarme, porque yo no soy
acadmico, no soy profesional, ejerzo mi condicin de ciudadano y lo hago con vocacin de poder encontrar
los mbitos necesario y suficientes como para que los derechos de mis congneres sean satisfechos y tambin
trato de cumplir con las obligaciones que me impone el estado de derecho.
La Constitucin de 1990, reformada, tiene un primer pecado capital, que lo he sealado oportunamente
a los convencionales que en aquel entonces estaban reunidos para profundizar esta reforma que se pretenda.
Si dentro de 50 aos nuestros nietos, o sus hijos, leen el Prembulo de la Constitucin de 1990, reformada en
la forma en que se hizo, creern que los constituyentes recin constituan esta provincia en 1990 y que antes
no existi nada. Si una de las partes de la Constitucin reformada de 1907 era el Prembulo, debi haberse
dicho, nada menos que en el Prembulo, que esta Constitucin, que iba a regir los destinos de la Provincia a
partir de 1990, era una reforma de la de 1907. Vale decir, era un dato histrico que se escamoteaba de la
realidad, lo cual hubiera significado a los historiadores del prximo siglo, no tener que rastrear de nuestros
archivos, si an perdurasen esos archivos, para poder darse cuenta de cmo fue la situacin que precedi a la
de 1990.
Y el otro pecado capital que tiene esta Constitucin fue que tanto era la necesidad de quienes fueron
constituyentes y del partido en el gobierno, de impulsar, con todas sus carencias y todas sus excentricidades,
como fue por ejemplo el Tribunal Constitucional, o la eliminacin del rgimen municipal, que ante la decisin
del gobernador de entonces de promulgarla, que hubiera sido el acto necesario para que tuviese vigencia,
aparte de la publicacin en el Boletn Oficial, que hubiera correspondido para que empiece a tener operatividad,
ocuparon una pgina en La Gaceta, que yo la guard como reliquia, para sustituir la generalidad de su
publicacin, que por ley est establecido deba hacerse en el Boletn Oficial, y como dijo uno de los que me
precedieron en el uso de la palabra, yo tambin me voy a referir a m mismo, en un exceso no de inmodestia
sino para ratificar esto que voy a decir: cuando se decidi la intervencin federal de Tucumn, un poco antes,
yo ya haba presentado al gobernador Domato un pedido de que no promulgara la Constitucin, entre otras
cosas porque el artculo 29 estaba en contradiccin con lo que resulta del Pacto de San Jos de Costa Rica,
respecto de lo que recin expuso un profesional sobre el derecho de rplica. Y cuando viene la Intervencin,
hice una presentacin ante las autoridades de la misma, pidindoles, sugirindoles, que siendo intervencin
federal no estaban en capacidad para promulgar anda menos que la Constitucin de una provincia intervenida,
una provincia que haba sido intervenida entre otras razones por el tema de la no promulgacin de la reforma
constitucional. Y resulta que nosotros, los tucumanos, tenemos siempre particularidades que nos distinguen
del resto de la ciudadana argentina. Somos ahora una ciudad histrica, somos una provincia en la que tuvo
sede la Casa en la que se jur la independencia del pas, y sin embargo somos una de las provincias ms
dependientes del poder central; debemos ser una de las provincias que ms veces sufri el rigor de las
intervenciones, obviamente de los gobiernos de facto, y de los gobiernos constituidos, a los gobiernos que
eran pasibles de sanciones de esta naturaleza, sanciones que casi siempre se extendieron a todos los Poderes.
La presentacin que yo haba hecho a los integrantes de la Intervencin Federal, aparentemente, iba a
tener xito, pero desafortunadamente no fue as y decidieron publicar la Constitucin en el Boletn Oficial.
Vale decir, si algn estudioso del Derecho Constitucional quisiera profundizar en esto, va a encontrar esta
perla, de que la Constitucin de una Provincia en un Estado Federal, en la Confederacin Argentina -como
tambin nos llamamos la Repblica Argentina- las provincias anteriores a la Constitucin de la Nacin, fue el
Poder Central, con razones o sin ellas, interviniendo la Provincia, promulg la Reforma de la Constitucin en
un clima constitucional previo para la sancin de la Reforma de la Constitucin del 90 que no era el ideal, ni
el clima ni la metodologa utilizada, al punto tal que es la Constitucin proclamada, programada y votada por
un solo partido poltico, un partido hegemnico en el poder, con la salvedad de una adhesin, un representante
de otro partido poltico ms. Y sobre todo, porque quienes en la cspide del poder del gobierno y del poder de
ese partido poltico, cada vez que mencionaba la Constitucin, se ufanaba de que fuese su obra propia. Vale
decir, que estaba reconociendo la autora como un mrito. Cuando hoy hablamos de la Reforma de la
Constitucin, es natural que nosotros los ciudadanos nos preocupemos porque ya que el Gobierno Provincial lo
ha dicho desembozadamente que lo que le interesa es la Reforma de la Constitucin y, obviamente, el ingrediente
fundamental que aparece ante nosotros los ciudadanos, es la voluntad de que en la reforma se prevea la
posibilidad de la reeleccin de los cargos electivos.
Claro, esto genera resistencia y es malo y es desafortunado que se genere esta resistencia, porque
siendo que es necesario la Reforma de la Constitucin por algunas cuestiones que ya se han dicho ac y otras
que voy a tratar de agregar, caiga esta posibilidad de reformar la Constitucin que necesita el Tucumn de hoy,
el Tucumn de los prximos decenios porque la ciudadana se encuentra ante esta apata, yo dira mejor ante
esta resistencia al Poder Provincial, en tanto advierte, sin demasiado esfuerzo, que el nico motivo que se
esgrime para la Reforma de la Constitucin es el motivo verdadero de la vocacin reeleccionista.
Y est bien que alguien pretenda ser reelecto, y est bien que el pueblo tenga la posibilidad de premiar
a quien ha venido cumpliendo sus funciones, sus tareas electivas, conforme a sus promesas, a las posibilidades
y a las necesidades del pueblo que ha elegido. Pero nosotros, como ciudadanos, tenemos poca participacin
en las cuestiones de gobierno. Tanto que la Constitucin Nacional lo dice sabiamente: Que el pueblo no
delibera ni gobierna sino por intermedio de sus representantes elegidos, etctera, etctera. Lo malo es que
cuando nosotros elegimos, estamos obligados a elegirlos, si no votamos tenemos una sancin. Tenemos una
participacin discontinua, cada dos, tres, cuatro o seis aos; y en el medio, no tenemos otra participacin que
deliberar en una mesa de caf o en las conferencias como stas donde exponemos nuestras inquietudes y
preocupaciones, y tal vez nuestras propuestas se queden aqu noms. En cambio si en la Constitucin de
Tucumn pudiramos imitar lo que est previsto sabiamente en la Constitucin Nacional, que por lo que les
digo creo que el Senado ha dado sancin a la reglamentacin del artculo que establece la participacin
popular, no s si alguien lo conoce o lo ha ledo al tema. Aparentemente, va a poder reglamentarse en forma
definitiva en la Argentina y esperemos que en la prxima Constitucin de Tucumn est previsto que cumpliendo
un cupo determinado de porcentaje respecto al nmero de votantes a fin de que podamos generar propuestas,
podamos pedir derogacin de leyes e incluso -y esto creo que es importante- va a servir para la salud de las
clase poltica en el Poder: poder pedir la revocacin del mandato. Y hay alguien que me susurr al odo esta
maana, que tambin podra incorporarse es una materia ms difcil, la posibilidad de revocatoria de los
acuerdos otorgados a los jueces an cuando hayan sido acordados por el Colegio de la Magistratura, en tanto
y en cuanto estos jueces, no cumplan sus funciones o la cumplan en forma defectuosa. Si bien existe para el
caso de los magistrados el juicio poltico, pero desafortunadamente como ciudadano debo decir, no siempre
culmina con la verdad, porque si bien el sinceramiento de la expresin juicio poltico se maneja en los
trminos polticos y habra que agregarle trminos polticos partidarios. Segn conforme a este juez le vaya,
a este magistrado, o este vocal de la Corte en relacin con el Poder Central, as ser su perspectiva, su
posibilidad, de zafar o no de una sancin a partir del juicio poltico. Esto parece una accin deliberada.
La idea es que podamos en la nueva Constitucin tener los ciudadanos participacin continuada,
permanente y voluntaria, porque la otra participacin que tenemos es obligatoria y terminamos votando a
veces, por aquellos polticos amigos personales, a veces hemos tenido que votar tapndonos un ojo o
apretarnos la nariz para elegir entre las ofertas de las grandes listas, que a lo mejor alguien merezca todo
nuestro apoyo pero desafortunadamente est acompaado por una corte de quienes sabemos que van a actuar
de un modo contrario a los intereses del pueblo y s muy ligados a los intereses particulares de su patrimonio
personal. Suena duro, pero es necesario para expresarnos que como ciudadanos queremos tener participacin
establecida perfectamente en las normas constitucionales de la prxima Constitucin que merece la Provincia
de Tucumn.
Algo que quisiera proponer tambin, es la posibilidad que en nuestra Constitucin, esto es ya ms
difcil, es tarea de los constitucionalistas, es la posibilidad que haya enmiendas en la Carta Magna que
requieran una mayora muy particular de la Legislatura o del Senado en el caso que se determine que haya
bicameralidad.
Esto de la enmienda, como ocurre en Estados Unidos, porque da la posibilidad de modificar alguna
pequea clusula o introducir una clusula nueva conforme el avance de la tecnologa, como bien se seal
ac, y que no haya podido ser prevista hoy mismo aunque abramos nuestro entendimiento a todos los mensajes
que nos llega de todo el mundo. Prever la posibilidad de la enmienda en determinados rubros, no para que se
vuelva a permitir reelecciones, por ejemplo, no enmienda para que se modifiquen las cuestiones presupuestarias,
pero s a las que hagan a la actualizacin permanente de la Constitucin pero para la que se requiera una
voluntad expresada por una mayora muy calificada.
Quera dejar una propuesta, que ya se la haba anticipado al doctor Garzn, para aventar esta incgnita
que tenemos los ciudadanos, este rechazo, esta resistencia a la reforma de la Constitucin, no queremos
escuchar nada y en general no se quiere escuchar nada sobre la reforma de la Constitucin, porque se la une
directamente al tema de la vocacin, de la posibilidad reeleccionista de los actuales funcionarios y se nos
ocurri una propuesta que voy a leer: En la confeccin de los votos para convencionales reformistas se tendr
en cuenta un sector en el que el ciudadano pueda manifestarse por s o por no en relacin con la habilitacin
de la reeleccin de los actuales autoridades, supuesto el caso que la reeleccin est incluida en la clusula de
la Carta reformada. De este modo los convencionales tendrn un mandato, puesto entre comillas, de la
ciudadana, concretamente expresado. Y si no cupiera la posibilidad de que fuera vinculante, de todos modos
sera vinculante moral para que los seores convencionales a la hora de la reforma sepan como actuar. La idea
es esta, es simple, votamos y anunciamos que se va a convocar a elecciones de convencionales constituyentes
y en el voto donde votemos a Juan, a Pedro, a Mara, podamos abajo decir si estamos de acuerdo con la
reeleccin como clusula a incorporar o no estamos de acuerdo. Y esto sera una explicitacin de la voluntad
del ciudadano, y esto sera llevar como ha querido creo el seor gobernador hacer en su propio partido una
encuesta o plebiscito, esto se tiene que hacer con toda la ciudadana, de ese modo estaramos aprovechando
el acto electoral, estaramos aprovechando la misma boleta y los seores convencionales elegidos tendrn
sino la vinculacin formal de la ley, la vinculacin de moral con un pueblo que se ha manifestado por s o por
no.
Y la otra propuesta tambin est esbozada as y les voy a dejar a los que organizan este seminario, se
refiere a los legisladores nacionales que nos representan. Los senadores nacionales por Tucumn representan
a la Provincia, y los seores diputados nacionales representan al pueblo de la Provincia, yo les pregunto y me
pregunt muchas veces y conozco la respuesta cuntas veces los seores legisladores nacionales han actuado
en concordancia con los intereses de la Provincia, en acuerdo con el Poder superior del Gobierno de la
Provincia? y cuntas otras veces las diferencias de partidos polticos y las diferencias entre las propias
internas de los partidos polticos suelen ser ms abusadas ha hecho que los senadores nacionales se la pasen
viviendo en Buenos Aires y vengan slo a descansar a Tucumn y los seores diputados nacionales del mismo
modo? Cuntas veces los seores representantes del pueblo han tenido contacto con el pueblo? S, cuando
hicieron giras por el Interior de la Provincia, con las organizaciones no gubernamentales, con algunas
municipalidades que son del partido al que pertenecen. Entonces, hemos hecho una propuesta que consiste en
lo siguiente y ya est presentada en la Legislatura hace tres meses, lo haba propuesto yo como una ley y
ahora lo propongo como una incorporacin para la Constitucin: del mismo modo que los seores legisladores
se renen el 1 de mayo en la Legislatura para escucharlo al seor Gobernador dando su mensaje de lo que ha
hecho y la programacin de lo que piensa, sin interrumpirle, y con amplia difusin, del mismo modo proponemos
que la Legislatura, por ejemplo, se rena el 1 de setiembre de cada ao y que reciba el informe de los seores
legisladores que representan al pueblo de la Provincia y a la Provincia misma, que expliquen qu han hecho
por Tucumn, sin interrupcin, obviamente no va a ser obligatoria la concurrencia de los seores legisladores
nacionales, pero yo quiero ver que haya algn legislador nacional cuando esta convocatoria se haga pblica,
la Cmara est reunida, si le va a convenir y se va a sentir obligado moralmente a concurrir a expresar lo suyo.
A partir de esta convocatoria que se rene la Legislatura representante del pueblo de Tucumn a escuchar a los
representantes de la Provincia del pueblo de Tucumn en la Nacin para conocer lo que han hecho y lo que
piensan hacer por Tucumn, adems de lo que hacen por los intereses del Poder Central, para lo que son nada
ms que un nmero, hay que decirlo, desafortunadamente en el Poder Central nuestros senadores y nuestros
diputados nacionales son un nmero, y lo vemos a diario en los informativos, el protagonismo lo tienen cuatro
o cinco lderes de los distintos partidos y los tucumanos, los sanjuaninos, los mendocinos, somos un nmero
a la conveniencia del Poder Central. Si esto fuera posible estaramos generando en esta Constitucin un manto
de participacin popular que quiere decir una Constitucin abierta con el poder para que el poder no se ejerza
sobre los ciudadanos, restringindoles en sus capacidades sino que los convoque a la gestin personal, a la
gestin del ejercicio de sus derechos y del cuidado de los intereses de todos.
En cuanto a la Defensora del Pueblo, cierro con esto, est bien y debe ser incorporada como institucin
dentro de la Constitucin, con jerarqua constitucional, del mismo modo que el Tribunal de Cuentas de la
Provincia, de control previo, no control post mortem. Pero deca el doctor Garzn, que la Defensora del Pueblo
deba ejercer soluciones en defensa de los usuarios de los servicios pblicos. Y dijo bien cuando habl de los
servicios pblicos, porque estos, concesionados, no dejan de ser un servicio pblico, o sea una carga para el
Estado. Y cuando el Estado asume esa carga por s o a travs de terceros, tiene la obligacin de que ese
servicio sea prestado en condiciones de eficiencia, de contenido, de generalidad de prestacin y, obviamente,
con tarifas que estn acordes a la calidad del servicio y a la capacidad de pago de quienes sean los destinatarios.
Pero la Defensora del Pueblo no solamente nos tiene que defender de las empresas concesionarias de los
servicios pblicos, sino de las desviaciones del propio Estado en cuanto a que genera actos que van en contra
de los derechos de los ciudadanos. La Defensora del Pueblo no puede estar restringida solamente a esa
importantsima funcin de defensa de la ciudadana a travs de su condicin de usuarios de los servicios
pblicos, sino de los ciudadanos que estn sometidos al ejercicio del poder de los gobiernos de turno.
TEMA:
PODER LEGISLATIVO Y REGIMEN ELECTORAL
Sr. MODERADOR.- Vamos a presentar al seor expositor Ral Martnez Aroz, abogado, profesor adjunto
de la ctedra B de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Tucumn, ex Intendente Municipal de
San Miguel de Tucumn, miembro de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional y miembro de la
Comisin Iberoamericana de Municipalistas.
Tambin nos acompaan los seores panelistas: el doctor Luis Iriarte, profesor asociado de Derecho
Constitucional y Federal de la Ctedra B de la Universidad Nacional de Tucumn, ex Convencional Constituyente
Provincial en 1990 y Nacional en 1994 y ex legislador Provincial; el seor Hugo Lazarte cuatro veces legislador
y durante dos perodos Presidente del Senado y el seor Ariel Sosa, estudiante de Derecho de la Universidad
Nacional de Tucumn.
Quiero recordarles al pblico presente que cualquier preguntas o dudas que tengan, tanto para el
expositor, como para los seores panelistas, por favor me la hacen llegar por escrito as luego de sus exposiciones
se las transmito, muchas gracias.
Exposicin del Dr. Ral Martinez Araoz
Me complace estar en este Seminario, no solamente porque nos permite disfrutar de las amables tertulias
de amigos y de recordados tiempos de la actividad poltica y de algunas otras actividades, sino porque adems
viene a poner las cosas en su lugar; porque este Seminario quiere informar, quiere discurrir y discutir sobre los
temas de la eventual Reforma de la Constitucin. Y digo esto porque por ah se escucha que hay una especie
de debate, un debate -digamos- a priori que nos dice que unos estn a favor de la reforma y otros en contra,
como si esto fuera una cuestin de posiciones. Cuando se trata de definir cualquiera de esas posiciones, se
trata primero de conocer cul es el contenido de la eventual reforma.
Entonces, a travs de este Seminario estamos analizando temas que podran ser motivo de una
consideracin ante la posibilidad de una eventual Asamblea Constituyente.
En esa misma lnea de pensamiento y an apartndome del tema especfico de esta reunin que es del
Poder Legislativo. Despus de mi asistencia en el da de ayer, y de lo que se dijo y coment en este recinto,
considero necesario que hagamos, por lo menos, algunas reflexiones.
Creo que se ha castigado duramente a la Constitucin del 90 y casi ha habido una mayoritaria opinin
en el sentido de la necesidad de su reforma. Habra que analizar y propongo esto: si eso es de una real
necesidad, urgente, apremiante e imperiosa o si slo se trata de una conveniente adecuacin del texto
constitucional y en tal caso en uno u otro, cules son o seran los motivos que la hacen imperiosa o urgente,
o cules son los motivos que determinaran la conveniencia de su adecuacin.
He visto algunos proyectos de reforma; fjense, que en la memoria, es decir en la presentacin, sealan
ya categrica y definitivamente que la Constitucin del 90 ha fracasado. Y esto es un punto que tal vez para
m sea por esa deformacin profesional, que me obliga a atender un poco a esa tan golpeada, tan descalificada
Carta por la cual incluso estn en funciones las actuales autoridades del Poder Ejecutivo, Legislativo y del
Poder Judicial. No tengo por la Constitucin del 90 ninguna devocin especial, slo que me toc en ese
tiempo desempear las funciones de intendente municipal, honor que me confiri la ciudadana de Tucumn.
Y en ese empuje de reforma trat, infructuosamente, de lograr un reconocimiento de la autonoma municipal,
en ese tiempo sin consagracin constitucional -estamos hablando del 90-, no lo consegu, pero no obstante
eso tengo para m que esa autonoma aparece en nuestra Constitucin de 1907 y est tambin reconocida en
esta Constitucin del 90, aun cuando la frmula categrica del artculo 123 de la Constitucin Nacional
reformada es mucho ms amplia, mucho ms firme, mucho ms concreta.
No obstante eso -vuelvo a decir-, sin tener un especial apego por esa reforma constitucional del 90,
tengo respeto por Ella porque fue el resultado de la voluntad constituyente de Tucumn.
Hoy en da se avanza sobre ese concepto y se la ha cuestionado, incluso en su falta de legitimidad
porque fue el resultado de una mayora circunstancial; pienso y lo pongo como un interrogante: Acaso no es
cierto que todas las reformas contitucionales son, como una caracterstica, la consecuencia del empuje, la
decisin de una mayora circunstancial, que tiene que s actuar con generosidad y amplitud a fin de garantizar
la representacin y que esto traduzca en un pacto social, un acuerdo donde por supuesto tienen que estar en
primer lugar informado suficientemente y expresando su decisin el pueblo, que es el destinatario de esta
eventual reforma o eventual Carta?
Me preocupa entonces ese tema, y por eso vuelvo a decir que este Seminario pone las cosas en su lugar,
porque hay que conversar estos temas, para ver hasta dnde puede ser necesario, urgente o simplemente
conveniente -son los trminos que usa la Constitucin- ayer se los critic, incluso, como antagnicos.
Tengo una encuesta -no creo tanto en ellas, pero creo que alguna referencia nos dan, no podemos
ignorarlas, sera una actitud autista- sobre el grado de aceptacin de la inmediata reforma constitucional
que se la hizo en julio. Manifestaron su acuerdo el 20,60 %, su desacuerdo el 31,70 %, y no sabe no responde
el 47,70 %.
Cuando se le pregunta al encuestado las razones de la reforma, admrense, el 88,70 % no conoca; s
conoce el 9.30 % y no responde el 2 %. Me dijeron, lo digo por lealtad porque no est aqu, que los que
conocen de la reforma expresaron que entienden que esta eventual reforma, viene alentada por cuestiones
polticas, lo digo, no lo puedo probar, porque me lo comentaron. Entonces, hay que conversar estos temas para
ver si realmente puede ser cierto este fracaso tan categrico y rotundo, por eso tambin voy a ponerme un
poco, no en abogado de la Constitucin, sino en todo caso a reflexionar.
Ayer, por ejemplo, el panelista y distinguido amigo, el doctor Iriarte, advirti que el artculo 22 de la
Constitucin dice que los habitantes de la Provincia como habitantes de la Nacin Argentina tienen todos los
derechos que aqulla establece sin negacin ni mengua de otros derechos no enumerados o virtualmente
retenidos por aqulla. De manera tal que al menos para adecuarnos al Captulo de Nuevos Derechos, nos
parece una cuestin urgente.
Por su parte el otro distinguido panelista, ex senador y Vicegobernador porque fue presidente del
Senado en dos oportunidades, recordaba tambin, a propsito del Rgimen Electoral, que esta divisin en tres
circunscripciones que hace la Constitucin de Tucumn, luego en disposiciones que son transitorias, haba
establecido un reparto no equitativo de cargos electivos para legislador, pero tambin l -creo haber entendido
bien- atribua a una cierta morosidad legislativa el no haber puesto las cosas en su lugar.
De modo que tenemos dos puntos los cuales -errores que se le atribuyen a esta Constitucin del 90- no
han sido tan categricos, o sea que no est tan desactualizada como para no comprender, en el sentido de
abrazar, los Nuevos Derechos o las Nuevas Garantas.
Se dice tambin que fue impuesta, no consensuada. Este trmite de la reforma de la Constitucin de
Tucumn, tal vez los ms grandes tenemos una memoria ms extensa por los aos, por eso tal vez no sea
necesario recordrselo, en cambio s a los jvenes, que en el ao 83 se recupera la democracia en la Repblica
Argentina y por el ao 85 u 86, aproximadamente, tiene ingreso ya el primer proyecto de reforma a la
Constitucin de Tucumn. Creo que la alentaba el doctor Jess Mara Martnez, como legislador en ese momento,
y Carlos Muio, tambin legislador. Esos proyectos tuvieron una larga espera; en ese momento tenamos un
sistema bicameral. No s si fuera aprobado o no por la Cmara de Diputados, pero el hecho es que no apareci,
no prosper; pero ya el tema de la reforma constitucional -y a esto quiero llegar- estaba en la ciudadana, en
el pueblo, en los legisladores que la propiciaban y que recin se decidi en el ao 90. Es decir que hubo un
tiempo, no fue un debate importante -al menos yo no lo recuerdo-. A m me pareci en ese momento demasiado
apresurado a los tiempos polticos; recin se recuperaba la Democracia. Me hubiera parecido mejor el reforzar
esa Democracia como responsabilidad del sistema constitucional y luego proyectar una reforma constitucional.
De todos modos tuvo este trmite: Fue aprobada la necesidad de la reforma, se la implement, se
convoc a elecciones, se concurri. Nosotros como partido poltico, en ese momento, tuvimos la esculida
representacin de un distinguido convencional constituyente, pero uno solo sobre 60. La UCEDE, si no recuerdo
mal, tena un representante y particip; la mayora la tena Fuerza Republicana; y la primera minora la tena
el Justicialismo. Razones de implementacin y segn me explicaron algunos de los que participaron de esa
Convencin Constituyente, terminaron en una fractura que decidi al Justicialismo no continuar. No obstante
eso y siendo esta fractura un lamentable episodio que naturalmente vulnera el contenido de lo que se obtenga,
no me animara a descalificar, al inicio, como ilegtima la reforma del 90 por el slo hecho de que los
representantes no hayan estado en todas las reuniones de la Convencin Constituye. Al menos lo dejo instalado
como un tema que la nica relevancia que tiene es cuando estamos cuestionando a la Constitucin de 90.
Hoy en da, se habla de las imputaciones que le estn haciendo a la Constitucin del 90, vuelvo a decir
que no estoy defendiendo el sistema, sino para que sepamos dnde estamos y qu temas abordamos.
Ayer han escuchado la elocuente exposicin del doctor Antonio Mara Hernndez, gran municipalista,
no le podramos decir padre porque es muy joven, el municipalismo es moderno, pero s le podramos decir el
hermano mayor por la intensidad de sus esfuerzos. Y l considera indispensable -lo dicen los diarios- que esta
adecuacin sea a travs del sistema municipal, con el rgimen municipal. Con mi minscula estatura me
permito considerar, al menos, que no es indispensable para el ejercicio de esa plena autonoma. Lo digo
abiertamente: la Constitucin de Tucumn, tal cual est redactada ahora y manteniendo lo de 1907 -porque
dije hace un momento que cuando era intendente se haba perdido la oportunidad de consagrar un modelo, un
municipio autnomo- sigue permitiendo, con una expresin tal vez inadecuada de independencia que dice
nuestra Constitucin actual, la de 1907, la autonoma de los municipios: Son independientes en el ejercicio
de sus funciones. Evidentemente la mejor normativa de todas, que establece la autonoma plena y que
comprende las cinco expresiones de autonoma, es la que est diseada en el artculo 123 de la Constitucin
Nacional.
Vuelvo a insistir, me voy a permitir una referencia: la Constitucin Nacional ha consagrado a los municipios
autnomos. Pienso que no tiene obstculos el municipio de Tucumn, por ejemplo el de la Capital -est su
presidente ac, en algn momento lo comentamos-, de ejercitar esa funcin. Tal vez, una va, pero que es
independiente, sera la de requerir esa legislacin de la que habla la misma Constitucin de Tucumn, y que
deca la Constitucin anterior, en otras, de ejercer -porque estas facultades tambin responden mucho a los
operadores-, es decir, a los que son capaces o no de poner en funcionamiento, aceptar, admitir esa autonoma
reconocida en la Constitucin Nacional.
Por eso creo que estos temas que se tratan, que se consideran en este Seminario, son muy buenos, muy
adecuados para poder llenar de contenido, que es indispensable, una decisin. No puede haber decisin
inescindida, separada del motivo y del contenido de la Reforma. No puedo decir: soy reformista, a priori,
porque sera casi una identificacin vacua; tengo que querer o no una reforma, en ste o aqul sentido. Pienso
que el tratamiento y el argumento ms duro que se ejercita contra la Constitucin del 90 -y estoy casi
terminando con esa referencia- estriba en este instituto del Tribunal Constitucional.
Curiosa y paradjicamente nosotros reclamamos del Congreso Nacional la falta de sancin de 19 leyes,
aproximadamente, que estn pendientes para poner en funcionamiento la Reforma del 94. Sin embargo, en
este Instituto del Tribunal Constitucional, del cual no soy especialmente admirador; me parece raro que nadie
diga y que todos se conformen diciendo: la voluntad poltica no quiso ponerlo en funcionamiento. Nos
quejamos de la voluntad poltica que falta all, pero esta la consideramos incluso adecuada, normal, justa y
beneficiosa. El doctor Clmaco de la Pea nos deca ayer con su autoridad: Mejor que no se haya puesto a
establecer. Y en la gnesis, en su descripcin, l dijo que en el proyecto que la traa, supona que haba
designacin de jueces y luego esos mismos jueces designaban el Tribunal.
Bien, ha pasado ya tanto tiempo que creo que ese cuestionamiento circunstancial por lo menos carece
de actualidad. Y yo no s si la clave es la divisin del poder en tres, o la divisin del poder per s, por s; si
la clave para limitar o controlar el poder es dividirlo o hay que dividirlo en tres exclusivamente. No creo que
sea una cuestin meramente numrica, creo que hay una infraccin constitucional y hay que sealarlo porque
las constituciones se hacen para su cumplimiento. Y es legtimo que quienes entienden, que no han participado
o que han sido excluidos en la voluntad constituyente de ese momento, reclamen; pero tambin hay que
pensar si esa voluntad constituyente que est en un texto no debe respetarse, porque nosotros no podemos
saber si maana una eventual reforma podra ser tambin cuestionada de su ilegitimidad y as sucesivamente.
Nadie nos asegura que el procedimiento constitucional de reforma, en el cual hay proyectos, tenga tanta
transparencia y tanta armona que nadie se sienta movido a un cuestionamiento. Y entonces, si vamos a seguir
con una lnea de cuestionamientos, esto no nos asegura lo fundamental, que es tener una ley con el alcance,
la importancia y trascendencia de la Constitucin Nacional.
Aunque todos lo conocen me voy a tomar el atrevimiento de recordar una frase de un pensador tucumano,
padre del Derecho Pblico Provincial y uno de los padres de la Constitucin Nacional que fue Juan Bautista
Alberdi. l recordaba en Las Bases...: El principal medio de afianzar el respeto de la Constitucin, es evitar
en todo lo posible su reforma; ellas pueden ser necesarias a veces, pero constituyen siempre una crisis pblica
ms o menos grave; ellas son lo que son las amputaciones al cuerpo humano: necesarias a veces, pero terribles
siempre. Deben evitarse todo lo posible o retardarse lo mximo. La verdadera sancin de las leyes reside en su
duracin. Sigue la cita y es larga, pero apunta a buscar a travs, precisamente del respeto al texto, la
consolidacin.
Es verdad, es cierto que no se puede imponer un texto a una sociedad, pero me parece, por lo menos un
argumento a considerar si fue realmente la Constitucin del 90 una clara y absoluta imposicin de un grupo
de Convencionales Constituyentes. Me parece que es una hiptesis a considerar para el estudio del Derecho
Constitucional, para el anlisis de la necesidad de su reforma, porque no hay ningn proyecto que no arranque
sobre la base de descalificar la Constitucin del 90. Y yo que no tengo ningn afecto, ni tuve ninguna
participacin en ella, e incluso la que ped no se hizo; me considero sbdito de esa Constitucin. Tal vez sea
bueno conversar sobre su cambio, y tal vez sea mejor todava llegar a acuerdos fundamentales sobre los
cambios que sean posibles y necesarios. Pero fjense en una cosa, eso lo digo para el doctor Antonio Mara
Hernndez, su gran preocupacin municipalista, de la autonoma municipal, no es recogida en uno de los
proyectos que es el que entr en noviembre del ao pasado a la Cmara como proyecto de reforma de la
Constitucin; repite, no s si textualmente, el mismo texto de la Constitucin del 90, de manera que al menos
si ese propsito lo anima a la reforma constitucional, no aparece reflejada en el proyecto. Cuidado, que los
proyectos van a ser considerados luego por la Asamblea Constituyente!
Pero de todos modos quiero decir e informarle tambin a l como gran municipalista, que ac en
Tucumn -y ayer lo record uno de los panelistas- se intervino por el Poder Ejecutivo un municipio y nadie
reclam por el hecho. No creo que el instituto de la intervencin sea en desmedro o que menoscabe la
posibilidad de la autonoma, porque autnomas son las provincias y estn sujetas a la posibilidad de una
intervencin, pero tiene que haber un mecanismo que respete la estructura legal. Y en ese sentido s, el Poder
Legislativo es el que tiene facultad para hacerlo; ac se intervino. Esto por el tema del municipalismo.
El Tribunal Constitucional que tanto molesta resulta que no funciona, nadie se ha sentido afectado por
alguna sentencia del Tribunal Constitucional, y vuelvo a decir si no ser bueno pensar que este diseo
tripartito de divisin de poderes tambin hoy est teniendo otras modificaciones; pensemos en el Consejo de
la Magistratura en el orden nacional, ha sido discutido y es muy cuestionado, pero es como si estuvieran
buscndose otras alternativas de divisin del poder para mejor controlarlo; porque la dimensin del orden
jurdico no son slo las normas, tambin lo son las conductas y los valores. Creo que quien tenga la honrosa
eventual designacin en este tan vapuleado Tribunal Constitucional, que nunca se cre, no va a ir a quemar
las naves de una actitud arbitraria y caprichosa ponerse a enfrentar o derogar una norma, como si fuera un
moderno tirano trepado a un rgano que adems es de composicin compleja.
Creo que tiene sus funciones, incluso les recuerdo a muchos que en ese momento de la reforma
constitucional haba un problema de dilacin del tratamiento de los proyectos de ley, entonces en el Tribunal
Constitucional se prevea: los proyectos del Ejecutivo deben ser tratados, por supuesto, por el Poder Legislativo,
si es renuente a hacerlo la ocurrencia ante el Tribunal Constitucional es al slo efecto de darle un emplazamiento
al Poder Legislativo para que diga por s o por no, para que se exprese y no bloquee; ustedes saben que una
de las tcnicas del Derecho Constitucional es evitar los bloqueos, porque todos los que estn ac y los que no
los que no se encuentran en este momento y los que estn interesados en estos temas, buscan adecuar
democracia a eficacia, porque nosotros estamos suscriptos al sistema democrtico. Entonces queremos que
venza, que gane, que triunfe, no que tenga obstculos, reparos, que caiga, que encuentre encrucijadas o
embotellamientos; quiero que triunfe el sistema democrtico, estamos adscriptos a eso, por eso es la
preocupacin, por eso estn los panelistas, por eso estn todos ustedes, para discutir estos temas, para darles
fuerza, contenido, para contradecir, porque esto es lo que nos corresponde hacer en la democracia, y es lo que
preserva la paz social. Ustedes tienen que discutir, conocer, informarse y contradecir las opiniones que estoy
volcando con la mejor buena intencin, pero seguro que de buenas intenciones est empedrado el camino
infierno.
De modo que propongo con mi modestia, no falsa modestia, sino con la modestia que me dan mis
escasos conocimientos, que el Tribunal Constitucional no nos debe desesperar, si no est integrado.
Sobre la autonoma municipal, me gustara despus escuchar la opinin de los distinguidos panelistas,
del doctor Hernndez, por ejemplo, para darle fuerza a la opinin contraria, a la que considera indispensable
la reforma constitucional para que haya un municipio autnomo.
Cubierta esa instancia que me pareca necesario conversar y hacerlo en este tema voy a ser muy breve
sobre este tema del Poder Legislativo en la eventual reforma. Todo el mundo sabe, es un tema grave, profundo
-ayer lo dijo el director del Seminario- es un tema fundamental porque ac se dividen las aguas: el sistema
unicameral o bicameral.
Rousseau pensaba, al igual que el abad Sieyes, que era conveniente para la democracia, para la repblica,
una sola asamblea legislativa, una sola cmara. Incluso Sieyes deca en una expresin que es muy repetida:
En la eventualidad de que fueren dos las cmaras, si la segunda est de acuerdo es intil y si la segunda no
est de acuerdo es detestable. Entonces pona a la propia democracia en accin: no puede ser la democracia
con dos rganos que puedan estar en desacuerdo, esto no funciona bien, no responde bien al principio
republicano. Nuestros constitucionalistas tambin adoptaron ese criterio.
Y est tambin el fuerte de la bicameralidad que tiene desde el inicio la ventaja del doble anlisis, como
se contesta a las expresiones estas que he dicho. Pero si las cmaras estn en desacuerdo es bueno que se pare
la situacin, se analice y se reflexione para ver cul tiene razn o para corregir el rumbo eventualmente
equivocado.
De manera que hay argumentos para ambos sistemas en el Derecho argentino. Sarmiento y Alem se
manifestaban en favor de la bicameralidad; en Estados Unidos, Madison, claro que todos sabemos que su
bicameralidad tiene otro origen, que hace a la seguridad del sistema federal. Lo que no s es si en una
provincia como la nuestra -ayer se dijo que este sistema bicameral funciona bien en algunas provincias
extensas y de muchos habitantes-; nosotros tenemos una originalidad: tenemos muchos habitantes y una
provincia chica; es un tema tambin para considerar. Vamos a ver qu nos puede aportar la experiencia
legislativa de quien ha sido senador 4 veces en el caso del seor Hugo Lazarte sobre qu es lo que mejor
convendra.
Tambin se habla de razones econmicas y de celeridad. Pareciera ser que no han sido cumplidos, si
esos eran los objetivos, a estar de las cifras siempre cambiantes y discutidas de los presupuestos que eroga el
funcionamiento de este Poder, que es el primero en importancia, que tiene a su cargo una funcin creativa:
crea Derecho, que despus tiene que ejecutar el Ejecutivo, que ya tiene muchas funciones asumidas como ser
los decretos de necesidad y urgencia; y luego tiene que aplicar el Poder Judicial. Creo que en primer orden en
esta pirmide, est ubicado el Poder Legislativo por su capacidad creativa de Derecho: da la norma que es la
expresin de la voluntad general. Entonces, tiene una importancia trascendental por encima de los otros
rganos que ejecutan y aplican, no obstante esas deformaciones que he sealado.
En cuanto a los sistemas electorales tambin quiero decirles que el proyecto que he ledo mantiene
exactamente las mismas bases del rgimen electoral. De modo que pareciera ser que en eso tampoco hay, al
menos en la voluntad expresada en ese proyecto, en otros simplemente se menciona el captulo de manera que
no puedo adivinar cul es el contenido, pero en este -insisto- es necesario saber en qu puntos se considera
necesario detenerse para el anlisis de una eventual reforma de la Constitucin; cules son los puntos, y luego
podremos decir as, si somos reformistas o si consideramos que estas reformas de las Constituciones tienen sus
riesgos y sus peligros.
Dice: La novedad de la ley es una falta que no se compensa con ninguna perfeccin, porque la novedad
excluye el respeto y la costumbre y una ley sin estas bases, es un pedazo de papel, o sea, un trozo literario.
La interpretacin, el comentario, la jurisprudencia es el gran medio de remediar los defectos de las leyes.
Estoy leyendo Alberdi. Crear jurisprudencia, que es el suplemento de la legislacin, siempre incompleta y
dejad en reposo las leyes, que de otro modo, jams, echaran races.
Creo insistir en el caso: el orden jurdico no se compone slo de normas, tiene conductas y valores; de
manera que, desde mi punto de vista, me exhorto, y los convido a ustedes a hacer lo mismo, a poner lo mejor
de nuestras intenciones y de nuestra voluntad en el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y de
las posibles o eventuales reformas que pudieran afrontarse. Muchas gracias. (Aplausos).
Comentario del Dr. Luis Iriarte
Buenos das al seor disertante, doctor Martnez Aroz a los seores panelistas y al pblico presente.
Vamos a comenzar el debate que nos ha convocado estas reflexiones del doctor Ral Martnez Aroz. Quiero
empezar estas reflexiones con algo muy gratificante para m, en lo personal y puedo comprobar, una vez ms,
la honestidad intelectual de este amigo, lo cual me produce enorme satisfaccin. Conoca de su posicin en
anteriores debates y me place, en esta oportunidad, que haya reivindicado sus inquietudes, todas sus
preocupaciones en un tema tan importante como es la reforma constitucional. Quiero matizarlo lo ms brevemente
posible porque tengo mucho para decir, no quiero que el tiempo me prive de decir algo que considero de
trascendencia en esta materia.
Soy reformista, pero no ingenuo. Qu significa esto? Comparto la idea central de Ral Martnez Aroz
cuando dice, primero hay que ver cul es el contenido de la Reforma, en funcin de lo que los seores
legisladores de la Provincia declararon necesario reformar. Soy reformista por temas, por preocupaciones que
hasta ahora no he visto dibujada en ninguna proyeccin oficialista que promueve esta modificacin
constitucional. En consecuencia no puede adelantar, obviamente, mi adhesin a un contenido de reforma que
an est por definirse.
En segundo trmino, pienso que la experiencia -y sigue siendo para m una dolorosa experiencia del 90-
que he vivido no debe repetirse; y para que no se repita, por ms que sea una regla consuetudinaria la que los
partidos que ganan accidentalmente una eleccin, se llevan como trofeo una norma de la jerarqua de una
Constitucin que involucra a toda la sociedad. El Poder Legislativo, si lleva adelante esta declaracin de
necesidad de la reforma, imperiosamente debe consignar dos clusulas que eviten el bochorno que fue la
Convencin del 90 y que a su vez disipen todas las dudas o sospechas de que este proceso reformista en
realidad est motivado fundamentalmente por la reeleccin de las actuales autoridades.
Entonces, a mi juicio, una reforma debe contener cuando menos una clusula que establezca que los
acuerdos a que se llegue en la Convencin Constituyente, para tener validez, deben reunir no menos de los 2/
3 del total de los miembros de la Convencin; ni siquiera dira que alcanza una mayora absoluta, porque se
dio el caso de la experiencia del 90, cuando en el ao 89, Fuerza Republicana obtuvo ms del 50% de los
Convencionales.
Un ilustre jurista cordobs escribi un artculo, me estoy refiriendo a don Pedro J. Fras, en el diario La
Nacin, que tena como ttulo 33 de mano, una semblanza que es muy en fin a los que nos gusta jugar al
truco; con 33 de mano, se gana indefectiblemente una parte del juego.
Bien, es necesario, que una futura reforma de la Constitucin ni siquiera alcance los 33 de mano, tiene
que haber por lo menos 2/3 de los votos de los Convencionales y eso es responsabilidad de los legisladores de
la Provincia.
En segundo trmino para disipar las dudas, genuinas dudas o sospechas de que el proceso reformista lo
que busca en realidad es instalar y plasmar una clusula con inmediata operatividad y en beneficio de las
actuales autoridades, cual es la reeleccin, debera indicar que la reeleccin no alcance a las actuales autoridades
ni legislativas, ni del Ejecutivo, ni de los Municipios o Comunas. De esa forma y slo de esa forma se habr
disipado la sospecha de que esto tiene una motivacin egosta o alejada de la grandeza que requiere este
emprendimiento.
Vamos a pasar ahora a las reflexiones que hizo el doctor Martnez Aroz, y luego quiero terminar con mis
reflexiones sobre el Poder Legislativo. Dijo bien el doctor, que desde 1907 tenemos -no es esto un hallazgo de
la Constitucin del 90- tenemos plasmada normas que consagran una autntica autonoma municipal. Los
Municipios dentro de la esfera de sus actividades son dueos, ninguna autoridad administrativa puede intervenir
en sus resoluciones, pero cul es el problema doctor Aroz, y en esto le voy a responder con la misma grandeza
que usted expuso este tema, que yo veo en la actual Constitucin del 90; que ese tema esencial para la
autonoma municipal es el diseo de las causales de intervencin a los Municipios, y la Constitucin actual,
simplemente delega a la ley que dicta el Poder Legislativo ordinario comn al poder constituido, debe establecer
las causales oportunidades y competencia para resolver nada menos que la intervencin a un Municipio.
Hoy leo en La Gaceta, el diario de mayor circulacin en la provincia, y preocupado observo que una de
las noticias dice, que el Gobernador y Vicegobernador van a propiciar una nueva modificacin a la Ley
Orgnica de Municipalidades para que las intervenciones a los municipios se resuelvan con simple mayora.
Estamos, evidentemente, ante un discurso local, ambivalente: por un lado hay que reformar la Constitucin
para plasmar la autonoma municipal que emerge del texto federal del 94', y por el otro lado, simultneamente,
estamos buscando reformas legales para posibilitar allanar esa autonoma cuando haya motivaciones, en
algunos casos, de cierto contenido poltico que, de acuerdo a los fallos de la Corte Suprema de Justicia de
Tucumn, son no justiciables. La Corte ha dicho que no puede entrar a analizar las razones o causas de la
intervencin que los poderes polticos dispongan en los municipios de la Provincia porque ese es un tema de
la exclusiva competencia de los poderes polticos de la Provincia. Por eso el tema es grave. Desde la Constitucin,
doctor Martnez Aroz, deben plasmarse pautas que den una semblanza objetiva de las causales de gravedad
institucional que pueden motivar una intervencin municipal, no delegarla a la ley; sa es una falencia
gravsima que debe subsanarse.
El tema del Tribunal Constitucional, cuando Fuerza Republicana arma su proyecto de reforma de la
Constitucin, en el captulo destinado a Tribunal Constitucional se eriga en ese proyecto un rgano que era
vitalicio, designado vitaliciamente y que, entre sus facultades, estaba la de poder privar de una banca a un
legislador. La defensa que se hizo de esta ltima clusula fue mencionar que en Italia, por ejemplo, el Tribunal
Constitucional tiene esa facultad excepcional. Se olvidaron los que armaron este proyecto, mencionar dos
cosas fundamentales: en primer lugar que en la conformacin del Tribunal Constitucional europeo, llmese
Italia o Espaa, hay una intervencin en la designacin de sus miembros de parte del del Legislativo; el Poder
Legislativo tiene primordial intervencin en la integracin del Cuerpo del Tribunal Constitucional europeo y
tambin del Poder Judicial; eso por un lado. Ac en Tucumn el Tribunal Constitucional se elige, de acuerdo al
texto, sin ninguna intervencin del Poder Legislativo.
En segundo lugar, en Europa los cargos del Tribunal Constitucional tienen una duracin determinada y,
adems, -esto es muy importante- se renuevan parcialmente cada tres o cuatro aos. Supongamos: si duran 12
aos se renuevan cada cuatro aos; si duran 9 aos, se renuevan parcialmente cada 3 aos; la idea es que
como ejercen poder poltico su conformacin vaya acompaando los cambios que se sucedan en el poder
poltico.
Cuando estuvimos en la Convencin Constituyente y se armaron las comisiones para estudiar, entre
otros temas, el de los rganos de contralor como el Tribunal Constitucional, me toc una experiencia muy
dolorosa. Yo integraba esa comisin y el lugar de reunin de esa comisin era un hotel, creo que estaba
ubicado en la calle Monteagudo; yo iba y haca el papel ridculo de estar el da y hora fijada para la reunin
y no apareca nadie, ni del oficialismo de Fuerza Republicana, ni de la Unin Cvica Radical, ni de la UCEDE.
Entonces me di cuenta cabalmente, no fue una vez fueron reiteradas veces, que no queran discutir en
comisin este tema, sencillamente lo queran imponer. En otras palabras no hubo trabajo de comisin en este
tema al menos, yo puedo dar fe de ello; nada menos que del Tribunal Constitucional. Despus en la Convencin
Constituyente ese exacerbado autoritarismo diseado de este organismo en el proyecto fue morigerado; de
qu manera? Bueno, ya no era vitalicio, duraba 10 aos sin renovacin parcial, pero se mantena su integracin
sin ninguna participacin del Poder Legislativo y se eliminaba algo elemental para el sistema democrtico
nuestro: la posibilidad de que este Tribunal despojase de su banca a algn legislador elegido por el pueblo.
Vale esta aclaracin para que se sepa por qu provoc tanto escozor la incorporacin de este Tribunal.
Y quiero contarles una ancdota que es real. Yo estaba en aquel tiempo propuesto como candidato a legislador
provincial por Fuerza Republicana y hubo una reunin en el Partido para tratar un tema que era muy preocupante
para algunos legisladores de Fuerza Republicana y escuch en una reunin de la Mesa Ejecutiva de este Partido
una exhortacin indignada de un legislador del Partido que dijo lo siguiente: Nos quieren imponer un rgano
extrao -se refera a Ramn Ortega, porque l quiso llevar adelante la implementacin de este instituto- con
el que de algn modo pretenden amordazarnos; se refera al Tribunal Constitucional, que haba sido creado
por su propio Partido.
Seores, no es una infidencia, es un hecho de la realidad: la inautenticidad poltica en esta Provincia ha
echado races en muchas partes. Sealo una acotacin importante: Fuerza Republicana, por ejemplo, en la
campaa electoral para elegir convencionales constituyentes estaba a favor de la bicameralidad; la defendi.
Me consta porque yo he participado en debates en ese tema y cuando llegan a la Convencin cambian de
opinin. No es la primera vez que se ofrece al pueblo una oferta electoral y despus, ya en el Gobierno, se
cambia. Bussi dijo que se iba a cortar las manos antes de traspasar el sistema previsional a la Nacin, y fue lo
primero que hizo: Firmar un acuerdo vergonzoso con la Nacin, entregando nuestros viejos a las apetencias
de las AFJP.
Entonces, yo quiero decirles a ustedes la verdad: ac nuestra clase poltica, en general, salvo con
honradsimas excepciones, no tiene autenticidad.
Deca Ral Martnez Aroz -y es cierto porque tiene aval de la doctrina judicial de la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin- y es una reflexin importante: Las provincias no estn obligadas a reproducir -y eso lo
enseo a mis alumnos en la Facultad- ni a copiar el esquema de poder del Gobierno Federal. Por supuesto,
deben disear una constitucin que respete los Principios, Declaraciones y Garantas, de conformidad al
sistema republicano que exige imperiosamente divisin de poderes, publicidad de los actos de gobierno,
periodicidad de los cargos, etctera, etctera. Pero copiar la estructura tripartita, de ninguna manera; copiar
la reeleccin que se implant en el Gobierno Federal en el 94, de ninguna manera; no lo digo yo, lo dice la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin en una accin declarativa de certeza que promovi el Partido Justicialista
en Santa Fe contra la Provincia de Santa Fe, pretendiendo que se declare inconstitucional un artculo de la
Constitucin santafesina, que todava persiste, en mrito al cual no hay relacin inmediata. Hay reeleccin
con el paso de un perodo intermedio, tal como est en la Constitucin de Tucumn. La Corte dijo: Esa
clusula es constitucional, no viola ningn derecho humano; este fallo fue posterior a la Reforma Constitucional
del ao 94. El Partido Justicialista quera esa declaracin de inconstitucionalidad porque pretenda que
Reutemann, quien era realmente prestigiado en Santa Fe, pudiese aspirar a su reeleccin inmediata, que era
lo que precisamente le impeda la Constitucin de Santa Fe.
Sobre el tema de las reformas constitucionales, Martnez Aroz trajo algunas reflexiones certeras de
Alberdi sobre que las reformas son verdaderas amputaciones del cuerpo. Tambin quiero recordarle a mi amigo
Ral que, a mi juicio, en el ao 90 no hubo verdadero ejercicio de poder constituyente. Para que haya esto
tiene, como mnimo la Constitucin, que acatarse y, adems, prolongar su vigencia ms all de una generacin
de argentinos que vive en Tucumn. Si eso no ocurre, si la Constitucin -que es la oferta electoral que ha
hecho el constituyente- no se cumple, si ese incumplimiento se dilata como hasta la fecha, lo que ha ocurrido
en el 90, mi querido Ral Martnez Aroz, es que Fuerza Republicana ejerci poder poltico pero no poder
constitucional, porque le falt grandeza para consensuar temas esenciales que hacen al inters de toda la
Provincia.
Alberdi tambin dijo que el mismo texto fundamental es la base; las constituciones son como andamios:
hoy se colocan de una manera, maana de otra, para ayudar a levantar el edificio del pas de la mejor manera
posible.
Vamos al tema unicameralidad o bicameralidad. Yo soy partidario de la unicameralidad por razones muy
concretas: una Provincia empobrecida como la nuestra no est en condiciones de sustentar un incremento de
los puestos polticos como sera la incorporacin o reincorporacin del Senado; esa es mi opinin. Pero, si no
modificamos desde la Constitucin el funcionamiento de la actual unicameral, esto no funciona. Por ejemplo,
lo dije anteriormente: desde la Constitucin debe establecerse que las comisiones deben dictaminar los temas
sobre proyectos de leyes con fundamentos, no puede ser expresado por escrito, y ese dictamen, en mayora o
minora, debe estar en poder de los legisladores con la debida anticipacin, si no es as, no funciona.
Hoy por hoy en la Legislatura de Tucumn algunos dictmenes dicen: por los fundamentos que dar el
miembro informante, pero yo me entero recin en la reunin de la Legislatura, donde se va a discutir el
proyecto de ley, cules son esos fundamentos. Esto es una barbaridad; pienso que tengo que enterarme antes
para poder acordar o disentir.
Por otro lado, en un sistema unicameral, la posibilidad que se cambie el Orden del Da, es una barbaridad;
eso ocurri, por ejemplo, con el sistema del traspaso previsional. Recuerdo que en esos momentos me encontraba
en Salta en una reunin internacional sobre medio ambiente donde fui a buscar ms antecedentes para poder
pelear con ms fundamentos contra el Canal Federal. Resulta que ese da viaj tranquilo porque en el Orden
del Da no figuraba el tratamiento del traspaso previsional -si no que me desmienta mi amigo Hugo Lazarte-;
pero la Legislatura resolvi cambiar el Orden del Da, nada menos que para traspasar a nuestros viejos a la
Nacin.
Entonces, si no modificamos el sistema unicameral, si no aclaramos desde la Constitucin que los
fondos del Poder Legislativo no pueden ser manejados por el Vicegobernador -como ocurre actualmente, de
acuerdo al artculo 20, inciso 10 del Reglamento Interno de la Legislatura-, no vamos a tener un Poder
Legislativo independiente; esto es de extrema gravedad.
Yo le pregunto al legislador ac presente, y espero que l me lo sepa contestar: Porqu no modifican el
Reglamento sin la necesidad de avanzar an en el tema de la Reforma? Constitucional para ser an ms eficaz
y ms transparente el Poder Legislativo. Hay temas gravsimos: por ejemplo los recursos naturales de la
Provincia estn apetecidos por varias provincias; uno de ellos es el agua.
El agua es la ventaja comparativa con relacin a otras provincias que tienen petrleo y gas, como Salta,
Jujuy; minerales, como Catamarca y la Rioja. Nosotros tenemos agua; pero nuestra desidia en preservar y
aprovechar este recurso, motiv la codicia del ex presidente Carlos Sal Menem, que pretendi mediante un
concurso lamentable de connivencia con el ex Gobernador Ortega y luego con Bussi, firmar tratados para llevar
para siempre aguas de Tucumn a La Rioja Esto hubiera provocado problemas de enorme significacin para dos
ciudades, como Concepcin y Aguilares, que viven exclusivamente de aguas subterrneas y este trasbase del
agua iba a significar un impacto enorme en esas reservas de agua; sin querer que el tema sea examinado por
un rgano provincial que deba estudiar el impacto ambiental. Esto es una barbaridad.
En la actual Constitucin, la que el doctor Martnez Aroz nos llama a la reflexin si es necesario
reformar o no, no hay ninguna clusula que diga -cuando un convenio trate temas de recursos naturales- que
antes que la Legislatura se pronuncie tiene que haber una consulta popular; yo promov un proyecto de ley de
consulta popular. Entonces, desde la Constitucin debe estar la consulta popular previa a los temas de recursos
naturales y agravar el acuerdo de los legisladores para ver si aprueban o no estos temas esenciales. Vayan a
decirles a los riojanos, a los catamarqueos, a los salteos coparticpennos a nosotros que no tenemos gas,
petrleo ni yacimientos minerales. A ver qu les dicen, porque ese es el argumento de los compaeros,
hermanos del Noroeste Argentino. Ustedes tienen mucha agua, nosotros tenemos poca, dnnos solidaridad
regional, cuando La Rioja est unida regionalmente al Nuevo Cuyo, ni siquiera forma parte del NOA.
Entonces, no nos chupemos el dedo: defendamos la Provincia con uas y dientes y la defendamos
desde todos los puestos de lucha -acadmico, legislativo, etc.- y habremos dado un ejemplo de firmeza para
que nuestros hijos y nuestros nietos nos reconozcan como hombres de bien. Nada ms.
Comentario del Panelista, Sr. Hugo Lazarte
Yo voy a adoptar un mtodo para expresar la actual situacin constitucional de la Provincia y con el
objetivo de analizar el estado actual de cada uno de los Poderes que componen esta separacin tripartita que,
a mi entender, deba ser efectiva y que, sin embargo, hoy no lo es.
Quiero sealar y voy a iniciar mi exposicin diciendo el modo en que se eligen los jueces en Tucumn.
Tengo debidamente documentado que el actual CAM no tena, por lo menos hasta que Alberto German era
Ministro de Gobierno, un reglamento establecido como determina el propio decreto de creacin. Voy a hacer
una consideracin a propsito del decreto, diciendo que debe haber muy pocas provincias que elijan jueces
con una norma inferior en la jerarqua legal como es un decreto. Y observo que se ha optado por un decreto
porque no se puede hacer una ley que sera manifiestamente contraria al texto de la Constitucin del 90, de
la 1907 y probablemente a la futura que pudiramos sancionar. Entonces, no se puede hacer una ley sin que
sea declarada inconstitucional que legitima una delegacin de facultades del Poder Ejecutivo en favor de un
rgano que no figura en el texto constitucional, tal es el caso de el CAM. Voy a vincular este CAM, que no tiene
reglamento, que no tiene actas de reuniones, cuando digo no tiene me baso en una nota en que me responde
a esos requerimientos el entonces Ministro de Gobierno, que no tiene tampoco publicidad de sus actos;
planteo esto para vincularlo al Tribunal Constitucional. Deca la exposicin del amigo Ral y ayer la del
distinguido constitucionalista, referidos al tema del Tribunal Constitucional, que no se haba aplicado, me
pregunto por qu no se ha aplicado, porque creo que en esto los gobernantes han sido ms prudentes que la
Constitucin, porque si se hubiera aplicado el Tribunal Constitucional en las condiciones que estoy sealando,
podra ocurrir que aquel que es producto del voto popular, como es el caso de un legislador, pudiera ver
rechazado su ttulo por gente que es producto de un modo de eleccin sui gneris que en definitiva es el tan
conocido eleccin a dedo. Estamos diciendo que se designan jueces, naturalmente tambin camaristas, por
el procedimiento del CAM, no reglamentado ni con una ley y que no est presente; digamos que se legitima
la designacin de jueces basndose en una delegacin de facultades del Ejecutivo, prohibida taxativamente
por la Constitucin. Esos jueces iban a constituir el Tribunal Constitucional, que tiene facultades que sustituyen
algunas de las que hoy tiene la Corte, que tiene facultades de dejar de lado el resultado de elecciones, de
declarar vlidas leyes. Estas afirmaciones que hago tienen un solo destino, decirles a todos ustedes si es
urgente o no la reforma de la Constitucin, si las circunstancias plantean o no la necesidad y la urgencia de
la reforma.
Quiero sealar otro aspecto: el actual sistema electoral, no respeta el principio elemental que hace a
una democracia: que a mayor poblacin, mayor representacin. Tenemos aqu una verdadera aberracin, que
es lo siguiente: En la seccin Este con 263.000 habitantes, se le otorga, por la Constitucin del 90, 11
legisladores; a la Capital con 473.000 habitantes, se le otorga 18 legisladores; y a la Seccin Oeste con
406.000 habitantes se le otorga 11 legisladores. Establecemos as por disposiciones constitucionales y
omisiones deliberadas, una mecnica, una condicin de ciudadanos tucumanos de primera, que sera el Este,
de segunda, que sera el de la Capital y de tercera que seran los del Oeste.
Hago estas afirmaciones para decir que se ha producido un verdadero xodo de polticos que residiendo
en el Oeste o en el Este se preocupan por la situacin de los ciudadanos del Este. Este hecho demanda a mi
entender urgente solucin.
Pero seran estas consideraciones mas mezquinas si no sealara las entrelneas, que son de estas
caractersticas: Es cierto que las disposiciones transitorias de la Constitucin establecen que debe, producido
el primer censo nacional, efectuarse una adecuacin de la representacin parlamentaria. Pero he aqu que la
Cmara constituida por 11 legisladores del Este, ms 18 de la Capital, siendo estos 11 y estos 18 beneficiarios
de la injusticia que se les hace a los del Oeste, se niegan -y digo se niega, porque yo he presentado 3
proyectos para que se concrete esa modificacin dispuesta por la Constitucin y nunca se han tratado- a tratar
lo que le restara a la Capital un legislador y al Este 3. Algunos dirn: Queda el Poder Judicial para solucionar
eso. Bueno, tambin lo he intentado; he ido al Poder Judicial y ste me remite a la Cmara con el resultado
que ya todos ustedes conocen. Entonces, este planteo de derechos otorgados como declaracin de principios,
pero que en los hechos es exactamente al revs, tambin es causal, a mi entender, y eso deberan decirlo los
habitantes de la Seccin Oeste, de urgente solucin.
Ya valindonos de la separacin tripartita de poderes hemos orientado nuestra accionar a solucionar
este problema ante quienes corresponde que lo solucionen, esto es: Primero la Cmara y luego a la Justicia,
sin xito. Sigue Tucumn siendo un ejemplo nico de voto calificado. Entonces mi planteo se basa en lo
siguiente: es de urgente solucin que dejemos de hacer burla del sistema democrtico con este procedimiento
que es alevoso y que tiene vigencia ya desde algo ms de 10 aos.
Este planteo me lleva a otro razonamiento: Procede que la reforma constitucional le de al Poder Judicial,
que otorga seriedad, contenido y garanta a los ciudadanos, tenga designados sus integrantes, sus jueces,
dentro del marco de la propia Constitucin. Estas apreciaciones mas no van a ser replicadas -estoy seguro- por
el Colegio de Abogados que es beneficiario de un esquema corporativo. Cualquiera de ustedes, abogados en
proyecto la mayora, va a comprenderme que no es lcito que la poltica entre en la designacin de jueces. Y
digo yo, tampoco es lcito que los abogados que van a pleitear por ante esos jueces, sean los que los
designen.
Entonces todos estos hechos implican una urgente solucin, que reclamo para que esto sea una Democracia
seria. Observen ustedes: Quines integran el Consejo Asesor de la Magistratura?. El Colegio de Abogados de
la Capital y del Sur, la Corte Suprema con un representante abogado, naturalmente, un representante de cada
una de las Facultades de Derecho de las Universidades; y ac no aparece un odontlogo ni un obrero ferroviario
ni nadie. Por eso exhorto a todos ustedes a que me entiendan que esto es urgente solucionar. Estos hechos
demandan, no un debate que incluye las vendas en los hospitales o en otras partes, sino que, procediendo con
seriedad, solucionemos los verdaderos problemas que tiene la Provincia.
Voy a sealar otro hecho. Por una extraa combinacin del Reglamento de la Cmara y de la Constitucin
hay -disclpenme lo poco versallezco de esta expresin- una cruza de murcilago y paloma; imaginen ustedes
el resultado de esa cruza. Esta cruza de murcilago con paloma es la figura del Vicegobernador, presidente de
la Cmara. Hace un momento mi querido amigo Luis Iriarte pregunt por qu no cambian el Reglamento. Aqu,
a mi izquierda, est un hombre con una rica experiencia poltica, un hombre talentoso a quien respeto y no lo
veo fracasado en la intencin, que s que tiene, de cambiar este estado de cosas; no puede reunir 27 votos.
Entonces, la combinacin del Reglamento de la Cmara ms una Constitucin permisiva crea una figura que,
en realidad, es ms propia del zar que de una institucin democrtica.
No s cul de las dos circunstancias he preferido: si aquella en que el Vicegobernador se lleva bien con
el Gobernador o aquella en que el Vicegobernador se lleva mal con el Gobernador. Hubo de todo. Durante la
gestin de Ortega el Vicegobernador se llevaba muy mal con el Gobernador; durante la gestin de Bussi -ms
disimuladamente que la anterior- tambin el Vicegobernador se llevaba mal con el Gobernador; en cambio,
hoy, el actual Vicegobernador se lleva bien. Entonces me pregunto: qu es ms daino: que se lleven bien o
se lleven mal? Si se llevan bien corremos el riesgo que se constituya, dentro de la Cmara, como un operador
del Gobernador. Y me vuelvo a preguntar: De qu valen las preocupaciones de sesudos constitucionalistas si
en la va de los hechos todo lo que se habla de separacin tripartista de Poderes es una declaracin de
principios? Cuntas veces las Naciones Unidas ha declarado la necesidad de que Inglaterra negocie el tema de
Las Malvinas con nosotros?, sa es la cosa,: una declaracin de principios.
Y si se llevan mal, que tengamos o vivamos siempre al borde de una intervencin federal. En una
palabra esto tambin convoca a la urgencia de la reforma de la Constitucin para esclarecer este estado de
escndalos pblicos y notorios. Estos hechos enunciados as, sucintamente, son slo una parte mnima de lo
imperativo que resulta esta reforma.
Creo, y creo con sincera conviccin, que la resistencia a la reforma surge por el desconocimiento; hay
que conversar. Yo soy reformista y traigo a colacin el tema de la reeleccin; el mismo se ha constituido en
una barrera para que nadie vea lo que hay detrs de esta accin. Han dicho: No, como los legisladores no son
merecedores de mis afectos, por esa razn no hay que darle la reeleccin. Yo pregunto: Por qu no volcamos
la pregunta al revs?, por qu no decimos: quin puede imponernos a nosotros a quin hemos de premiar o
a quien debemos castigar? El otorgarle a alguien la posibilidad de la reeleccin no implica que se la da
literalmente, implica que lo sometemos a la evaluacin del pueblo de la Provincia, que le va a decir s o no.
En definitiva, tambin corresponde hacer algunas consideraciones de orden prctico: Como viejo poltico
que soy conozco bien las entrelneas que no se leen en los diarios y que estn ntimamente vinculadas a la
poltica. Creen ustedes que refleja fielmente un esquema democrtico una Seccin como la del Oeste -por
ejemplo que es la que ms conozco, por eso hablo de ella- que tiene 11 municipios y que se inicia en Taf Viejo
y termina en La Cocha? Yo creo que no. Qu intereses vinculan a La Cocha con Taf Viejo o a Yerba Buena con
Alberdi? Sin embargo, por imperio de esta Constitucin, hay que elegir un representante para toda esta amplia
Seccin.
Esta forma de armar -les voy a explicar a ustedes-, tiene un aspecto prctico, letal para algunos
departamentos. Si yo poltico quiero armar un Sublema nunca he de darle representacin -no por mala voluntad,
no por mala intencin- a La Cocha, nunca he de darle a Taf del Valle; y si me tocara por la Seccin Este no se
la dara a Trancas y s se la dara a Chicligasta, se la dara a Taf Viejo, no por preferencia porque ese es el
departamento de donde soy, sino porque tiene 80 mil habitantes. Entonces, el que tiene muchos habitantes,
sin representacin, el que tiene pocos, 13.000 -Taf del Valle, algo parecido a La Cocha- y 11.000 Trancas, no
le dara nunca; reitero, no por mala voluntad, sino que esto est armado para que as se haga.
Creo que es urgente y esto es tambin un elemento que hay que tener en cuenta cuando decimos
unicameralidad o bicameralidad. Lo escuchaba al querido amigo Iriarte definirse por el costo en este tema. Yo
le anuncio a ustedes que estudios hechos han determinado que los dos perodos inmediatamente posteriores
a este acto en que funcion la unicameralidad han sido ms costosos para el pueblo de la Provincia que los dos
ltimos perodos con el sistema bicameral. El costo est determinado por el mayor o menor dispendio o por el
mayor o menor sentido de la responsabilidad que tengan quienes conducen la Cmara. Y yo le digo que en el
medio, como argumento en contra de la unicameralidad, me atrevo a decir lo siguiente: en toda Cmara que se
respete, en todas las que yo he estado, all hubo 12 que son legisladores al 100 % que por conocimiento, por
experiencia, por capacidad, lideran y los dems son frutos del sistema de Ley de Lemas que llegan nefitos a
este mbito, preado el corazn de nobles intenciones, pero nefitos totales. Qu quiere decir eso? Quiere
decir nica y contundentemente que la voluntad de 12 es la que se hace; 12 es un nmero generoso y a veces
ni la de los 12, porque si hay alguno de ellos que no est integrado en la mayora que gobierna la Cmara,
tampoco se lo tiene en cuenta. Por ejemplo: El problema no resuelto del agua es el ms claro; no puedo dar
detalles porque ya tengo aqu limitado el tiempo, pero les explico que no me gusta cuando para las distintas
comisiones que se componen aparecen repetidos los mismos nombres. Cuando 12 personas por bien intencionadas
que sean deciden por todos o deciden por un Poder; ese es el tema.
Cuando yo digo que la bicameralidad puede solucionar el problema de esos departamentos chicos, es
porque le otorga, por ser departamento, un representante. Creo que estamos buscando un equilibrio que le d
armona, que le d una posibilidad de tener alguna voz que defienda los intereses de esa gente, condenados
por un hecho simple: porque se ha hecho en la Constitucin un adefesio en esta materia. No es criticada esta
Constitucin por antipata, viene mal nacida, pero Dios sabe que con reeducacin todos podran mejorar. Hay
algunos que han nacido con algn problema y reeducndolo se lo ha vuelto vigorosamente a una vida plena.
Pero, cuando el propio padre se niega a poner en funcionamiento el Tribunal Constitucional, l sabr por qu.
Entonces, digo que todos estos derechos conculcados al pueblo de Tucumn, debieron ser resueltos
ayer, no hoy. Este es mi planteo, corrijamos un sistema electoral que nos convierte en algo ms antidemocrtico
que Francisco Franco, que deca que era caudillo de Espaa por gracia de Dios. Nosotros tenemos un esquema
de democracia, peor que el de Tumb.
Deca bien ayer el doctor De la Pea que el traje que significa la Constitucin le quedaba bien a los
Estados Unidos y nosotros -y tiene razn, porque somos capaces de hacer estas cosas- hacemos de una
Constitucin un instrumento de Poder para un solo hombre.
El que tenga inquietud en esta materia, vean el artculo 52, el cotejo entre el artculo 52 y el de la
Constitucin anterior que es el correspondiente con ese; la Cmara no tiene hoy facultad para citar a un
hombre sospechado de corruptela, porque l se escuda en las disposiciones del artculo 52 de la Constitucin,
hay que pedirle a un Juez que lo cite; esto se ha visto en el juicio del Gobernador y del seor Ministro de
Asuntos Sociales.
Entonces, digo que la reforma es imperativa, necesaria y ya.
Comentario del Panelista Legislador Osvaldo Cirnigliaro
En primer lugar quiero agradecerle a las autoridades organizadoras el haberme invitado a tomar parte
de este Panel, agradecer la presencia de todos ustedes y manifestarles que realmente me encuentro ampliamente
satisfecho por estar en esta mesa donde ya se ha demostrado la calidad humana, profesional y poltica de
quienes me acompaan.
Soy de formacin profesional contador pblico nacional y he terminado el doctorado en Economa. Con
esto les quiero decir que no soy un hombre de Derecho, pero quiero hacer mi aporte a esta discusin que
entiendo que es fundamental; y voy a partir de una aseveracin que hizo el doctor Martnez Aroz en su
primera alocucin.
Cuando dijo que a la Constitucin del 90 se le imputa que ha fracasado, yo me pregunto si la Constitucin
de una Provincia, la Constitucin de una Nacin, es el estatuto bsico por el cual un pueblo se rene y
constituye como Nacin, por qu fracasa?, por qu decirle que ha fracasado? cundo fracasa un texto
legal? Una ley que viene con el objeto de regular un fenmeno social, definiendo derechos y obligaciones para
quienes estamos bajo un mismo techo, fracasa la ley o fracasan quienes la aplican? Ac ha fracasado la
Constitucin del 90 o han fracasado los que han gobernado en el marco de esa Constitucin? Llamo a
reflexin sobre este punto porque entiendo que es el punto fundamental.
Los hombres de Derecho que conocen ms de tcnicas legislativas, obviamente van a poder hacer una
contribucin mayor, yo vengo aqu no como contador ni como economista ni como hombre de Derecho, vengo
como poltico. Y vengo a decirles que hoy existe una crisis global. Si hablamos del club de mis pasiones,
Atltico Tucumn, los primos hermanos -para que nadie se moleste- San Martn; si hablamos de Racing, el
cuadro de Pern, todos estn mal. Y ustedes se ponen a pensar: ser porque los estatutos que han dado
origen a esos clubes han fracasado? Y no hablemos solamente de los clubes, hablemos de los partidos polticos.
La gente no cree en la poltica ni cree en los partidos y tambin los partidos son manejados por uno o dos.
Ser que las cartas orgnicas que han constituido los partidos polticos han fracadado o han fracasado los
dirigentes de los partidos, de los clubes de ftbol o han fracasado los dirigentes polticos? Esta es la pregunta
fundamental que nosotros debemos responder y no vale mi respuesta ni la de los que estamos en esta mesa,
vale la respuesta del pueblo.
Por eso me alarma cuando el doctor Martnez Aroz nos dice que, de acuerdo a esa encuesta, el 80 % de
la gente no sabe de qu se trata. Entonces nos pongamos en el lugar que nos corresponde: estamos tratando
un caso que es de inters fundamental para el pueblo, pero lo est resolviendo una lite. Lo est resolviendo
una lite porque no existe participacin popular y ello puede deberse a dos cosas: o le ha sido negada al
pueblo la participacin o bien por falta de inters. Entonces este es el punto fundamental.
Nos llenamos la boca diciendo: Esto es bsico para el pueblo, es lo de mayor importancia, una Constitucin
es lo ms importante; pero el pueblo no lo siente as y esto es una realidad. Y saben por qu no lo sienten
as? Porque no ha fracasado la Constitucin, han fracasado los hombres de la Constitucin, ha sido violada
reiteradas veces. Es ms, me pongo en ejemplo -no me gusta hacerlo, pero creo que es representativo-: a m
una Asamblea Legislativa, representando al pueblo de la Provincia, me eligi senador nacional y otra Asamblea
Legislativa violando la Constitucin de la Provincia, violando la Constitucin de la Nacin, eligi otro senador.
No vamos a entrar a hacer historia ni a ver las cuestiones polticas: la Constitucin ha sido violada y hoy la
Constitucin es violada permanentemente.
Entonces qu pasa: Nadie cree en la Constitucin y cualquier sospecha de reforma, cualquier modificacin,
en vez de ver al reformista como alguien que quiere cambiar este estado de cosas la gente lo ve como con la
imagen de un sastre que viene a hacerse un traje a medida, a medida de sus aspiraciones, de sus apetencias
y no a medida de los intereses de todos. Esto significa que existe una falta de defensa -y en esto coincido con
mi amigo Iriarte, cuando hablaba de autenticidad- una falta de defensa de los genuinos intereses del pueblo.
Hablamos de los intereses del pueblo, pero estamos pensando en los intereses nuestros; hablamos de los
intereses del pueblo y nos llenamos la boca de la miseria, de la desocupacin de la pobreza, pero estamos
pensando en nuestros propios bolsillos. Entonces, el pueblo no es el sujeto activo de una Constitucin, pasa
a ser el rehn de aquellos que escriben la Constitucin y de aquellos que son encargados de hacerla cumplir.
Esta es la realidad y por eso el 80 por ciento no sabe ni le interesa la Constitucin, porque el cambio de la
Constitucin, la Reforma de la Constitucin no va a cambiar su estado de vida: si es pobre, seguir siendo
pobre; si es discriminado, seguir discriminado; si es maltratado, seguir maltratado; si vive inseguro, seguir
con inseguridad. Mientras una casta que ha tomado el pueblo como rehn, pasar a vivir mejor, pasar a tener
mejores ingresos, pasar a disfrutar de un poder que es ficticio, porque est enmarcado en reglas falsas, reglas
hechas por una lite.
He sido Ministro de Economa como se ha dicho aqu y cuando recib la Provincia -recib la Administracin
del Estado el 25 de julio del ao 1985-, el Estado Provincial deba 79 millones de pesos, pero cuando me alej
del cargo, el 20 de febrero de 1987 -18 meses despus-, el Estado Provincial deba 53 millones de pesos. Tengo
el raro privilegio -no lo tomo a esto como un acto de soberbia- de haber sido el nico Ministro que baj las
deudas en el perodo de la democracia instaurada el 10 de diciembre de 1983. Esto me da autoridad para
hablar, si no fuera as, no me hubiera venido a sentar en esta mesa.
Quienes vinieron despus aumentaron la deuda en una forma colosal: de 53 millones -lo cual termin mi
perodo-, al fin del Gobierno de Domato la deuda era de 153 millones de pesos; se haba triplicado. Al trmino
del Gobernador Ortega la deuda era de 680 millones de pesos; tambin triplic lo de Domato. Y al trmino del
Gobernador Bussi la deuda -por lo que sabe algunas estimaciones, algunos dicen ms otros menos- est en el
orden de los 1.300 millones de pesos. Esto qu significa, que el actual Ministro de Economa -no digo el que
venga ni el que se ha ido- paga aproximadamente 40 millones de pesos de salarios todos los meses, y junto
con esos 40 millones de pesos paga 15 millones de intereses y servicios de la deuda. El pueblo no tiene
consciencia de esto, porque si la tuviese no quedara en la Provincia, en la Casa de Gobierno ni la puerta
parada.
Entonces, qu me estn hablando de la Reforma de la Constitucin! Cmo pueden hablar del fracaso
de una Constitucin?; ha fracasado la clase de dirigentes y la clase que ha gobernado esta Provincia. Ustedes
saben qu se puede hacer con 15 millones de pesos todos los meses? En el mes de enero podra comprar para
la Provincia mil patrulleros totalmente equipados para garantizar la seguridad en la Provincia; en el mes de
febrero podra darme el lujo de adquirir 750 ambulancias equipadas, para aumentar la estructura bsica del
sector Salud. Hablando de Salud, podra construir un Hospital Padilla cada dos meses; y ac haca referencia
recin el amigo y compaero, legislador Lazarte, a los problemas de los hospitales: podra no comprar sbanas
para un hospital, no necesitara que los padres de San Roque anden haciendo colectas para comprar sbanas,
podra hacer dos hospitales -reitero- cada cuatro meses o seis hospitales Padilla por ao. Tambin podra
construir una escuela por da, durante un mes. Con 15 millones de dlares se pueden hacer 30 establecimientos
educativos en un mes, o sea una por da.
Entonces, si esta es la situacin, por qu hago referencia a estos datos? Porque hoy el pueblo es rehn
de la clase poltica y del sistema poltico que impera en esta Provincia y en esta Nacin; porque lo que pasa
en Tucumn, pasa a nivel nacional. Menem lleg con una deuda de 70 mil millones de dlares y hoy la deuda
en la estimativa ms razonable y ms austera la ubica en 140 mil millones de dlares; hay estimaciones que
hablan de 200 mil millones de dlares.
15 millones de pesos que pagamos los tucumanos todos los meses y saben de cunto es la recaudacin
provincial, por la que sufre y pena el Ministro Alperovich? de $ 13.100.000. Quiere decir que todo lo que se
recaude en Tucumn no sirve para hacer 30 escuelas por mes, ni comprar mil patrulleros, ni 750 ambulancias;
o sea que todo lo que se recauda en la Provincia sirve para pagar intereses y servicios de la deuda que ha
crecido exponencialmente y que, segn lo que informa el Tribunal de Cuentas de la Provincia en el diario La
Gaceta de hace unos 15 das, el Gobierno actual la increment en 109 millones de pesos. Cualquier proyeccin
estimativa nos lleva a decir que al trmino del mandato del Gobernador Miranda nosotros vamos a estar en $
2.075.000 de deuda. Obviamente Miranda no es responsable de esta situacin, no es responsable porque ya
recibi 1.300, la pelota de nieve ya es muy grande y ya viene andando, ya es una avalancha; l trata de pararla
como puede. Pero qu ha fracasado: ahora me van a decir que ha fracasado la Constitucin del 90, la del 53;
ac no ha fracasado la Constitucin, han fracasado los hombres.
La Constitucin es necesaria que se la reforme pero para ponerle trabas a los hombres que se aprovechan
del poder; la Constitucin hay que reformarla para trabar, y voy a poner un ejemplo claro: Si hubiese una
reforma habra que poner una clusula que diga que un gobernador que endeude a la Provincia en un peso
ms va a responder con su propio bolsillo, y ustedes van a ver que a los candidatos a gobernador habr que
cazarlos en el monte por que no habra candidatos; pero es muy jugoso y muy provechoso para un gobernador
administrar una deuda de 1.300 millones, porque la refinanciacin de la misma, a la consultora que est
metida le va a generar comisiones por derecha, por lo menos, de alrededor de 6 7 millones de dlares.
Entonces, todos quieren administrar. Qu es lo que ha pasado en Tucumn? Si ustedes analizan este
tema del Banco de la Provincia, acaso no haba leyes? no haba Carta Orgnica y disposiciones claras del
Banco Central de la Repblica, donde sealaba que haba ciudadanos insolventes y que el Banco le ha prestado
lo mismo, pese a ser insolvente? -y lo ms triste- a algunos funcionarios actuales y miembros de la clase
poltica a la cual ustedes no le creen. A ese insolvente se le ha prestado dinero. De quin ha sido la
responsabilidad, de la Carta Orgnica del Banco o de quien le ha prestado el dinero? Quin tiene la culpa? El
chancho o quien le da de comer?
Y si entramos a analizar el tema de la Vivienda, tenemos que hay un sobreprecio en ellas. Ms de 30
millones es la estafa colosal que se hizo en esta ltima dcada. Quin tiene la culpa? La ley o los que no la
han cumplido? Y qu vamos a hablar de los encargados de vigilar el cumplimiento de la ley! Los legisladores
que deban haber controlado el Estado, los jueces que deban haber hecho cumplir la ley; en el tema del Banco
hay 3 fiscales de la Justicia que tienen las causas en sus manos durmiendo hace cuatro aos sin que hayan
tomado una resolucin o una medida. Tiene la culpa la constitucin o tienen la culpa los encargados de velar
por la Constitucin?
Quiero llamar la atencin porque Tucumn est en un estado terminal, si al trmino de esta gestin
estamos con 2.075 millones de deuda, directamente estamos en una situacin de remate. Entonces, tenemos
que pensar que ha transcurrido una dcada donde el tema de la Vivienda, del Banco, el tema del azcar, la
administracin de los procesos econmicos, realmente no se ajust al Derecho, no se ajust a la Constitucin
ni a la Ley, en trminos generales, y hubo una clase poltica que no slo aprovech esa situacin, sino que en
concupiscencia con una diligencia econmica y con algunos pcaros, en esta dcada han hecho fortuna para
ellos pero no para el pueblo.
Quiero terminar esta alocucin diciendo que lamento presentar en este lugar donde deberamos discutir
otras cosas, lo que a mi criterio ha conformado la dcada infame de Tucumn; pero sta es la situacin de hoy.
Podemos reformar la Constitucin pero vamos a seguir pagando los 15 millones y tal vez a fin de ao
estaremos en los 18 millones de pesos por mes que tengamos que seguir pagando, y alguien va a decir: usted
tiene que cumplir con el compromiso. Me hablan de autonoma municipal, y si los municipios han contratado
y han tomado prstamos, y lo digo aqu, porque el pueblo no lo sabe, han tomado prstamos de bancos que
tenan sede en los parasos fiscales de la Isla Caimn, ustedes no saben?, yo tengo los contratos en mi
poder, prstamos al 57 % anual. Hay municipios en el interior de la Provincia que no deban nada y hoy deben
12 a 15 millones de dlares. Entonces, de qu fracaso de la Constitucin me hablan.
Franklin Delano Roosevelt, ex presidente de los Estados Unidos, deca que: cuando el pueblo es rehn
de la clase dirigente urge terminar con esa situacin, porque es cuando el poder es absoluto, ejercido por una
persona o grupo de personas; es la mxima expresin del fascismo, que hay que terminar para que realmente
el pueblo pueda cumplir con su voluntad. Me quedo con estas palabras. Muchas gracias.
Comentario del Sr. Ariel Sosa
Tengo el orgullo de estar en esta Mesa Panel siendo estudiante de la Facultad de Derecho, y me
enorgullece mucho ms el hecho de que estn mis profesores y el ex legislador Hugo Lazarte.
Voy a iniciar el tema partiendo de una realidad que es cierta. La reforma constitucional tiene sus
fundamentos hoy en el hecho de que se busca la reeleccin. Dos son los artculos que se refieren a esta
imposibilidad de reeleccin en la Constitucin de la Provincia, el artculo 76 para el Gobernador y Vicegobernador,
dice lo siguiente: El Gobernador y Vicegobernador durarn cuatro aos en el ejercicio de sus funciones. El
Gobernador no puede ser reelecto ni elegido Vicegobernador sino con intervalo de un perodo. Lo mismo en
el artculo 40 con respecto a los legisladores, dice: los legisladores durarn cuatro aos y no son reelegibles
sino con intervalo de un perodo. Es decir, que el obstculo para los que quieren modificar la Constitucin -
y por eso la buscan a esa modificacin- es este intervalo de un perodo.
Tengo dos ideas: En primer lugar, estoy a favor de la modificacin de la Constitucin Provincial; y en
segundo lugar, estoy a favor de la reeleccin inmediata del Gobernador y Vicegobernador, y a favor de la
reeleccin inmediata e indefinida de los legisladores provinciales. Yo voy a centrar mi tema especficamente
sobre la reeleccin de los legisladores provinciales.
En Primer lugar: por qu estoy a favor de esta reeleccin inmediata, sin intervalo de un perodo, e
indefinida de los legisladores? Hay algunos que no comparten esto, digamos que estn a favor de la reeleccin
-en lo que yo me incorporo- y los que estn en contra de la reeleccin como establece la Constitucin de 1990.
Digamos que los argumentos ms fuertes para apoyar la reeleccin de los legisladores provinciales son:
Primero: que esto va a acentuar el rgimen representativo porque le va a dar al pueblo la posibilidad de
emitir el voto castigo o el voto premio; el voto castigo en cuanto a que si se presenta para la reeleccin
seguramente el pueblo no lo va a votar porque considera que no cumpli con el mandato. Y el voto premio
porque si bien creo que habr ciudadanos que no se sienten representados por los que se postulan, ellos
sienten la necesidad de darle una oportunidad ms al legislador que hizo bien su trabajo.
Segundo: La misma Constitucin de la Nacin permite la reeleccin de los diputados y de los senadores,
de estos ltimos en forma indefinida. Esa es la primera idea. La segunda idea es que quiero que con esta
eventual reforma constitucional se tengan en cuenta o se incorporen importantes criterios del sistema
democrtico.
Creo que para la reeleccin de los legisladores debemos tener en cuenta tres principios fundamentales:
En primer lugar es instaurar la vigencia de la creencia prctica de que el ejercicio de la autoridad es un
servicio, es decir que los legisladores son representantes del pueblo y ellos representan la voluntad del
pueblo. Entonces ac estamos en una relacin de mandato, de representacin. Y lo curioso que tiene la
Constitucin del 90 es que en ningn momento -en los artculos que se refieren a los legisladores- habla de
mandato o representacin, cuando creo que esta es la relacin fundamental porque existe una relacin de
confianza del pueblo en los legisladores.
En segundo lugar, la obligacin del representante de rendir cuentas.
Otro de los pilares de lo que interpreto como la incorporacin de un nuevo ideal, de un nuevo sistema
democrtico, es la incorporacin a nuestra Constitucin de lmites morales y lmites jurdicos. Tenemos que
tener en cuenta que la Constitucin es el marco que regula el ejercicio del poder, entonces me parece lgico
que en esta modificacin de la constitucin se incorporen nuevos elementos que limiten moral y jurdicamente
a los representantes del pueblo.
Ahora este segundo pilar del que estaba hablando, este sistema democrtico nuevo que debera
incorporarse a la Constitucin, est muy vinculado respecto a los medios y las vas por las cuales vamos a
regular el ejercicio de la autoridad. Propongo que esos medios o vas estn adecuados en orden a la eficacia,
a la eficiencia del ejercicio de la actividad legislativa. Entonces, debemos incorporar a nuestra Constitucin
medios y vas que permitan a los rganos del Estado ejercer su actividad con eficiencia y eficacia. En base a
esas dos ideas, por un lado, estar de acuerdo y apoyar la reeleccin de los legisladores provinciales en forma
inmediata e indefinida y la idea de incorporar a la Constitucin nuevas instituciones que revaloricen el
sistema democrtico.
Pienso que sera provechoso, en el caso de una eventual Reforma Constitucional, la incorporacin de la
reeleccin de los legisladores provinciales, pero con condiciones objetivas de reelegibilidad, que podra
darle otro nombre como requisitos objetivos de idoneidad. Cules seran estos requisitos que podran
cumplir los legisladores para poder ser reelegidos? En primer lugar, pienso que deberan tener o acreditar
haber asistido al 75 por ciento de las sesiones ordinarias durante su mandato.
En segundo lugar, haber presentado un mnimo de proyectos de ley en la Legislatura.
En tercer lugar, de los proyectos presentados haber sido aprobados una proporcin adecuada de ellos, y
esto nos dar a nosotros una idea de la eficacia de los proyectos presentados por los legisladores.
En cuarto lugar, no haber sido sancionados por la Legislatura en virtud del artculo 51 de la Constitucin
Provincial; el mencionado artculo dice: La Legislatura necesita la mitad ms uno de sus miembros para
sesionar, pero con un nmero menor podr reunirse a los efectos de acordar las medidas que estime necesarias
para compeler a los inasistentes. La idea es que asistan a las sesiones. Entonces, aquel legislador al que se ha
llamado la atencin o sancionado, no podr tener la posibilidad de ser reelegido.
O sea, invoco esta posibilidad de incorporar la reeleccin bajo las condiciones objetivas que cumplan
con esos requisitos; es lo mnimo que le podemos pedir a los legisladores: que asistan a las sesiones y que
legislen.
Cules seran los beneficios que puede tener la incorporacin de una norma de estas caractersticas a
nuestra Constitucin Provincial? En primer lugar, el pueblo va a tener un sistema de control respecto de la
actividad de los legisladores, de esa forma, podemos saber qu es lo que hacen, si asisten a las sesiones, si
cumplen con su trabajo. Entonces esto les va a dar mayor legitimidad a ellos mismos. Porque cuando mayor
control haya del pueblo sobre sus representantes, ms legtimos van a ser stos.
Cul es el beneficio que tiene una norma de estas caractersticas? Sin duda, el beneficio es que
podremos elegir a los ms capaces, ser una forma de seleccin y aquellos que no cumplan con estos requisitos
objetivos, no sern reelegidos nuevamente. En sntesis, vamos a seleccionar los mejores y los ms capaces, los
ms aptos, los que hagan mrito para ser reelectos.
Quines pueden estar en contra de una norma de estas caractersticas? Lgicamente, aquellos legisladores
que no les gusta asistir a las reuniones, que nicamente van a la Legislatura a cobrar sus sueldos, que no
presentan ningn proyecto de ley, porque evidentemente no pueden satisfacer ninguna necesidad del pueblo
o no pueden observar cules son las necesidades del mismo. Ayer y hoy hemos hablado sobre varias necesidades
de los pueblos y, sin embargo, hasta la fecha, poco que se ha realizado.
TEMA:
EL CONTROL EN LA ADMINISTRACION PUBLICA
Sr. MODERADOR.- A continuacin la exposicin a cargo del doctor Sergio Daz Ricci quien es profesor de
Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Tucumn; fue legislador,
Defensor del Pueblo y actualmente se desempea como miembro del Tribunal de Cuentas. l se va a referir al
tema Control de la Administracin Pblica.
Como panelista estar el contador Osvaldo Cirnigliaro quien es colaborador de la Universidad Nacional
de Tucumn, Mster en Economa y Doctor en Economa en la Universidad de San Pablo (Brasil); fue Ministro
de Economa del Gobierno de Fernando Riera; tambin fue Director General de Planeamiento de la Provincia de
Tucumn y actualmente se desempea como Legislador Provincial.
Exposicin del Dr. Sergio Daz Ricci
El tema por el que se me convoc a participar -y quiero agradecer al Centro de Investigaciones
Constitucionales esta invitacin- es el Control de la Administracin Pblica.
Evidentemente es un tema que debemos enmarcarlo en el contexto de la reforma constitucional y por
supuesto ustedes habrn advertido en el correr de estos das y yo lo acabo de verificar en estos ltimos
minutos que estuve escuchando la excelente exposicin de los panelistas anteriores, que es un tema neurlgico
y que excede el puro concepto de control de la Administracin Pblica. Estamos hablando del tema control, el
control a secas, que va mucho ms all del control de la Administracin Pblica.
Es un tema fundamental del Estado democrtico y constitucional. Podramos decir que uno de los
problemas que est afectando al Estado contemporneo, es el defectuoso funcionamiento del control. Lo han
dicho ya los panelistas anteriores, qu pasa con el medio ambiente que no se controla y con tantas otras cosas
que se han ido mencionando. Creo que uno de los grandes problemas que enfrenta el Estado democrtico y
constitucional es el defectuoso funcionamiento de los controles. O sea, el desafo es perfeccionar los mecanismos
o las instituciones de control.
En este punto podra decir que la Constitucin del 90 ha sido una Constitucin que ha pecado precisamente
por haber relajado los mecanismos de control. En vez de haber avanzado, de haberlos profundizado, los ha
debilitado; ese ha sido el resultado final. Fjense por ejemplo que la Constitucin del 90 prevea una sustitucin
completa del Poder Judicial. Fjense cmo la Legislatura se renovaba el 100 %, lo cual le haca perder continuidad
a la capacidad de control de poder poltico que tiene la Legislatura; en las renovaciones peridicas, por
ejemplo, el Tribunal Constitucional era tambin un mecanismo de debilitamiento del control jurisdiccional de
constitucionalidad.
Creo que el resultado no ha sido bueno, en cuanto al perfeccionamiento de los mecanismos de control.
Vemos cmo el tema es mucho ms amplio que el puro control de la Administracin Pblica y tenemos
que hablar del tema del control en general, cmo se controla dentro del Estado. Esto nos remite al gran
descubrimiento de Montesquieu. l deca -lo voy a leer-: Es una experiencia eterna que todo hombre que
tiene poder se inclina a abusar de l. Eso lo hemos escuchado muchas veces: Los hombres tienden a abusar
del poder. Pero l continuaba la frase y deca: ...y va hasta donde encuentra lmites, es decir abusa hasta
donde encuentra un lmite. Entonces el concepto de control est intrnsecamente ligado al concepto de lmite.
El control es el mecanismo para ver si ese lmite no ha sido vulnerado. Y el gran descubrimiento de Montesquieu,
adems de decir esto: el poder tiende a abusar hasta que encuentra un lmite, luego contina, y ah est la
frase que dice: el poder frena al poder, textualmente deca as: para que no se pueda abusar del poder es
preciso que, por disposicin de las cosas, el poder frene al poder. Es decir, la pluralidad del ejercicio del
poder. Cul es el descubrimiento de Montesquieu?, crear centros de poder que, entre s, se limiten. All es
donde viene la conocida divisin o separacin de poderes.
Es decir que una Constitucin es eso, qu hace la Constitucin?, va a asignar competencia a distintos
focos o centros de poder: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial. Cada uno va a ejercitar una
porcin de su competencia y en el seno de que el otro poder no avance sobre la competencia que le ha fijado
la Constitucin y en el lmite al otro poder. O sea, la lgica del poder va a hacer que cada uno sea muy celoso
en cuidar sus atribuciones y evitar que el otro poder avance sobre las atribuciones que se le ha fijado por la
Constitucin.
Hay tres conceptos absolutamente unidos, que son: El concepto de lmite dentro de un Estado
constitucional; el poder tiene que ser limitado, est limitado. El concepto de Constitucin, porque es sta la
que hace el reparto de la competencia que fija esos lmites: esto puede ser el Poder Legislativo, el Poder
Ejecutivo o el Poder Judicial y la fisiologa interna, que son los controles para que esos lmites nos se abusen,
para que esos lmites no se extralimiten.
Pero claro, aqu hay algo que ustedes lo han escuchado hace un rato, para ello es fundamental una
conciencia del cumplimiento de las normas; hablar de un Estado democrtico, de un Estado constitucional
donde no haya conciencia de que las normas que fijan competencias estn hechas para ser cumplidas, es
imposible edificar un Estado constitucional, un Estado democrtico. Creo que es una de las grandes carencias
que se ha repetido en el panel anterior: las normas no se cumplen, las leyes estn, las normas no se cumplen,
esa conciencia del cumplimiento de las normas.
En conclusin, esta temtica de intentar abordar el control de la Administracin Pblica, debemos
enmarcarla en una suerte de Teora General del Control, no se puede focalizar tan parcializadamente. Por
qu?, porque generalmente, cuando uno estudia la Teora del control siempre proviene del Derecho Administrativo,
y los conceptos de Derechos Administrativo no se aplican mutatis mutandis al Derecho Constitucional, tiene
una lgica y una dogmtica distinta. El Derecho Administrativo es un derecho intrargano, est dentro de la
administracin; en cambio el Derecho Constitucional es interrganos, tiene una lgica distinta
En el derecho constitucional se ha empezado a analizar mucho la Teora del Control como una manera de
abordaje de la problemtica de por qu est pasando esto en un sistema constitucional, estn fallando la
realidad concreta, qu est pasando. Sobre estas teoras de control recin se han empezado a escribir los
primeros libros; la Teora de Control es una perspectiva de abordaje muy reciente.
De dnde viene la palabra control? Es una palabra francesa que viene de otra, de la palabra rol; en
realidad es un trmino latino fiscalista de la Edad Media que eran los contrasientos. Es decir, era un libro que
se llevaba paralelamente para controlar que los asientos de otros libros sean correctos. Luego pas a nuestro
idioma, el espaol, tardamente. Fjense que la Real Academia recin la admite como palabra en 1970. El
concepto fiscalista es tener algo que controle un libro que se llevaba, era un rtulus; la palabra rol viene de
rtulo, era un libro, un cotralibro que se llevaba para verificar que los asientos de aqul libro estaban bien
hechos. De ah viene la palabra control: controlar, comprobar, examinar, fiscalizar, esos son los trminos que
nosotros interpretamos cuando hablamos de control.
Cuntos tipos de control podemos reconocer dentro del Estado? Hay tres tipos de control dentro del
Estado: El control social, el poltico y el jurdico.
Esta clasificacin es muy importante porque nos va a permitir no confundir los distintos mecanismos de
control, porque cada uno va a tener un comportamiento de acuerdo al tipo de control del que hablemos.
Cul es el control social? Es el que todos conocemos, es el control de la opinin pblica sobre el
Estado. Es un control general, difuso, indeterminado, pero muy importante Cuntas veces los funcionarios
pblicos nos detenemos o lo pensamos dos veces ante el temor de que cualquier acto pueda ser repudiado por
esa opinin pblica, por los medios de comunicacin! Creo que es un control eficacsimo, pero general y
difuso; no es un tema para abordar hoy porque no hace a la reforma Constitucional.
El control poltico es el control que nosotros podemos decir es de tipo subjetivo; es el tpico control que
realiza el Poder Legislativo en relacin al Poder Ejecutivo. Es un control voluntario: el Poder Legislativo podr
o no controlar al Ejecutivo, esto depender de las circunstancias fcticas y polticas, no est obligado a
controlar. Si en la realidad los partidos polticos dicen que hay un oficialismo mayoritario probablemente ese
control est bastante relajado. O sea, un control subjetivo est perfectamente determinado en la voluntad de
los sujetos que lo representan, el tpico control poltico, el control que tiene el parlamento sobre el Gobierno.
Un control poltico podr determinar la direccin del Gobierno, podr repudiar una medida poltica y siempre
hay una relacin de superioridad entre el rgano controlador y el controlado.
Sin embargo el tema en el que me interesa poner ms nfasis es el control jurdico, porque all es donde
veo deficiencias en el diseo de la Constitucin del 90, entre tantas otras.
El control jurdico es un control objetivo. Qu significa? Significa que va a buscar pautas comprobables
para ejercitar el control y por eso es jurdico. Es decir que es un control que va a utilizar la tcnica jurdica
para producir un juicio de validez. La Legislatura podra dictar una resolucin o hacer un juicio poltico a
algn funcionario -eso es un control poltico- y decide por mayora que hubo mal desempeo y se procede a la
destitucin del funcionario. En cambio el control jurdico busca una pauta objetiva de validez, es decir esta
divisin de los sistema de funciones de poderes con atribuciones limitadas por la Constitucin necesariamente
nos trae el Derecho puesto que hay que ver si esa competencia que ejerce ese rgano es vlida o no o si se ha
extralimitado o no; y es fundamental disponer de rganos que puedan decir a travs de un juicio de validez y
diciendo que esta competencia ha sido ejercitada correctamente o no. Y con una consecuencia ulterior: el
control jurdico no puede quedarse en eso, tiene que aplicar una sancin a eso, y ah vienen las declaraciones
de invalidez, de nulidad de esos actos.
Cul es la diferencia con el control poltico? El control jurdico no gobierna, puede frenar, pero no
manda; dice esto est mal, pero no le dice cmo debe hacerlo. Le podr decir esta licitacin no ha seguido
el procedimieto licitatorio, pero no le va a decir: No, en vez de licitar un camino licite un dique; eso no le
va a decir nunca. El control jurdico controla que el ejercicio del poder se adecue a las pautas y atribuciones
de la distribucin de competencias de la Constitucin. El control jurdico es un control que para que realmente
valga es un control interorgnico, es decir, en un mismo rgano no pueden estar el controlado y el controlante.
Aqu aparecen las primeras falencias de nuestro sistema constitucional en relacin a dos rganos que
cumplen una funcin principalsima: el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo. Estos no tienen jerarqua
constitucional y en su momento estaban concebidos como rganos autrquicos de la Administracin Pblica,
cuando tenan que estar por fuera, no pueden controlarla si estn dentro de ella, o estn vinculados o
sometidos a la voluntad de la Administracin Pblica.
Cul es el paradigma del control jurisdiccional? El Poder Judicial, ah es fundamental la independencia,
la idoneidad tcnica y la imparcialidad del rgano, si no el control jurdico no funciona, es imposible que
pueda haber un juicio objetivo de validez de acuerdo a una tcnica jurdica si el rgano que lo emite no es
independiente, imparcial y con conocimientos tcnicos. O sea nuestro paradigma es el Poder Judicial.
Fjense cmo la constitucin del 90 al introducir el Tribunal Constitucional afect eso, nada menos que
el control jurdico por excelencia, que es el control de constitucionalidad. Se le da a un rgano nombrado por
el Poder Ejecutivo sin ninguna legitimacin democrtica, porque surge de un mecanismo extrao, a travs de
una ronda de jueces que se renen para elegir los miembros; o sea que el Parlamento que puede ser por
carcter reflejo brindarle legitimacin democrtica, no est presente en la eleccin del Tribunal Constitucional
y hasta puede habilitar el dictado de normas con carcter de ley, entonces, es un segundo Parlamento sin
legitimacin democrtica.
Fjense cmo afecta el ordenamiento de control judicial objetivo el hecho de que haya un juicio de
validez previsible. Aqu aparecen otros dos rganos que en nuestra Constitucin no existen, que en el 90 eran
absolutamente conocidos y podran haberlos incorporados perfectamente, pero no se los quiso incorporar, o
sea aqu estamos observando cmo haba un debilitamiento de los mecanismos de control, propsito que no
existe, que es la funcin del Tribunal de Cuentas y la del Defensor del Pueblo.
Era inevitable hacer toda esta vuelta para poder ubicarlos en el Tribunal de Cuentas y el Defensor del
Pueblo, porque si no da la impresin que son meros rganos de control de la Administracin Pblica y en
realidad cumplen un rol mucho ms trascendente en los mecanismos de control judicial dentro del Estado, al
lado del Poder Judicial, cada uno en su porcin de competencia. El Poder Judicial va a intervenir en las causas
que se planteen por algn acto de la Administracin, o alguna ley que sea inconstitucional y va a corregir esa
anomala; pero, no puede intervenir en la gestin cotidiana de la Administracin, como tampoco el Parlamento
lo puede hacer, y all es donde el Parlamento va a controlar la Administracin a travs del dictado del
Presupuesto; ah le va a fijar cul es el rumbo de la Administracin, cmo puede gastar, con qu recursos va
a contar, y luego cuando apruebe la cuenta de inversin, que va a ser la evaluacin de cmo se ha usado ese
presupuesto.
Sin embargo, en el item que va desde la aprobacin del Presupuesto y la de la cuenta de inversin, la
Administracin puede llegar a extralimitarse. Y aqu aparecen dos instituciones que van a controlar ese tiempo
de gestin de la Administracin: el Tribunal de Cuentas, que va a controlar la actividad financiera del Estado,
o sea todo lo que involucre el gasto y uso de fondos pblicos; y el Defensor del Pueblo, que va a cuidar la
gestin de la Administracin. Ah se complementa con estas dos figuras, como ven, dentro de la Teora del
Control ninguna de estas dos instituciones en Tucumn -que estn creadas por ley- dispone del sustento
constitucional que requiere el ejercicio autntico del control judicial. Por qu? porque estn nombrados por
ley y otra ley los puede borrar fcilmente.
Cmo es que insertamos entonces estas dos instituciones? El Tribunal de Cuentas, en el caso de
Tucumn, est dentro de lo que se denomina Ley de Administracin Financiera, la n 6.970. Fjense que fue
tomada mutatis mutandi de la ley nacional n 24.756 cuya denominacin es Ley de Administracin Financiera
y Sistema de Control del Sector Pblico Nacional. O sea, intenta un sistema de control de todo lo que es el
manejo de los recursos dentro del Estado.
En qu consiste esta Ley de Administracin Financiera?. Bsicamente es un sistema con sus subsistemas.
Es un sistema de informacin de los fondos pblicos a travs de 4 subsistemas integrados por la Contadura
General de la Provincia -ustedes ven que son rganos internos de la Administracin Pblica-, la Direccin de
Presupuesto, la Tesorera y una suerte de Direccin de Crditos Pblicos; todos se integran en un sistema.
Fjense que esto es una ley que va a expresar la Teora de los Sistemas, que la aplica para organizar todo el
manejo de los fondos pblicos de la Administracin y que pueda haber un servicio de informacin de los usos
de los fondos.
Esta Ley en Tucumn es reciente, es del ao pasado, digamos que todo el sistema de control interno an
no ha empezado a funcionar. Pero se crea en esta misma ley el Tribunal de Cuentas como un mecanismo de
control externo con las funciones tradicionales de un tribunal de cuentas que son: a) una funcin de contralor
preventivo en materia del uso legal de los fondos, b) contralor en la rendicin de cuentas, c) una funcin
jurisdiccional -cuando hace los juicios de responsabilidad, por que no se ha rendido cuenta- y d) una funcin
de auditora, que es un anlisis posterior que va a colaborar en la tarea del Estado. Es decir, se trata de un
tribunal de cuentas con sus tres funciones clsicas: de contralor o fiscalizacin jurisdiccional -por eso se llama
Tribunal porque puede llegar a determinar la responsabilidad de algn funcionario por tratar de determinar el
monto por el que se hace responsable y ejecutar la restitucin de los fondos por los que no se han rendido
cuentas-; y una funcin de auditora, que es una funcin que va teniendo cada vez mayor demanda, que es
auditar el funcionamiento de sectores de la Administracin en lo que fuese requerido o que el propio Tribunal
lo disponga.
El otro rgano, es el Defensor del Pueblo que va a cumplir las funciones de controlar no tanto la
actividad financiera del Estado -que est a cargo del Tribunal de Cuentas- sino la gestin concreta del Estado
en tanto que pueda afectar derechos de los ciudadanos, y luego va a tener tambin la atribucin de tener
legitimacin activa para representar a la colectividad en los derechos que puedan ser vulnerados.
Normalmente al Defensor del Pueblo se le reconocen 4 funciones: Fiscalizacin; Merituacin, -es decir
que puede llegar a decirle a la Administracin que ha actuado mal en algn caso, que no corresponda haber
tomado tal medida-; la funcin de Mediacin -mediar en los conflictos- y la Defensa de los Derechos
fundamentales, donde se insertan los que ms se conocen, los derechos del consumidor.
Hay una mezcla, cuando hace la defensa de los derechos del consumidor, cuando representa a la comunidad
para reclamar por la afectacin del medio ambiente: no se han respetado los marcos regulatorios en algn
derecho del consumidor, en algn servicio pblico, hace ejercitar la representacin y tiene legitimacin
activa. Pero podra estar en funcin de fiscalizacin, siempre que se cumplan las normas establecidas.
Estas son las dos instituciones que vienen a efectivizar el control de la actividad del Estado por derivacin
del Poder Legislativo, ustedes fjense que la Constitucin de la Nacin, la Auditoria General de la Repblica,
que es una mutacin -digamos- del Tribunal de Cuentas, pero ha perdido algunas facultades y el Defensor del
Pueblo est dentro del Captulo del Congreso. Por qu?, porque de algn modo es una proyeccin del contralor
que tiene el Congreso, nada ms que estas funciones que va a tener el Congreso, en este caso, es un contralor
de tipo jurdico de la Administracin. Este es el marco deseable donde debera desarrollarse una Constitucin,
es decir aportar herramientas para que sea ms efectivo el control.
No s si es el momento, pero se busc consolidar el hegemonismo por parte del Poder Ejecutivo;
tambin s que hay detalles de tcnica jurdica, curioso. La reforma del 90 elimin las facultades implcitas
de la Legislatura. Siempre, cuando se redacta una Constitucin se fijan las atribuciones del Poder Legislativo,
siempre se pone -por las dudas uno se haya olvidado de algunas- dispondr de todas las facultades necesarias
para poner en ejercicio lo preservado por la Constitucin, es como una clusula de apertura; aqu la eliminaron,
como para generar la duda si tiene o no, es decir si el Poder Legislativo tiene atribuciones o facultades
implcitas. Y aqu, evidentemente, qu ha pasado: los hombres son los que hacen realidad las normas. Creo
que a nadie en Tucumn se le ocurra decir que la Legislatura no tiene atribuciones implcitas para poner en
ejercicio todas las atribuciones que le ha dado la Constitucin. Pero somos los hombres que nos damos cuenta
cul es el rol que juega la Legislatura y vamos a dar el contenido de la interpretacin de las normas.
Volvemos al comienzo: sin esa conciencia de aplicacin de las normas, ningn control es posible. Los
organismos podrn detectar el incumplimiento de sus atribuciones, pero si los rganos que se abusan, que se
extralimitan y tienden a expandir sus facultades, sus atribuciones, no son conscientes que deben estar sujetos
a la norma, bueno, estamos retrocediendo en aos de civilizacin jurdica. Creo que se es uno de los grandes
desafos y uno de los grandes interrogantes cuando uno encara una Reforma Constitucional. Vamos a hacer la
Reforma Constitucional para que las normas se cumplan o vamos a tener una Constitucin nominal en la cual
tiene nombre de Constitucin, tiene artculos de Constitucin, pero no funciona como tal? Esto es lo que
quera comentarles. (Aplausos).
Comentario del C.P.N. Osvaldo Cirnigliaro
El doctor Daz Ricci hizo una excelente exposicin sobre los aspectos ms importantes del Control desde
el punto de vista constitucional. Por lo tanto, voy a ser muy breve para aportar nicamente otros puntos de
vista
Recientemente nos visit en nuestro pas el seor Tofler, brillante pensador contemporneo de nivel
internacional. Cuando algunos periodistas lo entrevistaban a Tofler le preguntaban sobre el desarrollo del
sector agropecuario argentino, Tofler dijo: veo que ahora ya estn en Internet; s, ya el sector agropecuario
comenz a entrar en la red de redes y empez a aprovecharse de las facilidades que proporciona la informacin.
Tofler se dio vuelta y les dijo: Si ahora entraran en Internet ya sera tarde Esto qu significa?, significa que
el cambio radical que ha tenido el mundo en estos ltimos tiempos -a partir de que se produce la cada de uno
de los dos sistemas imperantes, el Capitalismo y el Comunismo, en que uno era el freno del otro, el control del
otro- provoca un cambio realmente impresionante, que es el que lo estamos viviendo, y una de las cosas que
cambia, es precisamente el concepto del capital.
Antes tradicionalmente, quin era el capitalista?, el dueo de la estancia, el que produca los bienes
agrcolas, era el patrn de la estancia, era el dueo, la persona con poder, y lo hemos visto en la historia de
nuestro pas; tena su caracterstica, era el poseedor del capital y no poda el capital ser usado por otra
persona que no fuese su dueo.
Despus, viene una etapa en donde el poder pas por el dueo de las acciones, o sea, los accionistas de
la Sociedad Annima, pero tambin el Capital conserv ese poder. nicamente poda tomarse la decisin en
funcin del dueo de las acciones. Y hoy estamos en una tercera etapa donde el capital es el conocimiento,
pero tiene una caracterstica que lo diferencia de las concepciones, el patrn de estancia o del accionista: el
conocimiento puede ser utilizado al mismo tiempo por dos personas. Si los dos tenemos el conocimiento y
ustedes tambin lo tienen, todos lo podemos usar; ese es el capital de la sociedad actual.
Y el problema grave que nosotros encontramos en nuestra dirigencia poltica es la falta de conocimiento,
porque cuando hablamos de control dentro del Estado, dentro de la clasificacin que hizo el doctor Daz Ricci,
nosotros necesitamos saber con qu vamos a comparar, porque para que exista control es necesario que exista
una norma. Entonces, ustedes dirn, ste habr venido a criticar a los colegas; no, vengo a llamarles la
atencin en el conocimiento, porque todo lo que se habl hoy y que tiene que ver con el tema de la reforma
de la Constitucin y con el ejercicio del Poder, tiene que ver con la lucha por el control del Poder.
La lucha poltica, es una lucha despiadada por el manejo del Poder, eso es as; pero resulta, que luchan
y luchan, y cuando llegan y se sientan en el Poder. Y cul es el Poder que manejan?, el Poder del Estado y
resulta que no lo conocen, no saben cmo funciona el Estado. Entonces, ustedes dirn, luchan por conquistar
algo que no conocen; efectivamente, y por eso estamos como estamos. Entonces, los procesos de seleccin
que realiza el pueblo tienen que ver tambin con las virtudes que debe tener un poltico, virtudes personales,
de carcter moral y tambin con el conocimiento, porque no se puede manejar algo que no se conoce.
No voy a entrar ni en el control jurdico ni social ni administrativo o poltico; voy a entrar a hablar
rpidamente en la necesidad de control de la accin de gobierno. Para que haya control, debe existir una
norma para saber si se cumple o no; la norma en un gobierno es un plan de gobierno, y un plan que est
cuantificado cunto cuesta llevarlo a cabo, se llama -en este caso- Presupuesto General de la Provincia de
Tucumn, que es un plan anual, que lo aprueba la Legislatura y que le dice al Gobierno cmo debe gastar su
dinero.
Bueno, tengo que darles a ustedes otra mala noticia: el ex Gobernador Ortega cerr la Secretara de
Planeamiento de la Provincia, donde yo casualmente me desempeaba, porque he sido empleado pblico
durante 31 aos, y durante 10 aos Director General de Planeamiento de la Provincia de Tucumn. Creo que lo
hizo sin darse cuenta y sin ver el dao que le produjo al Estado. Si nosotros estamos diciendo que para que se
controle la accin del Gobierno debe que tener un plan, para que el Tribunal de Cuentas controle la ejecucin
del gasto tiene que haber un presupuesto, y hubo un Gobierno que elimin el resorte institucional por el cual
se elaboran los planes, yo le adjudico a esta accin, sin pretender acusar a nadie ni buscar responsables, esto
ha sido prcticamente haberle quitado el cerebro al Estado. Al Estado tucumano se lo descerebr el da que se
le quit el organismo que estaba encargado de la elaboracin de los planes: Si no hay plan qu vamos a
controlar? Nada. Controlamos un presupuesto, porque existe, controlamos cunto se gasta, porque existe un
presupuesto.
Entonces, tenemos que ver -y vuelvo al tema del conocimiento- la planificacin ms que una norma da
conocimiento sobre el problema. Y el control de esa accin tambin da conocimiento, permite la comparacin
de la norma con la realidad cuando yo estoy ejecutando un plan, y posibilita inmediatamente tomar la medida
correctiva, la medida de control. Este es todo el proceso de control de la accin de gobierno.
Un gobernante que no tenga plan est gobernando como si fuese un ciego que dirige un auto en
Frmula 1. El actual Gobierno no tiene plan, no he venido a criticar al Gobierno, he venido a decirles que esta
situacin no puede seguir, porque si no todos los otros controles -el control administrativo, el que tiene que
ver con la eficacia del gasto pblico, el control social, lo que hace el Defensor del Pueblo, lo que hace el
Tribunal de Cuentas- pierden importancia si no existe un plan de gobierno; porque el plan de gobierno es lo
que precisamente le da continuidad institucional a un gobierno.
En la dcada del 70 en Francia se vena trabajando del mismo modo en que Francia se reconstruy
despus de la Segunda Guerra Mundial, con planificacin, al punto tal que el Organismo de Planificacin
Central se llamaba Comisariato del Plan Francs, y tena cinco comisarios. Eso estaba garantizado por la
Constitucin francesa de que a esos cinco seores no se los poda tocar; eran los que estaban encargados de
la parte tcnica, no poltica, en la elaboracin de los planes; no se los poda tocar porque esa es la misma
limitacin que se le impona al futuro gobernante. No puede ser que un Gobierno diga Vamos a hacer un
dique y el otro venga y diga No lo vamos a hacer. Algunas cosas se pueden cambiar, otras no.
Entonces, muchos dicen: por qu Brasil tiene continuidad en su poltica?, porque han pasado gobiernos
civiles y militares, pero siempre hay un organismo de inteligencia geopoltica que planifica la accin del
gobierno de Brasil. Chile era chiquito, dicen algunos, y ahora es grande; es porque hay una inteligencia por
detrs de los gobiernos civiles o militares, cualquiera sea su naturaleza, y est inscripto eso en la vida
institucional del pas que planifica el crecimiento geo-econmico de Chile. Argentina, despus del plan de
Pern no tuvo otro plan, no hubo Secretara de Planeamiento y cuando hubo, que fue en el proceso militar,
directamente no le dieron importancia; sta es la realidad.
Ustedes dirn que esto se hace por ignorancia; adems de ignorancia se hace cuando se suprimen las
funciones de planificacin y de control, se hace porque el control -el doctor Daz Ricci lo ha definido bien
etimolgicamente- para los tucumanos tiene otro sentido: El control es el escombro. Saben qu es el escombro?
Es aquello que donde sea que se lo ponga, molesta. Le molesta a aquel que quiere aprovecharse de la
situacin. Entonces cuando yo digo que el poltico lucha por llegar al poder, se instala en el poder y es el auto
de Frmula 1 que no lo conoce, la primera acelerada se despedaza, porque no se puede manejar y mucho menos
controlar lo que no se conoce.
Por eso les hago una reflexin en este punto porque en algn momento va a tener que tener jerarqua
constitucional el control de la accin de Gobierno; en algn momento el pueblo le va a decir al Gobierno
Usted tiene que darnos escuelas, pero no slo tiene que darnos escuelas, tambin nos tiene que dar educacin.
Y en un plan de gobierno se pueden definir cules son los indicadores para medir la calidad del servicio
educativo con que ese Gobierno tiene que cumplir y con que el pueblo lo tiene que controlar. Sin ese control
de la accin de gobierno el resto de los controles son meramente formales.
Dr. Daz Ricci.- Yo quisiera agregar algo, un ejemplo a lo que deca el contador Cirnigliaro. Yo tengo
poco tiempo en el Tribunal de Cuentas, 6 meses, y hemos aprobado varias licitaciones de equipos informticos
y yo me pregunt cul es el marco para que cada Reparticin compre equipos informticos de cualquier marca,
de cualquier sistema; por qu dos Reparticiones que pueden compartir un servidor van a comprar cada una su
servidor. Evidentemente no hay un marco general, una planificacin para ahorrar recursos del Estado, porque
evidentemente uno ve el proceso licitatorio y est perfecto, no hay objeciones para hacer: se adjudica al que
ha ofrecido menor precio, etc. Y yo me pregunto cmo se estructura dentro del Estado, porque si vamos a
encarar una auditora y se ve cunto se ha gastado en los ltimos 5 6 aos en informtica podr verse que
no es que haya habido corrupcin en la licitacin -probablemente no la hubo-, pero les aseguro que el
resultado va a ser sorpresivo: Todo lo que gast la Provincia en informtica nos hubiese bastado para informatizar
todas las escuelas y tener todas las Reparticiones en red.
CPN. Cirnigliaro.- Eso evidencia un mal uso del recurso.
Dr. Daz Ricci.- Exactamente, esto implica un desorden. No es que haya un hecho ilcito, se ha cometido
una zoncera, que tambin es grave. Creo que todas esas causas de escasez de fondos o recursos que tiene el
Estado para atender obligaciones esenciales se deben a no tener planes para los distintos sectores. Entonces
podra decir: Esta licitacin se adecua al plan; cuntas computadoras, por qu? porque la Reparticin que
ms recursos tiene va a tener un servicio informtico fantstico y la que no tenga recursos directamente no va
a tener. Y eso ocurre porque no se determinan una serie de pautas que orienten el gasto pblico.
Eso es lo que quera agregar. Nada ms y muchas gracias por su atencin.
TEMA:
PODER JUDICIAL
Exposicin del Dr. Luis Iriarte
Buenas tardes. En rigor de verdad el tema que hoy nos convoca tiene una denominacin de mayor
jerarqua; en realidad, vamos a hablar no de administracin de justicia sino vamos a hablar del Poder Judicial
tal como est diseado en la Constitucin de la Provincia de Tucumn o como pretendemos o aspiramos a que
sea previsto en una futura reforma constitucional.
Antes de entrar y comentar las inquietudes que tengo en esta materia, quiero que conozcamos algunos
aspectos institucionales vigentes en el pas para que exista una mejor comprensin y valoracin de esta
propuesta.
Ustedes saben que de acuerdo a nuestro sistema de gobierno federal, el estado federal para ser ms
preciso, cada provincia se dicta para s su propia Constitucin de conformidad a los Principios, Declaraciones
y Garantas de la Constitucin Nacional y debiendo asegurar su administracin de justicia, adems de su
rgimen municipal, la educacin primaria. Cada provincia disea adems, como facultad propia, sus cdigos
de procedimientos; los Cdigos de Procedimiento Civil, Comercial, Minera; Trabajo y Seguridad Social es
materia de competencia del Congreso de la Nacin. Es un derecho comn para todos los argentinos pero su
aplicacin, su interpretacin corresponde a los jueces locales, provinciales o federales segn las cosas y las
personas que caigan bajo sus respectivas jurisdicciones. Lo normal, lo corriente, lo habitual es que el derecho
comn -obviamente, tambin el derecho local- el Derecho Pblico sea materia de competencia especfica de
los jueces provinciales.
De acuerdo a la estructura de nuestro sistema institucional federal, en principio la Nacin se desobliga,
se desentiende por la forma en que cada Provincia se interpreta y se aplican estos Cdigos de derecho comn.
Es factible, en consecuencia -y esto debemos decirlo as, es una cosa del sistema federal- que una Provincia
determine una clusula del Cdigo Civil aplicada a hechos similares y que en Tucumn, por ejemplo, sean
interpretados de manera diferente. Esto es una caracterstica de nuestro sistema federal. Con la reforma
constitucional del ao 49, expresamente se haba dispuesto que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin iba
a ser el Tribunal de Casacin en materia de derecho comn; a la casacin nacional en materia de derecho
comn se iba a unificar su interpretacin a travs de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
pero despus, la posterior derogacin de esta Constitucin del 49 dej sin efecto esta clusula y hoy por hoy
la Corte Federal no entr a analizar, salvo casos exepcionalsimos, cmo se interpreta el derecho comn en
cada una de las provincias.
Esto es muy importante que lo tengamos en cuenta para valorar lo que estamos analizando como tema
que le preocupa a todos los habitantes de esta Provincia. Lo que estoy diciendo es que, de acuerdo al sistema
vigente en el orden nacional y local, en principio y como regla general los jueces comienzan y terminan en
sede provincial, por supuesto que est la va del recurso extraordinario federal cuando en algunas de estas
interpretaciones llevadas a cabo por los llamados superiores tribunales de provincias, puedan significar la
conculcacin de alguna garanta de tipo federal contenida en la Constitucin Nacional. Pero esto es
exepcionalsimo, tan es as, que en la dcada del 90 -a comienzo del 90- se sancion una reforma al Cdigo
Procesal, Civil y Comercial de la Nacin, artculo 280, por el cual se le da una facultad muy especial a la Corte
Suprema de la Nacin, consistente en rechazar segn su sano criterio sin necesidad de explicitar porqu lo
hace, todo tipo de recurso extraordinario federal que a juicio de la Corte no tenga trascendencia institucional
o no tenga la suficiente entidad como para merecer el tiempo de este altsimo Tribunal de la Nacin. Esto est
revelando que se confirma una orientacin que se fue dando de a poco y que culmin hace pocos aos: los
juicios empiezan y terminan en cada provincia.
Seores, les estoy diciendo algo importante en mrito a los recursos extraordinarios locales que cada
provincia ha articulado en su territorio, en mrito a los cules toda sentencia de los Tribunales inferiores
puede ser llevada a conocimiento y decisin del ms alto Tribunal de la Provincia para que sea ste el que
dicte la doctrina legal de aplicacin obligatoria para todo el resto de los Tribunales inferiores, uniformando la
interpretacin de las normas en los casos concretos. Es el honor, nada menos que el honor, la libertad y la
propiedad. Voy a hablar ac ya en trminos muy provincianos, propios de los tucumanos: el honor, la libertad
y la propiedad estn en manos de los seores que integran la Corte Suprema de Justicia de la Provincia. Lo
mismo le ocurre a los santiagueos, con relacin a su alto Tribunal, a los jujeos y a todas las restantes
provincias.
Esto nos est indicando qu importante que es posar la vista en la forma en que los textos constitucionales
locales han diseado la manera de integrar estos altos Tribunales que son la cabeza del Poder Judicial. Lo dije
hace pocos minutos en una charla que tuvimos ac por la maana, que es legtima la preocupacin de
perfeccionar el texto Constitucional vigente porque es la Ley Suprema, es la que est por encima de todas las
normas, pero esa Ley Suprema, en realidad, tiene el significado y el alcance que le va a dar la Corte Suprema
de Justicia de la Provincia. Lo reitero con estas palabras pronunciadas por un ex presidente de la Corte
Suprema de Justicia de los Estados Unidos: Vivimos bajo una Constitucin, por lo tanto la Constitucin es lo
que los jueces de la Corte Suprema dicen que es.
Ustedes, se estn dando cuenta entonces, que siendo tribunales, una vez designados vitalicios, tienen
un poder poltico extraordinario, tan extraordinario que -reitero- el honor, la libertad y la propiedad de los
tucumanos estn en manos de los integrantes del alto Tribunal. Entonces es bueno que nos preocupemos por
mejorar su integracin a la luz de la normas constitucionales vigentes en la Provincia y en funcin de otras
experiencias constitucionales de provincias hermanas. Ustedes deben recordar que nuestra Constitucin -la de
Tucumn- est vigente y que articula un modo de designacin que era muy comn en los tiempos anteriores:
A propuesta del Poder Ejecutivo, se enva esa propuesta a la Legislatura, si haba Senado, al Senado y si el
Cuerpo legislativo daba su aprobacin a esa propuesta, esa persona pasaba a integrar el Poder Judicial. Esto
rega para todos los cargos en la Justicia. A partir del gobierno de Ramn Ortega, como sugerencia -a mi juicio
muy positiva- de su entonces ministro de Gobierno, doctor Ricardo Fal, por decreto -no haba otra forma,
constitucionalmente hablando- crea un Consejo Asesor de la Magistratura y se autolimita en su potestad
constitucional al Gobernador, diciendo: Estructuremos un Consejo Asesor para que cuando haya una vacante y
se presenten quienes quieran cubrirla, haga un estudio de los antecedentes y determinen un orden de prioridades.
En definitiva, elijan una terna y esa terna me la presentan y de esos tres elijo uno y lo paso a la Legislatura para
que tenga la aprobacin. Pero esto es para los cargos que estn situados por debajo de la cabeza del Poder
Judicial. Esto es para los cargos de camarista o juez o miembros del Ministerio Fiscal, pero no para la Corte
Suprema porque es otra cosa.
El decreto de Ortega, excluye la competencia del Consejo Asesor de la Magistratura para los cargos que
estn integrativos de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia. Eso no admite ningn tipo de asesoramiento.
Son a propuesta del gobernador, cualquiera sea, y con la posterior aprobacin de la Legislatura, sin necesidad
de una mayora especial agravada, no hay mayoras especiales que dentro de la Constitucin permitan un
mayor consenso entre los distintos partidos polticos representados en la Legislatura. Ese es el sistema.
Como ustedes podrn apreciar, es preocupante que continuemos con esta metodologa en cuanto a la
integracin del ms alto Tribunal, porque da toda la apariencia que el partido poltico que est en el gobierno,
esta conformando, cuando le toque, la cabeza de otro Poder, nada menos que del Poder que tiene que funcionar
como custodio de la Constitucin y garante de nuestros derechos y de nuestras libertades.
Sr. Duguech.- Es lo mismo que pasa en la Nacin.
Dr. Iriarte.- Lo que pasa es que en la Nacin, en la reforma del 94, la propuesta del presidente tiene
que ser avalada por el Senado con una mayora agravada de los dos tercios de los miembros presentes. Al
menos, se ha puesto una clusula que permite un mayor consenso. Pero en las provincias, se han articulado
distintas formas de integrar este alto Tribunal, que yo quera hacerles conocer como una posibilidad que
podemos adoptar en Tucumn. Eso por un lado.
Por el otro, poner el ojo en algo que es realmente curioso: fjense ustedes: De acuerdo a la ley Orgnica
de Tribunales vigente en la Provincia de Tucumn, la Corte Suprema puede dividirse en Salas, ya sean Civil y
Comercial, Laboral, Contencioso Administrativo, Penal, etctera. La divisin en Salas, significa la necesidad
de una mayor especializacin por parte de quienes integran esa Sala. Cuando hay divisiones en Sala, es porque
se requiere especializacin en los temas que van a ser resueltos en esas Salas. Curiosamente, no hay ninguna
norma constitucional que diga que en la integracin de la Corte Suprema de Justicia deben preverse todas las
especialidades, sobre todo del Derecho comn, en la medida en que ellos son los ltimos en decidir cul es la
interpretacin de estas normas -en los casos concretos-, en las doctrinas legales que sientan con los recursos
de casacin; no hay ninguna norma. Puede ocurrir -de hecho a mi juicio est ocurriendo- que la Corte Suprema
tenga facultad, por el recurso de casacin, de revocar sentencias de los camaristas especialistas del Trabajo,
sin que exista un especialista de Derecho Laboral en la Corte. Para m un absurdo y una grave afectacin del
debido proceso justo constitucional.
Entonces, estoy alertando sobre distintas formas de integracin del alto Tribunal que, repito, tiene en
sus manos nuestro honor, nuestra libertad y nuestra propiedad. Y adems, la de que en su integracin se
tengan en cuenta las distintas especialidades. De esa manera muy importante, acotada por el Poder Poltico,
que resuelva su integracin, para evitar su manejo discrecional poltico o partidario. Por ejemplo, en la
Provincia de San Juan, el ms Alto Tribunal de la Provincia, de acuerdo a su Constitucin, lo elige la Cmara
de Diputados a propuesta de una terna elevada por el Consejo de la Magistratura. En el caso de Ro Negro, el
mas alto Tribunal Provincial lo elige un Consejo integrado por el gobernador, por representantes de los abogados
y de los legisladores, incluyendo los legisladores de la minora. En el Chaco, el alto Tribunal Provincial es
designado por el Poder Ejecutivo pero a propuesta del Consejo de la Magistratura. En Tierra del Fuego, ocurre
algo similar: por el Poder Ejecutivo a propuesta del Consejo de la Magistratura. En Tucumn sera muy importante
incorporar clusulas similares a las de las provincias que les acabo de mencionar, y que se especificara la
necesidad de la especializacin en las distintas ramas del Derecho, para producir el ms alto rinde en las
doctrinas legales que se sienten en recursos extraordinarios locales de casacin. Ustedes saben que el Derecho
no slo vale por su expresin normativa. Un Derecho adquirido es el lustre, es el vigor, es la eficacia, en la
medida que el operador que lo aplique tiene bagaje de experiencia o especializacin. Esto es absolutamente
claro y entendible. Ustedes cuando tienen un problema pequeo en un beb, no se van a ir a un gineclogo,
van a un especialista en nios. Lo mismo pasa en Derecho, exactamente.
El tema es muy importante y hay que visualizarlo como una necesidad, la de alejar a este altsimo
Tribunal de la Provincia de toda posible contaminacin poltica partidaria. Hay distintas formas o mecanismos.
Ya hemos examinado las constituciones provinciales, que proponen diferentes modos para su integracin.
Pero hay otro tema que es muy preocupante: cuando la Corte Suprema fija la doctrina legal aplicable a
un caso concreto en el territorio del recurso de casacin, lo que est haciendo es sentar su opinin sobre
cmo debe interpretarse una norma para un caso concreto. Entonces, los tucumanos nos tenemos que hacer la
siguiente reflexin: qu normas existen en la Constitucin que nos amparen para un derecho colectivo, que
hace a la igualdad y seguridad jurdica cul es ese el derecho? El derecho es el que, para casos similares, la
interpretacin de la norma que se aplica sea idntica siempre, en todos los casos. Si hay precedentes judiciales
que han interpretado una norma de determinada manera para un caso concreto, los futuros casos similares,
cuando haya similitud en lo que se denomina tcnicamente la plataforma fctica, sera muy importante,
fundamental -y esto hace a la igualdad- que en el criterio de los jueces se reitere en el mismo sentido: Si a
Juan le aplicaron una doctrina legal de determinada forma, cuando se interprete una norma en un caso
concreto, a Pedro, en el mismo caso, y estn en juego las mismas normas, la solucin debe ser la misma.
En Tucumn no tenemos ninguna norma que nos asegure esa igualdad; eso hace a la igualdad ante la
ley, que no es ante la ley formal, es igualdad en la aplicacin de la ley. Entonces, as como el constitucionalismo
ha surgido en la historia de la humanidad como una necesidad para limitar y racionalizar el poder poltico de
los legisladores, del Poder Ejecutivo especialmente, yo les digo hoy que esa proyeccin del constitucionalismo
debe llegar al Poder Judicial; no hay que dejar a los jueces del ms alto Tribunal de la Provincia una libertad
tal que permita disear fallos, en esta ltima instancia casacional, con absoluta y entera discrecionalidad. No
hay que alentar esta discrecionalidad porque es un peligro, para la seguridad y previsibilidad jurdica, que la
Provincia de Tucumn hoy, a mi juicio no tenga, -y es una Provincia muy castigada por la desocupacin, por la
falta de inversin- previsin para entender el Derecho. Entonces el concepto de Derecho como la previsin
razonable de qu conducta van a tener los jueces del ms alto tribunal provincial cuando ocurran determinados
hechos alumbrados por una determinada norma, es algo esencial lograrlo; eso por un lado.
Por el otro, bien puede ocurrir que, al modificarse las circunstancias econmicas y sociales de una
provincia, el alto Tribunal tiene todo el derecho de cambiar de opinin. ste puede decir: Yo, antes en este
tema dije esto, dije blanco, eso lo dije hace varios aos, pero ahora se han modificado las circunstancias de
la vida real y esas circunstancias cambiantes de la vida real me llevan a modificar el criterio. Esto es
legtimo? Por supuesto que lo es, pero tiene que fundamentarlo. Esto ya fue ampliamente debatido en Espaa
a travs de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, todo cambio de jurisprudencia, toda variacin en la
doctrina legal que haga el ms alto tribunal tiene que estar justificada, por supuesto toda sentencia tiene
fundamentos pero si hay cambios de doctrina, el cambio lo tiene que especificar razonablemente el ms alto
Tribunal.
Esto hace tambin a la necesidad de disminuir el ndice de litigiosidad en la Provincia; es muy sencillo.
Si yo tuviera un catlogo de jurisprudencia del ms alto Tribunal donde claramente se asociara -hoy no est
as- la plataforma fctica a la doctrina legal que se sienta, yo le dira que la reduccin de la litigiosidad sera
enorme por una razn muy sencilla: Vendran los clientes de los estudios de los abogados, plantearan el
problema y el abogado le dira: por qu no me dan 48 horas para que estudie una jurisprudencia en la Corte y
le voy a decir si tenemos posibilidad o no de xito en esta pretensin suya. Si tiene aval jurisprudencial de la
Corte seguimos para adelante y si no lo tiene va a ser muy difcil cambiar esta doctrina, y el abogado podr
explicarle que la posibilidad existe pero que es difcil. Entonces, seguramente va haber menos juicios, va a
haber menos recargos de las tareas judiciales. Esto es algo elemental.
Sr. Duguech.- Va a disminuir el tiempo.
Dr. Iriarte.- Exactamente. Entonces, la reforma que pretendo es que desde la Constitucin se coloquen
normas que fijen pautas a los seores legisladores, que son los que tienen que dictar las leyes para que
desarrollen estos principios constitucionales en leyes procesales que las hagan efectiva. Ustedes, podran
decirme: doctor Iriarte, eso ms bien es materia de Derecho Procesal, que los legisladores hagan un buen
recurso de casacin en las distintas ramas, en sus disposiciones legislativas, por qu incluir esto en la
Constitucin?. Yo les digo: Dejar en manos de los legisladores el efectivo cumplimiento de la garanta
Constitucional, de la igualdad entendida como igualdad en la aplicacin de la ley, es nefasto. Todava en
Tucumn no tenemos diseado un Cdigo Procesal en el rubro casacin que tenga los puntos esenciales que
acabo de mencionar, no los tiene; y hoy en la jurisprudencia del ms alto Tribunal de Tucumn ocurren cosas
como estas. En un caso, un litigante que advierte que se le ha dictado una doctrina legal diferente a la que
estaba vigente en el mismo tema plantea el recurso extraordinario federal por arbitrariedad de esa sentencia.
El Tribunal dijo ayer blanco y hoy dice negro en el mismo tema, en la misma norma y en la misma plataforma
fctica.
Cmo reacciona la Corte Suprema ante ese planteamiento? Efectivamente es as, ac hay una
contradiccin en nuestra propia doctrina, voy a conceder el recurso extraordinario federal. En otra ocasin,
otro justiciable hace la misma presentacin y la Corte le dice: No le vamos a conceder, porque ac no hay
arbitrariedad y no la hay porque si bien nosotros hemos cambiado de opinin, la nueva opinin esta
perfectamente fundada, no el cambio de opinin, la nueva postura est fundada. Entonces, seores, con esta
jurisprudencia de la Corte, con la ausencia de normas procesales, con la ausencia de normas constitucionales
que establezcan cosas tambin fundamentales, por ejemplo, si los litigantes conocen la doctrina legal vigente
en un determinado tema y cundo se promueve una demanda, como abogado le contesto y digo no, quien
reclama no tiene razn porque en este tema la Corte ya ha dicho y ya ha asentado tal doctrina legal. Debera
existir una norma Constitucional que diga que todo cambio jurisprudencial de la Corte en el mbito de recurso
de casacin no puede tener efectos retroactivos. Qu significa? Que si yo, al trabar la litis, he invocado en
esa oportunidad doctrina legal vigente no me la pueden cambiar, no me la deben cambiar. Esa doctrina
vigente es un derecho adquirido que forma parte de mi patrimonio y de mi seguridad jurdica. Todo esto no
existe en Tucumn.
Les digo con absoluta conviccin y conocimiento -tengo los fallos ac para quin los quiera solicitar-,
como a ttulo de ejemplo, porque no hay seguridad jurdica, no hay previsibilidad jurdica y esto es un enorme
riesgo para nuestra Provincia. No hay nada ms peligroso que una duda en los alcances del derecho por una
variacin jurisprudencial que no est fundada. Esto provoca retraccin en las inversiones, provoca desconfianza,
provoca inseguridad jurdica y, en definitiva, est daando garantas constitucionales que hoy estn ms
vigentes que nunca en nuestro sistema de Estado Federal.
Sr. Duguech.- Es una modificacin de la jurisprudencia que se puede producir en el transcurso de una
litis.
Dr. Iriarte.- Exacto. En el transcurso de una litis, la propuesta ma es: Al llegar el expediente a
conocimiento de la Corte, si sta decide cambiar su jurisprudencia anterior y fue invocada oportunamente por
la litigante al trabarse la litis, la Corte no me podr modificar si los litigantes la invocaron expresamente al
trabarse la litis. Son todos de derechos elementales que tenemos los justiciables y que hoy en Tucumn, no se
lleva a cabo.
Limitar y racionalizar el Poder de la Corte, es hoy en Tucumn, de una exigencia imperiosa.
Por otra lado, creo que es muy importante fortalecer la independencia de este alto Tribunal provocando
que su designacin est alejada del poder poltico. O sea, que no sea ms el Gobernador quien proponga a los
miembros de la Corte, sino que el Consejo de la Magistratura, si es bueno para elegir a los Tribunales inferiores
a la Corte, tambin tiene que ser bueno para elegir a los miembros del ms alto Tribunal. Ya varias provincias
argentinas lo tienen diseado as en su texto constitucional.
Sr. Duguech.- En algunas otras provincias hay mayor nmero de integrantes de la Corte que en Tucumn?
Dr. Iriarte.- No lo he estudiado en su composicin numrica. Pero la acotacin es buena, porque
siguiendo los lineamientos de mi propuesta -por supuesto que es una idea como podemos tener tantas otras-
si vamos a designar especialistas en la Corte, porque los fallos que pueden revocarse son de tribunales
especializados, es obvio que el nmero de integrantes de la Corte, debe estar acorde con el nmero de
especialidades que haya en el derecho. Esto tambin se cae de maduro.
El tema del presupuesto del Poder Judicial, es muy preocupante. Por ejemplo, la Provincia de San Juan
en su constitucin tiene articulado que, como mnimo, exista un piso -debe preverse en el presupuesto para el
Poder Judicial-, no inferior al 6%. Es un tema que podra ser analizado en Tucumn como una posibilidad
cierta de fortalecerlo al Poder Judicial, alejndolo de todo posible condicionamiento econmico que pudiera
debilitar su independencia.
Hay otras propuestas tambin, como posibilitarle a la Corte que presente proyectos de ley referidos a la
organizacin del Poder Judicial y referidos al tema procesal. Es importante; la Corte es el ms alto organismo
en la Provincia y debe tener incidencia en los cdigos procesales, siempre y cuando desde la Constitucin se
establezcan pautas como las que he precisado para limitar la discrecionalidad de los miembros del alto
Tribunal.
Las posibilidades son varias, la propuesta est, simplemente quiero advertir que si fuera ustedes, me
ira muy preocupado a mi casa, porque saber que nuestra libertad, nuestro honor, nuestra propiedad, est en
manos de personas que en su Poder, en el cargo que detentan, no tienen razonables limitaciones, con lo cual
se alienta un desempeo discrecional altamente preocupante, no puedo ms que preocuparme. Limitar el
poder de los jueces de la Corte hoy, sera una seal de buena salud institucional. Nada ms, muchas gracias.
Sr. Duguech.- Yo quiero agregar a lo que dijo el doctor Iriarte en cuanto al poder de la Corte, en el caso
de que no se les haya pagado los sueldos a los jueces, secretarios y funcionarios judiciales, para accionar
formalmente al Ejecutivo, con todo derecho; pero tiene ms poder que cualquier otro sector de la composicin
social de Tucumn. Y a veces, cuando se advierte que la Corte impone por derecho, insisto, al Poder Ejecutivo,
determinadas conductas en cuanto al manejo de los fondos para pagar los sueldos de los funcionarios o jueces,
est teniendo un privilegio que no tenemos el resto de los ciudadanos, insisto que es un derecho, pero quera
observarlo para enfatizar lo que dijo el doctor Iriarte para ejemplificar el poder que maneja la Corte.
Ayer, me voy a permitir reiterarlo, hice una propuesta y quien es mi principal crtica, mi seora, me dijo
que no fui suficientemente claro: El tema de la opcin, cuando se vaya a votar, si es que se declara la
necesidad de la reforma, cuando se vaya a votar los candidatos a convencionales constituyentes, la idea es
que en el mismo voto est previsto -y est previsto tambin cuando se declare la necesidad de la reforma de
la Constitucin- que el votante puede optar por s o por no por la reeleccin de las actuales autoridades. Esa
es la idea, aprovechar la concurrencia de la ciudadana, por la obligatoriedad del voto, para que emita su
opinin y aunque no sea vinculante del todo, va a ser vinculante moralmente para los constituyentes.
Y mi reflexin final es que sera una pena que la reforma constitucional que se ha venido considerando
como necesaria, fracasara en su intento, ya sea porque la comunidad toda o los representantes de la comunidad
en la Cmara consideran que esta reforma est impulsada solamente en la necesidad de los actuales funcionarios
electos para eternizarse en el poder. Sera lamentable que cayera la necesidad de la reforma por este hecho.
Por eso es bueno advertir sobre esta situacin.
TEMA:
LOS DERECHOS DE LA SOCIEDAD Y LA EMERGENCIA
Sr. Moderador.- Les damos la bienvenida una vez ms a todos ustedes a este Seminario llamado Reforma
de la Constitucin Provincial. En esta ocasin, se tratar el tema Los Derechos de la Sociedad y la Emergencia.
Contamos con la presencia de la doctora Carmen Fontn como expositora: es abogada y ex docente de la
Facultad de Derecho de Buenos Aires, profesora asociada de la Ctedra B de Derecho Constitucional y Federal
de la Universidad Nacional de Tucumn y asesora de la Convencin Nacional Constituyente. Como panelistas,
estn presentes la doctora Nora Vzquez de Argir: doctora en Medicina y jefa del Servicio de Neumonologa
del Hospital Padilla, profesora adjunta de Neumonologa de la Universidad Nacional de Tucumn y legisladora
provincial; el seor Sebastin Aguirre: estudiante de Derecho de la Universidad Nacional de Tucumn y colaborador
de la Ctedra B de Derecho Constitucional y Federal de la mencionada Casa de Altos Estudios.
A continuacin, va a dirigirse a ustedes la doctora Fontn.
Exposicin de la Dra. Carmen Fontan
Buenos das a todos. Esta reunin tiene un carcter informal, somos pocos y vamos a tratar de hacerla
lo ms agradable posible.
El tema que nos convoca es muy importante para la vida institucional de la Provincia. El solo pensamiento
de reformar la norma de base provincial que regula la convivencia, ya es un tema trascendente.
Durante todo el trmite de este Seminario, hay una serie de conclusiones que uno va elaborando. La
primera surge casi de modo incuestionable: la necesidad de la reforma del texto constitucional provincial. La
segunda -que ya es opinable- es el tema de la oportunidad. Varios se han manifestado en favor y en contra de
este punto, pero lo esencial es que cuando encaremos una reforma o cuando toquemos cualquiera de los
tpicos que vamos a ver hoy, sigamos los lineamientos que han venido precediendo este Seminario, o sea
realizar un enfoque tridimensional del mundo jurdico, verificar que el mundo jurdico no se termina en las
normas, es decir en el texto de la Constitucin, sino verificar tambin los hechos y los valores que estn en
juego. Enseaba el maestro Spota siempre, que una ley y una Constitucin deben ser como una fotografa
sacada a la realidad, y deca: un 85% de realidad y un 15% de sueos, porque si el porcentaje de sueos es
mayor, necesariamente ese texto constitucional va a terminar frustrado porque no va a tener aplicacin
prctica.
Y hoy, justamente, me toca un tema en el que la mayor desilusin de los estudiosos, e incluso del
ciudadano en general, es la no aplicacin de las normas que estn en el texto de la Constitucin. Hoy voy a
tratar un tema que va a estar enfocado en dos aspectos: el primero est vinculado a los derechos de incidencia
colectiva; fjense bien, ya no hablamos ms de intereses difusos, hasta ahora venamos estudiando los derechos
de tercera generacin.
Si recordamos, los derechos de primera generacin eran los derechos individuales que tenan como valor
fundamental la libertad. Comienza el siglo XX y aparecen los derechos de segunda generacin o derechos
sociales, que estn imbuidos del valor igualdad, y hace apenas unas dcadas, comienzan a aparecer estos que
llamamos derechos de tercera generacin, que son derechos que no estn en cabeza de una persona en
particular, no es el individuo quien titulariza estos derechos, sino que es la sociedad en su conjunto. Y stos
derechos de tercera generacin, de la salud, del medio ambiente, del ecosistema, del desarrollo sostenible,
etctera, estn referidos expresamente a un valor esencial: el valor solidaridad.
Fjense que empezamos en la libertad, seguimos en la igualdad y hoy nos encontramos unidos por el
valor solidaridad. Si ese valor, que es tan importante dentro del texto constitucional, no se ve en la realidad
prctica, no vamos a entender nada.
Por eso, hoy hemos dejado la idea de los intereses difusos y vamos a utilizar el texto que se ha usado
en la reforma del ao 94: derechos de incidencia colectiva. Ya los reconocemos como derechos y, como tales,
son operativos.
En la doctrina de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacin, todos los derechos que estn en el
captulo dogmtico, ya sea en el viejo captulo de declaraciones de derechos y garantas o en este nuevo
captulo de nuevas declaraciones de derechos y garantas, que incorpor la reforma del ao 94, son operativos;
o sea que no necesitan que el legislador los ponga en movimiento: son y valen por el solo hecho de estar en
el texto de la Constitucin; y si la Constitucin tiene fuerza normativa, la misma surge del hecho de que la
norma tenga vigencia sociolgica, es decir que los hechos deben coincidir con las normas. Esto es lo vlido
para sostener que una Constitucin tiene fuerza normativa. Y ahora vamos a ver qu pasa con estos derechos
de incidencia colectiva, sobre todo con un tema especfico: aplicabilidad. Si ustedes leen el texto de la
Constitucin de Tucumn, el artculo 36, es un artculo que tutela el medio ambiente, protege el suelo,
protege de la contaminacin, el no ingreso de elementos contaminantes. Incluso, fjense en las acciones que
habla: El Gobierno arbitrar los medios legales, El Gobierno fomentar..., El Gobierno proteger..., El
Gobierno evitar..., un montn de acciones. Pero todos estamos caminando Tucumn, y a quin no le tiraron
una bocanada de humo desde un auto o un colectivo, quin no vive cerca de una fbrica, quin no ha ido al
Dique de Termas de Ro Hondo, y vio la muerte de peces por los desechos que echan las fbricas ac en
Tucumn. Una cosa es la norma y otra cosa son los hechos. Y por dnde est pasando el elemento determinante
para la aplicabilidad de esta norma: esencialmente, de la legitimacin para actuar; es decir, verificar si los
ciudadanos tienen o no aptitud para solicitar la proteccin de estos derechos de incidencia colectiva.
Y fjense, en este punto aparece como un dato muy importante la referencia a la jurisdiccin nacional
y provincial para verificar si realmente podemos tener legitimacin y pedir la tutela de estos derechos. Y por
qu les hago esta advertencia: porque antes de la reforma del 94 no tenamos un dispositivo legal que regulara
estos derechos de incidencia colectiva. Sin embargo, la jurisprudencia de nuestra Corte Nacional admiti estos
derechos, porque surgan implcitamente del artculo 33 de la Constitucin. Ahora, los tenemos expresamente,
pero antes los tenamos implcitamente. Hay Constituciones, por ejemplo la de Estados Unidos, que no tienen
ninguna clusula de defensa de los derechos colectivos, y sin embargo en Estados Unidos tienen aplicabilidad
directa la tutela efectiva de estos tipos de derechos, que no los tienen en su Constitucin. Recin aparecen en
la Constitucin Italiana de 1947; y recin despus de la reunin de Naciones Unidas, que tutel el ambiente
humano, en 1972, comienzan a aparecer en todos los Plexos Constitucionales europeos. En la Argentina pasa
exactamente lo mismo. A partir de 1986, en el constitucionalismo provincial, comienzan ya a aparecer estos
derechos de incidencia colectiva. Nosotros no hemos sido ajenos, la Constitucin de 1990 lo dispuso en el
artculo 36, en un artculo perfectible pero que esencialmente estn estos derechos de incidencia colectiva.
Pero entonces vemos por dnde pasa la realidad.
Veamos cmo podemos defender estos derechos de incidencia colectiva, y si esa tutela puede operar
ahora, en la prxima reforma, si eventualmente los operadores polticos la llevan adelante, cmo puede
funcionar esa tutela que yo les digo. Es decir, incorporar una clusula expresa para la defensa de estos
derechos. Por ms que se trate de una clusula de tipo procesal, es una clusula de tipo procesal constitucional,
que es importante que est en el texto de la Constitucin. En la reforma de 1994 todos estos derechos de
incidencia colectiva se regulan en tres artculos seguidos: el 41, referido al medio ambiente; el 42, referido a
los derechos de usuarios y consumidores; y el 43, que le da la herramienta prctica; es decir, la herramienta
jurdica para hacer valer estos derechos. Y en el 43 ustedes tienen el amparo, pero el problema es quin puede
pedir ser amparado, y ah comienzan las distintas interpretaciones del texto constitucional. Qu hacer para
que tengamos una tutela judicial efectiva como integradora de un concepto normativo de Constitucin. Ese es
el tema en este momento. Y ustedes saben que el artculo 43, cuando habla de la tutela de estos derechos,
dice que quienes pueden pedir ser amparados son el afectado, el Defensor del Pueblo, el Ministerio Pblico y
las asociaciones de usuarios y consumidores. Fjense, yo les dije el afectado. Hasta ahora no haba aparecido
nunca en el texto constitucional la palabra afectado como sinnimo de legitimacin. Entonces, resulta oportuno
ver qu entendi la Corte por afectado; porque eso nos va a dar la pauta a nosotros de quin puede pedir
ser amparado.
Afectado es cualquier persona, cualquier individuo? Estamos viendo una accin popular para poder
pedir el amparo o en realidad no hemos caminado mucho y apenas estamos reconociendo un inters legtimo?
Les hago muy brevemente una resea de cmo evolucion el concepto. Antes de la reforma del 94, en
la jurisprudencia de la Corte, quienes podan pedir el amparo de sus derechos eran quienes tenan la titularidad;
es decir, el que tiene el derecho subjetivo en su propia cabeza. Es decir, el inters simple y el inters legtimo,
salvo disposicin legal, no tenan tutela por esta va del amparo.
Esto, a partir del ao 94, tenemos un primer fallo, el fallo Schoeder, que es un convencional constituyente
que estuvo en Santa Fe por el Frepaso y que despus, como ciudadano, interpone una accin de amparo en
tutela del medio ambiente, planteando la nulidad de un concurso por el establecimiento de un basurero de
tipo txico.
La resolucin de la Corte admiti que este vecino entraba en el carcter de afectado, pero porque tena
un inters directo personal que lo agraviaba. Es decir que en esta jurisprudencia de 1994 la Corte aparece
reconociendo inters legtimo pero el inters simple todava no ha tenido cabida.
Sigue evolucionando la jurisprudencia de la Corte y en el ao 1997 tenemos un nuevo caso que es la
asociacin de grandes usuarios de energa de la Repblica Argentina contra la Provincia de Buenos Aires; y
ah, la Corte, yendo un poco ms all dice lo siguiente. 1, que los derechos de incidencia colectiva estn
institucionalizados en nuestro derecho y han tenido cabida travs del artculo 43 de la Constitucin; 2, que
las asociaciones de usuarios y de consumidores pueden pedir el amparo de estos derechos porque estn para
la defensa de los usuarios con carcter universal class action, que son las acciones de clase. Les reconoce
legitimidad a las asociaciones de usuarios porque ellas defienden los intereses de los usuarios con carcter
universal; es decir, no con un carcter particularizado, como que la Corte nuevamente nos est diciendo s
hay cabida para el inters legtimo no para el inters simple.
En consecuencia, y hasta esta etapa de la evolucin jurisprudencial, no tenemos, a nivel federal, la
accin popular para pedir la inconstitucionalidad. Y este artculo 43 dice pese a que la doctrina de muchos
autores quiere ver un amparo de tipo colectivo, no tenemos ese tipo de amparo. Es decir, que la reforma del 94
con la utilizacin hbrida de la palabra afectado no ha solucionado los problemas de legitimacin.
Entonces, en este punto, la propuesta primera para quienes tienen el peso de llevar adelante la reforma,
es que, dada la situacin socioeconmica, el problema de desgaste ambiental que estamos teniendo en
Tucumn, los padecimientos de usuarios y consumidores, sera conveniente que el propio texto constitucional
pusiera una norma aunque tenga un contenido de procesal constitucional pero que aventara a que cualquier
ciudadano, no slo el afectado, pudiera pedir el amparo de estos derechos.
En este momento en Tucumn ante, est vigente el cdigo procesal constitucional, prev los amparos
colectivos, pero a stos no los puede solicitar cualquier particular, sino que est previsto que sea el defensor,
quien tiene la titularidad de ese derecho subjetivo, el Defensor del Pueblo o el Ministerio Pblico, y los
particulares slo lo pueden hacer a travs de ellos; es decir que en este momento no tenemos una accin
popular.
Sera importante, entonces, que para que estos derechos tengan concrecin efectiva y para que no
tengamos que estar dependiendo de otros para iniciar las acciones, se prevea en la Constitucin este tipo de
legitimacin amplia. A eso tienden la mayora de las disposiciones del mundo moderno: que sea el propio
individuo el que pueda movilizar la tutela de este tipo de derechos. Eso es como primer punto.
Y el segundo punto que quiero tocar en los derechos de incidencia colectiva, es el tema de los usuarios
y consumidores. Obviamente, la norma constitucional nacional da una tutela amplia, pero nosotros en la
Constitucin de Tucumn, no tenemos nada sobre usuarios y consumidores y, sin embargo, somos sufridos
usuarios y consumidores, lo hemos vivido con el tema del agua: hemos tenido un alza de la tarifa del 104%;
sumado a esto, hemos vivido la experiencia de las privatizaciones a nivel nacional, el problema de los entes
reguladores.
Ustedes saben que antes del ao 94 no aparecan estos entes reguladores porque a los servicios
pblicos en general los prestaba el Estado y nosotros creamos que por prestarlos el Estado, no tenamos que
controlarlos; realmente no es as. Pero, sin embargo, los entes reguladores que controlan la prestacin del
servicio, recin empiezan a aparecer en el ao 94 con la reforma constitucional y con este proceso de
privatizacin y de modernizacin del Estado que nos han hecho creer.
Pero, cul es el problema bsico que es importante que sea atendido por los convencionales en esta
reforma? Estos entes reguladores aparecen diseminados, algunos creados por ley, otros han aparecido -como
la Comisin Nacional de Telecomunicaciones- en virtud de un decreto, con unas no muy claras atribuciones y
con un dato muy importante: estos entes no slo hacen el seguimiento, el control del servicio, sino que
tambin hacen las reglamentaciones; o sea que tambin juzgan y aplican penas. Estos entes tienen, casi
diramos, una suma de poder pblico, si estuviramos hablando de un Estado; por eso es fundamental que
estos entes representen a los usuarios y a los consumidores.
Nos parece importante que -sin entrar en detallismos-, la norma constitucional provincial prevea que en
las privatizaciones que se hagan de servicios pblicos en la Provincia, estos entes reguladores cumplan una
serie de pautas: la primera es el tema de la designacin; es decir que sea una designacin donde participen
dos rganos, por lo menos, del Estado, como es el Poder Ejecutivo y tambin la Legislatura; la segunda pauta
es la especialidad tcnica, o sea que las personas que ingresen a esos entes reguladores sean idneas; la
tercera, que fue motivo ac en Tucumn de una accin judicial, es que en esos entes reguladores estn
representados los usuarios y consumidores -no importa que no sean tcnicos, pues tienen suficiente sentido
comn ya que son los que estn recibiendo los servicios- para que tambin tengan voz y voto dentro de este
organismo.
Otro tema a tener en cuenta, es la duracin del mandato que van a tener estos individuos en el ente
regulador. Generalmente, lo que se busca es alejar al controlante del controlado, de manera tal que estn en
forma inamovible o con un plazo de duracin de tiempo lo suficientemente prolongado como para evitar que
estn pensando: se me termina ahora el tiempo de mi mandato en este ente regulador, y voy a tener que
arreglar con el Gobierno o con la empresa que controlo. Lo ideal es en este punto que el mandato sea lo
suficientemente largo o inamovible, mientras dure el fiel desempeo de sus funciones, para procurar alejarlo
del controlado.
Otro punto a tener en cuenta en la reforma es prever las audiencias pblicas. Este tema no est previsto,
salvo en algunas regulaciones particulares, como por ejemplo, en lo que ocurre con el ENRE, Ente Regulador
de Energa, que s tiene previsto las audiencias pblicas. Estas audiencias hacen al debido proceso; es decir,
que se prevea que toda la legislacin que vaya a tener en cuenta las privatizaciones, tengan que prever en las
regulaciones las audiencias pblicas.
Otro punto que me parece fundamental, es que no haya abocaciones, como existe en este momento, es
decir que no pueda venir el Poder Ejecutivo y decirle a este Ente: venga para ac y decirle vamos a revisar
algunas de las decisiones, cosa que ha ocurrido con la Comisin Nacional de Comunicaciones, que fue multada
por el Poder Ejecutivo, como un modo de presin.Y que las resoluciones que tomen estos entes reguladores
sean susceptibles de una amplia revisin judicial, que asegure que los particulares vamos a tener realmente
una defensa de nuestros derechos, si no estamos de acuerdo con lo que resuelvan estos entes reguladores.
Seores, la cosa no puede terminar con carcter decisivo en las resoluciones administrativas del Ente,
sino un control judicial suficiente para usuarios y consumidores. Y la otra es que debe dejarse de lado, al igual
que Estados Unidos, estos recursos de alzada contra las resoluciones del ente regulador. Se tiene que terminar
porque no se debe manejar dentro del sistema de la Administracin, como ocurre dentro del sistema constitucional
europeo, sino que el control debe ser judicial.
Pienso que estas son pautas mnimas que deben informar al contribuyente, de forma tal que votemos
marcos reguladores y leyes de privatizacin, contratos de concesin de servicios, no le ocasionen a la Provincia
y fundamentalmente a usuarios y consumidores los graves perjuicios que nos estn produciendo, como por
ejemplo el distracto por la rescisin contractual de Aguas del Aconquija.
Esto pienso que ya debe estar previsto en el texto de la Constitucin. Esto en el punto de lo queme
parece como una instancia superadora en los derechos de incidencia colectiva.
Y unas breves palabras sobre el tema de las emergencias, que es un tema que nos inquieta, no solamente
a los estudiosos del Derecho Constitucional, sino a los ciudadanos, a los polticos y a la gente en general. Esto
no es una disquisicin acadmica; cuando yo hablo de la emergencia estoy hablando de lo que puede ser el
lmite entre el estado de derecho y la quiebra del sistema institucional. Desde que nacemos nos han dicho que
estamos en emergencia; el ao pasado el gobernador nos asust con el proyecto de ley de emergencia;
prcticamente quedbamos todos sometidos a una emergencia de tal magnitud que los derechos adquiridos no
eran tales y realmente la merma de las retribuciones de los empleados pblicos era increble. El sistema de
contratacin del Estado realmente no lo podemos creer. El sistema de retiro voluntario era una aventura fatal,
que nos iba a costar ms de lo que poda costarnos si seguan trabajando. Estbamos francamente asustados
con el tema de la emergencia. Si cuando nos dicen emergencia nos estn hablando de una situacin grave, de
crisis, que es sbito, colectivo, imprevisto, que requiere soluciones que no estn en el ordenamiento jurdico
positivo. Porque si me sacan estas nuevas leyes de emergencia es porque las normas que existen ahora no me
alcanzan, tengo que sancionar una nueva. Y ya ocurri una propuesta de emergencia en Tucumn, que fuera
denominada: emergencia I, emergencia II,.. ya con nmero romanos aparece la emergencia y yo les dije
sbita, colectiva, imprevista y tambin le digo que es transitoria, porque si la emergencia no es transitoria ya
es una patologa y si es una patologa, no est diciendo que el cuerpo social esta enfermo, el estado provincia
est enfermo. Entonces, cul es la solucin?, para qu tenemos un texto constitucional si no puede curar
una patologa?
Cuando me fijo en esta ley, aparece sancionada hasta el 97; despus la prorrogan 98, despus de nuevo
a fines del 98, despus hasta el 99; siguen prorrogndola 3 veces en el 99 y la ltima 31 de diciembre de
2003. Parece que esta emergencia no termina nunca y no era tan transitoria como nos pareca.
Si yo les digo a ustedes que la nica emergencia atendible es la de la sociedad y la del Estado, no la de
los polticos o no la emergencia generada por omisin, por incumplimiento, por imprevisin, por ineficacia de
los operadores polticos, realmente ustedes me van a decir esta o es emergencia. Entonces me parece
fundamental que en el texto provincial se prevea una norma que establezca ciertos estndares de las situaciones
de emergencia: quin es el organismo competente para declarar la emergencia, quin es el organismo que va
a ejecutar las medidas de emergencia? Y un tema fundamental: cmo se va a controlar la emergencia.
Otro punto que durante la emergencia no cede la responsabilidad de los operadores polticos. Esto es
fundamental. Si yo le pido responsabilidad a quienes ejecutan estas normas de emergencia, ustedes van a ver
cmo la enfermedad se cura, no va a haber ms emergencia o se van a cuidar muy bien de que la emergencia
sea efectiva.
Hay dos sistemas en el mundo para regular la emergencia. Hay sistemas constitucionales que ponen
todos los supuestos previsibles o imprevisibles sobre emergencia; incluso con una clusula de tipo ms
general porque el legislador constituyente no puede prever todo; pero este es un modo, una intencin del
constituyente de encauzar, de lograr que las situaciones de crisis estn dentro de la Constitucin.
Y esto es fundamental porque la Constitucin, como dice la jurisprudencia de Estados Unidos, fue
pensada no slo para los tiempos de normalidad sino esencialmente para los tiempos de crisis. Fjense que las
grandes constituciones han nacido despus de profundas crisis. Entonces, el texto constitucional est para
eso. No podemos pensar que la emergencia es supra constitucional porque si no, admitimos todo.
Entonces este modo de buscar acotarla es el ejemplo que tiene la constitucin espaol que regula los
distintos estados de excepcin de acuerdo a su gravedad. Hay causados por causas naturales, como pueden ser
los terremotos, maremotos o cualquier causa natural que produzca una profunda crisis. Estn los desrdenes
de tipo domstico internos; por ejemplo, la crisis econmica, la crisis poltica y por ltimos las grandes crisis
que ya son las que suponen la intervencin militar; es decir, cuando hay guerra.
Y para estos 3 tipos de estados de excepcin tambin va procurando atribuir competencias distintas
ms o menos intensas a determinados rganos y siempre controlado. Es decir, que yo sepa que en la emergencia
hay una mayor asuncin de facultades, por ejemplo para el rgano ejecutivo, pero tambin mayores controles
para esa asuncin de mayores competencias por parte del Ejecutivo y a su vez que no decline nunca el control
judicial. Incluso con algo que ac en la Argentina no hay control. Ac en la Argentina nunca se verifica la
declaracin de la emergencia; es decir, el mrito, la oportunidad o la conveniencia en la declaracin de la
emergencia, cosa que el Tribunal Constitucional espaol s ha hecho. Es decir, hace tambin un control de la
declaracin de la emergencia. Y eso es fundamental, realmente la emergencia es cierta o se debe a lo que
usted dice, un incumplimiento por parte del Gobierno. Entonces, esta norma que les estoy diciendo con
parmetros no existe a Nivel Nacional. Todo lo dems, fue creado por la jurisprudencia de nuestra Corte para
que ustedes vean lo importante, la primera creacin imprudencial de la Corte avalando las emergencia, fue la
convalid los gobiernos nefastos. Fjense, lo grave que es la doctrina de la emergencia en el aspecto poltico,
fue la doctrina de la Corte la que convalid los gobiernos de facto, y despus esta doctrina de la Corte
convalid emergencias econmicas, polticas, sociales, tenemos de todos los gustos, tenemos emergencias
locativas, previsionales, no terminan nunca de enumerarse los supuestos de emergencias; por eso me parece
que es importante que el legislador constituyente de Tucumn prevea en una norma los estndares posibles de
situaciones de emergencia, que diga quin es el rgano competente para declararla con una mayora calificada,
quin lo va a ejecutar, cmo se va a hacer el control puntualmente, y un punto para la responsabilidad que
tengan los gobernantes para declarar la emergencia.
Seores, hay mucho que caminar en este tema, es un tema riqusimo, que da para mucho ms pero les
quiero decir algo: Nicols Repeto en 1933 estaba dando un discurso en su partido donde le planteaban de que
haba que cambiar las tcticas partidarias, hacerlas ms drsticas. Entonces l dijo algo muy cierto, si ustedes
me dicen que cambie de tcticas me tienen que demostrar que las nuevas tcticas son claras, son inteligibles,
son eficaces porque sino yo me quedo con lo que he probado hasta ahora. Entonces, digo seores, si a
nosotros nos quieren llevar a una reforma Constitucional que nos prueben que no es para dar mayores puestos
de trabajos a los polticos sino que nos prueben que es para el beneficio de la comunidad. Hoy estas
pautas que he dado muy brevemente sobre el tema del medio ambiente, sobre los usuarios y consumidores y
sobre el tema de la emergencia, son temas que tendrn que estar, tendrn que debatirse y nos tendrn que
demostrar a nosotros que esos temas son los que interesan en la reforma, porque sino los seores no van a
contar con nuestro consenso; y ustedes saben que una norma que no cuenta con el consenso, que es la norma
de convivencia bsica, desgraciadamente va a terminar muriendo, va a ser una frustracin y va a ser un sueo
irrealizable del que le estaba hablando al principio.
As que seores, los convoco a repensar en estos temas y a meditar e iniciar un alto debate que no nos
lleve, que nosotros vayamos convencidos de que hay que reformar la Constitucin pero por los temas puntuales
que hemos visto ac y no por los temas que interesan a la clase poltica. Muchas gracias
Comentario de la Legisladora Nora Vazquez de Argiro
Quizs, el que me anunci se le olvido la parte ms importante de mi currculum para hablar de los
derechos de la mujer y es que soy esposa y madre de cuatro hijos varones, y que dos de ellos estudian derecho
y uno de ellos es presidente de la Federacin Universitaria de Tucumn, quizs sea lo ms duro de todo esto.
Cuatrocientos aos antes de Cristo, en un pas llamado Grecia, un seor llamado Aristfanes escribi
una obra de teatro que se llama Lisstrata. Por suerte, algn trasnochado director de teatro de Buenos Aires
hace unos aos atrs decidi realizar nuevamente la obra y ah comprend -por los comentarios de los diarios-
la actualidad que tena la misma e, interesada, me puse a leerla.
Lisstrata es una mujer que canaliza el malestar que haba entre todas las mujeres griegas. La obra se
refiere, precisamente, al hecho que los hombres decidan las polticas de Grecia y muchas de las que tomaban
terminaban en una guerra; claro, lo malo de esto era que estos hombres se iban a las guerras y las mujeres
tenan que ver qu les deban de comer a sus hijos, de qu vivan, ya que estaban solas. Entonces, un buen da,
harta de este tema, Lisstrata cita a las mujeres para que vayan y tomen el tesoro de la acrpolis y deciden que
quieren participar tambin para ver cmo se va a gastar el dinero del tesoro. Por supuesto que, como ustedes
podrn imaginarse, inmediatamente parti una comisin de hombres a echar a las locas de la acrpolis -
tambin se llam locas a algunas seoras que en Plaza de Mayo empezaron a no conformarse con el por
algo ser-.
Un clarividente hombre que fue a echar a estas locas -me refiero a la obra-, propuso que para hacerlas
salir, ya que no queran, haba que prender fuego en el lugar.
Y a esta idea clarividente se la llev a cabo, siglos despus, precisamente en un da con unas obreras
que tambin se atrincheraron en una fbrica defendiendo sus derechos, hecho que dio origen al Da Internacional
de la Mujer, cosa que en Tucumn ahora podemos festejar no concurriendo a trabajar, lo cual me parece un
horror.
Pero, volviendo a la historia de la obra, cuando fue esta delegacin de seores a echar a las mujeres de
la acrpolis, Lisstrata quiere explicarles lo que sucede y para ello usa una terminologa relacionada con lo que
ella conoce, vinculada al tema de los hilados y dems. Entonces, un seor le contesta: mujer, cmo atreves a
comparar tus ocupaciones -de las lanas, del hilado y dems- con las cosas de la poltica y de la economa.
Y hoy no estamos muy lejos de esto y, si no, fjense en la composicin de las Comisiones de la Legislatura,
por ejemplo, generalmente, las mujeres van a esas Comisiones de Salud, de Educacin y de Ecologa en el
mejor de los casos, pero no se atreven a entrar en las Comisiones de Hacienda, ni de Obras Pblicas, por
ejemplo. Entonces, esta mujer termina dicindole a estos seores que mucho tendran que aprender los
hombres de ella cuando trabajan con estas lanas que van cargando, separando las impurezas -entre comillas-
, separando los pelotones de lana que se hacen cmo se debiera separar a los que se apelotonan alrededor
de los cargos y que entonces, purificando cada hebra que viene de cada sector y uniendo todos los sectores
quizs se pueda tejer un buen manto para el pueblo, eso dice Lisstrata, Aristfanes, 400 aos antes de Cristo.
Pero, por supuesto, nuestra Constitucin Provincial dice en el artculo 35, inciso 7, a que todos somos
iguales, con lo cual ya nos podemos quedar muy tranquilos. Nos podemos quedar tranquilos? Esta obra de
teatro que les he contado en esencia est planteando la otra mirada, la mirada que no siempre se toma en
cuenta, la mirada de la otra mitad o de la mitad ms un poco porque generalmente somos mayora y que es la
mirada conpletadora porque tenemos diferencias que nos hacen ver la realidad desde otra perspectiva.
Sin embargo, vamos a ver cmo es esta realidad; aos atrs yo era estudiante de medicina, y elegamos
por promedio la posibilidad de entrar en lo que segn ustedes habrn escuchado alguna vez hablar del
practicantado en los hospitales, es decir, elegamos por promedio, primero los que tenamos mayor promedio
y los lugares que iban quedando eran para los que tenan menores promedios. Yo estaba bastante bien
posicionada para elegir, tena el cuarto mejor promedio, entonces eleg una guardia del hospital Padilla.
Rpidamente, se me hizo saber por parte de los que integraban esa guardia que era mejor que me fuera porque
ese era un hospital de hombres, que nunca haban tenido mujeres en la guardia y que nos les interesaba
tenerlas. Como ustedes ven soy Jefa de un servicio del Hospital Padilla, no me fui, me qued. Pasaron muchos
aos y despus en un determinado momento tom lo que para mi era un desafio: ser jefe del consultorio
externo del hospital Padilla, y entonces uno encontraba que ese Hospital pese a que era mixto, pese que el
57% de las personas que consultaban en el hospital eran mujeres, ste segua programado como para hombres,
la sala tena muchas camas para hombres, los servicios que atendan especficamente a la patologa del sexo
masculino eran mucho ms sobredimensionados, y uno se encontraba que con un 57% de mujeres que consultaban
en ese Hospital slo haba cuatro gineclogos. A partir de ah la lucha fue conseguir que ese servicio creciera
cosa que hice despus de varios aos. Hoy en da, por supuesto era imposible pensar en acciones de prevencin,
en consultas preventivas, en anlisis de papanicolau y dems con cuatro gineclogos atendiendo esa cantidad
enorme de gente. Eso se ha conseguido desde un punto de vista legislativo. Hemos presentado hace poco un
proyecto que tiene que ver con la salud integral de la mujer. La primera reaccin de los caballeros fue decir:
y cundo se viene la ley de la salud integral para el hombre. Entonces, yo quiero explicar por que tiene que
haber leyes especiales que protejan esto. En primer lugar, lo que significa atender el sector materno infantil
en salud, por ejemplo, significa atender al 70% de la poblacin. En segundo lugar, est claro, eso se ha
demostrado, que la mujer es la transmisora de la cultura, sino, lean un libro espectacular de Octavio Paz, ese
mejicano genial, que se llama: Las Trampas de la Fe. Y, en tercer lugar, y que es mucho ms importante, que
nos guste o no nos guste, las mujeres somos las depositarias de dos procesos fundamentales para la especie
humana. Y como yo les digo a mis alumnos, estudiantes de Medicina, en estos tiempos estamos muy interesados
en conservar nuestra especie. Entonces, yo creo que nos guste o no, llevamos 9 meses en nuestro vientre a los
seres que integran esta especie humana; nos guste o no, la mam lo amamanta despus, lo cuida al beb y
necesitan muchas de ellas el proceso ste que se llama de crecimiento, desarrollo del nio. Estos dos procesos
son altamente vulnerables por los problemas socioeconmicos que tienen los pueblos. Y si lo primero que
hacemos es declarar que estamos en emergencia -como dijo la doctora, que por supuesto comparto absolutamente
y as lo he defendido con la ley del SIPROSA, en la emergencia la mayor parte de las veces es la imprevisin,
la impericia, la incapacidad de los gobernantes para planificar correctamente. Entonces, estos procesos son
altamente vulnerables por los problemas socioeconmicos.
Por estas razones, hay que hacer leyes que realmente protejan a este sector de la poblacin en especial,
porque la crisis econmica es para todos, pero un nio que no come nunca ms va a tener ningn otro
derecho, porque la lesin es irreparable. Eso es todo lo que quera decirles. Muchas gracias.
Comentario del Sr. Sebastian Aguirre
En primer lugar, buenos das. Yo vengo ac como estudiante y tambin como un joven que se inicia en
la investigacin, especialmente referido al Derecho Pblico, al Derecho Constitucional. He estado en todos los
paneles y me gustara, antes de comenzar a desarrollar mi tema, que tiene que ver con los Nuevos Derechos,
dar mi visin a partir de esa visin que he tenido y que en todos los paneles se ha hecho hincapi de que
realmente Tucumn -y es una valoracin personal- tiene una Constitucin que, la verdad, es muy mala, a mi
criterio. Ha quedado claro con todo el tema de la divisin de poderes ficticia que haba diseado y que si esto
se hubiese llevado en la prctica sera perverso para la gente. Ha quedado claro que ha sido diseada para el
Partido que ganaba. De manera que la apreciacin que tengo es que esta Constitucin debe cambiarse, debe
traerse un buen sistema. Tambin percibo, no solamente por la exposicin sino por mi vida ac en Tucumn,
realmente la crisis esta en todo el pas, pero la crisis aqu se asenta mucho porque se la ve en la calle, en lo
moral, no solamente lo instititucional que sera el debate ac Constitucional, sino bsicamente moral, mi
apreciacin es que si se habla de cambio constitucional ojal pudiera darse en la sociedad al mismo tiempo un
cambio de actitud espiritual y moral, me parece que es fundamental.
La segunda conclusin a la que quiero y voy a llegar a partir del anlisis que voy a hacer del tema ste,
de los nuevos derechos, es que en la edad actual del Derecho Constitucional de los sistemas que existen, de lo
que se puede hacer, si se hace una reforma se puede ver, se puede analizar como funcionan algunas cosas en
otros sistemas locales incluso, trayndolos de la Nacin. Hay una nueva edad del Derecho Constitucional que
se caracteriza ya no por la integracin de derechos solamente. La doctora Fontn deca de la fuerza normativa
de la Constitucin; es que la Constitucin es directamente exigible, ya no basta declarar el derecho y que
quede ah hasta que se lo reglamente o se vea la manera de ponerlo en funcionamiento. La mejor edad del
derecho constitucional que es a fines del siglo pasado, y este siglo XXI, que Tucumn sera bueno que lo
recepte, es la edad de la garantas y esto lo voy a recalcar al final, la doctora algo habl de las sanciones
constitucionales que estn en la Constitucin, pero me parece que el tema de la edad de las garantas lo
excede, me parece que hay otros mecanismos que la misma Constitucin puede traer que son importantes. Esa
es la conclusin un poco a la que voy a tratar de llegar. Lo que quiero decir es que ustedes han notado que se
habla mucho de los derechos que existen y la vigencia es prcticamente nula en cuanto a los buenos deseos
que trae la Constitucin; ese 15% que la doctora sealaba que quedaba despus de describir el orden de decir:
estos son los ideales, esta es la posta que tomo como joven, porque me parece que hay que trasmitir eso
todava, ideales y tranquilidad o confianza para el caso mo por ser joven, de ustedes que estn ac confiando
de que el futuro en cualquier momento pueda comenzar y si en el futuro la Constitucin trata de plasmar, es
decir, que todos sigamos con trabajo y un montn de cosas lindas de un futuro que nunca comienza, que
siempre est y que vamos a la calle y no existe. De manera que, la conclusin es que si se reforma vamos a
poner un nuevo derecho, vamos a ser generosos, pero el tema es que pongamos sistemas para hacerlos
efectivos en sus derechos.
He encontrado a travs del estudio y la investigacin, algunos bloques de derechos que aparecen en
sistemas constitucionales modernos del Siglo XXI. Esos bloques constitucionales son varios, el primero de
todos y el que aparece ms visible, el que todos conocemos, -el que habl la doctora- derecho y ciencia
colectiva, ella se refera especficamente a la cuestin medio ambiental y a la cuestin de usuarios y
consumidores. Para agregar un poquito ms, el tema de medio ambiente excede la primera percepcin del
tema que es lo ecolgico, la relacin armnica del hombre con la flora y fauna, el suelo. En la cuestin medio
ambiental, mi criterio y si la Constitucin de Tucumn puede ser generosa en poner pautas, est tambin la
cuestin paisajstico-turstica que algo habl el doctor Garzn el otro da, est la cuestin arqueolgica,
arquitectnica de la ciudad, me parece que a travs de directivas que d la Constitucin se podr preservar
todo el patrimonio cultural de Tucumn, que es ciudad histrica pero que est bastante desprotegido: edificios
histricos, el tema de los menhires en Taf que ha sufrido la agresin del hombre. Me parece que el medio
ambiente abarca todo eso.
En este bloque de los llamados derechos de tercera generacin est lo relativo a discriminacin:
acciones que contemple la constitucin, o medios o mecanismos para que no se d discriminacin.
La legisladora habl recin del tema de la mujer. Puede parecer tambin como muy importante que en
el tema de los partidos polticos, que es fundamental el tema de la denominada discriminacin inversa:
sistema de accin positiva para que pueda una porcin de los candidatos que se ofrezcan al electorado sean
mujeres. Me parece que eso es fundamental. Ese es un mecanismo que puede estar en la Constitucin para
hacer efectivo eso que trataba de resaltar la legisladora que es el tema de la igualdad real de oportunidades.
Tambin en estos derechos -al menos Morello lo dice- el tema de la lucha contra la corrupcin. No he
podido encontrar la figura del amparo contra la corrupcin, pero sera una va en esta caso procesal, apta para
pedir que este tema de la corrupcin tenga algn punto de partida ms fuerte para que el ciudadano, la gente,
pueda protegerse.
Hay otro bloque de derechos que me parece que son una regeneracin o un mejoramiento de aquellos
derechos que conocemos nosotros como de primera generacin que eran los civiles y polticos, bsicamente,
entre los polticos, el tema de la participacin poltica de elegir y ser elegidos.
En la Legislacin est que los sistemas constitucionales hoy contemplan un mejoramiento de esos
derechos a la participacin en el proceso poltico o a la participacin en la toma de decisiones pblicas
cuando las constituciones traen el mecanismo por los cuales la gente puede estar en esa toma de cisin.
La constitucin de la ciudad autnoma de Buenos Aires trae la audiencia pblica como la forma de que
la gente, la Legislatura, pueda participacin y dar su opinin respecto de temas de inters general.
Tambin la constitucin nacional trae el tema de la iniciativa legislativa que con la firma de una
porcin del padrn electoral se puede poner en movimiento el proceso de generacin de una ley que interese
a esa gente, siendo obligatorio para la Legislatura tratarlo. Se puede poner en la Constitucin la iniciativa
legislativa con un buen formato para que no solamente se puedan iniciar las leyes que tengan tratamiento
obligatorio el tema, sino que adems se pueda modificar una ley y tambin contemple en el mismo sistema
que se pueda derogar una ley.
Siguiendo este orden est el tema del referndum o consulta popular vinculante obligatoria, en donde
la ley sale directamente por la opinin de la gente, por el voto de la gente.
Est tambin la consulta popular no vinculante que se ve cul es la manifestacin de voluntad del
electorado.
Quiero avanzar rpido para que el tiempo me alcance. El otro da vino un ciudadano comn que le
gustaba mucho que en la Constitucin est, lo que tambin est en otro sistema, la Constitucin de la Nacin
no poda tener, el tema de la revocatoria popular del mandato de un funcionario pblico. Es una figura muy
interesante. Aqu en Tucumn, si la Constitucin como se ha dicho ac, es un programa a futuro, si no est
previsto para el corto plazo, sino que es un programa hacia adelante, me parece en este siglo XXI esperemos
a mi criterio que la sociedad tucumana madure mucho ms, mejore y pueda contar con muchos mecanismos
en donde la revocatoria de la gente que se ha desempeado mal en la funcin pblica pueda ser una realidad
y se pueda revocar ese mandato.
Me parece que en lo que hace a los nuevos derechos a la participacin en los procesos polticos, sera
importante que si hay una reforma se los discuta porque les sirven a la gente.
Hay un nuevo captulo de derechos que tienen una caracterstica unificadora y a m me parece que es
necesario mencionarlos. El tema de la solidaridad al que se haca referencia cuando se hablaba de la cuestin
de la incidencia de los derechos colectivos es el general, pero aparecen situaciones en donde sectores
determinados de la poblacin, ante necesidades especiales, precisan un reconocimiento constitucional y, en
el caso de buenos sistemas constitucionales, se fijan pautas orientadoras para polticas especiales.
Con respecto al tema de los indgenas, he tenido la oportunidad de participar en la reforma de la
Constitucin Saltea en el ao 98 y hubo una gran participacin popular: se presentaron muchos proyectos
para que la comisin constituyente los trate en comisin y el ms destacado de todos los temas -lo menciono
en un artculo que se public en la revista del centro de estudiantes- fue la cuestin de los indgenas, que fue
fundamental.
Salta tiene una problemtica en torno de este tema; Tucumn no es de la misma entidad pero la
comunidad indgena en nuestra Provincia entra en este problema y sera bueno que esto est establecido en
la Constitucin.
La Constitucin de Tucumn que est vigente -me gustara recalcarlo ahora que lo recuerdo porque lo
dijo el doctor Iriarte y me parece interesante- se remite a los derechos que declara la Constitucin Nacional en
la parte dogmtica, lo cual es bastante obvio porque los derechos de la Nacin rigen en todo el pas; es decir
que los sistemas locales constitucionales no podran avanzar contra lo que diga la Constitucin Nacional, pero
sirve a los sistemas locales para que las constituciones amplen lo que la Constitucin Nacional pone como
piso mnimo.
Si la Constitucin de la Nacin hoy reconoce el derecho al medio ambiente y a un montn de temas, lo
que pueden hacer muy bien los sistemas locales es ser ms generosos; esa es la posibilidad del sistema
federal. Tucumn puede mejorar en todo lo que est discutido, no muy claro o polmico en la Nacin y me
parece que eso es fundamental. La parte de nuevos derechos de la Constitucin Tucumana se puede mejorar
bastante.
En el caso de los indgenas est bastante claro porque la Nacin dice que: podrn ejercer
concurrentemente las provincias las atribuciones que la Constitucin pone en la Nacin; esto es, reconocimiento
de personera, entrega de las tierras que tradicionalmente habitan y de otras, si no son suficientes las que
tienen. Aparece muy claro que la Constitucin en Tucumn podra ser ms generosa en este tema y en todos
los otros.
Hablando tambin de los nuevos derechos, pienso que el tema de internet es fundamental porque si la
Constitucin va a ser para el futuro, el tema de internet tiene que estar. Yo lo vinculaba con los derechos de
segunda generacin cuando se reconocan aquellos derechos econmicos, sociales y culturales que aparecan
en algunos sistemas. En Tucumn se habla de poltica educativa, de ciencia y tecnologa, y me parece que hoy
internet representa el acceso a una gran fuente de informacin del mundo en donde la igualdad de posibilidades
es real si todos acceden, es decir si hoy se pone en prctica una poltica especial en donde se permita a los
chicos prepararse en este tema, y en este caso me interesa mucho que en las escuelas pblicas aparezca de
alguna forma contemplada esta situacin, porque no es lo mismo un chico de un colegio privado de la Capital
que tiene la posibilidad de esa informacin, que chicos de escuelas del interior que, con la posibilidad de
Internet, si bien no igualamos las posibilidades de progreso y mejoras, me parece que es un buen comienzo
disear una poltica especial, que contemple la posibilidad de Internet en las escuelas pblicas para que los
chicos accedan a esa fuente, como una directiva para el Poder constituido, Ejecutivo y Legislativo, tomen una
medida al respecto; me parece que es muy importante y urgente.
Otra lnea que me parece fundamental en este bloque que yo les deca antes, es lo que aparece desde un
punto de vista ms general en el sistema de la Nacin, que ha trado la fractura del Poder en ms esquemas
que los tres tradicionales. He visto: Ministerio Pblico, Defensor del Pueblo, Consejo de la Magistratura,
Jurado de Enjuiciamiento, pero tambin algo muy importante, que es el tema de las asociaciones. En la
fractura del Poder, la posibilidad de que intervengan en los procesos de tomas de decisin; la gente agrupndose
en torno a una asociacin aparece como que se acerca la brecha que existe entre la gente y el Poder. Es lo que
denominamos las organizaciones no gubernamentales o asociaciones intermedias y que me parece que tendran
que estar contempladas en la reforma.
Porque, por ejemplo, en la Constitucin de la Nacin aparece claro que las asociaciones son muy
importante en la tutela del medio ambiente y en todo derecho de incidencia colectiva. Le da legitimacin que
ellas participen en el proceso de las tomas de decisiones.
Los mismos partidos polticos. La Constitucin autnoma de la ciudad de Buenos Aires tiene una buena
clusula sobre partidos polticos y es la manifestacin del derecho de asociacin para estar presente en la vida
poltica y social. De forma que esta cuestin del derecho de asociacin, como un nuevo derecho para la gente,
que aparezca ntido, me parece fundamental.
El ltimo bloque, la doctora Fontn haca alusin al amparo colectivo. Yo lo ubicaba como una nueva
forma que asumen aquellos derechos que nosotros hemos conocido como de primera generacin, en donde
aparece el derecho de peticionar a las autoridades.
En las Constituciones y sistemas nuevos, aparece la posibilidad de participar en los procesos judiciales
o en el sentido de ejecucin del Derecho, ya no a la gente individual, ya la peticin no es individual, aparece
el derecho de peticionar a las autoridades como un verdadero sistema de acciones.
El amparo individual, que es nuevo en los sistemas constitucionales, al menos en el orden del Derecho
Argentino; el amparo colectivo, el hbeas data, el hbeas corpus. Tucumn tiene tambin el amparo del
hbeas corpus nada ms. Podra tener todos esos institutos y algo ms si quiere ser generosa, con la
posibilidad de mejorar lo que aparece como de mltiple interpretacin, como deca la doctora, que se
interpreta de distintas maneras, muchas veces en contra del afectado, que tiene derechos pero que no le
reconocen.
Tucumn podra ser ms generosa. Sobre esto quera hacer referencia a dos cosas: ya mencion la
doctora que el amparo colectivo, no obstante que la Constitucin legitima al afectado a interponer el amparo
colectivo. En Tucumn el Cdigo Procesal, a mi criterio en forma inconstitucional en este aspecto, es muy
buen Cdigo en otros aspectos, tiene que hacer la denuncia ante el Defensor del Pueblo o funcionarios
pblicos. Lo que creo es que la Constitucin de Tucumn podra ser ms generosa y aclarar esta legitimacin,
en la misma forma que el Cdigo Procesal Constitucional de Tucumn en cuanto al Amparo en general, no el
colectivo sino todos los amparos: el normativo, hbeas data, fiscal, etctera, y hbeas corpus, solo que la
frmula de legitimacin que trae, dice que si cualquier persona particularmente interesada, parece un poco
claro pero cuando se trata de un simple habeas corpus a mi me parece que restringe porque el habeas corpus
cualquier persona puede interponerla, el criterio tiene que ser particular, lo que estoy tratando de decir es que
la Convencin Constituyente podra tener el aporte de todo lo que se est diciendo y ser claro y evitar luego
que despus vayan a discutir los argumentos de uno o de otro que no sean claros. Me parece que desde este
punto de vista se puede mejorar mucho.
Eso era en sntesis lo que quera decir, lo que quera trasmitir un poco son los ideales, me parece que es
todo bastante ideal, que es importante no perder de vista la transmisin de esto, no quedarse en lo que no se
da, en lo que no existe en la realidad, en el muro que existe entre lo que las normas consagran y la verdadera
efectividad. Creo que con lo que hemos dicho ac se habla un poco de idealismo. Esa era mi proposicin. Nada
ms, muchas gracias.
TEMA:
REGIN Y MUNICIPIO
Exposicin del Dr. Benito Garzon
Seores asistentes: vamos a ingresar en el ltimo tema del desarrollo de este Seminario, que va a
concluir parcialmente porque hay voluntad de seguir con el tratamiento de los muchos otros problemas que no
pudieron tocarse en estas jornadas.
Anticipo que el prximo evento lo va a hacer la Universidad del Norte Santo Toms de Aquino en
colaboracin con la Universidad Nacional de Tucumn. Las dos facultades de Derecho van a seguir con la
bsqueda del debate, de la discusin y, eventualmente, del consenso porque sin estos elementos bsicos -lo
vuelvo a repetir, lo dijimos al comienzo de estas charlas- no podemos pretender una constitucin que sea una
verdadera renovacin del pacto social de los tucumanos en relacin con nuevas problemticas, alternativas y
desafos de este nuevo milenio que comenzamos a transitar.
El tema regionalizacin y el tema regin en la Constitucin que se pretende, que se quiere que se anhela
para Tucumn, si bien es cierto que como posibilidad jurdica tiene un perfil y tiene la necesidad de incorporar
una norma a la cual nos habremos de referir ms adelante, est indicada en algo que es fundamental, no desde
el punto de vista jurdico estrictamente, que eso probablemente con una norma o dos normas estara
concluido. Lo importante del tema regin es que se asuma con carcter de sentimiento colectivo de que una
sola provincia no va a resolver sus problemas por razones econmicas, polticas y sobre todo por el desequilibrio
de poder que existe en el pas que hoy est ms centralizado que nunca. Hoy est ms deformado nuestro
sistema constitucional y federal. Hoy est demostrndonos que el poder que reside en un solo centro y todo lo
dems es periferia -nosotros parte de la peor de las periferias-. Cuando los constituyente de 1994 en Santa Fe
llevaban el encargo de reformular y reforzar el federalismo y esto fue a travs de la Comisin de Federalismo
a la cual asist como asesor, se plantearon una profunda necesidad de que esto era una de las cosas ms
importantes en la reforma de la Constitucin Nacional, porque la Constitucin de 63-60 que nos vino rigiendo
haba logrado una arquitectura del federalismo: las provincias y la Nacin; las provincias delegando el poder
y conservando el que no delegaban. Sin embargo, la historia nos haba demostrado durante toda la vigencia de
la Constitucin, que desde mediados del siglo pasado hasta fines del siglo pasado que este federalismo no
existe; en la realidad no existi. Tuvimos un proceso centralizador, un proceso unitario totalmente contrario a
la letra de la constitucin; la letra por un lado y la realidad por la otra: poltica, econmica y social.
Los constituyentes echaron a mano a dos instrumentos fundamentales, que lamentablemente hasta
ahora ha sido cumplido parcialmente y nos encontramos hoy, agosto del 2001, con una absoluta falta de
operatividad de lo que los constituyentes disearon para reforzar y reformular el federalismo argentino. Esas
dos normas, realmente claras, sintticas y precisas fueron cumplidas parcialmente y vamos a decir por qu.
En primer lugar, el artculo 124 nos habla de que es posible la creacin de regiones para el desarrollo
econmico y social, y de instituir los rganos necesarios para el cumplimiento de sus fines. As de simple y as
de parca, con un profundo contenido para desarrollar por los operadores polticos de la Constitucin, por los
seores senadores, por el Gobernador y por todos los que tienen la responsabilidad del poder y de cumplir con
la Constitucin. Pero, a su vez, esta norma est complementada por otra que singularmente sera la nica
posibilidad de que se pongan en marcha las regiones y que es lo que se establece en materia de Coparticipacin
Federal y de reparto tributario en el pas, porque de nada valdra, de nada sera til la legislacin institucional
de la regin, si no tiene los medios necesarios para poder llevar adelante su desarrollo econmico y social y
poder equilibrar ese tremendo desequilibrio que existe en el pas.
Fjense lo que dice la norma, porque es muy clara. El artculo 75, inciso 2, dice: La Coparticipacin
Federal dar prioridad a un trato equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en
todo el territorio nacional. A esa masa coparticipable se la reparte dando prioridad a un trato equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Creo que es imposible no entender que los constituyentes queran que de esa masa coparticipable se
extraigan fondos genuinos de inversin pblica para que las regiones puedan instrumentar su desarrollo y,
paralelamente, coherentemente, el propio artculo 75, que habla de las atribuciones del Congreso Nacional, lo
faculta a dictar polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de regiones, de
provincias.
Hay que aceptar que hay desequilibrio, pero tambin tienen que haber polticas diferenciadas para
tratar de equilibrar las cargas. Este es el mandato constitucional, esto es lo que los constituyentes priorizaron
y que hasta ahora no hemos logrado sino parcialmente, porque si nos fijamos en el mapa de las regiones
actualmente, en el mapa de la Argentina, veremos que se avanz mucho en el proceso de la regionalizacin.
Luego de algunos avatares, entre las regiones del NOA y NEA, nueve provincias firmaron el tratado de
integracin regional; las provincias de San Luis, San Juan y Mendoza que estn en el Gran Cuyo, que ya estn
trabajando en forma ordenada para buscar sus metas de desarrollo; la Patagonia, que ha firmado su tratado de
integracin desde La Pampa para abajo; y, finalmente, la ms importante por su magnitud, la Regin Centro,
cuyo tratado lo suscribieron las provincias de Crdoba, Santa fe y Entre Ros. O sea que el mapa est casi
completo en lo que hace a la regionalizacin y, tal cual lo dijo el legislador constituyente, son las provincias
las que crean las regiones y no una ley del Poder Central, ni una ley del Congreso de la Nacin, no una
regionalizacin de arriba o por la fuerza.
Las provincias, como entidades bsicas e indestructibles de nuestro sistema federal, son las que crean
las regiones. Pero esto que es un proceso que avanz en la conciencia de las dirigencias, de los operadores,
todava no tiene correlato con el sistema de Coparticipacin. Y hoy nos encontramos, lamentablemente, -y lo
tenemos que decir con todas las palabras-, ante un intento de sancionar una ley de Coparticipacin Federal
que es lo contrario del mandato constitucional, porque aqu se lo estudi en la Federacin Econmica, lo
debatimos ac y llegamos a la absoluta comprobacin de que el proyecto que present el senador Ortega en el
Senado de la Nacin, cuya autora intelectual es de un economista Zapata, ex funcionario de Cavallo, es ms
de lo mismo, es un pacto fiscal disfrazado, no toma ningn fondo genuino de inversin pblica en obras de
infraestructua, que es lo que est requiriendo las regiones, sino que simplemente extrae un fondo para hacer
lo que se llama una especie de previsin anticclica, que haya desequilibrios en las provincias con ese fondo
se las ayuda a las provincias. Pero, por sobre todas las cosas, poner en caja la disciplina fiscal en las provincias.
Esa es la finalidad de la ley que propone Zapata y compaa. Y que este gobierno de De la Ra lo ha
visto con enorme simpata y ha repartido a los gobiernos una especie de clon de ese proyecto de Ortega y que
lo quiere implementar y hacer sancionar, en contrapartida con toda la directriz constitucional.
En cuanto a los otros proyectos que hay, en uno de los que he trabajado yo, con el economista Figueroa,
presentado en el Congreso, tiene estado parlamentario. En esencia, les dira que significa, de esa masa
coparticipable, extraer fondos de inversin pblicos genuinos para obras de infraestructura, pero no para ser
gestionados, diligenciados y aplicados por las Provincias o por la Nacin, sino por rganos regionales. Esa es
la arquitectura, las vigas maestras de una Ley de Coparticipacin Federal que cumpla con el mandato
constitucional, porque las regiones por s solas si no tienen el apoyo genuino de inversin pblica para obras
de infraestructura y desarrollo social productivo, no va a poder hacer ms de lo que ha hecho hasta ahora,
unirse, tratar temas pequeos, temas comunes, pero no entrar por la variante del desarrollo que exige obras de
infraestructura. Y les doy un solo ejemplo y efectivamente sera muy interesante poder haberles mostrado lo
que es esto en el mapa, pero no nos pudieron poner los equipos para pasar las transparencias.
Pero les voy a pedir un pequeo esfuerzo de imaginacin para que traten de tener en la mente de qu
se trata el tema. Para el NOA es fundamental la comunicacin biocenica que pueda llevar desde los puertos
del Pacfico al Atlntico, en un corredor horizontal que ya tiene diagramacin en el transporte multimodal:
Arica, Iquique, Antofagasta, Gemes, Barranqueras, hidrova, los empalmes con las carretera brasileas que
llevan a San Pablo, la posibilidad de incorporar en una lnea vertical con Santa Cruz de la Sierra y todo el NOA
unido prcticamente por sistemas que en este momento hay un solo corredor NOA-NEA, que es la ruta 16, que
va de Lubreras a Resistencia; no hay nada ms que echar mano a ese mapa mental para que ustedes para que
ustedes tengan en cuenta que sin ese corredor biocenico no podramos jams entrar al MERCOSUR ni a
comercializar con Europa o el este asitico.
Qu pasa con la regin centro? Por qu la regin centro se cre con tanta potencia el ao pasado? Los
gobernadores se dieron cuenta de que tambin ellos tienen la necesidad de tener un corredor biocenico que
no responda, por supuesto, al eje centralista de Buenos Aires. Entonces, en una lnea muy horizontal, tenemos:
Porto Alegre, Entre Ros, Santa Fe, Crdoba, San Juan, Puerto Coquimbo, Chile. Se firmo el acta de adhesin de
ese corredor horizontal Atlntico-Pacfico a travs de una lnea inferior a la del NOA-NEA. Entonces, estos
emprendimientos requieren forzosamente de una inversin pblica que nicamente pueden salir de la ley de
Coparticipacin Federal, no hay otro modo, no hay otro recurso; y el gobierno quiere aplicar esto a la disciplina
fiscal y a cumplir con los acreedores internacionales y con el sistema de seguridad social. Realmente es
absurdo creer que haya hombres del Interior, senadores, diputados que puedan sancionar una ley que nos
exceda y nos corte las posibilidades de desarrollo autonmico a travs de una estrategia que esta muy clara,
de poder romper el cerco geopoltico del puerto de Buenos Aires a travs de otro eje de comunicacin, a travs
del desarrollo de otras, para lo cual, evidentemente la infraestructura es lo esencial. Esto es el tema actual de
la regionalizacin.
Cmo podramos incorporar nosotros en una reforma Constitucional esta temtica? Me voy a referir a
esa voluntad previa, a esa conciencia regional que se manifiesta siempre como algo liminal, espiritual, en el
Prembulo de la Constitucin. El Prembulo de la Constitucin que nos habla hoy en da de que ha sido el
programa de la Constitucin de 1853-1860, reflejado en el Prembulo. Por eso nosotros en 1990, en esa
Convencin que sancion la actual Constitucin, que no nos dejaron discutir, que no nos dejaron debatir y que
nos tuvimos que retirar, ya habamos programado -y esto lo extraje de mis archivos- toda la parte dogmtica,
que era el proyecto que llevbamos nosotros a esa Convencin Constituyente y en ese momento decamos en
el Prembulo propuesto por nosotros:
Nosotros, representantes del pueblo de Tucumn, reunidos en Convencin Constituyente y en
cumplimiento fiel de su mandato:
Sostenemos: La eminencia y dignidad de la persona humana, anterior y superior al Estado, como fin
supremo de la sociedad poltica.
Creemos: En la igualdad de todos los hombres ante la ley, la primaca de la familia como clula fundamental,
el derecho inalienable de todos los habitantes a acceder a la Educacin, la Cultura, la Salud y los bienes
creados por la sociedad.
Que el trabajo es la herramienta fundamental con que los hombres labran su porvenir, el de sus hijos y
el de la Comunidad.
Que la justicia es el valor sustantivo de toda sociedad.
Que la libertad del hombre es el bien superior que ha de garantizarse mediante la tutela efectiva de la
Constitucin y de las leyes.
Que los valores de la solidaridad, cooperacin, y de paz social son los que permiten a una comunidad
procurar el bien comn como superior meta colectiva.
Procuramos: Que dentro del orden Constitucional; se construya una sociedad libre, justa, sin
discriminaciones, abierta y participativa para que todos sus habitantes encuentren los caminos de su realizacin
y con ella la de toda la Comunidad.
Un Estado organizado que sirva con eficiencia a su rol tutelar de ser vigia de la seguridad, promotor
fundamental de la enseanza y garante de la salud de la poblacin, verdadero gestor del bienestar general,
dejando el ms amplio campo de libertad para el desarrollo de la iniciativa privada.
Reafirmamos al federalismo como el sistema de vida que asegura la democracia y el desarrollo autnomo
de los pueblos por lo cual destacamos la necesidad de reconstituir la regin equilibrado y armnico y con
metas en la integracin Latinoamericana, anhelo fundamental de nuestro prceres...
Pero la parte que nos motiva estaba impresa en esa voluntad poltica de integrarnos en regin, que por
otro lado, tiene profundos sostenes culturales, histricos que ya fueron dichos en otros trabajos, con otros
expositores sobre este tema. Eso en cuanto a la motivacin, en cuanto a la voluntad poltica que deba
sustentar en el prembulo de la nueva Constitucin de Tucumn y que lo reafirmamos, creemos que sigue
siendo ms necesario que nunca. En la parte jurdica, tcnicamente, simplemente creo que debe incorporarse
a la norma Constitucional dentro de las facultades que tiene el Estado provincial la posibilidad de delegar
funciones, de delegar facultades en los rganos regionales para que puedan eventualmente tener las facultades
necesarios para cumplir su fin como dice la norma Constitucional. Desde ese punto de vista, obviamente,
requerira esta delegacin de facultades a las provincias pero para fines determinados y concretos y para que
los rganos regionales puedan ver, aparte del sostn econmico y financiero, tambin el sostn jurdico para
poder hacer realizaciones y poder llevar adelante -y acabo- esas obras de infraestructura con algunas polticas
activas para estos fines.
Creo que seria muy atinado que tambin existan algunas normas sobre directivas relativas a la
coparticipacin federal porque, vuelvo a decir, es la llave por la cual puede hacerse algo en el plano de la
realidad econmica y social. Y obviamente est ligado tambin con esas responsabilidad que deben tener los
senadores y diputados que uno de los participantes de este panel, el seor Duguech, deca que deben rendir
cuentas anualmente a la Legislatura sobre su comportamiento y cumplimiento de la Constitucin Provincial.
De tal manera, que este tema evidentemente da para mucho ms. Yo simplemente he hecho una especie
de acercamiento al mismo; debemos tener nuevos debates y sobre todo estar muy atentos a esta ley de
coparticipacin federal que quiera transformar el pacto fiscal actualmente en vigencia en lo que la Constitucin
habla, prescribe manda y que se quiere desor ese mandato constitucional.
Realmente aqu tenemos dos distinguidos panelistas que van a hablar sobre el tema municipal, que es
el otro de los grandes temas no slo por lo que deca el doctor Antonio Mara Hernndez de que la Constitucin
del 90 al retacear las autonomas municipales est en un estado de inconstitucionalidad sino porque el
municipio, de acuerdo a lo que es el desarrollo urbano, al desarrollo de la capacidad de absorber las grandes
masas que se concentran en las ciudades de la inmigracin del campo van siendo el escenario del derecho
municipal que es el derecho del futuro.
Tucumn tiene una caracterstica muy especial: es una provincia pequea pero con una enorme cantidad
de poblacin proporcionalmente hablando.
En consecuencia, esto nos debe a mover a dos razonamientos elementales. En primer lugar, que
necesitamos un nuevo ordenamiento territorial. La universidad de Tucumn, a travs de su Instituto de
Planeamiento y Desarrollo Urbano, ha hecho profundos estudios, no solamente sobre el ordenamiento territorial
de Tucumn, sino sobre el NOA sobre el NEA y sobre Cuyo; trabajos muy serios con fondos de Andaluca, -no
han sido con fondos nuestros- pero estn los trabajos, que estn esperando que los convencionales polticos
y legisladores y miembros del Poder Ejecutivo lleven adelante un plan de ordenamiento territorial de la
provincia con nuevas visiones acerca de lo que es el desarrollo social y econmico dentro de lo que le
corresponde al Municipio.
La segunda idea fuerza es lo que se llama la microregionalizacin que es la asociacin intermunicipal.
Tucumn tambin ofrece caractersticas muy claras en el sector Este, su corredor, digamos que es el mayor
desarrollo concentrado en el pedemonte y la parte que tambin la vincula con el sector de los valles Calchaques.
En todas puede hacerse experiencias intermunicipales asociativas que han demostrado en algunos lugares
como Crdoba que ya estn funcionando perfectamente bien, estn desarrollando y estn, sobre todo, haciendo
del municipio un gran servicio social sin dficit y sin los problemas que en estos momentos castigan a los
municipios. Pero por sobre todas las cosas se ha reforzado el sentido autonmico que la Constitucin de la
Nacin ha dado al municipio.
Los seores panelistas van a desarrollar ms profundamente este tema. Muchas gracias.
Comentario de la Dra. Ana Maria de la Vega Madueo de Daz Ricci
En primer lugar, ya el doctor ha mencionado la necesidad constitucional por el artculo 123 de la
Constitucin nacional reformada como garanta de la autonoma provincial el aseguramiento de la autonoma
municipal. Es una deuda pendiente hoy en la Constitucin de Tucumn y ms de una vez los que tenemos que
lidiar desde hace seis aos ya con la norma nacional y con la norma provincial, nos hemos preguntado si es
posible del actual esquema constitucional de la Provincia, extraer notas que permitan hablar de una autonoma
municipal.
La Constitucin de la Provincia actualmente vigente, define al rgimen municipal como la administracin,
la autoadministracin por los propios vecinos, de los intereses morales, materiales y los de carcter local.
Dentro de la configuracin que la Constitucin propone actualmente, habla, en primer lugar, de una caracterstica
fundamental de todo municipio moderno que es la legitimidad democrtica de sus autoridades, efecta un
reparto competencial, establece una serie de recursos, las fuentes de recursos que forman parte del patrimonio
municipal, proclama el principio de autoadministracin, la responsabilidad de los funcionarios ante el municipio
y ante los jueces y el deber de auxilio por parte del Gobierno Provincial a los municipios. Esto es, en sntesis,
el esquema municipal que propone la Constitucin Provincial vigente.
Esta Constitucin permite, de acuerdo a lo que vamos a ver por los dos o tres fallos de la Corte Suprema
de Justicia de la Provincia, la existencia de un sistema absolutamente incompatible con los principios de
autonoma municipal, como es la vigencia de un municipio como ente autrquico. Actualmente, rige a todos
los municipios de Tucumn la ley n 5.529 - Orgnica de Municipalidades- que ha tenido algunas pequeas
reformas. Esta ley, en su artculo 1, claramente dice que los municipios son entidades autrquicas.
Cuando hablamos de autarqua, estamos hablando de trminos tpicos de la organizacin administrativa
que no se comparecen de modo completo con lo que llamamos autonoma; cuando hablamos de autonoma,
hablamos de la capacidad de autodeterminacin, de la capacidad de tomar las propias decisiones, de poder
sacar sus propias normas y, por sobre todas las cosas, de poder tomar esas decisiones sin ser sometido a
controles externos que no sean los estrictamente jurisdiccionales.
La Corte Suprema de Justicia de la Provincia, en el mes de junio pasado, en la causa Paz Augusto,
expresamente manifiesta que la definicin institucional del municipio no figura en la Constitucin Provincial.
Esta afirmacin se corrobora por lo que acabo de decir, de un breve examen de los textos constitucionales, y
ha permitido la existencia de una organizacin estrictamente administrativa o por lo menos con perfiles
tpicos administrativos que permiten, entre otras cosas, entender todas las facultades municipales como
meras delegaciones de los poderes originarios provinciales, el sometimiento de las decisiones municipales a
controles no slo judiciales, sino tambin a controles polticos; es as que los municipios, por disposicin
constitucional, deben comunicar sus decisiones a las legislaturas, y stas estn habilitadas para analizar si los
municipios actuaron dentro del mbito de su competencia cuando adoptaron determinadas decisiones.
Las reformas a la ley n 5.529, han habilitado incluso controles de tipo administrativo y a una intervencin
tpicamente administrativa, como es la decidida por el Poder Ejecutivo sin necesidad de intervencin de la
Legislatura, que puede remover tanto al intendente como a los concejos deliberantes con la sola decisin del
Poder Ejecutivo Provincial -reitero-, sin intervencin de la Legislatura.
Este vaco cmplice de la Constitucin en una definicin institucional del municipio, se completa con
una serie de previsiones constitucionales provinciales que atentan contra una verdadera denominacin de
autonoma provincial, para poder configurar un rgimen autonmico municipal.
Fundamentalmente, la remisin a la ley en la determinacin de las competencias, de los recursos, del
sistema de intervencin, del sistema de controles, queda remitido a que sea una ley de la Legislatura Provincial
la que determine la extensin de estas disposiciones constitucionales.
En segundo lugar, en materia de recursos, es decir de medios econmicos, en igual sentido, tambin se
remite tanto respecto del esquema contributivo, impositivo y tributario municipal. Queda reducido a las
delegaciones que la propia Provincia le haga en materia impositiva. Los municipios pueden percibir lo que la
ley les autoriza a percibir en materia de coparticipacin. Si bien est mencionada la coparticipacin como un
modo de ingresos de los municipios, como una forma de obtener ingresos de los municipios, tambin qued
remitido a la regulacin legal que de ella haga la Legislatura provincial. La Corte Suprema de Justicia de la
Provincia, mencionbamos recin el fallo del mes de junio de este ao, de aquellos que el ao 1998, en el
amparo que interpuso Banda del Ro Sal, cuestionando la vigencia del pacto fiscal, 3.611, tuvo oportunidad
de esbozar otros principios sobre el rgimen municipal en Tucumn. As, por ejemplo, en el caso de la 6.311,
que claramente derogaba por va legal provincial un tributo tpicamente municipal, como es la contribucin
por el uso del espacio pblico provincial, y la deroga por una ley provincia. La Municipalidad de Banda del Ro
Sal rechaz por inconstitucional esta disposicin y la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, por fallo de
la mayora, la declar constitucional, teniendo en cuenta este vaco definitorio de la Constitucin Provincial,
en primer lugar.
En segundo lugar, que conforme la Constitucin Provincial, era la Legislatura la que determinaba en
definitiva las facultades tributarios de las municipalidades. Por lo tanto, si una ley reconoce un determinado
sistema de ingresos para los municipios, una ley tambin puede cercenrcelos y por qu no, suprimir esos
medios econmicos de los municipios. Este fallo de Banda del Ro Sal tuvo una disidencia en minora y
solitaria del doctor Goane, que se pronunci por la inconstitucionalidad del pacto fiscal, 6.311, en referencia
especfica al tributo de uso del espacio del dominio pblico municipal. Sin embargo, la Corte ha necesitado
recurrir a verdaderos laberintos jurdicos para poder mantener la vigencia de la ley 6.311 la Ley Orgnica de
Municipalidades, y en general del sistema tributario, contributivo que se ha establecido en la Provincia,
tambin por va legal y que, de alguna manera, ha constreido las facultades tributarias de los municipios, a
punto, en algunos casos, de ponerlos al borde de no poder satisfacer las competencias que les han sido
asignadas. Una clara demostracin de la injerencia que sobre la figura de las municipalidades, sobre las
autoridades elegidas de los municipios, tiene la Legislatura provincial y el Poder Ejecutivo, es el tema de la
intervencin, con una nota tpicamente administrativa, no constitucional, el Poder Ejecutivo puede intervenir
los municipios sin necesidad de participacin de la Legislatura, previstos, por supuesto, determinadas causales,
y remover todas sus autoridades. La Corte Suprema de Justicia, en este caso, opt por recurrir a la va del
planteo extemporneo en el planteo de inconstitucionalidad, para no pronunciarse sobre el agravio que
significaba a la autonoma municipal, una forma que prev la Constitucin Nacional, este sistema de correcciones
administrativas.
Para concluir, el vaco definitorio de la Constitucin Provincial en cuanto a la autonoma municipal, en
esta propuesta que trae la Constitucin provincial, resulta incompatible con el sistema autonmico municipal
en cuanto remite a una ley de la Legislatura prcticamente el diseo de recursos de los municipios. Y a estas
dificultades constitucionales se suma la falta de previsin, que algo ya ha mencionado el doctor Garzn, de
mecanismos de coparticipacin y coordinacin de las competencias municipales, para la conformacin de lo
que normalmente se denominan reas metropolitanas. Esto es, la asociacin de municipios por va de convenios
de cooperacin, la participacin de los municipios en rganos integrados por entes que tienen otros rangos
competenciales, como ser la Provincia con municipios de otras jurisdicciones, e incluso la participacin de los
municipios en organismos de nivel trasnacional. Es decir, en este momento fenmenos tales como la Asociacin
de Municipios de Tucumn que se maneja por el CICRAM, que es una reunin de Intendentes, se est manejando
al margen de la Constitucin y hasta de la ley, pero ha permitido esta falta de regulacin que la Provincia
intervenga tambin en estas reas metropolitanas como un miembro ms, he incluso, determina la adopcin
de decisiones en esto que es tericamente slo una asociacin de municipios, en igualdad de rangos
competenciales. Es por eso que tal vez cuando queremos disear un sistema constitucional autnomo municipal
para Tucumn se nos hace todo difcil y se nos hace ms difcil todava si pensamos que el concepto de
autonoma es un concepto que tiene una enorme polisignificacin. La Constitucin Nacional, cuando usa el
termino autonoma, lo usa prcticamente para cinco figuras que nada tienen que ver, lo usa para las provincias,
lo requiere para las universidades, para los municipios, para el Defensor del Pueblo, lo requiere tambin
respecto de la procuracin del Tesoro.
Sin embargo, un rastreo de las constituciones provinciales y de la realidad municipal actual permite
desprender ciertas nociones o datos que puedan permitir hablar de una figura autonmica municipal, que
pueden producirse dentro de la Constitucin Provincial en el siguiente sentido. Municipios no necesariamente
es equivalente de autonoma, algunos municipios pueden o no ser autnomos pero existen municipios que
requieren por su envergadura poblacional y econmica un cierto grado de autonoma. Un primer acta de esa
autonoma por cierto, es la legitimidad democrtica de sus autoridades, que el pueblo pueda elegir tanto al
intendente como a su Concejo Deliberante que es el rgano legislativo, que las normas que emanan ese
Concejo Deliberante tienen rango legal y en el mbito de sus competencias no pueden ser dejadas sin efecto
por ninguna otra norma de rango superior, en la medida que por cierto estn dictadas en el marco competencial.
En tercer lugar, la existencia de un poder constituyente de tercer grado la posibilidad que los municipios
a los que se le reconocen autonoma puedan dictar sus propias cartas orgnicas, puedan auto-organizarse.
En cuarto lugar: la definicin de un ncleo competencial propio independiente de aquellas competencias
que los municipios puedan tener por va de delegacin provincial y sobre ese ncleo competencial propio
asegurar la toma de decisiones que sean nicamente realizables por va jurisdiccional y no sujetas al control
de ninguna otra autoridad superior.
En quinto lugar: la supresin de los controles y un mecanismo de intervencin de los municipios que
aseguren la participacin, tanto del Poder Ejecutivo como del poder Legislativo en la toma de la decisin de
la intervencin del municipio y con causas predeterminadas y taxativas establecidas por la Constitucin.
En sexto lugar: la posibilidad de la previsin siquiera por la va de los principios de la cooperacin, de
la participacin y de la colaboracin como principios para regir jurdicamente lo que se denominan convenios
intermunicipales, convenios de cooperacin, reas metropolitanas, convenios de participacin y cooperacin
internacionales.
Por ltimo, y tal vez porque los principios a veces es bueno enumerarlos en la Constitucin la definicin
de la asignacin de competencia es a travs de la vigencia efectiva del principio de subsidiaridad en el reparto
del poder y en los repartos competenciales. Siempre y cuando uno tiene que estudiar el tema de la autonoma
recuerda la frase Kenser respeta mucho tanto en esencia y valor de la democracia como la teora del Estado,
que es que la lucha por la autonoma es la lucha por el derecho, la lucha por la autodeterminacin, por la
gestin ms prxima de los interesados que pueda gestionar poltica, administrativa y econmicamente sus
propios intereses en la lucha por el Derecho. Nada ms.
Exposicin del Dr. Climaco de la Pea
Me acabo de desayunar con una serie de cuestiones que no las tena muy claras sobre el tema de la
regin, despus de las muy profundas y ajustadas exposiciones que ha hecho el doctor Garzn. Y en cuanto al
tema de municipios, veo que en la Facultad de Derecho est muy bien enseado, despus de haber escuchado
a la doctora Martnez.
De lo que he estado escuchando he sacado algunas conclusiones y se las voy a exponer. El mismo
problema de la provincia-nacin se reproduce entre provincia y municipio.
Yo recuerdo que alguna vez se plante la cuestin del federalismo con trminos -dira- casi hostiles
entre un grupo de ministros provinciales y el entonces Ministro de Economa de la Nacin , que era el
ingeniero Alzogaray.
Tuve que participar en ese debate y que hacer como aquel individuo que no sabe nada, que contempla
la cosa y que de golpe puede tranquilamente ir describiendo lo que est viendo, es decir, la realidad. Lo que
ha dicho hace un rato el doctor Garzn, de que hay que ajustarse a la realidad, hay que obedecer a la realidad
y hay que dictar las normas conforme a esa realidad. Yo tuve la oportunidad de exponer en esa reunin y dije
que consideraba que haba un gran error al hablar de federalizar cuando en realidad, en materia econmica,
la Nacin es unitaria. La mejor prueba es que si ustedes analizan las grandes clusulas de la Constitucin
vern que establece que pertenecen a la Nacin las aduanas y se prohiben las aduanas interiores.
El disponer de las aduanas implica no slo disponer de los derechos de importacin y exportacin sino
manejar esos derechos y las barreras no arancelarias con fines y motivos polticos.
Luego est la facultad que tiene la Nacin de regular la produccin y el comercio interjurisdiccional; es
decir, lo que fundamentalmente nosotros conocemos como el comercio y la industria.
Las provincias no tienen facultad para eso y ustedes tienen un ejemplo vivo y muy prximo con el
problema azucarero; donde la Nacin es quien puede regular la industria, y la provincia no poda hacer nada
y tuvo que inventar una serie de artilugios de tipo jurdico que, como era lgico, no dieron el menor resultado
y en este momento sigue en materia azucarera la tesis de la Nacin de desregulacin absoluta.
Lo mismo pasa no solamente con eso; la Nacin, a su vez, es la que puede disponer de la emisin de
crditos y del circulante. Es decir, todo el sistema bancario y el crdito y por el estilo otra serie de clusulas
que son totalizadoras.
Y en lo que respecta a la cuestin impositiva, las provincias se apresuraron a delegar lo que era
indelegable: su facultad impositiva. De acuerdo a la Constitucin, corresponden a la Provincia los impuestos
directos y a la Nacin los dems impuestos.
Sin embargo, todos sabemos que se han venido dictando leyes nacionales por las cuales se aplica el
impuesto directo, como es, por ejemplo, el impuesto a los rditos -actualmente es impuesto a las ganancias-
y que como solamente poda hacerlo por tiempo determinado, entonces se dictaban leyes por tiempo determinado
para la Nacin, decretando necesidades de carcter nacional ineludibles. El resultado fue que hubo que ir
prorrogando continuamente las leyes hasta que se lleg al acuerdo de lo que nosotros conocemos como
Coparticipacin Federal.
La Nacin es unitaria en materia econmica, pero ocurre que las autoridades nacionales tienen, sin
embargo, un subconsciente federal, porque piensan que las provincias pueden arreglrselas perfectamente por
s solas con este sistema, sin necesidad de tener que solicitar su ayuda; y las provincias tienen un subconsciente
unitario, porque piensan que todo lo va a resolver la Nacin.
Esta es una relacin dialctica entre el todo y las partes: el todo es la Nacin Argentina y las partes
somos los provincianos, las provincias de la Argentina y pasa que, como en toda relacin entre el todo y las
partes, las partes se ordenan al todo como el medio al fin; pero tambin ocurre que en un todo emprico, en
un todo real, el todo es no independiente de las partes que lo componen.
De manera que un fortalecimiento de las partes, en forma armnica, puede llegar a lograr el fortalecimiento
del todo. Para eso hay que tomar conciencia no slo de las realidades, sino de las posibilidades que se van a
adjudicar.
Esto trat de modificarse en el ao 59 con la creacin del Consejo Federal de Inversiones, que obedeci
a una necesidad. Si bien es cierto que el Congreso se compone de una porcin netamente federal, que es el
Senado, donde estn representadas las provincias, hay otra realidad que dice que los senadores son polticos
que no tienen conocimiento suficiente de la economa, como para moverse con la oportunidad necesaria en
estos manejos.
Y esta misma situacin provoc que en la poca de la Presidencia de un gran estadista, Arturo Frondizi,
se creara el Consejo Federal de Inversiones con el propsito de instrumentar el desarrollo armnico en el
sentido econmico y la descentralizacin demogrfica de toda esa franja que va desde Rosario al Puerto de
Buenos Aires. Esto dio un resultado al principio, porque el Presidente de la Nacin, que tena grandes
poderes, le dio un gran impulso y se crearon una serie de consejos federales. Este Consejo estaba integrado
por el Ministro de Economa de la Provincia y por el de la Nacin. De manera que se haba creado un foro que
trataba de lograr el desarrollo uniforme y armnico de la Nacin. Pero es muy difcil con esos dos subconscientes
que se estn barajando ahora llegar a una realidad que no tenga que ser hecha de otra manera, que es la que
propone el doctor Garzn, por acuerdos bilaterales o multilaterales, donde lleguen a crearse, incluso por
delegacin de facultades, autoridades que puedan dirimir las cuestiones, que es lo que est pasando en el
MERCOSUR. El MERCOSUR es un acuerdo en el cual estn firmemente convencidos sus integrantes de que hay
que llevarlo adelante, pero cuando surgen disensos, stos no se pueden arreglar porque cada uno tira para su
costado y no existe una autoridad superior que pueda arbitrar en esos conflictos que, si bien es cierto son
parciales, no desconocen el fin comn.
Lo que ocurre en las provincias es lo mismo. En las provincias, donde ha habido una saludable reaccin
frente a los municipios, porque en las normas constitucionales se han reconocido cosas que antes ni siquiera
poda soarse en materia municipal, el derecho a gobernarse de los municipios, es el derecho que tiene toda
comunidad de proveer lo necesario para su gobierno, porque cada comunidad tiene no solamente caractersticas
humanas sino una identidad propia de necesidades. Es decir, esto se puede sintetizar en aquel adagio que
dice: Ms sabe el loco de su casa que el cuerdo de la ajena. Con el sistema que nos est rigiendo,
lamentablemente, en Tucumn, y que dej de regir en otras partes, se subsanan muy parcialmente las cosas y
lo mismo que hacen los gobernadores, que deben viajar continuamente a Buenos Aires para pedir los fondos
indispensable para el desarrollo provincial, le ocurre a los intendentes municipales de Tucumn, que ha sido
muy bien caracterizado como que Tucumn es una provincia de ciudades; es la ms densamente poblada del
pas despus de la Capital Federal y esas ciudades, curiosamente, no tienen un gobierno autnomo. Entonces,
uno cualquier da va a la Casa de Gobierno y va a encontrar a los intendentes en los pasillos de la Secretara
del Interior o de la Gobernacin, haciendo cola para lograr los recursos que le son negados a travs de esta
Constitucin, que delega en la ley el rgimen municipal, cuando por disposicin de la Constitucin Nacional,
el rgimen municipal es materia de Constitucin de las provincias. Pero una materia que es indelegable en una
Legislatura, porque se trata de poderes que no corresponden a las provincias sino a los propios municipios. La
cuestin, si se quiere subsanar, es trasladar el sistema de la Nacin a las provincias, y en la Provincia,
trasladar el mismo sistema de gobierno a los municipios. Al igual que esas constituciones tiene su supremaca
sobre los actos de los gobiernos municipales, que siempre obedecen a mayoras que son accidentales y no
cuidan lo permanente, que est dentro del mbito municipal. Y les pongo un ejemplo: Bariloche, en su Carta
Municipal, se autodefine como una ciudad turstica. Esto significa que las autoridades municipales en ningn
caso pueden dictar medidas vlidas que contradigan este propsito y finalidad que se autoadjudica Bariloche.
En Tucumn podra ocurrir lo mismo. Qu ocurre respecto a las rentas municipales. En la Constitucin actual se
dice que solamente pueden percibir tasas por servicios efectivamente prestados. Es decir, una forma de
gravacin impositiva para tasas que son perfectamente divisibles y que significan una ventaja para aquel que
recibe el servicio. Con eso no pueden hacer absolutamente nada los municipios y se encuentran con que sus
necesidades tienen que ser expuestas ante un gobernador o secretario del Interior, para que estos decidan
cules van a tener prioridades. Lo que les digo es lo que ocurre cotidianamente dentro del mbito de los
municipios, que necesitan sus cartas municipales, necesitan su rgimen electoral separado del rgimen electoral
nacional y provincial, y una clusula por la cual las elecciones municipales deben ser conjuntas con las
elecciones nacionales y las elecciones provinciales. Ustedes se imaginan, que en un cuarto oscuro, donde hay
segundos, medio minuto para emitir el voto, que alguien se va a fijar despus de tener que elegir el Presidente,
el Gobernador, en quin va a ser el Intendente o quines van a ser concejales. Es decir, se desvirta el sentido
del voto y se les priva la facultad de hacer una eleccin local, que va a ser mucho ms selectiva que esta otra
representada por el voto sabio. Podran decirse muchas ms cosas, pero por las exposiciones que estoy
escuchando que son muchas ms profundas que las que estoy diciendo, creo que hay un criterio general que va
conduciendo inexorablemente a que los municipios puedan pedir incluso sus propios recursos y en ese caso les
aseguro que por esa relacin dialctica provincial de municipios, la Provincia va a salir beneficiada, porque el
Gobernador de la Provincia y la Legislatura les va a sobrar el tiempo para dedicarse a lo que le compete
realmente como Estado local.
SEGUNDA PARTE
Estudios sobre la reforma de la Constitucin de Tucumn
Centro de Investigaciones en Derecho Constitucional Benjamn Gorostiaga
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA CONSTITUCIN TUCUMANA DE 1990: El control de constitucionalidad
a la luz del principio de divisin de poderes
Juan Ricardo Acosta
Mara de Lourdes Paliza
CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES EN LA CONSTITUCION DE TUCUMAN
Anala L. Ayuso
Arturo V. Lazarte
Posibilidad de reeleccin inmediata del titular del Poder Ejecutivo Provincial.
Carina Paola Iradi
RELACIONES ENTRE EL DINERO PBLICO Y LA CONSTITUCIN: EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN
FINANCIERA DEL ESTADO PROVINCIAL ANTE UNA EVENTUAL REFORMA A LA CONSTITUCIN DE
TUCUMN.
Sebastian Aguirre
Ariel Sosa
LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LA PROVINCIA. ADAPTACION EN EL MARCO DE LA NORMATIVA DE
ARTS. 124 Y 125 DE LA C.N.
Patricia Pilco Leal
MEDIO AMBIENTE.
Leandro Saavedra
Andrea Ceballos Paz
TUCUMAN Y LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SIGLO XXI
Mara Carolina Ballesteros.
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA CONSTITUCIN TUCUMANA DE 1990:
El control de constitucionalidad a la luz del principio de divisin de poderes
Juan Ricardo Acosta
Mara de Lourdes Paliza
Introduccin
En el curso de la historia, las instituciones nacen en un marco de circunstancias polticas y sociales que
les sirven de explicacin y fundamento. Esta afirmacin ha sido, en forma indudable, de gran utilidad para el
mejor entendimiento del tema que nos tocaba tratar, por cuanto nos ha orientado hacia la crtica razonable de
los sistemas vigentes comprendiendo que los mismos son el producto de un momento poltico determinado-
, pero reconociendo, al mismo tiempo, sus ventajas. Cuan arrogante sera irrogarse el monopolio de las
virtudes, y pretender imponer la opinin propia como la ms ajustada a los hechos y al derecho, mxime si
ello implicara negar todo mrito a los ilustres pensadores tucumanos que concibieron la Constitucin Provincial
de 1990. No es ese el objeto del presente trabajo. No ha sido esa la intencin de sus autores, que por el
contrario- ponen de manifiesto su admiracin por aquellos que se ubicaron a la vanguardia del derecho
pblico patrio, incorporando a los textos provinciales instituciones novsimas, que ms all de sus
imperfecciones-, fueron dignos precedentes de concepciones hoy en evidente expansin, como por ejemplo,
el control de constitucionalidad con efectos generales o erga omnes.
Sin embargo, cabe aclarar que el Tribunal Constitucional, en su aspecto funcional, no se reduce a la
facultad de declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales. Esa es slo una de las
atribuciones que la Constitucin de 1990 adjudica a dicho rgano, si bien es la ms importante, lo que
quedar reflejado en el ms extenso tratamiento que ste punto ha merecido, con relacin a sus pares.
Tambin debemos destacar que no ha sido objeto directo de nuestro estudio el control de
constitucionalidad en s, sino el sistema de control que concretamente incorpora la Constitucin de 1990, su
estructura, sus funciones, y con ello, su crtica y el ensayo de una solucin alternativa. Y con relacin a esto
ltimo, debemos resaltar la importancia que ha revestido como fuente de inspiracin- el estudio de las
constituciones de otras provincias argentinas, como as tambin de algunas constituciones extranjeras; y esto
en mucha mayor medida que el estudio de la doctrina en el tema, cuya consulta ha sido comparativamente-
mnima.
Convencidos de la necesidad de reformar la Constitucin de Tucumn de 1990, al menos en cuanto al
tpico que nos compete, esperamos haber llegado al feliz planteamiento de una propuesta coherente, que
partiendo del esquema vigente- se verticalice dialcticamente hacia la perfeccin.
1. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA CONSTITUCIN TUCUMANA DE 1990: ASPECTO ESTRUCTURAL.
ANLISIS. CRTICA.
El Tribunal Constitucional, como rgano autnomo encargado del control de constitucionalidad entre
otras cosas-, es una figura extraa al derecho pblico patrio, y tanto ms lo era en 1990, por ser algunas de
sus atribuciones enteramente novedosas y ajenas al clsico sistema de control de raigambre norteamericana.
En efecto, segn resulta del Diario de Sesiones de la Convencin Constituyente, los constituyentes del 90
quisieron implantar, junto al control difuso de constitucionalidad (sistema norteamericano), el sistema de
control concentrado que en sus orgenes diseara Kelsen para la Constitucin de Austria de 1920 y que
adoptaron gran parte de los Estados europeos ((Espaa, Francia, Italia, etc.) como as tambin varias
constituciones latinoamericanas (Per, Chile, Bolivia, Colombia, etc.) en la ltima dcada.
No es ste el momento de opinar acerca de la conveniencia o inconveniencia de este instituto juicio
que reservamos para el momento oportuno-, sino de juzgar lo relativo a su estructura y composicin.
Del art 133, en su primer prrafo, se desprende que el Tribunal Constitucional tucumano se compone de
5 miembros, nmero que, por un lado, coincide con el nmero de integrantes de la Corte Suprema Provincial,
pero que por otro lado, es de los ms bajos que se registran en el derecho comparado. Basta con revisar las
Constituciones de Chile y Per, que contemplan un tribunal de 7 miembros; la de Espaa con 12 miembros; el
Consejo Constitucional de Francia, con 9 miembros ms los ex presidentes, que son miembros vitalicios. En
efecto, si tenemos en cuenta la importancia de las atribuciones que la Constitucin del 90 le ha conferido a
este rgano, creemos que hubiera sido conveniente ampliar el nmero de sus integrantes, pues en la plurali-
dad de opiniones, ideas y pensamientos se sustenta la legitimidad de las decisiones de todo rgano colegiado
(y tal resultado se apoya segn creemos- en la pluralidad de su integracin). Supongamos que la aun no
sancionada ley reglamentaria del Tribunal Constitucional exija como qurum- la presencia de todos los
miembros para declarar la inconstitucionalidad de una ley, con lo cual hipotticamente- bastaran 3 votos
(mayora simple) para dejar sin vigencia una norma que ha sido sancionada por un nmero seguramente mayor
de legisladores y que adems estn legitimados por el voto popular, a diferencia de los integrantes del
Tribunal. E igualmente daosa a los principios republicanos sera la exigencia de una mayora agravada de 4
votos o el voto unnime de los 5 miembros, ya que el problema es de fondo, y yace en el conflicto control de
constitucionalidad vs. principio de divisin de los poderes.
Con respecto a los requisitos para ser miembro del Tribunal Constitucional, el art 133 reza: Para ser
magistrado del Tribunal, se requiere ciudadana, domicilio en la Provincia, titulo universitario de abogado,
cuarenta aos de edad, y veinte de ejercicio en la profesin o en la judicatura, dentro de la Provincia. Estas
condiciones coinciden en general con las exigidas para ser miembro de la Corte, lo que nos parece razonable,
aumentando nicamente de quince a veinte la cantidad de aos de ejercicio de la profesin libre o en la
judicatura. De cualquier modo, lo relativo a los requisitos no es a nuestro juicio- merecedor de mayores
reparos ya que se ha seguido un criterio lgico y razonable. Tampoco merece mayor consideracin lo relativo
a la duracin de los miembros en su cargo (diez aos). Es entendible que se haya querido investir a los
magistrados de cierta estabilidad y este criterio es una constante en el derecho comparado: en Chile y
Colombia los miembros del Tribunal duran ocho aos en su cargo; en Bolivia duran diez aos; en Espaa y
Francia nueve aos; etc.
Lo que si cabe preguntarse, es si hubiera sido conveniente investir a los miembros del Tribunal
Constitucional de una estabilidad semejante a la del resto de los magistrados segn la CT, esto es, mientras
dure su buena conducta. Nos pronunciamos por la negativa, en virtud de la magnitud de las atribuciones que
se le reconocen al Tribunal las que, sumadas a tamaa estabilidad temporal, terminaran por romper el equilibrio
entre los poderes e inclinar definitivamente la balanza.
Es el proceso de designacin de los miembros del Tribunal Constitucional lo que hace al diseo tucumano
susceptible de las primeras crticas significativas y contundentes. El art 133 tercer prrafo establece: Para su
designacin, un rgano compuesto por los jueces de la Corte Suprema, y los de 1a Cmara de Apelaciones,
seleccionar, en votacin secreta. de entre la lista de profesionales en condiciones de ser magistrados del
Tribunal. un nmero no menor de tres ni mayor de diez, de entre los cuales el Poder Ejecutivo designar uno que
prestar juramento ante el propio Tribunal...
En primer lugar, es a todas luces criticable que no se haya previsto la participacin de la Legislatura en
el proceso de designacin. Por el contrario, se ha dejado en manos del Poder Ejecutivo el nombramiento de los
integrantes, en base a ternas elevadas por esa especie de corporacin de jueces, lo cual carece de antecedentes
en el derecho comparado. En el mejor de los casos, en Espaa donde el nombramiento recae en el Rey- se da
participacin al llamado Consejo General del Poder Judicial, pero solamente dos miembros (sobre un total de
doce) se nombran a propuesta de ste rgano, con lo cual dicha participacin es en realidad muy reducida (los
restantes diez miembros se nombran: cuatro a propuesta del Congreso por mayora de 3/5, cuatro a propuesta
del Senado por idntica mayora y dos a propuesta del Gobierno). Consideramos que la participacin de un
rgano legislativo, o mejor aun, la exigencia de acuerdo entre los poderes polticos tie de legitimidad y
transparencia a la designacin, sin perjuicio de que en otro nivel (por ejemplo en la etapa de seleccin) se
prevea la intervencin de otros rganos, como un hipottico Consejo de la Magistratura. El escollo queda
salvado con la exigencia de acuerdo por parte de la Legislatura, mxime cuando se es el sistema que ha
adoptado la CT para la designacin de los jueces en general, incluso los de la Corte Suprema (art 99). Lesiona
a la independencia del Tribunal Constitucional el hecho de que la designacin de sus miembros recaiga sin ms
en el Poder Ejecutivo provincial, pero se entiende este diseo (sin que por ello lo justifiquemos) si atendemos
al momento poltico y a las circunstancias en que se sanciona la Constitucin tucumana, ya que est en el
espritu de sta ltima la concepcin de un Poder Ejecutivo fuerte, liberado de las trabas que importa la
necesidad de homologacin o acuerdo de la Legislatura para asuntos como el que ahora nos ocupa.
Establece el art 133 que la corporacin de jueces elige por votacin secreta a los integrantes de la
terna que elevar al Poder Ejecutivo. Nos parece criticable o al menos opinable la previsin de una votacin
en secreto, cuando estamos convencidos y esto es un criterio con aceptacin general- que la publicidad de
los actos del Estado es un presupuesto fundamental de todo rgimen republicano y democrtico, por cuanto
coadyuva a la transparencia y a la seguridad caractersticas de un estado de derecho.
En conclusin, creemos que es lamentable la forma en que los constituyentes del 90 previeron la
integracin del Tribunal Constitucional, esto es, la designacin de sus miembros, pues obviaron en la materia
algunos de los principios republicanos y democrticos que deben impregnar inexcusablemente a nuestras
instituciones... al menos en el terreno de lo terico. Mayor importancia cobra el problema de la designacin de
los miembros si tenemos en cuenta la magnitud de las atribuciones que se confieren al Tribunal: si se lo va a
facultar para dejar sin vigencia una norma emanada de alguno de los poderes polticos (art 134 inc 1 y art 22)
o sustituir a la Legislatura autorizando al Poder Ejecutivo a la promulgacin directa de una norma ante la mora
de aquella en el tratamiento de la misma (art 134 inc 2), era de esperarse un poco ms de cuidado y previsin
por parte de los convencionales al momento de regular tan delicada materia, como es la designacin de los
miembros de ste rgano.
2. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA CONSTITUCIN DE TUCUMAN DE 1990: ASPECTO FUNCIONAL.
ANLISIS Y CRTICA DEL DISEO VIGENTE.
I) El inc 1 del artculo 134 (son su remisin al art 22) contempla la atribucin que mejor caracteriza y
tipifica a esta institucin, cual es la facultad de declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos
generales o erga omnes, de manera que en los hechos- la norma pierde vigencia.
No es el objeto de este trabajo el estudio de los sistemas de control de constitucionalidad, ya que se
es solo uno de los aspectos implicados en el tratamiento del tema que verdaderamente nos compete. A modo
de resea, podemos decir que el control de constitucionalidad puede ser:
a) Poltico, como el confiado al Consejo Constitucional de Francia o al Tribunal Constitucional
chileno, que se caracteriza por cuanto el contralor se verifica por un rgano de naturaleza poltica,
autnomo o no, y en general- como medida previa a la promulgacin de una ley, de manera que la norma
no podr entrar en vigencia ni tener aplicacin cuando el Consejo o Tribunal la objete.
b) Jurisdiccional, que es un control posterior a la entrada en vigencia de la norma cuestionada
y que se perfecciona en sede judicial. Este sistema a la vez presenta variantes: por un lado tenemos el
sistema de control difuso, de raigambre norteamericana y que tradicionalmente adoptaron nuestra
Constitucin Nacional y las constituciones provinciales en general, en el que cada uno de los jueces lleva
a cabo el contralor. En segundo lugar tenemos el sistema europeo de control concentrado, en el que se
confa a un nico rgano el control de constitucionalidad. Desde otro punto de vista, la declaracin de
inconstitucionalidad puede tener efectos especficos o generales. En el primer caso lo que el juez sentencia
es en definitiva- la inaplicabilidad de la norma al caso concreto que se lleva a su conocimiento, por
resultar la eventual aplicacin rrita a la Constitucin (tales tipos de efectos aparecen asociados en
general con los sistemas de control difuso). En el segundo caso la declaracin de inconstitucionalidad
importa en la prctica la prdida de vigencia de la norma, ya que la misma no ser aplicable no slo al
caso concreto sino a todos los casos que en el futuro se presenten. Por la gravedad de estos efectos, es
lgico que no todos los jueces tengan en estas condiciones la facultad de contralor, sino un nico
rgano; en otras palabras, los efectos generales o erga omnes aparecen vinculados a los sistemas de
control concentrado de constitucionalidad.
Ahora bien, la Constitucin tucumana de 1990 inaugura un sistema mixto de control de
constitucionalidad, indito hasta entonces en el pas y en el mundo, segn lo resaltara el miembro informante
(Dr. Lpez de Zavala) en el seno de la Convencin Constituyente. En efecto, el control de constitucionalidad
con alcance general que el art 134 inc 1 pone en manos del Tribunal Constitucional no obsta al control difuso
y con efectos especficos que llevan a cabo todos los jueces. Este novedoso sistema ha quedado plasmado en
al art 22 de la CT, que reza: Los habitantes de la Provincia como habitantes de la Nacin Argentina, y al amparo
de la Constitucin Nacional, tienen todos los derechos que aqulla establece, sin negacin ni mengua de otros
derechos no enumerados o virtualmente retenidos por el pueblo.
Toda ley, decreto u orden que so pretexto de reglamentacin, desvirte el ejercicio de las libertades y
derechos reconocidos, o prive a los ciudadanos de las garantas aseguradas, sern inconstitucionales y no podrn
ser aplicados por los jueces.
La declaracin de inconstitucionalidad pronunciada por los jueces tendr efectos especificas para la
causa en que entendieren.
Quien tenga suficiente inters jurdico podr demandar ante el Tribunal Constitucional, la declaracin de
inconstitucionalidad con efectos generales de derogacin de la norma impugnada. La impugnacin ser hecha
pblica y el trmite se entender dando intervencin a cualquier persona que sostenga la constitucionalidad y al
Poder Ejecutivo. Las costas que sean a cargo de cada interviniente, no podrn exceder la retribucin mensual de
un miembro del Tribunal. Si el Tribunal no hiciere lugar a la declaracin de inconstitucionalidad. la cuestin no
podr ser reeditada, quedando a salvo de los interesados la impugnacin ante los jueces, con efectos especficos.
A priori, cabe sealar que es criticable el empleo de la expresin inters jurdico, ya que dicha terminologa
es extraa a la doctrina, que por el contrario- habla de inters simple, inters legtimo o derecho subjetivo
para referirse a la medida de la legitimacin. Al respecto, alegaba el miembro informante de la Convencin
Constituyente que la terminologa empleada obedeca a la intencin de dar al juez una norma flexible y
amplia, que le permitiera moverse con mayor libertad. Sin embargo, consideramos que tan noble propsito ha
degenerado en una enorme incertidumbre (por no saberse el tipo de inters requerido para accionar por la va
del art 22 ltimo prrafo). Por otro lado, podra pensarse que con el empleo de esos trminos ha querido
instaurarse una especie de accin popular, con lo cual se abre en el esquema tucumano un nuevo flanco de
debate. Nos remitimos al punto 4.I.d, pero anticipamos nuestra postura adversa a una legitimacin tan amplia
(lase accin popular), mxime cuando aparece vinculada a consecuencias tan graves como la declaracin
de inconstitucionalidad con efectos generales.
Sin perjuicio de la opinin que expondremos infra, 3 acerca de la existencia de un Tribunal Constitucional
como rgano autnomo, consideramos que la inclusin de un sistema de control de constitucionalidad con
efectos generales es algo positivo y conveniente, desde que favorece la actuacin de un rgano jurisdiccional
como legislador negativo, expulsando del ordenamiento vigente los preceptos contra los cuales se articulan las
tachas
1
, eliminando del orden jurdico las incoherencias existentes y limando las asperezas entre la Constitucin
(norma superior que ocupa la cima de la pirmide kelseniana) y las normas inferiores que le resulten repugnantes.
Claro que no somos ingenuos ante los problemas que esta facultad en cabeza de un rgano jurisdiccional
podra causar. A priori podra argirse que resulta afectado el principio de divisin de poderes, pues a la luz de
este principio se torna inconcebible que un rgano jurisdiccional pueda aniquilar sin ms una norma sancionada
por uno de los poderes polticos en uso de facultades propias, por ejemplo la Legislatura. Dicha aniquilacin,
al tener efectos generales y abstractos, coloca al rgano jurisdiccional encargado del contralor en la posicin
de legislador, de all la lesin al principio republicano.
Sin embargo, estamos convencidos de la utilidad que representa esta herramienta como expresin
mxima del control de constitucionalidad, y de all que breguemos por su supervivencia con ciertas
modificaciones- en los textos constitucionales. Esto sin desconocer la importancia de las objeciones mencionadas,
las que a nuestro criterio son subsanables mediante los mecanismos que luego expondremos (infra, 4) y que
bsicamente consisten lo adelantamos- en dotar a la Legislatura de los medios necesarios para oponerse a la
tacha de inconstitucionalidad y consiguiente prdida de vigencia. Dando a la Legislatura la ltima palabra
queda salvado a nuestro juicio- el principio republicano de divisin de los poderes.
II) El art 134 inc 2 de la Constitucin de Tucumn establece que corresponde al Tribunal Constitucional
Entender en la accin que deduzca el Poder Ejecutivo contra el Poder Legislativo, o un Departamento Ejecutivo
contra el Concejo Deliberante, por demora en pronunciarse, sobre proyectos de leyes u ordenanzas que aquellos
hubieren presentado. El Tribunal, apreciando las circunstancias, fijar un plazo para que se expidan, vencido el
cual sin que ello se hubiera producido, podr autorizar al accionante para la directa promulgacin, total o
parcial, de la norma de que se tratare.
En otras palabras, sta clusula faculta al Tribunal Constitucional a emplazar a la Legislatura o a un
Concejo Deliberante para que apruebe o rechace un proyecto de norma presentado por el Poder Ejecutivo
provincial o municipal. Si vencido el plazo el rgano legislativo no se ha pronunciado, el Tribunal puede suplir
con su propia autorizacin la sancin de la Legislatura o Concejo Deliberante y dar lugar a la promulgacin
directa de la norma.
En los debates de la Convencin Constituyente el miembro informante pone de manifiesto la importancia
de la herramienta que se pone en manos del Tribunal Constitucional, destacando los problemas que
tradicionalmente han causado en nuestra provincia la inercia y los devaneos de los legisladores. Advierte
tambin la mayor conveniencia del remedio adoptado, con respecto a las soluciones previstas por otras
constituciones provinciales, en las que se faculta al propio Poder Ejecutivo para intimar a la Legislatura con la
sola invocacin de circunstancias apremiantes o de emergencia.
Coincidimos con el diagnstico, pero desde ningn punto de vista aceptamos el remedio. Es cierto que
las demoras legislativas muchas veces han puesto en peligro los intereses de la provincia y de sus habitantes,
pero es manifiesta y evidentemente repugnante a los principios republicanos el hecho de que una autorizacin
del Tribunal pueda suplir a la sancin de la Legislatura; es tan aberrante como la conversin lisa y llana del
Tribunal Constitucional en rgano legislativo. En nuestra opinin, ante el problema de la mora legislativa
pueden y deben adoptarse soluciones alternativas; incluso podran incorporarse al texto provincial ntese
que acudimos a los extremos, al lmite de las soluciones aceptables- los decretos de necesidad y urgencia (en
el marco de las atribuciones del Poder Ejecutivo). De este modo se proveera un remedio al problema de la
mora legislativa, pero no acudamos a construcciones ficticias que nos dejan en falta frente a los principios
fundamentales de nuestra organizacin... no se llame ley ni se d fuerza de tal a aquello que no ha sido
sancionado por la Legislatura.
III) Tambin compete a la institucin que analizamos conocer, por va de recurso, del rechazo de los
diplomas de los electos como miembros de la Legislatura y Concejos Deliberantes, y de las sanciones que estos
rganos impusieron a personas de fuera de su seno (art. 134 inc. 3). Esta atribucin del Tribunal est relacionada
con el art 50 de la CT, que a semejanza de la Constitucin Nacional, consagra la facultad de la Legislatura para
juzgar sobre la eleccin y el ttulo de sus integrantes; y con el art 61, que contempla la posibilidad de que la
Legislatura imponga sanciones a personas de fuera de su seno.
Es evidente que sta clusula es susceptible de un desdoblamiento, pues dos son las cuestiones en
que se confiere competencia por va de recurso al Tribunal Constitucional. Adems, cabe tener en cuenta que
por imperio del art 141 (disposicin transitoria), han recado en la Corte las facultades de los incisos 3, 4 y 5
del art 134, hasta tanto se integre dicho rgano. Como consecuencia de ello, la Corte Suprema tucumana ha
tenido oportunidad de actuar en ejercicio de esta facultad -en virtud del rgimen transicional vigente. Esto
ltimo hace posible pensar en un esquema en el que la Corte se haga cargo de esta tarea en forma permanente.
La clusula que estudiamos ha sido objeto de un ilustrativo anlisis por parte de la Corte Suprema de
Tucumn
2
. En tal oportunidad, el tribunal valise de los argumentos de G. Bidart Campos, para decir que
dentro del rgimen de la Constitucin Nacional (que no establece rgano alguno con facultades de revisin de
lo decido por las Cmaras Legislativas) aun en lo que hace a la validez del ttulo-derecho-eleccin de los legisladores
de cada Cmara, estimamos que en ciertas situaciones especialsimas cabra el control judicial (y ello porque
cada Cmara es juez, pero no juez exclusivo). Con cuanta mayor razn, el juicio sobre la validez del ttulo-
derecho-eleccin, hecho por la Legislatura bajo la vigencia de las reformas de 1990 a la Constitucin provincial
(que faculta al Tribunal Constitucional para actuar como rgano de apelacin frente a las decisiones del rgano
legislativo) puede, legtimamente, ser objeto de revisin por el tribunal expresamente facultado para ello por el
texto constitucional.
No compartimos en todo el criterio de la Corte Suprema de Tucumn, e invocando la doctrina de
nuestro Supremo Tribunal Nacional
3
diremos que es aconsejable poner aqu un coto a la facultad de revisin en
sede judicial. Esto porque entendemos que la facultad conferida aqu al Tribunal Constitucional es violatoria
del principio de divisin de poderes una vez mas-, toda vez que se lo habilita para interferir en un mbito
que por su naturaleza poltica debiera quedar reservado a la discrecionalidad del Poder Legislativo. Sin embargo,
reconocemos que circunstancias excepcionales podran conducir a la revisin en sede judicial del rechazo de
los diplomas de legisladores electos, por ejemplo, cuando la Legislatura violara el derecho de defensa o las
garantas del debido proceso, de que goza el legislador cuyos ttulos se cuestionan.
El segundo aspecto a estudiar, es la facultad del Tribunal Constitucional y de la Corte en forma transitoria-
de conocer por va de recurso de las sanciones que imponga la Legislatura a personas de fuero de su seno, en
uso de las atribuciones que a su turno le reconoce el art 50: La Legislatura tendr autoridad para corregir con
arresto que no pase de un mes a toda persona de fuera de su seno, por faltas de respeto o conducta desordenada
o inconveniente en el recinto de las sesiones; a los que fuera de las sesiones ofendieron o amenazaren ofender a
algn legislador en su persona o bienes. por su proceder en la Legislatura, a los que atacaren o arrestaran a algn
testigo citado ante ella o libertaran alguna persona arrestada por su orden, y a los que de cualquier manera
impidieran el cumplimiento de las disposiciones que dictasen en su carcter jurisdiccional, pudiendo cuando a su
juicio el caso fuere grave, y lo hallasen conveniente, ordenar el enjuiciamiento del infractor por los tribunales
ordinarios. La resolucin sancionatoria que dictaren ser recurrible ante el Tribunal Constitucional.
Felicitamos la existencia de una va recursiva que habilite el control judicial, sin perjuicio de considerar
cuestin opinable la facultad que el citado artculo reconoce a la Legislatura. De cualquier modo, la apreciacin
de dicha atribucin es tpico ajeno al presente trabajo, y por ello bstenos con decir que, si la Legislatura
tiene la facultad de imponer sanciones a personas de fuera de su seno, entonces tal resolucin debe ser
revisable en sede judicial. Pero por qu la habilitacin de una instancia especial? Pues porque la importancia
de la materia as lo sugiere. Pinsese lo siguiente: Cun provechosa sera la tramitacin del asunto por las
vas ordinarias? Cun objetivo e independiente sera el juicio de un juez ordinario de primera instancia, en un
tema como ste?
Por fin, creemos necesario echar luz sobre una expresin susceptible de provocar confusiones. El art
134 inc 3 alude a una va recursiva, expresin que puede originar dismiles interpretaciones. Por un lado,
podra pensarse que el Tribunal Constitucional es segunda instancia con respecto a un tribunal ordinario, al que
el legislador debe recurrir en primera instancia con motivo del rechazo de su ttulo. No es ese el sentido que
juzgamos correcto. Por el contrario, debe entenderse que el Tribunal Constitucional es segunda instancia con
respecto al juicio que hacen las Cmaras del ttulo de los legisladores electos, por lo que en definitiva- podra
decirse que ya en el mbito jurisdiccional- la competencia del Tribunal Constitucional es en realidad originaria.
La afirmacin de que la competencia en esta materia es originaria reviste importancia a la luz del esquema que
proponemos infra,5.
IV) En lo tocante al cuarto inciso del articulo 134 CT, establece ste que otra de las atribuciones del
Tribunal Constitucional , ser la de entender en las causas del articulo 5. A su turno, este ltimo nos dice que
los funcionarios que no estn sujetos a juicio poltico y violen las garantas de la constitucin , sern enjuiciables
directamente ante el ya mencionado Tribunal , el que podr ordenar la inhabilitacin absoluta o temporaria , que
no baje de un ao , a aquellos funcionarios que resulten culpables ; y en caso de reincidencia ser absoluta. El
juicio no tiene mas que este alcance , aparte de las sanciones que las leyes establezcan , que se harn efectiva
ante tribunales comunes ; y cualquier habitante de la provincia podr hacer la acusacin.
Una coherente hermenutica nos lleva a pensar que en la categora funcionarios que no estn sometidos
a juicio poltico se encuentran todos aquellos que no quedan sujetos a tal procedimiento por no estar
enumerados en el art 110 CT que slo menciona al Gobernador, Vicegobernador, Ministros del Poder Ejecutivo,
miembros de la Corte Suprema y dems jueces, y a los representantes de los ministerios fiscal y pupilar-.
Adems, desde luego, tampoco quedan afectados por la norma del art 5 CT los legisladores, puesto que para
ellos existe un procedimiento especial de desafuero, que habilita su posterior sujecin a la justicia ordinaria.
Pero entonces, qu funcionarios pueden ser enjuiciados ante el Tribunal por la va especial del art 5? Pues
bien, si como techo tenemos la norma del art 110 (que menciona los funcionarios sometidos a juicio poltico)
y como piso colocamos la nocin de funcionario para el derecho pblico
4
, resultar que el art. 5 CT se refiere
a funcionarios de una franja intermedia, tales como los Secretarios de un ministerio o de un juzgado.
As entendida la norma, consideramos que no tiene razn de ser, por cuanto nada amerita la especial
y excepcional competencia del Tribunal Constitucional en esta materia... ni la especial competencia de ningn
otro rgano. En otras palabras, lo que esta clusula hace es traspasar a la esfera del Tribunal Constitucional
funciones que son propias de la justicia ordinaria, y de esto ltimo no cabe duda si pensamos en el tipo de
sanciones que la norma autoriza a imponer al Tribunal, que son penas propias del derecho comn
(inhabilitaciones). En conclusin nada obsta a que la facultad reconocida en el art 134 inc 4 CT permanezca
en manos de los jueces ordinarios, desde que no hay razones de peso que justifiquen el sometimiento de esta
materia a una especial esfera de competencias, ni mucho menos en forma originaria.
V) El art 134 inc 5 consagra la facultad de decidir en los conflictos de jurisdiccin que se puedan
plantear entre la Legislatura y el Ejecutivo provincial , o entre uno de dichos poderes y un juez o tribunal
provincial , o entre los rganos de un municipio , entre la provincia y un municipio , o entre municipios.
Con distinta redaccin, pero con la misma idea central, sta atribucin a sido conferida, por los
constituyentes de otras provincias, a los respectivos altos tribunales, por lo que se citarn algunas de las
constituciones provinciales que la establecieron. La constitucin de Ro Negro en su artculo 207 inc 2 b, nos
dice que el Superior Tribunal de Justicia ejerce jurisdiccin originaria y exclusiva, para resolver las conflictos
de poderes de los Municipios, entre los distintos Municipios o entre stos y autoridades de la Provincia. Tierra
del Fuego, por su parte, en el art 157 inc 2, tambin le da a su Superior Tribunal competencia para conocer
y resolver en las causas de conflictos jurdicos entre poderes pblicos del Estado Provincial, entre alguno de
stos y un Municipio o una Comuna , o entre dos o ms de stas. Tambin Crdoba en su art 165 inc 1 b y c;
Catamarca en el art 204 inc 2 ; Mendoza en el art 144 inc 4; Salta en su art 153 inc 2; Ciudad Autnoma de
Buenos Aires art. 113 inc. 1, etc.
Es evidente que hay, en nuestros das, una marcada tendencia a incorporar sta facultad al plexo de
atribuciones de los tribunales superiores, tendencia baada en radicales motivos, que pueden ayudar a armonizar
y agilizar nuestra justicia.
Tambin cabe destacar que, en virtud del art. 141 (clusula transitoria), la Suprema Corte tucumana
tuvo oportunidad de pronunciarse en la materia, y as dijo que la facultad de decidir en los conflictos de
jurisdiccin entre la Legislatura y el Poder Ejecutivo, o entre dichos poderes y un juez o tribunal, debe ser
considerado como un aspecto del contralor de constitucionalidad, referido a asegurar el funcionamiento adecuado
del rgimen de diferenciacin y equilibrio de poderes del Estado, que constituye uno de los elementos esenciales
del rgimen republicano y democrtico de gobierno
5
. Tambin ha dicho
6
que el llamado conflicto de poderes se
presenta toda vez que uno de los poderes interfiere en la esfera de competencias de otro, pretendiendo ejercer
las facultades de aquel.
Bregamos, en definitiva, por la supervivencia de esta atribucin, acorde a la orientacin de las
modernas tendencias, sin perjuicio de nuestra opinin acerca de la subsistencia del Tribunal Constitucional
como tal.
3. INVIABILIDAD DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. ANLISIS POLTICO, JURDICO Y ECONMICO.
He aqu el momento de por fin- dictar sentencia sobre la conveniencia o inconveniencia de tan
novedoso rgano como es el Tribunal Constitucional tucumano. Y a tales efectos, sirva de prlogo lo expuesto
hasta ahora.
Es nuestro criterio, que la estructuracin de un Tribunal Constitucional como rgano autnomo es
conflictiva e irrita a principios tan nobles y fundamentales de nuestra organizacin como es el principio de
divisin de poderes. Y no se diga que elevamos este principio al nivel de dogma indiscutible obviando las
modernas concepciones del Estado como unidad del poder pblico, pues aun a la luz de tales ideas, resulta
repugnante a nuestro juicio- la constitucin de un rgano de poder en la forma y con las atribuciones del
Tribunal tucumano. Tampoco se diga que en defensa de dicho principio damos la espalda a ideas tan ilustres
como la de eliminar del ordenamiento jurdico las normas incongruentes con la Constitucin, porque no
negamos la conveniencia de este remedio, pero a nuestro juicio la solucin es otra.
Advertimos que esta figura, y su inclusin en la Constitucin provincial, son frutos de un momento
poltico determinado. Impregna a la Constitucin de 1990 en su totalidad, la idea de un Poder Ejecutivo fuerte
y hegemnico... y que mejor manera de lograr tal resultado, que estructurando un nuevo poder de magnas
atribuciones, capaz de tapar la boca a una Legislatura remisa o vacilante, y que naturalmente responder a
los lineamientos fijados por el Poder Ejecutivo si por hiptesis sus miembros fueron nombrados por ste. En
otras palabras, es enteramente imaginable que, de haberse integrado el Tribunal Constitucional, el Poder
Ejecutivo -encargado de la designacin de los miembros-, hubiera previsto el nombramiento de magistrados
que le sean afines ideolgicamente y que se espera acompaen su poltica de gobierno, sin que sea bice para
ello la participacin de la corporacin de jueces.
Ms all de la perversidad de esta observacin, no podemos negar las verdades que encierra. Basta con
recordar un evento a nivel nacional, como fue la ampliacin del nmero de miembros de la Corte Suprema
Nacional (de 5 a 9), lo que por el ingreso de los cuatro nuevos magistrados- permiti la composicin de una
nueva Corte, que acompaara y de hecho acompa- la gestin del Presidente de turno.
Hoy la circunstancias han cambiado, pero la institucin que estudiamos no resiste en nuestra opinin-
tal alteracin; y all la falencia de los constituyentes del 90, que no pudieron dejar de vincular los textos
constitucionales a la realidad poltica vigente, sin prever que la misma podra cambiar... y con el cambio, la
conversin de aquellos textos en letra muerta. Por el contrario, estamos convencidos de que toda Constitucin
debe aspirar a trascender en el tiempo y amoldarse a las variaciones sobrevinientes, bajo pena de sucumbir,
por su rigidez, ante el quiebre del orden normativo.
Slo as entendemos el hecho de que, a ms de diez aos de la sancin de la Constitucin, no se haya
integrado todava el Tribunal Constitucional ni dictado la respectiva ley reglamentaria. Simplemente porque
sin perjuicio del momento en que naci esta institucin- nunca despus hubo voluntad poltica de integrarlo
y ponerlo en funcionamiento; porque desde sus orgenes esta institucin lleva en s el germen de su propia
muerte. La realidad nos muestra que los textos constitucionales son hoy letra muerta, y qu utilidad tiene
conservar la letra muerta en la Constitucin? Ninguna. La respuesta es irrefutable y peca por su obviedad.
Adems, no se diga que el escollo se salvara con arremangarse las mangas e integrar de una buena vez el
rgano en cuestin, pues tanta inercia (han pasado ms de diez aos desde que la clusula constitucional
mand a hacerlo) hace suponer que jams existir la voluntad poltica de cumplir con la manda. De esta
manera, la realidad tucumana es nuestro primordial argumento contra la existencia del Tribunal Constitucional,
ya que pone en evidencia el divorcio entre los textos y las actuales aspiraciones de la Provincia y de su pueblo.
Por otro lado, son dignos de destacar una serie de problemas prcticos que se presentaran como
consecuencia del indito control mixto de constitucionalidad. Por ejemplo, sabemos que si el Tribunal
Constitucional no hace lugar a una accin de inconstitucionalidad, queda a salvo el derecho del interesado de
acudir a los jueces ordinarios pidiendo la declaracin de inconstitucionalidad con efectos especficos, pero en
tal caso, cul es la sentencia definitiva a los fines del recurso extraordinario? En otras palabras, en qu
momento puede el interesado acudir a la Corte Suprema Nacional: luego de haberse pronunciado el Tribunal
Constitucional o recin despus de agotar las instancias ordinarias? Adems, cabe tener en cuenta que la
doble va de control de constitucionalidad contribuye a una mejor tutela de los derechos individuales y
colectivos, pero por otro lado resulta repugnante al principio de economa procesal, esto sin tener en cuenta
que la eventual contradiccin entre las sentencias del Tribunal Constitucional y de la justicia ordinaria terminara
por desprestigiar a los rganos jurisdiccionales y sera susceptible de provocar inseguridad jurdica.
Claro que gran parte de estos problemas prcticos se solucionan con una adecuada reglamentacin, lo
que por otro lado- nos permitira rescatar el valor de algunos aspectos del sistema mixto de control de
constitucionalidad, ya que no negamos su utilidad y conveniencia como herramienta de control, segn lo
expusimos supra, 2.I.
Finalmente, debemos invocar un argumento que de hecho obstaculiza la existencia del Tribunal
Constitucional en la Provincia de Tucumn y que no podemos dejar de mencionar, no obstante su superficialidad.
Nos referimos, concretamente, a las cuestiones presupuestarias. En efecto, los gastos que irrogara a la
Provincia el Tribunal Constitucional tornan aun ms inviable su constitucin como rgano autnomo, mxime
en circunstancias tan apremiantes desde el punto de vista econmico, como las que hoy viven el pas y en
particular Tucumn. Pinsese que cada uno de los miembros del Tribunal cobrara hipotticamente- un sueldo
similar al de los miembros de la Corte, adems habra que asignarle al rgano empleados que contribuyan al
cumplimiento de sus funciones, un establecimiento donde funcione, etc. todo lo cual hace insostenible la
viabilidad econmica del instituto.
En conclusin, el diseo tucumano, en cuanto prev un Tribunal Constitucional como rgano autnomo,
nos parece inviable desde el punto de vista poltico, jurdico y econmico. Sin embargo, esto no es bice para
reconocer la importancia y la utilidad de alguna de las atribuciones que la Constitucin tucumana puso en
cabeza de este rgano, lo cual nos lleva a pensar en un nuevo diseo constitucional en el que aquellas
herramientas subsistan, pero ya no en manos del instituto cuya desaparicin proponemos.
4. NUESTRA PROPUESTA
Hemos bregado hasta aqu por la desaparicin del Tribunal Constitucional, pero al mismo tiempo hemos
sugerido la subsistencia de algunas de sus valiosas atribuciones en el marco de un esquema coherente. Y
digmoslo de una vez: creemos que dichas atribuciones deben recaer en cabeza de la Corte Suprema de
Justicia de la Provincia. Ahora bien, cul de las facultades que el art 134 confiere al Tribunal Constitucional
deberan mantenerse a cargo de la Corte? No dudamos en decirlo:
a) la facultad de declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales
(art 134 inc 1), pero en la forma y con las variantes que luego expondremos,
b) la facultad de conocer, por va de recurso, del rechazo de los diplomas de los
electos como miembros de la Legislatura y Concejos Deliberantes (tambin con las reservas que
oportunamente haremos), y de las sanciones que estos rganos impusieran a personas de fuera de su
seno (art 134 inc 3)
c) la facultad de intervenir en los conflictos de jurisdiccin que se plantearan entre
la Legislatura y el Ejecutivo de la Provincia, o entre uno de dichos poderes y un juez o tribunal de la
Provincia, o entre los rganos de un Municipio, o entre la Provincia y un municipio, o entre municipios
(art. 134 inc. 5).
Con respecto a la atribucin reconocida en el art 134 inc 2, la magnitud de sus aspectos negativos no
hace aconsejable su permanencia en la Constitucin desde ningn punto de vista. En cuanto a la facultad que
consagra el art 134 inc 4, creemos conveniente dejarla en manos de los tribunales ordinarios, ya que no vemos
la necesidad de reconocer a la Corte Suprema competencia originaria en la materia. A propsito de esto, nos
remitimos a lo expuesto supra, 2.IV.
I) Declaracin de Inconstitucionalidad con efectos generales
La declaracin de inconstitucionalidad con efectos generales, lo que en la prctica importa la prdida
de vigencia de la norma impugnada, es la mxima expresin de la funcin de contralor. No dudamos de su
utilidad, pero tampoco obviamos sus peligros.
Anticipamos que en el esquema tucumano de 1990 aparece lesionado el principio de divisin de poderes, toda
vez que se faculta a un rgano jurisdiccional para aniquilar sin ms las disposiciones del rgano legislativo,
pero an as sostuvimos la conveniencia de mantener el control de constitucionalidad con efectos erga omnes.
Esto nos conduce inevitablemente al siguiente interrogante: cmo incorporar dicha herramienta al plexo
constitucional sin que resulte afectado el citado principio?
Esta pregunta que ha sido quizs el norte de nuestra investigacin- refleja el problema que subyace por
debajo de todo el tema que nos ocupa, y que se resume en la pugna entre la nocin de control de
constitucionalidad y el principio de divisin de poderes.
La bsqueda de una respuesta nos volc al estudio del Derecho Pblico Provincial, pues si bien es cierto que
ninguna constitucin provincial fuera de la de Tucumn- prev un Tribunal Constitucional, algunas de ellas
contienen frmulas novedosas que atribuyen a los respectivos tribunales superiores la facultad de declarar la
inconstitucionalidad de una norma con efectos generales. En este marco, tres modelos llamaron nuestra
atencin: el de la ciudad autnoma de Buenos Aires, el de Tierra del Fuego y el de Ro Negro.
a) La Constitucin de la ciudad de Buenos Aires establece en su art 113 inc 2 que le compete al
Superior Tribunal de Justicia (similar a la Corte Suprema en Tucumn) conocer originaria y exclusivamente en
las acciones declarativas contra la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma de carcter general emanada
de las autoridades de la Ciudad, contrarias a la Constitucin Nacional o a esta Constitucin. La declaracin de
inconstitucionalidad hace perder vigencia a la norma salvo que se trate de una ley y la Legislatura la ratifique
dentro de los tres meses de la sentencia declarativa por mayora de los dos tercios de los miembros presentes. La
ratificacin de la Legislatura no altera sus efectos en el caso concreto ni impide el posterior control difuso de
constitucionalidad ejercido por todos los jueces y por el Tribunal Superior.
Esta Constitucin contempla un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues prev un control
abstracto y con efectos generales a cargo del Superior Tribunal, pero deja a salvo el control difuso y con
efectos especficos que llevan a cabo todos los jueces (art 108 CCBA). En segundo lugar, cabe tener en cuenta
que esa accin directa ante el Tribunal Superior es adems una accin popular, segn lo ha confirmado la
respectiva ley reglamentaria
7
, y como tal, est tipificada por la amplitud de la legitimacin requerida para
intentarla.
El art 113 inc 2 contempla tambin la novedosa posibilidad de reenviar la norma impugnada a la
Legislatura (siempre que se trate de una ley) pudiendo sta resistirse a la prdida de vigencia de la misma con
el voto ratificatorio de los dos tercios de sus miembros presentes. Advertimos que la ratificacin de la Legislatura
no obsta al posterior control difuso y con efectos especficos que lleven a cabo todos los jueces como el
propio Tribunal Superior por va de recurso.
b) Por su parte, la Constitucin de Tierra del Fuego establece en su artculo 159 que cuando el
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia declare por unanimidad y por tercera vez la inconstitucionalidad de
una norma jurdica materia de litigio, podr resolver la suspensin de su vigencia en pronunciamiento expreso
dictado por separado, el que ser notificado en forma fehaciente a la autoridad que la dictara y dado a conocer
en el diario de publicaciones legales dentro de los cinco das de emitido.
Se trata de un sistema diferente al de Buenos Aires, pues no contempla una accin directa de inconstitucionalidad
que habilite al Superior Tribunal para declarar sin ms la inconstitucionalidad de una norma, hacindole
perder vigencia. Por el contrario, el diseo fueguino aade una novedad al clsico sistema de control difuso y
con efectos especficos: seala un momento concreto (cuando una norma haya sido declarada inconstitucional
por unanimidad y por tercera vez) en el que el Tribunal podr echar mano de aquella facultad y suspender la
vigencia de la norma impugnada. Claro que para ello deber observar ciertas formalidades: necesidad de un
pronunciamiento expreso y por separado, notificacin a la autoridad que dict la norma, publicacin de la
sentencia, etc.
c) El esquema que nos ofrece la Constitucin de Ro Negro es muy similar. Su art 208 reza: Cuando el
Superior Tribunal de Justicia, en juicio contencioso, declara por unanimidad y por tercera vez la inconstitucionalidad
de un precepto materia de litigio contenido en una norma provincial o municipal puede, en resolucin expresa
dictada por separado, declarar abrogada la vigencia de la norma inconstitucional que deja de ser obligatoria a
partir de su publicacin oficial.
Si la regla en cuestin fuere una ley, el Superior Tribunal de Justicia debe dirigirse a la Legislatura a fin de que
proceda a eliminar su oposicin con la norma superior. Se produce la derogacin automtica de no adoptarse
aquella decisin en el trmino de seis meses de recibida la comunicacin del Superior Tribunal de Justicia quien
ordena la publicacin del fallo.
Como vemos, el segundo prrafo de este artculo contempla al igual que la Constitucin de Buenos
Aires- el reenvo de la norma cuestionada a la Legislatura. Sin embargo, de la letra de la clusula pareciera
desprenderse que dicho rgano legislativo no puede insistir en la validez de la norma, pues slo se encuentra
facultado para eliminar su oposicin con la Constitucin en el plazo de seis meses de comunicada la sentencia
del Tribunal Superior, vencido el cual se produce la derogacin automtica. En otras palabras, o la Legislatura
modifica la norma como lo exigen los jueces o la misma pierde vigencia.
d) Convencidos de la utilidad que representa un sistema de control de constitucionalidad con efectos
generales, como herramienta en manos de la Corte Suprema de Justicia, corresponde ahora la difcil tarea de
delinear un diseo que se adecue a las necesidades de nuestra Provincia, y aproveche las bondades de los
antecedentes citados, desechando sus imperfecciones.
En primer lugar, analicemos el esquema que nos propone la Constitucin de la ciudad autnoma de
Buenos Aires. Y en este marco, lo primero a tener en cuenta es la creacin de una accin directa y popular
ante la Corte Suprema de Justicia, con lo cual no estamos de acuerdo.
El sistema de control de constitucionalidad previsto en el art 113 inc 2 de la Constitucin portea tiene
por finalidad establecer una va concreta y directa para la depuracin del orden normativo, expulsando de l
aquellas normas que, examinadas por el Tribunal, se revelen como inconstitucionales
8
. Tambin ha dicho el
Tribunal Superior que el control abstracto de constitucionalidad previsto en el art. 113 inc. 2 de la CCBA,
opera como una tutela preventiva de la afectacin de principios y preceptos constitucionales, evita la reiteracin
de violaciones concretas e individualizadas de derechos, y con ello la multiplicacin de reclamos anlogos
ante los tribunales
9
.
Sus ventajas parecen, hasta aqu, ser razn suficiente para abrazar de lleno este sistema e importarlo a
los textos provinciales, mas no creemos que el mismo tenga cabida en la realidad de nuestra provincia, y esto
en consideracin de dos cuestiones concretas: la amplsima legitimacin y las consecuencias de la declaracin
de inconstitucionalidad lograda por la va directa. En efecto, dijimos que la CCBA organiza una accin directa
y popular, que desde nuestro punto de vista es incoherente con los efectos de la declaracin de
inconstitucionalidad. En otras palabras, nos parece criticable el hecho de que cualquier persona (sin que sea
necesario un inters legtimo ni mucho menos un derecho subjetivo) pueda accionar pidiendo una declaracin
de inconstitucionalidad con alcance general y que por ende afectar a todos los ciudadanos-; mxime si
tenemos en cuenta que sus intereses personales resultan igualmente tutelados y protegidos mediante un
pronunciamiento concreto y especfico que determine la inaplicabilidad de la norma impugnada a su caso
10
. Es
cierto que por la va de la accin directa el Superior Tribunal puede depurar el orden normativo, pero para ello
no es necesario instrumentar una accin directa (basta con observar los casos de Ro Negro y Tierra del Fuego)
y no es conveniente organizar una accin popular, porque resulta extrao reiteramos- que una persona pueda
dejar sin efecto una norma que afecta a todos, sobre todo si tenemos en cuenta que las necesidades de esa
persona resultaran igualmente satisfechas mediante una declaracin de inconstitucionalidad con efectos
especficos.
En el Derecho comparado, cada vez que se instrumenta una accin directa de inconstitucionalidad
vinculada a una declaracin con efectos erga omnes, la legitimacin es -en general- restringida. En Per, se
encuentran legitimados para intentar la accin de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional: el
Presidente, el Fiscal de la Nacin, el Defensor del Pueblo, el 25% del nmero legal de congresistas, cinco mil
ciudadanos con firmas comprobadas, el 1% de los ciudadanos si se trata de una ordenanza municipal, los
Presidentes de Regiones, los alcaldes provinciales con acuerdo de sus Concejos y los colegios profesionales;
adems slo pueden hacerlo en el plazo de seis meses desde la publicacin de la norma. En Bolivia, estn
legitimados para interponer la accin directa y abstracta ante el Tribunal Constitucional, el Presidente de la
Repblica, cualquier Senador o Diputado, el Fiscal General de la Repblica o el Defensor del Pueblo (art 120 de
la Constitucin de Bolivia). En Espaa, tienen legitimacin para acudir ante el Tribunal Constitucional: el
Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los rganos colegiados ejecutivos
de las comunidades autnomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas (art 162.1.a de la Constitucin
Espaola), adems de los jueces, por va de la llamada cuestin de constitucionalidad.
Es verdaderamente preocupante reconocer una legitimacin tan amplia para intentar un proceso de
consecuencias tan severas. Hacemos nuestros los argumentos que expusiera Sages
11
a propsito de los
efectos de la cosa juzgada en el marco de la accin de amparo, cuando quien la intenta es por ejemplo- el
Defensor del Pueblo, invocando un derecho de incidencia colectiva. Supongamos mutatis mutandi- que se
accionara por la va del art 113 inc 2 CCBA pidiendo que se declare inconstitucional una norma que dispone un
recorte de $500 a cada una de las jubilaciones superiores a $5.000. La sentencia favorecera a todas las
personas en esas condiciones, aunque no hubieran accionado, pero puede ocurrir que algn jubilado est de
acuerdo con la norma, ya por razones de solidaridad, ya porque de cualquier modo su jubilacin todava le
alcanza y sobra para mantenerse, etc. Acaso su inters en la vigencia de la norma no es tan digno de tutela
como el inters de aquel que impugna la norma? Evidentemente que si.
Por otro lado, el Tribunal Superior de Buenos Aires ha establecido que la accin declarativa de
inconstitucionalidad prevista en el art. 113 inc. 2 de la CCBA no es la va idnea para impugnar actos
concretos de aplicacin de normas cuya constitucionalidad se cuestiona, pues la sentencia que pudiera dictarse
en esta instancia no comprendera el reconocimiento de situaciones jurdicas individualizadas
12
. Esto significa
que, por el carcter estrictamente abstracto de la accin de inconstitucionalidad portea, el accionante aun
despus de haber tenido xito por la va del 113 inc 2 CCBA- debe de todos modos recurrir a la justicia por las
vas ordinarias si necesita un pronunciamiento especfico, in concreto, sobre su derecho. Si esa es la interpretacin
correcta, entonces el mecanismo pierde eficacia al posponer la efectiva tutela de los derechos.
Finalmente, la idea de una accin directa y popular se estrella contra un muro de concreto si atendemos
a la realidad de nuestros tribunales provinciales, que ya abarrotados de trabajo y en evidente insuficiencia
estructural y funcional, slo deficientemente podran atender la avalancha de demandas que caera en sus
manos como consecuencia de una va directa y de tan fcil acceso (desde el punto de vista de la amplsima
legitimacin). Claro que tampoco damos a este argumento mayor importancia de la que merece, pues no
olvidemos que razones tan mundanas como lo econmico no pueden ser bice para el reconocimiento de
derechos elementales... al menos en la letra de nuestras Constituciones.
Es en lo tocante a la llamada clusula de reenvo que la Constitucin portea se hace merecedora de
nuestra mayor consideracin. Consideramos, en efecto, que el constituyente porteo ha sabido dar remedio al
conflicto control de constitucionalidad principio de divisin de poderes, recurriendo a sta novedosa figura
que es el reenvo a la legislatura. Advirtase que tambin la Constitucin rionegrina contempla la posibilidad
de reenviar la norma impugnada a la Legislatura, pero creemos que el esquema porteo provee de mejor
solucin al problema, por las razones que luego expondremos.
Tcanos ahora analizar las Constituciones de Tierra del Fuego y Ro Negro, que por su similitud-
admiten un estudio en conjunto.
Ambas facultan al respectivo Tribunal Superior para declarar la inconstitucionalidad erga omnes de una
norma, con el requisito primero de que dicha norma haya sido declarada inconstitucional por unanimidad y por
tercera vez, a lo que se suman ciertos requisitos formales: la declaracin de inconstitucionalidad erga omnes
debe ser por resolucin expresa y dictada por separado, debe ser publicada oficialmente y, claro est, debe
notificarse a la autoridad que la dict. En otras palabras, no se habilita una accin directa ante el Tribunal,
sino que se marca un momento y una forma (dentro del mecanismo tradicional de control difuso y con efectos
especficos) en los que el Tribunal podr hacer uso del control con efectos generales. Por ello mismo, este
sistema no merece las crticas que hiciramos al sistema porteo, a propsito de la accin directa y popular.
Ms an, consideramos que resultara provechosa la incorporacin de un esquema como ste a la Constitucin
tucumana, con las reservas que seguidamente expondremos.
Primeramente, en cuanto a la exigencia de la unanimidad, pensamos que es ajena a la esencia de los
tribunales colegiados, que no fueron concebidos para obrar de esa manera. Adems la exigencia nos parece
desproporcionada, desde que el voto unnime en un tribunal de cinco miembros sera algo difcil de conseguir
y terminara por convertir a la herramienta de control en un instrumento intil y obsoleto. No ocurre lo mismo
con respecto al requisito de la declaracin de inconstitucionalidad por tercera vez, cuya inclusin en el texto
juzgamos beneficiosa, ya que pone un lmite razonable al ejercicio de la facultad por parte del Superior
Tribunal y al mismo tiempo explica y fundamenta la necesidad de que dicha facultad (la de declarar la
inconstitucionalidad con efectos generales) repose en cabeza de aqul rgano. Nos explicamos: repudiamos el
esquema tucumano vigente, en el que un rgano jurisdiccional puede aniquilar sin ms una norma emanada
de un poder poltico, pero al mismo tiempo rescatamos la utilidad de una herramienta como el control de
constitucionalidad con efectos generales. Cmo conjugar ambas aspiraciones? Pues bien, la exigencia de la
declaracin de inconstitucionalidad por tercera vez junto a otros elementos, como la clusula de reenvo-
hace que ese aniquilamiento no sea sin ms, sino en perfecto resguardo del principio de divisin de
poderes, a travs del establecimiento de lmites a la facultad de aniquilamiento. En segundo lugar, hemos
dicho que el requisito de que la norma ya haya sido declarada inconstitucional tres veces, sirve de fundamento
para la facultad que se pone en manos del Superior Tribunal, y ello porque la razn que explica dicha facultad
es precisamente- la necesidad de evitar la reiteracin de violaciones concretas e individualizadas de derechos,
y con ello la multiplicacin de reclamos anlogos ante los tribunales. Adems, cabe tener en cuenta que la
existencia de tres pronunciamientos previos como antecedentes, hace mucho ms fcil la declaracin erga
omnes del Tribunal, que no vendra sino a confirmar un criterio ya adoptado.
Debemos sealar que el diseo rionegrino y el fueguino en cuanto a aqul se asemeja- es mucho ms
compatible (que el de Buenos Aires) con nuestro clsico sistema de contralor difuso y con efectos especficos.
Y advertimos que el proponer un mejoramiento del mecanismo de control vigente no implica renegar de
aquello que tradicionalmente ha servido tan bien al mantenimiento del orden jurdico.
Dijimos que las Constituciones de Tierra del Fuego y Ro Negro imponen tambin requisitos formales que
deben cumplirse para que la declaracin de inconstitucionalidad tenga efectos generales, todos lo cuales nos
parecen inobjetables. Es lgico que se exija una resolucin expresa dictada por separado, esto es, al margen
del tercer pronunciamiento de inconstitucionalidad, el cual ser como cualquier otro- con efectos inter
partes, independientemente de que seale la oportunidad en que el Tribunal puede proceder a declarar la
inconstitucionalidad erga omnes de la norma en cuestin. Es igualmente razonable por los efectos generales
que tendr la resolucin- que se exija la publicacin oficial de la misma, y que se requiera la notificacin a la
autoridad que dict la norma, exigencia que de cualquier modo queda subsumida en la clusula de reenvo,
cuando se trata de una norma sancionada por la Legislatura, pero que vale como aclaracin para aquellos
casos en que no se trate de una ley sino de un decreto, por ejemplo.
Finalmente, la Constitucin de Ro Negro no as la de Tierra del Fuego- prev el reenvo de la ley
impugnada a la Legislatura a fin de que proceda a eliminar su oposicin con la norma superior. Segn dijimos
supra, 4.I.c, la Legislatura rionegrina no podra a diferencia de la Legislatura portea- oponerse a la tacha de
inconstitucionalidad e insistir en la validez de la norma... el nico camino que le deja la Constitucin es
modificar la norma impugnada como lo exigen los jueces, o atenerse a que la misma pierda vigencia
automticamente en el plazo de seis meses. Y con esto queda conculcado el principio de divisin de poderes,
desde que la Legislatura en realidad no tiene alternativas, sino la mera oportunidad de obtener una salida
honrosa del problema... pero con esto no basta.
Por el contrario, ya adelantamos nuestra opinin de que es la Constitucin de Buenos Aires la que ha
provisto de mejor remedio al problema, a travs de la clusula de reenvo prevista en el art 113 inc 2 segunda
parte. En efecto, la CCBA atribuye a la Legislatura la facultad de oponerse a la tacha de inconstitucionalidad
que hiciere el Superior Tribunal. Pero para ello no basta con que ratifique la norma impugnada, sino que debe
hacerlo en el trmino de tres meses desde la sentencia declarativa y con el voto de los dos tercios de los
miembros presentes. Resultara inocua la atribucin del 113 inc 2 CCBA, si la Legislatura pudiera oponerse a
la tacha con una simple ratificacin, sin ms requisitos. Por eso es que, as como se ponen lmites a la
facultad de control del Superior Tribunal, tambin debe limitarse esta contrafacultad de la Legisltatura,
pero sin cercenar la facultad misma... y esto ltimo es lo que eficientemente ha logrado la Constitucin de
Buenos Aires.
En conclusin, no estamos de acuerdo con la habilitacin de una accin directa y popular ante el
Superior Tribunal a la manera de Buenos Aires-, pero elogiamos la forma en que aquella constitucin ha
previsto la clusula de reenvo. Por el contrario, consideramos poco feliz el procedimiento de reenvo que
contempla la Constitucin de Ro Negro, pero rescatamos el mecanismo de control que instaura (junto a la
Constitucin de Tierra del Fuego), en cuanto marca un momento dentro del esquema de control difuso y con
efectos especficos- en el que los jueces podrn pronunciarse expresamente por la aniquilacin de una norma
con efectos erga omnes.
II) Las restantes facultades
En lo tocante a la facultad de conocer, por va de recurso, del rechazo de los diplomas de los electos
como miembros de la Legislatura y Concejos Deliberantes, y de las sanciones que estos rganos impusieran a
personas de fuera de su seno (art 134 inc 3), como as tambin la facultad de intervenir en los conflictos de
jurisdiccin que se plantearan entre la Legislatura y el Ejecutivo de la Provincia, o entre uno de dichos poderes
y un juez o tribunal de la Provincia, o entre los rganos de un Municipio, o entre la Provincia y un municipio,
o entre municipios (art 134 inc 5), no hay en realidad mucho que decir, ya que el encuadramiento de tales
clusulas dentro de las atribuciones de la Corte Suprema no es susceptible de reparos significativos. De hecho
este es el diseo que tienen la mayora de las Constituciones provinciales. Nos remitimos a lo expuesto supra,
2.III y V.
Sin embargo, si merece ser objeto de una aclaracin la primera de las facultades mencionadas. Esto por que
consideramos que la intervencin de la Corte sin ms en lo que hace al rechazo de los diplomas de los
legisladores electos es atentatorio al principio de divisin de los poderes, desde que supone una clara lesin
a la independencia del Poder Legislativo en un mbito en que la Carta Fundamental les ha conferido el
carcter de juez exclusivo. No obstante ello, estimamos conveniente habilitar la intervencin del Poder
Judicial en aquellos casos en que la legislatura afecte el derecho de defensa de los miembros cuyo diploma se
controvierte, mas reconocemos que la intervencin tendra en este caso carcter excepcional.
5. CONCLUSIN
El estudio de los textos constitucionales del derecho pblico provincial y la crtica a los mecanismos que
nos toc analizar, nos deja ahora en condiciones de formular una propuesta real, coherente con los principios
que sustentan a la Constitucin de Tucumn y compatible con las instituciones que ella organiza. Hecho el
diagnstico, es hora de sugerir el remedio...
Y lo decimos de una buena vez: creemos conveniente suprimir el Tribunal Constitucional (artculos 133
y 134, CT) y agregar al Captulo de las Atribuciones del Poder Judicial, y especficamente de la Corte Suprema,
los siguientes textos:
1. Cuando la Corte Suprema de Justicia declare por tercera vez la inconstitucionalidad de un precepto
materia de litigio contenido en una norma provincial o municipal puede , por resolucin expresa dictada
por separado, declarar la inconstitucionalidad de dicho precepto con efectos generales derogatorios de
la norma. La norma declarada inconstitucional, dejar de ser obligatoria, total o parcialmente, a partir
de la publicacin de la sentencia en el Boletn Oficial.
Si la norma en cuestin fuera una ley, la Legislatura podr ratificar su validez por mayora de los dos
tercios de sus miembros presentes, en el plazo de tres meses desde la notificacin de la sentencia.
Vencido este plazo sin que medie ratificacin, la norma pierde vigencia desde el da de la publicacin de
la sentencia.
2. En forma excepcional, corresponde a la Corte Suprema de Justicia conocer, por va de recurso, del
rechazo de los diplomas de los electos como miembros de la Legislatura y Concejos Deliberantes, nica-
mente cuando resulten lesionados el derecho de defensa del miembro cuyo diploma se impugna y dems
garantas del debido proceso.
3. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia conocer por va de recurso de las sanciones que la
Legislatura y Concejos Deliberantes impusieran a personas de fuera de su seno.
4. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia decidir, originaria y exclusivamente, los conflictos de
jurisdiccin que se plantearan entre la Legislatura y el Ejecutivo de la Provincia, o entre uno de dichos
poderes y un juez o tribunal de la Provincia, o entre los rganos de un Municipio, o entre la Provincia y
un municipio, o entre municipios.
En lo que respecta al texto 1, cabe aclarar que la inclusin de semejante clusula no obsta al sistema de
control difuso y con efectos especficos actualmente vigente. Lo nico que hace y all la novedad- es sealar
un momento en el cual la Corte podr aniquilar la vigencia de la norma repugnante a la Constitucin. Se ha
seguido, en este primer aspecto, el modelo de las Constituciones de Ro Negro y Tierra del Fuego.
Advirtase que slo las normas provinciales o municipales pueden perder vigencia por la va que propo-
nemos. Desde luego que quedan excluidas todas las normas nacionales, a propsito de las cuales slo cabe el
control tradicional difuso y sin efectos derogatorios: es obvio que la Corte Suprema de la Provincia no podra
bajo ningn punto de vista- abrogar una norma dictada por los rganos federales de gobierno. Cabe destacar,
as mismo, que no toda la norma perder vigencia necesariamente luego de la tacha de inconstitucionalidad,
sino slo aquellos de sus preceptos que colisionen con la Constitucin. Se entiende tambin que las tres
declaraciones previas de inconstitucionalidad deben versar sobre el mismo precepto de la misma norma. Slo
as se cumplen los requisitos exigidos.
Con respecto a la necesidad de publicar la sentencia, dijimos que es enteramente razonable, dados sus
efectos generales y para el futuro, Sin embargo no obviamos la obsolescencia en que ha cado el sistema de
publicidad a travs del Boletn Oficial y como consecuencia de ello- la conveniencia de proponer otros
medios de publicidad, por ejemplo, la publicacin en los diarios de mayor difusin en la provincia. Esto es
cierto, pero como la sentencia abrogatoria se asemeja por sus efectos- a las leyes, y de hecho tiene por
objeto la derogacin de leyes, nada ms apropiado que someterla a los mismos mecanismos de publicidad de
las leyes, sean estos buenos o malos. Si la norma impugnada cobr vigencia a partir de su publicacin en el
Boletn Oficial, pues que tambin pierda vigencia a partir de tal publicacin.
Ninguno de los antecedentes que nos inspiraron contemplan la posibilidad de un reenvo de la norma
impugnada al Poder Ejecutivo (provincial o municipal) cuando se trate de un decreto- o al Concejo Deliberan-
te cuando se trate de un ordenanza municipal-. Decidimos apegarnos a tales antecedentes, pero reconoce-
mos que este es uno de los puntos mas opinables y susceptibles de derivar en un debate mucho ms amplio,
que excedera las fronteras del presente trabajo. Entendemos que los decretos del Poder Ejecutivo no gozan de
la misma fuerza normativa que las leyes emanadas de la Legislatura. Quizs de ello se deriva que el Poder
Ejecutivo no pueda a diferencia de la Legislatura- insistir en la validez de sus disposiciones. Otro tanto puede
decirse con respecto a los rganos municipales de gobierno, que tendran que sacrificar sin ms sus disposi-
ciones normativas, en observancia a la norma jerrquicamente superior.
La frmula propuesta responde simplemente a la existencia de antecedentes concretos, pero no descono-
cemos la relativa debilidad de los argumentos que esgrimimos. As, podra decrsenos que el principio de
autonoma de los municipios resultara lesionado al no reconocer a un Concejo Deliberante la facultad de
ratificar la norma impugnada por la Corte Suprema provincial; tambin podra argirse que en los hechos los
decretos del Poder Ejecutivo gozan de fuerza normativa idntica a la de las leyes... No lo negamos, pero haba
que optar por una solucin de entre varias, y optamos por una que si bien no es del todo convincente- al
menos ya ha sido examinada y ponderada por los constituyentes de Ro Negro y de Buenos Aires, y a eso
debemos atribuir algn mrito.
El reenvo a la Legislatura aparece aqu diseado a semejanza del modelo porteo. Ya dijimos que slo la
Constitucin de Buenos Aires conjuga felizmente los efectos erga omnes del sistema de control de
constitucionalidad con el principio de divisin de poderes, y ello porque implementa eficazmente la teora de
los pesos y contrapesos (checks and balances), tal cual la concibiera Montesquieu. Pasamos a explicarnos: es
indudable la utilidad del control de constitucionalidad con efectos generales, pero no menos cierto es que esa
facultad en manos de la Corte- debe ser limitada, de all que se exija tres declaraciones previas con efectos
inter partes, que se exija la publicacin de la sentencia, etc. y principalmente- que se confiera a la Legisla-
tura la facultad de resistirse a la tacha de inconstitucionalidad; pero a la vez, la facultad que se reconoce a la
Legislatura tambin debe ser limitada, y de all que no baste con una mera ratificacin de la norma impugna-
da, sino que la misma debe tener lugar en el plazo de tres meses y adems se requiere una mayora agravada
(dos tercios de los miembros presentes).
El texto 1 in fine establece que, de no mediar ratificacin de la Legislatura en el trmino de tres meses,
la norma perder vigencia con efectos retroactivos desde el da de publicacin de la sentencia. Esta es la
solucin que adopta la ley reglamentaria del art 113 de la Constitucin de Buenos Aires, que en su art 24 reza:
La norma cuestionada pierde su vigencia con la publicacin de la sentencia que declare su inconstitucionalidad
en el Boletn Oficial, siempre que no se trate de una ley.
Si se trata de una ley, el Tribunal Superior notifica la sentencia a la Legislatura a los efectos previstos por el
art. 113 inc. 2 de la Constitucin de la Ciudad.
Si dentro de los tres meses de notificada a la Legislatura la sentencia declarativa la ley no es ratificada por
mayora de los dos tercios de los miembros presentes, pierde su vigencia desde el momento de la publicacin en
el Boletn Oficial de la sentencia que declar la inconstitucionalidad.
El texto 2, el texto 3 y el texto 4 responden a los incisos 3 y 5 del artculo 134 de la Constitucin
vigente, por lo que no merecen ms comentarios de los que oportunamente hicimos. Nos remitimos a lo all
expuesto en cuanto a la necesidad de limitar la competencia de la Corte cuando se trata del recurso contra la
decisin de la Legislatura o un Concejo Deliberante en torno al diploma de un miembro electo. Ms all de
esto, el nico cambio ha sido aqu, trasladarlos al mbito de competencia de la Corte Suprema de Justicia, y
dentro de dicho mbito, hemos colocado las facultades en cuestin dentro de la esfera de competencia
originaria y exclusiva de la Corte. Esto obedece a la magnitud de los problemas con que se vinculan aqullas
facultades; pinsese, por ejemplo, en un eventual conflicto entre dos municipios. Cabe recordar, a propsito
de esto, la interpretacin de la expresin por va de recurso que hicimos supra, 2.IV.
FUENTES CONSULTADAS
1.Constitucin de la Provincia de Tucumn de 1990.
2.Constituciones de las Provincias Argentinas.
3.Constituciones Latinoamericanas: Per, Bolivia, Chile, Venezuela, Colombia, Mxico.
4.Constituciones Europeas: Espaa y Francia.
5.Diario de Sesiones de la Convencin Constituyente de Tucumn de 1990
6.Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Tucumn.
7.Jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad autnoma de Buenos Aires.
8.Ley de Procedimientos ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires (aprobada por la Legislatura
portea el 8 de Junio de 2000)
9.Ley Orgnica del Tribunal Constitucional de Per.
10.Ley Orgnica del Tribunal Constitucional de Espaa.
11.El Amparo Constitucional, perspectivas y modalidades; Bidart Campos,Germn T; Sages, Nestor P. y otros; Editorial
Depalma; Buenos Aires, 1999.
CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES EN LA CONSTITUCION DE TUCUMAN
Anala L. Ayuso
Arturo V. Lazarte
1. INTRODUCCION
Consideramos que dentro del sistema democrtico actual la cuestin que trata sobre regmenes electo-
rales, funcionamiento y circunscripciones constituye un tema vital, no slo porque est en juego la represen-
tacin que deben tener los elegidos, sino tambin porque establece el nivel de participacin de los electores
en cumplimiento del principal deber cvico.
Teniendo en cuenta la necesidad de reforma de la Constitucin que se ha instalado en el debate poltico
local, encaramos este trabajo buscando una alternativa al sistema electoral vigente, con la intencin de
mejorarlo.
Con ste objetivo abordaremos el anlisis y crtica del sistema actual, las experiencias electorales anteriores
y el derecho constitucional provincial comparado para concluir en una posible norma que reforme el artculo
38 inciso 9 y que permita una mayor representacin dentro de la provincia.
1. EL SISTEMA ACTUAL: Anlisis
La Constitucin de la Provincia de Tucumn, reformada en el ao 1990, en su artculo 38 inciso 9
establece:
La Legislatura dictar una ley sobre sistema electoral, bajo las bases siguientes:
9 .- Para la eleccin de Legisladores la Provincia se dividir en tres secciones, integrada por los siguientes
departamentos: a) Seccin Electoral I que comprender el departamento Capital; b) Seccin Electoral II que
abarcar los departamentos de Trancas, Burruyac, Cruz Alta, Leales, Simoca y Graneros; c) Seccin Electoral
III con los departamentos de Taf Viejo, Yerba Buena, Taf del Valle, Lules, Famaill, Monteros, Chicligasta, Ro
Chico, Juan Bautista Alberdi y La Cocha.
Los lmites territoriales de cada uno de los 17 Departamentos mencionados sern los correspondientes
al da 6 de Setiembre de 1987.
El resultado de esta divisin por secciones es la falta de representacin que tienen en la composicin de
la Legislatura los departamentos con menor cantidad de habitantes. De 17 departamentos que componen la
provincia y un total de 40 legisladores hay 5 departamentos que no tienen un representante que pertenezca a
su departamento. Esto constituye un total de 110.000 habitantes.
En la ltima eleccin qued demostrado que los candidatos durante la campaa solamente recorren las
ciudades cabeceras de cada departamento, por encontrarse all la mayor concentracin de electores, dejando
de lado las comunas y no teniendo en cuenta sus problemas e inquietudes. Lo mismo pasa cuando el candidato
es elegido, la poblacin de las comunas sigue sin ser escuchada y sus problemas irresueltos.
Creemos que esto es la consecuencia del sistema vigente, que divide a la provincia en tres amplias
secciones, constituidas por varios departamentos, determinando que los centros urbanos y rurales de baja
concentracin demogrfica carezcan de representacin.
Por ejemplo: en las elecciones llevadas a cabo el 6 de junio de 1999, para la formacin de la actual
Legislatura un sublema de un partido que sac 18.000 votos logr 4 legisladores en la Seccin Electoral II
(este) mientras que otro con igual cantidad de votos slo obtuvo dos en la Seccin III (oeste). Por otro lado,
un candidato a legislador de la Seccin III que sac 7.000 votos no pudo acceder a la Cmara y s lo lograron
los que obtuvieron 4.000 en la Seccin Electoral II.
2. REGIMENES ELECTORALES PROVINCIALES
En la Repblica Argentina existen maneras distintas de establecer los sistemas electorales por los que
las Provincias van a regirse. Cada provincia, de acuerdo con nuestro sistema federal, tiene libertad para
determinar cul va a ser el rgimen a seguir, siempre respetando las bases impuestas en la Constitucin
Nacional (artculo 31). Es una de las facultades no delegadas por las provincias a la Nacin.
Por un lado, hay Constituciones Provinciales que determinan que sus Legislaturas, mediante una ley
especial dispondrn el sistema; mientras que otras establecen las bases principales sobre las que el legislador
organizar el rgimen, alternativa que ha seguido nuestra Constitucin Provincial en el artculo 38.
Segn nuestra opinin la segunda alternativa es la ms conveniente, porque no deja librada a la
prudencia del legislador de turno la posibilidad de manejar las elecciones de acuerdo a intereses partidarios de
bloques con representacin mayoritaria. Establece un marco a seguir, que no puede ser vulnerado.
Dentro de las provincias que delimitan la actividad de la Legislatura es posible encontrar constituciones
que adoptan un sistema electoral de distrito nico y otras que se dividen en varios distritos, generalmente
siguiendo el criterio geogrfico poltico de los departamentos.
En la primer categora estn comprendidas las Constituciones de Chaco, Crdoba, Misiones, Neuqun, La
Pampa, Santa Fe, entre otras. En la mayora de stos casos queda expresamente indicado dentro del articulado
que la minora resultante en las elecciones tiene garantizada una proporcin dentro de la Cmara de represen-
tantes.
Integran el segundo grupo las provincias de Buenos Aires, Entre Ros, San Juan, La Rioja.
Nos parece interesante destacar el sistema de sta ltima, que en los artculos reservados a la forma de
eleccin de sus legisladores garantiza la existencia de un representante por departamento como mnimo.
Tambin indica la cantidad de legisladores que tendrn algunos departamentos, teniendo en cuenta su impor-
tancia y su densidad demogrfica. No deja sin representacin a las minoras (le corresponden dos bancas),
delegando en la Legislatura la redaccin de una ley que reglamente su insercin. Y por ltimo, expresa que
habr un diputado cada 33.000 habitantes o fraccin no inferior a 16.500, siempre teniendo en cuenta datos
del censo vigente, dando el marco de representacin que cada legislador tiene por cantidad de habitantes.
La mayora de las provincias establece en el texto constitucional que los representantes que integrarn
su Legislatura (uni o bicameral) sern elegidos a travs del sistema de representacin proporcional o Sistema
DHont.
4. EL SISTEMA PROPUESTO
El sistema electoral es el mecanismo a travs del cual se viabiliza la democracia representativa, tradu-
ciendo en cargas las preferencias del electorado a travs del voto. Su funcin consiste en facilitar la coparti-
cipacin del poder electoral en el proceso de formacin del poder de autoridad en el Estado, relacionando
cuantitativamente al conjunto de electores con las autoridades elegidas mediante voto popular e investir del
poder de autoridad a los elegidos.
Las circunscripciones electorales son el mbito generalmente de carcter territorial, donde se agrupa
una parte del electorado, a efectos de que en l o a partir de l se proceda a la conversin de votos en cargos
gubernamentales. La circunscripcin es un elemento de primer orden dentro del sistema electoral: pretende
ser un espacio polticamente coherente con personalidad poltica propia. Sus integrantes tienen las mismas
inquietudes y necesidades, lo que surge del espacio geogrfico comn.
Habiendo considerado las normas del actual rgimen tucumano, la aplicacin prctica de ste en las
ltimas elecciones y cmo est reglado el tema en los distintos textos constitucionales del pas, creemos que
estamos en condiciones de afirmar que necesitamos un cambio, con miras a lograr un mejor funcionamiento
del sistema electoral, la representacin que deben tener los habitantes y el acceso a la Legislatura de candi-
datos provenientes de todos los departamentos integrantes de la provincia.
Nuestra propuesta se basa en establecer un rgimen que garantice dentro de la Constitucin la repre-
sentacin mnima de un legislador por departamento, porque es la mejor forma de llevar al Cuerpo Legislativo
las inquietudes de cada sector geogrfico de la provincia.
Tomando en cuenta el Censo realizado en 1991, segn los datos del INDEC y utilizando como cifra
repartidora un legislador cada 33.000 habitantes, notamos que debido a la densidad de poblacin mayor en
algunos departamentos, stos debern tener una mayor cantidad de representantes y consideramos importan-
te que sta cantidad est plasmada en el texto.
Considerando que la cantidad de habitantes en algunos departamentos supera la cifra repartidora, pero
no alcanza para lograr uno ms, por muy poca diferencia, le asignamos ste representante.
El nmero de legisladores que componen el Cuerpo est establecido en el artculo 39 de nuestra Cons-
titucin Provincial (40), razn por la cual estamos obligados a determinar la cantidad de representantes de
manera expresa y no podemos dejar establecido que el nmero se regir por las cifras repartidoras (en este
caso determinando tambin un piso de fraccin no inferior a 16.500 habitantes), teniendo como parmetro
los censos nacionales o provinciales que se realicen.
No queremos dejar librado a la Legislatura aspectos esenciales como la determinacin de las circuns-
cripciones y su composicin, ni la cantidad de legisladores que integrarn el Cuerpo, porque son materias que
deben quedar plasmadas en el texto, que presenta una cierta rigidez. Son stas, cuestiones trascendentales
del desarrollo poltico institucional de la provincia que no pueden quedar al arbitrio de la voluntad legislativa
de turno.
5. PROYECTO DE NORMA
Artculo 38: La Legislatura dictar una ley sobre sistema electoral, bajo las bases siguientes:
1.- El sufragio popular es un derecho inherente a la calidad del ciudadano argentino y un deber que
desempear de acuerdo a las prescripciones de sta Constitucin y leyes de la materia, desde los dieciocho
aos de edad.
2.- La representacin poltica tiene por base a la poblacin.
3.- Para la Legislatura y Consejos Deliberantes, la eleccin se har con ste sistema: el sufragante
votar solamente por una lista de candidatos oficializada, cuyo nmero ser igual al de los cargos a cubrirse
con ms de los suplentes respectivos, y para la asignacin de los cargos, se dividirn los votos obtenidos por
cada lista, por uno, por dos, por tres, y as sucesivamente hasta llegar al nmero total de los cargos a cubrirse,
sin exceptuarse de ste clculo lista alguna, formndose con los cocientes as obtenidos, un ordenamiento de
mayor a menor, con independencia de la lista de que provengan, y sea asignar a cada lista, tantos cargos
como veces figuren sus cocientes en dicho ordenamiento.
4.- Todo elector tiene derecho de acusar por faltas o delitos electorales; y las diligencias y actuaciones
judiciales sern gratuitas.
5.- Toda convocatoria a elecciones se publicar con sesenta das de anticipacin, por lo menos, y en
caso de admisin, el pueblo se considerar convocado a esos fines el da que designe la Constitucin o la ley.
6.- El voto mltiple y toda violencia y fraude contra la libertad y legalidad del sufragio, como tambin
la venta del voto sern penados conforme a ley.
7.- No pueden ser electores ni elegidos, los que carezcan de ciudadana en ejercicio, los dementes
declarados, los inhabilitados judicialmente por embriaguez habitual o uso de estupefacientes, o disminucin
de facultades y todos aquellos que sufran penas hasta que sta sea cumplida. Del requisito de la ciudadana
exceptanse las elecciones municipales para las que habr padrn de extranjeros.
8.- Para la eleccin de Gobernador, Vicegobernador, Intendentes Municipales, Comisionados Comuna-
les, como as tambin para las alianzas y frentes electorales, la ley no podr disponer que los votos emitidos
a favor de una lista se adjudiquen a otra. Esta prohibicin no abarca los dems cargos electivos provinciales
o municipales.
9.- Para las elecciones la Provincia se dividir en tantos distritos electorales como Departamen-
tos hay. Cada Departamento tendr como mnimo un legislador; con la excepcin de Departamento
Capital que tendr catorce; Cruz Alta que tendr cuatro; Taf Viejo que tendr tres y los Departamentos
Chicligasta, Leales, Monteros y Ro Chico que tendrn dos cada uno.
POSIBILIDAD DE REELECCIN INMEDIATA DEL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO
PROVINCIAL.
...no es a la Constitucin que debe pedirse la solucin del problema la reeleccin-, sino al pueblo mismo. Lo
ms sabio seria entonces no cerrarle la puerta.
(Agustn Vedia)1
Carina Paola Iradi
1) INTRODUCCIN:
El presente trabajo tiene por objeto desmitificar el pensamiento antao sostenido de la distorsin del
sistema republicano de gobierno sobre la base de la reeleccin inmediata del titular del Poder Ejecutivo.
En aras de evitar una futura consternacin para el lector, advirtase que el mtodo de exposicin se
inicia, a mas de una breve resea histrica, con todos aquellos argumentos negativos y opuestos a lo que se
pretende demostrar. Cabe acotar, que es ms que necesario referirse a ellos en primer trmino; una vez
expuestos los lados agudos que atacan el principio de reeelegibilidad inmediata, slo resta la tarea de limar
asperezas y colocar igualdad de condiciones los argumentos que lo avalan, logrando as un sistema de pesos
y contrapesos que no hacen ms que evidenciar que la balanza puede inclinarse hacia uno u otro sentido.
2) ESTADO ACTUAL DE LA CUESTION:
El artculo 76 de la Constitucin de la Provincia de Tucumn reza: El gobernador y vicegobernador,
durarn cuatro aos en el ejercicio de sus funciones. El gobernador no puede ser reelecto, ni elegido
vicegobernador, sino con el intervalo de un perodo.
13
En otras palabras, la Constitucin de Tucumn prohbe la reeleccin del gobernador, vicegobernador con
el intervalo de un perodo.
Cabe acotar, que al existir un vaco legislativo- en el sentido de que nada dice- en el texto constitucional
acerca de la posibilidad de veces que puede haber reeleccin mediando el intervalo de un periodo, se entiende-
siguiendo en este aspecto la interpretacin mayoritaria de la doctrina a nivel nacional
14
que la misma es
indefinida. Es decir, una persona podr ser gobernador o vicegobernador tantas veces como resulte electa,
respetando el lmite de la interrupcin de cuatro aos entre un perodo y otro.
3) ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES NACIONALES:
Nuestra Constitucin de 1853-60 estableca que el presidente y vicepresidente duraban en sus cargos
seis aos y que no podan ser reelegidos sino con un intervalo de un perodo. Cumpliendo fielmente a esta
clusula constitucional fueron factibles las reelecciones de Julio A. Roca despus de 12 aos de haber cesado
en su mandato, y la de Hiplito Irigoyen, tras la conclusin del perodo presidencial de M. T. de Alvear.
As, se entenda que el mecanismo adoptado por nuestra Constitucin Nacional en su viejo artculo 77,
pretenda- con la exigencia del intervalo de un perodo para la reeleccin- evitar el vicio de la perduracin en
el poder proclive a establecer el gobierno desptico.
La fuente de esta disposicin fue el proyecto de la Constitucin de Alberdi.
15
Elegido presidente de la Nacin el general Juan Pern el 24 de Febrero de 1946 y pasados casi cincuenta
aos-1898-desde que la Constitucin haba sido reformada por ultima vez, haca falta una actualizacin que la
pusiera en condiciones de afrontar los cambios institucionales acontecidos en el mundo y en nuestro pas a
partir de la tercera dcada del siglo XX. Y es en1949 en que se reforma la Ley Fundamental... se deroga el
anterior artculo 77 que impeda la reeleccin inmediata del presidente y vicepresidente.
A mas de los avatares institucionales sufridos en nuestro pas el principio de no reeelegibilidad inmediata
permaneci intangible con la sola excepcin del Estatuto Fundamental de 1972 que acortaba el perodo
presidencial a 4 aos y permita la reeleccin por una nica vez.
Con el restablecimiento de la democracia en la Argentina- 10 de Diciembre de 1983- entra a regir la
Constitucin Nacional de 1853 con las reformas de 1860, 1866, 1898 y 1957. y como lgica consecuencia el
principio del artculo 77.
Pero es en 1994 cuando se plasma un sentido distinto al de antao sostenido. El nuevo texto constitucional
admite la reeleccin inmediata del presidente y vicepresidente por un segundo perodo y acepta adems que
quien haya sido vicepresidente por un perodo de cuatro aos, pueda ser elegido presidente en el siguiente
perodo, sin solucin de continuidad y viceversa.
4) PENSADORES CONTRAPUESTOS: JUAN BAUTISTA ALBERDI VS. ALEXANDER HAMILTON.
Nuestro antiguo artculo 77 de la Ley Fundamental estaba inspirado en el proyecto de la Constitucin de
Alberdi.
16
Cabe preguntarnos cules fueron las razones que lo motivaron en tal sentido.
Sin mayor dilacin, corresponde exponerlas:
Alberdi consideraba que una reeleccin inmediata distorsionaba la esencia de un sistema republicano
17
,
porque siempre un presidente dispondr de medios necesarios para obtener la reeleccin transformando un
mandato de 6 en uno de 12.
Posteriormente, Alberdi rectific su pensamiento sosteniendo que, si tuviera que redactar nuevamente
aquella clusula, prohibira de manera absoluta toda reeleccin, incluso despus de haber transcurrido el
intervalo de 6 aos, porque toda reeleccin presidencial es una forma ms o menos encubierta, es un
ataque contra el principio republicano, cuya esencia consiste en la amovilidad peridica y continua del
personal de gobierno.
Agregaba que dada la experiencia hubiera sido preferible establecer que el presidente y vicepresidente
no puedan ser reelectos en ningn caso ni en ninguna forma, porque todos los trastornos de 1874, todos los
trastornos presentes y prximamente venideros se habran evitado con solo quitar al que ha sido presidente la
esperanza y el derecho de volver a serlo, despus de un intervalo de seis. Usando de su influjo por un perodo,
cuidar de darse un sucesor apropiado, no a la impronta del primer puesto de la Nacin, si no a la mirada de
emplearle como instrumento para subir de nuevo, despus de l, a la presidencia. Aplicando un enfoque
psicolgico y realista, destacaba que ese gusto que deja el ejercicio del poder en los que han gozado una vez
de l por espacio de 6 aos, y el deseo de continuar en su posesin, son los sentimientos ms naturales de la
condicin humana bajo todas las formas de gobierno. En tal sentido, consideraba que la naturaleza del hombre
no deja de ser la misma slo porque el gobierno de un pas, en vez de monrquico sea republicano. Los
sentimientos y propensiones, los instintos y aspiraciones son los mismos, en una forma que en la otra; y lo
primero que desea el que ha gozado de poder algunos aos, sea como rey o como emperador, o presidente o
gobernador; es seguir sindolo indefinidamente, o volver a serlo si la posesin ha sido interrumpida. Por ello,
sostena que no se trataba de pedir el remedio a un cambio en la naturaleza humana; si no un cambio a la
institucin que da facilidades al desarrollo de esas aspiraciones naturales al poder. Es preciso abolir del todo
el principio de la reeleccin: Que el que ha sido presidente no pueda a volver a serlo en su vida.
Por su parte, Hamilton
18
el coautor de El Federalista-observaba refirindose a la Constitucin
estadounidense, que la permanencia en el cargo ha sido mencionada como la segunda condicin
19
para una
autoridad ejecutiva enrgica. Esto se relaciona con dos objetos: con la firmeza personal del primer magistrado
en le empleo de sus atribuciones constitucionales, y con la estabilidad del sistema de administracin que
puede verse adoptado bajo sus auspicios. Con respecto al primero, debe ser evidente que cuanto mayor sea la
duracin en el empleo, mayor ser la probabilidad de obtener tan importante ventaja. Es un principio general
de la naturaleza humana, que un hombre se interesar en lo que posee en la proporcin de la estabilidad o
incertidumbre de la duracin de lo que tiene; y evidentemente estar dispuesto a correr ms riesgos en
defensa de una cosa que de otra. La conclusin que se debe desprender de ello es que el hombre que obre en
el carcter de primer magistrado con la certidumbre de que en un corto tiempo debe restituir su empleo,
experimentar muy poco inters por l, para arriesgar el incurrir en la censura o la duda, por el ejercicio
independiente de sus atribuciones, o por contrarrestar los arrebatos, aunque pasajeros que pudieran prevalecer,
ya en una parte considerable de la sociedad misma, ya en una faccin predominante del cuerpo legislativo.
Agregaba Hamilton que el principio republicano exige que el sentir mediato de la comunidad norme la conducta
de aquellos a quienes encomienda el manejo de sus asuntos; pero no requiere una actitud incondicional de
condescendencia con cada brisa repentina de pasin, ni con cada impulso pasajero que se comunique al
pueblo por obra de las artes de quienes halagan sus prejuicios con el fin de traicionar sus intereses. Es exacta
la observacin de que el pueblo ordinariamente se propone el Bien Pblico, y a menudo se aplica hasta a los
mismos errores que comete. Pero su buen sentido sentira desprecio por el adulador que pretendiera que
invariablemente razona en forma correcta con respecto a los medios de alcanzar dicho bien. Por la experiencia
sabe el pueblo que no faltan casos en que se equivoca; y lo que asombra es que sus yerros tan infrecuentes,
acosados como esta por los ardiles de parsitos y sicpatas, por las trampas de los ambiciosos, los avarientos,
los energmenos; por los artificios de hombres que usufructan su confianza ms de lo que merecen y de lo
que se esfuerzan ms por usufructuarla que por merecerla.
5) REELECCIN: DISTINTAS ALTERNATIVAS
La reeleccin por uno o ms perodos, sucesivos o alternativos, es una posibilidad que contempla de
modo diverso, los regmenes presidencialistas y que en todos ellos provoca arduos debates.
Se conocen cuatro variantes principales, la primera receptada por la reforma de 1949, consiste en
permitir la reeleccin sucesiva por cualquier numero de perodos y conlleva el peligro de derivar en un
gobierno de carcter personal y autocrtico.
Otra, es la vigente en EE.UU., desde la ratificacin en 1951 de la Enmienda XII, y adoptada en nuestro
pas por las reformas de 1972 y 1994; habilita a ejercer el cargo por dos perodos consecutivos. Aquella
enmienda fue aprobada despus que Roosevelt electo en cuatro elecciones presidenciales sucesivas, quebr la
tradicin inaugurada por Washington y mantenida hasta entonces de que una misma persona no deba aspirar
a desempear ese cargo por ms de dos perodos, de modo que la reforma reestableci y dio expresin escrita
a la antigua norma constitucional impuesta por la costumbre.
Asociada esta alternativa a la fijacin del periodo presidencial en cuatro aos, en su prctica se advierten
ventajas e inconvenientes, parece acertado que al cabo del primer perodo el electorado pueda hacer un juicio
del gobierno y resolver si debe continuar o ser reemplazado; por otro lado, se seala que el primer trmino
resulta poco fructuoso por el pas, porque los dos primeros aos se invierten en adquirir experiencia y los dos
ltimos en dictar las medidas que convengan para ganar a la reeleccin.
La tercera variante, adoptada originariamente por nuestra Constitucin en 1853, permite la reeleccin
(sin fijar l numero de reelecciones, lmite que resulta impuesto naturalmente por la edad y el transcurso de
los aos), pero con intervalo de un perodo. La posibilidad de un compromiso entre el presidente saliente y su
sucesor, de favorecerse recprocamente con miras al retorno del primero, no es probable ni eficaz. La limitacin
se aplicaba indistintamente para los cargos de Presidente y Vicepresidente. Se discuti si la prohibicin
abarcaba slo la reeleccin inmediata o deba transcurrir, todo un periodo completo de 6 aos, lo que tuvo
importancia en los casos en que se acort el trmino del sucesor por renuncia, muerte o destitucin. Esta
situacin se planteo, cuando en la eleccin posterior a la destitucin de Irigoyen, present su candidatura su
antecesor, Alvear, que haba abandonado el cargo en 1928. El gobierno provisional impugn esta candidatura
lo que determin la abstencin del partido radical.
La cuarta alternativa, es la adoptada por las Constituciones de Mxico, Colombia y Chile: prohben toda
reeleccin. Slo una vez puede accederse al cargo presidencial.
6) UN CASO PECULIAR: GUATEMALA.
En Latinoamrica, el principio de no reeleccin del Presidente de la Nacin se erige en prcticamente el
nico mecanismo efectivo, encaminado a evitar la perpetuacin en el ejercicio del poder de quienes son
llamados a ejercer el Ejecutivo.
La preocupacin contra el continuismo ha sido tan honda en los constituyentes de Guatemala, que
aparte de prohibir la reeleccin presidencial sin el intervalo de dos perodos de seis aos cada uno, han
dispuesto en el texto de la Constitucin que la reeleccin o cualquier otro medio que se empleare para
prolongar el trmino del ejercicio presidencial, son punibles de conformidad con la ley, y el mandato que
se pretenda ejercer ser nulo ipso iure
20
, agregndose que la referencia que se hiciere del articulo
anterior y de todos los de la Constitucin prohben y repudian la prolongacin en el ejercicio de la
presidencia por mas de los seis aos sealados. Al tomar el cargo el presidente, debe prestar juramento de
hacer que se cumpla la Constitucin y mantener el principio de alterabilidad en el ejercicio de la
presidencia de la Republica
21
. La ley suprema determina, asimismo, que no podr decretarse la reforma
de los artculos 18 inc.2, 28, 144 inc. 11,159, 162 y 163; ni de ninguno de las que se refieren al principio
de la alternabilidad en el ejercicio de la presidencia de la Repblica, sino lo resuelve el Congreso en dos
perodos distintos y consecutivos de sesiones ordinarias; y aun as, la asamblea constituyente no podr
reunirse para conocer de la reforma de los citados artculos; sino cuando hayan transcurrido seis aos
contados desde que se decret. Tampoco podrn suspenderse los efectos de tales artculos, ni restrseles
en forma alguna su efectividad y rigor
22
.
Por otra clusula constitucional se determina que son deberes de los ciudadanos: velar por el
principio de la alternabilidad en el ejercicio de la presidencia de la Repblica, como norma invariable en
el sistema politico de la Nacin.
Adems, queda prohibido a los partidos polticos y a los ciudadanos hacer propaganda a favor de
la reeleccin de la persona que ejerza la presidencia de la Repblica; de plebiscito por el mismo fin, o
cualquier otro sistema que tienda a vulnerar el principio de alternabilidad en el poder o aumentar el
termino fijado por la Constitucin para el ejercicio de la presidencia de la Republica
23
. Y por si no fuera
suficiente, no se omite agregar que corresponde al Congreso desconocer al presidente de la Repblica, que
habiendo terminado su perodo constitucional, contine en el ejercicio del cargo; en tal caso las fuerzas
armadas pasaran automticamente a depender el presidente del Congreso.
24
Llama sin embargo la atencin, que el temor evidenciado por los constituyentes guatemaltecos contra
el continuismo presidencial, no se haya institucionalizado en la prohibicin de la reeleccin.
7)LA PROHIBICIN DE REELECCIN NO VULNERA LOS PRINCIPIOS INSTITUCIONALES:
En el ao 1997 y en los primeros meses de 1998, fue tomando cuerpo en personas y grupos vinculados
al Partido Justicialista la idea de postular nuevamente a Menem-presidente electo a partir del 8 de julio de
1989 por el trmino constitucional de 6 aos y elegido nuevamente para ese cargo desde el 8 de julio de 1995,
por el lapso de 4 aos-como candidato presidencial en las elecciones de 1999.
En efecto, el Sr. Ortiz Almonacid
25
dedujo accin de amparo en los trminos del Art. 43 de la ley
suprema, a fin de obtener la declaracin judicial correspondiente...que ponga fin al estado de incertidumbre
originado por el texto de la clusula novena de las disposiciones transitorias agregadas a la C.N. y
relacionadas con las disposiciones establecidas por el Art. 90 de la misma, respecto de la facultad de
reeleccin del presidente de la Nacin.
Por su parte, la Cmara Nacional Electoral no hizo lugar a la accin...:
La exigencia de un intervalo de un perodo para posibilitar la reeleccin del presidente de la Repblica;
no vulnera ninguno de los principios institucionales que hacen a la estructura del sistema adoptado por la
C.N., ni los derechos polticos que se reconocen a los ciudadanos en la ley fundamental y los tratados y
convenciones sobre Derechos Humanos...pues la forma republicana de gobierno, susceptible por si de un
amplia gama de alternativas justificadas por razones sociales, culturales, institucionales, etc., no exige
necesariamente el reconocimiento del derecho de los gobernantes a ser nuevamente elegidos.
...las normas constitucionales que vedan o limitan la reeleccin no lastiman ni el derecho a ser elegidos de
quienes no pueden serlo, ni el derecho a elegir de los que desearan la reeleccin, ni el poder electoral del
pueblo que confiere legitimidad de origen a los gobernantes ni la igualdad constitucional prohibitiva de
discriminaciones arbitrarias, ni el derecho de los partidos a proponer candidaturas al electorado. Por medio del
ejercicio del derecho del sufragio se designa a las autoridades encargadas de desempear el poder poltico,
pero los lmites de su competencia, su duracin en el cargo y la forma en que habrn de ejercer su actividad
funcional estn jurdicamente predeterminados a travs del ordenamiento constitucional y legal. Estos
condicionamientos son expresin de otra voluntad anterior e igual de soberana que slo puede ser sometida a
un examen de conveniencia por los mismos poderes polticos que los dispusieron. No debe confundirse en la
relacin entre el derecho a elegir y derecho a ser elegido, lo que incumbe a los derechos humanos y lo que es
propio de la organizacin del poder.
La participacin electoral, el sistema de partidos polticos, la fisonoma estructural del poder y, en
suma, el estilo de un sistema democrtico, dejan suficiente espacio para que la Constitucin de cada Estado-
sin desmedro del derecho de elegir y ser elegido-ordene la periodicidad y la alternancia de los elencos de
poder, y establezca condiciones razonables de elegibilidad y de no elegibilidad y entre estas los supuestos de
la reeleccin.
8) LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES: PRINCIPIOS REGENTES.
En el derecho pblico provincial, y para asombro doctrinario, el principio de reeelegibilidad inmediata
es la tendencia instaurada. Tendencia que surge no slo despus de la reforma constitucional a nivel nacional-
cuyo impulso fue sin dudas un objetivo poltico: permitir la reeleccin del entonces presidente de la Nacin
Dr. Carlos S. Menem- sino con anterioridad.
Avalan lo antedicho los distintos textos constitucionales. A saber: los de las provincias de: San Salvador
de Jujuy, San Juan, Crdoba, La Pampa, Santiago del Estero, Buenos Aires, Tierra del Fuego- Antrtica e Islas
del Atlntico Sur, Formosa, Chubut, Chaco, Neuquen, Salta, Ro Negro y el de la Ciudad Autnoma de Bs. As.
En sentido, no ya diametralmente opuesto- porque ninguna Ley Fundamental Provincial prohbe en
forma absoluta la reeleccin- pero s parcialmente; se encuentran las Constituciones de las Provincias de:
Santa Fe, Corrientes, Entre Ros y Misiones, caracterizadas por contemplar la posibilidad de reeleccin mediando
el intervalo de un perodo.
Cabe acotar, que entre estas dos posturas existe una zona intermedia por llamarla de alguna manera;
puesto que la redaccin escueta de algunos textos constitucionales-utilizan la expresin lisa y llana de
podrn ser reelectos- dejan librada la cuestin a criterios de interpretacin o bien a la costumbre constitucional.
En ella, se encuentran las Constituciones de: Catamarca, San Luis, La Rioja y Santa Cruz.
Conforme a lo expuesto, y sin perjuicio de parecer reiterativa la mencin, slo resta concluir diciendo
que; el basamento sobre el cual se asienta el derecho pblico provincial no es otro que el de aceptar el
principio de reeelegibilidad inmediata del titular del Poder Ejecutivo.
9) SISTEMA ADOPTADO POR LOS CONVENCIONALES CONSTITUYENTES TUCUMANOS DE 1990.
El anlisis del Diario de Sesiones de la Convencin Constituyente de 1990, se present como el medio
ms idneo para develar cules fueron los motivos fundantes de la postura ideolgica plasmada en la Constitucin
de Tucumn en su Art. 77.
De su lectura, se desprende que han sido vientos polticos los que han determinado la cuestin.
No hubo un debate proporcionado a la importancia del tema. Es ms, se peca por exceso al hablar de
debate: no haba nada que discutir ni decidir. La fuerza del nmero se impona hacia una determinada
direccin: la no reelegibilidad inmediata del gobernador.
Entre los escuetos argumentos que avalaron tal principio cabe citarse:
o La distraccin que importa una campaa electoral a los deberes propios de un gobernador.
o El peligro del continuismo en el poder.
o La concepcin de que no existen hombres irremplazables y una breve resea histrica sobre el
continuismo.
Slo en convencional constituyente Pablo Calvetti, defendi su tesis con elocuencia y erudicin.
Sus fundamentos fueron variados; a saber:
o Alusin a la historia constitucional argentina; haciendo hincapi en el rosismo propugnador
del fortalecimiento del principio de periodicidad en las funciones, como contra partida al temor evidenciado
al detentamiento del poder con carcter dinstico. Y en tal orden de ideas seal la variacin de las
circunstancias histricas y la evolucin de las instituciones y de los pueblos contra los sistemas dictatoriales.
o La necesidad de conciliar un sistema que procure conseguir un equilibrio entre la imprescindible
periodicidad de las funciones y la lgica dinmica de los nuevos tiempos.
o El hecho de que las gestiones de gobierno implican en alguna medida la puesta en marcha de
proyectos cuya realizacin y ejecucin demandan muchas veces un tiempo superior al determinado como
plazo constitucional de un periodo gubernamental. Situacin que disminuye, en caso de prohibirse la
reeleccin, la capacidad de gobierno de realizar emprendimientos de fuste en el mediano plazo; lo cual
puede llevar inclusive a la frustracin de sabios e importantes proyectos.
o La impresin de que toda restriccin constitucional al ejercicio de derechos, debe ser muy
merituada, para no correr el riesgo de cercenar derechos cuya competencia debe ser atribuida originalmente
al pueblo de la Provincia.
o La referencia a distintos textos constitucionales provinciales que adoptan el principio de
reeelegibilidad inmediata.
o Mencin especial a la Convencin Reformadora de 1949; de entre cuyos pilares destac: que
la reeelegibilidad permite al pueblo prolongar el mandato a quienes por su talento y virtudes pueden
seguir siendo tiles a la comunidad; que la no reeelegibilidad priva al pueblo de la experiencia adquirida
por un presidente y en ciertas pocas, de los servicios de hombres de inestimable inters para la seguridad
de la Nacin; y que el principio de la no reeelegibilidad ha impulsado el empleo de la deplorable
institucin de la sucesin presidencial o a la conquista o retencin del poder por la fuerza.
o En el orden internacional marco la tendencia de los pases occidentales que por regla general
permiten la reeleccin del Ejecutivo, citando a titulo ejemplificativo a Inglaterra, Alemania Federal,
Francia y Espaa.
o Y finalmente acot la revalidacin del carcter de gobernante por medio del voto de la poblacin.
Sin embargo, y como anteriormente se expuso, fueron principios de conveniencia y no de razonabilidad
los que se impusieron. Sumado ello, a un determinado clima poltico que simplifico el tema a debatir a un
tema decidido.
10)CRITICAS A LOS ARGUMENTOS NO REELECCIONISTAS.
En el presente trabajo se han expuesto una serie de fundamentos que se pronuncian en contra del
principio reeleccionista.
Corresponde ahora, comprobar de manera tangible el alcance de los mismos.
Sintticamente, pueden agruparse en los siguientes lineamientos:
a) La distorsin del sistema republicano desde un doble enfoque:
1 porque un presidente siempre dispondr de los medios para obtener la reeleccin,
2 porque la esencia del sistema republicano
consiste en la movilidad peridica y continua del personal
de gobierno.
b) Que es parte de la naturaleza humana el deseo inacabable de poder una vez que se ha gozado de l.
c) Que no existen hombres irremplazables.
d) Que una reeleccin provoca funcionarios desocupados de la cosa pblica en aras de las preocupaciones
de los comicios.
e) Que no se puede negar el temor existente contra el continuismo; el cual se evidencia en algunos textos
constitucionales que prohben de forma absoluta la reeleccin o establecen sanciones para quienes la promueven.
f) Que es conveniente dejar abiertas las filas a las renovaciones de las futuras dirigencias.
Pues bien, resta la tarea de rebatirlos:
Podemos hablar de distorsin del sistema republicano porque el que ha sido presidente o gobernador
tiene disponibilidad de medios para obtener la reeleccin?. O mejor dicho, cabe preguntarse primero en qu
medida tiene tales medios?. Acaso no todos los candidatos a competir en una eleccin- o por lo menos la
gran mayora- disponen de medios adecuados para ello?.
No hay que ser hipcritas en este punto. Es una situacin fctica comprobable que quienes se lanzan
en pos del primer puesto de la Nacin o de una Provincia no flotan en el aire... inclusive puede llegar a ocurrir
que quien no estaba en el poder tenga mayor disponibilidad de medios-entendindose tal en sentido
amplio: institucional, financiero, politico, etc.-que aquel lo detentaba.
En cuanto al argumento de que la reeleccin ataca la periodicidad y renovacin del personal caractersticas
de la forma republicana de gobierno, cabe objetar:
Si se permitiera la reeleccin y el que detentaba el poder vuelve a tenerlo, no seria acaso en virtud de
un nuevo perodo que se inicia? No seria este perodo distinto y separado al primero? No tendra tambin die
est ad quo, die est ad quem? Dnde se halla vulnerada la periodicidad?.
Se podr decir entonces, bueno...el segundo perodo es un nuevo perodo distinto y separado del
primero, con un trmino de inicio y de finalizacin pero...y la renovacin del personal?
Cmo?! Es que acaso la forma republicana slo se fundamenta en un cambio de rostros? . Y si en el
peor de los casos la respuesta fuera afirmativa, basta con expresar que una reeleccin de un candidato no es
sinnimo de su perpetuacin.
Pasando ya al segundo de los fundamentos, no cabe negar la natural inclinacin de la naturaleza
humana en pos del poder y la insatisfaccin que experimenta el que lo ha gozado. Pero, tampoco se puede
afirmar que volver a detentarlo depende exclusivamente de la voluntad del pueblo la que mayor peso tiene y
que en definitiva es l quien se convierte en el juez que dicta la sentencia frente a la cual no existe otra
alternativa que cumplirla.
En lo que respecta al tercer argumento de que no existen hombres irremplazables, tiene su lado de
verdad.
Desde un punto de vista estructural podramos decir: un hombre es igual a otro hombre, pero podramos
alegar lo mismo desde un punto de vista funcional? Podramos negar el hecho de qu en determinadas
circunstancias es preferible un hombre con determinadas cualidades que lo sealan como el indicado o idneo
para manejar una determinada situacin?. No, indudablemente no.
Entonces, por qu negarle la posibilidad al pueblo de que elija a quien por su talento y virtudes pueda
seguir sindole til.
En cuanto a la afirmacin de que el funcionario en ejercicio que pretenda la reeleccin, experimenta un
desinters por la cosa publica en aras de su afn electoral. Me explico: quin pretenda ser reelecto debera
realizar mayores indicios de que es conveniente que lo vuelvan a elegir? No se preocupara ms por demostrar
que es til en la funcin que desempea? No estara acaso atento a la menor necesidad de su pueblo,
sabiendo que su insatisfaccin podra convertirse en su mayor crtica, en su lado flaco capaz de hacer mella
por sus opositores?.
Si quisiera ser reelecto, debera pues esforzarse el doble que sus adversarios-nicamente preocupados
por la campaa electoral-pero, en definitiva, ser su decisin si as lo desea.
Por otro lado se hizo referencia al temor evidenciado al continuismo que ha impulsado la prohibicin
absoluta de reeleccin en algunos casos y en otros la imposicin de sanciones para quienes la promuevan
22
;
o lo que es peor la conjugacin de ambos.
23
Es acaso lcito, conveniente, adecuado que se imponga determinadas posturas a las generaciones
venideras? Hasta que punto es viable una orden de tal naturaleza? Es que la historia no nos ha enseado
nada?.
Clusulas en tal sentido, no impedido que los hombres del momento realicen aquellas actos que
consideraron convenientes para los suyos. Pensese por ejemplo en la Constitucin de Francia de 1848 que
prohiba la reeleccin, lo que no impidi el golpe de estado de Luis Bonaparte, en 1851, para perpetuarse en
el poder. O bien, en otro orden de ideas-que marca claramente el hecho de que una generacin no pude sealar
indefectiblemente el camino por el que deben transitar generaciones futuras-; ctese el caso argentino cuando
en 1853 su Ley Fundamental impona que la misma no podra ser reformada si no despus del trmino de diez
aos y que por una cuestin de necesidad y oportunidad, que no corresponde analizar ahora, se produjo su
reforma-1860-con anterioridad al perodo sealado.
Se afirm tambin que como consecuencia de ese temor contra al continuismo se lleg a establecer
sanciones a quienes promovieran la reeleccin.
Es esto acaso democrtico? Es lcita tal imposicin? Hasta que punto el temor puede justificar tal
conducta? No es acaso la libertad-en sentido amplio-un justo celo de garanta republicana? En fin...
Y finalmente queda por rebatir el argumento de que la reeleccin atenta contra las filas de las renovaciones
de las futuras dirigencias.
Es que, por si queda alguna duda, afirmar el principio de reelegibilidad no significa negar otros. De
manera alguna puede atentarse contra los jvenes candidatos por el solo hecho de que existe la posibilidad de
que el viejo candidato-por llamarlo de alguna manera-pueda volver a ser electo.
Sin ms, slo queda por exhortar ala reflexin conciente, fundada y coherente que nos lleve a pronunciarnos
hacia uno u otro sentido.
11) CONCLUSIN
Como garanta a la Repblica se establece la periodicidad reaccionaria contra el continuismo.
Como pilar fundamental de la Repblica encontramos la libertad.
Afirmar el principio de reelegibilidad, no significa de modo alguno, negar otros; sino por el contrario
fortalecerlos.
Tal es la concepcin plasmada en un doble orden actual: nacional y provincial.
Pues bien, ante una eventual Reforma de la Constitucin de Tucumn quin sino ella para garantizar
un estado federal bajo la forma de gobierno representativa, republicana y democrtico-participativa?.
Permitir la reeleccin entraa fidelidad al rgimen democrtico. Donde las funciones cvicas se ejercen
con libertad y son respetadas no hay razn para que la Constitucin impida al pueblo la eleccin de un
funcionario.
La Constitucin de un pueblo debe ser como un traje a medida....Tengan pues cuidado, los futuros
convencionales constituyentes, de no cortar la tela demasiado chica....
v ANEXO I : RECOMENDACIONES PRACTICAS
El presente trabajo ha tenido por objeto ser instrumento til a la fundamentacin del principio de
reelegibilidad.
Ante una eventual reforma, si la Honorable Convencin Constituyente futura se inclina por tal principio,
modestamente me permito hacer una acotacin: una norma constitucional debe ser en lo posible clara y
concisa, a fin de evitar quedar librada o a criterios de interpretacin o a devenir en costumbre. Es por ello, que
en el tema de que se trata, recomiendo desechar formulaciones imprecisas-al estilo de ...se permite la
reeleccin... o ...podrn ser reelectos...-y adoptar aquella que no deje duda alguna sobre la cuestin.
Pinsese por ejemplo en las frmulas plasmadas en las Constituciones de Crdoba, de Bs.As., o de Santiago del
Estero. A saber:
El gobernador y vicegobernador durarn cuatro aos en el ejercicio de sus funciones, y cesarn en ellas
en el mismo da en que expire el perodo legal, sin que evento alguno pueda motivar su prorrogacin. El
gobernador y vicegobernador pueden ser reelectos sucederse recprocamente por un nuevo perodo. Si
han sido reelectos se han sucedido recprocamente, no pueden ser reelegidos para ninguno de ambos
cargos, sino con el intervalo de un perodo.
O bien en alguna otra que manifieste claramente la intencionalidad de la norma.
BIBLIOGRAFA
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v Juan F. Armagnague. Manual de Derecho Constitucional. Tomo III. Ed. Depalma, 1997.
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v Pablo A. Ramella. Derecho Const. Segunda Edicin. Ed. Depalma,1982.
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v Textos Const. Provinc. y el de la Ciudad Autnoma de Bs.As.
v Helio Zarini. Derecho Const. Ed. Astrea, 1999.
RELACIONES ENTRE EL DINERO PBLICO Y LA CONSTITUCIN: EL CONTROL DE LA
ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL ESTADO PROVINCIAL ANTE UNA EVENTUAL
REFORMA A LA CONSTITUCIN DE TUCUMN.
Sebastian Aguirre
Ariel Sosa
Bien deca Alberdi que El poder de crear dinero, de manejar y de invertir el Tesoro pblico, es el
resumen de todos los poderes, la funcin ms ardua de la soberana nacional. En la formulacin del
tesoro puede ser saqueado el pas, desconocida la propiedad privada y hoyada la seguridad personal; en
la eleccin y cantidad de los gastos puede ser dilapidada la riqueza pblica, oprimido, degradado el
pas... (1)
I- Introduccin.-
Convocados por la inquietud de pensar acerca de una eventual reforma a la Constitucin de la Provincia
de Tucumn como integrantes del Centro de Investigaciones Benjamn Gorostiaga de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales hemos elegido una serie de temas que ponemos a consideracin de los actores sociales que
se interesen por esta aventura reformista.
Nos hemos planteado uno de los puntos - creemos - ms importantes y de los que deben concitar la
atencin de los operadores de una eventual reforma a la Constitucin de la Provincia de Tucumn: el Control
Pblico en un aspecto difcil, el Control Financiero-Patrimonial del Estado.
La cuestin es llevar a nuestra Carta Magna un conjunto de principios volcados en normas que diseen
un adecuado y eficiente control de los recursos pblicos, esto es para decirlo de algn modo -, el dinero que
el pueblo confa a los gobernantes para la construccin desde lo institucional de la vida en sociedad satisfaciendo
necesidades y sosteniendo la estructura del Estado.
Es cierto que en la Constitucin actual encontramos disposiciones aisladas sobre la materia
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, y es
precisamente por ello que consideramos que hace falta adems llevar a su diseo constitucional las especiales
incumbencias de un rgano ad hoc, especial, que tenga sus atribuciones y sus responsabilidades
determinadas en este sentido, es decir en el sentido de un control efectivo.
El tema no es fcil, pues en el estado actual de la evolucin de esta materia del Derecho Pblico, los
rganos y procedimientos se encuentran, en cierto modo, en la disyuntiva de adoptar sistemas de control
financiero en el que, o se opta por un esquema de Auditora o bien se prefiere el sistema de Tribunal de
Cuentas.
En este estudio vamos a dar nuestra opinin acerca de cual sera a nuestro entender el mejor sistema
posible para Tucumn.
Pero antes de todo es necesario desde un punto de vista, si se quiere jurdico, discurrir brevemente
sobre algunas ideas generales y algunos conceptos de control en materia financiera a fin de ir fijando las ideas
que deben manejarse.
Este pasaje terminolgico es un presupuesto metodolgico y cientfico que no est bien soslayar. Luego
el anlisis se dirigir al Derecho Pblico Provincial y Nacional comparado y a nuestra realidad institucional y
sociolgica.
II- El Control desde la perspectiva Contable-Financiera: conceptos de Teora del Control en materia
Financiera.-
Debemos partir de una idea bsica: el control en materia financiera del Estado es una etapa ms del
proceso de administracin en el mismo.
El control hace a la buena administracin. Si se entiende por esto ltimo la actividad del Estado de
planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar el conjunto de su actividad, as visto, el Control ya con
una definicin tcnica -, es el examen y evaluacin de los resultados obtenidos de una actividad o gestin,
determinando bsicamente y permtasenos poner nfasis en estas palabritas y el contenido conceptual que
ellas implican-, su eficacia, eficiencia y economa. Con esta primera aproximacin avanzamos hacia las
distintas conceptualizaciones de lo que se entiende por control.
En primer lugar es conveniente considerar una primera clasificacin acerca del control : este puede ser
Administrativo, Jurisdiccional, Parlamentario y Social. Se observa la diferenciacin en base a los poderes del
Estado que intervienen en el control sea actuando intra-organo o bien actuando sobre otro rgano.
Con esta llegamos a otra distincin muy relacionada que es la de Control Interno y Externo. El control externo
por defincin es el que cumple un rgano no ubicado en relacin de dependencia jerrquica con los rganos
u organismos controlados ( conf. Prez Colman Luis J. Ley de Contabilidad y el Regimen de contrataciones del
Estado, Bs. As. Edit. Ciencias de la Administracin, 1990, pg. 227).
Por otro lado, tenemos el Control Tcnico y Control Poltico .El control tcnico podr ser contable o
legal pero tiene sustanciales diferencias con el control sobre el contenido o la conveniencia de lo decidido con
recursos pblicos. Esta distincin aparece clara cuando se ven distintos actos de control. Una cosa es un juicio
de cuentas (estrictamente contable) y otras cosa es la elevacin de un dictamen con la opinin acerca de la
economa o la eficiencia de la gestin. Esta distincin guarda mucha similitud no slo en los trminos entre
control sobre actos de administracin financiera y actos polticos.
Desde una perspectiva aportada por la ciencia contable podemos distinguir el control Contable Financiero
y el Control Operacional o de Gestin. El primero tiende especialmente a la heurstica contable, es un proceso
informativo que busca datos o informaciones confiables sobre ciertos resultados obtenidos. El segundo , el
Control Operacional ya implica analizar las tres E de la gestin o actividad, y es una evaluacin no solo de
la Eficacia, esto es el logro de los objetivos, sino adems de la Eficiencia y la Economa.
Otra clasificacin del control es la de control de opinin y control de decisin. Otro criterio similar que
se emparenta mucho con este, es el de Control de Gestin o Control de Legalidad. El primero se define por el
anlisis a fondo de las tres E de la gestin, el segundo a una mera verificacin de la legalidad de actos y
procedimientos en donde se involucre patrimonial o financieramente el Estado.
Nos parece oportuno sealar que estos conceptos de control que pueden ser vlidos o no , nos sirven a
los efectos de ir sealando la conveniencia o no de adoptar en Tucumn un Sistema de Control que ante la
disyuntiva final , y teniendo especialmente en cuenta las bondades de uno u otro sistema - Tribunal o
Auditora -, pueda equilibrar los pro y los contra de uno y otro y optar por el mejor sistema posible.
III- El Control desde una perspectiva Poltico- Constitucional.-
El presupuesto de todo esto y previo a cualquier anlisis es, considerar que es constitucionalmente
vlido ampliar el espectro de los rganos de control en general no solamente en aquellos aspectos de materia
financiera y patrimonial -, por lo que consideramos que no podemos atarnos a los esquemas clsicos de tres
poderes del Estado interactuando y controlndose mutuamente, mxime hoy cuando en verdad lo que se ataca
son fenmenos de corrupcin tan generalizados que obligan a ciudadanos y gobernantes de buena voluntad a
redisear sistemas con todo ingenio .
Hoy, el Derecho Constitucional se ha ampliado y perfeccionado en este sentido existen constituciones
que han sumado a los tres poderes fundamentales, tpicos, la presencia del Ministerio Pblico, de un Defensor
del Pueblo, Consejo de Magistratura, Ente Unico Regulador de Servicios Pblicos, Jurado de Enjuiciamiento,
Primer Ministro, Consejo Economico-Social, y as otros rganos enmarcados en la idea de dividir y redisear el
poder -, y los argumentos en favor de esta tendencia, aunque tienen sus crticas respecto de lo extensas y
abiertas que resultan estas Constituciones , nos parecen suficientes para encarar el tema.
De este modo, en un contexto general, estos cambios en todas las reas del Estado pero en especial en
la Administracin Financiera y el Control Pblico, se inscriben en los llamados Procesos de Reforma del
Estado y su eficacia depende de que sean delineados y jerarquizados a partir de una mejor planificacin
constitucional y apuntan, en primer lugar, a evitar lo que deca Juan Bautista Alberdi , el mal de la dilapidacin
y el saqueo de los dineros pblicos.
Por otra parte, estos procesos de reforma tienden a obtener una mejor informacin del Sector Pblico
para el desarrollo de eficientes polticas y una mayor trasparencia en los hechos ocurridos; ambos objetivos
estn destinados a satisfacer las actuales exigencias de la ciudadana, en una mejor rendicin de las cuentas
pblicas, frente a fenmenos tan salientes, dolorosos y extendidos como la corrupcin.
A ms de esto existe una cuestin que debe quedar aclarada de antemano, que es un prior a considerar
y valorar; y se trata de que en sistemas constitucionales como el nuestro el legtimo y ms importante control
sobre la actividad financiera del Estado la debe llevar a cabo el Poder Legislativo que es donde por excelencia
esta reunida la representacin democrtica de la ciudadana. Esto tiene importancia y es definitorio del
rgano a constitucionalizar -al menos el que consideramos humildemente que debera llevarse a la Constitucin
de Tucumn -. Es cierto que especficamente y para el derrotero de todo el ejercicio contable- econmico hace
falta un rgano ad-hoc, que en Tucumn existe por va de la Ley de Administracin Financiera y que se llama
Tribunal de Cuentas, pero me parece y con esto adelanto ya una consideracin de fondo -, que no debe
apartarse del centro del debate: el control sobre las cuentas pblicas debe ser realizado por el Poder Legislativo.
Esto es una primera idea, luego viene la eleccin sobre el rgano ms adecuado y que funcione en el
contexto y en la idea de un sistema: esto es, Tribunal de Cuentas o Auditora. (Dr. Sebastin Aguirre).-
Lo expresado por el co-autor sin duda tiene todos los fundamentos jurdicos que su expresin requiere.
Es funcin esencial del Poder Legislativo, controlar al Poder Ejecutivo, este control se ejerce por un lado,
sobre la conducta de los funcionarios (a travs del Juicio Poltico), por otra parte, sobre la actividad financiera
del Estado (votando la ley de presupuesto y aprobando o desechando las cuentas de inversin y gastos).
Pienso que la facultad de aprobar o desechar las cuentas de inversin, informadas por el Poder Ejecutivo,
si bien es una facultad propia del Poder Legislativo, no podemos decir que sea exclusiva. Por una razn de
pragmaticidad, debemos admitir que esta atribucin puede compartirla con un rgano de contralor ad hoc.
La solucin deviene de admitir la teora de que existe un solo poder, pero que el mismo se divide,
atribuyendose diversas facultades a distintos rganos, sin la necesidad de tener la falsa idea de que cada
rgano ejerce en forma exclusiva las atribuciones que les corresponden. Un ejemplo claro de lo que expreso se
encuentra en que deberamos admitir que el Poder Legislativo es el que tiene la potestad exclusiva de dictar
normas de carcter general, sin embargo, aparece, con una facultad similar, el Poder Ejecutivo, con los archi-
conocidos decretos de necesidad y urgencia, que independientemente del tramite especial que les prev la
Constitucin Nacional, los mismos son normas de carcter general emanadas del Poder Ejecutivo.
Podemos deducir entonces, que actualmente no estamos en condiciones de afirmar de manera absoluta
que esta facultad sea exclusiva del Poder Legislativo, sino ms bien CONCURRENTE con otros organismos de
control, en este caso, el Tribunal de Cuentas.
Un ejemplo claro de mi expresin lo demuestra la Constitucin de la Provincia de Entre Ros, que en su
art. 143 referido al Tribunal de Cuentas establece ...Sin perjuicio de la atribucin conferida por el inciso 13
del art. 81 de esta Constitucin, la aprobacin o desaprobacin de la percepcin e inversin de caudales
pblicos, hecha por todos los funcionarios y administradores de la Provincia y de las Municipalidades, estar
a cargo de un Tribunal de Cuentas... a su vez, el referido art. 81 en su inc. 13 establece ...Atribuciones del
Poder Legislativo...Aprobar, observar o desechar las cuentas de inversin que le remitir el Poder Ejecutivo....
De esta manera existe la posibilidad de que dentro del rgimen jurdico aparezca un rgano diferente a
los clsicos previstos por las constituciones contemporneas, con facultades de contralor propias del Poder
Legislativo, sin que por esto debamos entender necesariamente que ste ltimo haya perdido dicha facultad,
sino que tendra el carcter de ser concurrente con la de este nuevo organismo. El mismo razonamiento
debemos aplicar respecto de las facultades jurisdiccionales que podra poseer. (por ejemplo el juicio de
responsabilidad que ejercen en la actualidad varios Tribunales de Cuentas Provinciales).
No debemos rasgarnos las vestiduras frente a la existencia de nuevos institutos jurdicos con facultades
de los diferentes rganos polticos clsicos, pero no cabe dudas de que asistimos a una etapa de reestructuracin
orgnica, en donde le poder comienza a sufrir una mayor distribucin a nivel horizontal.
Sin embargo, la idea de constitucionalizar un rgano de control de la gestin de la actividad financiera
del Estado, independiente del poder legislativo, no es caprichosa.
La crisis por la que atraviesa la actividad parlamentaria no es algo nuevo. Uno de los motivos es la
carencia de eficacia del mandato representativo que fue reemplazado, desde hace ya varios aos, por el
mandato imperativo de los partidos polticos.
Ya lo dijo Mario Justo Lpez si el mismo cuerpo electoral y a travs del mismo partido poltico elige
todos los ocupantes de los distintos rganos, la separacin de poderes no pasa de ser una ficcin
As, cuando en el seno del Poder Legislativo (presuponiendo una mayora oficialista), debi discutirse
respecto del control de la actividad financiera del Poder Ejecutivo de turno, aquel, en realidad pas a convertirse
en un mero rgano ratificativo de las decisiones del gobierno, por lo que su actividad qued exenta de todo
control.
A partir de esta idea, es que creemos en la imperiosa necesidad de otorgar raigambre constitucional a
un rgano de control independiente. Entendemos que la legislatura perdi la oportunidad histrica que tuvo
de jercer ese control, mas debemos destacar que su virtual inoperancia, radica profundamente en la
representatividad partidaria que poseen los actuales legisladores, lo que los lleva a dejar de controlar los actos
realizados por sus compaeros o correligionarios situacin sta, que no pudieron prever nuestros primeros
constituyentes, ni an el fabuloso Barn de Montesquieu.(Dr. Ariel Sosa)
IV- Examen de los institutos a la luz del Derecho Pblico Argentino.-
a) El sistema Nacional : la Auditora General de la Nacin.-
La Convencin Nacional Constituyente de 1994 introdujo una reforma muy importante en la materia, a
la Constitucin de la Nacin Argentina, - y con ello abri una importante picada en el Derecho Pblico
Argentino -, incorporando un captulo especial, el sexto, dentro de la seccin correspondiente al Poder
Legislativo.
As, el artculo 85 dispone que ser una atribucin propia de dicho Poder El control externo del sector
pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos.
En dicho artculo se establece que El examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y
situacin general de la administracin pblica estarn sustentados en los dictmenes de la Auditoria General
de la Nacin.
Este rgano ya haba sido creado por ley 24.156, es un rgano de inspeccin y control bajo la rbita del
Congreso por lo que no es un rgano de los llamados Extrapoder.-
Segn ley 24156, est compuesto por 7 miembros, 3 nombrados por el Senado, 3 por Diputados y el
sptimo por resolucin conjunta de los presidentes de ambas cmaras.
De tal manera se crea el referido organismo ...de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma
funcional
27
,... pero sin poder jurisdiccional y con una relacin directa del Poder Legislativo
28
.
El plexo normativo constitucional en la clusula antes aludida establece que la Auditoria General de la
Nacin ser el Organismo Auxiliar encargado de sustentar el examen y la opinin del Poder Legislativo sobre
el desempeo y situacin general de la Administracin Publica. Este es un buen punto a considerar.
Ese Control Externo , atribucin propia, pero alguno entendemos que no exclusiva, del Congreso, lo har
sobre aspectos patrimoniales , econmicos, financieros y operativos.
En el Articulo 118 de la Ley 24156, se establecen las funciones otorgadas a este organismo, entre ellas
y citamos a ttulo de ejemplo de cmo funciona el sistema de control -, las de controlar la aplicacin de los
recursos provenientes de las operaciones de Crdito Publico y efectuar los exmenes especiales que sean
necesarios para formarse opinin sobre la situacin de este endeudamiento.
De modo tal que el Control del endeudamiento publico deber avanzar, por ejemplo, sobre el estudio de
los protocolos con las entidades financieras multilaterales con las cuales se contraen los emprstitos.
La Administracin Central a partir de la Ley 24.156, de Administracin Financiera, ha desarrollado un
nuevo sistema integrado de gestin de la Hacienda Pblica orientado a la produccin de resultados, con
controles, que se realizan dentro del propio mbito de implementacin, en lo financiero, presupuestario,
patrimonial, tendientes a lograr Eficiencia, Eficacia y Economa, y denominado como las tres E. De esta
manera aparecen dos organismos bien diferenciados, cuales son la SiGEN que ser la encargada del control
interno y la AGN que se encargar del control externo.
La idea principal es la siguiente. Debe constitucionalizarse el control por rgano externo, actuando
tanto preventivamente como a posteriori.
El control preventivo debe limitarse a la legalidad: desde este punto de vista la institucin es
indudablemente solo el Tribunal de Cuentas, ya que por definicin una Auditoria acta sobre lo ya realizado.
Plantear un control preventivo que vaya ms all de la legalidad del gasto con ms razn slo en el marco
posible de un Tribunal, por definicin con facultades jurisdiccionales, es meterse en cuestiones de decisin
administrativas-polticas o, mejor dicho decisiones de gobierno y cuando no dificultar o poner trabas a la
administracin.
El control posterior ya abarca en el sentido ms amplio al concepto de control de gestin, al decir en los
trminos de una moderna ciencia del control: auditoria operacional.
El control definitivo no slo lo ejerce el Poder Legislativo, sino adems puede hacerlo y ello nada obsta
al Sistema Republicano que lo haga coadyuvante o complementariamente a un rgano como Un Tribunal de
Cuentas.
b) Criticas al rgimen de Auditora.
Sabido es, que la implementacin de la ley sobre Administracin Financiera, vigente en el mbito
nacional, puso fin a la existencia del Tribunal de Cuentas de la Nacin, marginando la posibilidad de medir las
responsabilidades de quienes manejan las cuentas pblicas y una clara remisin a la justicia ordinaria para la
reparacin de los posibles daos, con lo cual tambin se eliminaron las facultades jurisdiccionales del Tribunal
de Cuentas.
La Auditoria General de la Nacin (AGN), tiene dependencia directa del Poder Legislativo y slo posee
independencia financiera.
Adems, sus informes son remitidos a la Comisin Mixta Revisora de Cuentas, compuesta por doce
legisladores, la cual no tiene facultades sancionatorias. Por otra parte, sta, puede decidir la publicacin o no
de los informes de la Auditoria.
No tiene obligatoriedad ni facultades para efectuar denuncias judiciales y puede no emitir pronunciamiento
sobre los dictmenes de la Auditoria.
Por ltimo, en virtud del artculo 117 de la Ley 24.156, quedan exentos del control, el Presidente,
Vicepresidente, Jefe de Gabinete de Ministros, los Ministros y los Miembros de la Corte Suprema.
c) El derecho pblico provincial comparado.-
En los 22 sistemas provinciales de referencia tenemos distintos sistemas de control de la actividad
financiera de la administracin pblica. Un breve excurso por los mismos nos dan el siguiente panorama a
considerar.
Podemos advertir diversos niveles de desarrollo del instituto del Tribunal de Cuentas y de Auditoria,
esta ltima, a diferencia de aquel, aparece como una novedad a partir de su creacin en la reforma constitucional
nacional de 1994.
Respecto del primero, tenemos, a nivel provincial, diversas formas de regulacin. En primer lugar
debemos tener en claro que, en general, el Tribunal de Cuentas est regulado como un rgano de control
externo. Las constituciones y algunas leyes de administracin financiera prevn un rgano de control interno
que por lo general se llama Contadura, que acta bajo la rbita del Poder Ejecutivo, y que tiene la caracterstica
de actuar siempre en forma preventiva.
Este control interno se realiza a travs de un Contador y un Tesorero, el cual, en la mayora de las
provincias condiciona la realizacin del pago de cualquier gasto que realice la administracin, al previo
examen preventivo realizado por el Contador.
Una regulacin interesante podemos observar en la Constitucin de Mendoza que prev que en caso de
contravencin al procedimiento establecido por la Constitucin e incluso el establecido por la ley de
administracin financiera (primero aprobacin, luego pago sujeto a la misma), tanto el Contador como el
Tesorero respondern PERSONALMENTE por los daos que se ocasione al erario pblico.
A su vez, y como contrapartida a este control interno, el sistema prev un control externo a cargo del
Tribunal de Cuentas.
ste rgano, aprueba o desaprueba la percepcin e inversin de los caudales pblicos. Tambin posee
facultades de inspeccin en todos los organismos administrativos, en algunos casos, dictamina sobre las
cuentas de ingresos del presupuesto general.
Por su parte, la ciudad Autnoma de Buenos Aires, adopt un sistema anlogo al previsto en la Constitucin
Nacional, destinando unos artculos a la Sindicatura General, como rgano dependiente del Poder Ejecutivo y
con una actividad preventiva muy poco clara ya que como lo establece el art. 133 de la constitucin aludida,
el Sndico tiene acceso a la informacin relacionada con los actos sujetos a su examen, en forma previa al
dictado de los dictmenes , pero estos ltimos no ejercen ningn control preventivo en el caso de que los
gastos tengan un dictamen no favorable, como sucedera en el caso de las contaduras ut supra explicadas, en
las cuales, el tesorero no podr ordenar el pago si hubiere un dictamen desfavorable del contador.
Asimismo, en su artculo 135 establece la creacin de una Auditora General, de caractersticas similares
a la de la Nacin.
Sin duda que uno de los avances ms significativos que tuvo esta constitucin fue la de explicitar la
idea de un control integral, en donde se establece que el control tanto interno (Sindicatura General) y el
externo (Auditora General) ser de carcter Presupuestario, Contable, Financiero, Econmico, Patrimonial y
de Gestin.
V- La cuestin en Tucumn.-
Sin duda que ser un gran desafo para nuestra provincia, regular cul ser la institucin ms beneficiosa
para ejercitar el control financiero de la administracin pblica.
Como ya venimos advirtiendo, tendr por una parte, la opcin de continuar con un sistema de Tribunal
de Cuentas, regulado por la nueva ley provincial Nro.6981 del ao 1999
29
, o realizar una vuelta de tuerca
adoptando un sistema de Auditora, al mejor estilo de cmo lo prev nuestra Constitucin Nacional.
Por nuestra parte y a pesar de las diferencias de los autores manifestada por distintas preferencias-,
propiciamos una institucin, que finalmente e independientemente del nombre que la misma posea, logre
absorber con el riesgo de originalidad que ello conlleva las mejores caractersticas de sus pares provinciales.
En ese sentido est destinado nuestro trabajo.
VI- Tribunales de Cuenta o Auditora General.-
Previamente deben clarificarse las caractersticas y funciones de las dos formas de control externo
posible de la hacienda pblica, en trminos generales, sin perjuicio de que en algn caso no se den totalmente
las mismas, constituyendo excepciones que confirman la regla.
Tenemos, por un parte, que la Auditoria General posee las siguientes caractersticas:
a) Tiene dependencia directa del Poder Legislativo;
b) Tiene las funciones de asesorar, aconsejar, recomendar, hasta la funcin mxima de observacin, no llegando
en caso alguno a tener funciones jurisdiccionales, ni a exigir imperativamente el cumplimiento de sus
observaciones;
c) Entre sus funciones se encuentra la de control de gestin, o sea la de procurar eficiencia, eficacia y
economa en el gasto;
d) Ejerce el control posterior al gasto.
e) Realiza el control de legalidad. Es decir la adecuacin del gasto a las normas jurdicas.
f) La intervencin necesaria en los trmites de aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin
del os fondos pblicos.
El Tribunal de Cuentas, por su parte, responde a los siguientes caracteres y funciones:
a) Tiene independencia de los tres poderes del Estado, siendo en la mayora de los casos un rgano de la
Constitucin;
b) Tiene facultades para sancionar y la jurisdiccional para exigir la restitucin al patrimonio del Estado del
dao causado al mismo, por medio de Juicios de Cuentas y Juicios de Responsabilidad;
c) La mayora ejerce el control en los aspectos formales, documentales, numricos y legales, sin entrar al
control de gestin, aunque la tendencia actual es de ir incorporando dicha funcin;
d) Ejerce el control posterior al gasto.
De la simple lectura de las funciones, caractersticas y dependencia o no de otro Poder de las dos formas
posibles de control externo, surge la conviccin que se preferir una u otra, segn el grado y firmeza e
independencia de control que quiera realizarse sobre los fondos de la hacienda pblica. En otras palabras, si se
participa de la idea que el rgano de control externo slo debe efectuar recomendaciones y como mximo
observaciones, sin que el funcionario o empleado pblico est obligado a cumplirlas y en su caso a reparar el
perjuicio sufrido por la hacienda pblica, se estar optando por la Auditoria General.
Por el contrario, quien sostenga que el control externo de los fondos que maneja el Estado, sea nacional,
provincial o municipal, debe efectuarse por un organismo absolutamente independiente de otro Poder y con
facultades para exigir el cumplimiento de sus conclusiones y la reparacin del perjuicio sufrido por el Estado,
se inclinar por los Tribunales de Cuentas.
VII- EXISTE NECESIDAD DE ADECUAR LA CONSTITUCIN PROVINCIAL A LA NACIONAL?
Surge ineludiblemente la cuestin de determinar si al reformarse la Constitucin de Tucumn,
necesariamente deben adecuarse todas sus normas a la Constitucin Nacional, o bien los convencionales
constituyentes tienen facultades para prescindir de lo establecido en sta ltima.
Al respecto, resulta claro el artculo 5 de la Constitucin Nacional, el cual slo exige a las Provincias
que sus Constituciones respeten el sistema representativo, republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional, y que asegure su administracin de justicia, su rgimen
municipal y la educacin primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada Provincia el
goce y ejercicio de sus instituciones.
La norma transcripta no hace ms que ratificar la forma de gobierno adoptada por el artculo 1, o sea
el sistema federal.
Como el artculo 85 introducido por la Convencin Nacional Constituyente de 1994, incorporando la
Auditoria General de la Nacin, no se encuentra entre los principios, declaraciones y garantas establecidos en
la primera parte, sino entre las Autoridades de la Nacin que conforman la segunda parte, lo cual es correcto,
resulta indiscutido que no es obligatoria la incorporacin a nuestra Constitucin Provincial -en el caso de
reformarse- de la instauracin del control externo de los sectores pblicos provincial y municipal por medio de
una Auditoria General y que puede mantenerse la forma de control externo a travs de un Tribunal de Cuentas.
VIII- Criterios a tener en cuenta frente a una eventual reforma a la Constitucin de Tucumn.-
Sentado que la adecuacin de nuestra Constitucin Provincial a la de la Nacin, en materia de control
externo de la hacienda pblica provincial y municipal, no significa un imperativo para nuestros futuros
convencionales constituyentes, quedando los mismos en absoluta libertad para elegir una u otra forma de
control externo, debemos analizar cul de ellas resulta ms eficaz y conveniente. Cualquiera fuera nuestra
eleccin, pensamos que deberan tenerse en cuenta los siguientes aspectos a saber:
1) Una cultura del Presupuesto:
La finalidad del control, y con mayor razn en esta rea sensible de los dineros pblicos debe estar
enderezada a obtener si se nos permite el uso de la terminologa tcnica -, parmetros para medir la
razonabilidad en la aplicacin de los recursos estaduales y legalidad de los mismos.
Admitida esta necesidad, los aspectos a tener en cuenta seran: el uso racional de los recursos obtenidos;
el establecimiento de compromisos cumplibles; el costo de financiamiento, que debe ser el menor posible
tanto en trminos econmicos como poltico y la transparencia que estos compromisos econmicos deben
guardar como asi tambin, mantener los aspectos de legalidad de los contratos y documentacin respaldatoria,
como as tambin anlisis financiero y proyecciones para determinar el nivel de afectacin de los recursos.
Para ello ser necesario volver a la cultura del Presupuesto, como proyecto de Gobierno, con una
exteriorizacin del nivel de gastos, su composicin, los recursos corrientes y de capital y el dficit y su
financiamiento.Deber erradicarse la metodologa de aprobar el Presupuesto en el ao en curso que simplemente
avala lo gastado y asumir compromisos de pago acordes con la previsin de recursos presupuestados. En ese
contexto y en lo que podramos llamar en el intern del gasto, la actuacin del rgano que vamos buscando
definir y disear.
El control del uso del Crdito que ejerce en nuestra Provincia, el rgano de control externo, no va ms
all, que verificar los importes que figuran en los cuadros de ejecucin presupuestaria y financiamiento, es
decir el flujo de los fondos ingresados y el pago de los intereses y amortizacin de la deuda, sin verificar todas
las facetas de la operatoria, desde el mismo nacimiento del crdito y del gasto, siguiendo por las condiciones
de otorgamiento, el cumplimiento de las obligaciones, hasta llegar a la cancelacin de los compromisos.
2) Conciencia Social.-
Otro tema que aparece como muy importante y que constituye requisito sine qua non, es el de una
concientizacin en dos niveles. Una por parte de los gobiernos en general y de nuestros gobiernos provinciales
en particular acerca del valor de la transparencia en los reportes financieros. Aqu un rgano constitucional de
control con reportes e informes pblicos es muy importante. Un ejemplo actual lo constituye el inters de
inversionistas externos acerca de los informes de la AGN respecto del control sobre el uso del dinero de las
operaciones de crdito entre nuestro pas y el Banco Mundial. Aqu el verdadero control adquiere su dimensin
real.
Por eso debemos poner de relieve la importancia del control de la gestin de los recursos y la manera
como estos se gastan en un marco de absoluta transparencia.
La idea es simple aunque difcil su realizacin, lograr que la gestin pblica se realice con economa,
eficiencia y efectividad.
Luego el otro nivel de concientizacin, el de la ciudadana - quizs ms importante que el primero -,
pues hace a la esencia del sistema democrtico de gobierno. En este sentido un buen diseo del sistema de
control debe prever mecanismos de participacin ciudadana en el control de la administracin pblica ya que
en nuestra realidad, el titular de la hacienda pblica es el pueblo y es hoy por hoy, el que menos tiene
conocimiento de cmo se administra su dinero.
Debemos por lo tanto, arbitrar un sistema que cierre el circulo del control otorgndole transparencia a
las operaciones de gobierno y otorgndole una mayor participacin a la ciudadana.
3) La exigencia internacional.-
No debemos perder de vista que para poder demostrar un cierto grado de seriedad y confianza a los
organismos internacionales que otorgan el crdito tenemos que adoptar un sistema que nos permita avanzar
en esta direccin.
No debemos desconocer la necesidad de fijar normas de control comunes, dentro del mbito de la
integracin regional, como una forma de lograr una mayor gravitacin en esta atmsfera globalizadora.
Los demandantes aqu son los organismos multilaterales de Crdito que necesitan la consolidacin y el
ordenamiento de las cuentas para monitorear el devenir econmico y el comportamiento fiscal de los gobiernos.
Muchas empresas multinacionales y organismos internacionales de crdito, exigen una mayor eficacia
en el gasto pblico y una reduccin del mismo en base a criterios de eficacia y de eficiencia.
Debemos considerar la importancia para la provincia y para el pas de mostrar cuentas consolidadas y
mecanismos de control acordes a los requerimientos internacionales, las que influirn directamente en las
tasas por el riesgo pas.
De esta manera, podremos consolidar el crdito argentino en el mercado internacional, las diferenciales
de riesgo tendern a caer, y por los tanto los costos se acercarn cada vez mas las tasas internacionales.
4- La Necesidad de la Existencia de un rgano Extrapoder de Control que sea Independiente.-
Una de las crisis por las que atraviesa nuestro pas, como lo seala Nstor Pedro Sagus, es la crisis del
control parlamentario, que fundamentalmente se encuentra dada por la fuerte dosis de liderazgo que posee el
Presidente de la Nacin, el cual, normalmente posee una fuerte cuota de poder sobre el partido poltico que
representa, y son estos mismos partidos polticos los que a menudo son renuentes a investigar el comportamiento
de sus hombres en el desempeo de las funciones pblicas. El maestro, esta vez citando a Loewenstein
destaca que muchas veces el Jefe de Estado maneja las pre-candidaturas de legisladores de su partido poltico
y eso provoca que ciertos congresales, para ser reelectos, prefieran no investigar demasiado a aquel.
Por el contrario, debemos realizar todos los esfuerzos necesarios y agudizar la inteligencia para instaurar
organismos de control absolutamente independientes de los tres Poderes del Estado, no politizados, con
amplias funciones, -pero sin excesos que entorpezcan la gestin de gobierno- con potestades sancionatorias
y fundamentalmente jurisdiccionales, integrado por profesionales que conformen un cuerpo tcnico de primer
nivel, de colaboracin con los tres Poderes mediante las informaciones que se le solicitan, con la garanta de
inamovilidad de sus miembros y garantizando el recurso ltimo ante la justicia ordinaria por parte de quienes
resulten condenados.
Ese organismo, si bien independiente de los Poderes del Estado, no debe erigirse en otro poder sino que
-como la mayora de los autores lo indica- debe constituir un desprendimiento de las funciones de control del
Parlamento y sus funciones son delegadas por el pueblo en la Asamblea Constituyente, cuando est incorporado
en la Carta magna, o bien en la propia Legislatura cuando su incorporacin al orden jurdico vigente se realiza
a travs de una Ley. El fundamento de tal delegacin de funciones surge de la imposibilidad lgica de efectuar
los Parlamentos un control tcnico y especializado de la ejecucin del Presupuesto y del manejo de los fondos
pblicos. De tal manera, el Tribunal de Cuentas debe ser un Organo de la Constitucin, incluido en un
captulo especial de la Carta Magna junto a los otros organismos de control.
Por nuestra parte, entendemos que dos sern los puntos de inflexin que determinaran la independencia
del rgano de control. Por un parte, mantener la inamovilidad de los integrantes del instituto. As, la Constitucin
de Buenos Aires establece en su art. 159 la inamovilidad del presidente y los cuatros vocales que componen
el Tribunal. Anlogamente lo hace la Provincia de Misiones (art. 132). En el mismo sentido lo hizo Chaco, pero
no refirindose expresamente a la inamovilidad, sino indirectamente estableciendo que los miembros del
Tribunal de Cuentas gozan de las mismas inmunidades que los miembros del Superior Tribunal de Justicia, por
lo que se entiende que aquellos, como estos, podrn ser removidos a travs de un Juicio Poltico. Por el mismo
camino transitaron las provincias de Entre Ros (art. 143 ) y San Jun en su art. 261.-
Sin duda que la inamovilidad de los miembros del rgano de control de la administracin pblica es la
nica garanta verdadera de la independencia de los controladores en el desempeo de los cargos. Los pone a
cubierto de las coacciones extraas, ya provengan de otros poderes, ya de las personas que, gozando de las
influencias oficiales, pretenden ejercer presin sobre sus conciencias. Y tanto ms necesaria es esta inamovilidad
si han de tener la posicin institucional que se les ha dado.
Como segundo punto neurlgico, que tendr una notable trascendencia en la independencia del rgano
de control de la administracin, es la de tener una clusula constitucional que garantice un presupuesto fijo
para su funcionamiento. Es conocido que el Poder Legislativo, cuando es sometido al control en el caso- de
un Tribunal de Cuentas, directamente aprieta a travs de la asignacin de un presupuesto muchas veces
escaso, por lo que la remuneracin de los integrantes del rgano de control, se ve afectada directamente por
decisin del Poder Legislativo. En este sentido se dirigi la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Bs.As.
cuando prev en su art. 135 que La ley de presupuesto debe contemplar la asignacin de RECURSOS SUFICIENTES,
para el efectivo cumplimiento de sus competencias... . debemos aclarar que la norma se refiere a la actuacin
de la Auditoria General.
Si bien esta es una clusula de garanta, queda an por determinar, quin es el que determina la suficiencia
del presupuesto. Sabemos que es la legislatura, pero entendemos que hubiera sido ms garantista si facultaba
a la Auditoria General a proyectar su propio presupuesto, por lo que entendemos que a partir de este tendramos
un parmetro de medida, para determinar la suficiencia que establecera la legislatura.
La Constitucin de Chaco establece en su art. 177 otra norma garantista que dice ...la ley orgnica (del
Tribunal de Cuentas) garantizar la independencia y autonoma funcional; la facultad de designar y remover su
personal y la de proyectar su propio presupuesto....-
Pensamos que una solucin sera hacer una clusula de carcter mixto que una las mejores ideas de uno
y otro ordenamiento descripto.
Sin embargo, la Constitucin de San Juan nos brind una idea ms garantista an. La carta magna co-
provinciana establece entre las atribuciones de la Cmara de Diputados, la de aprobar, modificar o rechazar el
presupuesto general de gastos y clculo de recursos que remita el Poder Ejecutivo. En el segundo prrafo del
inciso 4 del art. 150, la norma suprema provincial dice ...la Cmara no dar aprobacin a ninguna Ley de
Presupeusto en la que no se hubiere dispuesto una distribucin de gastos anuaes no inferiores al seis por
ciento para el poder judicial y uno por ciento para el poder legislativo....-
Es notable que se haya establecido un presupuesto fijo en el presupuesto general, de manera que en
casos de reduccin del presupuesto general, los presupuestos de los rganos del estado disminuirn de manera
proporcional.
Pensamos que un rgano con caracteres de independencia institucional, debe poseer un porcentaje fijo
porcentual, previsto en la Constitucin, similar a lo utilizado en la provincia de San Jun.
4- Composicin del organismo.-
El rgano de control debe estar Integrado con profesionales en Ciencias Econmicas y del Derecho y con
especial participacin en el rea de ingresos, En este sentido se dirigieron todas las provincias. Algunas como,
como por ejemplo la provincia de Rio Negro, exigen que los integrantes tengan como mnimo 10 aos de
profesin en la carrera, lo que asegura un mnimum de experiencia en el rea en que se perfeccionaron.
La Constitucin Brasilera ( art. 73 inc. 22 ) en una norma que nos parece especial para aplicar a nuestro
sistema establece los siguientes requisitos: 1) Ms de 35 y menos de 65 aos de edad; 2) Idoneidad moral y
reputacin intachable; 3) Notorios conocimientos jurdicos, contables, econmicos y financieros o de
administracin pblica; 4) Ms de 10 aos en ejercicio como funcionario o de efectiva actividad profesional
que exija los conocimientos mencionados en el inciso anterior.
A su vez, debern incorporar profesionales de la informtica que den el apoyo necesario para el control
y aceptacin de sistemas y/o programas desarrollados por los Organismos que actan bajo jurisdiccin de los
Tribunales de Cuentas.
5-Rgimen de seleccin de sus miembros.-
La seleccin debe realizarse en base a un criterio absolutamente tcnico, para evitar en un mayor
grado, la POLITIZACIN de sus miembros.
A nivel Provincial, lo normal es la designacin de los miembros por el Poder Ejecutivo con acuerdo del
Senado o Legislatura (segn que la Provincia tenga un sistema parlamentario Bicameral o Unicameral).
La manera inversa est prevista en la Constitucin de Ro Negro en la que los miembros son designados
por el Senado a propuesta del Poder Ejecutivo.
Por su parte, San Jun prev un sistema por decirlo de alguna manera, de carcter mixto, en donde el
Presidente, el Vicepresidente y uno de los Vocales, son elegidos por la Cmara de Diputados a propuesta del
Poder Ejecutivo, y los vocales restantes, son elegidos por la Cmara de Diputados a propuesta de uno por cada
bloque de los partidos que hubieran obtenido representacin en ese cuerpo en orden subsiguiente al partido
mayoritario. En el caso de resultar una sola minora, sta propondr los dos vocales, lo que asegura la
participacin de partidos opositores en el control de la administracin oficialista.
La Constitucin de Chaco establece que los integrantes del tribunal de cuentas sern designados por los
dos tercios de los miembros de la Cmara de Diputados, respetando la proporcionalidad de la representacin
legislativa de los partidos polticos en la composicin del tribunal y la participacin de las minoras. El
Tribunal de Cuentas tiene que organizarse en dos salas que estarn integradas por los vocales que no ejerzan
la presidencia y pertenecientes a diferentes profesiones y partidos polticos.
Una alternativa diferente la propone la Provincia de Crdoba que realiza la designacin de los miembros
a travs del voto directo de los ciudadanos.
En otro nivel, podemos mencionar la Constitucin de Colombia (art. 274 a.) quien establece que el Auditor es
elegido por el Consejo de Estado, propuesta de una terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.-
6- Facultades Genricas.-
Pensamos que en nuestra provincia tenemos la posibilidad de legislar un tribunal con amplias facultades
tanto de fiscalizacin como de investigacin en cualquier dependencia centralizada o descentralizada de la
administracin provincial como la municipal, y debera ser libre el acceso del organismo a la informacin de
los actos y procedimientos admnistrativos con la concurrente obligacin de los jefes de las reparticiones de
facilitar el exmen y verificacin de los libros y documentos que requieran los fiscalizadores.
Entre un conjunto de estas facultades extradas de los diferentes ordenamientos podemos sealar:
1. Prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes
de la Provincia e indicar los criterios de evaluacin financiera, operativa y de resultados que
debern seguirse.
2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de
eficiencia, eficacia y economa con que hayan obrado.
3. Llevar un registro de la deuda pblica de la Provincia y de las entidades comunales.
4. Exigir informes sobre su gestin fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda
persona o entidad pblica o privada que administre fondos o bienes de la Provincia.
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestin fiscal, imponer las sanciones pecunarias
que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdiccin coactiva sobre los alcances deducidos
de la misma.
6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del
Estado.
7. Presentar a la legislatura un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente.
8. Presentar proyectos de ley relativos al rgimen del control fiscal y a la organizacin y
funcionamiento del organismo de de control.
9. Promover meidiante concurso pblico los empleos de su dependencia que haya creado la ley. Esta
determinar un rgimen especial de carrera administrativa para la seleccin, promocin y retiro de
los funcionarios de la Contralora.
10. Presentar informes a la legislatura y al Gobernador sobre el cumplimiento de sus funciones y
certificacin sobre la situacin de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.
11. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades
pblicas del orden provincial y municipal.
7-Facultades de Control. El Control Preventivo.-
En cuanto al impacto en el Control y en funcin de la excelencia y eficiencia, no quedan dudas que las
revisiones y controles deben pasar por anticiparse a los hechos antes que los mismos ocurran; lo que implica
una revalorizacin de la prevencin, el sistema de control posterior ha demostrado su ineficiencia a la luz de
que el mismo se realiza con un atraso considerable (en algunos casos de dos o tres aos) con la lgica
consecuencia de que la revisin efectuada se hace a destiempo, resultando intrascendentes los hechos
controlados. Ms an cuando muchas Provincias regularon en su carta magna presunciones de que se tienen
por aprobadas las rendiciones de cuentas que no tuvieron un dictamen de aprobacin o desaprobacin
30
.
Pensamos que sera correcto un plazo de prescripcin de la accin contra el funcionario, que una
presuncin de legalidad de la gestin por transcurso del tiempo.
La funcin preventiva del Control Pblico Externo est, como dijimos, vinculada a la facultad legal o
constitucional de prevenir las irregularidades, apuntando a que complementariamente las haciendas sean
eficientes y trasparentes.
Esta idea de prevencin slo tiene su correlativo en la existencia de un Presupuesto por programas.
En ste sentido tcnicamente no se pone en dudas su utilidad en miras a posibilitar los controles de las
3E, pero no es menos cierto que sta herramienta, sea difcil de obtener a partir de la voluntad unilateral del
Estado, por ello es que de alguna manera se ha pensado que los denominados presupuestos participativos
pueden ser la salida para el efectivo control de los fondos pblicos ya que all se cuenta con una participacin
directa de los ciudadanos o vecinos de una comunidad.
Los Tribunales de Cuentas deben potenciar la funcin fiscalizadora. Es posible aceptar la existencia de
un Tribunal de Cuentas con control posterior, pero dicho control no debe resultar alejado de los hechos de
actualidad.
La funcin preventiva y de recomendaciones debe tratar de canalizarse por va de inserciones en los
sistemas de Control Diseo de sistemas de informacin para bloquear la posibilidad de ocurrencia de
irregularidades.
A los fines de prevenir y corregir irregularidades, es necesario la conexin informativa entre los organismos
de Control y Organismos de Recaudacin, especialmente en la cuestin de la eficiencia del ingreso pblico y
la deteccin de responsabilidades.
En referencia al Control de Gestin a practicar, es imperativo la sancin del Presupuesto por Programas.
En lo relacionado a la generacin de Presupuestos, no slo es importante la expresin por Programas del
Gasto Pblico sino exigir la adecuada fundamentacin del Clculo de Recursos, de tal manera que se minimicen
los riesgos de los desequilibrios financieros.
Que las expresiones de emisiones para pagar tributos, cualquiera sea su naturaleza (boletas para pago,
estados de cuentas, etc, se exterioricen con detalle los montos adeudados por los contribuyentes) y que los
mismos cierren con los montos que se incluyen como crditos en los estados patrimoniales de las Haciendas
Pblicas.
Ser necesario desarrollar acciones comunes de control con la Auditoria General de la Nacin cuando se
trate de fondos nacionales y provenientes de la Coparticipacin Federal de Impuestos.
El rgano de Control debe efectuar un seguimiento integro de los fondos que ingresan como recursos a
los Tesoros del Estado, asegurando que sean invertidos en las obras anunciadas, que seguramente llevaran al
crecimiento y prosperidad de nuestro pueblo, asegurando su utilizacin de acuerdo con la planificacin efectuada.
Por eso, en el presente trabajo proponemos una actuacin ms activa del rgano de Control, tanto en
los procesos de emisin como en toda la vida posterior de los bonos (en nuestro caso BOCADE), hasta su
cancelacin, para evitar situaciones como las ya conocidas de los Bonos Gemelos.
La de actuar como rgano censor de todo el proceso.
Proponemos que se fije en un apartado en el que el Tribunal de Cuentas tiene facultades de fiscalizacin
en la emisin de ttulos pblicos.
Y que su accionar, si bien no tendr efecto suspensivo, s actuar como elemento detector de falencias
en el trmite administrativo
31
.
Una vez notificado el administrador responsable, de insistir en su accionar, deber preservar las pruebas
para cuando el rgano de control externo le adjudique una responsabilidad
32
.
Se aprecia que se incorpora un elemento esencial que, a la par de no dificultar la tarea de los
administradores y responsables del sistema de crdito pblico le adiciona un complemento de seguridad, una
faja de garanta, sobre todo en el momento en que se llevan a cabo las gestiones, es decir, en tiempo
oportuno, y ya no con la rendicin de la cuenta, lo que puede suceder un ao despus de ocurrida la operatoria.
Si se considera que la falencia detectada por el rgano de Control es suficientemente grave como para
poner en riesgo la economa provincial, esta novedad debe ser comunicada de inmediato al Gobernador de la
Provincia y a la Fiscala de Estado quienes, por simple lgica, sern los encargados de detener y corregir el
acto fallido.
All radica la importancia de la temtica, dado que ello torna necesaria una ms activa intervencin de
los rganos de control, y de los Tribunales de Cuentas que hoy en da se limitan, en general, a su habitual
control de legalidad.
Nuestros entes deben replantearse su actitud en cierta medida pasiva debiendo considerar la importancia
de su intervencin en un tiempo ms cercano a la accin y ampliando el objeto de su tarea.
En ese sentido, s que debe preverse tambin el control de gestin, aunque el mismo, no este previsto
dentro de las facultades legales de la mayora de los Tribunales de Cuentas de nuestro pas, pero creemos que
el no constitucionalizar esta atribucin para efectuar la fiscalizacin que proponemos puede traer aparejado
un costo muy grande a los erarios pblicos provinciales.
8-Facultades Jurisdiccionales.-
Se ha pretendido desconocer dicho principio liminar del control de la hacienda pblica, argumentndose
que el Organismo debe controlar e investigar y aportar todas las pruebas del presunto ilcito, para que el Poder
Judicial intervenga, respetndose as la divisin de poderes.
Con dicho criterio deberan desaparecer todos los Tribunales Administrativos, los cuales hoy da no son
discutidos, despus de haber sido debatido ampliamente el tema por la Doctrina y Jurisprudencia, siempre que
se renan las dos condiciones indispensables establecidas por la Corte Suprema de la Nacin para su
reconocimiento.
La primera condicin es que se asegure el recurso judicial contra sus resoluciones, o sea que siempre
est dada la ltima palabra jurisdiccional por el Poder Judicial.
La segunda, es que no exista dependencia funcional del Tribunal Administrativo, en forma directa, del
poder Administrador.
Por lo dems, la posibilidad de una accin resarcitoria inmediata contra funcionarios y empleados de la
Administracin, no slo lleva a desalentar conductas irregularidades sino tambin a ejercicios ms responsables
del cargo, para evitar actitudes negligentes que pueden llevarlo a la obligacin de reparar el dao causado al
erario pblico.
Igualmente, deber ampliarse el recurso previsto para los fallos del Tribunal ante el Superior Tribunal de
Justicia, previendo de que sean apelables de manera que haya un control judicial suficiente al decir de la base
sentada en el leading case Fernndez Arias vs. Poggio.-
Consideramos conveniente Instrumentar a travs del rgano de Control, un sistema de multas, a los
efectos de poder contar con un poder sancionatorio de aquellas violaciones a las normas legales, y que no son
causas suficientes para iniciar Juicio de Responsabilidad.
9-Publicidad de sus Actos y Control Social.-
Nos es necesario previamente situarnos en el contexto legal y jurdico en que se desenvuelve en la
actualidad el principio de la publicidad de los actos de gobierno y el derecho a la informacin en nuestra
organizacin institucional, ello a los efectos de poder tratar dicho tema en un contexto global y comn a
todos los organismos pblicos.-
Los rganos de Control que incorporemos, ms all de su naturaleza jurdica no escapan a esta idea de
control - de frenos y contrapesos - que debe existir entre los todos los rganos del Estado, puesto que si bien
sus funciones son eminentemente de control, no es menos cierto que igualmente se encuentran sometidos al
mismo, desde que deben responder por su propia gestin.-
En esta tarea de control recproco que se encuentran envueltos los Organos del Estado, la publicidad de
los actos de gobierno juega un rol fundamental, en tanto que permite que el mismo se lleve a cabo de una
manera ms eficiente y transparte.-
Entre las notas tpicas del sistema republicano cabe rescatar el principio de la divisin de poderes que
se ha expuesto precedentemente, y la publicidad de los actos de gobierno, que significa que dichos actos
deben ser comunicados a la opinin pblica, lo cual tiene por objetivo que los ciudadanos tengan la posibilidad
de tomar conocimiento de su contenido, de su gestacin y de su concrecin, para ejercer el control del poder
que les compete.-
En tal sentido se ha sealado No se puede concebir un rgimen republicano de gobierno en el cual
este principio cardinal no sea respetado inexorablemente, ya que los derechos de participacin y de control
son inviables si no estn acompaados de un eficaz derecho a la informacin (Tratado de Derecho Constitucional
- Miguel A. Ekmekkjian T I, pg151).
La publicidad de los actos de gobierno - nota esencial de la Repblica - es un requisito fundamental del
Estado de derecho que hace a la esencia del control, de all la acertada locucin tan conocida por todos y no
menos oportuna que expresa: la publicidad de los actos de gobierno constituye la primera y ms pura forma
de control, ya que a mayor publidad mayor posibilidad de control social.-
La publicidad de los actos de gobierno como principio del gobierno republicano, y el derecho a la
informacin se ha visto fortalecida en nuestra Carta Magna con motivo de la reforma Constitucional de 1994,
desde que no solamente se mantienen en vigor dichos postulados sino que han sido reconocidos con mayor
amplitud con motivo de la incorporacin de nuevas disposiciones a las ya vigentes, especialmente con la
incorporacin del Captulo Segundo- Nuevos Derechos y Garantias
33
.
Asimismo, entre las nuevas legislaciones vigentes en nuestro pas cabe citar a la Constitucin de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires (1996) que incorpora normas expresas tendientes al fortalecimiento del
principio de publicidad
34
.
Esta tendencia de reafirmar con mayor nfasis y amplitud el principio de publicidad de los actos de
gobierno con motivo de la reformas Constitucionales ( Nacional y Provinciales); y la sancin de la Constitucin
de la ciudad de Buenos Aires tiene vital trascendencia desde que el fortalecimiento de tal principio republicano
permite que el control pblico sea ms eficiente, procurando asimismo garantizar la transparencia de la
gestin de gobierno.-
Somos contestes en que la responsabilidad pblica es un presupuesto del sistema republicano, y que sin
control no hay responsabilidad, es decir no puede haber responsabilidad pblica sin fiscalizacin eficaz de los
actos del Estado.-
Por su parte para una fiscalizacin eficaz de los actos de gobierno es indispensable que el principio de
publicidad de los actos de gobierno se desarrolle en su mxima plenitud, tanto respecto de los actos de la
Administracin que a los rganos que les compete controlar, como asimismo del propio accionar que despliegan
los Organismos de Control Externo, puesto que su accionar debe enmarcarse en la reafirmacin del postulado
de mayor publicidad y transparencia de los actos de gobierno que hemos sealado anteriormente, de manera
de facilitar y permitir el control que sobre los mismos puedan llevar a cabo los otros Organos del Estado y la
propia Comunidad.-
De esta manera, llegamos al nudo concreto del tema que es objeto de debate por esta comisin, cual es
adentrarnos en el anlisis de los informes que los rganos de Control Financiero deben proporcionar al Estado
y a la Comunidad, cumpliendo con los postulados enunciados precedentemente que han sido materia de
reafirmacin por las nuevas reformas Constitucionales.-
Los informes que deben proporcionar al Estado, podemos clasificarlos en dos categoras: 1) Los que
deben emitir los rganos de Control con motivo de su funcin eminentemente de contralor de la hacienda
pblica, y 2) Aquellos que deben transmitir y/o difundir con la finalidad de dar a conocer su propia gestin
tanto a los Poderes del Estado como a la Comunidad.-
En el ejercicio de la funcin de control que les compete al organismo encargado del control de la
administracin financiera necesariamente se encuentran sometido a una relacin constante con la Legislatura
Provincial, la cual se manifiesta bsicamente a travs de la comunicacin que se le brinda a los efectos de que
puedan comprobar si la Administracin ha invertido correctamente y conforme al presupuesto los fondos
pblicos recaudados, procediendo de esta manera a aprobar la Cuenta General del Ejercicio.-
El examen y la aprobacin ( o el rechazo) de la cuenta de inversin es una de las atribuciones ms
importantes del Poder Legislativo que hace al control pblico de la hacienda estatal, que a su vez se sustenta
en nuestro sistema Republicano de Gobierno, puesto que conforme se ha expresado ....no es otra cosa que la
rendicin de cuentas que deben hacer todos los organismos del Estado, de la forma y modo en que recaudaron
y en que emplearon los dineros pblicos (conf. Miguel A. Ekmekdjian - Tratado de Derecho Constitucional - T
I, pg. 470/471).-
Finalmente no podemos dejar de aludir a aquellos informes que los rganos de Control pueden
eventualmente suministrar a los Poderes del Estado, especialmente a las Legislaturas Provinciales, referidos
a la funcin de control propia que por mandato legal les compete, y que si bien no se encuentran previstos
taxativamente en una norma jurdica no puede desconocerse tal facultad, puesto que dicha prerrogativa es
conteste con nuestro sistema republicano de gobierno y el principio de publicidad que debe regir todo el
accionar pblico.-
De all que la ausencia de norma expresa y general en tal sentido no ha de desconcertarnos, ya que
dicha facultad se encuentra nsita en nuestro sistema republicano de gobierno y es inherente al principio de
publicidad de los actos de gobierno.-
Se ha expresado que El control moderno democrtico se presenta bsicamente como un sistema
informativo, retroalimenta a la comunidad, de ah la acentuacin del principio de publicidad (Comentarios a
la Reforma Constitucional - Asociacin Argentina de Derecho Constitucional - pg. 83).-
El derecho a informar y ser informado fue recogido en la Declaracin Universal de los Derechos del
Hombre de 1948, cuyo artculo 19 en su apartado 2 dice: Todo individuo tiene derecho a la libertad de
opinin y de expresin....-
Atendiendo a la funcin eminentemente de control de la administracin, no puede dejarse de sealar la
virtualidad propia que cobra el principio de publicidad de los actos de gobierno en relacin a la labor que
despliegan, ya que en tanto organismos de control, deben a su vez facilitar el control de su gestin por parte
de los dems rganos del poder y en especial por la ciudadana, por lo que su actividad debe propender a la
participacin ciudadana, es decir su actos deben ser comunicados a la opinin pblica a fin que la sociedad
ejerza el control que le compete.-
Los ciudadanos en quienes reside en definitiva la soberana tienen cada vez mayor participacin en la
vida institucional de los Estados democrticos, tanto a ttulo individual como colectivo, esta participacin
solo es posible cuando los gobernantes asumen la responsabilidad de divulgar su accionar, evitando ese manto
generalizado de sospecha que muchas veces cubre su actuacin. La manera de canalizar esta informacin
depender de la institucin de la cual proviene, tratando siempre que sta sea objetiva, sin censuras arbitrarias
y teniendo en cuenta que no todas las capas de la sociedad juegan idntico papel.
La actividad desplegada por los Organismos de Control Externo ha quedado desde siempre relegada para
el comn de los ciudadanos, quienes ante denuncias formuladas, que son titulares de los diarios, luego no son
informados sobre el resultado de las investigaciones. Este rol silencioso de los controladores hace que se
desmerezca la actividad que realizan, contribuyendo al descreimiento de los gobernantes y ponen muchas
veces en duda la transparencia y tica de su accionar.-
La meta es clara, la sociedad moderna exige estar informada en todos los mbitos del quehacer del
Estado, por ello al informar a la comunidad sobre las acciones de control se estar contribuyendo a formar
ciudadanos mejores y ms responsables, ya que aquellos que aunque hoy no tengan a su cargo el manejo de
la cosa pblica, a travs de la participacin democrtica pueden llegar a tenerlo, e indudablemente estarn
mejor preparados para su correcta administracin.-
Una comunidad bien informada difcilmente aceptar una propaganda engaosa y la opinin pblica
tendr un valor significativo sobre los hechos y argumentos que se le presentan, de all la necesidad de
avanzar hacia una mayor publicidad respecto de las actividades que los rganos de control externo llevan
adelante.-
Por otra parte, es digno de destacar como en los ltimos aos se ha intensificando el reclamo de los
ciudadanos al derecho de estar debidamente informados del acontecer pblico, es cada vez ms imperiosa la
necesidad de saber que se hace y se dice de la actividad estatal por cuanto la difusin y publicidad de los
actos de gobierno tienen incidencia directa con la transparencia de la gestin y el fenmeno de la corrupcin
administrativa, hechos stos que son asimismo objeto de reclamos permanente por la sociedad.-
La publicidad de los actos de los rganos de Control coadyuva a que el principio de transparencia de
gestin se lleve de una manera cierta y concreta a la prctica cotidiana, y en este sentido constituye un aporte
de vital importancia en el papel que le corresponde desempear frente al flagelo de la corrupcin.-
Los rganos de control externo, deben poner en conocimiento de la sociedad y del propio Estado su
actividad de contralor por todos los medios a su alcance, ya que la difusin de su accionar contribuir de
manera decisiva a la eficiencia de los sistemas de control y al fortalecimiento de transparencia de la gestin
pblica.-
Lo que a su vez permitir llevar a la prctica de manera efectiva los postulados del principio republicano
de gobierno, uno de cuyos ejes fundamentales - la publicidad de los actos de gobierno - ha sido materia de
reafirmacin y sostenimiento por las recientes reformas Constitucionales, contribuyendo asimismo a hacer
ms transparente la funcin de gobierno y la funcin administrativa no solamente en trminos ticos (en la
lucha que da a da debe encararse contra la corrupcin), sino tambin en trminos de eficiencia (en cuanto
a un mejor funcionamiento del sistema).-
Tal empresa contribuir asimismo a mejorar la alicada imagen que en general tienen los ciudadanos
sobre la actividad de control que realizan los rganos de control externo, producto la mayora de las veces de
la total ausencia de informacin que se les brinda, de all que el suministro de informacin peridica y
sistematizada a la comunidad permitir fortalecer y generalizar la conciencia acerca del rol que cumplen estos
rganos de control externo.-
Por otra parte puede observarse que el derecho a la informacin de raigambre Constitucional con el
devenir de los tiempos se ha visto fortalecido en las legislaciones de reciente data, entre los que cabe citar
las reformas de la Constitucin Nacional y Constituciones Provinciales y la sancin de la Constitucin de la
ciudad Autnoma de Buenos Aires, en las que puede advertirse no solamente la ratificacin de tal principio
republicano sino que el mismo se ha reforzado con la implementacin de nuevos articulados que le otorgan
mayor reconocimiento y jerarquizacin.-
La publicidad de los actos del rgano de Control ser un factor de legitimacin en sus actividades.
Por lo que proponemos que en el caso de una eventual reforma se mantengan los siguientes criterios:
Esta trasparencia es en trminos de que el ciudadano pueda interpretar esos datos. Es decir que no
deben ser lo suficientemente tcnicos de manera que slo sean entendidos por aquellos profesionales en la
materia.
Con razn se ha dicho que las reformas en la Administracin Financiera para tener xito deben estar en
lnea con el denominado Control Social en el que todos los actores, gobernantes; ciudadanos, medios de
difusin; rganos de Control Externo, etc. deben ser protagonistas.
BIBLIOGRAFA CONSULTADA:
(1) Alberdi, Juan Bautista, Sistema econmico y rentstico de la confederacin. Editorial Escuela de Educacin Econmica, 1977,
pg. 260.
(2) Ponencia : INCONVENIENCIA DE ADECUAR LA CONSTITUCIN DE ENTRE ROS A LA REFORMA INTRODUCIDA POR LA CONSTITUCIN
NACIONAL EN LO RELATIVO AL ORGANO DE CONTROL EXTERNO. Autor: Dr. Juan Antonio Llorens Colegio de Abogados - Seccin Parana
Monte Caseros 625 Tel. 0343 - 4233.839 e-mail: jallorensimpsat1.com.ar
(3) Los Tribunales de Cuentas frente a las Leyes de Administracin Financiera: Una expresin de la Globalizacin
Autor: Dr. Hctor Alfredo Cano - Fiscal del Tribunal de Cuentas de la Provincia de San Juan - Investigador del I.E.T.E.I.
(4) Titulo: Un camino sin retorno - Autor: Carlos Alberto Gambina - Tribunal de Cuentas de San Juan
(5) TEMA : GLOBALIZACION DE LA AUDITORIA , CONTABILIDAD Y DE LA FUNCIN DEL CONTROL
AUTOR: CDOR. :ALEJANDRO CARRASCO. - TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DEL CHUBUT
(6) Titulo: EL CREDITO PUBLICO, CONTROL DEL USO DEL CREDITO Y LA DEUDA PUBLICA. ENDEUDAMIENTO DE LA PROVINCIA DE SAN
JUAN. - Autor: C.P.N. Mario B. Montaa - Tribunal de Cuentas de la Provincia de San Juan.
(7) TITULO:ENDEUDAMIENTO PROVINCIAL MEDIANTE LA EMISION DE BONOS DE DEUDA PUBLICA. POSIBILIDAD Y NECESIDAD DE ACTUACION
DE LOS TRIBUNALES DE CUENTAS.
Autores: Dr. Marcelo H. Sago - Tribunal de Cuentas de la Provincia de Catamarca. Investigador del IETEI.
Cr. Fernando Lenardn - Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ros. Investigador del IETEI
CALAFATE SANTA CRUZ
(8) TITULO DEL TRABAJO:PRERROGATIVAS Y DEBERES DE LOS TRIBUNALES DE CUENTAS EN RELACION AL DERECHO A LA INFORMACIN.
SU CORRELATO EN UN SISTEMA REPUBLICANO DE GOBIERNO.
AUTOR: DR. CARLOS JAVIER RAMOS. - COLABORADORA: DRA. EDITH CARDOZO - TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE SANTA
CRUZ.-
(9) Estudios sobre Tribunales de Cuentas y de Control Pblico - Rubn C. A. Cardn - Comisin Bicameral Examinadoras de Obras de
Autores Salteos - 1ra. Edicin, 1996.-
(10)Tratado de Derecho Constitucional - Miguel ngel Ekmekjian - Editorial Depalma.-
(11) Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino - nueva edicin ampliada y actualizada - Tomo I, El derecho constitucional
de la libertad - Bidart Campos.-
(12) La Constitucin Reformada - comentada, interpretada y concordada - Roberto Dromi - Eduardo Menem - Ediciones Ciudad
Argentina.-
(13) Democracia y Repblica - Rafael Bielsa - Edicin pstuma - Ediciones Depalma Bs. As., 1985.-
(14) Elemento de Derecho Constitucional - Nstor Pedro Sages - Editorial Astrea, 1993.-
(15) Manual de la Constitucin Nacional - Marta V. de Ruz - Editorial Heliastaa, 1997 - 1ra. Edicin, Bs.As.-
(16) Reforma Constitucional e Instituciones Polticas - Gregorio Badeni - Edic. Ad-Hoc, 1ra. Edicin, Bs.As, 1994.-
(17) Administracin Pblica - Farrs Cavagnaro - Edit. Depalma, Bs.As., 1982.-
(18) Nuevo Estado - Nuevo Derecho - Constitucin para todos.... - Roberto Dromi - Ediciones Ciudad Argentina.-
(19)Enfoque sistemtico de la Divisin de Poderes despus de la reforma constitucional de 1994 - por Felix R. Lo - La Ley, 1998-B-
1115.-
(20) Revista El Control Pblico del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la Repblica Argentina - N 89 (Septiembre-
Diciembre 1997) ; N 90 (Enero-Abril 1998).-
(21) Tratado de Derecho Administrativo, de Marienhoff, Miguel.
(22) Manual de Derecho Administrativo, de Cassagne, Juan C.
(23) Curso de derecho constitucional. Juan A. Gonzalez Caldern. Ediciones Depalma. 1979
(24) Manual de Derecho Constitucional Argentino. Germn J. Bidart Campos. Ediciones Ediar.1979
(25) Derecho Pblico. Direcc. Jorge Sarmiento Garca. Ediciones Ciudad Argentina. 1997
(26) Curso de Derecho Constitucional. Carlos Mara Bidegain. Editorial Abeledo Perrot. 1996
(27) Derecho Constitucional de las Nuevas Provincias. Segundo V. Linares Quintana. Ediciones Depalma. 1962
(27) La Nueva Constitucin de Crdoba. Pedro Fras. Editora Crdoba. 1991
LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LA PROVINCIA. ADAPTACION EN EL MARCO
DE LA NORMATIVA DE ARTS. 124 Y 125 DE LA C.N.
Patricia Pilco Leal
Federalismo:
La forma federal adoptada por nuestro sistema constitucional implica una manera de distribucin de
competencia entre los estados locales y el estado central.
En el esquema de la estructura administrativa es una modalidad de descentralizacin ideada, por un
lado a priori, como teora deducida en forma lgica; por otro empricamente partiendo de soluciones que
parecan dar buenos resultados. Si bien la adopcin del sistema federal se hizo por razones histricas como
medio de preservar las unidades polticas anteriores a la organizacin, sin que el Estado central corriera el
peligro de disgregacin.
En el sistema argentino la relacin de coordinacin determina, en virtud del artculo 121, que los
estados provinciales conservan los poderes no delegados al Estado central, delegan por ser competencia
exclusiva del Estado federal, poderes vinculados a asuntos internacionales.
Autonoma de las provincias:
En virtud del art. 5 cada provincia tiene derecho a dictar sus propias constituciones, pese a esto la
autonoma consagrada constitucionalmente es incompleta, ya que existe una relacin de subordinacin jur-
dica. La Corte Suprema asegura la prevalencia del orden federal, sobre el derecho provincial.
Antecedentes doctrinarios:
La interrogante que se planteaba era: estn facultadas las provincias para celebrar convenios inter-
nacionales sea con pases extranjeros u organismos internacionales?
Doctrinaria y jurisprudencialmente les estaba vedada esta facultad, en virtud de lo dispuesto por el
anterior 86 inc. 14 de la C.N.
Nstor Sages estaba en contra de esta prerrogativa, aunque las admita como una mutacin constitucional.
Pedro Fras, al abogar por la inclusin de la regla federal con sta facultad en las leyes supremas
provinciales escribi: el dinamismo de la vida internacional, la interdependencia creciente y, sobretodo, la
integracin fronteriza, han suscitado ya cierta participacin de las provincias, dado que el sector privado y
pblico manifiestan una misma voluntad en concertar intereses con Estados limtrofes o en ocasin de acon-
tecimientos internacionales: integracin fsica, relaciones econmicas, cooperacin cultural, son la materia;
visitas de delegaciones ms o menos oficiales, declaraciones y an convenios son las formas que revisten. Es
previsible que sta tendencia se fortalecer . Los acontecimientos lo confirmaron, suscribiendo acuerdos
internacionales las provincias ya antes de la reforma constitucional, en materia de radicacin de industrias,
prstamos de organismos internacionales, entre otros y en general sobre las materias mencionadas en el art.
125. Se justificaba esta visin en el anterior 107 actual 125, teniendo en cuenta que el 126 de la C.N., slo
exclua a las provincias de los tratados parciales de carcter poltico.
Antecedentes de Derecho Pblico Provincial
Desde 1986 se consigui este tipo de atribuciones, mediante la autorizacin al gobierno de celebrar
y firmar tratados internacionales para fines de utilidad comn, aprobados por la legislatura y con conocimien-
to del Congreso en las constituciones de:
Catamarca
Art. 110: Corresponde al Poder Legislativo
11. - Aprobar o desechar los tratados que el Poder Ejecutivo celebrase con otras provincias o entes pblicos
ajenos a la Provincia, y los convenios que necesiten homologacin legislativa.
y CAPITULO III - De las atribuciones del Gobernador
Art. 149. - El Gobernador es el Jefe del Estado Provincial y tiene las siguientes atribuciones y deberes:
15. - Celebra y firma tratados con la Nacin, las Provincias, Municipios de otra jurisdiccin, entes de derecho
pblico o privado, nacionales o extranjeros, y entidades internacionales para fines de utilidad comn,
los que debern contar con aprobacin legislativa, y en los casos previstos en el Artculo 107 de la Constitucin
Nacional, con conocimiento del Congreso Federal.
Crdoba
Clusula Federal
Artculo 16.- Corresponde al Gobierno Provincial:
1. Ejercer los derechos y competencias no delegadas al Gobierno Federal.
2. Promover un federalismo de concertacin con el Gobierno Federal y entre las Provincias, con la finalidad de
satisfacer intereses comunes y participar en organismos de consulta y decisin, as como establecer relaciones
intergubernamentales e interjurisdiccionales, mediante tratados y convenios.
3. Ejercer en los lugares transferidos por cualquier ttulo al Gobierno Federal las potestades provinciales que
no obstaculicen el cumplimiento de los objetivos de utilidad nacional.
4. Concertar con el Gobierno Federal regmenes de coparticipacin impositiva y descentralizacin del sistema
previsional.
5. Procurar y gestionar la desconcentracin y descentralizacin de la Administracin Federal.
6. Realizar gestiones y acuerdos en el orden internacional, para satisfaccin de sus intereses, sin perjuicio
de las facultades del Gobierno Federal.
CAPITULO IV - Atribuciones
ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO
Artculo 110.- Corresponde al Poder Legislativo:
2. Aprobar o desechar los tratados o convenios a que se refiere el artculo 144, inciso 4.
CAPITULO III - Atribuciones
ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PODER EJECUTIVO
Articulo 144.- El Gobernador tiene las siguientes atribuciones y deberes:
4. Celebra tratados y acuerdos para la gestin de intereses propios y la coordinacin y unificacin de
servicios similares con el Estado Federal, las dems Provincias, los Municipios y entes pblicos ajenos a la
Provincia, con aprobacin de la Legislatura y dando cuenta oportunamente al Congreso de la Nacin, en su
caso.
Jujuy
Captulo tercero: Facultades
Art. 123 - Atribuciones y deberes
Corresponde a la Legislatura, conforme a lo establecido en la Constitucin
34.- Aprobar o desechar los tratados y convenios celebrados con la Nacin, las provincias, los municipios,
los entes pblicos y privados extranjeros, y los organismos internacionales;
Captulo segundo: Facultades
Art. 137. - Atribuciones y deberes
El gobernador es el jefe de la administracin provincial y tiene las siguientes atribuciones y deberes:
7.- Celebrar tratados y convenios con la Nacin, las provincias, los municipios, los entes pblicos y privados
extranjeros y los organismos internacionales, con aprobacin de la Legislatura, dando cuenta de ello al
Congreso de la Nacin segn el caso;
Ro Negro
CAPITULO II ATRIBUCIONES DEL GOBERNADOR
Artculo 181.- El gobernador tiene las siguientes facultades y deberes:
13. Celebra y firma tratados o convenios internacionales, con la Nacin y con las dems Provincias; da
previo conocimiento sobre sus pautas y requiere su posterior ratificacin de la Legislatura.
14. Celebra y firma por s iguales tratados o convenios en asuntos de su exclusiva competencia, dando
conocimiento posterior a la Legislatura.
San Juan
CAPITULO III ATRIBUCIONES DE LA CAMARA DE DIPUTADOS
ATRIBUCIONES
Artculo 150: Son atribuciones de la Cmara de Diputados:
2) Aprobar o desechar los tratados o convenios que el Poder Ejecutivo con el Estado Nacional, otras provincias
o municipios del pas, entes pblicos o privados, nacionales o extranjeros, estados extranjeros u organismos
internacionales.
Si el pronunciamiento no se produjese en el trmino de noventa das de efectuada su presentacin a la
Cmara, el tratado se considerar aprobado, salvo en el supuesto de tratados o convenios con estados extranjeros,
organismos internacionales o entes extranjeros en que se considerar rechazado
ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PODER EJECUTIVO
artculo 189: El Gobernador o quien ejerza el Poder Ejecutivo en su caso, tiene las siguientes atribuciones y
deberes :
9) Celebra y firma tratados con la Nacin, las Provincias, los municipios, entes de derecho pblico y
privado,nacionales o extranjeros, para fines de utilidad comn, especialmente en materia cultural, educacional,
econmica y de administracin de justicia, con la aprobacin de la Cmara. Cuando se trate de convenios
celebrados con entes pblicos extranjeros, se dar conocimiento previo al Congreso de la Nacin ;
San Luis
ATRIBUCIONES DEL PODER LEGISLATIVO (artculo 144)
Artculo 144: Competencia
Corresponde a la Legislatura:
2) Aprobar o desechar los tratados que el Poder Ejecutivo acuerde con el Estado Nacional, otras provincias,
Municipios del Pas, Estados extranjeros u organismos internacionales, acorde a la Constitucin Nacional y
disposiciones de esta Constitucin.
Artculo 168: Atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo
El gobernador es el jefe de la Administracin General de la Provincia, representa a sta, ante los
poderes nacionales y provinciales, y tiene las siguientes atribuciones y deberes:
15) Celebra y firma tratados con la Nacin, las provincias, municipios, entes del derecho pblico y
privado, nacionales o extranjeros, para fines de utilidad comn, especialmente de materia cultural,
educacional, econmica, salud y administracin de justicia, con aprobacin legal en los casos que
corresponda. En los supuestos del Art. 107 de la Constitucin Nacional se efecta la pertinente
comunicacin al Congreso Nacional.
Tierra del Fuego
Clusula Federal
Artculo 5.- El Gobierno Provincial:
5) Realiza gestiones y celebra acuerdos en el orden internacional para satisfacer sus intereses, sin
perjuicio de las facultades del Gobierno Federal.
Artculo 1O5.- Son atribuciones de la Legislatura:
7 - Aprobar o desechar los tratados o convenios a que se refiere el Artculo 135, inciso 1).
DEL GOBERNADOR
Atribuciones y deberes
Artculo 135.- El Gobernador es el jefe de la administracin del Estado Provincial y tiene las siguientes
atribuciones y deberes:
1 - Ejercer la representacin legal de la Provincia en todas sus relaciones oficiales. Podr celebrar tratados y
convenios con la Nacin y con otras provincias. Tambin podr celebrar convenios con municipios y entes
pblicos ajenos a la Provincia, nacionales o extranjeros, y con organismos internacionales, en todos los
casos con aprobacin de la Legislatura y dando cuenta al Congreso de la Nacin cuando as correspondiere.
En otros casos sin llegar a la realizacin de convenios; se posibilit la realizacin de gestiones
internacionales. Tal la Constitucin riojana:
ART.16.- GESTIN INTERNACIONAL. La Provincia detenta la facultad de efectuar en el orden internacional
gestiones, actos o convenios que fueren necesarios para la satisfaccin de sus intereses, sin perjuicio de la
poltica exterior delegada al Gobierno Federal.
Asimismo en el ejercicio de poder constituyente en 1957 Chaco haba hecho referencia a tratados o
convenios con organismos internacionales.
EXPERIENCIA ACTUAL
La imperiosa necesidad de la integracin supranacional como nico camino impuesto por la
globalizacin, la aguda interdependencia econmica mundial, origin el desarrollo de subregiones fronterizas
binacionales. El papel impulsor de las provincias para generar las regiones concertadas y ad-hoc, a los fines
del desarrollo y la integracin, como una manera de dar respuesta a las crisis de las economas regionales. Se
vi consagrado en los proyectos regionales de integracin Noa-Norte Grande Chileno; de infraestructura como
Ferrocarril Zapala Lonquimay entre Neuqun y la Regin Chilena, del polo petroqumico de Neuqun.
El desarrollo de estas gestiones internacionales por las provincias posible gracias a la reforma es
coincidente con doctrina y legislacin extranjera. Cuando existen tratados con pases limtrofes que expresamente
habilitan para firmar protocolos subregionales y tambin cuando existen protocolos marcos firmados entre dos
naciones limtrofes nos encontramos en condiciones de conectar regiones concertadas de los respectivos
pases.
Para Bernal Meza: el papel de las regiones en la de la poltica exterior y la potencialidad de articulacin
con regiones de pases limtrofes es una realidad que la democratizacin y las tendencias hacia la
transnacionalizacin e interdependencia del sistema y la economa poltica mundial harn inevitables.
El constituyente pretendi dar nueva fuerza al alicado federalismo argentino, pero esta loable intencin
slo ha quedado plasmada en la letra constitucional lo cual no se observa en la realidad del pas.
L A DENOMINADA CLAUSULA FEDERAL ARTICULO 124
Esta norma contiene la idea de las gestiones y convenios internacionales. Esto se relaciona con las
facultades que no se pueden desconocer a las provincias como Estados de la Federacin. Cmo vamos a
impedir que las provincias puedan hacer gestiones y convenios internacionales, promover exportacin y
fomentar el turismo, buscar inversiones y celebrar crditos si existe el conocimiento del Congreso Federal? Las
provincias en virtud de sus propias autonomas, en resguardo de las atribuciones delegadas al Gobierno
Nacional, sin afectar la poltica exterior de la Nacin, podrn llevar adelante estas materias.
ES LIMITADO EL ALCANCE DEL TERMINO CONVENIO?
Si bien la reforma de 1994 otorga a las provincias la facultad de celebrar convenios internacionales, el
constituyente usa este trmino a diferencia del existente en la Constitucin Nacional que al referirse a los
Acuerdos usaba Tratados, cuando se realizaba con las potencias extranjeras u organismos internacionales por
parte del Gobierno Federal, y tratados parciales en los casos de los artculos 125, 126, cuando se trataba de
pactos interprovinciales.
Al decir de Pedro Fras el legislador constituyente adopt este vocablo para indicar un alcance ms
limitado de los acuerdos que pueden celebrar las provincias.
La reforma ampli las potestades provinciales sobre la gestin internacional, sobre la base de antece-
dentes y con clara conciencia del rumbo autonomista que debe reafirmarse en pos del fortalecimiento del
federalismo en un mundo globalizado y competitivo; pero siempre respetando los lmites que implican el
pertenecer a una federacin, en donde las facultades en poltica exterior corresponden al Gobierno Nacional.
Para Miguel Angel Ekmekdjian sean convenios o tratados la cuestin es puramente semntica e irrele-
vante al fondo de la cuestin tratada.
El artculo 126 prohibe celebrar Tratados parciales de carcter poltico, las provincias tampoco pueden
celebrar Convenios Internacionales de esa naturaleza ya que se vera afectado el ejercicio de la poltica
exterior delegada al Gobierno Nacional. En tal sentido los convenios entre provincia y sujetos de derecho
internacional no deben exceder en su contenido las competencias provinciales. Estas slo pueden operar en
los temas propios de las provincias o en los que poseen facultades concurrentes con la Nacin y adems tienen
que respetar el Derecho Federal existente previo y posterior al convenio provincial internacional.
CONDICIONES DE INCOMPATIBILIDAD IMPUESTAS POR EL 124. ANALISIS.
La norma constitucional reza Las provincias podrn... celebrar convenios internacionales en tanto no
sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal
o el crdito pblico de la Nacin; con conocimiento del Congreso nacional...
Primera condicin:
A.- No sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin.
Sealar el alcance de esta condicin es harto complejo; la misma deriva de la caracterstica bsica del
sistema federal que encomienda a la Nacin el manejo de las relaciones exteriores, en virtud de los artculos
27; 75 inc. 13. 15, 18 y 22; 99 inc. 11; 125 y 126.
Los convenios a que se refiere el 124 son los referidos a materias tales como financiamiento de obras
pblicas, transferencia de tecnologa de punto, para la radicacin de industrias en el territorio de la provincia,
o bien tendientes a la obtencin de prstamos de entidades internacionales. En definitiva convenios de orden
econmico o social e indudablemente sobre materias reservadas al Gobierno provincial excluidas de la rbita
del Gobierno federal o por lo menos concurrentes con este. En este sentido se veran incluidas las materias
enumeradas en el artculo 125 para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de
utilidad comn, promocin de industria, la inmigracin, construccin de ferrocarriles y canales navegables,
colonizacin de tierras de propiedad provincial, importacin de capitales extranjeros. Como as tambin la
promocin de intercambio cultural entre otras materias.
B.- No afecten las facultades delegadas al Gobierno federal
Como ya dijimos, en el tem anterior, esta es una conclusin obvia derivada del sistema federal, en
cuanto los Estados federados han cedido competencias al Gobierno federal tales se encuentran en los art. 75,
99, 116 y 117.
C.- No afecten el crdito pblico de la Nacin.
Que se entiende por afectar el crdito pblico? Responsabilizar al Gobierno federal por las obliga-
ciones crediticias de las provincias, o someterlas a la aprobacin previa de la autoridad financiera nacional?
Conforme a la realidad que agobia al pas debido a la enorme deuda externa que pesa sobre el mismo, la cual
debido a las permanentes renegociaciones crece exponencialmente; ofendiendo el sentir de la dignidad nacio-
nal, razn por la cual los convenios que realice la provincia para contraer nuevos emprstitos de organismos
financieros internacionales en principio afecta el crdito pblico de forma indiscutida. Tal no ha de ser la
interpretacin querida por el constituyente. Esto genera especial atencin.
Las provincias por si no pueden comprometer a la Nacin salvo que esta se hubiese obligado como
avalista; si descartamos esta respuesta. Nos queda la otra respuesta, la constitucin ha querido limitar su
capacidad de endeudamiento para evitar que las reservas del pas o su crdito, puedan alterarse por los
compromisos provinciales. En este caso la autoridad monetaria nacional debera aprobar previamente cada
obligacin financiera provincial.
Como dice Ekmekdjian la condicin significa que dichos convenios financieros provinciales - interna-
cionales no deben tener el aval del Estado federal.
SIGNIFICADO Y EXTENSION DEL CONOCIMIENTO DEL CONGRESO DE LA NACION
Esta frase da lugar a disimiles inteligencias, para algunos la clusula expresa el necesario rechazo
explcito o tcita aprobacin del Congreso, del tratado o convenio. Para otros, el simple conocimiento es
suficiente cuando el tratado no crea derecho con carcter obligatorio para los habitantes de la provincia, es
decir comparte facultades interjurisdiccionales.
En la hiptesis de que la obligacin de la provincia consista en informar a la Nacin sobre el compro-
miso no se puede limitar su capacidad de endeudamiento internacional imponindole requisito de autoriza-
cin previa por el Gobierno federal, quienes les den crditos a las provincias debern aceptar que la amortiza-
cin y pago de deuda se har con fondos exclusivamente de la provincia. En el plano interno de verse afectada
la responsabilidad del Estado Nacional las provincias responderan con los fondos que les son destinados por
la coparticipacin federal.
Si nos remontamos en el tiempo vemos que el constituyente del 53 en el anterior 107 utilizaron
conocimiento en lugar de consentimiento como lo haca nuestra fuente constitucional artculo I, seccin
X, clusula 2 y 3 de la Constitucin de Filadelfia, as en la prctica constitucional norteamericana los
Estados miembros han recabado siempre el consentimiento del Congreso Federal para celebrar tratados
interestaduales. Ante la diferencia de trminos el conocimiento del Congreso no implica que este deba expre-
sar su aceptacin, sino que la misma se presume transcurrido el ao parlamentario en que fue notificado de la
celebracin del convenio.
En ese plazo el Congreso podra manifestar su disconformidad nicamente en los casos en que el
convenio haya violado alguna de las condiciones limitativas del 124. Supuesto en el cual la provincia debe
denunciar el tratado, de no hacerlo as la intervencin federal sera procedente atento que los principios de la
ley suprema se veran vulnerados. Vinculado con la responsabilidad del Estado Nacional frente a la comunidad
Internacional este se vera obligado conforme lo prescribe el Convencin de Viena de Derecho de los Tratados
de 1969 artculos 27 y 46.
O en otra instancia al efectuar el control de constitucionalidad pertinente, el Congreso tendra atribu-
ciones suficientes como para recurrir al Poder Judicial.
En sntesis: los convenios o tratados a que se refiere el 124 deben estar sujetos a condicin resolutoria
expresa, consistente en el rechazo del Congreso, el cual podra producirse nicamente dentro del ao parla-
mentario en que es notificado. La condicin resolutoria expresa obliga a la provincia a denunciar el tratado de
no hacerlo, correspondera la intervencin federal. Debiendo el interventor federal denunciar el convenio.
PRAXIS CONSTITUCIONAL
La prctica ha hecho que las provincias no requieran aprobacin y se limiten a remitir el convenio al
Senado para que se ordene su publicacin.
El conocimiento implica la posibilidad de que este se dedique al tema y apruebe o deniegue expresa-
mente el convenio.
Conforme el artculo 124 se fija un marco para los convenios que celebren las provincias, Al decir de
Colautti creemos que es obligacin del Congreso pronunciarse acerca de si los convenios cumplen con las
condiciones establecidas en la C.N., fuera de estos casos no tienen competencias para rechazar los convenios
internacionales firmados por las provincias.
Rgimen de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Previsto en el art. 14 de la ley 24.588, establece que:
La Ciudad de Buenos Aires podr celebrar convenios y contratar crditos internacionales con entida-
des pblicas o privadas, siempre que no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no se afecte
el Crdito pblico de la misma, con la intervencin que corresponda a las autoridades del Gobierno de la
Nacin
La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires
ARTCULO 104.- Atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno:
3. Concluye y firma los tratados, convenios y acuerdos internacionales e interjurisdiccionales. Tambin puede
celebrar convenios con entes pblicos nacionales, provinciales, municipales y extranjeros y con organismos
internacionales, y acuerdos para formar regiones con las Provincias y Municipios, en especial con la Provincia
de Buenos Aires y sus municipios respecto del rea metropolitana, en todos los casos con aprobacin de la
Legislatura. Fomenta la instalacin de sedes y delegaciones de organismos del Mercosur e internacionales en
la Ciudad.
La Constitucin de Salta reformada en 1998 adapta su normativa al texto reformado del 124 de la Carta
Magna
ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PODER LEGISLATIVO
Artculo 127 : COMPETENCIAS.
Corresponde al Poder Legislativo:
Aprobar o desechar los tratados suscriptos por la Provincia con otras Provincias, la Nacin, Municipios de otros
Estados, Organismos Internacionales o Estados Extranjeros, como tambin los que tengan por finalidad constituir
regiones sustentadas en afinidades e intereses comunes y establecer rganos para el cumplimiento de sus
fines, de conformidad con la Constitucin Nacional y disposiciones de esta Constitucin. Asimismo podr
autorizar a que el Poder Ejecutivo realice aquellos convenios que no impongan obligaciones significativas a la
Provincia.
Artculo 144 :
ATRIBUCIONES Y DEBERES.
El Gobernador, o su reemplazante legal, tiene las siguientes atribuciones y deberes:
Impulsa negociaciones o entendimientos con otras naciones y organismos internacionales para la gestin de
intereses de la Provincia, sin afectar la poltica exterior, cuya conduccin es competencia del Gobierno Federal.
CORDOBA
La constitucin reformada el 14 de septiembre del 2001, preve una Clusula federal en su primera
parte Declaraciones, derechos, deberes y garantas ttulo primero Declaraciones de fe poltica.
Artculo 16. Corresponde al Gobierno Provincial:
6. Realizar gestiones y acuerdos en el orden internacional, para satisfaccin de sus intereses, sin perjuicio de
las facultades del Gobierno Federal.
Artculo 144. El Gobernador tiene las siguientes atribuciones y deberes:
4. Celebra tratados y acuerdos para la gestin de intereses provinciales y la coordinacin y unificacin de
servicios similares con el Estado Federal, las dems Provincias, los Municipios y entes pblicos ajenos a la
Provincia, con aprobacin de la Legislatura y dando cuenta oportunamente al Congreso de la Nacin, en su
caso. Tambin celebra convenios, con idnticos requisitos, con otras naciones, entes pblicos o privados
extranjeros y organizaciones internacionales, e impulsa negociaciones con ellas, sin afectar la poltica exterior
a cargo del Gobierno Federal.
En la casi totalidad de la normativa constitucional provincial se advierten dos etapas en cuanto a la
celebracin de acuerdos, una primera que contempla dentro de las atribuciones del poder ejecutivo la facultad
de celebrar tanto tratados como convenios, o acuerdos internacionales e interjurisdiccionales.
Los sujetos contemplados en el orden intra federal:
Estado nacional
Otras provincias
Municipios
Entes pblicos y privados
En el orden internacional:
Entes de derecho pblico o privado extranjeros
Organismos internacionales
Las constituciones de La Rioja, San Luis y Salta reformada sta ltima en el ao 1998 contemplan a los
Estados extranjeros.
En la segunda etapa el poder legislativo aprueba o desecha el tratado.
Ro Negro prevee trmites diferenciados segn el conocimiento sea previo al acuerdo o posterior a este
. Si es previo requiere posterior ratificacin de la legislatura. En tratados de asuntos de competencia exclusiva
del gobernador el conocimiento es posterior.
Dentro de la materia que abarcan los convenios se contempla la satisfaccin de intereses provinciales,
coordinacin y unificacin de servicios similares, cumplimentar con los fines utilidad comn, cultural, educacin,
economa, salud, administracin de justicia y la comprendida en la frmula del 125 de la C.N.
La generalidad de los textos provinciales exige expresamente DAR CUENTA AL CONGRESO .
En su parte dogmtica Tierra del Fuego incluye la denominada CLAUSULA FEDERAL, la norma cordobesa
la inserta en la primera parte , ttulo primero llamado Declaraciones de fe poltica.
San Juan ha delineado el procedimiento de aprobacin tcita dentro de la legislatura si sta no emite
un pronunciamiento en el plazo de 90 das de su presentacin.
La constitucin tucumana dispone:
Art. 63 Atribuciones del poder Legislativo
19. Aprobar o desechar los tratados que el Poder Ejecutivo celebrase con otras provincias, de acuerdo con la
atribucin que la Constitucin Nacional confiere a los gobiernos provinciales.
Art.87 Atribuciones del Poder Ejecutivo
14.Celebrar y firmar tratados con otras provincias para fines de administracin de justicia, de intereses
econmicos y trabajos de utilidad comn, con aprobacin de la Legislatura y del Congreso Nacional.
En base a las normas analizadas el texto propuesto para la provincia de Tucuman
Atribuciones del Poder Ejecutivo
El gobernador celebra y firma acuerdos o convenios internacionales e interjurisdiccionales con el
gobierno federal, otras provincias, municipios del pas o de otros Estados , Estados extranjeros, organismos
internacionales, entes de derecho pblico o privado sean nacionales o extranjeros; para la satisfaccin de sus
intereses sin afectar la poltica exterior de la Nacin, las facultades delegadas al Gobierno Federal y siempre
que no se afecte el crdito pblico de la Nacin.
Atribuciones del Poder Legislativo
Corresponde a la legislatura aprobar o desechar los acuerdos interjurisdiccionales e internacionales
suscriptos por la provincia conforme a las disposiciones de esta constitucin, dando conocimiento previo al
Congreso de la Nacin cuando se tratare de convenios celebrados con entes pblicos extranjeros.
Si el pronunciamiento no se produjese en el trmino de 90 das se considerar aprobado, salvo acuerdo
o convenio celebrado con estados extranjeros, organismos internacionales o entes de otros estados, caso en
que el pronunciamiento debe producirse en el trmino de 60 das de su celebracin. Si el mismo no es emitido
se considerar rechazado
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-PONENCIA DEL III CONGRESO NACIONAL DE DERECHO PUBLICO AO 2000 TRATADOS INTERNACIONALES CELEBRADOS POR LAS PROVIN-
CIAS. EXPERIENCIAS Y LIMITES DE PABLO MACARON Y RODRIGO NOVOTNY.
REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE TUCUMN: MEDIO AMBIENTE.
Leando Saavedra
Andrea Ceballos Paz
EL HOMBRE Y EL MEDIO AMBIENTE
Durante mucho tiempo ha sido motivo de reflexin de naturistas y eclogos cual es el lugar que ocupa
el hombre como especie viviente y ser racional con relacin a los elementos que componen la biosfera, que
est constituida por la capa de suelo, de aire y agua que rodea el globo terrestre donde reinan las condiciones
necesarias para la vida animal y vegetal.
As, cada elemento de la biosfera tiene una funcin en relacin a los otros, o, si se prefiere prestan a
estos otros elementos ciertos servicios (respiracin, alimentacin reproduccin, descomposicin, reciclaje,
abrigo, etc.) sin los cuales estos ltimos serian incapaces de cumplir sus propias funciones.
A la pregunta que indaga cual es el lugar que ocupa el hombre y cual es su funcin en la naturaleza, la
primera respuesta ha sido: El hombre como especie animal es parte de un sistema en el cual aquel se
interrelaciona con el medio ambiente que lo rodea. Hoy, cuando la problemtica ambiental ha adquirido
dimensin universal y trascendencia planetaria, se afirma que el hombre es parte de la naturaleza y debe vivir
en armona con ella, lo cual significa que las actividades humanas deben desarrollarse de forma compatible
con el mantenimiento y el mejoramiento del entorno ecolgico, respetando y contribuyendo al progreso de
los factores culturales que el mismo aporta con el protagonismo que le asigna su dignidad como el ser superior
de la especie viviente dotada de conciencia y racionalidad.
Sin embargo, el hombre desde el comienzo de su existencia ha contribuido a un progresivo deterioro y
avanzada degradacin del medio ambiente, cuya consecuencia soporta hoy dramticamente y realiza esfuerzos
para detener un proceso de destruccin colectiva que pone en juego el destino final de la humanidad. La
contaminacin del medio ambiente, el agotamiento del los recursos naturales y la extincin de la diversidad
de las especies, han pasado a travs de etapas que comienzan con un estado de indiferencia ante la necesidad
de sobrevivir y culmina hoy con desesperados esfuerzos a nivel mundial para prevenir el impacto ambiental
que produce el desarrollo y recomponer el dao social que es su consecuencia.
Por todas estas razones, consideramos de suma importancia realizar el estudio de la norma sobre medio
ambiente en la Constitucin de 1990 de Tucumn; a la luz del articulo 41 introducido en la Constitucin
Nacional en la reforma de 1994.
La Constitucin de Tucumn, se refiere al medio ambiente, en la Seccin I, capitulo nico: declaraciones,
derechos y garantas; cuyo artculo 36 establece: Dentro de la esfera de sus atribuciones:
1 .- La Provincia arbitrara los medios legales para proteger la pureza del ambiente preservando los recursos
naturales, culturales y de valores estticos que hagan a una mejor calidad de vida. Prohibir la introduccin de
materiales o substancias de la consideradas basuras ecolgica, se de origen nuclear o de cualquier otro tipo.
2.- Acordar con la Nacin y las otras provincias, lo que corresponda para evitar daos ambientales en su
territorio por acciones realizadas fuera del mismo.
3.- Deber prevenir y controlar la contaminacin y la degradacin de ambiente por erosin, ordenando su
espacio territorial para conservar y acrecentar ambientes equilibrados.
4.- Proteger las reservas naturales declaradas como tales y crear nuevas con el objeto de que sirvan como
bancos de semilla de la flora autctona, material gentico de la fauna y lugares de estudio de las mismas,
5.- Fomentar la forestacin, especialmente con plantas autctonas, tanto en tierras privadas como en las
del Estado.
6.- Reglamentar la produccin, formulacin, comercializacin y usos de productos qumicos, biolgicos y
alimenticios de acuerdo a los cdigos de conducta internacional.
7.- En todos los casos se procurarn soluciones prcticas, respetando las reglas sobre expropiacin.
A nuestro parecer el artculo antes transcripto no ofrece mayores problemas en cuanto a las materias de
importancia en la proteccin del ambiente; lo que nos perece necesario es introducir algunos conceptos,
teniendo en cuenta la constitucin nacional, y buscar de darle mayor funcionalidad al artculo provincial.
La Reforma del 94 y su Artculo 41
En la Convencin Constituyente del 94 se presentaron 123 proyectos de seores convencionales sobre
medio ambiente. A raz de la gran cantidad de proyectos, cuyo examen en particular hubiera dificultado el
funcionamiento de la comisin, esta acord que cada uno de los bloques constituido en la Asamblea elaborara
un texto nico. Admitidas estas pautas, la comisin tuvo a la vista seis proyectos principales: uno del Partido
Justicialista, UCR, Frente Grande, Modin, el conformado por varios partidos provinciales y el del Partido
Demcrata Progresista. De stos se arrib a una propuesta mayoritariamente consensuada de la cual surgi el
actual artculo 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer
las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente
la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley.
Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos
naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin
y educacin ambiental.
Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las
provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohibe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los
radioactivos.
Del anlisis de este artculo podemos observar que surgen varios principios o nociones a tener en
cuenta en materia ambiental; ellos son:
a) La nocin antropocntrica del derecho ambiental, en tanto este es considerado un derecho de las
personas y no, como se ha defendido desde ciertas perspectivas ticas, como un derecho del ambiente, dentro
del cual el papel de la persona es visto como un mero componente del ecosistema. Ahora bien, la presente
afirmacin no debe llevar a la creencia de que la persona, en tanto que sujeto y destinatario del ambiente
pueda comportarse frente a l con entera prescindencia de su sentido. Precisado respecto al ambiente, conviene
trazar su alcance. Este es concebido de manera sumamente abarcadora, tanto es as que el concepto de
ambiente sano incluye todos los mbitos construidos que alojan todas las actividades del hombre. Definido el
alcance del ambiente, cabe ahora calificarlo: no se ha de proteger cualquier hbitat, sino un ambiente sano y
equilibrado, es decir, un mbito en que la persona pueda desarrollar una calidad de vida acorde a su requerimiento.
Esta idea es recuperada por la Conferencia de Estocolmo de 1972, cuyo primer principio expresa que han de
alcanzarse condiciones de vida satisfactoria en un medioambiente cuya calidad le permita vivir en la dignidad
y el bienestar.... Equilibrio alude a los ambientes transformados por el hombre de modo que a las modificaciones
a que se somete ese ambiente se le deben buscar repuestas que sean equivalentes.
b) Esta nocin del hombre y del ambiente conduce a concebir el derecho ambiental como un derecho de
solidaridad. Y esta consideracin tiene en el texto constitucional diversas manifestaciones:
q En primer lugar, el deber de preservarlo. Este es un tema importante por la idea incita a la nocin misma
de derecho: la de que todo derecho supone, inevitablemente, el ejercicio de su correlativo deber.
q En segundo trmino, el especial carcter de que se ve revestido este derecho en la medida en que toma
en consideracin los derechos de las generaciones futuras, lo cual condiciona todo nuestro obrar presente,
tanto a nivel nacional como internacional. Pues bien, esta nocin se incorpora al texto constitucional a travs
de la referencia de que el necesario desarrollo humano exige la utilizacin racional de los recursos naturales,
conducta que la Constitucin pone bajo la tutela de las autoridades, de suerte que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer la de las generaciones futuras.
c) La idea de que el dao ambiental genera prioritariamente la obligacin de recomponer: es acertada
la utilizacin de este trmino (prioritariamente) puesto que el de recomposicin no es el nico de los principios
generales relativos al dao ambiental, pues junto a este se encuentran los principios de prevencin,
indemnizacin y cooperacin.
d) La idea de una muy abarcadora definicin del patrimonio natural y cultural. El primero es definido
como: el paisaje, los yacimientos fsiles, aerolitos, meteoritos y todo otro cuerpo celeste que haya ingresado
en territorio nacional. Por su parte, se considera que el patrimonio cultural incluye los aspectos urbansticos,
arqueolgicos y antropolgicos.
e) El segundo prrafo pone bajo la tutela de las autoridades (que la hermenutica constitucional
alude tanto al gobierno federal como a los gobiernos de provincia): la proteccin de la diversidad biolgica y
el deber de proveer a la informacin y educacin ambiental. Lo atinente a la educacin comprende tanto la
formal (escolar) como la informal (que pueda llegar por todos los medios y a toda la poblacin). A su vez la
informacin supone no solamente la accesibilidad por parte de toda la poblacin a fin de que esta pueda
participar de modo activo en el debate sobre la presente materia sino, tambin, la obligacin de Estado de
proveerla si esta no es de fcil dominio.
f) En cuanto a las facultades de la Nacin y de las provincias de las que habla el tercer prrafo del
artculo, es claro el reconocimiento de la facultad de las provincias de complementar el dictado de la
legislacin de base acordada al gobierno federal, de modo que resulta precisada la idea de la concurrencia de
facultades en la materia por parte de la Nacin y de las provincias. Por ello: la legislacin de proteccin
mnima comn a todo el pas habr de ser dictada por el Congreso de la Nacin, pero la aplicacin y las
jurisdicciones sobre esta legislacin correspondern a las provincias, con una solucin similar a la del artculo
75 inciso 11 CN, es decir que en todo lo que sea necesario para complementar, implementar o extender a partir
de esa legislacin mnima nacional, las provincias conservarn sus facultades.
g) Como una cuestin que no fue contemplada en el artculo 41 se encuentra la referida a la legitimacin
procesal (propuesta en los proyectos de la UCR y del Frente Grande) para defender el ambiente de los ataques,
tanto de las autoridades pblicas, como de los particulares. Como se sabe, esta cuestin fue regulada en el
artculo 43 (amparo colectivo) aunque de modo ms limitado que las propuestas recin aludidas: ya que slo
la norma reconoce legitimacin al afectado, al Defensor del Pueblo a ciertas asociaciones que propenden a la
proteccin del ambiente en los trminos que determine la ley.
En sntesis, el artculo observa una redaccin muy cuidada, asimismo recepta las ideas dominantes en
la presente materia en lo que se refiere a las relaciones entre el hombre y la naturaleza, de modo que si bien
esta existe para la satisfaccin ed las necesidades humanas, la persona debe obrara con adecuado conocimiento
del sentido y lmites internos de aquella. Por ltimo, el artculo refleja un amplsimo consenso por parte de los
grupos intervinientes en la reforma del 94.
Prevencin del dao ambiental
Cualquier proyecto o actividad econmica genera cambios en los sistemas biolgicos o sociales de una
regin. A estos cambios se los denomina genricamente impactos ambientales, frecuentemente ellos originan
conflictos intersectoriales debido a los diferentes valores y percepciones que sobre la calidad ambiental,
tienen los distintos grupos sociales. As las evaluaciones ambientales ,a travs de los anlisis interdisciplinarios
y ejercicios de gestin ambiental, sirven para tomar decisiones que prevengan, minimicen o resuelvan conflictos
ambientales que se generan ante una iniciativa de desarrollo especfica. Esta decisin debe representar para
la sociedad una ganancia neta en trminos de calidad ambiental.
Dado que la contaminacin ambiental, tiene como principal agente la actividad industrial y el transporte
automotor que acompaan al desarrollo econmico de casi todos los pases del mundo, la autoridad pblica en
cada uno de ellos se halla en la necesidad de intervenir en la actividad privada vinculada al desarrollo,
dictando normas bsicas que la condicionen en su habilitacin y control del funcionamiento con vistas a
tutelar el ambiente.
Tanto la Auditora del medio ambiente como el estudio de impacto ambiental tienen el carcter de
una responsabilidad eventual frente al futuro y su objeto es precisamente prevenirla despus de experiencias
actuales producidas para impedir el advenimiento de esos perjudiciales resultados.
El orden pblico ambiental debe ser tenido en cuenta en toda ocasin o decisin pblica o privada que
conlleve un riesgo de impacto sobre el medio ambiente. Tambin el Estudio de impacto ambiental es hoy un
requisito previo para la obtencin de ciertas autorizaciones administrativas para la instalacin o modificaciones
sustanciales en la empresa en orden a su funcionamiento y su incidencia en el medio ambiente.
Se denomina Impacto Ambiental a toda alteracin o modificacin del ambiente ocasionada por la
accin del hombre o de la Naturaleza, que afecta positivamente o negativamente la calidad de la vida humana
o las condiciones del desarrollo econmico social en el mbito de la actividad humana.
El dao ambiental es una expresin ambivalente, pues tanto sirve para enunciar la lesin al inters
comn, supraindividual, difuso o de incidencia colectiva que la actividad humana o la naturaleza causa al
modificar el ambiente, as como las personas sometidas a los efectos del ambiente degradado, al afectar su
calidad de vida como derecho subjetivo de jerarqua constitucional.
Toda actividad humana individual o colectiva que altera los elementos del patrimonio ambiental causa
un dao social por afectar intereses difusos que pertenecen a la comunidad y que no tienen por finalidad
la tutela del inters de un sujeto en particular. El dao social as ocasionado es llamado por algunos autores
dao ecolgico, pero en realidad es mas apropiado llamarlo dao ambiental, por ser ms abarcativo y
comprensivo tambin del dao ecolgico, reservando esta ltima expresin para el dao que ataca solamente
los elementos biticos y abiticos de la biosfera y no los valores culturales que conforman el entorno
ambiental con el protagonismo del hombre.
Tanto la Auditora del medio Ambiente (A.M.A), como el Estudio del Impacto Ambiental (E.I.A) son
estudios especializados que recaen sobre el dao ambiental potencial o sobre el dao ambiental consumado.
Las cuestiones que suscita la prevencin de la contaminacin atmosfrica para evitar el dao ecolgico son el
objeto principal de las auditoras y evaluaciones de impacto ambiental.
La Auditora del Medio ambiente tiene por objeto apreciar, en un momento dado, el impacto que todo
o parte de la produccin o de la existencia de una empresa es susceptible, directa o indirectamente, de
generar sobre el ambiente.
La Evaluacin del Impacto Ambiental es definida por la mayora de la doctrina como un proceso por el
cual una accin que debe ser aprobada por una autoridad pblica y que puede dar lugar a efectos colaterales
significativos para el medio, se somete a una evaluacin cuyos resultados deben ser tenidos en cuenta por la
autoridad competente para conceder o no su aprobacin. Es un procedimiento previo para la toma de decisiones
y sirve para registrar y valorar de manera sistemtica y global todos los efectos potenciales de un proyecto con
objeto de evitar desventajas para el medio ambiente. El E.I.A tiene por fin identificar las modificaciones del
ambiente que pueden resultar de toda obra o actividad, durante su construccion u operacin, y detectar las
reas de conflicto entre diferentes intereses por el uso alterno o potencial de los recursos, as como tipos o
niveles de contaminacin que seran generados en cada una de las fases del proyecto y la capacidad del medio
para su amortiguamiento. Asimismo cumplen una funcin preventiva de riesgos potenciales de la obra o
actividad a realizar o identificar fenmenos naturales que pueden daar o interferir con la accin planeada.
En resumen, se pude decir que la E.I.A es un procedimiento participativo para la ponderacin anticipada
de las consecuencias ambientales de una prevista decisin de derecho pblico. Es una obligacin legal y tiene
el contenido y alcance que le fija el legislador. En cambio la A.M.A. es un estudio de impacto ambiental
realizado por espontnea determinacin de una empresa, no tiene relacin con la autoridad pblica en cuanto
al ejercicio del poder de polica, pues no tiene por objeto obtener una autorizacin para realizar una actividad
de incidencia colectiva.
Todo este tema relacionado a la Prevencin del Dao Ambiental, y que fue desarrollado por el Dr. Jorge
Bustamante Alsina, nos parece que debe ser tenido en cuenta para una eventual reforma de la Constitucin de
Tucumn.
Debemos tener en cuenta que en la Declaracin de Ro de Janeiro de 1992 sobre el Medio Ambiente y
desarrollo, establece en su Principio 15 que: Con el fin de proteger el Medio Ambiente, los Estados debern
aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dao grave
o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin
de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del medio ambiente.
Medios Procesales para la proteccin del Medio Ambiente
La magnitud de afectacin del medio ambiente por incidencia del hombre est alcanzando niveles tales
que la cuestin ambiental exige y requiere cada vez mayor atencin y soluciones concretas y eficaces.
En sta parte del trabajo de investigacin vamos a enunciar los distintos medios para tutelar el medio
ambiente, que son considerados por la doctrina, como los ms idneos para esta finalidad.
I- El proceso como Instrumento de tutela ambiental
En la actualidad es donde se nos presenta el proceso como uno de los instrumentos con aptitud para
atender a la proteccin del medio ambiente y a la preservacin de las condiciones naturales de vida,
especialmente cuando esa proteccin debe ser impulsadas por las ONGs o por simples particulares, ante la
inaccin, la mora o la ineficacia de otros estamentos sociales o polticos responsables.
Posiblemente ayudada por cierta reticencia de la clase poltica en la asuncin de los roles y la
responsabilidades en sta cuestin, se ha ido abriendo camino en la ciencia procesalista la asimilacin de
institutos ( principalmente de origen anglosajn), que extienden las posibilidades y alcances de los procesos
judiciales, hasta tornarlos aptos para encauzar pretensiones que excede el marco de la concepcin clsica de
la composicin de conflictos intersubjetivos (derechos subjetivos). As, el reconocimiento de las legitimaciones
colectivas, y de la tutela de los intereses difusos y colectivos, ha obtenido aplicacin en nuestro derecho.
Estos denominados (en un principio) intereses difusos, y hoy aceptados como autnticos derechos, se
caracterizan por no pertenecer a ningn individuo considerado en su individualidad, sino que corresponden o
ataen a grupos de individuos, muchas veces imprecisos y sin una necesaria vinculacin jurdica entre los
mismos.
El proceso entonces, ha ensanchado sus horizontes, admitiendo que en el mismo se aglutine pretensiones
coparticipadas de modo no definido, permitiendo dar operatividad a la tutela de bienes pluriindividuales, y de
tal modo, a las nuevas clusulas constitucionales que lo consagran.( As, la C. Nac. Civ., Sala H, el 1/10/99 ha
dicho que la norma del art. 41 es Operativa.).
Los denominados derechos de la tercera generacin, entre ellos, el de gozar de un ambiente digno y
apto para la condicin humana, han encontrado en el proceso un formidable instrumento para su efectiva y
real consagracin. Por estas razones, actualmente el proceso judicial es una herramienta indispensable para
proveer la tutela ambiental. Por derivacin, todo un arsenal de instrumentos procesales se encuentra a disposicin
de quien desee utilizarlos para lograr la obtencin de esa tutela. Segn la finalidad que persiguen algunos de
ellos son los siguientes.
II- Instrumentos Preventivos
La prevencin resulta de capital importancia en todo lo relativo al medio ambiente y, fundamentalmente,
en lo que hace a evitar la produccin del dao ambiental,en cualesquiera de sus manifestaciones. Los
instrumentos preventivos para atender a la tutela ambiental, desde el punto de vista judicial, pueden reconocer
distintos fundamentos y adquirir diversas formas.
As nos encontramos con que, algunos de ellos, de carcter especfico, tienen su origen en normas de la
legislacin de fondo, en tanto que otros son de naturaleza eminentemente procedimental y aplicables a la
proteccin de otros bienes jurdicos diferentes. Entre los que podemos encuadrar como originados en
disposiciones de fondo, se ha encontrado en el texto del art. 2499 del Cod. Civil, que dispone que quien tema
que de un edificio o de otra cosa derive un dao a sus puede denunciar ese hecho al juez a fin de que se
adopten las oportunas medidas cautelares, el fundamento para impedir y por consecuencia prevenir, un
dao ambiental posible o probable. El objeto de lograr estas medidas cautelares es el de eliminar, disminuir o
minimizar las consecuencias disvaliosas que genera la intervencin del hombre en el equilibrio de los factores
ambientales. Si bien es cierto que la disposicin est consagrada para atender a la tutela de bienes particulares,
nada impide su aplicacin a la proteccin de un bien jurdico de tanta significacin como el correspondiente
a la proteccin del ambiente. Habr de advertirse que si bien se trata de una solucin preventiva que proviene
de una norma de fondo, en definitiva se instrumenta en un medio de carcter procesal, esto es, en una medida
cautelar.
Antes de referirnos a las medidas precautorias, debemos aclarar que estas no deben ser confundidas con
soluciones anticipadas de carcter definitivo. Es que en el derecho procesal han ido apareciendo una serie de
instrumentos cuyo fin es el de proveer a los justiciables de soluciones definitivas urgentes; podemos nombrar
a la sentencia anticipada y a las medidas autosatisfactivas. Ms adelante nos referiremos a stas ltimas a la
que catalogaremos de instrumentos de carcter mixto (preventivo y reparador).
En la actualidad la tutela de urgencia o proceso urgente reconoce tres tipos principales se mecanismo
difernciados entre s: las medidas cautelares, las medidas autosatisfactivas y la tutela anticipatoria.
Medidas Cautelares.
Como ya lo sealamos, constituyen las medidas cautelares los medios procesales con mayor idoneidad
especifica para proveer a la tutela preventiva del ambiente. Su importancia radica en garantizar los resultados
de la sentencia definitiva, empero el factor tiempo que conlleva la sustanciacin de los procesos judiciales. La
pretencin cautelar, entonces, es aquella en la cual el especfico pronunciamiento jurisdiccional que se solicita
consiste en la declaracin de verosimilitud del derecho alegado por el actor y en el despacho de la medida
precautoria que asegura el eventual cumplimiento de la sentencia definitiva en el supuesto que sta reconozca
definitivamente el derecho en cuestin.
El conjunto de las medidas precautorias a disposicin de lo justiciables es sumamente amplio pero
teniendo en cuenta la especificidad del efecto de stas, nos encontramos con que el embargo, la inhibicin
general de bienes y la anotacin de litis, no apareceran como especficamente idneas para atender a la
prevencin del dao ambiental, otras, como la prohibicin de innovar o la medida innovativa si cuentan con
particulares aptitudes a ese efecto.
La paralizacin (va prohibicin de innovar) de un emprendimiento humano de cualquier tipo, del que
se derivaran posibles daos o afectaciones al medio ambiente, o bien la orden, a travs de una medida
innovativa, de sujetar la continuacin o realizacin del mismo emprendimiento a determinados estndares o
parmetros, para obtener similares resultados, constituyen ejemplos de las potencialidades de estas cautelares
en la prevencin ambiental.
Las medidas cautelares, para su despacho favorable, debern cumplir con los recaudos legales generalmente
exigidos para su despacho: la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la contracautela habrn de
ser requisitos de cumplimiento exigible como norma. No obstante ello, la particularidad de estas cuestiones,
el carcter de los bienes tutelados y la incidencia muchas veces general e indiferenciada de las afectaciones
ambientales, operaran para acotar o incluso, disculpar la exigibilidad de estos recaudos.
En este aspecto, la verosimilitud en el derecho deber ser analizada bajo un prisma no riguroso,
debiendo admitirse el despacho de medidas precautorias en materia ambiental, aun cuando no existe una
certeza sobre los efectos perjudiciales cuya produccin quiera prevenirse en esta materia ( cabe recordar, que
en materia de prevencin y precaucin, el principio 15 de la Declaracin de Ro de Janeiro, expresa que la
falta de certeza cientfica no justificar que no se adopten medidas).
Adems en cuanto al lapso de sustanciacin del proceso, la tutela preventiva habr de exigir que pueda
accederse al despacho de medidas cautelares, que impida que los derechos, intereses difusos, o intereses
colectivos afectados en materia ambiental se tornen ilusorios o resulten protegidos cuando ya es demasiado
tarde.
III- Instrumentos Conservadores y Reparadores.
La recomposicin y el resarcimiento: cuando nos referimos a estos, obviamente ya la etapa preventiva
se ha visto superada y el dao ambiental se ha comenzado a producir o, directamente, ya se ha producido.
Los instrumentos procesales reparadores, a travs de los cuales se pretender la recomposicin o el
resarcimiento, habrn de depender de las circunstancias fcticas, del carcter de las afectaciones producidas
y de los medios legales predispuestos a esos fines, sean estos de carcter general o particularmente establecidos
para atender a cuestiones ambientales. Para acudir a la utilizacin de los mismos y distinguir cuales tienen
aptitud para las finalidades perseguidas en cada caso concreto, en primer trmino ser menester desentraar
si nos encontramos ante una pura afectacin ambiental de carcter metaindividual (plural) o si, por el contrario,
se trata de perjuicios diferenciables y susceptibles de ser considerados como daos de carcter individual.
Algunos autores utilizan, para el dao que recae sobre el patrimonio ambiental comn de la comunidad,
la calificacin de impacto ambiental, reservando la denominacin de dao ambiental para aquellas afectaciones
de carcter individual, ocasionadas de rebote a personas determinadas por incidencia del primero.
Se observar entonces la imposibilidad de unificar los instrumentos procesales de reparacin o
recomposicin, atento a la apuntada diversidad existente en las caractersticas y calidades de daos ambientales
acaecibles.
Cuando de afectaciones individuales derivadas de daos ambientales se trata (perjuicios de rebote), las
vas de reparacin debern atender a la indemnizacin del afectado, quien podr intentar acciones de
responsabilidad extracontractual (con fundamento en los art. 1109 o 1113 Cod. Civil), o incluso, contractual,
si los menoscabos sufridos hubieren implicado la violacin de obligaciones contractuales asumidas.
Si la afectacin es metaindividual y recae en el patrimonio ambiental comn, las vas procesales
utilizables de reparacin y recomposicin resultan de ms dificultosa determinacin. En esta cuestin se
plantea problemas atinentes a las legitimaciones, tanto activa como pasiva, a los efectos de las resoluciones
y sentencias judiciales y alas repercusiones e incidencia de las mismas, a los alcances del la cosa juzgada,
todos ntimamente relacionados y comunes a la temtica del reconocimiento de legitimaciones colectivas.
Indemnizar s, pero a quienes, cunto, cmo y con qu lmites?. Recomponer, pero a cargo de quines, hasta
que punto y con qu medios? .Todos stos son interrogantes a un no definitivamente aclarados.
Deviene en ste aspecto fundamental poner de resalto el espritu solidarista, altruista y desinteresado
que debe inspirar stas pretensiones de recomposicin o reparacin ambiental, no pudiendo resultar las
mismas fuente de lucro o enriquecimiento.
Tambin cabe apuntar la prioridad de la recomposicin sobre el resarcimiento, por expresa disposicin
constitucional (art. 41) .Mosset Iturraspe expresa que la condena a recompensar el ambiente es la preferida
porque vuelve las cosas al estado anterior, porque desaparece el perjuicio.
Para poder llevar a cabo la recomposicin, deber contarse con los medios suficientes. El Derecho y la
Economa interactuan de modo tal, que los remedios jurdicos dependern para su real eficacia, de su factibilidad
econmica; y para esto es necesario tambin la permanente investigacin cientfica y tcnica.
Finalmente en orden a la posibilidad de accionar para obtener la reparacin o recomposicin del dao
ambiental, se ha sostenido la imprescriptibilidad de stas acciones de responsabilidad extracontractual,
teniendo en cuenta la perdurabilidad de las consecuencias de ste tipo de daos.
IV- Los Medios de carcter Mixto.
Nos toca ahora referenciar aquellos instrumentos procesales cuya finalidad puede atender a cualquiera
de los objetivos antes expuestos (prevencin o reparacin).
Ocurre que sus notas distintivas no pasan por su objeto ltimo, sino por la impostergabilidad o urgencia
de las soluciones pretendidas, y por la aptitud de estas herramientas para satisfacer esas necesidades. Por esta
circunstancia resultan de indudable utilidad para atender a la tutela ambiental.
a) Amparo Ambiental
El art. 41 de la CN., al disponer que todos los habitantes tienen el derecho a un ambiente en las
condiciones que enuncia, y al expresar a la vez que dichos habitantes, adems, tienen el deber de preservarlo,
a operado de modo tal, que puede vlidamente interpretarse la existencia de un autntico ampara ambiental,
con notas distintivas propias.
La fundamentacin de estas aseveraciones estriba en la configuracin de un derecho-deber de
preservacin del medio ambiente, que por esa caracterstica amerita favorecer su efectivizacin e interpretar
los recaudos de los instrumentos para su tutela con generosidad.
De la mano de estas conclusiones propugnamos para el amparo ambiental una interpretacin amplia,
sin mayores limitaciones en cuanto a los legitimados activos con posibilidad para instarlo, teniendo en cuenta
para ello adems la importancia del bien jurdico que se encuentra destinado a tutelar, en cuya preservacin
se encuentran comprometidos no slo los intereses de quienes habitamos hoy este planeta, sino tambin, sin
duda alguna, las generaciones futuras.
Acerca de la idoneidad del amparo para proteger el ambiente, debern darse las condiciones
constitucionalmente exigidas (en el art. 43 CN) para la utilizacin de esta va expeditiva y rpida de proteccin:
actualidad o inminencia de la lesin, restriccin, alteracin o amenaza de derechos, arbitrariedad o ilegalidad
manifiestas, inexistencia de otro medio judicial ms idneo, etc. En cuanto a la inexistencia de otro medio
judicial ms idneo, pensamos, la posible existencia de vas normativas especficas para la tutela del ambiente
no tendra aptitud para obstaculizar a la procedencia del amparo, si esas vas establecieran condicionamientos
para acceder a la tutela jurisdiccional urgente y rpida, no exigibles para el amparo. En tal sentido, la accin
de amparo en defensa de los derechos que protegen al medio ambiente conserva siempre su operatividad. Ello
la erige en un medio no residual de proteccin, ya que se puede acudir al mismo, no solo en defecto de
normativas especficas, o en supuestos no alcanzados por estas, sino tambin an cuando dichas normativas
existan, y siempre y cuando se verifique la existencia de los apuntados condicionamientos a su respecto.
Tanto entonces para la prevencin, como para la reparacin o recomposicin ambientales, podr acudirse
a la va del amparo, como medio expedito y rpido de tutela.
b) Medidas Autosatisfactivas
El Derecho se va adaptando progresivamente a los vertiginosos cambios sociales, si bien a un ritmo no
siempre en sintona con estos ltimos. Lo es que la necesidad de regular y armonizar las relaciones sociales
en desarrollo, genera la exigencia de cambios y mutaciones en las instituciones jurdicas existentes, cuando
no, directamente, la instrumentacin de novedosos medios para su aplicacin a las nuevas realidades.
Es en este marco que se estn abriendo camino en la jurisprudencia y en la doctrina las denominadas
medidas autosatisfactivas, concebidas como tutelas jurisdiccionales urgentes, que encuentran su justificacin
en s mismas, y no son servidoras ni acceden a las resultan de ninguna pretensin principal.
La caracterstica tpica de las mismas, es que se agotan con su acogimiento y despacho favorable,
produciendo una satisfaccin jurisdiccional inmediata, sin necesidad de promocin de acciones principales
ulteriores que eviten el decaimiento de las consecuencias que producen (esto ltimo es lo que la distingue de
una medida cautelar).
Su despacho exige que se encuentre patentizada una urgencia impostergable, que justifique la
perentoriedad de la solucin impetrada. En base a esto podemos sostener lo siguiente: * Su despacho reclama
una fuerte probabilidad de que lo pretendido por el requirente sea atendible y no la mera verosimilitud del
derecho exigida respecto de las medidas cautelares; pero sin embargo no equiparable a la certeza que se
alcanza con una sentencia. Esta alta probabilidad de la existencia del derecho del peticionante debe acreditarse
para que pueda obtenerse el despacho favorable de esta medida.
q *Su dictada acarrea una satisfaccin definitiva de los requerimientos del postulante.
q *Lo mas importante : se genera un proceso que es autnomo en el sentido de que no es tributario ni
accesorio respecto de otro, agotndose en si mismo.
En materia ambiental por lo menos en las actuales circunstancias, esa urgencia aparece casi siempre
nsita, por la impostergabilidad de las respuestas exigidas por el deterioro cierto y progresivo de las condiciones
naturales de vida. Principalmente en la prevencin del ambiente que no admite dilaciones, pero tambin,
cuando la apuntada urgencia as lo justifique, en la recomposicin, o incluso en la reparacin, estas medidas
pueden aportar soluciones tiles. Esto es, soluciones que arriben cuando ya no es demasiado tarde, por
ejemplo imaginemos un derrame de petrleo que amenace con contaminar gravemente las playas y riveras
cercanas, y comprometer la subsistencia de los ecosistemas y de las especies vegetales y animales que habitan
en la zona. La adopcin de medidas urgentes y definitivas para prevenir los daos al ambiente derivado de
ese hecho (barreras para impedir o limitar el avance del petrleo, dispersin de disolventes orgnicos, etc.),
y para recomponer lo ya ocasionados (lavado de zonas ribereas, etc.), resultan soluciones que no admiten
dilaciones y que bien podran llegar a ser dispuestas a travs de medidas autosatifactivas ordenadas
jurisdiccionalmente, ante una eventual inaccin de otros poderes pblicos para atender a esta situacin.
Claro est, habr que tener presente para obtenerlas, las particulares exigencias requeridas a los efectos
del despacho de estas medidas, puestos que las mismas implican obtener una satisfaccin jurisdiccional
inmediata, sin previo debate. No obstante ello, reafirmamos la necesaria adaptacin del recaudo de la alta
probabilidad del derecho del peticionante a la materia ambiental, teniendo en cuenta el carcter de derecho
de incidencia colectiva que caracteriza al consagrado por nuestra constitucin al medio ambiente, no pudiendo
constituirse la especial naturaleza del mismo, en un bice para obtener el despacho favorable de estas
medidas.
En cuanto a la legitimacin para pedirlas, estas medidas reconocen menores limitaciones en cuanto a la
legitimacin requerida en la accin de amparo, ya que ni siquiera ser necesario entrar en discusiones respecto
de a quien puede o debe considerarse afectado, bastando la existencia de un derecho de incidencia colectiva
afectado para que puedan despacharse estas soluciones. El constituyente argentino ha tratado de circunscribir
la legitimacin activa, ya que no nos habla de interesado sino de afectado, trmino este ms limitado y que
prcticamente nos podra llevar, en una interpretacin literal, a exigir recaudos propios de la legitimacin
activa que cabe respecto de los derechos subjetivos y no de estos derechos de tercera generacin. Es que los
derechos a los que nos venimos refiriendo, obviamente encarnan intereses difusos o de incidencia colectiva,
tal como los llama la constitucin en el art.43.
Somos conscientes de que la admisin de la procedencia de medidas autosatisfactivas en materia
ambiental implica abrir una va que, utilizada sin la debida prudencia, puede llevar a los jueces a arbitrar y
disponer soluciones que pueden considerarse reservadas a la esfera de otros poderes del estado; pero es
quizs a travs de estas medidas donde los jueces, puedan contribuir no slo al mantenimiento de la justicia
y armona de las relaciones entre los seres humanos, sino tambin a la misma preservacin de la especie
humana.
A travs de este anlisis, de los medios procesales para la proteccin del medio ambiente, la doctrina
busca que el ordenamiento tenga en cuenta al tratar el tema de la proteccin del medio ambiente una Tutela
Integral y Completa de las condiciones naturales de Vida.
El Defensor del Pueblo de la Nacin y la defensa del Medio Ambiente
La institucin del defensor del pueblo (Ombudsman) se inicia con la experiencia sueca del siglo pasado
y el nombre asignado no era caprichoso ya que significa Hombre que da trmite. Su funcin fundamental es
investigar, detectar disfuncinalidades y ejercer lo que se ha dado en llamar una magistratura de disuasin y no
de imposicin.
El trabajo del defensor del pueblo se ve cristalizado en los informes anuales que presenta ante el
Congreso anualmente. All se destacan las investigaciones realizadas y del estudio de las mismas se puede
trazar un balance de cul es la situacin del ps y qu es lo que ms afecta a la gente.
A) Evolucin de la institucin del defensor del pueblo en la Argentina.
A diferencia de lo sucedido con otras instituciones, en la argentina primero surgieron defensores del
pueblo locales (provinciales y/o municipales) antes que el nacional.
Desde hace algo ms de una dcada comenz la incorporacin de figuras similares; as, a nivel provincial
se encuentra en funcionamiento en Tucumn, Crdoba, Formosa, Ro negro, San Juan, San Luis y Santa Fe;
est previsto en las Constituciones de La Rioja, Buenos Aires, Salta y en la legislacin del Tierra del Fuego; a
nivel comunal, funciona en los municipios de La Banda, Santiago del Estero (Sgo del Estero); Posadas (Misiones);
Chilecito ( La Rioja); La Plata ( Prov. De Bs As), Ro Cuarto (Crdoba), y se encuentra en estudio en otras
localidades.
A nivel nacional, luego de varios intentos frustrados, el Poder Legislativo Nacional sancion el 1 de
diciembre de 1993 la Ley que reglamenta la organizacn y funcionamiento de la Defensora del Pueblo. Dicha
ley, que lleva el nmero 24.284 (LA 1993-C-3146) fue promulgada por el Poder Ejecutivo el da 2 de diciembre,
mediante decreto 2469/94.
La necesidad de introducir algunas modificaciones a dicho cuerpo normativo, llevaron al Congreso
Nacional a sancionar la ley 24.379 (LA 1994-C-3184), aprobada el 28 de septiembre de 1994 y promulgada
mediante decreto 1756/94.
Entre las fechas de sancin de ambas normas (diciembre de 1993 y septiembre de 1994) se produjo la
reforma de la Constitucin Nacional que incorpor la Institucin en su art.86.
B) Competencia y Atribuciones
El mbito de accin del defensor del pueblo est establecido tanto en la Constitucin Nacional como en
la ley especial que lo reglamenta.
*- Articulo 86 de la Constitucin Nacional
El defensor es un rgano independiente institudo en el mbito del Congreso de la Nacin, que actuar
con plena autonoma funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misin es la defensa y
proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados en esta constitucin y
las Leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin, y el control del ejercicio de las funciones
administrativas pblicas.
El defensor del pueblo tiene legitimacin procesal. Es designado y removido por el congreso con el voto
de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cmaras. Goza de las Inmunidades y
privilegios de los legisladores. Durar en su cargo cinco aos, pudiendo ser nuevamente designado por una
sola vez. La organizacin y el funcionamiento de sta institucin sern regulados por una ley especial.
Su misin, como queda claro, es la defensa, garantas e intereses previstos en la Constitucin y en las
leyes, frente a actos de administracin pblica y el control del ejercicio de las funciones administrativas
estatales. La norma hace una diferenciacin entre lo que es la misin del defensor del pueblo en cuanto a la
defensa y a la proteccin de los derechos, garantas e intereses y el control del ejercicio de las funciones
administrativas estatales. Es decir que puede abordar los problemas tanto desde el punto de vista del administrado
que sufre el perjuicio, como desde el rol de contralor de los organismos.
* Ley 24.284 ( modificada por la ley 24.379)
Es la ley especial que rige el funcionamiento del defensor del pueblo y fija su mbito de aplicacin y
competencia, siendo conveniente destacar que el art.14 establece como misin del mismo efectuar:
... cualquier investigacin conducente al esclarecimientos de actos, hechos u omisiones de la
administracin pblica nacional y sus agentes, que impliquen el ejercicio ilegtimo, defectuoso, irregular,
abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, gravemente inconveniente o inoportuno de sus funciones,
incluyendo aquellos capaces de afectar los intereses difusos o colectivos.
En los arts. 16 y 17 se expresa qu organismos estn includos y cules expresamente excluidos de su
competencia.
Dentro del concepto de administracin pblica nacional, a los efectos de laa presente ley, quedan
comprendidas la administracin pblica nacional, a los efectos de la presente ley, quedan comprendidas la
administracin centralizada y descentralizada; entidades autrquicas; empresas del Estado; sociedades del
Estado; sociedades de Economa mixta; sociedades con participacin estatal mayoritaria; y todo otro organismo
del Estado Nacional cualquiera fiera su naturaleza jurdica, denominacin, ley especial que pudiera regirlo, o
lugar del pas donde preste sus servicios.
Quedan exceptuados del mbito de competencia de la defensora del pueblo, el Poder Judicial, el Poder
Legislativo, la Municipalidad de la ciudad de Bs As y los organismos de defensa y seguridad.
Artculo17: Quedan comprendidos dentro de la competencia de la defensora del pueblo, las personas jurdicas
pblicas y las privadas prestadoras de servicios pblicos.
Existe una suerte de indefinicin respecto a si el defensor del pueblo de la Nacin tiene o no competencia
para actuar ante disfuncionalidades de organismos provinciales, ya que la constitucin nacional habla de
Administracin (sin distincin entre nacional, provincial o municipalidad) mientras que la ley es clara al
limitarla a los organismos nacionales y empresas prestadoras de servicios pblicos ( analgicamente se puede
interpretar que derivadas nicamente de concesiones hechas por la Nacin).
Experiencia del Defensor del Pueblo en la defensa del Medio Ambiente
A) Tipologa de las actuaciones
Desde el 17 de octubre de 1994, fecha en que comenz a funcionar el defensor del pueblo, la naturaleza
de las distintas quejas o planteos efectuados tanto por ciudadanos, grupos de personas, organizaciones
intermedias, como legisladores, ha sido de lo ms variada, yendo desde problemas generales a puntuales. De
las actuaciones iniciadas , ms del 90% ha provenido de quejas, y el resto han sido iniciadas de oficio por el
defensor del pueblo, correspondiendo a temas de medio ambiente el 5% del total.
En cuanto al lugar de origen de las mismas, alrededor de la mitad son iniciadas por ciudadanos de la
Capital Federal y la provincia de Buenos Aires y la otra mitad son iniciadas por ciudadanos de las dems
provincias, ante disfuncionalidades o falencias emanadas tanto del sector pblico nacional como provincial y
local.
Las actuaciones de oficio del defensor del pueblo son iniciadas habitualmente a raz de la informacin
que difunden los medios, generalmente a travs de la prensa escrita, que dan cuenta de afectaciones ambientales
y dems derechos amparados por el art.41 de la Carta Magna, asumiendo la iniciativa en la presentacin y
defensa de esos intereses generales.
Dentro de la Defensora del Pueblo de la Nacin, existe un rea especficamente al medio ambiente, la
cual debe lidiar con una diversidad de problemas que van desde los ruidos molestos ocasionados por un vecino
de un barrio de Buenos Aires, hasta las consecuencias ambientales ocasionadas por Yacyret, pasando por la
emanacin de gases de una industria de Mendoza.
B) Procedimiento
El defensor del pueblo debe iniciar sus investigaciones a pedido del interesado o de oficio. Acta
fundamentalmente en el mbito administrativo aunque, como ya se dijera, tiene legitimacin procesal para
actuar judicialmente cuando la situacin as lo requiera.
El procedimiento normal, tanto de las quejas como de las actuaciones de oficio, es efectuar un pedido
de informes a los organismos nacionales involucrados en el problema, sea por accin o por omisin. Una vez
recibida la respuesta, coteja los datos recibidos con los denunciados, y con los que por otras fuentes investigativas
pueda conseguir y resuelve.
De considerar los informes suficientes, da por concluida la actuacin; si no, debe adoptar una de las
medidas previstas. Recordar los deberes legales y funcionales, advertir acerca de las consecuencias que
ocasionara la aplicacin de una determinada norma o proponer la adopcin de nuevas medidas. Para el caso
de que no obtenga una respuesta adecuada a su resolucin, puede poner en conocimiento del superior jerrquico
tal circunstancia y, en su caso, efectuar un informe especial al Congreso, remitiendo los antecedentes de la
investigacin.
A todas las quejas se les da algn tipo de trmite, an cuando muchas de ellas no estn dentro de las
competencias asignadas por la ley 24284 al defensor del pueblo. Cuando la disfuncionalidad emana de un
organismo provincial o municipal ante un problema estrictamente local se deriva la queja a los respectivos
titulares de los organismos, solicitndoles informacin acerca de las medidas adoptadas en consecuencia. En
gran cantidad de casos, con esa simple mediacin se consigue la resolucin del problema, o por lo menos que
los reclamos del ciudadano sean atendidos por los organismos pertinentes. Cuando las cuestiones locales son
de una magnitud tal que trascienden su mbito, el defensor del pueblo busca la forma de intervenir ms
activamente. As ha ocurrido, por ejemplo, ante denuncias por irregularidades en distintos establecimientos
mineros en la provincia de Bs. A., Santiago del Estero, San Juan, etc. En todos esos casos se exhort a las
autoridades provinciales a la aplicacin del ttulo ambiental incorporado por la ley 24585 al Cod. De Minera.
1- Problemas concurrentes que se han detectado en la gestin ambiental.
Uno de los principales dficits que parecen observarse en materia de gestin ambiental, y sobre el que
continuamente ha ce hincapi el defensor del pueblo, es la desnaturalizacin que sufren dos herramientas
esenciales para la proteccin ambiental como son los Estudios de Impacto Ambiental y las Audiencias Pblicas.
Estos procedimientos administrativos se han institucionalizado en nuestro pas a travs de diferentes normas,
fundamentalmente en materia de servicios pblicos, pero tambin en cuestiones ambientales. Las Audiencias
Publicas tienen por objeto permitir a la opinin pblica, e incluso al defensor del pueblo, aportar sus opiniones
al organismo encargado de adoptar una decisin concreta, aportando alternativas vlidas. Ello da transparencia
al proceso de adopcin de decisiones.
De los casos en los que ha actuado el defensor del pueblo se puede extraer que existe una mala
utilizacin de estas herramientas. En muchas ocasiones, los Estudios de Impacto Ambiental son simultneos
o posteriores al inicio mismo de las obras, desnaturalizndose completamente su funcin. En cuanto las
Audiencias, muchas veces no se cuenta con la informacin previa necesaria, mientras que en otras oportunidades,
se escuchan las objeciones pero luego se decide sin dar respuestas a las mismas.
2- Intervencin en causas judiciales
El segundo prrafo del art. 43 de la C.N. al hablar de la accin de amparo establece que podrn
interponer esta accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen
el ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en
general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas
conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin.
Ello, sumado a la legitimacin procesal expresamente reconocida en el art.86, permite al defensor del
pueblo iniciar o intervenir en acciones de amparo que tiendan a la proteccin del medio ambiente, sin que
quepan dudas sobre su legitimacin para accionar. Si bien el defensor del pueblo tiene legitimacin procesal
para iniciar acciones judiciales, no ha utilizado frecuentemente esta herramienta en los temas ambientales
(nicamente se registra la iniciacin de un amparo por el paso de un buque cargado de plutonio por aguas
argentinas), aunque s ha intervenido en numerosos procesos judiciales citado como tercero interesado, por
ejemplo, el amparo interpuesto por Greenpeace contra la aprobacin de un gasoducto atravesando la zona de
yungas en la provincia de Salta.
Ha quedado claro que si bien las resoluciones del defensor del pueblo no tienen autoridad de cosa
juzgada, ni modifican resoluciones administrativas o sentencias, su accionar a travs de recomendaciones,
advertencias, o recordatorios de deberes legales, as como sus peticiones en el mbito judicial, o a travs de
mediaciones entre los administrados y los administradores, es una herramienta importante y, en ocasiones,
muy efectiva para propender a que se proteja mejor el medio ambiente.
Por eso se ha dicho que el defensor del pueblo ejerce una magistratura de persuasin y que tiene
autoridad frente a actos sistemticos y regulares de la administracin pblica, tratando de convencer a los
funcionarios de corregir el mal comportamiento, y si no cumplen con sus recomendaciones, informando al
Congreso Nacional. Tambin es importante su aporte como valiosa fuente de informacin parlamentaria. En
base a los informes del defensor del pueblo, los legisladores pueden tener idea de cules son los reclamos e la
ciudadana; qu est fallando en la administracin pblica; cules son los efectos prcticos de las normas;
cmo influyen en la vida de la gente y cules seran las leyes necesarias para cubrir eventuales lagunas
normativas.
La institucin del defensor el pueblo de la Nacin, viene demostrando en su breve tiempo de accin,
que tiene mltiples formas de actuar en defensa del medio ambiente en todo el pas.
Hiptesis normativa del artculo sobre Medio Ambiente en la Constitucin de la provincia de Tucumn
(artculo 36)
Luego de haber expuesto las distintas doctrinas de los autores que nos van a servir de base para
fundamentar los agregados o modificaciones que a nuestro parecer deberan incluirse en una eventual reforma
de la Constitucin de la provincia de Tucumn, vamos a intentar una hiptesis sobre el artculo referido al
medio ambiente. Esta, constar de un agregado en el actual artculo 36 y la introduccin a continuacin de
otro artculo (36 bis) en el que buscaremos dotar de mayor operatividad los derechos referidos al medio
ambiente.
Artculo 36: 1.- Todos lo habitantes tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado; as como el
deber de preservarlo.
2.- La Provincia arbitrar los medios legales para proteger la pureza del ambiente preservando los
recursos naturales, culturales y de valores estticos que hagan a la mejor calidad de vida; as como para
prevenir o recomponer el dao ambiental. Prohibir la introduccin de materiales o substancias de las consideradas
basura ecolgica, sean de origen nuclear o de cualquier otro tipo. 3.- Acordar con la Nacin y las
otras provincias, lo que corresponda, para evitar daos ambientales en su territorio por acciones realizadas
fuera del mismo.
4.- Deber prevenir y controlar la contaminacin y la degradacin de ambientes por erosin, ordenando
su espacio territorial para conservar y acrecentar ambientes equilibrados.
5.- Proteger las reservas naturales declaradas como tales y crear nuevas con el objeto de que sirvan
como bancos de semillas de la flora autctona, material gentico de la fauna y lugares de estudio de la misma.
6.- Fomentar la forestacin, especialmente con plantas autctonas, tanto en tierras privadas como en
las del Estado.
7.- Reglamentar la produccin, formulacin, comercializacin y uso de productos qumicos, biolgicos
y alimenticios de acuerdo a los cdigos de conducta internacional.
8.- En todos los casos se procurar soluciones prcticas, respetando las reglas sobre expropiacin.
Artculo 36 bis: Toda persona tiene accin para pedir, por s o a travs del Defensor del Pueblo, que de la forma
ms efectiva y rpida, en cada caso, se procure la cesacin de las causas de violacin o de posibles perjuicios de
los derechos del artculo anterior.
El Defensor del Pueblo tendr la facultad de control del cumplimiento de los derechos enunciados en el artculo
anterior, as como legitimacin para accionar en materia ambiental, por s mismo o a pedido de cualquier
persona.
Agregados del Artculo 36
Refirindonos al inciso 1 del artculo 36, nos parece que este agregado es necesario luego de la
Reforma de la CN de 1994. Como ya dijimos, en esa reforma los convencionales se adhirieron a la nocin
antropocntrica del derecho ambiental, entendiendo a ste como un derecho de las personas. A esto se debe
agregar la consideracin del derecho ambiental como un derecho de solidaridad que se manifiesta: tanto en
la preocupacin de que las actividades econmicas satisfagan a la generacin presente como a la futura (lo
que se denomina desarrollo sustentable), como la idea incita en la nocin de todo derecho: el ejercicio de su
correlativo deber.
Nos parece que este agregado condice con la responsabilidad que no slo es Estado tiene, en la tutela
del ambiente sino la responsabilidad que todas las personas tenemos en la proteccin del mismo.
Acerca de este punto, la Declaracin de Ro de Janeiro sobre el medio ambiente y el desarrollo (de
1992) enuncia en su Principio 1: Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas
con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza;
y del que el Principio 3 proclama: El derecho al desarrollo (de los Estados) debe ejercerse de forma tal que
responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y
futuras.
Respecto a la aclaracin de que se debe prevenir o recomponer el dao ambiental: lo primero que
debemos decir es que la prevencin y recomposicin no agotan la forma de tutela del medio ambiente, pero
son dos de las actividades a nuestro parecer ms importantes.
Pensamos que por la importancia fundamental que tiene el equilibrio ambiental, ya que sin l, ni
siquiera podramos pensar en el mbito del derecho (porque si no existe el medio, la vida, mucho menos podr
existir el derecho y en especial una Constitucin como conjunto de normas), por esa misma importancia se
hace necesario referirnos al dao ambiental en forma directa y genrica.
Cabe recordar el Principio 15 de la Declaracin de Ro que proclama que: Con el fin de proteger al
medio ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus
capacidades.... Asimismo, el Principio 17 establece: Deber emprenderse una evaluacin del impacto ambiental,
en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de
producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que est sujeta a la decisin de una
autoridad nacional competente.
Estos dos agregados son los que estimamos conveniente introducir en el artculo 36; dejando el resto
del artculo tal como est, pues es una norma muy amplia que abarca todas las hiptesis o gran mayora de
proteccin del ambiente.
Introduccin del artculo 36 bis
Esta introduccin nos parece lo correcto ya que en este artculo lo que se busca es darle al anterior
mayor operatividad y funcionalidad.
Legitimacin activa de las acciones: nos parece adecuado utilizar el trmino amplio de toda persona
pues, como se dijo, el medio ambiente es un tema que nos interesa a todos. Adems, tratamos de que en este
prrafo del artculo quede comprendida la mayora de los medios procesales, de que disponen las personas,
para la proteccin del ambiente. Cuando nos referimos a persona, queremos abarcar a las de existencia visible,
as como a las personas jurdicas o persona de existencia ideal que nos son personas jurdicas. Cabe mencionar
el Principio 10 de la Convencin de las Naciones Unidas en Ro de Janeiro que proclama: El mejor modo d
tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados (...), as como la
oportunidad de participar de los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar
la sensibilizacin y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber
proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos el resarcimiento de
daos y los recursos pertinentes.
Las personas pueden buscar por s mismas, peticionando la tutela jurisdiccional del medio ambiente, o
a travs de la denuncia realizada ante la Defensora del Pueblo, para que sta se encargue de llevar adelante
la denuncia. Esto nos parece lo ms adecuado pues el Defensor del Pueblo es el encargado de la proteccin de
los derechos y garantas constitucionales, y entre ellos queda incluido el derecho del medio ambiente como un
derecho de incidencia colectiva o un inters difuso.
No debemos temer que a raz de la amplia legitimacin procesal, se pueda abarrotar a los tribunales de
demandas, muchas de ellas inescrupulosas; ya que la correcta aplicacin del artculo depender del sano
criterio y anlisis realizado por el juez o el ombudsman. Debemos pensar que cualquier accin en la que se
peticiona por la lesin de un derecho subjetivo, lleva a un anlisis por parte de la Justicia; entonces, ms an,
estar presente dicho anlisis cuando la accin tenga por objeto buscar la proteccin de un inters difuso o
un derecho de incidencia colectiva. Lo que queremos recalcar es que cualquier demanda debe ser analizada por
el juez con buen criterio, por lo que no es fundado ese temor a la acumulacin de demandas.
Respecto de la idoneidad y prontitud del efecto de dichas acciones, debemos repetir que siendo el
medio ambiente un bien jurdico de fundamental valor e importancia para los hombres, lo que se busca es
abarcar gran nmero de remedios procesales que se encuentran al alcance de las personas. As, depender de
cada caso, considerar el medio ms adecuado para proteger, de la mejor forma, el medio ambiente. Podr
plantearse un amparo, una medida precautoria, resarcitoria, etc; segn la forma ms conveniente y rpida de
proteger al medio ambiente.
La facultad de control del cumplimiento de los derechos enunciados en el artculo 86 de la Constitucin
Nacional recae en el Defensor del Pueblo. Pensamos que ste es el ms idnea para realizarlo, teniendo en
cuenta la exitosa experiencia ya citada a nivel nacional. El Defensor del Pueblo, debido a su forma de proceder
con respecto a la Ley 24.284 (modificada por la Ley 24.379) y a las atribuciones conferidas por el artculo 86
de la CN ha demostrado ser de suma importancia para la proteccin del medio ambiente, interviniendo en
casos particulares; experiencia que es necesario imitar anivel provincial.
La legitimacin del Defensor, ya instituida en la Constitucin Nacional, le confiere la facultad de
interponer accin de amparo en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente; (...) as como a los
derechos de incidencia colectiva en general.... Pero este artculo, a nuestro parecer, no limitara le legitimacin
del Defensor respecto de otros medios de proteccin del medio ambiente, puesto que el artculo 86 de la al
establecer que el Defensor del Pueblo tiene legitimacin procesal lo hace sin limitacin alguna. Es decir, que
el defensor podra llevar adelante, por s mismo, toda clase de acciones procesales en la que se peticione por
la proteccin del ambiente, derechos de incidencia colectiva o interese difusos. Es claro, que siempre respecto
a hechos, actos u omisiones de la administracin.
La proteccin del Medio Ambiente en el Derecho Pblico provincial argentino
a)- respecto de la consideracin del derecho ambiental como un Derecho- Deber de todos los ciudadanos,
encontramos que la mayora de las provincias adoptan esta nocin: Const. De Jujuy en su ert. 22, Const. de
La Rioja en su art.66, Const. De Salta en su art. 30, Const. De San Juan en su art. 58, const. De San Luis en
su art.47,etc.
Por esta aceptacin a nivel Nacional, nos parece adecuada la introduccin en el art.36 del agregado
propuesto.
b)- En el tema de la legitimacin procesal del ciudadano: las Const. De San Juan, San Luis y LA Rioja,
contemplan la accin de amparo; pero no establece otra legitimacin ms amplia.
c)- En ninguna de las Const. Antes sealadas, se establece un organismo de control de proteccin del Ambiente
ni hablan de conferirle dicha funcin al Defensor del pueblo. Pero creemos que esto no es obstculo para no
tomar en cuenta dicha atencin, en una reforma de la constitucin de Tucumn.
Derecho Publico Internacional
a) En general es aceptada la nocin de medio ambiente como un derecho-deber en la mayora de los pases,
por ejemplo: en la Constitucin de Espaa en su art. 45, Constitucin de Portugal en su art. 66, Constitucin
alemana, Constitucin de Bulgaria en su art.31, etc.
b) En todas estas constituciones, no se estatuye ninguna norma que otorgue la facultad de control, en el
cumplimiento de la tutela ambiental, a un Organo determinado.
c) En cuanto a las acciones conferidas a los ciudadanos para solicitar la tutela del ambiente, encontramos
que la constitucin de Portugal otorga a las personas, la atribucin de solicitar la proteccin del medio
ambiente a travs de una accin que es muy similar al Amparo que nosotros conocemos. Dicha accin se
encuentra en el art. 66 inciso 3 que dice: Todo ciudadano perjudicado o amenazado en el derecho a que
se refiere el inc.1 (derecho al ambiente) podr pedir, con arreglo a lo previsto en la ley, la cesacin de las
causas de violacin del mismo y la correspondiente indemnizacin.
A modo de conclusin de este trabajo, diremos, que es necesaria la reforma del art. 36 de la Constitucin
de Tucumn. En una eventual reforma consideramos de importancia que se tengan en cuenta algunos de los
puntos a los que nos hemos referido a lo largo del trabajo, puesto que estn destinados a ofrecer una tutela
ms completa del Medio Ambiente, que es en definitiva lo que a todos nos interesa.
REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE TUCUMN.
Mara Carolina Ballesteros.
Captulo I
Una breve resea de la importancia de los procesos de Nuremberg:
Los procesos de Nuremberg constituyeron un hito importante para el desarrollo de la conciencia universal
que requiere el sistema de derechos humanos, preparando el arduo y sinuoso camino que deber recorrer la
humanidad, para la promocin y proteccin de aquellos derechos que comprometen la naturaleza misma del
hombre.
Al pensar en Nuremberg, hay que recordar que es un tema muy delicado, debiendo tocarse con mucha
cautela, cuidando de no perder de vista el objetivismo histrico, y cualquier divergencia de opiniones. Aqu
esta en juego, no slo la historia de una nacin que demostr un espritu beligerante desde sus orgenes, sino
la magnitud del evento histrico, la importancia y el alcance revestido por esos procesos. Sus principios
definidos reclaman valoracin y aplicacin, para lograr ese anhelado ideal de justicia, en lo que un jurisconsulto
belga no dud en llamar orden jurdico universal.
Cabe fijar unas aclaraciones previas. La gran crisis econmica mundial del ao 1930 coloc a Alemania
en una poca catica, donde los enfrentamientos callejeros dejaban como remanente la muerte de un numero
significante de personas. Ello llev al fortalecimiento de los partidos NacionalSocialista por la extrema
derecha, y Socialdemcrata por la extrema izquierda.
En 1932, el nazismo ganaba las elecciones, proponiendo a Hitler como primer ministro, quien haba
sido un soldado raso. Esta situacin produjo divergencias dentro del partido, cuya mxima expresin fue Von
Hindemburg, mariscal de campo, quien se opona a muerte que un soldado raso subiera al poder. Pero la efusiva
personalidad de Hittler lo llev al poder por la va legtima de las votaciones. Tngase presente... por va
legtima.
El 30 de enero de 1933, suba al poder quien no haba sido el fundador del partido nazi, pero sin duda
quien lo llevara al extremo de generador de criminalidad, como podrn demostrar las personalidades de
quienes integraban el sistema hittlerista. Basta con recordar a Ilse Koche. la arpa del campo de concentracin
de Buchenwald, quien se complaca con el espectculo de las pantallas hechas de piel humana... Debo pedir
disculpas por no tener palabras para describir ese aberrante evento...
Un dato muy importante por destacar: Hitler, nunca derog la Constitucin de Weimar. Se hizo dar por
el parlamento el Ermachtingungsgessetz (facultades extraordinarias), para prohibir cualquier ideologa poltica
adversaria, y para absolver posteriormente a quien le otorg tal poder (Reichtag). Tenemos como resultado:
legitimidad en la asuncin al poder (por el voto popular), e ilegalidad en los actos del poder...
Los crmenes de guerra no slo se representaron por el antisemitismo, sino tambin por los crueles
experimentos fsicos que realizaban mdicos, con personas disminuidas mentalmente, reducidas a simples
ratas de laboratorio; por las esterilizaciones de personas discapacitadas, con los objetivos del exterminio de
una raza que consideraban inferior a la alemana; y por las persecuciones a los adversarios polticos; a gitanos,
a negros y a testigos de geob... Todos ellos fueron los huspedes de los campos de concentracin.
Nuremberg no fu el lugar de comisin de estos delitos, sino la sede donde anualmente se realizaban los
congresos de Nacionalsocialismo, lo que le di el status de cuidad santa del hittlerismo. Hay quienes opinan
que la razn de la eleccin de la sede del tribunal radicaba en los deseos de que el derecho triunfara en el
mismo lugar donde por doce aos rein ese espritu de arbitrariedad, crueldad y tirana. Hay quienes encuentran
esa razn en la voluntad de humillar ms a Alemania.
Las Naciones Unidas logr ver el comienzo de la realizacin del ideal por el que haba luchado, aquel 8
de agosto de 1945, en el acuerdo que instituyo el Tribunal militar, destinado a condenar a los grandes criminales
de guerra, plasmndose en condenas que slo la historia podr declarar efectivas.
Estos procesos han sido objetos de numerosas crticas teidas de un escepticismo, que los consider
como un instrumento empleado por los vencedores para ejecutar a los vencidos. Argumentos de esta ndole
llevan a considerar al derecho como un arma puesta al servicio del castigo de aquellos cuyo nico delito fue su
derrota. No podemos dejar de advertir el peligro implcito en este tipo de opiniones que desnaturalizan el fin
mismo del derecho, considerando justicia slo a la de los triunfadores. Las afirmaciones de Pascal llegan en
nuestro auxilio, devolvindole aquel sentido que fue olvidado: La justicia sin fuerza es impotente, la fuerza sin
justicia es tirnica; es preciso pues colocar la fuerza y la justicia . En pos de su clebre apostrofo se hace
imperiosa la nasecidad de seguir los lineamientos de los jueces de Nuremberg, que demostraron su conciencia
y sentido de equidad a lo largo de esas 400 fojas que abarc la sentencia.
Nuremberg rompi con el sistema imperante cuya mxima de equidad, impona una medida policial
como castigo, a la cual poco importaba el alcance de la responsabilidad individual. Medida desprovista de
legalidad, pero que a lo largo de la historia gan legitimidad por los horrores de toda guerra. Si bien no
pueden olvidarse las monstruosidades de sus injustificados actos de soberana y de sus pretendidas
aspiraciones de superioridad, tampoco pueden olvidarse principios que acuden en defensa contra una condena
arbitraria, pero de una condena que se presenta como necesariamente efectiva. ste primer tribunal de
vencedores se neg a condenar a los vencidos sin un proceso contradictorio que estableciera el alcance de su
culpabilidad, sobre la base del anlisis de pruebas documentales.
El simbolismo histrico que pretendi alcanzar Nuremberg, se manifiesta desde la eleccin de la sede
del tribunal, como ya tuve oportunidad de manifestar, hasta la fecha de la condena de los jefes de la Alemania
nazi: 1 de octubre de 1946, fecha que se conmemoraba el octavo aniversario de esos acuerdos de Munich que
consagraba el xito provisional del podero germnico.
La lentitud de los debates, no parece merecedora de criticas, porque durante sus 403 audiencias,
debieron analizarse cuidadosamente nada menos que doce aos de historia oscura y ms de cinco millones de
documentos ofrecidos como prueba por parte de un escrupuloso ministerio pblico, y de una defensa que no
perda oportunidad para obstruir el proceso. Esta argumento, actualmente, ha perdido fundamento, sobre todo
en nuestro pas donde nadie podra rajarse las vestiduras, tomando en cuenta que la realidad de nuestro pas
nos muestra que un proceso contencioso tarda en resolverse no menos de cuatro aos.
Arduo trabajo tuvieron los jueces de Nuremberg, no slo por el anlisis de la responsabilidad de los
jefes de la Alemania nazi y de los mdicos practicantes de experimentos y esterilizaciones aberrantes, sino
tuvieron que armonizar cuidadosamente dos sistemas procesales distintos, predominando las caractersticas
de los sistemas anglosajones (Comon Law) y el sistema francs.
La preponderancia de la prueba escrita, fue su rasgo caracterstico. Pero lejos de llegar a convertirse en un
anlisis exegtico de la documentacin, constituyeron una instancia judicial respetuosa del derecho de
contradiccin y del procedimiento probatorio.
La lucha contra la impunidad por la violacin de los derecho humanos, continu en la Alemania de la
posguerra. La Declaracin de los Derechos humanos, en la DDR, sigui la suerte de la constitucin de Weimar
en la poca hittlerista. El gobierno de la DDR suscribi dicha declaracin asumiendo el compromiso de
respetar aquel fruto de la lucha, pero sin embargo muchos de sus disposiciones han tropezado con el famoso
muro que parti a la Alemania en dos, separando a un pueblo que anhelaba la paz.
El estado vi a su pueblo como su propiedad y no acept su libertad personal. sta es una consecuencia
del sistema poltico adoptado por la DDR, en el cual sus habitantes no vieron posibilidades de progreso
personal. El check point charly, sistema de control de entrada y salida dentro de Berln, fue la manifestacin
ms clara de las restricciones de la libertad personal.
El muro signific, adems de un smbolo de secesin, el sacrificio de mas de mil vctimas, que dejaron
sus vidas en una frontera, que tal vez torn ilusorio el avance conseguido por Nuremberg. El pueblo sigui la
lucha por la reunificacin, destruyendo ese recuerdo de la poca oscura del pueblo alemn, en 1989, e
iniciando procesos judiciales contra soldados que asesinaron a quienes queran refugiarse en Alemania Federal.
Un sentimiento de vaco puede invadirnos, cuando la historia intenta poner en duda la efectividad de
las condenas privativas de la libertad que no superaron los dos aos, o cuando condenados a muerte o a
condena perpetua, consiguieron un perdn, que ni el remordimiento ni su vergenza pueden llegar a justificar,
frente a la monstruosidad de sus acciones. Una condena, por mnima que sea, triunf sobre la impunidad,
y ese es el avance, el principio de la lucha que aun contina, la moraleja por rescatar.
La humanidad se ha visto golpeada por una interminable lista de guerras e injusticias en desmedro de
los derechos humanos. Resulta lamentable que la realidad nos muestre que los responsables de esas aberraciones,
frecuentemente logran evadir su condena, llevndose solo en su conciencia el reproche moral y social de sus
injustificados actos de soberana y de sus pretendidas aspiraciones de superioridad.
Los principios definidos por Nuremberg entran en pugna con los principios que desde sus orgenes,
constituyeron la base del Imperialismo: el principio de la soberana de los estados y el principio del maquiavelismo
poltico. Este principio va cediendo frente a la necesidad que exige una proporcin entre los medios y los fines,
para alcanzar una adecuada armona con el sistema de derechos humanos. Actualmente el principio de
soberana no puede ser invocado por un estado para desconocer el derecho internacional, que impone
deberes y obligaciones no slo al Estado sino directamente a las personas fsicas que lo componen. El art.
27 de la Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados internacionales, es determinante en ste
sentido.
Finalmente, la cada del muro de Berln nos muestra una vez mas que la humanidad contina en el
camino abierto por Nuremberg, para alcanzar la completitud que requiere el sistema de derechos humanos...
Sigamos luchando por ello.
Captulo II
La historia de la Impunidad en Latininoamrica:
Amrica Latina sigui fielmente los lineamientos marcados por la Alemania hittlerista.
La desaparicin forzada de personas, cuyos orgenes se remonta a la segunda guerra mundial, se convirti
en un instrumento utilizado por los gobiernos para controlar poltica y socialmente a su pueblo. Pases como
Nicaragua, Honduras, El Salvador, Brasil, Argentina, Chile, entre otros, fueron el escenario donde la arbitrariedad,
la ilegalidad y el horror, desempearon su papel protagnico. No tardo mucho tiempo hasta que la palabra
Impunidad se extendiera por todo el continente ahogando toda esperanza de unificacin y progreso.
Las movilizaciones contra la corrupcin, expresin de la lucha del pueblo por la democracia, comenzaron
a ser sofocadas por fuerzas paramilitares, que actuaron bajo el control y direccin de las fuerzas armadas.
Como dato constante de la poltica continental de dominacin, dictaduras militares y gobiernos electos,
llevaron a cabo una tarea de inteligencia con la finalidad d obtener informacin de un enemigo (la subversin,
el comunismo internacional), que se encuentra en cualquier lado, incluso en el seno de la poblacin. El punto
de partida fue la legalizacin de detenciones por sospechas, quizs no fundadas, seguidas de incomunicaciones
que paulatinamente se convirtieron en desapariciones.
Esta tarea implicaba todo un proceso cuidadosamente elaborado, con la colaboracin de todo tipo de
profesionales (psiclogos, mdicos, psiquiatras, etc.), dirigiendo sus esfuerzos para elegir las torturas fsicas
y psquicas ms crueles, con relacin al conocimiento minucioso de la personalidad de la vctima y sus
posibles reacciones en miras a la colaboracin. Conocimiento que determinara la intensidad de la tortura...
Por los testimonios de las escasas personas que lograron retornar del pasillo oscuro de la muerte,
podemos enunciar distintas etapas en este procedimiento llevado a cabo para desaparecer:
a)la captura, que se presenta como inevitable;
b)la reduccin del prisionero a un estado inferior que un animal o una cosa, aniquilando su dignidad al
obligarlo a permanecer desnudo y violarlo sexualmente, mientras tiene sus ojos vendados;
c) el irrespeto a su identidad y amenaza a la integridad fsica de su grupo familiar, cuando no lo obligan
a presenciar mientras estos son torturados;
d) torturas fsicas y psicolgicas, de gran intensidad, destinadas a quebrantar su voluntad y obligarla a
cooperar;
e)la posible muerte y mutilacin de su cadver, todo ello en pleno conocimiento de la vctima que
permanece consiente.
Podremos advertir que las desapariciones y las torturas, no tenan por objeto eliminar al enemigo, sino
obtener la informacin que posibilite posteriores secuestros, comenzando nuevamente la misma cadena. La
muerte de la vctima se produca en condiciones deplorables, como consecuencia de los aberrantes mtodos
empleados. Cadveres irreconocibles por las mutilaciones fue el resultado. Finalmente, la clandestinidad del
mtodo (secuestros realizados por hombres armados no identificados, automviles sin placas, lugares de
detenciones secretos similares a los campos de concentracin de Hittler), el terror infundido en el seno de la
sociedad, y las intensivas campaas de control ideolgico, operaron como garanta de la impunidad que
posteriormente consagraran las leyes de Obediencia Debida y de Punto Final.
La doctrina de la Seguridad Nacional se coloc por encima de los derechos individuales y de la
supremaca de la constitucin misma. Incluso desplazo al principio de supremaca (ni siquiera a Hittler se le
ocurri prescindir de l), llevando a una militarizacin de una Amrica Latina que no lograba superar la crisis
de la hegemona norteamericana; seducida... quizs, por la alternativa revolucionaria que se presentaba en
Cuba.
Las condiciones polticas internas de los estados y las condiciones de vida de los habitantes de esa
porcin del tercer mundo, pugnaron con esa doctrina. Dejaron como remanente la lucha armada sin treguas ni
cuarteles, bajo la absurda creencia de haber encontrado el crimen perfecto: No hay vctimas, por ende no hay
victimarios ni delitos. stos fueron los cimientos del aparato represivo que quiso lograr consenso, a costa
de callar a los disidentes, coartando su libertad de expresin, movilizacin y organizacin.
El estado de sito eterno...
La Impunidad y la violencia que perduran hasta hoy, constituyen los grandes obstculos para la ansiada
paz social.....
El estado (Tucumn como parte integrante), tiene el deber no slo de luchar para que la historia no se
repita, sino el deber de investigacin, que debe ... ser asumida por el estado como un deber jurdico propio y
no como una simple gestin de intereses particulares... (CIDH: caso Velzquez Rodriguez, sentencia del 29 de
julio de 1988, serie C n 4; CIDH: caso Godinez Cruz, sentencia del 20 de enero de 1989, serie C n 5.).
Teniendo en cuenta ste deber de investigacin, nadie podra escapar del deber de procurar, por todos los
medios al alcance, una efectiva proteccin preventiva. Por ello nuestra sociedad debe alcanzar el consenso
necesario, no slo para dotar de legalidad a nuestra Constitucin, sino de la legitimidad propia de un Estado
de derecho.
Propiciar la unidad latinoamericana es una necesidad histrica que surge desde sus orgenes, en virtud
de un de un grupo de factores comunes a todos los pueblos: idioma, religin, educacin, sentimientos
comunes, realidades polticas, econmicas y sociales. Hay que lograr vencer todos los prejuicios, los intereses
particulares, para abrir paso al bienestar general, donde la proteccin, el respeto y la grandeza de los
derechos humanos sean la base del progreso latinoamericano.
Que lamentable!... No existieron fronteras para la coordinacin de las fuerzas armadas de pas a pas
(CONDECA), pero a la hora de promover la integracin nos miramos con desconfianza con nuestros hermanos
latinoamericanos.
Cada estudiante, apasionado o simple sujeto de derecho, debe, en virtud de un deber moral, dedicar su
vida a la defensa de esos derechos que nacieron con la existencia misma del hombre. El pueblo de la nacin
argentina, como rezaba el constituyente de 1853-60, quien plasmaba sus anhelos de libertad, igualdad y
justicia, tiene memoria para repudiar todo delito de Lesa Humanidad que se cometi en no solo en el periodo de
1973 a 1983, sino tambin los cometidos durante la Segunda Guerra Mundial contra judos, gitanos, gentes de
color, y cualquier forma de discriminacin racial que perdura hasta hoy, porque unos cuantos no aceptan la
igualdad de aquellos a quienes consideraron diferentes.
No olvidemos que somos testigos cotidianamente de una especie de ellos, al encontrar en la calle a un
nio que tuvo que renunciar a su niez, a su inocencia, a un futuro mejor al no poder acceder al arma ms
poderosa del ser humano, la educacin, y muchas veces a su dignidad, para sobrevivir en una sociedad que
decidi ignorar su realidad.
Captulo III
Derechos Humanos y necesidad de Reforma:
Abordar el tema de la Reforma de la Constitucin, se torna harto difcil, teniendo en cuenta que no son
pocos los puntos que necesitan actualizacin.
En esta obra sola habr de tomarse en cuenta la realidad actual de los Derechos Humanos.
A la luz de la reforma de la Constitucin Nacional de 1994,se consagr un sistema de Derechos Humanos
que se ha venido gestando, como producto del progreso del Derecho Comunitario y de los procesos de integracin.
ste sistema se nutre de una doble fuente:
a)interna, encabezada por nuestra Carta Magna, y los doce tratados internacionales que gozan de
jerarqua constitucional;
b)internacional, eje sobre el que reposa el sistema de Derechos Fundamentales del Hombre, mediante
tratados internacionales firmados con las potencias extranjeras.
El derecho interno encuentra su limite de aplicacin en el derecho supranacional. Argentina adhiri al
sistema supranacional de derechos humanos en desarrollo en Amrica Latina, por la suscripcin al Pacto de
San Jos de Costa Rica (PSJCR), cuya caracterstica esencial es el sometimiento a la jurisdiccin de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Los constituyentes de 1994, no quisieron limitar este avance
progresivo, plasmando en la Constitucin una formula de delegacin de competencia y jurisdiccin a organismos
supraestatales en su articulo 75 inc. 24, sean o no latinoamericanos. Advertimos as, que la inteligencia de
los tratados, al menos el Pacto de San Jos de Costa Rica por ahora, no esta destinada a morir en la intimidad del
estado, se abre la posibilidad de la discusin internacional ante dicha Corte. Admirable avance en materia de
derechos humanos.
ste sistema de Derechos Humanos, por habilitacin del art.75 inc.22 (CN), ha producido no slo la
derogacin Ipso Iure de las normas internas en contradiccin, sino tambin repudia la ineficacia de normas que,
sin apartarse, no toman una actitud garantista de los derechos inherentes a la dignidad humana. Las constituciones
provinciales han encabezado la lista. El pueblo de la Provincia de Tucumn , como reza el prembulo, es
sujeto pasivo de este sistema, y se encuentra obligado en virtud de un deber moral de continuar con la labor
del constitucionalismo provincial, ya emprendida por La Rioja, Neuqun, Crdoba, La Cuidad Autnoma de
Buenos Aires, entre otras. Esta reforma debe ser la actitud positiva que debe dar respuesta definitiva al
progreso latinoamericano.
La constitucin nacional no recept ningn mandato imperativo a las provincias, pero sin embargo ste
surge no slo de los principios fundamentales que informan el derecho supranacional, sino surge explcitamente
de la clusula federal contenida en el art. 28 de la Convencin Interamericana de Derechos Humanos
(PSJCR). De dicha clusula surge ese mandato imperativo para el estado federal, respecto de sus entidades
componentes, no obstante ello, la reforma de 1994 omiti este punto. No existe duda alguna, que la clusula
de los estados federales, complementa la primera parte de muestra constitucin formal, revistiendo carcter
operativo:
ART.28: [clusula federal]-2.Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponde
a la jurisdiccin de las entidades componentes de la federacin, el gobierno nacional debe tomar de inmediato
las medidas pertinentes, conforme a su constitucin y sus leyes, a fin de que las autoridades componentes de
dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convencin.
En virtud de la Convencin Interamericana, Argentina asumi la Obligacin, comprometiendo su
responsabilidad internacional, de adoptar todas las mediadas necesarias para la efectividad de los derechos y
libertades all reconocidos(art.2). sto debe ser interpretado en concordancia con la clusula federal del
art.28, resultando las provincias obligadas a adoptarse a esa realidad. No podemos dejar de citar el art. 27 de
la Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados internacionales, siendo determinante en el sentido
que ningn Estado puede invocar disposiciones de su derecho interno para dejar de cumplir alguna disposicin
del tratado.
Qu medida ms solemne que el producto de un poder constituyente puede adoptarse?.
El art. 5 de la constitucin nacional, asegura a las provincias el dictado y goce de su constitucin de
acuerdo a los principios, declaraciones, y garantas de la Constitucin Nacional. El aspecto ms conflictivo del
art.75 inc.22 (... no derogan articulo alguna de la primera parte, y deben entenderse complementarios de los
derechos y garantas por ella reconocidos... ), aporta su complemento a la garanta federal. Una constitucin
que este de acuerdo a los principios, declaraciones y garantas de la constitucin nacional, abrir sus puertas al
desarrollo universal de los derechos humanos, reafirmando la fe en la dignidad y en los derechos fundamentales
del hombre.
La completitud que requiere el sistema de derechos, no slo necesita la nutricin del derecho internacional,
tambin la exige del derecho interno, donde el Derecho Publico Provincial juega un papel importante, en virtud
de un federalismo que ansia alcanzar su mximo punto de desarrollo. El derecho internacional es el punto de
partida, para alcanzar la amplitud que debe proporcionarle el derecho interno. Son las provincias las invitadas
a fortalecer asila democracia y a contribuir con los procesos de integracin.
Debemos abandonar de una vez y para siempre, la pasividad de considerar que el sistema de derechos
humanos, continua en una etapa de preparacin y transicin, tarea slo encargada al gobierno nacional, como
un capitulo mas de las relaciones exteriores.
Existe una realidad que no podemos ignorar, se encuentran en pleno desarrollo, requieren completitud,
una actividad positiva que sin dudas ni temores proclame su existencia, su necesidad, y garantice su pleno
goce en la sociedad.
Captulo IV
Convivencia entre derechos humanos y una realidad critica:
El sistema de derechos humanos se encuentra en una incesante bsqueda su vigencia sociolgica. Pero
la realidad critica por la que atraviesa y continua atravesando no solo nuestro pas, sino toda Latinoamrica
nos lleva a analizar el funcionamiento real y la eficacia del sistema.
Por muchos aos la arbitrariedad y el terror arrasaron con mecanismos democrticos y desconoci los
principios naturales y las libertades fundamentales del hombre. Lo que afortunadamente creemos haber dejado
en el pasado, dej como remanente democracias basadas en el reconocimiento de las libertades individuales
y publicas, a las cuales frecuentemente no les garantiz su efectividad.
No obstante, tener vigencia los tratados internacionales suscriptos por nuestro pas, a menudo los
derechos individuales no son protegidos eficazmente por la justicia. La normatividad debe conducir e iluminar
a la judicatura en su tarea interpretativa, evitando que caiga en la tentacin de hacer de sus sentencias,
majestuosas obras doctrinarias, enriquecedoras del pensamiento jurdico-poltico, pero ineficaces para solucionar
los problemas que cotidianamente le surgen al justiciable. Debe encontrarse una solucin al peligro que asecha
al poder judicial, especialmente a la Corte Suprema, de convertir sus sentencias en instrumentos para convalidar
los actos del poder poltico, en desmedro de los derechos humanos, ante situaciones que pretenden calificarse de
emergencia. Generalmente, no son analizadas las consecuencias que van a producir estos leading-cases en
la dinmica del proceso, influyendo directamente en la efectividad del sistema, y en la credibilidad del
poder judicial como su guardin.
No es extrao el contexto donde se presentan situaciones conflictivas, donde las distintas ramas del
derecho (penal, civil, constitucional, administrativo, etc.) son llamadas a proporcionar una solucin. Es un
captulo mas de la vida cotidiana, donde es el simple sujeto de derecho, el destinatario de los actos de los
detentadores del poder, el que sale todos los das de su casa a trabajar, quien convive a diario con las
violaciones manifiestas al sistema.
Difcil resulta hablar de credibilidad de los derechos humanos frente a un pas que no logra salir de la
crisis, y frente al desempleo, la violencia, la escasa posibilidad de pago de la deuda externa, las desigualdades
econmicas y sociales, y la muerte que se puede alcanzar en manos de criminales, que ya no se conforman con
robarles, quizs no mas de cinco pesos, y que ya perdieron todo respeto por la vida humana. Este es el men
que esta a la orden del da Dnde esta la justicia de los derechos humanos para estas personas?,
justificadamente sabremos preguntarnos...
Preservar la legalidad en una sociedad democrtica, requiere de procedimientos que, como el Amparo y
el Habeas Corpus, operen como garantas judiciales efectivas insuceptibles de ser desplazadas por situaciones
de emergencia.
La historia poltico-social de Amrica Latina, camino junto a violaciones manifiestas, arbitrarias y
aberrantes, colocando a los derechos humanos en una realidad critica, donde las situaciones de emergencia
fueron el fundamento y la garanta de la impunidad y del olvido. Cada pueblo debe aprender de los errores
cometidos en el pasado, piedra de toque del progreso. Precisamente para eso no hay que olvidar... Fue la
suspensin de estas garantas, con sus fundamentos filosficos, el camino que llevo a la crisis que, aun hoy,
sufren los derechos humanos.
Nuestra constitucin necesita la incorporacin de esta accin expedita y rpida, que haga efectiva esa
proteccin, evitando que llegue a convertirse en una simple Declaracin de Derechos, cuya fuerza normativa
sea slo la moral.
No obstante, constar de un Cdigo Procesal Constitucional, donde el desarrollo del Habeas Corpus y del
Amparo es extenso, la rigidez de nuestra constitucin provincial vendra a proporcionar una garanta en
defensa contra pasiones polticas destinadas a morir en la sala de sesiones de un parlamento, que pretenda
aniquilarlas, o desnaturalizarlas de manera tal que el propio titular no pueda ejercerlas en forma efectiva. sta
es nuestra propuesta, a la que provisoriamente llamaremos art. 35 bis.
Art.35 bis: El respeto de los Derechos Humanos y la garanta de su libre y pleno goce, es obligacin
indelegable de la provincia.
Toda persona puede ejercer accin expedita, rpida y gratuita de Amparo, contra actos u omisiones de
autoridades publicas o de particulares que lesione, restrinja, altere o amenace sus derechos fundamentales
reconocidos, en forma expresa o implcita por la Constitucin Nacional, los tratados internacionales, las leyes
de la nacin y de la provincia, y la presente constitucin.
Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado, o amenazado sea la libertad fsica, o en el caso de
agravamiento de las condiciones de detencin, o en el de desaparicin forzada de personas, la accin de
Habeas Corpus puede ser ejercida por el afectado o por cualquiera en su favor y el juez debe resolver dentro de
las veinticuatro horas. Esta accin puede ser ejercida en cualquier situacin, incluso durante la vigencia del
estado de sitio.
Estas garantas no podrn ser restringidas ni suspendidas por ninguna situacin de emergencia. Podr
declararse la inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisin lesiva.
Es cierto, la mayor proteccin que se pueda otorgar a estos derechos a travs de la reforma constitucional,
no es la solucin mgica que elimine de la realidad poltica, todos los problemas econmicos y sociales. La
tarea debe complementarse por los operadores de la constitucin (miembros de los tres poderes, especialmente el
judicial), que de buena fe deben hacer efectivas estas garantas.
La reforma significara un avance en el proceso, continuar con el desarrollo, que debe completarse con
la propuesta de soluciones basadas en la critica objetiva de la realidad y de la eficacia de los mecanismos de
proteccin que se otorguen al justiciable. La reforma significa comenzar a hacerse cargo de los problemas
sociales, aunque se tenga que seguir luchando por no tener la solucin al alcance de la mano...
La reforma es el producto de una filosofa garantista...
Captulo V
La importancia del prembulo:
Actualmente nadie se atrevera a negar la importancia practica e ideolgica, que en materia de
interpretacin, reviste el prembulo, por lo que no podemos dejar de marcar la conveniencia y necesidad de su
reforma.
Como doctrina, el prembulo es un corolario; como precepto, afirma las partes dispositivas; como
comentario, ilustra los casos dudosos; como declaracin de principios, da contenido filosfico a la constitucin.
Palabras clebres de Mitre, vertidas en ocasin de discutirse la constitucin de Buenos Aires de 1854, acuden
a reafirmar nuestro anhelo de informar la constitucin con principios fundamentales, desde su prembulo
hasta su articulado.
Debemos iluminar los preceptos constitucionales, para poder alcanzar plenamente el fin primordial de
nuestras instituciones jurdicas y polticas, creando as un ambiente propicio para el progreso y el fortalecimiento
de la democracia.
Un anlisis profundo del derecho internacional de los tratados, nos muestra prembulos extensos y
plasmados de principios superiores que son inderogables. Su fundamento primero coloca a la dignidad humana
y la observancia y defensa de los derechos humanos, como Obligacin Moral de cada elemento integrante
del estado. El art. 31 de La Convencin de Viena de 1969, impone el deber de buena fe en la interpretacin,
colocando a su prembulo dentro del contexto donde debe interpretarse. En este anlisis podemos advertir la
importancia que le otorga el derecho publico internacional, siguiendo como lineamiento, el principio que la
libertad, la justicia y la paz en el mundo, tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los
derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana. Conforme: Declaracin Universal
de Derechos Humanos(As. Gral. De las Naciones Unidas, 1948) ; Pacto internacional de derechos Econmicos,
Sociales y Culturales(As. Gral. De las Naciones Unidas, 1966); Pacto internacional de derechos Civiles y
Polticos(As. Gral. De las Naciones Unidas,1966); Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las
formas de discriminacin racial(1967); Convencin Americana de Derechos Humanos(Pacto de San Jos de
Costa Rica, 1969); Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer(As.
Gral. De las Naciones Unidas, 1979); Convencin contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas
o degradantes(As. Gral. de las Naciones Unidas, 1984); Convencin sobre los derechos del nio(As. Gral. de
las Naciones Unidas, 1989); Documentos que gozan de jerarqua constitucional(art. 75 inc.22, CN).
El constitucionalismo provincial, comenz a demostrar su preocupacin por el tema:
El prembulo de la constitucin de la provincia de Crdoba, reza: Nos, los representantes del pueblo de
la provincia de Crdoba, reunidos en Convencin Constituyente, con la finalidad de exaltar la dignidad humana
y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos...
La constitucin de la provincia de Neuquen adopta la Declaracin Universal de los derechos Humanos
(As. Gral. de las Naciones Unidas, 1948), como apndice constitucional.
La muestra ms loable, inspirada en los principios fundamentales de los derechos del hombre, digna de
imitacin, es la constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires: Nos, los representantes del pueblo de
la Ciudad de Buenos Aires, reunidos en Convencin Constituyente, integrando la nacin en fraterna unin con
las provincias, con el objeto de afirmar su autonoma, organizar sus instituciones y promover el desarrollo
humano en una democracia fundada en la libertad, la igualdad, la solidaridad, la justicia y los derechos
humanos....
Ahora debemos abordar la tarea de acompaar nuestra propuesta, modelo que pretende sintetizar de la
mejor manera posible, todos los principios expuestos anteriormente:
Nos, los representantes del pueblo de la provincia de Tucumn, reunidos en Convencin Constituyente,
con la finalidad de afianzar la justicia, consolidar la paz interior, asegurar la autonoma municipal, promover
el bienestar general en una democracia fundada en la libertad, la justicia, la paz en el mundo, el reconocimiento
de la dignidad de la persona, y garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos, a todos los
habitantes de su territorio, invocando a Dios, sancionamos y promulgamos la presente constitucin.
Lejos de llegar a convertirse en un vano resumen de las disposiciones y de los objetivos que se propone
asegurar, como lo pretenda Sarmiento; o de limitarse a una frvola formula utilizada por el constituyente
para su sancin, cuyos objetivos enunciados se reducen a promover el bienestar general y garantizar el libre
ejercicio de los derechos a sus habitantes, debemos encontrar en el prembulo, un instrumento para la
lucha por la democracia y la proteccin de los derechos humanos...
Bibliografa:
-Ayala Lasso, Jos: La Justicia es un derecho humano; Centro de documentacin e informacin sobre derechos humanos en Amrica
Latina.
-Bidart Campos, Germn: Manual de Derecho Constitucional Argentino, EDIAR, 1972.
-Bidart Campos, Germn: Tratado de Derecho Constitucional, tomo VI.
-Gonzalez Cuevas, Eduardo: Impunidad o justicia?. Amrica Latina frente al reto de la Corte Penal Internacional; informe de
Derechos Human Rights.
-Gordillo, Agustn: Derechos Humanos; fundacin de derecho administrativo, 4 ed., Buenos Aires, 1999.
-Herbst, Stefan: Lucha contra la impunidad en Alemania. Un nuevo juicio de la Corte Constitucional de Alemania. Una contribucion
importante en la lucha contra la impunidad en todo el mundo y especialmente en Amrica Latina; centro de documentacin e
informacin sobre derechos humanos en Amrica Latina.
-Herzog, Jaques Bernard: Recuerdos de los procesos de Nurembreg, conferencia dada el 3 de Mayo de 1949 en la Universidad de
Chile.
-Opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
a)Garantas judiciales en Estados de Emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8 Convencin Americana Sobre Derechos Humanos), Opinin Consultiva
OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, Corte I.D.H. (ser. A) No. 9 (1987).
b)Responsabilidad Internacional por Expedicin y Aplicacin de las leyes violatorias de la Convencin (Arts. 1 y 2 Convencin Americana
Sobre Derechos Humanos), Opinin Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994, C.I.D.(Ser. A) No. 14 (1994).
c)Excepciones al Agotamiento de los Recursos Internos (Arts. 46.1, 46.2 y 46.2b Convencin Americana Sobre Derechos Humanos),
Opinin Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990, C.I.D.H.(Ser. A) No. 11 (1990).
-Sagus, Nestor P.: Elementos de derecho Constitucional.
-Suplemento de derecho constitucional, Bs. As., 27 de diciembre de 1999.
-Ramella, Pablo A.: Derecho Constitucional Argentino, Depalma, 1986.
-Theissen, Ana Lucia: La desaparicin forzada de personas en Amrica Latina; Derechos Human Rights en Amrica Latina.
-Wofhart Saul: El tribunal penal internacional desde el punto de vista de la poltica y de las fuerzas armadas.
TERCERA PARTE
REFORMA DE LA CONSTITUCION
DE LA PROVINCIA DE CORDOBA
2001
GARCA, EDUARDO DANIEL JOS Y OTRA ACCIN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Superior Tribunal de Justicia de Crdoba
17 de agosto de 2001
SESMA, LAURA J. Y OTRO s/ACCION DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Superior Tribunal de Justicia de Crdoba
17 de septiembre de 2001
REFLEXIONES SOBRE EL UNICAMERALISMO EN CRDOBA.
Dres. Andrs Rossetti y Horacio Javier Etchichury
EL PROCESO DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE CRDOBA.
Dra. Laura Julieta Casas
SENTENCIA NMERO: OCHO
En la ciudad de Crdoba, a diecisiete das del mes de agosto del ao dos mil uno, siendo las doce y
treinta horas se renen en Acuerdo Pblico los Seores Vocales integrantes del Tribunal Superior de Justicia,
Doctores Berta Kaller Orchansky, Adn Luis Ferrer, Domingo Juan Sesin, Ada Luca Teresa Tarditti, Mara Esther
Cafure de Battistelli, Luis Enrique Rubio y ngel Antonio Gutiez, bajo la presidencia de la primera, a fin de
dictar sentencia en estos autos caratulados: GARCA, EDUARDO DANIEL JOS Y OTRA ACCIN DECLARATIVA
DE INCONSTITUCIONALIDAD (Expte. Letra G, N 01, iniciado el treinta y uno de julio del ao dos mil
uno) con motivo de la accin declarativa de inconstitucionalidad del artculo 165 inciso 1, apartado a) de la
Constitucin Provincial deducida por los Seores Eduardo Daniel Jos GARCA y Laura Judith SESMA, en su
calidad de Diputado Provincial y Secretario General del Partido Socialista Popular, el primero, y apoderada de
la misma agrupacin poltica, la segunda, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la Ley
8947 -declarativa de la necesidad de la reforma constitucional- en particular en su artculo 2 incisos I y IV, y
del Decreto del Poder Ejecutivo Provincial Nmero 1700 -convocatoria a eleccin de legisladores provinciales-
Seguidamente se procede a fijar las siguientes cuestiones a resolver:
PRIMERA CUESTIN: RESULTAN SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL LOS ACTOS PRECONSTITUYENTES
IMPUGNADOS?
SEGUNDA CUESTIN: RESULTAN AJUSTADAS AL ORDEN JURDICO CONSTITUCIONAL LAS PREVISIONES CONTE-
NIDAS EN LA LEY 8947?
TERCERA CUESTIN: RESULTAN AJUSTADAS AL ORDEN JURDICO CONSTITUCIONAL LAS PREVISIONES
CONTENIDAS EN EL DECRETO 1700/01?
CUARTA CUESTIN: QU PRONUNCIAMIENTO CORRESPONDE DICTAR?
RELATO DE LA CAUSA:
1.a.- A fs. 46/49vta. la parte actora deduce accin declarativa de inconstitucionalidad con el objeto
de que se declare la inconstitucionalidad de Ley 8947 -declarativa de la necesidad de la reforma constitucional-
en particular en su artculo 2 incisos I y IV y a fs. 66 la ampla con respecto al Decreto del Poder Ejecutivo
Provincial Nmero 1700 -convocatoria a eleccin de legisladores provinciales-.
Argumentan que la Ley 8947 es violatoria de los artculos 1, 14 y 17 de la Constitucin Provincial,
expresando que ...los funcionarios pblicos deben prestar juramento de cumplir esta Constitucin y
son solidariamente responsables con el Estado Provincial, por los daos que resulten del mal desempeo
de sus funciones y responden por todos actos que impliquen la violacin de los derechos que se enuncian
en la Constitucin Nacional y en la presente...
Sealan que no se respeta el procedimiento establecido para la formacin y sancin de las leyes
previsto en el artculo 113 de la Constitucin Provincial ya que ...la ley 8947...fue sancionada con fecha 27
de julio de 2001 en virtud de un proyecto presentado y aprobado en primer trmino por la Cmara de Senadores
y posteriormente por la Cmara de Diputados, que declara la necesidad de la reforma parcial de la Constitucin
de la Provincia de Crdoba... siendo que otro proyecto (expediente 14557-S/01) que tambin declaraba la
necesidad parcial de la reforma fue presentado en la Cmara de Senadores y rechazado en su totalidad por
dicha Cmara con fecha 05 de Julio de 2001.... Seguidamente aclaran que ... El hecho de que la ley atacada
de inconstitucionalidad slo declare la necesidad de la reforma de los artculos 77 al 123 de la Constitucin
Provincial y el proyecto rechazado en su totalidad en primer trmino por la Cmara de Senadores inclua
adems otros artculos como puntos a reformar, no implica que no estemos frente al mismo proyecto de ley, ya
que los dos tenan por objetivo declarar la necesidad de la reforma parcial de la Constitucin de la Provincia
de Crdoba... (cfr. fs. 46vta.).
Sostienen que, adems, la resolucin atacada es contraria a los artculos 195 y 196 de la Constitucin
Provincial debido a que ...no solo define los puntos a reformar sino que avanza definiendo como se deben
reformar los mismos..., concluyendo en que ...los legisladores se han arrogado, violando el precepto
constitucional, facultades propias del Poder Constituyente... (cfr. fs. 46vta./47). Citan a continuacin doctrina
en apoyo a este punto. Acusan que ... La ley 8947 viola el principio de divisin, asume atribuciones que no
le son propias y usurpa facultades de la Convencin ... y que ... La usurpacin de facultades de la Convencin
que realiza la Ley 8947, significa el desconocimiento de la Constitucin, el desconocimiento del estado de
derecho, que es el atentado institucional ms grande, y si no se refuta en todos sus detalles sentar un
antecedente profundamente negativo en nuestra Provincia.... Finalmente especifican dicha violacin al concluir
que se ha avanzado en la predeterminacin de la Reforma en su artculo 2 inciso I) al establecer que ...para
que en base a un sistema electoral mixto que asegura el representacin de los distintos departamentos,
reemplace al actual Poder Legislativo por una sola Cmara de 70 miembros y en el inciso IV) del mismo
artculo cuando dispone ...la caducidad de los mandatos de los legisladores en ejercicio al 10 de diciembre de
2001... considerando que tambin se viola expresamente el artculo 81 de la Constitucin Provincial.
Hacen reserva de la cuestin federal (arts. 14, 15 y concordantes de la Ley 48).
Solicitan como medida urgente la suspensin de todo evento del proceso y de los plazos electorales en
marcha.
1.b.- A fs. 57 y vta., amplan la accin deducida en contra Decreto del Poder Ejecutivo Provincial
Nmero 1700 del veintisiete de julio de dos mil uno aduciendo que el mismo viola los artculos 1, 14, 17, 81,
106, 113, 195 y 196 de la Constitucin Provincial, al arrogarse facultades para reformar per se la Ley
Fundamental Provincial, determinando a travs de dicho decreto la forma en que se constituir el Poder
Legislativo, al convocar al pueblo de la Provincia de Crdoba a elegir setenta legisladores provinciales y sus
respectivos suplentes, cuando ni siquiera an han sido elegidos los convencionales que tendran la misin de
reformar la Constitucin Provincial.
1.c.- A fs. 157 requieren la ampliacin de la medida urgente, solicitando la suspensin del cronograma
electoral fijado por Resolucin Nmero Noventa y uno del tres de agosto del corriente ao para la presentacin
de listas de legisladores de acuerdo a la nueva Constitucin Provincial, en razn de que los plazos establecidos
por la misma son contrarios al artculo 11 de la Ley 6875 y a los artculos 36, 41, 42, 43 y concordantes de la
Ley 8767.
2.- A fs. 165/171 el seor Fiscal General de la Provincia evacua la vista que le fuera corrida en el
provedo de fecha dos de agosto de dos mil uno (fs. 149/149vta.) pronuncindose por la inadmisibilidad de la
accin motivo de la presente resolucin, formulando adems reserva del caso federal (Dictamen E-647, de
fecha ocho de agosto del corriente ao).
3.- Por Auto Interlocutorio Nmero Treinta y tres de fecha ocho de agosto del corriente ao (fs. 173/
176) el Tribunal resuelve: Declarar formalmente inadmisible la accin declarativa de inconstitucionalidad
incoada por los Seores Eduardo Daniel Jos Garca y Laura Judith Sesma, en su calidad de Diputado Provincial
y Secretario General del Partido Popular, el primero, y apoderada del Partido Socialista Popular la segunda; en
el punto analizado en el apartado IV de los Considerandos precedentes. II. - Admitir formalmente la accin
declarativa de inconstitucionalidad incoada por los nombrados respecto de los puntos indicados en el apartado
V de los Considerandos que anteceden; III.- Dar trmite a la presente accin respecto de los puntos admitidos,
en los trminos del artculo 507 y subsiguientes del Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial de la Provincia
de Crdoba. En su mrito, ctese y emplcese a la Provincia de Crdoba, para que en el trmino de tres das
comparezca a estar a derecho, conteste la demanda, ofrezca la prueba de que haya de valerse y, en su caso,
oponga excepciones o deduzca reconvencin, bajo apercibimiento. Simultneamente, crrase traslado por tres
das al Seor Fiscal General de la Provincia. IV.- No hacer lugar a la solicitud de suspensin formulada, de
conformidad a los argumentos expuestos en el punto VI de los Considerandos aludidos. V.- Tener presente la
reserva del Recurso Extraordinario Federal previsto en el artculo 14 de la Ley 48.
4.- A fs. 202/215 el Seor Fiscal General de la Provincia evacua la vista corrida respecto del fondo de
la accin de inconstitucionalidad incoada en autos.
Luego de reiterar los conceptos sostenidos en el Dictamen E-647, de fecha ocho de agosto del corriente
ao, sostiene que la cuestin planteada es una cuestin poltica no judiciable, considerando que el anlisis
que implica determinar si la Legislatura se ha excedido o no es un espacio reservado de la Convencin
Constituyente y que si la Convencin decide no reformar los puntos propuestos los accionantes quedaran sin
legitimacin y se abra tramitado un proceso sin objeto actual. Agrega que hay que tener presente que el fin
y las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa,
requieren que este requisito de la existencia de un caso o controversia judicial sea observado rigurosamente
para la preservacin del principio de la divisin de los poderes.
Plantea la ausencia de los requisitos exigidos para la demanda.
Esgrime la inexistencia de un caso concreto porque los agravios planteados son slo eventuales debido
a que los accionantes no especifican contra quien dirigen la accin y no hay agravio actual que pueda
sustentar la admisin de la accin. Reitera en este tema la hiptesis de que la Convencin decida no reformar
los puntos propuestos por el Poder Legislativo.
Alega que en la especie no se configura el requisito de parte interesada, en tanto no median actos
que eventualmente o en lo inmediato puedan constituir una lesin a los derechos de los demandantes; al no
existir agravio actual de los derechos invocados, sino simplemente conjeturales, que slo podrn surgir,
eventualmente, con posterioridad a la efectiva reforma constitucional, no se configura el requisito expuesto.
Refiere la inexistencia de caso judicial por carecer de objeto, sosteniendo que la declaracin de la
necesidad de la reforma no constituye una norma general impersonal y abstracta y que consecuentemente,
esta no habilita la competencia originaria del Tribunal Superior de Justicia.
Concluye que en su opinin el artculo 2 inciso I) de la ley cuestionada no importa exorbitar el
ejercicio del Poder Preconstituyente que a la Legislatura Provincial le compete, sino que el legislador no ha
hecho sino plasmar, en la declaracin de necesidad de reforma, el objetivo que inspir la misma. Que el
proyecto aprobado por las Cmaras de Senadores y Diputados representa el acatamiento liso y llano de la
voluntad del pueblo, titular de la soberana, que fuera expresada, rotundamente, pocos das antes de su
tratamiento (en la consulta popular formulada el 22 de julio del corriente ao).
Aade, finalmente, que de no consagrarse la limitacin aludida se estara proporcionando a la
Convencin Constituyente una llave que le permitira frustrar o tornar ilusoria la finalidad que impuls su
convocatoria debido a que los convencionales podran consagrar un nmero de legisladores igual o superior a
los que actualmente existen (133), burlando en su opinin- el objetivo que llev a habilitar el funcionamiento
de la Convencin que han de integrar.
Hace reserva del caso federal.
5 - A fs. 194/215 el Seor Procurador del Tesoro en representacin de la Provincia de Crdoba,
contesta el traslado que le fuera corrido, solicitando el rechazo de la accin de inconstitucionalidad interpuesta,
con costas.
Expresa en lo que resulta de inters para la presente resolucin, que en autos no concurren los requisitos
de admisibilidad de la accin de inconstitucionalidad, referidos a parte interesada y caso concreto.
Argumenta que para concretar la reforma de la Constitucin se requiere, de acuerdo a los artculos 195
y 196 de la Constitucin Provincial el cumplimiento de dos etapas: la primera, de iniciativa, la cual consiste
en la declaracin de la necesidad de la reforma por parte del Poder Legislativo de la Provincia, y la segunda,
la reforma propiamente dicha, denominada de revisin y es la que realiza una Convencin Constituyente
convocada al efecto. La ley declarativa fija la competencia temporal y material de la Convencin, es decir
puntualiza los contenidos o artculos que considera necesitados de revisin y la Constituyente el contenido de
la reforma.
Remarca que los cuestionamientos que los actores manifiestan en contra de la Ley N 8947 al fijar la
competencia material de la Convencin Reformadora no pueden ser atendidos por tratarse de una causa
poltica no justiciable, y adems, por la inexistencia de caso concreto, desde el momento que se trata solamente
de una habilitacin para que otro Poder, el Poder Constituyente Derivado determine si proceder o no a
modificar el tema habilitado por la Legislatura Provincial. Se trata, dice, de una eventualidad, de una mera
posibilidad, que podr ocurrir o no, y que implica, como tal, la inexistencia de un caso concreto.
Pone de resalto que si bien no cabe confundir la facultad de todos los poderes de ejercer el control de
constitucionalidad de las normas y la prerrogativa otorgada en exclusividad al Poder Judicial de declarar la
inconstitucionalidad de una norma jurdica, la Convencin Constituyente tiene competencia y potestad suficiente
para analizar la constitucionalidad de la Ley 8947 que declara la necesidad de la reforma. Prosigue refiriendo
que an los que opinan procedente la justiciabilidad, el Poder Judicial slo puede intervenir y ejercer el
control de constitucionalidad con posterioridad y en el caso concreto sobre la norma jurdica que resulte al
finalizar el proceso de reforma constitucional.
Con cita de los casos Polino y Fayt resueltos por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, esgrime
que el Poder Judicial no puede obligar al Poder Legislativo que declare necesaria la reforma de determinada
cuestin o no, y menos an, que fije la competencia material de la Convencin Constituyente, pues si as lo
hiciera, ello constituira una intromisin indebida en la forma del ejercicio de facultades privativas y excluyente
de otros poderes.
Puntualiza que la simple lectura de la presentacin demuestra la inexistencia de un caso concreto por
parte interesada, por cuanto la posible modificacin de la representacin de los partidos polticos en la
Legislatura, al cambiar el sistema electoral de sus miembros y determinar el cese de los mandatos de los
actuales legisladores, no constituye una probable lesin a los actores.
Asimismo, postula que los actores tampoco pueden ser considerados parte interesada, ya que nadie
tiene derechos irrevocablemente adquiridos frente a una norma de orden pblico, principio que ha sido
incorporado al derecho argentino por el artculo 21 del Cdigo Civil. En este sentido, las normas constitucionales
revisten carcter de normas de orden pblico, por lo que su cambio o reforma no puede dar lugar al nacimiento
de responsabilidades especiales.
Con relacin a la inadmisibilidad sustancial del planteo formulado, esgrime el representante de la
Provincia de Crdoba, que la facultad de fijar la competencia material de la Convencin, no impide ni obstaculiza
las facultades de la Convencin Constituyente, la cual tiene la competencia suficiente para admitir o rechazar
la necesidad de la reforma, y en su caso, concretar la reforma constitucional sobre el tema habilitado de la
manera que considere ms conveniente, pues se trata de una cuestin privativa de la Convencin, quien ser
en definitiva, la encargada de interpretar los alcances de la competencia material otorgada por la Legislatura
provincial.
Luego de analizar lo acontecido con motivo de la reforma de la Constitucin Nacional en mil novecientos
noventa y cuatro, concluye diciendo que no constituye mengua alguna de la competencia material de la
Convencin, la circunstancia que la Ley 8947 haya indicado o sealado el contenido del acuerdo poltico
logrado para habilitar la reforma de la Constitucin de la Provincia de Crdoba. Adems de ello, ha existido
dice, un fuerte respaldo popular sobre la necesidad de la reforma y nada impide que ello sea reconocido por la
Legislatura Provincial y lo exprese al momento de declarar la necesidad de la reforma constitucional, lo cual de
ningn modo significa un atropello o violacin de las facultades del Poder Constituyente, que es soberano
para decidir la manera en que ejercer su competencia material.
Argumentan que el artculo 1 de la ley en cuestin, no indica que los artculos deban ser modificados en
un determinado sentido o en otro, sino que est sealando los alcances del consenso sobre el contenido
especfico de lo que se habilita para la eventual reforma y ello ser materia de resolucin soberana de la
Convencin, por resultar as no solo de la tradicin constitucional, sino porque la propia Ley 8947 as lo
establece.
Respecto a la impugnacin que plantean los actores en contra del Decreto N 1700, esgrime que
coincide con el dictamen del Seor Fiscal General de la Provincia, en cuanto los presentantes carecen de
agravio actual que pueda justificar la declaracin de inconstitucionalidad, ya que tal decreto slo podr
efectivizarse en el caso de la existencia de la reforma constitucional. En efecto, en el supuesto de no concretarse
la reforma de la manera como ha sido planteada por el rgano preconstituyente, el decreto cuestionado no
cobrar vigencia, quedando subsistente el anterior llamado a elecciones de Senadores Provinciales.
Finalizan sealando que tanto la Ley N 8947 cuanto el Decreto N 1700/01 no han vulnerado ni el
procedimiento de reforma constitucional, como tampoco ningn artculo de la Constitucin de la Provincia.
Agregan asimismo, que el Partido Socialista Popular ha sido notificado de todos los actos preelectorales
establecidos en el cronograma fijado para la convocatoria a elecciones de convencionales constituyentes y
paralelamente ha ido consintiendo todas sus etapas, por lo que les aplicable la doctrina de los actos propios.
Hace reserva del caso federal.
6. - Por Autos Interlocutorios Nmeros Treinta y cinco y Treinta y seis de fecha quince de agosto de
dos mil uno se resolvi: NO HACER LUGAR al recurso de reposicin deducido por Eduardo Daniel Jos GARCA
y Laura Judith SESMA en contra del Auto Nmero Treinta y Tres dictado por este Tribunal con fecha ocho de
agosto de dos mil uno, el primero (fs. 218 y vta.); y I.- NO HACER LUGAR al recurso de reposicin deducido
por el Seor Procurador del Tesoro en contra del Auto Interlocutorio Nmero Treinta y tres de fecha ocho de
agosto de dos mil uno, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos en el punto 1 de los
Considerandos precedentes. y 2.- NO HACER LUGAR al ofrecimiento de prueba formulado por dicho representante
legal, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos en el punto 2 de los Considerandos precedentes,
el segundo (fs. 219 y vta.).
7.- En estas condiciones queda la causa en estado de ser resuelta.
PRIMERA CUESTIN: RESULTAN SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICAL LOS ACTOS PRECONSTITUYENTES
IMPUGNADOS?
LOS SEORES VOCALES DOCTORES BERTA KALLER ORCHANSKY, MARA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI,
ADA LUCA TERESA TARDITTI , ADN LUIS FERRER Y NGEL ANTONIO GUTIEZ, DIJERON:
Conforme al auto que admiti parcialmente y prima facie la demanda promovida por el Partido Socia-
lista Popular y el Diputado Eduardo Daniel Jos Garca, obrante a fs. 173/176, este Tribunal debe juzgar el
cuestionamiento que los actores formulan en orden a la validez constitucional de la Ley 8947, en cuanto su
articulado no slo declara la necesidad de reformar la Constitucin Provincial, fija los puntos a reformar y
convoca a elecciones para elegir la Convencin Constituyente (Art. 196 de la Constitucin Provincial) sino que
adems, define parcialmente el contenido de los cambios a producir, con lo cual -se afirma- los legisladores
se han arrogado, violando el precepto constitucional, facultades propias del poder constituyente (fs. 47).
Atento los cuestionamientos que formulan el Seor Procurador del Tesoro y la Fiscala General de la
Provincia, respecto de la legitimidad de los accionantes para encaminar el control judicial requerido resulta
oportuno remitirse al Auto Nmero Treinta y tres de fecha ocho de agosto de dos mil uno (fs. 173/176) en el
cual se sostuvo En orden al requisito parte interesada cabe sealar que Laura Judith Sesma goza de
capacidad procesal para interponer la presente, en su calidad de representante legal del Partido Socialista
Popular, quien posee un inters directo respecto a la reforma de la Constitucin Provincial (Arts. 30 y 33 de las
Constituciones Nacional y Provincial). Ello puesto que la ley cuestionada puede llegar a alterar el sistema de
representacin popular la cual se canaliza a travs de los partidos polticos. En efecto, la lesin de los
derechos constitucionales invocados mediante las normas cuestionadas no slo podra afectar a la institucin
en s misma como rgano de participacin poltica sino que podra afectar los intereses de los legisladores
miembros de dicho partido. Cabe, en igual sentido, admitir la legitimacin procesal del Sr. Eduardo Daniel Jos
Garca, en su condicin actual de diputado provincial, quien podra ver lesionada o afectada su continuidad
legislativa si mediare la caducidad de su mandato.
Es evidente que no es aplicable al caso la doctrina de los actos propios a la pretensin de la actora
respecto del cronograma electoral para la convocatoria a elecciones de convencionales constituyentes, como
sostiene el Seor Procurador del Tesoro de la Provincia de Crdoba, ya que no podemos hablar de consentimiento
del mismo por parte de los demandantes toda vez que este ha sido confeccionado con posterioridad a la
promocin de la presente accin y constituye una consecuencia de la ley atacada de inconstitucionalidad por
los actores.
La pretensin as articulada impone, luego de la consideracin anterior, evaluar la judiciabilidad de
una materia que tanto el Gobierno Provincial, cuanto el Ministerio Pblico Fiscal, han calificado como no
justiciable.
EL CONTROL JUDICIAL.
Las atribuciones de control que se le asignan al Poder Judicial, le otorgan un verdadero poder de veto
sobre actos de los otros poderes lo que robustece la famosa doctrina de los cheks and balances. Esta doctrina
de los controles interorgnicos diseada por Montesquieu en su famosa obra El Espritu de las Leyes es la
que postula el mecanismo ms eficaz para el control del poder (Miguel ngel Ekmekdjian, Tratado de Derecho
Constitucional, Tomo V, Depalma, pg. 201 y ss., Reflexiones sobre el control del poder poltico, Revista El
Derecho, Buenos Aires, 127-783).
El constitucionalismo democrtico exige el resguardo de la voluntad popular constituyente, de los
derechos reconocidos y las garantas consagradas. Por ello proclama expresamente que la Constitucin es ley
suprema y confa al Poder Judicial la salvaguarda de tal supremaca. El juez es el guardin jurisdiccional de
la integridad constitucional.
As, los tribunales tienen y asumen el ejercicio de poder poltico en los sistemas de control jurisdiccional
de la constitucionalidad de las leyes y dems actos estatales (sistema americano o judicial) en la medida en
que ejercen la potestad de evitar la aplicacin de normas mediante la declaracin de inconstitucionalidad. Es
un poder o facultad dempecher, o sea, de contener a los otros poderes, que se traduce en la no aplicacin al
caso de la norma estimada violatoria por la Constitucin Nacional (Jorge Reinaldo A. Vanossi, Teora
Constitucional II, Supremaca y Control de Constitucionalidad, 2da. Edicin, 2000, Depalma, pg. 185).
Los jueces deben ser de la Repblica. Su misin no se limita a un simple discernir justicia segn
frmulas procesales preestablecidas. De ellos depende la vigencia de todo el sistema institucional. Los jueces
son jueces de la cosa pblica, de todas sus instituciones y no slo de la legalidad formal.
Es prioritario evitar la distorsin del sistema, que llevara a que los jueces estuvieran incapacitados
para cumplir un papel institucional de verdadero poder moderador del Estado para limitarse a una simple
administracin de justicia en conflictos particulares, mediante una concepcin y un ejercicio activo de la
funcin judicial, nico control capaz de desempear con eficiencia la guarda del equilibrio de los tres poderes
en beneficio de los derechos individuales.
EL CONTROL JUDICIAL EN LA JURISPRUDENCIA NORTEAMERICANA.
La Corte Suprema de Justicia norteamericana plasma este principio en su famoso caso Marbury vs.
Madison en el cual naci y se afianz el control jurisdiccional. El celebre fallo imprimi un sello definitivo en
la jurisprudencia del ms alto tribunal estadounidense. Esta consolidacin ulterior del rol de la Corte Suprema
de Justicia norteamericana, que la convierte en guardin de la supralegalidad constitucionalidad mediante el
ejercicio intenso del control de constitucionalidad de las leyes, motiva la opinin de Lambert cuando expresa
que la mayor parte de las medidas legislativas que el Congreso de los Estados Unidos dicta no tiene valor
definitivo hasta que la Corte Suprema de Justicia se expida sobre su validez constitucional (Miguel ngel
Ekmekdjian, Tratado de Derecho Constitucional Depalma, Tomo V Pg. 201 y ss.).
LA CONSTITUCIN NACIONAL.
En igual sentido nuestros constituyentes sentaron las bases de un Poder Judicial que tuviera en sus
manos el control de la supremaca constitucional y de la correspondencia de las leyes y dems actos al
ordenamiento establecido. A tal fin, basta con recordar el mandato categrico contenido en los artculos 31,
116, 117 y afines de nuestra Constitucin Nacional y artculos 165, 195 y siguientes y concordantes de nuestra
Constitucin Provincial para tener una visin exacta de lo que se ha querido (Jorge Reinaldo A. Vanossi,
Teora Constitucional II, Supremaca y Control de Constitucionalidad, Segunda Edicin, 2000, Depalma, pg.
175).
En la misma lnea, Ekmekdjian enfatiza que la misin fundamental que corresponde al Poder Judicial
es la de ser el severo guardin de los actos de los poderes pblicos, evitando que un ejercicio abusivo del
poder provoque una invasin del espacio reservado a la libertad.
Agrega que el Poder Judicial no debiera resignar tal funcin con pretextos formales, ya que ella le ha
sido encomendada por la propia Constitucin Nacional. Llegando a afirmar que, cuando el Poder Judicial se
abstiene de juzgar la legitimidad de un caso, so pretexto de no invadir zonas reservadas a los otros poderes,
en realidad est tomando partido a favor de la legitimidad de tal acto (Miguel ngel Ekmekdjian, Tratado de
Derecho Constitucional, Tomo V, Depalma, pg. 201 y ss.).
EL CONTROL JUDICIAL EN MATERIA DE REFORMA CONSTITUCIONAL.
Cabe apuntar que este Tribunal, en numerosos precedentes y en este juicio al pronunciarse sobre la
admisibilidad formal de la demanda, ha hecho suya la jurisprudencia tradicional de la Corte Suprema, confor-
me a la cual lo atinente al procedimiento de formacin y sancin de las leyes es, en principio, una cuestin
poltica no justiciable (Fallos 189-156; 210-855; 268-352) criterio aplicable al trmite seguido por la Conven-
cin Constituyente (Fallos 256-556). Por aplicacin de esa doctrina, ha sido desestimado in limine el planteo
de inconstitucionalidad de la Ley 8947, formulado por los accionantes invocando la supuesta violacin de lo
dispuesto en el artculo 113 de la Constitucin Provincial (fs. 174vta./175vta.).
La reforma constitucional es un proceso que se integra con la actuacin sucesiva del Poder Legislativo,
que declara la necesidad de la reforma y determina los puntos a reformar y del Poder Constituyente, ejercido
por la Convencin convocada al efecto, que decide la reforma, en relacin a los puntos para los que ha sido
convocada. El primero de esos actos (declaracin de necesidad de la reforma y convocatoria a la convencin)
tiene la forma de una ley y rene las condiciones que habilitan la competencia del Tribunal Superior de
Justicia para juzgar su constitucionalidad (art. 165 inc.1-a de la Constitucin Provincial). Ello as porque al
excitar el ejercicio por el pueblo de la Provincia del Poder Constituyente (art. 195 Const. Pcial.) y fijar reglas
a la Convencin que ha de representarlo, asume el carcter de norma abstracta y general, susceptible de la
accin que nos ocupa.
Calificada jurisprudencia ensea que si como consecuencia de la actividad de la propia Convencin
Constituyente se provoca alguna cuestin jurdica vinculada con la Constitucin actualmente vigente, con las
leyes preconstituyentes o con la legislacin general, no caben dudas que es el poder judicial el encargado de
dirimir la cuestin y decidir en definitiva (Trib. Sup. Ro Negro 30/12/87; J.A. 1989-I, pg. 728). Si esto es
as respecto de la convencin en funcionamiento, con ms razn debe serlo en relacin a la interpretacin de
las normas que regulan los poderes de la convencin an no reunida. Mxime atendiendo al objeto y naturaleza
preventiva de la accin de inconstitucionalidad, mediante la cual se procura disipar las dudas que afectan la
validez constitucional de una norma, cuya aplicacin an no se ha consumado (conf. T.S.J. Cba. Autos Manavella,
Oscar Juan c/ Provincia de Crdoba y otra. Accin de Inconstitucionalidad, A.I.N 5 del 12 de Diciembre de
1996).
Cabe apuntar, por ltimo, que si es el Tribunal Superior de Justicia el rgano habilitado para dirimir
los conflictos que puedan plantearse entre la Legislatura y la Convencin Constituyente (Art. 165 inc. 1-b
Const. Pcial.) y para juzgar luego de sancionada, la validez constitucional de la reforma (Art. 165 incs. 1 a y
2, ib.) no sera coherente negarle competencia para juzgar la validez de las normas mediante las cuales la
Legislatura fija la competencia de la Convencin, toda vez que tal requerimiento es formulado por parte
interesada. Tal conclusin colocara innecesariamente a los convencionales en la incertidumbre sobre los
lmites de su potestad reformadora y arriesga el dictado de una reforma que merezca luego la tacha de
inconstitucional.
Ejercer el Poder Judicial toda su competencia seala Pontes de Miranda- no quiere decir dejar, por
timidez o escrpulos, por temor a la opinin pblica del momento, de apreciar y juzgar donde los principios de
la estructura le permiten que aprecie y juzgue, y no ejercer la funcin de juzgar donde no exista la extensin
de su competencia.
La misma circunspeccin que le aconseja detenerse donde se usurpara la funcin de otro poder o
se censurara lo que depende otro poder, se convertira en daosa cuando induce a la abstinencia, a la
renuncia, a la cmoda inercia y a la pusilanimidad, que es delito. (Linares Quintana, S. V., Tratado de la
Ciencia del Derecho Constitucional, T. III, pg. 509, en donde se cita la opinin del jurista brasileo, nfasis
agregado).
Consecuentemente, votamos en forma afirmativa la primera cuestin.
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:
Sobre la cuestin planteada adhiero al sentido y a los fundamentos expuestos por los Seores Vocales
preopinantes, complementando mi opinin con los siguientes argumentos:
1. - La Constitucin es quien establece y delimita la organizacin administrativa del Estado, los
derechos y deberes fundamentales, como los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses de la
comunidad.
De all devienen las reglas supremas que la organizacin debe respetar, como la unidad del ordenamiento,
caracterizado, por su relacin internormativa jerrquica.
Esta preeminencia constitucional es formal y tambin sustantiva, por cuanto las normas que en su
consecuencia se dicten, no slo deben respetar el procedimiento de emisin formal preceptuado por ella, sino
tambin los principios, contenidos, objetivos y limitaciones de su texto.
2.- La Constitucin Argentina, en sus artculos 1, 28 y 31, consagra su jerarqua superior siguiendo el
modelo americano. Tngase presente que la Constitucin norteamericana de 1787 establece la supremaca en
el artculo 4 seccin 2, confiando a la Justicia el cometido de resguardar su validez superior con relacin a las
leyes que de ella derivan.
Son entonces los Jueces quienes deben aplicar primero la Constitucin por sobre las normativas
consecuentes, que podrn declararse inconstitucionales o inaplicables si contradicen la norma fundamental
(art. 75 inc. 22, C.N.).
3.- A partir de la ley Fundamental de Bonn (art. 20, prr. 3) la actividad del Estado deja de sujetarse
a un criterio legalista estricto para subordinarse a la Ley y al Derecho. Su efecto prctico es que la
aplicacin de cada norma y su aplicacin consecuente, operan teniendo en cuenta el ordenamiento entero en
el cual se insertan y adquieren el verdadero sentido. Esta tendencia es seguida por las modernas Constituciones
que como la Espaola prescribe que tanto los administrados como los poderes pblicos estn sujetos a la
Constitucin y al ordenamiento jurdico (arts. 9.2. y 103.1). La misma orientacin sigue el ciclo de reformas
constitucionales de nuestro pas en los ltimos tiempos (art. 174 y concordantes de la Constitucin de
Crdoba).
4.- Esta vinculacin de los poderes pblicos al derecho, juntamente con la garanta de la tutela
judicial efectiva, no comportan meros conceptos retricos o simples verdades declamadas. Por el contrario,
estn impregnadas de efectos jurdicos concretos. Uno de ellos es la morigeracin de la consabida inmunidad
de las cuestiones polticas no judiciables, tambin llamados actos institucionales o actos polticos de
gobierno, como lo denomina la doctrina Europea. En efecto, en el actual Estado de Derecho, esta tipologa de
actos no se desarrolla fuera del derecho, sino que proviene del propio orden jurdico, que expresa o implcitamente
autoriza esta modalidad de ejercicio del poder.
Si la unidad del ordenamiento jurdico presupone que la totalidad de l regula la actividad del Estado,
es lgico suponer que el acto institucional o poltico de gobierno, queda atrapado implcita o explcitamente
en este sistema.
La apreciacin subjetiva que incumbe al rgano poltico competente realizar ponderando el inters
pblico, la libertad de eleccin entre varias opciones igualmente validas para el derecho y la sujecin al
orden jurdico constituyen los presupuestos esenciales que inexorablemente debe tener toda actividad poltica
discrecional.
5.- Ahora bien, la sujecin plena a la ley y al derecho por parte de los poderes pblicos quedara
desvirtuada si los jueces no ejercen el control que inexorablemente les pertenece como guardianes de los
preceptos constitucionales y sus principios axiolgicos inmanentes.
No hay derecho sin juez. Ello comporta una conquista del Estado de Derecho que demand siglos de
complejas dificultades, por lo que ha menester resguardar y fortalecer para salvaguardar la esencia de la
divisin de poderes y del mismo sistema democrtico.
6.- Consecuentemente, si la actividad poltica se enmarca en la juridicidad, de all deviene la potestad
de los jueces para controlar si el ejercicio de la funcin pblica condice con el orden jurdico vigente.
Precisamente, una de las problemticas ms complejas del derecho pblico contemporneo es indagar
la verdadera intensidad del control. No es mi intencin reproducir las diversas posturas doctrinarias y
jurisprudenciales que tanto en nuestro pas como en el extranjero se pronuncian propiciando la exclusin del
control o a la inversa, justificando el control total. Lo cierto es que la evolucin de los tiempos autoriza un
mayor control.
En posturas aavanzadas, la legislacin espaola propicia un control pleno en la moderna Ley 29/1998,
reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. En su exposicin de motivos dice que ..la ley no
recoge ya, entre otras exclusiones, la relativa a los llamados actos polticos.. ...Sobre este ltimo aspecto
conviene hacer alguna precisin. La ley parte del sometimiento pleno de los poderes pblicos al ordenamiento
jurdico, verdadera clusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el
reconocimiento de cualquier categora genrica de actos de autoridad llmense actos polticos, de gobierno,
o de direccin poltica- excluida per se del control jurisdiccional. Sera ciertamente un contrasentido que
una ley que pretende adecuar el rgimen legal de la jurisdiccin contencioso administrativa a la letra y al
espritu de la Constitucin, llevase a cabo la introduccin de toda una esfera de actuacin gubernamental
inmune al derecho. En realidad, el propio concepto de acto poltico se halla hoy en franca retirada en el
Derecho Pblico Europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando genricamente un
mbito en la actuacin del poder regido slo por el derecho constitucional, y exento del control, ...resulta
inadmisible en un Estado de Derecho. Por el contrario, y por si alguna duda pudiera caber al respecto, la ley
seala -en trminos positivos- una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre ser posible el control
judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la accin gubernamental: los derechos fundamentales, los
elementos reglados y la determinacin de las indemnizaciones procedentes.
Son reiterados los pronunciamientos del Tribunal Supremo Espaol an antes de la citada reforma a la
Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa en el sentido que ... tras aprobarse la Constitucin y en
especial teniendo en cuenta lo previsto en los artculos 9.1 y 24, no puede admitirse en nuestro derecho que
existan actos de los poderes pblicos no sometidos al ordenamiento jurdico y, en consecuencia, exentos del
control jurisdiccional. Desde luego ello no excluye que existan actos de los mximos rganos constitucionales
que tengan asimismo un mximo contenido poltico, los cuales no son controlables respecto del fondo de la
decisin en sede jurisdiccional, sino ante la instancia poltica correspondiente. Pero en cuanto dichos actos
contengan elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurdico, estos elementos s son susceptibles
de control jurisdiccional (S.T.S. de 22 de enero 1993, Aranzadi A 57, Ponente: Baena del Alcazar).
Para el Tribunal Supremo ello implica que la doctrina del acto poltico no pueda ser invocada como
fundamento de inadmisibilidad, ya que es obligado para el juzgador comprobar si existen en el acto elementos
reglados y comprobar tambin si en cuanto al fondo se da ese contenido poltico no controlable (R.A.D.A. N
9 Julio Set. 1997 Pg. 437).
7.- Estoy en desacuerdo con quienes propugnan un control total, sustituyendo la discrecionalidad
poltica por la judicial, porque sus principios postulan, en esencia la politizacin de la justicia en lugar de la
juridicidad de la poltica. El exceso de control es susceptible de paralizar la actividad estatal y sustituir las
decisiones del gobierno democrticamente elegido por la voluntad de los jueces. Empero tambin estoy en
desacuerdo con quienes propugnan un control escaso, pues ello es pernicioso para el Estado de Derecho y las
garantas de los ciudadanos.
Se debe buscar el equilibrio aristotlico entre lo que puede y no puede controlar el juez, enmarcados en
nuestra realidad constitucional y sin caer en la utpica concepcin de hacer justiciable la totalidad de la
actividad estatal.
8.- Concretamente, si el acto institucional o poltico forma parte del orden jurdico, el control judicial
debe revisar si efectivamente ha sido correctamente ejercido dentro de ese universo de derecho, cuando es
susceptible de agraviar situaciones jurdicas subjetivas (derechos adquiridos, intereses legtimos y difusos),
de fuente directamente constitucional. Ello no implica revisar su esencia o ncleo interno, sino slo su
contorno externo e insercin en el sistema ordinamental. Consecuentemente, el control se extiende sobre los
aspectos reglados, legal o constitucionalmente, la competencia, el procedimiento, la forma, entre otros aspectos.
Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, el contenido intrnseco, la libertad de apreciacin de la
oportunidad, mrito o conveniencia, ni la posibilidad de eleccin entre varias opciones vlidas dentro de la
juridicidad, porque ello implicara violentar la divisin de poderes y su zona de reserva. De all que,
conceptualmente, estimo ms adecuado hablar de control del procedimiento de conformacin del acto poltico
dentro de la juridicidad constitucional.
9.- Puede ser discutible y opinable el control judicial cuando el acto institucional o poltico no se
vincula inmediata o directamente con los particulares, pero es indiscutible que por ms acto poltico o
institucional que sea, cuando el mismo es susceptible de agraviar una situacin jurdico-subjetiva tutelada
por el ordenamiento constitucional en forma personal y directa, el control judicial es insoslayable. Debe ser
ejercido y no pueden existir retaceos en honor a la majestad de la justicia y el derecho a la tutela judicial
efectiva.
Debe quedar claro entonces, que las otroras doctrinas que justificaban la exclusin del control judicial
de las cuestiones polticas como una manifestacin de las inmunidades del poder, hoy han quedado en desuso
frente a los enfticos preceptos constitucionales en este nuevo ciclo de reformas de las Leyes Supremas de
nuestro pas siguiendo los modelos europeos descriptos. En efecto, se ha reforzado y ampliado el derecho de
defensa en el marco de la tutela judicial efectiva con una mayor accesibilidad incluso respecto de la
legitimacin para ser parte en una causa judicial (derechos subjetivos, intereses legtimos y difusos), como
asimismo el principio de juridicidad que exige el pleno sometimiento de los poderes del Estado a la ley y al
derecho (artculos 18, 43, 116, 31, 75 inc. 22 y concordantes Constitucin Nacional, artculos 18, 19 inc. 9,
20, 48, 161, 165 y concordantes de la Constitucin de la Provincia de Crdoba, artculo 8.1 del Pacto de San
Jos de Costa Rica y 8, 9 y concordantes del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, artculo 8 de
la Declaracin Universal de Derechos Humanos).
10.- El procedimiento de reforma de la Constitucin no escapa a esta orientacin conceptual. Como es
sabido, el poder constituyente derivado est sujeto: a las reglas que establece la vigente Constitucin para
la reforma, a los preceptos y principios de la Constitucin Nacional, cuando se trata de una revisin provincial,
a lo dispuesto por los tratados internacionales a los que la Nacin se ha adherido, y a los derechos fundamentales
del hombre, entre otros aspectos. Especial cuidado deben revestir los derechos adquiridos bajo la vigencia del
anterior rgimen constitucional. El derecho extranjero ms encumbrado aconseja regular para el futuro respetando
los derechos adquiridos preexistentes, y excepcionalmente, en caso contrario se analiza su eventual reparabilidad.
Dice al respecto RUBIO LLORENTE (Francisco, La Forma del Poder, Estudios sobre la Constitucin.
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, Pg. 47) El cambio constitucional no es una solucin de continuidad
en la vida del Estado, sino slo un avatar. Al establecer una nueva disciplina para los modos de produccin del
derecho, la Constitucin opera slo ex nunc y no deroga en absoluto las normas producidas vlidamente
segn el modo de produccin anterior. Una vez promulgada la Constitucin no hay ms normas legtimas que
las que nacen por las vas constitucionales previstas, pero siguen siendo formalmente vlidas todas la que
fueran conforme al sistema anterior.
No obstante tambin existen otras posturas que no comparten lo expresado supra, razn por la cual
corresponde al juez analizar en cada caso concreto la conclusin aplicable.
11.- Reducir el mandato de los legisladores, mas all de la decisin final que se adopte, conforme a la
postura que en su caso se recepte en funcin de las caractersticas y vicisitudes que predeterminan un
momento histrico dado, es susceptible de agraviar un inters personal y directo, diferenciado del resto de la
sociedad, por lo que ha menester la admisibilidad de la revisin judicial.
Los agravios que sufran quienes efectivamente vean acortados sus mandatos en base a las nuevas
disposiciones constitucionales, no se encontraran en el carcter de meros ciudadanos a quienes el orden
jurdico no les otorga legitimacin alguna.
Como dice magistralmente MARIENHOFF (La accin popular, La Ley, t. 1993, D, pg. 683 y ss.), la
exclusin de la accin popular del orden jurdico argentino surge del artculo 22 de la Constitucin Nacional,
en virtud del cual el pueblo slo delibera y gobierna por medio de sus representantes, como tambin de lo
dispuesto por el artculo 1 ib., en cuanto dispone que el gobierno de nuestro pas es representativo. En este
sentido, afirma: No existiendo ni pudiendo existir vlidamente en nuestro Pas la accin popular, porque lo
prohibe la Constitucin, ninguna persona del pueblo puede objetar o impugnar judicialmente actos
administrativos si stos no afectan un derecho subjetivo o un inters legtimo, personal y directo, del
accionante....
12.- En el caso de autos al no haberse concretado la reforma constitucional reduciendo en forma real
y efectiva el mandato de los legisladores, sera prematuro juzgar en esta etapa del procedimiento preconstituyente
la constitucionalidad o no de la limitacin temporal de los mismos. Pero nada empece la plenitud del control
judicial respecto de la declaracin de la necesidad de la reforma por cuanto, an cuando de por s no sea
susceptible de agraviar un derecho subjetivo concreto, s tiene la virtualidad jurdica para interferir en la
esfera de quienes invisten un inters legtimoen la regularidad constitucional del proceso de reforma.
Como bien han expresado los Seores Vocales que me preceden, cabe, ..admitir la legitimidad de los
accionantes para encaminar el control judicial requerido ante este Cuerpo y por la va procesal escogida. Tal
como se sealara en el Auto Nmero Treinta y tres de fecha ocho de agosto de dos mil uno En orden al
requisito parte interesada cabe sealar que Laura Judith Sesma goza de capacidad procesal para interponer
la presente, en su calidad de representante legal del Partido Socialista Popular, quien posee un inters directo
respecto a la reforma de la Constitucin Provincial (Arts. 30 y 33 de las Constituciones Nacional y Provincial).
Ello puesto que la ley cuestionada puede llegar a alterar el sistema de representacin popular la cual se
canaliza a travs de los partidos polticos. En efecto, la lesin de los derechos constitucionales invocados
mediante las normas cuestionadas no slo podra afectar a la institucin en s misma como rgano de
participacin poltica sino que podra afectar los intereses de los legisladores miembros de dicho partido.
Cabe, en igual sentido, admitir la legitimacin procesal del Sr. Eduardo Daniel Jos Garca, en su condicin
actual de diputado provincial, quien podra ver lesionada o afectada su continuidad legislativa si mediare la
caducidad de su mandato.
Es indudable que la situacin jurdica subjetiva invocada por los nombrados es la de un inters
legtimo, de carcter personal y directo que obviamente difiere de la situacin de mero inters o inters
simple que podra tener cualquier miembro de la comunidad. Slo en este ltimo aspecto no cabe la legitimacin
para accionar.
Quien es titular de un inters legtimo solo puede cuestionar la legalidad jurdica objetiva de la
actividad que lo agravia, pues todava carece de un derecho subjetivo de carcter personal, directo y exclusivo.
El inters legtimo puede ser definido como aqul inters personal y directo estrechamente conectado
con el inters pblico y amparado por el ordenamiento legal mediante la proteccin jurdica de este ltimo
(CAMMEO, Corso di Diritto Amnistrativo, Padua 1960, pg. 301).
La diferencia que distingue al derecho subjetivo del inters legtimo se advierte con toda claridad
a partir de la tesis desarrollada por GIUCCIARDI entre normas de relacin y normas de accin. En tanto las
primeras ...han sido dictadas para garantizar y tutelar directamente determinadas situaciones individuales
que, de esta forma, alcanzan la categora de derechos subjetivos.... Las normas de accin son las que regulan
la organizacin y el procedimiento ...y han sido dictadas para tutela del inters pblico... (vid GIUCCIARDI,
La Giustizia Derecho Administrativo, Volumen III, La Justicia Administrativa. Instituto de Estudios Polticos,
Madrid 1963, pg. 29 nota 5).
El Tribunal Supremo Espaol, en reiteradas oportunidades (entre otras Auto del 18 de enero de 1993
-dictado por la Sala 3 en Pleno- ponente: Ramn Trillo Torres, R.A.D.A. 79 Julio-Set. 1993) ha sostenido la
viabilidad del control judicial efectivo siempre que se pueda invocar un derecho o inters legtimo.
De all que en el caso trado a decisin, los accionantes exhiben una situacin de inters egtimo
para postular una pretensin que pone en acto el control judicial de constitucionalidad en instancia originaria,
para procurar un juicio sobre la validez constitucional de los actos dictados en el curso de un proceso de
reforma constitucional, que deben encuadrar dentro del marco normativo objetivo que la propia Constitucin
provincial confiere a los poderes constituidos.
Las circunstancias de autos resultan distintas a las que emergen de los casos Polino y Dorm (La
Ley 1990- E- 97M; C.S.J.N. 6-9-90) donde el Mximo Tribunal de la Nacin se expidi sobre el amparo interpuesto
por el diputado nacional por s y en el carcter de representante del pueblo con motivo de la privatizacin
de Aerolneas Argentinas. En esa oportunidad la Corte seal que la condicin de ciudadano sustentada por
el actor no es apta para autorizar la intervencin de los jueces a fin de ejercer su jurisdiccin. Ello, por cuanto
dicho carcter, es de una generalidad tal que no permite en el caso, tener por configurada el inters concreto,
inmediato y sustancial que lleve a considerar a la presente como una causa, caso o controversia, nico
supuesto en que la mentada funcin puede ser ejercida.
Consecuentemente, es dable admitir el inters legtimo de los accionantes, slo para cuestionar la
regularidad constitucional de los actos dictados en el curso del proceso de reforma, en los lmites de la
admisibilidad efectuada y al que resulta de este pronunciamiento.
As me expido.
A LA PRIMERA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR LUIS ENRIQUE RUBIO, DIJO:
1.- La admisin formal y prima facie formulada por el suscripto, en parecer unnime de este Cuerpo
y que consta en el Auto Interlocutorio Nmero Treinta y tres de fecha ocho de agosto de dos mil uno,
constituye una habilitacin dispensada en un contexto de premura y perentoriedad, en razn de los hechos
que motivaron la presentacin judicial y al slo efecto de permitir el anlisis reflexivo y adecuado respecto de
la viabilidad sustancial del control de constitucional solicitado por los accionantes respecto de los puntos de
la Ley 8947.
Con dicha prevencin expondr a continuacin los fundamentos y la conclusin que sobre los distintos
reproches encaminados por los Sres. Garca y Sesma.
2.- NATURALEZA DE LAS CUESTIONES DEBATIDAS EN LOS PRESENTES OBRADOS.
Soy del firme criterio que la ley que declara la necesidad de la reforma constitucional comporta en su
esencia y naturaleza, la categora jurdica de un acto institucional descripta y pergeada en su conformacin
por Miguel S. MARIENNHOFF.
El distinguido autor afirm que: La tica jurdica reclama una distincin entre el acto llamado poltico
o de gobierno y el acto institucional.
Si bien hasta el presente, ambos tipos de actos estuvieron confundidos en una misma y nica categora,
la de los actos polticos o de gobierno, lo cierto es que se trata de dos categoras distintas. Equipararlas
implica un error, del cual derivaron equivocadas consecuencias. Los tratadistas, clsicos y actuales, al referirse
a los actos polticos o de gobierno, incluyen entre stos a muchos actos que evidentemente no corresponde a
ese tipo, sino al de acto institucional.
La diferencia entre el acto de gobierno o poltico y el acto institucional es substancial o de fondo. El
hecho de que el acto de gobierno o poltico sea o pueda ser susceptible de impugnacin ante la autoridad
jurisdiccional judicial, y que el acto institucional no sea susceptible de esto, es slo una consecuencia de
esa diferencia.
En qu consiste la diferencia entre el acto poltico o de gobierno y el acto institucional?
Todo acto del Poder Ejecutivo, atinente a la marcha o funcionamiento comn u ordinario de la
Administracin Pblica, por principio ser un acto administrativo o un acto de administracin, segn los
casos. Los actos que no renan o no respondan a dichas caractersticas, sino que tengan por objeto finalidades
superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado, en principio deben conceptuarse, actos de
gobierno o polticos. El acto de gobierno o poltico trasunta una directiva de carcter superior, pero siempre
dentro del funcionamiento normal del Estado. El rgimen jurdico de esas categoras de actos, en lo fundamental,
obedece a principios similares. Se trata de una diferencia de hecho, de grado, meramente conceptual, no
de una diferencia de derecho.
En cambio, el acto institucional ya no slo se refiere al funcionamiento normal del Estado,
como ocurre con el acto poltico o de gobierno. El acto institucional tiene an mayor trascendencia:
vinclase a la propia organizacin y subsistencia del Estado. As, entre otros, son actos institucionales:
la declaracin de guerra; la intervencin federal a una provincia (Constitucin Nacional, artculo 6),
que, en casos urgentes y graves, puede ser dispuesta por el Poder Ejecutivo durante el receso del
Parlamento; la declaracin del estado de sitio (artculo 86, inc. 19); el nombramiento de magistrados de
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (Constitucin Nacional, artculo 86, inciso 5), etc.. Todos
estos actos refirense a la organizacin misma de la Nacin (nombramiento de magistrados de la
Corte Suprema, que representa a uno de los Poderes y rganos esenciales del gobierno; intervencin
federal a las provincias, que permite mantener la organizacin poltico-jurdica de la Repblica), o a la
subsistencia de la Nacin (declaracin de guerra; declaracin del estado de sitio; celebracin de
tratados de paz; de alianza y de neutralidad, etc.).
De esa bsica diferencia conceptual entre ambas categoras de actos, surge una consecuencia tambin
fundamental: el acto de gobierno o poltico del que precedentemente he dado diversos ejemplos puede
incidir, directa e inmediatamente, en la esfera jurdica del particular o administrado, vulnerando incluso un
derecho o una garanta individual establecidos en su favor en la Constitucin; ello autorizara la impugnacin
del acto ante la autoridad jurisdiccional judicial. El acto institucional, en cambio, no puede dar lugar a la
expresada impugnacin de inconstitucionalidad, pues, por su ndole no afecta derechos subjetivos de los
administrados. Estos ltimos derechos recin podran verse afectados, directa e inmediatamente, a raz de
actos emitidos como consecuencia de los mencionados actos institucionales. El acto institucional no se
vincula o relaciona inmediata o directamente con los administrados o particulares; se vincula o relaciona con
los propios rganos o poderes estatales, contemplando principalmente relaciones entre poderes pblicos, siendo
por ello que los administrados no pueden impugnar el acto institucional: no son parte en el mismo, careciendo
entonces de accin para impugnarlo.
El hecho de que el acto institucional no est sujeto al control jurisdiccional de los jueces, se debe a
que tal categora de actos trasunta esencialmente relaciones entre los Poderes del Estado, o sea del Ejecutivo
con alguno de los otros dos rganos integrantes del gobierno, es decir el Legislativo y el Judicial: relaciones
entre rganos estatales en suma. De ah que los administrados, por no ser partes en esas relaciones, no
puedan enjuiciar jurisdiccionalmente el respectivo acto. Es un efecto lgico de la teora de las acciones: el
ejercicio de stas le compete al titular del derecho pertinente, quien carezca de derecho que tutelar, carece de
accin. El acto institucional, pues, contrariamente a lo que ocurre, o puede ocurrir, con el acto poltico o de
gobierno, no incide directa e inmediatamente- en la esfera jurdica del administrado: los efectos directos e
inmediatos del acto institucional limtanse a los poderes u rganos esenciales del Estado. (autor cit.,
Tratado de Derecho Administrativo, T. II, pg. 755 y ss., 3ra. Edicin, Abeledo-Perrot).
Es decir, que en principio, los actos institucionales no resultan susceptibles de control judicial, salvo
que los mismos afecten derechos o intereses legtimos de los ciudadanos.
En el caso de autos se impugna la ley que declara la necesidad de reforma constitucional y las medidas
dictadas a tales efectos, actos jurdicos que pone en marcha un proceso de la envergadura jurdico, poltico e
institucional como es la modificacin de uno de los Poderes Constituidos del Estado Provincial, queda
comprendida, sin lugar a dudas, dentro de la categora jurdica descripta por el eminente jurista argentino y
por tanto exento al control judicial en orden a su legalidad o regularidad.
La posicin asumida por el suscripto en orden a la calificacin jurdica de los actos impugnados se
afirma, adems en la circunstancia de que hasta el momento no media una afectacin real, efectiva y concreta
de derechos subjetivos o intereses legtimos de los accionantes.
As me expido.
SEGUNDA CUESTIN: RESULTAN AJUSTADAS AL ORDEN JURDICO CONSTITUCIONAL LAS PREVISIONES
CONTENIDAS EN LA LEY 8947?
LOS SEORES VOCALES DOCTORES BERTA KALLER ORCHANSKY, MARA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI,
ADA LUCA TERESA TARDITTI, ADN LUIS FERRER , DOMINGO JUAN SESIN y NGEL ANTONIO GUTIEZ,
DIJERON:
I.- Asumida la judiciabilidad de la cuestin planteada, resolverla requiere, ante todo, puntualizar que
la Convencin Constituyente no es absolutamente soberana, sino que debe limitar su funcin reformadora a
los puntos para los cuales fue convocada. Esa es la doctrina mayoritaria en relacin al artculo 30 de la
Constitucin Nacional (conf. Adolfo Gabino Ziulu, Derecho Constitucional, Ediciones Depalma 1996, T. 1,
pg. 75) que en nuestra Provincia tiene respaldo expreso en el artculo 196 de la Constitucin local.
Desde que la potestad reformadora no es de la Legislatura, sino de la Convencin, resulta claro que es
sta la que est habilitada para reformar o no la Constitucin y, en su caso, para fijar el contenido de la
reforma, sin desbordar los puntos para cuyo tratamiento ha sido convocada. Ello as porque -se dijo desde
antao- los cuerpos legislativos organizados con un propsito de legislacin general, no llevan el pensamiento
concreto del pueblo, sobre las reformas que pudieran aquellos efectuar; y tratndose precisamente del acto
ms ligado a su soberana, y que ms fundamentalmente les afecta en su desarrollo, esa voluntad debe
aparecer, manifestada de inmediato, por la designacin de delegados especiales, en el momento en que las
reformas se proyecten (Arturo M. Bas, Derecho Pblico Provincial - Conferencias, Crdoba 1909, Pg. 146).
Esa conclusin ha sido indiscutida en la doctrina nacional (los actores han abundado en citas en su
demanda) hasta que en 1994 la Ley 24309 inici el proceso que culminara en la reforma de la Constitucin
Nacional de ese ao, oportunidad en la que el Poder Legislativo no slo declar la necesidad de la reforma y
fij los puntos a reformar sino que, adems, en el llamado ncleo de coincidencias bsicas fij con precisin
el contenido textual de parte de la reforma, habilitando a la Convencin tan slo a aceptar o rechazar ese
articulado, sin posibilidad de modificarlo o alterarlo.
II.- La convocatoria as concebida gest una disputa doctrinaria cargada de condicionamientos y pasiones
circunstanciales, ensombreciendo una materia que hasta entonces se haba presentado difana. Nunca antes
de esa poca se haba llegado a afirmar con tanto nfasis que la declaracin de necesidad de la reforma debe
contener no solamente la mencin de las disposiciones cuya enmienda o reemplazo se propone, sino tambin
el nuevo texto sugerido, o al menos, indicaciones inequvocas en cuanto a su sentido u orientacin (Miguel
M. Padilla, Las competencias de la Convencin Reformadora Diario La Ley del 02-02-94) sin perjuicio de que
la ms calificada doctrina siguiera sosteniendo que la Convencin puede no suprimir las normas que el
Congreso enumera para suprimir. Puede no ocuparse de los temas que el Congreso habilita para agregar.
Puede no modificar los artculos mencionados por el Congreso. Adems, si lo hace, no est condicionada por
las intenciones prevalecientes en el debate (Pedro J. Fras, La Constituyente no es soberana La Ley del 22-
02-94).
La cuestin devino abstracta en razn de que la Convencin Constituyente incorpor a su reglamento
interno los condicionamientos a que la someta la ley de convocatoria, por lo que la Corte Suprema desech la
consideracin del tema en la causa Romero Feris, Jos A. c/ Estado Nacional s/ Amparo (L.L. 1994-E-14).
III.- A pocos aos de aquella reforma, el debate reaparece en nuestra Provincia con motivo de una ley
que declara la necesidad de la reforma y, an cuando no contiene un ncleo de coincidencias bsicas, sin
embargo fija ciertos contenidos de la nueva constitucin de los cuales la Convencin no podra apartarse, que
los actores tildan de inconstitucionales (art. 2 inc. I y IV).-
Afortunadamente, el articulado de la Constitucin local sobre la materia no padece, como la Nacional,
de lo que ha sido calificado como excesiva parquedad que no facilita la labor del investigador (Padilla,
obra citada). En efecto: la Constitucin Nacional lacnicamente dispone que la necesidad de la reforma debe
ser declarada por el Congreso (art. 30) donde nuestra Constitucin Provincial aclara que debe designarse con
precisin el punto o puntos que han de ser materia de aquella (art. 196).
Fijar el punto a reformar, obviamente no incluye la expresin de cual es el contenido de la reforma,
sino tan slo delimitar la materia sobre la cual la Convencin est habilitada a pronunciarse. El texto
constitucional no admite otra interpretacin, ni literal ni sistemtica.
La armonizacin de ese texto con la economa del sistema que instaura la Constitucin en relacin a su
reforma, conduce al mismo resultado. Suponer que la Legislatura pueda imponer reformas a la Convencin,
importara conferirle a aqulla (Legislatura) el poder constituyente que claramente le corresponde a sta
(Convencin). La Convencin es un rgano deliberativo que, en cuanto tal, no tiene funciones limitadas a
aceptar o negar un proyecto que le es sometido. Le corresponde elaborar la reforma y, para ello, debate, vota
y resuelve. Ese es el sistema legal.
IV.- Sin embargo, y tal vez porque la disputa de mil novecientos noventa y cuatro no pas en vano por
foros, tribunales y academias, calificada doctrina ha atemperado las consecuencias de esa libertad absoluta
de la Convencin, sosteniendo que el Congreso tiene competencia para aadir al temario la finalidad o el
objetivo a cuyo efecto declara necesaria la reforma en cada uno de los puntos que incluye en el mismo
temario, y ese sealamiento es vinculante para la convencin. Esto quiere decir que ella puede reformar o no
reformar, pero si reforma debe reformar para el fin con que ha sido habilitada por el Congreso (Bidart
Campos, La Ley 24309 y la fijacin del temario de la reforma de la Constitucin, en E.D. 156-916).
Tal doctrina se ajusta a la economa del sistema. Si se ha conferido a la Legislatura la potestad
preconstituyente de declarar la necesidad de la reforma, sera contradictorio que el proceso desembocase en
una reforma opuesta a los fines que la legislatura quiso atender.
Porque -resulta obvio destacarlo- los legisladores declaran la necesidad de la reforma en funcin de
fines o necesidades de la comunidad. Surge del texto de la ley y de los antecedentes que promovieron su
sancin (Consulta Popular convocada por Decreto del Poder Ejecutivo Provincial N 814 y su modificatorio) los
fines que la impulsaron, esto es, la reduccin del nmero de legisladores y un poder legislativo de funcionamiento
ms gil y econmico.
La Convencin es el mbito para canalizar esa demanda, que puede ser o no atendida y que puede
serlo de un modo u otro, pero no debe conducir a un desenlace ostensiblemente opuesto a los fines que
motivaron la convocatoria. As lo impone el necesario respeto a aquella potestad preconstituyente que se
confiere al Poder Legislativo.
V.- Sobre la base de lo hasta aqu dicho, resulta claro que la Ley 8947 desborda las facultades que son
propias de la Legislatura Provincial, en cuanto ordena a la Convencin que en base a un sistema electoral
mixto que asegure la representacin de los distintos Departamentos, reemplace el actual Poder Legislativo por
una sola Cmara de setenta miembros (art. 2 inc. I). El sistema electoral, el nmero de legisladores y la
existencia de una o dos cmaras, son cuestiones para cuya resolucin es competente la Convencin Constituyente
y la Legislatura no puede acotarle esa potestad.
La Convencin podr instaurar un sistema bicameral o unicameral, de setenta u ochenta miembros.
Podr tambin no producir reforma alguna. Pero lo que no podr, porque se lo impide la ley que la convoca, es
producir una reforma que aumente el nmero de legisladores, la complejidad del procedimiento de sancin de
las leyes y el costo de la actividad legisferante. Tal conclusin es, en definitiva, la que propugna el Seor
Procurador del Tesoro cuando en su contestacin de demanda afirma que la Convencin Constituyente tiene
las competencias suficientes para admitir o rechazar la necesidad de la reforma y, en su caso, concretar la
reforma constitucional sobre el tema habilitado de la manera que considere ms conveniente (fs. 198) posicin
que en lneas generales es compartida por el Sr. Fiscal General de la Provincia.
Lamentablemente el texto de la Ley 8947 no es as de claro y por el contrario, expresa un acto
imperativo con alcances que, literalmente interpretados, se muestran como condicionantes de las facultades
de la Convencin Constituyente. Ello justifica un pronunciamiento jurisdiccional que clarifique la cuestin, lo
que se hace en trminos que, en este aspecto, se ajustan tanto a la pretensin de los accionantes, cuanto a
la defensa de los accionados.
VI.- Cabe formular una aclaracin respecto de los artculos de la Constitucin que el artculo 2 inciso
I de la ley declara sujetos a reforma.
Esa mencin no habilita a producir en esos artculos cualquier reforma, sino slo aquellas que hagan a
la organizacin y funcionamiento del Poder Legislativo (ese es el punto fijado en la declaracin de necesidad
de la reforma, art. 196 C.P.). En principio no resulta reformable, por ejemplo, el artculo 110 de la Constitucin,
que define las facultades del Poder Legislativo, salvo para sumarle a una legislatura unicameral las funciones
que hoy son propias de cada Cmara.
Recprocamente, nada impide la necesaria reforma de artculos no incluidos en el artculo 1 inciso I de
la ley, cuando tal reforma sea consecuencia necesaria de la que se produzca en el Poder Legislativo. Si en
definitiva desapareciese el sistema bicameral, por ejemplo, perdera sentido la alusin al Senado contenida en
el artculo 169, por lo que podra ser reformado para reemplazar esa denominacin por la que corresponda al
nuevo rgano legislativo.
VII.- Los accionantes han cuestionado con particular nfasis el artculo 2 inciso IV de la Ley 8947, que
reclama a la convencin establecer una clusula transitoria que disponga la caducidad de los mandatos de los
legisladores en ejercicio el da 10 de diciembre de 2001.
Tal norma excede claramente las facultades preconstitucionales que corresponden a la Legislatura. Es de
competencia de la Convencin Constituyente dictar las normas transitorias que sean menester para adecuar el
funcionamiento de las instituciones a la constitucin reformada.
Vale agregar que el mandato de senadores y diputados tiene la duracin que les asignan los artculos 81
y 86 de la Constitucin Provincial y no puede ser reducido por la Legislatura, ni per se ni a travs de una
norma imperativa que obligue a la Convencin Constituyente.
En cuanto a la posibilidad de que esa caducidad anticipada de los mandatos sea dispuesta por la
Convencin Reformadora y las consecuencias de su eventual lesin a derechos de los actuales legisladores
(cuestin sugerida en la demanda) es materia ajena a este pronunciamiento, cuyo alcance, congruente con la
accin deducida, se limita a juzgar la validez y eficacia de la Ley 8947.
VIII.- La invalidez del artculo 2 inciso IV de la Ley 8947 conlleva la del artculo 8, desde que mal
puede anticiparse la eleccin de nuevos legisladores, sin previa caducidad de los que hoy ejercen como tales.
Este artculo merece, adems, otras reflexiones, que se confunden con las que se formularn en relacin
al Decreto N 1700/01, que trataremos ms adelante.
IX.- Ahora bien, as precisadas las facultades y competencia de la Convencin Constituyente convocada
mediante Ley 8947 y, consecuentemente, la invalidez de las disposiciones que las acotan ilegtimamente,
resulta adecuada la formal declaracin de su inconstitucionalidad?.
Creemos que no, por su falta de eficacia conforme lo relacionado y la tradicional doctrina de la Corte,
con arreglo a la cual la procedencia de una accin de inconstitucionalidad est supeditada a que se encuentre
cuestionado en los actos el reconocimiento de algn derecho concreto a cuya efectividad se opongan las
normas cuya validez se cuestiona (Fallos 256:386; 264:206; 270:79; y 311:1176). No obstante ello y la
posicin sustentada por la Fiscala General y el representante de la Provincia, se hace necesario un
pronunciamiento expreso sobre el alcance de tales normas, aunque no sea necesario declarar su
inconstitucionalidad.
Por otra parte, siendo la declaracin de inconstitucionalidad una decisin de extrema gravedad, no
corresponde formularla cuando una adecuada interpretacin de la norma, en funcin de los principios
constitucionales comprometidos, permiten evitarla (Corte Suprema de Justicia de la Nacin en autos Coca,
Jorge D. C/ Estado Nacional y otro decisin del 02-12-93 y CAMTRAL S.A. c/ Empresa Ferrocarriles Argentinos
S.A. del 17-11-92 y Superior Tribunal de Justicia de Ro Negro, Sala Civil Municipalidad de Ro Colorado s/
Accin de Inconstitucionalidad Ley 2475).
As nos expedimos.
A LA SEGUNDA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR LUIS ENRIQUE RUBIO, DIJO:
Los recurrentes sostienen que la resolucin atacada es contraria a los artculos 195 y 196 de la
Constitucin Provincial debido a que ...no solo define los puntos a reformar sino que avanza definiendo como
se deben reformar los mismos..., concluyendo que ...los legisladores se han arrogado, violando el precepto
constitucional, facultades propias del Poder Constituyente.... Citan a continuacin doctrina en apoyo a este
punto. Acusan que ...La ley 8947 viola el principio de divisin, asume atribuciones que no le son propias y
usurpa facultades de la Convencin... y que ...La usurpacin de facultades de la Convencin que realiza la
Ley 8947, significa el desconocimiento de la Constitucin, el desconocimiento del estado de derecho, que es
el atentado institucional ms grande, y si no se refuta en todos sus detalles sentar un antecedente
profundamente negativo en nuestra Provincia.... Finalmente, especifican dicha violacin al concluir que se ha
avanzado en la predeterminacin de la Reforma en su artculo 2 inciso I) al establecer que ...para que en base
a un sistema electoral mixto que asegura el representacin de los distintos departamentos, reemplace al
actual Poder Legislativo por una sola Cmara de 70 miembros y en el inciso IV) del mismo artculo cuando
dispone ...la caducidad de los mandatos de los legisladores en ejercicio al 10 de diciembre de 2001...,
considerando que tambin se viola expresamente el artculo 81 de la Constitucin Provincial.-
Adelanto mi posicin negativa a la cuestin planteada. Esbozo a tales efectos los siguientes fundamentos:
A) INEXISTENCIA DE CUESTIN JUDICIAL MADURA, CASO, CONTROVERSIA O CAUSA SUSCEPTIBLE
DE CONTROL JUDICIAL.
An cuando se admitiera la alternativa de la revisin judicial por parte de este Tribunal y ejercicio de
la va escogida, cabe sealar que el agravio, afectacin o lesin que se dicen padecer, vinculados al recorte de
los mandatos de los legisladores actuales y a la restriccin de poderes de la Convencin Constituyente al
fijarse no slo los puntos a reformar sino adems definirse la forma en que deber encaminarse, dichos
cuestionamientos no resultan susceptibles de configurar caso o controversia por resultar PREMATUROS.
En efecto, la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, a partir del leading case de Abbott
Laboratories, Inc. v Garden (3287 U.S. 136 - 1967) desarroll el concepto de la cuestin o controversia
madura (ripe). Dicha doctrina, fundamentada en criterios pragmticos y de sentido comn, puede
concretarse y explicarse, en el contexto de la cuestin analizada de la siguiente manera: La intervencin del
rgano judicial debe ser admitida solamente cuando la cuestin que se encamina como generadora del
agravio, lesin o afectacin que se dice padecer no pueda ser corregida, modificada o desalentada por
otro rgano ajeno al Poder Judicial.
Sentada esta premisa, la Corte fij las pautas para determinar cundo una controversia debe considerarse
madura: cabe atender, dijo, a la aptitud de las cuestiones para ser judicialmente decididas y al perjuicio que
ocasionara a las partes postergar la intervencin del tribunal.
Asimismo, dicho Tribunal entendi que una cuestin es apta para ser decidida judicialmente cuando
por una parte, la decisin existe y es firme, por oposicin a preliminar, provisorio o tentativa (Hctor A.
MAIRAL Control Judicial de la Administracin Pblica , Ediciones Depalma, Bs. As 1984, Tomo I, pg. 240 y
sgtes.).
La exigencia de que la decisin sujeta a revisin se encuentre madura para ella implica, pues, que
aquella sea concreta, inminente y produzca efecto adverso, toda vez que el propsito de esta exigencia es
utilizar a la maquinaria judicial para problemas reales, actuales o inminentes, y no para cuestiones abstractas
o hipotticas.
El elemento esencial para considerar maduro es la afectacin en forma definitiva intereses especficos
de quien busca el auxilio de la justicia (Guido Santiago TAWIL, Administracin y Justicia, Depalma, Bs. As.
1993 Tomo II, pg. 122 y sgtes.)
En el caso que nos ocupa, la Legislatura provincial, ha propuesto a la Honorable Convencin que
convoca, la reforma de los artculos 77 a 123 de la Constitucin Provincial, precisando, en observancia a la
opinin vertida por el pueblo de la Provincia de Crdoba las caractersticas de la nueva legislatura provincial,
la unificacin de mandatos, caducidad de los mismos, etc..
La propuesta PODR O NO SER COMPARTIDA por la Convencin electa por el Pueblo de la Provincia
y ser STA Y SLO STA quien determinar las caractersticas de la estructura de poder que se disee.
ES STA Y SLO STA QUIEN PRODUCE LA REFORMA CONSTITUCIONAL. ES STA Y SLO STA QUIEN
PUEDE INVOCAR AGRAVIO RESPECTO DEL ACOTAMIENTO O RESTRICCIN DE SUS ATRIBUCIONES Y
POTESTADADES AUTNOMAS, AUNQUE NO SOBERANA.
Resulta de plena pertinencia para la situacin analizada, la referencia que trae Hctor Masnatta al
prologar la obra de Humberto Quiroga Lavi El poder constituyente en accin, Editorial baco de Roque
Depalma, Bs. As. 1996 , pg. 8, cuando relata que Das antes de la apertura de la Convencin Reformadora
tuvo lugar en el Consejo Profesional de Ciencias Econmicas una mesa redonda con la participacin de Germn
Bidart Campos, Pedro Jos Fras, Rosendo Fraga y el suscripto. Al tratarse el tema del clebre paquete, el
profesor de Crdoba opin que el Congreso careca de facultades para establecer el sistema de votacin
contenido en el Art. 5 de la Ley 24.309, a lo que asinti Bidart Campos . En el curso del debate que cerr
el encuentro pregunt que pasara si la convencin, al dictar su reglamento haca propio tal sistema; todos
convinimos que, entonces, el problema desaparecera (destacado intencional).
Es decir que, slo la Convencin Constituyente frente a una pretendida invasin de sus atribuciones
reformadoras podr cuestionar la restriccin operada, ya consintindolas o, rechazndolas.
La Convencin Constituyente Reformadora ejerce poder constituyente derivado por delegacin del
pueblo, depositario originario de tal potestad y lo ejerce dentro de los limites de su mandato. De tal manera
que cuando el pueblo de la Nacin vota para la constitucin de la Convencin lo hace teniendo en cuenta el
pensamiento y la posicin poltica de los distintos partidos respecto, a las normas que se pretenden reformar,
de tal modo que quien est de acuerdo con la reforma propuesta votar por aquella agrupacin poltica que as
lo sostenga, y a la inversa (Eduardo Fernando Luna en Derecho Constitucional de la Reforma de 1994 de
autores varios, Ediciones Depalma Tomo I, Mendoza 1995, pg. 109).
B) EL PODER CONSTITUYENTE DERIVADO, DE REFORMA O REVISIN.
Se afirma, con rigor de verdad universal, que el poder constituyente reside en el pueblo (Emmanuel
Sieyes y Carre de Malberg). El poder constituyente reside esencialmente en el pueblo, en la totalidad y en cada
uno de sus miembros. La titularidad asignada ha sido reconocida en la normal local al establecer que El Poder
Constituyente para reformar en todo o en parte la presente Constitucin es ejercido por el pueblo de la
Provincia en la forma que esta Constitucin establece (art. 195 C.P.).
La titularidad a cargo del pueblo de la Provincia se distingue de quienes son los operadores de
dicho poder.
La mecnica para operar la revisin o reforma de la Constitucin local es un acto jurdicopoltico
complejo. La Carta provincial, dando continuidad a la tradicin del derecho pblico nacional, establece que la
misma slo puede materializarse a travs de un proceso dinmico, en la que conceptualmente es dable
distinguir las siguientes etapas o momentos, a saber:
a) Etapa de apertura o impulso de los mecanismos de reforma. Se trata de una funcin promotora o
desencadenante, a cargo de ambas Cmaras Legislativas (art. 196);
b) Etapa de la participacin del cuerpo electoral en la eleccin de Convencionales Constituyentes
(art. 198);
c) Etapa de decisin por parte de la Convencin Constituyente (art. 196);
d) Etapa de publicacin y puesta en vigor (art. 200).
Respecto de la primera de las etapas o momentos enunciados, la Constitucin Provincial sancionada
en el ao 1987 estableci, en los aspectos de estricta vinculacin a la cuestin debatida, que la declaracin
deber designar con precisin el punto o puntos que han de ser materia de reforma (art. 196).
ANALISIS JURDICO:
El alcance de la frmula legal en orden al sentido y alcance de la expresin punto o puntos fue
materia de precisin en los debates de dicha Convencin reformadora. Se habl en esa ocasin del ejercicio de
una facultad que es una atribucin de naturaleza preconstituyente y se sostuvo que ...En un estado de
derecho, cuando se dice que es necesaria la reforma, hay que fundamentar por qu es necesaria y en qu
consiste determinar la necesidad de la misma. Cul es la funcin especfica de la Legislatura provincial? La
funcin especfica de esta institucin es determinar las falencias de la Constitucin.... Ac hace falta que se
diga cuales son los fundamentos, las argumentaciones, las instituciones provinciales que no funcionan.
Hay que establecer cuales son las distorsiones del sistema... porque sino se corre el riesgo de inventar
una Constitucin... (opinin del entonces Convencional Provincial Juan Carlos Maqueda, Diario de Sesiones
de la Honorable Convencin Constituyente, pg. 1174, nfasis agregado).
La doctrina nacional admite que la norma de convocatoria, en ejercicio de atribuciones preconstituyentes,
pueda disponer o indicar las caractersticas que definan y orienten sobre el particular.
As, Germn Jos Bidart Campos ha sostenido (L.L. 150-916) que el ..congreso tiene competencia
para aadir al temario la finalidad o el objetivo cuyo efecto declara necesaria la reforma en cada uno de los
puntos que incluye en el mismo temario, y ese sealamiento es vinculante para la convencin. Esto quiere
decir, que ella puede reformar o no reformar, pero si reforma debe reformar para el fincon que ha sido
habilitada por el congreso.-
Miguel Padilla, por su parte (L.L. del 02-02-94) afirma que la declaracin de necesidad de la reforma
debe contener no solamente la mencin de las disposiciones cuya enmienda o reemplazo se propone, sino
tambin el nuevo texto sugerido, o al menos indicaciones inequvocas en cuanto a su sentido y orientacin....
La Ley 24309 que declar la necesidad de la reforma de la Constitucin Nacional y que concluyera con
el dictado de la reforma producida en la ciudad de Santa Fe en el ao 1994, no fue cuestionada por el
contenido u orientacin emergente del Ncleo de Coincidencias Bsicas sino por la clusula cerrojo
impuesta para su concrecin (art. 5 ib.).
Cuando ms lacnica sea la ley de convocatoria, ms se ensanchan las facultades y el poder de
la Convencin (Joaqun V. Gonzlez).
ENFOQUE SOCIOLGICO POLTICO.
Cuando una comunidad se organiza institucionalmente dictndose una constitucin o reformando la
que se halla en vigencia, adopta una decisin poltica fundamental. La trascendencia del acto deriva no
solamente de que se trata de la Ley Suprema -circunstancia por la cual todas las dems normas jurdicas que
se dicten en su consecuencia tendrn que ajustarse a sus enunciados- sino tambin debido a que en ella se
plasman los principios y valores cuya realizacin aspira la comunidad y se establecen las reglas de juego
sobre las que asentarn esa convivencia, la forma de acceso al poder y del ejercicio de la autoridad. Por
lo manifestado, es que una constitucin no puede convivir como producto de la imposicin de un sector sobre
los dems, sino que debe ser lo resultante del acuerdo entre todas las fuerzas actuantes en la sociedad.
Ser indispensable el cumplimiento de este requisito para que la Ley Fundamental sea la expresin del
modo de ser real de un pueblo (Flix Roberto LO Estudios sobre la reforma de la Constitucin Nacional
de autores varios. Bs. As. 1992, pg. 43, el agregado es mo).
Si una Nacin -deca Ortega y Gasset- es un proyecto sugestivo de vida en comn, la Constitucin es
su expresin institucionalizada porque en ella se inscriben los fines que se desean alcanzar y los valores que
cultiva una comunidad.
a) La Ley 8947 fue precedida por una Consulta Popular en la que se requiri del Pueblo de la
Provincia, en el marco del llamado formulado por el Poder Ejecutivo Provincial -Decreto N 814 de fecha 08-
05-2001, modificado por Decreto N 1203 del 14-06-2001- ...su opinin respecto de la propuesta de
reformar la Constitucin provincial y cambiar el actual sistema bicameral, compuesto por una Cmara de
Diputados integrado por un total de ciento treinta y tres (133) legisladores, por un sistema de una sola
Cmara Legislativa con un mximo de setenta (70) miembros.
Los resultados de dicha consulta arrojaron la opinin favorable de ms de la mitad de los votos vlidos
escrutados.
b) La Ley 8947 fue el resultado de la opinin coincidente de la mayora absoluta de los distintos
sectores polticos que integran ambos cuerpos colegiados y quienes ejercen la representacin del Pueblo de
la Provincia.
Es decir que la norma cont con el respaldo y la legitimacin de los cuerpos legislativos, aprobado por
unanimidad en el Senado y tuvo dos votos en contra en Diputados.
Advirtase que la ley que impulsa la reforma tuvo como cardinal o norte, el achicamiento o
disminucin de los gastos de la poltica, ha sido dicha expresin el resultado de un juicio de valor, de
conveniencia, oportunidad y mrito de quienes en un Estado Social de Derecho, en el camino de una
democracia incipiente, son quienes ostentan la representacin del pueblo de la Provincia y la ma
propia.-
La exhumacin del pasado histrico demuestra que en la tradicin reformista argentina, el consenso
de las fuerzas polticas legitimaron los procesos modificatorios.
Las reformas constitucionales no solo tienen lmites o condicionantes jurdicos respecto de normas
de imperativo acatamiento por su ubicacin en la grada jerrquica (art. 31 C.N.) sino tambin de aquellos que
Jorge R. Vanossi denomina estructurales y que conforman el mbito social subyacente que condicionan y
orientan su decisin.
Una reforma ha de ser emprendida cuando existe la necesidad poltico- institucional de concretarla,
ajena por tanto a impulsos dogmticos o de laboratorio. pues las reformas se materializan cuando los hechos
las impulsan con la fuerza insuperable de la realidad.
El poder constituyente sea originario o reformador supone una fuerte vinculacin entre el mundo del
derecho y el mundo de la poltica.
El acuerdo poltico se presenta como una caracterstica que se encuentra en la esencia del poder
constituyente.
Las mayoras que se exigen para provocar la reforma alertan sobre la necesidad de consenso
negociacin acuerdo para poder alcanzar el qurum agravado exigido por el Constituyente. La mayora
exigida impone casi inexorablemente, el acuerdo poltico, a veces turbio, enmaraado, desaguisado, egosta,
especulativo, pero, acuerdo al fin.
El acuerdo est en la gnesis de la organizacin nacional y en los momentos ms relevantes de
la vida institucional de la Repblica.
Por ello, estimo que la indicacin u orientacin dispensada por la ley que declara la necesidad de
la reforma resulta jurdicamente ajustada al orden legal y guarda entera razonabilidad con el contexto
poltico y sociolgico que precedi a su sancin.
As me expido.
TERCERA CUESIN: RESULTAN AJUSTADAS AL ORDEN JURDICO CONSTITUCIONAL LAS PREVISIONES
CONTENDIAS EN EL DECRETO 1700/01?
LOS SEORES VOCALES DOCTORES BERTA KALLER ORCHANSKY, MARA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI,
ADA LUCA TERESA TARDITTI, ADN LUIS FERRER, DOMINGO JUAN SESIN Y NGEL ANTONIO GUTIEZ,
DIJERON:
I.- Vigente el Decreto 1542/01, que convoc a elecciones de senadores provinciales para el catorce de
octubre de dos mil uno, el Poder Ejecutivo dicta el Decreto 1700/01, mediante el cual se convoca al electorado
provincial a elegir, ese mismo da, setenta (70) legisladores provinciales y sus correspondientes suplentes
(art. 2), disponiendo que el Juzgado Electoral Provincial deber adecuar los plazos de la presente convocatoria
y compatibilizarlos con el cronograma actualmente en curso con motivo de la convocatoria efectuada por el
decreto n 1542/01 (art. 4).
Tal parece que la intencin es mantener en curso dos convocatorias distintas y simultneas, una conforme
a la constitucin vigente, otra adecuada a la reforma que se desea, una de las cuales quedara sin efecto poco
antes del comicio, segn la constitucin sea o no reformada.
La norma es notoriamente inconstitucional, desde que el Poder Ejecutivo slo est habilitado para
convocar a elecciones para la designacin de las autoridades que la Constitucin establece (art. 30 C.P. y 35
Ley 8767) y hasta hoy la Constitucin de la Provincia no prev la existencia de otros legisladores que los
diputados y senadores provinciales (art. 77 C.P.).
A su vez la facultad de dictar decretos (art. 144 inc. 2 C.P ) para la ejecucin de las leyes, implica
como condicin de validez la existencia y vigencia de aquellas. Mal podra entonces principiar la ejecucin de
una ley (en este caso la mxima de ellas) cuando todava no ha nacido.
Pero an si supusisemos admisible esta singular convocatoria ad eventum, la determinacin de la
calidad y cantidad de legisladores a elegir en funcin de la Ley 8947 carece de sustento desde que, segn
hemos visto, la Convencin Constituyente puede apartarse de la propuesta contenida en la ley que declar la
necesidad de la reforma.
Huelga destacar que el artculo 8 de la Ley 8947 no legitima este particular llamado. No solo por su falta
de eficacia vinculante, segn ha sido dicho al tratar la segunda cuestin, sino adems porque dicho artculo
tan slo habilita al Juzgado Electoral a una adecuacin de plazos.
La convocatoria para la eleccin de miembros de la nueva legislatura no puede ser vlidamente dispuesta
sino sobre la base de la Constitucin ya reformada. El texto del artculo 8 de la Ley 8947 no habilita una
convocatoria anticipada.
II.- Lo dicho es suficiente para declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1700/01. Pero resulta
oportuno puntualizar otro de los vicios que lo aquejan: su falta de razonabilidad, vicio que comparte con el
artculo 8 de la Ley 8947 y causa inconstitucionalidad (BIDART CAMPOS, Germn Jos Tratado Elemental de
Derecho Constitucional Argentino, EDIAR, Bs. As. 1986, T I, pg. 99) y en el presente caso conduce a
quebrantar principios inherentes al sistema republicano de gobierno. Ello toda vez que los plazos que fija no
resultan derivacin razonada del orden jurdico vigente.
El voto universal, secreto y obligatorio para la eleccin de autoridades es la base de la democracia
(art. 30 C.P.) ya que el pueblo es la fuente originaria de la soberana, y el modo de ponerla en ejercicio es el
voto de los ciudadanos (C.S.J.N., Fallos 168:130; 310:819). Siendo as, la Constitucin se esmera en garantizar
la libertad plena del elector el da del comicio (art. 30 C.P.) e institucionaliza los partidos como va reconocida
de expresin de la voluntad poltica de la ciudadana (art. 33 C.P.).
En coincidencia con esas premisas, la Ley Electoral (N 8767) ha regulado el modo de llevar adelante las
elecciones, bajo el control de la justicia electoral (Ley 8643) en condiciones que permiten a los partidos
polticos el cumplimiento eficaz de su cometido y a los ciudadanos la posibilidad de emitir su voto con aquella
libertad plena que les asegura el artculo 30 de la Constitucin Provincial, que no se agota en la sola
ausencia de presiones fsicas o morales, sino que implica adems la posibilidad de decidir su voto entre
alternativas claras y conocidas, sin condicionamientos que estimulen el error o las confusiones. De all la
imposicin de una adecuada anticipacin de la convocatoria (art. 36 Ley 8767), la fijacin de plazos para la
constitucin de alianzas electorales (art. 11 Ley 6875), la oficializacin de listas (art. 41 ley 8767) y boletas
(art. 43 ib.), todo ello sujeto a control judicial, con resguardo del derecho de defensa (arts. 42 y 44 ib.).
Una ley (no un decreto) puede modificar los plazos o procedimientos aludidos o autorizar al Juez
electoral a hacerlo. As lo ha hecho el artculo 7 de la Ley 8947 en relacin a la eleccin de convencionales
constituyentes del dos de septiembre prximo. Pero lo que no puede una ley (mucho menos un decreto) es
disponer para una misma fecha elecciones alternativas (Decretos 1542/01 y 1700/01) con la consecuente
confusin en el ciudadano y desconcierto de los partidos, imposibilitados de definir su estrategia para una
eleccin cuyo objeto no se define con la necesaria anticipacin. Mucho menos puede imponer una abreviacin
de plazos tal que torne de hecho imposible la formulacin de alianzas y la designacin de candidatos con
ajuste a las cartas orgnicas de los partidos polticos e imposibilite el control judicial del proceso electoral,
con respeto de las instancias de alegacin y prueba mnimas que impone la garanta de defensa.
El comicio es la expresin ms genuina de la democracia. Debe estar rodeado de todas las garantas e
investido de la mxima seriedad que su importancia requiere y en donde los plazos han sido establecidos para
hacer efectivas esas garantas.
La Convencin Constituyente ser la encargada de fijar las fechas a partir de las cuales debern entrar
en vigencia las normas sancionadas y tras ello deber convocarse a elecciones y ordenarse un razonable
cronograma electoral.
Controlar es vigilar, es fiscalizar, es comprobar qu se hace, cmo se va a hacer, cmo se ha
hecho. La finalidad del control es en algn sentido informativa: hacer pblico todo eso; ponerlo en
conocimiento del pblico, de la sociedad; difundirlo. Pero su finalidad central se dirige a algo ms
importante, ms vital, limitar y contener el poder; hacer jugar su responsabilidad; enmendar -si est a
tiempo- lo mal hecho, prevenir o impedir que se haga mal: y cuando ni la prevencin resulta posible ni
el entuerto subsanable, el control tiende a que se repare el efecto nocivo de lo que se ha hecho mal
(Germn J. BIDART CAMPOS, El Poder, Ediar, 1985, pg. 356).
No resulta constitucionalmente vlido transformar las elecciones en una precipitada carrera contra
reloj, sin tiempo para que el ciudadano se informe y medite su decisin; sin oportunidad para que los partidos
gesten regular y legtimamente una estrategia electoral y sin posibilidades de que el control judicial del
proceso asegure su transparencia y seriedad. Porque -resulta obvio destacarlo- en la urgencia de la abreviacin
de plazos se sacrifican los tiempos de alegacin, impugnacin y resolucin, que son de por s escasos en el
proceso electoral y por esta va pueden caer en un inasible torrente de hechos consumados y, con ello, de
eventuales injusticias irreparables.
El control judicial de las elecciones, las alternativas de alegacin e impugnacin acordadas a los partidos
polticos y la doble instancia para resolver cuestiones trascendentes, han sido ideados hace dcadas para
superar tiempos de fraude y de sospechas. En nuestro sistema institucional, esas reglas hacen al mantenimiento
de una democracia confiable, ms que los muchos o pocos legisladores que integren el poder legislativo.
La Resolucin Nmero Noventa y uno de la Seora Juez Electoral de la Provincia, dictada el tres de
agosto de dos mil uno, en funcin del Decreto 1700/01 y el artculo 8 de la Ley 8947, es la acabada expresin
de esa ilegtima urgencia. Basta advertir que el plazo para conformar alianzas, sumatoria de votos y designar
candidatos, se agota a las trece horas (13hs.) del da posterior a la publicacin de la reforma constitucional.
Obviamente hasta que la reforma sea aprobada, lo que puede ocurrir el da anterior a su publicacin, se ignora
cuantos van a ser los legisladores a elegir y cual el sistema electoral, por lo que mal pueden los partidos
anticiparse a cumplir esos cometidos. En definitiva, todo debe ser hecho en uno o dos das, para lo cual la
Resolucin N 91/2001 autoriza expresamente el incumplimiento de las normas estatutarias de cada partido,
lo que implica violar las reglas inherentes a la democracia interna de los partidos, que son condicin de su
existencia segn el artculo 4 inciso c de la Ley 6875.
Todo esto, adems, debe ser hecho en un momento impredecible (porque ignoramos cuando estar
aprobada la reforma, si la hay) pero que sin dudas ser tan prximo al catorce de octubre, que resultar
imposible compatibilizar otros actos de la eleccin provincial, con un proceso electoral que ya est en curso
para la designacin de senadores y diputados nacionales, al cual la eleccin provincial debe adecuarse (art. 53
de la Ley 19.945 - Cdigo Electoral Nacional). Pinsese tan slo que el cronograma publicado por el Juzgado
Federal con competencia electoral ha fijado el da catorce de septiembre de dos mil uno como ltimo plazo
para presentar las boletas a los fines de su oficializacin.
Reducir el nmero de legisladores es un deseo de la ciudadana expresado formalmente el veintids de
julio pasado. Es legtimo satisfacerlo, pero no al precio de degradar la ms genuina expresin de la democracia:
la eleccin de sus autoridades por el pueblo de la Provincia.
Votamos afirmativamente a la cuestin.
A LA TERCERA CUESTIN PLANTEADA EL SEOR VOCAL DOCTOR LUIS ENRIQUE RUBIO, DIJO:
El reproche hacia este acto jurdico tampoco puede ser admitido.
Se podr afirmar que el Decreto Nmero 1700/01 resulta improlijo, inusual o exorbitante a las
caractersticas normales de un acto de convocatoria. Se podr predicar de l que se encuentra condicionado
a las resultas de una reforma en ciernes o cuestionado con las ms variadas apreciaciones que lo
descalifiquen en su faceta tcnica, compartidas por el suscrito con mayor o menor intensidad. Pero ello
no significa que el mismo resulte en pugna con materia regida por esta Constitucin o que infrinja normas de
dicho rango jerrquico.
Si el Decreto 1700/01 resulta contrario a derecho, lo es siempre en relacin a normas de grada inferior
a la Constitucin. Y ms an, si lo fuera en relacin con normas constitucionales, el orden jurdico procesal ha
establecido que dichas observaciones, reproches o tachas a elecciones locales deben ser canalizadas,
previamente, ante la autoridad de aplicacin en la materia, esta es, el Juzgado Electoral, en los trminos
de las previsiones de la Ley 8646 (de creacin y funcionamiento del Juzgado Electoral de la Provincia).
El Decreto cuestionado de ninguna manera afecta garantas constitucionales, ni a nivel individual, ni
tampoco el funcionamiento adecuado de los partidos polticos. Los plazos se estn cumpliendo y todos los
partidos los han respetado, y la simultaneidad del proceso eleccionario es adecuada a las costumbres y
tradiciones de los partidos polticos que participan.
La declaracin de inconstitucionalidad del Decreto puede producir perjuicios institucionales y polticos
frente al vencimiento de los mandatos de los senadores provinciales. De ocurrir ello, estaramos en presencia
de una alteracin de la propia constitucin local, ya que la Provincia no estara en condiciones de mantener
el sistema representativo.
La funcin del Poder Judicial es garantizar la plena vigencia de las instituciones y el control de
constitucionalidad, pero no puede convertirse en un gobierno de los jueces, ni alzar sus decisiones hacia
zonas de reserva de los Poderes Ejecutivo y Legislativo local.
As me expido.
CUARTA CUESTIN: QUE PRONUNCIAMIENTO CORRESPONDE?
LOS SEORES VOCALES DOCTORES BERTA KALLER ORCHANSKY, MARA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI,
ADA LUCA TERESA TARDITTI, ADN LUIS FERRER, DOMINGO JUAN SESIN Y NGEL ANTONIO GUTIEZ,
DIJERON:
En funcin de las respuestas dadas a las cuestiones propuestas corresponde:
I) DECLARAR la competencia de este Tribunal Superior de Justicia para conocer y resolver los planteos
de inconstitucionalidad propuestos, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos al tratar la
primera cuestin.
II) RECHAZAR la accin de inconstitucionalidad deducida en contra de las previsiones contenidas en
la Ley 8947 y DECLARAR que los artculos 2 incisos I y IV y 8 del citado cuerpo normativo no obligan
jurdicamente a la Convencin Constituyente convocada, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos
al tratar la segunda cuestin.
III) HACER LUGAR PARCIALMENTE a la accin deducida, y en consecuencia DECLARAR la
inconstitucionalidad del Decreto Nmero 1700 de fecha veintisiete de Julio de dos mil uno dictado por el
Poder Ejecutivo de la Provincia, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos al tratar la tercera
cuestin.
IV) LA resolucin deber ser remitida en copia a la Seora Juez Electoral, a los efectos de que ajuste a
este pronunciamiento su cometido, omitiendo la aplicacin del Decreto 1700/01.
V) ATENTO al contenido de la presente resolucin y la naturaleza de la cuestin debatida, las costas
deben ser impuestas en el orden causado (art. 130 del C.P.C. y C.).
As votamos.
EL SEOR VOCAL DOCTOR LUIS ENRIQUE RUBIO, DIJO:
En funcin de las respuestas dadas a las cuestiones propuestas corresponde:
I) DECLARAR la incompetencia de este Tribunal Superior de Justicia para conocer y resolver los
planteos de inconstitucionalidad propuestos, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos al
tratar la primera cuestin.
II) RECHAZAR la accin de inconstitucionalidad deducida en contra de los artculos 2 incisos I y IV y
8 de la Ley 8947, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos al tratar la segunda cuestin.
III) RECHAZAR la accin de inconstitucionalidad deducida en contra del Decreto Nmero 1700 de
fecha veintisiete de julio de dos mil uno dictado por el Poder Ejecutivo de la Provincia, en un todo de
conformidad a los fundamentos expuestos al tratar la tercera cuestin.
IV) ATENTO al contenido de la resolucin y la naturaleza de la cuestin debatida, las costas deben ser
impuestas en el orden causado (art. 130 C.P.C. y C.).
As voto.
Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Tribunal Superior de Justicia, por mayora,
RESUELVE:
I) DECLARAR la competencia de este Tribunal Superior de Justicia para conocer y resolver los planteos
de inconstitucionalidad propuestos, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos al tratar la
primera cuestin.
II) RECHAZAR la accin de inconstitucionalidad deducida en contra de las previsiones contenidas en
la Ley 8947 y DECLARAR que los artculos 2 incisos I y IV y 8 del citado cuerpo normativo no obligan
jurdicamente a la Convencin Constituyente convocada, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos
al tratar la segunda cuestin.
III) HACER LUGAR PARCIALMENTE a la accin deducida, y en consecuencia DECLARAR la
inconstitucionalidad del Decreto Nmero 1700 de fecha veintisiete de Julio de dos mil uno dictado por el
Poder Ejecutivo de la Provincia, en un todo de conformidad a los fundamentos expuestos al tratar la tercera
cuestin
IV) LA resolucin deber ser remitida en copia a la Seora Juez Electoral, a los efectos de que ajuste a
este pronunciamiento su cometido, omitiendo la aplicacin del Decreto 1700/01.
V) ATENTO al contenido de la presente resolucin y la naturaleza de la cuestin debatida, las costas
deben ser impuestas en el orden causado (art. 130 del C.P.C. y C.).
Protocolcese y dese copia.-
SESMA, LAURA J. Y OTRO ACCION DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y SU ACUMULADO
Superior Tribunal de Justicia de Crdoba
17 de septiembre de 2001
AUTO NMERO: CINCUENTA Y CUATRO
Crdoba, DIECISIETE de septiembre del ao dos mil uno.
VISTOS:
Estos autos caratulados: SESMA, LAURA J. Y OTRO ACCION DECLARATIVA DE
INCONSTITUCIONALIDAD Y SU ACUMULADO (Expte. Letra S, N 08, iniciado el quince de septiembre del
ao dos mil uno), en los que:
1.- A fs. 41/52 los Seores Laura Judith Sesma, en su doble carcter de Convencional Constituyente
y apoderada del Partido Socialista Popular y Eduardo Daniel Jos Garca, en su calidad de Diputado Provincial
y Secretario General del Partido Socialista Popular, interponen accin declarativa de inconstitucionalidad, en
los trminos del artculo 165, inciso 1, apartado a) de la Constitucin de la Provincia y artculo 11, inciso 11
de la Ley Orgnica el Poder Judicial, en contra de las Clusulas Transitorias Nmeros Uno, Dos Tres, Cuatro,
Cinco, Siete, Ocho, Nueve, Once, Dieciocho y Diecinueve de la Reforma de la Constitucin de la Provincia de
Crdoba, sancionada por la Honorable Convencin Constituyente el catorce de septiembre de dos mil uno y
promulgada por Decreto Nmero Mil novecientos ochenta del Poder Ejecutivo Provincial, en razn de que las
mismas transgreden los artculos 2, 30, 33, 81 y 96 de la Carta Magna Provincial, los artculos 1, 5, 37 y 38 de
la Constitucin Nacional y el artculo 23 del Pacto de San Jos de Costa Rica, solicitando a este Tribunal
Superior de Justicia de la Provincia declare la inconstitucionalidad de las disposiciones referidas, en el marco
del respeto a la Constitucin Nacional para que no se produzcan efectos retroactivos que lesionen derechos
adquiridos en virtud de la Constitucin vigente y de las leyes preconstituyentes.
2.- A los fines de justificar la legitimidad de los accionantes para requerir el control judicial mediante
el ejercicio de la presente accin, afirman que Laura Judith Sesma, como apoderada del Partido Socialista
Popular representa a dicha agrupacin poltica la cual se encuentra agraviada por la Reforma cuestionada en
virtud de que se alterara su representacin actual en la Cmara de Diputados, como as tambin en cuanto a
que dicha Reforma obliga a las autoridades del referido Partido a actuar en contra de su propiaarta Orgnica.
En el mismo carcter de apoderada representa tambin a todos los afiliados de esa fuerza poltica, quienes se
ven imposibilitados de ejercer derechos propios a esa calidad, particularmente en lo que hace al derecho a
participar en la designacin de los candidatos. Como Convencional la Doctora Sesma se agravia al no poder
jurar la Constitucin reformada en virtud de que la misma violenta las normas constitucionales citadas,
habiendo hecho constar en el Diario de Sesiones de la Convencin su rechazo de las clusulas transitorias por
ilegales.
El coaccionante, Seor Eduardo D.J. Garca, por su parte, manifiesta que se agravia en su carcter de
Secretario General por las mismas razones esgrimidas por la Doctora Sesma, aadiendo que, en su calidad de
Diputado Provincial, la Reforma le causa agravio en cuanto dispone la caducidad de su mandato popular, el
que, segn la Constitucin vigente al tiempo de su eleccin en el cargo, debera finalizar el diez de diciembre
del ao dos mil tres.
3.- Fundamentos de hecho y de derecho:
a) Caducidad de los mandatos: expresan que las disposiciones transitorias mencionadas,
interrelacionadas entre s y que se derivan de la disposicin transitoria primera, transgreden los artculos 2 y
81 de la Constitucin Provincial y 1 y 5 de la Constitucin Nacional y agravian los derechos subjetivos de los
accionantes como representantes del Partido Socialista Popular y como Diputado Provincial.
Aaden que la inclusin de la disposicin transitoria primera en cuanto prev una reparacin pecunia-
ria a quien se sintiera afectado significa implcitamente el reconocimiento que la Reforma no puede afectar
retroactivamente derechos adquiridos, negando la posibilidad de una reparacin monetaria por parte del
Estado en tanto no se trata de un contrato laboral, sino del ejercicio de un mandato popular que no puede ser
afectado sin violentar la voluntad popular expresada en las urnas y el sistema representativo y republicano de
gobierno.
b) Otros derechos adquiridos vulnerados: esgrimen que las disposiciones transitorias Tercera, Cuar-
ta, Sptima, Octava y correlativas violentan los artculos 33 y 96 de la Constitucin Provincial vigente, y 38 de
la Constitucin Nacional y agravian el derecho subjetivo del Partido Socialista Popular al anular las resolucio-
nes judiciales por las cuales se haba oficializado su lista de Senadores Provinciales, como culminacin de
etapas electorales precluidas.
c) Cronograma electoral: subsidiariamente y para el supuesto que no se declare la caducidad de los
mandatos acusan que la Disposicin Transitoria Octava, violenta los artculos 30 y 33 de la Constitucin
Provincial, 37 y 38 de la Constitucin Nacional y 23 del Pacto de San Jos de Costa Rica. Manifiestan que el
cronograma electoral sancionado por la Reforma es de cumplimiento material imposible para el Partido que
representan e impide la designacin democrtica de los candidatos partidarios, colocando a sus autoridades
en la grave situacin de definir una lista al margen de la participacin de los afiliados, con lo cual, dicen, se
vulnera la organizacin democrtica de los partidos polticos y se transgreden sus Cartas partidarias.
d) Ratificacin del Decreto 1700/01: denuncian que la ratificacin del Decreto Nmero Mil sete-
cientos por parte de la Convencin en el apartado quinto de la Clusula Octava constituye una cuestin de
gravedad institucional al violentar el rgimen republicano de gobierno.
e) Lmites constitucionales: manifiestan que el prrafo inserto a modo de introduccin de las dispo-
siciones transitorias, como justificativo de la autonoma de la Convencin Reformadora, se erige en un agravio
constitucional manifiesto, toda vez que la Convencin slo ejerce autnomamente su mandato de reforma
pero no asume soberanamente la inclusin de materias cuyas posibles modificaciones no le han sido acorda-
das, en cuanto existen reglas preestablecidas a las que debe atenerse cualquier proyecto de reforma constitu-
cional.
4.- Medida Cautelar: Solicitan como medida urgente la prohibicin de no innovar respecto del avan-
zado proceso electoral dispuesto por el Decreto Nmero 1542/01 y la suspensin de la aplicacin de la
Disposicin Transitoria Octava, en virtud de la cual los partidos polticos deben presentar el diecisiete de
septiembre hasta las trece horas las listas de candidatos para la eleccin de legisladores conforme a las
disposiciones de la nueva Constitucin.
Hacen reserva del caso federal.
Y CONSIDERANDO:
LOS SEORES VOCALES DOCTORES BERTA KALLER ORCHANSKY Y DOMINGO JUAN SESN, DIJERON:
I.- Habida cuenta de la excepcionalidad de la competencia originaria acordada al Tribunal Superior por
el artculo 165 inciso 1 apartado a) de la Constitucin Provincial, el trmite habitual a que se someten las
acciones de inconstitucionalidad requiere un pronunciamiento fundado sobre admisibilidad de la demanda,
previo dictamen del Seor Fiscal General de la Provincia.
En el presente caso los actores requieren, como medida urgente, la prohibicin de innovar respecto del
proceso electoral iniciado para la eleccin de Senadores Provinciales, por el Decreto Nmero 1542/01 y la
inmediata suspensin del proceso electoral puesto en marcha por las normas transitorias de la Reforma
Constitucional sancionada el catorce de septiembre de dos mil uno, peticin sta que debe ser resuelta en
forma perentoria, desde que hoy, diecisiete de septiembre, a las trece horas, comienzan a vencer plazos y a
producirse actuaciones propias de ese llamado a elecciones (clusula transitoria octava) tal que toda dilacin
transformara en abstracta la pretensin cautelar planteada.
El juzgamiento de tal cuestin requiere evaluar la verosimilitud del derecho invocado (art. 483 inc. 1
C.P.C. y C.) lo que importa emitir juicio sobre la admisibilidad formal de la demanda. Por eso, y porque la orden
de no innovar es medida cautelar que no puede adoptarse sino frente a una accin principal en curso (art. 456
C.P.C. y C.) resulta obligado pronunciarse sobre la admisibilidad de la accin sin previo dictamen fiscal. Tal la
solucin ya adoptada por este Tribunal, frente a situacin anloga, en la causa Barrutia Fernando Santiago y
Otros c/ Pcia de Crdoba (Auto N 2, del 12 de febrero de 2001).
II.- A los fines de resolver sobre la admisibilidad formal de la accin declarativa de inconstitucionalidad
incoada en autos, es menester analizar si en la especie concurren los presupuestos necesarios para ello,
establecidos en el artculo 165 inciso 1, apartado a) de la Constitucin Provincial y en el artculo 11, inciso
1, apartado a) y concordantes de la Ley Orgnica del Poder Judicial N 8435.
Como ha sostenido reiteradamente este Alto Cuerpo, dicho examen, por mandato constitucional,
corresponde efectuarlo con un criterio restrictivo, impuesto por el carcter excepcional de la intervencin
originaria y exclusiva de este Tribunal Superior de Justicia en pleno, lo que determina la inadmisibilidad de
la accin toda vez que la naturaleza y objeto de la pretensin ejercida no se ajuste a la normativa antes
citada, o cuando existan otras vas procesales para alcanzar la efectiva tutela jurisdiccional de los derechos y
garantas constitucionales en juego.
La accin directa de inconstitucionalidad provincial es una accin sustancial mediante la cual se viabiliza
el ejercicio de la jurisdiccin constitucional en instancia originaria atribuida taxativamente al Tribunal Superior
de Justicia a travs del artculo 165, inciso 1, apartado a) de la Constitucin Provincial, que habilita el control
directo de constitucionalidad ...de las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, cartas orgnicas y
ordenanzas, que estatuyan sobre materia regida por esta Constitucin, y se controviertan en caso concreto por
parte interesada... (cfr. doct. T.S.J. en pleno, Sala Contencioso-administrativa, A.I. Nro. 533/96 Tassile,
Carlos Alberto y otros..., el destacado nos pertenece).
III.- En orden a los actos de autoridad que pueden ser objeto de la accin de inconstitucionalidad
(leyes, decretos, reglamentos...) es conocida y reiterada la doctrina segn la cual pueden serlo aquellos
ordenamientos que tienen en comn constituir mandatos generales, abstractos e impersonales.
La jurisprudencia emergente de autonomas provinciales que han desarrollado en sus constituciones la
accin autnoma o directa, ha fijado de manera clara y contundente su posicin sobre el particular. Tal el caso
de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, cuando al analizar el requisito en cuestin afirm que
...La accin de inconstitucionalidad est institucionalizada teniendo en consideracin a ordenamientos jurdicos
designados como ley, tanto en el sentido formal cuanto en el sentido material, lo que necesariamente implica
que el objeto exclusivo de esta accin son aquellos ordenamientos que tienen en comn el constituir mandatos
generales, abstractos e impersonales. Cuando tal mandato entra en colisin con las normas constitucionales
cobra vida la accin de inconstitucionalidad (Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires,
Boese, Irene s/inconstitucionalidad, Acuerdos y Sentencias, t. 1995-II, pg. 277; reiterando doctrina
sentada en Malacari, Raymundo c. Poder Ejecutivo y Municipalidad de Florencio Varela. Demanda de
Inconstitucionalidad, Acuerdos y Sentencias, T. 1977-III, pg. 251).
La doctrina judicial que emana del decisorio bonaerense resulta de plena aplicacin al supuesto local,
toda vez que su formulacin, en el aspecto singular analizado, resulta compatible con la norma local. El art.
161 inc. 1 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, al establecer las atribuciones de la Suprema
Corte de Justicia dispone que Ejerce la jurisdiccin originaria y de apelacin para conocer y resolver acerca
de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan
sobre materia regida por esta constitucin y se controvierta por parte interesada (cfr. en idntico sentido,
Auto N 2 del 12/02/2001 in re Barrutia...).
En el presente caso se cuestionan disposiciones adoptadas por una Convencin Constituyente cuya
regular convocatoria y eleccin ha sido ya resuelta por este Tribunal y que tienen obviamente jerarqua
constitucional (vid Auto N 50 in re Crdoba - Convocatoria a elecciones de convencionales constituyentes
para el da 02-9-01 (Expte. C, N 16/01) -Expte. Letra C, N 11, inic. el 31-08-01-).
Se trata, entonces, de normas de carcter general, abstractas e impersonales y, por tanto, se ajustan a
lo que, conforme al artculo 165, inciso 1, apartado a) de la Constitucin Provincial, puede ser objeto de la
accin de inconstitucionalidad.
La jerarqua constitucional de las normas objetadas no obsta a esa- conclusin, desde que toda reforma
de la Ley Fundamental de la Provincia puede ser declarada inconstitucional, si contraviene normas de superior
jerarqua (Constitucin Nacional o Leyes Nacionales, art. 31 Const. Nacional), si desborda el objeto de la
reforma, segn la convocatoria dispuesta por la Legislatura Provincial. (art. 196 Const. Pcial.), o si los textos
reformados entran en pugna con disposiciones de la propia Constitucin de la Provincia, de aplicacin prevalente.
De lo expuesto se concluye que la Constitucin de la Provincia est, como todo el ordenamiento legal,
sujeta al control de constitucionalidad del Poder Judicial.
IV. En orden al requisito parte interesada cabe sealar que Laura Judith Sesma goza de capacidad
procesal para interponer la presente, en su calidad de representante legal del Partido Socialista Popular, quien
posee un inters directo respecto a la reforma de la Constitucin Provincial (arts. 30 y 33 de las Constituciones
Nacional y Provincial). Ello, puesto que la ley cuestionada no slo puede llegar a alterar el sistema de
representacin popular, canalizada a travs de los partidos polticos sino tambin afectar la estricta observancia
de las Cartas Orgnicas partidarias en cuanto la designacin obligada de candidatos en un plazo exiguo priva
de participacin a los afiliados en este proceso electoral. En definitiva, la lesin de los derechos constitucionales
invocados mediante las normas cuestionadas no slo podra afectar a la institucin en s misma como rgano
de participacin poltica sino que podra afectar los intereses de los legisladores miembros de dicho partido.
Cabe, en igual sentido, admitir la legitimacin procesal del Sr. Eduardo Daniel Jos Garca, en su
condicin actual de Diputado Provincial, quien podra ver lesionada o afectada su continuidad legislativa en
razn de la caducidad de su mandato.
V.- En orden al requisito caso concreto, se configura por cuanto media un inters suficiente para
proponer la pretensin declarativa, mediante la cual los accionantes procuran superar la situacin de falta de
certeza en cuanto a una probable lesin futura que se materializara de ponerse en ejecucin la normativa
cuestionada en su regularidad constitucional (conf. Doctrina Sent. N. 50 del 05/08/83, Banco Social de
Crdoba c/ Municipalidad de San Francisco-Inconstitucionalidad, Rev. LL Crdoba, 1984, pg. 239 y ss.).
Dicha lesin se concretara al determinar el cese de los mandatos de los actuales legisladores, por un lado, y
al establecer un cronograma electoral que ha sido tildado de inconstitucional, por el otro.
VI.- As, pues, pueden considerarse reunidas las condiciones habilitantes de la competencia originaria
del Tribunal Superior para entender en el caso. Sin embargo, ello no es siempre suficiente para que la demanda
de inconstitucionalidad sea admitida.
La naturaleza excepcional de esta accin autoriza al Tribunal a disponer su rechazo in limine cuando su
improcedencia aparece en forma manifiesta y ostensible.
Este aspecto se relaciona con la posibilidad que el juez examine la proponibilidad jurdica de la cosa
demandada para, en funcin de ella, dar o no curso a la demanda. El tema es discutido y desde una ptica
privatista del proceso, se ha sostenido que el juez no puede pronunciarse sobre la procedencia sustancial de
la demanda sino en la sentencia, previa sustanciacin del juicio. Tan slo podr rechazarla in limine por
vicios que hagan a su admisibilidad formal.
Sin embargo, esta tesis restrictiva no es la que ha prevalecido en el seno del Tribunal Superior de
Justicia (conf. T.S.J., Sala Civil, A.I. Nro. 829/1996 Barrera, Carlos V. y Otro c/ Julio Nemeth y Otro -
Escrituracin - Recurso de Revisin), donde, por el contrario, se comparten las tesis doctrinarias de quienes
postulan que ...es inadmisible que dentro del orden de un Estado de Derecho, un rgano del estado permita por
su pasividad que se propongan, sustancien o reclamen derechos sobre situaciones jurdicas que la ley
categricamente prohibe. Demandas de tal naturaleza son inicialmente infundadas, y el deber del juez es repelerlas
de oficio... (Carli, Carlo, La demanda civil, Edit. Lex, 2da. Edic., Buenos Aires 1977, pg. 119).
El punto adquiere un matiz diferencial cuando, como acontece en la especie, se trata del ejercicio de
una accin directa de inconstitucionalidad provincial, de indiscutido carcter iuspublicista, enmarcada dentro
de la doctrina judicial segn la cual la declaracin de inconstitucionalidad de una norma de jerarqua legal
constituye la ms delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, slo
practicable como razn ineludible del pronunciamiento a dictarse (C.S.J.N. Fallos 251:455; 252:328). Es un
acto de suma gravedad institucional y debe ser considerado como la ltima ratio del orden jurdico (C.S.J.N.
Fallos 249:51). De tal manera que no debe recurrirse a ella sino cuando una estricta necesidad lo requiera
(C.S.J.N. doct. de Fallos 248:398; Corwin, The Constitution of the United States of Amrica, pg. 562,
Washington, 1953, reiterada en Fallos 260:83 Hayde Mara del Carmen Alberti del 30-11-1964; 264:364,
entre muchos).
Por consiguiente, cuando ab initio se tiene la certeza que ni la causa, ni el objeto de la pretensin
revisten idoneidad para lograr los efectos jurdicos perseguidos, se justifica el rechazo de oficio de la demanda,
a fin de impedir la sustanciacin de un proceso a todas luces innecesario (conf. C.S.J. Pcia. Bs. As., Cceres,
Florentina Elva..., 11-05-1995). Es que carece de utilidad jurdica y prctica sustanciar un proceso que desde
su postulacin inicial resulta inidneo para alcanzar una decisin de mrito favorable.
Como lo destaca Colombo con cita de jurisprudencia nacional ...no es tolerable que el aparato de la
Justicia del Estado deba aplicarse, luego de largo trmite en el que est implicado el despliegue de una actividad
judicial que debi restarse a otras causas, a la consideracin de pretensiones inconducentes y vanas desde un
punto de vista jurdico... (Colombo, Carlos J. Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, T. III, Abeledo
Perrot, Buenos Aires 1969, pg. 173 y ss.).
Sin embargo, esta facultad de repulsa liminar de la demanda debe ejercerse con suma prudencia,
contrayndola a los casos en los que la inidoneidad de la pretensin se patentice en forma ostensible (Conf.,
Palacio, Lino Enrique, Derecho Procesal civil, T. IV Teora general de los actos procesales, Edit. Abeledo
Perrot, Buenos Aires 1972, pg. 299).
La accin directa de inconstitucionalidad que resulta manifiestamente improcedente en funcin de los
hechos y el derecho que en lla se invocan, es objetivamente improponible, desde que atenta contra la
seguridad jurdica y el principio de la confianza legtima de los ciudadanos en la observancia y el respeto de
las situaciones derivadas de la aplicacin de normas vlidas y vigentes, al mantenerse innecesariamente en
duda la regularidad constitucional de las normas cuestionadas mientras se sustancia la causa (Conf. T.S.J., en
pleno, Asociacin Vecinal Leandro N. Alem y Otros c/ Municipalidad de Ro Cuarto - Accin Declarativa de
Inconstitucionalidad, A.I. Nro. 18 del 15-03-1999).
En el presente caso, el significado poltico de la cuestin en debate; la entidad de las normas cuestio-
nadas y la inmediatez de su aplicacin, con consecuencias institucionales de obvia trascendencia, potencian
esas razones y justifican un anlisis particularmente riguroso de las condiciones de admisibilidad de la deman-
da, tal como lo ha hecho este Tribunal en otros casos y por razones anlogas (vid Auto N 31/2000 en
Sindicato de Luz y Fuerza...).
Para ello, resulta adecuado desdoblar el anlisis de la pretensin actora en dos materias claramente
diferenciadas: La caducidad de los mandatos de los actuales legisladores, por un lado, y la convocatoria a
elecciones y cronograma electoral para el catorce de octubre de dos mil uno, por el otro.
VII.- Como hemos sostenido en oportunidad de emitir pronunciamiento en la causa Garca... (Senten-
cia N 8, del 17/08/01) ...la sujecin plena a la ley y al derecho por parte de los poderes pblicos quedara
desvirtuada si los jueces no ejercen el control que inexorablemente les pertenece como guardianes de los
preceptos constitucionales y sus principios axiolgicos inmanentes. No hay derecho sin juez. Ello comporta
una conquista del Estado de Derecho que demand siglos de complejas dificultades, por lo que ha menester
resguardar y fortalecer para salvaguardar la esencia de la divisin de poderes y del mismo sistema democrti-
co....
Las doctrinas que justificaban la exclusin del control judicial de las cuestiones polticas como una
manifestacin de las inmunidades del poder, hoy han quedado en desuso frente a los enfticos preceptos
constitucionales en este nuevo ciclo de reformas de las Leyes Supremas que tambin en nuestro pas se ha
seguido, inspirado en los modelos europeos descriptos. En efecto, se ha reforzado y ampliado el derecho de
defensa en el marco de la tutela judicial efectiva con una mayor accesibilidad incluso respecto de la
legitimacin para ser parte en una causa judicial (derechos subjetivos, intereses legtimos y difusos), como
asimismo el principio de juridicidad que exige el pleno sometimiento de los poderes del Estado a la ley y al
derecho (artculos 18, 43, 116, 31, 75 inc. 22 y concordantes Constitucin Nacional, artculos 18, 19 inc. 9,
20, 48, 161, 165 y concordantes de la Constitucin de la Provincia de Crdoba, artculo 8.1 del Pacto de San
Jos de Costa Rica y 8, 9 y concordantes del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, artculo 8 de
la Declaracin Universal de Derechos Humanos)....
Una reforma constitucional conforme a la citada orientacin conceptual tambin debe enmarcarse en la
juridicidad, debiendo sealarse que an cuando el control judicial es posible y necesario para salvaguardar los
derechos fundamentales y la esencia del sistema democrtico, sin embargo, tal control debe ejercerse con la
prudencia necesaria.
VIII.- CADUCIDAD DE LOS MANDATOS:
1.- Reviste importancia recordar lo dicho en el fallo antes citado, en el sentido de que: Especial
cuidado deben revestir los derechos adquiridos bajo la vigencia del anterior rgimen constitucional. El derecho
extranjero ms encumbrado aconseja regular para el futuro respetando los derechos adquiridos preexistentes,
y excepcionalmente, en caso contrario se analiza su eventual reparabilidad....
En el subexamine, el constituyente dispuso la caducidad de los mandatos de los actuales legisladores
(Clasula Transitoria Primera) y admiti una eventual reparacin, si as correspondiere.
2.- Al hilo de los principios y frente a esta cuestin, se ofrecen dos posibilidades: la primera conduce a
reglar para el futuro con el consiguiente respeto a los actuales mandatos. Una vez finalizados los mismos,
recin entrara en vigencia el nuevo orden normativo. La segunda, de carcter excepcional, emerge cuando por
razones de inters general, oportunidad, mrito o conveniencia debidamente justificados, se modifica el
derecho objetivo con el trazo del nuevo diseo organizacional que se ha resuelto y que debe entrar en
vigencia en forma inmediata. En este ltimo supuesto resultan de aplicacin los principios relacionados con la
revocacin de los actos estatales por razones de mrito y an la responsabilidad del Estado por actos lcitos.
3.- Su fundamento es el principio general con base en la igualdad de las cargas pblicas dispuesto por
el artculo 16 de la Constitucin Nacional, que lo ha reconocido como un trascendente principio de derecho
natural. La responsabilidad del Estado es objetiva, pues deriva de un acto legtimo del mismo. Cabe resaltar
tambin que el fundamento de la reduccin de los mandatos presenta analoga con la expropiacin, donde el
inters pblico prevalece respecto del privado por razones de inters pblico, dando origen a la obligacin de
indemnizar el menoscabo patrimonial pertinente.
4.- Este es el camino elegido por el constituyente de la reciente Reforma en el marco de la Clasula
Transitoria Primera, que brinda la alternativa de una eventual reparacin pecuniaria, si correspondiere. Pertenecen
a la zona de reserva poltico-discrecional, que slo compete al Constituyente, las razones de oportunidad y
conveniencia que fundamentan el inmediato acortamiento de los mandatos, por lo tanto el ejercicio de tales
potestades queda excluido del control de los jueces quienes no pueden revisar ni sustituir dicha cuestin, ms
an, reiteramos, cuando en el mismo texto normativo est prevista su eventual reparabilidad.
5.- La debida justificacin de estas razones que ataen a la Sociedad y son de inters pblico y su
racionalidad, se encuentra slidamente acreditada por cuanto la caducidad de los mandatos no responde a un
propsito o finalidad arbitrarios de remover a quienes ejercen el cargo en la actualidad, sino que obedece a
una reestructuracin organizacional que consiste, en esencia, en una disminucin del nmero de integrantes
del Poder Legislativo, basada en criterios de austeridad y economa en el gasto pblico y en procura de una
mayor eficiencia funcional.
En consecuencia, frente a este nuevo orden normativo, slo queda en el terreno de lo opinable la
eventual reparacin reclamada ante quien corresponda. De all que el planteo por esta cuestin deviene
sustancialmente inadmisible.
IX.- CRONOGRAMA ELECTORAL.
1.- El fallo ya aludido (Garca...) expres: ...lo que no puede una ley (mucho menos un decreto) es
disponer para una misma fecha elecciones alternativas (Decretos 1542/01 y 1700/01) con la consecuente
confusin en el ciudadano y desconcierto de los partidos, imposibilitados de definir su estrategia para una
eleccin cuyo objeto no se define con la necesaria anticipacin. Mucho menos puede imponer una abreviacin
de plazos tal que torne de hecho imposible la formulacin de alianzas y la designacin de candidatos con
ajuste a las cartas orgnicas de los partidos polticos e imposibilite el control judicial del proceso electoral,
con respeto de las instancias de alegacin y prueba mnimas que impone la garanta de defensa..
Tenemos muy presente el prrafo transcripto; sin embargo, el rigor de los razonamientos y el alcance del
control judicial son diferentes cuando es precisamente la propia Convencin Reformadora la que establece un
nuevo cronograma electoral, de carcter excepcional, emitido como consecuencia directa de la caducidad de
los mandatos y la necesidad de que a partir del diez de diciembre prximo, opere la reduccin organizacional
dispuesta.
2.- El voto mayoritario referido, al tratar la tercera cuestin, declar la inconstitucionalidad del Decreto
1700/01. La reduccin de los plazos para conformar alianzas, sumatorias de votos, designacin de candidatos
y oficializacin de boletas, fue objeto de especial tratamiento y uno de los fundamentos decisivos de la
resolucin aludida. No obstante, es dable advertir que tales circunstancias se mantienen, ya que el cronograma
establecido en la Clasula Octava de las Disposiciones Transitorias reproduce el Decreto 1700/01, que por
dems es ratificado en el punto Quinto.
El cronograma aprobado por la Convencin Reformadora ha adquirido, en consecuencia, rango
constitucional. Por ello, el ejercicio del control jurisdiccional es acotado. Debe limitarse a lo que comporta
una grave desnaturalizacin de derechos resguardados por la Constitucin Nacional y los tratados pertinentes,
los principios supraconstitucionales, el procedimiento y la competencia para tratar slo los puntos sometidos
a su resolucin. Quedan, entonces, al margen del control las menores limitaciones o restricciones que no
alteran su esencia.
3.- En el subexamen, el nuevo cronograma dispuesto por una norma transitoria de la Reforma
Constitucional es de carcter excepcional, fundado en justificadas razones de inters pblico como consecuencia
ineludible de la caducidad de los mandatos de los actuales legisladores y de la necesidad de que el nuevo
diseo reducido comience a efectivizarse a partir del diez de diciembre prximo, aprovechando la eleccin
convocada en el orden nacional. Ello no implica una grave desvirtuacin de los derechos o intereses legtimos
de los partidos polticos, sino de meras restricciones o limitaciones temporales insertas en el nuevo orden
constitucional y en un mbito excepcional, cuya motivacin no es otra que la disminucin del gasto poltico
a la mayor brevedad.
4.- Hay datos de la realidad que no pueden ignorarse. Los partidos polticos ya vienen elaborando sus
listas de candidatos, pues a partir del resultado de la Consulta Popular, se hizo previsible la viabilidad de la
Reforma, razn por la cual el plazo fijado por la clasula transitoria slo fija un lmite formal, ya que en la
realidad los plazos han sido mucho ms largos que los prescriptos en las Disposiciones Transitorias de la
reciente Constitucin.
X.- Una ltima reflexin: el mundo jurdico es tridimensional, est integrado por principios-valores, por
normas-derecho objetivo y por la realidad social. En este pronunciamiento hemos transitado por las dos
primeras dimensiones; debemos abordar tambin la que pertenece a la realidad social.
El Electorado cordobs concurrir a las urnas por tercera vez. Siente y con razn, que el costo finalmente
recae sobre toda la Sociedad y sobre cada ciudadano.
Este es un dato, no menor, que debe contemplarse al momento del anlisis de la cuestin planteada por
los accionantes, ya que de accederse a lo solicitado conducira a una cuarta convocatoria.
XI.- Como consecuencia, nos pronunciamos por la inadmisibilidad sustancial de la accin declarativa
incoada en autos.
LOS SEORES VOCALES DOCTORES ADN LUIS FERRER, ADA LUCA TERESA TARDITTI Y MARA ESTHER
CAFURE DE BATTISTELLI, DIJERON:
I.- El voto de los Dres. Berta Kaller Orchansky y Domingo Juan Sesin ha dado adecuado tratamiento y
justo desenlace al problema que plantea la necesidad de un inmediato pronunciamiento sobre la admisibilidad
de la demanda (puntos I a VII).
II.- Caducidad de los mandatos: En nuestro anterior pronunciamiento, con motivo de las objeciones
constitucionales que se articularon respecto de la Ley 8947, que declar la necesidad de la reforma (Sentencia
N 8 del 17/08/01) entre las cuales se encontraba la disposicin que estableca la caducidad de los mandatos
de los actuales Diputados y Senadores, dijimos que tal decisin formaba parte de las atribuciones de la
Convencin Constituyente y no de la legislatura.
Sealamos entonces que las consecuencias de la eventual lesin a derechos de los actuales legisladores
era materia ajena a ese pronunciamiento.
Consagrada, ahora s, en disposicin por el rgano competente, esto es la Convencin Constituyente,
no vemos que la caducidad de los mandatos de los actuales legisladores, como consecuencia directa de
haberse sustituido, en el texto reformado, la composicin bicameral del Poder Legislativo, por una organiza-
cin unicameral, resulte inconstitucional.
El cese anticipado obedece a una razn de inters pblico general, como lo es la sustitucin de una
organizacin legislativa ms compleja y costosa por otra ms gil y austera. Lo contrario implicara retardar la
vigencia de la constitucin reformada en virtud de dicho inters prevalente, hasta que fenecieran los actuales
mandatos, en el solo inters particular de los legisladores.
III.- Cronograma electoral: Disentimos, en cambio, con la conclusin de los Doctores Sesin y Kaller
Orchansky en relacin a la convocatoria a elecciones para el catorce de octubre prximo y el cronograma
electoral establecido al efecto (Clusulas Transitorias Segunda a Octava de la reforma constitucional).
Por Sentencia Nmero Ocho, de fecha diecisiete de agosto de dos mil uno, este Tribunal evalu un
idntico cronograma electoral, establecido en Decreto 1700/01, impugnando su falta de razonabilidad, vicio
que -dijimos entonces- causa inconstitucionalidad (BIDART CAMPOS, Germn Jos Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino, EDIAR, Bs. As. 1986, T I, pg. 99) y en el presente caso conduce a quebrantar
principios inherentes al sistema republicano de gobierno. Ello toda vez que los plazos que fija no resultan
derivacin razonada del orden jurdico vigente.
La obvia significacin del proceso electoral en orden a la vigencia del estado de derecho democrtico,
ha sido enfticamente acentuada por la reforma constitucional de mil novecientos noventa y cuatro, mediante
la inclusin de los artculos. 37 y 38, y su observancia est imperativamente impuesta a las provincias por el
artculo 5 de la Constitucin Nacional.
La Constitucin de la Provincia ratifica y ampla ese concepto, en normas que la Convencin reformadora
no estaba habilitada a reformar. As lo hace cuando, en particular referencia al sistema electoral, dispone que
el voto universal, secreto y obligatorio para la eleccin de autoridades es la base de la democracia (art. 30)
ya que el pueblo es la fuente originaria de la soberana, y el modo de ponerla en ejercicio es el voto de los
ciudadanos (C.S.J.N., Fallos 168:130; 310:819). Siendo as, la Constitucin se esmera en garantizar la
libertad plena del elector el da del comicio (art. 30 C.P.) e institucionaliza los partidos como va reconocida
de expresin de la voluntad poltica de la ciudadana (art. 33 C.P.).
Dichas normas constitucionales provinciales, en consonancia con las ya citadas de las Constitucin
Nacional, aseguran no slo el derecho de los afiliados de un partido poltico a participar de algn modo en la
eleccin de sus representantes, sino que la ciudadana toda, desde que no pueden presentarse candidatos por
fuera de los partidos, tiene por lo menos salvaguardado su derecho a que las listas sean conformadas con
arreglo a un juego democrtico.
En coincidencia con esas premisas, la Ley Electoral (N 8767) ha regulado el modo de llevar adelante las
elecciones, bajo el control de la Justicia Electoral (Ley 8643) en condiciones que permiten a los partidos
polticos el cumplimiento eficaz de su cometido y a los ciudadanos la posibilidad de emitir su voto con aquella
libertad plena que les asegura el artculo 30 de la Constitucin Provincial, que no se agota en la sola
ausencia de presiones fsicas o morales, sino que implica adems la posibilidad de decidir su voto entre
alternativas claras y conocidas, sin condicionamientos que estimulen el error o las confusiones. De all la
imposicin de una adecuada anticipacin de la convocatoria (art. 36 Ley 8767), la fijacin de plazos para la
constitucin de alianzas electorales (art. 11 Ley 6875), la oficializacin de listas (art. 41 Ley 8767) y boletas
(art. 43 ib.), todo ello sujeto a control judicial, con resguardo del derecho de defensa (arts. 42 y 44 ib.).
Una ley (con mayor razn una reforma constitucional) puede modificar los plazos o procedimientos
aludidos o autorizar al Juez electoral a hacerlo. As lo ha hecho el artculo 7 de la Ley 8947 en relacin a la
eleccin de Convencionales Constituyentes del dos de septiembre pasado. Pero lo que no puede una ley
(tampoco una reforma constitucional) es imponer una abreviacin de plazos tal que torne de hecho imposible
la formulacin de alianzas y la designacin de candidatos con alguna posibilidad de deliberacin interna en
los partidos e imposibilite el control judicial del proceso electoral, con respeto de las instancias de alegacin
y prueba mnimas que impone la garanta de defensa.
El comicio es la expresin ms genuina de la democracia. Debe estar rodeado de todas las garantas e
investido de la mxima seriedad que su importancia requiere y en donde los plazos han sido establecidos para
hacer efectivas esas garantas.
Controlar es vigilar, es fiscalizar, es comprobar qu se hace, cmo se va a hacer, cmo se ha hecho.
La finalidad del control es en algn sentido informativa: hacer pblico todo eso; ponerlo en conocimiento
del pblico, de la sociedad; difundirlo. Pero su finalidad central se dirige a algo ms importante, ms
vital, limitar y contener el poder; hacer jugar su responsabilidad; enmendar -si est a tiempo- lo mal
hecho, prevenir o impedir que se haga mal: y cuando ni la prevencin resulta posible ni el entuerto
subsanable, el control tiende a que se repare el efecto nocivo de lo que se ha hecho mal (Germn J.
BIDART CAMPOS, El Poder, Ediar, 1985, pg. 356).
Todas estas razones reproducen las que justificaron la ya aludida Sentencia Nmero Ocho, en la cual
agregamos: no resulta constitucionalmente vlido transformar las elecciones en una precipitada carrera contra
reloj, sin tiempo para que el ciudadano se informe y medite su decisin; sin oportunidad para que los partidos
gesten regular y legtimamente una estrategia electoral y sin posibilidades de que el control judicial del proceso
asegure su transparencia y seriedad. Porque -resulta obvio destacarlo- en la urgencia de la abreviacin de plazos
se sacrifican los tiempos de alegacin, impugnacin y resolucin, que son de por s escasos en el proceso electoral
y por esta va pueden caer en un inasible torrente de hechos consumados y, con ello, de eventuales injusticias
irreparables.
El control judicial de las elecciones, las alternativas de alegacin e impugnacin acordadas a los partidos
polticos y la doble instancia para resolver cuestiones trascendentes, han sido ideados hace dcadas para superar
tiempos de fraude y de sospechas. En nuestro sistema institucional, esas reglas hacen al mantenimiento de una
democracia confiable, ms que los muchos o pocos legisladores que integren el poder legislativo.
El cronograma electoral previsto en la Clusula Transitoria Octava de la reforma que se cuestiona, es
expresin acabada de lo que en aqul fallo declaramos inconstitucional. Basta advertir que el plazo para
conformar alianzas, sumatoria de votos y designar candidatos, se agota a las trece horas (13:00hs.) del primer
da hbil posterior a la publicacin de la reforma constitucional, mientras hasta pocos das antes se debata
en el seno de la convencin si cada departamento con ms de cien mil habitantes elegira uno o dos Senadores,
adems de la insistencia de la minora en rechazar la caducidad de los mandatos y la abreviacin de los plazos
electorales. En definitiva, todo debe ser hecho en horas, para lo cual resulta obligado ignorar la pauta de
democracia interna que es condicin de las existencia de los partidos polticos, no slo porque as lo dispone
el artculo 4 inciso c de la Ley 6875, sino porque as lo quiere el artculo 38 de la Constitucin Nacional.
Todo esto debe ser hecho, adems, como obligado trmite previo a la presentacin de boletas a la Junta
Electoral Nacional, lo que la Clusula Transitoria Octava inciso 6 de la Reforma manda hacer en los trminos
del art. 62 del Cdigo Electoral Nacional... Pero ocurre que ese artculo 62 dispone que la presentacin de
boletas debe efectuarse por lo menos treinta das antes de la eleccin, esto es el catorce de septiembre,
cuando la Convencin reformadora an no haba concluido su tarea. Se trata -vale aclararlo- de una ley
nacional, que la Convencin Constituyente provincial no puede derogar. Tan slo resta confiar en que la
generosidad de la Junta Nacional admita la violacin del plazo, en funcin de la Reforma sancionada.
Reducir el nmero de legisladores es un deseo de la ciudadana expresado formalmente el veintids de
julio pasado. Es legtimo satisfacerlo, pero no al precio de degradar la ms genuina expresin de la democracia:
la eleccin de sus autoridades por el pueblo de la Provincia.
Para lograr que la nueva legislatura asuma el diez de diciembre prximo el nico camino no era este
cronograma electoral decididamente ilegtimo. Para ello puede convocarse a elecciones en una fecha posterior,
afrontando un costo y una molestia no tan graves como la de restarle democracia al acto eleccionario, a travs
de plazos irracionales para la seleccin de los candidatos. Resultara forzoso, s, acortar los plazos legales y
tolerar el incumplimiento de las normas internas de algunos partidos para la designacin de candidatos, pero
acordando al menos una posibilidad de deliberacin para ello. En cuanto a los ciudadanos, en el alud de
elecciones sucesivas, donde su objeto y motivos vara luego de convocadas, un lapso mayor, durante el cual
cada partido geste su estrategia y su propaganda al margen de las elecciones nacionales y de las frustradas
elecciones de Senadores provinciales, hubiese posibilitado que la libertad que la Constitucin les garantiza
en la emisin del voto (art. 30 Const. Pcial.) sea algo ms que la obligada concurrencia a decidir lo que se
ignora.
Una mencin especial, merece esa suerte de prembulo que encabeza las normas transitorias de la
reforma constitucional, en el cual se destaca la supremaca del poder constituyente y de la voluntad popular.
Tal supremaca no puede ser discutida, pero tampoco debe postularse como superior a la Constitucin, ni
suponerla frustrante del control judicial de los actos de gobierno, an de los provenientes de una convencin
constituyente. El rgimen republicano, que el artculo 5 de la Constitucin Nacional impone como condicin
de las autonomas provinciales, importa el respeto de la voluntad popular, en el marco de la Constitucin y las
leyes.
Votamos, en definitiva, por la admisibilidad y acogimiento de la accin entablada, en cuanto se refiere
al cronograma electoral que se cuestiona.
LOS SEORES VOCALES DOCTORES HUGO ALFREDO LAFRANCONI Y LUIS ENRIQUE RUBIO, DIJERON:
1) LA ACCIN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD.
A los fines de resolver sobre la admisibilidad formal de la accin declarativa de inconstitucionalidad
incoada en autos, es menester analizar si en la especie concurren los presupuestos necesarios para ello,
establecidos en el artculo. 165 inciso 1, apartado a) de la Constitucin Provincial y en el artculo 11, inciso
1, apartado a) y cc. de la Ley Orgnica del Poder Judicial N 8435.
a) Como ha sostenido reiteradamente este Alto Cuerpo, dicho examen, por mandato constitucional,
corresponde efectuarlo con un criterio restrictivo, impuesto por el carcter excepcional de la intervencin
originaria y exclusiva de este Tribunal Superior de Justicia en pleno, lo que determina la inadmisibilidad de
la accin toda vez que la naturaleza y objeto de la pretensin ejercida no se ajuste a la normativa antes
citada, o cuando existan otras vas procesales para alcanzar la efectiva tutela jurisdiccional de los derechos y
garantas constitucionales en juego.
Cabe sealar al respecto, que la accin directa de inconstitucionalidad provincial es una accin
sustancial mediante la cual se viabiliza el ejercicio de la jurisdiccin constitucional en instancia originaria
atribuida taxativamente al Tribunal Superior de Justicia a travs del artculo 165, inciso 1, apartado a) de la
Constitucin Provincial, que habilita el control directo de constitucionalidad ...de las leyes, decretos,
reglamentos, resoluciones, cartas orgnicas y ordenanzas, que estatuyan sobre materia regida por esta
Constitucin, y se controviertan en caso concreto por parte interesada... (cfr. doct. T.S.J. en pleno, Sala
Contencioso-administrativa, A.I. Nro. 533/96 Tassile, Carlos Alberto y otros....
b) En orden al requisito parte interesada cabe sealar que Laura Judith Sesma goza de capacidad
procesal para interponer la presente, en su calidad de representante legal del Partido Socialista Popular, quien
posee un inters directo respecto a la reforma de la Constitucin Provincial (arts. 30 y 33 de las Constituciones
Nacional y Provincial).
Cabe, en igual sentido, admitir la legitimacin procesal del Sr. Eduardo Daniel Jos Garca, en su
condicin de Secretario General del Partido Socialista Popular.
c) En orden al requisito caso concreto el mismo se configura en autos por cuanto media un inters
suficiente para proponer la pretensin declarativa, mediante la cual los accionantes procuran superar la
situacin de falta de certeza en cuanto a una probable lesin futura que se materializara de ponerse en
ejecucin la normativa cuestionada en su regularidad constitucional (conf. Doctrina Sent. N. 50 del 05/08/
83, Banco Social de Crdoba c/ Municipalidad de San Francisco-Inconstitucionalidad, Rev. LL Crdoba, 1984,
Pg. 239 y ss.).
d) Las caractersticas del cronograma electoral establecido en la Disposicin Transitoria Nmero Ocho
(que principia el da 17-09-2001) y la fecha de interposicin de la demanda (15-09-2001) imponen el tratamiento
de la pretensin alzada por los accionantes de manera urgente y sin posibilidad de requerir la opinin del
Fiscal General de la Provincia; sin perjuicio de la comunicaciones de rigor al titular del Ministerio Pblico
Fiscal.
2) INADMISIBILIDAD FORMAL DE LA ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDA.
La accin promovida no observa las exigencias mnimas en orden a su fundamentacin autnoma y
autosuficiente.
Ello, puesto que los Seores Laura Judith Sesma y Eduardo Daniel Jos Garca, en el carcter ya
referenciado, interponen accin declarativa de inconstitucionalidad, en los trminos del artculo 165, inciso
1, apartado a) de la Constitucin de la Provincia y artculo 11, inciso 11 de la Ley Orgnica el Poder Judicial,
en contra de las Clusulas Transitorias Nmeros Uno, Dos Tres, Cuatro, Cinco, Siete, Ocho, Nueve, Once,
Dieciocho y Diecinueve de la Reforma de la Constitucin de la Provincia de Crdoba, sancionada por la
Honorable Convencin Constituyente el catorce de septiembre de dos mil uno y promulgada por Decreto
Nmero Mil novecientos ochenta del Poder Ejecutivo Provincial, en razn de que transgreden los artculos 2,
30, 33, 81 y 96 de la Carta Magna Provincial, los artculos 1, 5, 37 y 38 de la Constitucin Nacional y el
artculo 23 del Pacto de San Jos de Costa Rica.
La resea textual formulada evidencia, a ms de la carencia de fundamentacin, la omisin de invocar
y explicar la entidad y lo ostensible del agravio que se dice padecer; exigencia que debe ser imperativamente
cumplida en un proceso como el encaminado, en donde se procura del rgano judicial la declaracin extrema
de inconstitucionalidad de la Ley Fundamental de la Provincia.
La gravedad institucional del pedido y razones de seguridad jurdica, imponen que se explicite
de manera adecuada y satisfactoria el reproche jurdico.
Por otra parte, no resulta cierta o por lo menos no probada adecuadamente, la supuesta violacin en la
que se incurrira por no poder convocar a las autoridades partidarias que nominen los candidatos a los cargos
legislativos, toda vez que la Carta Orgnica partidaria no fija limites temporales que en los hechos impidan su
concrecin frente a las urgencias de la hora.
Por lo dems, los quejosos no han acreditado que, para la nominacin a los cargos de Senadores, listas
debidamente oficializadas por la Justicia Electoral de la Provincia, hubieran convocado a la autoridad partidaria,
al no haber acercado copia de las actas que deben labrarse en tal sentido. Por otra parte, tampoco acompaan
documentacin alguna que demuestre que los candidatos que mencionan, correspondientes al Partido Socialista
Democrtico, concurran con la agrupacin que representan los actores en alianza o sumatoria de votos.
3) EL CONTROL DE UNA REFORMA CONSTITUCIONAL LOCAL.
Propiciamos la competencia de los rganos del Poder Judicial y de este Tribunal Superior de Justicia,
en el marco de las acciones y procedimientos establecidos y frente a la existencia de una causa judicial
promovida por parte interesada, su aptitud jurdico procesal para controlar la constitucionalidad de una
reforma constitucional local, de conformidad con la doctrina sentada por el Mximo Tribunal de la Nacin in
re FAYT, Carlos Santiago c/ Estado Nacional S/ Proceso de conocimiento (resolucin del 19-06-99) cuando
sostuvo que el mandato de la Constitucin que pesa sobre el Poder Judicial es el de descalificar todo
acto que se oponga a aqulla (Fallos 32:120); planteada una causa, no hay otro poder por encima de
esta Corte para resolver acerca de la existencia y de los lmites de las atribuciones constitucionales
otorgadas a los otros poderes y del deslinde de atribuciones de stos entre s. No admite excepciones,
en esos mbitos, el principio reiteradamente sostenido por este tribunal, desde 1864, en cuanto a que
es el intrprete final de la Constitucin (Fallos 1:340).
Si la esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la limitacin de los poderes de los
distintos rganos y en la supremaca de la Constitucin, ningn departamento puede ejercer lcitamente
otras facultades que las que le han sido acordadas (Fallos 137:47) y es del resorte de esta Corte juzgar
la existencia y lmites de las facultades privativas de los otros poderes (Fallos 210:1095) y la
excedencia de las atribuciones en las que stos puedan incurrir (Fallos 254:43).
En suma, incluso en los casos en que la interpretacin constitucional lleve a encontrar que determinadas
decisiones han sido atribuidas con carcter final a otras ramas de gobierno, el tribunal siempre estar
habilitado para determinar si el ejercicio de una potestad de dicha naturaleza ha sido llevado a cabo,
dentro de los lmites de sta y de acuerdo con los recaudos que le son anejos. El quebrantamiento de
alguno de los mentados requisitos hara que la potestad ejercida no fuese, entonces, la de la Constitucin
y all es donde la cuestin deja de ser inmune a la revisin judicial por parte del tribunal encargado -por
mandato de aqulla- de preservar la supremaca de la Ley Fundamental.
Las posibilidades de dicho control, por la trascendencia institucional del acto, deben proveerse en el
contexto fctico y jurdico que evidencie la concurrencia de los requisitos que justifiquen su actuacin,
exigencias que no se dan en el subexamine.
La improcedencia propuesta, no nos inhibe de posicionar que la prevencin contenida en la
Disposicin Transitoria Nmero Uno resulta inadecuada e impertinente.
4) LMITES EN EL EJERCICIO DEL PODER CONSTITUYENTE PROVINCIAL.
La adopcin de la forma federal de Estado (art. 1 de la C.N.) determina el reconocimiento de las
autonomas provinciales. Uno de los rasgos primarios que caracteriza la autonoma de las Provincias, es la
atribucin que stas tienen de dictar sus propias normas locales. Entre dichas prerrogativas figura la de darse
su propia Constitucin local. Trtase de la existencia de cierto poder de autodeterminacin constitucional de
las unidades polticas que componen el todo, es decir, el reconocimiento de la capacidad institucional de la
Provincias.
El Poder Constituyente que las Provincias ejercen es siempre de segundo grado o secundario, porque
en virtud de la relacin de subordinacin tpica de todo Estado Federal, est sujeto a las restricciones que el
constituyente federal primario o de primer grado ha establecido.
En nuestro caso, el artculo 5 de la Constitucin Federal prev cinco limitaciones del poder constituyente
local. Por tanto, la constitucin que dicte en el seno de las autonomas locales deber dar adecuado
respeto y observancia a: a) instaurar el sistema republicano y representativo de gobierno; b) garantizar
el respeto a los principios, declaraciones y garantas de la Constitucional Nacional; c) asegurar la
administracin de justicia, d) establecer el rgimen municipal, y e) garantizar la educacin primaria.
Es decir, que las Provincias son preexistentes y en virtud de pactos entre ellas son tales y reconocidas
por la Constitucin Nacional, de modo que la existencia de un poder constituyente local o provincial nace y se
dimensiona en las previsiones y regulaciones de la Constitucin general que adems, le fija los lmites que se
estiman adecuados a la coexistencia de las partes y del todo, subordinando aqullas a ste (VANOSSI, Jorge
Reinaldo A. Teora Constitucional, Depalma, 2000, segunda edicin, T I, pg. 452 y sgtes.).
5) CADUCIDAD DE MANDATOS. DISPOSICIN TRANSITORIA NMERO DOS. IMPROCEDENCIA SUSTANCIAL
DEL PLANTEO.
En cuanto al fondo del asunto, se reiteran las consideraciones oportunamente vertidas por el Seor
Vocal Doctor Rubio en la Sentencia Nmero Ocho de fecha diecisiete de agosto de dos mil uno, en los autos:
GARCA, EDUARDO DANIEL JOS Y OTRA ACCIN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD (Expte.
Letra G, N 01, iniciado el 31-07-2001) en cuanto se sostuvo que: Se afirma, con rigor de verdad
universal, que el poder constituyente reside en el pueblo (Emmanuel Sieyes y Carre de Malberg). El
poder constituyente reside esencialmente en el pueblo, en la totalidad y en cada uno de sus miembros.
La titularidad asignada ha sido reconocida en la normal local al establecer que El Poder Constituyente
para reformar en todo o en parte la presente Constitucin es ejercido por el pueblo de la Provincia en la
forma que esta Constitucin establece (art. 195 C.P.).
A la fecha, la Honorable Convencin Constituyente sancion el da catorce de septiembre de dos mil
uno la reforma de la Constitucin Provincial en la parte referente al Poder Legislativo local.
Dicha mutacin constitucional reconoci los siguientes antecedentes:
a) La Consulta Popular realizada el da veintids de julio de dos mil uno en la que se requiri del
Pueblo de la Provincia, en el marco del llamado formulado por el Poder Ejecutivo Provincial -Decreto N 814
de fecha 08-05-2001, modificado por Decreto N 1203 del 14-06-2001- ...su opinin respecto de la propuesta
de reformar la Constitucin provincial y cambiar el actual sistema bicameral, compuesto por una Cmara
de Diputados integrado por un total de ciento treinta y tres (133) legisladores, por un sistema de una
sola Cmara Legislativa con un mximo de setenta (70) miembros.
Los resultados de dicha consulta arrojaron la opinin favorable de ms de la mitad de los votos vlidos
escrutados.
b) La Ley 8947 (que declara la necesidad de la reforma) resultado de la opinin coincidente de la
mayora absoluta de los distintos sectores polticos que integran ambos cuerpos colegiados y quienes ejercen
la representacin del Pueblo de la Provincia.
Es decir que la norma cont con el respaldo y la legitimacin de los cuerpos legislativos, aprobado por
unanimidad en el Senado y tuvo dos votos en contra en Diputados.
La ley que impuls la reforma tuvo como cardinal o norte, el achicamiento o disminucin de los
gastos de la poltica, ha sido dicha expresin el resultado de un juicio de valor, de conveniencia,
oportunidad y mrito de quienes -en un Estado Social de Derecho, en el camino de una democracia
incipiente- ostentan la representacin del pueblo de la Provincia.
Se sostuvo en aquella oportunidad que Las reformas constitucionales no solo tienen lmites o
condicionantes jurdicos respecto de normas de imperativo acatamiento por su ubicacin en la grada
jerrquica (art. 31 C.N.) sino tambin de aquellos que Jorge R. Vanossi denomina estructurales y que
conforman el mbito social subyacente que condicionan y orientan su decisin.
Una reforma ha de ser emprendida cuando existe la necesidad poltico-institucional de concretarla,
ajena por tanto a impulsos dogmticos o de laboratorio. pues las reformas se materializan cuando los
hechos las impulsan con la fuerza insuperable de la realidad..
c) La Ley 8947 igualmente decidi que la Convencin Constituyente deba disponer la caducidad de
los mandatos de los Diputados y Senadores en ejercicio al diez de Diciembre de dos mil uno, disposicin que
este Cuerpo, por mayora de sus integrantes declar que no la obligaba jurdicamente.
Sobre dicho aspecto, estimamos que:
A) La Convencin Constituyente reformadora ha actuado dentro de los limites temticos y temporales
impuestos por la ley que habilit su aptitud revisionista (Ley 8947, inciso IV).
B) El Constituyente local, dentro de los lmites establecidos por los artculos 5 y 31 de la Constitucin
Nacional, es el artfice y definidor de la estructura departamental que como poderes u rganos extrapoderes
establezca para la organizacin poltica de la Provincia.
Al mismo, corresponde la determinacin del momento de su entrada en vigencia, conforme a concienzudas
reflexiones de conveniencia, oportunidad y mrito.
C) Es de un orden normal de las cosas, que operada la desaparicin del rgano-institucin
(Diputados y Senadores) el rgano- individuo siga igual suerte.
D) Nadie tiene derechos irrevocablemente adquiridos frente a una norma legal de orden pblico
(art. 21 del Cdigo Civil).
Las normas constitucionales revisten el carcter de normas de orden pblico, por lo que su cambio o
reforma no pueden dar lugar al nacimiento de responsabilidades especiales respecto a particulares, salvo que
as lo disponga expresamente la propia norma constitucional (VANOSSI, Jorge Reinaldo A. Teora Constitucional,
Depalma, 2000, segunda edicin, T I, Pg. 250 y sgtes.).
E) La propia Constitucin ha fijado una clusula de reparacin indemnizatoria, si correspondiere.
F) El recorte dispuesto se presenta como la consecuencia lgica, como el desenlace predecible del modo
perentorio y fatal en que se proyect y encamin la reforma constitucional a partir del dictado de la Ley 8947.
G) No se advierten en el contexto de su sancin, razones o situaciones que impongan hostilidad
hacia sectores polticos-partidarios, o alerten sobre fines espurios, irrazonables o discriminatorios.
H) La caducidad de mandatos ha sido dispuesta por el Pueblo de la Provincia representado en una
Convencin Constituyente.
6) CRONOGRAMA ELECTORAL. DISPOSICIN TRANSITORIA NMERO OCHO. IMPROCEDENCIA
SUSTANCIAL DEL PLANTEO.
Sobre dicho aspecto, estimamos de plena pertinencia al cronograma electoral fijado por la Disposicin
Transitoria Nmero Ocho, lo expresado en Sentencia Nmero 8/2001 cuando al resolver la tercera cuestin se
seal que Se podr afirmar que el Decreto Nmero 1700/01 resulta improlijo, inusual o exorbitante a las
caractersticas normales de un acto de convocatoria. Se podr predicar de l que se encuentra condicionado
a las resultas de una reforma en ciernes o cuestionado con las ms variadas apreciaciones que lo
descalifiquen en su faceta tcnica, compartidas por el suscrito con mayor o menor intensidad. Pero ello
no significa que el mismo resulte en pugna con materia regida por esta Constitucin o que infrinja normas de
dicho rango jerrquico.
Si el Decreto 1700/01 resulta contrario a derecho, lo es siempre con relacin a normas de grada
inferior a la Constitucin.
La disposicin cuestionada de ninguna manera afecta garantas constitucionales, ni a nivel individual,
ni tampoco el funcionamiento adecuado de los partidos polticos. Los plazos se estn cumpliendo y todos los
partidos los han respetado.
Reiteramos en esta ocasin: La declaracin de inconstitucionalidad puede producir perjuicios
institucionales y polticos frente al vencimiento de los mandatos de los senadores provinciales. De ocurrir ello,
estaramos en presencia de una alteracin de la propia constitucin local, ya que la Provincia no estara en
condiciones de mantener el sistema representativo.
7) MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA.
Atento el sentido del voto emitido, corresponde su rechazo.
8) A MANERA DE COLOFN.
El proceso reformista local ha mostrado las debilidades y egosmos del cuerpo poltico cordobs. TAL
VEZ SU PRODUCTO FINAL NO FUE LO DESEABLE. TAL VEZ, TAN SLO, LO POSIBLE.
Pero ello no implica, en modo alguno, que las normas sancionadas por la Convencin Constituyente, hoy
nueva Constitucin, se encuentren en pugna con la Constitucin Nacional.
La nueva Constitucin es la expresin de la voluntad popular y sus intrpretes deben obrar con
sabidura, honestidad personal y poltica, versacin jurdica, ajenos a las pasiones sectoriales, buscando la
plena vigencia de la democracia como sistema de gobierno y forma de vida, afirmando la libertad, la pluralidad,
el respeto por las minoras y la vigencia de la justicia para todos. Ojal que ello sirva como instrumento del
progreso social, teniendo presente que las formas institucionales de los poderes del Estado, si son buenas
mejor, pero ser la actividad de los hombres que lo ejerzan lo que determine su eficiencia. Es de desear que los
legisladores electos sean sabios, probos y eficaces.
As votamos.
Por el resultado de los votos emitidos, el Tribunal Superior de Justicia, por mayora,
RESUELVE:
Declarar improcedente la accin de inconstitucionalidad incoada y la medida de no innovar solicitada.
Protocolcese, hgase saber y dese copia.-
Fdo.: Dres. Berta Kaller Orchansky -Presidente-, Hugo Alfredo Lafranconi, Adn Luis Ferrer, Domingo Juan
Sesin, Ada Luca Teresa Tarditti, Mara Esther Cafure de Battistelli, y Luis Enrique Rubio Vocales.
REFLEXIONES SOBRE EL UNICAMERALISMO EN CRDOBA.
Andrs Rossetti y Horacio Javier Etchichury (*)
Hoy parece que casi nadie discute ni los polticos, los juristas o los comunicadores sociales- sobre las
bondades y la necesidad de implementar un sistema unicameral para el Poder Legislativo Provincial. Esta
homogeneidad se debe, en parte, a que el pueblo cordobs se pronunci en la consulta popular del 22 de julio
pasado en este sentido. Fue realmente as?. La cobertura periodstica y los hechos polticos posteriores
parecen no dejar dudas al respecto, pero sin embargo el anlisis podra haber sido muy diferente. En efecto,
la ciudadana fue compulsiva y arbitrariamente obligada a votar y poco menos del 70 % de los votantes que
no llegaron a ser el 50 % del total del padrn electoral- se pronunciaron por el s. Los votos favorables,
entonces, quedaron muy lejos del equivalente exigido por la Constitucin como consenso mayoritario para que
sus representes puedan modificarla (2/3 de votos del total de miembros en cada cmara, art. 196 Const.
Prov.). De todos modos, luego de la consulta y gracias a un rpido e inslito acuerdo poltico en el que se
demostr la habilidad del Gobernador y la inoperancia del principal partido de oposicin- la ley declarativa
de necesidad de la reforma para implantar el unicameralismo fue sancionada acorde con las mayoras necesarias
(con cuestionamientos formales de menor importancia).
En este contexto es importante reflexionar sobre el unicameralismo. Es indispensable para reducir el
costo de la poltica? La respuesta es, contundentemente, no. Los mecanismos principales para lograr este
discutible objetivo pasan por otras soluciones (racionalizar el gasto y los sueldos, combatir el clientelismo
y la corrupcin) que no involucran exclusivamente al Legislativo, pero que nuestra clase gobernante en sus
tres poderes- no parece dispuesta a usar. Solamente se aprovecha la mala imagen del poder legislativo y de la
clase poltica, para reducir un rgano que debiera aunque no lo hace por expresa decisin poltica- cumplir
un rol preeminente en el sistema institucional cordobs. Entonces, en vez de reforzarlo, se lo reduce porque
parece que eso indican las encuestas. Quizs, entonces, podran tomarse los porcentajes que cada partido
obtiene en las elecciones legislativas y establecer un parlamento compuesto, nicamente, por un representante
de cada partido con un voto equivalente a tal porcentaje: con ello nos ahorraramos una gran cantidad de
sueldos legislativos ms..... Quizs quienes quieren ahorrar en el gasto poltico no les disguste esta idea. De
ah a la clausura del Legislativo estamos a un paso, y de ah a la dictadura tambin. En fin, si la principal
fundamentacin para adoptar el unicameralismo es reducir los sueldos de unos 70 legisladores ella es muy
mala pues bastaba, simplemente, bajar a la mitad los exagerados estipendios que hoy reciben nuestros
representantes y no hacer tanto barullo. Quizs, las intenciones y los objetivos son, entonces, otros.
Con el unicameralismo que se pretende instalar en Crdoba se puede debilitar an mas la dbil
representacin de los sectores mas despoblados de la Provincia. Ello depende de qu sistema electoral se
adopte. Es claro, en cambio, que la produccin legislativa tiende a uniformarse porque el debate y la
deliberacin disminuyen: no es lo mismo un sistema en el que un proyecto de ley debe ser consensuado por
dos cmaras (incluso con conformaciones similares) a que ese proyecto sea tratado por un nico cuerpo
colegiado. Este menor control para la sancin de las leyes se supera, se dice, con el mecanismo de doble
lectura que, en la prctica, termina siendo un simple trmite que prorroga por unos das la decisin ya
tomada.
Otro aspecto que se agrega al anterior es la inevitable reduccin de la ya poca deliberacin que hoy
existe en Crdoba, acorralando cada vez ms a las minoras para que no puedan obstruir la accin de
gobierno. A su vez, la menor cantidad de representantes quita los matices, la variedad y la diversidad de
opiniones y posturas que se supone personas diferentes deben sostener en el debate para decidir cuestiones
de inters pblico. Este modelo se contradice con el de los pases desarrollados donde la deliberacin y, sobre
todo, el control, son elementos esenciales de toda democracia.
Por ello, aun cuando se imponga el sistema unicameral porque la corriente as lo indica y algunos
constitucionalistas lo fundamenten en meros nmeros y comparaciones seleccionados sin criterio, parece
importante advertir que es fundamental, para fortalecer la democracia, acrecentar los mecanismos de control
tanto interno como externo del Legislativo ya que estos temas se encuentran, en nuestra opinin, habilitados
por la ley declarativa de reforma.
El control interno puede reforzarse incluyendo, por ejemplo, mayoras calificadas (2/3 o ) que
exigen un amplio consenso para temas trascendentes (esto relacionado con el sistema electoral elegido que
debe garantizar que, en circunstancias electorales normales, un solo partido no pueda llegar slo a estas
decisiones). Tambin debe incluirse un sistema sensato de doble lectura para evitar una legislacin improvisada,
posibilitando entre las dos lecturas una informacin pblica fcil y directa a la poblacin (p. ej. en Internet)
y la eventual celebracin de audiencias pblicas convocadas por las minoras para dar a conocer los proyectos
controvertidos y facilitar el aporte de ciudadanos y entidades frente a la aprobacin sin debate o con discusiones
superficiales o coartadas desde la mayora. Las opciones a incorporar son muy variadas y pueden tambin
combinarse entre s.
El control externo debe reforzarse, dando mayor valor, por ejemplo, a los pedidos de informes; facilitando
las interpelaciones a los ministros y reflexionando sobre la posibilidad de censurar o destituir al Ejecutivo por
causales polticas con mayoras menos calificadas (y quizs con censura constructiva como en Alemania).
Adems, deben confiarse a la oposicin la mayor cantidad posible de los rganos de control existentes o
futuros.
Con medidas serias esta reforma constitucional a las apuradas y esta onda fuerte y homognea
contra el control de los actos de gobierno y de la deliberacin como elemento central de toda democracia,
puede ser atenuada. En efecto, parece fundamental frenar, en parte, este riesgo de acercamiento mayor del
sistema poltico cordobs a aquella descripcin rousseauniana referida al pueblo ingls que dice que somos
libres el da que votamos pero luego, el da siguiente, somos ms esclavos que antes.
(*) Abogados. Docentes de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho y Cs. Sociales de la U.N.C.
1
Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, causas SAO 32/99, 33/99 y 34/99, Ortz Basualdo, Susana
Mercedes y otra c/ Gob. Ciudad de Bs As s/ Accin Declarativa de Inconstitucionalidad, Murphy, Diana Mara c/ Gob. de la Ciudad de
Bs. As. s/ Accin Declarativa de Inconstitucionalidad y Lpez Alconada, Jos M. (h.) c/ Gob. de la Ciudad de Bs. As. s/ Accin
Declarativa de Inconstitucionalidad; 4-6-99; del voto del Dr. Cass; en interpretacin de el art 113 in 2 de la Constitucin de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
2
CSJT, Sentencia 320 del 20/06/95; Romero, Enrique s/ Accin de Inconstitucionalidad. Sintticamente, podemos decir que
el Sr. Romero solicit la intervencin de la Corte en uso de las facultades que transitoriamente le reconoce el art 141, debido a que la
Legislatura haba rechazado su diploma. En efecto, ante la renuncia del legislador Vitar a la banca provincial, la Legislatura consider
que no corresponda la incorporacin de quien segua en la lista como suplente de Vitar (Romero) sino que corresponda llenar la
vacante conforme a la ley de lemas- con quien segua a Vitar en cantidad de votos obtenidos en le respectiva eleccin (Manuel
Miranda), aunque perteneciera a otro partido. En la causa tambin se ventil lo relativo a la naturaleza del ttulo o diploma a que alude
la Constitucin.
3
CSJN, Graffigna c/ Latino (Fallos 308:961)
4
El derecho pblico, y el derecho administrativo en particular, distingue al funcionario del mero empleado pblico.
Sintticamente, podemos decir que dicha distincin reside en el hecho de que el llamado funcionario goza de una esfera de decisin
propia, que es de su exclusiva competencia, independientemente de que se halle a su turno- sometido a un funcionario de mayor
jerarqua. Por el contrario, el empleado pblico carece de tales atributos.
5
CSJT, Sentencia 320 del 20/06/95; Romero, Enrique s/ Accin de Inconstitucionalidad.
6
CSJT, Sentencia 229 del 14/04/98; Bussi, Antonio D. s/ solicita actuacin como Tribunal Constitucional por Conflicto de
Jurisdiccin.
7
La Ley Reglamentaria ha confirmado el carcter popular de la accin declarativa de inconstitucionalidad del art 113 inc 2
de la Constitucin de la ciudad de Bs. As, al establecer en su art 18 que se encuentran legitimados para interponer dicha accin: a) las
personas fsicas, b) las personas jurdicas, c) la Defensora del Pueblo de la ciudad autnoma de Bs. As., d) los titulares de cada uno
de los tres organismos que componen el Ministerio Pblico de la ciudad.
8
TSJBA, causas SAO 32/99, 33/99 y 34/99, Ortz Basualdo, Susana Mercedes y otra c/ Gob. Ciudad de Bs As s/ Accin
Declarativa de Inconstitucionalidad, Murphy, Diana Mara c/ Gob. de la Ciudad de Bs s/ Accin Declarativa de Inconstitucionalidad
y Lpez Alconada, Jos M. (h.) c/ Gob. de la Ciudad de Bs. As. S/ Accin Declarativa de Inconstitucionalidad ; 4-6-99; del voto de la
Dra. Conde.
9
TSJBA, causas SAO 32/99, 33/99 y 34/99, Ortz Basualdo, Susana Mercedes y otra c/ Gob. Ciudad de Bs As s/ Accin
Declarativa de Inconstitucionalidad, Murphy, Diana Mara c/ Gob. de la Ciudad de Bs. As. s/ Accin Declarativa de Inconstitucionalidad
y Lpez Alconada, Jos M. (h.) c/ Gob. de la Ciudad de Bs. As. s/ Accin Declarativa de Inconstitucionalidad; 4-6-99; del voto en
disidencia de la Dra. Ruz.
10
Consideramos que la declaracin de inconstitucionalidad con efectos generales es en realidad una herramienta creada en
inters del Estado -en cuanto administrador de justicia-, ya que tiende a evitar la acumulacin de reclamos anlogos ante los
tribunales como consecuencia de violaciones reiteradas a los derechos. Es cierto que quien acciona por la va del 113 inc 2 CCBA
tambin obtiene un beneficio, desde que puede aniquilar la norma que lesiona sus derechos, pero a igual resultado llegara por las vas
ordinarias de control.
11
El Amparo Constitucional, perspectivas y modalidades; Bidart Campos,Germn T; Sages, Nestor P. y otros; Editorial Depalma;
Buenos Aires, 1999.
12
TSJBA, causa SAO 31/99, Massalin Particulares S.A. c/ Gob. Ciudad de Buenos Aires s/ Accin Declarativa de
inconstitucionalidad; 5-5-99
13
Texto Sancionado por la Convencin Constituyente, el 17 de Marzo de 1990. el resultado de la votacin fue el siguiente: 33
votos por el despacho de la mayora y 1 voto- el convencional Calvetti Pablo- por el despacho de la minora.
14
Ctese solo a titulo ejemplificativo a: Miguel A. Ehmekdjian, Tratado de Derecho Constitucional; Roberto Dorm y Eduardo
Menem, La Constitucin reformada; Daniel A. Sabsay, La Constitucin de los argentinos y Nstor Pedro Sagus, Tratado elemental de
Derecho Constitucional, entre otros.
15
Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Republica Argentina, Ed. Castelvi S.A.,
1957.
16
Idem nota anterior.
17
Alberdi consideraba que la forma republicana de gobierno consista esencialmente en la renovacin peridica, frecuente,
radical y sincera del personal del gobierno supremo del pas. Citado por S.V. Linares Quintana. Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional. Ed. Alfa, 1963.
18
Alexander Hamilton coautor-junto a James Madison y John Jay- de El Federalista; obra poltica y estratgica que en
esencia consiste en el comentario exhaustivo de la Const. De Filadelfia destinada a obtener la ratificacin de los Estados a la ley
Fundamental.
19
Hamilton considera como primera condicin de un ejecutivo vigoroso que la magistratura est encomendada a un solo
magistrado. As mismo, sostiene que el tercer elemento de que depende el vigor de la autoridad ejecutiva, estriba en proveer en forma
adecuada a su sostenimiento.
20
Articulo 162 de la Constitucin de Guatemala, citado por S.V. Linares Quintana. Tratado de la Cincia del Derecho Const. Parte
Especial Tomo IX. Ed. Alfa, 1963.
21
Articulo 163 de la Constitucin de Guatemala. Idem nota anterior.
22
Articulo 240 de la Constitucin de Guatemala. Idem nota numero 7.
23
Articulo 28 de la Const. De Guatemala. Idem nota anterior.
24
Articulo 144 inc. 11de la Constitucin de Guatemala. Idem nota anterior.
25
Caso citado por Helio Juan Zarini. Derecho Constitucional. Ed. Astrea, 1999.
22
Ver item. N6
23
Tal es el caso plasmado en la Constitucin de Honduras que establece la prohibicin absoluta de reeleccin del Presidente y
agrega quien quebrante esta disposicin o proponga su reforma, as como aquellos que lo apoyen directa o indirectamente, cesarn
de inmediato en el desempeo de sus respectivos cargos y quedan inhabilitados por diez aos para el ejercicio de la funcin pblica.
26
Estas normas estn referidas tanto l manejo de fondos y bienes pblicos , como a disposiciones sobre tributos y tambin
derechos de los ciudadanos. Arts. 10,12,15,16, 9, 17, 21, 63 inc. 1, 87 inc 13, 123 inc. 3, 14, 18, 19, 22, 34 y 35.
27
Destacmos el concepto de autonoma funcional para su consideracin en el tema de rgano de control externo, especficamente
si se plantea una Auditora para Tucumn: esta autonoma debe interpretarse como que se adscribe al ejercicio de la funcin que le
incumbe y por eso la norma dice autonoma funcional como para prohibir toda interferencia as sea la del Congreso al cual aquel
organismo asiste tcnicamente-... Germn Bidart Campos, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, T VI, Ediar, 1995
pg. 478, Bs. As.
28
El artculo de la Constitucin establece lo siguiente: ART. 85 El control externo del sector Pblico Nacional en sus aspectos
patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, ser una atribucin propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin general de la Administracin Pblica estarn
sustentados en los dictmenes de la Auditora General de la Nacin.
Este organismo de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma funcional, se integrar del modo que establezca la ley que
reglamenta su creacin y funcionamiento, que deber ser aprobada por mayora absoluta de los miembros de cada cmara. El presidente
del organismo ser designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso.
Tendr a su cargo el control de legalidad, gestin y auditora de toda la actividad de la administracin pblica centralizada y
descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin, y las dems funciones que la ley le otorgue. Intervendr en el trmite
de aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos.
29
Que al margen, bueno es decirlo toma el molde y la estructura de la ley nacional, con sus principios pero contina con el
sistema frances de tener un Tribunal de cuentas.
30
La Constitucin de Chaco, en su art. 179 dice: ...el tribunal de cuentas deber pronunciarse dentro del trmino de ciento
ochenta das corridos de su recepcin, y si no lo hiciere quedarn automticamente aprobadas, sin perjuicio de la responsabilidad que
incumbe a sus miembros....
La Provincia de Mendoza legisl de la siguiente manera: ...Todos los poderes pblicos...estarn obligados a remitir anualmente
las cuentas documentadas...para su aprobacin o desaprobacin, debiendo el tribunal pronunciarse sobre ellas en el trmino de un ao
desde su presentacin, so pena de quedar de hecho aprobadas, sin perjuicio de la responsabilidad de aqul....-
31
La Constitucin de Uruguay establece la facultad del Tribunal de Cuentas, de ...intervenir preventivamente en los gastos y
los pagos, conforme a las normas reguladoras que establecer la ley y al solo efecto de certificar su legalidad, haciendo en su caso, las
obdservaciones correspondientes. Si el ordenador respectivo insistiera, lo comunicar al Tribunal sin perjuicio de dar cumplimiento a
lo dispuesto...
32
En la Provincia de Crdoba el control de gastos es preventivo:
Artculo 127.- Son atribuciones del Tribunal de Cuentas:
1. Aprobar o desaprobar en forma originaria la inversin de los caudales pblicos efectuada por los funcionarios y administradores de
la Provincia, y cuando as se establezca, su recaudacin, en particular con respecto a la ley de presupuesto y en general acorde lo
determine la ley.
2. Intervenir preventivamente en todos los actos administrativos que dispongan gastos en la forma y alcances que establezca
la ley.
En caso de observacin, dichos actos slo pueden cumplirse, cuando haya insistencia del Poder Ejecutivo en Acuerdo de
Ministros. De mantener la observacin, el Tribunal pone a disposicin de la Legislatura, en el trmino de quince das, los
antecedentes del caso.
33
En este sentido, podemos analizar los siguientes artculos:
- Art. 32: en cuanto se expresa que el Congreso federal no dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta......-
- Art. 38: que garantiza a los partidos polticos ....el acceso a la informacin pblica...., es decir se garantiza a los partidos el libre
acceso a toda informacin proveniente de rganos pblicos, estando stos obligados a darla ( ref. 1994)-
- Art. 42: que prev en relacin a los usuarios y consumidores de bienes y servicios el derecho....a una informacin adecuada y
veraz.... (Ref. 1994).-
- Art. 43 3ter. prrafo: que expresa: Toda persona podr interponer accin de hbeas data para tomar conocimiento de los datos a
ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos pblicos... ( Ref. 1994).-
- Art. 70: que prev en juicio pblico el desafuero de los legisladores.-
- Art. 99 inc. 4 : que incorpora las sesiones pblicas para el acuerdo de los magistrados de la Corte Suprema y dems jueces de los
tribunales federales inferiores ( Ref. 1994).-
34
El Art. 1 que expresa ...todos los actos de gobierno son pblicos....; art. 46 en cuanto la Ciudad garantiza a los consumidores y
usuarios el acceso a la informacin transparente, adecuada, veraz y oportuna...; art. 54 que prescribe que ...la informacin financiera
del gobierno es integral, nica generada en tiempo oportuno y se publica en los plazos que la ley determina; Art. 61 que garantiza
a los Partidos Polticos el acceso a la informacin; Art. 135 in fine en cuanto prescribe que los dictmenes de la Auditoria General de
la Ciudad son pblicos y garantiza el acceso irrestricto de cualquier ciudadano a los mismos.-
EL PROCESO DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN DE CRDOBA.
1
Dra. Laura Julieta Casas
INTRODUCCION.
La Constitucin de la provincia de Crdoba sancionada por la Convencin Constituyente el 14
de septiembre de 2001 y promulgada por decreto 1980/01 del Poder Ejecutivo Provincial, estuvo
precedida por un vertiginoso proceso de reforma. La modificacin de la constitucin local tuvo como
motor la transformacin de la legislatura. Adelantndose a las intenciones de reducir el gasto poltico
manifestadas ms tarde por el gobierno nacional, en la apertura de sesiones de la legislatura a
principios de mayo de 2001, el gobernador Jos Manuel De La Sota puso nfasis en la necesidad de
modificar la estructura del poder legislativo local. Se empezaba a hablar de una reforma constitucional
que tuviera este objetivo. Cabe mencionar que ya en 1997 el gobernador Ramn Mestre haba propuesto
una reforma a la Constitucin que prevea como uno de los ejes la reduccin del nmero de legisladores.
Esta iniciativa fracas en el Senado al votar en contra el justicialismo y los senadores angelocistas.
El 8 de mayo de 2001 De La Sota firm el decreto 814 por el cual se convocaba a los cordobeses
a una consulta popular para que decidieran si se deba reformar la constitucin y adoptar el sistema
unicameral. Esta consulta popular deba llevarse a cabo el da 22 de Julio, y los cordobeses concurriran
a las urnas para responder por s o por no a la siguiente pregunta: Est de acuerdo con reformar la
Constitucin de la Provincia para reemplazar el actual Poder Legislativo compuesto de dos cmaras
con 133 miembros, por una sola Cmara con un mximo de 70 legisladores?. El 21 de mayo el bloque
de senadores de la oficialista Unin por Crdoba present en la legislatura un proyecto que declaraba
la necesidad de la reforma constitucional. El principal punto de reforma era el achicamiento de la
legislatura. Los otros temas a reformar que prevea la ley eran: regionalizacin de la provincia;
Consejo de la Magistratura con rango constitucional; reduccin de los costos de la estructura funcional
de todos los niveles del estado provincial, reduciendo los gastos de quienes integran la estructura
poltica del estado por eleccin o designacin; garantizar la transparencia en el financiamiento de los
partidos polticos posibilitando el control de la sociedad civil sobre el origen y destino de los fondos.
El proyecto de ley prevea adems otros puntos que podran discutirse en la Convencin Constituyente,
como por ejemplo la posibilidad que cualquier ciudadano se postule a candidaturas electivas sin el
respaldo directo de un partido poltico, e incluir la figura de la enmienda para reformar algn punto
de la Constitucin sin necesidad de convocar a una Convencin Constituyente. Se prevea que los
convencionales seran elegidos en las elecciones legislativas fijadas para el 14 de octubre. La convencin
debera constituirse dentro de los 30 das de proclamados los constituyentes y tendra que reformar
la constitucin en un plazo de 60 das.
La ley que declaraba la necesidad de la reforma deba ser sancionada con los 2/3 del total de
miembros de cada cmara. En un principio, el radicalismo manifest que apoyara la reforma si se
estableca un ncleo de coincidencias bsicas sobre los puntos principales a reformar. El 23 de mayo
ingres en la legislatura otro proyecto para reformar la constitucin presentado por el senador del
bloque peronista Fragueiro, alejado de Unin por Crdoba. No obstante encontrarse estos proyectos
de reforma para su tratamiento por la legislatura, la convocatoria para la consulta popular del 22 de
julio segua en pie.
LOS PRIMEROS PLANTEOS JUDICIALES.
El Frente Grande y el Partido Socialista Popular (PSP) impugnaron ante la justicia electoral de
Crdoba la convocatoria a consulta popular. Los accionantes entendan que el proceso de reforma se
iniciaba con la consulta popular por lo que la convocatoria transgreda disposiciones de la Constitucin
que atribua exclusivamente esta facultad al Senado. El 22 de Junio la jueza electoral rechaz el
pedido de impugnacin de la convocatoria a consulta popular para reformar la constitucin presentado
por el Frente Grande y el PSP. Para fundamentar el rechazo, la jueza separ la convocatoria a consulta
popular del proceso de reforma constitucional atendiendo al carcter no vinculante de aqul instituto
de democracia semidirecta. El 22 de junio el PSP efectu un nuevo planteo ante la justicia electoral.
La concejal de la ciudad de Crdoba, Laura Sesma y el diputado provincial Eduardo Garca solicitaron
a la jueza electoral que se expidiera acerca del carcter obligatorio o no del voto en la consulta
popular. El fundamento de los accionantes era que la ley que reglamenta los institutos de democracia
semidirecta consagrados en la constitucin provincial (iniciativa popular, referndum y consulta
popular) no define el sufragio como obligatorio para el caso de una consulta popular. Pero s establece
con claridad el carcter no vinculante de su resultado, por lo que debe entenderse que el voto es
optativo. Para fortalecer sus argumentos, Sesma y Garca advirtieron que el texto del decreto de
convocatoria deca: podrn sufragar todos los ciudadanos. Los accionantes interpretaron que si el
sufragio era obligatorio el decreto debera haber contenido la expresin debern sufragar. El 25 de
junio el gobernador De la Sota zanj toda discusin respecto a la obligatoriedad del voto al sustituir
el artculo 4 del decreto 814 de convocatoria a consulta popular, que qued redactado de la siguiente
manera: Debern sufragar todos los ciudadanos. El texto modificatorio destacaba adems que Si el
decreto de convocatoria asign especial y fundamental importancia a la voluntad de todos los cordobeses
en el diseo del estado que queremos, para que todos seamos artfices de nuestro propio destino,
resulta claro que a pesar de no tener efectos vinculantes la participacin deviene obligatoria.
Ante esta modificacin, el 26 de junio Sesma y Garca plantearon ante la jueza electoral la
nulidad de la modificacin del decreto de convocatoria dispuesta por el Gobernador que otorgaba
carcter obligatorio al sufragio del 22 de Julio. Argumentaban que la modificacin vulneraba la ley
que reglamenta los institutos de democracia semidirecta, porque la misma exige que el decreto que
fija la realizacin de la consulta sea puesto en conocimiento de la poblacin por lo menos con 60
das de antelacin a la fecha de realizacin de la consulta, y la modificacin se haba realizado a
menos de un mes de la convocatoria a la consulta. El oficialismo, por su parte, argumentaba que la
ley electoral de la Provincia de Crdoba n 8747 estableca que todo elector tiene el deber de votar
en toda eleccin provincial, municipal o comunal que se realice en su circuito. La jueza electoral
decidi que el sufragio era obligatorio. Para llegar a este resultado, sostuvo que la ley que reglamenta
la consulta popular en la provincia de Crdoba no hace expresa mencin del carcter del sufragio, y
ante ese vaco normativo se haca necesario un anlisis sistemtico y global de todas las disposiciones
sobre la materia. Seal la magistrada que el art. 30 de la Constitucin cordobesa entonces vigente
estableca: Todos los ciudadanos tienen el derecho y el deber de participar en la vida poltica. El
voto universal, secreto y obligatorio para la eleccin de las autoridades es la base de la democracia
y el nico modo de expresin de la voluntad poltica del pueblo de la provincia. Interpret que el
contenido de esta norma tambin comprende los procesos de participacin de las formas semidirectas
de democracia.
Mientras tanto, el proyecto de reforma presentado por Unin por Crdoba segua en tratamiento
en la legislatura. El 5 de Julio de 2001 el Senado rechaz la iniciativa. El 22 de julio se llev a cabo
la consulta popular para que los cordobeses decidieran si queran reducir su legislatura de 133 a 70
miembros. La respuesta positiva logr casi el 70% de los votos con una participacin ciudadana de
67,74 %, segn datos de la Junta Electoral.-
NUEVO PROYECTO.
El 23 de julio de 2001, antes de que pasaran veinticuatro horas de conocerse el resultado de la
consulta, ingres en el Senado provincial un nuevo proyecto de Unin por Crdoba para reformar la
constitucin. El proyecto prevea como nica modificacin reformar el sistema bicameral de 133
miembros, estableciendo una sola cmara de no ms de 70 legisladores. La iniciativa prevea tambin
la eleccin de constituyentes para el 14 de octubre de 2001, junto con los comicios legislativos y la
sancin de la modificacin de la constitucin en un plazo de 30 das a partir de que se reuniera la
convencin. El 27 de julio la Cmara de diputados de la Provincia sancion la ley 8947 que declaraba
la necesidad de la reforma de la Constitucin para achicar la legislatura y convertirla en un cuerpo
unicameral de 70 miembros. La ley estableca tambin la caducidad de los mandatos de todos los
senadores y diputados provinciales el 10 de diciembre de 2001 para que a partir de esa fecha funcionara
la nueva legislatura. Tambin prevea que el 2 de septiembre de 2001 se realizara la eleccin de los
convencionales que modificaran la Carta Magna. El 31 de julio de 2001 Eduardo Daniel Jos Garca y
Laura Judith Sesma, en su calidad de Diputado Provincial y Secretario General del Partido Socialista
Popular, el primero, y apoderada de la misma agrupacin poltica, la segunda, interpusieron una
accin declarativa de inconstitucionalidad con el objeto que se declare la inconstitucionalidad de la
ley 8947, en particular de su artculo 2 incisos I y IV, y del decreto del Poder Ejecutivo 1700/01 de
convocatoria a eleccin de legisladores provinciales. Argumentaron que no se haba respetado el
procedimiento establecido para la formacin y sancin de las leyes previsto en el artculo 113 de la
Constitucin Provincial puesto que la ley 8947 fue sancionada con fecha 27 de Julio y otro proyecto
que tambin declaraba la necesidad parcial de la reforma fue presentado en la Cmara de Senadores
y rechazado en su totalidad por dicha Cmara el 05 de Julio de 2001. Sostuvieron que el hecho de que
la ley atacada de inconstitucionalidad slo declarase la necesidad de la reforma de los artculos 77 al
123 de la Constitucin Provincial y que el proyecto rechazado en su totalidad en primer trmino por
la Cmara de Senadores hubiera incluido adems otros artculos como puntos a reformar, no implicaba
que no se estuviera frente al mismo proyecto de ley, ya que los dos tenan por objetivo declarar la
necesidad de la reforma parcial de la constitucin de la Provincia de Crdoba. Impugnaron el decreto
1700/01 por considerar que violaba la Constitucin al arrogarse facultades para reformar per se la
constitucin, al convocar al pueblo a elegir setenta legisladores provinciales y sus respectivos suplentes,
cuando ni siquiera haban sido elegidos los convencionales que tendran a su cargo la misin de
reformar la Constitucin Provincial. Con un pronunciamiento de seis votos coincidentes y una disidencia
(Dr. Rubio), el Mximo Tribunal local rechaz el planteo de inconstitucionalidad de la ley 8947 el da
17 de Agosto de 2001, pero declar que los artculos 2 inc.I y IV y 8 de la ley que declara la necesidad
de la reforma no obligaban jurdicamente a la convencin constituyente convocada, y declar la
inconstitucionalidad del decreto 1700/01. Las normas cuya falta de obligatoriedad declar el Tribunal
eran las que disponan que la reforma constitucional debera, sobre base de un sistema electoral
mixto que asegure la representacin de los distintos departamentos, reemplazar el poder legislativo
existente por una sola cmara de setenta miembros (art. 2 inc.I y IV) y la que ordenaba la caducidad
de los mandatos de los legisladores en funciones el 10 de diciembre de 2001 (art. 2 inc. IV).
Antes de la eleccin del 2 de septiembre de 2001 para elegir 133 convencionales constituyentes,
el Partido Socialista Popular efectu un planteo de nulidad con el objeto de suspender la votacin
porque no exista un decreto de convocatoria por parte del gobierno. La jueza electoral Marta Vidal
entendi que la ley que declaraba la necesidad de la reforma de la Constitucin era autosuficiente
porque contena todos los elementos que se requeran para la votacin y para el funcionamiento de
la convencin. Asimismo puntualiz que la ley electoral otorgaba al ejecutivo local la facultad de
convocar a comicios para los cargos electivos provinciales, pero nada deca acerca de los constituyentes,
por lo que reafirm que el llamado a travs de la ley de necesidad de la reforma es vlido.
LA NUEVA CONSTITUCIN.
Sorteados los planteos judiciales, se eligieron los convencionales que deban reformar en siete
das la Carta Magna Cordobesa. El 14 de setiembre de 2001, con la ausencia de la oposicin, la nueva
Constitucin cordobesa fue jurada por Unin por Crdoba y el Movimiento de Unidad Vecinal. Entre las
reformas introducidas se encuentran la modificacin de la legislatura, que a partir del 10 de diciembre
de 2001 estara compuesta por 70 legisladores en lugar de 133, la extensin del perodo ordinario de
sesiones a once meses (anteriormente era desde el 1 de marzo al 30 de noviembre). Entre las
innovaciones de la nueva constitucin se encuentra la posibilidad de ser legislador a los 18 aos. El
aspecto ms discutido por la oposicin fue el referido a las clusulas transitorias que prevean la
caducidad de los mandatos de los legisladores en funciones el da 10 de diciembre de 2001, fecha en
que asumira la nueva legislatura unicameral. Segn el cronograma electoral establecido, los partidos
deban presentar el 17 de septiembre las listas de candidatos ante el juzgado electoral provincial. El
15 de setiembre de 2001, Laura Judith Sesma, en su doble carcter de Convencional Constituyente y
apoderada del Partido Socialista Popular y Eduardo Daniel Jos Garca, en su calidad de Diputado
Provincial y Secretario General del Partido Socialista Popular, interpusieron accin declarativa de
inconstitucionalidad, en contra de las Clusulas Transitorias Nmeros Uno, Dos, Tres, Cuatro, Cinco,
Siete, Ocho, Nueve, Once, Dieciocho y Diecinueve de la Reforma de la Constitucin de la Provincia de
Crdoba. Los accionantes atacaban las disposiciones referidas al acortamiento de los mandatos de los
legisladores en funciones en ese momento y el apretado cronograma electoral para los comicios de
octubre. Solicitaban como medida urgente la prohibicin de no innovar respecto del avanzado proceso
electoral dispuesto por el Decreto 1542/01 y la suspensin de la aplicacin de la Disposicin Transitoria
Octava, en virtud de la cual los partidos polticos deban presentar el 17 de septiembre de 2001 hasta
las trece horas las listas de candidatos para la eleccin de legisladores conforme a las disposiciones
de la nueva Constitucin. El Superior Tribunal por mayora de votos declar improcedente la accin de
inconstitucionalidad incoada y la medida de no innovar. Tras el fracaso de este nuevo planteo
judicial, el 10 de diciembre de 2001 asumieron en la provincia de Crdoba los 70 legisladores que
conformaran la nueva legislatura unicameral consagrada por la reforma constitucional.
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Los datos fueron recabados del diario La Voz del Interior on line: <http://www.intervoz.com.ar> de fechas: 9/5/01, 10/5/01, 13/05/
01,22/5/01,23/5/01, 24/5/01,31/5/01, 3/6/01, 6/6/01, 9/6/01, 10/6/01, 21/06/01, 22/6/01, 23/6/01, 24/6/01, 26/6/01, 27/6/
01, 29/6/01, 30/6/01, 6/7/01, 15/7/01, 21/7/01, 22/7/01, 23/7/01, 24/7/01, 26/7/01, 12/9/01, 13/9/01, 14/9/01, 15/9/01,
16/9/01, 17/9/01, 18/9/01, y del diario La Nacin Line: <http://www.lanacion.com.ar> de fechas: 2/9/01, 12/9/01 y 16/9/01.