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Transio malograda de um poder emergente?

A participao brasileira nas negociaes tarifrias da
Rodada Tquio
Thwarted transition of an emerging power? Brazilian
participation in the tariff negotiations of the Tokyo Round
ROGRIO DE SOUZA FARIAS*
Introduo
Este artigo perscrutar a participao brasileira nas negociaes tarifrias
do GATT na rodada Tquio (1973-1979). Ser argumentado que houve uma
mudana da posio do Itamaraty sobre os benefcios que o pas poderia ter em
barganhar interesses concretos nessas negociaes. O que justicou tal mudana foi
uma percepo distinta do interesse nacional, dinmica associada ao crescimento
da economia brasileira, experincia com as negociaes comerciais da dcada
de 1960 e ao crescente unilateralismo americano. Essa percepo, porm, no
era generalizada no aparelho estatal, de forma que outros rgos governamentais
impediram que a nova estratgia do Itamaraty fosse implementada de maneira
adequada
1
.
A anlise do caso relevante por quatro motivos. Primeiro, apesar de a
literatura considerar a poltica externa brasileira do perodo dentro do marco
de uma autonomia pela distncia, visvel uma mudana das crenas dos
diplomatas sobre os benefcios que o pas poderia ter nas negociaes comerciais
multilaterais do Gatt, inclusive na rea tarifria (Fonseca Jr.: 1998, 359-63; Lafer:
2000, 263-5; Ribeiro: 2006). Segundo, mesmo sendo essa transio de crenas
condio necessria para uma mudana da posio do pas, ser argumentado
que a participao de outros atores governamentais no processo decisrio
obstaculizou um ativismo maior no plano multilateral, o que demonstra como
a poltica econmica externa era bem mais complexa do que a simples retrica
* Mestre e Doutorando em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia UnB (rofarias@gmail.com).
1 Este artigo extensivamente baseado na dissertao de mestrado do autor, intitulada O Brasil e o GATT
(1973-1993): unidades decisrias e poltica externa, apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais da Universidade de Braslia em 2007.
ARTIGO
Rev. Bras. Polt. Int. 51 (2): 179-196 [2008]
ROGRIO DE SOUZA FARIAS
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diplomtica aparenta primeira vista. Terceiro, o exame do caso demonstrar que,
apesar de o pas voltar-se, na dcada de 70, para um processo de diversicao
de exportaes, ntido que, quando este se chocava com as necessidades de
proteo ao mercado domstico, o potencial exportador era sacricado. Por m,
o caso tambm relevante para apresentar a participao brasileira em um dos
principais nichos de ao do Gatt: as negociaes tarifrias (Hoda: 2001, 5).
2
A primeira seo examinar o marco geral da mudana de posio brasileira
em negociaes comerciais internacionais. O texto prosseguir com o exame das
negociaes tarifrias da rodada Tquio. Por m, ser realizada uma concluso,
que sistematizar as contribuies analticas do caso para o estudo da poltica
externa brasileira.
Poder emergente e novos interesses
No perodo que vai de meados da dcada de 1950 at 1968, o Brasil teve
discurso bastante crtico ao Gatt.
3
O pas procurava, de forma tenaz, a migrao
das questes atinentes ao comrcio internacional para a UNCTAD.
4
Era simples
a atuao brasileira no Gatt: ter as reivindicaes (...) mais amplas e ambiciosas
possveis dado que (...) para pressionar o Gatt, conta[va-se] com a alternativa
da [UNCTAD].
5
Essa posio, no entanto, no perdurou na dcada de 1970.
Com exuberante crescimento econmico, foi-se cristalizando a crena de que
o pas podia, efetivamente, transcender suas circunstncias histricas, melhorar
seu posicionamento relativo na estrutura internacional de poder (Spektor:
2004, 196). Acreditava-se, assim, que a futura ascenso brasileira como grande
potncia seria um dos aspectos mais signicativos da poltica internacional aps
a II Guerra Mundial (Schneider: 1976, xiii). Essa nova situao teve impactos
relevantes na poltica econmica externa do pas, mormente em sua dimenso
multilateral.
Porm, mesmo considerando que o pas poderia, no futuro, estar no crculo
dos pases desenvolvidos, o Brasil continuava ideologicamente comprometido
com a reestruturao das relaes internacionais e com a redistribuio da riqueza
internacional. Essa preocupao modulava a projeo externa do pas de forma a
2 Marcelo de Paiva Abreu arma, por exemplo, que antes de 1960 o principal envolvimento do Brasil no
Gatt relacionava-se com a renegociao de tarifas (Abreu: 1993, 142).
3 Informao para o Embaixador Antnio Francisco Azeredo da Silveira. 24 de maro de 1966. AAS
1966.03.24. Ver tambm (Batista: 1991, 3).
4 Era explcito o desejo do Brasil que o Gatt desaparecesse e desse lugar a uma instituio nos moldes
da UNCTAD.

Nos documentos brasileiros dava-se o nome de Organizao Internacional de Comrcio
e Desenvolvimento a essa organizao. Assim, a ao brasileira at ento era vista como apenas um
primeiro passo num longo caminho que, idealmente, levaria o Gatt a integrar-se completamente no
sistema da CNUCD[UNCTAD], e na eventual criao de uma Organizao Internacional do Comrcio e
Desenvolvimento. Diviso de Poltica Comercial. Informao para o Embaixador Antnio Francisco Azeredo
da Silveira. 24.03.1966. AAS 1966.03.24.
5 De Ovdeo Melo para Jaime A. Rodrigues. 22 de agosto de 1963. MRE (CDO/Braslia). 1964.375.05.1
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caracteriz-la como reformista.
6
No lado econmico, destaca-se o posicionamento
brasileiro de derrubar constrangimentos externos s polticas domsticas
voltadas para o desenvolvimento vinculado principalmente a uma mentalidade
desenvolvimentista e a um tratamento poltico de temas econmicos.
Arajo Castro, por exemplo, armava que o Brasil no pode [ria] aceitar
peias e entraves na livre arrancada para o seu pleno desenvolvimento econmico
(Castro: 1972, 22). Assim, o objetivo da ao brasileira no mundo deveria ser
(...) remover quaisquer obstculos que possam oferecer-se contra o seu pleno
desenvolvimento econmico, tecnolgico e cientco (...) (Castro: 1972, 2).
Azeredo da Silveira expressava opinio semelhante, ao armar que o Brasil
deveria almejar prescindir de outras naes lderes naquilo que for essencial
consolidao de seu desenvolvimento.
7

Mas a realizao desse objetivo, em fruns multilaterais econmicos, no
poderia ser alcanada pela estratgia at ento adotada. De acordo com Barthel
Rosa, chefe da Diviso de Poltica Comercial do Itamaraty em 73, o Brasil
deveria atuar em tpicos concretos e negociveis e no por declaraes gerais
e pouco claras.
8
Outros diplomatas em Braslia demonstravam-se pessimistas
quanto aos possveis frutos das iniciativas de outros pases em desenvolvimento.
Considerava-se a Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, por
exemplo, uma grande colcha de retalhos que no corresponderia aos interesses
do pas.
9
Paulo Nogueira Batista, diplomata brasileiro em Genebra, tambm
armava que a discusso de iniciativas genricas de reforma ou criao de uma
nova ordem econmica internacional era tema abstrato, complexo e polmico,
que, ao seu ver, no ajudava os pases em desenvolvimento, principalmente por
desviar esforos da etapa de preparao do que viria a ser a Rodada Tquio do
Gatt. Era o momento de a UNCTAD e outros rgos confrontarem-se com
tpicos mais concretos e menos declaratrios, at mesmo para aumentar sua
credibilidade junto aos pases desenvolvidos.
10
Os potenciais ganhos da promoo dos interesses brasileiros em certas
instncias multilaterais continuou a incomodar os quadros do Itamaraty. Em
outubro de 1973, o diplomata Souto Maior comentava a utilidade cada vez mais
discutvel para ns de uma organizao [UNCTAD] em que o Brasil se [v]
crescentemente forado a posies defensivas. Para ele, no deveria haver hesitao
6 Esse aspecto era visvel para observadores externos. Nara. Da embaixada americana em Braslia para o
State Department. Possible themes and initiatives for Secretarys visit to Brasil an overview. Third Part. 25
de maro de 1975. Secreto.
7 Silveira: potncia em 20 anos. O Estado de So Paulo. 18 de julho de 1976.
8 Nara. De John Crimmins (Braslia) para o State Department. CECLA meeting: GOB views on trade
declaration. 29 de agosto de 1973.
9 Desptel 892. UNCTAD. II Sesso do GT sobre a Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados.
Instrues. 7 de julho de 1973. Rolo 1801. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
10 Tel 1730. XVIII Assemblia Geral. Item 51 da agenda. UNCTAD. Carta dos Direitos e Deveres Econmicos
dos Estados. 21 de setembro de 1973. Rolo 1792. Telegramas recebidos (DELBRASGEN).
ROGRIO DE SOUZA FARIAS
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na crtica severa tanto da organizao em si como da poltica pouco construtiva
dos pases que a compem.
11
As idias de Souto Maior seriam futuramente
compartilhadas por Azeredo da Silveira, que armou:
Reconheo que a nossa atuao nos rgos econmicos da ONU se tornou mais
difcil na medida em que evolumos da formulao de princpios gerais para a
elaborao de normas ou recomendaes mais especcas, nos quais os interesses
dos vrios pases em desenvolvimento podem, muitas vezes, divergir.
12
Essa declarao de Silveira relevante, pois indica uma especicidade
dos interesses brasileiros no sistema multilateral de comrcio, ou seja, demandas
concretas em vez da retrica obstrucionista que caracterizou a posio do pas
durante vrios anos. Mas isso no se traduziu de forma automtica em apoio s
negociaes da Rodada Tquio. Inicialmente, Silveira props uma reforma do
sistema multilateral semelhante de vrios pases em desenvolvimento. Era uma
proposta de Acordo Comercial Norte-Sul, a qual deveria proporcionar uma matriz
poltico-jurdica para negociaes especcas.
13
Essa posio foi logo abandonada,
tendo o Itamaraty voltado considerveis esforos para as negociaes do Gatt. O
raciocnio dos diplomatas era o seguinte: car de fora ou ser passivo de nada
adiantaria, pois o Brasil mantinha mais de 70% de seu comrcio exterior com
os Estados Unidos, a CEE e o Japo, pases que participariam das negociaes
comerciais e que, de acordo com a viso do perodo, tratariam de impor os
resultados aos demais. O Brasil, de acordo com Silveira, deveria participar de
forma ativa, porque se no participssemos, seramos punidos e somos uma
presa suculenta para os pases industrializados.
14

O Chanceler via a no participao brasileira nas negociaes do Gatt
como prejudicial ao interesse nacional, pois excluiria o pas da denio
do importante sistema de regras que regularia os uxos comerciais do pas
com o exterior. Considerar que o Brasil desejava maior poder e ativismo, no
entanto, no signicava que havia concordncia com os princpios subjacentes
ao arranjo multilateral. Muito pelo contrrio, buscava-se, de forma tenaz,
um sistema de regras que desse liberdade para o pas restringir importaes e
subsidiar exportaes, alm de regras mais rgidas que impedissem os pases
11 Telegrama sem nmero. Pedido de retransmisso de telegrama. 31 de outubro de 1973. Rolo 1792.
Telegramas recebidos (DELBRASGEN).
12 Desptel 1384. Instrues. 4 de novembro de 1977. Rolo 2097. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
13 Silveira volta e defende proposta. O Estado de So Paulo. 4 de setembro de 1975; Silveira repetir
proposta de acordo geral na ONU O Estado de So Paulo. 12 de setembro de 1975. Crimmins, embaixador
americano no Brasil, julgava que isso se devia ao fato de os diplomatas brasileiros estarem muito ocupados
com as negociaes da Rodada Tquio. Nara. De John Crimmins (Braslia) para o State Department. 30th
UNGA Agenda item 123 (Brazilian trade agreement proposal). 3 de novembro de 1975. Condencial.
14 Gatt poder alterar incentivos. O Estado de So Paulo. 29 de janeiro de 1978; Silveira critica poltica
dos EUA Gazeta Mercantil. 20 de setembro de 1978.
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desenvolvidos de adotarem essas mesmas estratgias.
15
Fica claro, portanto, que,
antes, acreditava-se que esses objetivos s poderiam ser alcanados fora do Gatt.
Contudo, diante da experincia dentro do bloco dos pases em desenvolvimento
e o crescente unilateralismo norte-americano, pragmaticamente observava-se que
a soluo normativa de reforma estava no prprio arranjo.
Assim, a percebida relevncia das negociaes da rodada Tquio para os
destinos do pas era acompanhada pela crena de que a participao do pas no
poderia ser encetada, tanto no curto quanto no longo prazo, nas regras atuais da
organizao. Era necessria uma mudana das regras do jogo. Foi da que nasceu o
objetivo do Itamaraty de realizar uma reforma profunda no Gatt, por intermdio
do que viria a ser chamado de Framework Group (Maciel: 1977, 141-6; Winham:
1986).
16
O Itamaraty, desde o incio, estava ciente que o avano nas negociaes
de reforma do Gatt s viriam com uma exibilizao da posio do Brasil em
outras reas, inclusive na sua oferta tarifria havia um linkage entre os dois
assuntos. A concepo de que o pas deveria fazer concesses na rea tarifria,
para conseguir alcanar seus objetivos normativos denota signicativa mudana
de posio em negociaes comerciais multilaterais. No h, por conseguinte,
razo para considerar que houve uma concepo de autonomia pela distncia no
Itamaraty.
Apesar de ter ocorrido sensvel transformao das crenas do Palcio dos
Arcos, no podemos armar que o pas se comportou de forma equivalente
no plano multilateral. A razo para isso est no fato de o rgo no ter tido
o controle do processo de denio da posio no tpico de tarifas da rodada
Tquio. Houve, portanto, conitos entre o ministrio e as reas econmicas do
governo, que no estavam pr-dispostas a ceder na rea tarifria em troca de
ganhos no desenho processual e normativo do sistema multilateral de comrcio.
Na prxima seo, esse conito ser examinado.
Negociaes tarifrias na Rodada Tquio
A instncia que funcionaria como ncleo de formulao, coordenao e
execuo da poltica brasileira para as negociaes no mbito da Rodada Tquio
do Gatt era a Unidade de Negociao (UN). Ela era presidida pelo Secretrio-
Geral Adjunto para Assuntos Econmicos do Ministrio das Relaes Exteriores
15 Ver, por exemplo, Special procedures for developing countries. Working paper presented by the Brazilian
Delegation. MTN/W/2. 26 October 1973; The generalized system of preferences and the multilateral trade
negotiations. Statement by the Brazilian delegation. COM.TD/93. 15 June 1973. O exame da atuao do
Brasil nas negociaes do Cdigo de Subsdios e Medidas Compensatrias igualmente relevante no exame
dessa dualidade (Farias: 2007, 117-56).
16 A iniciativa nasceu de um discurso de George Maciel: [s]ince the outset of these negotiations [Rodada Tquio],
Brazil has believed that one of its most important aspects (...) was the improvement of the international framework
for the conduct of world trade. Statement by the representative of Brazil, H.E. Ambassador George A. Maciel,
on 21 february 1977. MTN/FR/W/1. 21 february 1977.
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e integrada por representantes do Ministrio da Fazenda, do Ministrio da
Indstria e Comrcio, do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, do
Banco do Brasil, do Conselho de Poltica Aduaneira do Ministrio da Fazenda
e da CACEX.
17
Seu posicionamento preliminar na rea tarifria era que o pas
deveria manter uma posio defensiva de expectativa interessada.
18
A razo de tal
letargia no est em qualquer crena do Itamaraty, at porque, como foi visto,
as crenas dos diplomatas levariam a uma posio ativa do pas. A explicao da
posio brasileira reside em outro domnio, mais particularmente na atuao de
outros rgos o que demonstra como o Itamaraty era dependente do trabalho
tcnico de outros rgos da administrao. Isso claro quando se l a instruo
do incio da rodada Tquio:
Dada a alta natureza tcnica dos assuntos que entraro em pauta (...), o Brasil ainda
no pode estabelecer uma posio sobre os mesmos, sendo necessrio, para isso,
haver uma denio dos rgos internos competentes.
19
No ponto especco da rea tarifria, o Itamaraty, em Braslia, sempre
alertava a delegao em Genebra para o fato das decises sobre qual o curso de
ao que o Brasil deveria tomar ser denido (...) por rgo colegiado integrado
pelas diversas reas competentes do governo brasileiro, e no pela Chancelaria,
da a diculdade em encaminhar as respostas das consultas da delegao em
Genebra na velocidade adequada.
20
Seria s em 75, na stima reunio da Unidade de Negociao, que seriam
criados os grupos de trabalhos para formular a posio brasileira nos diversos
tpicos da agenda da Rodada.
21
O Grupo G integrado pelo Itamaraty, Ministrio
da Fazenda, Ministrio da Indstria e Comrcio, Banco Central, CPA, CACEX,
Confederao Nacional da Indstria e Confederao Nacional do Comrcio
lidaria, inicialmente, com a construo da posio brasileira na rea tarifria da
Rodada. A primeira reunio foi marcada para fevereiro de 1976, mas s ocorreria
em setembro do mesmo ano.
22
A razo da demora parece ter sido o receio nutrido
tanto pela CACEX quanto a CPA sobre os riscos de o Brasil ser exigido a prestar
contrapartidas tarifrias em um contexto de potenciais problemas no balano de
17 Criada pelo Decreto 72.161, de 30 de abril de 1973.
18 Desptel N 37. GATT. NCMs. Perspectivas atuais. Em 15 de janeiro de 1974. Rolo 2097. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN).
19 Desptel N 502. GATT. NCMs. Grupo de Barreiras no-tarifrias. Reunio de 7 de maio. Em 6 de maio
dem 1974. Rolo 2097. Telegrmas expedidos (DELBRASGEN).
20 Desptel N 909. Gatt. Lista III. Reunio do Conselho de Representantes do dia 11 de julho. Em 7 de
julho de 1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
21 Desptel 1216. Gatt NCMs. Unidade de Negociao. VII reunio. Resultados. Em 19 de setembro de
1975. Rolo 2105. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
22 Desptel N 84. Gatt. NCMs. Unidade de Negociao. 2 fase dos trabalhos. VIII reunio. Resultados.
Em 23 de janeiro de 1976. Rolo 2112. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
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pagamentos do pas. Com efeito, em 75, dois anos aps o choque do petrleo, os
dois rgos buscavam de forma tenaz a contrao das importaes e o avano da
substituio de importaes em novos setores da economia. isso que justica
a posio dos dois rgos na segunda reunio do grupo, no incio de outubro de
76, quando eles consideravam prematuro at trabalhos internos para denio de
listas de pedidos e ofertas em acesso a mercados.
23
Observa-se, dessa maneira, que, desde o incio das atividades do grupo
de trabalho, conitos burocrticos apresentavam-se na interao dos rgos
do governo para denir a posio brasileira. O Itamaraty, tentando aumentar
a credibilidade dos negociadores em Genebra, insistia para que o CPA e a
CACEX comeassem um programa de trabalho para denir listas preliminares
de pedidos e ofertas. Esses dois rgos, no entanto, consideravam a iniciativa
inadequada, utilizando a desculpa de que no conheciam, naquele momento,
as medidas de tratamento diferenciado nestas reas sobre as quais basear seus
pedidos. Assim, para os negociadores em Genebra, no restava alternativa seno
rebuscar o discurso na demanda por modalidades de tratamento diferenciado,
tentando ganhar tempo para que os trabalhos internos iniciassem, possibilitando
a preparao adequada da posio brasileira na rea tarifria.
24
Se, no front domstico, a letargia paralisava o esforo de formulao da
oferta, em Genebra, no segundo semestre de 77, a delegao brasileira comeava
a enfrentar recorrentes pedidos informais para a apresentao de listas de ofertas
e pedidos na rea tarifria. Em uma ocasio, um representante americano
teria armado que as autoridades de seu pas estavam concluindo uma lista de
excees para negociaes tarifrias com base em indicadores de sensibilidade
da economia do pas, e que, se o Brasil quisesse ter os seus pedidos de acesso
ao mercado americano levados em conta, teria de demonstrar seus interesses e
ofertas o mais rpido possvel.
25
Analisando esse curto prazo, o representante brasileiro em Genebra, George
Maciel, solicitava ao Itamaraty que listas de pedidos e de ofertas na rea tarifria
fossem enviadas para entendimentos bilaterais. Armava que estratgias dilatrias
de criar obstculos procedimentais s negociaes, como as adotadas pelo Brasil,
no iriam funcionar. Com efeito, os pases desenvolvidos j estavam acordando
calendrio e frmulas preliminares de reduo de tarifas, que condicionariam as
negociaes, deixando pouco espao de manobra para quem desejasse atras-las
ou participar somente em estgio mais avanado.
26
A viso do diplomata era que
23 Desptel N 1193. Gatt. NCMs. Grupo de Tarifas. Em 11 de outubro de 1976. Rolo 2112. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN).
24 Desptel N 944. Gatt. NCMs: Unidade de Negociao. Em 19 de agosto de 1977. Rolo 2046. Telegramas
expedidos (DESLBRASGEN).
25 Tel N 2562. Gatt. NCMs. Tarifas. 16 de novembro de 1977. Rolo 2033. Telegramas recebidos
(DELBRASGEN).
26 Esse calendrio preliminar foi formalizado no documento Abreviated description of working hypothesis
for tariff reductions. 23 december 1977. MTN/INF/17
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aqueles que desejarem efetivamente participar do processo tero de aceitar tais
condies, ou permanecer margem.
A avaliao por George Maciel demonstrava as diculdades das negociaes
para o Brasil, pois os principais parceiros comerciais do pas armavam que, apesar
de no quererem reciprocidade estrita, esperavam alguma contribuio. Maciel
estava em situao privilegiada para avaliar como as oportunidades que o pas
tinha na Rodada Tquio, principalmente na reforma do Gatt eram delimitadas
pelo nvel de comprometimento por parte do pas em outras reas, notadamente
no tpico tarifrio. O diplomata tambm se preocupava com as possveis perdas
na rea de acesso a mercados. Observando como as ofertas dos EUA e CEE eram
de interesse especco para as exportaes do Brasil, Maciel requisitava resoluta
tomada de deciso por parte da Unidade de Negociao. Em um texto de sntese
dos problemas enfrentados, ele armaria:
(...) no devo esconder minha profunda preocupao com o risco crescente de
imobilizao e marginalizao do Brasil nas negociaes nesta fase decisiva, as
quais, muitos acham, sero as ltimas, de tal alcance, no terreno do comrcio
internacional neste sculo.
27
A resposta da Unidade de Negociao no poderia ter sido pior. Apesar de ter
tomado conhecimento da solicitao americana, no chegou a concluses positivas
sobre a convenincia da participao do Brasil nas negociaes tarifrias, cando
o assunto pendente, inclusive no que toca possibilidade de apresentao de
pedidos de eliminao de barreiras tarifrias na rea agrcola, interesse particular
do Ministrio da Agricultura.
28
A Diviso de Poltica Comercial (DPC), rgo
interno do Itamaraty responsvel por assuntos do Gatt, vendo ruir as chances
de xito para o pas na Rodada, envia memorando para Azeredo da Silveira. No
documento, exposto, de forma fria e direta, os prejuzos que o pas sofreria se
abdicasse de participar das negociaes:
Quanto mais reduzida for a rea de participao brasileira nas NCMs [Negociaes
Comerciais Multilaterais], no s mais reduzidas se tornaro nossas possibilidades
de obteno de ganhos signicativos nas negociaes, como mais difcil se tornar
a mera defesa dos interesses brasileiros nas reas em que decidamos participar. Um
afastamento do Brasil da rea de negociao de barreiras ao comrcio reduzir
consideravelmente nosso raio de manobra na rea normativa, alm, evidentemente,
de reduzir ou eliminar nossos ganhos eventuais em termos de liberalizao comercial
para os produtos brasileiros de exportao.
29
27 Tel N 173. GATT. NCMs. Avaliao do estado atual das negociaes. 12 de janeiro de 1978. Rolo 1999.
Telegramas recebidos (DELBRASGEN).
28 Tel N 37. GATT. NCMs. Reunio da Unidade de Negociao. Barreiras ao comrcio. Lcteos. Carnes.
Em 11 de janeiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
29 Memorandum da DPC para Azeredo da Silveira. As negociaes comerciais multilaterais (NCMs). 5 de
outubro de 1977. FGV (CPDOC). AAS 1974.03.15 MRE. Pasta VIII.
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O Itamaraty prosseguia tentando mudar a posio do Ministrio da
Fazenda.
30
Sem conseguir sucesso no dilogo com Simonsen, Azeredo optaria
por levar a diculdade ao Presidente da Repblica. A questo seria denida por
Geisel no incio de 1978, em uma reunio realizada no Palcio do Planalto com
os ministros da rea econmica.
31
Silveira submeteu relatrio ao Presidente,
indicando a percepo do Itamaraty sobre as negociaes. De acordo com
o trabalho, existia, naquele momento, o risco crescente de imobilizao e
marginalizao do Brasil nas negociaes em decorrncia de o Brasil no ter
depositado uma lista de ofertas na rea tarifria e nem ter reagido aos pedidos de
concesso feitos ao pas. O mais importante, contudo, foi a pragmtica avaliao
de que, para o Brasil conseguir qualquer avano substantivo nas reas de interesse
da Rodada, o pas deveria manifestar (...) disposio de oferecer contribuies s
NCMs [negociaes comerciais multilaterais].
32
Azeredo da Silveira, compartilhando as percepes de George Maciel sobre
os riscos de o Brasil ser excludo do processo negociador, relatava ao Presidente que
os pases desenvolvidos reiteradamente explicitavam a expectativa de receber do
Brasil alguma forma de contribuio concreta, ainda que sob a gide do princpio
de reciprocidade relativa, em troca do atendimento dos interesses brasileiros.
Assim, para Silveira, o pas teria de atender pelo menos parte dos desejos dos
pases desenvolvidos para alcanar qualquer resultado substantivo nos pontos de
interesse do pas nas negociaes ou, no caso, do Itamaraty.
33
Na reunio interministerial, em fevereiro de 1978, Geisel acabaria apoiando
a posio do Itamaraty, o que levaria a uma mudana sensvel dos trabalhos
da Unidade de Negociao.
34
Se, antes, o CPA e a CACEX conseguiam adiar
qualquer compromisso em estudar seriamente as ofertas e pedidos da rea tarifria
na rodada, duas semanas aps a deciso presidencial acordava-se na Unidade de
Negociao a criao de um grupo de trabalho para, em regime de urgncia,
elaborar uma lista de pedidos brasileiros na rea tarifria e formular uma reao
aos pedidos feitos at ento ao pas.
35
Este grupo constitudo pelo Itamaraty,
Ministrio da Fazenda, Ministrio da Indstria e Comrcio, Ministrio da
Agricultura, CACEX, CPA e CNI elaborou a lista de pedidos tarifrios no
30 Aviso No 375 do Ministrio da Fazenda para Itamaraty. 12 de outubro de 1977. FGV (CPDOC). AAS
1974.03.15 MRE. Pasta VIII; Carta de Azeredo da Silveira para Mrio Henrique Simonsen. Novembro[?] de
1977. FGV (CPDOC). ASS/Cor. Pasta VIII.
31 Tel N 155. Gatt. NCMs. Participao do Brasil. Reunio com o Senhor Presidente da Repblica. Em 3
de fevereiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
32 Desptel N 156. Gatt. NCMs. Participao do Brasil. Informao submetida ao Senhor Presidente da
Repblica. Em 3 de fevereiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
33 Desptel N 156. Gatt. NCMs. Participao do Brasil. Informao submetida ao Senhor Presidente da
Repblica. Em 3 de fevereiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
34 O interessante observar que elas eram na maioria demandas. Geisel aprova lista para negociaes.
Gazeta Mercantil. 3 de fevereiro de 1978.
35 Desptel N 214. Gatt. NCMs. Reunio da Unidade de Negociao. Tarifas. Em 16 de fevereiro de 1978.
Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
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incio de maro.
36
importante salientar que essa lista inicial de oferta foi
elaborada pelo Ministrio da Indstria e Comrcio e no correspondia aos pedidos
encaminhados pelos participantes das negociaes da odada Tquio.
37
Alm
de no corresponder aos pedidos feitos ao pas, podendo ser considerado mais
um exerccio dilatrio, a posio brasileira, em essncia, no parece ter mudado
tanto. O mais interessante notar que, mesmo com o aval e o apoio presidencial,
o Itamaraty no conseguiu a participao adequada dos rgos econmicos no
processo decisrio.
Em abril, vrios tcnicos da rea econmica, alm de um representante
da CNI, viajaram para Genebra, no primeiro enfrentamento direto com os
americanos na rea tarifria nessa fase de negociaes. Esse grupo deniu no
texto critrios tcnicos para participao do Brasil nas negociaes na rea
tarifria a posio preliminar do pas no tpico.
38
Nesse texto, explicita-se
a tese de necessidade de proteo da produo interna para a manuteno do
grau desejvel de desenvolvimento econmico, implicando uma posio em que
ofertas, mesmo sob o princpio da reciprocidade relativa, seriam muito difceis de
serem apresentadas.
Essa posio relutante de engajamento levou o pas a elaborar uma lista
de pedidos reconhecidamente inegocivel, alm de no ter dado uma resposta
aos pedidos americanos.
39
Isso visto de forma mais clara na armao de um
tcnico de que o Brasil s daria concesses se fossemos atendidos integralmente,
em nossas reivindicaes, quanto eliminao de barreiras (...) impostas
penetrao dos produtos agrcolas brasileiros.
40
O jornal O Estado de So Paulo
tambm comentava, no mesmo sentido, que o Brasil se recusava a participar
das negociaes tarifrias, porque alguns setores governamentais defendiam uma
suposta soberania de poltica comercial. O veculo, citando fonte em Genebra,
asseverava que os pases desenvolvidos continuavam armando ao Brasil que
um avano nas reas de interesse do pas s viria aps receberem alguma forma
de contribuio concreta, ainda que sob o princpio de reciprocidade relativa.
41

Com efeito, em uma reunio com o Embaixador Macdonald, representante dos
EUA em Genebra, George Maciel foi informado de que a atitude do Brasil em
no aceitar uma discusso sobre as eventuais contribuies rodada Tquio
36 Desptel N 293. Gatt. NCMs. Pedidos do Brasil. Tarifas. Barreiras no-tarifrias. Em 2 de maro de 1978.
Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
37 Desptel N 361. Gatt. Lista III. Reunio do grupo de trabalho interministerial. 14 de maro de 1978.
Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
38 Tel N 992. Gatt. NCMs. Negociaes com os EUA. 18 de abril de 1978. Rolo 1999. Telegramas recebidos
(DELBRASGEN).
39 Tel N 992. Gatt. NCMs. Negociaes com os EUA. 18 de abril de 1978. Rolo 1999. Telegramas recebidos
(DELBRASGEN).
40 Barreira tarifria leva Brasil ao Gatt. Correio Braziliense. 9 de abril de 1978. Ver tambm: Antes do
Gatt, retaliaes na Amrica Latina. O Estado de So Paulo. 9 de abril de 1978.
41 Antes do Gatt, retaliaes na Amrica Latina. O Estado de So Paulo. 9 de abril de 1978.
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antes de conhecidos os benefcios que lhe adviriam ao trmino da mesma era
sinal grave de relutncia. De acordo com o diplomata americano, a falta de
engajamento brasileiro causaria a retirada das ofertas de interesse do pas da mesa
de negociao.
42
At aqui, portanto, apesar de a deciso pela participao nas negociaes
tarifrias ser explicada principalmente pelo desejo de o Itamaraty aumentar o
respaldo poltico em outras reas da rodada
43
, visvel que os rgos econmicos
do governo no estavam entusiasmados com os potenciais ganhos do pas. Isso
ca mais aparente no momento em que o Ministrio da Fazenda comeou a
coordenar mais ativamente o Grupo de Tarifas da Unidade de Negociao.
44

nesse momento que, em uma reportagem na imprensa, relatava-se as srias
restries de alguns setores que participa[vam] no Governo da elaborao da
estratgia do Brasil no Gatt. De acordo com a mesma reportagem, esses setores
acreditavam que o Brasil precisava de uma poltica tarifria exvel para poder
instrumentar uma poltica de substituio de importaes. Por isso, a estrutura
tarifria no poderia ser consolidada, segundo eles, em funo da impossibilidade
de se prever em que reas havero interesses de se realizar substituies de
importaes nas prximas dcadas.
45
Prosseguindo o trabalho de denio das ofertas e pedidos brasileiros, o
Grupo de Tarifas realizou um exerccio de reviso da oferta tarifria do pas
que, por intermdio do Itamaraty, foi enviado Delbragen e apresentado aos
principais parceiros comerciais. Ao apresentar a oferta em Genebra, George Maciel
escutava de negociadores americanos as mesmas crticas sobre a inexibilidade da
posio brasileira, demonstrando que a lista de pedidos pouco realista e a falta
de oferta adequada ocasionariam um processo de retirada de ofertas tarifrias
americanas, comeando pelos produtos em que o Brasil era primeiro fornecedor
dos EUA.
46
A reclamao foi repetida na carta do embaixador americano, Alan
Wolff, ao Chefe do Departamento Econmico do Itamaraty, na qual explicita
sua decepo com o Brasil nas negociaes tarifrias. De acordo com a carta,
os negociadores americanos em Genebra tinham feito o mximo para oferecer
uma oferta interessante ao Brasil, mas o pas se recusava a oferecer compensaes
dignas, mesmo com reciprocidade relativa. Alan Wolff armaria, ainda, que
a oferta americana no poderia ser sustentada, muito menos melhorada, se o
Brasil no atualizasse a sua. O embaixador, contudo, se pronticou em fazer
42 Tel N 974. Gatt NCMs. Negociaes com os Estados Unidos. 14 de abril de 1978. Rolo 1999. Telegramas
recebidos (DELBRASGEN).
43 Desptel N 641. Gatt. NCMs. Reforma do Gatt. 19 de maio de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos
(DELBRASGEN).
44 Desptel N 623. Subgrupo consultivo de comrcio Brasil-EUA. 6 sesso. Tarifas. Contribuio do Brasil.
Em 15 de maio de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
45 Brasil vai discutir nos EUA a sua participao no Gatt. Jornal do Brasil. 2 de junho de 1978.
46 Tel N 2804. Gatt. NCMs. Tarifas Estados Unidos. 9 de novembro de 1978. Rolo 2000. Telegramas
recebidos (DELBRASGEN).
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um esforo para melhorar a oferta de seu pas, atendendo aos pleitos brasileiros,
condicionando isso a um esforo brasileiro no mesmo sentido. Terminou a carta
armando que era melhor uma abordagem positiva nas negociaes, com uma
renovada oferta de ambos os lados, do que a retirada das propostas, inevitveis
caso no existisse uma oferta melhorada por parte do Brasil.
47
Novamente, portanto, o Brasil perdeu uma chance de conseguir acesso
importante ao mercado americano nos produtos de seu interesse. A resposta
brasileira proposta americana veio em uma carta na qual se armava que se os
americanos no atendessem aos pedidos brasileiros, o pas buscaria um exerccio
de retiradas recprocas de ofertas e buscar[ia] um entendimento a um nvel global
inferior.
48
Os americanos tentariam mais uma vez, agora com uma carta de Robert
Strauss (USTR americano) para Azeredo da Silveira, na qual o americano
arma que no concebia uma forma na qual o Brasil conseguisse sucesso em
assegurar acesso a mercado aos seus produtos sem dar tambm alguma oferta aos
americanos. Strauss rearmaria o alerta de Wolff, dizendo que a posio brasileira
iria levar indubitavelmente reduo da oferta americana, prejudicando as
pretenses brasileiras. A carta terminava com o pedido para que o pas repensasse
sua negligente posio.
49
Azeredo da Silveira levaria as preocupaes de Maciel e as demandas
americanas para Simonsen, mas no teria sucesso.
50
Engessado pelas denies
rgidas da rea econmica, Silveira armou, em resposta, que a oferta brasileira
era nal, dentro dos critrios tcnicos autorizados para a participao do Brasil
na rea tarifria das NCMs, transferindo a culpa para os Estados Unidos, por
no ter oferecido melhorias na oferta ao Brasil.
51
Tambm asseverou que a
justicativa da protelao e a diculdade em mudar a posio brasileira devia-se
s responsabilidades do Ministrio da Fazenda e aos trabalhos que envolviam a
participao de vrios rgos do governo brasileiro. Por m, indicou que era a
avaliao desses outros rgos sobre uma nova oferta americana, j que a primeira
foi considerada inadequada e no atendeu aos interesses prioritrios brasileiros,
que iria denir a posio do pas nas negociaes.
52
47 Desptel N 1516. NCMs. Carta do Embaixador Wolff. Em 21 de novembro de 1978. Rolo 2015. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN).
48 Desptel N 1545. Gatt NCMs. Negociaes com os EUA. Carta do STR adjunto. Resposta brasileira. Em
27 de novembro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
49 Desptel N 1554. Gatt. NCMs. Carta do STR. Em 30 de novembro de 1978. Rolo 2015. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN).
50 Desptel N 1576. Gatt. NCMs. Negociaes Brasil-EUA. Em 5 de dezembro de 1978. Rolo 2015. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN).
51 Desptel N 1603. Gatt. NCMs. Negociaes tarifrias. EUA. Em 14 de dezembro de 1978. Rolo 2015.
Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
52 Desptel N 2. Gatt. NCMs. Negociaes Brasil-EUA. Carta do Ministro das Relaes Exteriores ao STR.
Em 2 de janeiro de 1979. Rolo 561. Telegramas expedidos (DELBRASGEN).
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Essa avaliao veio no incio de 79, em uma reunio do Grupo de Tarifas
da Unidade de Negociao para denir as instrues brasileiras na rea tarifria.
Apesar de considerar a hiptese de uma melhora na oferta brasileira, a primeira
diretriz denida pelo grupo tcnico era reduzir a oferta global brasileira na mesa.
53

Na reunio subseqente, esse objetivo foi raticado apesar de sete produtos,
que no foram pedidos pelos EUA, terem sua oferta melhorada.
54
Assim, a nica
alternativa que sobrou nas negociaes em Genebra foi construir um pacto
mnimo, no qual o Brasil conseguiria a concesso de cinco produtos agrcolas
americanos, em troca de concesses em quatro. No setor industrial, em troca do
atendimento a pedidos nessa rea, o Brasil ofertou oito produtos.
Aqui interessante analisar como esse caso ilumina o que a literatura
recentemente tem argumentado sobre a evoluo de um marco desenvolvimentista
da poltica econmica externa do pas, fundado no modelo de substituio de
importao, para uma modalidade complementar de substituio de exportaes
(Silva: 2004; Silva: 2005). O caso examinado ilumina a falta de consenso na
operacionalizao dessa estratgia dentro da mquina estatal, os rgos
degladiavam-se em torno dos objetivos conitantes. Dessa maneira, o Itamaraty
acreditava nas vantagens de participao na rodada Tquio, principalmente
por identicar que os pases desenvolvidos estavam mais abertos s demandas
de acesso a mercados por parte dos pases em desenvolvimento. Essa posio,
contudo, no era compartilhada por outros setores do governo, que ofereciam
resistncia participao do pas em vrias reas.
55
O Itamaraty no se acomodou quando se viu frente ao obstculo da
resistncia aos seus interesses dentro do prprio governo. Reiteradamente, tomou
iniciativas para que o pas tivesse uma posio mais ativa no plano multilateral.
Essas aes, no entanto, falharam, fazendo com que o Brasil perdesse boas
oportunidades de acesso a mercado pela vitria da preferncia da proteo do seu
mercado domstico preferncia, alis, que no era do Itamaraty. Os americanos,
por exemplo, desde o incio das negociaes tarifrias, sempre indicavam que
existia possibilidade concreta de exibilizao da posio do pas, caso pases em
desenvolvimento, como o Brasil, se dispusessem a considerar um aumento de
concesses consolidas no Gatt.
56
O Brasil acabou preferindo um nvel mais baixo
de barganha, tendo os prprios diplomatas reconhecido que o pas fez poucas
concesses nas negociaes.
57
No duelo entre substituio de importaes e
53 Desptel 24. Gatt. NCMs. Negociaes tarifrias. Em 11 de janeiro de 1979. Rolo 561. Telegramas expedidos
(DELBRASGEN).
54 Desptel 119. Gatt. NCMs. Negociaes tarifrias. Em 2 de fevereiro de 1979. Rolo 561. Telegramas
expedidos (DELBRASGEN).
55 Tel N 41. Gatt. NCMs. Reforma do GATT. Em 12 de janeiro de 1978. Rolo 2015. Telegramas expedidos
(DELBRASGEN).
56 Tel N 178. Gatt. NCMs. Reforma do Acordo Geral. Em 26 de janeiro de 1978. Rolo 1999. Telegramas
recebidos (DELBRASGEN).
57 Acordo do Gatt causa frustrao no Itamaraty. O Globo. 13 de abril de 1979.
ROGRIO DE SOUZA FARIAS
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substituio de exportaes, portanto, a primeira estratgia vencera. O fechamento
do mercado domstico era demasiado relevante para ser barganhado por potenciais
aberturas s exportaes brasileiras.
Concluso
O trabalho examinou a atuao brasileira nas negociaes tarifrias
da Rodada Tquio. A poltica tarifria, no plano domstico, foi formulada e
implementada, no perodo estudado, pelo CPA e pela CACEX. Essas instituies
tinham trs poderes que inuenciavam a formulao da posio brasileira no
Gatt. O primeiro era o poder de formular polticas domsticas que impactavam
nas negociaes ou nas obrigaes do pas na referida instituio. Assim, as
restries implementadas em 1975, para tentar dar maior equilbrio ao balano
de pagamentos, resultaram em mudanas das polticas domsticas, diminuindo
as pr-disposies dos rgos que lidavam com a poltica comercial para apoiar
consolidaes tarifrias no mbito multilateral.
O segundo poder que os rgos domsticos detinham era o de internalizar
ou no o resultado das negociaes. Esse poder fez com que a consulta s
instncias formuladoras da poltica comercial fosse um pr-requisito fundamental
para a atuao do Itamaraty; anal, era pelo clculo da aceitabilidade dos
compromissos internacionais para o ordenamento domstico que se criava o
espao de possibilidades da cooperao externa.
58
Essa consulta muitas vezes
signicava a prpria participao dos rgos formuladores da poltica comercial
no exerccio de diplomacia comercial, como foi o caso das viagens de tcnicos da
rea econmica do governo a Genebra.
Por m, uma outra forma relevante na qual os rgos domsticos
constrangeram o Itamaraty foi a maneira pela qual se processou a denio
das instrues para os negociadores brasileiros em Genebra. Em situaes que
afetem importantes polticas domsticas, geralmente h a constituio de uma
unidade decisria inter-burocrtica para articular a posio externa do pas.
O Itamaraty, na maior parte do tempo, foi o responsvel pela importante funo
de coordenao interna do processo de formulao da posio brasileira.
59

Essa atividade habilitou-o a criar estratgias para tentar mobilizar os rgos
domsticos. Desejava, sobretudo, fazer com que suas preferncias prevalecessem
no processo decisrio. No entanto, muitas vezes isso no foi possvel nesses
casos, so as preferncias e a atuao de outros rgos do governo que explicam
posio externa do Brasil.
Ao contrrio do que aparenta primeira vista, os interesses desses rgos
na posio que o Brasil defenderia no Gatt no so derivados de cimes ou
58 Esse o conceito de win-set, apresentado por Putnam (Putnam: 1993, 438-54).
59 A importncia da coordenao no processo decisrio em negociaes comerciais multilaterais pode ser
vista em (Destler: 1980; Lee: 1991).
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contingncias subjetivas. Eles tinham diretrizes prprias sobre o nvel de proteo
tarifria adequado economia brasileira. Para essas burocracias, uma muralha
tarifria era essencial para o desenvolvimento brasileiro e deveria ser preservada
de qualquer forma. O mais importante, no entanto, era a percepo de que
problemas econmicos principalmente de balano de pagamentos impediam
que certas tarifas fossem consolidadas a nveis mais baixos no Gatt, mesmo que
isso trouxesse benefcios como uma reforma normativa do sistema multilateral
de comrcio e um acesso melhor ao mercado americano para os produtos de
interesse do Brasil.
Do ponto de vista analtico, ca ntido que o interesse nacional no seria algo
pr-determinado ou discernvel de condies gerais do posicionamento relativo de
um Estado no sistema internacional. A forma pela qual o contexto internacional,
os recursos de poder do pas e os constrangimentos so mentalmente representados
pelos atores governamentais tm grande impacto nas denies estatais (Voss:
1998). O importante, assim, compreender que nem todos decisores fazem a
mesma representao dessas variveis. A natureza fragmentada da representao
de problemas no aparelho de Estado faz com que a anlise de processo decisrio
seja essencial na determinao de quais intenes e idiossincrasias so relevantes
na explicao das aes governamentais.
Um aspecto intrigante no caso apresentado como, no perodo examinado,
o sistema de crenas e percepes do Itamaraty sobre a capacidade e os potenciais
ganhos do pas em realizar ofertas tarifrias so distintos tanto do perodo anterior
como do perodo posterior. Com efeito, a posio de obstruo e tenaz averso do
Itamaraty para negociar cortes tarifrias no incio da rodada Uruguai contrasta
de maneira explcita com a posio brasileira na rodada Tquio.
60
A explicao
para essa diferena talvez esteja na forma pela qual um poder ascendente
entendido como um Estado cujo poder material limitado no presente, mas que
o crescimento econmico promete faz-lo um dos mais poderosos no sistema
internacional (Kennedy: 2007, 1) sofre constrangimentos e reveses na sua
trajetria de longo prazo no sistema internacional, diminuindo os mpetos para
ajustes na poltica externa. A crise econmica dos anos 80, assim, poderia explicar
a diminuio da conana do Itamaraty em avanar uma agenda de ofertas na
rea tarifria, para auferir ganhos em demandas especcas do pas. Respostas
mais acendradas a essa questo, no entanto, s podero ser conseguidas com
mais pesquisa.
Recebido em 15 de dezembro de 2007
Aprovado em 15 de abril de 2008
60 Um exame preliminar da evoluo brasileira na rea tarifria do Gatt, desde 1947, pode ser visto em
(Farias: 2006).
ROGRIO DE SOUZA FARIAS
194
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Resumo
O propsito do artigo analisar a participao brasileira nas negociaes tarifrias do Gatt
na Rodada Tquio (1973-1979). Argumentar-se- que houve uma mudana das crenas
dos diplomatas sobre os benefcios que o pas poderia ter nas negociaes comerciais
multilaterais. Contudo, esse movimento no foi generalizado no aparelho estatal, de forma
que outros rgos governamentais impediram a implementao da nova estratgia do
Itamaraty de forma adequada.
Abstract
The purpose of the article is scrutinize the Brazilian participation in the Gatt tariff
negotiations of the Tokyo Round (1973-1979). It will be argued that there was a transition
in the diplomats beliefs about the potential benefits that Brazil could obtain in the
ROGRIO DE SOUZA FARIAS
196
multilateral trade negotiations. Nonetheless, this movement was not generalized within the
state apparatus. Therefore, other governmental institutions precluded the implementation
of Itamaratys new strategy.
Palavras-chave: Rodada Tquio, poltica externa brasileira, processo decisrio e
negociaes tarifrias.
Key words: Tokyo Round, Brazilian foreign policy, decision-making and tariff
negotiations.