Fortalecimiento del dilogo y de la cooperacin entre la UE y ALC

para el establecimiento de modelos de gestin sobre migracin y polticas de desarrollo

Este proyecto est fnanciado por la Unin Europea
ANLISIS DESCRIPTIVO DE LAS
INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA
GESTIN DE LAS POLTICAS MIGRATORIAS
EN COSTA RICA Y NICARAGUA
El proyecto Fortalecimiento del dilogo y de la cooperacin entre la Unin Europea y Amrica Latina y
el Caribe para el establecimiento de modelos de gestin sobre migracin y polticas de desarrollo (Ref.
Comisin Europea: DCI-MIGR/2010/259-532) est fnanciado ntegramente por la Unin Europea. Se inici
en enero de 2011 con una duracin de 36 meses.
http://www.migracion-ue-alc.eu/ - info@migracion-ue-alc.eu
La Unin Europea es una asociacin econmica y poltica nica, formada por 27 pases europeos.
En 1957, la frma de los tratados de Roma muestra la voluntad de los seis Estados fundadores de crear
un espacio econmico comn. Desde entonces, la Comunidad, ms tarde Unin Europea, en constante
expansin sigue acogiendo nuevos Estados miembros. La Unin se ha convertido en un enorme mercado
nico con una moneda comn: el euro.
Lo que comenz como una unin puramente econmica ha evolucionado hasta convertirse en una
organizacin activa en todos los frentes, desde la ayuda al desarrollo hasta la poltica medioambiental.
Gracias a la supresin de los controles fronterizos entre los pases de la UE, ahora se puede viajar libremente
por la mayor parte de ella. Tambin es mucho ms fcil vivir y trabajar en otro pas de la UE.
Cinco instituciones principales de la Unin Europea son, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el
Consejo de la Unin Europea, la Comisin Europea, el Tribunal de Justicia de la Unin Europea.
La Unin Europea es el principal agente de la cooperacin internacional y la ayuda al desarrollo. Es tambin
el mayor donante mundial de ayuda humanitaria. La fnalidad primordial de la poltica de desarrollo de la UE
es la erradicacin de la pobreza, segn el acuerdo de noviembre de 2000.
http://europa.eu/
Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP)
Federico SUREZ - fsuarez@fiapp.org
Calle Beatriz de Bobadilla, 18, 28040 Madrid Espaa - Tel: +34 91 591 46 08 Fax: +34 91 533 52 36
La presente publicacin ha sido elaborada con la fnanciacin de la Unin Europea.
El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva del autor y en ningn caso debe considerarse que
refeja los puntos de vista de la Unin Europea o de los socios del proyecto (OIM y FIIAPP).
ANLISIS DESCRIPTIVO DE LAS
INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA
GESTIN DE LAS POLTICAS MIGRATORIAS
EN COSTA RICA Y NICARAGUA
www.migracion-ue-alc.eu
Autor: Manuel Orozco, en colaboracin con Beatriz Slooten
Diciembre de 2011
Este proyecto est fnanciado por la Unin Europea
NOTA AL LECTOR
El proyecto Fortalecimiento del dilogo y de la cooperacin entre la Unin Europea (UE) y Amrica Latina
y el Caribe (ALC) para el establecimiento de modelos de gestin sobre migracin y polticas de desarrollo
contempla diferentes actividades. Entre ellas, las dedicadas a fortalecer las capacidades institucionales
en la gestin de polticas migratorias ligadas a las realidades del mercado laboral y en particular a los
procesos de retorno voluntario de migrantes
1
. El presente trabajo forma parte de estas actividades.
El objetivo de este trabajo es por un lado analizar las capacidades tcnicas de las instituciones
encargadas de la defnicin y gestin de las polticas migratorias, y por el otro lado identifcar procesos,
ideas y recomendaciones para facilitar la inclusin del componente de empleo en las fases de una
poltica pblica de migracin.
Asimismo, la informacin recogida ser utilizada para el diseo de los contenidos de los cursos de
formacin en los que participarn las diferentes instituciones responsables de la defnicin y gestin de
las polticas migratorias.
La estructura del presente estudio se desglosa en 4 ejes:
1. Una descripcin de la relevancia de la cuestin migratoria en la agenda poltica del pas,
describiendo el marco normativo que habilita la actuacin en polticas migratorias en la legislacin
estatal y/o regional y el funcionamiento de los organismos que actan en el vnculo migracin y
empleo.
2. La elaboracin de una propuesta que identifque las condiciones necesarias que deben tenerse
presentes para la incorporacin del componente empleo en la poltica migratoria.
3. El anlisis de las capacidades para la incorporacin del componente de empleo en la poltica
migratoria.
4. La propuesta de recomendaciones formativas en la gestin de polticas de Migracin y Empleo.
1
En todo el proyecto y en sus diferentes actividades y productos, como es este estudio, siempre que se mencione el trmino migrantes
retornados o similar se contempla exclusivamente los migrantes retornados de manera voluntaria y en ningn caso recoge la situacin de
los retornados de manera involuntaria o deportados.
RESUMEN
Este informe presenta un diagnstico del estado de las polticas o iniciativas pblicas sobre migracin
en Costa Rica y Nicaragua, y se centra especialmente en el mbito laboral. El trabajo muestra que tanto
Costa Rica (receptor de migracin laboral) como Nicaragua (emisor de migracin laboral) pese a los
avances realizados an presentan ciertas carencias en las polticas y los instrumentos adecuados para
garantizar la movilidad migratoria laboral. Las actividades realizadas por la Administracin pblica se
centran mayoritariamente en la tramitacin de visas y permisos laborales. Sin embargo, de la experiencia
y lecciones aprendidas se pueden utilizar una gama de instrumentos para abordar varios aspectos de
poltica. Estos se relacionan con las diferentes etapas del ciclo migratorio (pre-partida, partida y estancia,
integracin, y retorno voluntario). En ese contexto hay iniciativas que pueden implementarse de manera
que la fuerza laboral migrante se benefcie y benefcie a los pases. Estas iniciativas incluyen facilitar el
proceso, garantizar derechos, fortalecer la capacidad econmica del migrante y sus familias, apalancar
el impacto econmico en el pas de origen y destino, y asegurarse que el retorno voluntario de quienes
migraron temporal o permanentemente ocurra en un ambiente propicio para mejorar su calidad de vida.
ABSTRACT
This report presents an assessment of the state of public migration policies and initiatives in Costa
Rica and Nicaragua. It particularly focuses on employment. The report shows that, in spite of progress
made, migration policies and instruments in Costa Rica (a destination country for labour migration) and
Nicaragua (an origin country for labour migration) still fail to guarantee labour migration mobility. The
activities carried out by the public Administration are focused primarily on the issuance of visas and work
permits. However, based on experiences and lessons learned, there are a range of instruments that
can be used to address several policy aspects. These are related to the various stages of the migratory
cycle (pre-departure, departure and stay, integration, and voluntary return). In this context, there are
initiatives that can be implemented in such a way as to benet both the migrant labour force and the
countries themselves. These initiatives include facilitating the process, guarantee rights, strengthening
the economic capacity of migrants and their families, minimizing the economic impact on the country
of origin and destination, and ensuring that the voluntary return of those who migrated temporarily or
permanently occurs in an environment conducive to improving their quality of life.
Tabla de contenido
INTRODUCCIN...............................................................................................................................1
1. DESCRIPCIN INSTITUCIONAL..................................................................................................2
1.1. Acerca de la poltica migratoria y sus ejes transversales.........................................2
1.2. La migracin centroamericana ................................................................................... 8
1.3. Acerca de la poltica migratoria en Costa Rica........................................................ 10
1.4. La poltica migratoria nicaragense ........................................................................ 15
1.5. Una sntesis general sobre ambos pases ............................................................... 18
2. METODOLOGA Y CONDICIONES NECESARIAS PARA LA INCORPORACIN DEL
COMPONENTE DE EMPLEO EN LA POLTICA MIGRATORIA......................................................20
2.1. Metodologa o estrategia del componente de empleo en la poltica
migratoria ........................................................................................................................... 20
2.2. Condiciones o requisitos para lograr una estrategia de migracin laboral .......... 27
3. ANLISIS DE LAS CAPACIDADES PARA LA INCORPORACIN DEL COMPONENTE DE
EMPLEO EN LA POLTICA MIGRATORIA......................................................................................30
3.1. Las capacidades institucionales y estratgicas de Nicaragua .............................. 30
3.2. La capacidad institucional y estratgica en Costa Rica ........................................ 31
4. RESUMEN DE LAS NECESIDADES DE FORMACIN EN LA GESTIN DE POLTICAS
MIGRATORIAS Y RECOMENDACIONES.......................................................................................32

4.1. Antes de la partida ..................................................................................................... 33
4.2. Estancia e integracin ............................................................................................... 33
4.3. Retorno ....................................................................................................................... 33
Lista de cuadros y fguras
Cuadro 1: Ciclo migratorio y las esferas de poltica en migracin .................................. 3
Cuadro 2: Proceso de migracin formal y obtencin de capacidades.............................4
Figura 1. Condicin legal y posicin califcada.................................................................5
Figura 2. Involucracin econmica: dimensiones e impacto............................................6
Figura 3. Temas de interseccin en migracin y desarrollo..............................................7
Cuadro 3: Distribucin geogrfca de migrantes de seis pases de Centroamrica
(2006) ................................................................................................................................... 9
Cuadro 4: Centroamericanos que viven en el exterior. Evolucin histrica. 1980-
2008 ................................................................................................................................... 10
Cuadro 5: Acuerdos suscritos entre Costa Rica y Nicaragua ........................................ 13
Cuadro 6: Polticas migratorias en Costa Rica y Nicaragua .......................................... 19
Cuadro 7: Instrumentos de estrategia ............................................................................. 20
Cuadro 8: Temas de poltica e instrumentos ................................................................... 21
Cuadro 9: Ciclo migratorio y temas de poltica ............................................................... 32
1
INTRODUCCIN
Este anlisis se realiza tomando en cuenta una metodologa y una estrategia creadas con el fn de analizar
los elementos que constituyen una poltica migratoria que incorpora un eje transversal de empleo.
El documento identifca, asimismo, las limitaciones en cuanto a capacidad de gestin y sugiere algunas
recomendaciones preliminares para que sean tomadas en cuenta en el momento de crear una poltica
migratoria nacional. Esto incluye, adems de la cooperacin bilateral, la formacin profesional, la
proteccin laboral y econmica de los migrantes, la comunicacin y el enlace con las organizaciones de
migrantes, y estrategias de retorno.
2
1. DESCRIPCIN INSTITUCIONAL
1.1. Acerca de la poltica migratoria y sus ejes transversales
La poltica migratoria es aquel conjunto de instrumentos de poltica organizados con el propsito
de gerenciar desde el Estado el movimiento de entrada o salida de personas en relacin con el
proceso de movilidad humana, el vnculo poltico con lo que constituyen disporas y el vnculo con el
desarrollo que resulta de la migracin.
Por ello, esta administracin comprende aspectos relacionados con el ciclo migratorio o proceso
migratorio (otorgacin de visas o permisos de estancia o salida, otorgacin de derechos y obligaciones
para quien llegue o se vaya, mecanismos de reinsercin para quienes retornen y sanciones ante la
violacin de la ley) as como tambin incluye polticas relacionadas con la relacin Estado-dispora,
y con el subproducto de los vnculos transnacionales de la dispora o comunidades extranjeras y el
pas de origen, tales como el envo de dinero o la inversin.
Esta poltica migratoria cubre las varias etapas relacionadas con la propia condicin migratoria
(salida-entrada, estancia y retorno voluntario). Para cada etapa hay instrumentos de poltica que
utilizan las instituciones pblicas. En este contexto, la coordinacin entre instituciones pblicas para
implementar las polticas desempea un importante papel, ya que una poltica de una entidad pblica
puede incidir sobre otra instancia pblica.
La coherencia y la integralidad en la poltica migratoria son esenciales en la medida en que la gestin
migratoria depende de una visin de Estado en la que haya un entendimiento claro del vnculo de la
migracin en un plan de gobierno. El proceso para la obtencin de visas y permisos de trabajo, por
ejemplo, incluye requisitos e instituciones que participen en que se ejecute de forma satisfactoria. La
coherencia de la poltica migratoria se ubica en un marco en que la realidad migratoria contribuye a
defnir las pautas para regular la salida o la entrada de personas. As, en un pas que atrae inmigrantes,
la coherencia consiste en asegurarse de que se da un trato adecuado a esta poblacin y en que la
cooperacin diplomtica y de desarrollo aproveche la migracin para promover cambios en los pases
de destino y de origen. El cuadro que se presenta a continuacin recoge esta dinmica entre el ciclo
migratorio y los elementos de interaccin en poltica.
3
Cuadro 1: Ciclo migratorio y las esferas de poltica en migracin
De hecho, la poltica migratoria tiene competencias transversales: una, en relacin con defensa y
seguridad, y otra, en relacin con economa o desarrollo con el migrante y la migracin en el centro
de la interseccin. El eje econmico se liga de manera particular con el empleo de mano de obra
externa. Integrar polticas migratorias y la migracin dentro de las polticas nacionales es un factor
clave para asegurar el crecimiento econmico y social. Este enfoque garantiza que los recursos de
un pas (de capital, tierra y trabajo) sean utilizados efcazmente con el fn de promover el crecimiento
econmico mediante la determinacin de polticas.1 Estas prioridades a menudo no coinciden con
las realidades de la migracin.
Por ende, es importante conocer qu factores referentes a la migracin tienen puntos de interseccin
con el desarrollo. El trabajo emprico ha mostrado que los determinantes de la movilidad laboral y el
intercambio econmico de los migrantes para los pases de origen son ejes vinculantes de migracin
y desarrollo. Tanto la movilidad laboral como la participacin econmica de los migrantes generan
una serie de relaciones que plantean opciones de poltica para impulsar polticas con incidencia en
la migracin y el desarrollo. En otras palabras, la movilidad laboral y el intercambio econmico de los
migrantes con el pas de origen generan un nmero de temas de poltica que son constitutivos de
migracin y desarrollo.
Primero, la calidad y la naturaleza de la movilidad laboral, determinadas en parte por el tipo de
estatus legal con el que se parte a otro pas y las habilidades y destrezas ocupacionales con las
que se va un inmigrante, infuyen sobre la poltica migratoria y la poltica nacional. La partida de un
GESTIN DESARROLLO DIPLOMACIA
Antes de la salida-
entrada
Estancia y
permanencia
Retorno
Emisin de diferentes
categoras de visa
para entrar o salir
Visas de trabajo,
atencin legal y
pblica
Atencin y apoyo al
retorno (voluntario)
Sistematizacin
de coordinacin
institucional interna
y binacional
Derechos laborales
Integracin poltica
Asistencia tcnica
en proyectos de
desarrollo, acceso al
sistema fnanciero
Crditos e
incentivos
tributarios,
proyectos de
codesarrollo
Proteccin de fronteras,
deteccin del crimen
organizado
Vnculos operativos y
polticos entre el Estado
y la comunidad en el
exterior (outreach)
Programas bilaterales
de retorno
4
migrante con un estatus regularizado y con competencia laboral tiene un mayor efecto positivo sobre
el pas de origen y de destino. Segundo, al mirar el intercambio econmico que los migrantes realizan
con el pas de origen, se identifcan actividades econmicas individuales que tienen un impacto sobre
el crecimiento y el desarrollo. Estas actividades incluyen el cumplimiento de obligaciones familiares,
la inversin, el consumo de productos del pas de origen y la realizacin de actividades flantrpicas.
Cada actividad tiene grados de impacto que inciden sobre el desarrollo.
a) Problemas y desafos de la movilidad laboral
La migracin laboral se conecta con el tema nacional y con el desarrollo en el sentido de que las
fortalezas y vulnerabilidades de una persona en su situacin legal y el nivel de califcacin en el
momento de salida tendrn un efecto sobre su relacin con el pas de origen. Por ejemplo, los
inmigrantes no califcados que salen sin permiso de trabajo formal son ms vulnerables a obtener
menos ingresos, tienen ms difcultades para encontrar trabajo, debido a los estereotipos sociales, y
se enfrentan a limitadas oportunidades de movilidad para ascender.
Los temas de poltica que resultan de esta realidad tienen como objetivo abordar las vulnerabilidades
o el fortalecimiento de las circunstancias materiales de las personas. Estos enfoques empoderan a
las personas antes de su salida y durante su trabajo en el extranjero, y su xito variar dependiendo
de la naturaleza y el propsito de la migracin.
El cuadro que se muestra a continuacin proporciona un diseo visual en que los grupos y temas
pueden coincidir con estas necesidades.
Negociacin y establecimiento
de programas de migracin
laboral
Facilitacin del proceso de
emigracin, acceso justo a
reclutamiento
Acuerdos bilaterales
relacionados con la proteccin
de derechos laborales
Educacin tcnica de la fuerza
laboral
Adquisicin de califcaciones en el
pas de origen
Entrenamiento de califcaciones
Educacin y preparacin sobre
derechos laborales
Asesora de administracin
fnanciera
Cuadro 2: Proceso de migracin formal y obtencin de capacidades
PROCESO DE MIGRACIN FORMAL OBTENCIN DE CAPACIDADES
5
Estos temas, aunque no exhaustivos, han demostrado ser componentes claves de la relacin entre la
movilidad de la fuerza laboral, la poltica migratoria y la poltica nacional. Un proceso formalizado para
la movilidad laboral unido a una fuerza laboral bien preparada conducen a la mejora de la condicin
del trabajador migrante, de sus familias, que se benefcian de las remesas, y de los dos pases.
En el primer caso, los que migran con mayores califcaciones y proteccin de derechos (incluido el
derecho a trabajar) tienen mayores ingresos y estn ms conectados con el pas de origen. Para las
familias de los migrantes, la cantidad de dinero recibido no solo es ligeramente superior a la media,
sino que tambin las motiva a acercarse al sistema fnanciero: los familiares de los migrantes que
reciben dinero a travs de transferencias bancarias son ms propensos a poseer cuentas bancarias.
Finalmente, ambos pases se benefcian macroeconmicamente cuando los trabajadores migrantes
estn mejor preparados y protegidos. Los migrantes y los receptores de remesas no solo aumentan las
recaudaciones fscales originadas por esos ingresos, sino que tambin aumentan la competitividad
en el pas anftrin. Por ltimo, la transferencia de conocimiento aumenta cuando un inmigrante
posee una mayor califcacin.
b) Problemas y desafos de las remesas y otras actividades econmicas de los
migrantes
Como se mencion anteriormente, los inmigrantes y su pas de origen (familia, sociedad y Estado) se
involucran mutuamente a travs de una serie de relaciones, muchas de las cuales son de carcter
econmico, otras son culturales y polticas. En particular, las actividades econmicas que realizan los
inmigrantes con sus pases de origen se relacionan con cuatro reas principales: el envo de dinero
a sus familiares, el consumo de productos del pas de origen, la inversin en el pas de origen y la
flantropa cuando actan como miembros de una base ms amplia de migrantes.
El impacto de estas actividades se interrelaciona con las capacidades de generacin de activos y est
vinculado a polticas migratorias. Es decir, estos activos se construyen a travs de las actividades
impulsadas por la migracin. Las transferencias de remesas, as como tambin las dems
Figura 1: Condicin legal y posicin califcada
Irregular Legalizado
Seguro
Econmicamente
En riesgo - Vulnerable
Condicin legal
6
actividades econmicas realizadas por los migrantes, se enfrentan a algunos problemas que limitan
las oportunidades de optimizar an ms estos fujos para el desarrollo. Estos problemas son: dbil
acceso fnanciero (especialmente a los benefciarios en las zonas rurales), entornos regulatorios que
restringen la participacin en las transferencias de dinero de entidades tales como instituciones
de microfnanzas, limitacin de la competencia en el mercado (por ejemplo, mediante acuerdos de
exclusividad entre operadores de transferencias de dinero e instituciones fnancieras) y problemas
relativos a los caros costos de las transferencias de remesas. Como resultado de estos obstculos,
los migrantes a menudo invierten de manera informal, debido al acceso limitado a productos formales
y servicios fnancieros, y los ahorros de los receptores de remesas se mantienen de manera informal.
Los problemas se encuentran tambin en otras reas. Las asociaciones de migrantes o grupos de la
dispora a menudo enfrentan difcultades para encontrar los socios adecuados para trabajar en su
pas de origen, para encontrar el apoyo de los Gobiernos locales o nacionales para mejorar o asistirles
en sus esfuerzos. Como personas que quieren invertir, son tambin bloqueados por el hecho de que,
si no tienen una cuenta de banco antes de salir de su pas, es muy poco probable que puedan abrir
una en el extranjero.
As, los temas de poltica sobre las actividades econmicas de los migrantes con sus pases de origen
son los siguientes:
* Reducir los costos de transaccin.
* Facilitar el acceso fnanciero a los migrantes y sus familias a travs del diseo de productos, la
regulacin bancaria, la educacin fnanciera y el fortalecimiento de las instituciones de microfnanzas
alternativas.
* Reformar las leyes para mejorar la competencia.
* Introducir nuevas tecnologas de pago.
* Disear oportunidades de inversin para los migrantes.
* Promover el comercio y el turismo.
* Asociarse con los grupos de la dispora para trabajar en el desarrollo.
* Llegar a los grupos de la dispora para que se involucren con una mayor colaboracin y comprensin.
Figura 2: Involucracin econmica: dimensiones e impacto
Limitada Signifcativa
Riqueza de la Nacin
Bienestar personal
Generacin de activos
7
Ante esta realidad, aqu identifcamos aquellas iniciativas en las que la poltica puede ser especialmente
importante para promover la optimizacin de las remesas a travs de la administracin de fondos y
de capital de los migrantes. Las iniciativas no son absolutas pero refejan el debate sobre la poltica
pblica sobre estos temas.
Figura 3: Temas de interseccin en migracin y desarrollo
En Centroamrica, la poltica migratoria ha venido desarrollndose de manera orgnica de una forma
reactiva a las circunstancias y con lentas curvas de aprendizaje. En este documento se examinan las
polticas migratorias de Costa Rica y Nicaragua. Por lo general, se observa que estas polticas tienden
a estar predominantemente relacionadas con los procesos de visado, y menos con la facilitacin de
la migracin y la insercin de la fuerza laboral extranjera.
Generacin de activos
Derechos humanos y laborales
Reduccin de la pobreza
DESARROLLO
MIGRACIN
- Facilitar el proceso
de emigracin
- Proveer educacin sobre los
derechos de los migrantes
- Facilitar el acceso justo al
reclutamiento
- Entrenamiento en habilidades
- Promover los lazos bilaterales
para proteger los derechos de los
migrantes
- Reducir los costos de las
transacciones
- Proveer acceso fnanciero a los
migrantes y sus familias
- Reformar leyes para mejorar la
competencia
- Introducir nuevas tecnologas de
pago
- Disear oportunidades de
inversin para los migrantes
- Promover el comercio y el turismo
- Asociarse con las disporas para
trabajar en el desarrollo
- Llegar a las disporas
8
1.2. La migracin centroamericana
La guerra civil, la inestabilidad poltica, cuestiones de derechos humanos y desastres naturales
llevaron a muchos salvadoreos, guatemaltecos y nicaragenses a emigrar a Estados Unidos y Costa
Rica en la dcada de los aos ochenta. Por ello los migrantes centroamericanos son considerados
una dispora joven, con una tendencia migratoria reciente. Sin embargo, la continuidad de la
movilidad laboral se ha expandido a otros pases como Espaa o Canad.
De hecho, las tendencias de migracin centroamericana siguieron aumentando en los aos noventa
y, desde entonces, se han caracterizado por un movimiento ms estable y continuo, en el que la
mayora elige Estados Unidos como destino principal, salvo en el caso de Nicaragua, pas en que
al menos la mitad de sus emigrantes ha ido a Costa Rica. El cuadro 3 expone cifras ofciales que
muestran la distribucin del centroamericano que emigra a Estados Unidos y al resto del mundo.
Hoy, son casi cinco millones los centroamericanos que viven en el exterior en uno de los siete pases
que conforman la regin. Estados Unidos es el destino principal, con porcentajes del 70% y el 80%
de los migrantes. Vale la pena notar que el destino principal de los nicaragenses es similar entre
Estados Unidos y Costa Rica. Canad, Mxico y Espaa siguen como pases de destino, y la movilidad
dentro de Centroamrica es tambin un fenmeno importante que se representa en estas fguras.
El caso de la migracin centroamericana a Espaa es relativamente reciente y data de la dcada de
2000-2010.
Aunque estos nmeros son aproximaciones ofciales, la cantidad de migrantes puede ser mayor.
De hecho, las estimaciones de los autores para cinco pases de la regin, que se muestran en el
cuadro 4, indican un nmero mayor de migrantes para todos los pases a excepcin de Guatemala
y Nicaragua.
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10
Cuadro 4: Centroamericanos que viven en el exterior. Evolucin histrica 1980-2008
Fuente: Orozco, Manuel. Amrica Latina y el Caribe: Desarrollo, migracin y remesas, San Jose:
FLACSO, 2012, pg. 120.
1.3. Acerca de la poltica migratoria en Costa Rica
Este apartado ofrece una caracterizacin de la poltica migratoria de Costa Rica conforme a tres ejes:
el poltico, el normativo y el institucional.
a) Eje poltico
Histricamente Costa Rica ha sido un pas con poca migracin, de entrada o salida. Sin embargo, a
partir de los aos setenta, como resultado del terremoto de 1972 y la guerra civil de fnales de los
setenta en Nicaragua, tuvo lugar una creciente ola migratoria a Costa Rica que convirti a este pas
en lugar de acogida de inmigrantes. Posteriormente Costa Rica recibi inmigrantes de Cuba en los
aos ochenta como resultado de la emigracin masiva de Mariel, y seguidamente, en los noventa,
de nicaragenses y un contingente de colombianos. Desde los aos noventa tambin Costa Rica
expresa de forma ms abierta una demanda de mano de obra extranjera, lo cual promueve an ms
el movimiento de inmigrantes nicaragenses.
A pesar de esta realidad migratoria hacia Costa Rica, la poltica migratoria ha sido limitada aunque
en el pas hubiera ms de 200.000 inmigrantes en los aos noventa. Histricamente la posicin
adoptada por Costa Rica es la de centrarse en el campo de la atencin a los refugiados, en el que ha
mantenido diferentes polticas. Sin embargo, Costa Rica no ha contado con una poltica migratoria
integral que capte la realidad de un movimiento laboral fuerte de personas que puede representar
el 10% de la poblacin y que opera como reaccin a una oferta y demanda de inmigrantes en las
industrias en las que la mano de obra local es escasa.
Migrantes totales
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panam
Centroamrica
Poblacin centroamericana
Poblacin en el exterior
1980
2.333
6.347
15.167
1.167
17.051
37.917
84.632
22.785.735
0,37%
1990
20.671
139.578
46.193
21.666
90.145
47.666
382.312
28.536.448
1,34%
2000
43.470
557.821
158.956
184.888
326.172
69.333
1.399.947
35.607.239
3,93%
2008
225.333
1.206.960
1.217.339
1.221.909
1.075.801
140.833
5.283.778
40.777.815
12,96%
11
Participacin en la poltica migratoria regional
En la regin centroamericana existe el Sistema de Integracin Centroamericana, conocido por las
siglas SICA, creado por los Estados de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Panam, y al que posteriormente se adhiri Belice. El SICA se constituy en diciembre de 1991 y
tiene su sede en El Salvador. Su principal objetivo es promover dentro de la regin la seguridad y la
democracia entre los pases miembros. Dentro de la agenda de la reunin del mes de octubre de
2011 se incorpor el tema de la migracin. En este debate participaron todos los pases de la regin,
sin embargo, el debate gir en torno a la emigracin de centroamericanos a Estados Unidos y a la
necesidad de presionar por una reforma migratoria en ese pas.
Como esfuerzo regional centrado en el tema migratorio se encuentra el CA-4. Es un tratado frmado
en junio de 2006 por los pases centroamericanos de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua
que establece el libre trnsito entre las fronteras de esos cuatro pases.
Costa Rica no forma parte del tratado, dada la situacin especfca que existe de migracin procedente
del sur. A diferencia del resto de los pases de la regin, Costa Rica cuenta con el requisito de la visa
para los nacionales de Nicaragua. Esta visa es de tipo turista y se da por un mximo de tres meses,
con un coste de 25 dlares.
Acuerdos bilaterales
Con respecto a la poltica migratoria entre Costa Rica y Nicaragua, se puede decir que han existido
dilogos importantes para administrar de forma ordenada la migracin, sin embargo, estos dilogos
se impregnan de intenciones polticas y no son constantes. Por ejemplo, como resultado del diferendo
limtrofe entre ambos pases en la vecindad del ro San Juan no existe en la actualidad un dilogo.
b) Eje normativo
En Costa Rica se aprob por unanimidad en la Asamblea Legislativa la Ley General de Migracin y
Extranjera, Ley nm. 8764, que entr en vigor en marzo del ao 2010.
Uno de los elementos clave de esta nueva ley es el concepto de integralidad. Este concepto es
reconocido en el Consejo Nacional de Migraciones, rgano creado por esta nueva ley con vasta
representacin institucional y de la sociedad civil para regir la poltica migratoria nacional.
La misma Direccin General de Migracin est implementando programas con el objetivo de capacitar
hospitales, escuelas, fuerzas policiales y otras instituciones que brindan servicios a la poblacin
migrante para que tengan claros cules son sus deberes y competencias con esta poblacin. Al
mismo tiempo se estn desarrollando programas de fortalecimiento comunitario que busquen la
integracin de estas personas en la cotidianidad nacional.
Esta nueva ley trae tambin algunos cambios en cuanto a la realizacin de trmites de las personas
migrantes, los cuales han provocado un cierto vaco en las instituciones relacionadas con las visas
de trabajo de esta poblacin. Este vaco, producido por el desconocimiento de la nueva ley, ha dado
problemas en el acceso a la poblacin migrante y ha fomentado, temporalmente, la irregularidad de
los trabajadores.
12
La ley de migracin actual permite, en particular, la tramitacin de permisos de trabajo exclusivamente
cuando el trabajador se encuentre relacionado con un empleador. Si no existe una oferta de
trabajo, el trabajador migrante no podr obtener un permiso laboral. Esto coloca la mayora de la
responsabilidad de los trmites en el empleador y no en el trabajador. Como resultado, la motivacin
para tramitar permisos de trabajo por parte del empleador disminuye en la medida en que estos
conllevan inversiones tanto de dinero como de tiempo para realizar el papeleo de tramitacin del
permiso de trabajo. Igualmente los empleadores desconocen todo el proceso de requisitos para la
tramitacin de permisos.
Otro elemento clave de la nueva ley de migracin se refere a la seguridad social nacional. Por medio
de la nueva ley se le exige al patrono que inscriba a su trabajador en el seguro social. La falta de este
requisito signifca la inmediata negativa de la visa de trabajo.
Antes este requisito no formaba parte de los trmites migratorios. Se incluye en esta nueva ley con
el objetivo de proteger al trabajador migrante y asegurarle su derecho a la salud. Tambin se busca
que los trabajadores migrantes, que representan el 20% de la mano de obra del pas, hagan su
aportacin al sistema solidario de salud nacional.
Con el fn de lograr regular de forma ms organizada esta nueva legislacin, la Direccin General de
Migracin elabora ocho reglamentos, que aprueba por decreto y, tras una consulta pblica, entran
a regir. Por el momento solamente tres de estos reglamentos estn siendo utilizados. El resto se
encuentra en proceso de aprobacin.
* Reglamentos de la Ley General de Migracin y Extranjera:
* Reglamento de Control Migratorio
* Reglamento para el Otorgamiento de Visas
* Reglamento de Extranjera
* Reglamento de Empresas
* Reglamento de la Direccin General
* Reglamento de Refugio
* Reglamento de Personas Menores de Edad
* Reglamento de Fondo de Depsito de Garanta
La poltica migratoria en los acuerdos internacionales
Costa Rica ha celebrado diversos acuerdos internacionales con el propsito de fortalecer su poltica
migratoria en el plano de la mano de obra extranjera. En particular se pueden resaltar acuerdos entre
Nicaragua y Costa Rica vinculados con esfuerzos para regularizar la migracin laboral.
Principales acuerdos suscritos entre Costa Rica y Nicaragua
A pesar de que la migracin ms importante en Centroamrica es la que va desde Nicaragua a
Costa Rica, Costa Rica tambin ha suscrito acuerdos bilaterales con Panam. Estos acuerdos buscan
regular principalmente a la poblacin indgena de la frontera ya que es poblacin que se mueve
constantemente alrededor de la recoleccin de caf, sin embargo es poblacin en la que es necesario
considerar elementos culturales en los procesos migratorios.
13
Cuadro 5: Acuerdos suscritos entre Costa Rica y Nicaragua
Convenio de mano de obra
migrante para regular el ingreso
y la permanencia de trabajadores
migrantes no residentes, entre Costa
Rica y Nicaragua, San Jos, 10 de
marzo del 1997
Ampliacin del Convenio de mano de
obra migrante, San Jos, 9 de marzo
de 1995
Acuerdo que permita la administracin
de los fujos migratorios con fnes de
empleo entre los pases. Dado en la
ciudad de Managua, Repblica de
Nicaragua, 25 de octubre de 2002
Declaracin conjunta de los
presidentes de Costa Rica y de
Nicaragua, San Jos, 23 de julio de
2003
Declaracin conjunta de los
ministros de Trabajo de Costa Rica y
de Nicaragua. Reunin celebrada en
la ciudad de Liberia, Guanacaste, 16
de abril de 2004
Acuerdo sobre la puesta en marcha
de una poltica laboral migratoria
binacional entre Costa Rica y
Nicaragua. Ciudad de Granada, 21 de
enero de 2005
Reunin de la Comisin Binacional
Costa Rica-Nicaragua, San Jos, 19 y
20 de octubre de 2006
Carta de intencin suscrita por los
ministros de Trabajo de Costa Rica y de
Nicaragua, 28 de septiembre de 2006
Costa Rica admitir a ciudadanos nicaragenses que deseen
dedicarse a labores agrcolas peridicas, principalmente caa y
caf, bajo la categora migratoria de NO residente en calidad de
trabajadores migrantes con visado tipo B8.
El Gobierno de Costa Rica a travs del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social velar para que sus funcionarios aseguren a los
trabajadores nicaragenses el trato social-laboral equitativo y de
acuerdo con la legislacin laboral internacional y local.
Ampliacin del convenio marco para otorgar tarjetas de trabajo
estacional a actividades ocupacionales de servicio domstico,
actividades agrcolas y operarios y peones de la construccin.
Acuerdo suscrito entre los ministros de Trabajo, que defnieron
compromisos de inters binacional para establecer una agenda
conjunta que permita desarrollar estrategias para ordenar y controlar
los movimientos migratorios de personas con fnes de empleo, con el
objetivo de optimizar la gobernabilidad migratoria en ambos pases.
Con esta declaracin los presidentes buscan el ordenamiento de
los fujos migratorios, para lo cual es indispensable garantizar el
respeto de los derechos humanos de los migrantes dentro del marco
soberano de los Estados.
Declaracin en la que ambos pases deciden formar comits
tcnicos permanentes as como reiterar el compromiso de continuar
realizando esfuerzos para administrar los movimientos migratorios
con fnes de empleo.
Se aprob adoptar la matriz de trabajo, revisada por los comits
nacionales, que contiene puntos esenciales para la implementacin
de un proyecto de cooperacin en materia de administracin de fujos
migratorios, que permita, entre otras cosas, adoptar una agenda
poltica en materia de migraciones laborales coherente con los
intereses y acorde con las polticas pblicas de empleo de los pases
y respetuosa de los principios de la Organizacin Internacional del
Trabajo, as como fortalecer a los respectivos ministerios de Trabajo.
Renovacin de permisos de trabajo para el servicio domstico por un
perodo de seis meses de acuerdo con el informe tcnico planteado
por la Unidad de Migraciones Laborales y la Direccin Nacional de
Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Costa Rica.
Se consideran las buenas relaciones que tradicionalmente se han
mantenido entre ambos ministerios y, conociendo que actualmente
existe un fujo migratorio no regulado de nicaragenses que se
desplazan a Costa Rica con fnes de empleo, que es necesario
avanzar en lineamientos y acciones conjuntas para la efciente
administracin de los fujos migratorios laborales.
14
c) Eje institucional
En Costa Rica la institucin ms importante en el tema migratorio es la Direccin General de
Migracin y Extranjera, institucin amparada en el Ministerio de Gobernacin y Polica. En el tema de
los permisos de trabajo, y en el marco de la nueva ley de migracin (aprobada en marzo de 2010), la
Direccin General es la institucin con la absoluta competencia de aprobar un permiso de trabajo de
cualquier tipo (excepto los diplomticos), esto es de aplicacin tanto para los permisos individuales
como para los colectivos (empresarios) para la mano de obra migrante. Tambin existe una polica
especializada en el tema de migraciones que depende directamente de esta institucin.
A pesar de que hay un mecanismo institucional, Costa Rica no cuenta con un documento descriptivo
de la poltica migratoria del pas. En cuanto a este tema, existen algunas divergencias sobre
cmo debera responder el pas ante el fenmeno migratorio. Adems, este debate se concentra
predominantemente en la entrada de personas extranjeras al pas y no tiene en consideracin la
creciente realidad migratoria de costarricenses en el exterior.
La migracin se norma a partir de leyes y reglamentos, sin embargo existe una intencin poltica por
parte de la Direccin General de Migracin y Extranjera de crear una poltica migratoria integral.2
Esta es una iniciativa innovadora en Costa Rica que transciende el enfoque tradicional de la migracin
dentro del contexto de la seguridad. Por ejemplo, en la nueva ley de migracin se establece como
TTULO II, PRINCIPIOS DE LA POLTICA MIGRATORIA, CAPTULO NICO:
La presente Ley fomentar la integracin de las personas migrantes al desarrollo del pas; para ello,
la Direccin de Migracin y Extranjera disear estrategias y polticas pblicas dirigidas a fortalecer
la sostenibilidad del Estado social de derecho. El Poder Ejecutivo, con apego a lo establecido en
nuestra Constitucin Poltica, los tratados y los convenios internacionales raticados y vigentes en
Costa Rica y en esta Ley, determinar la poltica migratoria de Estado, regular la integracin de las
personas migrantes, respetar su cultura y favorecer el desarrollo social, econmico y cultural del
pas, en concordancia con la seguridad pblica; tambin velar por la cohesin social y la seguridad
jurdica de las personas extranjeras que habitan en el territorio nacional.
La iniciativa de crear una poltica integral incluye el trabajo en redes de las instituciones relacionadas
con el tema migratorio. Como parte de esta forma de abordar el tema, la nueva ley de migracin crea
el Consejo Nacional de Migraciones como rgano mximo en materia de migracin y cuya principal
responsabilidad es la recomendacin al Poder Ejecutivo de la poltica migratoria nacional as como
las medidas y acciones para ejecutarla.
Este Consejo se conforma por representacin de varios ministerios y adems cuenta con un elemento
participativo importante de la sociedad civil. Segn el artculo 10 de la Ley 8764, Ley General de
Migracin y Extranjera, tenemos sobre el Consejo que:
Artculo 10
El Consejo estar integrado de la siguiente manera:
* El ministro o la ministra de Gobernacin y Polica, quien lo presidir.
* El ministro o la ministra de Relaciones Exteriores y Culto.
* El ministro o la ministra de Trabajo y Seguridad Social.
* El ministro o la ministra de Planifcacin Nacional y Poltica Econmica.
15
* El ministro o la ministra de Salud.
* El ministro o la ministra de Educacin.
* El director o la directora general de Migracin y Extranjera.
* El presidente ejecutivo o la presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Turismo.
* El presidente ejecutivo o la presidenta ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro
Social.
* Dos personas representantes de las organizaciones de la sociedad civil, vinculadas al tema
migratorio, nombradas por la Defensora de los Habitantes, segn se establezca en el Reglamento
de esta ley.
En este Consejo por primera vez se busca la participacin de representantes de la sociedad civil.
Estos representantes tienen la misma potestad que los miembros del Gobierno en el seno del
Consejo. Actualmente las dos personas de la sociedad civil que forman parte del Consejo pertenecen
a organizaciones que se dedican a apoyar a las personas migrantes en asuntos de derechos humanos
y trmites migratorios. Ambas cuentan con un amplio y directo conocimiento de estas poblaciones y
sus necesidades.
El carcter mixto del Consejo promueve la democracia y la integracin de las distintas reas en
las que el Estado tiene relacin con las personas migrantes. La creacin del Consejo, adems de
incorporar la participacin de la sociedad civil, busca abordar el tema de la migracin de forma
integral. Los miembros del Consejo son representantes de ministerios que se relacionan con el tema
migratorio pero nunca haban sido incorporados a esta agenda, debido a la idea de que el tema era
nicamente responsabilidad de la Direccin de Migracin y Extranjera de Costa Rica.
1.4. La poltica migratoria nicaragense
En este apartado se presenta el contexto poltico, normativo e institucional de la poltica migratoria
en Nicaragua.
a) Eje poltico
Nicaragua es un pas con una evolucin migratoria que es el resultado de la historia reciente de
confictos polticos y sociales, guerra y transicin econmica que tuvieron lugar entre fnales de los
aos setenta y los noventa. Aunque la migracin nicaragense es predominantemente hacia fuera,
existe poca normativa legal que rija o regule el vnculo con los nicaragenses en el exterior, ya
sea desde la perspectiva de la organizacin para la salida como fuerza laboral, como del vnculo
diplomtico y econmico y de la dispora.
La poltica migratoria nicaragense se concentra predominantemente en el manejo de inmigrantes
que vienen a Nicaragua. En relacin con la poltica migratoria de fuerza laboral hacia el exterior,
Nicaragua carece de legislacin al respecto. Los esfuerzos que hay que realizar en este momento
se ubican en el mbito de foros de discusin sobre cmo pensar una estrategia y directriz sobre
migracin.
16
b) Eje normativo
Marco normativo nacional y sus principales caractersticas
El 6 de julio de 2011 se public en La Gaceta Diario Ofcial de Nicaragua la Ley nm. 761, Ley
General de Migracin y Extranjera. La ley deber ser reglamentada a los 60 das de publicada, razn
por la cual en este momento carece de reglamento. Con la publicacin de esta ley se derogan las
siguientes leyes: Ley nm. 149, Ley de Nacionalidad; Ley nm. 153, Ley de Migracin; Ley nm. 154,
Ley de Extranjera; Ley nm. 240, Ley de Control de Trfco de Migrantes Ilegales, y sus incorporaciones,
as como todas las disposiciones legales y administrativas que se opongan a esta nueva ley.
En el prembulo de la Ley nm. 761, Ley General de Migracin y Extranjera, se establece que uno de
los motivos de esta nueva legislacin es la necesidad de incorporar los compromisos internacionales
que en materia de derechos humanos y migracin ha asumido el Estado de Nicaragua en los ltimos
aos, como el de adherirse a la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de
Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, y en concordancia con el artculo 27 de la
Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua, en el que se establece que los extranjeros tienen
los mismos derechos y deberes que los nicaragenses a excepcin de los derechos polticos y se les
impide participar en la vida poltica del pas.
3
Ley nm. 761, Ley General de Migracin y Extranjera
El objeto de esta ley es regular el ingreso de las personas nacionales y extranjeras al territorio de la
Repblica de Nicaragua, y el egreso de l, as como la permanencia de las personas extranjeras en
el pas, en concordancia con la Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua y los compromisos
internacionales adquiridos.
Se crea el Consejo Nacional de Migracin y Extranjera, que funge como rgano de asesora y consulta de
la Presidencia de la Repblica para la elaboracin de polticas pblicas en materia migratoria. En la ley
se le atribuye al Ministerio de Gobernacin la aplicacin de la ley y su reglamento, que principalmente
lo har a travs de la Direccin General de Migracin y Extranjera, a la que se le atribuye la ejecucin
de las polticas migratorias encomendadas por el Poder Ejecutivo. Se establecen los documentos,
derechos y obligaciones de los extranjeros en Nicaragua, como se mencion anteriormente, se hace
referencia al artculo 27 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua.
Se establecen las categoras, las calidades migratorias y los permisos especiales de permanencia:
la clasifcacin de los extranjeros no residentes as como la de los residentes y los motivos por los
cuales puede ser cancelada o revocada la permanencia legal. Se menciona la existencia del Registro
Nacional de Extranjeros, que estar a cargo de la Direccin General de Migracin y Extranjera.
Se defne quin tiene la calidad nacional nicaragense por nacimiento y el hecho de que esta no
se pierde al adquirir otra nacionalidad. Se establecen las condiciones para probar la nacionalidad
nicaragense, la manera en la que es posible la adquisicin de la nacionalidad nicaragense por
extranjeros y las disposiciones generales para estos.
Se regulan las salidas y entradas del pas tanto para nacionales como para extranjeros, adems
de las causas de inadmisin. Se crea el Fondo Especial de Migracin, en el cual se encontrarn los
depsitos en garanta de los extranjeros que solicitaron la calidad de residentes. Se establecen las
obligaciones en materia migratoria para las empresas de transporte y de alojamiento. Se defnen las
Hecho que se hace explcito en las reservas formuladas al adherirse a la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de
Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares.
17
situaciones de migracin irregular y el procedimiento que hay que seguir en estos casos. Por ltimo
se seala la estructura orgnica de la Direccin General de Migracin y Extranjera.
Ley nm. 694, Ley de Promocin de Ingreso de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas
En esta ley se establece el rgimen jurdico, normativo y procedimental aplicable a las personas
nacionales o extranjeras que solicitan residir de forma indeterminada en Nicaragua dentro de la
categora migratoria de residente pensionado o de residente rentista. Esta ley es poco utilizada
por quienes retornan y generalmente se aplica ms a residentes extranjeros que a nacionales que
retornan al pas.
Estos marcos legales, sin embargo, no legislan o regulan aspectos relacionados con sus ciudadanos
residentes en el exterior.
Regulacin internacional a la que Nicaragua se ha suscrito
Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y sus Familiares
Convenio de Creacin de la Visa nica Centroamericana para la Libre Movilidad de Extranjeros
entre las Repblicas de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua (C-4)
Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y
nios, que complementa la Convencin de las Naciones contra la Delincuencia Organizada
Transnacional
Protocolo contra el trfco ilcito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la
Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional
c) Eje institucional
La nueva ley de migracin establece obligaciones y responsabilidades a varias instituciones que
incluyen el Consejo Nacional de Migracin, as como a la Cancillera, el Ministerio del Trabajo, el
Ministerio de Gobernacin en particular. El marco legal faculta a las instituciones a regular la atencin
a los extranjeros y no ofrece espacio sobre la atencin a los nicaragenses residentes en el exterior.
El enfoque es predominantemente sobre visados y permisos para los extranjeros, y la administracin
de centros de detencin.
Institucionalmente, el Consejo Nacional es el rgano de asesora y consulta de la Presidencia de la
Repblica para la elaboracin de polticas pblicas en materia migratoria. El Consejo est integrado
por el ministro o el viceministro de Gobernacin, quien lo presidir; el director o el subdirector de
la Direccin General de Migracin y Extranjera, quien estar a cargo de la Secretara Ejecutiva
del Consejo; el ministro de Relaciones Exteriores o su representante; el ministro del Trabajo o su
representante; la persona a cargo de la presidencia ejecutiva del Instituto Nicaragense de Turismo o
su representante; un diputado de la Comisin de la Paz, Gobernacin, Defensa y Derechos Humanos
de la Asamblea Nacional; el procurador general o el subprocurador general de la Procuradura para la
Defensa de los Derechos Humanos, y el ministro o el viceministro de la Familia, Adolescencia y Niez.
18
Entre sus funciones destacan el recomendar a la autoridad administrativa superior del Poder Ejecutivo
la poltica migratoria y proponerle los objetivos y medidas necesarias para hacerla efectiva; hacer
recomendaciones para la modifcacin de legislacin, normas y procedimientos en materia migratoria
con el fn de adecuarlos a los instrumentos internacionales de derechos humanos ratifcados por el
pas; promover los acuerdos y asistencia tcnica con otros pases y organismos internacionales en
materia migratoria; promover la difusin de obligaciones y derechos de los migrantes; velar por que
la inmigracin promueva el desarrollo econmico y social de Nicaragua; y recomendar el diseo de
acciones para la vinculacin e insercin de los migrantes nicaragenses en el exterior.
Ministerio de Gobernacin
El Ministerio de Gobernacin asume la tarea de coordinar la Direccin General de Migracin
y Extranjera y garantizar el funcionamiento del Consejo Nacional de Migracin y Extranjera.
Tambin est facultado para recomendar al presidente de la Repblica propuestas de instrumentos
internacionales en materia migratoria, as como la simplifcacin y facilitacin de polticas migratoria.
Direccin General de Migracin y Extranjera
En el artculo 10 de la Ley nm. 761, Ley General de Migracin y Extranjera, se establecen las
atribuciones de esta direccin general, entre las que destacan las de ejecutar las polticas migratorias
encomendadas por el Poder Ejecutivo en correspondencia con los instrumentos internacionales
y la legislacin nacional; y organizar, dirigir, registrar y controlar los servicios que se prestan a la
poblacin nacional y extranjera, garantizando el ejercicio de los derechos en la actividad migratoria
sin discriminacin por ningn motivo. Tambin se especializa en coordinar actividades de supervisin
y control con la Polica Nacional, con la fnalidad de prevenir la migracin irregular y la trata de personas
y desarrollar el intercambio de informacin con organismos homlogos centroamericanos y de otros
pases. Bajo la administracin y custodia de las autoridades de la Direccin General de Migracin y
Extranjera tambin hay una entidad nueva: el Centro de Albergue de Migrantes.
Otras instituciones
El artculo 119 establece que el Sistema Penitenciario Nacional deber informar, con antelacin, de
la fecha en que ser puesto en libertad un extranjero, una vez cumplida su condena, y entregarlo a la
Direccin General de Migracin y Extranjera para su custodia. Y en el artculo 212 se establece que
es obligacin del Sistema Penitenciario Nacional informar, dentro de un trmino de treinta das a la
Direccin General de Migracin y Extranjera, de los nombres, apellidos, nacionalidad, causa y efectos
de la sentencia y duracin de la pena de los extranjeros que se encuentren privados de libertad.
1.5. Una sntesis general sobre ambos pases
Una revisin de las polticas migratorias muestra que estas tienen limitaciones en ambos pases.
Igualmente, los esfuerzos de poltica migratoria son relativamente diferentes en ambos pases. En
Costa Rica falta estructurar mejor la coordinacin institucional que vincule las polticas de permiso de
trabajo con derecho laboral y social en pro del trabajador. En Nicaragua la normativa se concentra en
el extranjero y menos en el ciudadano residente en el exterior. En el campo diplomtico y econmico
no existen iniciativas concretas y defnidas en polticas.
En el caso nicaragense podra esperarse alguna iniciativa, sin embargo, las etapas de trabajo son
prematuras, sobre todo se percibe una ausencia signifcativa de iniciativas e instrumentos en lo
19
referente a polticas migratorias ligadas con la migracin laboral.
La lectura sobre la poltica migratoria y su vnculo transversal con el componente de empleo en el caso
de Costa Rica y Nicaragua muestra limitaciones en relacin con lo que puede hacerse en este mbito.
Existen procedimientos de visado en ambos pases y polticas, tal vez limitadas, de visas de trabajo.
Sin embargo en otros mbitos los espacios son limitados. Ante estas circunstancias es importante
tener presente una formulacin estratgica que incorpore estas polticas de manera integral y una
evaluacin de las condiciones necesarias para lograr esas polticas.
Cuadro 6: Polticas migratorias en Costa Rica y Nicaragua
Costa Rica Nicaragua
Emisin de diferentes categoras de visa para entrar o salir
Visas de trabajo
Sistematizacin de coordinacin institucional interna y
binacional
Derechos laborales y sociales
Integracin poltica
Asistencia y cooperacin tcnica en proyectos de desarrollo
basados en la migracin
Crditos e incentivos tributarios (para residentes extranjeros
o ciudadanos que quieran retornar)
Iniciativas de codesarrollo con retornados
Vnculos operativos y polticos entre el Estado y la comunidad
en el exterior
Atencin y apoyo al retorno voluntario
Programas bilaterales de retorno voluntario
El pas no posee regulacin o normativa
La ley o poltica existe pero no hay claridad en su implementacin
La ley es clara pero no hay reglamento, sin embargo hay alguna poltica
Hay ley y normativa con apoyo institucional
La poltica es completa
20
2. METODOLOGA PARA LA INCORPORACIN DEL
COMPONENTE DE EMPLEO EN LA POLTICA MIGRATORIA
Estas limitaciones de la poltica migratoria resaltan la urgencia de introducir herramientas que integren
el tema laboral dentro de la poltica migratoria. En este apartado planteamos una metodologa o
estrategia que vincula las polticas migratorias con el eje de migracin laboral. En particular analizamos
los instrumentos que hay que considerar para implementar polticas que se conecten con la migracin
laboral. Se propone una estrategia que incorpore una gama de instrumentos retroalimentados con
polticas apropiadas, como las mencionadas ms arriba, y que sea evaluada de acuerdo con ciertos
factores que pueden hacer viable la estrategia. El cuadro que se muestra a continuacin presenta
una lista de los instrumentos que existen a disposicin de las polticas que se pueden implementar e
introduce las consideraciones que hay que tener en cuenta para asegurar el xito de la adopcin de los
instrumentos.
Cuadro 7: Instrumentos de estrategia
Instrumentos de estrategia
I. Asistencia tcnica
II. Comunicacin y acercamiento
III. Facilidades de fnanciacin
IV. Partenariados o alianzas
V. Regulacin
VI. Proteccin social y personal
VII. Educacin
Consideraciones para lograr la estrategia
I. Conocimiento
II. Oportunidad
III. Costos
IV. Recursos o capacidad institucional
V. Riesgos
VI. Resultados esperados y el impacto del desarrollo
2.1. Metodologa o estrategia del componente de empleo en la poltica migratoria
La implementacin de los temas mencionados en el apartado anterior depende del tipo de
instrumentos utilizados para llevar a cabo una poltica en particular. No existe para cada tema un
instrumento dado, ms bien, los instrumentos dependen del propsito que se persigue con la poltica.
Instrumentos de poltica son los mtodos disponibles de la intervencin pblica que se utilizan para
dar forma o asegurar el resultado de un tema en particular. Los instrumentos de poltica buscan
generalmente establecer normas, fjar un entorno propicio o instrumental para el cambio, e intervenir
directamente. Los tipos de instrumentos que son ms comunes en la interseccin entre migracin,
empleo y desarrollo incluyen a) la asistencia tcnica a los migrantes, el sector privado, el Gobierno
y la sociedad civil, b) mecanismos de comunicacin con los migrantes y otras partes interesadas, c)
mecanismos de fnanciacin, d) acuerdos de alianza con Gobiernos extranjeros y otras entidades, y
e) el fomento de la creacin de capacidades.
21
En general, la estrategia poltica resulta del balance entre la gama de opciones y los instrumentos
disponibles para los diseadores de las polticas y que se basen en una consideracin de lo que sera
ms adecuado. Tal consideracin se hace mirando a la correspondencia entre la naturaleza del tema
poltico y la funcin del instrumento de poltica (instrumental, normativo, o intervencin).
Cuadro 8: Temas de poltica e instrumentos
Facilitar el proceso de emigracin
(acuerdos bilaterales, fjacin de
cuotas o demanda laboral, etc.)
Proporcionar educacin acerca de los
derechos de los migrantes
Facilitar el acceso justo al
reclutamiento
Proporcionar formacin tcnica
Promover lazos bilaterales para
proteger los derechos de los
migrantes
Reducir los costos de transaccin
Proporcionar acceso fnanciero a los
migrantes y sus familias
Reformar leyes para mejorar la
competencia
Introducir nuevas tecnologas de
pago
Disear oportunidades de inversin
para los migrantes
Promover el comercio y el turismo
Asociarse con las disporas para
trabajar en desarrollo
Llegar a las disporas
Instrumentos de poltica
Temas de poltica
AT
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
C&A FF P R PS&P E
AT: asistencia tcnica; C&A: comunicacin y acercamiento; FF: facilidades de nanciacin;
P: partenariados o alianzas; R: regulacin; PS&P: proteccin social y personal; E: educacin;
R: recomendado
22
Este apartado examina los instrumentos en relacin con algunas polticas implementadas en el
rea objeto de revisin de acuerdo y conforme con lecciones aprendidas.
a) Asistencia tcnica
La asistencia tcnica es un instrumento tpico de la poltica empleada por los Gobiernos y las
organizaciones internacionales de desarrollo destinado a fortalecer alguna rea de la poltica
gubernamental.
La asistencia tcnica es proporcionada por los expertos que llevan a cabo la investigacin,
la capacitacin, la formulacin y evaluacin de proyectos, y muchas veces el desarrollo de
productos. El desarrollo de productos a menudo se aplica a los conocimientos tcnicos del sector
privado, pero no de forma exclusiva, e incluye el diseo de herramientas que mejoran ciertos
resultados deseados. Muchos Gobiernos u organizaciones de desarrollo han adoptado polticas
en reas especfcas asociadas a la migracin y el desarrollo mediante la asistencia tcnica como
mecanismo. La asistencia tcnica presta un servicio que fortalece las instituciones y al mismo
tiempo logra un resultado deseado en particular.
Hay muchos casos de asistencia tcnica en todo el mundo con un enfoque sobre la migracin y el
desarrollo. Aqu se ilustran dos ejemplos, la alfabetizacin fnanciera y la reduccin de los costos
de transaccin. Una de las opciones polticas en el campo de las remesas ha sido aumentar el
acceso fnanciero y su enfoque ha sido variado, para algunos expertos, incluye la reduccin del
costo del envo de remesas y el uso de los bancos; para otros, ha sido el diseo de productos
fnancieros, educacin fnanciera o el diseo de nuevas tecnologas.
Uno de los muchos casos para tratar sobre el acceso fnanciero para los receptores de remesas
se refere a la asistencia tcnica sobre el control de los gastos de envo de remesas. El Banco
Mundial ha puesto en marcha una iniciativa global para registrar los costos de envo de remesas,
que a su vez ha sido seguida por los Gobiernos en otras partes del mundo. El Reino Unido, Francia,
Italia, los Pases Bajos y Mxico, entre otros, han creado sitios webs de informacin sobre los
costos de envo de remesas para sus principales corredores de remesas de sus migrantes en el
exterior. En todos estos casos, los Gobiernos han contado con la asistencia tcnica de expertos en
recopilacin de datos, diseo y diseminacin.
La educacin fnanciera para los receptores de remesas se ha constituido en otro tema de inters
para el cual se busca asistencia tcnica. Por ejemplo, en cooperacin con los bancos del Cucaso
(Georgia y Azerbaiyn), el Banco Europeo de Reconstruccin y Fomento contrat el asesoramiento
tcnico del Dilogo Interamericano para proporcionar asesoramiento fnanciero con el objetivo de
captar el ahorro entre los receptores de remesas.
4
b) Comunicacin y difusin: ofcinas de dispora administradas por el Gobierno
Los instrumentos de difusin y comunicacin son fuentes importantes de la poltica pblica
del Gobierno. Permiten una mejor relacin entre el Estado y la sociedad y defnen las metas y
4
Manuel Orozco, In search of policy options and solutions: Family remittances, diaspora partnerships and development opportunities, 9
de noviembre de 2009.
23
programas con mayor claridad. Estos instrumentos suelen depender de un marco institucional
que puede ser dirigido por un ministerio o una parte de un organismo ministerial. Los pases
con poblaciones migrantes sustantivas residentes en el extranjero crean este tipo concesionario
institucional. La decisin de si un ministerio o una agencia administrar una dispora o la poltica
de asuntos migratorios depende de un consenso y del liderazgo de la lite poltica, los recursos
disponibles y del reconocimiento de la necesidad de establecer tal esfuerzo.
Por ejemplo, en los ltimos diez aos muchos pases africanos han reconocido la importancia de
llegar a sus disporas y decidieron enviar a sus funcionarios pblicos a trabajar en ese esfuerzo.
El nivel de esfuerzo dedicado a sus disporas ha sido desigual, sin embargo, de un total de
catorce pases africanos, solo cuatro tienen ministerios para la emigracin, tres tienen divisiones
de emigracin y siete, algn tipo de funcionario pblico dedicado a emigracin.
Cuando se trata de lidiar con la migracin y las polticas de desarrollo del Gobierno se ha procurado
comunicar mejor y llegar a las comunidades migrantes y a los temas relacionados con este campo.
Los mtodos utilizados dentro de esta rea han sido los talleres, dilogos de poltica, visitas
internas, reuniones ofciales y conferencias internacionales.
c) Mecanismos de fnanciacin
Otro instrumento de la poltica adoptado por algunos Gobiernos y organizaciones internacionales es la
formacin de los sistemas de donacin para promover determinados tipos de inversin o de asistencia
tcnica. Estas facilidades incluyen prstamos, donaciones y planes de inversin con la dispora y la
participacin del sector privado en proyectos de migracin y desarrollo. Estos instrumentos no son
tan populares y generalizados porque implican una importante labor de organizacin, as como la
asignacin de recursos fnancieros, humanos e infraestructurales. En la mayora de los casos, las
agencias internacionales de desarrollo, como el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola, el Banco
Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo y la Agencia Francesa
de Desarrollo, han puesto en marcha mecanismos de fnanciacin a travs de un proceso competitivo
de subvenciones. Los Gobiernos tambin han hecho esfuerzos, pero en un nmero limitado de casos.
La experiencia del Gobierno de El Salvador es tambin ilustrativa de la promocin de lneas de crdito. El
Banco Multisectorial de Inversiones (BMI) es un banco de segundo piso de desarrollo en El Salvador que
ofrece fondos a medio y largo plazo a travs de varias instituciones fnancieras que son supervisadas
por la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) en El Salvador. El BMI cre una iniciativa de
inversin en asociacin con bancos comerciales locales para fnanciar prstamos hipotecarios para
los migrantes salvadoreos. La sociedad de inversin cuenta con la participacin de las empresas
de construccin, el Ministerio de Relaciones Exteriores y otras agencias gubernamentales y privadas
tales como los bancos que promueven la iniciativa. A travs de esta iniciativa se han promovido
ferias comerciales de vivienda en Estados Unidos, trabajo en colaboracin con las comunidades de
inmigrantes y los lderes de la dispora en Estados Unidos para invertir en viviendas en El Salvador.
Como resultado, el BMI ha podido fnanciar cientos de prstamos para viviendas.
5
5
Manuel Orozco, In search of policy options and solutions: Family remittances, diaspora partnerships and development opportunities, 9
de noviembre de 2009.
24
d) Alianzas y acuerdos bilaterales sobre migracin laboral
Las asociaciones son un instrumento de poltica muy importante de preferencia para los Gobiernos.
La perspectiva de las asociaciones tiene por objeto aumentar el impacto del desarrollo mediante
la celebracin de acuerdos de cooperacin entre los Gobiernos, las disporas, el sector privado y
otros actores de la migracin y del desarrollo sobre las normas o actividades instrumentales. Las
asociaciones podran ser normativas, instrumentales o de servicios.
Un tipo importante se refere a acuerdos bilaterales sobre migracin laboral. Estos acuerdos incluyen
negociaciones sobre a) colaboracin para exportar/importar trabajadores hacia y desde otro pas, b)
proporcionar formacin profesional, o conocimiento sobre la proteccin de derechos laborales o c)
establecer polticas de desarrollo conjuntas. Aqu discutimos sobre algunos casos de negociaciones
sobre migracin laboral, sobre todo en los efectos de la negociacin, los temas en juego y los resultados
obtenidos. Es importante sealar que si bien ninguna negociacin es totalmente repetible, los
acuerdos bilaterales presentan patrones comunes en lo que respecta a la fnalidad de la negociacin.
e) Acuerdos bilaterales sobre migracin laboral
Las negociaciones sobre migracin laboral varan dependiendo del propsito del trabajo, pero
normalmente se ocupan de acuerdos en un mnimo de tres aspectos: a) el trabajo temporal para un
nmero determinado de trabajadores, b) los requisitos especfcos relativos a los conocimientos que
se esperan, las normas de seguridad, la promesa y el compromiso de regresar y preseleccin de la
mano de obra, c) el debido proceso de preparacin para emigrar, que incluye la documentacin de los
trabajadores, el examen mdico y la certifcacin de trabajo. El proceso de implementacin requiere
contrapartes bilaterales para mantener el compromiso de controlar el progreso de la llegada de los
trabajadores, el rendimiento y el retorno.
Estos acuerdos bilaterales adoptan dos formas: una, estrictas negociaciones bilaterales, sin un
intermediario; dos, con intermediacin o negociacin asistida. En algunos pases, los Gobiernos que
negocian la exportacin de mano de obra dirigen el proceso completo de negociacin entre ellos, desde
las negociaciones sobre la contratacin de los trabajadores, el procesamiento de documentacin y
certifcacin mdica, hasta la proteccin de los trabajadores. En otros pases, existe una mezcla de
intermediarios que incluyen agencias privadas o internacionales que colaboran en la ejecucin de un
programa de exportacin de mano de obra.
Un ejemplo de negociacin con intermediacin es el acuerdo entre Canad y Guatemala. Este
acuerdo fue negociado entre los dos pases con el apoyo tcnico de la Organizacin Internacional
para las Migraciones (OIM) en Guatemala. Los dos pases llegaron en 2003 a un acuerdo para dar
trabajo temporal a los guatemaltecos en Canad en actividades agrcolas en las que Canad haba
experimentado una escasez de mano de obra. Como parte del acuerdo, el Gobierno de Guatemala
acord encargar a la OIM la administracin y supervisin del programa.
Programas de migracin califcada en el Caribe: asociaciones pblico-privadas
Algunos Gobiernos, que tienen en cuenta la demanda de mano de obra califcada en los pases de
destino de migrantes, negocian con las compaas privadas de empleo programas de migracin a
corto plazo que solucionan la obtencin de las visas y el proceso de contratacin. Un ejemplo de
este tipo de acuerdos es el programa del Gobierno de San Vicente y las Granadinas de formacin de
enfermeras para trabajar fuera del pas.
25
Segn la Unidad de Planifcacin del Ministerio de Salud, el Gobierno de San Vicente y las Granadinas
mantiene acuerdos bilaterales con compaas mdicas para obtener compensacin de instituciones
proveedoras de atencin mdica que contratan enfermeras de San Vicente y las Granadinas. En el
momento de contratacin, los socios de Estados Unidos reembolsan al Gobierno de San Vicente
y las Granadinas el costo de formacin por 45.000 dlares del Caribe Oriental (17.000 dlares
estadounidenses) por cada enfermera vicentina empleada en sus organizaciones. Los fondos
recibidos son reinvertidos por el Gobierno de San Vicente y las Granadinas para mejorar la formacin
de enfermeras (por ejemplo, formacin de educadores de enfermera, actualizacin de material
didctico e instalaciones).
6
Programas de codesarrollo para los migrantes y sus familias: Otro proyecto digno de mencin,
fnanciado por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID)
7
en
cooperacin con la OIM en Nicaragua, es un proyecto binacional de desarrollo conjunto entre Costa
Rica y Nicaragua. Los fujos de migrantes desde Nicaragua a Costa Rica se han destacado a travs de
los aos, especfcamente como resultado de una serie de factores, que incluyen desastres naturales
(terremotos y huracanes), confictos polticos y desequilibrios econmicos estructurales. Con el
apoyo del Gobierno espaol y la asistencia tcnica de la OIM, los Gobiernos de Nicaragua y Costa
Rica acordaron participar y apoyar los proyectos que vinculan a la migracin con el desarrollo. Los
Gobiernos confaron en el trabajo de la OIM de Nicaragua para participar en la agenda del programa
de desarrollo y su aplicacin.
8
El acuerdo entre los dos pases apuntaba a promover las condiciones
de insercin de los migrantes nicaragenses en los mercados laborales de Costa Rica, mejorar
la situacin psicosocial de los migrantes y de sus familias y promover su integracin social con el
objetivo de aprovechar el impacto del desarrollo de estos fujos migratorios y los servicios fnancieros
para los migrantes que envan remesas y las familias que las reciben.
9
Los dos Gobiernos negocian una agenda de colaboracin que incluye las siguientes actividades del
proyecto que fueron llevadas a cabo por la OIM:
* Mejorar los servicios de la Ofcina de Migracin en Nicaragua para acelerar la tramitacin de
documentos. Crear una ventanilla nica en el Ministerio de Trabajo y la Ofcina de Migracin en
Nicaragua para agilizar los procedimientos de migracin en los lugares de origen de migrantes.
* Desarrollar y fortalecer los medios de intercambio de informacin entre las autoridades pertinentes
en materia de migracin en ambos pases (dentro de los pases y entre estos).
* Fortalecer las habilidades, los conocimientos y los recursos de los consulados de Nicaragua en
Costa Rica para proteger a sus nacionales.
* Realizar campaas de informacin y sensibilizacin en ambos pases dirigidas a los empleadores,
los sindicatos, los trabajadores migratorios y el pblico en general.
* Organizar los servicios de fronteras de Costa Rica para comprobar de inmediato a los trabajadores
temporales a su llegada y salida. Esto incluye la creacin del Consulado de Costa Rica en Rivas,
Nicaragua.
6
Vase <http://www.pubmedcentral.nih.gov/articlerender.fcgi?artid=1955379>.
7
AECI, <http://www.aecid.es/>.
8
Vase International Organization for Migration - Costa Rica <http://www.iom.int/jahia/Jahia/activities/americas/central-america-and-
mexico/costa-rica>
9
Vase <http://www.iom.int/jahia/Jahia/facilitating-migration/pid/2031>.
10
Vase <http://www.iom.int/jahia/Jahia/facilitating-migration/pid/2031>.
26
* Fortalecer las habilidades, los conocimientos y los recursos de la Direccin de Migracin de Costa
Rica para documentar a los migrantes nicaragenses, como un medio para garantizar su acceso a
los servicios sociales.
* Proporcionar educacin fnanciera a las familias de los migrantes en Nicaragua.
El programa ha logrado un xito signifcativo ya que ayud a construir la confanza entre los dos pases
sobre la manera de administrar la inmigracin a Costa Rica. El programa de educacin fnanciera,
que cont con la participacin de entidades del sector privado, inclua la educacin de ms de 7.000
hogares durante un perodo de tres meses como un medio para ayudar a administrar mejor sus
recursos y aumentar sus ahorros.
11
f) Regulacin
La regulacin es a menudo un instrumento de eleccin para los Gobiernos. Sin embargo, en el contexto
de migracin y desarrollo la eleccin de esta herramienta depende de los temas que tienen puntos de
contacto con la ley. Dos importantes reas de control regulatorio que se relacionan con la migracin y
el desarrollo se referen a las reglas que pueden facilitar la competencia en transferencias de dinero
y las regulaciones sobre la contratacin de trabajadores.
El Gobierno flipino, haciendo uso de la ley, estableci la Administracin Filipina de Empleo en el
Extranjero (POEA, por sus siglas en ingls) para administrar la migracin (sobre todo en los aspectos
de movilidad laboral) en cuatro reas claves:
* Regular la contratacin o el empleo en el extranjero
* Informar a los migrantes acerca de los recursos disponibles en el extranjero a travs de un proceso
de cumplimiento obligatorio
* Proporcionar proteccin y representacin mediante un fondo de bienestar para migrantes y el voto
en ausencia
* Desarrollar mecanismos de registro para entender las necesidades de los migrantes
En el rea de las remesas, los Gobiernos son cada vez ms conscientes de que algunas reglas
pueden ser perjudiciales para la competencia y la falta de control de las prcticas de las empresas
tambin puede estar en contra de la competencia En varios pases de frica se han promovido
regulaciones contra los acuerdos de exclusividad con el fn de evitar la competencia desleal de los
principales proveedores de servicios de remesas.
12
El Gobierno de Nigeria aprob un reglamento que
rechaza la creacin de contratos de exclusividad entre los operadores de transferencia de dinero y los
pagadores de remesas. Del mismo modo, otros Gobiernos de frica han seguido el mismo enfoque
como Uganda y Ruanda, y el Banco Africano de Desarrollo tambin ha previsto prestar asistencia
tcnica para evaluar los entornos regulatorios que pueden mitigar la falta de competencia derivada
de contratos de exclusividad.

12
Los acuerdos de exclusividad son arreglos contractuales que hacen grandes operadores de transferencia de dinero para evitar que el
pagador de remesas se asocie con ninguna otra empresa. Si un operador de transferencia de dinero se asocia con 7 de 10 pagadores en un
pas, esto le da un control monoplico. En frica, dos operadores de transferencia de dinero tienen el 60 por ciento del mercado en virtud
de este tipo de acuerdos.
27
g) Proteccin social y personal
La proteccin de los servicios sociales es otro instrumento de poltica que es de especial importancia
en las polticas pblicas y que por lo tanto se utiliza en la migracin y el desarrollo. Esta proteccin se
refere tanto a la seguridad social como a la proteccin de las personas que pueden ver vulnerados
sus derechos. Por ejemplo, en el marco de su programa de administracin de la inmigracin, el
Gobierno flipino exige que los migrantes tengan un seguro obligatorio para cubrirlos en caso de
incapacidad o muerte mientras estn empleados en el extranjero. Los pagos de seguros tambin
han constituido una fuente importante de ingresos para el Estado flipino, que ahora tiene previsto
reinvertirlos en las necesidades de los migrantes asociadas al acceso fnanciero. Esta garanta no
solo est presente en el pas de origen si no tambin en el pas de destino. En muchos pases, como
Estados Unidos o Canad, los inmigrantes que llegan al pas legalmente y como parte de un convenio
de migracin laboral cuentan con ciertas garantas sociales. El problema est en la falta de garantas
para la poblacin inmigrante que entra en el pas de forma irregular.
h) Educacin o formacin
El papel de la formacin de capacidades como un instrumento de poltica es tambin relevante para
los Gobiernos. La formacin profesional, la sensibilizacin, el desarrollo del conocimiento son formas
diferentes de instrumentos de poltica educativa dirigida a fortalecer a la sociedad, informar y formar
a los individuos. La formacin profesional, en particular, ha sido una prctica evidente en los pases
exportadores de mano de obra que tienen una tradicin de migracin de mano de obra semicalifcada.
2.2. Condiciones o requisitos para lograr una estrategia de migracin laboral
La experiencia en los pocos casos que existen en que los Gobiernos han seguido implementando
polticas que integran la migracin laboral sugiere que hay algunas consideraciones claves que
contribuyen a determinar la eleccin poltica correcta. De hecho, los temas polticos y los instrumentos
que eligen los Gobiernos dependen de una serie de factores que defnen la probabilidad de la
aplicacin de una poltica. La eleccin de una poltica y su instrumento est precedida por un proceso
de toma de decisiones determinadas por consideraciones polticas, as como tambin otros factores
tales como los costos, la claridad y la comprensin del tema de la poltica, la capacidad institucional,
la evaluacin del riesgo y los resultados esperados. La probabilidad de escoger un tema de poltica y
el instrumento ser el resultado de la evaluacin de los diversos factores determinantes.
a) Conocimiento del entorno
Un factor fundamental que infuye en la eleccin de un instrumento y el correspondiente tema es
el conocimiento del entorno migratorio y del universo de instrumentos para hacer polticas. Dos
importantes mecanismos para asegurar que un Gobierno tiene pleno conocimiento de los temas
e instrumentos relacionados con la migracin incluye: a) Consultar con las instituciones pblicas
acerca de su conocimiento y prctica poltica en la gama de los temas de la poltica; b) Involucrar a
fundaciones e instituciones acadmicas en los equipos de especialistas (think tanks) para saber qu
documentos, datos e investigaciones existen sobre la migracin y las actividades econmicas de los
migrantes. En la mayora de los casos, las instituciones tienen un conocimiento muy rudimentario de
la dinmica de la migracin que a menudo se reduce a supuestos bsicos, muchos de cuales no son
comprobados, acerca del nmero de los migrantes y los volmenes de remesas. An no hay base de
28
conocimientos sistematizados sobre la relacin emprica entre migracin y desarrollo o las unidades
fundamentales del anlisis.
b) Oportunidad
Estos temas e instrumentos pueden ser accesibles en funcin de la oportunidad que existe de
adoptarlos. Una oportunidad poltica consiste en objetivos compartidos y el impulso de polticas que
se refeja en el grado de consenso (importancia compartida y preferencia sobre la herramienta y
el tema) entre todos los profesionales. Una oportunidad eleva el perfl de posibilidades de adoptar
temas e instrumentos. La oportunidad poltica puede estar por encima de un tema y el instrumento
se estima a partir de tres factores interrelacionados: la posicin, la preferencia y la infuencia de
los tomadores de decisiones sobre el tema poltico y el instrumento. Las opciones sobre los temas
y los instrumentos son decisiones polticas y por lo tanto es importante entender la importancia de
cada actor que podra infuir en la eleccin de polticas relacionadas con la migracin que hay que
desarrollar.
c) Costos
Aun cuando los tomadores de decisiones estn de acuerdo de manera consensuada y ofrecen
la oportunidad de la poltica que hay que elegir, el tema poltico adecuado y el instrumento
correspondiente, los costos pueden constituir una restriccin en la eleccin de un instrumento. La
estimacin de costos se refere a la revisin de los gastos asociados a la ejecucin del instrumento.
La estimacin se realiza considerando qu cantidad de recursos fnancieros hay para obtener el
instrumento. El balance neto produce el costo o benefcio.
d) Recursos o capacidad institucional
La capacidad institucional de los temas de la poltica pblica y de los instrumentos es un factor que
garantiza su correcta aplicacin. La capacidad se refere a la habilidad de las instituciones para
llevar a cabo su trabajo con los recursos tanto humanos como materiales. Esta capacidad alberga un
inventario de mtodos que necesita para alimentar los instrumentos.
e) Riesgos
Las consideraciones de riesgo son de importancia primordial en la eleccin de un determinado
instrumento. Existen riesgos asociados al uso de un instrumento en particular e incluyen los clculos
de los problemas que pueden resultar en la aplicacin del instrumento. Muchas de las actividades no
prevn los riesgos que podran resultar en el proceso porque las expectativas no fueron informadas
apropiadamente con los datos adecuados, informacin, recursos o el asesoramiento de expertos.
Uno de los riesgos ms tpicos es cuando los Gobiernos han hecho suposiciones sobre el tamao de
su comunidad emigrante, exageran su inters de invertir en el pas de origen y disean ambiciosos
programas que se ocupan de las inversiones de la dispora. En la mayora de los casos, los proyectos
fracasan completamente debido a la programacin inconsistente con las demandas reales de los
migrantes. Algunos Gobiernos han diseado bonos como instrumentos fnancieros para llegar a las
disporas y atraer inversiones pero los resultados son incompletos, limitados o fracasados.
29
f) Resultados esperados e impacto
Tener una clara comprensin de los resultados esperados de un enfoque particular contribuye a
determinar una poltica elegida. Las expectativas de los resultados deben corresponder con los
objetivos establecidos as como tambin con un conjunto de indicadores medibles que evale el
grado de alcance de los resultados propuestos. De particular importancia es considerar un marco
acerca del impacto del desarrollo. Las consideraciones sobre desarrollo y migracin incluyen cuatro
indicadores en particular: la pertenencia, la conmensurabilidad, la sostenibilidad y la posibilidad de
ser reproducido. En primer lugar, un impacto es aquel que crea sentido de pertenencia entre una
comunidad sobre un objetivo deseado, promoviendo que esta se apropie del mismo. Segundo, que
cualquier enfoque distinga claramente entre necesidades y deseos de quienes quieren realizar la
actividad. Tercero, asegurarse de que cualquier enfoque o iniciativa, unilateral o conjunta, proporcione
los medios y herramientas para la autosostenibilidad de la misma despus de su implementacin, y
cuarto, que esta iniciativa contenga atributos e instrumentos que puedan ser reproducidos en otros
lugares.
As, los resultados deben ser medidos en funcin de dos aspectos principales: a) la correspondencia
entre los resultados esperados y el producto real entregado, b) el impacto de este producto en el
desarrollo local. Estos dos puntos son fundamentales: un resultado se mide por su resultado esperado,
pero el resultado mismo no es una condicin sine qua non de un efecto positivo en el desarrollo local.
Este tema es particularmente importante en vista del hecho de que hay muy poca experiencia en
proyectos de migracin y desarrollo, existen pocas herramientas disponibles para los responsables
de hacer polticas y no muchos expertos en el campo que puedan integrar plenamente la migracin
en las polticas de desarrollo sin el riesgo de fracaso. Los grupos de la dispora, por ejemplo, no
son expertos en desarrollo, los responsables de hacer las polticas tienen muy poca experiencia en
las polticas de aprovechamiento de las remesas. Por lo tanto, hacer que los resultados esperados
tengan sentido es un factor determinante en la eleccin de la poltica. A continuacin se explica cada
componente.
30
3. ANLISIS DE LAS CAPACIDADES PARA LA
INCORPORACIN DEL COMPONENTE DE EMPLEO
EN LA POLTICA MIGRATORIA
Las consideraciones anteriores, particularmente la brecha entre la actual poltica migratoria y los
componentes de una estrategia integral, resaltan la importancia de analizar si estos pases tienen
capacidad institucional, estratgica y operativa para incorporar los componentes que forman la movilidad
de mano de obra extranjera en la poltica migratoria. La incorporacin de estos componentes recorta la
brecha existente entre la actual poltica migratoria y los componentes de una estrategia integral.
La capacidad institucional, estratgica y operativa es por lo general limitada. Tanto en Nicaragua como
en Costa Rica son pocas las entidades ministeriales a cargo de la administracin de la migracin, en
ambos pases no hay poltica migratoria, aunque en Costa Rica existe una nueva ley con un reglamento
en formacin. Aqu evaluamos la capacidad de cada pas en el tema de migracin laboral.
3.1. Las capacidades institucionales y estratgicas de Nicaragua
Como el primer apartado mostr, Nicaragua no tiene una poltica migratoria de acuerdo con lo
defnido en diferentes pasajes de este documento, sino ciertas regulaciones y protocolos vinculados
con visados y trmites de visas. En el aspecto normativo, el pas tiene una posicin de prevenir la
migracin aumentando la bolsa de trabajo. El gobierno entrante empezara a disear una estrategia
migratoria en el ao 2012 en cooperacin con la Organizacin Internacional para las Migraciones.
En este pas la capacidad institucional y estratgica se concentra en tres instituciones: la Direccin
General de Migracin, el Ministerio del Trabajo y la Cancillera de la Repblica. El Ministerio del Trabajo
cre el Departamento de Migraciones Laborales, y su principal logro fue un convenio con Costa
Rica en 2006 referente a migracin laboral temporal, para los sectores de agricultura, construccin
y actividades agroindustriales. Desde entonces se envan entre 1.000 y 2.000 migrantes en
coordinacin con Costa Rica para determinar las necesidades de Costa Rica por empresas y sectores.
Sin embargo, el Departamento estaba fnanciado por el Gobierno espaol mediante un programa de
cooperacin externa ligado al codesarrollo que dej de funcionar en 2011. Como resultado ya no est
operando y las ventanillas de atencin de trmites de visa para trabajadores cerraron. El trabajo de
este Departamento consista en las ventanillas, en tener un observatorio de migracin laboral que
inclua determinar las necesidades laborales en cooperacin con Costa Rica.
La otra institucin cuyo trabajo est indirectamente ligado con la migracin laboral es la Cancillera.
A travs de los consulados, ofrece el registro consular. El consulado entrega al migrante un carnet
despus de responder 20 preguntas de un cuestionario y, si no tiene identifcacin, emite un
documento consular que le sirve de proteccin en caso de cualquier inconveniente.
Tanto en el mbito estratgico como en el de planifcacin e implementacin, estos ministerios tienen
una capacidad limitada. Los ministerios tienen falta de recursos humanos, tcnicos y fnancieros
dependen de la cooperacin internacional y el conocimiento sobre el campo migratorio es limitado,
y susceptible de ser mejorado.
31
3.2. La capacidad institucional y estratgica en Costa Rica
La capacidad institucional en Costa Rica es limitada y su experiencia es relativamente reciente. La
institucin encargada de este tema es el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social del pas. Este cuenta
con una seccin de migracin dentro de la Unidad de Empleo. Una de las labores ms importantes de
esta unidad es la de desarrollar ao tras ao un estudio que proyecta la necesidad de trabajadores
extranjeros para las diferentes ocupaciones. Este estudio despus es comparado con las demandas
de las cmaras empresariales, las cuales presentan su demanda de mano de obra. Posteriormente
se entabla una negociacin entre ambas partes y es el Ministerio el que emite una recomendacin
a la Direccin General de Migracin y Extranjera para que se aprueben los permisos necesarios. A
partir de la nueva ley de migracin, que entr en vigor en marzo de 2010, el estudio o la decisin
del Ministerio de Trabajo cambia su carcter de vinculante a recomendada, lo cual le da una entera
potestad a la Direccin General de Migracin y Extranjera de actuar en autonoma. Esta organizacin
ha tomado las decisiones en respuesta a la demanda que el mercado presenta por medio de las
solicitudes de visa y en otras ocasiones sigue la recomendacin del Ministerio.
Aunque institucionalmente la capacidad de los ministerios es limitada en lo referente a migracin,
la posicin de la Direccin General de Migracin para formular estrategias es mayor. Esta institucin
cuenta con tcnicos con experiencia y conocimiento. Al ser el ente rector en el tema de migracin
y por poder contar con un Consejo Nacional de Migraciones que incluye a diversas organizaciones
del Estado, esta institucin cuenta con un gran recurso para poder implementar desde polticas
generales hasta polticas ms especfcas.
Igualmente el Consejo Nacional de Migraciones incluye a las instituciones representantes del sistema
de salud, de educacin, de turismo, de comercio, de trabajo, de cultura y de turismo, entre otras. Por
medio de estas representaciones el Gobierno cuenta con la capacidad de articular iniciativas que
respondan a una visin general de la posicin que se quiere tomar con respecto al tema migratorio.
Tanto en trminos de planifcacin como de implementacin estas entidades tienen limitaciones. Por
un lado, la capacidad de planifcacin es limitada, debido a la alta demanda de trabajo que tiene la
Direccin General de Migracin y Extranjera y el Ministerio de Trabajo en otras actividades. Por otro
lado, en lo que respecta a implementacin, tienen limitaciones en sus recursos y presupuesto.
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4. RESUMEN DE LAS NECESIDADES DE
FORMACIN EN LA GESTIN DE POLTICAS
MIGRATORIAS Y RECOMENDACIONES
Este informe ofreci un diagnstico sobre el estatus de las polticas sobre migracin en Costa Rica y
Nicaragua, e identifc tanto las limitaciones como las carencias que contienen los esfuerzos actuales,
en particular en contextos en donde existe un fuerte movimiento laboral y una demanda de mano de
obra externa. Dentro de un marco realista de las posibilidades de implementacin en poltica migratoria
es vital reconocer la limitacin de recursos, la presencia de la irregularidad migratoria y diferentes temas
polticos que limitan el diseo de polticas integrales. Sin embargo, como punto de partida se recomiendan
algunas instancias de poltica que sirven como un paso importante para mejorar la entrada, estancia,
permanencia y el retorno de trabajadores migrantes.
Para recapitular, la experiencia y lecciones aprendidas muestran que hay una gama de instrumentos que
se pueden utilizar para abordar varios aspectos de poltica (vase el apartado 2). Estos se relacionan
con las diferentes etapas del ciclo migratorio (prepartida, partida y estancia, integracin, retorno). En ese
contexto hay iniciativas que pueden implementarse de manera que la fuerza laboral migrante se benefcie
y benefcie a los pases. Estas iniciativas incluyen facilitar el proceso, garantizar derechos, fortalecer la
capacidad econmica del migrante y sus familias, afanzar el impacto econmico en el pas de origen y
destino, y asegurarse de que el retorno voluntario de quienes migraron temporal o permanentemente
tenga lugar en un ambiente propicio para mejorar su calidad de vida.
Cuadro 9: Ciclo migratorio y temas de poltica
Ciclo migratorio
Presalida
Estancia-permanencia
Retorno
Temas de poltica (en pas de origen y destino)
Facilitar el proceso de emigracin (acuerdos bilaterales, fjacin
de cuotas o demanda laboral, trmites de visa)
Proporcionar educacin acerca de los derechos de los migrantes
Facilitar el acceso justo al reclutamiento
Proporcionar formacin tcnica y profesional
Promover lazos bilaterales para proteger los derechos (humanos
y laborales) de los migrantes
Reducir los costos de transaccin en el envo de dinero
Proporcionar acceso fnanciero a los migrantes y sus familias
Reformar leyes para mejorar la competencia
Introducir nuevas tecnologas de pago
Disear oportunidades de inversin para los migrantes
Promover el comercio y el turismo
Asociarse con las disporas para trabajar en desarrollo
Establecer vnculos Estado-dispora
Introducir incentivos para el retorno voluntario
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4.1. Antes de la partida
En primer lugar es importante continuar desarrollando oportunidades de negociacin bilateral para
mejorar la migracin laboral. Sin embargo, dado que el principal movimiento laboral es de tipo
irregular, es importante identifcar polticas realistas que incluyan la migracin irregular pero que
igualmente tengan un efecto a largo plazo de favorecer cualquier tipo de migracin.
En relacin con el perodo anterior a la partida es importante apoyar las negociaciones bilaterales
que incluyen el proceso de gestin de trmites que ha existido hasta este momento con los acuerdos
de migracin laboral y de comunicacin entre ministerios. Tambin es importante tener polticas que
se enfoquen a mejorar las capacidades de los inmigrantes.
Entre algunas consideraciones est la de promover una alianza educativa entre instituciones de
ambos pases con el fn de reconocer ttulos y ofcios de los trabajadores nicaragenses y as poder
aprovechar mejor su conocimiento y poder ofrecerles un trabajo mejor remunerado. Tambin es
importante diseminar informacin y, en lo necesario, realizar talleres sobre los derechos humanos y
laborales de un inmigrante para las entidades que despachan servicios a las personas migrantes. En
el tema de derechos humanos existen abusos durante el cruce de la frontera o aspectos relacionados
con xenofobia que pueden mitigarse. En lo referente a derechos laborales, los inmigrantes son
sujetos de muchas violaciones a sus derechos, desde trabajo no remunerado hasta impago de
seguridad social o prestaciones sociales, y generalmente el inmigrante asume que, por su condicin
de migrante o estatus legal, no es sujeto de derechos laborales. Es importante que tanto en el pas de
origen como en el de destino existan espacios de formacin sobre derechos laborales para informar
a la persona sobre los derechos y su ejercicio. Paralelamente es importante formar y capacitar a
funcionarios de Gobiernos sobre la realidad migratoria y los espacios en que sus obligaciones ataen
a los inmigrantes. En particular, las distintas instituciones relacionadas con los migrantes pueden
entender mejor sus respectivas responsabilidades si conocen mejor su realidad y necesidades. Por
ejemplo los sistemas de salud, de educacin y de seguridad. Muchos de ellos creen que el tema de
las personas de otra nacionalidad no les compete, olvidando que cualquier persona que se encuentre
en el territorio tiene derecho a estos servicios.
4.2. Estancia e integracin
Las instancias de iniciativas que pueden considerarse durante la estancia del migrante son varias,
entre ellas estn la continuacin de proteger y reforzar los derechos laborales, as como el apoyo en
la formacin de activos para el migrante y sus familias. Aunque el envo de dinero entre Costa Rica y
Nicaragua se ha tornado competitivo, tanto los migrantes como sus familias receptoras carecen de
conocimiento de los mejores mtodos de envo y del efecto que tiene movilizar el ahorro que resulta
del trabajo como migrante o del ingreso disponible que crece de la remesa. La educacin fnanciera
tiene un rol importante para resolver las necesidades y aspiraciones de esta poblacin y contribuye a
crear riqueza en la poblacin.
4.3. Retorno
El retorno voluntario es un fenmeno que vara dependiendo de la poblacin migrante. Aquellos
trabajadores con permiso de trabajo temporal retornan despus del tiempo determinado por sus
contratos (cosechas, siembras, etc.). Sin embargo, aquellos que no tienen una estancia temporal
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inferior a dos aos tienden a pensar en el retorno de manera diferida dependiendo de las
circunstancias y necesidades del inmigrante. En ambos casos, sin embargo, la cooperacin bilateral
puede contribuir a facilitar un retorno que no represente una amenaza o riesgo para el inmigrante.
Las opciones de apoyo al retorno incluyen incentivos tributarios, fnancieros, de reinsercin en la
economa local y normalizacin de su estatus legal. Estos incentivos son similares a aquellos que se
referen a la formalizacin de una persona jurdica en la medida en que se aplican a nuevos sujetos
econmicos con plenitud de derechos y obligaciones. Los incentivos para la reinsercin durante el
retorno incluyen la oferta de exenciones de impuesto as como el crdito para pequea empresa o
inversin mobiliaria. Estos incentivos contribuyen a que el inmigrante retornado pueda capitalizar
bien sus activos y a la vez benefciar a la economa local.
Fortalecimiento del dilogo y de la cooperacin entre la UE y ALC
para el establecimiento de modelos de gestin sobre migracin y polticas de desarrollo
Un proyecto llevado a cabo por la Organizacin Internacional para
las Migraciones en asociacin con la Fundacin Internacional y
para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas
Este proyecto est fnanciado por la Unin Europea