ATOS

ADMINISTRATIVOS
CONCEITO
Ato administrativo pode ser conceituado como a [...] declarao do Estado (ou de
quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um concessionrio de servio
pblico), no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante
providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e
sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional. (MELLO, Celso Antnio
Bandeira de).
O ato administrativo constitui, assim, um dos modos de expresso das decises
tomadas por rgos e autoridades da Administrao Pblica, que produz efeitos
jurdicos, em especial no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou
impor restries e obrigaes, com observncia da legalidade. (MEDAUAR,
Odete).
[...] a exteriorizao da vontade de agentes da Administrao Pblica ou de seus
delegatrios, nessa condio, que, sob regime de direito pblico, vise produo
de efeitos jurdicos, com o fim de atender ao interesse pblico. (CARVALHO
FILHO, Jos dos Santos).
REQUISITOS OU ELEMENTOS
Sujeito o ente ou agente responsvel pela prtica do ato administrativo
analisado. Para alguns autores este no um elemento do ato administrativo,
mas um pressuposto deste, pois no faz parte do ato em si, tratando-se de um
antecedente.
Para que o ato administrativo se aperfeioe e possa gerar validamente os efeitos
jurdicos que dele so esperados necessrio que o atente que o pratique seja
dotado de competncia legal para a sua prtica, motivo pelo qual alguns
doutrinadores especificam que o verdadeiro elemento do ato administrativo no
o sujeito, mas a competncia.
1. SUJEITO:
A) CARACTERSTICAS DA COMPETNCIA:
INDERROGABILIDADE: A competncia de um rgo ou ente da
administrao no transfervel a outro ente em virtude de mtuo acordo.
IMPRORROGABILIDADE: Um rgo ou ente incompetente para a prtica de
determinado ato no se tornar competente para a prtica deste em momento
posterior, exceto se a norma legal definidora da competncia em questo for
alterada neste sentido.
REQUISITOS OU ELEMENTOS
Seguindo definio de Celso Antnio Bandeira de Mello, podemos definir forma
como o revestimento exterior do ato; portanto, o modo pelo qual este aparece e
revela sua existncia.
Em regra, nem todos os atos administrativos tm forma prpria definida em lei,
sendo certo, entretanto, que todos devero ser escritos, registrados e publicados.
Outros, entretanto, devem se revestir de determinadas formalidades para que
sejam considerados vlidos e possam surtir os efeitos que lhe so prprios.
2. FORMA:
REQUISITOS OU ELEMENTOS
o contedo do ato administrativo ou, nos dizeres de Jos dos Santos Carvalho
Filho, [...] a alterao no mundo jurdico que o ato administrativo se prope a
processar. Significa, como informa o prprio termo, o objetivo imediato da vontade
exteriorizada pelo ato, a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade
com vistas a determinado alvo..
3. OBJETO:
A) REQUISITOS DE VALIDADE:
Fazendo um estudo analgico do art. 104, II do Cdigo Civil vigente (Lei n
10.406/2002), podemos vislumbrar como requisitos do ato administrativo para que
seja vlido o objeto do ato administrativo deve ser LCITO, POSSVEL e
DETERMINADO ou, ao menos, DETERMINVEL.
REQUISITOS OU ELEMENTOS
Tratam-se das razes de fato ou de direito que levaram edio do ato
administrativo.
4. MOTIVO:
A) MOTIVO x MOTIVAO
Conforme j vimos, motivos so as razes que levaram edio de determinado
ato administrativo. Motivao, por outro lado, a exposio dos motivos que
levaram edio de determinado ato no prprio ato ou, nos dizeres de Cretella
Jr., a justificativa do pronunciamento tomado, expressa no corpo do ato
administrativo analisado no caso concreto.
B) TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:
Parte da idia de que os motivos que norteiam o ato e, desta forma, deve haver
perfeita correspondncia entre eles e a realidade. Assim, se em determinado ato
h exposio de motivos, deve a sua prtica vincular-se, necessariamente, s
razes ali expostas, sob pena de invalidade do ato por vcio de legalidade.
REQUISITOS OU ELEMENTOS
Toda a atuao da administrao pblica deve ser voltada ao atendimento do
interesse pblico. Assim tambm ocorre com os atos administrativos, sendo certo
que finalidade o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido
ao interesse pblico. (CARVALHO FILHO, Jos dos Santos).
5. FINALIDADE:
No se pode esquecer que praticar ato com fim
diverso do interesse pblico constitui abuso de poder
por desvio de finalidade, o que o tornaria invlido.
Assim, ocorre desvio de poder quando a autoridade
administrativa, no uso de sua competncia,
movimenta-se tendente concreo de um fim, ao
qual no se encontra vinculada, ex vi da regra de
competncia. (Maria Cuervo Silva e Vaz Cerquinho).
CARACTERSTICAS OU ATRIBUTOS
Ao praticar atos administrativos, o Poder Pblico o faz como ente voltado a
perseguir o interesse pblico, ou seja, o bem estar coletivo e social. Assim,
pratica-os investido de seu poder de imprio, obrigando a todos que estejam
submetidos ao contedo do ato ou que se enquadrem sob o seu crculo de
influncia.
1. IMPERATIVIDADE:
Trata-se do poder conferido Administrao para exigir o cumprimento dos atos
administrativos por ela emanados, no cabendo ao administrado a prerrogativa de
recusar cumprimento a atos administrativos validamente emitidos. Para parte
considervel da doutrina a exigibilidade deriva da prpria caracterstica de
imperatividade dos atos administrativos.
2. EXIGIBILIDADE:
CARACTERSTICAS OU ATRIBUTOS
A Administrao, para executar seus atos administrativos, no precisa recorrer
interveno de poderes outros, podendo faz-lo motu proprio ou, nas palavras de
GARCA DE ENTERRA, para quem no h necessidade, portanto, de recorrer
aos Tribunais em busca de juzo declaratrio para obter uma sentena favorvel
que sirva de ttulo a uma posterior realizao material de seus direitos.
3. AUTO-EXECUTORIEDADE:
Uma vez editados, considerando a vinculao da administrao lei, os atos
administrativos so presumivelmente legais e conformes ao direito, ou seja,
legtimos.
Modernamente, fala-se tambm, em relao aos motivos condutores da prtica
do ato, em presuno de veracidade, de forma que, havendo exposio de
motivos para a prtica de determinado ato administrativos, estes presumir-se-o
verdadeiros.
Devemos anotar que tratam-se, ambas, de presunes juris tantum, de forma que
possvel ao administrado fazer prova em contrrio.
4. PRESUNO DE LEGITIMIDADE:
CLASSIFICAO
1. QTO. AOS DESTINATRIOS:
ATOS GERAIS e ATOS INDIVIDUAIS;
2. QTO. S PRERROGATIVAS DAADMINISTRAO:
ATOS DE IMPRIO e ATOS DE GESTO;
3. QTO. FORMAO DA VONTADE:
ATOS SIMPLES, ATOS COMPLEXOS e ATOS COMPOSTOS;
4. QTO. LIBERDADE DE AO:
ATOS VINCULADOS e ATOS DISCRICIONRIOS;
5. QTO. AOS EFEITOS DO ATO:
ATOS CONSTITUTIVOS, ATOS DECLARATRIOS e ATOS
ENUNCIATIVOS;
6. QTO. EXEQUIBILIDADE DO ATO:
ATOS PERFEITOS, ATOS IMPERFEITOS, ATOS PENDENTES e ATOS
CONSUMADOS;
7. QTO. RETRATABILIDADE DO ATO:
ATOS REVOGVEIS e ATOS IRREVOGVEIS;
8. QTO. EXECUTORIEDADE DO ATO:
ATOS AUTO-EXECUTRIOS e ATOS NO AUTO-EXECUTRIOS.
CLASSIFICAO
1. QTO. AOS DESTINATRIOS:
ATOS GERAIS e ATOS INDIVIDUAIS;
ATOS GERAIS so aqueles que atingem, indistintamente, todas as pessoas que
se encontram em uma situao jurdica determinada. Tratam-se dos atos
normativos, tais como os regulamentos, as resolues, os regimentos, as
portarias de efeitos gerais, as instrues normativas, etc.
ATOS INDIVIDUAIS so aqueles que atingem situaes concretas (por isso so
tambm chamados de atos concretos) e, portanto, tm destinatrios
individualizados, tais como a licena para construo, o decreto expropriatrio, a
nomeao para cargo pblico, a portaria de aposentadoria.
CLASSIFICAO
ATOS DE IMPRIO so aqueles praticados pela Administrao com todas as
prerrogativas de autoridade, impostos unilateralmente e de forma verticalizada,
tais como os atos que expressem o poder de polcia da administrao como,
embargo de obras, apreenso de bens, interdio de estabelecimentos, etc.
ATOS DE GESTO so aqueles em que a administrao atua de forma
horizontal, no mesmo plano jurdico que os administrados. Despida, portanto, de
seu poder de imprio, tal como ocorre na aquisio ou na alienao de bens, que
tm ntido carter negocial.
2. QTO. S PRERROGATIVAS DAADMINISTRAO:
ATOS DE IMPRIO e ATOS DE GESTO;
CLASSIFICAO
ATOS SIMPLES so aqueles em que a vontade que eles expressam emana da
vontade de um s rgo, autoridade ou agente administrativo.
ATOS COMPLEXOS so aqueles para cuja formao devem concorrer as
vontades, relativamente autnomas, de agentes ou rgos diversos. Ex.:
investidura de Ministros do STF que se inicia pela escolha pelo Presidente da
Repblica e passa, em seguida, pela aprovao do Senado Federal para,
finalmente, culminar com a nomeao, conforme regra do art. 101 da Constituio
Federal.
ATOS COMPOSTOS so aqueles para cuja formao devem concorrer as
vontades de diversos agentes, embora entre elas no haja autonomia, sendo
emanadas do mesmo rgo, como ocorre, em regra, com os atos expedidos por
rgos colegiados.
3. QTO. FORMAO DA VONTADE:
ATOS SIMPLES, ATOS COMPLEXOS e ATOS COMPOSTOS;
CLASSIFICAO
ATOS VINCULADOS so aqueles praticados pelo agente em reproduo dos
elementos previamente estabelecidos pela lei, sem que desfrute de liberdade para
anlise da conduta e tampouco para a escolha do momento mais oportuno ou da
convenincia administrativa para a prtica do ato. Ex.: atos punitivos expedidos
em procedimentos disciplinares, licena para exercer profisso regulamentada em
lei.
ATOS DISCRICIONRIOS so aqueles em que a lei confere ao agente
responsvel pela sua prtica liberdade para anlise da conduta de forma a que
possa aquilatar o momento mais oportuno e o meio mais conveniente para a
prtica do ato, sempre levando em considerao o atendimento do interesse
pblico.
4. QTO. LIBERDADE DE AO:
ATOS VINCULADOS e ATOS DISCRICIONRIOS;
CLASSIFICAO
ATOS CONSTITUTIVOS so aqueles que alteram uma relao jurdica, operando
a criao, modificao ou extino de direitos, como ocorre com a sano
disciplinar, a autorizao, a anulao ou revogao de atos.
ATOS DECLARATRIOS so aqueles que apenas declaram uma situao
preexistente.
ATOS ENUNCIATIVOS so aqueles em que ocorre a emisso de um juzo de
valor sobre situaes previamente analisadas, de forma a subsidiarem a tomada
de decises de outros agentes ou autoridades, como ocorre com os pareceres.
5. QTO. AOS EFEITOS DO ATO:
ATOS CONSTITUTIVOS, ATOS DECLARATRIOS e ATOS
ENUNCIATIVOS;
CLASSIFICAO
ATO PERFEITO aquele que est em condies de produzir os seus efeitos
jurdicos, porque j completou todo o seu ciclo de formao.
ATO IMPERFEITO o que no completou o seu ciclo de formao e, portanto,
no est apto a produzir os seus efeitos.
ATO PENDENTE o que est sujeito condio ou termo para que comece a
produzir seus efeitos.
ATO CONSUMADO o que j exauriu seus efeitos, tendo produzido todas as
conseqncias jurdicas que lhe eram tpicas.
6. QTO. EXEQUIBILIDADE DO ATO:
ATOS PERFEITOS, ATOS IMPERFEITOS, ATOS PENDENTES e ATOS
CONSUMADOS;
ESPCIES
1. QTO. FORMA DE EXTERIORIZAO:
1.1. Decretos e Regulamentos;
1.2. Resolues e Deliberaes;
1.3. Instrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio,
Provimentos e Avisos;
1.4. Alvars;
1.5. Ofcios;
1.6. Pareceres;
1.7. Certides, Atestados e Declaraes;
1.8. Despachos.
2. QTO. AO CONTEDO:
2.1. Licena;
2.2. Permisso;
2.3. Autorizao;
2.4. Admisso;
2.5. Aprovao, Homologao e Visto;
ESPCIES
1.1. Decretos e Regulamentos:
Previstos no art. 84, IV da Constituio Federal;
So atos pelos quais o Presidente da Repblica d fiel execuo lei;
Decretos Gerais (Normativos) e Decretos Individuais (Concretos);
Decretos Regulamentares (de execuo, art. 84, IV da CF) e Decretos
Autnomos (independentes, art. 84, VI da CF);
Regulamentos so atos administrativos que tm a finalidade de regulamentar
determinada matria contida em lei. Geralmente so postos em vigor por meio de
Decretos.
1.2. Resolues e Deliberaes:
Resolues so atos de carter normativo ou individual, expedidos por
autoridades administrativas do alto escalo da Administrao, tais como Ministros
de Estado e Secretrios de Governo. Possuem natureza derivada, pois dependem
da existncia de ato normativo superior a que estejam subordinadas;
Deliberaes so atos oriundos de rgos colegiados e representam, em regra, a
vontade da maioria de seus componentes, podem, ou no, ter carter normativo.
ESPCIES
1.3. Instrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio, Provimentos e
Avisos:
So atos administrativos utilizados para que a Administrao organize sua
atividade e seus rgos. Originalmente no deveriam ter carter normativo, sendo
de efeitos eminentemente concretos, embora seja possvel visualizar, hoje, alguns
destes atos com efeitos normativos, o que causa certa confuso.
1.4. Alvars:
Alvar o instrumento pelo qual a Administrao Pblica confere licena ou
autorizao para a prtica de ato ou exerccio de atividade sujeitos ao poder de
polcia do Estado [...] o instrumento da licena ou da autorizao. (DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella).
1.5. Ofcios:
So atos formais de comunicao entre as autoridades administrativa ou entre
estas e terceiros estranhos Administrao Pblica.
ESPCIES
1.6. Pareceres:
So atos pelos quais os rgos consultivos da Administrao emitem opinio
sobre questes tcnicas ou jurdicas de sua competncia. Podem ser facultativos
(sua solicitao no obrigatria), obrigatrios (a lei exige a emisso do parecer
para a prtica do ato) e vinculantes (a lei exige o parecer e obriga o acatamento
de suas concluses).
1.7. Certides, Atestados e Declaraes:
So atos declaratrios em que so tornadas certas determinadas situaes ou
fatos jurdicos. Nos atestados e declaraes os agentes administrativos do f a
existncia do fato que documentam, o mesmo ocorrendo com as certides que se
distinguem apenas pelo fato de que neste ltimo caso o ato tem de estar
formalizado nos registros pblicos.
1.8. Despachos:
Atos administrativos para os quais a lei no prev forma especfica, praticados
no curso de um processo administrativo, podendo, ou no, ter carter decisrio.
ESPCIES
2.1. Licena:
Licena o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administrao
faculta quele que preenche os requisitos legais o exerccio de uma atividade.
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).
2.2. Permisso:
[...] ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso,
pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular a execuo de servio
pblico ou a utilizao privativa de bem pblico. (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella).
2.3. Autorizao:
Ato administrativo unilateral e discricionrio pelo qual a Administrao faculta ao
administrado o exerccio de determinada atividade ou a prtica de determinado
ato. Tem carter constitutivo, enquanto que a licena tem carter meramente
declaratrio de um direito preexistente.
ESPCIES
2.4. Admisso:
Admisso o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao reconhece ao
particular que preencha os requisitos legais, o direito prestao de um servio
pblico. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).
2.5. Aprovao, Homologao e Visto:
Aprovao ato unilateral e discricionrio pelo qual se exerce o controle a priori
ou a posteriori do ato administrativo. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella). No
controle prvio temos a autorizao para prtica do ato, enquanto que no controle
posterior temos o referendo do ato j praticado. A discricionariedade ocorre
porque so verificados os aspectos de convenincia e oportunidade.
Homologao o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao Pblica
reconhece a legalidade de um ato jurdico. Ela se realiza sempre a posteriori e
examina apenas o aspecto de legalidade, no que se distingue da aprovao. (DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella).
Visto o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente atesta a
legitimidade formal de outro ato jurdico. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).
EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
So as seguintes as formas de extino dos atos administrativos:
Cumprimento de seus efeitos;
Desaparecimento do sujeito ou de seu objeto;
Retirada, que pode se dar por:
Revogao - aquela que ocorre por razes de oportunidade
ou convenincia;
Invalidao, ou anulao - aquela que ocorre por razes de
legalidade;
Cassao - a que ocorre quando o destinatrio descumpriu
condies que deveriam continuar sendo atendidas para que pudesse
continuar a desfrutar da situao jurdica garantida pelo ato;
Caducidade - a que ocorre quando sobrevm norma jurdica
que torna inadmissvel a situao antes contemplada pelo ato;
Contraposio - quando emitido novo ato, fundado em
competncia diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos so
contrapostos aos daquele.
Renncia, quando o prprio beneficirio abre mo das prerrogativas
que lhe so conferidas pelo ato.
ANULAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
a modalidade de extino dos atos administrativos, atravs de retirada, fundada
em razes de legalidade, ou seja, quando existe um vcio de legalidade a fulminar
o ato praticado.
Possui efeitos retroativos, ou ex tunc, atingindo o ato desde a sua edio.
Smulas do STF sobre o tema:
Smula 346: a Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus
prprios atos;
Smula 473: a Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou
revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
Como visto, tanto a administrao quanto o judicirio podem proceder anulao
de atos administrativos.
REVOGAO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
a modalidade de invalidao, mediante retirada, de cunho discricionrio, levada
efeito por razes de oportunidade e convenincia administrativa.
Possui no possui efeitos retroativos, sendo ex nunc.
Envolvendo anlise do mrito administrativo, s pode ser feita pela prpria
Administrao.
No podem ser revogados:
Os atos j exauridos;
Os atos vinculados;
Os meros atos administrativos, que no encerram decises de
convenincia ou oportunidade;
Os atos que integram um procedimento, dada a precluso;
Os atos que geram direitos adquiridos (Smula 473 do STF).
FIM