OPlanejamentoRegional eUrbanoeaQuestoAmbiental:

Anlise da relao entre o Plano de Bacia Hidrogrfica Tiet-Jacar e os

Planos Diretores Municipais de Araraquara e So Carlos, SP.
TESE DE DOUTORADO
Orientador
Aluna
Renata Bovo Peres
Prof. Dr. Ricardo Siloto da Silva
2012
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO CARLOS
Centro de Cincias Exatas e de Tecnologia
Programa de Ps-Graduao em
Engenharia Urbana
So Carlos, SP.

UNIVERSIDADEFEDERALDESOCARLOS
CENTRODECINCIASEXATASEDETECNOLOGIA
PROGRAMADEPSGRADUAOEMENGENHARIAURBANA















OPLANEJAMENTOREGIONALEURBANOEAQUESTOAMBIENTAL:

ANLISEDARELAOENTREOPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAREOS
PLANOSDIRETORESMUNICIPAISDEARARAQUARAESOCARLOS,SP.

RENATABOVOPERES

SoCarlos
2012

UNIVERSIDADEFEDERALDESOCARLOS
CENTRODECINCIASEXATASEDETECNOLOGIA
PROGRAMADEPSGRADUAOEMENGENHARIAURBANA












OPLANEJAMENTOREGIONALEURBANOEAQUESTOAMBIENTAL:

ANLISEDARELAOENTREOPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAREOS
PLANOSDIRETORESMUNICIPAISDEARARAQUARAESOCARLOS,SP.








RENATABOVOPERES

Tese apresentada ao Programa de Ps

Graduao em Engenharia Urbana da
Universidade Federal de So Carlos, como
parte dos requisitos para a obteno do
ttulodeDoutoremEngenhariaUrbana.

Orientao:Prof.Dr.RicardoSilotodaSilva

SoCarlos
2012

Ficha catalogrfica elaborada pelo DePT da
Biblioteca Comunitria/UFSCar



P437pr

Peres, Renata Bovo.
O planejamento regional e urbano e a questo ambiental :
anlise da relao entre o plano de bacia hidrogrfica
TietJacar e os planos diretores municipais de Araraquara
e So Carlos, SP / Renata Bovo Peres. -- So Carlos :
UFSCar, 2012.
370 f.

Tese (Doutorado) -- Universidade Federal de So Carlos,
2012.

1. Planejamento urbano. 2. Gesto territorial. 3. Gesto
ambiental. 4. Planejamento regional. 5. Bacias hidrogrficas.
6. Plano diretor. I. Ttulo.


CDD: 711 (20
a
)

Joo,Carmen,AldoeMurilo,
Avocs,comtodomeuamordefilha,esposaeme...

AGRADECIMENTOS

HquemdigaqueoDoutoradosignificaummomentodeafirmaoprofissional,no
um fim, mas um comeo... um tema com o qual voc se identifica, em que acredita, pelo qual se
apaixonaequedesejatrabalharaolongodesuavida.
Para mim, o processo de elaborao deste Doutorado realmente significou isso. Um
momento de conciliar temas que eu desejava conhecer a fundo e, ao mesmo tempo, um momento
de somatria de diversas fases da minha vida: uma fase de intensa atuao prticoprofissional
envolvendoprojetosetrabalhoscomgruposerealidadesdistintas;umafasedeexperinciadocente
quemeproporcionoutrocaseaprendizadoscontnuos;eumafasedemergulhoterico,cujodilogo
sedavacomostextoseautorescomosquaiseumeidentificavaoudequediscordava.Daadiode
todas essas fases se deram os trs anos de construo desta Tese, da unio entre teoria e prtica,
frutificandoemummomentodenso,contnuoebastanteprazeroso.
E,paraqueaconstruodessetrabalhofossepossvel,comcertezarecebioapoiode
muitas pessoas que participaram diretamente, ou contriburam das mais diversas formas.
justamenteaessaspessoasqueeugostariadeagradecernestemomento...
Agradeo ao meu orientador, Ricardo Siloto da Silva, um grande professor e uma
grande pessoa, que ao mesmo tempo me incentivou a ter voos altos ao sugerir uma experincia no
exterior e, por outro lado, ajudou a colocar meus ps no cho me auxiliando a focar no trabalho e
dizernoparaoutrasdemandas.Avoc,Ricardo,que,acimadetudo,setornouumqueridoamigo,
o meu muito obrigada, e que possamos trabalhar ainda mais na reflexo para a construo de
territriosmaissustentveis.
Agradeo aos professores Helosa Soares de Moura Costa, Nemsio Neves Batista
Salvador,RicardodeSousaMoretti,SarahFeldmaneJosSalatielPiresquecontriburamcomnovas
reflexes,focoedirecionamentodestetrabalhonomomentodaBancadeQualificao,deDefesae
tambmemdemaisencontros.
Agradeo ao meu orientador do estgio no exterior, David Saur Pujol, do
Departamento de Geografia da Universidad Autnoma de Barcelona, Espanha, com o qual pude
compartilhareconhecerconceitoseprticasinternacionaistrazendonovosrepertriosaotrabalho.
Fapesp, Capes, aos docentes, funcionrios e colegas do Programa de Ps
GraduaoemEngenhariaUrbanadaUFSCar,peloapoiotcnicoefinanceiroparaarealizaodesta
pesquisa.SandraMota,quehtemposvemcompartilhandocomigoasdiscusses,anseiosenovas
ideiassobreaspossveisinterlocuesentreasdimensesambientais,regionaisemunicipais.

Agradeo tambm a todos os docentes, funcionrios e alunos do recm criado

DepartamentodeCinciasAmbientaisdaUFSCar.Nesteespaopudecontribuirecolocaremprtica
meus conhecimentos profissionais como docente, alm de conviver com pessoas que enriqueceram
minhasreflexesinterdisciplinares.AosprofessoresMarcelOkamotoTanakaeLuizEduardoMoschini,
representandotodososamigosqueconhecinoCursodeGestoeAnliseAmbiental,agradeopelo
apoioeincentivoparaafinalizaodesteprocesso.rica,emespecial,obrigadapelaforaeparceria
nestanovatrajetria.
minha famlia, meus pais, Joo e Carmen, que me passaram as bases slidas dos
valores e ideais, permitindo que eu os levasse para a minha vida pessoal e profissional. Aos meus
irmos, Rodrigo e Marcelo, que mesmo longe torceram, cada um com seu jeito prprio, para esta
conquista.Karina,Cassiana,Tat,MariaHelena,seuAldo,Ana,Paulo,Isadora,Norma.
Aos meus grandes e queridos amigos, que se tornaram minha famlia socarlense,
comosquaiseucompartilheimomentosdedescontraoetambmmomentosdemuitasdvidase
decises...ThaseDaniel,LueMariano,LciaeGabriel,BiancaeDu,LiseThiago,VileJoo.Avocs,
amigos, obrigada por tudo. Thas, minha querida irm, obrigada pelo seu sorriso e sua carinhosa
ateno.
novageraodaTeiacasadecriao,organizaocujonascimentomeorgulho
muitodetersemeadoequecontribuiudemltiplasformasparaminhasreflexesprofissionais.
A todos os entrevistados que, com muita gentileza, me concederam momentos de
trocas e experincias incrveis que puderam enriquecer minhas interpretaes para este trabalho, e
paraalmdele.
Deixo, por fim, embora merecendo o mais alto pdio do agradecimento, meus
grandes amores, Aldo e Murilo. Estes, sim, me ensinaram a ser uma esposa melhor, uma me que
aprende a cada dia e uma profissional que ama o que faz. Aldo, sem as suas sbias palavras, sua
atenoeoseujeitoalegre,euno conseguiriachegaraopontofinal.Murilo,oseusorrisoeoseu
abraomeanimavamtodososdias.Vocsdoissoaminhaenergia.Eparavocs,meusprotetores
e parceiros inseparveis, que eu agradeo imensamente por estarmos juntos e pelos momentos de
cumplicidade,bomhumoretorcidaparadarmaisessepasso.

osonhoqueobrigaohomemapensar.
MiltonSantos

RESUMO

Esta Tese se insere no debate sobre a integrao da dimenso ambiental na gesto territorial. Mais
especificamente, discute como a questo ambiental vem sendo tratada nos instrumentos e nas
prticas de gesto localizadas em dois recortes territoriais: no planejamento municipal e no
planejamento regional por bacias hidrogrficas. Ainda que estejam ocorrendo avanos relativos
preocupao ambientalnaspolticas territoriais,esta uma das maioresfronteirasdeembateentre
os diversos agentes que atuam e modificam os espaos, apresentando situaes de conflitos. A
implementao de um planejamento e gesto ambiental integrados enfrenta como um de seus
desafios, a construo de interfaces e articulaes entre os instrumentos e esferas da poltica
ambiental com as polticas regional e a municipal. Nesse contexto, o objetivo geral do trabalho
analisar a relao da dimenso ambiental com o planejamento regional e municipal,
respectivamente, por meio dos instrumentos Planos de Bacia Hidrogrfica e Planos Diretores
Municipais,tendocomolocusparaanliseaUnidadedeGerenciamentodeRecursosHdricosTiet
Jacar do Estado de So Paulo (UGRHI13). Como objetos de pesquisa, so selecionados o Plano de
BaciaHidrogrficaTietJacareosPlanosDiretoresdeAraraquaraeSoCarlos,municpiosinseridos
nesse mesmo territrio. A pesquisa exploratria, descritiva e analtica, considerando as seguintes
categoriasdeanlise:definiodasunidadesdeplanejamentoegestoregionalelocal;instrumentos
decarterambientalcontidosnoPlanodeBaciaenosPlanosDiretores;instnciasdeplanejamentoe
gesto regional e local; grau de influncia entre os instrumentos analisados. So realizados
levantamentoseanlisesbibliogrficasedocumentais,entrevistassemiestruturadasequestionrios.
O planejamento regional por bacias hidrogrficas apresenta um grande potencial no que concerne
aosaspectosdaintegraodossistemasnaturaiseantrpicos,apartirdoadequadousoeocupao
do territrio, tendo em vista as condies socioambientais. O Plano de Bacia Hidrogrfica um
instrumento de referncia para direcionar os usos da gua e os usos do solo na respectiva regio,
embora ainda apresente lacunas e dificuldades para uma implementao mais efetiva e ampliada.
Nosmoldesatuais,tratasedeumapeaexcessivamentetcnicaquevemsendopoucoincorporada
no cotidiano das instncias de gesto. Tem se apresentado mais como um diagnstico da situao
ambiental da Bacia do que um instrumento indutor de polticas de fato. No reconhece os conflitos
deusodaterraedeorganizaoterritorialcomoumavulnerabilidadequeprecisaserenfrentada.O
planejamentomunicipaloprincipalagentecondutordousodosolo,sobretudourbano.Emtermos
de polticas territoriais, na escala municipal onde as decises so tomadas. Os Planos Diretores
Municipais tm potencial em nortear polticas pblicas que foram construdas a partir das foras
sociais, embora ainda concentramse na aplicao dos instrumentos voltados ao parcelamento e ao
zoneamento urbano. As condies e os aspectos ambientais ainda apresentamse como uma
temtica perifrica e pouco articulada com as demais polticas. Do mesmo modo, h uma falta de
tratamentodequestes decarterregionalnosPlanosDiretores,nosentidodecompreenderquea
discusso ambiental tem uma espacialidade que vai alm dos limites municipais. Aparecem poucas
referncias a outras instncias e instrumentos de planejamento regional, como os Planos e Comits
de Bacias Hidrogrficas. Desse modo, as anlises que percorreram as reflexes deste trabalho
procuraram demonstrar a complexa relao entre as polticas, os processos, os instrumentos e as
instncias de planejamento e gesto municipal e regional, explicitando os obstculos tcnicos,
polticoinstitucionaiselegaisquedificultamaaplicaodoconceitodeGestoTerritorialIntegrada.
Palavraschave: Gesto Territorial Integrada. Gesto Ambiental. Planejamento Regional.
PlanejamentoMunicipal.PlanosdeBaciasHidrogrficas.PlanosDiretoresMunicipais.

ABSTRACT

ThisThesisisincludedonthediscussionabouttheintegrationoftheenvironmentaldimensioninthe
territorial management. More specifically, discuss the manner how the environmental issues have
been treated in the tools and practices of management located at two territorial limits: in the
municipal planning and in the regional planning by river basin. Even there have been advances
related on the environmental concern in the territorial policies, this is one of the major frontiers of
confrontation between agents who act and transform spaces, presenting situations of conflicts. The
implementation of an integrated environmental management and planning deals with one of these
challenges,thebuildofinterfacesandjointsamongthetoolsandlevelsoftheenvironmentalpolicy
withthemunicipalandregionalpolicies.Inthiscontext,thegeneralgoalofthisworkistoanalyzethe
relationbetweentheenvironmentaldimensionandthemunicipalandregionalplanning,respectively,
bytheRiverBasinPlansandtheMasterPlans,specificallytheUnitofWaterResourcesManagement
TietJacar from So Paulo State (UGRHI13). As research objects, were selected the River Basin
TietJacar Plan and the Master Plans of Araraquara and So Carlos, both municipalities located at
this territory. The research is exploratory, descriptive and analytic, considering the following
categories of analyzes: definition of the local and regional units of management and planning;
environmental tools in the river basin plan and in the urban plans; forums of local and regional
management and planning; influence degree among the analyzed tools. Bibliographic and
documentary revision and analyses, semistructured interviews and questionnaires were done. The
regionalplanningbyriverbasinpresentsagreatpotentialabouttheintegrationaspectsbetweenthe
natural and human systems, from the proper use and occupation of territory, taking in account the
social and environmental conditions. The River Basin Plan is a reference tool to guide the water use
andlanduseintherespectiveregion,althoughtherearestillgapsanddifficultiesinamoreeffective
and expanded implementation. In the actual manner, it is considered as a tool extremely technical
whichhasbeingpoorlyusedinthemanagementforums.Ithasbeingusedmoreasadiagnosisofthe
environmental condition of the river basin than as a really inducer tool for policies. It doesnt
recognize the conflicts of land use and territorial organization as a vulnerability which needs to be
addressed. The town planning is the principal conductive agent to the land use, mainly urban. In
terms of territorial policies, the decisions are made at municipal levels. The master plans present
opportunities to guide public policies which have been built from social forces, although still
concentrate on the application of tools to urban zoning. The environmental conditions and aspects
arepresentedasamarginthematicandweaklyarticulatedwithotherpolicies.Inthesameway,there
is a lack of regional aspects in the master plans, in order to understand that the environmental
discussion presents an extension beyond the municipal limits. In the master plans appear few
referencestootherforumsandtoolsofregionalplanning,astheRiverBasinPlansandCommittees.
Therefore, the analysis of this work tried to demonstrate the complex relation among the policies,
tools and forums of municipal and regional management and planning, showing the technical,
politicalinstitutional and legal barriers which hinder the application of the Integrated Territorial
Managementconcept.
Keywords:IntegratedTerritorialManagement.EnvironmentalManagement.RegionalPlanning.Town
Planning.RiverBasinPlans.MasterPlans.

LISTADEQUADROS

Quadro1. EsquemaMetodolgicodaPesquisa. 12
Quadro2. RelaodosEntrevistadosparacadaEstudodeCasodaPesquisa. 15
Quadro3. Relao dos Municpios pertencentes Bacia Hidrogrfica do TietJacar e o seu
respectivonmerodepopulaototal.
17
Quadro4. CategoriaseAspectosconsideradosnaanlisedoPlanodeBaciaHidrogrfica. 19
Quadro5. CategoriaseAspectosconsideradosnaanlisedosPlanosDiretoresMunicipais. 19
Quadro6. ndicesdecoberturadecoletaetratamentodeesgotos,segundoresultadosdoAtlas
doSaneamento2011IBGE(%).
44
Quadro7. EvoluodainstalaodeComitsdeBaciaHidrogrficanoBrasil. 61
Quadro8. Arranjo Institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SINGREH).
62
Quadro9. CompetnciaseResponsabilidadesdoSINGREH. 62
Quadro10. TiposdePlanosdeRecursosHdricosnoBrasil. 70
Quadro11. EstruturaGeraldoPlanoNacionaldeRecursosHdricos. 73
Quadro12. CompetnciasconstitucionaisdoMunicpio. 113
Quadro13. ArticulaeshorizontaiseverticaisdoPlanoDiretorMunicipal. 117
Quadro14. OrganogramadosInstrumentosdaPolticaUrbana. 118
Quadro15. EstratgiasePropostasprevistasnoDocumentoCidadesSustentveis. 124
Quadro16. Conflitos socioambientais decorrentes dos processos inadequados de Gesto
MunicipaleGestoRegionalporBaciasHidrogrficas.
133
Quadro17. CronologiadosPlanosEstaduaisdeRecursosHdricosdoEstadodeSoPaulo. 139
Quadro18. EstadoatualdasUGRHIsemrelaoCobranadeUsodosRecursosHdricos. 141
Quadro19. Classificaodosmunicpiospornmerodehabitantes. 146
Quadro20. ContedodoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar. 162
Quadro21. AesrecomendadasnoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacarvisandocontribuir
comosMunicpios,cujaresponsabilidadepelaexecuoseriadesegmentos
regionais(ComitdeBacia,SecretariaEstadual,Universidades,Fundaesetc):
AESDOREGIONALPARAOLOCAL
178
Quadro22. Aes recomendadas no Plano de Bacia que caberiam aos Municpios desenvolver
visandocontribuirparaaBacia:DOLOCALPARAOREGIONAL.
180
Quadro23. Aesqueforampriorizadas(apartirdaOficinadePriorizaodoPlanodeBacia
realizadaem11/08/2008econsultaeletrnicacoordenadospelaUFSCar).
183
Quadro24. Critrion
o
1daFichadePontuaodosProjetosenviadosaoCBHTJ. 186
Quadro25. PlanoseProgramasSetoriaisindicadosnoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar. 189
Quadro26. Critrion
o
4daFichadePontuaodosProjetosenviadosaoCBHTJ. 191
Quadro27. rea territorial, Populao, Densidade Demogrfica e Taxa de Urbanizao dos
MunicpiosdeAraraquaraeSoCarlos.
214
Quadro28. NveldeAtendimentodeAbastecimentodegua,ColetadeLixoeEsgotoSanitrioe 215

TratamentodeEsgotoSanitriodosMunicpiosdeAraraquaraeSoCarlos.
Quadro29. DemandasdeguadosMunicpiosdeAraraquaraeSoCarlos 215
Quadro30. Resduosslidos,efluentesedisponibilidadesdeguadeAraraquaraeSoCarlos. 215
Quadro31. EstruturadoPlanoDiretordeAraraquara. 224
Quadro32. ProcessoParticipativodoPlanoDiretordeAraraquara. 225
Quadro33. ContedodoPlanoDiretordeAraraquara. 226
Quadro34. EtapasdoprocessoparticipativodoPlanoDiretordeSoCarlos. 275
Quadro35. Continuidade das Etapas do processo participativo do Plano Diretor de So Carlos
apsentregadoProjetodeLeinaCmaradosVereadores.
277
Quadro36. ContedodaLei13.691/2005doPlanoDiretordeSoCarlos. 278
Quadro37. ArticulaesparaaGestoTerritorial. 328

LISTADEFIGURAS

Figura1. RecortesRegionaisfeitospeloSistemaNacionaldeUnidadesdeConservao. 33
Figura2. Recortes Regionais feitos pelo Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos
HdricosdelimitandoasSubbaciasHidrogrficasEstaduais.
34
Figura3. RecortesRegionaisfeitospelos120TerritriosdaCidadania. 37
Figura4. RecortesRegionaisfeitospelos164TerritriosRurais. 37
Figura5. MapacomadivisodasRegiesHidrogrficasBrasileiras. 42
Figura6. Situao de rios brasileiros quanto relao demanda x disponibilidade hdrica
superficial.
44
Figura7. AvanodainstituiodePolticasEstaduaisdeRecursosHdricos. 57
Figura8. InstrumentosdeGestodosRecursosHdricos. 72
Figura9. SituaodosPlanosEstaduaisdeRecursosHdricosnoBrasilem2009. 74
Figura10. SituaodosPlanosEstaduaisdeRecursosHdricosnoBrasilem2011. 74
Figura11. SituaodosPlanosdeBaciasHidrogrficasnoBrasil. 74
Figura12. Divisodas22UGRHIsdoEstadodeSoPaulo. 136
Figura13. Usospredominantesdas22UGRHIsdoEstadodeSoPaulo. 136
Figura14. ArquiteturadoSistemaPaulistadeGestodeRecursosHdricos. 138
Figura15. Grande Bacia do Rio Tiet dentro do Estado de So Paulo, com destaque para a
UGRHI13.
144
Figura16. Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hdricos de So Paulo com destaque para
UGRHI13.
145
Figura17. MapadaUGRHI13comadivisodosMunicpios. 146
Figura18. MapadaUGRHI13comdestaqueparaasreasurbanasdosMunicpios. 147
Figura19. Evoluo da Demanda por tipo de uso nas UGRHIs da Bacia do Rio Tiet, com
destaqueparaaBaciaHidrogrficadoTietJacar.
147
Figura20. DistribuioespacialdaUGRHI13paraousoeocupaodosoloparaoanode2005. 149
Figura21. UnidadesdeConservaodaBaciaTietJacar. 150
Figura22. MapacomosprincipaisriosdaBaciaTietJacar. 151
Figura23. MapadasSubBaciasdaUGRHITietJacar. 152
Figura24. MapadosAquferosdaBaciaTietJacar. 152
Figura25. MapadeSuscetibilidadeaProcessosErosivosnaBaciaTietJacar. 155
Figura26. Divisooriginaldassubbacias(RelatrioZero)daUGRHITietJacar. 167
Figura27. NovadivisodassubbaciasdaUGRHITietJacar. 167
Figura28. NovadivisodasSubBaciasdaUGRHITietJacar 168
Figura29. Correlaocomoslimitesmunicipais. 168
Figura30. SobreposiodaUnidadedePlanejamentoBaciaTietJacarcomasAPASdaregio. 169
Figura31. Sobreposio da Unidade de Planejamento Bacia TietJacar com as Unidades
MicrobaciasdaRegio.
170

Figura32. MapadaBaciaHidrogrficadoTietJacar(UGRHI13)comdestaqueparaoslimites
municipaiseparaalocalizaodasreasurbanas(emvermelho)deAraraquaraeSo
Carlos.
213
Figura33. Localizaodosloteamentosaprovadosnadcadade1970. 218
Figura34. Localizaodosloteamentosaprovadosnadcadade1980. 218
Figura35. RedeHdricadoMunicpiodeAraraquara. 220
Figura36. ZoneamentoAmbientaldoMunicpiodeAraraquara. 232
Figura37. MacrozonadeGestoAmbiental:RegiesdePlanejamentoAmbiental. 234
Figura38 MacrozonadeGestoUrbana:RegiesdeOramentoePlanejamentoParticipativo. 235
Figura39. MacrozonadeGestoporBairros:RegiesdeOramentoePlanejamentoporBairros. 236
Figura40. RegiesdeOramentoParticipativoatualdeAraraquara. 238
Figura41. MacrozoneamentoMunicipaldeAraraquara. 239
Figura42. MapadosCorredoresdeIntegraoEcolgica(CIECOs). 252
Figura43. MapaEvoluodaOcupaoUrbanadeSoCarlos. 267
Figura44. RedeHdricadoMunicpiodeSoCarlosemdivisesporBaciasHidrogrficas. 269
Figura45. VetoresdeExpansoUrbanadiagnosticadospeloPlanoDiretordeSoCarlos. 285
Figura46. MacrozoneamentodoMunicpiodeSoCarlos. 288
Figura47. ZoneamentoUrbanodeSoCarlos. 290
Figura48. EvoluodaOcupaoUrbanaemSoCarlos. 293
Figura49. reasdeEspecialInteresseAmbientalUrbanas. 295
Figura50. Diretrizesdeparcelamentosemreasrurais. 306
Figura51. Dimensoambientalnocontextomunicipaleregional. 325
Figura52. Articulaesentreasinstnciasdegestomunicipaiseregionais. 343

LISTADEGRFICOS

Grfico01. Conhecimento do Municpio sobre o pertencimento na Bacia Hidrogrfica Tiet

Jacar.
204
Grfico02. ConhecimentodoMunicpiosobreaBaciaHidrogrficaTietJacar. 204
Grfico03. Importncia das aes do Comit de Bacia Hidrogrfica TietJacar para o
Municpio.
205
Grfico04. ImportnciadasaesdoComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarparaaproteo
ambientalregional.
205
Grfico05. Conhecimento sobre as aes desenvolvidas pelo Comit de Bacia Hidrogrfica
TietJacar.
206
Grfico06. EnvolvimentodoMunicpionoComitdeBaciaHidrogrficaTietJacar. 207
Grfico07. Importncia de uma maior articulao entre as instncias de gesto regionais e
municipais.
208
Grfico08. ConhecimentosobreoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar. 209
Grfico09. Contribuio do Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar para o Planejamento
Municipal.
210
Grfico10. Instrumentos/aes municipais nos quais o Plano de Bacia Hidrogrfica pode
contribuir.
211

LISTADEABREVIATURASESIGLAS

AAE AvaliaoAmbientalEstratgica.
ABES AssociaoBrasileiradeEngenhariaSanitria.
ABRH AssociaoBrasileiradeRecursosHdricos.
AEASC AssociaodeEngenheiros,ArquitetoseAgrnomosdeSoCarlos.
AEI readeEspecialInteresse.
ANA AgnciaNacionaldasguas.
APA readeProteoAmbiental.
APL ArranjosProdutivosLocais.
APP readePreservaoPermanente.
APRM readeProteoeRecuperaodeManancial.
AURA AtlasAmbientalUrbanodeAraraquara.
BNH BancoNacionaldaHabitao.
CATI CoordenadoriadeAssistnciaTcnicaIntegral.
CBH ComitdeBaciaHidrogrfica.
CBHTJ ComitdeBaciaHidrogrficaTietJacar.
CE ComunidadeEuropeia.
CEEIBH ComitEspecialdeEstudosIntegradosdeBaciasHidrogrficas.
CEPAM CentrodeEstudosePesquisasdeAdministraoMunicipal.
CF ConstituioFederal.
CEPEU CentrodePesquisaseEstudosUrbansticos.
CETESB CompanhiadeTecnologiadeSaneamentoAmbiental.
CIBPU ComissoInterestadualdaBaciaParanUruguai.
CIECOS CorredoresdeIntegraoEcolgica.
CMPUA ConselhoMunicipaldaPolticaUrbanaeAmbientaldeAraraquara.
CNRH ConselhoNacionaldeRecursosHdricos.
COMDEMA ConselhoMunicipaldeDefesadoMeioAmbientedeSoCarlos.
COMDUSC ConselhodeDesenvolvimentoUrbanodeSoCarlos.
CONAMA ConselhoNacionaldeMeioAmbiente.
CONSEMA ConselhoEstadualdeMeioAmbiente.
CORHI ComitCoordenadordoPlanoEstadualdeRecursosHdricos.
CPTI CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriais.
CRH CoordenadoriadeRecursosHdricos.
CRH ConselhoEstadualdeRecursosHdricos.
DAAE DepartamentoAutnomodeguaseEsgotodeAraraquara.
DAEE DepartamentodeguaseEnergiaEltrica.

EEA EnvironmentalEuropeanAgency.
EC EstatutodaCidade.
EIARIMA EstudodeImpactoAmbientalRelatriodeImpactoAmbiental.
EIVRIVI EstudodeImpactodeVizinhanaRelatriodeImpactodeVizinhana.
EMBRAPA EmpresaBrasileiradePesquisaAgropecuria.
ENID EixoNacionaldeIntegraoeDesenvolvimento.
FEHIDRO FundoEstadualdeRecursosHdricos.
FNHIS FundoNacionaldeHabitaodeInteresseSocial.
FNRU FrumNacionaldeReformaUrbana.
GAPROARA GrupodeAnliseeAprovaodeProjetosediretrizesurbansticasdeAraraquara.
GEA GrupoEspecialdeAnlise.
GTI GrupodeTrabalhoInterministerial.
IAB InstitutodosArquitetosdoBrasil.
IBAM InstitutoBrasileirodeAdministraoMunicipal.
IBAMA InstitutoBrasileirodoMeioAmbienteedosRecursosNaturaisRenovveis.
IBGE InstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatstica.
IGC InstitutoGeogrficoeCartogrfico.
IPEA InstitutodePesquisaEconmicaAplicada.
IPT InstitutodePesquisasTecnolgicasdoEstadodeSoPaulo.
IPTU ImpostosobreaPropriedadePredialeTerritorialUrbana.
LDO LeideDiretrizesOramentrias.
LOA LeidoOramentoAnual.
MAPES MapasEstratgicos.
MCMV PacoteHabitacionalMinhaCasaMinhaVida.
MI MinistriodaIntegraoNacional.
MMA MinistriodoMeioAmbiente.
ONG OrganizaoNoGovernamental.
PAC ProgramadeAceleraodoCrescimento.
PD PlanoDiretor.
PDC ProgramadeDuraoContinuada.
PDPUA PlanoDiretordeDesenvolvimentoePolticaUrbanaeAmbientaldeAraraquara.
PDSC PlanoDiretordoMunicpiodeSoCarlos.
PERH PlanoEstadualdeRecursosHdricos.
PLHIS PlanoLocaldeHabitaodeInteresseSocial.
PMA PrefeituraMunicipaldeAraraquara.
PMSC PrefeituraMunicipaldeSoCarlos.
PNDR PolticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional.
PND PlanoNacionaldeDesenvolvimento.

PNMA PolticaNacionaldeMeioAmbiente.
PNOT PolticaNacionaldeOrdenamentoTerritorial.
PNRH PolticaNacionaldeRecursosHdricos.
PNUMA ProgramadasNaesUnidasparaoMeioAmbiente.
PPA PlanoPlurianual.
PSA PagamentoporServiosAmbientais.
PTDRS PlanoTerritorialdeDesenvolvimentoRuralSustentvel.
RIDES RegiesIntegradasdeDesenvolvimento
SAAE ServioAutnomodeguaeEsgotodeSoCarlos.
SABESP CompanhiadeSaneamentoBsicodoEstadodeSoPaulo.
SERFHAU ServioFederaldeHabitaoeUrbanismo.
SIGRH SistemaIntegradodeGerenciamentodeRecursosHdricosdoEstadodeSoPaulo.
SINGREH SistemaNacionaldeGerenciamentodeRecursosHdricos.
SISNAMA SistemaNacionaldeMeioAmbiente.
SMA SecretariadoMeioAmbiente.
SNHIS SistemaNacionaldeHabitaodeInteresseSocial.
SNUC SistemaNacionaldeUnidadesdeConservao.
SSRH SecretariadeSaneamentoeRecursosHdricos.
SUDAM SuperintendnciadoDesenvolvimentodaAmaznia.
SUDENE SuperintendnciadoDesenvolvimentodoNordeste.
TAC TermodeAjustamentodeConduta.
UC UnidadedeConservao.
UGRHI UnidadedeGerenciamentodeRecursosHdricos.
ZEE ZoneamentoEcolgicoEconmico.
ZEIS ZonaEspecialdeInteresseSocial.

SUMRIO

INTRODUO

APRESENTAO:CONTEXTUALIZAO,PROBLEMTICAEJUSTIFICATIVA.
QUESTESDEPESQUISA.
OBJETIVOS.
METODOLOGIA.
ORGANIZAODATESE.

01


CAPTULO1 REFLEXOCONCEITUAL

1.1.OTERRITRIOEAREGIO,AGESTOTERRITORIALEADIMENSOAMBIENTAL.
CONCEITOSEDEFINIESSOBRETERRITRIOEGESTOTERRITORIAL.
OORDENAMENTOTERRITORIALNOBRASILESUASINTERLOCUESCOMAQUESTOAMBIENTAL.
OPLANEJAMENTOREGIONALNOBRASIL:INDCIOSPARAPENSARORECORTEPORBACIASHIDROGRFICAS.
AQUESTODAGUANOORDENAMENTOTERRITORIALENOPLANEJAMENTOREGIONALBRASILEIRO.

21
1.2.ABACIAHIDROGRFICA,AGESTODAGUAEARELAOCOMAGESTOMUNICIPAL.
ATRAJETRIADAGESTODAGUANOBRASIL.
APOLTICANACIONALDERECURSOSHDRICOS.
ODESENHOINSTITUCIONALPARAOGERENCIAMENTODOSRECURSOSHDRICOS.
ABACIAHIDROGRFICACOMOUNIDADEDEPLANEJAMENTOREGIONALAMBIENTAL.
OPLANODEBACIAHIDROGRFICACOMOINSTRUMENTOCENTRALDAPOLTICADERECURSOSHDRICOS.
ADIMENSOAMBIENTALNAGESTODEBACIASHIDROGRFICAS:NECESSIDADEDEDILOGO.
AQUESTOURBANAEARELAOCOMAGESTODEBACIASHIDROGRFICAS:CONFLITOSEDESAFIOS.

41
1.3.OMUNICPIO,AGESTOMUNICIPALEARELAOCOMAGESTODEBACIASHIDROGRFICAS.
ATRAJETRIADAGESTOEDOPLANEJAMENTOURBANONOBRASIL.
APOLTICANACIONALURBANA.
ODESENHOINSTITUCIONALPARAODESENVOLVIMENTOURBANO.
OMUNICPIOCOMOUNIDADEDEPLANEJAMENTOLOCAL.
OPLANODIRETORMUNICIPALCOMOINSTRUMENTOCENTRALDAPOLTICAURBANA.
ADIMENSOAMBIENTALNAGESTOMUNICIPAL:NECESSIDADEDEDILOGO.
AQUESTODAGUAEARELAOCOMAGESTOMUNICIPAL:CONFLITOSEDESAFIOS.
87


CAPTULO2 OPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAR.

2.1.CARACTERIZAODOPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAR.
ASUNIDADESDEGERENCIAMENTODERECURSOSHDRICOS(UGRHIS).
CARACTERIZAODABACIAHIDROGRFICADOTIETJACAR(UGRHI13).
OPROCESSODEELABORAODOPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAR.

135
2.2.ANLISEDOPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAR.
DEFINIODASUNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOREGIONAL.
OBJETIVOS,AESEINSTRUMENTOSDECARTERAMBIENTALCONTIDOSNOSPLANODEBACIAHIDROGRFICA.
ATUAODASINSTNCIASDEPLANEJAMENTOEGESTOREGIONAL.
GRAUDEINFLUNCIADOSPLANOSDIRETORESNOPLANODEBACIA.
2.3.ABORDAGEMGERALDOS34MUNICPIOSPERTENCENTESBACIAHIDROGRFICATIETJACAR.

165

203

CAPTULO3 OPLANODIRETORDOMUNICPIODEARARAQUARA.

3.1.CARACTERIZAODOPLANODIRETORDOMUNICPIODEARARAQUARA.
OPROCESSODEUSOEOCUPAODOSOLODOMUNICPIODEARARAQUARA.
OPROCESSODEELABORAODOPLANODIRETORDEARARAQUARA.

213
3.2.ANLISEDOPLANODIRETORDOMUNICPIODEARARAQUARA.
DEFINIODASUNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL.
OBJETIVOS,AESEINSTRUMENTOSDECARTERAMBIENTALCONTIDOSNOSPLANODIRETOR.
ATUAODASINSTNCIASDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL.
GRAUDEINFLUNCIADOPLANODEBACIANOPLANODIRETOR.

229

CAPTULO4 OPLANODIRETORDOMUNICPIODESOCARLOS.

4.1.CARACTERIZAODOPLANODIRETORDOMUNICPIODESOCARLOS.
OPROCESSODEUSOEOCUPAODOSOLODOMUNICPIODESOCARLOS.
OPROCESSODEELABORAODOPLANODIRETORDESOCARLOS.

265
4.2.ANLISEDOPLANODIRETORDOMUNICPIODESOCARLOS.
DEFINIODASUNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL.
OBJETIVOS,AESEINSTRUMENTOSDECARTERAMBIENTALCONTIDOSNOSPLANODIRETOR.
ATUAODASINSTNCIASDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL.
GRAUDEINFLUNCIADOPLANODEBACIANOPLANODIRETOR.

281

CAPTULO5 DISCUSSODOSRESULTADOS:INTERLOCUESEPERSPECTIVASPARAUMA
325

GESTOTERRITORIALINTEGRADA.

CAPTULO6 CONCLUSES.
347

REFERNCIAS
351

APNDICES

APNDICEA.PROTOCOLODEPESQUISAFASE1

APNDICEB.PROTOCOLODEPESQUISAFASE2

APNDICEC.PROTOCOLODEPESQUISAFASE3

APNDICED.MODELODOSQUESTIONRIOS

APNDICEE.ROTEIRODASENTREVISTASSEMIESTRUTURADAS

INTRODUO
1

INTRODUO

CONTEXTUALIZAO,PROBLEMTICAEJUSTIFICATIVA
A dimenso ambiental, ao longo das ltimas dcadas, vem sendo incorporada nas
polticas pblicas de muitas maneiras e intencionalidades. Para que sejam aplicadas, tais polticas
definemregiesespecficasque,porsuavez,constituemseemterritriosquepodemcaracterizarse
como unidades de planejamento e gesto territorial. As extenses e as abrangncias dessas
unidades de planejamento e gesto podem ser orientadas por diversos aspectos que envolvem as
condies socioeconmicas e administrativas, os fatores antrpicos e culturais, os recursos naturais
etc.
Aindaqueestejamocorrendoavanosrelativosinserodapreocupaoambiental
naspolticasterritoriais,estaumadasmaioresfronteirasdeembateentreosdivergentesinteresses
e foras atuantes que modificam e transformam espaos urbanos e rurais apresentando complexas
situaesdeconflitos.
Constantemente temos observado as inmeras consequncias socioambientais que
se do pela falta de controle sobre o uso e a ocupao inadequada do solo. Algo extremamente
complexo, pois controlar a ocupao da terra tem sido sinnimo do monoplio de um mercado
socialmenteexcludentemovidoaganhosespeculativosecomnovosprotagonistas.
Diante dessas inmeras transformaes que os territrios vm sofrendo, alguns
conceitosedefiniesvmsendorediscutidoserepensadosnosentidoderefletir:Quaisasrelaes
que se do entre a gesto ambiental e as diferentes unidades de planejamento e gesto territorial?
Quais so os conflitos existentes? Existem articulaes possveis para uma gesto territorial
integrada?Quaissoospotenciaisdagestointegradaparasuperarosconflitosexistentes?
EstaTeseseinsere,portanto,nodebateentreainserodadimensoambientalea
gesto territorial. Mais especificamente, discute como a questo ambiental vem sendo permeada
nosinstrumentosenasprticasdegestolocalizadasemdoisrecortesterritoriais:noplanejamento
municipalenoplanejamentoregionalporbaciashidrogrficas.
No que tange aos territrios municipais, diversos autores consideram que, nos
ltimos anos, tem havido um significativo avano no que se refere criao e implementao de
novos instrumentos de planejamento urbanoambiental nas cidades. A experincia recente sugere
tambm haver ganhos significativos na adoo, no planejamento urbano, de instrumentos
originalmente concebidos na esfera da gesto ambiental (Silva e Porto, 2003; Carter et al, 2005;
Bueno,2007;Costa,2008).
Entretanto,ainserodaquestoambientalintegradaaoplanejamentourbanoainda
um aspecto recente, apresentando, em muitos casos, pouco aprofundamento, dificuldades de
2

integrao e diversas lacunas do conhecimento a serem mais bem compreendidas e sanadas. Tais
dificuldades justificamse ao verificar que esses dois campos de conhecimento, urbano e ambiental,
percorreramlutasetrajetriasdiferenciadas,aindaqueaquestoambientalvenhasendotrabalhada
de maneira transversal em muitas polticas. As polticas urbanas e ambientais viveram momentos
institucionaisbemdiferentes.
Costa(2008,p.81)argumentaque,vindosdereasdoconhecimentoedetrajetrias
diferentes, as matrizes de pensamento urbano e ambiental incorporaram princpios e conceitos que
sematerializaramemlgicasdiferenciadas,equeforam,ento,incorporadassrespectivaspolticas.
Ressalta, tambm, que, mesmo que parea haver uma convergncia de olhares entre esses dois
campos, isso no significa que houve eliminao de conflitos sociais formados por interesses
antagnicosemtornodasformasdeproduoeapropriaodoespaourbano.
Dessemodo,mesmodiantedasconquistaspresentesemrelaoincorporaodas
premissas da sustentabilidade nas cidades, a temtica ambiental em escala urbana no Brasil ainda
encontrase em fase de consolidao, sendo o interrelacionamento entre planejamento e gesto
ambientaleurbanaaindabastantecomplexoemotivodemuitosembates.
Em relao ao contexto municipal, os instrumentos disponveis no marco legal das
polticas urbanas e ambientais brasileiras no tm conseguido lidar com suas especificidades, sendo
visvel, na prtica da gesto territorial, um conflito entre tais conceitos, como se constitussem
campos disciplinares de objetivos diversos e opostos, e no complementares como seria o cerne de
uma gesto integrada. Acselrad (2004) enfatiza que a desarticulao da gesto ambiental e urbana
tem provocado, historicamente, danos ao entorno natural e ao aproveitamento dos recursos e bens
ambientais.
Durante muitas dcadas, a lgica dominante do desenvolvimento econmico e do
crescimentoilimitadoimperounoBrasil,tendocomobaseumplanejamentourbanoconstitudopor
Planos Diretores de carter progressista, com nfase na implantao de rodovias, marginais,
canalizaodecrregos,impermeabilizaodeviaseocupaodereasperifricas(Villaa,1999).O
planejamento urbano ao longo desses anos, que coincidiam tambm com um perodo de ditadura
militar no pas, deparavase com persistentes embates dos grupos conflitantes e no conseguia
enfrentarosobstculosimpostosporumapolticaquenofavoreciaosinteressescoletivos.
Entreosanos1960e1980,aurbanizaodopas passoude um terode populao
urbana, para dois teros em 1980, acarretando o crescimento dos problemas e dos conflitos e
ampliando o universo de desigualdade social. Foi justamente nesse perodo que essa progressiva
urbanizao se traduziu em degradao ambiental, ocupao de reas de risco e de preservao e
ausnciadeinfraestruturasmnimas.Emmenosde vinteanos,oBrasilteve multides concentradas
emvastasregiesmorros,alagados,vrzeasmarcadaspelapobrezahomognea(Maricato,2001,
p.22). No se tratou, entretanto, de ausncia de planejamentos, mas, sim, de uma interao entre
processos socioeconmicos, opes de planejamento e prticas polticas que constituram um
modeloexcludente(Brasil,2005,p.24).Afaltadeumapolticaurbanaintegradoraepreventivacom
investimentos para o atendimento dos direitos dessas populaes conduziu a uma profunda
degradaodoambienteurbano.
3

Visandoreverteressecenrioamplamentedesigualeexcludente,foiseconstituindo
nopas,umprocessodearticulaosocialquedesembocounaconstituiodoMovimentoNacional
pela Reforma Urbana, que amadureceu a concepo deste termo, caracterizandoo como um
conjunto articulado de polticas pblicas, de carter redistributivo e universalista, voltado para a
reduo dos nveis de injustia social no meio urbano e promoo da democratizao do
planejamento e gesto das cidades (Souza, 2008; Silva e Silva 2005). A intensidade e fora deste
Movimento culminaram na conquista da insero dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de
1988, relacionados ao captulo Da Poltica Urbana, que foi destacado por Silva (2004) como a
primeira vez, na histria constitucional do pas, em que a questo urbana tratada em um captulo
especial.
Adespeitodesseimportantemomentohistrico,encontravamsesituaesdefortes
presses e embates polticos que vinham, de um lado, pelos movimentos sociais e de outro, pelos
setores imobilirios. Contrariando as propostas do Movimento pela Reforma Urbana, os Planos
DiretoresMunicipaisforamresgatadoseapresentadoscomooinstrumentocentraldeplanejamento
das cidades, assim como os municpios foram definidos como instncias responsveis pelo
ordenamentodousoeocupaodosolo.
Comoconsequnciadesseprocesso,em2001,foiaprovadooEstatutodaCidade,Lei
Federal 10.257/2001 que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, traando as
diretrizesgeraisparaaexecuodapolticaurbanaedestacando,deformacentral,afunosocialda
cidadeedapropriedade.EstanormativareforouaimportnciadoPlanoDiretorcomoinstrumento
central e articulador das polticas urbanas, tendo o municpio como unidade de planejamento e
gestoarticulandoreasurbanaserurais.
Entre as diretrizes gerais estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, a quarta diretriz
evidencioua questodecrescimento urbanocomproteoambiental,aodizerqueoplanejamento
dodesenvolvimentodascidadesedasatividadeseconmicasdomunicpiodeveriaevitarecorrigiras
distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Neste item, o
EstatutodaCidadeabriuespaoparaumacompreensodequeocrescimentoeodesenvolvimento
urbano, como um processo, pressionam o equilbrio social e o ambiental. Portanto, a ideia de
crescimentourbanoemconflitocomomeioambientefoiassumida,aindaquesuperficialmente.
Na viso de Arajo (2003, p.3), as normas do Estatuto da Cidade, apesar de ligadas
mais diretamente ao campo do direito urbanstico e no do direito ambiental, apresentaram
repercussesevidentesnaproteo,noapenasdomeioambienteconstrudo,mastambmdomeio
ambientenatural.Porm,deacordocomRibaseBezerra(2003),comoseuescopofoiestruturadona
dcadade80,emplenoperododeredemocratizaodoPas,apresentouumaforteconotaosocial
compequenavisibilidadedaquestoambientalpoca.
Os instrumentos que legislam sobre a dimenso ambiental foram referidos no
Estatuto da Cidade, mas no foram caracterizados seus processos e a obrigatoriedade de sua
implementao, sendo possvel identificar, pelo menos, dois eixos de inadequao e conflitos:
instrumentos das polticas urbana e ambiental que no possuem escopo e finalidade definidos; e
conflitosquantocompetnciadeaplicaodosinstrumentosrelativossestruturasinstitucionaise
aosagentespblicosdedicadostemticaambientalouurbana.
4

Desse modo, os instrumentos, as competncias e a prtica da gesto territorial no

Brasil mostram que a dimenso ambiental e a dimenso urbana ainda trabalham com lgicas
diferentes, internalizadas em seus instrumentos. A partir dessas anlises, dois blocos de polaridades
podemser destacados: doprivadoe dopblico; edadescentralizaodaregulaourbanaeda
centralizaodaregulaoambiental (Ribas,2003).Enquantoque aesferaprivadaconstituiuabase
fundamental dos instrumentos de gesto do espao urbano calcados no direito de propriedade, o
diretoambiental,porsuavez,fundamentasenaesferapblica,peloprincpiodobemdeusocomum
do povo. Ao mesmo tempo, a competncia da execuo da poltica urbana concentrase no
municpio. De modo reverso, a competncia da poltica ambiental, mesmo tendo um carter de
competncias complementares, surge no mbito da Unio, dos Estados e por fim dos Municpios,
demandandoummovimentoemsentidocontrrio,rumodescentralizao.
Embora essas lgicas estejam evidentes, Carneiro (2008) destaca o papel do
municpiocomoentefederativointegrantedoSistemaNacionaldeMeioAmbiente(SISNAMA),poisa
este incumbe organizarse de forma a assumir as competncias inerentes gesto ambiental das
questes locais. Devem os municpios, sob essa tica, responsabilizarse pela avaliao e pelo
estabelecimento de normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade
ambientalemseuterritrio.
Mesmodiantedosconflitoselacunasacimaapontados,comaaprovaodaPoltica
NacionalUrbana,osprocessosderevisoeimplementaodoplanejamentourbanofizeramemergir
novosprincpiosquefundamentaramoplanejamentoeagestodoterritriocomprometidoscoma
sustentabilidade. Com isso foi possvel observar uma tendncia ampliao do papel das esferas
pblicas locais em relao gesto do meio ambiente, onde algumas posturas de planejamento
foramrediscutidaseaquestoambientalcomeouasercontemplada.
De acordo com Santos (2004, p.22), a temtica ambiental foi incorporada nova
geraodePlanosDiretoresMunicipaiselaboradosapsoEstatutodaCidade,sendoapartirdesses
trabalhos que se obtiveram informaes contundentes que relacionavam qualidade de vida,
sociedadeemeioambiente.
Embora houvesse no discurso a incoporao da sustentabilidade ambiental nessa
novasafradePlanosDiretores,oquepodeserobservado,noentanto,foiqueadimensoambiental
esteve presente mais em suas linhas gerais e menos em seus instrumentos e aes concretas. Alm
disso, o tema do meio ambiente manifestouse nos Planos Diretores Municipais, especialmente nos
problemasespecficosmaisconhecidosrelativosareasverdes,saneamentoeresduosslidos,no
tendo uma incluso efetiva nos processos de planejamento territorial enquanto um aspecto
estruturante e articulador com as questes fundirias e socioespaciais. O entendimento da
importncia de incorporar a dimenso ambiental poltica do uso e ocupao do solo, devido aos
desequilbriosprovocadospelosprocessosdeurbanizaofoi,nessesentido,poucoaprofundado.
Anlisesrecentesquevisaramavaliarocontedoambiental,dentrodocontextodos
atuais Planos Diretores Municipais (Costa, 2011; Junior e Montandon, 2011), observaram que o
discursoambientalperpassouagrandemaioriadessageraodePlanosDiretores,emboraaquesto
ambientalaindaestejasendotratadademodoperifricoemrelaoquelasmaisligadastrajetria
da reforma urbana. As ideias de sustentabilidade e de qualidade ambiental esto presentes nas
5

diretrizes e objetivos dos planos, contudo eles ainda no demonstraram, ao certo, o que seria essa
ideiaenodesenvolverammecanismoseinstrumentosefetivosquebuscassemcontempllas.
Dessemodo,apolticaambientaldentrodoarcabouodoinstrumentoPlanoDiretor
no vem sendo compreendida e adotada como uma dimenso mais ampla da estrutura
socioterritorial, aparecendo desvinculada do ordenamento territorial e das condies de acesso
terra,moradiaeinfraestrutura.
Nosetrata,porm,depriorizaroaspectoambiental,mas,sim,deincorporlonas
polticasterritoriaisjuntamentee,deformaestruturante,aosaspectossociais,econmicos,polticos,
culturais, entre outros, em um espao no qual se defrontam interesses divergentes ou at mesmo
antagnicos.
possvel observar tambm que a gesto ambiental encontra, muitas vezes,
exigncias de aes que ultrapassam a capacidade de ao de um municpio isolado, cujo
enfrentamentoenvolveumaarticulaoentreterritriosmunicipaiseregionais.
Nesse sentido, a atuao regional da problemtica ambiental vem sendo cada vez
mais abordada e desenvolvida, uma vez que os problemas ambientais, frequentemente, extrapolam
asfronteirasdasdivisespolticoadministrativaslocais.
Temas como preservao de recursos hdricos, recuperao da vegetao nativa,
prticasagrcolasorientadasparaa conservaodo meioambienteegesto deresduosvmsendo
tratados evidenciando a necessidade de iniciativas que de forma implcita ou explcita envolvem
uma articulao entre a problemtica urbana e regional. Essas iniciativas se fortaleceram num
contexto em que se verificou que a degradao do meio ambiente no prejudicava apenas um
determinadomunicpio,mastodasuaregio.
Farah (2003, p.89) evidencia que a experincia recente no campo da gesto pblica
localnopasvemrevelandoaemergnciadeiniciativasqueprocuramintegrarourbanoaoregional
sobdiversosaspectos,incluindooaspectoambientalcomoumdosmaisevidentes.
Uma das temticas ambientais mais consolidadas em termos de planejamento
regional e que possui grande estreitamento com o planejamento municipal a conservao e
preservao dos recursos hdricos, sobretudo, atravs da formulao de polticas pblicas, da
constituiodenovasinstituiesedenovasprticasdealcanceregional.
A gesto de recursos hdricos, por meio da atuao consorciada, tornouse poltica
federal atravs da Lei das guas (Lei 9.433/1997), que implantou a Poltica Nacional de Recursos
HdricosecriouoSistemaNacionalde RecursosHdricos.TendoaBaciaHidrogrficacomounidade
de planejamento e gesto, essa poltica definiu os Comits de Bacias Hidrogrficas (rgos
colegiados) e suas respectivas Agncias de gua (rgos tcnicos) como instncias regionais para o
gerenciamentodasguas.
A promulgao da Lei das guas significou um importante marco para a gesto dos
recursoshdricosnoBrasiltrazendoavanossignificativosenovosparadigmas.Umdosprincipaisfoia
descentralizao da gesto pblica, a participao e a referncia nas bacias hidrogrficas como
6

unidades territoriais. Outros paradigmas definidos pela Lei foram os usos mltiplos das guas; a
conceituao da gua como bem de domnio pblico e como recurso natural limitado, dotado de
valor econmico e a combinao de instrumentos tcnicos (Planos Diretores Municipais), jurdicos
(Outorga dos Direitos de Uso de Recursos Hdricos), polticoinstitucionais (Comits de Bacias
Hidrogrficas)eeconmicofinanceiros(CobranapeloUsodosRecursosHdricos).
Comoprincipalinstrumentoarticuladorentreoplanejamentoeagestodosrecursos
hdricos, a Lei das guas estabeleceu a criao dos Planos de Recursos Hdricos, que devem ser
elaboradosparaopas,porEstadoeporBacia(denominadosPlanosdeBaciaHidrogrfica).
Os Planos de Recursos Hdricos (ou Planos de Bacias Hidrogrficas) visam a
fundamentareorientaraimplementaodaPolticadeRecursosHdricoseseugerenciamento.Eles
tmabaciahidrogrficacomounidadedeplanejamentoeestudoedevemlevaremconsideraoas
polticas, os planos, programas, projetos e demais estudos existentes na rea de abrangncia das
respectivasbaciashidrogrficas.
A Lei Federal 9.433/1997 estabeleceu que os Planos de Bacias Hidrogrficas devem
conter diretrizes gerais, em nvel regional, capazes de orientar os Planos Diretores Municipais,
notadamente nos setores de crescimento urbano, localizao industrial, proteo dos mananciais,
explorao mineral, irrigao e saneamento, segundo as necessidades de recuperao, proteo e
conservao dos recursos hdricos das bacias ou regies hidrogrficas correspondentes. Devem
tambm propor metas e programas de mbito regional, ajustados s condies e peculiaridades da
respectivabaciahidrogrfica.
De acordo com Porto e Porto (2008. p.51), o Plano de Bacia Hidrogrfica um
instrumentoquepossuiumpapelbastanterelevantenumadasfronteirasdeintegraomaisdifceis
paraagestoderecursoshdricos,quesuaarticulaocomagestoterritorial.Aoseremdefinidas
as aptides da bacia hidrogrfica em seu plano e os objetivos de qualidade da gua, haver, por
consequncia, um direcionamento da gesto territorial, pois algumas atividades podero ser
incentivadaseoutrasreprimidas,considerandoseuimpactosobreosrecursoshdricos.
AomesmotempoemqueaLei9.433/1997pressupsagestointegradadasguasno
Brasil, esse conceito, mesmo amplamente aceito, apresenta ainda uma grande complexidade e
encontra inmeras dificuldades para sua implantao. A efetividade da gesto integrada e dos usos
mltiplosdasguas,muitasvezes,questionadapelaforteinflunciadossetoreseltricoeagrcolae
pela ausncia de um planejamento integrado em nvel de governo, de forma a incorporar seus
princpiosempolticassetoriaisepelanoregulamentaodepartedeseusinstrumentos.
Dentrodisso,umdosgrandesdesafiosdosPlanosdeBaciaHidrogrficaharmonizar
as condutas dos diferentes agentes, nas esferas federal, estadual e municipal, que tm
responsabilidades no aproveitamento de recursos hdricos, alm, claro, dos agentes privados.
Segundo Pagnoccheschi (2003, p.257), os Planos de Bacia Hidrogrfica merecem aperfeioamento,
sobretudo pela falta de articulao com outros instrumentos de planejamento territorial,
principalmentecomosPlanosDiretoresMunicipais.
7

AlgunsdosprincipaisinstrumentosdeplanejamentoPlanosDiretoresMunicipaise
Planos de Bacia Hidrogrfica dialogamse ainda muito pouco, embora possuam um grande
potencialdearticulaoeumcampodepossibilidadescomuns.
Desse modo, possvel observar a existncia de uma zona de sombra na gesto
regionalcomfoconosrecursoshdricosnoqueconcernesinterfacescomosaspectosrelacionados
spolticasmunicipaisdegestodoterritrio.Emboraexistampontosdecongrunciaentreagesto
dosrecursoshdricoseagestourbanoregional,hindcios(Carneiroetal.,2008;Leal,2003;Silvae
Porto, 2003) de que as legislaes municipais so, em grande medida, inadequadas para tratar as
questesfundamentaisquevisamapreservaoeconservaodasguasquepercorremascidadese
tambm de seus espaos lindeiros, refletindo uma certa deslegitimao do planejamento e da
legislao urbanstica nas cidades brasileiras, marcadas pelo forte grau de informalidade e de
ilegalidadenousoenaocupaodosolo.
Na anlise de Carneiro et al (2008, p.167), os instrumentos de controle do uso e
ocupao do solo, atualmente disponveis e assegurados por lei, so ferramentas potenciais para o
desenvolvimento urbano em bases mais sustentveis e deveriam ser utilizados de forma
complementaraosinstrumentospreconizadospeloSistemaNacionaldeGerenciamentodeRecursos
Hdricos.Masestavisonoaqueprevalecenosrgosdegestorelacionados.
Diante desse contexto, no qual a dimenso ambiental permeia entre urbano e
regional, percebese uma falta de interlocues em diversos sentidos: as diretrizes dos Planos de
Bacia Hidrogrfica no so incorporadas pelos instrumentos contidos nos Planos Diretores
Municipais; os instrumentos e aes propostos em ambos os Planos no almejam os mesmos
objetivos; as unidades de planejamento e gesto no so convergentes; as instncias de
planejamento e gesto regionais, com foco nos recursos hdricos, no dialogam com as instncias
locais etc. Permanecem, portanto, indefinies quanto ao papel dos municpios e das bacias
hidrogrficas como unidades gestoras de polticas de impacto nos recursos hdricos, quer atravs de
determinaes contidas nos instrumentos prprios de ordenamento territorial, quer pela ausncia
formal,oudefato,dessesinstrumentos.
Ressaltase, assim, o papel fundamental que o municpio possui para a gesto dos
recursos hdricos. Embora os municpios no possuam competncia direta no tocante gesto das
guas, atuam em reas correlatas, cabendolhes o adequado ordenamento territorial mediante
planejamentoecontroledousoeocupaodosolourbanopelosPlanosDiretores,oquerepercute
na qualidade e quantidade das guas. As aes, tanto preventivas, quanto corretivas, dependem de
instrumentos do planejamento local e regional estruturados de modo a envolver a participao de
todos os nveis da sociedade e de estratgias destinadas proteo ambiental e s formas de
produodoespaourbano.
Almdaexistnciadeinmerosconflitosdeordemsocialepoltica,asituaoatual
dagestodoterritrio,empartes,decorrentedafaltadeintegraodessasduasescalasregionale
municipal. E, por existir essa acentuada desarticulao, da gesto regional com foco nos recursos
hdricos com a de uso e ocupao do solo, as conexes entre as aes de preservao de recursos
hdricoseagestomunicipaltornamsecadavezmaisnecessrias.
8

Nesse sentido, possvel identificar as potencialidades de instrumentais que

abranjam diferentes escalas de gesto, integrando a questo ambiental nessas diferentes unidades
territoriais. Para uma gesto do territrio mais consolidada, pode haver uma convergncia e maior
relao entre o enfoque ambiental, urbano e regional. Ao mesmo tempo, percebese que a
implementaodeumplanejamentoegestoambientalintegradosenfrenta,hoje,comoumdeseus
principais desafios, a construo de interfaces e articulaes entre os instrumentos e esferas da
polticaambientalcomapolticaregionaleapolticamunicipal.
Demonstrarasnecessidadesdearticulaodessasduasescalas,bemcomoexplicitar
osobstculospolticoinstitucionaiselegaisexistentesquedificultamaaplicaoprticadoconceito
degestointegradadosrecursoshdricos(Carneiroetal.,2008,p.173),certamente,umaformade
estimularabuscadesoluesparaasatuaisdificuldades.
Desse modo, esta Tese se fundamenta diante da atual lacuna do conhecimento
relacionado construo de interfaces entre os instrumentos da poltica ambiental e da poltica
regionaleurbana,querepresentamumgrandedesafioparaoplanejamentoegestoterritorialmais
sustentveis. Buscase, assim, trazer o tema da gesto integrada para o debate, direcionando a
discussoparaasquestesrelativasintegraodagestoambiental,comfoconosrecursoshdricos
ecomoplanejamentodousodosolomunicipal,procurandocontribuircomamelhorcompreensoe
levantamentodediretrizesparaessaproblemtica.
QUESTESDEPESQUISA
Diantedocontextoedasproblemticasapresentadas,otrabalhoapontaasseguintes
QuestesdePesquisa:
De que forma os Instrumentos Plano de Bacia Hidrogrfica e Plano Diretor Municipal
contribuemparaaGestoTerritorial?
ComotratadaaquestodaGestodousodosoloearelaocomosMunicpiosnosPlanos
deBaciaHidrogrfica?
Como abordada a questo da Gesto dos Recursos Hdricos e a relao com a Bacia
HidrogrficanosPlanosDiretoresMunicipais?
QuaissoasrelaesestruturaisentreasUnidadesdePlanejamentoeGestoMunicipaiseas
UnidadesdePlanejamentoeGestodeBaciaHidrogrfica?
Quais so as competncias especficas e convergentes e como se do as relaes entre as
Instncias de Planejamento e Gesto Municipais e as Instncias de Planejamento e Gesto
RegionalporBaciaHidrogrfica?

OBJETIVOS
Este trabalho apresenta como Objetivo Geral analisar a relao da dimenso
ambiental com o Planejamento Regional e Municipal, respectivamente, por meio dos Instrumentos
PlanosdeBaciaHidrogrficaePlanosDiretoresMunicipais,tendocomolocusparaanliseaUnidade
deGerenciamentodeRecursosHdricosdoEstadodeSoPauloUGRHI13TietJacar.
Paraodesenvolvimentodoobjetivogeral,sodefinidoscomoObjetivosEspecficos:
1. Compreender as trajetrias da Gesto Ambiental Regional (por Bacias Hidrogrficas) e da Gesto
Municipalverificandosuaslacunasearticulaes.
2. Analisar os instrumentos de Planejamento Regional (Planos de Bacia Hidrogrfica) e de
PlanejamentoMunicipal(PlanosDiretores);
3.Indicarsubsdiosediretrizesaplicaoearticulaodosinstrumentosanalisados;
4. Contribuir para o aperfeioamento da Gesto Territorial e do Planejamento Regional e Municipal
integradosnaperspectivadoaumentodaSustentabilidadeAmbiental.

METODOLOGIA
A metodologia desta pesquisa fundamentouse em uma anlise comparativa entre
duas Unidades de Planejamento: Unidade de Planejamento Regional (delimitada pela Bacia
Hidrogrfica) eUnidadedePlanejamentoLocal(delimitadapelo Municpio),eentre duasTemticas
principais:TemticaAmbiental,comfoconosrecursoshdricoseTemticaUsoeOcupaodoSolo.
Para essa anlise comparativa, adotouse a metodologia Mltiplo Estudo de Caso
(Yin,2001),apartirdaqualforamidentificados,sistematizadosecompreendidosdoisInstrumentos,
considerados centrais em relao ao Planejamento Regional e Municipal: o Plano de Bacia
Hidrogrfica e o Plano Diretor Municipal, respectivamente. Como Universo da Pesquisa, foram
selecionadosumPlanodeBaciaHidrogrfica[PlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar]edoisPlanos
DiretoresMunicipais[PlanoDiretordeAraraquaraePlanoDiretordeSoCarlos],todosinseridosna
BaciaHidrogrficaTietJacar.
Nesse sentido, foram investigados a origem, a evoluo, o grau de abrangncia, as
potencialidadeseasrestriesdessesinstrumentos,assimcomosuasdivergncias,compatibilidades
epossveisarticulaes.
10

AescolhadametodologiaMltiploEstudodeCasofoifeitaporserumaestratgiade
pesquisa na qual se analisa, de forma profunda, um fenmeno contemporneo, que se caracteriza
pela identificao evidente entre o fenmeno e o contexto em que ele est inserido e pela
coexistnciademltiplasfontesdeevidnciasdisponveis.
Complementarmente, de acordo com Gil (2002), o Estudo de Caso pode contribuir
paraainvestigaodeumfenmenocontemporneo,poisexplorasituaesdavidarealcujoslimites
no esto claramente definidos e descreve a situao do contexto em que est sendo feita
determinadainvestigao.Paraoautor,existemmuitassituaesqueutilizamoEstudodeCasocomo
estratgiadepesquisa,nasquaisincluemse:estudosorganizacionaisegerenciais,polticaepesquisa
em administrao pblica e pesquisas de planejamento regional e municipal. Este ltimo exemplo
representa,justamente,ograndetemadapesquisaemquesto.

MTODOSDAPESQUISA
De acordo com as formas de classificao de pesquisa (Gil, 2002; Silva e Menezes,
2005), do ponto de vista da natureza do trabalho esta pesquisa foi aplicada, objetivando gerar
conhecimentosparaaplicaoprticaedirigindosesoluodeproblemasespecficos.Dopontode
vistadaformadeabordagemdoproblema,elafoiqualitativa,ondeainterpretaodosfenmenose
aatribuiodesignificadossobasesdoprocesso.
Do ponto de vista de seus objetivos, a pesquisa estruturouse em trs fases
complementares:exploratria,descritivaeanaltica.

FASE1EXPLORATRIA
A Fase Exploratria visou proporcionar maior familiaridade com o problema, assim
comoaprimorarasideiaseconceitosrelacionadospesquisa.Nessesentido,ostemaschaveforam
amplamenteexploradosesistematizados.
De acordo com os objetivos dessa pesquisa, a Fase Exploratria conduziu a uma
maior aproximao tericoconceitual com as temticas: Gesto Territorial e Regional, Gesto
AmbientaldeBaciasHidrogrficaseGestoMunicipal,bemcomoasrelaesporelasestabelecidas.
Como tcnicas de pesquisa para esta Fase, foram desenvolvidos Levantamentos e
AnlisesBibliogrficaseDocumentais.Afimdenortearoslevantamentoseanlises,elaborouseum
ProtocolodePesquisadaFase1,quefoidivididoemtrsCategoriasdeAnlise:[1]OTerritrio,a
11

GestoTerritorialeRegionaleaDimensoAmbiental;[2]ABaciaHidrogrfica,aGestodaguaea
relao com a Gesto Municipal e [3] O Municpio, a Gesto Municipal e a relao com a Gesto da
BaciaHidrogrfica(ApndiceAProtocolodePesquisaFase1).
A anlise dessas categorias resultou na Fundamentao Terica apresentada nos
itens1.1,1.2e1.3doCaptulo1destaTese.
FASE2DESCRITIVA
A Fase Descritiva objetivou apresentar as caractersticas e as dinmicas dos
fenmenosenvolvidos,afimdeproporcionarmaiorcontextualizaodosEstudosdeCaso.
Nessapesquisa,paracompreendertaisfenmenos,foielaboradaumaCaracterizao
GeraldaBaciaHidrogrficadoTietJacaredosMunicpiosdeAraraquaraeSoCarlos.
Como tcnicas de pesquisa para esta fase, desenvolveramse Levantamentos e
Anlises Bibliogrficas e Documentais. Adicionalmente, tambm foram realizadas Entrevistas Semi
estruturadas, que puderam contribuir na compreenso da caracterizao e dinmica da Bacia e dos
Municpiosemquesto.
Para essa fase da pesquisa, foi elaborado um Protocolo de Pesquisa da Fase 2,
dividido em duas Categorias de Anlise: [1] O Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar, e [2] Os
Planos Diretores dos Municpios de Araraquara e So Carlos. Para cada um deles foi realizada uma
caracterizaogeraleoprocessodeelaboraodoPlano(ApndiceBProtocolodePesquisaFase
2).
Os Resultados dessa Fase so apresentados nos itens Caracterizao do Plano de
BaciaTietJacareCaracterizaodosPlanosDiretoresMunicipais,respectivamenteitens2.1,3.1
e4.1,apresentadosnosCaptulos2,3,e4destaTese.
FASE3ANALTICA
A Fase Analtica buscou verificar a hiptese e discutir os objetivos da pesquisa e
procedeu s duas fases anteriores Exploratria e Descritiva visto que a anlise dos fatores que
determinamumfenmenodemandasuaprviaidentificaoedescriodetalhada.
Como tcnicas de pesquisa para esta fase, foram realizadas entrevistas
semiestruturadas e aplicados questionrios. A estruturao das entrevistas e dos questionrios foi
norteada pelas questes definidas no Protocolo de Pesquisa da Fase 3, que foi dividido em quatro
Categorias de Anlise para o Plano de Bacia: [1] Definio das Unidades de Planejamento e Gesto
Regional, [2] Objetivos, Aes e Instrumentos de carter ambiental contidos no Plano de Bacia
HidrogrficarelacionadosaosMunicpios,[3]CompetnciaeatuaodasInstnciasdePlanejamento
eGestoRegionale[4]GraudeinflunciadosPlanosDiretoresnoPlanodeBacia.Tambm,deforma
equivalente,foramdefinidasquatroCategoriasdeAnliseparaosPlanosDiretores:[1]Definiodas
Unidades de Planejamento e Gesto Municipal, [2] Objetivos, Aes e Instrumentos de carter
ambiental contidos no Plano Diretor, [3] Competncia e atuao das Instncias de Planejamento e
12

GestoMunicipale[4]GraudeinflunciadoPlanodeBaciaHidrogrficanoPlanoDiretor(Apndice
CProtocolodePesquisaFase3).
Os resultados dessa fase so descritos nos itens Anlise do Plano de Bacia Tiet
Jacar e Anlise dos Planos Diretores Municipais, respectivamente itens 2.2, 2.3, 3.2, 4.2
apresentados nos Captulos 2, 3 e 4 desta Tese. O Captulo 5 aborda a discusso dos resultados de
formamaisamplaeintegrada,paraalmdosEstudosdeCaso.EoCaptulo6apresentaasconcluses
gerais.Oesquemametodolgicodasfasesdapesquisasistematizadonoquadroabaixo:

Quadro1EsquemaMetodolgicodaPesquisa.
FASE1 FASE2 FASE3
Exploratria Descritiva Analtica
C
a
t
e
g
o
r
i
a
s

d
e

A
n

l
i
s
e

FundamentaoTerica
OTerritrio,aGesto
TerritorialeRegionala
DimensoAmbiental
ABaciaHidrogrfica,a
Gestodaguaea
relaocomaGesto
Municipal.
OMunicpio,aGesto
Municipalearelaocom
aGestodeBacias
Hidrogrficas.
PLANODEBACIAHIDROGRFICA
CaracterizaodaBacia
HidrogrficaTietJacar.
Oprocessodeelaboraodo
PlanodeBaciaHidrogrfica
TietJacar.

PLANOSDIRETORESMUNICIPAIS
CaracterizaodosMunicpios
deAraraquaraeSoCarlos.
OProcessodeelaboraodo
PlanoDiretorde
DesenvolvimentoePoltica
UrbanaeAmbientalde
AraraquaraedoPlanoDiretor
doMunicpiodeSoCarlos.
PLANODEBACIAHIDROGRFICA
AdefiniodasUnidadesde
PlanejamentoeGestoRegional.
OsObjetivos,AeseInstrumentosde
carterambientalcontidosnoPlanode
BaciarelacionadosaosMunicpios.
ACompetnciaeatuaodasInstncias
dePlanejamentoeGestoRegional.
OgraudeinflunciadosPlanosDiretores
noPlanodeBacia.
PLANOSDIRETORESMUNICIPAIS
AdefiniodasUnidadesde
PlanejamentoeGestoLocal.
OsObjetivos,AeseInstrumentosde
carterambientalcontidosnoPlano
Diretor.
ACompetnciaeatuaodasInstncias
dePlanejamentoeGestoLocal.
OgraudeinflunciadoPlanodeBacia
noPlanoDiretor.
T

c
n
i
c
a
s

d
e

P
e
s
q
u
i
s
a

PesquisaBibliogrficae
Documental
PesquisaBibliogrficae
Documental
EntrevistasSemiestruturadas
EntrevistasSemiestruturadas
AplicaodeQuestionrio
R
e
s
u
l
t
a
d
o
s

Captulo1
Itens1.1;1.2;1.3.
Captulos2,3e4
Itens2.1,3.1e4.1.
Captulos2,3,4e5
Itens2.2,2.3,3.2,4.2e5.

13

UNIVERSODAPESQUISADEFINIODAUNIDADEDEPESQUISA
Visando definir os recortes da Unidade de Planejamento Regional (delimitada pela
Bacia Hidrogrfica) e da Unidade de Planejamento Local (delimitadas pelo Municpio), a Pesquisa
pautouse noSistemade GerenciamentodeRecursosHdricosdoEstadodeSoPaulo.Essesistema
apresenta como diviso regional 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHIs). O
focoterritorialnaBaciaHidrogrficadesenvolveuse,enquantoconceito,prioritariamentedentrodas
polticasderecursoshdricoserepresentaumareorganizaoespacial,quevemsendoabsorvidade
diversasformasporpolticaspblicasemvriasescalas.
Paradefinirouniversodessapesquisa,foiselecionadaaUGRHI13,comoUnidadede
PlanejamentoRegional,denominadaBaciaHidrogrficaTietJacar,localizadanaregiocentraldo
EstadodeSoPaulo.
A escolha da Bacia Hidrogrfica TietJacar deveuse ao relevante papel
desempenhadopelosRecursosHdricosnoseuprocessodeocupao,quevmsendoutilizadospor
usos mltiplos: abastecimento urbano, agricultura, indstria, transporte, energia, turismo e lazer.
Alguns desses usos, realizados sem nenhuma preocupao quanto sua preservao, acabaram por
gerar a degradao destes importantes recursos naturais. Do ponto de vista da disponibilidade e
qualidade hdrica esta Bacia j considerada crtica, pois vem apresentando diversos problemas
relacionadosinsuficinciadeinfraestruturaurbana,bemcomoaquelesligadosaomeiofsico.
Outro fator de escolha foi o fato de a Bacia TietJacar possuir uma instncia de
gestoregional(ComitdeBaciaHidrogrfica)relativamenteestruturadaeorganizada,apresentando
relatriossistematizadoseumPlanodeBaciaHidrogrficaatualizadoparaanlisedosdados.
A Bacia Hidrogrfica TietJacar engloba 34 municpios, dentre os quais, 16 esto
inseridosdentrodareadaUGRHIe18possuempartedeseusterritriosemUGRHIsadjacentes.
Como recorte das Unidades de Planejamento Local foram selecionados dois
municpioslocalizadosdentrodoterritriodaUGRHI13,sendoeles:AraraquaraeSoCarlos.
A escolha desses municpios justificouse por eles pertencerem Bacia Hidrogrfica
doTietJacare,sobretudo,porseremmunicpiosdeportemdiodaBacia,exercendosignificativas
influncias regionais. Araraquara e So Carlos formam um polo de integrao regional de cidades
mdias de importncia no cenrio econmico do Estado. Alm de apresentarem caractersticas de
aglomeraourbana,soclassificadospeloInstitutodePesquisaEconmicaAplicadaIPEA(CBHTJ,
2000), como Centros SubRegionais de 1 Ordem. Essa classificao se d com base em indicadores
relacionados escala da urbanizao, diversidade das atividades e elevado nvel de articulao
setorialeregional.Osmunicpiostmseconsolidadocomocentroscomerciaisedeservios,inclusive
comocentrosdeensinosuperioredepesquisasdebasetecnolgicaecientfica.Consequentemente
so municpios que possuem um dos maiores ndices de urbanizaes desta Bacia, responsveis
tambmporgrandepartedosimpactosambientaisurbanoscausadosnesteterritrio.

14

Devido sua localizao geogrfica estratgica, Araraquara e So Carlos possuem

disponibilidadedeumsignificativosistemadetransporteintermodal.Ambasascidadessoservidas
pela rodovia Washington Luiz, interligadas com as rodovias Anhanguera e Bandeirantes, acessando
vriosmunicpiosimportantescomoaCapitalpaulista,almdaproximidaderegionalcomahidrovia
TietParan. O entroncamento ferrovirio atualmente utilizado para transporte de cargas,
interligadolestecomCampinas,SoPauloeSantos;aonortecomBarretosePortoColmbia(divisa
de Minas Gerais); e a oeste com So Jos do Rio Preto e Porto Rubineia (divisa de Mato Grosso e
Gois). A regio conta com aeroportos locais e, na proximidade, com o aeroporto internacional
Viracopos.
3.3.TCNICASDEPESQUISAPROCEDIMENTOSTCNICOS
Para a aplicao dos mtodos, foram selecionadas quatro tcnicas de pesquisa:
LevantamentoeAnliseBibliogrficaeDocumental,EntrevistasSemiestruturadaseQuestionrios.
LEVANTAMENTOEANLISEBIBLIOGRFICA
O levantamento bibliogrfico consistiu de pesquisa elaborada a partir de material j
publicado, constitudo principalmente de Livros, Artigos de peridicos, Teses e Dissertaes com
anlisesconcludasquetangenciamosobjetosdepesquisa.
LEVANTAMENTOEANLISEDOCUMENTAL
A pesquisa documental foi realizada a partir de materiais que no receberam
tratamento analtico, como todos os documentos relacionados aos processos de elaborao dos
Planos de Bacia e dos Planos Diretores (Relatrios de Diagnsticos, Atas de reunies, Audincias
Pblicas etc); Leis aprovadas sobre os Planos Diretores e documentos aprovados sobre os Planos de
Bacia; documentos relacionados aplicao dos Planos de Bacia e Planos Diretores (Relatrios
AvaliaoeMonitoramento),almdereportagensepublicaessobreosobjetosdaPesquisa.
ENTREVISTAFOCALSEMIESTRUTURADA
Asentrevistasobjetivaramadquiririnformaesessenciaisquecorroborassemcomo
exame da hiptese estabelecida. Para a pesquisa, a realizao da Entrevista Focal Semiestruturada
teve como objetivo fazer com que o entrevistado auxiliasse no detalhamento das informaes e
interpretaesdasCategoriasdeAnliseparacadaEstudodeCaso,aproximandosedopapeldeum
informantechave(BonieQuaresma,2005)queforneceaopesquisadorpercepeseinterpretaes
especficas sob o tema, como tambm sugestes de fontes nas quais podemse buscar evidncias
complementares.
15

O tipo de entrevista selecionado para esta pesquisa foi a Entrevista Focal

Semiestruturada, que espontnea, mas segue um conjunto de perguntas, conduzidas por um
Roteiro de Entrevista (Apndice E Roteiros de Entrevistas), que foi formulado buscando coletar
subsdios, sobretudo, para as trs primeiras Categorias de Anlise estabelecidas no Protocolo de
PesquisaFase3,sendoelas:[1]AdefiniodasUnidadesdePlanejamentoeGestoRegional;[2]Os
Objetivos, Aes e Instrumentos de carter ambiental contidos no Plano de Bacia relacionados aos
municpios;[3]AatuaodasInstnciasdePlanejamentoeGestoRegional.
ParaadefiniodonmerodeEntrevistasSemiestruturadasforamconsideradosdois
critriossimultneos:[1] pessoasqueatuarame tiveramproximidadee experinciasprticascomo
problema pesquisado, e [2] representantes das trs esferas de Gesto Regional e Local poder
pblico, rea tcnica ou consultoria e sociedade civil que tiveram envolvimento no processo de
elaborao e/ou implementao do Plano de Bacia Hidrogrfica e dos Planos Diretores, tendo em
vistaosdiferentesolharessobreosprocessosdeplanejamentoegesto.
Todas as entrevistas realizadas foram transcritas e, posteriormente, enviadas ao seu
respectivoentrevistado,afimdequeelefizesseumaverificaoemanifestasseconcordnciacomo
seucontedo.
Quadro2RelaodosEntrevistadosparacadaEstudodeCasodaPesquisa.
Entrevistado
PlanodeBacia
TietJacar
PlanoDiretorde
Araraquara
PlanoDiretorde
SoCarlos
Representantesde
rgosGestores
Regionais/Locais
SecretrioExecutivodo
ComitdeBaciaTiet
Jacar.
[entrevistadoA]

VicepresidentedoComit
deBaciaTietJacar.
[entrevistadoB]
Secretriade
DesenvolvimentoUrbano.
[entrevistadoF]

DiretordeDesenvolvimento
SustentveldaSecretariado
MeioAmbiente.
[entrevistadoG]
Secretriode
DesenvolvimentoUrbano.
[entrevistadoL]
DiretordoDeptode
PlanejamentoTerritorial.
[entrevistadoM]
CoordenadordeMeio
Ambiente.
[entrevistadoN]
Representantesde
rgosTcnicos/
Consultorias/
Legislativo

EspecialistaAmbientalda
SecretariadoMeio
AmbientedoEstadodeSP.
[entrevistadoC]

ConsultoradaCmara
Municipalsobreaelaborao
doPD.
[entrevistadoH]

RepresentantedoDAAE.
[entrevistadoI]
ConsultoradarevisodoPD,
exDiretoradePlanejamento
Territorial.
[entrevistadoO]

Consultoradoprocessode
elaboraoerevisodoPD.
[entrevistadoP]
Representantesda
SociedadeCivilede
InstituiesAcadmicas
Representanteda
SociedadeCivilnoComit
deBaciaTJeconsultordo
PlanodeBacia
Hidrogrfica.
[entrevistadoD]

ConsultordoPlanode
BaciaHidrogrfica.
[entrevistadoE]
ExSecretriode
PlanejamentoUrbanona
pocadoPD.
[entrevistadoJ]

RepresentantedeOng.
[entrevistadoK]
RepresentantedeOngedo
Comdema.
[entrevistadoQ]

RepresentantedeOngedo
Comdema.
[entrevistadoR]

RepresentantedaEmbrapa.
[entrevistadoS]
TotaldeEntrevistas=19 05 06 08
16

QUESTIONRIO
Para a pesquisa, a aplicao do questionrio teve o objetivo de verificar a quarta
CategoriadeAnliseestabelecidanoProtocolodePesquisaFase3,denominadaGraudeinfluncia
do Plano de Bacia Hidrogrfica nos Planos Diretores Municipais, e a percepo dos Gestores Locais
emincorporarasdiretrizesregionaisemseusplanejamentos.
Nesse sentido, definiuse como critrio de escolha para o preenchimento do
questionrio os representantes dos rgos gestores municipais ligados gesto ambiental urbana
(sobretudo profissionais das Secretarias de Planejamento Urbano ou de Meio Ambiente). Alm
desses, tambm foram enviados aos gestores regionais, representados pelos membros da Cmara
Tcnica de Planejamento e Gesto do Comit de Bacia TietJacar, responsveis pela elaborao e
acompanhamentodoPlanodeBaciaHidrogrfica.
AfimdebuscarumapercepocompletaparatodooterritriodaBaciaHidrogrfica
do TietJacar, todos os 34 municpios contidos nessa regio foram elencados para compor a
amostradepreenchimentodoQuestionrio.
Com base em Gil (2002), o Questionrio seguiu os seguintes procedimentos: foi
construdo em blocos temticos obedecendo a uma ordem lgica na elaborao das perguntas; a
redaodasperguntasfoifeitaemlinguagemcompreensvelaoinformanteeasperguntasestiveram
relacionadasaosobjetivosdapesquisa.Portanto,oModelodoQuestionrio(ApndiceDModelo
deQuestionrio)estruturouseapartirdoProtocolodeEstudodeCasoFase3.
OQuadroabaixoapresentaototaldosmunicpiosdaBaciaHidrogrficaTietJacar,
destacando,emazul,osdoismunicpiosrelacionadosaoEstudodeCaso[AraraquaraeSoCarlos]e,
em cinza, os demais municpios que deveriam ter elaborados seus Planos Diretores Municipais pelo
critriodepossuremmaisdevintemilhabitantes.

17

Quadro3RelaodosMunicpiospertencentesBaciaHidrogrficadoTietJacareoseurespectivo
nmerodepopulaototal.
1 Agudos 34.532
2 Araraquara 208.725
3 Arealva 7.842
4 Areipolis 10.581
5 Bariri 31.603
6 BarraBonita 35.256
7 Bauru 344.039
8 BoaEsperanadoSul 13.658
9 Bocaina 10.862
10 Boracia 4.268
11 Borebi 2.295
12 Brotas 21.580
13 DoisCrregos 24.768
14 Dourado 8.607
15 GavioPeixoto 4.420
16 Iacanga 10.010
17 Ibat 30.724
18 Ibitinga 53.166
19 IgaraudoTiet 23.370
20 Itaju 3.263
21 Itapu 12.181
22 Itirapina 15.528
23 Ja 131.068
24 LenisPaulista 61.454
25 Macatuba 16.246
26 MineirosdoTiet 12.042
27 NovaEuropa 9.301
28 Pederneiras 41.530
29 RibeiroBonito 12.129
30 SoCarlos 221.936
31 SoManuel 38.390
32 Tabatinga 14.686
33 Torrinha 9.330
34 Trabiju 1.544
TotaldepopulaodaBaciaTJ 1.480.934
Municpio PopulaoCenso2010
Fonte:CensoInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatsticaIBGE(2010).

18

FORMADEANLISEDOSRESULTADOS
AformadeAnlisedosresultadospautousenoProtocolodePesquisaFase3(que
foisistematizadonoQuadro4),afimdedisporasevidnciasdentrodasquatroCategoriasdeAnlise
formuladas para discutir a hiptese e atingir os objetivos da pesquisa, alm de recombinar as
evidncias, tendo em vista as proposies iniciais do Estudo de Caso. Desse modo, a anlise dos
dadosfoidenatureza,predominantemente,qualitativa.

SeguindoasCategoriasdeAnlise,foramdefinidosdoisconjuntosdeanlises:
1. Anlise individual do Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar, observando as
quatro Categorias de Anlise da Fase 3: [1] A definio das Unidades de Planejamento e Gesto
Regional; [2] Os Objetivos, Aes e Instrumentos de carter ambiental contidos no Plano de Bacia
relacionados aos municpios; [3] A competncia e atuao das Instncias de Planejamento e Gesto
Regionale[4]O grau deinflunciadosPlanosDiretoresnoPlanodeBacia; eAnliseindividual dos
dois Planos Diretores Municipais [Araraquara e So Carlos] observando: as quatro Categorias de
Anlise da Fase 3: [1] A definio das Unidades de Planejamento e Gesto Local; [2] Os Objetivos,
AeseInstrumentosdecarterambientalcontidosnoPlanoDiretor;[3]AatuaodasInstnciasde
PlanejamentoeGestoLocal;[4]OgraudeinflunciadoPlanodeBacianoPlanoDiretor.
EssasanlisesencontramsenosCaptulos,2,3e4.

2.Anlise dasrelaesentre osInstrumentos PlanodeBaciaHidrogrficae Planos

DiretoresMunicipaisobservando,sobretudo,ascompatibilidades,asdivergncias,aslimitaeseas
possveisarticulaesentreeles.
Essesdoisconjuntosdeanliseforamfundamentadospela:
Anlise conjunta das Entrevistas Semiestruturadas para o Plano de Bacia
HidrogrficaTietJacareparaosdoisPlanosDiretoresMunicipaisrelacionadosaoEstudodeCaso.
Anlise conjunta das respostas dos gestores municipais e regionais a partir do
questionrioparaoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacareparaosPlanosDiretoresMunicipais.
Anlisedapesquisadoracombasenabibliografia,nosdocumentosconsultados,nas
entrevistasrealizadasenosquestionriosaplicados.
EssasanlisesencontramsenoCaptulo5.
Os Quadros 4 e 5 apresentam os aspectos que foram considerados para cada
CategoriadeAnlise.

19

Quadro4CategoriaseAspectosconsideradosnaanlisedoPlanodeBaciaHidrogrfica.
CATEGORIADEANLISE ASPECTOSCONSIDERADOS
1.DefiniodasUnidadesde
PlanejamentoeGestoRegional.
LeituraseDiagnsticos.
UnidadesdePlanejamentoeGesto.
Macrozoneamentoezoneamento.
reasdeEspecialInteresse(UCs).

contraponto:

Oquefoiproposto
noPlanodeBacia
Hidrogrfica.

Oquefoiaplicado
naprtica.
2.Objetivos,Aese
Instrumentosdecarterambiental
contidosnoPlanodeBacia.
Princpios,metaseobjetivosgerais.
MetaseAesespecficas.
Instrumentoseconmicos.
Instrumentosparaorural.
PlanosSetoriais.
3.Competnciaeatuaodas
InstnciasdePlanejamentoe
GestoRegional.
EstruturaparaoSistemade
GerenciamentodeRecursosHdricos.
SistemadeInformaesRegionais.
Monitoramento,revisoeatualizao.
Relaoentreasinstnciasregionaise
municipais.
4.GraudeInflunciadosPlanos
DiretoresnoPlanodeBacia.

Quadro5CategoriaseAspectosconsideradosnaanlisedosPlanosDiretoresMunicipais.
CATEGORIADEANLISE ASPECTOSCONSIDERADOS
1.DefiniodasUnidadesde
PlanejamentoeGestoLocal.
LeituraseDiagnsticos.
UnidadesdePlanejamentoeGesto.
Macrozoneamentoezoneamento.
reasdeEspecialInteresse.

contraponto:

Oquefoiproposto
naLeidoPlano
Diretor.

Oquefoiaplicado
naprtica.
2.Objetivos,Aese
Instrumentosdecarterambiental
contidosnoPlanodeDiretor.
Princpios,diretrizeseobjetivosgerais.
Instrumentospotenciaisdecontribuio
ambiental(EIVs,LicenciamentoAmbiental)
Instrumentoseconmicos.
Instrumentosparaorural.
PlanosSetoriais.
3.Competnciaeatuaodas
InstnciasdePlanejamentoe
GestoLocal.
EstruturaparaoSistemadeGesto
AmbientalMunicipal.
SistemadeInformaesMuncipais.
Monitoramento,revisoeatualizao.
Relaoentreasinstnciasregionaise
municipais.
4.GraudeInflunciadoPlanode
BacianoPlanoDiretor.

20

ORGANIZAODOTEXTO
AIntroduoinsereatemticadaquestoambientalesuaarticulaocomagesto
urbana e gesto regional com foco nas bacias hidrogrficas, apresentando uma contextualizao e
problematizao do assunto, assim como a justificativa da pesquisa. As principais questes de
pesquisa so delineadas, bem como a hiptese, os objetivos gerais e especficos que se procuram
alcanar. O Captulo descreve tambm a metodologia adotada onde analisamse Estudos de Caso,
apresentando,osmtodos,ouniversodapesquisa,astcnicaseaformadeanlisedosresultados.
O Primeiro Captulo aborda a fundamentao terica, explorando as bases tericas
que embasaram a pesquisa, tendo como mote trs categorias principais que se intercalam: O
TerritrioeaRegio,aGestoTerritorialeRegionaleaDimensoAmbiental;ABaciaHidrogrfica,a
Gesto da gua e a relao com a Gesto Municipal; O Municpio, a Gesto Municipal e a relao
com a Gesto da Bacia Hidrogrfica. Todos esses temas so entrelaados buscando justamente
percebersuasconexes,interfaceseincongruncias.
NoSegundo,TerceiroeQuartoCaptulossoapresentadasasanlisesediscutidosos
resultadosdosEstudosdeCaso,respectivamente:aCaracterizaodaBaciaHidrogrficaTietJacar,
aAnlisedoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar,aCaracterizaodoMunicpiodeAraraquarae
aAnlisedoPlanoDiretordeAraraquara;aCaracterizaodoMunicpiodeSoCarloseaAnlisedo
PlanoDiretordeSoCarlos.
O Quinto Captulo prope uma anlise integrada a partir da discusso dos
instrumentosestudadoseumareflexoparaalmdosEstudosdeCaso.OSextoCaptuloapresenta
asconcluseseconsideraesfinais.
So apresentados tambm os elementos de suporte utilizados na pesquisa,
envolvendo a bibliografia, legislaes, alm da relao das entrevistas realizadas. Como Apndices,
socompiladososProtocolosdePesquisa,osModelosdoQuestionrioedasEntrevistas.

CAPTULO1
REFLEXOCONCEITUAL
21

CAPTULO1.1.

O TERRITRIO E A REGIO, A GESTO TERRITORIAL E A DIMENSO

AMBIENTAL

Os conceitos de territrio e ordenamento territorial vm sendo rediscutidos e

revalorizadosemdiversoscamposdoconhecimento.TericosdereascomoGeografia,Sociologiae
Urbanismo (Santos, 2000; Dias e Santos, 2003; Penha, 2005; Vainer, 2007; Cidade et al., 2008;
AlmeidaeSoares,2009),trazemdiscussoastransformaesemudanassofridaspelosterritrios
eaampliaodesteconceitoatualmente.
Alm da redefinio de termos, a articulao entre polticas de diversos recortes
territoriais parece ser um dos principais desafios atuais da gesto pblica, pois elas tm impactos
diferenciadosquantoaosindivduos,categoriaissociais,comunidadesecontextosregionais.
Nesse sentido, a abordagem territorial do desenvolvimento um conceito que
emerge da forma integral de leitura e interpretao de uma realidade, das interaes entre os
diversos aspectos que caracterizam um sistema social construdo em certa base natural que,
modificada, tambm caracteriza e delimita um territrio. A abordagem ou enfoque territorial tenta
compatibilizar vrias ideias, princpios e valores na promoo do desenvolvimento, segundo
preceitosdasustentabilidadeedeparticipaosocial.umavisoessencialmenteintegradoraeno
setorializada(Guimares,2011,p.39).
Partindodaideiadequeanoodeterritrioesthistoricamenteligadanoode
poder e de apropriao do espao, Penha (2005, p.7) ressalta que a temtica territorial tornouse
atual, precisamente no momento em que, de um lado, deflagrouse uma nova onda de
transnacionalizao da economia e de renovao tecnolgica, e de outro, fez emergir novos
fundamentalismos do territrio na forma de novos nacionalismos e localismos. Nesse sentido, a
questoterritorial,porestarazo,hojeigualmentechave,porqueabreaperspectivadasmltiplas
dimenses do poder referente prtica espacial dos atores sociais, em diferentes nveis e de
mltiplasescalas.
Assim,anooclssicadeterritriovem,acadadia,revelandosuaslimitaes,em
especialnocampoambiental,ondeecossitemasecorposhdricosnoconhecemoureconhecemos
limitesterritoriaisdefinidosnageografiapolticadohomemmoderno.
Dessa forma, falar nas transformaes do territrio significa compreender o que
essas transformaes acarretam nas suas diferentes escalas e nas mais diversas temticas s quais
estorelacionadas,como:meiourbano,meiorural,asreasambientalmenteprotegidas,todoseles,
tambm sendo modificados na medida em que os territrios vo sendo apropriados, sobrepostos e
interligados.
22

Saber que territrios so esses e que mecanismos causaram as suas formaes
constituem os primeiros passos para desvendar a compreenso dessas mudanas e as possveis
relaesentreadiversidadedasescalasespaciaisdeplanejamentoegesto.
CONCEITOSEDEFINIESSOBRETERRITRIOEGESTOTERRITORIAL
Partindodavisodequeanoodeterritriotemsuaorigemnapalavraterritorium,
que significa pedao de terra apropriado (Magdaleno, 2005, p.118), permite pressupor que a
relao entre o termo territrio e a noo de apropriao de um espao sempre estiveram
presentes. Desse modo, saber, portanto, o que compreende o termo territrio significa,
anteriormente,saberosignificadodeespao.
NasanlisesdeCastells(1976),oespaoumprodutomaterialqueestemrelao
com outros elementos materiais, entre eles as pessoas, os quais estabelecem historicamente
determinadas relaes sociais que do ao espao e a outros elementos componentes uma forma,
umafunoeumsignificadosocial.
A defesa da noo de espao socialmente construdo tambm oriunda das
reflexesdeLefebvre(1974),Harvey(1996)eSantos(1996).ParaSantos(1996),oespaoincluiuma
combinaodematerialidadeedavidaqueoanima.Anaturezadoespaoseria,ento,frutodofato
dequeele formadotantopeloresultadomaterial dasaesdasociedadenahistria,comopelas
aescontemporneasquelhesconcedemumdinamismoeumafuncionalidade.
Na concepo de Heidrich (1998, p.10), espao a propriedade da mtria em
movimento em todas as suas variedades, estados e manifestaes. Locus da ocorrncia de
fenmenosqueserelacionamcompostopordoisordenamentos:[a]asdeterminaesuniversais,
ligadas constituio e transformaes da natureza; [b] as determinaes histricas, ligadas
constituio e transformao das sociedades. Portanto, a organizao de um espao est
diretamente relacionadaapartirdo momento queumacoletividadedelimitaeapropriase dele,ou
seja,criaumaprimeiraconfigurao:oterritrio.Osterritriosdocarterespecficoeparticularao
espao,sejaeleregional,urbano,produtivo,domsticoetc(Pradilla,1984
1
apudFernandez,2007).
Nestes termos, territrio a delimitao de um espao: ou seja, sua apropriao,
determinadapelanecessidadededomnioepossederecursosnaturaisepelaocupaofsicacomo
habitat. A demarcao de territrios objetiva impor o domnio humano sobre o espao, tanto sobre
as condies de extensividade como as de contiguidade e de vizinhana. Assim, o territrio passa a
existir quando se definem: [1] uma relao de apropriao das condies naturais e fsicas por uma
coletividade;[2]umaorganizaodasrelaes,demodoaformarumacomunidade,diferenciadade
outras. Portanto, territrio uma qualificao do espao geogrfico (Magdaleno, 2005, p.118) que
no deve ser confundida com o prprio, e que a configurao territorial se compe do conjunto de
sistemasnaturaisedosacrscimossuperpostospelasociedadeemumareaoupas.

1
PRADILLA,CobosEmilio.ContribuicinalaCrticadelaTeoriaUrbana.DelEspacioalaCrisisUrbana.Universidad
AutnomaMetropolitana.CasaAbiertaalTiempo.ColeccinEnsayos.Mxico,1984.
23

Foi somente a partir da poca moderna que o termo territrio comeou a ganhar
importncia e a aparecer, com maior frequncia, a partir de uma abordagem jurdica, que ir
constituirabasedesustentaododesenvolvimentodoconceitonaGeografia.
Osignificadojurdicodotermoterritrioestdiretamenterelacionadoatrsnoes
bsicas:rea,limitesedominao.Destamaneira,todoterritriopossuiumalocalizaoparticular,
resulta de um processo de apropriao, organizado e gerido por um grupo. O territrio no
necessariamente uma rea fechada, no sempre um tecido espacial unido (Bonnemaison, 1981
2

apud Holzer, 1997), ele nos induz somente a um comportamento necessariamente estvel, e antes
de ser uma fronteira, pode ser um conjunto de lugares hierrquicos, conectados por uma rede de
itinerrios.
Na medida em que se acentuou o processo de fixao da populao ao solo,
legitimouse a noo de territrio como elemento jurdico de competncias, consubstanciado na
forma de Estado Nacional. Portanto, territrio uma poro do espao geogrfico onde so
projetadasrelaesdepoder,quegeramumaapropriaoeumcontrolesobreesteespao.
O Estado nacional caracterizase como o instituto poltico, uma forma organizada e
unificadoradamanifestaodopoderdeumacoletividade,numterritriodelimitado.Destaforma,
territriodoEstadocorrespondeaoespaomarcadosobreoqualoEstadoexercesuasoberania.Por
isso,muitasvezesotermoterritriorelacionadocomotermopas.Entretanto,asimplesexistncia
deumEstadonoeliminaasmuitasterritorialidadescomasquaisoseupodersoberanoconvive.
Os territrios dos Estados so demarcados por limites que podem ser naturais ou
superficiais.Cadaumadessasdivisespodeserchamadadedomnio.OEstado,emsuaconstituio
jurdica, pode criar mecanismos que ampliem ou restrinjam o exerccio do direito individual
propriedade. Nunes (2006, p.73) acrescenta a essa idia a condio da biodiversidade, que pode
significar uma nova fronteira na transformao do conceito de territrio do Estado. A anlise parte
doprincpioqueoterritrionomaisapenastridimensional(terra,guaear)equeavisoclssica
deve ser revista. O territrio continua vinculado a uma base geogrfica, no entanto comea a
estenderseemdireoaorganismosvivosquenosopessoas,nemelementosculturais.
ApartirdemeadosdosculoXIX,comaaceleraodaindustrializao,aconcepo
do territrio como elemento integrante da produo foi realada, sendo desenvolvida uma
abordagem econmica que tender a substituir a abordagem jurdica (Penha, 2005, p.10). a
apropriao como processo, ao invs da propriedade como estatuto, que passar a merecer maior
ateno. Nesse sentido, o territrio ser definido pelo uso, a partir do trabalho e no apenas pelo
domnio.
Compartilhandocomestaabordagem,Santos(2000,p.22)consideraqueoterritrio
em si no um conceito. Ele s se torna um conceito utilizvel para a anlise social quando o
consideramosapartirdeseuuso,nomomentoemqueopensamosjuntamentecomaquelesatores
que dele se utilizam. Para o autor, no se deve falar de territrio em si mesmo, mas de territrio
usado, de modo a incluir todos os atores. O importante saber que a sociedade exerce

2
BONNEMAISON,Jol.VoyageAutorduTerritoire.In:LEspacegographique,10(4),p.249262.
24

permanentemente um dilogo com o territrio usado e que esse dilogo inclui as coisas naturais e
artificiais,aheranasocialeasociedadeemseumovimentoatual.
Assim, o termo territrio vai alm da simples definio de poro do espao
concreto. A formao da noo de territrio uma consequncia da vida em sociedade ou, como
expressa Souza (1995), territrios so relaes sociais projetadas no espao concreto. Entendido o
territriocomooespaoqueservedepalcoparaasrelaesdepoder,admissvelqueumamesma
zonasejasimultaneamentevriosterritrioscomdiversasrelaesdepoder.
Em uma cidade, por exemplo, podem ser encontradas vrias relaes de poder:
empresas que disputam um mesmo mercado, comerciantes formais versus comerciantes informais,
faces criminosas, interesse pblico versus interesse privado etc. presena de cada uma dessas
relaes de poder em um mesmo espao, dse o nome de territorialidade (Sposito, 1998). E a
territorialidade compreendida atravs das relaes sociais e culturais que o grupo mantm com
estarededelugareseitinerriosqueconstituemseuterritrio.
ParaSack(1983
3
apudHolzer,1997,p.82),aterritorialidadebaseiasenoprincpioda
ao pelo contato e todas as relaes territoriais devem ser definidas no contexto social de um
acesso diferenciado s coisas e s pessoas. a tentativa de um grupo de influenciar, afetar ou
controlar objetos, pessoas e relacionamentos pela delimitao e pela afirmao de seu controle
sobreumareageogrfica.Eestareaoterritrio.
A territorialidade pode se expressar atravs de diferentes escalas. Assim, o bairro, a
cidade, a regio ou um pas constituem as escalas da territorialidade e o que pode transformar um
lugaremumterritriooconstantemonitoramentoecontroledelepelossujeitoscorrespondentes
(Penha,2005,p.15).Nessesentido,incorporase,nesteespaopresente,umplanejamentoeprojeto
paraofuturo,determinando,assim,aideiadegestoterritorial.
No mbito territorial, as relaes de poder se materializam a partir de uma poltica,
que um pressuposto para a gesto do poder sobre a sociedade e o espao. A poltica implica o
estabelecimento de objetivos e tticas dos atores sociais frente a outros membros da sociedade, a
fim de imporem seus critrios e formas de atuao (Silva, 1993, p.46). Com efeito, a poltica
conflito, ao ser um instrumento de controle e articulao da divergncia social, mediante um
conjuntoderegraseprocedimentosprpriosparacadagruposocial.ParaSanchez(1991
4
apudSilva,
1993, p.46), se observarmos a poltica a partir de uma perspectiva territorial, a apropriao e
controle do territrio exige sua gesto. Assim, a gesto territorial procura controlar as relaes de
poderterritorializadaseosconflitosdeinteresse,quesemanifestamnaapropriaoedefiniodo
espao.
Alm do esforo de Sanchez (1991) para a elaborao do conceito de gesto do
territrio, encontramos na literatura outras formulaes tericas. Becker (1988. p.99) conceitua
gestodoterritriocomoaprticaestratgicaecientficotecnolgicadopodernoespaotempo.
estratgicaaoenvolverfinalidadeeconmica,absorodeconflitosinseridosnasrelaesdepoder
e elaborao de tcnicas e tticas para a consecuo dos objetivos propostos. cientfico

3
SACK,RobertoD.HumanTerritoriality:ATheory.AnnaisoftheAssociationofAmericanGeographers,73(1),p5474,1983.
4
SANCHEZ,JoanEugeni.(1991).GeografiaPoltica.Madrid:Sintesis,1991.
25

tecnolgica, pois pressupe a instrumentalizao do saber e controle poltico, desenvolvendose
comoumacincia.
Davidovich (1988
5
apud Silva, 1993), complementa esta viso, dizendo que a gesto
referese prtica do poder onde o territrio aparece como suporte. A prtica social no territrio
implica conflito entre vrias esferas do poder, que buscam seu domnio espacial a partir da
territorialidadedesuaao.Paraaautora,agestodoterritriopressupeaaodeatoressociais,
queviaderegraresultanasegregaosocioespacialemconsequnciadaestruturaodeumabase
territorialespecfica.
A gesto do territrio , desta forma, a dimenso espacial do processo de gesto,
vinculandoseaoterritriosobrecontroledeumEstado,gruposocialouinstituio.Tratasedeum
conjunto de aes que tem como objetivo a criao e o controle da organizao do espao e das
formasespaciais,suasfunesedistribuioespacial,assimcomodedeterminadosprocessos,como
concentraoedispersoespacial.
A gesto do territrio constitui um poderoso meio para, atravs da organizao do
espao,viabilizaraexistnciaeareproduodoconjuntodasociedade.Poroutrolado,possuiuma
historicidadequesetraduzemagentessociaiseprticasespaciaisdistintas,historicamentevariveis.
Nessesentido,afirmaseque,nassociedadesdeclasse,agestodoterritrioummeioatravsdo
qualsoviabilizadasacriaoeamanutenodediferenaseconmicasesociais.
Tratase de uma gesto das diferenas territoriais (Correa, 1996. p.23), sendo uma
forma de controle da organizao espacial visando garantir condies de produo e reproduo
diferenciadasdoespaoparaqueoprocessodeacumulaoserealizeemantenhaareproduodos
diferentes grupos sociais. So as corporaes multifacetadas e com mltiplas localizaes que, na
faseatualdocapitalismo,atuamemamplosterritriosporelascontrolados,destemodogarantindo
eficientementeaacumulaocapitalistaeareproduodesuascondiesdeproduo.
O mesmo autor ressalta que a gesto do territrio est focalizada nos centros
urbanos, denominados por ele como centros de gesto do territrio. Esses centros controlam a
organizao espacial de um dado espao, influenciando as transformaes no uso do solo e na
paisagem, assim como a poltica local e o modo de insero das cidades na rede urbana sob seu
controle. Alm disso, a gesto do territrio concebida como expresso da articulao pblico
privada,visandoaalcanarmltiplasfinalidades.
Para alm das definies conceituais, possvel observar tambm que as
transformaes dos territrios vinculamse diretamente com alguns pressupostos, que podem ser
aquielencados:
[1]Processosdominantescomgnesenaescalamundialvmseimpondoetendem
a se refletir na gesto do territrio nacional apresentando efeito sobre a escala regional e local. A
constituio e expanso de blocos econmicos vm limitando a autonomia dos estados sobre
decises relativas a seus territrios e estabelecem uma escala suprarregional e a mescla de redes
materiaiseimateriaisdeapoioacumulaosobreosterritriosnacionais(Cidadeetal.,2008).

5
DAVIDOVICH,Fany.Notasparaestudosdegestodoterritrio.RiodeJaneiro:LAGET/ConvnioUFRJ/IBGE,1988.
26

[2]Comoprocessodeglobalizaoedassociedadesintegradasemredes,oconceito
de territrio est mudando aceleradamente e, embora os pases mantenham formalmente suas
fronteiras territoriais, o capital e as sociedades funcionando em rede vo diluindo essas fronteiras
geogrficas(Fernandez,2007).
[3] Os processos que se estabelecem no espao em decorrncia da dinmica da
acumulao contribuem para estabelecer uma configurao territorial em contnua mutao. Alm
disso,paracompreenderprocessosespaciais,essencialincorporarumaperspectivahistrica.
[4]Ocontextosocioeconmicoeocontextoambientalcondicionamaespblicase
privadas de gesto do territrio. Os resultados dessas aes tendem a se projetar sobre diferentes
dimenses,entreasquaisaorganizaoespacial.
[5] Como resultado da ocupao e apropriao do territrio pelas diversas
sociedades ao longo do tempo, a natureza tem sofrido profundas transformaes. Ela vem sendo
modelada, destruda, reproduzida com base no desenvolvimento das foras produtivas e das
relaessociaisdeproduodecadamomentododesenvolvimentohistricoeemcadaorganizao
social. A complexidade dos processos fsicos merece ser adequadamente considerada, da mesma
forma que as relaes sociais e as desigualdades que dela emergem. As interaes entre estruturas
fsicas e sociais e as relaes desiguais de poder influenciam o uso e acesso aos recursos naturais e
fazem da noo de territrio categoria fundamental na discusso da questo ambiental (Cunha e
Coelho,2003).
Em suma, a partir das abordagens tericas, o conceito de gesto do territrio pode
envolvervriosaspectos,dentreeles:controledaorganizaosocioespacialemdiversasescalas;
articulaoeabsorodosconflitosentreasdiversasesferasdopoder;umaestratgiaeconmica
que garanta o mximo proveito do espao, a reproduo ampliada do capital e a manuteno dos
diferentesgrupossociais;novastransposiesefronteirastendoemvistaadimensoambiental.

OORDENAMENTOTERRITORIALNOBRASILESUASINTERLOCUESCOMAQUESTOAMBIENTAL
O termo territrio aparece no Brasil como elemento central na formulao de sua
ideologianacional(Penha,2005;Moraes,1999;Becker,1997).Caracterizado,desdecedo,pelosigno
da ocupao territorial, o pas foi construdo mediante a apropriao de terras, tendo na conquista
espacialumforteelementodeidentidadeecoesosociais.Aexpansoterritorialdespovoadorana
perspectivadosndiosepovoadoranaticadocolonizadormarcouodesenvolvimentohistricodo
Brasil.
Para Penha (2005, p.13), o Estado brasileiro encontrou na ocupao e defesa do
territrio o prprio leitmotiv da sua poltica nacional. Nesse sentido, o pas foi visto como um
espao(enocomoumanao)aserconquistadoeexplorado,sendooterritriooobjetodeaoe
oalvodaspolticaspblicas.
27

Essa relao justificada por Moraes (1999, p.43) ao ressaltar que, nos pases de
formaocolonial,adimensoespacialadquirerelevonaexplicaodosprocessossociaisedevida
poltica. So pases formados pela conquista de espaos, que tm na apropriao territorial um
mvelrecorrentedosinteressesedasalianaspolticas.
OpapeldoEstadonessespases,segundooautor,aparececomoumorganizadordo
espao, um gestor do territrio. O fazer poltica trafega em muito pelas formas e modos de
valorizao dos lugares. Por isso, a prtica estatal manifestase fortemente em suas histrias
enquantopolticasterritoriais,isto,comoaesdemodelagemeproduodeespaos.OEstadose
impondocomomediobsicanarelaosocialentreasociedadeeomeioqueaabriga.Adotao
de infraestruturas, a normalizao dos usos do solo, a regulao da propriedade fundiria e a
distribuio das populaes se inserem na atuao governamental, embora esta seja, muitas vezes,
cooptadaedirecionadapelaspressesdomercadoedasforasatuantes.
Essa condio histrica, pautada pela ocupao irrestrita de terras caracterizou os
padres de organizao do espao brasileiro na conformao da estrutura territorial, na fixao de
valoraosolo,naformaderelacionamentoentrelugarese,sobretudo,nosmodosdeapropriaoda
naturezaedeusodosrecursosnaturais.
Neste quadro, a natureza foi vista como riqueza a ser apropriada, e o espao e os
recursosnaturaisforamtomadoscomoinesgotveis.Umaticaespoliativadominou,eaindadomina
decertaforma,arelaodasociedadecomomeionoBrasil,aqualseexpressacomclarezanoritmo
e na forma com que avanam as frentes pioneiras na histria do pas, deixando ambientes
degradadosemsuasretaguardas.Nesseprocesso,reassignificativasforamdegradadasedestrudos
recursos de alto valor potencial (Moraes, 1999, p.45). O patrimnio natural do pas foi sendo
devastado,semquefossegeradaumariquezaque,minimamente,correspondesseaodanocausado.
Para que essa dinmica da ocupao territorial em funo dos recursos naturais se
constitusse no pas, foi sendo construdo, ao longo das dcadas, um aparato institucional e
normativo para o ordenamento territorial, cada um com sua temporalidade prpria e associado s
conjunturasdomercadointernacional.
Na dcada de 1930, instituiuse o aparelhamento do Estado, gerando normas de
ordenamento do espao(Cdigo dasguas e Cdigo Florestal) e as agncias governamentais (IBGE,
IPHAN). Nesse perodo, formaramse tambm os primeiros Parques Nacionais. A dcada de 1950
consolidou uma estrutura de planejamento estatal que teve, na interveno sobre o territrio, a
linha mestra de sua atuao, onde o exemplo maior foi a construo da capital nacional Braslia.
Entre os anos de 1960 e 1980, o Brasil passou a potncia regional. Nesse sentido, reforouse o
progressivoaparelhamentodoEstadoparaoplanejamentoegestodoterritrio.Algumaspolticas
em nvel federal e estadual foram aprovadas como a Lei de Parcelamento do Solo (Lei Federal
6.766/1979), a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal 6.938/1981) e a Lei Estadual
977/1976quedispssobreocontroledapoluiodomeioambientenoEstadodeSoPaulo.
A dcada de 1980 foi caracterizada pela democratizao das instituies polticas e
pela grande crise econmica. Nesse sentido, houve uma reduo da capacidade do Estado, que
pulverizouaspolticaspblicasemprogramassetoriaisnoarticulados.SegundoMoraes(1999,p.47)
28

houveumprocessodebalconizaodaspolticaspblicas,noqualavisointegradadeterritriose
perde.Asfronteirasvirtuaistornaramsemaisatrativasdoqueosinvestimentosmateriais,tendono
mercado,naglobalizaoenoneoliberalismosuasprincipaisdiretrizes.
Aps da dcada de 1980, no auge da luta pela redemocratizao do pas, o tema
Ordenamento Territorial comeou a surgir de forma efetiva no Brasil por ocasio da Assembleia
Constituinte de 1988, inspirada nos planos de ordenao do territrio, semelhana de
experincias realizadas no continente europeu. Ao ressaltar em seu artigo 21, inciso IX, que
compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social, a Constituio Federal colocou o Ordenamento Territorial
como instrumento de planejamento, elemento de organizao e de ampliao da racionalidade
espacial das aes do Estado. Embora isso estivesse reconhecido pela Lei maior do pas, no houve
umamobilizaoparaaconstruodeumaPolticadeOrdenamentoTerritorial.
Miragaya e Signori (2011, p. 142) analisam que a inexistncia de uma poltica de
ordenamento do territrio no pas no significou a inexistncia de instrumentos que pudessem
colaborarparaisso.Essesautoresapresentamumrolexemplificativodesistemas,polticas,planose
programas identificados como de destacado impacto no territrio, e que podem ser considerados
comoinstrumentosdeordenamentoterritorial,dentreosquaissedestacam:SistemaNacionalde
Unidades de Conservao; Sistema Nacional de Recursos Hdricos, Sistemas Municipais de
Planejamento; Polticas Setoriais: Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR); Poltica
Nacionalde MeioAmbiente(PNMA);PolticadeDesenvolvimentoRuralSustentvel(PDRS);Poltica
NacionaldeRecursosHdricos(PNRH);PolticaNacionaldeDesenvolvimentoUrbano(PNDU);Poltica
de Defesa Nacional; Planos setoriais: Planos Diretores Municipais (e seus instrumentos de gesto
territorial urbana); Plano Nacional de Recursos Hdricos; Planos de Bacias Hidrogrficas; Plano de
Desenvolvimento Territorial Sustentvel, alm dos Planos macrorregionais e subregionais,
Programascomrebatimentoterritorial,Fundos,entreoutros.
Com a elaborao desses diversos planos, houve no pas uma nova fase no
planejamento territorial. A eficcia de seu funcionamento foi comprometida, entretanto, pela falta
dearticulaesentresi.
Ficou evidente, portanto, a falta de uma poltica nacional que permitisse a
articulao entre esses instrumentos e a necessidade da criao de um Sistema Nacional de
OrdenamentodoTerritrioquesemostrassecapazdedirimirconflitosdeinteresseeimprimiruma
trajetriaconvergenteparaagestoadequadadoterritrio(MiragayaeSignori,2011,p.139).
Decorridos mais de 15 anos da promulgao da Constituio Federal, no ano de
2003, a Lei Federal 10.683/2003 conferiu a responsabilidade sobre o Ordenamento Territorial ao
MinistriodaIntegraoNacional(MI).
Comaresponsabilidadequelhefoiatribuda,talMinistrioiniciounoanode2003,o
processo de elaborao de uma proposta de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. No
mesmo ano foi realizado o Seminrio Bases para uma Proposta de Poltica Nacional de
Ordenamento Territorial PNOT (Ml, 2005), reunindo as ideias de especialistas brasileiros
renomados em desenvolvimento regional, urbano e ambiental, a fim de aprofundar a discusso
29

sobreoconceitodeOrdenamentoTerritorial,comvistasatornlooperacionalrumoconstruo
de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, que propiciasse um conjunto articulado de
aesdirecionadasparaapromoododesenvolvimentosustentvel.
No ano de 2005, o MI firmou convnio com o Centro de Desenvolvimento
Sustentvel(CDS)daUniversidadedeBraslia(UnB)ecomaAssociaoBrasileiradasInstituiesde
Pesquisa Tecnolgica (ABIPTI) para a elaborao do Documento base para a definio de uma
PolticaNacionaldeOrdenamentoTerritorial(MI,2006).
A sntese do Seminrio, feita por Bertha Becker (Becker, 2005), procurou ressaltar
algunspontosconvergentes,dentreosquaissedestacaram:
O conceito de territrio no unvoco. O territrio no mais transformado
apenas sob a gide do Estado. No Brasil, patente a importncia adquirida por novos atores da
sociedadecivilorganizada,equenovasinstitucionalidadeseterritorialidadesnoestovinculadas
malhaadministrativaoficialdosmunicpioseestados.ocasodeprojetoscomunitriosalternativos
de certa extenso, das Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDES), dos Arranjos Produtivos
Locais(APL)territriosdefinidospelalogstica,dosComitsdeBaciaHidrogrficaedosconsrcios
demunicpios.
Existem trs equvocos comuns que precisariam ser esclarecidos. Primeiro, o
ordenamento se diferencia do uso do solo, j que se trata de proposies de escalas distintas,
relacionadas a diferentes competncias legislativas e executivas. Segundo, o ordenamento no
equivale ao planejamento regional stricto sensu, poltica macroeconmica destinada induo de
fluxos ou correo de desigualdades espaciais. Terceiro, o ordenamento no se reduz ao
zoneamentoemsuasvriasmodalidades,masesteoseumaisdifundidoinstrumento.
Alm da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), uma outra tambm
deveria ser pensada: a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). As duas polticas
convergem no que se refere questo da desigualdade social. No caso da PNDR, a prioridade seria
atribuda a reas com menor renda e sem dinamismo econmico. No caso da PNOT, a maior
identificao seria com a proposio mais radical, que priorizaria o combate excluso social e
redistribuio da riqueza. A PNOT mais abrangente. Alm de atentar para a desigualdade social,
deveseassegurarocrescimentoeconmicoeacompetitividade,almdeadministraremseconflitos
no uso e na apropriao do territrio. Em outras palavras, na escala da Unio, a PNDR um
instrumentodaPNOTque,porsuavez,devertambmatuarnaescalaintrarregional.
Alm dereverconceitos, um dosprincipaisobjetivosdodocumentobaseelaborado
em 2005 foi a identificao dos diversos instrumentos setoriais, compreendendo polticas pblicas,
planos,programaseoutrosinstrumentosqueimpactamoterritrio.
Em 2007, tendo estes documentos como base, o Governo Federal instituiu o Grupo
de Trabalho Interministerial (GTI) com a atribuio de elaborar a Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial (PNOT). O GTI, coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e tendo o
MinistriodaIntegraoNacionalcomosecretariaexecutiva,eraintegradoaindapeloMinistrioda
Defesa,MinistriodoMeioAmbiente,MinistriodoPlanejamento,OramentoeGesto;Ministrio
30

das Cidades e Ministrio de Minas e Energia. Em dezembro do mesmo ano, o GTI concluiu a
elaborao da minuta do Projeto de Lei que institui a PNOT, que foi encaminhada Casa Civil da
PresidnciadaRepblicaparaapreciaoeposteriorencaminhamentoaoCongressoNacional,oque
aindanoocorreu.
Embora tenha ocorrido a elaborao desse Projeto de Lei, no houve um debate
nacional instaurado sobre a proposta da PNOT. O retardamento da ao governamental no que se
refere ao envio do projeto de lei ao Congresso Nacional esteve em flagrante descompasso com a
conjuntura internacional no que diz respeito s diversas experincias avanadas de ordenamento
territorial.
Aindaqueessamisso,nombitodoGovernoFederal,estejadelegadaaoMinistrio
da Integrao, h iniciativas de ordenamento que constam, de forma autnoma, na agenda de
diversosMinistriosergosdegovernocomresponsabilidadesterritoriaisconcretas.ocaso,por
exemplo, do Ministrio do Meio Ambiente, com atribuies no gerenciamento costeiro, na poltica
de gesto de florestas, ou ainda na delimitao de unidades de conservao ambiental. o caso
tambmdoMinistriodasCidades,queabsorveatribuiessobreousoeocupaodosolourbanoe
aelaboraodePlanosDiretoresMunicipais,oudoMinistriodoDesenvolvimentoAgrrio,comsua
polticafundiriaedepromoodeassentamentosrurais.
Com efeito, em que pese a Constituio de 1988 ter contemplado o ordenamento
territorial em suas disposies, e o Ministrio da Integrao ter elaborado um Projeto de Lei que
prope a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, o Brasil ainda no dispe de um sistema
nacional integrado com capacidade de hierarquizar e possibilitar uma ao coordenada dos
diferentesnveisdegovernonosterritrios.Pelocontrrio,emseulugar,humagrandediversidade
deplanos,projetos,leiseinstrumentosisoladosdeinterveno,adotadospelaUnio,pelosEstados
ouMunicpios,frequentementeelaboradosdeformaconflitanteesemdilogosouinterlocues.

OPLANEJAMENTOREGIONALNOBRASIL:INDCIOSPARAPENSARORECORTEPORBACIASHIDROGRFICAS
Otermoregio,desdesuaorigem(regere),compreendedeterminadoterritriocuja
rea usada como unidade de gesto administrativa. A definio de sua extenso e abrangncia
considera, via de regra, a similaridade com que os atributos ambientais como clima, relevo,
hidrografia e vegetao, bem como os aspectos sociais e culturais das populaes humanas se
manifestamnaregio(Piresetal.,2004,p.24).Dessemodo,territrioeregio,doisconceitoschave
daGeografia,precisamandarjuntosesomesmoindissociveis(Haesbaert,2005,p.15).
As iniciativas de Ordenamento Territorial no Brasil exigiram uma vinculao com as
polticas de Desenvolvimento Regional. O processo histrico de desenvolvimento econmico
brasileiro levou a uma forte concentrao geogrfica da produo em poucos estados e regies. As
polticas regionais apresentaram, portanto, pelo menos, dois grandes objetivos: a diminuio das
desigualdadesregionais(econmicasesociais)eapromoodaocupaodoterritrionacional.
31

Aoanalisaraspolticaspblicasdedesenvolvimentoregionaldevriasiniciativasdo
Governo Federal, desde o psguerra (1945) at o ano de 2009, o estudo de Diniz e Crocco (2006
6

apudSenra,2011,p.168)concluiuquetaispolticastiveramumaconformaodiferenciadaaolongo
do tempo, o que os levou ao reconhecimento da existncia de quatro fases: Nacional
Desenvolvimentista, DesenvolvimentistaMilitar, Neoliberal e Neodesenvolvimentista, com perodos
detransioentreelas.
AfaseNacionalDesenvolvimentistaocorreudopsguerra(1945)atogolpemilitar
(1964).Nesseperodo,aPolticaRegionaldeDesenvolvimentoEconmicodoNordeste(PDEN)foio
elemento mais marcante. A fase DesenvolvimentistaMilitar se estendeu de 1964 at meados da
dcadade1980.OsPlanosRegionais,inseridosnosPlanosNacionaisdeDesenvolvimento(PNDs),da
dcada de 1970, foram as iniciativas de maior destaque desse perodo. A fase Neoliberal foi
caracterizada principalmente pelas medidas ortodoxas adotadas aps a Constituio Federal de
1988, e sua iniciativa mais relevante foi o Programa de Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento (ENIDs), lanados em 1996. A fase Neodesenvolvimentista ocorreu a partir dos
anos 2000, quando foram lanadas medidas contraditrias, que mesclaram aes neoliberais e
desenvolvimentistas,emboraatnicadoperodofosseamaiorparticipaodoEstado.Acriaodo
Ministrio da Integrao Nacional e a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, lanada em
2003,foramapontadascomopontoderefernciadestafase.
Ainda dentro da lgica do desenvolvimento regional, Coutinho (2003, p.38) analisa
que o Brasil experimentou trs grandes ciclos de desenvolvimento: o perodo Juscelino Kubistschek
(19551960),omilagreeconmicosobDelfimNeto(19671973),eogovernoGeisel/IIPND(1974
1978). Esses ciclos foram articulados pelo Estado, por meio de blocos de investimento pblico em
infraestruturas. Esses blocos de investimento pblico e a capacidade de articullos entrada de
investimentos estrangeiros, via negociao de pacotes de projetos, com grandes empresas
transnacionais,levarammontagemdegrandescadeiasindustriais.Taismecanismosdegovernana
dodesenvolvimentopermitiamoexercciodeuma polticaregional,com umafaceexplcitaeoutra
implcita.
Na viso do autor, a face explcita da poltica regional caracterizavase a partir das
MacroagnciasRegionais(SUDENE
7
,SUDAM
8
),deixandoaomercadoassoluesparaoSudesteeo

6
DINIZ,CllioC;CROCCO,Marco.Basestericaseinstrumentaisdaeconmicaregionaleurbanaesuaaplicabilidadeao
Brasil:umabrevereflexo.In:EconomiaRegionaleUrbana.BeloHorizonte:UFMG/MinistriodaIntegraoNacional,
2006.
7
A SUDENE foi criada em 1959, no governo Juscelino Kubitschek, como parte do programa desenvolvimentista ento
adotado. Seu principal objetivo era encontrar solues que permitissem a progressiva diminuio das desigualdades
verificadasentreasregiesgeoeconmicasdoBrasil.Absorvidapelasadministraesqueseseguiram,duranteaDitadura
militarde1964foitendocadavezmaisseuusodesviadodosobjetivosiniciais,sendotambmconsideradacomofocode
corrupo.Apsumasucessodeescndalos,em2001orgofoiextintoporFernandoHenriqueCardoso.Suaretomada
foi defendida pela administrao Lula, e em 2002, recriado, com o nome de Agncia do Desenvolvimento do Nordeste
(ADENE).Comaleicomplementar125/07,aSUDENEfoireimplantada,sendoextintaaADENE.AnovaSUDENEtemcomo
finalidade promover o desenvolvimento includente e sustentvel de sua rea de atuao e a integrao competitiva da
baseprodutivaregionalnaeconomianacionaleinternacional.AreadeatuaodaSUDENEatotalidadedenoveestados
nordestinoseoextremonortedeMinasGerais;maistardeem1998,todaaporomineiradoValedoJequitinhonhaeo
nortedoEspritoSantoforamincludos.

8
ASUDAMfoicriadanogovernodeCasteloBrancoem1966,comafinalidadedepromoverodesenvolvimentodaregio
amaznica, gerando incentivos fiscais e financeiros especiais para atrair investidores privados, nacionais e internacionais.
Em 24 de agosto de 2001, o presidente Fernando Henrique Cardoso, criou a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
32

Sul.Emborahajaessaconstatao,asregiesSuleSudestetambmdesenvolveramexperinciasde
planejamentoregional
9
.
A fase implcita encontravase embutida nas grandes iniciativas da rea econmica
do governo. Uma poltica regional que estava por trs dos pacotes de investimento induzidos pelo
governo em cada momento. Exemplos dessas polticas foram: a criao do Polo Petroqumico em
Camaari,oComplexoCarajs,oprogramanuclear,aexpansodosetordecelulosenoSuldaBahia,
etc. Enfim, a gesto de uma srie de investimentos baseados em arranjos de polticas setoriais e
industriaispelosetorpblicoeraobjetodedecisopolticalocacionalcomfortesimpactosurbanose
regionais.ParaCoutinho(2003),essapolticaregionalnoexplcita,quesemprefoipraticada,foito
oumaisrelevanteparaentenderadinmicaregionalbrasileiradoqueapolticaformaldasAgncias
Regionais.
At os anos 80, portanto, a questo regional era tratada pelo governo federal, por
intermdiodasagnciascriadasparaestefimearticulavasediretamentecomaquestourbana,por
meio das regies metropolitanas, sendo estas constitudas por iniciativas dos nveis mais altos do
governo, com pouca participao dos Estados e dos Municpios. Na anlise de Farah (2003, p.82),
esseperodofoidenominadofederalismocentralizadocaracterizadopeloregimeautoritrio.
NavisodeBecker(1997,p.12),apartirdadcadade80,opapeldoEstadonoBrasil
tornousecrticocomacrisefiscal,financeiraepoltica.Naausnciademecanismosdegovernana,
sobrou um no sistema de poltica regional e entregouse ao mercado a tarefa (Coutinho, 2003,
p.41).
Becker (1997), analisando o movimento de globalizao, trouxe uma contribuio
pocadizendoqueestemovimentoafetoudesigualmenteasdiversasregiesdopas,fazendosurgir
doisnovosvetoresdetransformaoqueestariamredefinindoasregies.
OprimeirovetorseriaoTecnoindustrial,noqualaarticulaodoBrasileconomia
mundo se daria por meio de novas estratgias econmicas e polticas que vinham remodelando o
territrio como condio para seu pleno desenvolvimento atravs de vrios tipos de redes,
caracterizadas por 3 circuitos de integrao regional: a] Circuito do consumo bsico, relacionado
rede rodoviria, circulao de mercadorias e prpria distribuio da populao; b] Circuito dos
negcios,relacionadosatividadesrealizadasporatoresqueexigiriamtemporpidonastransaes
e nos grandes negcios; c] Circuito do poder, relacionado ao fortalecimento de atores no cenrio
internacional e nacional que manipulariam a informao, onde o maior usurio seria o setor
financeiro.

(ADA)eextinguiuaSUDAM,devidosinmerasdennciasdecorrupoenvolvendoaorganizao.Emagostode2003o
presidente Luiz Incio Lula da Silva anuncia a recriao da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM).
ComaLeiComplementar124/07,aSudamfoireimplantada,sendoextintaaADA.

9
NaregioSuleSudesteocorreuumaexperinciadeplanejamentoregionalpormeiodaComissoInterestadualdaBacia
ParanUruguai(CIBPU)formadaapartirdeumconvnioentrevriosestadosevisando,inclusive,acriaodeumrgo
federal. Essa Comisso (que atuou de 1951 a 1972) contribuiu com a viso do planejamento e gesto regional, embora
tenhacentralizadosuaatenonoestadodeSoPaulo.OtrabalhodeChiquito(2011)discuteaimportnciaeopapelda
CIBPU para o planejamento regional no Brasil e mostra que, embora as primeiras experincias de planejamento regional
datem dos anos 50, as reflexes a este respeito no contexto acadmico e poltico estavam presentes desde os anos de
1940.
33

O segundo vetor denominouse Vetor Ecolgico. Com a crise do Estado, com a
redemocratizao e as presses externas dos organismos internacionais financiadores, houve uma
profunda mudana na poltica territorial do pas. A varivel ambiental (entendida como recursos
naturais, patrimnio natural e cultural, conhecimento e prticas sociais) comearia, portanto, a ser
includanodiscursoenadefiniodaspolticaspblicas.VriasmedidasdoEstadoforamtomadase
formouseumnovotripcompostopororganismosinternacionais,ONGseGovernoFederal.
Alm disso, criaramse tambm novos recortes regionais ambientais como as
UnidadesdeConservao(UCs)easBaciasHidrogrficas.
Figura1RecortesregionaisfeitospeloSistemaNacionaldeUnidadesdeConservao.

UCsdeProteoIntegralFederais
UCsdeUsoSustentvelFederais
UCsdeProteoIntegralEstaduais
UCsdeUsoSustentvelEstaduais
UCsdeProteoIntegralMunicipais
UCsdeUsoSustentvelMunicipais
Fonte:MinistriodoMeioAmbienteMMA(2011).
34

Figura2RecortesregionaisfeitospeloSistemaNacionaldeGerenciamentodosRecursosHdricos
delimitandoassubbaciashidrogrficasestaduais.

Fonte:AgnciaNacionaldasguasANA(2011).

Nos anos de 1990, aps a promulgao da Constituio Federal, ocorreram

alteraes no perfil do federalismo brasileiro, reforando um ciclo descentralizador, em que se
destacaram a transferncia de recursos e encargos da Unio para os governos estaduais e,
sobretudo, para os municipais. Alm disso, a Constituio tambm refletiu a emergncia de uma
nova abordagem da questo regional no pas, supondo uma participao mais ativa dos governos
estaduaisemunicipaisnaformulaoeimplementaodepolticaseprogramasdealcanceregional.
OperodopsConstituioFederalfoi,ento,redefinidocomofederalismocooperativo(Farah,2003,
p.83), caracterizado pela ao conjunta de diferentes nveis de governo e relativa autonomia das
unidades subnacionais em termos decisrios e de recursos. O padro centralizador foi afetado,
apresentando mudanas como a desconcentrao de recursos tributrios e a transferncia de
encargosdaUnioparaosEstadoseMunicpios.
35

O complexo arranjo de repartio polticoterritorial do poder nacional reduziu a
importncia da Unio, revalorizou o papel dos estados e introduziu a autonomia aos municpios ao
tornlos entes da federao. Se essa descentralizao, inclusive de recursos financeiros, visava
democratizar a ordem anterior, baseada em uma rede de controle hierarquizada, rgida e
centralizada,elaacarretoutambmdemandasconflitivas,polticaspblicassetoriaisedesarticuladas
eaaparentefragmentaodoterritrio(Becker,2005,p74).
Nadisputaporrecursos,algunsmunicpiosrecorreramaumacompetiopredatria
abrindomodeimpostosetaxaseconcedendosubsdiosprocurandoatrairinvestidores.
Por outro lado, outros municpios vislumbraram a cooperao municipal, onde
interesses e problemas comuns tendiam a orientar aes conjuntas. Essas aes acabam por
constituirprogramasdealcanceregional,emquedeterminadasregiesseconfiguraramdefato,a
partir de um diagnstico de problemas comuns a espaos no delimitados por fronteiras
administrativas.
Tais problemas comearam a requerer, como resposta, polticas pblicas de carter
regional
10
(Farah,2003,p.85).
Entretanto, a autora destaca que, se por um lado, a participao local ganhou
importncia,odesmonte,ouesvaziamentodasestruturascentralizadasanteriores,nodeulugara
aesconsistentesecoordenadasbaseadasnaarticulaohorizontal(entremunicpioseEstados)ou
na articulao vertical (entre nveis de governo). Um exemplo seria o caso da realidade
metropolitana como instncia de organizao do Estado, nas quais no foram desenhados
instrumentos institucionais que funcionassem efetivamente como indutores de uma ao
coordenadanessasregies.
Coutinho (2003, p.46) argumenta que fundamental repensar o planejamento
regional,pensarodesenvolvimentoemnovasescalasregionais;eapontaumasriedereflexese
desafios,taiscomo:[1]reconstruirumatrajetriadecrescimentodaeconomiaquesejasustentvel,
sendo preciso desenvolver uma poltica prexportao e de substituio de importaes, assim
comoformularpolticassetoriaiseficazeserecuperaracapacidadeindutoradoEstado;[2]repensar
opapeldasinstituiesregionaiseseugerenciamento;[3]repensarosistemaurbanoregional,no
s olhando para as macrorregies, mas tambm observando o fato de que o Brasil 80% urbano e
tem um grande sistema de cidades associado a sistemas urbanoregionais. Assim indissocivel
pensar as regies como regies economicamente homogneas, onde um conjunto de setores
econmicosexerceumadominnciasobreasuadinmicaeconmica;[4]definirprogramasregionais
e urbanos: pensar no papel dos Estados, porque eles so unidades de poder muito relevantes. At
porqueasregiesestocontidasemumEstado.EmborapossamabrangeroEstadointeiro,emgeral
so pedaos de Estados e, em alguns casos, abrangem reas interestaduais, principalmente em
determinadasbaciashidrogrficasquesodivisriasdeEstados.IssoexigeumaarticulaoUnioe
Estados, na definio dos processos que possam estimular as dinmicas regionais; [5] definir uma

10
DiversasexperinciasedesafiosparaaarticulaourbanoregionalsoanalisadosemGONALVES,MariaFlora;
BRANDO,CarlosAntonio;GALVO,AntonioCarlosFigueira(org).Regiesecidades,cidadesnasregies:odesafiourbano
regional.SoPaulo:EditoraUNESP:ANPUR,2003.

36

novaagendapolticaregionalreferenteaodesenvolvimentoderegiesgeohomogneasedereas
metropolitanasemtornodeatividadesouconjuntosdeatividadesnucleadasporcadeiasouredesde
indstria/servioformandoarranjoslocaisdeinovao.
O autor conclui que seria uma obrigao, portanto, repensar as potencialidades
regionaisbrasileiras.
AcriaodoMinistriodaIntegraoNacionalsinalizouadeterminaodoGoverno
em recolocar a funo regional na agenda de prioridades do Estado (Ferreira, 2005
11
apud Senra,
2011, p.186). Ao Ministrio coube assumir a misso de formular polticas, readequar instrumentos,
rever mecanismos institucionais e o modelo de gesto para o desenvolvimento regional. Nesse
momento,observouseumnovociclochamadodesocialdesenvolvimentismo,ondeocrescimento
econmicoocorreuconcomitantementecomoaumentodarendadapopulaoedofortalecimento
domercadodemassas.
Para Senra (2011), no que se refere s novas polticas de desenvolvimento regional,
as marcas mais significativas foram: a) a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional e as
mesorregies diferenciadas; b) a multiplicidade e a sobreposio de instituies pblicas que se
dedicaramaodesenvolvimentoregional,territorialoulocal;c)apolticadosTerritriosdaCidadania
d) a elaborao de planos de desenvolvimento, para diferentes escalas territoriais. Nesse perodo,
tambm foram adotadas polticas sociais que tiveram impacto expressivo do ponto de vista
territorial, principalmente os programas de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia, e de
infraestruturasocial,comooLuzParaTodos,quebeneficiaramfortementeoNorteeoNordeste.
Em 2007, foi aprovada a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (Decreto
6.047/2007)quetrouxecomoobjetivoareduodasdesigualdadesdenveldevidaentreasregies
brasileiras e a promoo da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, alm de
orientarosprogramaseaesfederaisnoTerritrioNacional.
Dentro dessa lgica foram criados os Territrios da Cidadania, poltica pblica
lanada em 2008, baseada na experincia dos Territrios Rurais Sustentveis, do Ministrio do
DesenvolvimentoAgrrio,quebuscouarticularosrecursosdediferentesiniciativaspromovidaspelos
governos federal, estaduais e municipais. O Programa atuou em 120 microrregies, basicamente
rurais, envolvendo cerca de 1.800 municpios, com maior incidncia no Norte e no Nordeste. Para
cada um desses territrios foi prevista a formulao de um Plano Territorial de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (PTDRS) que consistiu em um diagnstico que deveria conter a identidade
territorial,oseixosestratgicosdedesenvolvimento,avisodefuturoeosprojetosprioritriospara
osTerritrios,eseriaelaboradoemparceriaentreopoderpblicoeorganizaesdasociedadecivil.

11
FERREIRA,H.V.ProgramadeDesenvolvimentoIntegradoeSustentveldeMesorregies:UmaExperinciaInovadorade
DesenvolvimentoRegionaldoGovernoBrasileiro.2005.
37

Figura3Recortesregionaisfeitospelos120
TerritriosdaCidadania*.
Figura4Recortesregionaisfeitospelos164
TerritriosRurais*.
(*)CadacorrepresentaumTerritriodaCidadaniaouumTerritrioRural.
Fonte:MinistriodaIntegraoNacionalMI(2005).

OutrapolticaregionalfomentadanesteperodofoiofortalecimentodosConsrcios
Intermunicipais, considerada uma das formas institucionalizadas de cooperao regional mais
difundida no pas
12
. Em 2005 foi promulgada a Lei 11.107/2005 que regulamentou o artigo 241 da
ConstituioFederal,dispondosobrenormasgeraisdecontrataopormeiodeconsrciospblicos
no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e em 2007 foi aprovado o Decreto
6.017/2007,queestabeleceunormasparaaexecuodaLei11.107/2005.
A rea ambiental teve um destaque expressivo na constituio de Consrcios
Intermunicipais de carter regional (Jacobi, 2001
13
apud Farah, 2003), principalmente na rea de
resduosslidos.
Dentro dessa rea, a preservao dos recursos hdricos foi uma das temticas que
evidenciaram a necessidade de aes regionais conjuntas (Costa, 2000), uma vez que os problemas
relacionadosguaultrapassavamqualquerfronteiradasdivisespolticoadministrativas

12
Aarticulaohorizontalentremunicpiosfoiinstitucionalizadaporlegislaofederal,atravsdaEmendaConstitucional
19/1998, relativa instituio de Consrcios e Convnios de Cooperao entre os Entes Federados, autorizando a gesto
associadadeserviospblicos(FARAH,2003,p.87).

13
JACOBI, Pedro.; TEIXEIRA, Marco Antonio. Consrcio Quiriri: programa intermunicipal de tratamento participativo de
resduosslidosdaregiodoAltoRioNegroCatarinense.In:FARAH,M.F.S.;BARBOSA,H.B.Novasexperinciasdegesto
pblicaecidadania.RiodeJaneiro:EditoradaFundaoGetlioVargas,2000.
38

AQUESTODAGUANOORDENAMENTOTERRITORIALENOPLANEJAMENTOREGIONALBRASILEIRO
A preservao de recursos hdricos por meio da atuao consorciada tornouse
polticafederal,comaimplantaodaPolticaNacionaldeRecursosHdricoseacriaodoSistema
NacionaldeGerenciamentodeRecursosHdricosem1997.
Tendoabaciahidrogrficacomounidadedeplanejamentoedegerenciamento,essa
poltica reconheceu e consolidou, como instncias regionais de gesto, os Comits de Bacia
HidrogrficaesuasrespectivasAgnciasdegua.
Entretanto a relao da gua com o ordenamento territorial no recente. Para
muitos autores (Almeida e Soares, 2009; Moraes, 1999, Nunes, 2006), os primeiros indcios de
ordenamento territorial brasileiro apresentavam uma relao histrica com a distribuio da gua
queserviacomoviadepenetraoparaointeriordopas.
Agua,enquantoelementoessencialvidanoplanetainevitavelmentedirecionoua
tendncia de ocupao do territrio brasileiro. Isso claro, sempre que possvel, j que esta lgica
noimpediuquehouvesseocupaesemreascompoucadisponibilidadehdrica.
No Brasil, as facilidades das comunicaes e o escoamento de mercadorias por via
martima ou fluvial constituram o fundamento do esforo colonizador portugus. As concesses
feitas pela Coroa portuguesa fora da rea beiramar sempre priorizavam as reas ribeirinhas
navegveis, como o rio So Francisco. Toda essa situao marcou profundamente o modelo de
ocupaonoBrasil,recaindosobreosecossistemasaquticosfortepressoedegradao(Almeidae
Pereira,2009).
Grandepartedapopulaodopashojevivenasreascosteiras,emreascortadas
por rios, e parte significativa da produo industrial tambm se realiza nessas reas, j que a gua
tambmfatordecisivonaimplantaodeindstrias.Adespeitodisso,omodelodecrescimentodo
Brasil e as formas inadequadas de ocupao humana junto a essas reas causaram uma profunda
degradao das guas ameaando grande parte desses ecossistemas. Os problemas decorreram,
fundamentalmente, da concentrao desordenada das demandas, da baixa eficincia do
fornecimentoe,principalmente,dadegradaodaqualidadeemnmerosnuncaimaginados.
Adegradaoocorridapeloinadequadoprocessodeocupaopodesermedidano
s pela supresso direta das espcies vegetais, como tambm por problemas decorrentes do
desprezo pelo papel que alguns desses ecossistemas desempenharam, absorvendo e retendo guas
de chuva, controlando cheias de rios ou defendendo as faixas litorneas. Situaes que foram mais
agravadasemdecorrnciadosproblemasdeinfraestruturasurgidos,comainterrupodesistemas
naturais de drenagem e lanamentos de lixo e de esgotos sem tratamento em corpos hdricos,
aumentandoaprodutividadeprimriaalmdacapacidadedesuportedomeio.
Vilas, povoados e cidades se formaram de modo descompromissado com as faixas
marginaisdosrios,brejos,talvegues,encostaslanandoseusresduosinnatura,impermeabilizando
o solo, resultando em um comprometimento dos corpos hdricos, hoje objeto de polticas de
recuperao.
39

Por um grande perodo, a postura dos gestores indicava que a soluo para as
questes hdricas estava nas obras de engenharia e no na gesto das bacias hidrogrficas. Esse
modelolevouainmerosprojetosderetificaodecursosdegua,queobjetivavamadrenagemde
reas alagadias, construo de barragens e audes e projetos de transposio de guas que
modificavamporcompletoadinmicanaturaldediversosecossistemas.
Com a aplicabilidade dos princpios e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos(Lei9.433/1997),AlmeidaePereira(2009,p.99)argumentamquehouveapossibilidadedo
surgimentodenovasterritorialidades,diantedacondiodeacessoquefoidadaagruposepessoas
de influrem decisivamente atravs dos Comits de Bacia, considerados os fruns deliberativos da
Gesto da gua. Nesse sentido, os Comits de Bacia Hidrogrfica tm importncia central na
contribuio da correo do ordenamento territorial, em virtude da sua potencial participao
popular.
Essanovainstnciadegestofoicondioindispensvelparaosurgimentodenovos
territrios,ondeaguaseinscreveucomoelementodeuniodemultiterritorialidades,diferindodo
territrioclssico,ondeadelimitaodoespao,aintegraosocialeacontinuidadeforamasbases
de sua classificao. Nessa perspectiva, Gonalves (2001) defende que a gua tem que ser pensada
enquanto territrio, isto , enquanto inscrio da sociedade na natureza com todas as suas
contradiesimplicadasnoprocessodesuaapropriaopelasociedadepormeiodasrelaessociais
edepoder.
O recorte regional por bacias hidrogrficas constituise em um campo frtil para o
surgimentodeummodelodegovernana,quenosubstituiopapeldoEstado,massimpodetorn
lomaisdemocrticocomaparticipaodaquelesquetambmproduzemeincidemnoespao.
Foi justamente dentro dessa viso que o Brasil passou a adotar a bacia hidrogrfica
como um territrio de gesto e planejamento, podendo construir novos espaos polticos por meio
de novas territorialidades com seus comportamentos, sociedades, indivduos e todas as
subjetividadesdoespaogeogrfico.
O controle social nas bacias hidrogrficas representou, assim, uma nova abordagem
degestoaindapoucoexplorada,podendodizerqueessemodelodegestodeorganismodeBacia
(Almeida e Pereira, 2009, p.104) capaz de impulsionar a interao com os demais processos de
ocupaoeusodosolodestesterritrios.

41

CAPTULO1.2.

A BACIA HIDROGRFICA, A GESTO DA GUA E A RELAO COM A

GESTOMUNICIPAL

Entender as relaes que se do entre gesto de bacias hidrogrficas, gesto

municipal e a incorporao da dimenso ambiental, no um processo linear nem, tampouco,
evidente. Pressupe a anlise das nuances, das foras atuantes, dos evidentes conflitos, das
sobreposies entre processos polticos e econmicos, assim como dos instrumentos normativos e
jurdicosqueoscondicionam.
Os dois captulos seguintes procuram analisar as trajetrias desses dois Sistemas de
GestonoBrasil:odaGestodeBaciasHidrogrficas,quetemaguacomoelementoprincipaleoda
GestoMunicipal,ressaltandosuasinterfaces,contradies,assimcomoseusembateseprocurando
analisarassuasrelaesepossibilidadesdedilogos.
AGUACOMOUMELEMENTOPARAAGESTODEBACIASHIDROGRFICAS
A gua, alm de ser um elemento natural indispensvel para a vida (dimenso
ecolgica) e para a qualidade da vida (dimenso social) , tambm, um insumo necessrio para,
praticamente, todas as atividades produtivas (dimenso econmica). Por este ltimo, chamada de
recursohdrico
14
.
Aqualidadedasguas(rios,lagos,represaseaquferos)naTerravemsendoreduzida
de forma acentuada, sobretudo, nas reas mais densamente povoadas Os problemas de escassez
hdricaqueameaamasobrevivnciadaspopulaesedoambientefavorvelvidasoocasionados
pelo crecimento desordenado das demandas e, sobretudo, pelos processos de degradao de sua
qualidade,atingindonveiselevados.
OBrasil,comumareatotalde8.547.403,5km
2
,190,7milhesdehabitantesemdia
de 22,43 hab/km
2
(IBGE, 2010), um dos pases mais ricos quanto disponibilidade hdrica.
Considerandose o valor de 179.516 m
3
/s de vazo mdia para o territrio brasileiro (ANA, 2011),

14
Otermoguareferese,regrageral,aoelementonatural,devinculadodequalquerusoouutilizao.Porsuavez,otermo
recursohdricoaconsideraodaguacomobemeconmico,passveldeutilizaocomtalfim.Deveseressaltarque
toda a gua da Terra no , necessariamente, um recurso hdrico, na medida em que seu uso nem sempre tem
viabilidadeeconmica(Rebouas,1999ePompeu,1999).
42

estimase que o pas detenha 12% da gua doce

15
do planeta, embora essa disponibilidade varie de
formaacentuadaaolongodoterritrio(Rebouas,1999).
Seconsiderarmosasvazesmdiasdas12RegiesHidrogrficasBrasileiras
16
(Figura
5), veremos que 73% esto na Regio Hidrogrfica do Amazonas, onde vive 4,5% da populao
nacional com apenas 2,3 hab/km, ao passo que na Regio Hidrogrfica do Paran, com 32% da
populaobrasileiraedensidadepopulacionaliguala67,2hab/km,avazomdiaequivalea6%do
totaldopas(ANA,2011,p.24).
Figura5MapacomadivisodasRegiesHidrogrficasBrasileiras.

Fonte:AgnciaNacionaldasguasANA (2002).
Comessesdados,verificasequeopaspossuiumadistribuiodesigualdovolumee
disponibilidade de gua. Alm disso, a preocupao com a falta crnica de gua no se restringe
regio semirida, mas a muitas das Regies Metropolitanas brasileiras. Enquanto um habitante do
Amazonas tem 700.000m
3
de gua/ano disponveis
17
, um habitante da Regio Metropolitana de So
Paulo tem 200m
3
/ano disponveis, sendo a mdia mundial da ordem de 2.000 a 10.000m
3
/hab/ano
(Silva e Porto, 2003; Hespanhol, 2008)
18
. Tal disparidade traz inmeros problemas econmicos e

15
A classificao mundial das guas, feita com base nas suas caractersticas naturais, designa como gua doce aquela que
apresentateordeslidostotaisdissolvidos(STD)inferiora1.000mg/l.AsguascomSTDentre1.000e10.000mg/lso
classificadascomosalobraseaquelascommaisde10.000mg/lsoconsideradassalgadas(Rebouas,1999).
16
AResoluon.32doConselhoNacionaldeRecursosHdricos,de15deoutubrode2003,defineadivisohidrogrfica
nacionalemRegiesHidrogrficas.
17
A vazo mdia por habitante indica o volume de gua em metros cbicos que, em mdia, estaria disponvel para cada
habitantedaregio,aolongodetodoumano.importantelembrarqueessaguaprecisaatenderatodososusos,no
sedestinandoapenasaoabastecimentohumano.
18
Considerase que menos de 1.000m
3
/hab/ano j representa uma condio de estresse de gua, e que menos de
500m
3
/hab/anojsignificaescassezdegua(Rebouas,1999).
43

sociais, gerando condies crticas de abastecimento, especialmente levandose em conta a sade

humana.Esse,semdvida,umdosgrandesproblemasambientaisdestesculonoBrasil.
Talcenriobrasileiroumaconsequncia,deumlado,daexpansodesordenadados
processos de uso e ocupao do solo urbano, verificados a partir da dcada de 50 e, de outro lado,
das condies de uso e ocupao do solo rural que contriburam com desmatamentos de bacias
hidrogrficas, processos erosivos, empobrecimento de pastagens nativas e reduo de reservas de
guadosolo.
Para alguns, as condies brasileiras de abundncia de gua doce tm servido de
suporte cultura do desperdcio da gua disponvel, no realizao dos investimentos necessrios
aoseuusoeproteomaiseficientesesuapequenavalorizaoeconmica,isto,aguatemsido
consideradacomoumbemlivredeusocomum.Portanto,oquefaltanogua,masdeterminado
padro cultural que agregue tica e a necessidade de combate aos desperdcios e que melhore a
eficincia do desempenho poltico dos governos, da sociedade em geral, das empresas pblicas e
privadaspromotorasdodesenvolvimento,emgeral,edosrecursoshdricos,emparticular(Rebouas
etal,1999,p.10).
Outro aspecto a ser observado em relao gua so os seus mltiplos usos.
Segundo os vrios usos e fins a que se destinam, os recursos hdricos so classificados em usos
consultivosenoconsultivos(SztibeeSena,2004,p.13).Noprimeirocaso,temseaqualidadehdrica
significativamente alterada sendo que parte da gua captada retorna ao curso dgua; no segundo,
toda gua captada retorna e a qualidade pouco ou nada alterada. Nos usos consultivos esto: o
abastecimento urbano e rural, a dessedentao animal, o abastecimento industrial e a irrigao.
Entreosusosnoconsultivosesto:ageraodeenergia,otransportehidrovirio,apesca,oturismo
elazer.
Em nosso pas, o uso consultivo mais intenso a irrigao para a produo de
alimentos, cerca de 70% do consumo de gua so destinados a essa finalidade. O abastecimento
urbanorepresenta11%;a dessedentao,11%;oindustrial,7%;eoabastecimentorural,2% (Braga
etal,2008).Jparaosusosnoconsultivos,omaiorusuriodopasosetoreltrico,poismaisde
90%dacapacidadedegeraodeenergiaeltricabrasileiradeorigemhidrulica(Muoz,2000).
Autorescolocamqueomomentoatualodacrisedagua(Tundisi,2008;Lanna,
2000),edestacamque,noamplocontextosocial,econmicoeambientaldosculoXXI,osseguintes
problemaseprocessossoascausasprincipaisdessacrise:
Estresse e escassez de gua em muitas regies do pas (Figura 6) em razo das
alteraesnadisponibilidadeeaumentodedemanda,eemrazodemudanasglobaiscomeventos
hidrolgicos extremos aumentando a vulnerabilidade da populao humana e comprometendo a
seguranaalimentar(chuvasintensaseperodosintensosdeseca).
Infraestruturapobreeemestadocrtico,emmuitasreasurbanascomat30%de
perdasnaredeapsotratamentodasguas.
44

Problemas na falta de articulao e falta de aes consistentes na governabilidade

derecursoshdricosenasustentabilidadeambiental.
Intensaurbanizao,queaumentaademandapelagua,ampliandoadescargade
recursos hdricos contaminados e com aumento do uso de gua para abastecimento e
desenvolvimentoeconmicoesocial(Quadro6).
Quadro6ndicesdecoberturadecoletaetratamentodeesgotos,segundoresultadosdoAtlasdo
Saneamento2011IBGE(%).
BRASIL BRASIL PORREGIES
2000 2008 NORTE C.OESTE NORDESTE SUDESTE SUL
Domiclioscomacesso
rededeesgoto
33,5 45,7 3,5 33,7 29,1 69,8 30,2
Municpioscom
ColetadeEsgoto
52,2 55,1 13 28 46 95 40
Municpioscom
TratamentodeEsgoto
29 8 25 19 48 24
Fonte:AtlasdoSaneamento(2011).
A Figura 6 apresenta as areas em que a relao demanda x disponibilidade hdrica
superficialjatingiusituaescrticasoumuitocrticas.
Figura6Situaoderiosbrasileirosquantorelaodemandaxdisponibilidadehdricasuperficial.

Fonte:AgnciaNacionaldasguasANA(2011).
45

Todosessesfatos,associadosaocartereconmicodealgunsdeseususos,almdos
vriosconflitosentresetoresusuriosemsituaodeescassezrequeremquesejadadoGestoda
gua
19
umtratamentoespecfico(Bragaetal.,2008).
Lanna(1997,p.50)conceituaGestodaguacomoumaatividadeanalticaecriativa
voltada formulao de princpios, ao preparo de documentos normativos, estruturao de
sistemasgerenciaisetomadadedecises,cujoobjetivofinalpromoveroinventrio,uso,controle
eproteodosrecursoshdricos.
Vriospasesjdispemdearranjosinstitucionaiseadministrativosquepossibilitam
o tratamento adequado da gesto de guas
20
. O Brasil no exceo, pelo contrrio, dispe de um
dosmaismodernossistemasdegestoderecursoshdricosmundiais,emboraaindadesigualquando
observadosobaticadosestadosedasregies.
Portanto, falar de gesto de gua significa falar em superar desigualdades.
Desigualdadesrelacionadasadisponibilidades,aosconflitosdeusos,organizaoelegitimidadedas
instncias de gesto, em cada Estado e em cada bacia hidrogrfica, e ao enfrentamento da baixa
qualidadehdrica.
OsdesafiosdagestodeguasnoBrasilestoligados,nessesentido,aoaumentoe
garantia da oferta de gua em regies hidrogrficas com disponibilidade baixa e melhoria da
qualidade da gua com reduo da poluio domstica e industrial. Um conceito que vem sendo
destacado, atualmente, relacionado melhoria da gesto da gua a Gesto da Demanda, cujo
objetivogerarpoupanadeguaeganhoseconmicos,aumentandoseuusoracional,reduzindoa
poluioeviabilizandooaproveitamentodefontesatualmenteinviveis(Salatietal,1999).
NaEuropa,osproblemasassociados,deescassezdegua,desecaeconflitosdeuso
indicaram claramente a urgncia para uma gesto hdrica mais sustentvel. Nesse sentido, autores
(March y Saur, 2010; Llamas, 2006; Pratz, 2006) argumentam a necessidade de investir em uma
Gesto de Demanda que aumente a eficincia da utilizao da gua. Essas aes podem ser
exploradas, por exemplo, ao nvel da medio dos consumos de gua e da reutilizao das guas
residuais. Essa ltima provou ser, em regies afetadas pela presso sobre os recursos hdricos, uma
fontedeguaprovadesecaseumadassoluesmaiseficazesparaoproblemadaescassezhdrica
(EEA,2010).

19
Neste estudo, ser adotado, prioritariamente, o termo Gesto da gua para que seja referida a gesto do elemento
natural e no apenas da parcela deste elemento que pode ser considerada recurso (recurso hdrico). Como aborda
(Lanna, 2000), isto visa a no estabelecer uma conotao utilitria, econmica, que ignore, sobretudo, os aspectos
ambientais.
20
Neste item adotase a concepo do termo Gesto como um processo de negociao para tomada dedecisoe prtica
poltica de planejamento constituindo, portanto, um processo de natureza poltica. Agesto inclui o planejamento e o
gerenciamento(Rio,2001).

46

Na definio de Sztibe e Sena (2004, p.52), gerir conforme a demanda (e no mais

conforme a Oferta) significa promover o uso racional e a economia de gua, evitando consumos
exagerados, desperdcios e perdas, a ser usados como objetivo permanente da gesto das guas, e
no somente, recurso utilizado durante os perodos de crise e estiagem. Campanhas de
esclarecimento e divulgao de informaes devem vir acompanhadas de polticas de incentivo
reduo da demanda e de financiamentos para a modernizao de sistemas e troca de
equipamentos.
Alm da Gesto de Demanda, existem outras prioridades de ao no Brasil sobre a
qualidade da gua, tais como: funo ecolgica, saneamento bsico, tratamento de guas pluviais,
recuperao de mananciais e proteo contra o uso de agroqumicos nas reas rurais. Outra
prioridade seria avanar na gesto dos recursos hdricos a partir da governabilidade com a
abordagem de bacias hidrogrficas. Nesse caso, a interao entre disponibilidade e demanda de
recursoshdricos coma populaodabaciahidrogrficaeaatividadeeconmicaesocial tambm
fundamentaledegrandealcance.
ACONSTRUODEUMAPOLTICAPBLICAEASINFLUNCIASINTERNACIONAIS
OSistema deGestodaguanoBrasil,comojmencionado,consideradoumdos
mais avanados do mundo, tanto do ponto de vista de seu arcabouo legal, quanto de seu arranjo
institucional.Entretanto,emboraestasejaumavisoconsolidadaatualmente,atemticadaguafoi
delineandose no pas, a partir de um longo percurso polticoinstitucional pautado por conflitos,
entravesepeculiaridades,sendogeridademaneiradesarticuladaefragmentada.
Aregulaopblicasobreosrecursosnaturaiscomeouaseimplantarnadcadade
1930, sendo marcada pelo controle federal sobre a ocupao do territrio e sobre os usos dos
recursos naturais. Ancorado nesta postura, em 1934, foi promulgado o Cdigo das guas (Decreto
24.643/1934),primeiromarconormativorelativoaosrecursoshdricosnoBrasil.
O Cdigo das guas consubstanciou a legislao bsica brasileira de guas. Este
estatutotinhacomoobjetivogeralestabelecerregrasdecontrolefederalparaoaproveitamentodos
recursoshdricos,principalmentecomfinsenergticos.NoobstanteseresseCdigoumimportante
marco jurdico para o pas, inclusive tendo permitido a notvel expanso do sistema hidreltrico
brasileiro,nuncaserealizouasuaefetivaimplementao.Asaesqueoseguiramtiveramobjetivos
exclusivamente setoriais e parte dele no foi regulamentada, a exemplo dos artigos que se referiam
ao uso mltiplo da gua. Como consequncia, pela falta de regulamentao, e de complementao
poroutrasleis,amaiorpartedasdisposiesdoCdigo,relativasguas,deixoudeseraplicada.
No perodo da promulgao deste marco jurdico, as atribuies sobre os recursos
hdricoseramdecompetnciadoMinistriodaAgricultura,refletindoaprioridadedopasparaouso
dos recursos hdricos neste setor. Com exceo das guas pblicas comuns, todas as nascentes e
guas localizadas em terrenos particulares eram consideradas de domnio privado, fato que
dificultavaqualqueraooupolticapblicamaisarticuladaparaopas.
47

Com a Constituio de 1946, houve uma tendncia de descentralizar o poder do

Governo Federal para os Estados e Municpios, podendo os Estados legislar sobre guas, em carter
supletivoecomplementar.Estacompetnciadefatonofoiexercida,poisautilizaodaguaainda
no envolvia conflitos cuja soluo atrasse a ateno dos administradores e legisladores estaduais
(Barth, 1999). Nas posteriores Constituies Federais de 1967 e 1969, passouse a ser privativo da
Uniolegislarsobreguas.
Em 1951, autoridades de vrios estados realizaram a Conferncia dos Governadores
para o estudo dos problemas da Bacia do Rio Paran, que deu origem Comisso Interestadual da
BaciaParanUruguai(CIBPU).Estainiciativafoi consideradaumadasprimeirasaesnosentidodo
planejamentoregionaltendocomounidadedegestoabaciahidrogrfica.
A partir da dcada de 60, devido ao estmulo e crescimento da industrializao, as
competncias de legislar sobre as guas foram direcionadas para o setor eltrico, por meio do
MinistriodeMinaseEnergia.Emmenosdeduasdcadas,essesetorpassouaserumdosprincipais
usurios dos recursos hdricos, atravancando o desenvolvimento institucional da gesto da gua. O
resultado imediato foi o fortalecimento de um processo de fragmentao da administrao dos
recursoshdricos(Pagnoccheschi,2003,p.245).
NoBrasil,oreconhecimentodacrescentecomplexidadedosproblemasrelacionados
aousodagualevouaoestabelecimento,em1976,deacordoentreoMinistriodasMinaseEnergia
eogovernodoEstadodeSoPauloparaamelhoriadascondiessanitriasdasbaciasdoAltoTiet
e Cubato. O xito dessa experincia fez que, em seguida, fosse constituda, em 1978, a figura do
ComitEspecialdeEstudosIntegradosdeBaciasHidrogrficas(CEEIBH),eaconsequentecriaode
comits executivos em diversas bacias hidrogrficas, como no Paraba do Sul, no So Francisco e no
Ribeira de Iguape. Esses comits tinham apenas atribuies consultivas, nada obrigando a
implantao de suas decises, e dele participavam apenas rgos do governo (Porto e Porto, 2008,
p.43).
Mesmoassim,essasiniciativasconstituramsenasprimeirastentativasdeinstauraro
planejamentoeagestodosrecursoshdricosporbaciahidrogrficanoBrasil
21
.
Na prtica, a experincia desses organismos limitouse conciliao de interesses
entreosrgoseempresasfederaiseestaduais.Afaltadepoderdecisrio,aexclusodasprefeituras
edasentidadesciviseocarterfigurativodesuasreuniesdeterminaramomalogrodainiciativa.

21
PortoePorto(2008,p.43)relatamvriasiniciativasinternacionaisdesucessonareadegestoderecursoshdricosque
forambaseadasnorecortegeogrficodabaciahidrogrfica.Hexperinciasregistradassobretratadosdeutilizaodo
RioDanbioquedatamde1616,otratadoBrasilPerusobreanavegaodoRioAmazonasem1851eotratadoentreo
Brasil e a Repblica das Provncias Unidas do Rio da Prata em 1928, entre outros. Outra importante experincia na
gestodebaciashidrogrficasfoiaaprovao,em1922,peloCongressodosEstadosUnidos,dopactodoRioColorado,
o qual decidia sobre a partio da utilizao da gua do rio entre os Estados que compartilhavam a sua bacia
hidrogrfica. Esse pacto utilizou, alis, um conceito muito interessante e atual, que colocou, sob a gide do mesmo
processo decisrio, territrios com produtividade hdrica elevada (Estados doadores) e territrios com produtividade
hdricamenor(Estadosrecebedores),eautilizaoconjuntadasguasdeummesmorio.Aindanocontextohistrico,
destacam a formao do Tennessee Valley Authority em 1933. A agncia proposta pelo ento presidente Roosevelt
deveria cuidar, no contexto de uma bacia hidrogrfica que envolvia sete Estados, de todos os usos da gua do rio. A
agncia da bacia foi proposta com o fim de gerir navegao, controle de cheias, controle de eroso, reflorestamento,
desenvolvimentoagrcolaeindustrialeusodasreasribeirinhas.
48

Ao lado dessa trajetria, surgiram nos Estados iniciativas de associaes tcnico

cientficas e entidades ecolgicas pela recuperao ambiental de bacias degradadas, que evoluram
paraaformaodosConsrciosIntermunicipais
22
.
Uma nova divergncia da legislao de guas teve incio em 1979 quando a Lei
6.662/1979 estabeleceu a Poltica Nacional de Irrigao e transferiu para o Ministrio do Interior a
responsabilidade sobre o uso dos recursos hdricos novamente para o setor de irrigao, at ento
atribudaaoMinistriodasMinaseEnergia.Comtaisfatos,alegislaodegestodasguasnoBrasil,
passouasergeradoradeconflitosentreasdecisesdosetoreltricoedeirrigao,entrequalidadee
quantidadedasguas,entredecisesfederaiseestaduais.
Porcontadessehistrico,emmeadosdadcadade80,oinciodasdiscussessobre
anovaConstituioFederalencontrouosetordosrecursoshdricosfragmentadoeconvivendocom
diversas contradies. Alm do mais, as fontes de conflitos entre os mltiplos usurios se
multiplicavamcomaconstruodehidreltricas,depsitodeesgotosurbanoseindustriaisnosrios,
contaminao dos lenis freticos, expanso da agricultura irrigada, entre outros fatores (Cunha e
Coelho,2003).
Aintenodereformarosistemadegestoderecursoshdricosbrasileirocomeoua
tomarcorpo,comoreconhecimento,porpartedesetorestcnicosdogoverno,dequeerachegadoo
momento de se proceder sua efetiva modernizao, que vinha funcionando apenas com base no
Cdigo de guas (ANA, 2002). Visando enfrentar esse quadro, o Poder Executivo elaborou uma
proposta para constituir um Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos,
impulsionandoumprocessodediscussodeumalegislaoespecficaparaosetor.
O Estado de So Paulo, que se encontrava minimamente organizado para a
reestruturaodosetor,deflagrou,em1986,adiscussosobreanecessidadedesetratarosrecursos
hdricossobmltiplosaspectos,integrandoadiscussoinstitucionaldiscussotcnica,demaneira
quefossecriadoumsistemafactvelsobopontodevistatcnico,eaomesmotempo,exequvel,sob
opontodevistapoltico.Asinalizaoeraqueoassuntodeveriasairdaesferatecnocratadogoverno
eabrangeroutrossegmentosinteressadosdasociedade.
O debate comeou, ento, a se ampliar. Reconheceuse a necessidade de agregar
segmentossociaiscomossetorestcnicosdogovernoeextrapolartaldiscussoparaareapoltica.
A participao decorrente fez com que a dcada de 80 representasse um novo divisor para esta
temtica.

22
ConsrciosIntermunicipaissoentidadesquerenemdiversosmunicpiosparaarealizaodeaesconjuntasque,se
fossemproduzidaspelosmunicpios,individualmente,noatingiriamosmesmosresultadosouutilizariamumvolume
maior de recursos. Os consrcios intermunicipais possuem personalidade jurdica, estrutura de gesto autnoma e
oramento prprio. Tambm podem dispor de patrimnio prprio para a realizao de suas atividades. Muitos
consrciostmsurgidoapartirdeprojetosderecuperaooupreservaodomeioambiente,sobretudoembuscade
solues para problemas em torno do manejo de recursos hdricos de uma bacia hidrogrfica, como no caso do
Consrcio Intermunicipal da Bacia do Rio Piracicaba, em So Paulo. Esses consrcios podem ir alm das questes
hdricasnumsentidoestritoeassumirumpapeldeinterlocutoresfrenteaosgovernosestadualefederalemquestes
ambientais mais amplas como saneamento bsico, lixo e enchentes. o exemplo do Consrcio Intermunicipal das
Bacias do Alto Tamanduate e Represa Billings, integrado pelos sete municpios da regio do ABC, em So Paulo, que
assumiu,tambm,atividadesnocampodapromoododesenvolvimentoregional(Vaz,1997).
49

Emmbitonacionalumadasentidadessignificativasparaodebatepolticodagesto
da gua foi a Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH), que esteve presente, por meio de
suasCartas,emsucessivosmomentoshistricos.ACartadeSalvador,elaboradaem1987,abordoua
necessidade premente da criao de um Sistema Nacional de Recursos Hdricos e do
aperfeioamento da legislao pertinente, de modo a contemplar o uso mltiplo dos recursos
hdricos, a gesto descentralizada e participativa, a criao do Sistema Nacional de Informaes de
Recursos Hdricos, o desenvolvimento tecnolgico e a capacitao do setor. Destacou, tambm, a
necessidadedaelaboraodosPlanosdeRecursosHdricoseaimportnciadopapeldosmunicpios
edosEstadosemlegislarsobreasguas.
ConsiderasefundamentalavoltaaoregimequevigorounaConstituioFederalde
1946, segundo o qual era facultado aos Estados legislar sobre guas, em carter
supletivo e complementar Unio, respeitada a legislao federal, de forma a
propiciar ao Pas rapidamente, arcabouo legal indispensvel para a gesto dos
recursos hdricos. Os dispositivos constitucionais devem permitir que na legislao
complementar seja adotado o princpio da gesto integrada dos recursos hdricos. O
Cdigo de guas de 1934 deve ser atualizado, complementado e regulamentado em
muitosdeseusaspectos,paraqueinmerasquestes,pendentesporfaltadenormas
jurdicasapropriadas,sejamresolvidas.
O Governo Federal e os Governos dos Estados, dos Territrios e do Distrito Federal,
devemelaborarosrespectivosplanosderecursoshdricos,demodoapromoverouso
racionaldestes,prevendosoluesparaosconflitospotenciaisdeusoeconservao,
com viso prospectiva de curto, mdio e longo prazo. Os municpios devem ser
incentivados a elaborar planos de recursos hdricos relativos a obras e servios de
interessemunicipalpredominante(ABRH,CartadeSalvador,1987).
Como consequncia da movimentao social e poltica, a Constituio Federal,
aprovada em 1988, foi um espao que abarcou mudanas de posturas significativas dos aspectos
relacionados gua. Um deles foi a dominialidade dos rios. Com a Constituio, todas as guas
localizadas em territrio nacional foram consideradas de domnio pblico, passando a ser bens da
Unio:
Os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a
territrioestrangeirooudeleprovenham,bemcomoosterrenosmarginaiseaspraias
fluviais(CapII,art.20,incisoIII).
EbensdoEstado:
As guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio (Cap III,
art.26,incisoI).
50

Outro aspecto que sofreu mudanas foi as competncias dos Entes Federativos
23
.
Visando a gesto compartilhada da gua, imprimiuse o exerccio do princpio federativo, de
atribuiesdosquatroentes(Unio,Estados,DistritoFederaleMunicpios).Assim,acompetnciade
legislar sobre os recursos hdricos passou a ser privativa da Unio e suplementar do Estado e a
competncia em acompanhar e fiscalizar sua explorao passou a ser comum entre Unio, Estados,
DistritoFederaleMunicpios.
Compete privativamente Unio legislar sobre ... guas, e ... instituir sistema
nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de
direitosdeseuuso(CapII,art.21,CF,1988).
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas,
promover a melhoria das condies e fiscalizar as concesses de direitos de
exploraoderecursoshdricosemseusterritrios(CapII,art23,CF,1988).
CompeteUnio,aosEstadoseaoDistritoFederallegislarconcorrentementesobre:
VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (Cap II, art 24,
CF,1988).
Deste modo, a Constituio de 1988 iniciou um importante papel para a gesto dos
recursos hdricos, definindo as guas como bens de uso comum e alterando sua dominialidade no
territrionacional(PortoePorto,2008,p.46).AsprincipaismudanasintroduzidaspelaConstituio
relacionaramse ao domnio das guas onde, salvo deciso em contrrio do Poder Judicirio,
desapareceramasguasmunicipais,ascomunseasparticulares,efoidefinidoodomniodasguas
subterrneasparaosEstados.Poroutrolado,Barth(1999)ressaltaqueoimpedimentoconstitucional
dos Estados legislarem sobre as guas foi dificultador de uma mais rpida evoluo da legislao
brasileiradeguas,combasenasexperinciasdosEstados,queestomaisprximosdosproblemasa
resolver.
Concomitantemente neste perodo, no campo da poltica ambiental brasileira
desenvolveuse uma exigncia por polticas ambientais de carter preventivo e menos corretivo,
resultadodaaodemovimentosambientalistaslocais,deacordosinternacionaisepressesvindas
deforadopas.Nestecontexto,aPolticaNacionaldoMeioAmbiente(Lei6.938/1981)foiconsolidada
traandoasdiretrizesedefinindoinstrumentosinovadoresparaagestoambiental,comoosPadres
deQualidade,oZoneamentoAmbiental,oLicenciamentoAmbiental,oEstudodeImpactoAmbiental,
almdeinstituiroSistemaNacionaldeMeioAmbiente(SISNAMA).
Passadosalgunsanos,diversasorganizaestcnicasesociaisbuscavammaisdoque
os avanos presentes nos artigos constitucionais. Ancoradas por uma conjuntura extremamente
favorveldereconstruodasinstituiesdemocrticas,desurgimentodosmovimentospopularese
de criao de novas organizaes da sociedade civil, as demandas dos cidados e usurios

23
AorganizaopolticoadministrativadaRepblicaFederativadoBrasilcompreendecomoEntesFederativosaUnio,os
Estados,oDistritoFederaleosMunicpios,todosautnomos,nostermosdaConstituioFederal(Brasil,1988).
51

reclamando qualidade e oferta para o abastecimento pblico, acabaram somandose s vozes dos
tcnicos e especialistas que, por meio de suas associaes, lanaram diretrizes que passariam a
orientaraconstruodaPolticaBrasileiradeRecursosHdricos(SztibeeSena,2004,p.35).
Continuando amplamente mobilizada, a ABRH, em 1989, produziu, com grande
repercusso no meio tcnico, a Carta de Foz do Iguau. Esse documento delineou os princpios
bsicosquedeveriamserseguidosnoestabelecimentodaPolticaNacionaldeRecursosHdricos,tais
comoaGestoIntegrada
24
,aBaciaHidrogrficacomounidadedegesto,oreconhecimentodovalor
econmico da gua e gesto descentralizada e participativa. Com isso, a Carta trouxe o conceito de
UsurioPagador
25
como um dos pontos importantes do Sistema Nacional de Gesto dos Recursos
Hdricos.
Posteriormente, em 1992, a mesma Associao elaborou a Carta do Rio de Janeiro,
que registrou o avano das discusses da gesto de recursos hdricos no meio tcnico e apontou a
necessidadedeintegraoentreossistemasderecursoshdricosemeioambiente.Destacou,ainda,
a importncia de o pas dispor de um Sistema de Gesto de Recursos Hdricos flexvel o suficiente
paraatenderdiversidaderegionaldeseuterritrio.NessaCarta,foramidentificadas,combaseem
aspectos fsicos, socioeconmicos e ambientais, peculiaridades das regies e bacias hidrogrficas
brasileiras que justificariam modelos de gesto de recursos hdricos especficos ou, pelo menos,
ajustados s caractersticas regionais. Especificamente, para as bacias hidrogrficas e centros
urbanos,aCartaenfatizouque:
Oobjetivoseriaumagestointegradadosrecursoshdricosedousoeocupaodo
solo tendo em vista a proteo dos mananciais, preveno de inundaes e
escorregamentos, em harmonia com os planos regionais, municipais e com o
zoneamento ambiental. As diretrizes para o sistema de gesto seria a elaborao de
projetos regionais e metropolitanos, com participao dos estados, dos municpios,
dos usurios dos recursos hdricos e da sociedade; integrao do plano de recursos
hdricoscomodeusoeocupaodosolo;eacompensaoaosmunicpiosafetados
porleisdeproteodemananciais(ABRH,CartadoRiodeJaneiro,1992).
De acordo com Muoz (2000), todas as recomendaes da ABRH, explicitadas e
defendidas em suas cartas, pelos seus representantes nos mais diversos fruns de discusso, foram
amplamenteacolhidasnotextodafuturaleiderecursoshdricos.
Alm da ABRH, outras instituies tambm tiveram atuao decisiva no processo de
construo de uma nova institucionalidade para a gesto das guas: a Associao Brasileira de

24
O termo Gesto Integrada pode ser entendido sob vrios aspectos: interrelao dos aspectos quantitativos e
qualitativos, considerando as fases area, superficial e subterrnea do ciclo hidrolgico; atendimento das
caractersticas fsicas, climticas, hidrolgicas e ambientais das regies e bacias hidrogrficas; consonncia com os
aspectos socioeconmicos, polticos e culturais das regies e Estados brasileiros; desenvolvimento de uma viso
abrangente de planejamento, polticas pblicas, tecnolgicas e de educao a fim de promover um processo de longo
prazoquecontecomaparticipaodacomunidade,usurioseorganizaes.
25
O princpio usuriopagador estabelece que os usurios de recursos naturais devem estar sujeitos aplicao de
instrumentos econmicos para que o uso e o aproveitamento desses recursos se processem em benefcio da
coletividade. Isso significa que esse princpio abrange a possibilidade de cobrana em todas suas formas de uso e
aproveitamentodagua,semquestionarseessacobrananecessriaoudesejvel(Granja,2000).
52

Engenharia Sanitria (ABES), a Associao Brasileira de guas Subterrneas (ABAS) e a Associao

Brasileira de Irrigao e Drenagem (ABID). A Carta das guas doces no Brasil, de 1997, documento
resultante do Seminrio organizado pela ABAS e pela SABESP, levantou vrias prioridades para a
renovaodagestoedomanejodagua,como:reversodoquadroatualdepoluio;eficincia
dos usos; uso e proteo das guas subterrneas; planejamento e gesto integrados;
descentralizao e participao; recursos humanos, tecnologia e difuso; harmonizao das
polticasdesenvolvimentistas.
Simultaneamenteaoesforonacionalrealizadopelossegmentossociais,importantes
acordos internacionais tambm serviram de base para a construo do sistema brasileiro de gesto
dasguas.UmadessasrefernciasforamosPrincpiosdeDublin,formuladosnaConfernciaMundial
das Naes Unidas sobre gua e Meio Ambiente, acordados em reunio preparatria com a Rio92.
Taisprincpiosdiziamqueagestodosrecursoshdricos,paraserefetiva,deveriaserintegradaeter
como base as bacias hidrogrficas. Alm disso, Hespanhol (2008, p.131) ressalta que a Conferncia
apontou outros dois prncpios, que estabeleceram os critrios bsicos para a gesto dos recursos
hdricosnosculoXXI:aguaumrecursofinitoevulnervel,essencialparaamanutenodavida,
do desenvolvimento e do meio ambiente e a gua tem valor econmico para todos os seus usos e
deveserconsideradacomoumbemeconmico.OsPrincpiosdeDublinnorteiam,athoje,agesto
dasguasemtodoomundo.
Com todos esses respaldos tcnicos e sociais, em 1991, o Governo Federal
encaminhou ao Congresso Nacional, o primeiro Projeto de Lei que criava o Sistema Nacional de
Recursos Hdricos e definia a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. No que se refere tramitao
desse Projeto, registraramse inmeros obstculos, em especial na esfera da administrao federal.
Por outro lado, a ampliao do debate, no mbito dos segmentos organizados da sociedade, da
academia e das instituies setoriais foi fundamental para garantir a manuteno dos princpios da
gestoderecursoshdricos,taiscomopropostosinicialmente.
Em contraponto com a demora da aprovao da legislao federal, os Estados
comearam a instituir seus sistemas de gerenciamento de recursos hdricos. O Estado de So Paulo,
por ser um territrio que apresentava srios conflitos relacionados disponibilidade de gua e aos
setores usurios, foi o primeiro a possuir uma poltica prpria para os recursos hdricos sob seu
domnio, sendo editada em 1991, a Lei 7.663, que estabeleceu normas de orientao Poltica
Estadual de Recursos Hdricos, bem como ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos
Hdricos.Tal Lei consolidoua participaodasociedadecivilno processodecisrio,criouacobrana
pelo uso da gua e determinou que os recursos da advindos seriam administrados pelo Fundo de
Recursos Hdricos (FEHIDRO) para utilizao direta nos Comits de Bacia. O FEHIDRO passou a se
constituir em uma das inovaes do setor, ao garantir recursos diretamente voltados ao sistema de
recursoshdricos,livresdeinterfernciaspolticastpicasdoprocessodealocaoderecursos(ANA,
2002,p.20).
Em razo do impedimento constitucional para os Estados legislarem sobre guas, as
Constituies Estaduais e as decorrentes leis regulamentadoras trataram somente de poltica,
diretrizes e critrios de gerenciamento dos recursos hdricos. Dessa forma, so disposies sobre a
organizao dos Estados para a administrao de guas de seu domnio subordinadas legislao
federal sobre guas e meio ambiente. Na anlise de Barth (1999), juristas especializados em guas
53

entenderam que os Estados, ao legislarem sobre o gerenciamento das guas de seu domnio, no
contrariariam a disposio constitucional de exclusividade da Unio para legislar sobre guas, pois
no estariam criando direitos sobre as guas, mas somente exercendo o poder e, mais que isso, o
deverdezelarpelaquantidadeequalidadedeseusrecursoshdricos.
Em1993,jsobagidedonovoarranjoinstitucional,oEstadodeSoPaulocriouo
Comit das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia. Na seqncia, entre 1993 e 1997, foram
criados mais 21 Comits de Bacias Hidrogrficas no Estado de So Paulo, que se constituram em
unidades de gerenciamento de recursos hdricos. A experincia desses Comits foi considerada
inovadoraporsetratardecolegiadoscomaoefetivamentedeliberativa.
A partir desse contexto de presses vindas das organizaes e instituioes tcnicas,
acadmicas e sociais e tambm dos governos estaduais, finalmente, abriuse espao para que, em
1995, fosse criado uma competncia institucional para os recursos hdricos no mbito do Ministrio
do Meio Ambiente denominada Secretaria de Recursos Hdricos e, em 1997, fosse promulgada a Lei
Federal9.433/97,denominadaLeidasguas,estabelecendoumnovomarconodesenvolvimentoda
gestoderecursoshdricosnopas.
A gua passou, assim, definitivamente, a incorporar a agenda poltica brasileira,
concretizandoadecisodopasdeenfrentarodesafiodeequacionarasuademandacrescentepara
fazer face ao crescimento urbano, industrial e agrcola, os potenciais conflitos gerados pelo binmio
disponibilidadedemandaeopreocupanteavanodadegradaoambientaldosrioselagos.
Tratouse, nas palavras de Muoz (2000), de uma lei que teve o mrito de ter sido
concebida e plasmada atravs de um amplo processo de discusso, com possibilidades de
participaodasociedade,emboraaindanosuficientementebemaproveitada.
ASINFLUNCIASINTERNACIONAIS
ADISCUSSOSOBREUMAPOLTICADEGUAPARAAUNIOEUROPEIA
Alm dos Princpios de Dublin, as discusses para a construo de um Sistema de
Gesto de Bacias Hidrogrficas realizadas em mbito da Comunidade Europeia (CE), em geral, e em
alguns pases europeus, em particular, influenciaram o pensamento e as posturas colocadas para a
construodanovaPolticadeRecursosHdricosbrasileira.
Desdeadcadade1980,diversasregiesdaEuropavinhamsofrendocomproblemas
predominantes de gesto da gua, semelhantes a alguns conflitos encontrados no pas, tais como:
crise ecolgica dos ecossistemas de gua; insustentabilidade na explorao de aquferos; problemas
crescentes relativos qualidade dos recursos hdricos; ineficincia econmica; problemas de
governana; falta de transparncia e envolvimento da populao, etc (Barraqu, 2009; Moss, 2004,
FundacinNuevaCulturadelAgua,2008,EEA,2010).
54

Visando dar respostas a esses desafios, uma srie de encontros, seminrios e

publicaes foi realizada em diversos EstadosMembros no sentido de salientar a necessidade da
construo de uma legislao integrada, com uma abordagem global e unificada, que visasse
melhoraraqualidadedasguasdaComunidadeEuropeia.
No Seminrio realizado em Frankfurt, em 1988, foi solicitado ao Conselho da
Comunidade Europeia a realizao de uma proposta de Diretiva que estabelecesse um quadro para
uma poltica europeia no domnio das guas e que contribusse para a efetivao dos objetivos de
preservao, proteo e melhoria da qualidade do ambiente aqutico, mediante uma utilizao
prudente e racional dos recursos naturais. Tal Diretiva deveria tambm ser a base para outras
polticasquetangenciavamatemticadagua,comopolticasterritoriais,municipais,agrcolasetc.
Diante desse contexto, no ano de 2000, foi aprovada a Diretiva 2000/60/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho (Comunidade Europeia, 2000), denominada DiretivaMarco da
gua, considerada o principal instrumento da Poltica de gua da Unio Europeia (Carter, 2007;
Cunha,2002).Em26artigose9anexoselaestabeleceuumquadrodeaescomunitriasnodomnio
da poltica da gua, e que todos os EstadosMembros pertencentes CE deveriam incorporlo em
suaspolticas.
A Diretiva defende um sistema de gerenciamento pautado no monitoramento da
qualidade dos corpos dgua com parmetros e patamares a fim de alcanar o bom potencial
ecolgico. Os objetivos propostos por ela contaram com um prazo de 15 anos para que fossem
atingidos,cicloessequeseexpirarnoanode2015.
ComoprincipalUnidadedeGestodosRecursosHdricos,aDiretivaMarcoadotoua
BaciaHidrogrficaeaRegioHidrogrfica,entendidacomoareadeterraedemarconstitudapor
umaoumaisbaciashidrogrficasdecadaEstadoMembroepelasguassubterrneasecosteirasque
lhesestoassociadas.Comoconsequnciadessadivisoterritorial,oinstrumentointegradorentreo
planejamentoeagestodestasunidadesforamosPlanosdeGestodeBaciaHidrogrfica.
AEXPERINCIADAESPANHA
AGestodeguanaEspanhacontmalgumasespecificidadesquefizeramdestepas
umaimportanterefernciaeuropeianessatemtica.
Desde 1926, a Espanha contou com uma Gesto de guas por Bacias Hidrogrficas,
geridas pelas Confederaes Hidrogrficas, definidas como organismos com autonomia financeira e
comaparticipaodosusurios.Hargumentosnessesentido,(LpezMartos,2008;SanchoMarco,
2008) que defendem que a ideia de gesto de gua por Bacia Hidrogrfica iniciouse na Espanha, a
partir da criao das Confederaes Hidrogrficas, consideradas os organismos pioneiros no mundo
no campo da gesto hdrica, por permitir uma viso integrada dos problemas de gua em nvel
regional.
Assim,oconceitodeBaciaHidrogrficacomounidadeterritorialparaoplanejamento
e gesto da gua foi introduzido, pela primeira vez, em um ordenamento jurdico sobre guas pela
55

Espanha e, depois de ser empregado por pases como Estados Unidos e Frana, foi aceito tambm
pelaatualDiretivaMarcoEuropeiaparaaPolticadeguas.
A gesto de guas por Bacias Hidrogrficas foi mantida pela Poltica Espanhola de
guas, Ley 29/1985 de guas (BOE, 1985) e os seus principais instrumentos: Plano Hidrolgico
Nacional(PlanHidrolgicoNacional)ePlanosHidrolgicosdeBacias(PlanesHidrolgicosdeCuencas)
deveriamadaptarsetambmsnovascondiesimpostaspelaDiretivaMarcoEuropeia.
AEXPERINCIADAFRANA
Com o objetivo de recuperar a qualidade da gua e adotar uma poltica de recursos
hdricos mais equilibrada e sustentvel, o governo francs dividiu as guas do pas em seis grandes
baciashidrogrficasapartirde1964.
Desse modo, desde 1964, afastandose da abordagem tradicional da administrao
do territrio (recortado por regies administrativas, departamentos, comunas ou municpios), a Lei
641245tomoucomobaseoquadrogeogrficonaturaldociclodaguapararesolverseusproblemas
quepassaramasertratadosnocontextodabaciahidrogrfica(Machado,2003,p.32).
Vinte e oito anos depois, a Lei da gua 923 complementou o modelo orientando o
planejamento no domnio das guas ao instituir um procedimento de elaborao de dois
instrumentos principais: os Planos Diretores de Aproveitamento e de Gesto das guas (SDAGEs
SchmaDirecteurdAmnagementetdeGestiondesEaux),bemcomoosPlanosdeAproveitamentoe
deGestodasguas(SAGEsSchmadAmnagementetdeGestiondesEaux).
OsSDAGEsdeveriamestabelecerparacadaumadasseisgrandesbaciashidrogrficas
francesasasorientaesfundamentaisparaumagestoequilibradadosrecursoshdricos.Elesteriam
umcarterobrigatrioeprazosaseremcumpridos
Porsuavez,osSAGEsestabeleceriamaonveldesubbacias,correspondentesacada
uma das unidades geogrficas ou sistemas de aquferos, os objetivos de uso, desenvolvimento e
proteodosrecursoshdricosedosmeiosaquticos
Alm desses dois instrumentos, o modelo desenvolvido pela Frana foi estruturado
no Comit de Bacias, nas Agncias de gua como um rgo gerenciador e arrecadador de um
programadecobranaspelosserviosexecutados.
Hubert et al (2002, p.104) avaliam que a criao desses dois instrumentos
correspondeu a uma nova gerao de poltica pblica. Atravs deles, os objetivos de gesto no
seriam mais unicamente fundados sobre normas tcnicas, nem definidos com relao a um quadro
regulamentar. Eles resultariam de negociaes que utilizariam mltiplos atores, podendo esperar
umaintegraomaisfortedoambientecomaspolticaspblicasdegestodegua.

56

APOLTICANACIONALDERECURSOSHDRICOS
Ancoradaporprincpiosdefendidosemexperinciasinternacionais,aLei9.433/1997,
regulamentou o inciso XIX do artigo 21 da Constituio Federal de 1988, ao instituir a Poltica
NacionaldeRecursosHdricosedefiniroSistemaNacionaldeGerenciamentodosRecursosHdricos,
colocando o Brasil entre os pases de legislao avanada no setor de recursos hdricos, e trazendo
avanos significativos e novos paradigmas (Pagnoccheschi, 2003; Porto e Porto, 2008; Hespanhol,
2008).
Esses novos paradigmas, considerados os princpios inegociveis, sobre os quais se
baseouaPolticaNacional,resumemsena:
Garantiadosusosmltiplosdasguas.
Conceituaodaguacomobemdedomniopblico.
Conceituaodaguacomorecursonaturallimitado,dotadodevaloreconmico.
Prioridade do uso dos recursos hdricos em situaes de escassez para o consumo
humanoedessedentaodeanimais.
Participaodosdiferentesnveisdopoderpblico,dosusuriosedasociedadecivil
noprocessodetomadadedeciso:denominadacomogestoparticipativa.
Combinaodeinstrumentostcnicos(comoosPlanoseSistemasdeInformaes),
jurdicoadministrativos(comoaOutorga),polticoinstitucionais(comoosComits)e
econmicofinanceiros(comoaCobrana).
Descentralizaodagesto
26
dosrecursoshdricos.
A Poltica Nacional dos Recursos Hdricos foi orientada, tambm, pelas seguintes
diretrizesgeraisdeao:
Gesto sistemtica dos recursos hdricos sem dissociao dos aspectos de
quantidadeedequalidade.
Adequao da gesto dos recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas,
demogrficas,econmicas,culturaisesociaisdasdiversasregiesdopas.
Articulaodagestoderecursoshdricoscomagestoambiental.
Articulaodoplanejamentodosrecursoshdricoscomodossetoresusuriosecom
osplanejamentosregionais,estaduaisenacional.

26
Poresteprincpio,oplanejamentodescentralizadonasmenoresunidadespossveis,osComitsdeBaciasHidrogrficas
deafluentesderiosmaiores(Lannaetal.,2002).
57

Articulaodagestoderecursoshdricoscomagestodousodosolo.
Integraodagestodasbaciashidrogrficascomadossistemasestuarinosedas
zonascosteiras.
O fato de algumas Polticas Estaduais de Recursos Hdricos terem sido promulgadas
anteriormente lei nacional, fez com que esta se tornasse mais flexvel, permitindo adaptaes s
diferentes situaes existentes nos Estados brasileiros. A lei, portanto, considerada enxuta, o que
remetegrandepartedasdefiniesparaaetapaderegulamentaes,athojeaindanofinalizada.
Por outro lado, nos seis anos ps Lei 9.433/97, 24 Estados e o Distrito Federal
instituram suas polticas estaduais de recursos hdricos, processo que terminou em 2006, com a
ediodapolticaderecursoshdricosnoEstadodeRoraima,possuindoagoratodasasunidadesda
Federaobrasileirasuasprpriaspolticasparaagestodosrecursoshdricos(ANA,2009,p.114).
Este processo mostrou dois perodos distintos na instituio das Polticas Estaduais:
umperodopsConstituioFederaleoutroperodopsLeidasguas.ALei9.433/1997foium
modelo para a confeco dessas polticas, o que contribuiu para que elas tivessem um forte
alinhamento tcnicoideolgico com a Poltica Nacional, mas tambm, em alguns casos, trouxe
dificuldades para sua implementao pela sua abrangncia e no insero das peculiaridades
regionais. possvel verificar que o avano das legislaes estaduais deuse, inicialmente, em locais
onde j eram identificados conflitos relacionados disponibilidade de gua, causados porrestries
quantitativas e/ou qualitativas (Figura 7), iniciandose o processo pelas regies Sudeste, Sul e
Nordeste,expandindose,posteriormente,parasasregiesCentroOesteeNorte(ANA,2009).
Figura7AvanodainstituiodePolticasEstaduaisdeRecursosHdricos.
Fonte:AgnciaNacionaldasguasANA(2009).
58

Apartirdasomatriadetodososprincpiosestabelecidos,Ioris(2008,p.64)ressalta
que a Poltica Nacional de Recursos Hdricos preconizou a implantao da gesto integrada das
guas,definidacomoumprocessoquepromoveuumdesenvolvimentocoordenadoeumagestoda
gua,dosoloedeoutrosrecursos,relacionadosdeformaamaximizarosresultadoseconmicoseo
bemestarsocialdeformajustaesemcomprometerasustentabilidadedosecossistemasvitais.
Entretanto,emquepeseosavanosassumidosporestalegislao,aolongodemais
de10anoseaaceitaodoconceitodegestointegrada,aGestodaguanoBrasil,aindaencontra
inmeras dificuldades para sua implementao, fatores que apresentam consequncias negativas
para a gesto dos recursos hdricos e que so restritivos ao desenvolvimento pleno de uma gesto
territorialeficienteeconsequentementenodesenvolvimentodepolticaspblicas.
Tais conflitos, ancorados pela literatura relacionada a essa temtica (Pagnoccheschi,
2003;PortoePorto,2008;Hespanhol,2008;Carneiroetal,2008),podemsersintetizadosaseguir:
Conflitos entre gesto da quantidade x gesto da qualidade: que decorrem de
demandasquantitativaselevadasemrelaodisponibilidadeedocomportamentodaqualidadedas
guaspelapoluio.
Conflitos relacionados fragmentao do setor dos recursos hdricos: que ainda
permanecemdesconectadosdosdemaissetoresprodutivos,jquenoincorporamtotalmentee,de
forma efetiva, instrumentos econmicos em suas diretivas. Neste caso, a efetividade da Poltica
NacionaldeRecurosHdricosaindaquestionadapelaforteinflunciadossetoreseltricoeagrcola.
Conflitosdeescalaeunidadedegesto:poisoconceitodebaciahidrogrfica,embora
unnime,comportadificuldadesdopontodevistadagesto.
Conflitos relacionados dupla dominialidade dos rios e cursos dgua: exigindo o
aperfeioamento e a articulao da legislao e a necessidade de estabelecimento de sistemas
lgicossobreosquaisseapiemosnovosinstrumentosdegesto.
Conflitos entre polticas federais e estaduais: h dificuldade de adequao de
legislaes estaduas nova legislao federal para que se construam caminhos compatveis com as
necessidadeseespecificidadeslocaiseregionais.
Conflitos de regulamentao de instrumentos: a Lei 9.433/97 ainda no conta com
regulamentao para alguns de seus instrumentos, o que tem dificultado sua real implementao.
H,portanto,anecessidadedosinstrumentosdegestodosrecursoshdricosseremregulamentados
edeconstruremseligaesmaisefetivascomareaambiental.
ConflitosdecompetnciaexistentesentreUnio,EstadoseMunicpios:dificuldadede
implementao do conceito de descentralizao da gesto. As necessidades de articulao que a
gestoporbaciashidrogrficasexigeesto,ainda,dependentesdeumagrandeevoluoinstitucional
dopas.

59

Conflitosentreprticasagrcolasxgestoderecursoshdricos:quenodemonstram
uma preocupao efetiva em cumprir as normas e procedimentos existentes nem, tampouco, em
estabelecermecanismoseprticasmaissustentveistendoemvistaaproteodagua.
Conflitos entre gesto de bacia hidrogrfica x gesto de uso do solo: pois so
universosaindapoucointerligadosnoquetangeaosrgosadministrativos,instrumentosdegesto
eprogramascomuns.
Como visto, o quadro geral dos recursos financeiros com que conta o setor de
recursoshdricoscomplexo.Noobstantepartedesuasfontesseremclaramentedefinidasemleis
e normas especficas, ainda persistem dificuldades. Para o enfrentamento de tal porte, nas palavras
de Barth (1999), seria preciso perceber que a implantao do gerenciamento de recursos hdricos
deve ser vista como um processo poltico gradual, progressivo, em etapas sucessivas de
aperfeioamento,respeitandoseaspeculiaridadesdecadabaciaouregiobrasileira.

ODESENHOINSTITUCIONALPARAOGERENCIAMENTODERECURSOSHDRICOS
Comoasatividadesdosusuriosdaguaso,noBrasil,extremamentecompetitivase
se acirram na medida em que diminui a disponibilidade hdrica. Uma tentativa de dar
sustentabilidade e equidade a essa competio, foi por meio da constituio de um novo arranjo
institucional para os recursos hdricos, consubstanciado na forma do Sistema Nacional de
GerenciamentodeRecursosHdricos(SINGREH).
EsseSistemafoicriadopelaLeidasguasafimdeassegurarosseguintesobjetivos:
coordenar a gesto integrada das guas; implementar a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos;
planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos; reduzir a
centralizao do sistema de gesto; fomentar a abertura do processo de deciso; arbitrar em
situaes de conflito de interesses decorrentes da concorrncia entre usos mltiplo na bacia
hidrogrfica;diminuiratensoentrequantidadeedegradaodaqualidadedagua.Dessemodo,
o controle do volume potencial de gua para uso nas diversas regies, as categorias de usurios, os
servios a serem prestados, bem como o acesso a eles, passariam a depender de uma instncia de
mbitonacional.
Segundo Braga et al (2008, p.24), esse Sistema, previsto na Constituio Federal de
1988, e regulamentado pela Lei das guas, inovou em relao ao Sistema Nacional de Meio
Ambiente,poisutilizoumecanismoseconmicosparaagestodagua.Pormeiodele,introduziuse
no pas o conceito de PoluidorPagador e UsurioPagador, e que a gua passaria a ter valor
econmicoesuautilizaoficariasujeitacobrana.
Essa instncia levou em conta o carter federativo do pas e a possibilidade do
envolvimentodasociedadenoprocessodetomadadedeciso.Detalmodo,acriaodeumSistema
60

deGerenciamentodosRecursosHdricosindicouaexistnciadevriosrgosouentidadesatuantes
nosetoreanecessidadedearticularouintegraressaatuaonagestodasguas.
O Sistema foi composto por um Conselho Nacional de Recursos Hdricos e por
ConselhosEstaduais,pelosrgosdospoderespblicosfederal,estaduaisemunicipaisrelacionados
com a gesto da gua e por um novo rgo de deciso local, denominado Comit de Bacia
HidrogrficaesuasrespectivasAgnciasdegua,impulsionandoanecessidadedecooperaoentre
diferentesesferasadministrativas.
Os Comits de Bacia so rgos colegiados constitudos pelos representantes dos
governos municipais, estaduais e federal, pelos representantes dos usurios e da sociedade civil
organizada. Aos Comits de Bacias Hidrogrficas coube desempenhar um importante papel de
coordenaoedeliberao,procurandosevalorizaroprocessoparticipativo.
Ao considerar a Bacia Hidrogrfica como unidade de planejamento, os Comits
possibilitamaintegraodosusosearesoluodosproblemascontrariandoalgicadeabordagem
da gesto metropolitana que vigorava at os anos 80, na qual apenas o governo estadual detinha a
esferadedeciso,sendoinvertida,ento,ahierarquianoprocessodetomadadedecises(Cordeiro,
1996
27
,apudRolnikeSomeck,2003,p.96).
Detodomodo,deacordocomRolnikeSomeck(2003,p.96),osComitsdeBaciaso
umesforoconsistentedegestosupramunicipaldemocrtica,masquesofremdeineficinciaaono
controlarosorganismoseaindanodeteremosrecursosnecessriosparaaimplementaodesuas
aes. Embora o Comit da Bacia Hidrogrfica atue como frum de gesto das guas e tenha um
papel relevante na operacionalizao e concepo da gesto integrada, a efetividade de suas aes
em prol de um desenvolvimento sustentvel daquele territrio depende de um processo negociado
entrepolticasquealiincidem,instnciasdegoverno,setoresinstitucionaiseatoresquedeterminam
conflitoseinterfacesmltiplas.
Atualmente, o Brasil possui 173 Comits de Bacia, sendo 164 estaduais e 9
interestaduais. O Quadro 7 apresenta a evoluo da formao dos Comits de Bacia Hidrogrfica ao
longo do tempo. A Resoluo 5/2000 (CNRH, 2000) definiu a proporcionalidade entre os
representantes de cada Comit de Bacia, sendo 40% governos federal, estaduais e municipais, 40%
usurios dos recursos hdricos, e 20% sociedade civil organizada. Alguns Estados, como So Paulo,
alteraramessaproporcionalidadeemuitosconsideramseusregulamentosinconstitucionais.
As Agncias de gua, ou Agncias de Bacia foram consideradas entidades tcnicas
executivas que deveriam atuar em apoio secretariaexecutiva dos Comits de Bacia e deveriam
aportar todos os subsdios tcnicos discusso sobre o planejamento e a gesto dos usos naquelas
baciashidrogrficas.

27
CORDEIRO,B.deS.ComitsdeBacia:ainscriodourbanoedosocialnagestodosrecursoshdricos.In:CARDOSO,E.
D.;ZVEIBIL,V.Z.(org).Gestometropolitana:experinciasenovasperspectivas.RiodeJaneiro:Ibam,1996.p.131146.
61

Quadro7EvoluodainstalaodeComitsdeBaciaHidrogrficanoBrasil.
Fonte:AgnciaNacionaldasguasANA(2011).

AcriaodeumaAgnciadeguaautorizadapeloConselhoNacionaldeRecursos
Hdricos ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, mediante solicitao de um ou mais
Comits de Bacia Hidrogrfica. Esta criao condicionase, assim, prvia existncia dos respectivos
Comitseviabilidadefinanceiraasseguradapelacobranadousoderecursoshdricosemsuarea
de atuao. At o momento, as Agncias de gua ainda no foram regulamentadas pelo Governo
Federal(ANA,2009)
28
.
A principal dificuldade observada nos anos subsequentes aprovao da Lei
9.433/1997referiuseaoarranjoinstitucionaldoSistemadeGerenciamentodeRecursosHdricos,que
necessitava de um rgo com a atribuio executiva de implantar a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos. Concluiuse que um Sistema, baseado quase que exclusivamente na ao dos Comits de
Bacia, no poderia se estruturar para atender atividades essencialmente tcnicas como a concesso

28
Umasoluoalternativaquevemfuncionandonopas,regulamentadapelaLei10.881/2004,possibilitouqueasfunes
deAgnciasdeguafossemexercidasporentidadesdelegatrias.Estasentidadesdevemserenquadradasdentreas
organizaes civis sem fins lucrativos e, indicadas pelos comits, podero ser qualificadas pelo Conselho Nacional de
RecursosHdricosparaoexercciodasatribuieslegais.Atualmente,encontramseinstaladasecumprindocontratode
gesto com a ANA as seguintes entidades delegatrias: Associao PrGesto das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio
ParabadoSulAGEVAP,noComitdaBaciaHidrogrficadoRioParabadoSul;eConsrcioIntermunicipaldasBacias
HidrogrficasdosRiosPiracicaba,CapivarieJundiaConsrcioPCJ,nosComitsdosriosPiracicaba,CapivarieJundia.
ExistemaindaoutrasentidadesexercendopapisdeagnciasnosestadosdeSantaCatarina(AgnciadeguadoVale
do Itaja), So Paulo (Fundao Agncia da Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet e Fundao Agncia da Bacia do Mdio
Tiet/Sorocaba) e Minas Gerais (Agncia de Bacia do Rio Araguari, Agncia Peixe Vivo Bacia do Rio das Velhas e
Agncia dos Afluentes Mineiros dos Rios MogiGuau e Pardo). Entretanto, algumas delas no so reconhecidas pelos
rgosgestoresdosestadosondeestoinstaladas,relegandoseaumpapeldiferentedopreconizadoparaasAgncias
degua.
62

deOutorgas,oumesmoparaaimplementaodesistemascomplexoscomoaCobranapeloUsoda
gua(ANA,2002).
Visando fortalecer a integrao desse Sistema, em 2000, atravs da Lei 9.984/2000,
foi criada a Agncia Nacional das guas (ANA), uma autarquia destinada a promover o
desenvolvimento da Gesto de Recursos Hdricos. Para sua atuao, a ANA se subordina aos
fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e
articulase com rgos e entidades pblicas e privadas, integrantes do Sistema Nacional de
GerenciamentodeRecursosHdricos.Suamissocomplexaealistadetarefasextensa.
Noquadroaseguir(Quadros8),estrepresentadooarranjoinstitucionaldoSistema
NacionaldeGerenciamentodeRecursosHdricos.
Quadro8ArranjoInstitucionaldoSistemaNacionaldeGerenciamentodeRecursosHdricos(SINGREH).
Fonte:AdaptadodeBragaetal(2008).
O Quadro 9 descreve as competncias de cada um dos integrantes do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (como exemplo estadual foram apontados os
rgosdoEstadodeSoPaulo).

Quadro9CompetnciaseResponsabilidadesdoSINGREH.
ESCALADE
ATUAO
ENTIDADE COMPETNCIASERESPONSABILIDADES
FEDERAL ConselhoNacionalde
RecursosHdricos
(CNRH)
rgomximodoSINGREH.
Responsabilidades: subsidiar a formulao da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos; promover a articulao do planejamento dos recursos hdricos com
osplanejamentosnacional,regionaleestadualedossetoresusurios;arbitrar
conflitos de uso em ltima instncia; acompanhar e aprovar o Plano Nacional
de Recursos Hdricos; estabelecer critrios gerais para a Outorga e para a
Cobrana.

63

FEDERAL SecretariadeRecursos
HdricoseAmbiente
Urbano(MMA/SRHU)
Entidade federal que atua como secretaria executiva do CNRH (exercida pelo
rgointegrantedaestruturadoMMA).
Responsabilidades: formular a Poltica Nacional de Recursos Hdricos;
prestar apoio tcnico, administrativo e financeiro ao Conselho Nacional;
coordenaraelaboraodoPlanoNacionaldeRecursosHdricos.
FEDERAL AgnciaNacionalde
guas(ANA)
AgnciareguladoradousoderecursoshdricosemriosdedomniodaUnioe
coordenadoradaimplementaodoSINGREHemtodoterritrionacional.
Responsabilidades: organizar, implantar e gerir o SINGREH; implementar e
coordenaragestocompartilhadaeintegradadosrecursoshdricos;regularo
acessogua,promovendooseuusosustentvelembenefcio daatualedas
futurasgeraes.
ESTADUAL ConselhoEstadualde
RecursosHdricos(CERH
SP)
rgomximoestadual.
Responsabilidades: subsidiar a formulao da Poltica Estadual de Recursos
Hdricos;arbitrarconflitosdeusonombitodoEstado;acompanhareaprovar
oPlanoEstadualdeRecursosHdricos.
ESTADUAL Secretariade
SaneamentoeRecursos
HdricosdoGovernodo
Estado(SRHSP)
rgo central e coordenador do Sistema Estadual de Gerenciamento de
RecursosHdricos.
Responsabilidades: planejar e executar as polticas estaduais de recursos
hdricosedesaneamentobsicoemtodooterritriodoEstado.
ESTADUAL Departamentodeguas
eEnergiaEltrica(DAEE
SP)
rgogestordosrecursoshdricosdoEstadodeSoPaulo
Responsabilidades: executar a Poltica de Recursos Hdricos do Estado, bem
comocoordenaroSistemaIntegradodeGestodeRecursosHdricos,adotando
as bacias hidrogrficas como unidade fsicoterritorial de planejamento e
gerenciamento.
REGIONAL/
LOCAL
ComitdeBacia
Hidrogrfica(CBH)
rgocolegiadoconstitudopelopoderpblico,usuriosesociedadecivil.
Responsabilidades: promover o debate das questes relacionadas a recursos
hdricos da Bacia e articular a atuao das entidades intervenientes; discutir
sobre o uso mltiplo da gua; aprovar o Plano de Bacia, sugerir as
providncias necessrias ao cumprimento de suas metas e acompanhar a sua
execuo; estabelecer os mecanismos de cobrana e sugerir ao CNRH os
valores a serem cobrados; arbitrar em primeira instncia os conflitos
relacionadosgua.
REGIONAL/
LOCAL
AgnciadeBacia rgotcnico,secretariaexecutivadosComitsdeBacia.
Responsabilidades:operacionalizaracobranaegerirosrecursosoriundos;
manter o balano hdrico atualizado da disponibilidade de recursos hdricos;
manterocadastrodeusurios;analisareemitirpareceressobreosprojetose
obrasaseremfinanciadoscomrecursosoriundosdacobrana;geriroSistema
deInformaesdasuareadeatuao;promoverosestudosnecessriospara
a gesto dos recursos hdricos; encaminhar proposta de Enquadramento dos
cursosdguaaosdevidosConselhos;elaborareproporoPlanodeBacia.
Fonte:AdaptadodeBragaetal(2008)eBarth(1999).
ValeressaltarqueoSINGREHumsistemainstitucionalmenteavanadoecomplexo,
especialmente por ser integrado, descentralizado e participativo. A estratgia para sua implantao
podervariarconformeasituaoepeculiaridadesdecadaregioebaciahidrogrfica.
No plano analtico, os objetivos do SINGREH correspondem ao que Rio e Peixoto
(2001) classificam como traos dominantes de uma superfcie de regulao, entendendo regulao
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comopolticaeaodopoderpbliconadefinioeimplementaodeumconjuntodenormasque
so aplicadas s diferentes esferas produtivas, envolvendo os recursos de um territrio, os limites
definidos para a projeo de normas sobre um quadro fsico e a legitimidade de representao dos
atoresenvolvidos.
Os elementos constitutivos de uma superfcie de regulao, segundo Rio e Peixoto,
(2001, p.55) so: a perspectiva de uma gesto integrada, entendida como preservao, uso,
recuperao e conservao em condies satisfatrias para os usos mltiplos usurios e de forma
compatvel com a eficincia e o desenvolvimento equilibrado e sustentvel da regio; as mltiplas
possibilidadesdeassociaoentreatores;eadissociaodasfunesdeoperaoeregulao.
O novo arranjo institucional brasileiro est sendo constitudo sobre quadros e
estruturaspeexistentesquenemsempresemovemnamesmavelocidade.Domesmomodo,Estados
e bacias hidrogrficas avanam em relao ao aporte institucional e normativo na medida em que
acirramasdisputaseconflitosporgua.
Entre as mudanas ocorridas aps a promulgao do Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos, na tentativa de aproximar a gesto da gua com a gesto do
uso do solo, destacouse no mbito federal a reestruturao institucional do Ministrio do Meio
Ambienteem2007,comatransformaodaantigaSecretariadeRecursosHdricosemSecretariade
Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU), criada pelo Decreto n 6.101/2007, que teve suas
atribuies ampliadas e passou a integrar os procedimentos de gesto dos Recursos Hdricos e
AmbienteUrbano.
Com a criao desta Secretaria, que possui como principal atribuio propor a
formulao da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos, bem como acompanhar e monitorar sua
implementao, nos termos da Lei 9.433/1997 e da Lei 9.984/2000, foi possvel reorganizar aes e
retomar processos. Isso no apenas nos processos internos ao setor pblico federal, mas tambm
aqueles presentes em diversos setores da sociedade organizada que atuam em Recursos Hdricos e
na temtica urbana e que no vinham tendo oportunidades de compartilhar suas vises dos
problemaseseuprotagonismocomsegmentosprximosaosseus.
A Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano foi definida como um rgo
responsvel pelos procedimentos de gesto dos Recursos Hdricos e Ambiente Urbano. Suas aes
devemteraguacomoelementogeradoreintegrador,fundamentandosenaintegraodepolticas,
sustentabilidade socioambiental e no controle e participao social. Para o desempenho de suas
atribuies estruturouse em trsDepartamentos:deRecursosHdricos (DRH),deAmbienteUrbano
(DAU)edeRevitalizaodeBaciasHidrogrficas(DRB).
Na rea de Recursos Hdricos, responsvel por coordenar o Plano Nacional de
Recursos Hdricos (PNRH) um amplo pacto em torno do fortalecimento do Sistema Nacional de
GerenciamentodeRecursosHdricos(SINGREH)edagestosustentveldasguasnoBrasil.
Na rea de Revitalizao de Bacias Hidrogrficas tambm tem o cargo de
coordenao, em parceria com outros ministrios, do Programa de Revitalizao de Bacias
Hidrogrficas, que objetivou promover a recuperao, a conservao e a preservao das bacias
65

hidrogrficas nacionais em estado de degradao ambiental; alm da preveno e diminuio de

potenciais impactos decorrentes da implantao de projetos e da crescente ao humana com
elevadocomprometimentoambientaldessasbacias.
J o Departamento de Gesto Ambiental Urbana, tema recentemente incorporado
pela Secretaria, apresenta como competncias: I subsidiar a formulao de polticas e normas e a
definiodeestratgiasparaaimplementaodeprogramaseprojetosemtemasrelacionadoscom:
apolticaambientalurbana;agestoambientalurbana;odesenvolvimentoeaperfeioamento
deinstrumentoslocaiseregionaisdeplanejamentoegestoqueincorporemavarivelambiental;
aavaliaoeamitigaodevulnerabilidadesefragilidadesambientaisemreasurbanas;ocontrole
e mitigao da poluio em reas urbanas; a gesto integrada de resduos slidos urbanos; e o
saneamento e revitalizao de bacias hidrogrficas em reas urbanas; II propor, coordenar,
implementareavaliarprogramaseprojetosnasuareadecompetncia.
Este arranjo mostra o incio de uma preocupao em aproximar o Sistema de
GerenciamentodosRecursosHdricoscomaGestoUrbana.
ABACIAHIDROGRFICACOMOUNIDADEDEPLANEJAMENTOREGIONALAMBIENTAL
Dentro do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, a Bacia
Hidrogrfica, definida pela rea de drenagem de um rio principal e de seus tributrios, foi
determinada como a unidade territorial de planejamento e gesto. A bacia hidrogrfica uma
unidade biogeofisiogrfica que drena para um rio, lago ou oceano, considerada uma unidade
natural de pesquisa e gesto. Tal unidade, na anlise de Tundisi (2008), possui todos os elementos
para integrao de processos biogeofsicos, econmicos e sociais, alm de permitir integrao
institucional,articulaodapesquisacomogerenciamento,epossibilitar,ainda,implantarumbanco
dedadosquepossafuncionarcomoumaplataformaparaodesenvolvimentodeprojetos.
Combasenadefiniodabaciahidrogrficacomounidadedeplanejamentoregional
para a gesto da gua, o territrio brasileiro foi dividido em 12 Regies Hidrogrficas (conjunto de
uma ou mais bacias hidrogrficas) e, a partir disso, cada um dos Estados elaborou suas divises
hidrogrficasparafinsdegestoutilizandodiferentescritrios.
Segundo Cunha e Coelho (2003, p.70), ainda que seja um conceito novo em termos
degesto,abaciahidrogrficaumaescaladeinvestigaoantiganocampodageografia.Poroutro
lado, sua definio como a unidade geogrfica pertinente para atender aos objetivos da gesto
integrada no apenas um reconhecimento da dimenso ecolgica, mas tambm das dimenses
sociais,culturaisepolticasnacompreensodacomplexidadedosprocessosambientais.Destemodo,
abaciaumarealidadefsica,mastambmumconceitosocialmenteconstrudo,passandoaserum
campodeaopoltica,departilhaderesponsabilidadesedetomadadedecises.
Adivisohidrogrfica,almdedirecionaragestoregionaldagua,podeinfluenciar
tambm outras escalas de gesto regional e municipal, j que as bacias contm os territrios
municipais e regies administrativas. Todas as reas urbanas, rurais industriais, agrcolas ou de
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preservao fazem parte de alguma bacia hidrogrfica. Entretanto, os limites territoriais das bacias
nem sempre coincidem com as delimitaes polticoadministrativas, criando complicadores para a
gestoambientaleparaaarticulaodagestoterritorial.
Assim, a possibilidade de organizar a sociedade por bacias hidrogrficas ainda
constitui um grande desafio a ser enfrentado para a implantao dos sistemas de gesto que se
propem integrados. Tratase, nas palavras de Leal (2003, p.66), de um processo lento de mudana
cultural,queenvolveotrabalhoeducativo,decarterambiental.
De forma complementar, Braga et al. (2008) analisam que o Brasil ainda necessita
aprimorarsuabaseterritorialdeunidadesdeplanejamentoegestoderecursoshdricos,bemcomo
tipologias de gerenciamento, dinmicas e evolutivas, que podero eventualmente no coincidir em
suatotalidadecomasdozeregieshidrogrficas.
Diantedestasituao,ficaevidentequeaadoodabaciahidrogrficacomorecorte
fsicoterritorial para o gerenciamento das guas ainda apresenta limitaes e, em alguns casos,
precisaseralteradooucomplementadoporoutrosrecortesespaciais,taiscomo:aquferos,unidades
depreservao,limitesadministrativosetc.
Da mesma forma, a definio da rea de atuao para a gesto, a bacia hidrogrfica
pode no constituir o nico recorte fsicoterritorial, especialmente, quando no se consegue
compatibilizarseuslimitescomoslimitesadministrativosmunicipais,regionaisouestatuais.
Hdificuldades,portanto,emselidarcomorecortedasbaciashidrogrficas,umavez
que os recursos hdricos exigem a gesto compartilhada com a administrao pblica, rgos de
saneamento, instituies ligadas atividade agrcola, gesto ambiental, entre outros e a cada um
desses setores corresponde uma diviso administrativa certamente distinta da bacia hidrogrfica
(PortoePorto,2008,p.45).
Como o sistema federativo brasileiro tem na diviso administrativa municipal sua
unidade elementar de representao, a bacia hidrogrfica emerge como instncia de planejamento
supramunicipal e/ou supraestadual. As relaes entre nveis de governo estaro sendo, assim,
entrecortadasporumanovainstnciaderegulao(RioePeixoto,2001,p.62),poisaregulaodos
mltiplos usos e a prpria competio entre os usurios passaro a operar em unidades espaciais
diferentes,emrelaomalhapolticoadministrativa.
Uma vez reconhecida a complexidade das interfaces desses sistemas de domnios e
responsabilidades, tornase um desafio formular polticas, planos, programas ou projetos que se
refiram a condies de qualidade e quantidade em cursos dgua e que dialoguem com outros
recortesepolticasterritoriais.

67

OSINSTRUMENTOSDEGESTODOSRECURSOSHDRICOS
Para que se efetivem os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, foram
propostosseisInstrumentosdeGesto:osPlanosdeRecursosHdricos,oEnquadramentodoscorpos
degua,aOutorgadosdireitosdeuso,aCobranapelousoderecursoshdricos,oSistemaNacional
deInformaessobreRecursosHdricoseaCompensaoaosmunicpios.
O Enquadramento dos corpos dgua significa o estabelecimento do nvel de
qualidade(classes)aseralcanadooumantidoemumsegmentodecorpodguaaolongodotempo.
Issoquerdizerqueaclassificaonoreflete,necessariamente,oestadodocorpodguanaocasio
emquefoirealizadooenquadramento,mas,sim,osnveisdequalidadequeeledeveriapossuirpara
atendersdemandasdeumadeterminadacomunidadeouregio.
Com esse instrumento, buscouse assegurar s guas qualidade compatvel com os
usos mais exigentes a que forem destinadas, a fim de diminuir os custos de combate poluio,
medianteaes preventivaspermanentes (Brasil,1997).Para tal, aclassedoenquadramentodeum
corpodguadeveser definidaem um pactoacordadopelasociedade,levandoseem contaassuas
prioridades de uso, devendo a discusso e o estabelecimento desse pacto ocorrer dentro das
instnciaspropostaspeloSistemaNacionaldeGerenciamentodeRecursosHdricos.
O Enquadramento pode ser considerado, portanto a referncia para os demais
instrumentos de gesto de recursos hdricos, assim como para alguns instrumentos de Gesto
Ambiental (como o Licenciamento Ambiental e o Monitoramento), sendo, portanto, um importante
eloentreoSINGREHeoSISNAMA.
um instrumento que possui as mais atualizadas regulamentaes, sendo: as
resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) (Resoluo CONAMA 357/2005 e
Resoluo CONAMA 396/2008) e do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (Resoluo CNRH
91/2008). H uma indicao do SINGREH de que os Comits de Bacia Hidrogrfica realizem o
reenquadramento das guas de suas regies. Embora amparadas por regulamentaes atualizadas,
poucassoasBaciasHidrogrficasqueestorealizandotaldemanda.
A Outorga de direito de uso dos recursos hdricos o instrumento da Poltica de
RecursosHdricos,quetemcomoobjetivoassegurarocontrolequantitativoequalitativodosusosda
guaeoefetivoexercciodosdireitosdeacesso,preservandoousomltiplodosrecursoshdricos.
Portratarsedeumbempblico,ousodaguaparaoconsumoouparaautilizao
na produo industrial requer uma autorizao especial (conhecida como Outorga). Essa concesso,
ou permisso de uso gratuita, conforme o caso, sendo a administrao pblica a responsvel por
controlarousodasguas,protegendoointeressepblico.Aadministraopodesuspenderalicena
em caso de conflito ou escassez, pelo no cumprimento dos seus termos, pela ausncia de uso por
umnmerodeterminadodeanos,entreoutroscasos.
68

PelaLei9.433/1997,soexemplosdeusosqueestosujeitosOutorga:derivaoou
captao de parcela da gua para consumo final, extrao de gua de aqufero subterrneo,
lanamentoemcorpodguadeesgotostratadosouno,aproveitamentodepotenciaishidreltricos.
A aprovao das Outorgas deve ocorrer por meio de ato da autoridade competente
do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal, em funo da dominialidade das
guas. Para serem aprovadas, elas devero observar as diretrizes dos Planos de Bacia Hidrogrfica,
em especial: as prioridades de uso estabelecidas, a classe em que o corpo de gua estiver
enquadrado, em consonncia com a legislao ambiental e a preservao dos usos mltiplos
previstos. A Resoluo 16/2001, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) traou as
diretrizesgeraisdesseinstrumento.
O instrumento Cobrana pelo uso da gua tem como objetivos estimular o uso
racional da gua e gerar recursos financeiros para a preservao e a recuperao das bacias
hidrogrficas. O reconhecimento de que a gua um recurso natural, dotado de valor econmico,
expressouse,fundamentalmente,nesteinstrumentoeestligadoaoscrescentesnveisdedemanda
paraosdiversosusos,tornandoosproblemasdeescassezcadavezmaisfrequentesegeneralizados.
O fundamento que justificou o princpio da gua como um valor econmico foi a relao entre a
disponibilidadelimitadaeasatisfaodeumanecessidade(ideiadeutilidade).
A Cobrana no foi instituda em todas as Bacias Hidrogrficas do pas. Atualmente,
encontraseimplantadanosriosdedomniodaUnionasBaciasHidrogrficasdoRioParabadoSul,
dosRiosPiracicaba,CapivarieJundia(PCJ)e,desde1dejulhode2010,naBaciaHidrogrficadoRio
SoFrancisco.Almdisso,aolongode 2010,osComits comreadeatuaonaBaciaHidrogrfica
doRioDocederamcontinuidadeaoprocessodeimplementaodesteinstrumento(ANA,2011).
Nas regies onde vem sendo aplicada, a Cobrana feita sobre a captao e o
consumodeguaesobreacargadelanamentodeDemandaBiolgicadeOxignio(DBO).
Nos rios de domnio estadual, em 2009, a Cobrana j havia sido implementada em
todas as bacias do Estado do Rio de Janeiro e em rios estaduais das bacias PCJ (PiracicabaCapivari
Jundia) e Paraba do Sul, no Estado de So Paulo. Em 2010, ela teve incio na poro mineira das
baciasPCJ,naBaciadoRiodasVelhas enaBacia doRioAraguari,noestadodeMinas Gerais,assim
comonasBaciasdoRioSorocabaeMdioTiet,noEstadodeSoPaulo(ANA,2011).
O Estado do Cear iniciou, em 1996, a cobrana de uma tarifa sobre o uso de gua
bruta, visando arrecadar recursos para cobrir as despesas de operao e manuteno da sua
infraestruturahdrica;oEstadodaBahiainicioucobranasemelhante,em2006;outrosestadoscomo
Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul e Paraba esto discutindo a implementao da cobrana e
humapossilibilidadedeimplementaodoinstrumentoacurtoprazo.
Entretodososinstrumentosdegestodosrecursoshdricos,aCobranatalvezsejao
que provoca maiores controvrsias. Em parte, isso se deve s suas caractersticas de bem pblico,
cujoacessoumdireitoedevesergarantidoatodos.Poroutrolado,enquantobemdotadodevalor
econmico,aguapassveldesercomercializada,comvalorepreo.Umacrticatambmexistente
referesedificuldadeefaltadecritriosdevaloraodagua(SztibeeSena,2004).
69

NoBrasil,osprincipaisargumentosafavordaadoodesseinstrumentoreferemse
possibilidade que oferece de assegurar o uso sustentvel da gua, tanto em qualidade como em
quantidade,aosusuriosatuaisefuturos.NavisodeHespanhol(2008,p.131),aCobranapelouso
da gua, embora criticada por alguns setores, inclusive formadores de opinio com atuao na rea
ambiental, se constitui em instrumento benfico tanto em termos de conservao de recursos
hdricos, uma vez que induz Gesto da Demanda, como em termos de proteo ambiental,
promovendoareduodadescargadeefluentesemcorposhdricos.
O instrumento Sistema Nacional de Informaes tem como objetivos: reunir, dar
consistncia e divulgar os dados e informaes sobre a situao qualitativa e quantitativa dos
recursos hdricos no Brasil; atualizar, permanentemente, as informaes sobre disponibilidade e
demanda de recursos hdricos e fornecer subsdios para a elaborao dos Planos de Recursos
Hdricos.
CabeANA,obedecendoaosfundamentos,objetivosediretrizesdaPolticaNacional
deRecursosHdricos,organizar,implantaregeriroSistemaNacionaldeInformaessobreRecursos
Hdricos. Ainda que consiga compilar e publicar uma srie de informaes, esse Sistema ainda
fragmentado e apresenta inmeras carncias para que seja completo e continuado. O bom
funcionamento e a deciso qualificada dependem de capacitao e de sistemas de informao
adequados,ambos,infelizmente,quasesempreausentesnosrgosderecursoshdricos,sobretudo
estaduaisemunicipais.
O instrumento Compensao Financeira teve seu artigo vetado na Lei 9.433/1997,
portanto,mesmonosendoeliminadocomoinstrumentodegesto,estincuo.Oartigopreviaque
poderiam receber compensao financeira os municpios que tivessem reas inundadas por
reservatriosousujeitasarestriesdeusodosolocomfinalidadedeproteoderecursoshdricos.
Portanto, a compensao visaria ressarcir suas comunidades da privao das rendas futuras que os
terrenos,inundadosousujeitosarestriesdeusodosolo,poderiamgerar.
Segundo Porto e Porto (2008, p.53), embora esse mecanismo no esteja sendo
utilizado,eleessencial,poispermitefazeraligaoentreospontoscrticosparaagestodasbacias
hidrogrficas,quesoagestodosrecursoshdricoseagestoterritorial.Esseinstrumentopodeser
de grande valia, pois h vrias maneiras de incentivar os municpios a desenvolverem atitudes em
conformidadecomasustentabilidadedaBacia.
O PLANO DE BACIA HIDROGRFICA COMO INSTRUMENTO CENTRAL DA POLTICA DE RECURSOS HDRICOS:
POTENCIALIDADESERESTRIES.
Para a efetivao dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos uma das
dimensesmaisimportantesadeplanejamento,atividadecomfrequnciarelegadaaumsegundo
plano pela necessidade de intervenes emergenciais. Um dos instrumentos centrais de articulao
entre o planejamento e a gesto e que visa a fundamentar e orientar a implementao da Poltica
NacionaldeRecursosHdricossoosPlanosdeRecursosHdricos.
70

Eles so planos diretores, cujo objetivo geral definir a agenda de recursos hdricos
de uma regio, identificando aes de gesto, planos, projetos, obras e investimentos prioritrios,
dentro de um contexto que inclua os rgos governamentais, a sociedade civil, os usurios e as
diferentes instituies que participam do gerenciamento dos recursos hdricos. Tambm possuem
comoobjetivosespecficos(CNRH,2001):
Adequarousoeproteodosrecursoshdricosvocaoeaspiraesdaregio.
Atender as demandas de gua com foco no desenvolvimento sustentvel
(econmico,socialeambiental).
Buscar o equilbrio entre oferta e demanda de gua, de modo a assegurar as
disponibilidadeshdricasemquantidade,qualidadeeconfiabilidade.
Orientar o uso dos recursos hdricos, considerando variaes do ciclo hidrolgico e
doscenriosdedesenvolvimento(CNRH,2001).
Eles devem ter a Bacia Hidrogrfica como unidade de planejamento e estudo e
devem ser elaborados para o pas (Plano Nacional de Recursos Hdricos), por Estados (Planos
Estaduais de Recursos Hdricos) e por Bacia Hidrogrfica (Planos de Bacias Hidrogrficas). Desse
modo,trstiposdePlanospodemserconcebidoseintegrados,segundomostraoQuadro10.
Quadro10TiposdePlanosdeRecursosHdricosnoBrasil.
Plano Contedo Aprovao
Nacional Metas,diretrizeseprogramasgerais CNRH
Estadual PlanoEstratgicodoSistemaEstadual ConselhoEstadual
Bacia
Hidrogrfica
DomniodaUnio
AgendadeRecursosHdricosdaBacia
ComitsdeBacia
Hidrogrfica
DomnioEstadual
Fonte:AgnciaNacionaldasguaANA(2009).
Tambm devem levar em considerao todos os planos, programas, projetos e
demais estudos que incorporem a proteo dos recursos hdricos na rea de abrangncia das
respectivas Bacias Hidrogrficas, articulandose com os planejamentos setoriais e regionais
existentes. So, portanto, instrumentos estratgicos, programticos, de longo prazo, com horizonte
deplanejamentocompatvelcomoperododeimplantaodeseusprogramaseprojetos.
Como contedo mnimo, os Planos devem conter diagnsticos e prognsticos,
alternativasdecompatibilizao,metas,estratgias,programaseprojetos,contemplandoosrecursos
hdricossuperficiaisesubterrneosdaBaciaHidrogrficaemquesto.AResoluo17/2001,doCNRH,
elaborou diretrizes complementares para a elaborao dos Planos de Bacias Hidrogrficas,
detalhandooscontedosnecessrios.TalResoluo(CNRH,2001)ressaltouque:
Naelaboraodasetapasdediagnsticoeprognstico,osPlanosdevemconter:
71

I avaliao quantitativa e qualitativa da disponibilidade hdrica da Bacia

Hidrogrfica,deformaasubsidiarogerenciamentodosrecursoshdricos,emespecial
oenquadramentodoscorposdegua,asprioridadesparaoutorgadedireitodeusoe
adefiniodediretrizesecritriosparaacobrana.
IIavaliaodoquadroatualepotencialdedemandahdricadaBacia,emfunoda
anlise dasnecessidadesrelativas aos diferentesusossetoriais edasperspectivasde
evoluo dessas demandas, estimadas com base na anlise das polticas, planos ou
intenessetoriaisdeuso,controle,conservaoeproteodosrecursoshdricos.
III avaliao ambiental e socioeconmica da Bacia, identificando e integrando os
elementos bsicos que permitiriam a compreenso da estrutura de organizao da
sociedade e a identificao dos atores e segmentos setoriais estratgicos, os quais
deveroserenvolvidosnoprocessodemobilizaosocialparaaelaboraodoPlano
enagestodosrecursoshdricos(CNRH,2001).
Naelaboraodaetapadealternativasdecompatibilizao,devemconter:
Iprioridadesdeusodosrecursoshdricos.
II disponibilidades e demandas hdricas da bacia, associando alternativas de
interveno e de mitigao dos problemas, de forma a serem estabelecidos os
possveiscenrios.
IIIalternativastcnicaseinstitucionaisparaarticulaodosinteressesinternoscom
osexternosbacia,visandominimizarpossveisconflitosdeinteresse(CNRH,2001).
No estabelecimento das metas, estratgias, programas e projetos, o Plano de Bacia
deveincorporaroelencodeaesnecessriassuaimplementao,visandominimizarosproblemas
relacionados aos recursos hdricos superficiais e subterrneos, otimizando o seu uso mltiplo e
integrado,compreendendo:
I identificao de prioridades das aes, possveis rgos ou entidades executoras
ouintervenientes,avaliaodecustos,fontesderecursoseprazosdeexecuo.
II propostas para adequao e/ou estruturao do Sistema de Gerenciamento de
RecursosHdricosdaBacia.
IIIprogramasparaaimplementaodosinstrumentosdegesto,contemplandoos
critrios de Outorga; as diretrizes e critrios para a Cobrana; a proposta de
enquadramentoeaimplementaodoSistemadeInformaes(CNRH,2001).
Tambm segundo a Resoluo 17 (CNRH, 2001), os Planos de Bacias Hidrogrficas
devem ser elaborados pelas Agncias de Bacia e supervisionados e aprovados pelos respectivos
Comits de Bacia Hidrogrfica. Enquanto no for criada a Agncia de Bacia, eles podem ser
elaboradospelasentidadesourgosgestoresderecursoshdricos,deacordocoma dominialidade
dasguas,sobsupervisoeaprovaodosComits.
72

Ao inscrever o Plano de Recursos Hdricos como um dos instrumentos de gesto, ao

lado da Outorga, do Enquadramento, da Cobrana e do Sistema de Informaes, a Lei n. 9.433/97
concedeulhe implicitamente a condio de organizador da gesto, como mostra a Figura 8 (ANA,
2009)
Figura8InstrumentosdeGestodosRecursosHdricos.
Fonte:AgnciaNacionaldasguasANA(2009).
Em mbito federal, o primeiro Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) foi
aprovadoem2006,prevendoaesdecurto,mdioelongoprazos,paraoshorizontestemporaisde
2007, 2011, 2015 e 2020, respectivamente. Os programas e subprogramas do PNRH foram
organizados em quatro componentes, estruturados com base em objetivos estratgicos e macro
diretrizes,conformesevnoQuadro11.
A primeira reviso e atualizao do Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH)
iniciouseem2010apartirdeduasvertentes:umanacionaleoutraregional.Essasvertentesvisaram
aaprofundartemasimportantesatuais paraa gestoderecursos hdricos,tais como fortalecimento
do SINGREH, mudanas climticas, valor econmico da gua, ecossistemas aquticos e gesto de
recursoshdricosemambientesurbanos(ANA,2011).
Em dezembro de 2011, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos aprovou o
documento Prioridades 20122015 servindo de base para a elaborao do Plano Plurianual do
Governo Federal do prximo quadrinio, definindo uma agenda transversal da gua. O documento
traz informaes sobre disponibilidade e qualidade das guas no pas, at o ano de 2020, alm de
indicarmeiosparaqueosvriosusosdorecursonaturalpossamseratendidosdeformaadequada.

73

Quadro11EstruturaGeraldoPlanoNacionaldeRecursosHdricos.
Fonte:AgnciaNacionaldasguasANA(2009).

OsPlanosEstaduaisdeRecursosHdricos(PERH)vmsendodesenvolvidos.atravs
deles que se constri a viso dos estados relativa situao em que se encontram seus recursos
hdricoseavisodefuturoexpressasemmetaseestratgias.NoqueserefereaessesPlanos,houve
um avano nos processos de aprovao dentro dos Estados brasileiros (Figuras 9 e 10). Os Planos
Estaduais harmonizam entre si os Planos de Bacias Hidrogrficas, quando esses existem e suprem,
momentaneamente,aausnciadosqueaindafaltam,masnoossubstituem.AFigura11apresenta
asBaciasHidrogrficasquejaprovaramseusPlanosdeBacia.

74

Figuras9e10SituaodosPlanosEstaduaisdeRecursosHdricosnoBrasilem2009e2011.
Fonte:AgnciaNacionaldasguasANA(2009).

Figura11SituaodosPlanosdeBaciasHidrogrficasnoBrasil.
Fonte:AtualizadodeAgnciaNacionaldasguasANA(2009).
75

Ao longo de sua trajetria, o processo de implementao dos Planos de Bacias

Hidrogrficas define avanos e potencialidades relacionadas, sobretudo, ampliao da
democratizaoeparticipao.
De acordo com Porto e Porto (2008, p.51), o Plano de Bacia um instrumento que
ampliou a possibilidade do planejamento tradicional, mediante processos participativos, abrindo
espaos parainseroda sociedade civiledeagenteseconmicosemtais processosde negociao.
Comaassociaodenovosagentes,esperaseuma melhoraceitaodas decisesemais facilidade
parasuaaplicao.
De todo modo, ainda existem desafios e restries a serem superados. Um primeiro
desafio consiste em harmonizar os conflitos entre os agentes envolvidos. Na anlise de Ioris (2008),
apesardodiscursodeinclusosocial,oprocessodegestodaguaaindarefletedeformamarcante
o balano desigual de poder entre, de um lado, os setores hegemnicos e, de outro, um universo
social disperso, composto por pequenos usurios de gua, os quais enfrentam dificuldades para
defendersuasdemandasfrenteaumaestrutura,muitasvezes,seletivaefechada.Lannaetal(2002),
complementam, argumentando que os demais atores intervenientes no processo de gesto das
guas, terminam por ter uma participao modesta nos Planos de Bacia, se resumindo ao
fornecimentodeinformaesjulgadasnecessrias.
Umsegundodesafioestrelacionadocompetnciajurdicadessesplanos.Segundo
Lanna et al (2002, p.115), eles so considerados, por muitos, extensos diagnsticos com grandes
volumes, mais ou menos aprofundados, conforme a disponibilidade de dados e de profissionais
experientes, eassuasconcluseserecomendaes acabam porseraceitasou no,nadependncia
exclusivadefatoresfavorveis,deordempolticaouinstitucional,bastanteincertos.Almdisso,no
existe nenhuma garantia de que outros setores (agricultura, minerao, por exemplo) vo ou tm o
dever de acatar as recomendaes contidas nesses Planos. Ainda sobre esse tema, Barth (2000)
defende que, dadas as diversidades regionais do Brasil, um Manual de Orientao seria muito mais
apropriadodoqueumanormajurdica.
Uma terceira questo, colocada por Pagnoccheschi (2003, p.242), encontrase no
reconhecimentodaimportnciadadimensoambientalnadefiniodasmetaseaesdesseplano,
queatualmentesefocaprincipalmentenascondiesqualitativasequantitativasdagua.
Almdestes,umquartodesafioestrelacionadocomaarticulaodoPlanodeBacia
coma gestodousoeocupaodosolourbano.SegundoLeal(2003),taisplanossoinstrumentos
bsicos da gesto das guas que deveriam estar vinculados diretamente ao ordenamento regional e
urbano,constituindoreferenciaisparaaaplicaodeoutrosinstrumentos.PortoePorto(2008,p.51)
reforam, tambm, esse argumento quando falam que, ao serem definidas as aptides da Bacia,
haver,porconseqncia,umdirecionamentodagestoterritorial,poisalgumasatividadespodero
serincentivadaseoutrasreprimidas,considerandoseuimpactosobreosrecursoshdricos.
AindadifcilafirmardequeformaosPlanosdeBaciaHidrogrficavmcolaborando
com a Gesto da gua. Ainda so muitas as questes sem respostas, entretanto, a questo central
que permanece : a existncia desses Planos vem contribuindo para criar uma nova dinmica em
matriadeplanejamentoderecursoshdricosnoBrasil?Mesmoquetalquestoaindapermaneaem
76

aberto, Lanna et al (2002), afirmam que as atividades de planejamento so fundamentais e a

elaborao dos atuais Planos de Bacia Hidrogrfica, desde que sejam atualizadas e tenham
continuidade,poderserumgrandepassoemdireogestointegradadosrecursoshdricos.
ADIMENSOAMBIENTALNAGESTODAGUA:NECESSIDADEDEDILOGO
APolticaNacionaldeRecursosHdricosestabeleceu,emseuart.30,queosPoderes
ExecutivosFederaleEstaduaisdeveriampromoveraintegraodaGestodeRecursosHdricoscom
aGestoAmbiental.
Alguns autores (Muoz, 2000; Lanna, 2000; Pagnoccheschi, 2003), no entanto,
apontam que as principais discusses para a implementao dessa Poltica Nacional dos Recursos
Hdricos tmse centrado, fundamentalmente, na questo dos instrumentos da Outorga e da
Cobrana,enaquestodaregulamentaodoSistemaNacionaldeGerenciamento.
Em que pese a importncia das prioridades acima mencionadas, o tema da
articulao com a Gesto Ambiental no tem sido suficientemente abordado no debate que visa
obter subsdios para a regulamentao da Lei 9.433/1997, ou para aperfeioar a legislao vigente.
Segundo Muoz (2000, p.18), a integrao com a Gesto Ambiental um aspecto dito de
coordenao horizontal no processo de planejamento e gesto, considerado fundamental para o
sucessodaimplementaoconcretadaPolticadeRecursosHdricos.
Nohdvidadequeaguaconstituielementoindissociveldoambientenaturale
antrpicoequeosrecursoshdricossorecursosambientais.Porisso,ficaconsequentejustificarque
a Gesto das guas e a Gesto Ambiental so atividades interrelacionadas e no deveriam estar
fragmentadasemSistemas,PolticaseProgramassetorializados.
Dentrodessaticadeevitarumagestosetorial,atemticadosrecursoshdricosfoi
omaisrecentesegmentodosrecursosnaturaisaincorporarocontextodaPolticaAmbientaldopas,
aomenosnoquesereferesualocalizaonaadministraopblicafederal,aoserinseridadentro
do escopo do Ministrio do Meio Ambiente. Essa configurao, desenhada no incio de 1995,
aproximouasreasderecursoshdricosedemeioambiente,dandoincioaumaexperinciaindita
egerandoexpectativaspositivasparaambas.
No entanto, embora houvesse condies institucionais de avanar na integrao da
readerecursoshdricosemeioambiente,oqueseviufoiumaadaptaoburocrticadeduasreas
da administrao (Pagnoccheschi, 2000, p.43). Portanto, isso no significou que as atividades de
gesto associadas s guas fossem facilmente exercidas no mbito do Sistema Nacional de Meio
Ambiente(SISNAMA).
Muoz(2000)avaliaqueotipodegestopraticadonoSISNAMAenfatizaasmedidas
ditasde comando e controle
29
,refletindooentendimento daquestoambientalnapocaemque o

29
SoInstrumentosdeimposiodetiporepressivo,emqueaorganizaoemcasodedescumprimentosofrepenalizaes
(multa, paralisao e interdio) ou negociao Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). As medidas de Comando e
77

SISNAMA foi implementado. J a Lei 9.433/1997 permeada pelo princpio da subsidiaridade

30
, cuja
gesto descentralizada e participativa est na razo de existir dos Comits de Bacia. Entretanto, as
interfaces com o SISNAMA so de tal ordem que seria prejudicial se ambos os sistemas agissem
ignorandoseouconflitandoentresi.
No que tange s principais interfaces entre a Gesto da gua e a Gesto Ambiental,
Lanna(2000)apontaquestescomo:[a]oestabelecimentodemetasdequalidadedaguaaserem
atingidas e mantidas nos corpos hdricos, ou o chamado enquadramento de corpos de gua, de
acordo com os seus usos preponderantes; [b] o estabelecimento de restries de uso do ambiente
visandoaproteodasguas,incluindoaoutorgadeuso;[c]acobranapelousodagua.
Certamente, outras questes esto envolvidas, como o estabelecimento de Espaos
Protegidos, a realizao de polticas para a no ocupao de reas de Preservao Permanente e a
criaodeReservasLegais,arealizaodePlanosdoOrdenamentoTerritorialemescalas,regionaise
municipais,aimplementaodeprticasmaissustentveisnosambientesrurais,entreoutros.
Nesse sentido, o tema da integrao da gesto dos recursos hdricos com a gesto
ambientalmereceumadiscussoaprofundada,naqualcaberiaaseguintequesto:comoconciliara
PolticaAmbientalde1981 comaPolticade RecursosHdricosde1997?A estratgia dearticulao
passa,necessariamente,porcontemplaraprogressivacompatibilizaodessasduaslegislaes.
Os instrumentos previstos na Poltica Nacional do Meio Ambiente, como o
Zoneamento Ambiental e a Avaliao de Impacto Ambiental, entre outros, poderiam contribuir na
complementaoeintegraodosinstrumentosdePolticadeRecursosHdricosnoqueconcerneaos
aspectosdeusoeocupaodaterravisandoaproteoequalidadehdricaedosolo.
Dentro desse aspecto, uma lacuna a ser resolvida diz respeito viso de integrao
deBaciaHidrogrfica.EmboraoconceitodeBaciaHidrogrficacomounidadeestejaincorporado,as
referncias explcitas quanto ao domnio dos recursos hdricos se concentram especificamente nos
corpos dgua. H, portanto que se pensar um gerenciamento de Bacia Hidrogrfica como um
instrumento orientadordasaesdo poder pblicoedasociedadeno controledouso dosrecursos
ambientaiscomoumtodosejamelesrecursosnaturais,econmicosesocioculturais.
As anlises mostram, portanto, a necessidade de uma srie de aperfeioamentos
tanto no Sistema de Gesto Ambiental, quanto no de Gesto das guas. No longo prazo, com o
amadurecimentoeconsequenteaperfeioamentoinstitucional,provvelqueelessejamrealizados
deformaintegrada,comacoordenaodeumanicaentidade(Lanna,2000,p.107).

Controlesoexercidaspelaadministraopblica,fazendocumprirdisposiesemanadasdeumrgocentralforteo
Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). , portanto, o poder de polcia feito por rgos estatais (Federais,
Estaduais e Municipais), respaldado por normas legais (leis, decretos, resolues e normas tcnicas). Ex.: Padres de
qualidade,padresdeemisses,LicenciamentoAmbiental,EIARIMA.
30
Poresteprincpio,emboraoprocessodeplanejamentosejagradualedescentralizado,existeocompromissodeatender
disposiesediretrizesquesejamnegociadasemmbitosmaisamplos(Lannaetal.,2002).
78

AGESTOMUNICIPALEARELAOCOMAGESTODAGUA:CONFLITOSEDESAFIOS
Alm da integrao com o Sistema de Gesto Ambiental, a Poltica Nacional dos
Recursos Hdricos tambm apontou como uma de suas diretrizes gerais de ao, a articulao da
GestodaguacomaGestodoUsodoSolo,aoressaltar,emseuart.31que:
Na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, os Poderes Executivos
do Distrito Federal e dos Municpios promovero a integrao das polticas locais de
saneamentobsico,deuso,ocupaoeconservaodosolocomaspolticasfederais
eestaduaisderecursoshdricos(Brasil,1997).
EmboraessaintenoestejaenfatizadanaLei,asarticulaesentreGestodasguas
eGestodoUsodoSoloaindasopoucoevidentes,sendoumagrandelacunaaserenfrentada.
AGestodoUsodoSoloestassociada,deumlado,aoordenamentoterritoriale,de
outro,sprticasconcretasdaatividadeagrcolaedaocupaonosambientesurbanoserurais.Um
dosinstrumentosmaisutilizadosparaoordenamentoterritorialsooszoneamentos.
Dentre os tipos de zoneamentos de abrangncia nacional, estadual, regional e
municipal regulamentados no Brasil, podemos citar o Zoneamento EcolgicoEconmico (ZEE), o
ZoneamentoAgroecolgico,oZoneamentoCosteiroeoZoneamentoMunicipaleUrbano.
OZoneamentoEcolgicoEconmico (ZEE)foi estabelecido em1990eatualizadoem
2002 visando regulamentar o Zoneamento Ambiental (previsto na Lei 6.938/1981), mediante o
Decreto 4.297/2002, que foi atualizado pelos Decretos 12 de fevereiro de 2004, 14 de setembro de
2006,e19deagostode2008.
De acordo com a norma atual, a elaborao do Zoneamento Ecolgico Econmico
deve ser exercida por um grupo de trabalho permanente, denominado Consrcio ZEEBrasil,
coordenadopeloMinistriodoMeioAmbienteedevetambmterocarterdenortearaelaborao
de Planos Nacionais e Regionais de Ordenao do Territrio e de Desenvolvimento Econmico e
Social.
Desse modo, os princpios orientadores do ZEE enfatizam: uma abordagem
interdisciplinar visando integrao de fatores e processos que levem em conta a estrutura e a
dinmicaambientaleeconmica,bemcomoosvaloreshistricoevolutivosdopatrimniobiolgicoe
cultural do pas; e uma viso sistmica que propicie a anlise de causa e efeito, permitindo
estabelecerasrelaesdeinterdependnciaentreossubsistemasfsicobiticoesocioeconmico.
Outro tipo de zoneamento foi institudo pela Lei Federal 8.171/1991 que tratou da
PolticaAgrcolae concebeuoZoneamentoAgroecolgico como uminstrumentovoltadoproteo
domeioambienteeconservaodosrecursosnaturaisnasreasrurais.
Os Zoneamentos Agroecolgicos devem ser realizados pelo Poder Pblico e
estabelecer critrios para o disciplinamento e o ordenamento da ocupao espacial das diversas
atividades produtivas, bem como para a instalao de novas hidreltricas. Tambm nesta Lei, as
79

BaciasHidrogrficasforamconsideradasasunidadesbsicasdeplanejamentodouso,daconservao
edarecuperaodosrecursosnaturais.
A Lei 7.661/1988 que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC)
tambm estabeleceu que devese prever um Zoneamento Costeiro de usos e atividades na Zona
Costeira e dar prioridade conservao e proteo dos recursos naturais, renovveis e no
renovveis, ilhas costeiras e ocenicas, sistemas fluviais, praias; stios ecolgicos de relevncia
cultural, unidades naturais de preservao permanente e monumentos que integrem o patrimnio
natural,histrico,arqueolgico,tnico,culturalepaisagstico.
O Estatuto da Cidade que regulamentou a Poltica de Desenvolvimento Urbano,
atravsdaLei10.257/2002,estabeleceucomoinstrumentososplanosnacionais,regionaiseestaduais
de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; o planejamento das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies e os instrumentos de planejamento
municipal.
Oordenamentoterritorialmunicipalseexpressaria nocorrespondentePlano Diretor
que, em muitos municpios, se resume aplicao das diretrizes e regras contidas no
Macrozoneamento e no Zoneamento Urbano, embora a real ocupao do territrio nem sempre
estejadeacordocomestesinstrumentos.
Considerando que , sobretudo, atravs da implementao desses tipos de
Zoneamentos que se concretiza o ordenamento do uso e ocupao dos territrios, e que estes so
constitudosporBaciasHidrogrficas,explcitaanecessidadedeseconhecerquaissoasrelaes
entre os instrumentos e os sistemas gestores do ordenamento territorial e aqueles do sistema de
gerenciamentodosrecursoshdricosporbaciashidrogrficas(Muoz,2000).
Caberiam, portanto, algumas indagaes: qual o vnculo em nvel conceitual e quais
as prticas operacionais de articulao? Como aparece a questo da Gesto do Uso do Solo nos
Planos de Bacia e na Gesto dos Recursos Hdricos por Bacias Hidrogrficas? Como os instrumentos
deOrdenamentoTerritorialabordamadimensohdrica?
Especificamentenocasodascidades,queconsideraramhistoricamenteaguacomo
umelementofundamentalparaoseuprocessodeocupao,esseumdossetoresondeasconexes
eampliaesdaarticulaoregionalhdricamunicipalsobastanteevidentesenecessrias.
Seria interessante questionarse, portanto, quais so os reflexos da poltica de
recursos hdricos no desenvolvimento municipal? Como devem interagir os sistemas associados?
Como que urbanistas e especialistas em desenvolvimento urbano visualizam a poltica nacional de
recursoshdricoseosseusinstrumentosdegesto?Quaisosespaosparaaproveitlos?
A participao dos municpios na Gesto de Recursos Hdricos ocorre por meio dos
Comits de Bacia, que tem sido a principal, se no a nica, forma de interao com outros atores
pblicos e privados relacionados com a gua. Entretanto, a Lei 9.433/1997 e seus textos
regulamentares asseguraram a participao dos municpios no Sistema de Gesto dos Recursos
Hdricos,pormeiodosComitsdeBaciaapenasnacondiodeusurios.
80

Assim,mesmoqueosComitsdeBaciatenhamporbaseexperinciasdeassociao
e consorciamento que partiram dos prprios municpios envolvidos e afetados por problemas
comunssupralocais,aindapermanecemindefiniesquantoaopapelfundamentaldounicpiocomo
cogestor da Poltica de Recursos Hdricos e como formulador e implementador de polticas urbanas
deimpactonosrecursoshdricos,queratravsdedeterminaescontidasnosinstrumentosprprios
de ordenamento territorial, quer pela ausncia formal, ou de fato, desses instrumentos (Carneiro et
al.,2008).
Na anlise de Tundisi (2005), o Gerenciamento de Recursos Hdricos em nvel
Municipal ainda possui muitos desafios, como: a conservao de mananciais e das bacias
hidrogrficas; o tratamento de esgotos e de guas residurias industriais; o tratamento e
disposio dos resduos slidos (lixo domstico, industrial e de construo civil); o controle da
poluio difusa; a necessidade de capacitao de gerentes, tcnicos ambientais e de recursos
hdricos; a educao sanitria da populao; a realizao de programas de mobilizao
comunitriaeinstitucional;ascampanhaseintroduodetecnologiasdeGestodeDemandapara
diminuirodesperdciodaguatratada;oestmuloeapoiosprticascoletivasdeorganizaodos
usosdaguaporassociaesougruposdepessoas.
Somase a isso tambm um outro grande desafio relacionado s competncias e
articulaes institucionais. Ministrios e Secretarias responsveis por questes que tratam da
dimenso hdrica no se relacionam e pouco convergem os seus planos e suas aes. Essa
desarticulao perpassa tanto as relaes verticais (entre rgos federais, estaduais e municipais),
quantohorizontais(entrergosintersetoriais).
Noqueconcernetentativadesuperaodealgunsdessesdesafios,aolongodesses
anosforamsendoaprovadasdeterminadaspolticasestaduaisefederaisqueprocuraramestabelecer
importantes interfaces e propor contribuies para a Gesto dos Recursos Hdricos em escala
RegionaleMunicipal.
Uma dessas iniciativas, em mbito estadual, foi a Lei 9.866/1997 do Estado de So
Paulo conhecida como Lei das reas de Proteo e Recuperao de Mananciais (APRMs). Tal
regulamentoprocurouestabelecerdiretrizesenormasparaaproteoearecuperaodaqualidade
ambiental das bacias hidrogrficas dos mananciais de interesse regional para abastecimento das
populaes atuais e futuras desse Estado, assegurados, desde que compatveis, os demais usos
mltiplos.
A Lei prope que a gesto das APRMs esteja vinculada ao Sistema Integrado de
GerenciamentodeRecursosHdricosdoEstadodeSoPaulo(SIGRH),garantidaaarticulaocomos
SistemasdeMeioAmbienteeDesenvolvimentoRegional.Propetambmqueorgocolegiado,de
carter consultivo e deliberativo, seja o Comit de Bacia Hidrogrfica correspondente UGRHI na
qualseinsereaAPRM.
ParacadaAPRM,indicouqueserealizasseumPlanodeDesenvolvimentoeProteo
Ambiental (PDPA), contendo: diretrizes para o estabelecimento de polticas setoriais relativas
habitao, transporte, manejo de recursos naturais, saneamento ambiental e infraestrutura que
interferissem na qualidade dos mananciais; diretrizes para o estabelecimento de programas de
81

induoimplantaodeusoseatividadescompatveiscomaproteoerecuperaoambientalda
APRM; metas de curto, mdio e longo prazos, para a obteno de padres de qualidade ambiental;
propostas de atualizao das diretrizes e normas ambientais e urbansticas de interesse regional;
entreoutrosprogramas
31
.
Tal poltica estadual incentivou que os municpios tambm introduzissem legislaes
especficasparaaproteodemananciais.Aconservaodosmananciaisdeveriatratardosusosdo
soloereflorestamentoeproteodavegetao,inclusivedasmatasciliares.Oreflorestamentociliar
pode gerar a proteo das reas de Preservao Permanente (APPs), alm de oportunidades de
desenvolvimento econmico e social, promovendo cooperativas populares para a construo de
viveiros que produzam mudas e sementes. Por outro lado, pode ser um mecanismo efetivo de
mobilizao da populao, principalmente da periferia e das zonas rurais municipais das reas
urbanas,ondeseencontramosmananciais.OMunicpiopodeincentivarmecanismosdePagamento
porServiosAmbiental(PSA)egerarCrditosdeCarbono.
Outras duas iniciativas, agora em nvel federal, que apresentaram interfaces com a
Gesto dos Recursos Hdricos foi a aprovao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei
11.445/2007)edaPolticaNacionaldeResduosSlidos(Lei12.305/2010)
32
.
A Lei 11.445/2007 cunhou o conceito de Saneamento Bsico como um conjunto
integradodeservios,infraestruturaseinstalaesdeabastecimentodegua,esgotamentosanitrio,
limpezaurbanaemanejoderesduosslidosedrenagemdeguaspluviaisurbanas.
Alm disso, definiu tambm as competncias quanto coordenao e atuao dos
diversos agentes envolvidos no planejamento e execuo da Poltica de Saneamento Bsico no Pas,
atribuindoaoGovernoFederal,sobacoordenaodoMinistriodasCidades,aresponsabilidadepela
elaboraodoPlanoNacionaldeSaneamentoBsico(Plansab)
33
.
Em 2008 foi estabelecido o Pacto pelo Saneamento Bsico, mediante o qual o
MinistriodoMeioAmbienteeoMinistriodasCidadesdecidiramfirmaro"CompromissopeloMeio
AmbienteeSaneamentoBsico".Estecompromissoconsistiuemumconjuntodeaesestruturadas
para atingir metas intermedirias preconizadas pela Lei de Saneamento Bsico at o ano de 2020.
Com o objetivo de construir e contribuir para a definio conjunta de aes e programas de grande
relevncia para o setor de saneamento, o compromisso resultou de uma ampla reflexo sobre as
tendnciaseosdesafiosatuaisdosaneamentobsiconoBrasil.
Ainda que esta poltica estivesse sob responsabilidade do Ministrio das Cidades,
houveumaparceriavisandoaarticulaoInstitucionalentreoMMA,porintermdiodaSecretariade

31
Sobre estudos e projetos que envolveram reas de Proteo e Recuperao de Mananciais (APREMs) ver
Ricardo Toledo Silva e Mnica Ferreira do Amaral Porto (2003); Anglica Tanus Benatti Alvim, Gilda Collet
BrunaeVoliaReginaCostaKato(2008)eMariaLciaRefinettiMartins(2003).
32
A importncia de considerar o saneamento ambiental e suas interfaces com a gesto dos recursos hdricos
municipaleregionalsoevidentesecomplementares,emboraestenosejaofocodestapesquisa.
33
Sobre o tema Poltica de Saneamento Bsico so relevantes os trabalhos de Ana Lcia Brito (IPPURUFRJ
Observatrio das Metrpoles) e Lo Heller (UFMG) que tratam da Poltica de Saneamento Bsico, seus
limitesepossibilidadesdeuniversalizaoegovernanadagua.
82

RecursosHdricoseAmbienteUrbano(SRHU/DAU)edaANA.Ajustificativadessaarticulaofoique
a SRHU responsvel pela formulao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e a ANA por sua
implementao, poltica que mantm importantes interfaces com a Poltica Federal de Saneamento
Bsico. Em 2011, a ANA lanou o Atlas Brasil apresentando a perspectiva de que 55% dos 5.565
municpiosbrasileirospodemterdficitnoabastecimentodeguanosprximosanos.
Ao incorporar conceitos modernos de gesto de resduos slidos, em 2010 foi
aprovada a Lei 12.305/2010 que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos sendo,
posteriormente,regulamentadapeloDecreto7.404/2010
34
.
A Poltica Nacional de Resduos Slidos apresentou novas ferramentas legislao
ambientalbrasileira,taiscomo:
Responsabilidadecompartilhadapelociclodevidadosprodutosentendidacomoo
conjunto de atribuies dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos
consumidoresetitularesdosserviospblicosdelimpezaurbanaemanejodosresduosslidospela
minimizaodovolumederesduosslidoserejeitosgerados,bemcomopelareduodosimpactos
causadossadehumanaequalidadeambientaldecorrentesdociclodevidadosprodutos.
Logstica Reversa, um instrumento de desenvolvimento econmico e social,
caracterizado por um conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a
restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em
outrosciclosprodutivos,ououtradestinaofinalambientalmenteadequada.
Coleta seletiva de resduos slidos previamente segregados conforme sua
constituio ou composio. Visa incentivar tambm mecanismos que fortaleam a atuao de
associaesoucooperativas,fundamentalnagestodosresduosslidos.
Sistema de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos a fim de armazenar,
tratarefornecerinformaesqueapoiemasfunesouprocessosdeumaorganizao.
Essas duas Polticas Nacionais, de Saneamento Bsico e de Resduos Slidos,
incentivaram os Municpios a formulares seus Planos Setoriais de Saneamento Ambiental e Planos
MunicipaisdeGestoIntegradadeResduosSlidoscomamplaparticipaosocial,contendometase
estratgiaslocaissobreotema.
Esses Planos, se fossem desenvolvidos de forma no fragmentada e articulados com
asdiretrizescontidasnosPlanosDiretoresMunicipais,emmuitopoderiamcontribuircomagestoda
guanosambientesurbanos.Entretanto,grandepartedelesvemsendofeitadeformasetorializadae
desconectadacomasinstnciasdeplanejamentourbano.
Ainda em mbito nacional, alm da aprovao das duas Polticas Pblicas de
Saneamento Bsicoede Resduos Slidos,algumasiniciativasrealizadaspela Secretariade Recursos
Hdricos e Ambiente Urbano e pelo Departamento de Ambiente Urbano dentro do Ministrio do

34
SobreotemaPolticadeResduosSlidossorelevantesostrabalhosdeSilvanoSilvrio(MMA).
83

Meio Ambiente (SRHMMA) vm demonstrando tambm uma inteno, ainda que inicial, de buscar
conciliarcompetnciaseinstnciasadministrativasrelacionadasaessestemas.
No ano de 2007 foi realizado pela Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente
Urbano,oSeminrioRecursos HdricosnoAmbienteUrbano:integrao desistemas (SRHU/MMA,
2008),buscandojustamenteencontraralgumasrespostasparaaarticulaoinstitucionaledegesto
daguaedagestomunicipal.
O Seminrio foi elaborado de forma a possibilitar uma viso ampla, atualizada e
crticadaoperaodosSistemasdeRecursosHdricosedatemticasocioambientalurbana.Oevento
buscou avaliaes e olhares que resgataram no apenas a diversidade, a complexidade, a atual
insustentabilidade do quadro urbano no Brasil, mas, principalmente, as perspectivas de abordagens
integradorasentrediferentesatoressociais,sejadosetorpblico,sejadasociedadecivil,demaneira
aestabeleceraintegraodesistemascomoumamissocomum,conjuntaecompartilhada.
Pretendeu, com isso, contribuir e inaugurar um debate a partir de uma abordagem
sistmica, reunindo pelo menos quatro temas: recursos hdricos, ambiente urbano, saneamento e
desenvolvimento urbano, partindo do pressuposto de que seria preciso encontrar caminhos para
problemasurbanos,comosquaisconvivemmilhesdebrasileiros.
A inteno, portanto, foi estabelecer uma agenda integradora entre os Sistemas de
MeioAmbiente,deRecursosHdricosedeDesenvolvimentoUrbanoecontribuirparaacompreenso
de que no h como resolver a questo ambiental urbana se no for assimilado e implementado o
federalismocooperativo,aparticipaoeocontrolesocial.Contudo,oqueseapresentoucomonovo
nestecontextofoijustamenteodesafiodeseconstruirumcampodeconhecimentointerdisciplinar,
ondeadimensourbanafoitratadacomoelementoestruturantedagestodosrecursoshdricos.
Paratal,foiexplicitadaaproblemticadequenohaviacomoresolveraquestoda
gesto urbana sem a capacidade de compreender o papel dos trs entes da Federao (Unio,
Estados e Municpios), de entender o papel dos movimentos sociais, e da interao e intimidade
entreosimpactosdagestodoambienteurbanonaquestodosrecursoshdricos.
Comoumadesuasconsideraesfinais,oSeminrioapontouqueumbomexerccio,
que poderia a ajudar no tratamento da gesto da gua no espao urbano, consistia em comparar a
lgica de elaborao do Plano Diretor e a do Plano de Bacia, no qual seria possvel perceber se h
correspondncias e complementaridades, rebatimentos nas diversas etapas de formulao dos
planoserequisitoscomunsparaqueestesplanosfossemformulados.
Depois deste Seminrio, com o objetivo de apoiar os municpios brasileiros no
aperfeioamentodagestoambientalurbana,aSecretariadeRecursosHdricoseAmbientalUrbano
formulouevemdesenvolvendoasseguintesaes:
"Estratgia de Apoio Gesto Ambiental Urbana", que visa inserir a varivel
ambiental nos instrumentos de planejamento urbano, especialmente na elaborao e reviso dos
PlanosDiretores,cumprindo,almdalegislaoambiental,oEstatutodaCidade.
84

Na viso da Secretaria, o Estatuto da Cidade estabeleceu, como uma de suas

diretrizes gerais, a garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito ao acesso
terra urbana, moradia, ao saneamento, infraestrutura urbana, ao transporte, aos servios
pblicos,aotrabalhoeaolazereaummeioambienteecologicamenteequilibrado,paraaspresentes
e futuras geraes. Desde a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, os instrumentos legais de
gesto e planejamento urbano, notadamente os Planos Diretores, tm sido elaborados e revisados.
No entanto, a experincia tem mostrado que ainda incipiente a preocupao com as questes
ambientaisnombitodoplanejamentourbano.
Com o propsito de preencher essa lacuna, foram selecionados municpios com
diferentes caractersticas espaciais e ambientais: Beberibe (CE), PontaPor (MS), Piranhas (AL) e
Marab (PA), como executores de projetospiloto para o desenvolvimento e aplicao da
"Metodologia de Planos Diretores Participativos (PDP), com nfase na Sustentabilidade Ambiental",
por meio da capacitao em GEOCidades e Avaliao da Vulnerabilidade Ambiental (AVA), alm de
Planos de Ao da Agenda 21 Local (AL21). A ao teve incio em 2005, quando foi firmada uma
parceria entre o Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio das Cidades, o Programa das Naes
UnidasparaosAssentamentosHumanos(UNHabitat)eoProgramadasNaesUnidasparaoMeio
Ambiente (PNUMA), visando contribuir com os municpios na formulao e implementao da
polticadedesenvolvimentourbanointegradacomapolticaambiental.
A execuo da ao e o contato firmado entre os tcnicos das prefeituras e dos
ministrios e entidades envolvidas confirmou a relevncia da Avaliao das Vulnerabilidades
Ambientais no Planejamento Municipal e no Ordenamento do Espao Urbano. Com a percepo da
carnciadematerialtcnicodisponvelsobreatemticaVulnerabilidadeAmbiental,foipublicado,em
2007, o livro "Vulnerabilidades Ambientais: desastres naturais ou processos induzidos?", organizado
por Rozely Ferreira dos Santos (Santos, 2007) a fim de orientar teoricamente os gestores e tcnicos
municipais.
Nesseestudo,verificousequeaindahmuitooquesefazerparaqueosmunicpios
incorporem a abordagem ambiental nos instrumentos de planejamento municipal voltados
identificaodereasderiscoedevulnerabilidadesambientais,sobretudocomnfasenasreasde
preservaopermanenteurbanas,noqueconcernessuasdelimitaes,funesambientais,formas
de recuperao e possibilidades de uso e regularizao. H uma grande preocupao do Ministrio
do Meio Ambiente em relao s reas de preservao permanente inseridas no meio urbano,
desaconselhveisocupaohumana,poisgeralmentecoincidemcomreasderisco.Anecessidade
de preservao dessas reas se justifica tambm pelas importantes funes ambientais que elas
exercemnascidadese,casoestejamdegradadas,devemserrestauradasdemodoaretornaraomais
prximo possvel das suas caractersticas originais. Outra alternativa a sua recuperao, com usos
adequadosepermitidos,evitandoaocupaoindevidaegarantindoamanutenodassuasfunes
ambientais,comaimplantao,porexemplo,dereasverdespblicas.
Com este trabalho, o Ministrio do Meio Ambiente demonstrou preocupao em
verificar a insero da varivel ambiental nos instrumentos de gesto ambiental urbana,
principalmentenaelaborao,implantaoerevisodosPlanosDiretoresmunicipaiscomoprincipal
foco para o desenvolvimento da ao. Pretendeuse realizar o levantamento e anlise crtica dos
instrumentos existentes relacionados ao planejamento ambiental urbano, alm da identificao,
85

avaliao, mitigao, adaptao, gerenciamento e monitoramento de reas de risco, especialmente

das inseridas em reas de preservao permanente e de vulnerabilidades ambientais urbanas
relacionadas a eventos crticos como deslizamentos de encostas, enchentes e inundaes, eventos
causados, frequentemente, pela falta de proteo e mau uso dessas reas, ocasionando deficincia
da drenagem urbana, eroso e instabilidade do solo e assoreamento dos cursos d'gua, dentre
outros.
Outra ao desenvolvida foi a criao, em 2009, do Prmio Melhor Prtica em
Gesto Ambiental Urbana. Por meio de uma chamada pblica, so selecionadas boas prticas
ambientais vinculadas aos instrumentos de gesto, planejamento e desenvolvimento urbano
existentes.Aavaliaodasprticassofeitastendocomobaseosseguinteseixostemticos:1]reas
Verdes Urbanas e/ou gesto de reas de Preservao Permanente em meio urbano; 2] Manejo das
guas no contexto urbano; 3] Preveno de desastres em reas urbanas; 4] Construo sustentvel;
5]Mobilidadesustentvele/ouqualidadedoar;6]ResduosSlidosUrbanos;7]reascontaminadas
e/ouprevenodeacidentescomsubstnciasperigosasnascidades;8]Fortalecimentoinstitucional,
planejamentoegestoambientalurbana.
O primeiro chamamento pblico ocorreu em 2009 e teve como resultado o
encaminhamento de 109 experincias municipais, das quais 53 preencheram todos os requisitos
exigidos.Dasexperinciasavaliadas,foramprselecionadasoito,sendotrsdelasaptasarecebero
ttulo de Melhor Prtica em Gesto Ambiental Urbana 2010 e as cinco restantes reconhecidas como
merecedoras de MenoHonrosa.Osegundo chamamentopblicofoiaberto emfevereiro de2012
paraquesejaminscritosprojetosat16demarode2012.
OstrsProjetos/MunicpioscontempladospeloPrmioMelhoresPrticasemGesto
Ambiental Urbana 2010 foram Desocupao de Recuperao do Cordo de Dunas Frontais do
BalnerioPinhaldeBalnerioPinhal(RS);ParqueLinearRibeirodasPedrasdeCampinas(SP);
Criao da APA Municipal de Palmares de Paraty do Alferes (RJ). Os Projetos/Municpios que
receberam Meno Honrosa foram: Canal da Vida: uma experincia de Cidadania e Educao
AmbientaldeOlinda(PE);PlanodeManejodeDunasCosteirasnosBalneriosdeAtlntidaSule
Maripolis de Osrio (RS); Recuperao do Meio Ambiente Urbano a partir da Gesto dos
Resduos da Construo de So Jos do Rio Preto (SP); Reflorestamento visando o Controle de
Emisses de Carbono nos prdios da administrao pblica Programa Carbon Control de Sumar
(SP);ParqueLineardoRioUberabinhadeUberlndia(MG).
Uma terceira ao desenvolvida pelo Departamento de Ambiente Urbano que
merece destaque o trabalho Cidades Sustentveis, o qual se insere no Projeto Internacional de
Cooperao Tcnica para a melhoria da gesto ambiental urbana no Brasil (BRA/OEA/08/001),
celebrado entre o Governo Federal e a SecretariaGeral da Organizao dos Estados Americanos
(SG/OEA). Os objetivos previstos neste trabalho, que est sendo desenvolvido por meio de
consultoria tcnica contratada, referemse ao fortalecimento das polticas vinculadas Gesto
AmbientalUrbananombitodaPolticaNacionaldeMeioAmbiente.
Para tal, est sendo realizado um levantamento do estado da arte na temtica de
CidadesSustentveisquevisafortaleceraspolticasvinculadasGestoAmbientalUrbananombito
da Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA). Os principais aspectos ambientais tratados nesse
86

estudo so: planejamento urbano e uso sustentvel do solo; mobilidade urbana; proteo e
valorizaodereasnaturais(reasverdesepblicas);conservaodegua;recursosnaturaise
energia; construes sustentveis; padres de produo e consumo sustentvel; saneamento
bsico(abastecimentodegua,esgotamentosanitrio,resduosslidosemanejodeguaspluviais);
medidasvoltadasparaa adaptaodascidadesaosimpactosdecorrentesda mudana do clima;
qualidadedoar,epoluiosonora.
O produto conter o estado da arte, nacional e internacional, no que diz respeito
terminologia "Cidades Sustentveis", abordando tambm terminologias correlatas como cidades
saudveis e cidades ecoeficientes. Apresentar, ainda, um levantamento dos principais programas e
projetos relacionados ao tema no mbito do Governo Federal, e um levantamento das principais
aes em execuo pelo terceiro setor (entidades representativas da sociedade civil organizada) no
queserefereaosaspectosqueintegramoconceitode"CidadesSustentveis".
As entidades envolvidas no estudo avaliam que as aes relacionadas com o
desenvolvimento de "Cidades Sustentveis" ainda so modestas, considerandose a dimenso e o
graudeurbanizaopresentesdoBrasil.Algumascidadesbrasileirassedestacampelacriatividadede
algumas medidas na busca de solues pontuais, entretanto resta ainda um planejamento para a
cidadecomoumtodooumedidasqueultrapassemoslimitesgeogrficosdacidade,dependendodo
portedosimpactoscausados.
A partir do levantamento do estado da arte e de uma anlise crtica de experincias
exitosas, de iniciativa de governos locais, na temtica de Cidades Sustentveis, o produto conter
uma proposta consolidada de diretrizes ambientais para o desenvolvimento de "Cidades
Sustentveis" no Brasil, de forma que possa ser repassada para os municpios e demais entidades
responsveispelagestourbananonvellocal.
Ainda dentro desse Programa, em julho de 2011 foi realizada a Oficina Cidades
Sustentveis visando resultar em uma agenda ambiental norteadora de polticas pblicas nacionais
paraosprximosanos.
DuranteaoficinaoMMAenfatizouumavisonaqualaspolticaspblicasdevemser
aplicadas em conjunto de cidades vizinhas, organizadas, por exemplo, em consrcios regionais, ou
que Estados se organizem para melhor resultado de seus investimentos. Um dos temas principais
foram as cidades, que ocupam 1% do territrio nacional embora concentrem 85% da populao
brasileira, em um processo insustentvel de urbanizao. O contexto dos debates foi a ocupao
urbana,comnfasenosimpactosdasmudanasclimticas,sentidosespecialmentepelaspopulaes
maispobres.
Com essas aes, percebese um empenho dessa Secretaria do Ministrio do Meio
Ambiente em convergir competncias comuns ou complementares com instncias que atuam nas
reasderecursoshdricoseambienteurbano.Aindasoaespontuais,poucopolitizadas,equeno
conseguemdeimediatoserdisseminadasemlargaescala.Certamenteprecisariamsertransformadas
emprogramasmaisabrangentes,comequipescapacitadaserecursosdirecionadosesereminseridas
comoprioritriasnasagendasdaspolticasatuais.
87

CAPTULO1.3.

O MUNICPIO, A GESTO MUNICIPAL E A RELAO COM A GESTO

DEBACIASHIDROGRFICAS

Emboraodiscursodaproteoambientaledascidadessustentveisestejapresente
em muitas falas de gestores e polticos que atuam no desenvolvimento das cidades, a questo
ambiental apresentase hoje como uma constante fronteira de embates, tenses e conflitos no
campodoplanejamentourbano.
Tais embates ocorrem, pois os momentos institucionais e as trajetrias percorridas
pela poltica ambiental e pela poltica urbana se encontraram raramente e foram historicamente
muitodistintos.Dessemodo,mesmoquevenhamocorrendoavanosrelacionadossinterlocuese
articulaes ambientalurbanas, atualmente a prtica do planejamento urbano vem trazendo novas
questesereflexesquemerecemumaprofundamenteparaquesejamenfrentadas.
Uma delas diz respeito ampliao que o termo planejamento urbano vem
apresentando ao longo do tempo. A escala de atuao desse planejamento se expandiu,
demonstrandoqueadimensoambientaltambmestpresentenosespaosruraisdosmunicpios,
muitas vezes ocasionando impactos at maiores do que dentro dos limites urbanos. E embora o
EstatutodaCidadetenhatrazidoareflexosobreaincorporaodosespaosruraisaoplanejamento
municipal, ele no forneceu ferramentas e instrumentos que permitissem melhor compreendlo e
gerencilo.
Cadavezmais,novosusoseformasdeocupaoocorremnasfronteirasentreurbano
e rural, ou at mesmo fora delas, trazendo consigo novos significados que precisam ser melhor
entendidos, justamente para que no se repita a mesma lgica de ocupao urbana que sempre
negouasbaseseacapacidadedesuportequeomeioapresenta.
Outrafronteiradeembatepassatambmpelorompimentoqueaquestoambiental
demonstradiantedoslimitesadministrativosdeummunicpioisolado,fazendoqueaescalaregional
seja, em alguns casos, mais adequada para tratar e compreender os problemas relacionados aos
recursoshdricos,sreasdeproteodavegetao,aosprocessosdedegradaodosoloetc.Nesse
sentido, novas Unidades de Planejamento e Gesto Ambiental Regional vm sendo delineadas com
umaforasignificativapararefletiretratardosproblemasambientaisdeformamaisintegrada,como
ocasodaGestoporBaciasHidrogrficas,daGestodeUnidadesdeConservaoetc.
Entender,portanto,comosedoessasfronteiras,comosedoessasnovasrelaese
quaissoosnovosrecortesregionais quea questoambientaltraz consigo,pareceserumprimeiro
passoparapensaralternativaspossveisrelacionadasgestomunicipal.
88

As aes que vm ocorrendo no campo ambiental municipal so em grande maioria

superficiais,pontuaisepoucocompromissadasembuscarcompreenderdefatoacausadosimpactos
ocorridos nos recursos naturais por causa das opes inadequadas de planejamento e de ocupao
urbanaerural.
Temascomogestodagua,gestodosresduosslidos,gestodereasverdesso
constantementetratadoscomosepudessemserresolvidosemcurtoprazoporaesemergenciaise
imediatistas dentro de um mandato de gesto pblica. Raras so as iniciativas que propem
programas em longo prazo independentes das alternncias e trocas de gestes. As estruturas
institucionaisdegestomunicipalno seintegram comoutrasinstnciasde gestoregional.Poucos
so os recursos destinados a alterar as lgicas dominantes, os sistemas e mecanismos existentes
visando justamente propor novas alternativas polticas, administrativas e tecnolgicas para novas
opeseprticasambientalmentemaisadequadasnosmunicpios.
Alm disso, mesmo que exista um referencial normativo que vise conciliar o
equilbrioentreambienteconstrudoeambientenaturalnosmunicpios,elesnosorespeitadosou
poucoconsideradosnosprocessosdegesto.Dopontodevistaformal,oBrasiljpossuiumaparato
legalsatisfatrioparagarantirumdestinoreguladoparasuascidades.Entretanto,elenuncapareceu
ser suficiente para que os municpios iniciassem uma nova fase de gesto urbana (Maricato, 2001,
p.95). evidente a importncia do aperfeioamento de toda a legislao urbanstica, embora a
experincia brasileira tenha mostrado que conquistas formais legais dificilmente vm sendo
suficientes.
Dentro desse debate, vale pontuar, portanto algumas questes: Como ocorre essa
permeabilidadedadimensoambientaldentrodocampodoPlanejamentoMunicipal?...Quaisforam
osavanos?...Quaissoasnovasfronteirasdeembateeasforasatuantesnessesentido?...Como
sedoasrelaesentreasescalaseinstnciasmunicipaiseasnovasescalaseinstnciasregionais?
No so poucos os conflitos que esto relacionados ao planejamento urbano no
Brasil, termo entendido como um conjunto de aes do Estado voltado ao interesse coletivo
envolvendo a organizao e o controle do uso do solo aplicado ao territrio de um municpio
individualmente(Dak,1999;Leme,1999),noqualhojetambmsoinseridasnovasquestescomo
asustentabilidadeeaparticipaosocial.Pelocontrrio,humembatepersistentequeenvolve,em
grandeparte,forasantagnicas.
Apesar do discurso dominante, de compreender o planejamento urbano como um
processo que garanta o direito cidade para todos os cidados, a prtica tem se mostrado ao
contrrio.Oplanejamentourbano,historicamente,nosevoltouaatender,defato,aosinteressesde
todos. Alm disso, a questo da participao tem encontrado inmeros desafios, pois, apesar de
existirem canais de participao, poucos foram representativos, porque a sociedade pouco se
organizoupoliticamente.
EsteCaptuloprocura,portanto,refletirsobreatrajetriadoplanejamentourbanono
Brasil, da construo de seu sistema de gesto, da insero e aplicao de seus principais
instrumentos e, a partir da, entender e analisar como a dimenso ambiental foi sendo permeada e
tratadaporessecomplexocampo.
89

ATRAJETRIADAGESTOEDOPLANEJAMENTOURBANONOBRASIL
Falar da trajetria histrica do planejamento e da gesto urbana no Brasil significa
discutir os avanos, mas, ao mesmo tempo, os retrocessos, grandes conflitos, contradies e
contnuosembatesentregruposeinteressesdivergentes.
Significa falar de um pas onde as conquistas nessa rea foram parciais ou
incompletas,ondeasaeseosinteressesprivadosprevaleceram(emuitasvezesaindaprevalecem)
diante dos interesses pblicos coletivos. Tambm compreende tratar do favorecimento dos direitos
privados de propriedade, sempre considerados superiores aos direitos difusos cidade, ao
ordenamentoterritorial,aoplanejamentogestodemocrticadapolticaurbana.
Grandes parcelas do espao urbano foram e continuam sendo aprovadas margem
da regulao pblica, dos planos diretores e das leis de uso e ocupao do solo. Nesses espaos
impera um verdadeiro laissezfaire, reproduzindo no apenas nas reas pobres, mas tambm
naquelas habitadas por setores de alta renda. E a explicao catastrfica para as fatalidades
socioambientaisqueassolamascidadesbrasileirassoosmodelosdegestourbana(Ribeiro,2011a,
p.24).
Para a compreenso da trajetria do planejamento e gesto urbanos no Brasil,
diversos autores contriburam, significativamente, a partir de uma evoluo histrica (Leme, 1999;
Villaa, 1999; Maricato, 2001; Feldman 2001; Monte Mr, 2008). Esses estudos destacam que o
planejamentourbanofoimarcadopormomentosquenoforamestanques,maspelocontrrio,que
sesobrepuseram,secomplementarameseconfrontaram.
Dentre outros, so significativos os trabalhos coordenados por Leme (1999), que
prope uma anlise sobre a formao do urbanismo nas cidades brasileiras, procurando analisar a
atuao do profissional urbanista e desvendar o conjunto de propostas, planos e projetos
urbansticosbrasileiros,observandoqueapenasumapequenapartepassouparaoterrenodasideias
paraodasrealizaes
35
.
Soboutratica,Villaa(1999)analisa ahistria do planejamentourbano no Brasila
partir de trs perodos principais: um primeiro perodo dos planos de embelezamento ou de
melhoramentos (1875 1930); um segundo perodo marcado pelos Planos Diretores (1930 1965),
Superplanos (1965 1971) e Planos sem Mapas (1971 1990) e um terceiro perodo (que se inicia
em1990)definidopelareaoaotipodeplanejamentopropostonosegundoperodo.
Deformacomplementar,estudosdeMonteMr(2008),tambmbuscamressaltaras
ideologias subjacentes s correntes predominantes de planejamento urbano no Brasil no perodo

35
Tais estudos procuraram traar a trajetria, principalmente do planejamento urbano, observando o aparecimento e o
distanciamento do urbanismo modernista. Para tal, foram identificados trs perodos: o primeiro de 1895 a 1930; o
segundode1930a1950;eoterceiroat1964.Duranteestesperodosforamseconfigurandoduaslinhas:umaquese
iniciou nos planos de melhoramentos que, em seguida, se ampliaram para o conjunto da rea urbana, para a
aglomeraoereceberamcomodenominao,jnadcadade70,deplanosdiretoresdedesenvolvimentointegrado.A
outralinhafoiaquelaqueteveorigemnomovimentomodernistaesedifundiucomosCongressosdoCIAM.NoBrasila
construodeBrasliafoiaressonnciaprincipaldestemovimento(Leme,1999).
90

entre 1950 e 1980 e sua apropriao pelo Estado na conduo da problemtica urbana, entendida,
ento,comoumapolticaderivadadasgrandesquestespolticoeconmicasnacionais.
Cabe observar, porm, um consenso apontando um incio da experincia brasileira
em planejamento urbano que remonta ao final do sculo XIX. Nesse perodo, a construo das
cidades partia de desenhos urbanos influenciados pelos padres culturais da poca, onde o modelo
progressista/racionalistaseimpscomoaprincipalinfluncianomovimentourbansticobrasileiro.
SegundoMonteMr(2008,p.37),dentreasdiretrizesfundamentaisdessemodelode
urbanismo racionalista, dois elementos conceituais consistiram em referncias significativas para o
planejamento das cidades brasileiras ou do espao como um todo. Um deles foi a centralizao na
habitao,compreendidacomoclulaprincipaldeestruturaourbana,queassumiriaimportnciae
papel crescente, em razo da necessidade da burguesia de se isolar da invaso urbana pelo
proletariado industrial, significando o necessrio fortalecimento da propriedade privada. O outro
elementofoioconceitodezoneamentorgido,consideradocomooprincipalinstrumentodapoltica
urbana,ondecadaespaoespecializadocorrespondiaaumaconcentraofuncional,transformando
acidadeemsetoresjustapostos.
Outra caracterstica que marcou a trajetria do planejamento no Brasil foram os
Planos Urbanos. Historicamente esses planos tiveram inmeras denominaes: Planos de
Desenvolvimento Integrado, Planos Diretores, Planos de Ao. O mais utilizado foi o termo Plano
Diretor que percorreu diferentes momentos polticos e sociais do pas e que voltou a ser adotado a
partir da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade em 2001. Alm das mudanas de
nomenclatura, os planos urbanos tambm mudaram suas formas, seus contedos e suas
metodologias. De grandes volumes com centenas de pginas, recheados de mapas, pesquisas e
estatsticas elaborados por equipes multidisciplinares e abordando enorme leque de problemas,
tansformaramseemprojetosdelei,svezescontendoapenasdeclaraesdeprincpios,polticasou
diretrizes gerais, s vezes sem mapas, ou com poucos mapas. Em perodos atuais, esses planos vm
buscandocontemplardimensesatentopoucopresentesnosprocessosdeplanejamentourbano,
como a dimenso ambiental, por exemplo. Em que pese a importncia e o avano destes
instrumentos, em muitos casos, os Planos Diretores ao se transportarem do planejamento para as
prticasde gestodascidades,sereduziramsaesreguladorasdouso,parcelamentoeocupao
dosolourbano.
Partindo desses elementos centrais, o planejamento urbano do pas no incio do
sculo XX foi marcado por uma viso higienista com a elaborao dos primeiros Planos de
Embelezamento. E foi, assim, sob a figura desses Planos de Embelezamento que nasceu o
planejamento urbano lato sensu no Brasil (Villaa, 1999)
36
. Tais planos consistiram,
predominantemente, no alargamento de vias, erradicao de ocupaes de baixa renda nas reas
mais centrais, implementao de infraestrutura, especialmente de saneamento, e ajardinamento de
parquesepraas.

36
Sobreadiferenciaodoplanejamentourbanolatusensuestritosensu,verVillaa(1999).
91

A despeito disso, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento

paisagstico e eram implantadas as bases para um mercado imobilirio capitalista, a populao,
excludadesseprocesso,eraexpulsaparaasreasperifricasdacidade.
As cidades passariam, assim, por mudanas que conjugariam embelezamento,
saneamento e segregao territorial (Maricato, 2003), deixando claro que esses planos no eram
executadospararesolveralgunsdosprincipaisproblemasurbanosquecomeavamaaparecer,como
odahabitaoparaascamadasmaispobres.
Com o enfraquecimento da oligarquia rural cafeeira e com o surgimento de grupos
sociais urbanos, como a classe mdia, no perodo que vai at a dcada de 1930, comeou a haver
uma crescente interveno do Estado na economia (Ianni, 1971). Evidenciavase, portanto, nessa
dcada a necessidade e o surgimento da industrializao, a qual era concebida nos moldes
nacionalistaseatravsdoauxliodoEstado.
Durante o perodo de 1930 e 1945 (denominado Perodo Getulista), o nacionalismo
econmico foi um dado importante na formulao da poltica econmica, com o objetivo de
fortalecerainiciativaprivadanacional.Ocenriodemodificaesurbansticasdeixavaclaroque,at
adcadade1930,aexpressomaisfrequentequandosetratavadeplanejamentoegestomunicipal
eraembelezamentourbano.
Aospoucos,aimportnciadessetipodeplanejamentofoisendoofuscadapelasobras
deinfraestrutura, queatraamosinteresses privadosimobiliriosatravsdasremodelaesurbanas
que vinham sendo realizadas. Isso no significou, entretanto, um vazio de legislao. Os municpios
comeavamaproduzirseusplanosesuasinterpretaessobreoparcelamentodosolo.
No perodo de transio das aes que priorizavam o embelezamento para as que
investiameminfraestrutura,foramelaboradosplanosparaasduasmaiorescidadesdopas,trazendo
destaqueparaossetoresdesaneamentoetransportes.
Apartirdessadcada,umarupturacomaconcepofortementemarcadapelaviso
higienista foi esboada, sobretudo com as legislaes de uso e ocupao do solo, a partir das quais
foram introduzindose elementos reguladores urbansticos que se justificavam, explicitamente, em
termos econmicos (Feldman, 2001, p.44). Nesse perodo, tambm foram formuladas as primeiras
propostasdezoneamento.
Utilizando alguns desses elementos, foram produzidos, no perodo de 1939 a 1945,
planosque,emborarestritosreafsicourbanstica,evidenciavamapreocupaoemincluirnovos
aspectos no planejamento das cidades, como o de organizao e ordenao do espao. A ideia de
zoneamento por tolerncia ou expanso das diversas funes urbanas opunhase ao zoneamento
rgido do urbanismo progressista, tentando promover o crescimento do tecido urbano de forma
ordenada.

92

Como complemento, a tcnica dos servios e infraestrutura urbanos foi incorporada

aodesenhourbansticodando,assim,destaqueatuaodosengenheiroscomoprofissionaisligados
ao problema urbano. A cidade passou a ser vista como um problema tcnico, onde o Estado era
crescentementechamadoaassumir,aliadotentativadeordenaodoespaoemexpanso.
Tais foram, na anlise de Villaa (1999), as caractersticas dos chamados primeiros
Planos Urbanos: possuam carter progressista, estavam ligados s metas do desenvolvimento
econmicoedocrescimentoilimitado,priorizandoaimplantaoderodovias,marginais,canalizao
derioseimpermeabilizaodevias.
Para Leme (1999), os planos desse perodo tiveram por objetivo o conjunto da rea
urbananapoca.Comumavisodetotalidade,foramplanosquepropunhamaarticulaoentreos
bairros, o centro e a extenso das cidades atravs de sistemas de vias e de transportes. Os rgos
para o planejamento urbano tambm comeavam a ser conformados como parte da estrutura
administrativadasprefeiturasdasprincipaiscidades.
A partir dos anos 40, consolidouse uma viso legalista do urbanismo brasileiro
(Feldman,2001,p.39),entendidacomooconjuntoderegulamentaesreferentesaoparcelamento,
usoeocupaodosoloesedificaes,correspondendoascensodalegislaocomoinstrumento
por excelncia do planejamento. Foi justamente nesse perodo que surgiram os Cdigos de Obras e
deEdificaeseaslegislaesdeParcelamentoeUsoeOcupaodoSolo.
Asdcadasde1950e1960forammarcadaspelaelaboraodePlanosUrbanoseat
mesmo Planos Regionais, pois procuravam enfrentar a nova realidade que se configura: a migrao
campocidade, resultado do crescimento das oportunidades de trabalho na cidade e da expulso do
homemdocampodiantedamonoculturaedamecanizaodasreasrurais,oprocessocrescentede
urbanizao,oaumentodasreasurbanaseaconsequenteconurbaoentrecidades(Leme,1999).
Nesse perodo, o pas j apresentava um intenso processo de industrializao e de
urbanizao e fazia despontar em muitas cidades do pas, consequncias sociais graves, como a
formao de ncleos habitacionais precrios e perifricos, ocupaes irregulares em reas
inadequadas, falta de oportunidades de trabalho etc. Durante esses anos, ascidades passaram a ter
uma importncia fundamental nas polticas de desenvolvimento econmico e social, especialmente
comapassagemdosuporteruraldasatividadeseconmicasparaosuporteurbano.
Apartirdasegundametadedadcadade60,comeouaseesboarnopasumacrise
econmicaesocial.Ascidadesbrasileirase,principalmente,asmetrpolespassaramaseapresentar
como focos de problemas, surgindo a necessidade de instrumentos de controle social e econmico,
pois, ao mesmo tempo, as aglomeraes urbanas se tornavam o principal alvo do modelo poltico
econmicoquesetentavaimplantarnopas.Comeavamasetornarocentrodedebatesdasgestes
pblicas locais a necessidade de formao de um conjunto de polticas urbanas que buscassem
reverterocenriocrescentedasdesigualdadessociais.
Contudo,nombitodogovernofederaledosEstadosoproblemaurbanoaindano
era considerado uma questo nacional. A respeito disso, MonteMr (2008, p.45) destaca que, at
1964, o planejamento do espao urbano era encarado pelo governo federal como artigo de luxo,
93

reservadoaosgrandesprojetospolticosecentrado nahabitao.Entretanto,umavez que opasj

era prioritariamente urbano e o crescimento metropolitano era inegvel e intenso em todas as suas
dimenses, da concentrao industrial s favelas, esboavase uma conscientizao da necessidade
de que o planejamento do desenvolvimento urbano fosse assumido como uma tarefa fundamental
degoverno.
Na tentativa de oferecer subsdios e questionar uma atuao estatal mais efetiva e
completa no setor da gesto e do planejamento urbano, em 1963 foi realizado em Petrpolis o
SeminrioHabitaoeReformaUrbana,comparticipaodeprofissionaisegestoresligadosrea
e com organizao do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB)
37
. Conceitos como reforma urbana e
funo social comeavam a fazer parte das propostas dos arquitetos e lideranas intelectuais que
preconizavamanecessidadedeinstrumentosdedemocratizaodoacessoterraviainstituioda
funosocialdapropriedade,deregulaesdousodosolourbano,dasconstrueseinvestimentos
setoriais,reforandoumaaointegradaparaocontroleestataldoespaourbano
38
.
Contrrio a esse momento histrico social e poltico promissor, no ano seguinte, em
1964, ocorreu no pas o golpe militar, tendo incio uma longa jornada de reverso das propostas
polticasdereformasdebasequeestavamsendoconstrudasdemocraticamente.Apartirdeento,a
ao do Estado se modificaria radicalmente, culminando na to almejada institucionalizao do
planejamento urbano (MonteMr, 2008, p.45). Por sua vez, o autoritarismo foi gradativamente
assumindose, em oposio ao paternalismo que escondia a manipulao do perodo populista de
GetlioVargas.
Nessemomento, tenses sociopolticasmarcaramo pas,iniciadas comarupturado
pacto social populista e sendo agravadas pelo processo de conteno salarial e, consequentemente,
de concentrao de renda. Para obter garantias da efetivao de sua poltica econmica, o Governo
foiobrigadoaformularprojetoscapazesdeconservaroapoiodasmassaspopulares,compensando
aspelaspressessquaisvinhamsendosubmetidaspelapolticadecontenosalarial.Paratanto,a
estratgiautilizadafoiapromoodepolticasparaacasaprpria(Bolaffi,1975
39
apudMonteMr,
2008,p.46).
Foi dentro desta estratgia poltica que se criou, em 1964, pela Lei 4.380/1964, a
PolticaNacionaldeHabitaoedePlanejamentoTerritorialeoBancoNacionaldaHabitao(BNH)
dandoospassosiniciaisparaainstitucionalizaofederaldoplanejamentourbanonoBrasil
40
.

37
OdocumentoresultantedesseSeminrioserviudebaseparaacriaodoSerfhauem1964(Maricato,2001).
38
Sobreestetema,oartigoOrigensematrizesdiscursivasdareformaurbananoBrasil,deEderSilvaeRicardoSilotoda
Silva,discutecomdetalhesasnuances,osconflitoseasforcesatuantesdoprocessodereformaurbana.RevistaEspao
&Debates.SoPaulo:NEUR.n.46,2005,p.144156.
39
BOLAFFI,Gabriel.Habitaoeurbanismo:oproblemaeofalsoproblema.ComunicaoapresentadanoSimpsiode
HabitaodaXXVIIReunioAnualdaSociedadeBrasileiraparaoProgressodaCincia.SoPaulo,1975.34p.
40
De acordo com esta Lei 4.380/1964, o Governo Federal, atravs do Ministro de Planejamento, formulararia a poltica
nacionaldehabitaoedeplanejamentoterritorial,coordenandoaao dosrgospblicose orientandoa iniciativa
privadanosentidodeestimularaconstruodehabitaesdeinteressesocialeofinanciamentodaaquisiodacasa
prpria,especialmentepelasclassesdapopulaodemenorrenda(Brasil,1964).
94

ComorgogestorecoordenadordaPolticaUrbanaNacionalfoinomeadooServio
Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), que foi criado em 1964 pela Lei 4.380/1964 e
regulamentado,em1966,peloDecreto59.918/1966
41
.
Em 1967, as funes do BNH e do SERFHAU foram vinculadas ao Ministrio do
Interior. No mesmo ano, assumindo a importncia de traar uma poltica urbana para o pas, foi
elaborado pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), o Plano Decenal de
DesenvolvimentoEconmicoeSocial(19671976).Entretanto,essePlanonofoiabsorvidoenquanto
polticadegoverno,observandoseumadicotomianasaesgovernamentaiscomaseparaoentre
eleeaatuaoefetivadogovernofederal.
Colocandose contrrio s diretrizes da poltica expressa no Plano Decenal, o BNH
ficou cada vez mais afinado com a estratgia de crescimento econmico proposta pelo governo.
Assim, concorrendo com as funes do SERFHAU, o BNH assumiu no apenas o financiamento, mas
tambm toda a atividade de planejamento do desenvolvimento urbano no mbito do governo
federal, consubstanciada em metas quantitativas de produo nos setores de habitao e
saneamento.
Adespeitodeomercadodehabitaosocialseroquemaisnecessitavadeatenoe
de polticas pblicas naquele momento, este no foi o principal alvo do BNH. O mercado de classe
mdia concentrou dois teros das unidades financiadas pelo BNH e conheceu enorme expanso,
gerando crescimento da verticalizao residencial e constituindo novos eixos de centralidade nas
cidadesmdiasegrandesdopas.Asforasatuantesnessemomentoconcentravamse,portanto,nos
acordosentregovernoeagentesdomercadoimobiliriovoltadosclassesmdiaealta.smoradias
populares,quandoconstrudas,sobravamasperiferiasdistantesedesequipadase,muitasvezes,sob
asmesmas condiesdeirregularidadee precariedadeurbansticaquemarcavaomercado informal
popular.
Para MonteMr (2008), a valorizao da classe mdia como principal agente
consumidor desse perodo, pautouse no modelo de desenvolvimento econmico adotado, que
continha uma opo clara de concentrao urbana, na medida em que se apoiava no processo de
intensificao da industrializao e nos mercados urbanos, de maior elasticidade, face aos produtos
principais da crescente indstria de bens durveis. Os objetivos perseguidos pelo governo
encontravam nas cidades grandes o meio propcio sua consecuo, uma vez que elas permitiam
maiorrentabilidadeaocapitalinvestido.Talpolticaspoderiaagravaroprocessomigratriocampo
cidade.Poroutrolado,aindstriadaconstruoconstituiuseemummecanismoeficazdecontrole
dos conflitos sociais. Essa concentrao ocorreu no apenas em relao ao sistema urbano,

41
DeacordocomoDecreto59.917/1966,oServioFederaldeHabitaoeUrbanismo(SERFHAU),eraaentidadeautrquica
elaboradora e coordenadora da poltica nacional no campo de planejamento local integrado, estabelecida dentro das
diretrizes da poltica de desenvolvimento regional, em articulao com o Ministrio do Planejamento e o Ministrio de
CoordenaodosOrganismosRegionais.TinhatambmporfinalidadeprestaraoBancoNacionaldeHabitao(BNH)a
assessoria tcnica que se fizer necessria efetiva implantao da mencionada poltica, de modo a contribuir para a
coordenaoeintegraododesenvolvimentoregionalenacional.Porplanejamentolocalintegradoentendiaseoque
compreendia,emnvelregionalemunicipal,osaspectoseconmicos,sociaisl,fsicoseinstitucionais(Brasil,1966).

95

privilegiandoasgrandescidades,mastambm,notocantedistribuioregional,ondeasaplicaes
doBNHconcentraramquase60%deseusinvestimentosnaRegioSudeste,aumentandotambmos
desequilbriosregionaisdopascomoumtodo.
Dessemodo,foicomoBNHqueascidadesbrasileiraspassaramaocuparocentrode
uma poltica destinada a mudar o seu padro de produo e o seu perfil direcionado para a
verticalizao, consolidando a exploso imobiliria. Para a maior parte da populao que buscava
moradianascidades,omercadonoseabriu,sendopriorizadooacessosclassesmdiasealtas.
luz dessas ideias Maricato (2001) afirma que o Brasil potencializou a forte desigualdade social
existente,aprofundandoavulnerabilidadesocial.
PelodirecionamentodaposturaadotadapeloBNH,houveumabifurcaodasaes
conduzidas por este rgo e pelo SERFHAU. Enquanto o BNH focava nas polticas habitacionais em
mbito nacional, sobretudo nas grandes cidades, o SERFHAU partia para a perspectiva do
Desenvolvimento Local Integrado, baseado no fortalecimento do municpio enquanto entidade
autnoma,pelalgicadoplanejamentodebaixoparacima,capazdedecidirsobreseusproblemas
urbanos (MonteMr, 2008, p.52). Na verdade, o movimento municipalista no comeou neste
perodo, houve uma mobilizao para o fortalecimento dos municpios ainda na Era Vargas.
Entretanto,oSERFHAUirreforarestaideia.
NaanlisedeFeldman(2005,p.1),oprocessoquelevouconstituiodoSERFHAU
foiexemplar,constitundoummomentoparticularnaorganizaodosetordeurbanismonoBrasilno
ciclodeinstitucionalizaoquesegestounadcadade1930esecompletounosanos1970.
Comoinstrumentoscentraisparaapolticamunicipal,forampropostospeloSERFHAU
os Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado. De acordo com a classificao de alguns autores
(Fernandes, 2007; Maricato, 2001, Rolnik, 1997) esse perodo iniciou efetivamente uma primeira
geraodePlanosDiretoresparaasgrandesemdiascidadesdoBrasil.
Os Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado eram exigidos como condio de
acessodomunicpioslinhasdefinanciamentoeforam,emsuamaioria,financiadospeloSERFHAU,
que vinculava o repasse de recursos existncia de tais planos. Coincidentemente, poca de
existncia do SERFHAU (19641975), o Brasil assistiu a uma grande fase de construo de Planos
Diretoresnoapenasmunicipais,mastambmdecarterregional.
Umadasprincipaiscaractersticasdessaconcepoadministrativafoiodivrcioentre
atividade tcnica e ao poltica e cotidiana da administrao, o que colocava o SERFHAU como
instituio que consubstanciava a forma como se realizava no Brasil a tecnicizao do urbanismo,
implementadadesdeosanos1930.Foi,sobretudo,foradasadministraespblicasqueseconstruiu
a prtica de elaborao dos Planos do perodo SERFHAU, ancorados em trs vertentes de atuao
profissional: os rgos de assistncia tcnica aos municpios, os rgos de planejamento nas
administraesmunicipaiseasempresasdeengenhariaconsultiva(Feldman,2005,p.3)
42
.

42
Em sua pesquisa: O arranjo SERFHAU: assistncia tcnica aos municpios/ rgos de planejamento / empresas de
engenharia consultiva, Feldman (2005), delineia esses trsmovimentos que do forma criao e regulamentao do
Serfhau,recuperandoasorigenserelacionandoessastrsvertentesdeatuaoprofissionalnocampodourbanismono
96

Comoresultadotcnico,MonteMr(2008)apontaque,semdvida,oplanejamento
desenvolvido pelo SERFHAU agregou experincias, ampliou o conhecimento sistematizado dos
problemasbrasileiros,emuitosplanosapresentaramdiagnsticos,alternativasdeao,proposies
e projetos especficos pertinentes e bem elaborados. Muito se avanou no conhecimento dos
problemas das cidades e em sua sistematizao. Por outro lado, esses ganhos foram secundrios,
uma vez que somente representaram a maximizao possvel diante da grande fragilidade do
municpio no contexto nacional, estando este esvaziado politicamente pelo autoritarismo vigente e
enfraquecidofinanceiramentepelareformatributria.
Villaa (1999) corrobora essa posio ao afirmar que os Planos Diretores deste
perodo denominados, pelo autor, como Superplanos
43
, foram puro discurso, caracterizados pelo
distanciamento crescente entre os planos e suas propostas e a possibilidade de implementao. As
principais razes deste distanciamento foram a elaborao fora das esferas administrativas por
especialistas de escritrios privados e os conflitos com uma administrao pblica setorizada e
especializada.Aquestodefundoeraqueessesplanosnoatendiamsnecessidadesdasociedade.
Ficavam claros, nesse momento, a grande dicotomia e o distanciamento entre
planejamento e gesto: enquanto as fontes de financiamento da poltica habitacional e urbana
alimentavam um forte movimento de construo nas cidades, fazendo crescer a amplitude dos
problemas sociais, os Planos Diretores tornavamse mais complexos e abrangentes e afastavamse
dosinteressesreaisdaclassedominanteedassuaspossibilidadesdeaplicao.
No final dos anos 60 e incio dos 70, o SERFHAU j demonstrava sinais de crise, fato
que apontava a necessidade de um novo espao institucional que abarcasse a poltica urbana. De
1968 a 1973, o pas experimentou um vertiginoso crescimento da economia e da capacidade
produtiva, sobretudo da indstria, embora os resultados sociais no acompanhassem esse
crescimento. Nesse perodo, o planejamento passou a ser ferramenta importante nas decises
governamentais,sendoqueomaiorexemploforamosPlanosNacionaisdeDesenvolvimento(PNDs).
ComoIPND
44
,em1969,oaspectoespacialregionaleurbanocomeouaservisto
como elemento importante e integrante das diretrizes econmicas e das estratgias de
desenvolviemntonacional.Adiscussodametropolizaoganhourespaldonopascomacriaodas
regiesmetropolitanas,aindaquesemlugarefetivonosistemapolticofinanceiro.

perodo.Aautoracolocaqueem1975,entremaisdecemmunicpiospaulistascomPlanosDiretores,amaioriaabsoluta
dos Planos (54%) foi elaborada por empresas especializadas (43,7%) ou consultores individuais (10,3%), sendo que as
primeiras realizavam Planos dos municpios de maior porte. As entidades pblicas e universitrias foram responsveis
por21,8%dosPlanosrealizadose,apenas13,8%foramelaboradospelasprpriasprefeituras.Ouseja,75,9%dosPlanos
foramrealizadosporinstituiesespecializadas,quenoosrgosdeplanejamentodasadministraesmunicipais.
43
AfasedosSuperplanosatingiriaseuaugeduranteosanosdeatuaodoSerfhau(Villaa,1999).
44
O I Plano Nacional de Desenvolvimento (Governo Emlio Garrastazu Mdici 1969 / 1974) tinha como objetivo a
integrao nacional (Arajo, 2008). Abrangia uma srie de investimentos no campo siderrgico, petroqumico, de
transporteedeenergiaeltrica,almdoProgramadeIntegraoNacional.Apocaficouconhecidacomooperododo
"milagre brasileiro": a economia cresceu a altas taxas anuais, tendo como base o aumento da produo industrial, o
crescimento das exportaes e a acentuada utilizao de capitais externos. Em contrapartida, o Governo adotou uma
rgidapolticadearrochosalarial.O"milagrebrasileiro"duroupoucoporquenotevebasesslidasparapermanecer,o
resultadofoioaumentodainflaoedadvidaexterna.
97

A busca de soluo para o problema metropolitano serviu tambm a outros

objetivos. Ao se atentar para a efetiva fragilidade dos municpios e chamar o governo federal para
assumirpartedasresponsabilidades degestourbana,criouse um espao paraadefiniodanova
poltica de planejamento urbano, feita no mais sob o suporte da cooperao tcnica com os
municpios na soluo de seus problemas especficos. Assim, assumiuse, finalmente que a
importncia econmica das reas urbanas transcendia os interesses municipais (MonteMr, 2008,
p.60).
A tentativa mais clara de formulao de uma poltica urbana se deu com o II PND
45
,
em1974,queformulouasdiretrizesparaumaPolticaNacionaldeDesenvolvimentoUrbano.Apartir
da deuse origem Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica com o objetivo de
coordenarumapolticaurbananacional.
Na anlise de MonteMr (2008), o II PND marcou uma ruptura com o processo
anterior de enfoque do problema urbano. Partiuse, nesse sentido, para uma tentativa de definio
macroespacialdepolticaurbananacional,ondenomaissepretendiamontarumsistemaapartirda
tica municipal, de baixo para cima, mas onde as grandes definies de investimento e
planejamentoseriamtomadasautoritariamente,decimaparabaixo,comoderestotodoosistema
econmicoepolticomontadonopas.JuntamentecomaelaboraodoIIPNDfoicriadotambmo
ConselhoNacionaldeDesenvolvimentoUrbano(CNDU).
Paralelamente a esse processo de planejamento urbano em mbito nacional, a
Constituio Federal de 1969 atribuiu aos municpios a obrigatoriedade de elaborarem seus Planos
Diretoresesuarespectivalei.Destemodo,proliferamseemtodopas,nosanosde1970,umasafra
de Planos Diretores Municipais, desta vez, sendo elaborados pela prpria prefeitura. Entretanto,
nesse perodo, somente as prefeituras das grandes cidades possuam tcnicos capacitados sendo,
portanto, significativo o apoio de rgos de Pesquisas, como o Centro de Estudos e Pesquisas de
Administrao Municipal (CEPAM) e do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), que
prestaramassessoriasprefeiturasnaelaboraodosPlanosDiretores.
Essesplanos,denominadosporVillaa (1999), comoPlanossemmapas,passaram
da complexidade, do rebuscamento tcnico e da sofisticao intelectual dos planos do perodo
SERFHAU,paraoplanosimplriofeitopelosprpriostcnicosmunicipais,semdiagnsticostcnicos
ou com diagnsticos reduzidos. Seus dispositivos apresentaram um conjunto de generalidades,
apresentando apenas objetivos, polticas e diretrizes, associados ao posterior detalhamento (o que
nuncachegouaocorrer).Odestino,portanto,degrandepartedelesfoiaprateleira.
Fernandes (2007) ressalta que a ineficcia e as omisses desta gerao de Planos
Diretores deixaram marcas profundas no tecido urbano brasileiro. Quinto (2003) complementa
afirmandoquealegislaourbansticadesseperodonoincorporouosinstrumentoscomosuporte

45
O II Plano Nacional de Desenvolvimento (Governo Ernesto Geisel 1974 / 1979) tinha como objetivo reduzir as
desigualdades regionais e consolidar a integrao nacional (Arajo, 2008). Enfatizava a necessidade de expanso das
indstriasdebensdeproduo,afimdeconseguirumaslidainfraestruturaeconmicaparaoprogressoeconmico
industrial. Nesse perodo, estimularamse grandes obras no setor da minerao e no setor energtico (ingresso do
Brasil na era da energia nuclear). Os objetivos do II PND foram audaciosos, mas o Pas no dispunha de condies
internasparacustearosgigantescosinvestimentosplanejadospeloGoverno.
98

aos conflitos sociais urbanos, desenvolvendo mecanismos de regulaes internas voltadas para o
mercado.Maisumavez,asforasatuanteseramosinteressesdossetoresimobilirios.
Alimentado pelo fluxo intenso de financiamento, o pas viveria seu movimento mais
forte de construo e de produo imobiliria sem transformar, entretanto, a sua situao fundiria
(Maricato, 2001). Essa gerao de polticas urbanas e de Planos Diretores se recusou a enfrentar a
questododireitodepropriedadeimobiliria.
Entreosanos70e80,ocorreramacriseinternacionaldopetrleoeareestruturao
produtiva, causando significativo impacto na economia brasileira que, at ento, mantinha forte
crescimento. Por conta disso, os anos 80 ficaram conhecidos, no Brasil, como anos de crise
econmicaepolticaedetransiodaditaduramilitarparaoregimedemocrtico.
Por conta disso, a crise monetria, fiscal e financeira, a inflao e os vrios planos
econmicosforamsubordinandoapolticaurbanaaumacondiototalmentesecundria(DeGrazia,
2003, p.13), expressa institucionalmente de maneira descontnua e fragmentada, atribuindose
exclusivamenteaosmunicpiosaresponsabilidadedeenfrentarosgravesproblemasquecomeavam
aapresentardimensesgigantescasnascidades.
Algumas alteraes nos padres de urbanizao no Brasil comearam tambm a
aparecer, sendo algumas delas destacadas por Maricato (2001): houve uma diminuio do
crescimentopopulacional;ascidadesdeportemdio(entre100e500milhabitantes)comearama
crescer a taxas maiores do que as metrpoles; as periferias das metrpoles aumentaram mais do
queosncleoscentrais,oqueimplicouumaumentorelativodasregiespobres;aomesmotempo
emquehouveumaevoluopositivaemrelaomortalidadeinfantil,esperanadevidaaonascer,
aumento da escolaridade, o processo de urbanizao no Brasil assistia a reproduo de novos e
antigos males, nos indicadores de violncia, pobreza, degradao ambiental, poluio do ar e da
gua,epidemiasetc
46
.
Sob a anlise da mesma autora, de todas as mazelas decorrentes desse processo de
urbanizao, no qual parte da populao foi excluda do mercado residencial privado legal e da
produo formal da cidade, um dos problemas mais graves identificados, foi na rea de recursos
hdricos e saneamento. O destino das guas servidas e do esgoto, assim como de boa parte do lixo
slidoproduzidofoiodoscorposdgua,comprometendoasredeshdricas,osmananciais,aspraias,
os mangues, ou qualquer outra localizao nos arredores das cidades que no apresentavam
interesseaomercadoimobilirio(Maricato,2001,p.79).

46
Paraacompreensodestesparadoxos,aautora(Maricato,2001)orientaaanliseemdoisrumos:[1]naassimetriaem
relaodominaoexternaedominaointerna,fundadasobreopatrimonialismoeoprivilgio.Nolugardosdireitos
individuais persistiu a clssica relao de favor que na esfera da poltica implicou nas trocas clientelistas. Alm disso,
entrealeiesuaaplicaohouveumabismoquefoimediadopelasrelaesdepodernasociedade;[2]anaturezado
mercado imobilirio privado legal que deixou de fora mais dametade das populaes urbanas. Houve uma correlao
entre lei (urbanstica) e mercado imobilirio capitalista. O financiamento se aplicou somente aos imveis legais. O
controle urbanstico (a fiscalizao sobre o uso e ocupao do solo) de competncia municipal se deu somente na
cidadelegal,existindotambm,portantoumacorrelaoentremercadoegestopblicaurbana.

99

Houveaocupaoindiscriminadadevrzeas,encostasdemorros,reasdeproteo
de mananciais, beira de crregos, enfim, reas ambientalmente frgeis e protegidas por lei foram
as mais agredidas e ocupadas ilegalmente pela falta de alternativas de moradia no mercado legal,
paraamaiorpartedapopulaodasmetrpolesegrandescidades.Aausnciadealternativaslegais
deacessoterraurbana emoradia compreoscompatveis comosnveis derendada populao
pobreempurrouessapopulaoparaosterrenosmaisimprpriosparafinsdemoradia,muitasvezes
para reas ambientalmente vulnerveis (sem valor no mercado imobilirio regular, porm mais
baratas no mercado clandestino), em grande parte dos casos, localizadas nas periferias das cidades
(Alfonsin,2005,p.48).
Por conta desse cenrio, de precariedades e conflitos sociais que se apresentavam
por todos os lados do pas, a passagem dos anos 70 para os 80 marcou uma reao e um
fortalecimento dos movimentos populares, visando uma profunda alterao desse quadro.
Especialmente com possibilidade de influenciar a elaborao da nova Constituio do pas, que
estava sendo almejada esses movimentos cresceram muito em organizao, adeses e atuao.
Assim, populaes urbanas marginalizadas organizaramse em movimentos e manifestavamse
pressionandoasforasatuantesetrazendoluzaquiloqueosdiversostiposdePlanosDiretoresno
enfrentaramevinhamocultandohdcadas.
No bojo desse crescimento, no final dos anos de 1980, entidades nacionais e
regionaisencaminharamaoCongressoNacionalapropostadeEmendaPopulardeReformaUrbana
Constituio, contendo as reivindicaes quanto propriedade imobiliria urbana, habitao de
interesse social, transporte e gesto urbana. Consolidavase, neste contexto, o Movimento Nacional
pelaReformaUrbana
47
,quecomeouasedespontarnoSeminriodeHabitaoeReformaUrbana,
de 1963, mas que efetivamente teve referncia em 1985, e a partir de ento, aglutinaria, em escala
nacional, os vrios movimentos e propostas populares em torno dos diversos problemas sociais e
urbanos.
OMovimentoNacionalpelaReformaUrbana,constitudoatravsdaarticulaoentre
movimentos sociais, militantes de esquerda e intelectuais, amadureceu a concepo do termo
Reforma Urbana, que j vinha sendo discutido, caracterizandoo como um conjunto articulado de
polticas pblicas, de carter redistributivo e universalista, voltado para a reduo dos nveis de
injustiasocialnomeiourbanoepromoodemaiordemocratizaodoplanejamentoegestodas
cidades(SilvaeSilva,2005).
ParaRibeiro(2011b),otemaquepareceuserasntesedaideiadareformaurbanafoi
a necessidade de desmercantilizar a cidade, com o pressuposto de que determinadas vises que
almejassem o interesse geral e coletivo pudessem orientar o funcionamento, o crescimento e o

47
Os princpios elaborados coletivamente, que referenciaram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana desde seu
nascimento,foramosseguintes:DireitoCidadeeCidadania(entendidocomoumanovalgicaqueuniversalizasseo
acesso aos equipamentos e servios urbanos, a condies de vida urbana dignas, ao usufruto de um espao
culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, a uma dimenso poltica de participao ampla dos habitantes das
cidades na conduo de seus destinos); Gesto Democrtica da Cidade (entendida como uma forma de planejar,
produzir, operar e governar as cidades submetidas ao controle social, destacandose nessa gesto como prioritria a
participaopopular);FunoSocialdaCidadeedaPropriedade(entendidascomoaprevalnciadointeressecomum
sobreodireitoindividualdepropriedade,implicandonousosocialmentejustoeambientalmenteequilibradodoespao
urbano)(DeGrazia,2003).
100

modelo pelo qual a cidade se materializaria enquanto organizao socioespacial. Ento, ao lado da
questodemocrticaedadesigualdadesocial,ocentrodareformaurbanafoiadesmercantilizao,
aindaqueparcialdacidade,eissosignificavadesmercantilizaraterra,osservioseosprocessosque
seapropriavamdacidade.
Foi a partir dessa luta que se construiu uma cultura de direitos (Rolnik, 2011) que
tinha como centralidade do direito moradia. Essa luta se deu pelo reconhecimento das mltiplas
possibilidades de vnculos com a terra, dentre eles, por favelados, quilombolas, caiaras e
comunidades indgenas. Um dos grandes pilares dessa estratgia, portanto, foi a defesa da funo
socialdacidadeedapropriedade,quesignificavacompreenderquedentreosdiversosvaloresquea
terra possua no estaria apenas em jogo o seu valor mercantil, de troca, mas tambm os valores
relacionadosafirmaodosdireitossociais,ecolgicoseculturais.Ooutropilartambmfoiaideia
de que apenas uma gesto democrtica da cidade pudesse contemplar esses direitos nas polticas
pblicas, na medida em que poderiam dialogar com quem havia sido excludo dos processos
decisrios.Nessesentido,foiapropostadaradicalizaodademocracia,dacidadania.
Em mbito nacional, a intensidade e fora do Movimento pela Reforma Urbana
culminaramnaconquistadainsero,naConstituioFederalde1988dentrodoTtuloVIIDaOrdem
EconmicaeFinanceira,doCaptuloIIdenominadoDaPolticaUrbanaeseusartigos182e183:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
dasfunessociaisdacidadeegarantirobemestardeseushabitantes.
1OPlanoDiretor,aprovadopelaCmaraMunicipal,obrigatrioparacidadescommaisdevintemil
habitantes,oinstrumentobsicodapolticadedesenvolvimentoedeexpansourbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenaodacidadeexpressasnoPlanoDiretor...
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizandoa para suamoradia
ou de sua famlia, adquirirlhe o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel
urbanoourural(Brasil,1988).
Foiaprimeiravez,nahistriaconstitucionaldopas,queaquestourbanafoiobjeto
de captulo especial, dentro da lei maior do direito brasileiro, considerada a grande conquista social
desteperodo.Avitria,noentanto,nofoicompleta.
A despeito da grande conquista, por trs desse momento histrico encontravamse
situaesde fortes presseseembatespolticosquevinham,de umlado,pelosmovimentossociais
e,deoutro,pelossetoresimobilirios.Buscandoencontrarumaespciedealianaentretecnocratas
do aparelho do Estado e congressistas que se credenciavam como mediadores das resistncias que
ocorriam s propostas contidas na Emenda Popular de Reforma Urbana foi incorporado um artigo
queinseriuaobrigatoriedadedoPlanoDiretor.
Novamente o instrumento Plano Diretor voltou cena, embora no sendo a
reivindicaoeaprioridadetrazidapelosgrupossociais.ParaSaule(2002),apropostavencedorado
101

bloco conservador de parlamentares, de condicionar a aplicao dos instrumentos destinados a

conferir uma funo social propriedade urbana existncia do Plano Diretor, continuaria
produzindo efeitos favorveis para os interesses dos agentes responsveis pela especulao
imobiliriaeefeitosnegativosparaapromoodeumaefetivareformaurbananascidades.
FernandeseAlfonsin(2011,p.5)complementamressaltandoquequemacompanhou
oprocessoconstituintefoitestemunhadequeanoodePlanoDiretorcomoinstrumentocentralda
Poltica Urbana e como referncia para a determinao do contedo de verificao da funo social
da propriedade foi imposta aos setores populares no Congresso Constituinte. Essa estratgia de
deslocamento do preenchimento do contedo da funo social da propriedade para os contextos
locais tiveram por objetivo burocratizar e inviabilizar o processo de reforma urbana, fazendo que,
comoaconteciadesde1934,oprincpioconstitucionaldafunosocialdapropriedadecontinuassea
sermeraretricajurdica,eternamentepercebidocomonormaprogramtica.
Segundo Villaa (1999), diante da presso popular, a resposta da parcela da classe
dominante com interesses no espao urbano, consubstanciada na exigncia constitucional do Plano
Diretorcomoinstrumentobsicodapolticaurbana,foiumretrocessodeseisdcadasofuscandoas
questescentraisdareformaurbana,reivindicadapeloMovimento.ALeinovamentejogounasmos
domunicpioaresponsabilidadeexclusivapeloplanejamentodousoeocupaodosolo.
Embora houvesse muitos questionamentos sobre as reais conquistas dos artigos
constitucionais, um novo marco institucional e sociopoltico de fato se instaurou com a nova
Constituio,particularmentenotocanteaoplanejamentourbanoeregionaleaosinstrumentosnela
criados(MonteMr,2008.p.62).Aindaqueperdurasseoconservadorismogovernamentalnosanos
seguintes, conceitos como sentido social da propriedade e participao popular, presentes no
novoestatutopolticodopas,iniciaramacriaodasbasesparaumnovoprocessodeplanejamento
maisdemocrtico,politizadoeafastadodealgumasprticastecnocrticasdoperodomilitar.
Como consequncia da normativa federal, surgiram as Constituies Estaduais e as
LeisOrgnicasMunicipais.AConstituioEstadualdoSoPaulo,de1989,expandiuaobrigatoriedade
do Plano Diretor a todos os municpios do Estado e incorporou as reas rurais dentro de sua
abrangncia. As Leis Orgnicas Municipais trataram dessa questo com mais detalhes e citaram que
partedosinstrumentosdepolticaurbanadeveriaserincludanosPlanosDiretores.
luz desses novos pressupostos, a dcada de 1990 ampliou o processo de
politizao, fruto do avano da conscincia e organizao populares. Mesmo com a predominncia
dos interesses das foras dominantes nas diretrizes da poltica urbana na Constituio Federal, os
movimentossociaiscontinuaramorganizadosereinvindicandoavanos.
Um dos grandes passos dados neste perodo foi a entrada do Projeto de Lei
5.788/1990, que visava a construo de uma efetiva Poltica Urbana Nacional. Coube ao Frum
Nacional de Reforma Urbana (FNRU) o mrito de nunca ter deixado de exercer presso sobre a
aprovaodesseProjetodeLei
48
.

48
O Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), existente desde 1987, constituiuse como uma organizao poltica, que
rene, at hoje, movimentos populares, organizaes nogovernamentais, associaes de classe e instituies
102

Cumprindo as determinaes constitucionais nacionais e estaduais, vrias cidades

voltaram a elaborar Planos Diretores no incio dos anos 1990, alinhados com a agenda da reforma
urbana,eprocurandoutilizaremsedosprincpiosdaConstituioparareformularomarcodapoltica
urbana municipal. Nesta caso, destacaramse as experincias dos Municpios de So Paulo, Rio de
Janeiro, Natal, Santo Andr, Diadema, Belo Horizonte e Porto Alegre. Tais experincias, nem todas
implementadas, procuraram fortalecer o papel do municpio como esfera responsvel por uma
polticaurbana,epropuseramdispositivosinovadorescomoinstrumentosderegularizaofundiria
para conhecimento da proteo jurdica da posse de assentamentos de baixa renda, a separao
entre o direito de propriedade e o direito de construir, propostas de zoneamento inclusivo como as
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), um macrozoneamento que refletia uma inteno de
interveno nas dinmicas urbanas no lugar de um zoneamento que apenas regulamentava usos e
atividades(CymbalistaeSantoro,2009).
Alm disso, instrumentos como o parcelamento e a edificao compulsria tambm
erampropostosnosentidodecombateraretenoespeculativadeimveisurbanos.Entretanto,por
no haver uma normativa federal de poltica urbana, tais Planos Diretores enfrentaram barreiras
tcnicasejurdicasparaaaprovaodessesinstrumentos.
DeacordocomFernandes(2007,p.259)comeou,nosanos90,umasegundagerao
dePlanosDiretores.Elesnopossuamacentralizaometodolgicadosanosanteriorese,boaparte
deles passou a ser elaborada por equipes de tcnicos das prprias prefeituras, sendo as empresas
privadas chamadasaassessorarouproduzirpartedeseus estudos.Aindano tocantemetodologia
destacouse a recusa ao diagnstico tcnico como mecanismo revelador dos problemas, ficando
claro o incio da tendncia de ressaltar apenas os aspectos que eram focados na competncia
municipal.
Villaa(2000)ressaltaqueoPlanoDiretordosanosde1990elegeuoespaourbano
comoobjetofundamentaldesuaproduo,reproduoeconsumo.Paratanto,seusinstrumentos,
limitados aos da alada municipal, foram, basicamente, os de natureza urbanstica, tributria e
jurdica.
A elaborao de vrios Planos Diretores para importantes cidades do pas no incio
dosanos90noconseguiumobilizarosmovimentospopularesurbanos.AindanaanlisedeVillaa
(2000), o Plano Diretor tornouse um instrumento desgastado para os movimentos populares,
especialmenteosligadosterraehabitao,emvirtudedapossibilidadesquevinhaapresentando
de ser manipulado e desvirtuado pelos setores reacionrios que dominavam a produo do espao
urbano. Mesmo assim, a bandeira defendida almejando um planejamento urbano com processos
maisparticipativosnoenfraqueceuosmovimentossociais.
Para Rolnik (2009), os anos 1990 representaram, no Brasil, um perodo de intenso
debate, no seio da sociedade civil, dos partidos e governos, acerca do papel dos cidados e de suas
organizaes na gesto das cidades. Foram anos de avanos institucionais no campo do Direito
MoradiaeDireitoCidade.

acadmicas e de pesquisa, presentes desde a dcada de 1980, em torno da defesa da reforma urbana, da gesto
democrticaedapromoododireitocidade.
103

Defato,houveumaprimeirageraodegovernospopularesqueteveaparticipao
eagestodemocrticacomobandeira.Foramtentativasconcretasdeexperimentaosociopolticas
que ocorreram em vrios espaos brasileiros. Surgiam, assim, espaos de oramentos participativos,
conselhos locais em diferentes escalas, polticas apoiadas e sustentadas por partidos que, naquele
momento, eram de oposio e que carregavam essa bandeira. A discusso de uma pactuao
territorialparticipativatinhaumaaderncia,nohegemnica,emboraexistente.
Entre1990e2000,umalongaelentasequnciaderedemocratizaodasinstituies
polticas tirou o pas do regime autoritrio implantado em 1964 em direo democracia e
construo de um novo cenrio institucional, cujos marcos fundamentais foram a anistia, o
afastamento dos militares do poder e o impedimento por corrupo, sem interrupo da ordem
institucional, do expresidente Collor em 1992 (Bonduki, 2007). Com base nessa nova ordem, foi
possvel avanar na concepo de propostas inovadoras de polticas pblicas, debatidas de forma
democrtica e comprometidas com o enfrentamento das graves desigualdades existentes no pas e
garantirosdireitossociaisparaapopulaoexcluda.
De forma contrria, os anos 90 foram tambm marcados simultaneamente pela
entradanopasdahegemoniainternacionalpautadaporumavisoneoliberalquenegavaamoradia
eaterracomodireitohumanoeastransformavaemmercadoria.Paradoxalmente,essacompetio
neoliberalseimplantounoBrasiljuntamentecomasconquistasinscritasnaConstituioFederal.Foi,
portanto um processo absolutamente ambguo com as duas vises acontecendo a depender das
coalisespolticasqueiamocorrendo.
Os efeitos negativos das reformas macroeconmicas de carter liberal aumentaram,
incidindosobreaeconomiadascidades,gerandodesempregoeradicalizandoasassimetriassociaisj
existentes,comosobreacapacidadedosgovernoseatoressociaisdeenfrentlas.
Finalmente, foi tambm no mesmo perodo que se fortaceceu o processo de
descentralizaofederativaeautonomiadospodereslocais,propostosdesdeaConstituiode1988.
Foi,portanto,acombinaoparticulardesseselementos,emsuasrelaescomaheranapesadada
lgica de gesto do territrio excludente e predatria, que ditou as marchas e contramarchas da
agendadaReformaUrbananopas(Rolnik,2009,p.32).
Houve,portanto,umacertainflexodeummomentoemquepareciaquealeiturade
uma poltica urbana voltada para a incluso socioterritorial parecia estar ganhando fora com a
adesodealgunsgovernoslocais.
Ao longo do tempo, os partidos democrticos ampliaram sua participao
institucional nos legislativos e nos executivos no governo at, finalmente, conquistarem tambm o
governofederal.Foiumperododeredemocratizaobrasileiro,masnofoiumprocessoderuptura.
Paraqueessespartidoseseusaliadospudessemacionaraspolticasnacionaiselocais,umacoalizo
foi feita com o lado tradicional de fazer poltica no Brasil. E o preo que se pagou por isso se
encontrouexatamentenocampopolticoenovelhomododegeriracidade(Rolnik,2011).

104

APOLTICANACIONALURBANA
Finalmente, no campo da poltica urbana brasileira, a virada para o sculo XXI
significouumnovomarcohistriconacional.Noanode2001,apsmaisde10anosdetramitaono
Congresso Nacional e de presses dos inmeros segmentos sociais, foi aprovada a Poltica Urbana
Nacional,consolidadanaLeiFederal10.257/2001,denominadaEstatutodaCidade,queregulamentou
osartigos182e183daConstituioFederal.
O Estatuto da Cidade coroou um longo perodo de experincias, conflitos e
proposies relacionados ao planejamento urbano no Brasil, ao traar as diretrizes para a execuo
dapolticaurbanaedestacar,comocondioprioritria,ocumprimentodafunosocialdacidadee
dapropriedade.Foi,portanto,consideradoumaespciedeconsolidaoconstitucionaljurdicadessa
trajetria,maselenoresumiuessatrajetriaenofoiomaisimportantedela.Nointeriordoespao
de aprovao do Estatuto da Cidade, tambm houve um espao de constante disputa de foras e
concepesantagnicas.
Para Alfonsin (2005), a leitura dos processos e conflitos sociais urbanos, presente
nessa lei, no foi, por certo, absolutamente neutra; pelo contrrio, revelou em suas diretrizes uma
clara compreenso da forma desigual e injusta pela qual se deu o acesso terra e moradia nas
cidadesbrasileiras.
Desse modo, a concepo de poltica urbana foi ampliada e reformulada, de forma
que novos pressupostos foram inseridos, em suas diretrizes gerais (art. 2), dentre as quais se
destacam:agarantiadodireitoaCidadesSustentveis,entendidocomoodireitoterraurbana,
moradia,aosaneamentoambiental,infraestruturaurbana,aotransporteeaosserviospblicos,ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; a gesto democrtica por meio da
participaodapopulao;acooperaoentreosgovernos,ainiciativaprivadaeosdemaissetores
da sociedade; a integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais; a justa
distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; a adequao dos
instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do
desenvolvimento urbano; a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; a regularizao
fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o
estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao,
consideradasasituaosocioeconmicadapopulaoeasnormasambientais.
Apartirdessasdiretrizes,oEstatutotrouxeconsigonovosdireitosdifusosecoletivos
(Alfonsin,2005;Fernandes,2008),taiscomo:odireitomoradianacidade;aoplanejamentourbano;
gesto democrtica da cidade, preservao ambiental, entre outros. E para atendimento desses
novos direitos difusos e coletivos, o Estatuto indicou uma srie de instrumentos (art. 4), alguns de
mbitonacionaleregionais,emboraamaioriadembitomunicipal,sendo:
I Planos Nacionais, Regionais e Estaduais de Ordenao do Territrio e de Desenvolvimento
EconmicoeSocial;
IIPlanejamentodasRegiesMetropolitanas,aglomeraesurbanasemicrorregies;
105

III PlanejamentoMunicipal, em especial:a) Plano Diretor; b) Disciplina do parcelamento, do uso e

da ocupao do solo; c) Zoneamento Ambiental; d) Plano Plurianual; e) Diretrizes oramentrias e
oramento anual; f) Gesto oramentria participativa; g) Planos, programas e projetos setoriais; h)
Planosdedesenvolvimentoeconmicoesocial;
IV Institutos tributriose financeiros:a) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
IPTU;b)Contribuiodemelhoria;c)Incentivosebenefciosfiscaisefinanceiros;
V Institutos jurdicos e polticos: a) Desapropriao; b) Servido administrativa; c) Limitaes
administrativas; d) Tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; e) Instituio de unidades de
conservao;f)Instituiodezonasespeciaisdeinteressesocial;g)Concessodedireitorealdeuso;h)
Concessodeusoespecialparafinsdemoradia;i)Parcelamento,edificaoouutilizaocompulsrios;j)
Usucapio especial de imvel urbano; l) Direito de superfcie; m) Direito de preempo; n) Outorga
onerosa do direito de construir e de alterao de uso; o) Transferncia do direito de construir; p)
Operaes urbanas consorciadas; q) Regularizao fundiria; r) Assistncia tcnica e jurdica gratuita
paraascomunidadesegrupossociaismenosfavorecidos;s)Referendopopulareplebiscito;
VIEstudoprviodeimpactoambiental(EIA)eEstudoprviodeimpactodevizinhana(EIV).
Novamente,afiguradoPlanoDiretorfoireforadanestaLeifazendocomquegrande
parte desses instrumentos de escala municipal estivesse condicionada aprovao do plano que foi
colocadocomooinstrumentobsicoecentraldapolticadedesenvolvimentoeexpansourbana.
Comapromulgaodessesinstrumentos,certamenteseinaugurouumanovaordem
jurdicourbansticabrasileira(Alfonsin,2005,p.58),emboraosembatesconstantesentreconcepes
antagnicas e foras atuantes responsveis pela regulao do mercado imobilirio e da cidade
questionassem,atodoomomento,aeficciadessesinstrumentos.OEstatutodaCidadeeoconjunto
de seus instrumentos, porm, trouxeram tona a importncia da necessidade do aumento da
capacidadepblicadeincindirnestemercadoecaptarpartedesuavalorizaoimobiliriadaqualele
easociedadecomoumtodosoosprincipaisagentes.
De forma complementar aos instrumentos propostos, buscando garantir que se
efetivasseumprocessoparticipativo,continuadoemonitoradodegestodemocrticadacidade(art.
43),oEstatutoapontouacriaode:
Irgoscolegiadosdepolticaurbana,nosnveisnacional,estadualemunicipal;
IIDebates,audinciaseconsultaspblicas;
IIIConfernciassobreassuntosdeinteresseurbano,nosnveisnacional,estadualemunicipal;
IVIniciativapopulardeprojetodeleiedeplanos,programaseprojetosdedesenvolvimento
urbano.
AsresponsabilidadesdaUniofrentenovapolticaurbana(art.3),tambmforam
enfatizadas pelo Estatuto da Cidade, que incluiu as seguintes competncias no mbito do Governo
Federal:
ILegislarsobrenormasgeraisdedireitourbanstico;
IILegislarsobrenormasparaacooperaoentreaUnio,osEstados,oDistritoFederaleos
Municpiosemrelaopolticaurbana,tendoemvistaoequilbriododesenvolvimentoedo
bemestaremmbitonacional;
106

III Promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios,programasdeconstruodemoradiaseamelhoriadascondieshabitacionaise
desaneamentobsico;
IVInstituirdiretrizesparaodesenvolvimentourbano,inclusivehabitao,saneamentobsico
etransportesurbanos;
V Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimentoeconmicoesocial.
Para os segmentos que preconizaram o Movimento pela Reforma Urbana houve,
portanto, avanos em diversos mbitos, sobretudo, no que diz respeito ao reconhecimento da
importnciadeoplanejamentourbanoenfrentaraquestodosinteressessociais,principalmenteos
relativosmoradia.
A ampliao da participao social tambm pode ser considerada um grande passo,
umavezque,seoprocessodeplanejamentoincorporaaparticipaodapopulao,ascomunidades
locaispodemestarmaispreparadasparadarcontinuidadeaoprocessodegesto,naperspectivade
umplanejamentourbanoprocessualeintegrado.
Outro avano, percebido por setores ligados ao campo ambiental, foram as
repercusses, ainda que pequenas, relativas proteo do ambiente antrpico e natural. Exemplo
disso encontrase em uma das diretrizes gerais do Estatuto, ao evidenciar que o planejamento do
desenvolvimentodascidades, dadistribuio espacialda populaoedasatividadeseconmicasdo
municpio e regio deveria evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente. Desse modo, a ideia de crescimento urbano em conflito com o
meio ambiente foi, assim, assumida pela primeira vez, ainda que superficialmente, por uma
normativaligadaaocampodoplanejamentourbano.Em2011,aMedidaProvisria547/2011incluiu
tambm como diretriz geral da Poltica Urbana a necessidade de evitar a exposio da populao
frenteaosriscosdosdesastresnaturais.
Todas essas conquistas e as transformaes trazidas pelo Estatuto da Cidade,
introduziram,naanlisedeArajo(2008,p.177),umanovaconcepodeplanejamento.Aindaassim,
isso no foi suficiente para se falar em ruptura com os modelos de planejamento praticados em
dcadasanteriores.Paraaautora,manteveseinalteradaaconcepogeraldeplanejamentourbano,
quecontinuousendodefinidocomouminstrumentodeordenaodoespaourbanoecomobjetivo
de garantir a melhoria das condies de vida nas cidades brasileiras. As mudanas estiveram
relacionadasdefiniodasestratgiasedasdiretrizesdeordenaodoespaourbano.
EmquepesemosdiversosavanospreconizadospelanovaPolticaUrbanaNacional,
anovanormativaapresentoumuitaslacunaseaindaapresentadesafiosaseremsuperados.
Do ponto de vista da ordem jurdicourbanstica, as superaes encontramse na
maior aproximao entre os institutos jurdicos e os objetivos das polticas pblicas e das aes
107

sociais que visam a materializlos, e na necessidade de aproximar as instituies jurdicas dos

processoseconmicosepolticosociaisexistentesquevisamregullas
49
.
Outro desafio presente na Lei diz respeito s articulaes regionais, partindo do
pressuportodequemuitosproblemasextrapolamoslimitesadministrativosmunicipais.NoEstatuto
da Cidade os instrumentos so aplicveis, predominantemente, ao nvel municipal. A lei frgil,
portanto,emtudoaquiloquedizrespeitosquestesintermunicipais,mesmoquandocolocaqueos
organismosgestoresdasregiesmetropolitanaseaglomeraesurbanasdevemincluirobrigatriae
significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade.Emboratalpontoestejapresente,aleinoobrigaaexistnciadosorganismosgestores
metropolitanosmas,casoexistam,osobrigaaincluremaparticipaodapopulao.
Questo semelhante ocorre quando o Estatuto estabelece que o Plano Diretor deve
englobaroterritriodomunicpio comoumtodo.Adespeitodestaexigncia, aLeinoindicaoud
subsdios para que se pensem instrumentos que disciplinam o uso e ocupao do solo rural. Existe
portanto,umgrandedesafioemsetratarosterritriosrurais
Aindanocampodosdesafios,encontraseaquestodasdiferenasregionaisdopas.
No restam dvidas de que o Estatuto da Cidade explicitamente direcionado para o universo das
grandes metrpoles e, mais precisamente, para a realidade da cidade de So Paulo. Ao serem
compreendidosdentroderealidadesdistintas,comoosmunicpiosdepequenoporte,osmunicpios
com amplos territrios e caractersticas rurais, com grande presena hdrica ou florestal, com
populaes tradicionais etc, grande parte dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade
demonstraseincompatvelouatmesmoinexisteparaestasrealidades.
Diante disso, vale ressaltar que o Estatuto da Cidade apresenta defasagens,
limitaes, e especialmente problemas de escala para os quais ele se mostra impotente, como a
omissonotratamentodasreasrurais,reasambientais,baciashidrogrficas,reasmetropolitanas
etc.fundamental,portanto,suareviso,discussoeatualizao.
AnicaatualizaoquehouvenaLeifoifeitapelaMedidaProvisria547/2011tendo
em vista a frequente sucesso de desastres naturais que assolaram o pas diante dos inadequados
processos de ocupao do solo. Tal Medida apontou que todos os municpios deveriam elaborar
PlanosdeExpansoUrbanaqueapresentassemreasderestriesurbanizaoetrechossujeitosa
controlesespeciaisemfunodeameaadedesastresnaturais.

49
Arespeitodesteassunto,sosignificativosostrabalhosdeEdsioFernandes(2008),MarinellaMachadoArajo(2008)e
Betnia de Moraes Alfonsin (2005), que discutem que as questes jurdicas quase sempre se mantiveram distantes da
ordenaodoespaourbano,havendo,portanto,necessidadedeumaavaliaocrticamaisarticulada,nocontextodos
estudosurbanos,acercadaordemjurdicaquedsuporteaoplanejamentourbanonoBrasil.Paraosautores,aindaque
hoje j exista um consenso no sentido de que os Municpios devem ter um lugar central na formulao de polticas
territoriais e de polticas urbanas, esta discusso merece ser devidamente qualificada. Desse modo, so vrias as
dimensesdeumareformajurdicaquedevemserconsideradasparaqueessaaproximaoentreinstituiesjurdicas
e processos socioeconmicos possa acontecer. Uma primeira dimenso seria a reviso do princpio da isonomia
formal dos municpios; uma segunda dimenso seria a necessidade de se recuperar o lugar dos Estados e da prpria
Unio na organizao do territrio atravs de polticas fundirias, urbanas e habitacionais; e uma terceira dimenso
seria a afirmao da noo jurdica da responsabilidade territorial da administrao pblica, em todas as esferas
governistas,masespecialmentenaesferamunicipal.
108

Ao avaliarem algumas prticas, decorridos dez anos da aprovao do Estatuto da

Cidade, Fernandes e Alfonsin (2011, p.7) argumentam que, para superar esse movimento pendular
das anlises que oscilam entre um otimismo ingnuo e uma descrena absoluta, seria necessrio
adicionaralgumascomplexidadesanlise,eumadelasacompreensodequehumadisputade
fundoquetemporcentroodireitodapropriedadeeseucontedo.Sehmuitosmovimentossociais,
ONGs, juristas e urbanistas comprometidos com um projeto de cidade para todos no Brasil, certo
que,dooutroladodamesa,numaquedadebraosaindanoresolvida,hdefensoresdeumavelha
ordem jurdica nucleada pelo direito de propriedade na qual o capital imobilirio (e no o poder
pblicoatravsdeumagestodemocrtica)quemdascartasnojogodaproduodacidade.
Desse modo, a gesto inadequada do solo urbano no ocorre somente porque os
municpios no sabem fazer a gesto do solo urbano, no dominam tecnicamente ou no possuem
recursos suficientes. porque ainda h no Brasil uma forte relao entre o modelo de
desenvolvimentourbanoeapolticaqueosustenta.
Desse modo, um desafio, quando se fala em garantia da aplicao do Estatuto da
Cidade,consistenasmudanasnoprpriopactofederativoenaconstruodeumaidentidadeede
umarranjoinstitucionalnacional,queconsigaarticularasesferasadministrativasfederais,estaduaise
municipaisnaconduodaspolticaspblicaslocais.Outromaiorodaefetivaodacidadaniaeda
gestodemocrtica.
ODESENHOINSTITUCIONALPARAODESENVOLVIMENTOURBANO
Embora o Estatuto da Cidade no tenha vinculado diretamente a criao e
implementao de um Sistema Nacional de Poltica Urbana (como assim fez a Poltica Nacional dos
RecursosHdricos),doisanosapsasuaaprovao,em1dejaneirode2003,atravsdaLeiFederal
10.683/2003(Brasil,2003),foicriadooMinistriodasCidades,consideradoumdosprincipaisavanos
para a criao desse Sistema que ainda est em construo e percorrendo um caminho lento,
conflituosoefragmentado.
Segundo Rolnik (2009), o Ministrio das Cidades, aps quase vinte anos de
institucionalidadesdispersasemdistintosMinistrios
50
,sepropunhaserolocusparaaformulaoe
implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, representando a possibilidade de
se avanar na democratizao da gesto urbana, fazendo dela um dos pilares institucionais de sua
agenda, ampliando os espaos de democracia participativa, at ento experimentados apenas em
mbitolocal.

50
EntreaextinodoBNH(em1985)e2003,acompetnciaadministrativafederalparaaregulaodapolticaurbanafoi
alteradadiversasvezes.Em1985,elavinculavaseaoMinistriodeDesenvolvimentoUrbanoeMeioAmbiente,quefoi
substitudopeloMinistriodaHabitao,UrbanismoeMeioAmbiente,criadoem1987.Em1988,passouasertratada
pelo Ministrio da Habitao e BemEstar Social, extinto em 1989. Em 1990, foi criado o Ministrio da Ao Social
responsvelpelaspolticasdehabitaoedesaneamento.Em1995,foicriadaaSecretariadePolticaUrbana,rgodo
Ministrio de Planejamento e, em 1999, essa Secretaria passou a se vincular Presidncia da Repblica, sendo
denominada Secretaria Especial do Desenvolvimento Urbano. Em 2003, a Secretaria Especial do Desenvolvimento
Urbanotransformouse,finalmente,emMinistriodasCidades(Arajo,2008).
109

Ao Ministrio coube incorporar, tambm, as aes e instrumentos para garantir a

funosocialda cidadee dapropriedade urbana,queaConstituioeo Estatuto daCidadehaviam
definido como competncias locais, dependentes da aprovao de Planos Diretores. Deste modo,
houve o incio de um processo de experimentao na direo de uma reviso conceitual e
metodolgicadoplanejamentourbano(Rolnik,2009,p.36).
Ao concentrar programas e aes em reas, antes dispersas em outros rgos do
governo, o Ministrio das Cidades propunhase romper com a fragmentao na gesto da poltica
urbana,conferirracionalidadeeefetividadeaplicaodosrecursosefacilitaroentrosamentoentre
astrsesferasdegovernoeaparticipaodasociedade.Apartirdisso,eleestruturouseemquatro
grandes Secretarias: Habitao, Saneamento Ambiental, Transporte e Mobilidade Urbana e
ProgramasUrbanos,permanecendooeternoembateentretendnciasintegradorasesetoriais
51
.
De Grazia (2003, p.19) avalia que o Ministrio das Cidades, ao se estruturar em
SecretariasNacionaisSetoriais,correuoriscodeparalisaroprocessodemudanaessencialembusca
deumatransversalidadeedeumaintegraodaspolticas.Defato,foioqueocorreu.AsSecretarias
atuarambuscandounicamenteimplementarassuaspolticassetoriais.
A Secretaria Nacional de Habitao conduziu a elaborao da nova Poltica Nacional
de Habitao e do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) institudo pela Lei
Federal11.124/2005.OSNHISexigiuocomprometimentodosEstadoseMunicpiosnaelaboraode
seusrespectivosPlanosLocaisdeHabitaodeInteresseSocial(PLHIS)comocondioparaqueeles
acessassemrecursosdoFundoNacionaldeHabitaodeInteresseSocial(FNHIS).
A Poltica Nacional de Saneamento Bsico, aprovada pela Lei 11.445/2005, foi a
bandeira da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, embora esta no tenha elaborado at
2011 o Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB). A Secretaria Nacional de Transporte e da
Mobilidade Urbana no foi considerada como prioridade no governo passado. Somente agora, em
janeiro de 2012, foi aprovada a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, pela Lei 12.587/2012. E a
Secretaria Nacional de Programas Urbanos esteve frente, desde 2003, da Campanha Planos
Diretores Participativos, que visou engajar a sociedade no processo de reviso e elaborao dos
PlanosDiretores,talcomoprevistosnoEstatutodaCidade.
AlmdessasquatroSecretarias,integravamtambmaestruturabsicadegestodo
Ministrio das Cidades, o Conselho das Cidades, o Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento
Social,oConselhoNacionaldeTrnsitoeoDepartamentoNacionaldeTrnsito.
O Conselho das Cidades (ConCidades) foi constitudo em 2006, atravs do Decreto
5.790/2006, e foi considerado o elemento central na formulao e negociao da poltica urbana
brasileira. Ele caracterizouse como um rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva e teve

51
No Brasil, a gesto governamental do territrio estruturouse em setores (tais como: habitao, saneamento,
transporte, meio ambiente, urbanismo, patrimnio histrico, patrimnio pblico etc.), com seus respectivos marcos
regulatrioseburocraciasverticalizadassituadasemagncias,empresaspblicas,autarquiasergosdeadministrao
direta vinculados s esferas municipal, estadual e federal. Essa fragmentao institucional, constantemente abordada
como responsvel pela ineficincia e baixa capacidade gerencial, burocratizao excessiva e desordem nas cidades,
constituipartedeumaestratgiademaximizaodeinteressesparticularesdeburocratas,parlamentareseempresrios
fornecedoreseprovedoresebenseservios(Rolnik,2009).
110

por finalidade estudar, propor diretrizes para a formulao e implementao da PNDU, bem como
acompanhar e avaliar a sua execuo. Por conta desse movimento, Estados e Municpios tambm
comearamacriarcommuitasdificuldadesseusConselhosdeDesenvolvimentoUrbano.
O projeto inicial de construo do Conselho Nacional das Cidades o concebeu como
umcampodeinteraespolticas,noqualatramadeinteressesemtornodapolticaurbanativessea
possibilidade de expresso e negociao e na qual estivessem representados, com grande peso, os
seus principais demandatrios (Rolnik, 2009)
52
. Semtetos, semcasas, moradores de assentamentos
precriosnopas,almdossetoresempresariaisesindicaisenvolvidosnosetor,gestorespblicosde
municpios, estados e governo federal, ONGs, profissionais e pesquisadores do urbano, eram eleitos
atravsdeassembliasporsegmentos,entredelegadospresentesnasConfernciasNacionais.
As Conferncias Nacionais, que deveriam ser realizadas em todas as esferas da
Federao, a cada 3 anos, significaram, dessa forma, instrumentos para viabilizar a participao
popular.
A primeira Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2003, foi uma das aes
iniciais aps a criao do Ministrio das Cidades e, como resultados, aprovou as atribuies,
estabeleceu a composio e elegeu as entidades que fizeram parte da primeira gesto do Conselho
dasCidadesemmbitonacional.AsdeliberaesdessaprimeiraConfernciaindicaramanecessidade
de algumas Polticas Pblicas como a construo do Sistema e do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS), a Poltica Nacional de Saneamento Bsico, a Lei de Responsabilidade
Territorial, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana e a criao da Poltica de Consrcios Pblicos.
Algumasdessaspolticastiveramefetividade,outrasnoavanaram.
J em 2005, as deliberaes da segunda Conferncia foram: a pactuao entre os
entesfederadosnaformulao,execuo,acompanhamentoefinanciamentodeprogramas,projetos
e polticas de desenvolvimento urbano e a proposio de um Sistema Nacional de Desenvolvimento
Urbano estruturado por Conferncias, Conselhos, Fundos e Fruns, nas esferas da Federao, com a
representao do poder pblico e da sociedade de forma consultiva, deliberativa, descentralizada e
permanente.
Com o tema Avanando na gesto democrtica das cidades, a terceira Conferncia
Nacional das Cidades, realizada em 2007, destacou o agravamento da segregao socioespacial, a
diversidade regional urbana e a falta de instrumentos de integrao de polticas setoriais e dos
diferentes entes da federao. Mais uma vez apontou ser imperativo rever o modelo de gesto e
produodascidadescomaconstruodeumSistemaNacionaldeDesenvolvimentoUrbano.
AquartaConfernciaNacionaldasCidades,realizadaem2010,partiudadiscussoda
Cidade para todos e todas com gesto democrtica, participativa e controle social, e props a
reflexo,apartirdequatroeixostemticosquerefletissemosprincipaisdesafiosparaimplantaoda
poltica urbana: criao e implementao de conselhos das cidades, planos, fundos e seus

52
Ao examinar as relaes polticas que se deram no interior da construo e implementao do Conselho Nacional das
Cidades,assimcomoemsuarelaocomoMinistrioeogovernocomoumtodo,(Rolnik,2009)identificaque,almda
inovao polticocultural, tambm ali estiveram presentes e vigorosos o clientelismo, o corporativismo, a tecnocracia
elitistaeaambiguidade.
111

conselhosgestores;aplicaodoEstatutodaCidade,dosPlanosDiretoreseaefetivaodafuno
social da propriedade do solo urbano; a integrao da poltica urbana no territrio: poltica
fundiria, mobilidade e acessibilidade urbana, habitao e saneamento; e relao entre os
programas governamentais Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e Minha Casa, Minha
Vida(MCMV)eapolticadedesenvolvimentourbano.
Vale ressaltar que em todas as Conferncias uma das maiores reivindicaes foi
justamente criar e consolidar um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, que teria como
finalidades: promover e estimular a atuao conjunta, cooperada e integrada entre os entes
federados; incorporar e respeitar as formas de organizao institucional e os instrumentos da
polticadedesenvolvimentourbano,utilizadospelosEstadoseMunicpios;formulareimplementar
as polticas regionais e nacional de desenvolvimento urbano, consideradas as especificidade das
cidades brasileiras; promover a integrao das polticas setoriais de habitao, saneamento
ambiental,mobilidadeeacessibilidade,programasurbanosestratgicoseplanejamentoterritorial;
propiciar e estimular a articulao com os sistemas de gesto das polticas pblicas nacionais,
estaduais e municipais de meio ambiente, entre outras; criar e implementar o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Urbano; fornecer apoio tcnico, institucional e financeiro aos municpios,
consrcios regionais e municipais; garantir a participao e o controle social (Ministrio das
Cidades,2008).
A discusso sobre a implementao desse Sistema foi inserida no mbito da
formulaodoProjetodeLei3.460/2004,complementaraoEstatutodaCidade,quepropsinstituir
as diretrizes para uma Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano, denominada como
EstatutodasMetrpoles,justificandoainexistnciadeumarcabouoinstitucionalqueamparassea
questometropolitana.
O Estatuto das Metrpoles criaria, portanto, o Sistema Nacional de Planejamento e
Informaes Regionais Urbanas, caracterizado como sendo o conjunto de agentes institucionais dos
diferentesnveisdegoverno,queinteragiriamdemodoarticulado,integradoecooperativo,visandoa
formulao,execuoeconstanteatualizaodaPolticaNacionaldePlanejamentoRegionalUrbano,
do Plano Nacional de Ordenao do Territrio Regional Urbano, do Plano Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social Regional Urbano e dos planos regionais e setoriais urbanos de
competnciadaUnio(Brasil,2004).
Emquepeseaimportnciadessetema,passadosmaisdedezanosdaaprovaodo
Estatuto da Cidade, o Sistema Nacional de Poltica Urbana no foi constitudo e nem sequer
mencionadonasagendaspolticasbrasileirasatuais.
Apesar do esforo para a criao e composio inicial do Ministrio das Cidades, no
ano de 2005, rompendo a lgica e as intenes iniciais propostas pelo seu corpo tcnico, houve um
significativo retrocesso com uma ruptura de viso e de postura a partir da sada do Ministro Olvio
Dutra (do Partido dos Trabalhadores) e da consequente entrada de Mrcio Fortes (do Partido
Progressista).
NomomentoemqueaequipeinicialdoMinistriodasCidadesprocuravatrazerpara
dentro do governo federal uma poltica de habitao e desenvolvimento urbano, ela foi derrubada
112

porcontadavelhaformadefazerpolticanoBrasil,quedependefundamentalmentedadistribuio
de recursos e obras na cidade para garantir a base eleitoral dos polticos e segurar a reproduo de
seusmandatos.FoijustamenteessemodeloqueretiroutodaaequipedoMinistriodasCidades,em
2005,ecolocounolugaropartidoquesabiaoperarcomessalgica.
Naanlisede Maricato(2011,p.1),apropostadeReformaUrbanaeaterraurbana,
sua questo central, nesse momento de ruptura desapareceu da cena poltica no Ministrio das
Cidades, criado para tirar das trevas a questo urbana brasileira e combater o analfabetismo
urbanstico. Com isso, desapareceram tambm e se enfraqueceram toda a ideologia e competncia
do Conselho Nacional das Cidades e a legitimidade das Conferncias Nacionais, Estaduais e
Municipais.
Como consequncia, as Conferncias das Cidades, antes consideradas arenas de
pactuao democrticas foram esvaziadas de poder decisrio. Esses espaos continuam existindo,
entretantooprocessodedecisosobreapolticaurbanapassaporoutrolugar.
Comessarupturadedirecionamentonagesto,aforapolticaqueoMinistriodas
Cidadesexerceuposteriormentefoipouqussimorelevante.
OMinistriodasCidades,defato,foiestruturado,masoquadrourbanosocialnose
modificou (De Grazia, 2003, p.18). Os problemas urbanos continuaram a se agravar apresentando
intensidades at ento inexistentes, como as catstrofes naturais decorrentes da permissividade e
irregularidadeurbanstica.
O Ministrio no significou uma instncia centralizadora e articuladora das novas
questesqueopasenfrentava.Pelocontrrio,polticasvindasdosaltosescalesdoGoverno(como
o Programa Minha Casa Minha Vida) passaram a tomar a dianteira de qualquer iniciativa ou
programasvindosdessergo.
Alm disso, atualmente as polticas pautamse pela lgica de financiamento
federalizada para habitao, saneamento, mobilidade. Os programas so definidos pelo Governo
Federaleosmunicpioscorrematrs,noprafazeraquiloquefoidefinidonoseuPlanoDiretor,mas
para conseguir aquilo que tem dinheiro para fazer. Na verdade, do ponto de vista clientelista, o
Ministrio das Cidades atualmente vem sendo estratgico (Maricato, 2011), por ter se tornado uma
reunio de obras em reas como saneamento e habitao, com poucas iniciativas na rea de
transporte.
Ao governo federal ficou, portanto, a responsabilidade pelas diretrizes e
financiamentodeobrase,aosgovernosmunicipais,aresponsabilidadepelousoeocupaodosolo.

113

OMUNICPIOCOMOUNIDADEDEPLANEJAMENTOURBANO
A defesa do fortalecimento do municpio enquanto unidade territorial responsvel
por legislar em matria urbana se deu desde os anos 30. Tanto a Constituio Federal de 1988,
quantooEstatutodaCidadereforaramessaideia.
Na viso do Ministrio das Cidades, caberia ao Governo Federal definir as diretrizes
gerais da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, mas concentraria no municpio o
planejamento e a gesto urbana, pois era nas cidades, que os objetivos de participao cidad e de
garantiadodireitocidadeparatodospoderiamserviabilizados(MinistriodasCidades,2008).
A permanncia dessa postura significou delimitar o tratamento e a proposio de
solues s questes urbanas nos limites do territrio municipal, pois competiria ao poderes
ExecutivoeLegislativomunicipaisequacionlas.
De acordo com a Constituio Federal de 1988, o municpio possui competncias
comuns, que so compartilhadas com a Unio e Estados; competncias exclusivas, constitudas por
prerrogativas que configuram a autonomia municipal, como a elaborao de Lei Orgnica e a
cobrana de seus tributos; e as competncias suplementares pelas quais a Unio estabelece as
diretrizes e normas gerais, cabendo ao Estado e municpio legislar supletivamente. Este o caso da
PolticaUrbana.
OQuadroaseguirapresentaquaisseriamessascompetnciascomuns,exclusivasou
suplementares,atribudasaosmunicpiospelaConstituioFederalde1988.
Quadro12CompetnciasconstitucionaisdoMunicpio.
CompetnciasComunsdaUnio,dosEstadosedos
Municpios(art.23)
CompetnciasExclusivas
(art.29,30,144,145,156)
CompetnciasSuplementares
(art.30)
Protegeromeioambienteecombaterapoluio;
Preservarasflorestas,afaunaeaflora;
Promoveraconstruodemoradiaseamelhoria
dascondieshabitacionaisedesaneamentobsico;
Combaterascausasdapobrezaeosfatoresde
marginalizao,promovendoaintegraosocialdos
setoresdesfavorecidos;
Fiscalizarasconcessesdedireitosdepesquisae
exploraoderecursoshdricosemineraisemseus
territrios;
Estabelecereimplantarpolticadeeducaoparaa
seguranadotrnsito;
Cuidardasadeeassistnciapblica,daproteo
daspessoasportadorasdedeficincia;
Protegerosdocumentos,asobraseoutrosbensde
valorhistrico,artsticoecultural,aspaisagens
naturaisnotveiseosstiosarqueolgicos;
Proporcionarosmeiosdeacessocultura,
educaoecincia;
ZelarpelaguardadaConstituioeconservaro
patrimniopublico.
Legislarsobreassuntode
interesselocal;
Instituirosimpostossobre
propriedadepredialeterritorial
urbanaesobretransmissode
bensimveis;
Instituirtaxas,emrazodo
exercciodopoderdepolciaou
pelautilizao,efetivaou
potencial,deserviospblicos
especficosedivisveis.
Instituircontribuiode
melhoria,decorrentedeobras
pblicas.
Constituirguardasmunicipais
destinadasproteodeseus
bens,servioseinstalaes.

Promoveroordenamento
territorialmediante
planejamentoecontroledo
uso,parcelamentoeocupao
dosolourbano;
Promoveraproteodo
patrimnio
histricoculturallocal,
observadasa
legislaoeaao
fiscalizadorafederal
eestadual;
Prestaodeservioslocais
nasreas
.deeducao,cultura,ensinoe
sade;

Fonte:AdaptadodeLacerdaetal(2005).
114

Aaodosmunicpios,naesferadesuacompetnciaedanaturezaprpriadacidade,
tem um imenso potencial capaz de favorecer ou de restringir processos de incluso social,
promovendo ou comprometendo a necessria modernizao da sociedade brasileira. Alm disso, a
especfica competncia municipal de planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano tem implicaes no somente territoriais, mas tambm reflexos na
economiaenasociedade(Martins,2003).
Contudo,emboraaConstituiode1988tenhainovadoemrelaocompetnciae
autonomia municipal, ela inovou muito pouco em relao sua competncia tributria. Portanto, a
tentativa de legitimar e tornar mais efetiva a atuao pblica por meio das instncias locais no foi
acompanhadaporumaumentorealdacapacidadefinanceiradosmunicpios.
Os municpios tm sua disposio tributos que se aplicam sobre atividades
eminentemente urbanas: o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o
ImpostosobreServiosdeQualquerNatureza(ISS).Entretanto,naanlisedeRolnik(2009),agrande
maioria dos municpios do pas de base econmica rural, fazendo que, mesmo aqueles com
dinmica econmica urbana significativa tributem muito pouco as mais valias imobilirias urbanas.
Assim,maisde70%dosmunicpiosbrasileirosobtm90%suasreceitasatravsdetransfernciasde
outrosnveis degoverno. Nemmesmo osdoismunicpiosmaispopulososdo pasSoPauloeRio
deJaneiroconseguemultrapassaramarcade40%dereceitaprpria
53
.
Ribeiro (2011a, p.24) ressalta que, na organizao do chamado pacto federativo,
coube s prefeituras cuidar da gesto urbana. Desde o incio dos anos 1980 vem sendo
descentralizada para os municpios parcelas significativas dos recursos fiscais. O autor analisa e
identifica a existncia de quatro lgicas de polticas particularistas que bloqueiam a adoo dos
instrumentosdeplanejamentoegesto.Soelas:
A) Clientelismo urbano, que trouxe para as cidades brasileiras o padro rural de
privatizao do poder local, mas que nas condies urbanas transformouse em assistencialismo,
carnciaevoto.Oclientelismourbanoalimentadoporprticasperversasdeproteodeumasrie
de ilegalidades urbanas que atendem a interesses da economia subterrnea das cidades (comrcio
ambulante,vansetc.)eanecessidadesdeacessibilidadedapopulaoscondiesurbanasdevida,
dando nascimento s favelas e s entidades filantrpicas que usam recursos pblicos para prestar
seletivamenteserviosquedeveriamserprovidospelaprefeitura.

53
Em seu estudo, (Rolnik, 2009) coloca que, considerando que embora parte das receitas de transferncias automticas
cubraocusteiodamquinamunicipal,incluindoaprestaodeserviossociaisbsicosprevistosconstitucionalmente,a
maior parte dos municpios depende das chamadas transferncias voluntrias e/ou de acesso a operaes de crdito
para poder realizar obras e investimentosem infraestrutura urbana. Com possibilidades restritas de acesso a crdito e
limitadasreceitasprprias,restaramaosmunicpiosaschamadastransfernciasvoluntrias,queocorrempormeiode
convniosdosmunicpioscomosgovernosestaduaisefederal,originandoseemprocessosdeseleoconduzidospelo
Executivo (o chamado oramento programvel) ou pelo Legislativo (as emendas parlamentares). Tratase de recursos
paraaconstruodecasas,pavimentaodevias,canalizaodegua,reformadeespaospblicos,enfim,deobrasde
urbanizao normalmente dirigidas a consolidar assentamentos precrios nas cidades do pas que se abriga em um
programadeemendasindividuaiscriadoanualmentepeloCongresso.Noporacasoqueareadedesenvolvimento
urbano hoje gerida pelo Ministrio das Cidades tem sido, juntamente com a rea da sade, a que mais recebe
emendasporpartedoscongressistas(Rolnik,2009).
115

B) Patrimonialismo urbano fundado na coalizo dos histricos interesses presentes

nos circuitos da acumulao urbana, representados pelas empreiteiras de obras pblicas,
concessionrias dos servios pblicos e empresas do mercado imobilirio. Essa lgica de gesto das
cidades constituise, historicamente, na etapa de transio da economia agroexportadora para a
economiaindustrial,pelareconfiguraodocapitalmercantilemcapitalurbano,masquemantmos
traosfundamentaisdessaformadeacumulao.Essessetoresimpulsionamarealizaodevultosas
obrasviriasedeinfraestrutura.Obrascustosas,masdefinalidadesduvidosas.
C)Empreendedorismourbano,caracterizadacomoumalgicaemergente,quevisaa
transformao das cidades em mquinas de entretenimento. Integra esse circuito uma srie de
atoresprivados,quepassamainterferirnapolticaurbanacomfoconaatraodegrandeseventose
na renovao de reas degradadas. A lgica do empresariamento urbano, que se pretende mais
eficiente,implicaoabandonoeadesvalorizaodaburocraciaestatal.
D)Corporativismourbano,causadopelobaixondicedeassociativismoapenas27%
da populao adulta integra sindicatos, associaes profissionais, partidos, entidades de bairro e
pela diminuio do mpeto dos movimentos sociais nas cidades. O resultado que as experincias
participativas resultam apenas no atendimento dos interesses dos poucos segmentos organizados,
semqueexistauniversalizaodeprocedimentos.
no interior, portanto, do jogo polticoeleitoral que ocorre boa parte do processo
decisrio sobre a poltica urbana, especialmente no que se refere aos investimentos em obras e
ampliaodeserviosurbanos.Oacessoacrdito,comoarecursosafundoperdido,sejasobaforma
de emendas parlamentares, seja sob a forma de convnios com os programas do Ministrio,
dependem essencialmente das relaes que os governantes locais estabelecem com o governo
federal,comintensaparticipaodosmandatosparlamentares.Dessemodo,umacomplexaredede
corretagem poltica, que vai dos altos escales aos espaos locais, intermedeia a transferncia de
recursosparaosmunicpios(Rolnik,2009,p.46).
Almdasdificuldadesedasarticulaesparaaaquisioderecursos,Martins(2003),
complementacomoutra dificuldadeaoobservarqueexistemmunicpiosquesedeparam,almdos
temasdoEstatutodaCidade,comaspectossupramunicipais,comoaspautasmetropolitanascomoo
transportepblico,orodoaneleagestoambientaleagestodosrecursoshdricos.
Existe,portanto,umanecessidadedemaiorarticulaoentreesferasadministrativas
locais e regionais e da criao de um Sistema de Poltica Urbana capaz de integrar essas esferas.
Princpio semelhante seguido pelo Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, que
elaborouaformadegestodousodaguaedosoloporunidadesterritoriais,quecorrespondems
bacias hidrogrficas e que criou uma estrutura de gesto que engloba esferas locais, regionais e
nacionais.

116

O PLANO DIRETOR MUNICIPAL COMO INSTRUMENTO CENTRAL DA POLTICA URBANA NACIONAL:

POTENCIALIDADESERESTRIES
A trajetria de construo e elaborao de Planos Diretores (como visto nos
primeiros itens deste captulo) percorreu uma longa histria no Brasil, geralmente associada a
equvocos e autoritarismos, no obstante a importncia dos esforos de leitura e diagnsticos dos
aspectosurbansticosedasrelaessociaisteremexistidoemseusprocessos.
As decepes dos atores envolvidos e os fracassos na tentativa de implementar
Planos Diretores capazes de solucionar os graves problemas urbanos e instaurar novas prticas de
planejamento nas cidades brasileiras levaram alguns autores a questionar a validade desse
instrumento na perspectiva da reforma urbana. Dentre estes, vale destacar Villaa (2005) que
defende que o planejamento urbano no Brasil, representado pelo Plano Diretor, est a exigir uma
revisopelaraiz.
Na compreenso de Matos (2008, p.157), os modelos importados que subsidiaram
esses planos no perodo inicial de sua criao eram inaplicveis, apoiados em correntes tericas
visionrias, demasiado mecanicistas, distantes da complexidade da realidade e das necessidades,
incapazes de enxergaridiossincrasias e caractersticasmaispeculiaresdascidadesbrasileiras.Oviis
antidemocrtico sempre foi evidente, como se os interesses do Estado fossem assunto de poucos,
incompreensvel populao, nos moldes de um despotismo esclarecido e/ou de um elitismo
tecnocrtico.
Com a aprovao do Estatuto da Cidade, procurouse reverter essa viso do
instrumento Plano Diretor, buscando ampliar as possibilidades de xito desse instrumento, que
passouaterumaoutradimensoapsestalegislao.Dopontodevistadosmunicpios,oEstatuto
da Cidade instituiu o Plano Diretor em um novo e estratgico patamar que foi considerado como a
matriz do desenvolvimento urbano do municpio (Lacerda et al., 2005, p.56), com o qual todos os
demaisinstrumentosdepolticaurbanadeveriamguardarestreitarelao.
Para Santos Junior (2008, p.148), evidente que a concepo de Plano Diretor
vigente no Estatuto da Cidade representou uma ruptura com as antigas concepes urbansticas,
centradasnaordenaofsicoterritorialdascidades.OEstatutodaCidaderequalificou,fundamentou
juridicamente, estabeleceu instrumentos e deu consistncia tcnica aos Planos Diretores. Assim, o
Plano Diretor apresentouse renovado e passou a ser a sntese da regulao urbana municipal, a lei
maior no interior da legislao urbanstica, aquela que coordena e promove as principais
intervenes ordenadoras do crescimento fsico dos municpios, estabelece o macrozoneamento,
prev leis complementares e tenta se livrar do desgaste histrico que envolve a ideia de
planejamento.
Para diferencilos dos Planos Diretores de desenvolvimento urbano das dcadas de
1970 e 1980, estes foram rebatizados de Planos Diretores Participativos pelo Ministrio das
Cidades,ressaltandooutradasprincipaisapostasemtornodoinstrumento.
117

O Estatuto da Cidade estabeleceu o prazo de outubro de 2006 para todos os

municpiosobrigadoselaboraremseusPlanosDiretores.Atendendoessaobrigatoriedadelegal,1.683
municpios,entreumtotalde5.564(MinistriodasCidades,2006),iniciaramumamploprocessode
debate buscando compreender os novos significados dos planos e suas novas prerrogativas: de que
estesdeviamseguirasdiretrizesdoEstatutodaCidade;seremconstrudoscomparticipaopopular
durante a elaborao e implementao; englobar o municpio como um todo; prever o
desenvolvimentosustentveleajustiasocial.
O Plano Diretor tem natureza normativa, pois ele deve se transformar em uma lei
cujas normas so obrigatrias para todos os habitantes de um mesmo municpio. Essas normas
disciplinam os espaos habitveis, impem limitaes ao direito de propriedade e ao direito de
construir,eregulamacondutadosindivduosquantoutilizaodosolourbano.
A estrutura normativa na qual se localiza o Plano Diretor verticalizada e
hierarquizada, cuja legitimidade repousa na Lei Orgnica do Municpio, que, por sua vez, emana da
Constituio Estadual, e essa, da Constituio Federal. Essa estrutura integrada tambm pelo
sistema legal complementar representado por legislaes infraconstitucionais, nos nveis federal e
estadual, e nas leis e posturas municipais. Alm disso, esse plano deve considerar outras polticas,
programaseplanosnacionais,regionaiseestaduaisqueestejamrelacionadasaoseuterritrio(como
exemplificadonoQuadroabaixo).
Quadro13ArticulaeshorizontaiseverticaisdoPlanoDiretorMunicipal.
Fonte:Doautor.

118

Internamenteaoprocessodeplanejamentomunicipal,oPlanoDiretorconstituisede
um sistema que inclui o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e o Oramento Anual
Participativo.Dessaformainvestimentosanuaisdeveriamlevaremconsideraoasdiretrizeseaes
colocadasnoPlanoDiretor,oqueapesardebvio,usualmentenoacontece.Significatambmdizer
queesseplanodeveestararticuladocomoutrosinstrumentosenorepresentaumapanaceiacapaz
deresolvertodososproblemasmunicipais.
Quadro14OrganogramadosInstrumentosdaPolticaUrbana.

Fonte:AdaptadodeLacerdaetal(2005).
MesmodiantedastransformaestrazidasnoEstatuto,nosopoucosnemsimples
os desafios, conflitos e dificuldades que os processos de elaborao e as aplicaes dos Planos
DiretoresaindaenfrentamnoBrasil.
Umdelesconsistenacombinaoentredimensestcnicasepolticas,oqueremete
necessidade de se conceber um formato de gesto que integre essas duas dimenses. Para
Cymbalista e Santoro (2009, p.11), se at a dcada de 1980 o Plano era tratado como temtica
eminentementetcnica,operadoporseusespecialistas,osnovosPlanosDiretoresrefletemaatuao
de um conjuntomuito maiordeatores:movimentosdeluta pormoradia,ONGs, MinistrioPblico,
setoresdoJudicirioetc.
Outro desafio consiste em enfrentar a lgica de correlao de foras entre poder
pblico e mercado imobilirio. Isso significaria ter como centro o enfrentamento dos direitos de
propriedade imobiliria versus direitos funo social da cidade e da propriedade. Os Planos
Diretores ainda se furtam a enfrentar a criao de condies para reverter as bases do processo de
espoliao urbana no Brasil e, em grande parte do territrio, se resumem aplicao da gesto do
cotidiano:atendimentoaoZoneamentoUrbanoesLeisdeParcelamentodoSolo.
119

A separao entre planejamento e gesto tambm se constitui como uma fronteira

de embate constante. Os Planos no devem ser concebidos como boas intenes descoladas de
implementao.Dessemodo,nointeressaumplanonormativoapenas,queseesgotanaaprovao
de uma lei, mas sim que ele seja comprometido com um processo, uma prtica de gesto
democrtica eumaprticaoperativa,cominvestimentoseaes definidase comfiscalizao.Sobre
isso,Maricato(2001)colocaqueoPlanoDiretordeveriaalterar:1]otradicionaldescasamentoentre
lei e gesto, por uma preveno da gesto ou da esfera operacional; 2] a orientao dos
investimentos definida por interesses privados pela orientao dos investimentos de acordo com os
interessespblicos;3)afiscalizaodiscriminatria,corruptaerestritadacidadeoficial,porumnovo
padro de fiscalizao; 4) a normatividade urbanstica aplicvel a uma parte apenas da cidade, por
uma uma normatividade cidad e universal; 5) o jargo tecnocrtico e arrogante, por um fazerse
entenderpelapopulaoparaqueelaseincorporeaodebate.
Os Planos Diretores devem superar suas fronteiras de atuao. Do ponto de vista
socioespacial,elesconcentramsuasdiretrizes,enfaticamente,noespaourbano,deixandodeforaa
maior parte da rea dos municpios. Ao fazer isso, muitas reas externas aos permetros urbanos se
tornamfocosdeexpansoirregularesedediversasformasdeocupaesqueinterferemdiretamente
nacidadelegal.Osconflitosfundiriosestomuitopresentesnasreasruraisdopas.Portanto,rural
eurbanosoindissociveisnoprocessodedesenvolvimentolocal.
O enfrentamento dos problemas ambientais tambm apresentase como um dos
grandes desafios atuais para esses planos. Depois de um perodo de ausncia de estudos e
proposies para reverter o quadro de degradao ambiental sem limites presentes nas cidades
brasileiras, a dimenso ambiental comeou a ser incorporada nova gerao deles, ainda que
encaradasobumaticapreservacionistaepoucoatreladaaosprocessosdeusoeocupaodosolo.
Para Fernandes e Alfonsin (2011, p.1), muitos Planos Diretores Municipais no tm
sido implementados devidamente, outros so essencialmente artificiais ou simples cpias de
modelos inadequados, outros so meramente retricos, tendo incorporado formalmente diversas
diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade para a conduo da poltica urbana, sem que tais
princpioseinstrumentostenhamsidodevidamenteterritorializadosnascidades;muitosoutrostm
sido distorcidos por mudanas legislativas casusticas e que no passaram por processos
participativos adequados; outros somente tm sido aplicados no que diz respeito aos interesses de
gruposeconmicos,reproduzindoumalgicadeplanejamentourbanoparapoucos,quenofazmais
doquecoadjuvaroprocessodeurbanizaoprpriodomodelocapitalista.
Nesse sentido, os autores concluem que preciso que se entenda que o Plano
Diretor,muitomaisdoqueinstrumentotcnicoe/oumtododeorganizaoterritorial,oprocesso
sociopoltico pelo qual se determina e se preenche o contedo para o exerccio dos direitos
individuais de propriedade imobiliria urbana. Ele, portanto, no se reduz mera lei reguladora do
uso,parcelamentoeocupaodosolourbano,mastambm,esobretudo,deveserumaleifundiria
essencial, responsvel pela garantia das funes sociais da cidade para a totalidade do territrio
municipal.
120

ADIMENSOAMBIENTALNAPOLTICAURBANA:NECESSIDADEDEDILOGO
At os anos de 1990, a dimenso ambiental no era inserida enquanto elemento
estruturante das diretrizes e propostas no campo do planejamento urbano no Brasil. Mesmo diante
doscrescentesproblemassocioambientais,queocorriamnascidadeseemsuasfronteiras,frutosdos
processosinadequadosdeusoeocupaodosolo,essaeraumatemticaqueapenastangenciavae
eratratadadeformasuperficialedespolitizadapelaspolticasmunicipais.
Nos Planos Diretores da poca de 1970, por exemplo, a temtica ambiental
comparecia apenas na etapa de caracterizao do municpio ou regio, elemento importante para a
realizao do diagnstico. Caractersticas do quadro natural eram descritas com vistas a se
reconhecer as condicionantes da ocupao territorial, bem como as potencialidades de
desenvolvimentoeconmicoedofuturoordenamentoespacialaserproposto.Nessaperspectiva,o
ambiente natural comparecia mais como um conjunto de atributos do processo de produo do
espao,doquecomoumelementoemtornodoqualseconfiguravamconflitosquantoapropriao
oucontroledestesbensourecursos(Costa,2008,p.82).
Posteriormente, as diretrizes e aes que surgiam em alguns planos sobre o
ambiental tratavam especificamente dos conhecidos temas: reas verdes, saneamento, poluio e
resduosslidos.
Havia uma despolitizao da anlise, das prticas e representaes do ambiente
natural, sendo a temtica ambiental reconhecida naqueles planos, de forma setorial. Dificilmente
apareciam algumas das mais candentes questes ambientais urbanas atuais como ocupaes de
reas de mananciais e encostas, fundos de vale etc. Alm disso, o papel das administraes
municipais,notratodasquestesambientaiserabastantefrgilecolocadoemsegundoplano(Costa,
2008,p.83).
Apartirdofinaldosanos80einciodos90,comeouaocorrerumasriededebates
eencontrosinternacionaisquetiveramumpapelimportantenaredefiniodasrelaesentrecidade
e meio ambiente em diversos mbitos. Dentro desse contexto, o conceito do Desenvolvimento
Sustentvel, que j vinha sendo discutido, trouxe consigo elementos importantes para se pensar os
problemasurbanos,vistoscomoumdesequilbriogeradopelocrescimentoexcessivo,colocandosea
necessidadedeumaregulaoparacorrigirosdesviosdomercado.
Foi em 1987, com a publicao do Relatrio Nosso Futuro Comum (Relatrio
Brundtland), elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU,
queseintroduziuumanovamaneiradesepensarosproblemasurbanos.
A incompatibilidade entre Desenvolvimento Sustentvel e os padres de produo e
consumovigentesforamapontadoscomoagrandeambiguidademundial.Odocumentoreafirmoua
viso crtica do modelo de desenvolvimento adotado pelos pases industrializados e reproduzido
pelasnaes emdesenvolvimento,ressaltandoosriscosdouso excessivodosrecursosnaturaissem
consideraracapacidadedesuportedosecossistemas.
121

Com essa viso, apontouse para a necessidade de um novo modelo e de uma

alternativa para o processo de urbanizao, defendendo a ideia de transformar as cidades em
CidadesSustentveis,ideiaaindavaziadecontedosedefiniesconcretas.
Assim, inspirados por todas as discusses de mbito internacional, as convergncias
entre ambiental e urbano comearam a surgir no Brasil, ainda timidamente, em um momento
marcadopor transformaesnasquaisaconservaoepreservaodosrecursosnaturaise opapel
do homem integrado ao meio comeavam a ser inseridos na discusso sobre qualidade de vida das
cidades.
Em1992,seguindooenfoqueadotadopeloRelatrioNossoFuturoComum,ocorreu
no Brasil a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Eco92),
com o objetivo principal de buscar meios de conciliar o desenvolvimento socioeconmico com a
conservao e proteo dos ecossistemas. Durante a Conferncia, outro importante documento foi
criado, denominado Agenda 21, fruto do consenso dos representantes polticos dos pases
integrantes.
AAgenda21constituiusecomoumPlanodeAoquedeveriaseradotadodemodo
acontribuirparaareversodoquadrodedegradaoambientaledeinjustiasocial.Estruturadaem
40 Captulos, foi dentro do Captulo 7, denominado Promoo do Desenvolvimento Sustentvel dos
AssentamentosHumanos,ondeotemadosproblemasurbanoseruraisfoitratado.
OCaptuloindicouoitoreasprogramticasquedeveriamatuardeformaintegrada,
sendo: [1] Proviso de abrigo adequado para todos; [2] Melhoria da administrao dos
assentamentos humanos; [3] Promoo do planejamento e gesto sustentvel do uso do solo; [4]
Proviso integrada de infraestrutura ambiental: gua, saneamento, drenagem e disposio de
resduos slidos; [5] Promoo de sistemas de energia e transportes sustentveis; [6] Promoo do
planejamento e administrao dos assentamentos humanos em reas sujeitas a desastres; [7]
Promoodeumabasesustentvelparaaindstriadaconstruo;[8]Promoododesenvolvimento
de recursos humanos e da capacidade pessoal e institucional de todos os atores envolvidos no
desenvolvimentodeassentamentoshumanos(CNUMAD,1992,p.67).
Em que pese a importncia do momento de realizao da Eco92, a questo urbana
aindasecolocava,nocontextodosdebates,comoumtemacompoucarelevncia.Almdisso,como
a questo ambiental no era objeto central das discusses polticas que embasavam os fruns e
movimentosbrasileirosrelacionadosaocampodourbano,estafoiumagrandecontradio.
O Brasil preciva encontrar um grupo que conduzisse esse debate durante a
conferncia e tambm posteriormente. Contudo, no possua naquele momento uma organizao
fortemente embasada para preparar e discutir as questes ambientais urbanas. Coube ao Frum
Nacional de Reforma Urbana a tarefa de assumir a discusso desse tema e a elaborao de um
documentonacional.

122

Na anlise de Cardoso (2002, p.59)

54
, a partir de ento, o debate sobre as relaes
entre as questes urbanas e ambientais passou a se dar num ambiente mais restrito e tendo como
interlocutores um conjunto de atores que, at aquele momento, no havia se debruado sobre a
questo ambiental. A insero do tema ambiental na Reforma Urbana significou, assim, um desafio
tericopolticoparaoFrumNacionaldeReformaUrbana.
AoFrumcoubearesponsabilidadedeelaborarumdiagnsticosobrearelaoentre
cidades e meio ambiente. Esse dignstico foi apresentado, reformulado e se transformou no
documento base Por cidades, vilas e povoados justos, democrticos e sustentveis, que ficou
conhecidocomoTratadosobreaQuestoUrbana(ForumNacionaldeReformaUrbana,1992).
OTratadoinicialmentecontextualizouotema,associandoosproblemasambientais
degradao das condies de vida da populao. Esse fenmeno foi entendido como consequncia,
por um lado, do modelo de desenvolvimento de carter urbanoindustrial e, por outro, da ausncia
do Estado na formulao e implementao de polticas redistributivas que atenuavam os efeitos da
desigualdade gerados pelo modelo de desenvolvimento. Uma breve anlise histrica mostrou a
associaoentreopadrodeacumulaoquecaracterizouoprocessodedesenvolvimentodopase
a organizao do territrio, com uma reestruturao da rede urbana, desenvolvimento de relaes
capitalistas no campo, modernizao industrial e urbanizao crescente. A esses fenmenos foram
associados,ento,osproblemassocioambientaisquecaracterizariamnoapenasasmetrpoles,mas
a rede urbana em geral: favelizao, carncia de infraestrutura, condies sanitrias deficientes,
epidemias, poluio de rios, lagoas e reas costeiras e ocupao de reas de risco, como encostas
sujeitasadeslizamento,reasdeenchentesetc.
Comoconsequnciadessecontexto,oTratadosobreaQuestoUrbanapropsquea
interveno pblica sobre a cidade deveria se pautar pelos trs princpios bsicos da Reforma
Urbana:[1]Funosocialdepropriedadeedecidade;[2]Direitocidadania;[3]Gestodemocrtica
dacidade.Combasenessesprincpios,aspropostasdeveriamfocar:ademocratizaodoacesso
terra; a interveno pblica na regulao do mercado fundirio e imobilirio; o desenvolvimento
de polticas pblicas de produo de moradias populares, urbanizao de favelas, transportes e
saneamento;oplanejamentodepolticaspblicasrelacionadasvarivelambiental,principalmente
considerandoaadequaodousodosolospossibilidadesdeinfraestrutura,acoletaeotratamento
dolixoeaprevenodassituaesderisco;agarantiadaparticipaodapopulaonosprocessos
deelaborao,desenvolvimentoeimplementaodaspolticas.
Analisandoessemomento,Cardoso(2002,p.62)concluiqueficouclarodurantetodo
oprocessoqueasONGseoutrasorganizaesquesededicavamquestourbanaassumiramotema
pornoencontrarinteresseporpartedosgruposecologistas(e,portantonohaverdisputas).Foium
trabalho autnomo, seja pela falta de meios que possibilitaram o acesso s discusses, seja pela
pouca importncia desse tema tambm na conferncia ou, ainda, pelo fato dos debates terem

54
O estudo de Adauto Lcio Cardoso, denominado, Trajetrias da Questo Ambiental Urbana: da Rio 92 s Agendas 21
locaisdiscute,justamente,aimportnciadetaiseventosnasformasinstitucionais,prticaseconceituaisdearticulao
entre os problemas urbanos e a questo do meio ambiente. A anlise empreendida mostra que, embora a questo
urbanasejavistacomoumelementoimportantenaconstruododesenvolvimentosustentvelexistemaindaconflitos
importantes entre abordagens contraditrias sobre o que seria e como se alcanaria a sustentabilidade urbana
(Cardoso,2002).

123

adquiridoumadinmicaprpriaapartirdodocumentobrasileiro.Dessemodo,aquestoambiental
urbananoassumiudestaquenosdebatespblicos.
Por outro lado, o Frum Nacional de Reforma Urbana se fortaleceu nesse processo,
ampliando as suas alianas com as organizaes sociais e ambientalistas e, ainda, articulandose
internacionalmente, o que lhe permitiu uma atuao muito mais qualificada na Conferncia Habitat
II,emIstambul,em1996.
Essa Conferncia seguiu a tnica da Eco92, agregando os setores no
governamentais aos tradicionais setores de representao poltico, tcnico e acadmico, e
consagrandoatemticadadescentralizaoedopoderlocal.Ofocoprincipalfoiaimplementaoda
Agenda Habitat, um plano de aes que deveria se traduzir em prticas, a partir de dois objetivos
principais: moradias adequadas para todos e desenvolvimento de assentamentos humanos
sustentveisemummundoemurbanizao.
Decorridos dez anos da Eco92, foi realizada em 2002, na cidade de Joanesburgo, a
Cpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (Rio + 10 como ficou conhecida).
Diferentemente do momento histrico da Eco92, o mundo j estava marcado cada vez mais pelo
conflito e pela crescente desigualdade social, tanto nos pases ricos quanto nos pases em
desenvolvimento. A Rio+10 se constituiu, portanto, em um reflexo do agravamento da situao do
planeta,emborapoucoconseguiuavanaremtermosdetornaraAgenda21maisexequvel.
Foi no bojo desses momentos e documentos internacionais que o Brasil comeou a
inserir, ainda que de forma superficial, a questo ambiental em suas polticas pblicas voltadas
problematizao urbana. Observouse tambm uma tendncia ampliao do papel das esferas
pblicaslocaisemrelaogestodomeioambiente
55
.
Noanode2000,oMinistriodoMeioAmbientepublicouodocumentodenominado
Cidades Sustentveis: Subsdios Elaborao da Agenda 21 Brasileira, realizado por um Consrcio
de Ongs (MMA, Consrcio Parceria 21, 2000), cujo objetivo principal foi justamente subsidiar a
formulao da Agenda 21 brasileira com propostas que deveriam introduzir a dimenso ambiental
naspolticasurbanas.
A partir de uma reviso da Agenda 21 e da Agenda Habitat, o documento apontou
uma srie de premissas, estratgias e propostas que deveriam ser incorporadas pelas polticas
pblicascontribuindoparaalcanar,aofinaldedezanos,novospadresdesustentabilidadeparaas
cidadesbrasileiras,melhorandoascondiesdevidaurbanadapopulao.
Aspremissasquenortearamarealizaodotrabalho,foram:Crescersemdestruir;
Indissociabilidade da problemtica ambiental e social; Dilogo entre a Agenda 21 brasileira e as
atuaisopesdedesenvolvimento; EspecificidadedaAgenda Marrom;Inovaoedisseminaodas

55
Dentre outros, a respeito da questo da Sustentabilidade Ambiental Urbana, so significativos os trabalhos de Acselrad
(1999;2001;2004);HaugtonyHunter(1996);MenegateAlmeida(2004);Jacobi(2006);Costa(1999,2002;2008).

124

boas prticas; Fortalecimento da democracia; Gesto integrada e participativa; Foco na ao local;

Mudana do enfoque das polticas de desenvolvimento e preservao ambiental; Informao para a
tomadadedeciso.Combasenessaspremissas,quatroestratgiasprioritriasparasustentabilidade
foramlevantadas,comoresumidonoQuadro15.
Quadro15EstratgiasePropostasprevistasnoDocumentoCidadesSustentveis.
Estratgias Propostas
Estratgia1.
Aperfeioara
regulamentaodousoeda
ocupaodosolourbanoe
promoveroordenamentodo
territrio,contribuindopara
amelhoriadascondiesde
vidadapopulao.
Fortalecimentodadimensoterritorialnoplanejamentogovernamental,nostrs
nveisdegoverno.Elaboraodeumapolticanacionaldeordenaodoterritrio.
Produo,reviso,consolidaoeimplementaodeinstrumentoslegaisfederais,
estaduaisemunicipais.
Polticaseaesdeacessoterra,regularizaofundiriaereduododficit
habitacional.
Melhoriadaqualidadeambientaldascidadespormeiodeaespreventivase
normativasdecontroledosimpactosterritoriaisdosinvestimentospblicose
privados.
Estratgia2.
Promoverodesenvolvimento
institucionaleo
fortalecimentoda
capacidadedeplanejamento
edegestodemocrticada
cidade,incorporandono
processoadimenso
ambientalurbanae
assegurandoaefetiva
participaodasociedade.

Aspectosespaciaisdeplanejamentoegesto,envolvendoanecessidadede
planejamentoedepolticasnasvriasescalaseadequadosscaractersticas
regionaiselocais,reforandoabaciahidrogrficacomounidadedeplanejamento.
Institucionalizaodergos,processos,mecanismoseinstrumentosdegesto,
garantindoaincorporaodadimensoambientalnesseconjunto,fortalecendoa
democratizaoeaefetivaparticipaodasociedadeeconsolidandoinstrumentose
padresdeinformao,monitoramento,fiscalizaoecontrolepblicos.
Polticahabitacional,incorporandoosaspectosdesustentabilidadeambientalnos
programas,nosprojetosenosempreendimentos.
Saneamentoambiental,enfocandoanecessidadedeavanosnaregulamentao.
Transporteetrnsito,envolvendoosaspectosdegestoeoperaodossistemaspor
meiodaparceriapblicoprivadaedaparticipaodapopulaonasdecises.
Integraoentreaspolticasurbanaserurais.
Estratgia3.
Promovermudanasnos
padresdeproduoede
consumodacidade,
reduzindocustose
desperdciosefomentandoo
desenvolvimentode
tecnologiasurbanas
sustentveis.

Combaterodesperdcioepromoveroconsumosustentvel.
Arbitrarpadreseindicadorescapazesdeorientaroplanejamentourbanoeo
monitoramentodasprticasdeproduoedeconsumosustentveis.
Estabelecerrotinasdeauditoriasambientaisnosetorpblicoaadotarpadresde
qualidadeambiental.
Promovermudanasnosprocedimentosutilizadosparalidarcomassentamentose
projetoshabitacionais,considerandooconforto,aqualidadeambientalea
ecoeficincia,comaproveitamentodemateriaisrecicladoseapropriados.
Reduzirasperdasnosistemadesaneamentoemodernizarapolticatarifria.
Evitarereduzirageraoderesduos,dedespejoseaemissodepoluentespor
partedasindstrias.
Reduziraqueimadecombustveisfsseisepromoveraeficinciaenergtica
Promovermaiorintegraoentreomeioruraleourbano.
Gerarempregoserenda.
Estratgia4.
Desenvolvereestimulara
aplicaodeinstrumentos
econmicosno
gerenciamentodosrecursos
naturaisvisando
sustentabilidadeurbana.
Cobranapelousodosrecursosnaturais.
Aperfeioamentodosistematributrionostrsnveisdegoverno,criandoincentivos
econmicotributrios.
Novoscritriosparaofinanciamentodosetordetransportes.
Utilizaodecritriosambientaisparacompradebenseserviospelosetorpblico.
Recuperaodavalorizaofundiriaresultantedosinvestimentospblicosnas
reasurbanas.
Fonte:MinistriodoMeioAmbienteMMA(2000).
125

Como recomendao final, o documento sugeriu tambm que fossem aprovados os

estatutos legais em tramitao no Congresso Nacional, que tratavam de matria de interesse do
desenvolvimento urbano e da sustentabilidade das cidades, bem como que fossem revistos os
instrumentos legais, normativos e de regulamentao de iniciativa federal para incorporar a
dimensoambientalnaspolticasurbanas.
Com base neste e em outros documentos, a Agenda 21 brasileira foi formulada e
iniciousenopasumacampanhaparaaelaboraodasAgendas21locais,cujametodologiadeveria
partir de seis temas prioritrios: cidades sustentveis; agricultura sustentvel; infraestrutura e
integrao regional; gesto dos recursos naturais; reduo das desigualdades sociais e cincia e
tecnologia para o desenvolvimento sustentvel. O protocolo da Agenda 21 balizou as discusses
sobre meio ambiente por duas dcadas. No entanto, o Brasil no arcou com o compromisso de
implementar o que ela produziu. Alm disso, as tentativas de elaborao de Agendas 21 no pas
mostraram a fragilidade e a limitada capacidade de atuao desse instrumento em diversos nveis.
Estas apresentaramse como mecanismos pouco eficazes se colocando margem dos instrumentos
degestoedasdiretrizesdaspolticaslocais.
ComaaprovaodoEstatutodaCidade,em2001,aposturasobreaincorporaoda
dimenso ambiental comeou a ser transformada e percebida como elemento importante ao
planejamento urbano, a partir de uma dimenso menos setorial e cada vez mais abrangente das
polticaspblicasedaproduodoconhecimentoemtermosmaisamplos.
Na anlise de Arajo (2003, p.5), no apenas as diretrizes que fazem referncia
expressa questo ambiental, mas todas as diretrizes constantes do art. 2 do Estatuto da Cidade
tm, potencialmente, repercusses positivas na qualidade ambiental dos ncleos urbanos. Com
certezaainobservnciadasdiretrizesgeraistrazidasporelepodedarorigemaimportantesiniciativas
naesferajudicialporpartedoMinistrioPblicoe,tambmdeOngs.
O momento posterior aprovao do Estatuto foi permeado por uma grande
investidaecampanhafederalparaqueosmunicpiosdopasimplementassemseusPlanosDiretores
Municipais. A partir da, municpios localizados em diversas regies comearam ento a se articular
paraaelaboraoourevisodeseusinstrumentosdeplanejamentoegesto.
Foi nesse momento que o escopo da rea ambiental em sua articulao com o
planejamento urbano comeou a se ampliar, transformandose conceitualmente de poltica setorial
em amplo campo de lutas e intervenes. Pareceu haver, assim, tanto uma tendncia de
convergncia de olhares, particularmente no exerccio do planejamento e da gesto urbano
ambiental,quantoumatendnciadeestabelecimentodeumcamposocioambientalmaisamploque
incorporou,progressivamente,atemticaurbana,comimportantesdesdobramentosnaconstituio
deumaagendadenossapolticaurbana(Costa,2008,p.85).
Na medida em que os Planos Diretores iam sendo elaborados, a temtica ambiental
tambm ia acompanhando as leituras e diretrizes que embasavam as discusses. Foi a partir desses
trabalhos que se obtiveram as informaes mais contundentes sobre qualidade de vida,
desenvolvimento sustentvel, sociedade e meio ambiente, promovidas pela preocupao com o ser
humano(Santos,2004,p.22).
126

A temtica ambiental comeava a deixar, portanto de ser atribuda apenas s reas

verdes,saneamentoegestoderesduos.Logicamenteessaseramtambmquestesqueprecisavam
ser tratadas, mas os Planos Diretores comearam a tratar tambm de temas como conteno da
ocupaoemreasdeMananciais,fundosdevaleereasdePreservaoPermanente.
Alm disso, outros recortes comeavam a aparecer para embasar os
macrozoneamentos municipais, como as bacias hidrogrficas como uma outra unidade de
planejamentolocalouregional.Emboraissojvenhaocorrendo,para(Maricato,2011)aadoode
bacias ou microbacias hidrogrficas como unidades territoriais bsicas ou complementares para o
planejamentourbanoaindaatituderara,atmesmonoensinodourbanismo.
Em 2001 a Medida Provisria 2.16667 (referente ao Cdigo Florestal) estendeu o
carterdereadepreservaopermanentecomoquelascobertasounoporvegetaonativa,e
atribuiu ao Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) enquadrar quais seriam as obras,
planos,atividadesouprojetosaceitveisexcepcionalmentenessasreas,porsetrataremdecasosde
utilidade pblica e interesse social. Assim, o CONAMA criou em 2002 um Grupo de Trabalho para
consolidao de propostas sobre APPs que mobilizou diversas instituies de pesquisa,
governamentaisouno,etrilhouumrduocaminhoparaelaboraraResoluo369,em2006,sobre
APPsemreaurbanaconsolidada.Essasignificouesignificaathojeumadasmaioresfronteirasde
embate entre as questes ambientais e sociais. A resoluo no serviu de instrumento para a
conteno da ocupao dessas reas e a reviso do Cdigo Florestal vem demonstrando a falta de
consensosobreessetema,principalmentedentrodoslimitesurbanos.
Paralelemente ao perodo de elaborao dos Planos Diretores, organizaes e
instituies acadmicas de vrias partes do pas comearam tambm a realizar encontros e
publicaes a fim ampliar o debate acerca das relaes ambientais e urbanas, compreender os
processos,encontrarferramentasetrocarexperinciasconcretasnestarea.
Em 2004, a Universidade de Braslia organizou o Seminrio A Questo Ambiental e
Urbana: Experincias e Perspectivas. No mesmo ano foi lanado o Livro Novos Instrumentos de
GestoAmbientalUrbana(VargaseRibeiro,2004)quediscuteaimportnciadainclusodenovos
instrumentos, como a educao, a comunicao, o marketing e a negociao ambientais para
aumentar a eficincia dos responsveis pela gesto ambiental urbana e que deveriam ser utilizados
deformacomplementareintegradaaosinstrumentostradicionais.
Em 2005, tambm em Braslia, foi realizado pela Universidade Catlica de Braslia o
Congresso Internacional Planejamento e Gesto Ambiental: Desafios Ambientais da Urbanizao.
Daarticulaodosparticipantesdesseeventoresultouaelaboraodeumadeclaraodeprincpios
chamada Carta de Braslia. Em 2007, foi realizado na FAUUSP o Evento APPs Urbanas: Seminrio
Nacional sobre o Tratamento de reas de Preservao Permanente em Meio Urbano e Restries
AmbientaisaoParcelamentodoSolo,quetevecomoobjetivoprincipalpromoverodebatesobreos
limitesentreurbanizaoepreservaoambiental,especialmentenoscasosdereasdepreservao
permanenteemassentamentosurbanos.Dentreoutros,osEncontrosdaAssociaoNacionaldePs
graduaoePesquisaemPlanejamentoUrbanoeRegional(ANPUR)edaAssociaoNacionaldePs
Graduao e Pesquisa em Ambiente e Sociedade (ANPPAS) tambm comearam a incluir mesas
redondasesessestemticassobreessaquesto.
127

Nessesentido,arquitetoseurbanistas,gegrafos,socilogos,eclogoscomearama
travarumdilogocomumentreasvertentes,teoriaseprticasquepermeavamasduastrajetriasno
campodourbanoedoambiental.
Decorridos dez anos de aprovao do Estatuto da Cidade, o ano de 2011 foi um
momentonoqualprocurouseavaliarosresultadosdessaconquistahistrica,quaisforamosavanos
equaisseriamosdesafiosparaenfrentar.
Uma das iniciativas organizadas nesse sentido foi a criao da Rede Nacional de
Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos, atravs do Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), um projeto que realizou a avaliao
qualitativa de Planos Diretores em todo Brasil. Em publicao recente sobre esse projeto (Santos
Junior e Montandon, 2011), um dos captulos tratou justamente da dimenso ambiental nos Planos
DiretoresdeMunicpiosBrasileiros.
NaanlisedeCostaetal.(2011,p.184),emnvelnacionale,emalgumamedida,nos
estados e municpios, a regulao ambiental revelou uma mudana de discurso atravs de
mecanismosintegrados,comofoiocasodolicenciamentoambientaldeempreendimentosurbanos,
do Estudo de Impacto de Vizinhana e da licena urbanstica integrada. Entretanto, em que pese a
importncia dessa associao, a anlise da abordagem ambiental nos Planos Diretores estudados
revelou uma viso do meio ambiente ainda como algo ligado preservao de reas verdes. De
maneira geral, a questo ambiental apareceu ainda desvinculada da poltica de ordenamento
territorialedasquestesdeinfraestruturaurbana.Ouseja,agrandedificuldadeemromperalgica
setorialeavinculaodatemticaambientalAgendaVerdeaindapersistia.
Nesse estudo, concluiuse que os instrumentos de carter ambiental mais utilizados
pelos Planos Diretores analisados giraram em torno dos macrozoneamentos, principalmente em
termos de criao de Zonas de Proteo Ambiental e dos Estudos de Impacto de Vizinhana (EIV),
emborapoucospossussemindicaesdeaplicaesouregulamentaesespecficas.PoucosPlanos
Diretores incorporaram os instrumentos originrios de gesto ambiental, como os Licenciamentos e
os Estudos de Impacto Ambiental (EIARIMA) como instrumentos de poltica urbana ou pensaram a
questo ambiental articulada com outras questes prximas, como o saneamento, por exemplo. Os
planos tambm indicaram dispositivos restritivos moradia de interesse social e regularizao de
assentamento informais em reas de Preservao Permanente (APPs), mas, poucas vezes, vieram
associadosobrigatoriedadedereassentamentosecritriosparaestesprocessos.
O tratamento compartimentado das questes de desenvolvimento urbano e gesto
ambiental, predominante nos Planos Diretores estudados para a pesquisa, ilustrou como as
possibilidades de convergncia dessas duas tradies de regulao ocorrem ainda de forma muito
incipiente,semumenfrentamentodeconflitosimportantes.
Nos anos recentes de 2009, 2010 e 2011, o Brasil assistiu, de forma sucessiva, a um
impressionante nmero de tragdias que ocorreram nas mais diversas partes do pas. Cidades dos
Estados de Santa Catarina, Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, etc demonstravam,
principalmentenosperodosdechuva,osdesastresdecorrentesdaocupaoinadequadademorros,
128

encostas e reas alagveis. Todas se atrelavam irresponsabilidade e permissividade das gestes

pblicaspassadasenecessidadedeestratgiasconcretaspararevertertalcenrio.
Em 2011, por conta dessa situao o governo federal chamou para si a
responsabilidadedetomarainiciativaquantosaespreventivas.
UmadasaesfoiaaprovaodaMedidaProvisria547/2011queapresentoucomo
objetivo melhorar a preparao das cidades brasileiras para enfrentar os desastres naturais. O texto
trouxe elementos importantes para aumentar a capacidade das cidades de prevenir e responder
situaodedesastres,comoacriaodeumcadastronacionaldemunicpioscomreasderiscoea
obrigaoderealizaremmapasderisco,planosdecontingnciaeutilizaodecartageotcnicapara
aprovao de loteamentos. Alm disso, loteamentos aprovados em reas de maior vulnerabilidade
deveroseguirnormasespecficas.
Alm disso, a medida apontou que os municpios sero obrigados a desenvolver um
planodeexpansotodavezqueampliaremoseupermetrourbano,criandoumanovazonaurbana
ou de expanso urbana. Nenhum loteamento poder ser aprovado nesse novo permetro enquanto
nohouveresseplano.Almdeidentificarasreasderisco,esseplanoprecisaidentificartambmas
reasquedevemserprotegidasdopontodevistadopatrimnioambientalecultural,definirtodasas
diretrizesedemarcarasreasqueseroutilizadasparaainstalaodeinfraestrutura,sistemavirio,
equipamentospblicos,bemcomopreverzonasdehabitaodeinteressesocialnessasreas.
Emnovembrodomesmoano,oMinistriodasCidadesrealizouoSeminrioNacional
dePrevenodeDesastresNaturaisemreasUrbanascomoobjetivodediscutiragestodareduo
deriscosparaosprincipaiseventoscausadoresdedesastresnaturaisnoBrasil,bemcomoaavaliao
das metodologias de mapeamento atualmente adotadas e reviso dos parmetros legais para o
controleurbanodereasderisco.
Alm destas aes governamentais, comearam tambm a surgir no pas iniciativas
em Rede de Organizaes no Governamentais e Acadmicas que procuraram vincular o
compromisso poltico com a preocupao ambiental nas cidades para as prximas eleies
municipais.
Uma delas foi a Rede Como Vamos e a Rede Social Brasileira por Cidades Justas e
Sustentveis, constituda por organizaes sociais locais que tm como misso comprometer a
sociedade e sucessivos governos com comportamentos ticos e com o desenvolvimento justo e
sustentveldascidades,tendocomovaloressencialademocraciaparticipativa.
Uma das aes organizada por esta Rede foi o Programa Cidades Sustentveis que
prope aproveitar as eleies municipais de 2012 para colocar a sustentabilidade na agenda da
sociedade, dos partidos polticos e dos candidatos. O principal objetivo do Programa, portanto,
sensibilizar,mobilizareoferecerferramentasparaqueascidadesbrasileirassedesenvolvamdeforma
econmica, social e ambientalmente sustentvel. Para isso, oferece aos candidatos uma agenda de
sustentabilidade urbana, um conjunto de indicadores associados a ela, enriquecida por casos
nacionaiseinternacionaiscomorefernciasaseremperseguidaspelosgestorespblicosmunicipais.
Os candidatos assinam uma cartacompromisso com o objetivo de registrar seu empenho nessas
129

aes depois de eleito. O programa complementado por uma campanha que tenta sensibilizar os
eleitores a escolher a sustentabilidade como critrio de voto e os candidatos a adotar a agenda da
sustentabilidade.
Outra iniciativa que vem ocorrendo nesse campo a organizao da Cpula dos
Povos na Rio + 20 por Justia Social e Ambiental e que tem o Forum Nacional de Reforma Urbana
como uma das organizaes responsveis. Insatisfeitos com a pauta levantada pela Rio + 20
(economia verde e a institucionalidade global), o Frum Nacional de Reforma Urbana, em parceria
com a Coalizo Internacional do Habitat (HIC) e a Aliana Mundial dos Habitantes levar a pauta
urbana,emdefesadecidadesjustas,solidriasesustentveisparaoevento.
Em janeiro de 2012, como uma etapa preparatria da Cpula dos Povos ocorreu em
Porto Alegre o Frum Social Temtico: crise capitalista, justia social e ambiental. Um dos temas foi
justamenteumolharlocalsobreosdesafiosdasustentabilidade,colocandoascidades no centrodo
debate. Durante o evento, o Programa Cidades Sustentveis, lanou uma plataforma com sugestes
em nveis internacional, nacional e local para melhorar a qualidade de vida nas cidades e incluir o
centros urbanos na busca de solues para problemas ambientais globais. Entre as propostas
apresentadas pelo grupo, estavam polticas de financiamento para os poderes locais para
investimentos em projetos de sustentabilidade, o fortalecimento da representatividade de
autoridadeslocaisnasinstnciasmultilateraiseacriaodesistemasinternacionaisdeintercmbio..
A despeito de parecer haver uma convergncia de olhares do ponto de vista da
concepo dos instrumentos de regulao pblica, iss no significa que haja, necessariamente, uma
tendncia construo de um consenso, ou a eliminao dos conflitos sociais formados por
interessesdiferenciadoseantagnicos,emtornodoobjetodapoltica,ouseja,emtornodasformas
deproduoeapropriaodoespaourbano(Costa,2008,p.80).
Mesmo que parea haver convergncias crescentes da dimenso ambiental, dentro
do universo de planejamento e gesto urbano, este ainda um processo em contnua construo e
disputa.Aindahmuitooqueserfeito,tantonoplanoconceitual,quantonasprticasurbanas.
Os conflitos, lacunas e desafios so enormes e envolvem mudanas de posturas,
comportamentos e prticas de diversos agentes. Dentre os desafios, podemos destacar aqueles
relacionadosdificuldadedeintegraodasdiferentesracionalidadesassociadasspolticasurbana
e ambiental; falta de articulao entre as leis e instrumentos normativos urbanos e ambientais
municipais, estaduais e federais, s tenses entre o uso pblico e privado dos recursos biticos e
abiticos da cidade e de seu entorno; setorializao intermunicipal no tratamento da questo
ambientaledesconexocomosetordeplanejamentodousoeocupaodosolo;necessidadede
superaodasfronteirasedoslimitesadministrativos.
A relao e a articulao urbana e ambiental apresentamse como um campo de
conflitosevidentes.Conflitosqueextrapolam,muitasvezes,aquestoinstitucionaledegesto,eque
incluem interesses antagnicos, desrespeito s legislaes existentes e opes claras por formas de
ocupaes que no atendam s condies do territrio mas, pelo contrrio, favoream interesses
privadoseespeculativos.
130

Percebese,dessemodo,umanooaindalimitadadoquesejaaquestoambiental
no planejamento urbano, na qual ela aparece muito mais relacionada Agenda Verde, de
preservao de espaos livres e de reas de Preservao Permanente com instrumentos propostos
para a criao de Unidades de Conservao, do que uma real integrao entre Agenda Verde,
AgendaMarrome,maisatualmente,entreaAgendaAzul,queestrelacionada,diretamente,aos
recursoshdricos.
AQUESTODAGUANAGESTOURBANA:CONFLITOSEDESAFIOS
O planejamento e a gesto municipal, alm de possuir interfaces com a gesto
ambiental como um todo, possui mltiplas interfaces com a gesto dos recursos hdricos, em
especial.
A gua sempre foi um elemento fundamental para os processos de uso e ocupao
dosoloeaconstruodascidades.Entretantoomesmoprocessodeurbanizaomostrou,aolongo
dotempo,aconstantedisputapeloespaoentreasguaseacidade.Esseconflitosempreestevena
origemdegrande parte dosproblemasqueathojeassolamosmunicpios:enchentes,inundaes,
deslizamentosetc.Ainadequaodaslegislaeseoseutotaldescumprimento,associadosfaltade
polticas habitacionais e fundirias, fizeram que margens de rios fossem ocupadas
indiscriminadamente,ocasionandoasatuaiscatstrofesquevmsendonoticiadasanualmente.
Embora exista esse ponto de congruncia, existem indcios (Carneiro et al., 2008;
Leal,2003;SilvaePorto,2003)dequeaslegislaesmunicipaisso,emgrandemedida,inadequadas
para tratar as questes fundamentais que visam a preservao e conservao das guas que
percorremascidadesetambmdeseusespaoslindeiros.
Algumas anlises da insero da temtica da gua nos Planos Diretores (Carneiro et
al, 2008) demonstram que a questo do gerenciamento de recursos hdricos se coloca de forma
marginaldentrodadimensoambiental,cujofoco,semdvida,acriaodereasdeproteo.
H tambm uma falta de tratamento de questes de carter regional nos Planos
DiretoresMunicipais,nosentidodecompreenderqueadiscussoambientaltemumaespacialidade
que vai alm dos limites municipais. Nessa perspectiva, aparecem poucas referncias a outras
instncias,comoasbaciashidrogrficas.
Quando se fala em sistemas hdricos, muito difcil olhar apenas para o limite
municipal,poisgrandepartedessessistemasextrapolamasfronteirasadministrativasdosmunicpios,
percorrendo,geralmente,maisdeumacidade,exigindo,assim,umolharregionalparaestaquesto.
impossvel tratar da recuperao ambiental de um rio sem atuar a montante, ou
causar reflexos a jusante, o que significa que polticas que envolvam a questo hdrica requerem
negociaoeestabelecimentodepactospolticos,nonvelregional,debaciashidrogrficas(Costae
Braga,2002).
131

O municpio dispe de instrumentos legais e recursos de diversas ordens para

solucionar questes relacionadas com a preservao de recursos hdricos, que vo desde as
desapropriaes at a utilizao dos instrumentos regulados no Estatuto da Cidade. Se o contedo
mnimo do Plano Diretor, exigido pelo Estatuto da Cidade, diz respeito dimenso fsicoterritorial,
tornase imprescindvel delinear conceitos ambientais para fundamentar as propostas de
ordenamentoterritorial(Lacerdaetal.,2005).
Emboraexistaestaconstatao,oEstatutodaCidadenocita,emnenhummomento,
questessobreatemticadosrecursoshdricos,abrangendo,deformagenrica,aresponsabilidade
municipal pela proteo ambiental. De forma contrria, na Poltica Nacional de Recursos Hdricos
podemos encontrar trechos que tratam do papel dos municpios como responsveis tambm pela
proteodosrecursoshdricos.Existe,portanto,umanecessidadedeumaaproximaojurdicaeum
dilogo maior entre tais normas, de forma que suas diretrizes se direcionem para pontos
convergentes.
A partir desse panorama de incongruncias e lacunas entre a gesto urbana e a
gesto dos recursos hdricos, alguns autores (Leal, 2003; Silva e Porto, 2003; Alvim et al, 2008;
Carneiroetal.,2008),apontamfatoresdeconflitorelacionadosquestodaguanagestourbana
que precisam ser superados: a dificuldade legal de os municpios gerenciarem diretamente os
recursos hdricos contidos em seus territrios; os recursos insuficientes dos municpios
inviabilizandoumaparticipaomaisefetivanagestodasguas;anatuezaessencialmentesetorial
comoagestomunicipalorganizada,fazendoqueatuemmaiscomousuriosdoquecomogestores
desses recursos; a limitada capacidade institucional dos municpios; a desigualdade da realidade
socioeconmica municipal apresentandose como um obstculo para efetividade das estruturas de
gesto dos recursos hdricos; a compatibilizao de limites territoriais e administrativos com os
limites fsicos da bacia hidrogrfica; a questo regional que envolve o corpo dgua, muitas vezes
englobando mais de um municpio em sua extenso; a construo de nova cultura ambiental,
incuindonovasrefernciasespaciaisparaapopulao.
Destacase, assim, a importncia do ordenamento do territrio municipal na
conservao dos recursos hdricos. A possibilidade de construo de uma gesto integrada da gua
deve, necessariamente, passar por uma articulao clara entre as diretrizes e metas dos Planos de
Bacias Hidrogrficas e dos Planos reguladores do uso do solo, especificamente os Planos Diretores
Municipais. Nesse sentido, preciso pensar e criar uma agenda integradora entre os Sistemas de
MeioAmbiente,deRecursosHdricosedeDesenvolvimentoUrbano.

132

Em anlise recente, Ribeiro (2011b) ressaltou que estamos vivendo hoje um

momento de intensificao da mercantilizao da cidade, mas que est mudando de natureza. A
mudana est no fato de que esse setor no mais constitudo pelos interesses patrimonialistas e
mercantis clssicos que vieram da ordem industrial conservadora e desigual brasileira. A mudana
consiste em verificar que o Brasil hoje est entrando na diviso mundial do consumo e estamos
assistindo nas cidades brasileiras chegada de novos protagonistas que tm interesse na cidade,
dentre eles, os interesses da construo civil (com empresas internacionais atuando na poltica
habitacional) e os interesses da grande mquina da cidade como divertimento (os denominados
megaeventos)quetrazematrsdesiumacomplexaepoderosarededeservios.
Desse modo, estamos hoje cada vez mais vendo a expanso urbana enquanto uma
questo ligada ao desenvolvimento econmico local atravs do empresariamento da cidade para se
capacitar a ser lugar de ancoragem desses circuitos de interesses. Nesse caso, toda a agenda da
desigualdadeficousubordinadaaessaagendadodesenvolvimentoeconmicolocal.Umdosgrandes
desafios, portanto, consiste em no termos um projeto de poltica e de economia urbana na
plataformadareformaurbanabrasileira,quepossacompetir,pelomenosnonvelideolgico,como
projetoeconmicoqueestsendohegemonizadoporessecircuitoqueseancoranesseconjuntode
interesses internacionalizados que vo aprofundar a mercantilizao da cidade. Da problemtica da
democracia e da desigualdade, ns passamos para a problemtica do desenvolvimento econmico
baseado nas foras locais associadas ao circuito internacional. A luta, portanto, da reforma urbana
no pode ter uma articulao apenas local, mas, sim, glocal em vrias escalas. Glocal por reunir
simultaneamenteoselementosglobaiselocais.
A gesto urbana vem sendo bastante contaminada por esses processos, defendendo
a ideia de desenvolvimento urbano como crescimento e abertura de oportunidades de novos
negciosqueacarretatodamercantilizaodaterraedamoradia.
Estamosassistindo,portanto,aumaacentuadatransfernciadesubsdiospblicosdo
oramento para o preo da terra. Com isso, h o aumento das remoes e dos despejos, porque o
queimportaliberaraterravalorizadaparaempreendimentosenegcios.Essevemsendooprojeto
daCopadoMundoeosprojetosdosmegaeventosnoBrasil.Estavemsendoumadecisodepoltica
urbana onde a produo industrial do setor da construo civil mais importante do que uma
poltica de desenvolvimento urbano de afirmao de direitos e de preocupaes com as condies
ambientais.
preciso repensar as formas e estratgias de lutas, os espaos de participao que
foram esvaziados e de que forma a dimenso ambiental entra nesse processo de transformao, de
modoquenosetorneapenasacessrioouestratgiapolticaedemarketing.
Assim, todas as relaes que buscam aproximar as preocupaes ambientais no
campo do planejamento urbano e regional devem considerar os contnuos avanos ou retrocessos
ocorridos nas cidades. Com isso, as relaes precisam ser repensadas e estar atentas a todas as
modificaesquevmpassandoosterritriosurbanoseruraisnasmaisdiversasregiesdopas.
O Quadro 16 apresenta alguns conflitos presentes nas mais diversas relaes entre
gestomunicipalegestoregional.

Quadro16ConflitossocioambientaisdecorrentesdosprocessosinadequadosdeGestoMunicipaleGestoRegionalporBaciasHidrogrficas.

ESCALAREGIONAL

ESCALAMUNICIPAL BACIAHIDROGRFICA

ESCALAURBANA

Aprovaodeloteamentose
urbanizaoemreasinadequadas
(comdeclividadeacentuada,solos
arenososetc)ocorrendodanos
socioambientais.

Ocupaesirregularese
inadequadasemreasde
PreservaoPermanente(APPs),
vrzeasemargensdosrios.

Remoodacoberturavegetalede
matasciliareseexposio
superficialdosoloemfunoda
construodeedificaese
indstriascausandoerosese
assoreamentos.

Faltadearticulaoentreosrgos
deplanejamentourbanoeos
rgosdegestoambiental.

PoucaarticulaoentrePlanos
DiretoreseLeisdeUsoeOcupao
doSolocomosPlanosDiretores
Setoriais.

Dificuldadedearticulaocom
sistemassetoriaisindiretamente
relacionadosaosrecursoshdricos,
comohabitaoetransporte
urbano.

Excessivaimpermeabilizaodo
soloocorrendoaumentodo
escoamentosuperficiale
agravamentodeenchentes.

Inadequaodosserviosde
tratamentoeabastecimentode
gua.

Lanamentodeesgotoresidencial
ouindustrialnotratadonos
corposhdricos.

Insuficinciaeprecariedadedos
sistemasdedrenagem:menor
infiltraoedificuldadesem
reduziravazodeguaspluviais.

Lanamentodeguaspluviais
diretamentenosrios.

Disposioderesduosslidos
diretamentenoscorposhdricose
emlocaisimprpriosocorrendo
contaminaodaguaedosoloe
problemasdesadepblica.

Inadequaodosistemadelimpeza
pblicaecoletadelixo.

Ocupaesconsolidadaseavenidas
marginaisaolongodasreasde
fundodevaledosprincipaisrios.

Processosdeexpansodas
atividadesurbanasemreasde
fronteiraurbanaeruralqueno
levamemcontaascondies
ambientais.

Fragilidadeseconflitosde
ocupaesemreasdeProteoe
RecuperaodeMananciais.

Ocupaesirregularesde
condomniosfechadose
loteamentosdechcarasde
recreio.

Desmatamentodenascentese
cabeceiras,remoodacobertura
vegetal,vegetaonativaede
matasciliaresemfunoda
expansodeusosagrcolas.

Lanamentodefertilizantes
agrcolasnoscorposhdricos.

Poucaefetividadedeinstrumentos
eprogramasurbanos(zoneamento
ambientaleagroecolgico,
parcelamentodosolo)noterritrio
rural.

Faltadefiscalizaodiantedos
processosdeocupaodos
territriosrurais.
Inadequaodaslegislaes
municipaisparatratarde
questesfundamentaisparaa
preservaodosrecursos
hdricosnasreasrurais.

Incapacidadedegarantiasde
preservaoderemanescentes
florestaissignificativos.

Faltademanutenode
estradasmunicipaisrurais
ocorrendoerosese
assoreamentosnoscorpos
hdricos.

Limitadacapacidade
institucionaldosmunicpios
paraenfrentarproblemas
complexoseinterdisciplinares
paraalmdoespaourbano
pelaformasetorialcomoa
gestomunicipalorganizada.
Dificuldadedeintegrao
territorialcominstncias
deplanejamentoegesto
municipaltendoemvista
aaplicaodemedidas
preventivasemrelaoao
processodeurbanizao.

Processosde
desmatamentosparafins
deusosagrcolas.

Oportedemuitascidades
criaentreelasproblemas
devizinhana,antes
inexistentes.Porvezes,a
cidade,comoextenso
urbanacontnua,
extravasaoslimitesdo
prpriomunicpio,
enquadrandovrios
municpios,conurbados
ouno,emumdesenho
regional.

Processosdeusoe
ocupaoinadequadosna
Baciaocorrendo
inundaes.

Exploraodescontrolada
dejazidasminerais.
Conflitosentrequalidade
equantidadedagua:
dificuldadedeintegrao
entreossetoresusurios
(abastecimentopblico,
irrigao,usoindustrial,
usoenergticoetc)e
competiopredatria
pelosusosdaguanarea
daBaciaocorrendo
escassezepoluio
hdrica.

Ocorrnciadeimpactos
ambientaisdiretosnos
mananciaisde
abastecimentopblico.

Lanamentodeesgotos
notratadosdeum
municpioparaoutro.

Osrgosgestores,
responsveispelas
outorgas,limitamse
simplesanlisetcnicade
disponibilidadehdrica,
desconsiderandooutras
questesrelacionadasao
planejamentoterritorial.
CAPTULO2
OPLANODE BACIAHIDROGRFICATIET-JACAR
135

CAPTULO2.1.

CARACTERIZAODOPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAR

Para uma melhor compreenso do Estudo de Caso Regional Plano de Bacia

HidrogrficaTietJacar,esteitemapresentatrsaspectosrelevantesrelacionadosaoPlanejamento
Regional por Bacia Hidrogrfica: a discusso sobre a formao do Sistema Integrado de Gesto dos
RecursosHdricosdoEstadodeSoPaulo,umacaracterizaogeralsobreaBaciaHidrogrficaTiet
JacareadescriodoprocessodeelaboraodoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.
O SISTEMA PAULISTA DE GESTO DE RECURSOS HDRICOS E AS UNIDADES DE GERENCIAMENTO DOS
RECURSOSHDRICOS(UGRHI)
O Estado de So Paulo possui a maior parte do seu territrio inserido na Regio
Hidrogrfica do Paran. Outra parcela encontrase na Regio Hidrogrfica Atlntico Sudeste e na
Regio Atlntico Sul, conforme a diviso hidrogrfica brasileira adotada pela Agncia Nacional de
guas(ANA).
As reflexes e as primeiras experincias de planejamento regional por bacias
hidrogrficas no Estado de So Paulo tiveram seus primeiros indcios na dcada de 1940, embora a
organizao efetiva de um Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos tenha mesmo se
consolidada na dcada de 1980. Em 1987, por meio do Decreto 27.576/1987 foram criados o
Conselho Estadual de Recursos Hdricos e o Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos
Hdricos. Em 1989, a Constituio Paulista previu a elaborao de um Sistema de Recursos Hdricos
orientado pelos princpios da gesto integrada, descentralizada e participativa; e em 1991, foi
aprovada a Lei 7.663/1991, que estabeleceu a Poltica Estadual e o Sistema Integrado de Gesto dos
RecursosHdricos.
Para a criao do Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos, o territrio
paulista foi dividido em 22 Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (UGRHIs), que
significaram as bases fsicoterritoriais para a formao dos Comits de Bacias Hidrogrficas (Figura
12).
Deformaapermitiraesregionaisintegradas,adotousecomoatributosdesejveis
paracadaUnidadedeGerenciamentodeRecursosHdricos:reanosuperiora25milkm
2
,nmero
mximodemunicpiosemtornode50,distnciasrodoviriasenvolvidasnomximodaordemde300
kmerelativahomogeneidadesocioeconmica(SztibeeSena,2004).

136

Figura12Divisodas22UGRHIsdoEstadodeSoPaulo.

Fonte:PlanoEstadualdeRecursosHdricos20042007(SoPaulo,2006).
As 22 UGRHIs caracterizaramse pelos seguintes usos predominantes (Figura 13):
uso industrial (UGRHIs Paraba do Sul, Piracicaba/Capivari/Jundia, Alto Tiet, Baixada Santista e
Tiet/Sorocaba); em industrializao (UGRHIs Pardo, Sapuca/Grande, MogiGuau, Baixo
Pardo/Grande e Tiet/Jacar); uso agropecurio (UGRHIs Turvo/Grande, Tiet/Batalha, Mdio
Paranapanema, So Jos dos Dourados, Baixo Tiet, Aguape, Peixe e Pontal do Paranapanema); e
conservao(UGRHIsMantiqueira,LitoralNorte,RibeiradoIguape/LitoralSuleAltoParanapanema).
Figura13 Usospredominantesdas22UGRHIsdoEstadodeSoPaulo.
(Legenda:Industrial/Emindustrializao/Agropecurio/Conservao)

Fonte:PlanoEstadualdeRecursosHdricos20042007(SoPaulo,2006).
137

Por estas aes, o Estado de So Paulo foi considerado, m mbito nacional, como
um protagonista na criao de um Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos e na
implantao de seus instrumentos. No obstante ser este um grande mrito, suas conquistas
surgiramdiantedefortespressessociaisepolticasqueassistiamaocrescimentodadegradaodas
guaspaulistas,sobretudoemreasurbanasdensamentepovoadas.Almdisso,haviatambmuma
grande presso de diversos setores sobre os usos da gua. Portanto, o pioneirismo deste Estado na
discusso sobre a gesto hdrica foi motivado, primordialmente, pela poluio de seus rios. A
urbanizao intensa dos perodos anteriores e o uso desordenado das guas acarretaram grandes
problemas relacionados aos recursos hdricos, sendo os mais evidentes: as enchentes, a poluio
extrema dos rios, crregos e represas, a vulnerabilidade dos mananciais e a produo de energia
eltricacomdesperdciodasguas.
As presses em prol do aperfeioamento da gesto da gua buscavam reverter tal
quadro, alm de romper com a tradio no setor, controlado pelos interesses do setor eltrico e do
capital industrial que encaravam o aproveitamento energtico dos recursos hdricos no Brasil,
especialmentenaregiometropolitanadeSoPaulocomoumaquestodeeconomiadefronteira,
esperadeumaexploraosemlimites(Rocha,1998).
Dessemodo,ocenriocrticoemqueseencontravamosriospaulistas(e,sobretudo,
ospaulistanos),aliadospressessociaisepolticas,contriburamparaodesenvolvimentodaPoltica
Estadual de Recursos Hdricos, que pressupunha princpios inovadores, dentre os quais destacaram
se: a adoo da bacia hidrogrfica como referncia de planejamento e gerenciamento; a
administraodescentralizada,participativaeintegradasemdissociaodosaspectosdequalidadee
quantidade das guas e com ateno para a unicidade do ciclo hidrolgico; o reconhecimento do
recurso hdrico como um bem pblico cuja utilizao deveria ser retribuda, a fim de assegurar
padres de qualidade satisfatrios para os usurios atuais e as geraes futuras; a compatibilizao
dosusosdaguacomodesenvolvimentoregionaleaproteodomeioambienteassegurandoouso
prioritrioparaoabastecimentodaspopulaes;aparticipaodasociedadecivilnoscolegiadosde
deciso.
Segundo a anlise de Rocha (1998, p.1), no plano das ideias, essa doutrina consistiu
numa contraposio ao modo vigente de apropriao e uso das guas paulista, tal como praticado
desdeaindustrializaoeurbanizaodoEstado,hmaisdemeiosculo.
Assim, a Poltica Estuadual de Recursos Hdricos criou o Sistema Paulista de Gesto
dos Recursos Hdricos, ancorado em trs instncias interdependentes: i) nos rgos colegiados de
gesto a nvel central (Conselho Estadual) e regional (Comits de Bacia), integrados por
representanteseleitosdosrgoseentidadesdogovernodoEstado,dosMunicpiosedasociedade
civil,comigualnmeroporsegmento;ii)noPlanoEstadualdeRecursosHdricos,elaboradoapartir
dosPlanosdeBaciasHidrogrficaseiii)noFundoEstadualdeRecursosHdricos(Fehidro)(Figura14).
O primeiro Comit formado no Estado de So Paulo foi o Comit de Bacia
Hidrogrfica dosriosPiracicaba,Capivarie Jundia criadopelalei 7.663,nasdisposiestransitrias,
masefetivadoem18denovembrode1993.

138

A proposta de funcionamento do Sistema , portanto, um processo contnuo e

interativo dessas trs instncias, cada um com funes definidas: os Comits de Bacia definem as
prioridades regionais nos Planos de Bacia Hidrogrfica, que so sistematizadas no Plano Estadual de
RecursosHdricos;osrecursosfinanceirosso,ento,destinados sBacias eadministrados poruma
agncialocal,segundoasdiretrizesdosrespectivosComits.
Figura14ArquiteturadoSistemaPaulistadeGestodeRecursosHdricos.

Fonte:AdaptadodeRocha(1998).
O rgo superior do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos o Conselho
Estadual de Recursos Hdricos (CRH), constitudo por representantes do Estado (Secretarias de
Estado),dosMunicpios(Prefeitos)edaSociedadeCivil(EntidadesNoGovernamentais).
Como entidades descentralizadoras, existem os Comits de Bacias Hidrogrficas,
rgostambmdecomposiotripartiteeparitria.NagrandemaioriadosComits,osegmentodos
municpios(nafiguradosprefeitos)assumeocargodepresidente,simbolizandoadescentralizao;o
segmento da sociedade civil assume a vicepresidncia, sinalizando para a participao e o Estado
indica o secretrio executivo, porque pressupe uma estrutura mais capacitada, conhecimento e
informaosobreosrecursoshdricos.Emtese,essacomposiotripartiteestemdesacordocomo
1 do artigo 39 da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos (Lei 9.433/1997), que limita a
representao dos poderes executivos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios metade do
totaldemembros.
Os rgos gestores subordinados ao Governo Estadual so os responsveis pela
implementao dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos. Dentre eles, ressaltase a
Coordenadoria de Recursos Hdricos (CRH), responsvel pelo planejamento e execuo da Poltica
139

EstadualdeRecursosHdricos,oDepartamentodeguaseEnergiaEltrica(DAEE),responsvelpela
Outorga do Direito de Uso dos Recursos Hdricos e a Companhia de Tecnologia de Saneamento
Ambiental(CETESB),responsvelpelagestodaqualidadedasguas.
OsinstrumentosprevistospelaLei7.663/1991paraaimplantaodaPolticaEstadual
de Recursos Hdricos foram: a outorga do direito de uso, o estabelecimento de infraes e as
respectivaspenalidades,acobranapelousodosrecursoshdricoseorateiodecustosdasobrasde
uso mltiplo, ou de interesse comum ou coletivo. A lei previu ainda, como instrumentos, o Plano
EstadualdeRecursosHdricos(PERH),quedeveriaseratualizadoperiodicamente.
O Plano Estadual de Recursos Hdricos, instrumento tcnico da Poltica Estadual de
Recursos Hdricos, deve ser elaborado a partir dos Planos de Bacia Hidrogrfica sob a superviso de
doComitCoordenadordoPlanoEstadualdeRecursosHdricos(CORHI),criadocomointuitodedar
suporteaoConselhoEstadualdeRecursosHdricoseaosComitsdeBaciasHidrogrficas.Conforme
a legislao estadual, o plano deveria ter vigncia de quatro anos, ser aprovado por Decreto e
apresentar objetivos e diretrizes gerais para o gerenciamento e programas para o aproveitamento,
recuperaoeconservaodosrecursoshdricosdoEstado.
Atoanode2011,foramelaborados,noEstadodeSoPaulo,cincoPlanosEstaduais
de Recursos Hdricos (PERH). O primeiro, editado pelo Decreto 32.954/1991, visou orientar a
elaborao do Plano Quadrienal de Recursos Hdricos, com vigncia no perodo de 1990 a 1991. O
segundofoiaprovadopelaLei9.034/1994paraserimplantadonoperodode1994a1995(devido
defasagem na implantao do Sistema). O terceiro, referente ao perodo de 19961999, foi
encaminhado Assembleia Legislativa em 1996 (PL 05/1996), mas no foi votado. O quarto,
encaminhado em 2000 (PL 327/2000), correspondeu ao perodo de 2000 a 2003. O quinto referiuse
ao perodo de 20042007 no qual chegou a ser elaborada uma Minuta de Projeto de Lei. O plano
relativo ao perodo de 20082011 no foi elaborado e, atualmente, j esto sendo recolhidas
sugestes dos Comits de Bacia para a elaborao do Plano Estadual de Recursos Hdricos para o
perodo20122015(Quadro17).
Quadro17CronologiadosPlanosEstaduaisdeRecursosHdricosdoEstadodeSoPaulo.
1PERH 2PERH 3PERH 4PERH 5PERH 6PERH 7PERH
19901991 19941995 19961999 20002003 20042007 20082011 20122015
Dec.32.954/1991 Lei9.034/1994 PL05/1996 PL327/2000 MinutaPLPERH Nofoielaborado Emelaborao
Fonte:Doautor.
Para a realizao das diretrizes e dos objetivos propostos nos Planos Estaduais,
definiuseumconjuntode8ProgramasdeDuraoContinuada(PDCs),cujasaesemetastiveram
comobaseosRelatriosdeSituaodosRecursosHdricoseosPlanosdeBaciasdecadaComitde
BaciaHidrogrfica.
Os Programas de Durao Continuada so: [PDC 1]: Base de Dados, Cadastros,
Estudos e Levantamentos BASE; [PDC 2]: Gerenciamento dos Recursos Hdricos PGRH; [PDC 3]:
Recuperao da Qualidade dos Corpos d'gua RQCA; [PDC 4]: Conservao e Proteo eos Corpos
d'gua CPCA; [PDC 5]: Promoo do Uso Racional dos Recursos HdricosURRH; [PDC 6]:
AproveitamentoMltiplodosRecursosHdricosAMRH;[PDC7]:PrevenoeDefesaContraEventos
140

Hidrolgicos Extremos PDEH; [PDC 8]: Capacitao Tcnica, Educao Ambiental e Comunicao
SocialCCEA.
O suporte financeiro do Sistema de Gesto das guas do Estado de So Paulo vem,
atualmente, do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO), regulamentado pelo Decreto
37.300/1993. Os recursos para este fundo provm de diversas fontes, entre as quais: as dotaes
oramentriasdoTesourodoEstado;acompensaofinanceiraqueoEstadorecebeemdecorrncia
dos aproveitamentos hidreltricos (Royalties), os emprstimos nacionais e internacionais e a
CobranapeloUsodagua.
OgovernodeSoPaulorecebecercade55milhesdereaisporanoedistribuipara
os22ComitsdeBaciaHidrogrficaestabelecidosnoEstadoeparaoConselhoEstadualdeRecursos
Hdricos(CRH).
Em dezembro de 2005, aps um longo processo de tramitao na Assembleia
Legislativa,foipromulgadaaLeiEstadual12.183/2005quedispssobreaCobranapelautilizaodos
recursoshdricosnosdomniosdoEstado.
Conforme esta Lei, em rios de domnio do Estado de So Paulo, a Cobrana teria
como princpios a simplicidade, a progressividade e a aceitabilidade. Com base nesses princpios,
apontou como objetivos: reconhecer a gua como um bem pblico de valor econmico dando ao
usurio uma indicao de seu real valor; incentivar o uso racional e sustentvel da gua; obter
recursosfinanceirosparaofinanciamentodosprogramaseintervenescontempladosnosPlanosde
Recursos Hdricos e de Saneamento; utilizar a cobrana da gua como instrumento de
planejamento,gestointegradaedescentralizadadousodaguaeseusconflitos
56
.
O Comit das Bacias Hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia e o Comit
da Bacia Hidrogrfica do Paraba do Sul j tm a cobrana implantada desde 2007. O Comit das
BaciasHidrogrficasdosriosSorocabaeMdioTietteveacobranaaprovadapeloDecretoEstadual
55.008/2009.OsoutrosCBHsestoem processodeimplantao daCobrana.Aprevisoque este
instrumentodegestoestejaimplantadoemtodasasUGHRISpaulistasapartirde2012.

56
A Cobrana referese aoestabelecimento de um valorpara a gua, possibilitando que cadausurio avalie melhor o uso
quefazdela.fundamentalmenteuminstrumentodeconscientizaoparaamelhorgestodagua,resultantedeum
processo de negociao entre os diversos agentes e setores sociais de determinada bacia hidrogrfica, no qual sero
estabelecidos valores para os diversos usos e, consequentemente, implicar na arrecadao de recursos para
financiamentodeaesconsideradasprioritriasparaamelhoriadosaspectosquantitativosequalitativosdosrecursos
hdricos,conformeestabelecidopeloPlanodeBacias,aprovadopelorespectivoComitdeBacias.
At o momento, s esto sujeitos cobrana os usos urbanos e industriais, cuja regulamentao se deu pelo Decreto
Estadual50.667/2006.Dentrodesseusos,estarosujeitoscobranatodososusuriosqueutilizamosrecursoshdricos
superficiais e subterrneos, seja captandoos diretamente de um curso dgua ou nele dispondo efluentes, e que
dependamdeoutorgaparaodireitodeuso.

141

O Quadro 18 resume a situao dos CBHs quanto implementao de algumas

etapasnecessriascobrana,assimcomoadataprevistaparaaimplementaodesteinstrumento:
Quadro18EstadoatualdasUGRHIsemrelaoCobranadeUsodosRecursosHdricos.

Fonte:SistemaIntegradodeGerenciamentodeRecursosHdricosSIGRH(2012).

No que tange evoluo da implementao do Sistema de Gesto dos Recursos

Hdricos no Estado de So Paulo, perspectivas de avanos foram observadas por Rocha (1998, p.6),
tais como: a abertura de espaos institucionais no sentido de uma integrao regional dos rgos e
entidades governamentais e no governamentais que, antes, atuavam de forma isolada; surgimento
de novos agentes em cena as organizaes da sociedade civil participando do processo de
decises, influindo na busca de solues mais adequadas para os problemas locais e fiscalizando os
governos; maior publicizao dos assuntos e problemas ligados aos recursos hdricos com menor
margem de manobra para os setores que sempre se beneficiaram do seu uso descontrolado; maior
possibilidadedeneutralizaodasprticasclientelistasquemarcamaadministrao.
142

Adespeitodeapresentartaisperspectivas,oSistemadeGerenciamentodosRecursos
HdricosdoEstadodeSoPauloaindaapresentamuitasdeficinciasaseremsuperadas.
Uma delas diz respeito justamente integrao do SIGRH com outros rgos, cuja
articulao depende o sucesso dos programas e aes nas reas de recursos hdricos, saneamento,
meio ambiente, planejamento urbano e nas relaes intersetoriais com sade, educao e outros
setoresparticipantesdoSistema.
At o ano de 2010, a Coordenadoria de Recursos Hdricos (CRH) estava sob
responsabilidadeda Secretariado MeioAmbiente (SMA), partindodeumavisointegradadequea
temtica da gua estaria associada s demais questes ambientais. Entretanto, em 1 de janeiro de
2011, o Decreto Estadual 56.635/2011 transformou a Secretaria de Saneamento e Energia em
SecretariadeSaneamentoeRecursosHdricos(SSRH)etransferiuparaanovapastaosConselhos,o
Fehidro e a Coordenadoria de Recursos Hdricos (CRHi) com todos os seus bens mveis,
equipamentos,cargos,funesatividades,direitos,obrigaeseacervo.
Com o argumento do fortalecimento do SIGRH, ao assumir a nova Secretaria de
SaneamentoeRecursosHdricos,oSecretrioEdsonGiriboniapontoucomoumadasprioridadesda
gestoaconsolidaodoSIGRH,fortalecendoaintegraodosinstrumentosdegestoeosPlanos
de Bacias, visando promover a participao dos Comits com transparncia e metodologias que
pudessemconstruirpactoscomfoconobemcomumenatransversalidadenaspolticaspblicas.
Entretanto, persiste uma estrutura para a gesto hdrica estadual que ainda valoriza
determinados usos e usurios da gua e concentra funes entre os rgos tcnicos, como a
CoordenadoriadeRecursosHdricos,DAEEeCetesb.
Outra lacuna diz respeito informao pblica. Os Comits de Bacia so pouco
conhecidos pelo grande pblico. Problemas ligados gua e campanhas de recuperao e proteo
ainda no atingem a populao, nem os meios de comunicao. Alm disso, a concentrao do
conhecimento tcnico fica por conta do poder do Estado. Abrir o conhecimento e a informao
parecesignificarperdadepoder.Porfim,hburocraciaexcessiva,emboraissonoestejaapenasno
setorderecursoshdricos.
Quatrooutrosgrandesproblemasseconstituramemdesafiosnosentidodeapontar
diretrizesfuturas.Aprimeiraagarantiadeguaparaoabastecimentodapopulao;asegundaso
diretrizes mais eficazes de controle das enchentes, que chegaram a um nvel catastrfico em So
Paulo; a terceira, a proteo dos mananciais. Alm disso, como um desdobramento, apresentouse
umquartodesafio:ocombatepoluiodasguas.
Desse modo, os problemas atuais so todos, na origem, problemas ligados ao modo
de apropriao e utilizao da gua e do solo, cuja funo social quase sempre colocada em
segundo plano. H uma disputa cega pela gua entre os principais setores usurios: irrigao,
abastecimentopblico,indstriaesetorhidreltrico(Rocha,2003,p.153)eadesconsideraocoma
funoecolgica.
143

Outra questo que aflige atualmente o Estado de So Paulo so as diferenas

regionais: existem bacias hidrogrficas que oferecem mais de 10.000 m
3
/hab/ano, enquanto outras
somenoresqueadoNordestesemirido.Issoocorrenosporfatoresnaturais,mastambmpela
m qualidade dos rios que atravessam reas populosas e industrializadas. A situao mais crtica
certamente est na Regio Metropolitana de So Paulo, situada na Bacia do Alto Tiet, onde a
disponibilidade hdrica de apenas 200 m
3
/hab/ano. Os mananciais desta bacia no so suficientes
paraabastecerametrpole,trazendoanecessidadedereversodeguadorioAtibaiaeagravandoa
situaodasBaciasjusante(comoadoPiracicaba,quechegaaoferecermenosde400m
3
/hab/ano
naspocasdeestiagem).
O ndice considerado suficiente para o exerccio das atividades cotidianas de um ser
humanode2.500m
3
deguaporhabitante/ano.Entre1.500e2.500m
3
deguaporhabitante/ano
considerado estado de ateno. Abaixo de 1.500 m
3
hab/ano a situao considerada crtica (So
Paulo,2011).NoEstadodeSoPaulo,asituao,emmdia,boa,poisadisponibilidadede2.900
m
3
habitante/ano. No entanto, encontramos quatro regies crticas que fogem da mdia estadual: a
regio de Piracicaba, com 400 m
3
habitante/ ano, a regio do Turvo Grande, com 900 m
3

habitante/ano, a regio do rio Mogi, com 1.500 m

3
habitante/ano e a regio do Alto Tiet, com
apenas200m
3
habitante/ano,ouseja,1/7dondicemnimo.
Aspressesdademandasomadasdeterioraodaqualidadetmdeixadoalgumas
Bacias em estado crtico em relao disponibilidade hdrica, principalmente aquelas de maior
densidadedemogrficaeindustrial,edeintensivousoagrcola.
Atualmente, o Estado de So Paulo utiliza cerca de 40% da disponibilidade hdrica
superficial para atender s suas demandas. Nas Bacias do Pardo, PiracicabaCapivariJundia, Alto
Tiet, Baixada Santista, MogiGuau, TietSorocaba e TietJacar a disponibilidade hdrica j
consideradacrtica,umavezqueovolumedascaptaessupera50%davazomnima.NaBaciado
AltoTiet,asdemandassuperamasdisponibilidadesemmaisde60m/s.
Segundo o Relatrio Situao dos Recursos Hdricos no Estado de So Paulo (So
Paulo, 2011) a situao no Estado passou de favorvel em 2007 para ateno em 2008 e 2009. Um
dos fatores relacionouse UGRHI 13TietJacar, que, nos dois ltimos anos, classificouse como
crtica,oquedenotapreocupaoquantodisponibilidadehdricadessasregies.
So Paulo tem um ndice de cobertura de 97% para o abastecimento de gua. Nos
ndices relacionados ao esgotamento sanitrio, no perodo 20072009, no ocorreram mudanas
significativascomrelaoaoefluentedomsticocoletado(86%nostrsanos),mascomrelaoaos
ndicesdetratamento(entre46%e49%)ereduodecargaorgnica(34%em2007/2008e39%em
2009)houveumasignificativaevoluonoEstado(SoPaulo,2011).
Nessesentido,promoverousoracionaleaeconomiadegua,evitandodesperdcios
e perdas, deve ser diretriz e objetivo permanente da gesto das guas, e no somente recurso
utilizadoduranteosperodosdecriseeestiagem.Almdascampanhaspublicitriaseeducacionais,
dirigidas aos usurios domsticos, um programa de uso racional de gua deve envolver amplos
setores,incluindotodosostiposdeusurios:industrial,agrcola,urbanoerural.
144

CARACTERIZAODABACIAHIDROGRFICADOTIETJACAR(UGRHI13)
ABaciadoRioTietpertenceRegioHidrogrficadaBaciadoRioParan,deacordo
comadivisohidrogrficadoBrasiladotadapeloIBGEepelaANA.
OTietoriodemaiorextensodoEstadodeSoPauloesuaBaciaapresentarea
de aproximadamente 73.400 km. Esse rio percorre apenas terras paulistas, no sentido lesteoeste,
emumaextensodeaproximadamente1,1milkm.ElenascenasescarpasdaSerradoMar,a22km
do litoral, no municpio de Salespolis e sua foz localizase no rio Paran, na fronteira com o Estado
deMatoGrossodoSul,nomunicpiodeItapur(Figura15).

Figura15:GrandeBaciadoRioTietdentrodoEstadodeSoPaulo,comdestaqueparaaUGRHI13.
Fonte:SoPaulo(2011).

Ao longo da Bacia do Rio Tiet inseremse seis Unidades de Gerenciamento de

Recursos Hdricos (UGRHIs). Uma delas a Unidade de Gerenciamento de Recursos Hdricos n
o
13,
denominadaBaciaHidrogrficadoTietJacar,comreatotalde11.803,87km(Figura16).

145

Figura16UnidadesdeGerenciamentodosRecursosHdricosdeSoPaulocomdestaqueparaUGRHI13.

Fonte:AdaptadodeSistemaIntegradodeGerenciamentodeRecursosHdricos SIGRH(2010).
Do ponto de vista da disponibilidade e qualidade hdrica, a Bacia Hidrogrfica do
TietJacar considerada crtica desde 2009 (So Paulo, 2011), pois j vem refletindo e
reproduzindo,deformaacentuada,algunsdosprincipaisproblemasambientaispresentesemoutras
Bacias,tambmreconhecidasdealtonveldeimpactosnegativos,comoaBaciadoAltoTiet(onde
selocalizaacidadedeSoPaulo)easBaciasdoPiracicabaCapivariJundia,TietSorocabaeBaixada
Santista.
A intensificao da urbanizao e o acelerado crescimento populacional nesta Bacia
acarretaram diversos problemas relacionados insuficincia de infraestrutura urbana, bem como
aqueles ligados ao meio fsico: eroso, assoreamento, inundaes, poluio das guas e perda de
vegetao. Estes foram, muitas vezes, reflexos da ausncia de polticas pblicas adequadas de uso e
ocupaodosolodosmunicpiosquecompemaregio.
Ao todo, 34 municpios pertencem UGRHI13 totalizando 1.480.934 milhes de
habitantes, representando 3,6% do total paulista (IBGE, 2010). Desses 34 municpios, 16 esto
totalmente inseridos dentro da rea da UGRHI e 18 possuem parte de seus territrios em UGRHIs
adjacentes. Os municpios de Analndia, Mato e So Pedro, possuem sede administrativa fora dos
limitesdaUGRHI,maspartedeseuterritriodentrodaBacia
57
.

57
De acordo com o art. 70, da Lei Estadual no 9.034/94, que criou a diviso do Estado de So Paulo em UGRHIs, os
municpios cujo territrio compreende mais de uma Bacia Hidrogrfica podero participar dos Comits dessas diferentes
Bacias.OComitdeBaciaHidrogrficaTJconstitudopormunicpioscontidoseparcialmentecontidosnaBacia,desdeque
requiram,conformeart.50deseuEstatuto(CBHTJ,1999).

146

Os municpios que compem a Bacia Hidrogrfica TietJacar so de pequeno e

mdioporte,dosquaisapenasquatrosodeportemdio(Araraquara,Bauru,JaeSoCarlos),com
basenaclassificaoadotadapeloIBGE(2010)apresentadanoQuadro19:
Quadro19Classificaodosmunicpiospornmerodehabitantes.
ClassificaodosMunicpios Populao
Grandeporte Acimade500milhabitantes
Mdioporte Entre100e500milhabitantes
Pequenoporte At100milhabitantes
Fonte:InstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatsticaIBGE(2010).
Araraquara, Bauru, Ja e So Carlos respondem, juntos, por mais da metade da
populaodestaregio,totalizando905.768habitantes(61,16%dapopulaodaBacia).
Figura17MapadaUGRHI13comadivisodosMunicpios.

Fonte:SistemaIntegradodeGerenciamentodeRecursosHdricosSIGRH(2010).
Embora96% dapopulaodaBacia do TietJacarresidamnas cidades,apenas4%
do territrio da UGRHI urbano. Os maiores usos da gua ainda esto relacionados s atividades
ruraiseagrcolas(Figuras18e19).SegundooRelatriodeSituaodosRecursosHdricos,observou
se aumento de demanda na UGRHI 13TJ para o uso rural entre 2007 e 2008, e ligeira reduo em
2009,demonstrandotendnciaestabilidade(SoPaulo,2011).

147

Figura18MapadaUGRHI13comdestaqueparaasreasurbanasdosMunicpios(emvermelho).
Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).
Figura19EvoluodaDemandaportipodeusonasUGRHIsdaBaciadoRioTiet,comdestaqueparaa
BaciaHidrogrficadoTietJacar.
Fonte:SoPaulo(2011).
148

HistricodeocupaodaBaciaecaracterizaosocioeconmica
Entre 1870 (incio da atividade cafeeira) e 1930 (crise do caf), ocorreu um
significativo processo de ocupao territorial na Bacia do TietJacar, seguindo a tendncia de
crescimento do interior do Estado de So Paulo, atravs do qual estruturouse uma rede urbana de
cidadesmdiasdegrandeimportnciaeconmicaeconsolidouseumasignificativainfraestruturade
transportescomrodovias,ferroviasehidroviasdeportenacionais.
Desse modo, medida que a cultura do caf ia se expandindo no territrio,
registravase um crescimento populacional mais elevado, evidenciando uma forte influncia das
atividadeseconmicassobreadistribuiodapopulao,bemcomoaintensificaodaderrubadada
coberturavegetal.
Alm disso, a ampliao da rede ferroviria possibilitou que alguns municpios da
UGRHI se tornassem centros regionais, sobretudo aqueles localizados nos grandes entroncamentos
ferrovirios, consolidando as atividades de comrcio e de servios. Destacamse, dentro desse
aspecto,osmunicpiosdeAraraquara,Ja,BaurueSoCarlos.
Outrofatorquepossibilitouquearegioseinserissenoprocessodeinteriorizaodo
desenvolvimento foram as rodovias, entre elas a Anhanguera, Washington Luiz, Castelo Branco e a
Marechal Rondon, instaladas a partir de 1960. Atualmente a UGRHI TietJacar apresenta uma
infraestrutura de transporte privilegiada, na qual integram essa rede a hidrovia TietParan, as
rodovias Marechal Rondon e Washington Luiz, alm de uma malha ferroviria eletrificada e em
funcionamento.
Um tpico a ser destacado tambm no processo de ocupao e desenvolvimento
desteterritriofoiopapeldesempenhadopelosrios,queeramutilizados,inicialmente,comoviade
penetraodeterraseescoamentodocaf.Posteriormente,osmesmosriospassaramaservircomo
transportedecanadeacar,materialdeconstruoecalcrio,almdefarelo,soja,gros,madeira
efertilizantespormeiodautilizaodaHidroviaTietParan(CPTI,2008b).
Porcontadodesenvolvimentoecrescimentodascidades,apartirdadcadade1980
ocorreu um expressivo aumento do nmero de indstrias na Bacia do TietJacar, predominando
nos municpios de Araraquara, So Carlos, Agudos, Barra Bonita, Bauru, Ja e Lenis Paulista. De
2005 a 2008 houve um aumento de 16% no nmero de indstrias na UGRHI e, em funo disso, a
baciahidrogrficafoiclassificadacomoemprocessodeindustrializao.Deacordocomosdadosde
2009 o percentual de urbanizao da UGRHI o terceiro maior do Estado. De acordo com o SEADE
(2008),oPIBdaUGRHI13foideR$23,8bilheseoPIBpercapitadeR$16.108,67.
Atualmente,aeconomiadaregiocaracterizadapelapresenadegrandesusinasde
acar e lcool, pela cultura da laranja e pela pecuria. Alm dessas, as indstrias de calados, de
mquinas e equipamentos e o polo tecnolgico da regio de So Carlos constituem a fora motriz
paraodesenvolvimentoeconmicodaUGRHI13(SoPaulo,2011).
As principais atividades econmicas esto ligadas agroindstria. O complexo
sucroalcooleiro estendese por quase toda a rea desta UGRHI (CBHTJ, 2010). Segundo o IBGE, o
149

Estado de So Paulo responsvel por 85% da produo de canadeacar do Brasil. Desse

percentual,porvoltade13%produzidonaUGRHI13,oquerepresentaaproximadamente11%da
produonacional.
Outro importante setor da indstria que se destaca na Bacia Hidrogrfica a
produo e processamento de ctricos, principalmente laranja, concentrandose nas imediaes de
SoCarloseAraraquara.NosmunicpiosdaBaciaTietJacarsoproduzidas,aproximadamente,1,7
milhesdetoneladasdelaranja,oquerepresenta11%daproduonacional.
Alm dos setores agroindustrial e de ctricos, destacamse os setores de: bebidas e
papel, nos municpios de Agudos, Araraquara e Bauru; calados, em Ja; tecidos e metal mecnica,
em So Carlos; bordados, em Ibitinga; turismo, em Barra Bonita e Igarau do Tiet, com o
aproveitamentodarepresaedaeclusadeBarraBonita(CBHTJ,2010).

UsoeOcupaodoSoloeUnidadesdeConservao
Os estudos existentes mostram que a distribuio da ocupao do solo da Bacia do
TietJacar(Figura20)consiste,aproximadamente,em:38%deculturasanuaisouemestgioinicial
dedesenvolvimento,34%decultivodecanadeacar,6%decultivodelaranja,4%dereaurbana,
4%dereadereflorestamento,3%devegetaoe11%depastosecampos(CPTI,2008b).
Tratase,portanto,deumaregioondehumagrandepredominnciadasatividades
ruraiseagrcolas,sejaemtermosdedimensesterritoriais,ousejaemtermosdeusosdagua.
Figura20DistribuioespacialdaUGRHI13paraousoeocupaodosoloparaoanode2005.

Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).
150

O ltimo relatrio do Instituto Florestal apresenta um outro ndice de cobertura

vegetal da Bacia de cerca de 8%. Nessas reas, predominam fragmentos de Cerrado e Floresta
Estacional Semidecidual, localizados, geralmente, em reas de reserva florestal com pouca
possibilidade de aproveitamento agrcola. A meta para o Estado que at 2020 seja atingindo um
percentualde20%decoberturavegetal(CBHTJ,2010).
ExistemnaUGRHIseteUnidadesdeConservao(UCs).DessasUnidades,trssode
Proteo Integral (Estaes Ecolgicas) e quatro de Uso Sustentvel (rea de Proteo Ambiental e
Reserva Particular do Patrimnio Natural RPPN), alm de cinco Estaes Experimentais. A APA
CorumbataBotucatuTejupeaAPAIbitingasoasmaioresunidadesdeconservaodaUGRHI.
AsreasprotegidascumpremumimportantepapelnaBaciaHidrogrficagarantindo
a proteo e a recuperao dos recursos hdricos, bem como a recuperao e restaurao de
ecossistemasdegradados,apromoodaeducaoeinterpretaoambiental,bemcomooturismo
ecolgico.
Figura21UnidadesdeConservaodaBaciaTietJacar.

Fonte:AtlasdeUnidadesdeConservaodoEstadodeSoPaulo(SMA,2001).

151

RecursosHdricos
Os usos mltiplos dos recursos hdricos na Bacia TietJacar so diversificados,
envolvendo: abastecimento urbano pblico, transporte e navegao nos reservatrios, pesca e
aquicultura, irrigao, turismo, recreao nos rios e reservatrios, usos industriais, curtumes e
minerao. O conjunto desses usos gera resduos que contribuem para o aumento das
vulnerabilidadesdaBaciaHidrogrfica(Tundisietal,2008).
Emrelaosguassuperficiais,osprincipaisriosdaBaciaso:oRioTiet,quecorta
todaBacia(150Kmdeextenso)deBarraBonitaaIbitingadrenandotodaporooeste;oRioJacar
Guau(155Kmdeextenso),quenascenadivisaentreosmunicpiosdeSoCarloseItirapinaeRio
JacarPepira(174Kmdeextenso),quenascenadivisaentreBrotaseSoPedro.

Figura22MapacomosprincipaisriosdaBaciaTietJacar.
Fonte:Lopes(2007).
De acordo com a rea de drenagem dos principais rios, a UGRHI 13 foi divida em 6
SubBacias,conformeaFigura23.

152

Figura23MapadasSubBaciasdaUGRHITietJacar.
Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).
Deacordo como ndicedeQualidade dasguas parafins deAbastecimento Pblico
(IAP), 80% das guas superficiais da Bacia apresentam qualidade boa e 20% qualidade regular. Com
base no ndice de Qualidade das guas para Proteo da Vida Aqutica (IVA), 20% das guas
superficiaisapresentamqualidadeboa,60%,qualidaderegular;e20%,qualidaderuim(Lopes,2007).
O aumento populacional e o aumento da atividade econmica provocaram reflexos
naatividadeagrcola,quetendeaaumentarfazendoqueasreascomcoberturavegetalnativaede
silviculturadiminuamcomreflexosnaqualidadedasguassuperficiais.
Os recursos hdricos subterrneos ocorrem em um sistema formado por quatro
aquferos: Cenozico, Bauru, Guarani e Serra Geral (Figura 24). Estimase que a disponibilidade
hdrica destes aquferos seja de 10,58 m
3
/s. Por volta de 80% da gua utilizada na Bacia para
abastecimentourbanovemdesterecurso,portantodeveserpriorizadadentrodagestodosrecursos
hdricoscompolticasparacontrolareprevenirapoluioeprotegeraqualidadeparaoconsumo.
Figura24MapadosAquferosdaBaciaTietJacar.

Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).
153

Emboraamdiadepopulaoatendidapelosserviosdeabastecimentodeguaseja
superiora95%,tantoemrelaodisponibilidadehdricasuperficialquantosubterrnea,asituao
naUGHRI13preocupante.
De modo geral, a situao dos recursos hdricos est longe do ideal devido a um
grande remanescente de material orgnico, industrial e urbano, lanado dos corpos d'gua
prejudicando sua qualidade e de uma considervel vulnerabilidade de contaminao das guas
subterrneas.
No ano de 2010, o Comit de Bacia CBHTJ publicou o Relatrio de Situao dos
Recursos Hdricos
58
da Bacia Hidrogrfica do TietJacar (CBHTJ, 2010), que avaliou a evoluo
dessesrecursosde2007a2009.Combaseemindicadores,aBaciaHidrogrficafoiavaliadacomoum
todo,bemcomocadamunicpioemparticular
59
.Osresultadosconfirmaramquearelaodemandax
disponibilidade
60
mereceateno.
Um fato destacado neste estudo foi o elevado aumento (perto de 50%) no que diz
respeito demanda de recursos hdricos, j se aproximando de valores crticos, segundo os
indicadores utilizados. A UGRHI13 teve, em 2010, a terceira maior demanda total e de gua
superficialdoEstado,ficandoatrssomentedasUGRHIs05(PCJ)e06(AltoTiet).
Emrelaoaguasubterrnea,aUGRHI13apresentouasegundamaiordemanda.
importante ressaltar que, em 2009, a UGRHI 13TJ registrou valores de demanda subterrnea

58
O Relatrio de Situao um instrumento de gesto, cujos objetivos so: avaliar a eficincia do Plano de Bacia
HidrogrficaeapresentarasituaodosrecursoshdricosemnveldeBacia.ALein.7.663/91,define,emseuart.19,que
ParaavaliaodaeficciadoPlanoEstadualdeRecursosHdricosedosPlanosdeBaciasHidrogrficas,oPoderExecutivo
farpublicarrelatrioanualsobrea"SituaodosRecursosHdricosnoEstadodeSoPaulo"erelatriossobrea"Situao
dosRecursosHdricosdasBaciasHidrogrficas",objetivandodartransparnciaadministraopblicaesubsdiossaes
dos Poderes, Executivo e Legislativo de mbito municipal, estadual e federal. O Relatrio de Situao um instrumento
muito importante para a gesto de recursos hdricos e que seu contnuo processo de aprimoramento vai tornlo uma
ferramentaaindamaisvaliosa.
59
AanlisedasituaodosrecursoshdricosdaBaciadoTietJacarfoirealizadacombaseemindicadoresquesedividem
emcincogrupos(FORAMOTRIZ,PRESSO,ESTADO,IMPACTOeRESPOSTA)dosquaisalgunssoobrigatrioseoutrosso
opcionais. Os indicadores obrigatrios so aqueles que podem ser avaliados por todos os Comits, por exemplo,
disponibilidade per capita de gua subterrnea. Por outro lado, os indicadores opcionais so os que trazem informaes
mais especficas que, e em alguns casos, no podem ser determinados em certas UGRHIs como o caso do indicador
proporo de praias de gua doce monitoradas que permaneceram prprias o ano todo. A anlise dos indicadores foi
realizadaemduasetapas.Noprimeiromomento,fezseumaavaliaodetodasasinformaeslevandoseemcontacada
uma das 22 UGRHIs. Este foi o momento de avaliar a situao da UGRHI 13 num contexto estadual, a fim de comparar e
discutir a evoluo da situao dos recursos hdricos na Bacia TietJacar com as demais. Na segunda etapa fezse uma
avaliaodetodasasinformaeslevandoseemcontacadaumdos34municpiosdaUGRHI13.Nestaetapaoobjetivofoi
determinarsehalgumdadoemalgummunicpioquesedestacadosdemais,seessedadoresponsvelpormelhorarou
pioraramdiadaUGRHIe,principalmente,comparareacompanharaevoluodecadaum(CBHTJ,2010).
60
Demandaasomadovolumedeguatotalconsumida(superficialesubterrnea)requeridoportodososusos:Urbano,
Industrial, Rural e Outros usos. Unidade: m3/s. Para este clculo, enquanto no estiverem disponveis dados atuais para a
demandatotalestimada,utilizaseademandatotaloutorgadaobtidaapartirdobancodeoutorgadoDAEE.Disponibilidade
percapitaaavaliaodadisponibilidadedegua(Qmdio)emrelaoaototaldehabitantesporano,sendooparmetro
tambm nomeado como potencial de gua doce ou disponibilidade social da gua. Unidade: m3/hab.ano. Os valores de
disponibilidade, neste caso, o valor do Q mdio (tambm conhecido como QLP ou Vazo Mdia de Longo Perodo), so
obtidos de DAEE (1987). Os dados adotados consideram a regionalizao da vazo pela rea da UGRHI, e no a rea dos
municpiossede(CPTI,2008b).

154

equivalente a 50% da reserva explotvel, o que denota preocupao. Analisandose os indicadores,

ficou claro que o aumento se deve principalmente atividade agrcola (CBHTJ, 2010 e So Paulo,
2011).
De uma forma geral, os outros indicadores apontaram para uma tendncia nos trs
ltimos anos, de que a demanda tem aumentado e a disponibilidade diminudo. Em nenhum dos
indicadores, aquestodadisponibilidadefoi consideradasatisfatria,massimcrticaouprximada
criticidade.
Em relao carga poluidora (esgotos sanitrios) no tratada e lanada nos corpos
dgua,houveumamelhoradequase11%naquestodacargaorgnicaremanescentede2008para
2009,principalmentedevidoaoinciodotratamentodeesgotodealgumascidadescomoSoCarlos.
Porm o ndice de tratamento ainda precisa melhorar. A questo do tratamento de esgoto ainda
crticanestaBaciaHidrogrficaenecessitademaisaesestruturais.Bauru,amaiorcidadedaBacia,
aindanopossuitratamentodeesgoto.
Por mais um ano, o destaque para o percentual de tratamento de esgoto sanitrio
ainda foi baixo e est longe do ideal. Em 2010, alguns municpios iniciaram o tratamento do esgoto
sanitrioouampliaramasredesdecoleta,comoocasodeLenisPaulista.
Comojfoiditoanteriormente,houveumaumentodopercentualdetratamentode
esgotosanitriode2008para2009ondicepassoude35%para52%;mesmoassimopercentualde
remooefetivaaindainferiora50%.
A UGRHI13 a sexta maior geradora de resduos slidos em todo Estado e, se for
levada em conta a populao, ela tem a stima maior relao de tonelada de lixo gerado por
habitante. Os municpios de Bauru, So Carlos, Araraquara, Ja e Lenis Paulista so responsveis
por73%dolixogerado.
Emrelaoqualidadedagua,emalgunspontosdemonitoramentofoiconfirmada
a possibilidade de contaminao por esgotos sanitrio, industrial e agrcola. Alm disso, verificouse
quearededemonitoramentopoderiaserampliadaeadaptadada.Essaadaptaoteriaafinalidade
depermitirqueoindicadorIAPfossemonitoradoemtodosospontosjestabelecidos.
Assim como o tratamento de esgotos, a questo da disposio dos resduos slidos
precisa melhorar muito. Em 2009, apenas 22,5% do lixo gerado foi considerado com sendo disposto
ematerrosanitrioadequadoeapenas38,24%dosmunicpiossatisfazemessacondio,almdisso,
atendnciadosltimosanosfoidequeda.
EssesindicadoresapontamqueumadasprincipaisdeficinciasdaUGRHI13afalta
de disposio adequada de resduos slidos. Os baixos valores percentuais so, em grande parte,
devidos ao fato de que alguns dos maiores municpios da UGRHI13, que so os maiores geradores,
nodispoemcorretamenteseusresduosslidos.
Quantosreasderiscodeeroso,osmunicpiosdeAgudos,Bauru,Ibitinga,Itajue
So Manuel so os que apresentaram risco alto conforme o Relatrio de Qualidade Ambiental do
EstadodeSoPaulo(IPT,2000).Amaioriadosmunicpiosapresentariscomdiooubaixo.
155

Figura25MapadeSuscetibilidadeaProcessosErosivosnaBaciaTietJacar.

Fonte:InstitutodePesquisasTecnolgicasIPT(2000).
A UGRHI13 apresenta ainda reas degradadas em funo da minerao. Os efeitos
dessaatividadepodemserpercebidosnosolo,naguaenoar.Noqueserefereaosimpactossobre
o solo podem ser citadas alteraes de suas propriedades em funo da deposio indevida de
resduos das operaes de lavra e beneficiamento, remoo de camada superficial de solo e,
consequente exposio de camadas (ao das guas pluviais), degradao da qualidade do solo e
carregamento de partculas. Os impactos sobre a gua podem ser observados em virtude da sua
utilizao nas atividades minerais, o prprio recurso hdrico sendo o meio de explorao de bens
mineraisearecepodeefluentespeloscorposdguas.
Almdisso,aUGRHItambmapresenta59reascontaminadas.SegundooRelatrio
daCETESB,temse8reascontaminadaspelaIndstria,44porPostosdeCombustvel,1porResduo,
4dereasdecomrcioe2deacidentedetransporte.Dessasreascomalgumtipodecontaminao,
16 possuem remediao em andamento, 7 reas tm proposta de remediao e 36 no possuem
propostaalguma(CPTI,2008b).
Face ao resultado da avaliao dos indicadores da UGRHI13, bem como os dos
Municpios,oRelatrio(CBHTJ,2010)concluique:
Emrelaodemandaporrecursoshdricossuperficiais,asituaodaUGRHI13
classificada como crtica ou muito prxima da crtica. Visto que a disponibilidade hdrica j est
prximadacriticidade,importantequeoprocessodeoutorgaemonitoramentodaquantidadedos
recursoshdricossejaotimizado.Osindicadorescomprovamqueomonitoramentodadisponibilidade
de recursos hdricos ainda se baseia nas outorgas concedidas mesmo que, segundo alguns
indicadores,asvazesoutorgadaspossamsubestimarasdemandasreais.
O tratamento de esgoto sanitrio melhorou, mas ainda podese fazer mais. A
melhora do ndice de tratamento foi possvel graas grande ateno voltada a essa questo. O
156

Comit tem procurado, ao longo dos anos, investir em obras e servios de saneamento, seja na
elaborao de projetos de estaes de tratamento, aumento e retificao da rede de coleta ou na
construodeETEs.
preciso melhorar a rede de monitoramento da qualidade dos recursos hdricos.
Para os quatro indicadores de qualidade da CETESB, o nmero de pontos de anlise de apenas
cinco, sendo que no caso do ndice de Qualidade da gua Bruta para fins de Abastecimento Pblico
(IAP)hsomenteumponto.Almdisso,aanlisedessesindicadoresapontaparacontaminaodos
corposdguaporresduosindustriais.
Fazse necessria maior ateno questo da disposio de resduos slidos. Em
todaaUGRHIapenas22,5%dolixodispostodeformaadequada.OComitpodeedeveincentivar
queosmunicpioscomvaloresdeIQRbaixoseadquemnosprximosanos.
Em virtude da vocao agrcola da UGRHI 13 o Comit considera importante que
sejaincludoumindicadorqueavalieacontaminaodesolosecorposdguaporprodutosqumicos
utilizados na agricultura. Alm disso, considerase importante que as informaes referentes a
processoserosivossejamatualizadas.
Um estudo, desenvolvido por Tundisi et al. (2008), realizado entre 2005 e 2007,
detalhou as principais vulnerabilidades da Bacia do TietJacar onde aparecem questes
relacionadas aos usos do solo, atividades econmicas e s reas urbanas existentes, dentre as quais
sedestacam:
Despejos de resduos domsticos (esgotos) sem tratamento na maioria dos
municpiosdaBacia,agravandoascondiesdecontaminaoeeutrofizaoderioserepresas.
Extensasreasdeocupaodosolocomculturas,produzindograndesquantidades
de matria em suspenso, colmatando rios e represas e comprometendo a qualidade da gua. A
aplicao de fertilizantes e pesticidas no solo aumenta a vulnerabilidade dos corpos de gua desses
contaminanteseoscustosdotratamentodasguas.
Ausncia de vegetao em grande rea da Bacia que comprometem o efeito
tampo,aumentandoadrenagemecarreandosubstnciaseelementosparaoscorposdegua.
Reduo de reas alagadas na Bacia que ficam comprometidas pelo avano das
reasagrcolasequetambmpodemterumefeitotampoimportante.
Comprometimento dos rios urbanos em razo da degradao das reas urbanas e
da m gesto ambiental nos municpios, atingindo toda a Bacia, despejando gua contaminada nos
riosprincipais.
Aumento da demanda da gua nas regies urbanas e dos usos da gua para
irrigao,especialmenteduranteosperodosdesecaeinverno,agravandoodficithdrico.
157

Comprometimento dos aquferos pelo uso desordenado do solo e despejo de

resduos. Comprometimento da recarga pela deficincia da vegetao e aumento da contaminao
dosaquferos.
Considerandose a disponibilidade de recursos hdricos e a demanda, as principais
atividadeseconmicaseasvulnerabilidadesdessaunidadedegesto,oestudofazumaPropostade
Gesto, onde se incluem as seguintes aes futuras para conservao e recuperao da Bacia do
TietJacar:
Tratamento de esgotos dos municpios; Reflorestamento com espcies nativas;
Recuperao das florestas riprias; Conservao e recuperao das reas alagadas; Controle dos
efluentesindustriais;Educaodaspopulaesparaasustentabilidade;Promoodeprojetosde
difusocientficaparaapopulao;Recuperaodosreservatrioshidroeltricos;Monitoramento
intensivoecontroledosprincipaispontosdefontespontuais;Capacitaodegerentesderecursos
hdricosdosmunicpios;Estabelecimentodeumprocessocontnuodeinformaoeconsultaparao
Comit da Bacia do TietJacar com a finalidade de promover a utilizao do banco de dados e do
resultadodaspesquisasnagesto.
Frente s concluses que so feitas nesses estudos e relatrios, possvel verificar
que,emtermosdequestesambientaisurbanas,oqueaparecesoasquestesdeesgotoeresduos
slidos.Asquestesdousodosoloedoordenamentodoterritriopoucoforammencionadas.Uma
das suposies a de que os profissionais responsveis pela elaborao destes relatrios no esto
acostumadosapensarousodosolocomoumavulnerabilidade.
OPROCESSODEELABORAODOPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAR
O Comit da Bacia Hidrogrfica do TietJacar (CBHTJ) foi criado em 10 de
novembro de 1995, sendo composto por membros representantes do Estado, dos municpios e da
sociedade civil. O planejamento e a implementao de suas aes, vem sendo feitos tendo como
base as reunies plenrias e as discusses que ocorrem no mbito de cinco Cmaras Tcnicas:
PlanejamentoeGesto,RecursosNaturais,Saneamento,guasSubterrneaseEducaoAmbiental.
Foi do Comit, sobretudo por meio da Cmara Tcnica de Planejamento e Gesto, a
responsabilidadedeelaboraroPlanodeBaciaHidrogrficadoCBHTJ comoobjetivo deorientar as
interveneseocontroledousodaguadestaUGRHIaolongodosanos.
OprocessodeelaboraodoPlanodeBaciaTietJacariniciousenoanode2004,a
partirdeumaexignciadaPolticaEstadualdeRecursosHdricosedoComitCoordenadordoPlano
Estadual de Recursos Hdricos (CORHI), que diziam que todos os Comits de Bacia Hidrogrfica do
EstadodeSoPaulodeveriamelaborareaprovarseusPlanosdeBaciaHidrogrfica.Aargumentao
foi de que nesses planos seriam organizados os elementos tcnicos de interesse e estabelecidos
objetivos,diretrizes,critrioseintervenesnecessriasparaogerenciamentodosrecursoshdricos
daregio,ordenadosnalgicadeprogramas,metaseaesparaexecuoemcurto,mdioelongo
prazo.
158

Por conta dessa exigncia, o Comit da Bacia Hidrogrfica do TietJacar convidou

Universidades da regio (incluindo a UNESP de Araraquara, a USP de So Carlos e a Universidade
FederaldeSoCarlos)paraseremastomadorasdorecursoFEHIDROqueestavadisponvelparaesse
servio.EmboratodasasUniversidadestivessemdemonstradointeresseemparticipardaelaborao
do Plano de Bacia, nenhuma das trs se props a assumir a responsabilidade principal pela
coordenao dele. Desse modo, o Comit convidou o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT), por
meio da Cooperativa de Servios, Pesquisas Tecnolgicas e Industriais (CPTI) para ser o tomador,
justificando o conhecimento desse rgo de pesquisa no tema, pois este j tinha sido responsvel
pelaelaboraodeoutrosPlanosdeBaciaHidrogrficadoEstadodeSoPauloedoRelatrioZeroda
mesmaBacia.
Aps esse acordo, em 2004, iniciaramse os trabalhos de elaborao do Plano de
Bacia (Contrato CPTI/FEHIDRO 249/2004), tendo o IPT/CPTI como instncia coordenadora/executora
do processo. A partir da, as Universidades entraram como consultoras. Desse modo, os rgos
executores foram: a Fundao para o Incremento da Pesquisa e do Aperfeioamento Industrial
(FIPAI/USP), a Fundao de Apoio Institucional para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(FAI/UFSCar), a Fundao de Apoio Cincia, Tecnologia e Educao (FACTE/UNESP) e o Centro
UniversitriodeAraraquara(UNIARA).
Cada Universidade ficou responsvel por contribuir em uma parte do Plano de
Bacia,ficandoaUSPcomaresponsabilidadedastemticasdequalidadedagua,hidrologiaeanova
propostaderedivisodassubbaciasafimdesubsidiaracobrana.AUFSCarseateveaoprocessode
envolvimentoeparticipaodosdiversossegmentosatravsdasconsultaspblicasetambmcoma
etapadeestabelecimentodeaeseprioridadescriando,inclusive,umametodologiaespecficapara
a seleo dessas prioridades. J a UNESP de Araraquara e UNIARA concentraramse nas anlises
socioeconmicas,dabiodiversidadeedasdoenasdeveiculaohdrica.
AoComitdeBaciaeCmaraTcnicadePlanejamentoeGestocoubeopapelde
acompanhar e fiscalizar o desenvolvimento do trabalho, assim como sugerir alteraes e
complementaesaoPlanodeBaciaHidrogrfica.
Durante praticamente quatro anos, foram realizadas leituras, levantamentos,
diagnsticos, discusses tcnicas e audincias pblicas a fim de subsidiar o trabalho. A base de
estudos partiu do Relatrio Zero
61
, um amplo diagnstico feito para a UGRHI13 no ano de 2000,
tambmelaboradopeloIPTequefoiatualizadopelostrabalhosdoPlanodeBacia.

61
O Relatrio Zero foi elaborado em 2000 (Contrato IPT/FEHIDRO n
o
025/1999) para a Bacia Hidrogrfica TietJacar
contendoosseguintesobjetivos:executarodiagnsticodaUGRHI13noquedizrespeitoaolevantamentoeatualizaode
informaesdisponveissobreaBaciaeformulardiretrizespreliminaresparaaelaboraodoPlanodeBaciaHidrogrfica.O
Relatrio ofereceu um panorama da situao atual dos recursos hdricos e temas correlatos na rea da Bacia, incluindo:
meio fsico (geologia, geomorfologia, pedologia e hidrometeorologia); biodiversidade; socioeconomia (histrico do
desenvolvimento da regio, aspectos demogrficos, economia, uso e ocupao do solo, poltica urbana); recursos hdricos
(disponibilidadehdrica,usosedemandas,fontesdepoluio,qualidadedasguas);saneamentobsico(abastecimentode
gua, esgotamento sanitrio, doenas infectocontagiosas); reas protegidas por lei; reas degradadas (por eroso,
inundaes,mineraoeporsupressodavegetao.

159

O Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar foi elaborado adotandose conceitos,

terminologias e proposies do Plano Estadual de Recursos Hdricos (PERH 20042007) e de outras
deliberaesdeinteresseestabelecidaspeloConselho.
No ano de 2006, o Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH) aprovou a
DeliberaoCRH62/2006,colocandoprazos,contedomnimoeprocedimentosparaelaboraodo
PlanodeBaciaHidrogrfica.TalDeliberaodiziaqueosPlanosdeBaciadeveriamserelaboradose
aprovados pelos respectivos CBHs, at o primeiro semestre de 2008, atendendo um contedo
mnimo e um roteiro estabelecido, alm das recomendaes e consideraes contidas no Plano
Estadual de Recursos Hdricos (PERH 2004/2007) e o horizonte de planejamento contemplando, no
mnimo, o perodo de vigncia do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) 20082011. Aps esse
prazo, se o Comit no aprovasse o seu Plano de Bacia, teria reduzida em 50%, para os exerccios
seguintes,suacotaanualdoFEHIDRO(CRH,2006).
VisandofazerestarevisoafimdeadequarotrabalhodoPlanodeBaciaTietJacar
ao contedo mnimo colocado pela Deliberao 62, um novo contrato foi feito, em 2007, com o
IPT/CPTI(ContratoCPTI/FEHIDRO087/2007).
Emdezembrode2008,oPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacarfoiconcludocoma
entrega do Relatrio entitulado: Reviso do Plano de Bacia da Unidade de Gerenciamento de
RecursosHdricosdoTiet/Jacar,sendoestaaltimaversodesseplanorealizadaatomomento.
Em 08 de dezembro de 2008 o Plano foi votado em Reunio Plenria Extraordinria do CBHTJ e
aprovadoporunanimidade.
Uma vez que se tratou do primeiro Plano de Bacia da UGRHI13, a sua elaborao
procurou envolver as seguintes finalidades: atualizar, na medida do possvel, dados e informaes
emrelaoquelescontidosnoRelatrioZero(IPT,2000);difundirosresultadosdoRelatrioZero
(IPT, 2000), contribuindo para o entendimento e conscientizao dos vrios atores e setores
envolvidos com o Comit, assim como da sociedade da regio em geral, no que diz respeito ao
conhecimento acerca da situao dos recursos hdricos da UGRHI, perspectivas futuras e sobre os
fundamentos,algicaeasresponsabilidadesdecadaumparaoadequadogerenciamentointegrado,
no mais completo possvel significado do termo; fomentar a ideia de estabelecimento
compartilhadodoplanejamentoentreoComit,seusmembros,sociedadeslocaiseequipeexecutora
do Plano, calcandose os objetivos no campo dos recursos hdricos, para que se tenha efetivamente
uminstrumentodegestoexequvel;conscientizarosatoresdetentoresdedadoseinformaesde
interesse pblico ao gerenciamento integrado de recursos hdricos, instituies como entidades,
empresas e organismos diversos, para a efetivao de disponibilizao e insero dos mesmos na
consecuodosinstrumentosdeplanejamento,notadamentenoPlanodeBacia.
A metodologia de elaborao do Plano de Bacia utilizou como base o roteiro
metodolgico apresentado no documento Subsdios para a elaborao de um Plano de Bacia
preparado pelo Grupo Tcnico do CORHI Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos
Hdricos(versopreliminarde25demarode1999).Comocomplementao,odesenvolvimentodos
trabalhos de reviso do Plano de Bacia do TietJacar foi orientado pelos termos do Anexo 1 da
Deliberao CRH 62/2006, denominado Roteiro de contedo mnimo para o Plano de Bacia
Hidrogrfica.
160

As etapas de desenvolvimento do Plano de Bacia foram compostas pelas seguintes

atividades:
Elaborao, discusso e consolidao da proposta de abordagem do Plano, que
ocorreu a partir da realizao de trs reunies (dias 5 e 14 de abril e 23 de junho de 2005) com as
instituiesexecutoras,ondeforamdiscutidosoescopoaseradotadonaelaborao,aestratgiade
implementao, bem como a responsabilidade e o papel de cada entidade no processo de sua
execuo.
Anlise e sntese do Relatrio Zero, destacando, sobretudo os pontos necessrios
quedeveriamseratualizadoseasmetaspreliminaresapontadas.
AcompanhamentoeparticipaodoComitdaBaciaTietJacarnaelaboraodo
Plano. O CBHTJ participou de duas diferentes formas: a partir da realizao de audincias pblicas,
comparticipaoabertaaosmembrosdoCBHecomunidadedaregioe,nasegundaforma,apartir
da apresentao e discusso acerca do andamento do trabalho em reunies de Cmara Tcnica ou
emreuniesgerais.Nestecaso,foramefetuadasduasapresentaes,sendoumaem14dejunhode
2007,emAraraquara,paraaCmaraTcnicadePlanejamentoeGerenciamentodeRecursosHdricos
(PGRH) e, a segunda, em 12 de julho de 2007, em Lenis Paulista, para a Assemblia Geral do
ComitdeBacias.
Na etapa de reviso foram realizadas uma reunio de acompanhamento e uma
oficinadetrabalho,respectivamenteem03dejunhode2008e11dejulhode2008,envolvendoas
equipes da CPTI, do IPT, da FIPAI/USP, da FAI/UFSCar, da FACTE/UNESP e da UNIARA com diversas
esferasefrequnciasdeparticipao,emtermosdemembrosdoCBH,tcnicosdergos,entidades
e instituies locais e, tambm, componentes de governos locais, quando se buscou estimular e
facilitar o envolvimento da regio com a reviso do Plano de Bacia. Antecedendo a realizao da
oficina de trabalho, foram enviadas cpias das proposies de metas e aes para serem avaliadas
pelosconvidados.
Promoo de audincias pblicas para discusso de proposies para o Plano de
Bacia. Foram realizadas seis audincias pblicas, a saber: em So Carlos, no dia 24 de novembro de
2006; em Ibitinga, no dia 11 de dezembro de 2006; em Ja, no dia 12 de dezembro de 2006; em
Araraquara,nodia13dedezembrode2006;emBauru,nodia01deoutubrode2007;eemBrotas,
nodia01deoutubrode2007.
No conjunto das audincias, as entidades e pessoas fsicas que compareceram
tiverampororigem,11dos34municpiospertencentesBacia:Ibitinga,Araraquara,Ja,Bariri,Barra
Bonita,Bauru,Brotas,Itaju,LenisPaulistas,SoCarloseAmricoBrasiliense.Asentidadespblicas
perpassaram desde rgos de gua e esgoto, agricultura, piscicultura, educao (ensino infantil,
fundamental,tcnicoesuperior),sadepblica,entidadesdeclasse,ONGs,conselhosambientaise
agrcolas.
DeacordocomCPTI(2008a),ascontribuiesforamenriquecedorasefundamentais
para a definio de metas gerais e aes a serem fomentadas pelo Comit no curto, mdio e longo
prazos.Ascontribuiesforamtipificadasemdemandasesugestesrelacionadasaquatrodimenses
161

distintas, embora integradas: Gesto dos recursos hdricos; Educao para o uso sustentvel dos
recursos hdricos; Uso e ocupao da rea rural e implicaes no manejo de recursos hdricos; e
Usoeocupaodareaurbanaeimplicaesnomanejoderecursoshdricos.
ObjetivosgeraisdoPlanodeBaciaHidrogrfica
DeacordocomaPolticaEstadualdeRecursosHdricos(LeiEstadual7.663/1991)eos
demaisdocumentosquereferenciarameorientaramaelaboraodosplanosnacionais,estaduaisou
regionais,oPlanodeBaciafoiconsideradoumdosseusprincipaisinstrumentosdegesto,postoque
seconstituinaclulamaterdosinstrumentosdeplanejamentoplurianualdasaesvoltadasparaos
recursoshdricos,tantoparaoSIGRH(SistemaIntegradodeGerenciamentodeRecursosHdricosdo
Estado de So Paulo) como para o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SINGREH,coordenadopelaANAAgnciaNacionaldeguas).
Como objetivos gerais, o Plano de Bacia TietJacar visou atender s necessidades
de cunho regional, no mbito de uma Bacia, ou das SubBacias que a compem, contribuindo de
forma estratgica para o entendimento e proposio de soluo dos problemas qualiquantitativos
dosrecursoshdricosinterbacias,sejanosaspectosqueaBaciainfluencia,sejanosproblemasqueos
afetam, possibilitando, portanto, a efetiva estruturao do planejamento do gerenciamento
multibaciasintraestaduaisouinterestaduais.
Portanto, a elaborao do Plano de Bacia objetivou, num sentido amplo e geral,
organizar os elementos tcnicos de interesse e estabelecer objetivos, diretrizes, critrios e
intervenes ou aes necessrias para o gerenciamento dos recursos hdricos, com insero
participativa dos diversos setores envolvidos com o tema e considerando os horizontes de curto
(20082011),mdio(20122015)elongoprazo(20162019).
AelaboraoeaplicaodoPlanodeBaciapossibilitaramatenderaoprincpiobsico
norteadorpreponderantedaPolticaEstadualdeRecursosHdricosnoqueconcernereadaUGRHI
do TietJacar, ou seja, que a gua, recurso natural essencial vida, ao desenvolvimento
econmico e ao bemestar social, possa ser controlada e utilizada, em padres de qualidade
satisfatrios,porseususuriosatuaisepelasgeraesfuturasCPTI(2008b).

A Estrutra do Plano de Bacia TietJacar (Quadro 20) seguiu o contedo mnimo

estipuladopelaDeliberao62/2006,compostapor:

162

Quadro20ContedodoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.
1.Introduo

1.1.Objetivos
2.MtodoseTcnicasutilizadas

3.Atividadesdesenvolvidas

4.DiagnsticoGeraldaUGRHI

4.1.CaracterizaoGeraldaUGRHIeSubBacias 4.1.1.BrevedescriodasSubBacias
4.1.2.ComitdeBaciadoTJ(CBHTJ)
4.2.AspectosdosMeiosFsicoeBitico 4.2.1.Vegetao
4.2.2.Clima
4.2.3.Geologia
4.2.4.Geomorfologia
4.2.5.Pedologia
4.2.6.Hidrogeologia
4.2.7.Suscetibilidadeeroso
4.3.AspectosSocioeconmicos 4.3.1.Aspectosdemogrficos
4.3.2.Projeesdemogrficas
4.3.3.Aspectoseconmicos
4.3.4.Desenvolvimentodaregio
4.4.UsoeOcupaodoSolo
4.5.UnidadesdeConservaoeDemaisreasProtegidas
4.6.MananciaiseDominialidadenaUGRHI
4.7.EnquadramentodosCorposdguadaUGRHI
4.8.RedesdeMonitoramento
4.9.InstrumentosdeGestodeInteresseaosRecursosHdricos 4.9.1.Legislaodeinteresseaosrecursoshdricos
4.9.2.Planosdiretoresmunicipais
4.9.3.Planoseprogramassetoriaisexistentespara
aUGRHI(Governofederal,Governoestadual)
4.9.4.Cobranapelousodagua
5.DiagnsticoEspecficodaUGRHI

5.1.DisponibilidadeGlobal 5.1.1.Estimativadedisponibilidadedegua
subterrneadeaquferosconfinados
5.1.2.Disponibilidadesuperficialrelativareade
drenagemeentornoquecontribuemp/aUGRHI)
5.2.QualidadeAssociadaDisponibilidadedeRecursosHdricos
5.2.1.Cargaspotenciaiseremanescentesdossegmentosusurios 5.2.1.1Cargaspoluidorasdeorigemdomiciliar
Resduosslidosdomiciliares
Resduosslidosdeserviosdesade
5.2.1.2.Cargaspoluidorasdeorigemindustrial
Efluentesindustriais/Resduosslidosindustriais
5.2.1.3.Cargascontaminantesdeorigemagrcola
5.2.2.Situaoatualeconsequnciasdosndicesdesaneamento
naUGRHI13
5.2.2.1.Saneamentobsico
Abastecimentopblico/Esgotamento
5.2.2.2.Balneabilidadedepraiasdeguadoce
163

5.2.2.3.Incidnciadedoenasrelacionadascoma
gua
Internaesnaredehospitalarpblica/bitos
5.3.DemandasGerais
5.4.BalanoDisponibilidadeversusDemandas
5.5.reasPotencialmenteproblemticasparaaGestoda
QuantidadeedaQualidadedosRecursosHdricos
5.5.1.reascomdeficinciadeabastecimentode
guaedetratamentodeesgotos
5.5.2.reascomdeficinciadetratamentoe
disposioderesduosslidosdomiciliares
5.5.3.reascontaminadas
5.5.4.reasafetadasporprocessoserosivos
5.5.5.reasdegradadaspelaminerao
5.5.6.reasafetadasporinundaes
5.5.7.Enquadramentodoscorposdguae
desconformidades
5.5.8.Situaesdecriticidadenobalanohdrico
5.6.reasEspeciaisparaaGestodosRecursosHdricos 5.6.1.readosistemaAquferoGuarani
5.6.2.reasprotegidasefragmentosdevegetao
remanescentes
6.Prognstico
6.1.PriorizaodeUsos
6.2.RecomendaesrelacionadasaoReenquadramentode
Corposdgua
6.2.1.Avaliaodascondiesdoscorposdgua
comrelaoResoluoCONAMA357/05
6.3.Projees 6.3.1.Evoluodemogrfica
6.3.2.Evoluodoconsumodeguapara
abastecimentopblico
6.4.PropostasdeRecuperaodereasCrticas
6.5.PropostasparaasreasEspeciaisparaaGestodosRecursos
Hdricos

6.6.LevantamentodeAesnecessriasparaosRecursos
Hdricos
6.6.1.Metasdecurto,mdioelongoprazosparaas
propostasderecuperaodereascrticas
6.6.2.Aesparaseatingirasmetaspropostas
7.Cenrios
7.1.Cenriodesejvel
7.2.Cenriopiso
7.3.Cenriorecomendado
8.Programadeinvestimentos
8.1.Simulaesdepriorizaodasaes
8.2.Definiodeprioridadedasaes
8.3.Propostadeoramentoquadrienalparatoda
vignciadoplano
9.EstratgiadeviabilizaodaimplantaodoPB
9.1.Definiodasarticulaesinternaseexternas
9.2.Indicadoresdeacompanhamentoda
implantaodoPlano
10.ConcluseseRecomendaes
Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).
165

CAPTULO2.2.

ANLISEDOPLANODEBACIAHIDROGRFICATIETJACAR

O Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar evidenciou ser um instrumento de

Planejamento Regional de grande potencial, sobretudo nos aspectos relacionados gesto da gua.
Embora apresente esse potencial, um documento cujas anlises e proposies ainda so bastante
centradassomentenocorpohdricocompoucasasanliseseinterlocuescomousodaterra.Alm
disso,noquetangerelaocomosinstrumentoseescalaslocais,observasequeesteaindanofoi
um tema muito explorado e aprofundado nesta verso do Plano de Bacia, estando presente apenas
emalgumasmetaseprioridadesdeao.
As entrevistas realizadas apontaram uma avaliao positiva desse plano,
principalmentenosentidodetersidoreconhecidocomouminstrumentonorteadordasaesparaa
regio,emboraosentrevistadosaindaenxerguemumadistnciaentreograndenmerodemetase
aes que foram traadas e a prtica cotidiana da gesto do Comit, onde esto presentes muitas
dificuldades como captao de recursos, cumprimento de prazos, participao pblica, controle
social,divulgaoetc.AsfalasdoEntrevistadoBedoEntrevistadoCsintetizamessasideias:
EuachoqueoPlanodeBaciafundamental,porqueapartirdelevocvaiconseguir
saber quais so as prioridades, as potencialidades e as vulnerabilidades. A gente
tendoumPlano,agenteconsegueobservarisso,ondedparatirarmaisgua,onde
no d mais, ento a gente tem uma noo da questo dos rios, como que eles
esto do ponto de vista da disponibilidade e tambm da qualidade, toda questo
ecossistmicadorio,dasmargens,doprpriopotencialturstico,agentetemhojeum
pouco mais de conhecimento sobre o pantaninho, o varjo, tudo que a gente tem
noJacarPepira,todasaspossibilidades.Ento,achoqueodiagnsticoeoPlanonos
doessanoo(EntrevistadoB).
Eu vejo como uma potencialidade mil, dez mil, acho que o Plano deveria ser um
grande norteador, integrador que fizesse a conexo com os municpios, que tivesse
reuniesemtodososmunicpios,quefosseumorientadormesmodasaesdonosso
diaadia(EntrevistadoC).
A anlise realizada para o Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar pautouse nas
quatro categorias de anlise: Definio das Unidades de Planejamento e Gesto Regional,
Objetivos, Aes e Instrumentos de carter ambiental contidos no Plano de Bacia, Competncia e
atuaodasInstnciasdePlanejamentoeGestoRegional,GraudeInflunciadosPlanosDiretores
noPlanodeBaciaHidrogrfica.

166

2.2.1.ANLISEDADEFINIODASUNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOREGIONAL
LeituraseDiagnsticos
Um avano positivo observado em relao ao Plano de Bacia Hidrogrfica Tiet
Jacar foi que ele criou e sistematizou as informaes existentes sobre a regio. Na verdade, uma
grandepartedeleapresentaoprpriocontedododiagnstico.
Acho que houve avanos, primeiro por todos esses estudos, do diagnstico, do
RelatrioZero,oPlanodeBacia.Euachoqueissocriouumasriedeinformaesda
regio que no existiam. E, alm disso, todos os projetos FEHIDRO que foram feitos,
vrios estudos foram financiados, tendo a UGRH como rea, como objeto de estudo,
como rea foco, tendo outras subbacias dentro, na verdade a UGRH j uma sub
Bacia, um pedao da Bacia do Rio Tiet, ento eu vejo que avanou muito isso. A
quantidadedeinformaodisponvelqueagentetemhoje(EntrevistadoB).
EmboraoPlanodeBaciatenharesgatadoeatualizadoumasriedeinformaes,elas
focaram,sobretudoasquestesmaisdirecionadasquantidadeequalidadedoscorposhdricos.
Grande parte do diagnstico procurou levantar as reas potencialmente
problemticasparaagestodosrecursoshdricos.NestaparteoPlanodeBaciaapontouasseguintes
questes problemticas: reas com deficincias de abastecimento de gua e de tratamento de
esgotos;reascomdeficinciasdetratamentoedisposioderesduosslidosdomiciliares;reas
contaminadas; reas afetadas por processos erosivos; reas degradadas pela minerao; reas
afetadas por inundaes; Enquadramento dos corpos dgua e desconformidades; Doenas de
veiculaohdrica.
Em que pese a importncia desses temas que poderiam contribuir com uma anlise
mais aprofundada sobre a forma de ocupao do solo, no foi apresentado nenhum mapeamento
dessasreasnemtampoucoumestudoquefizesseasobreposiodessasinformaes.
Desse modo, o diagnstico no trouxe novos elementos a uma possvel anlise
complementarnoqueconcernessituaesecondiesdaocupaodosolonaBacia.

UnidadesdePlanejamentoeGesto
A principal Unidade de Planejamento e Gesto Regional que definiu as fronteiras de
atuaodoPlanodeBaciadoTietJacarfoi,certamente,areferidaBaciaHidrogrfica,cujoslimites
jtinhamsidodelimitadosquando da criaodasUnidadesde GerenciamentodeRecursosHdricos
doSistemaEstadualPaulista.
Buscando facilitar e orientar a coleta e o monitoramento das informaes na escala
daBacia,oRelatrioZero,elaboradonoanode2000,(IPT,2000)propsumasubdivisodaBaciado
TietJacar em nove subbacias, utilizandose de critrios hidrolgicos. Os limites das subbacias
167

foramdefinidosapartirdosseguintescritrios:divisoresprincipaisdasbaciasdecaptaodosriosde
maiorporte,aspectosdomeiofsicoeaspectossocioeconmicos(Figura26).
J durante o processo de elaborao do Plano de Bacia, em 2004, houve uma
propostaderedivisodassubbacias.Apartirdeanlisesrealizadaspelaequipetcnica,observouse
que a diviso no atendia a questes hidrolgicas e de gesto, alm de ter sido pouco utilizada ao
longo desses anos. Assim, de acordo com a rea de drenagem dos principais rios, redefiniuse
nmerodeseissubbacias,ondeseteriamtrsnamargemdireitaetrsnamargemesquerdadoRio
Tiet (Figura 27). A justificativa dessa alterao foi tambm porque ela facilitaria o sistema de
cobranaparaousodagua.
Figuras26e27Divisooriginaldassubbacias(RelatrioZero)enovadivisodassubbaciasdaUGRHTietJacar.

LegendadaFigura27:Redivisodasnovassubbacias:1.SubBaciadoRioJacarGuaueafluentesdoRioTiet;2.Sub
BaciadoRioJacarPepiraeafluentesdiretosdoRioTiet;3.SubBaciadoRioJaRibeirodaAveMariaRibeirodoSap
e afluentes diretos do Rio Tiet; 4. SubBacia do Rio LenisRibeiro dos Patos e afluentes diretos do Rio Tiet; 5. Sub
Bacia do Rio BauruRibeiro GrandeRibeiro Pederneiras e afluentes diretos do Rio Tiet; 6. SubBacia do Rio Claro
RibeiroBonitoRibeirodoVeadoRibeirodaguaLimpaeafluentesdiretosdoRioTiet.
Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).
Emquepeseoavanodessarediviso,aindahumagrandedificuldadeemseextrair
informaes por subbacias e para a Bacia TietJacar como um todo, uma vez que a maioria dos
dados analisados para o Plano de Bacia foi obtida por meio dos dados municipais. Observase,
portanto,queaindahumadificuldadeemcompatibilizaraunidadedeplanejamentoBaciaesub
bacia com a unidade de planejamento Municpio, que no necessariamente so correspondentes
(comoverificadonasFiguras28e29).Dessaforma,atquepontoessanovadivisodesubbaciasde
fatocontribuiparaaimplementao,monitoramentoeatualizaodoPlanodeBacia?
168

OEntrevistadoEeoEntrevistadoCargumentamsobreessadificuldade:
A proposta do Comit fantstica. Eu acredito muito na proposta no sistema de
organizao de dados, de gesto e na prpria proposta desse recorte que envolve
diferentes municpios, eu acho que isso muito interessante, acredito tambm que
tem dado bons resultados. Mas quando a gente olha pra essa unidade, pra esse
recorte,omunicpioaindaaclula,mesmoagenteconsiderandoaBacia.Elgico,a
gentepodeolharpraquestodaBaciacomoumprocessodegesto,masasclulas,
asunidadesqueagentepodeagir,aindasoosmunicpios.Ouseja,agentetemessa
propostadaBacia,masosdadossocoletadoscomoutrorecortequeomunicpio,
setor censitrio, ento, a gente tem algumas dificuldades ainda com o trabalho na
Bacia. Mas mesmo olhando pra Bacia e podendo propor vrias aes pra Bacia, o
municpio ainda, ele tem uma fora muito grande, principalmente no processo de
desenvolvimento(EntrevistadoE).
O pertencimento da Bacia ainda muito difcil, trabalhar com Bacia hidrogrfica
ainda complicado. A gente mesmo tem dificuldades. Quando voc tem Ja ou
Ibitinga, municpios que so inteiros dentro da Bacia, t fcil. Mas existe uma
carnciadeinformaesbsicasdegerenciamento(EntrevistadoC).
Figuras28e29NovadivisodasSubBaciasdaUGRH TietJacareacorrelao comoslimitesmunicipais.

Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).
Almdadificuldadedesobreposiocomasunidadeslocais,outralacunaobservada,
dizrespeitoarticulaocomoutrasunidadesdeplanejamentoegestotambmregionais.
NoEstadodeSoPaulo,almdorecorteporBaciasHidrogrficas,existem,damesma
forma,outrosrecorteseoutrasinstnciasdegestoregionais,queforampouqussimomencionadas
noPlanodeBacia,masquetambmatuamcomquestesambientaisamplamenterelacionadas.
169

Dois exemplos nesse sentido so as reas de Proteo Ambiental (APAs)

62
que,
atualmente, receberam um impulso em sua estrutura de gesto, na qual foram estruturados uma
srie de Comits Gestores. Ao todo existem 30 APAS no Estado de So Paulo, totalizando
1.513.267ha. Essas unidades de planejamento possuem como instrumento principal de gesto os
PlanosdeManejo.
OPlanodeBaciaTietJacardiagnosticouaexistnciadessasAPAsdentrodolimite
da Bacia (Figura 30). No aborda, contudo, a necessidade de interlocuo com esta unidade de
planejamento regional, ou seja, qual seria o dilogo entre as duas unidades de planejamento (Bacia
HidrogrficaeAPA),entreasduasinstnciasdegesto(ComitdeBaciaeConselhoGestordaAPA)e
entreessesdoisinstrumentosdeplanejamentoegesto(PlanodeBaciaePlanodeManejo).AsAPAs
constituem uma significativa categoria de unidade de conservao, apesar da complexidade das
relaes polticas, econmicas e sociais presentes nas reas, que podem abranger mais de um
municpio. Elas podem se tornar importantes instrumentos de planejamento regional,
independentementedelimitesgeogrficosdosmunicpiosemarticulaocomoPlanodeBacia.
Figura30SobreposiodaUnidadedePlanejamentoBaciaTietJacarcomasUnidadesAPASdaregio.
Fonte:AdaptadodeSecretariadoEstadodeMeioAmbienteSMA(2011).

62
A rea de Proteo Ambiental (APA) uma Unidade de Conservao (UC), um espao territorial protegido de relevante
interesse ambiental com um certo grau de ocupao humana dotada de atributos abiticos, biticos ou culturais
especialmente importantes para a qualidade de vida e o bemestar das populaes humanas. A Fundao Florestal
assumiu em 2009 a gesto das APAs estaduais e os trabalhos para a constituio dos Conselhos Gestores, dos
Zoneamentos e dos Planos de Manejo. Toda APA precisa ser regulamentada. Para isso deve ser criado um Conselho
Gestor e um Plano de Manejo (Plano de Gesto) instrumento base para a gesto e deciso dentro da Unidade de
Conservao. Por tratarse de uma Unidade que pode ser estabelecida em territrios extensos, onde se desenvolvem
diversasatividadessocioeconmicaseculturais,asAPAsnecessitamdeumaestruturadegerenciamentoconstitudapor
representantes dos poderes estaduais, municipais e da sociedade civil organizada. O Colegiado Gestor da APA um
frum consultivo, responsvel pela articulao das iniciativas de conservao, proteo e melhorias de sua qualidade
ambiental. Congrega, na mesma proporo representantes das trs instncias essenciais para sua efetiva legitimao:
Estado,municpiosesociedadecivil.
170

Outro exemplo de planejamento regional no Estado de So Paulo o Programa de

MicrobaciasdaCATI,queatuadiretamentecomasreasrurais.Aotodosomaisde900Microbacias
noEstadodivididasem40regionais.
Desenvolvido pelo Governo do Estado de So Paulo, juntamente com o Banco
Mundial e executado pela Secretaria de Agricultura e Abastecimento, atravs da Coordenadoria de
AssistnciaTcnicaIntegral(CATI),oProgramatemcomounidadedeplanejamentoeinterveno,a
microbaciahidrogrfica.OsprincipaisinstrumentosdeplanejamentosoosPlanosdeMicrobaciase
osProjetosIndividuaisdePropriedades.
O objetivo do Programa promover a conservao dos recursos naturais,
especialmente solo e gua, a organizao e o desenvolvimento rural sustentvel no Estado de So
Paulo, por meio da ampliao das oportunidades de ocupao, melhoria dos nveis de renda, maior
produtividade geral das unidades de produo, reduo dos custos e uma reorientao tcnico
agronmica, visando o aumento do bemestar das populaes rurais, seja pela implantao de
sistemasdeproduoagropecuriaquegarantamasustentabilidade,comoarecuperaodasreas
degradadas e preservao permanente, bem como a melhoria na qualidade e a quantidade das
guas,complenaparticipaoeenvolvimentodosbeneficirios(produtoresamparadospeloprojeto)
edasociedade(CATI,2011).
Figura31SobreposiodaUnidadedePlanejamentoBaciaTietJacarcomasUnidadesMicrobaciasda
Regio.
Fonte:AdaptadodeCoordenadoriadeAssistnciaTcnicaIntegralCATI(2009).

171

O Plano de Bacia TietJacar diz em uma de suas metas que h a necessidade de

buscar a integrao com as diversas Polticas, Planos e Programas setoriais relativos UGRH, com
nfase para aqueles pertinentes Secretaria de Estado da Agricultura, como, por exemplo, o
Programa Estadual de Microbacias da CATI (Meta 2.2.5.1., CPTI, 2008b). Embora haja essa meta, do
mesmomodoqueasAPAs,oPlanonofazrefernciasformasdeinterlocuocomestaUnidadede
Planejamento.Qualfoi,portanto,aimportnciadessasunidadesdegestoparaoPlanodeBacia?De
queformaelassearticularam?
O que pode ser verificado, nesse sentido, que esse Plano no se integra e no se
aprofunda na temtica do uso e ocupao do solo deste territrio, seja ele urbano ou rural. A
respeitodisso,oEntrevistadoDcomentasobreanecessidadedeinterlocuo,principalmentecomas
reaseusosruraisdaBacia:
Falta integrao com o planejamento e a gesto do uso e da ocupao do solo. Eu
no imagino voc fazer gesto da qualidade da gua sem fazer a gesto do uso do
solo adequadamente da Bacia, e ai tem um papel fundamental a Secretaria da
Agricultura.Conservaodosolo,hojeoproblemadeassoreamentonosriosmuito
grave e mesmo poluio por matria orgnica advinda de solo, da matria orgnica
do solo lixiviado, as cargas difusas, inclusive da zona rural. Ento tem que se fazer
realmente um trabalho integrado tambm com a Secretaria da Agricultura. Eu fico
muito frustrado que a gente sai da reunio do Comit, que v os outdoors da
Secretaria da Agricultura do Projeto de Microbacias da CATI, que a coordenadoria
tcnica, e que no conversa com o Plano de Bacia, com a gesto feita atravs da
poltica estadual e do Comit de Recursos Hdricos. Ento, esse outro problema
gravequeeuachouma distoro.No existeumaarticulaointerinstitucional.No
existe uma integrao. Ento, eu vejo com muita preocupao essa questo da
conservaodaBaciaeenvolveatambmnosaconservaodaquestodosolo,
masaenvolvereasdereservalegal,todapartedemanejoagrcoladosolo,avoc
tempesticida,voctemfertilizantesqumicos,fertirrigaodacana,tudoisso.Ento
eu acho que ainda a questo da gesto da Bacia tratada olhando s para o corpo
hdrico(EntrevistadoD).
Alm de o Plano de Bacia no traar uma relao com outras polticas pblicas
regionais ele tambm pouco faz em relao s polticas municipais. O Entrevistado D complementa
dizendo que a articulao com o uso do solo rural ainda pouco incorporada pelos instrumentos
municipais.
Essa questo dos Planos Diretores Municipais teve uma evoluo. Agora no o
plano de desenvolvimento urbano, mas sim, um plano municipal. Ento, ele deveria
tambmtratardousoeocupaorural,integradoaourbano.Masnosabe,temum
problema de competncia municipal que muito forte para legislar sobre questes
locais que a Constituio Federal falha. A questo local, muita gente detecta como
sendo pra cidade, mas no . O local o municpio como um todo, mas a prefeitura
notemforaparadizerquem,oquesepodeserfeitonazonarural,emtermosde
um zoneamento ecolgico, de dizer: voc no vai plantar isso ou aquilo, ou no
queremos cana no municpio. Mas eu acho que algumas prefeituras j esto
172

comeandoatratardisso.UmexemplointeressanteaprefeituradeBrotas,quefez
um programa, eles iam at os proprietrios rurais para induzilos a formar reserva
legaleaverbaros20%.Aprefeituratomouessainiciativa(EntrevistadoD).
Alm do Relatrio Zero (IPT, 2000), que foi considerado a base principal de dados, o
PlanodeBaciaapontaqueforamconsideradosoutrosdiagnsticosdeinteresseesistematizaodos
dadosbsicoseoutrosprogramaseplanossetoriaisexistenteseemelaborao,queincluramaes
demelhorianaqualidadeambientaledosrecursoshdricosdareadeinteresse.Emboraexistaessa
colocao, no h especificamente um detalhamento de quais programas e planos foram
consideradosedequeformaelesforaminseridosnoPlano.
Observase, portanto, uma grande ausncia de articulao horizontal com as outras
unidadesdeplanejamentoegestoquetangenciamaBacia,tantoemnvelregional,comolocal.
Se o planejamento fsico territorial por Bacia, ele acaba condicionando, afetando
outros setores. Entretanto, ele acaba sendo esse planejamento hidrogrfico. No
um planejamento territorial, planejamento hidrogrfico, quer dizer, muito voltado
paraumsetorseacabaficandocomumvismuitoSecretariadeRecursosHdricos
etc. Falta estratificar, falta abrir, horizontalizar a coisa, ento est muito um vis
muito verticalizado e isso atrapalha. E eu acho que a origem da coisa est l na
filosofia,naquestodemeioambienteerecursoshdricos(EntrevistadoD).

MacrozoneamentoeZoneamento
Outroinstrumento,quenofoiutilizadonoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar
e que poderia tambm servir de base para as anlises e propostas de uso e ocupao do solo foi o
Zoneamento Ambiental
63
. Enquanto instrumento de planejamento, o Zoneamento, a partir da
compartimentao de uma regio em pores territoriais obtida pela avaliao dos atributos mais
relevantes e de suas dinmicas, pode contribuir com o diagnstico de uma rea para o
estabelecimento de diretrizes e metas a serem alcanadas. Nesse sentido, esse intrumento poderia
fornecer,nombitodoterritriodaBaciaHidrogrfica,informaesquepermitissemaavaliaoda
situaoexistente,emtermosdasrestrieselimitaesimpostaspelosfatoresambientais.Poderia,
inclusive, ser um instrumento de apoio tomada de decises sobre os usos e o gerenciamento dos
recursoshdricos.
Dentro dessa discusso, houve argumentos que defenderam que o prprio Plano de
BaciadeveriaincluirumZoneamentoEcolgicoEconmico.

63
OZoneamentoAmbientalelencadocomoumdosinstrumentosdaPolticaNacionaldeMeioAmbiente(Lei6.938/1981).
O termo, posteriormente, foi regulamentado como Zoneamento EcolgicoEconmico (Decreto 4.297/2002), com a
prerrogativa deenglobar as questessocial e econmica ambiental. O Zoneamento EcolgicoEconmico (ZEE) um
instrumentoparaplanejareordenaroterritrio,harmonizandoasrelaeseconmicas,sociaiseambientaisquenele
acontecem. Demanda um efetivo esforo de compartilhamento institucional, voltado para a integrao das aes e
polticaspblicasterritoriais,bemcomoarticulaocomasociedadecivil,congregandoseusinteressesemtornodeum
pactopelagestodoterritrio.
173

FaltouumpoucodeZoneamentonoPlanodeBacia.EuachoqueumPlanodeBacia,
ele tem que partir de um Zoneamento Ambiental da Bacia. Mas o pessoal no tem
essaviso.EoIPTnocobriuisso.OIPTpoderiacobrir.Agenteaquiatpoderia,mas
nsnoficamoscomessaparte.Ento,essafoiumadeficinciadoPlano,emminha
opinio. Ele apenas seguiu uma diretriz dos Planos Estaduais. Tem termo de
referncia,tudo(EntrevistadoD).
O Plano de Bacia chegou a definir, ainda que de forma genrica, uma Meta
ressaltando a necessidade em promover a integrao de polticas nacionais, estaduais e regionais,
tais como ZEEs, Planos de Gerenciamento Costeiro, Planos Regionais de Resduos Slidos, Sistema
Nacional de Unidades de Conservao e qualquer poltica que tenha interferncia com a gua de
modoagarantiragestointegradamultisetorial(Meta2.2.5,CPTI,2008b).Emborahajaessameta,a
prticatemsemostradocontrria.
O que parece evidente que a Bacia Hidrogrfica, enquanto Unidade de
Planejamento Regional, pouco reconhecida pelas instncias e rgos gestores em geral. Ela se
constitui enquanto recorte administrativo para aqueles que atuam mais diretamente com o
gerenciamentodosrecursoshdricos.
OEntrevistadoBfazrefernciaessadificuldade:
Umaoutradificuldadecrucialdizrespeitoaessaculturatodaqueagentetem,todo
nosso sistema, todo nosso arcabouo legal de gesto : Municpio, Estado e Unio.
Quando voc pe uma unidade de gesto que Bacia hidrogrfica, que extrapola o
municpio e quando a gente pensa em Bacias Hidrogrficas, no sentido estrito da
palavra,extrapolaoEstado.QuandoeupensonaBaciadoTietmesmo,eutenhol
um biquinho em Minas. Quando eu penso na Bacia do Paranapanema, eu tenho
Estado do Paran, quer dizer, ento essa uma dificuldade at institucional, n. De
como que voc cria mecanismos para gerir isso. Ento na UGRH a gente percebe
isso. J h um entendimento melhor. Agora para voc resolver problemas
relacionadosgua,noadiantavocpensarnombitodomunicpio,voctemque
pensar no mbito da Bacia, tanto na questo de disponibilidade, quanto de
qualidade,ombitodaBacia.Ento,noadiantaJatrataroesgotoeascidadesa
montantenotratarem.NoadiantaterconservaodosoloemBauru,senotiver
nas outras. No adianta a gente cuidar bem dos nossos resduos (no que a gente
cuida, ainda no cuida) e os outros municpios no cuidarem e, assim,
sucessivamente. Ento, esta dificuldade, ela uma dificuldade que ainda existe
(EntrevistadoB).

174

H evidncias, portanto de que essas Unidades, assim como seus principais

instrumentos de Planejamento e Gesto poderiam ser melhor integrados. Um instrumento que
poderiacontribuircomaintegraodessasPolticasePlanosseriaaAvaliaoAmbientalEstratgica
(AAE)
64
, no sentido de articular instrumentos que atuam em um territrio comum: Planos de Bacia,
PlanosdeManejo,PlanosdeMicrobacias,PlanosDiretoresetc.
Tudo isso cabe uma Avaliao Ambiental Estratgica nessa questo de articulao
desses Planos. Verificar onde esto as interfaces, as lacuna desses Planos todos. E
quemdevefazeraAvaliaoAmbientalEstratgica,naminhaopinio,aSecretaria
de Planejamento, no a Secretaria de Meio Ambiente. Agora, as Secretarias de
Planejamentos, tanto o Ministrio de Planejamento e as Secretarias Estaduais de
Planejamento so de planejamento econmicofinanceiro. Um rgo de
planejamentotemquepensaremtudoqueprecisaserplanejadodeformaarticulada,
integrada. Ter uma viso sistmica. A questo energtica, a questo agrcola, a
questo econmica, a questo ambiental, enfim, grandes setores que esto a e que
precisam de um planejamento e eles acabam se interrelacionando. Tem
sombreamento,temcoisascomuns,umsetorinterferenooutroeomeioambiente
que recebe a interferncia de todos. Ento, fica essa coisa multisetorial se
degladiando e no se articulando e tambm tem disputas polticas, porque tem
MinistrioseSecretariasquesodepartidosoudetendnciasdiferentes,noquerem
se articular, ento, acaba faltando uma poltica de Estado, para poder, realmente,
supririssoa.Ento,euachoquefaltarealmenteisso(EntrevistadoD).
Nessesentido,aosefazerumaavaliaointegradadaspolticas,aBaciaHidrogrfica
setornariaumaUnidadedePlanejamentoRegionalmaisreconhecida,queidentificariaeapontariaas
macrodiretrizes para a regio e onde todos os instrumentos deveriam se reportar a essas diretrizes
estabelecidas pelo Plano de Bacia Hidrogrfica. Entretanto, uma das grandes dificuldades de
articulaoresidenofatodeaBaciaHidrogrficanoser,noBrasil,umainstnciapoltica,noexiste
umadivisopolticaporBacia,assimcomoosmunicpios,EstadoseUnio.
Sobre essa questo, o Entrevistado D sugere, inclusive, que essa articulao entre
Unidades e instrumentos de Planejamento e Gesto deveria estar presente em um instrumento
normativoqueindicasseanecessidadedeatendimentosmacrodiretrizesdoPlanodeBacia.
SensvamostomaraBaciacomounidadedeplanejamentoregional,erealmente
a Bacia, eu acho que precisa de um instrumento legal. Ou seja, tem que ter uma lei
estadualdizendo:osPlanosDiretoresMunicipaistmqueseadequarsdiretrizesdos
PlanosdeBacia.Euachoquepossvelumaleiestadualparaisso(EntrevistadoD).

64
A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) um instrumento de poltica ambiental que tem por objetivo auxiliar,
antecipadamente, os tomadores de decises no processo de identificao e avaliao dos impactos e efeitos,
maximizandoospositivoseminimizandoosnegativos,queumadadadecisoestratgicaarespeitodaimplementao
deumapoltica,umplanoouumprogramapoderiadesencadearnomeioambienteenasustentabilidadedousodos
recursosnaturais,qualquerquesejaainstnciadeplanejamento.Emoutraspalavras,aAvaliaoAmbientalEstratgica
a incorporao de consideraes e critrios ambientais em uma Poltica, Plano ou Programa estabelecidos em um
determinadocontextoregional,setorialoureaprogramtica(MMA,2002;EglereAgraFilho,2004).
175

reasdeEspecialInteresse
O Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar considerou, como um dos principais
instrumentos para a conservao e o manejo da biodiversidade, o estabelecimento de reas
Protegidas, definidas como reas que, devido s caractersticas especiais que apresentam, devem
permanecerpreservadas.Complementa,dizendoaindaqueasreasProtegidascumpremimportante
papelnaBaciaHidrogrficagarantindoaproteoearecuperaodosrecursoshdricos,bemcomoa
recuperao e restaurao de ecossistemas degradados, a promoo da educao e interpretao
ambiental,bemcomooturismoecolgico.
Em seu Diagnstico o Plano de Bacia toma como referncia as reas Protegidas
consideradas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC (Lei Federal 9.985/2000)
queintegraasUnidadesdeConservaofederais,estaduaisemunicipaissobumsmarcolegal.
Contudo,ressaltaqueaautonomiadasdiferentesescalasdopoderpblicoparacriar
essas reas deve ser exercida de forma articulada, visando complementar aes de conservao em
diferentesbiomasconsiderandooscontextoslocais.
Com base no SNUC, o Plano de Bacia diagnosticou que na UGRH13 existem sete
UnidadesdeConservao,sendotrsdeProteoIntegral(comoasEstaesEcolgicas)equatrode
Uso Sustentvel (como as APAs e as Reservas Particulares do Patrimnio Natural). Alm dessas,
existem tambm cinco Estaes Experimentais, que no so categorias previstas no SNUC. O
Diagnsticonoanalisaoestadoecondiesdessasreas.
Outra rea que o Plano de Bacia denomina como rea Especial para a Gesto dos
Recursos Hdricos so as reas do Sistema Aqufero Guarani. A principal rea de recarga de guas
subterrneas em estudo na UGRH localizase no municpio de Itirapina. Entretanto, estimase que
hajaoutroslocaisdentrodaBacia.
Desse modo, o diagnstico ressalta que devem ser estudadas e localizadas outras
reas de recarga e reas de afloramento, pois elas mereceriam ateno especial de preservao da
vegetao remanescente, principalmente as matas ciliares. Alm disso, seriam tambm reas de
restrio do uso do solo. Entretanto, na etapa de propostas, o Plano de Bacia no chega a realizar
quais seriam as aes ou possveis programas e remete esse estudo a uma etapa posterior do
trabalho.
Por fim, o Plano de Bacia menciona que deve ser feito um Programa de
esclarecimentoeincentivocriaodeUnidadesdeConservaonombitomunicipal,emborano
faa nenhuma relao com as reas de Especial Interesse Ambiental, urbanas ou rurais, propostas
nosPlanosDiretoresMunicipais.

176

2.2.2.ANLISEDOSOBJETIVOS,AESEINSTRUMENTOSDECARTERAMBIENTALCONTIDOSNOPLANODE
BACIARELACIONADOSAOSMUNICPIOS
Princpioseobjetivosgerais
ApartirdoembasamentodasetapasdeDiagnsticoePrognstico,oPlanodeBacia
TietJacar propsum conjuntodeObjetivos, MetaseAesRecomendadas,tal comoindicadono
PlanoEstadualdeRecursosHdricos2004/2007enaDeliberaoCRHn
o
55,de15deabrilde2005.
Os Objetivos foram denominados como Metas Estratgicas da Gesto de Recursos
Hdricos e corresponderam ao conjunto dos objetivos permanentes do SIGRH (Sistema Integrado de
RecursosHdricos)edasociedadequantoaosRecursosHdricos,possuindombitoestadualeprazos
devignciaedereavaliaoindefinidos.Nototalforamdefinidas6MetasEstratgicas,asaber:

Meta Estratgica 1: Criar e manter atualizada uma Base de Dados do Estado de So

Paulo(BDRHSP)relativascaractersticasesituaesdosRecursosHdricos.
Meta Estratgica 2: Gerir efetiva e eficazmente os recursos hdricos superficiais e
subterrneosdemodoagarantiroseuusodomstico,industrial,comercial,ecolgico,recreacional,
nairrigaoegeraodeenergia,emnavegao,napecuriaeoutrossetores.
MetaEstratgica3:Proteger,recuperarepromoveraqualidadedosRecursosHdricos
comvistassadehumana,vidaaquticaequalidadeambiental.
Meta Estratgica 4: Contribuir para o desenvolvimento do Estado e do pas,
assegurando ouso mltiplo,racional e sustentveldosRecursosHdricosem benefciodas geraes
presentesefuturas.
Meta Estratgica 5: Minimizar as consequncias de eventos hidrolgicos extremos e
acidentesqueindisponibilizemagua.
MetaEstratgica6:Promoverdesenvolvimentotecnolgicoecapacitaoderecursos
humanos,comunicaosocialeincentivoeducaoambientalemRecursosHdricos(CPTI,2008b).
Em decorrncia das Metas Estratgicas, foram definidas 22 Metas Gerais que
compreenderam o desdobramento dos objetivos permanentes. A indicao foi que essas metas
possussemprazodevignciadequatroanosereavaliaoanual.

177

MetaseAesespecficas
DiferentementedeumPlanoDiretorMunicipal,oPlanodeBaciaHidrogrfica,apsa
etapadediagnsticoediretrizes,aoinvsdeapontarinstrumentosdeplanejamentoegesto,elevai
diretamente paraaetapa de Metas EspecficaseAes Recomendadas.Poucos soosinstrumentos
indicados pelo Plano de Bacia Hidrogrfica, para alm daqueles contidos na Poltica Nacional de
RecursosHdricos.
As Metas Especficas foram definidas a partir das Metas Gerais e representaram a
formadeorganizaooperacionaldasintervenesoudasaesdoPlanodeBaciaTietJacar.No
totalresultaramse75MetasEspecficas.
A partir das Metas Especficas, foram detalhadas Aes Recomendadas. Para cada
Ao, estipularamse, tambm, o local de atuao da mesma, o Programa de Durao Continuada
(PDC)relacionado,asinstituiesresponsveispeloseudesenvolvimento,ovalorestimado,asfontes
derecursoseseooramentodeveriasermunicipal,estadualoufederal.Porfim,previusetambmo
prazolimiteparaocumprimentodecadaao.Aotodo,foramprevistas,190AesRecomendadas.
Observase, nesse contexto, uma quantidade excessiva de metas e aes, onde
muitasmetasespecficasconfundemsecomasaesrecomendadasou,atmesmo,sorepetidas.
Almdisso,muitasaesapresentaramumprazomuitocurtoparaseremexecutadas
apsaprovaodoPlanodeBacia.EmsetratantodeumComitdeBaciaqueaindanopossuiuma
estrutura to capacitada, analisase que apresentar uma quantidade excessiva de aes em curto
prazonofoiamelhorestratgia,poisteriamumgranderiscodenoseremrealizadas.Edefatofoio
queocorreu.
MetasEstratgicas= 06
MetasGerais= 22
MetasEspecficas= 75
AesRecomendadas= 190
TotaldeMetaseAes= 293
Fazendoumaanlisemaisdirecionadaarticulaoregionalmunicipal,observouse
quedas190aespropostas,35estorelacionadasacontribuiesvoltadasaosMunicpios,embora
a responsabilidade direta pela execuo ficaria a cargo de outros segmentos (Comit de Bacia,
Secretaria Estadual, Ongs, Universidades, Fundaes etc). Essas Aes foram classificadas como Do
RegionalparaoLocal.
Alm dessas, verificouse que outras 30 aes foram indicadas como
responsabilidade direta das Prefeituras Municipais em desenvolvlas, a fim de contribuir inclusive
paratodoterritriodaBacia.TaisaesforamconsideradascomoDoLocalparaoRegional.

OsQuadros21e22apresentamtaisaes,deformasistematizada.
178

Quadro21AesrecomendadasnoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacarvisandocontribuircomos
Municpios,cujaresponsabilidadepelaexecuoseriadesegmentosregionais(ComitdeBacia,Secretaria
Estadual,Universidades,Fundaesetc):
AESDOREGIONALPARAOLOCAL.
AoRecomendada

[01]Fomentarodesenvolvimentodepolticaspblicasmunicipais,PlanosDiretoresMunicipais,LeisdeUso
doSoloemarticulaocomoPlanodeBacia.

[02]PromoverumtrabalhoculturaldearticulaoentreosmunicpioscomponentesdaUGRH,numesforo
regional.

[03]Monitorar,investigareavaliarosefeitosdaurbanizaosobreaqualidadeeadisponibilidadedos
recursoshdricos.

[04]Elaborardiagnsticosdomeioambientequedemonstremfragilidadesevocaes,tendoemvista
subsidiaropossvelincrementodedesenvolvimentodosmunicpios.

[05]Efetuarestudovoltadoparaoplanejamentoegerenciamentointegradodosrecursoshdricosnasreas
comvocaoparaaglomeraourbana,queconcentrarocercade30%dapopulaoregionalem2010.

[06]Empreenderaesdegestoderecursoshdricosquecontribuamparamelhorarascondies
socioeconmicasdosmunicpiosdemenorIDH,nosentidodeelevaroseundiceparaumnveligualou
prximoaodamdiaatualdaUGRH,objetivandoaindaelevaroIDHmdiodaUGRHparaumvalorigualou
superiora0,8consideradopeloPNUDProgramadasNaesUnidasparaoDesenvolvimentocomoindicativo
deregiesdeAltoDesenvolvimentoHumano.

[07]IncentivaraformaodereasdePreservaoPermanente,deReservasLegaisedeCorredores
Ecolgicos.

[08]Implantareorientarprogramasdereflorestamentoeproteomataciliar.

[09]Selecionarreasruraisdebaixafertilidade,comvistasaoestabelecimentodezonasparapromooda
recuperaodafloraedafaunaeconservaodossolos.

[10]Desenvolverbancosdedadosconstandodeinformaessobreasituaodemananciaisde
abastecimento.

[11]DivulgaraLei9.866/1997,voltadapararecuperaoeproteodeMananciais.

[12]Elaborarestudoseprogramasdedesenvolvimentosustentvelemreasdeproteoerecuperaode
mananciais(APRMs),promovendosuaregulamentao.

[13]FormularaesemedidasvisandoarticulaoentreoPlanoDiretordeSaneamentodomunicpio,o
PlanodaBaciaeoPlanoEstadualdeSaneamento.

[14]OrientarosmunicpiosnaelaboraodePlanosDiretoresdeResduosSlidos.
179

[15]Estabelecerumprogramadecontrolederesduosslidosurbanos,industriaisedesade.

[16]Implantarourecuperarsistemasdedisposiofinaldosresduosslidosdomiciliaresparasedes
municipaiscomndicedeQualidadedeResduos(IQR)<6,comcapacidadedeatendersdemandasdas
populaesdassedesmunicipaispelosprximos10anos.

[17]Desenvolverestudosparaestabelecimentodediretrizesparaproteodecaptaesdeabastecimento
pblico.

[18]Incentivaraformaodeassociaeseconsrciosdeusuriosderecursoshdricos.

[19]Acompanharasiniciativasdestinadasuniversalizaodoatendimentocomsistemasdesuprimentode
guaeaoatendimentode90%dapopulaourbanadaUGRHcomcoletadeesgoto.

[20]Orientar,acompanhar,fiscalizaraimplantaodesistemadedisposioderesduosslidosdosetorde
sade.

[21]Apoiarpequenosemdiosmunicpios,tendoemvistaaPortaria518/04doMinistriodaSade,para
atenderproblemascruciaisemreascrticas.

[22]FormularaesparaqueaUGRHsepreparediantedesurtoseconmicosintensivos(porexemplo,da
canaedalaranja)inclusivenoqueserefereaousoeocupaodosolodos34municpiosqueacompem.
[23]Promoverestudoselevantamentosnecessriosparaestabelecercondiesdeusoracionaldagua.

[24]Desenvolveraesdestinadasaprotegervrzeas,reasalagadas/alagveis,demodoquepossamcumprir
adequadamenteoseupapeldezonasdeamortecimentodecheias,filtrosnaturaiseproteode
biodiversidade.

[25]EquacionaraquestodadrenagemurbanaatravsdolevantamentodedadoseelaboraodePlanos
DiretoresdeMacrodrenagemparareasurbanascompopulaosuperiora50.000habitantes.

[26]CapacitarasCoordenadoriasMunicipaisdeDefesaCivilparaacoleta,sistematizaoeanlisede
informaoquantitativaequalitativadedanosvisandooplanejamentodasaesdepreveno,resposta,
reabilitaoerecuperaodiantededesastresrelacionadosschuvas.

[27]Caracterizaraevoluodosdanoseprejuzosmateriaiseimateriaisrelacionadosschuvas,considerando
osegmentosocialafetado(domicliosurbanos,comrcioeservio,indstria,domicliosruraise
estabelecimentosprodutivosemzonarural).

[28]Qualificarosprofissionaislocaisdiretamenteenvolvidosnagestodosrecursoshdricos.

[29]Promoveraarticulaocomosmeiosdecomunicao(televiso,rdio,jornaisetc)visandodifundir
informaesparasensibilizaroscidadosparaquestesreferentesUGRH.

[30]Levantarfontesdifusasdepoluiourbanaserurais:agrotxicoseantigaserosesaterradascomlixo,
dentreoutras.

[31]Concebereimplantarprogramasdeprevenoe/oureduodepoluiodifusaurbana.
180

[32]FomentarconvnioscomDAAEsouSAAEs,SABESP,universidadesouinstituiesdepesquisa,parao
monitoramentoconjuntoouconsorciadodaqualidadedaguadeabastecimentopblicodospequenos
municpios,segundoaPortaria518/04.

[33]Desenvolverprogramadeidentificao,cadastramentoeespacializaodereasurbanaserurais
erodidaseassoreadas,estabelecendodiretrizeseorientaesvoltadasparaacorreodosproblemas
constatados,assimcomoparaaprevenodaevoluodessesprocessos.

[34]Implementaraesdecontroledeerosonasreascrticasurbanasperiurbanaserurais.

[35]Implementaraesdegerenciamentoecontroledasatividadesdeminerao.
Fonte:Doautor.
Entendendo que o Municpio uma instncia frgil em lidar com a soluo dos
problemas ambientais tendo em vista a carncia de recursos humanos e financeiros, essas aes
propostas pelo Plano de Bacia Hidrogrfica, realizadas por instncias regionais, so de grande
importncia, pois visam contribuir com a gesto local no sentido da proteo e conservao dos
recursoshdricos.
Por outro lado, mesmo sofrendo com a falta de recursos tcnicos e financieros, o
Plano de Bacia tambm indicou aos municpios aes visando contribuir na qualidade dos recursos
hdricosdaBaciaTietJacarcomoumtodo.
O Quadro 22 apresenta as aes propostas pelo Plano de Bacia Hidrogrfica Tiet
JacarrelacionadasresponsabilidadediretadasPrefeiturasMunicipais.
Quadro22AesrecomendadasnoPlanodeBaciaquecaberiamaosMunicpiosdesenvolvervisando
contribuirparaaBacia:
DOLOCALPARAOREGIONAL.
[01]Desenvolverprojetosqueestabeleamdiretrizesquesubsidiemaocupaoordenadadomunicpio.

[02]DefiniremapearasrespectivasreasdePreservaoPermanente(APPs)emfunodecaractersticas
especficaslocais.

[03]Recuperarmatasciliaresdecursosdgua(revegetao,gerenciamentodemicrobacias,proteode
mananciais).

[04]PriorizarumafortefiscalizaosobreasreasdePreservaoPermanenteesobreaspequenas
nascentes.

[05]Fomentaraampliaosignificativadereasverdesurbanas,porexemplo,implantandooIPTUVerde,
visandoincentivaradiminuiodareaimpermeabilizada.

[06]Avaliarosimpactosdosistemadesaneamentoinsitunosoloemananciaissuperficiais.

[07]ElaborarPlanosDiretoresMunicipaisdeSaneamento.

181

[08]ImplantarobrasdeSaneamentoBsico(redesdeesgoto,emissrioseinstalaodeestaesde
tratamento).

[09]Implementaroucomplementararedecoletoradeesgotoarticuladamentecomaelaboraoeexecuo
deumPlanoDiretorSetorial.

[10]Fomentaraviabilizaodefinanciamentoemnvellocal,estadual,nacionaleinternacionalparao
tratamentodosesgotosurbanos.

[11]Estabelecer,juntocomrgoseinstituiescompetentes,critriosemetodologiasdeavaliaoe
controledeestaesdetratamentodeesgoto.

[12]ElaborarPlanosDiretoresMunicipaisdeResduosSlidos.

[13]PromoveraesintegradasentreosdemaismunicpiosdaUGRHnareaderesduosslidos,como
tambmofomentoformaodeconsrciosparatratamentodosmesmos.

[14]Conceberprojetoeimplantaraterroemvalasparamunicpiocommenosde20.000habitantes.

[15]Promoveraarticulaocomosserviosdelimpezaurbanamunicipaisnosentidodeminimizara
disposiodelixonasviaspblicaseterrenosbaldios.

[16]Desenvolverprojetosdecoletaseletivadolixourbanocomvistaspreservao/conservaodos
recursoshdricosededisposioadequadaderesduos.

[17]InstalarincineradorderesduosdosServiosdeSadeparaatendimentoregional.

[18]Implantar,melhoraroucomplementarossistemasdetratamentodegua.

[19]Desenvolverprojetosparaavaliarperdasdeguaegerarsubsdiosqueorientemaeconomiadegua.

[20]Estabelecerdiretrizesvoltadasparaosmunicpiosusuriosdeguassubterrneas,locaiseregionais,com
vistasaousoepreservaodorecurso.

[21]Elaborarprogramasorientativosdereduodeperdas(fsicasenofsicas)paranvelde25%paraas
PrefeiturasMunicipaiseasconcessionriasdeguaeesgoto.

[22]ElaborardiagnsticosePlanosDiretoresdeMacrodrenagememreasurbanascomproblemasde
inundaes.

[23]Elaborarlegislaodeproteodevrzeasereasalagadas/alagveis.

[24]Desenvolverprojetosdecooperaocomdemaismunicpios,compreendendosubsdiostcnicospara
controleedefesacontrainundaes.

[25]Promoverarecuperaodosistemadedrenagemurbanaeestimularainfiltrao,semprequepossvel,
daguadeescoamentosuperficial.

[26]Cadastrar,cartografareelaborarzoneamentodereasinundveis,estabelecendodiretrizes,emformade
182

manualtcnico,quepossamserutilizadasnodisciplinamentodousoeocupaodosolourbanoeno
estabelecimento,pelaDefesaCivil,deplanospreventivosoudecontingncia.

[27]Desenvolveraespreventivasecorretivasparacombateroassoreamentoeaobstruodoscorposd
guaporlixoeentulho.

[28]Implementarumbancodedadossobreerosourbanas,periurbanaserurais.

[29]ParticipardaComissoExecutivaparaaelaboraodeumPlanoDiretorMinerrioparaaUGRH.

[30]Fomentar,emarticulao/conjuntocomoDNPM,aimplementaodemedidasdecontroleparaos
diversostiposdeatividademinerria.
Fonte:Doautor.
Com relao a essas metas e aes consideradas como de responsabilidade
municipal,observasequehumaintenonoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacaremestimular
umaarticulaocomosmunicpiospertencentesUGRH,especialmenteaquelesondeosproblemas
e impactos ambientais apresentamse mais latentes, alm de fazer tambm que esses municpios
desenvolvamaesemproldaqualidadedaguadetodoterritriodaBacia.
Verificase que as aes apontadas priorizam quatro grandes temas: a proteo das
reas verdes, APPs e Mananciais; o tratamento dos esgotos, a disposio adequada de resduos e o
uso racional da gua para abastecimento. Essas aes aparecem como mais evidentes, pelo fato de
seremdiagnosticadascomoosprincipaisproblemasambientaisdaBacia.
Alm desses, em menor nvel, h tambm uma indicao para que os Planos
Diretores Muncipais se articulem com o Plano de Bacia, e h uma preocupao com os processos
erosivoseaimplantaoadequadadasatividadesindustriaiseminerrias.
Emboraissoocorra,oPlanonoapontacomoessasaesdevemserimplementadas
equaisseriamosmecanismos,asferramentaseosinstrumentosparaoseucumprimento.
Vale ressaltar novamente que as aes colocadas pelo Plano de Bacia Hidrogrfica
TietJacar aos municpios priorizam as temticas setoriais mais conhecidas pela Agenda Marrom:
reas verdes, esgotos, resduos slidos e recursos hdricos. No h, portanto uma preocupao
evidente com os processos inadequados de uso e ocupao do solo que ocorrem nos territrios
municipaisequeafetamaBaciacomoumtodo.
Com relao ao total das metas e aes que foram estabelecidas no Plano de Bacia
Hidrogrfica,grandepartedosentrevistadosfezrefernciaquantidadeexaustivademetaseaes
queforampropostas,muitasdelassendoconsideradasrepetitivasebastantegenricas.
Emrazodisso,integrantesdoComitdeBaciaTietJacarsugeriramquesefizesse
umapriorizaodessasmetas,paraquesetivesseumareferncianaaplicaodoPlanodeBacia.
Paratal,foirealizada,noanode2008,umaoficinadepriorizaodeMetasrealizada
emSoCarlos,ondeforamconvocadostodososmembrosdaPlenriaedasCmarasTcnicas.Nessa
Plenria,das190metasexistentes,37foramescolhidascomoprioritrias.Apartirdisso,essasmetas
183

foram enviadas pelo correio para todos os membros da Plenria e das Cmaras Tcnicas, para que
dentreas37metas,fossemdefinidasas10quetinhamprioridademaiorparadirecionarosrecursosa
curtoprazo.
Ento tiveram 190 metas, quer dizer, invivel, era um negcio que ficou totalmente
furado.Entooqueagentefez,agentefezumareunioplenriaeopessoalfezum
esquema violento l. O pessoal reduziu para 40, mas na verdade, depois o Nemsio
fezumestudoleviuquetinhaquereduzirpara37.Porquealgumasseencaixavam
dentro de outras e tal. A reduziu para 37 e ai ele falou 37 tambm no d. No
adianta voc ficar com as 37 metas que no funcionam, tem que ficar com um
negciomenor,temquereduzirpara10.Entooqueagentefez,agentemandouas
37paratodomundodoComitecadaumdeuumanota(EntrevistadoA).
Para estabelecer a priorizao, utilizouse o Mtodo Delphi, onde foi elaborado um
questionrio que foi distribudo a todos os participantes e aos Membros da Plenria e das Cmaras
Tcnicasparaqueestesdessemnotasde1a10.Comoresultado,foramenviadas30respostas.
E a saiu ento essa hierarquizao, porque foi feito o, mtodo Delphi, que onde
cada um aponta suas prioridades e a foi normalizado. Esse processo at foi eu que
bolei de, era uma preocupao que o IPT tinha, eles no queriam priorizar. Eu falei:
nomasvaisermuitochato,mesmochegandoatrintaetantas,voccolocartrintae
tantas aes para o Comit, voc fala: bom so trinta e tantas, mas e a? A
priorizao pode at ter seus defeitos, mas teve um critrio, teve um mtodo
(EntrevistadoD).
Portanto, no total das 190 aes, foram priorizadas 37, sendo que destas, 10 foram
consideradas prioridades a curto prazo e 27 a mdio prazo. As outras 153 foram consideradas como
delongoprazoe,portanto,issoexigiriaumareflexomaiorficandoapenascomoumasugesto.
AaprovaodaPriorizaoFinaldasAesdoPlanodeBaciafoicolocadaemvotao
emReunioPlenriaExtraordinriadoCBHTJ,em08dedezembrode2008,resultandoem14votos
afavor,01votocontrae02abstenes.
OQuadro23apresentaahierarquizaodas37Aesequaisforamas10prioritrias.
Quadro23Aesqueforampriorizadas(apartirdaOficinadePriorizaodoPlanodeBaciarealizadaem
11/08/2008econsultaeletrnicacoordenadospelaUFSCar).
Prioridade AesaCurtoPrazo
1 Recuperarmatasciliaresdecursosdgua(revegetao,gerenciamentodemicrobacias,
proteodemananciais).
2 Realizarlevantamentodopassivoambiental,principalmentecomrelaosreasde
PreservaoPermanente(APPs)ecriaraesepropostasparaasuarecuperao.Promover,
prioritariamente,aelaboraodeumplanoparapreservaodaspequenasnascenteseparao
aumentodaproteoemtornodelas.
3 ApoiaratividadesdeEducaoAmbientaldeentidadesdembitoregional.
4 Implantarobrasdesaneamentobsico(redesdeesgoto,emissrioseinstalaodeEstaesde
184

Tratamento)deformaarticulada,comaelaboraoeexecuodeumPlanoDiretorSetorial.
5 ImplantarsistemadeBancodeDadosdeRecursosHdricos(BDRHTJ),paraapoiaro
acompanhamentodeprojetosprevistoserealizadosparaaUGRH.Promoveraatualizao
permanentedosdados.
6 Desenvolverprojetosdecoletaseletivadolixourbano,comvistaspreservao/conservaodos
recursoshdricosededisposioadequadaderesduos.
7 Inventariar,localizareinserir,naBDRHTJ,ospontoscrticosquantoaolanamentodecargas
poluentes,conflitos,eventoscrticos,usosdiferenciadosdosolo,assimcomoreaslegalmente
protegidas,commaiorsusceptibilidadeerosoeinundaes,submetidasaaes
desencadeadorasdeprocessoserosivos,extraodeareiae/ousupressodecoberturavegetal.
8 Efetuarconcepoeexecuodocadastramentodeusurios(urbano,industrial,agrcola,
aqicultura,dentreoutros).
9 ImplantaraAgnciadeBaciadaUGRHTJ
10 Desenvolverprojetosparaavaliarperdasdeguaegerarsubsdiosqueorientemaeconomiade
gua,elaborandoprogramasorientativosdereduodeperdas(fsicasouno)paranvelde25%
paraPrefeiturasMunicipaiseasconcessionriasdeguaeesgoto.
AesaMdioPrazo
11 Desenvolverdiagnsticodasituaodosrecursoshdricosemescaladedetalhe.
12 Cadastrartodosospoosperfurados,emoperaoeabandonados,desenvolvendomecanismos
deincentivoeestmuloaoseucadastramento.
13 Desenvolveraespreventivasecorretivasparacombateroassoreamentoeaobstruodos
corposdguaporlixoeentulho.
14 Realizarlevantamentosnoscorposdguadarearural,paraidentificarostiposeas
quantidadesdeprodutos(agrotxicos,herbicidas,etc)quetmsidoutilizadosnasatividades
agropecurias,identificandoqueproblemaspodemacarretarspopulaes.
15 Empreenderaesdegestoderecursoshdricosquecontribuamparamelhorarascondies
socioeconmicasdosmunicpiosdemenorIDH,nosentidodeelevaroseundiceparaumnvel
igualouprximoaodamdiaatualdaUGRH,objetivandoaindaelevaroIDHmdiodaUGRH
paraumvalorigualousuperiora0,8,consideradopeloPNUDProgramadasNaesUnidas
paraoDesenvolvimentocomoindicativoderegiesdealtoDesenvolvimentoHumano.
16 Instituio/CriaodereasdesignadasReservasdaBiosfera,conformesugeridopela
OrganizaoEducacional,CientficaeCulturaldasNaesUnidas(UNESCO),comopartedo
ProgramaHomemeaBiosfera(MAB).
17 Fomentar,juntosatividadesagrcolas,prticasparaimplantarcurvasdenveleoutros
dispositivos,afimdeevitareroseseenchentes.Promovereincentivarquetaisatividades
construamseusprpriosreservatriosdeamortecimentoparaminimizarofluxodirecionadoaos
corposdgua.
18 Elaborardiagnsticoseplanosdemacrodrenagememreasurbanascomproblemasde
inundaes.
19 Fomentaraviabilizaodefinanciamentoemnvellocal,estadual,nacionaleinternacionalparao
tratamentodosesgotosurbanos.
20 Elaborarestudospararegulamentaoeprogramasdedesenvovlimentosustentvelemreasde
proteodemananciais(APMs),promovendosuaregulamentao.
21 ElaborarmapadeusoeocupaodasterrasdaUGRH,naescala1:250.000,incluindo
atualizaesdecoberturasvegetais(IF)etrabalhosdecampo.
22 Sensibilizaroentepblicoparaadivulgaodeinformaopblicasolicitadaparafinsde
pesquisa,assessoriaacomissesearenasdedeliberaopblica,eparaocidadocomumno
185

temadeinteressedaGestodosRecursosHdricos(Ex:divulgaroPlanodeBaciaparatodaa
comunidade).
23 Desenvolverprojetoqueforneasubsdiosorientativosediretrizesdecontroledeeroses
urbanas,periurbanaserurais,bemcomoestimativasdecustosepriorizaodecorrees.
24 Estudareestabelecermecanismoseficazesefacilitadoresdaaplicaodalegislao,portariase
normasdeproteodasguassubterrneas.
25 Efetuarinventriodefontesdepoluioindustrial,deserviosetc.
26 MelhoriadosinstrumentosdecomunicaoedivulgaodasinformaesdoComit,,
promovendoinclusiveaarticulaocommeiosdecomunicao(televiso,rdio,jornaisetc),
visandodifundirinformaesparasensibilizaroscidadossobrequestesreferentesaUGRH.
27 Confeccionarmapadevulnerabilidadepoluiodasguassubterrneas,baseandosenomapa
elaboradoporIG/CETESB/DAEE(1997).
28 Realizartreinamentodousurioirriganteeindustrialemracionalizaodousodagua.
29 Instalaoemanutenodecentrosparareposioflorestalecontroledeatividadesimpactantes
domeiobitico(floraefauna).
30 ElaboraroPlanodeDesenvolvimentoeProteoAmbiental(PDPA)daUGRHTJ.
31 Promoveromonitoramentodereascontaminadas,identificandoqualtipodecontaminao
estocorrendoesuanatureza,visandonosomenteodiagnsticodosproblemas,masa
execuodemedidasqueossolucionem.
32 FormularaesparaqueaUGRHsepreparediantedesurtoseconmicosintensivos(por
exemplo,dacanaedalaranja)inclusivenoqueserefereaousoeocupaodosolodos34
municpiosqueacompem.
33 Elaborarestudosdetalhadosparaaproposiodediretrizesemedidasdeproteoecontrole
nasreasidentificadascomopotencialmentecrticasouvulnerveisquantosuperexplotao
e/oucontaminaodeaquferos;efetuarnessasreaszoneamentodeusoeocupaodosolo.
34 Discutirformatosdeparceriaentreuniversidades,institutosdepesquisaergostcnicos
diversoscomoCBH.
35 Promoverainserodeagentespolticos(deputadosestaduaisefederais,prefeitosevereadores)
naGestodosRecursosHdricosnaUGRH.
36 Promoveraarticulaocomosserviosdelimpezaurbanamunicipaisnosentidodeminimizara
disposiodelixonasviaspblicaseterrenosbaldios.
37 PromoverumtrabalhoculturaldearticulaoentreosmunicpioscomponentesdaUGRH,num
esfororegional.
Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).
O que possvel observar nessa priorizao que a questo da proteo da mata
ciliaredotratamentodosesgotosforamasduasquemaisseressaltaram.AsfalasdoEntrevistadoB
demostramessaevidncia:
Euachoqueagenteconseguiupassarde8%detratamentodeesgotoparamaisde
50%, quer dizer, nesse perodo de pouco mais de dez anos, no s com recursos do
Comit.Ento,aquestodoesgotoestseequacionando.OdiaemqueBaurutratar
esgoto, Bauru representa 1/3 quase da nossa populao. Ento, o dia em que Bauru
tratar, a nossa DBO remanescente vai l para baixo. Mas tratar esgoto s um
comeodaaoemprol dosrecursos hdricos eda gestoambientaldentrodeuma
regio(EntrevistadoB).
186

Nossa Bacia tem um problema muito srio no que diz respeito cobertura vegetal
remanescente,principalmenterelativaszonasriprias,smatasciliares,aosnossos
rios, cabeceiras, nascentes, pelo histrico de ocupao. A floresta estacional
semidecidual que um remanescente maior da Mata Atlntica que a gente tinha
aqui, boa parte do nosso Cerrado, que ns somos uma rea de transio... se
perderam. Existemmunicpios comndicesmuitobaixos devegetaoremanescente,
muitoabaixodamdiadoEstadodeSoPaulo.TantoquequandoagentefezoPlano
de Bacia isso foi uma das prioridades em todas as audincias pblicas (Entrevistado
B).
Alm dessas duas prioridades, a importncia de se implementarem aes de
educao ambiental, tambm refletiu como necessidade para a Bacia. Essa temtica se deu,
sobretudo,pelaforte participao dos segmentos dasociedade civil nasreuniesde priorizao das
Metas. Novamente observase que as 10 aes prioritrias no abordam os processos inadequados
deocupaodoterritrio.
AsaesprioritriasqueforamdefinidasnoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar
tornaramseoprimeirocritriodaFichadePontuaoparaosProjetosFEHIDRO(Quadro24).
Quadro24Critrion
o
1daFichadePontuaodosProjetosenviadosaoCBHTJ.
1ATENDIMENTOASMETASDOPLANODABACIA(ConformeAesprioritriasdoPlanodeBacia,estabelecidas
naReunioPlenriaExtraordinriadoCBHTJde08/12/2008).
PONTUAO CRITRIOAVALIADO
() 10 Asolicitaoestdiretamenterelacionadaentrea1ea5prioridadedoPlanodaBacia.
() 5 Asolicitaoestdiretamenterelacionadaentrea6ea10prioridadedoPlanodaBacia.
() 1 AsolicitaonoestarelacionadaanenhumadasprioridadesdoPlanodaBacia.
Fonte:ComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarCBHTJ(2009).

O Plano de Bacia foi um norte para os outros projetos, porque ai o cara fala eu
querofazer tal coisa.No,voc temqueseguiroquens temosaqui. Ento, paraa
pontuao dos projetos FEHIDRO ns fizemos uma deliberao de critrios de
pontuaoemcimadoPlanodeBacia(EntrevistadoA).
A partir do Plano de Bacia ns conseguimos elaborar o critrio de pontuao para
priorizao dos Projetos FEHIDRO, que ainda pode ser melhorada claro, tudo pode
sermelhorado,maseleavanoumuitoeeleestgerandomuitomenospolmicanas
decises e tem sido muito mais fcil trabalhar com ele. Porque o critrio anterior ao
que a gente tinha vinha do cotidiano e da cabea das pessoas que acompanham as
CmarasTcnicas.Agorano,comoPlanodeBaciaficoumaisfcildevoccriarum
critrioparapontuarosprojetosparapriorizao(EntrevistadoB).
Os argumentos anteriormente descritos mostram que o Plano de Bacia Hidrogrfica
TietJacartemsidoimplementadonaprtica,fundamentalmente,pormeiodosProjetosFEHIDRO.
187

OPlanodeBaciavemsendoimplementadoviaprojetosFEHIDRO.Eagenteespera
que a grande possibilidade de implementao das aes dos Planos de Bacia, essas
aes, essas diretrizes serem incorporadas pelas gestes municipais. Ento, cabe a
um trabalho dos gestores municipais, eu no sei como isso, a gente no pensou
ainda, mas talvez caiba uma capacitao do Plano de Bacia para os gestores
municipaisparaqueelespossampegaressasdiretrizeseincorporaremnosprocessos
de tomada de deciso para que as aes municipais contribuam tambm para o
cumprimentodaquelasmetasqueoPlanodeBaciatem.PorqueoPlanodeBaciavem
comumaquantidadedemetasqueprecisariadeumrecurso,seil,cemvezesmaior
doqueorecursoqueexistehojeanualdoFEHIDRO.Seeunomeengano,osvalores,
sevocdarumaolhada,nosvaloresprevistospassamdosduzentosepoucosmilhes
dereaisparadarcontadaquelasmetas,oquenopossvel(EntrevistadoB).

Instrumentoseconmicos
OmaiormecanismodecaptaoearrecadaoderecursosparaaGestodaguado
EstadodeSoPaulooFundodeRecursosHdricos,denominadoFEHIDRO.OFEHIDROumFundo
cujapartedosrecursosvemdaaplicaodealgunsinstrumentoseconmicos,comoosroyaltieseas
compensaesfinanceirasparaaexploraodosrecursosnaturais.
A maioria dos Comits de Bacia Hidrogrfica sobrevive apenas com os recursos do
FEHIDRO.AlgunsComitsdemaiorportejutilizamaCobranapeloUsodagua,comoinstrumento
de arrecadao. Com a aprovao da Cobrana nos Comits de Bacia do Estado esperase que este
instrumento contribua para a gerao de recursos em prol dos projetos de recuperao ambiental
dasrespectivasBacias.
A Lei Estadual 12.183/2005 disps sobre a cobrana pela utilizao dos recursos
hdricos do domnio do Estado de So Paulo. O art. 2 estabelece que a Cobrana esta vinculada
implementaodeprogramas,projetos,servioseobrasdeinteressepblicodefinidosnosPlanosde
RecursosHdricos.
DeacordocomaLei,osusuriosurbanoseindustriaisdosrecursoshdricosestariam
sujeitoscobranaefetivasomenteapartirjaneirode2006eosdemaisusurios,apartirdejaneiro
de2010.
Segundo autores, a Cobrana de Uso da gua pode se tornar um instrumento
econmico de redues de externalidades negativas, adotando o princpio do usuriopagador, que
tem como pressuposto o valor econmico da gua e a negociao, entre o poder pblico e a
coletividade, sobre sua fruio. Observandose o aspecto econmico da gua, a sua regulao
intervirnomercado,logooEstadopodeutilizaressacobranacomomeiodeexecuodepolticas
econmicas.Ouseja,afixaodevaloresparautilizaodaguatemafinalidadededistribuircustos
da administrao entre os usurios, para proporcionar incentivos adequados ao seu uso eficiente e,
consequentemente,comorestrioefetivaaomauuso,aosdespejosecontaminaodosrecursos
hdricos(Pompeu,2000;Vettorato,2012).
188

Entretanto, enquanto a Cobrana no se implementar, vm do FEHIDRO os recursos

para pagamento dos Projetos que so enviados anualmente ao Comit de Bacia TietJacar e que
passamporumprocessoseletivocomcritriostcnicosdeescolhaeaprovao.
O valor total estimado pelo Plano de Bacia TietJacar para atender as aes
Recomendadas no perodo de 2008 a 2019 atingiu um bilho cento e quarenta e cinco milhes de
reais.Acurtoprazo(20082011)seriamnecessriosduzentosecinquentaequatromilhes,amdio
prazo(20122015),dozemilhese,alongoprazo(20162019),oitocentosesetentaenovemilhes.
Quando se avaliam os recursos j assegurados ou as perspectivas concretas de
efetivao, verificase que os recursos do FEHIDRO so insuficientes. Para tal, o Plano de Bacia
recomendou que fossem acessadas outras fontes de recursos originrias do oramento estadual
(Sabesp, Bird e DAEE), do oramento federal (Ministrio das Cidades, FGTS e FUNASA) e do prprio
sistema(FEHIDROeexpectativadaCobranapeloUsodagua).
Outros instrumentos tambm considerados econmicos como os incentivos
econmicos, como o Pagamento por Servios Ambientais (PSA), o ICMS Ecolgico, entre outros
incentivos que poderiam beneficiar os produtores que utilizam boas prticas agrcolas, no so
citadosnoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.

InstrumentosparaoRural
Assim como os documentos tcnicos relativos Bacia Hidrogrfica TietJacar, o
PlanodeBaciademonstrouseressaumaregiodegrandevocaoparausosruraiseagrcolascom
porcentagens bem elevadas em relao aos usos urbanos. Tratase, portanto, de uma regio onde
prevalecemasatividadesruraisemtermosterritoriaiseondeomaiorusodaguavemdasatividades
agrcolas, principalmente para a irrigao. Alm disso, uma regio onde predominam grandes
monoculturas,principalmenteadecanadeacarinvadindoareasantespreservadascomvegetao
nativa.
Sendo assim, do ponto de vista regional com implicaes ambientais, o domnio do
agronegcio, principalmente o da canadeacar deveria ser uma questo tratada com muita
ateno.
Entretanto, mais uma vez, o Plano de Bacia apenas aponta os impactos que as
atividadesagrcolasacarretamparaaqualidadedosrecursoshdricosquepodemocorrerpelascargas
contaminantes.
Emtermosdeinstrumentosparaorural,oPlanodeBacianoapresentaopes.
Apenas algumas aes so propostas para o setor de irrigao agrcola na parte de
PriorizaodosUsosdagua,como:avaliaodossistemaseprticasutilizadasparaousoeficiente
daguaecompatibilidadecomozoneamentoagrcola.
189

As aes recomendadas relacionadas ao rural apontam atividades do tipo:

levantamentodefontesdifusas,levantamentoecontroledeeroses,gerenciamentodaconservao
dasestradasruraiseelaboraodecartadezoneamentodasuscetibilidadenaturaldasunidadesde
relevodaUGRHparasubsidiaraesdeconservaodosolo
Comessapoucaquantidadeesingularidadedeaes,tornaseevidentequeoPlano
de Bacia no procurou apontar aes que enfrentassem as consequncias ambientais ocasionadas
pelaexpansodasmonoculturasedoagronegcio.

PlanosSetoriais
UmdositensdoDiagnsticodoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacardenominou
se Planos e Programas Setoriais existentes para a UGRH. Nesse item, foram compiladas as
informaes sobre programas, projetos e outras fontes de financiamento que os governos federal e
estadual possuam para financiar obras de saneamento e gesto dos recursos hdricos (Quadro 25).
De acordo com o Plano de Bacia, as informaes poderiam ser de utilidade para os governos
municipaisbuscaremapoioafimderealizararecuperaoemanutenodaquantidadeequalidade
dosrecursoshdricos.

Quadro25PlanoseProgramasSetoriaisindicadosnoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.
GOVERNOFEDERAL
ANA ProgramadeDespoluiodeBaciasHidrogrficas
ProgramaNacionaldeDesenvolvimentodosRecursosHdricos(PROGUA)
CAIXAECONMICAFEDERAL Abastecimentodegua/EsgotoSanitrio
BrasilJogaLimpo
GestodosRecursosHdricos
MINISTRIODASCIDADES SaneamentoparaTodos
Serviosurbanosdeguaeesgoto
ProgramadeCombateaodesperdciodegua
PATProsanear
Sistemadelimpezapblicaresduosslidosurbanos
Programadrenagemurbanasustentvel
MINISTRIODOMEIOAMBIENTE ProgramaNacionaldeguasSubterrneas(PNAS)
ProteoAmbientaleDesenvolvimentoSustentveldoAquferoGuarani
RedeBrasileiradeManejoAmbientaldeResduosSlidos(REBRAMAR)
ProgramadoCentroNacionaldeRefernciaemGestoAmbientalUrbana
ProgramadeConservaoeRevitalizaodosRecursosHdricos
MINISTRIODOPLANEJAMENTO,
ORAMENTOEGESTO
Prnfra
PrSaneamento
ProSanear
ProgramadeAoSocialemSaneamento
ProgramadeAceleraodoCrescimento
MINISTRIODASADE ProgramadeCooperaoTcnica
MINISTRIOCINCIAETECNOLOGIA ProgramadePesquisaemSaneamentoBsico(PROSAB)
FUNDOSSETORIAIS CTHidro
VerdeAmarelo
190

GOVERNOESTADUAL
SECRETARIAESTADUALDE
SANEAMENTOEENERGIA
ProgramadeAesSocialemSaneamentoBsico(PASS)
ProgramaSanebase
SECRETARIAESTADUALDE
AGRICULTURAEABASTECIMENTO
ProgramaEstadualdeMicrobaciasHidrogrficas
SECRETARIAESTADUALDEMEIO
AMBIENTE
ProjetoAquferos
CenriosAmbientais
DesmatamentoZero
ProjetoEsgotoTratado
GestodeUnidadesdeConservao
ProjetoLixoMnimo
ProjetoMataCiliar
ProjetoMunicpioVerdeAzul
DAEE ProjetoguaLimpa
Fonte:CooperativadeServios,PesquisasTecnolgicaseIndustriaisCPTI(2008b).

Em mbito municipal, o Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar apontou que o

poder pblico municipal deveria dispor, alm do Plano Diretor Municipal para a proteo e
conservaodosrecursoshdricos,deoutrosinstrumentosdeordenamentoterritorialmunicipalque
incorporariammuitasdasdiscussesfeitaslocalmentesobreaquestoambientaldapreservaoda
qualidadeequantidadedeguaparaabastecimentopblico:
PlanosdeConservaodegua/PlanosdeCombatePerda(redededistribuio);
PlanosdeMacrodrenagem;
PlanosdeCombateEroso;
PlanosDiretoresdeEsgoto;
PlanosdeGerenciamentodeResduosSlidos;
PlanosdeGerenciamentodeRisco.
BuscandoincentivaraelaboraodessesPlanosSetoriaisporpartedosMunicpiosda
UGRH, o Comit de Bacia TietJacar inseriu um novo critrio de pontuao dos Projetos enviados
ao Comit para a obteno de recursos do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO). Esse
critrio foi a existncia de Planos Diretores Setoriais Municipais (Planos de Saneamento,
Macrodrenagem, Educao Ambiental, Resduos Slidos etc) e de Plano Diretor Municipal (Quadro
26).

191

Quadro26Critrion
o
4daFichadePontuaodosProjetosenviadosaoCBHTJ.
4EXISTNCIADEPLANO(S)DIRETOR(ES)NAREADEATUAO
Nota:AexistnciadoPlanoDiretordeversercomprovadacomcpiadoPlanoouDeclaraodorepresentantelegaldo
tomador onde dever constar o ttulo, responsvel pela elaborao, data da elaborao e vigncia e cpia da ART. No
casodehaverdoisoumaisplanos,sserpontuadoodemaiorvalor.
PONTUAO CRITRIOAVALIADO
() 10
Plano Diretor especfico existente, em execuo ou solicitado (gua, esgoto, macro
drenagem,educaoambiental,resduosslidos,reflorestamentoeoutros).
() 7 PlanoDiretorMunicipalexistente,emexecuoousolicitado.
() 4 ExisteLeideUsoeOcupaodoSoloouemelaborao.
() 0 Noexisteplano/nadaconsta.
OBS.: No caso de solicitaes cuja rea de abrangncia seja superior a um municpio, dever ser utilizado o fator de
conversoconformesegue:100%dosmunicpios=x1,0/5199%dosmunicpios=x0,7/250%dosmunicpios=x
0,5.
Fonte:ComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarCBHTJ(2009).

Apesar dessa exigncia apontar no sentido da integrao entre programas das duas
instncias, ela ainda no atinge um grau de operacionalizao que efetivasse a implementao de
aesparaaproteoeconservaodosrecursoshdricos.
2.2.3.ANLISEDAATUAODASINSTNCIASDEPLANEJAMENTOEGESTOREGIONAL
EstruturaparaoSistemadeGerenciamentodeRecursosHdricos
Asanlisesdosdocumentoseocontatocomalgunsentrevistadosdemonstraramque
o Comit de Bacia TietJacar apresentase como um espao poltico e de gesto da gua com
reconhecida importncia na regio. Percebese que diversas instituies participam do Comit h
muitosanos,fazendoqueexistacertoentrosamentoentreosprincipaissegmentosqueocompem.
EssaideiaexplicitadapeloEntrevistadoB.
Outra coisa muito importante que eu acho que todos ns aprendemos o que
participar, porque esses Conselhos, Comits etc., na verdade, so a forma efetiva da
genteparticiparecontribuircomagestopblica,cobrareaomesmotempo,nos
cobrar, mas fazer sua parte. Ento, a gente v que tem muita gente militando no
Comithmuitosanose quehojesabe exatamentequalo papel dorepresentante
doComit,aimportnciadeparticipardasreunies,aimportnciadeparticipardas
Cmaras Tcnicas. Houve um trabalho intenso de capacitao, principalmente entre
2003 e 2007. A Secretaria do Meio Ambiente promoveu muitas capacitaes para
membros de Comits sobre assuntos, os diversos temas pertinentes na rea de meio
ambiente e de recursos hdricos. Ento as pessoas entenderam qual o papel do
representante ehoje em diaagentejsabe,a gentepercebequeas pessoassabem
que ela est ali representando uma instituio que ela tem que trazer no a opinio
dela,masaopiniodaquelainstituioelevarasdecisesparainstituio,entoisso
legal(EntrevistadoB).
192

Uma outra coisa muito positiva que eu vejo essa questo de realmente, por mais
que tenha demorado muito a aprovao da cobrana pelo uso, mas o governo do
Estado sempre, apesar de o recurso ser pequeno, n, mas nunca houve uma
interferncia direta do governo do Estado daquilo que uma tentativa de
interfernciadasdecisesdoComit,daquiloqueoComitentendiacomoprioridade,
quer dizer, aquilo era debatido com os representantes dos municpios, com a
sociedadecivilecomostcnicosdoEstadoquetraziamgrandepartedasinformaes
e as decises tomadas e priorizadas aqui sempre foram respeitadas. Ento,
institucionalmente falando, isso d uma credibilidade muito legal para o sistema de
gerenciamento de recursos hdricos. E uma coisa que s tem a aumentar
(EntrevistadoB).
Embora essas falas demonstrem haver certa autonomia do Comit de Bacia em
relao aos rgos administrativos e executores de gesto da gua, uma viso oposta foi colocada
peloEntrevistadoD:
Tem algumas coisas que eu critico, a primeira coisa a questo institucional do
Comit, a vinculao dele Secretaria de Recursos Hdricos que agora tem outro
nome. Para mim, recursos hdricos meio ambiente. Ento, existe uma filosofia no
Comit, j que toda a poltica estadual de recursos hdricos e a federal houve uma
mudana,masaestadualcontinuacomessevcio,queligar,veraquestohistrica,
deverorecursohdricocomaconotaodeenergia,deaproveitamentohidreltrico.
Ento, eu acho que a questo de recursos hdricos ela deveria estar no mbito da
SecretariadeMeioAmbiente.Recursohdricoparamim,agua,meioambiente.o
meioambientefsico.Masissohistoricamentenoocorreu...NomodelodoEstadode
So Paulo, quem responsvel pela operacionalizao da poltica estadual de
recursos hdricos o DAEE, ele responsvel pela outorga, assim como a ANA em
nvelfederal.EquemrespondepelaqualidadedaguaaCETESB,cujooequivalente
naesferafederaloIBAMA.Ento,aquinoEstadodeSoPauloummodeloqueeu
achoruimporque,comovocpodefazeragestodaqualidadedissociadadagesto
daquantidadequeaquestodasoutorgas?Seaqualidadedependedaquantidade,
sodoislinksqueseinterferemmasquenoseconversam.Elesestoemsecretarias
diferentes, muitas vezes em posio antagnicas e, ento, acabou ficando a questo
doComitdeBaciaaqui noEstado deSoPaulomuitoafeto aoDAEEeaSecretaria
de Recursos Hdricos. E eu vejo que em alguns momentos o DAEE, aqui no nosso
Comitatquemudou,masagentepercebiaduranteumtempoemoutrosComits,
o DAEE no queria, por exemplo, criar Agncia de Bacia, inclusive esse era o entrave
para a cobrana do uso da gua. Agora parece que pode fazer a cobrana sem a
Agncia.EntooDAEEnoqueriaporqueeleperderiainfluncia(EntrevistadoD).
TudonoComitdepende,elenotemautonomia,comocolegiado.OsitedoComit
esthospedadonodaSecretaria.Issonoaconteces,acontecetambmcomomeio
ambiente. O site do CONSEMA acho que est na Secretaria de Meio Ambiente. Tudo
bem que o presidente do CONSEMA estadual o secretario, mas ele deveria ter um
193

site prprio. Esses colegiados, eles deveriam ser autnomos em todos os sentidos
(EntrevistadoD).
O Comit de Bacia ainda , de certa forma, condicionado aos interesses de rgos e
representantesvoltadosaossetoresdemaiorpeso,comoosetoreltricoeagrcola.Nessesentidoh
desigualdadederepresentatividadenastomadasdedecises.
A questo de representatividade muito complicada no Comit, um ponto muito
falho,porexemplo,temrepresentantesdosusuriosdegua,massoosusurios,os
grandes usurios. So o pessoal inclusive da indstria de cerveja, os usurios
municipais,oSAEEetc.,ento,soosusuriosdegrandeporte.Agorarepresentantes
dos usurios domsticos no tem. Atravs de quem, talvez alguma federao ou de
associaes de bairro. Ento quem usa gua, o usurio da cidade. Eu acho que
poderiasepensarnessarepresentaodousuriodomsticoefazerumrevezamento
entre as cidades e tal, pegaria o pessoal de associaes de bairro de Araraquara,
depoisumoutromandatodeSoCarlos(EntrevistadoD).

SistemadeInformaesRegionais
A primeira meta geral traada pelo Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar remete
se ao Desenvolvimento de um Sistema de Informaes em Recursos Hdricos, no sentido de
formularumaBasedeDadosdeRecurosHdricosdaBaciaTietJacar(BDRHTJ)afimdeintegrara
Base de Dados de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo (BDRHSP), de forma unificada, clara e
articuladaentrergosqueintegrassemagestodeRH.
A esta grande Meta, vinculamse 14 Aes Recomendadas que vo desde o
cadastramento de usurios urbanos, rurais e industriais, cadastramento de poos,
georreferenciamento e aquisio de fotos areas, at a elaborao de uma carta de capacidade de
usodaterradaBacia.
Poucas dessas aes foram realizadas e o Comit de Bacia TietJacar ainda carece
de muita estrutura para a montagem desse Sistema, tanto em termos de recursos humanos quanto
emequipamentosadequados.
Ns precisamos ter um sistema de informao melhor, mas abrangente que seja
maisdivulgadoequechegueatodososmunicpios,asescolas.Ento,nsprecisamos
terumsistemadeinformao.Eleprecisasermaisacessvel,eleprecisasermaisfcil
devocabrirosmapasmostrar,paraqueissopossaservirdeferramentatantopara
tomadadedecisonasprefeituras,emrgosdomunicpio,atmesmodoEstado.A
gente percebe que, muitas vezes, o prprio Estado no procura, no consulta e no
utilizaessematerial(EntrevistadoB).

194

Monitoramento,revisoeatualizao
Dandosequnciaaoitemanterior,asegundaeaterceiraMetaGeralpropostaspelo
Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar ressaltaram, respectivamente, a necessidade da
Implementao de uma sistemtica de aquisio de dados bsicos e da Implantao do
monitoramentodeusosedisponibilidadedosrecursoshdricos.
A esse conjunto de Metas foram indicadas Aes de levantamentos, estudos e
aquisiodeinformaesquedeveriamestarcontinuamentealimentandooBancodeDados.
Deformacomplementar,comoinstrumentosdeacompanhamentodoPlanodeBacia
Hidrogrficaforampropostos21indicadoresambientaisquepossibilitariamacompanharemonitorar
continuamenteaqualidadeambientalemcadarea,almdeverificarsuarelaocomasituaodos
recursoshdricosdaBacia,sendoeles:
Indicador 1: Razo entre rea vegetada e rea total da Bacia; Indicador 2: Razo
entreaextensodecursosdguacomvegetaociliareaextensototaldecursosdguanaBacia;
Indicador 3: Nmero de processos erosivos significativos; Indicador 4: Nmero de entidades civis
registradas no Comit; Indicador 5: Razo entre metas previstas no Plano de Bacia e metas
efetivamente atingidas; Indicador 6: Nmero de poos com rebaixamento significativo de nvel de
gua em relao ao total de poos; Indicador 7: ndice de perdas fsicas no sistema de
abastecimentodegua;Indicador8:Razoentrequantidadederesduosgeradossemdestinaoe
tratamento corretos por tipo e o total de resduos gerados; Indicador 9: Razo entre vazo
outorgadaevazototalpassveldeoutorga;Indicador10:Razoentrevazocobradaevazototal
passvel de cobrana; Indicador 11: Nmero de problemas na drenagem; Indicador 12: ndice de
qualidade da gua superficial; Indicador 13: ndice de qualidade da gua para abastecimento;
Indicador 14: ndice de qualidade da gua subterrnea; Indicador 15: Razo entre populao
atendida pelo sistema de esgotamento sanitrio de gua e a populao total; Indicador 16: Razo
entredemandaedisponibilidadehdricasuperficial;Indicador17:Razoentrepopulaoatendida
pelarededeabastecimentodeguaeapopulaototal;Indicador18:Morbidadedevidoadoenas
de veiculao hdrica; Indicador 19: Nmero de conflitos que chegam ao comit de bacia;
Indicador 20: Toneladas de produtos transportados por km de hidrovia existente; Indicador 21:
EnergiageradaporanonaUGRH.
Embora exista sinal de utilizao desses indicadores, o processo de monitoramento,
acompanhamento,atualizaoerevisodoPlanodeBacianoestocorrendo.
O que ficou indicado foi que a sua reviso fosse feita aps a aprovao do Plano
EstadualdeRecursosHdricos(20122015),quejiniciouaetapadecoletadesugestes.
AprximarevisodoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacareuachoquevaisedar
depois da aprovao do Plano Estadual (20122016), porque primeiro vamos ter que
fazeroPlanoEstadual,depoisagentevaiterquefazeronosso(EntrevistadoA).
Uma questo que foi colocada por mais de um entrevistado que seria importante
queelaaprximarevisofossefeitapororganizaeslocalizadasnaregioenodeforadaBacia.
195

O prximo Plano a gente precisa dar um jeito de fazer com que alguma instituio
nossa regional seja a tomadora e liderar. Gostei do trabalho, tal. Mas a gente tem
condies de fazer melhor do que eles fizeram. Porque principalmente a USP e a
UFSCar, e te digo hoje, at ns aqui na Fatec a gente tem condio de pegar esse
trabalhoedesenvolveressetrabalho.EointeressantequetantoaUSP,aUFSCar,a
Fatec ou a UNESP principalmente, elas esto na Bacia e conhecem no s os dados
secundrios,elasconhecemaBaciadedadosprimriosdeatuaonessarea.Ento,
euimaginoqueagentetemcondiohojedemanteressacoisacomagentemesmo,
quer dizer, alguma instituio com respaldo de todas as outras, no fazer sozinho,
mas uma instituio pegar como a responsvel e a mesma coisa delegar para as
outras, mas isso ficar internamente sem precisar ir para So Paulo, porque at foge
umpoucodesseespritodedescentralizao(EntrevistadoB).
Eu no acredito que um Plano de Bacia dessa regio, possa ser licitado pra uma
empresadeSoPaulo(EntrevistadoC).

Relaoentreasinstnciasregionaisemunicipais
A relao entre o Comit de Bacia Hidrogrfica e as instncias municipais se d de
diversasformas.
A grande maioria dos prefeitos, que so os principais representantes oficiais do
municpionoComitdeBaciaHidrogrfica,participaapenasdasPlenriasqueirotratardacaptao
e distribuio dos recursos para os Projetos FEHIDRO. As Secretarias Municipais de Meio Ambiente,
de Obras e Servios e de Planejamento Urbano participam nas Cmaras Tcnicas, representando o
prefeito, embora no tenham direito a voto. Os rgos de gua e as autarquias so os que mais
participamefetivamentedoComitesoosmaisorganizadosemrelaoelaboraodeprojetose
captaoderecursosviaFEHIDRO.
Eu vejo assim: os municpios, s vezes nas reunies plenrias, tem uma srie de
participaoatmaiordoqueanossa,dasociedadeciviledoEstado.Elesvomais,
masacontecequenessasreuniesmaistcnicas,naverdadeoprefeitonovem...Ele
acha tudo meio rduo e acaba no indo. No se envolvendo. Ele acaba querendo
mandar algum e ele tem que entender que ele no pode mandar ningum. O
Estatuto muito claro, quando a gente faz uma reunio desta quem resolve o
prefeito. Ele pode at mandar um cara com uma procurao, mas no pode votar.
Porque a sociedade civil bateu o p desde o comeo quem tem que ir o prefeito,
porque o prefeito tem que vir, o prefeito tem que vir. Numa reunio a gente tentou
fazer com que o prefeito indicasse um membro do municipal, mas a sociedade civil
disse no, quem tem que participar o prefeito. ele quem vai, tem duas reunies
porano,porqueelenopodeir?Eletemqueir(EntrevistadoA).
Orelacionamentoentrens,asociedadecivileoEstadoumrelacionamentobom.
Asprefeiturasquesvezesficamumpoucodistantes(EntrevistadoA).
196

Percebese,portanto,que aparticipaodosmunicpiosainda muitoincipienteno

tocanteintegraoeodesenvolvimentodepropostasaaesconjuntasdeplanejamentoegesto
regional e local, pois essas discusses ocorrem nas Cmaras Tcnicas, espao em que a participao
dosrepresentantesdomunicpioquasenula.
Outra dificuldade, observada pelo Entrevistado B, diz respeito rotatividade de
gestoresetcnicosquenoacumulametransferemseusconhecimentosanvelregional:
Uma coisaquemelhorou,queeraum gargalo, era umpontofrgildoComiteraa
representaodosmunicpios.Issoaindahojegeraalgunsproblemas,principalmente
quandoamudanadoprefeito,quandonohcontinuidade,quandoamudana
degesto.Porqueagentesabequeosprefeitostmummontedeoutrascoisaspara
fazer, tem que gerir os seus municpios e o Comit hoje tem pouco dinheiro e alguns
prefeitosestosemprebuscadedinheiro,entooComittemdoismilhesdereais
e o foco no resolver problemas pontuais, o foco olhar para o todo da Bacia e
investir aquele pouco dinheiro em coisas que tragam resultados mais palpveis do
ponto de vista da Bacia como um todo. Ento, essa dificuldade ainda existe, quando
muda a articulao, essa questo dos municpios, porque muitas vezes quando um
tcnico do municpio entende como que funciona, aprende a fazer projetos etc, ele
saiforaeentraoutroquecomeadozero(EntrevistadoB).
Oquepodeserobservado,dessemodo,queaparticipaodomunicpionoComit
deBaciaaindamuitoincipiente.OprefeitoassumeocargodepresidentedoComitsomentecomo
uma funo poltica. Entretanto, a sua participao dos processos de gesto regional em articulao
comasinstnciasmunicipaisnoocorre.
Euentendoqueofatodevocterumprefeitocomopresidentedumpesopoltico,
fortalece o Comit. O prefeito tem muito mais autonomia. Eu para sair daqui, tenho
que gastar do meu, depois pedir reembolso, eu no tenho veculo, ento, quer dizer,
tem uma srie de imbrglios que mais difcil. Alm de o prefeito ter todo esse
aparato, muito mais fcil um prefeito ser recebido pelo Secretrio do Estado ou
coisa que o valha, sendo prefeito e presidente do que voc sendo s o presidente do
Comit(EntrevistadoB).
AparticipaodosMunicpiosnoprocessodeelaboraodoPlanodeBaciatambm
foi bem pouca. Uma questo evidenciada pelos Entrevistados foi justamente a necessidade de os
municpios terem participado mais desse processo. Para tal, seria preciso uma maior publicizao,
principalmente para todos os municpios que compem a UGRH, que deveriam incorporar as
diretrizesepensaraesemnvellocalparacontribuircomasmetasregionais.
AsfalasdoEntrevistadoCdemonstramessaidia:
Lendo a metodologia que est no Plano de Bacia relatada, eu s me lembro dessas
reunies com as universidades. Mas, por exemplo, no vi nenhuma preocupao em
terumareunioemcadamunicpio,porexemplo.Novi(EntrevistadoC).
197

Anecessidade,portanto, deampliara articulaoentreainstnciadePlanejamento

Regional Comit de Bacia e as instncias de Planejamentos Locais Prefeituras, Secretarias
MunicipaisdeMeioAmbienteePlanejamentoevidente.
EssanecessidadefoiapontadanoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar,quecomo
processodeviabilizaodoplano,destacouaimportnciadeseremadotadasasseguintesestratgias
(CPTI,2008b):
a) Articulaes internas e externas UGRH: estabelecer e relacionar o arcabouo
legal e jurdico (municpios e aes CBH); ter um corpo tcnico operacional mnimo; ampliar a
ao associativa entre os municpios; diversificar as fontes de captao de recursos financeiros;
capacitar tcnica, administrativa e gerencial os rgos municipais; constituir uma comunicao
adequadaparatodososnveis;alinharrecursoseestratgiasparaanopulverizaoderecursos;
considerar as diferenas locais na Bacia; ampliar a gesto participativa tripartite e
fortalecer/fomentar o papel dos municpios; fomentar convnios com instituies de ensino
superior e de pesquisa; constituir banco de dados com informaes de interesse ao planejamento
naBacia,diretamenteacessvelportodososmunicpios.
b)Aplicaodeindicadoresdeacompanhamento.
c)GestodoPlano:criaodegrupotcnicoparaoacompanhamentocontinuadoda
implementao.
Observase, com essas estratgias, que a necessidade de articulao com os
municpios foi enfatizada no Plano de Bacia, embora ainda no se tenha claro quais seriam as
maneirasdessaintegraoocorrerdeformaefetivaecontnua.
Algumas maneiras foram indicadas por entrevistados, como a ampliao da
divulgaoeoaumentodaidentidadeedepertencimento:
Diantedisso,avaliasefundamentaladivulgaoeacontnuadiscussodoPlanode
Baciapara,noapenasaumentaraconscientizaodasociedadelocalemrelaos
condiesdeutilizaoeproteodosrecursoshdricos,mastambmfazercomque
o Plano represente e atenda, cada vez mais, as necessidades regionais, tornandose
maisemaisexeqvel.Nessesentido,seriamuitoimportantearealizaodeeventos,
de acordo com setores da Bacia, exclusivamente voltados para a divulgao e
discusso do Plano de Bacia e, tambm, a identificao de problemas locais ainda
noconsideradosnosinstrumentosdegestodaUGRH(CPTI,2008b).
OutracoisaafaltaidentidadedeBacia.Esseoutroproblema.Aspessoasnotem
identidadenemcomocorpohdrico,quantomaiscomoquecontribuiparaessecorpo
hdrico, do ponto de vista de drenagem da Bacia. Ento, as pessoas no tm e s
vezes acham que tem idia da Bacia o rio e mesmo o rio no tem identidade. Se
voc for em Brotas a identidade maior, Piracicaba maior, algumas cidades tm
identidade,outrasabsolutamentenotm(EntrevistadoD).
198

Pois , porque no adianta a gente sonhar muito alto, falar: vamos fazer
planejamento integrado com planejamento da Bacia e tal, mas Bacia uma coisa
muito,svezes,abstrata,notemidentidade,notemmotivao,ento,noadianta
tambm, a gente falar que um instrumento jurdico, a lei, eu acho que isso um
comeo, mas s o comeo. Se no existir um trabalho que o Comit fazia, muito
interessante, de divulgao, parou, que era um concurso minha escola minha Bacia
(EntrevistadoD).
Uma questo colocada pelo Entrevistado B visando fortalecer o papel do Comit de
Bacia, superar suas dificuldades e aproximar mais as instncias de planejamento e gesto seria a
criao da Agncia de Bacia, um rgo administrativo ligado ao Comit e que no substituiria o seu
papel, mas que faria o papel de executor e acompanhamento do processo de implementao do
PlanodeBaciaHidrogrfica:
TemduascoisasqueeuachoquevofazercomqueosComitsganhemopodereo
status que merecem. O primeiro continuar fazendo esse trabalho srio que at por
merecimento, n. Ento a gente j percebe hoje que h um respeito por aquilo, pelo
trabalho que o Comit faz. Ento eu acho que isso tende a crescer. Mostrando
resultados.Asegundacoisadinheiro.Porquedinheiropoder.EaCobranaeuacho
que vai nesse sentido. Quando voc tiver uma capacidade de investimentos maior e
etc, isso vai fazer com que as pessoas respeitem, queiram participar cada vez mais e
ao mesmo tempo pelo fato de voc ter decises tomadas por colegiados etc, cuidar
desse dinheiro, vai ficar mais tranqilo. Agora, claro que, a partir do momento em
que isso acontea ns vamos precisar ter um controle muito mais efetivo do que a
gente tem hoje, de como que est sendo utilizado esse dinheiro, como que esses
projetosestosendofeitos.PorissoqueeuentendoqueumaAgnciadeBacia,uma
estrutura mais enxuta vai ser fundamental, no para assumir o papel do Comit,
porque ela no vai decidir absolutamente nada, mas ela vai executar, orientar, vai
acompanhar,vaimonitorar,vaicontrolardeumaformamuitomelhordoqueoquea
gentefazhoje.Porabsolutafaltaderecursoshumanos,detempoparaagentefazer
isso.Ento,achoquesoessesdoisoscaminhosqueoComitvaiganhar,porquej
existe uma poltica para isso. Sem precisar entrar em concorrncia com o papel do
Municpio, do Estado, no, mas tudo aquilo que for relacionado gua e a maior
parte dos recursos naturais, a gente vai ter que ver muito mais no mbito da Bacia
Hidrogrfica(EntrevistadoB).

199

2.2.4.ANLISEDOGRAUDEINFLUNCIADOSPLANOSDIRETORESNOPLANODEBACIA
Em relao aos Instrumentos de gesto de interesse aos recursos hdricos voltados
aos municpios, o Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar indicou que o instrumento mais
importantedeplanejamentomunicipaloPlanoDiretorMunicipal.
Enquanto articulao com as informaes dos Planos Diretores dos municpios
contidosnaBacia,oPlanodeBaciaobservou,napoca,que19dos34municpiospossuammenos
de 20 mil habitantes de acordo com a contagem do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE.Dos15municpiosrestantes,todoscommaisde20.000habitantes,10possuamPlanoDiretor.
OPlanodeBaciacolocouqueocontedodessesPlanosDiretoresestariaemfasede
levantamento, os quais seriam apresentados numa verso posterior do trabalho. Entendese, dessa
forma, que na verso atual do Plano de Bacia no houve nenhuma anlise em relao ao contedo
dosPlanosDiretoresMunicipais,havendopoucainflunciadelesnoprocessodeelaboraodoPlano
deBacia.
Na anlise do Entrevistado B, o Plano de Bacia Hidrogrfica deveria ter olhado com
detalhamentoparaosPlanosDiretoresMunicipais,poismuitosdelesjestavamaprovadosetinham
setornadoleismunicipais.
Eu acho que o Plano de Bacia aponta aes para os municpios. Pelo menos ele d
muitasdiretrizesparaisso.claroqueosmunicpiosnoprecisamaprofundar,masa
idiaqueosmunicpios,aoapresentaremsolicitaesparaoFEHIDRO,apresentem
emfunodaquiloqueoPlanodeBaciadizemrelaosituaodomunicpio.Isso
,porexemplo...umaviademodupla.AomesmotempoosPlanosdeBaciatemque
olharparaessesPlanosDiretoreseincorporlostambmnessasdecisesmaismacro
enessavisomaisregional.Esselinkdeveexistir.Naverdade,precisaexistiratpara
encontrarassobreposies(EntrevistadoB).
Em relao articulao municipal, observase que a ampliao da ao associativa
entre os municpios, a capacitao tcnica, administrativa e gerencial dos rgos municipais, a
ampliaodagestoparticipativatripartiteeofomentoeofortalecimentodopapeldosmunicpios,
soconsideradosnoPlanocomoumadasestratgiasfundamentaisdeefetivaodasaes.
A despeito de existir essa identificao da importncia de os Planos Diretores
atenderemsdiretrizesdoPlanodeBacia,issonoocorreudefato.Visandoencontrarumamedida
legalparatalproblemtica,oEntrevistadoDacrescentaque:
Falta uma lei, uma coisa muito simples dizendo o seguinte: os Planos Diretores
MunicipaistmqueseadequaraosPlanosdeBaciaHidrogrfica,muitosimples,uma
Lei Estadual. No precisa ser nem federal, pode ser estadual, porque dentro da
competncia do Estado para legislar com a federao isso no incompatvel,
competnciaconcorrente(EntrevistadoD).
200

Por outro lado, complementa que as atualizaes dos Planos de Bacia Hidrogrfica
deveriamseatentartambmaosPlanosDiretoresMunicipais.
Mas claro que eu acho que tambm existe uma coisa de duas mos, porque se
voc fizer essa lei e os Planos municipais comearem a ser atualizados e, dentro de
um dilogo com o Plano da Bacia, vo surgir conflitos que o Plano da Bacia vai ter
queseratualizadotambm.Euachoqueumaviademodupla.Masclaroquea
hierarquiadoPlanodaBacia.Bom,entoisso,euachoqueosPlanosdeBaciano
so articulados, os prefeitos no se articulam tambm, no vo reunio a no ser
quandointeressaparaomunicpiopegaralgumdinheiro(EntrevistadoD).
O Plano de Bacia apresenta diretrizes para os municpios, mas eu acho que ainda
existe sim uma distncia, no s no Plano, mas, se a gente olhar pras polticas e
olhandopraPolticaNacionaldeRecursosHdricosepraessesinstrumentos,euacho
queaindaexisteumadistncia.Mesmoporqueadinmicaqueeuvejoqueocorreno
municpio,eladiferentedadinmicadaprpriaelaboraodoPlano.EntooPlano
deBaciafoielaboradoemumtempo,agoraoPlanoDiretorelevemsendodiscutido
numadinmicamuitomaisrpidadoqueisso(EntrevistadoE).
E essa distncia tambm existe ainda entre a metodologia do prprio Plano Diretor
com a do Plano de Bacia. No s no aspecto de como se deve olhar, mas de como
dialogar(EntrevistadoE).
O Plano de Bacia poderia ser um total norteador, integrador que fizesse a conexo
com os municpios, que tivesse reunies em todos os municpios, que fosse um
orientadormesmodetodasasaes(EntrevistadoC).
No restam dvidas de que a aprovao do Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar
significou um expressivo avano, contribuindo para que o Comit se dispusesse de seu mais
importanteinstrumentoparaagestodosrecursoshdricosatualizado.
Verificase que ele contm um diagnstico detalhado sobre diversos aspectos do
meio fsico e bitico (vegetao, clima, geologia, pedologia, hidrologia etc) e aspectos
socioeconmicos (demografia, empregos, desenvolvimento regional etc). Ao mesmo tempo,
constatase, tambm, que muitos aspectos demandam melhorias no sentido de se atingir o
desenvolvimentosustentveldessesrecursos.Citase,emprimeirolugar,aaindacarnciadedadose
informaessistemticaserepresentativasdosvriosaspectosdeinteressenecessriosesuficientes
paraamelhorcaracterizaodaunidadehidrogrficaemquesto.importantefrisarque,noraro,a
informaopodeatexistir,masnemsempredisponibilizada(CPTI,2008b).
No que se refere aos aspectos de uso e ocupao do solo, o Plano apresenta uma
anlise superficial e incompleta. Em relao aos Planos Diretores Municipais, a anlise no nem
sequer realizada, remetendo necessidade de estudos posteriores sobre este tema. Verificase a
uma importante lacuna, a ser estudada e amplamente discutida numa prxima etapa de reviso
dessePlanodeBaciaHidrogrfica.
201

Por outro lado, o Plano de Bacia definiu importantes metas e aes diretamente
relacionadascompetnciamunicipalemrelaoproteodosrecursoshdricoseapontouoPlano
DiretorMunicipalcomooprincipalinstrumentoreguladordestasaes.Algumasdasprincipaisaes
enfocam, sobretudo, a elaborao de Planos Diretores Municipais e Leis de Uso do Solo em
articulao com o Plano de Bacia Hidrogrfica, e a avaliao dos efeitos da urbanizao sobre os
recursoshdricos.
EuvejoqueoPlanodeBaciatemquesersimplificadoe,enquantoeducador,euacho
queelepoderiasermastigadoefeitoumaespciedeumacartilha,algumacoisabem
mais simples e objetiva pra dar uma divulgao. Porque eu acho que isso, no
adianta ter um Plano timo em cima da mesa, mas que ningum conhece
(EntrevistadoC).
Concluise, portanto, que o Plano de Bacia Hidrogrfica do TietJacar avanou no
que diz respeito compilao de elementos tcnicos, metas e aes que visam a proteo dos
recursos hdricos desse territrio, embora ainda pouco considere a avaliao e a articulao com os
instrumentos de ordenamento territorial e de uso e ocupao do solo e a importncia da instncia
municipal,noapenascomousuria,mastambmcomocogestoradaquestodagua.

203

CAPTULO2.3.

ABORDAGEM GERAL NOS 34 MUNICPIOS PERTENCENTES BACIA

HIDROGRFICATIETJACAR

AfimderealizarumaanliseampliadasobreapercepoeaopiniodosMunicpios
sobreainflunciaregional,sobreoComitdeBaciaHidrogrficaTietJacareseurespectivoPlano
deBacia,foiaplicadoumQuestionrio(ApndiceD)comos34municpiospertencentesUGRHI13
nosentidodeverificarosseguintesaspectos:
GraudeconhecimentosobreaBaciaHidrogrficaTietJacar.
Grau de conhecimento sobre as aes desenvolvidas pelo Comit de Bacia
HidrogrficaTietJacar.
Importncia das aes do Comit de Bacia Hidrogrfica TietJacar para o
municpio.
ImportnciadasaesdoComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarparaaproteo
ambientalregional.
EnvolvimentodomunicpionoComitdeBaciaHidrogrficaTietJacar.
Importnciadaarticulaoentreasinstnciasmunicipaiseregionais.
GraudeconhecimentosobredoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.
Contribuio do Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar para o planejamento
municipal.
Grau de influncia do Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar no Plano Diretor
Municipalenosdemaisinstrumentosmunicipais.
Insero da dimenso ambiental e da proteo dos recursos hdricos nos Planos
DiretoresMunicipais.
Para que fosse possvel a verificao desses aspectos, representantes dos 34
municpios contidos na Bacia Hidrogrfica TietJacar foram contactados, e todos responderam ao
Questionrio completando, assim, 100% da amostra selecionada. O perfil dos responsveis pelo
preenchimento caracterizouse por representantes de rgos Gestores Municipais ligados Gesto
Ambiental Urbana, sobretudo os secretrios municipais, diretores ou profissionais envolvidos nas
SecretariaseDiretoriasdeMeioAmbientee/oudePlanejamentoUrbano.
204

Deformageral,foipossvelobservarquegrandepartedosmunicpiosreconheceque
pertenceBaciaHidrogrficaTietJacar(Grfico1),emborademonstrepoucorepertriosobreas
caractersticas e aspectos socioambientais desta regio (Grfico 2). Alguns municpios alegaram a
faltademateriaistcnicoseeducativosquepudessemsupriressanecessidadedeinformaessobre
a Bacia Hidrogrfica. Poucos municpios citaram os materiais j existentes, como o material didtico
guas e Paisagens Educativas da Bacia TietJacar (Instituto PrTerra, 2010) que visou
justamenteampliaradivulgaodasinformaessobreaBaciaemescalaregional.OPlanodeBacia
Hidrogrfica, embora conhecido por poucos, tambm foi citado como um material que poderia
contribuirnaampliaodoconhecimentodosmunicpiossobreoterritriodaBacia.
Osgrficoscontidosnestecaptuloapresentamosresultadosdaanlisefeitacomos
34MunicpiosdaBaciaHidrogrficaTietJacar.
Grfico1ConhecimentodoMunicpiosobreopertencimentonaBaciaHidrogrficaTietJacar.
0
2
4
6
8
10
12
14
MUITO ALTO ALTO RAZOVEL POUCO
MUITO ALTO
ALTO
RAZOVEL
POUCO

Grfico2ConhecimentodoMunicpiosobreaBaciaHidrogrficaTietJacar.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
MUITO ALTO ALTO RAZOVEL POUCO
MUITO ALTO
ALTO
RAZOVEL
POUCO

205

O Comit de Bacia Hidrogrfica TietJacar reconhecido pelos municpios como

um importante rgo para a contribuio da proteo ambiental em nvel municipal e regional
(Grficos 3 e 4). Entre os municpios h, de certa forma, uma viso positiva dessa instncia de
planejamentoegesto,naperspectivadearticularasinstnciasdegestolocais.
NasreuniesdoComitdeBacianosediscuteoproblemalocal,massim,daBacia
Hidrogrficacomoumtodo(MunicpiodeBoracia).
As coisas esto acontecendo... Est havendo uma capilaridade maior, mais reunies
de Cmara Tcnica e maior envolvimento dos gestores locais. H dois meses atrs o
Comit de Bacia TietJacar chamou os gestores locais para ver quais seriam as
prioridadesparaaBacia(MunicpiodeBrotas).
Grfico3ImportnciadasaesdoComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarparaoMunicpio.
0
5
10
15
20
25
MUITO
IMPORTANTE
IMPORTANTE MDIA
IMPORTNCIA
POUCA
IMPORTNCIA
MUITO IMPORTANTE
IMPORTANTE
MDIAIMPORTNCIA
POUCAIMPORTNCIA
Grfico4ImportnciadasaesdoComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarparaaproteoambiental
regional.
0
5
10
15
20
25
MUITO
IMPORTANTE
IMPORTANTE MDIA
IMPORTNCIA
POUCA
IMPORTNCIA
MUITO IMPORTANTE
IMPORTANTE
MDIAIMPORTNCIA
POUCAIMPORTNCIA
206

EmborahajaessereconhecimentodaimportnciadoComitdeBacia,osmunicpios
aindapouco conhecemasaesquesorealizadasporele,para almdosprojetosFehidro(Grfico
5). Na verdade, existem dvidas se, de fato, o Comit realiza aes que no estejam vinculadas s
aesdecadaProjetoFEHIDROespecfico.AmobilizaoparaaimplentaodaCobranadeUsoda
guafoipoucomencionadaeacriaodeumaAgnciadeBaciaHidrogrficanofoiconsiderada.
Grfico5ConhecimentosobreasaesdesenvolvidaspeloComitdeBaciaHidrogrficaTietJacar.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
MUITO ALTO ALTO RAZOVEL POUCO
MUITO ALTO
ALTO
RAZOVEL
POUCO

A grande maioria dos municpios participa ou j participou, de alguma forma, do

Comit de Bacia TietJacar (Grfico 6), principalmente atravs de representaes nas Cmaras
TcnicasdePlanejamentoeGesto,EducaoAmbiental,VegetaoeRecursosHdricos.
Deacordocomoregimentointerno,orepresentanteoficialdosmunicpiosnoComit
deBaciaoprefeito.Entretanto,comrarasexcees,eleapenasparticipadasreuniesplenriasque
tratam sobre a diviso dos recursos para os projetos Fehidro e que ocorrem uma ou duas vezes por
ano. Os representantes das Secretarias ou Diretorias de Meio Ambiente e dos rgos de gua e
esgotosoosquemaisparticipamearticulamprojetosparacaptaoderecursosFehidro.
Representantes desses rgos alegaram que existem ainda muitas dificuldades em
manter a continuidade de participao do municpio no Comit de Bacia (principalmente dos
Municpios pequenos), por conta de alternncias de gesto e quadros comissionados, de falta de
recursoshumanosedecentralizaoeinteressespolticos.
AparticipaodoMunicpionoComitdeBaciavaimuitodointeressedoprefeito.E
aquioprefeitonoestimulaaparticipao(MunicpiodeAgudos).
OsMunicpiosdeveriamterumapessoapermanentedirecionadaparaparticipardo
Comit de Bacia, com mais disponibilidade e capacitao. difcil direcionarmos
algumpelafaltaderecursoshumanos(MunicpiodeBoaEsperanadoSul).
207

Agestoambientalmuitorecentenosmunicpiospequenos.Muitascoisasficaram
paradas por muito tempo e outras sequer foram iniciadas. Por esta razo, estamos
comeando a nos envolver nas questes regionais voltadas ao trato do meio
ambiente, como a participao no Comit de Bacia. Muita coisa ainda precisa ser
feita(MunicpiodeIgaraudoTiet).
OquecomplicadoqueoComitsolicitaapresenadoprefeito.Eoprefeitono
conseguedaroretorno.Poroutrolado,apresenadoprefeitocritriodepontuao
noProgramaMunicpioVerdeAzul(MunicpiodeSoManuel).
Grfico6EnvolvimentodoMunicpionoComitdeBaciaHidrogrficaTietJacar.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
MUITO ALTO ALTO RAZOVEL POUCO
MUITO ALTO
ALTO
RAZOVEL
POUCO
AfaltadedivulgaodasreuniesedasaesporpartedoComitdeBaciafoiuma
questo muito evidenciada nas falas dos representantes municipais, justificando o porqu da
pequena participao. Em alguns casos, as reunies so divulgadas com pouca antecedncia, os
convites so direcionados ao prefeito, que no repassa as informaes, e no existe um sistema de
informaesintegradoeatualizado.
Ns pouco ficamos sabendo das reunies do Comit de Bacia. O Comit deveria
ampliaradivulgaoparaosMunicpios(MunicpiodeArealva).
NsnosabemosqualsetorconvidadoparaparticipardasreuniesdoComitde
Bacia.Areaambientaldeveriareceberoconvite,poisareamaisrelacionada.s
vezesoconvitevaiapenasparaoprefeitoeelenoencaminha,repassa(Municpiode
Bariri).
O Comit de Bacia poderia melhorar na divulgao. s vezes chegava a
correspondnciadeconvitedareuniodoisdiasdepois(MunicpiodeIacanga).
O Comit de Bacia PCJ est bem mais adiantado. O Comit de Bacia TietJacar
deveriamelhorarasaudinciaspblicaseadivulgao(MunicpiodeTorrinha).
208

Por outro lado, tambm foi colocado que o Municpio deveria se articular melhor
paraplanejarasuaparticipaonoComit deBaciaenoficar esperandosomenteumadivulgao
maiseficiente.
OMunicpiodeveseorganizarparaestarpresentenasreuniesdoComitdeBacia
(MunicpiodeDoisCrregos).
Outraquestocolocadapelosrepresentantesfoiaigualdadedeoportunidadesparaa
captao de recursos entre os municpios da Bacia. Como os critrios Fehidro demandam uma srie
de exigncias tcnicas e financeiras, os municpios pequenos ficam prejudicados e os recursos
acabamseconcentrandonosmunicpiosmaisestruturados.
O Comit de Bacia deveria dar chance a todos os Municpios na captao de
recursos. Deveria contemplar todos os Municpios da Bacia. As cidades pequenas
ficam prejudicadas por conta dos critrios de pontuao. Deveria haver uma
rotatividadeparaestimularosMunicpiospequenos(MunicpiodeRibeiroBonito).
Em que pesem as dificuldades ainda presentes do Comit de Bacia, os municpios
alertaramparaaimportnciadoestreitamentoentreagestolocaleagestoregional(Grfico7).
Grfico7Importnciadeumamaiorarticulaoentreasinstnciasdegestoregionaisemunicipais.
0
5
10
15
20
25
MUITO
IMPORTANTE
IMPORTANTE MDIA
IMPORTNCIA
POUCA
IMPORTNCIA
MUITO IMPORTANTE
IMPORTANTE
MDIAIMPORTNCIA
POUCAIMPORTNCIA

A postura em incentivar uma atuao conjunta em escala de Bacia Hidrogrfica que

possacontribuirdediversasformasparaasaeslocaisficouevidenteemmuitasfalas.Valeressaltar,
portanto,queavisoparaaimportnciadeumplanejamentoregionalestpresente,emboraainda
necessitedeferramentaseaesmaisconcretas.
OsMunicpiosdeveriamtrabalharjuntos,nosentidodeformarumaredeparaatuar
emnvelregional.Muitasvezes,soasmesmaspessoasqueparticipamdoComitde
Bacia,doComdema,doConselhodasAPAsetc.(MunicpiodeBauru).
209

Os problemas so locais, mas as causas podem ser regionais e as solues tambm

(MunicpiodeMacatuba).
Um dos critrios de pontuao do Programa Municpio Verde Azul ter ao
integradadentrodaUGRHI(MunicpiodeBrotas).
EmsetratandodoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar,apesquisamostrouque
grandepartedosmunicpiosconsiderasuaimportncia,emboradesconheaseucontedo.
AindaqueosmunicpiosidentifiquemarelevnciadoComitdeBaciaHidrogrfica,o
conhecimento de um de seus principais instrumentos, o Plano de Bacia Hidrogrfica, bastante
incipiente (Grfico 8). Todos os representantes municipais sabem da sua existncia, embora poucos
tenhamlidooucontribudoparaseucontedo.
Fica evidente, portanto, o baixo reconhecimento desse Plano enquanto instrumento
trabalhadodeformaparticipativapelosmembrosdoComitdeBacia.
Grfico8ConhecimentosobreoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
ALTO RAZOVEL POUCO NOCONHECE
ALTO
RAZOVEL
POUCO
NOCONHECE

AdespeitodapequenaidentidadedosmunicpioscomoPlanodeBaciaHidrogrfica,
grande a percepo de que esse instrumento pode contribuir, de diversas formas, para a gesto
municipal e regional, embora no se tenha certeza de quais seriam as maneiras e possibilidades
concretasdessacontribuio(Grfico9).

210

Grfico9ContribuiodoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacarparaoPlanejamentoMunicipal.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
ALTA RAZOVEL POUCA MUITO POUCA NOSABE
ALTA
RAZOVEL
POUCA
MUITO POUCA
NOSABE

Uma das constataes que o Plano de Bacia pode contribuir na compilao de

informaessobreaBaciaHidrogrfica.
O Plano de Bacia pode ajudar no conhecimento e nos diagnsticos dos Municpios
(MunicpiodeBoracia).
O Plano de Bacia deve dar as diretrizes onde a prefeitura deve atuar. Ele tambm
reneinformaesdispersas(MunicpiodeAgudos).
OutracompreensodoPlanodeBaciaqueeletemopotencialdeindicardiretrizes
gerais que podem contribuir no direcionamento das aes locais, relacionadas qualidade e
quantidadedosrecursoshdricosedosusoseocupaodosolourbanoerural.
O Plano de Bacia d subsdios aos Municpios. uma preocupao regional
(MunicpiodeBauru).
O Plano de Bacia pode ajudar a verificar as prioridades entre os Municpios
(MunicpiodeDoisCrregos).
O Plano de Bacia pode ajudar os Municpios na definio de reas de expanso
(MunicpiodeBrotas).
OPlanodeBaciapodecontribuirnodirecionamentodosinvestimentosdoMunicpio.
Os recursos ainda so poucos, mas com a Cobrana vai ser um incentivo a mais aos
Municpios(MunicpiodeIbitinga).
211

A articulao regional tambm foi identificada como uma ao de potencial

importncia existente no Plano de Bacia, no sentido dele propor aes que ultrapassam os limites
administrativosequedemandaminiciativasconsorciadas,comootratamentodosresduosslidos,a
formao de corredores ecolgicos, a despoluio das guas, e at mesmo o desenvolvimento
socioeconmicoeopotencialtursticoecolgico.
OPlanodeBaciaHidrogrficaajudanaarticulaoregional(MunicpiodeBocaina).
O Plano de Bacia TietJacar deveria ser mais divulgado. As pessoas precisavam
conheclomelhor.DeveriatercursossobreoPlanodeBaciaHidrogrfica(Municpio
deMacatuba).
Ao transpor a contribuio do Plano de Bacia para instrumentos mais concretos de
planejamento urbano (Grfico 10), ressaltase uma percepo de sua potencial colaborao,
sobretudocomosPlanosDiretoresMunicipais,osPlanosSetoriais(deMacrodrenagem,Saneamento,
Resduos Solidos etc) e os Projetos e Obras. Alm desses, as diretrizes contidas no Plano de Bacia
tambmpodemtrazercontribuiessaesdeEducaoAmbientalenareasocial
65
.
Grfico10Instrumentos/aesmunicipaiscomosquaisoPlanodeBaciaHidrogrficapodecontribuir.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
PLANO
DIRETOR
MUNICIPAL
LEISDEUSO
EOCUPAO
DOSOLO
PLANOS
SETORIAIS
LEIS
ESPECFICAS
OBRASE
PROJETOS
OUTROS
PLANODIRETOR MUNICIPAL
LEISDEUSO EOCUPAODOSOLO
PLANOSSETORIAIS
LEISESPECFICAS
OBRASE PROJETOS
OUTROS
O Municpio deveria atender as diretrizes do Plano de Bacia. O Plano de Bacia
fundamental para o planejamento do Municpio que deveria atender os nortes deste
Plano(MunicpiodeLenisPaulista).

65
Quatromunicpiosselecionaramaopooutros,relacionadasaesdeEducaoAmbiental,aoDiagnstico
Municipal,saesnaareasocialeaosRAPs(RelatriosAmbientaisPrvios).
212

Alguns municpios apresentaram evidncias que demonstraram um avano no tema

da articulao entre Plano de Bacia Hidrogrfica e os instrumentos de plenejamento e gesto
municipais.
Dois exemplos foram os Municpios de Bauru e So Carlos que esto buscando
encontrarpossibilidadesdeinterlocuesentreasdiretrizescontidasnoPlanodeBaciaeasrelaes
cominstrumentoseaesnomomentoatualderevisodeseusPlanosDiretoresMunicipais.Outro
exemplo o Municpio de Macatuba que se pautou nas estratgias do Plano de Bacia Hidrogrfica
paracriareestruturaraDiretoriadeMeioAmbiente.
Ns estamos trabalhando para inserir no Plano Diretor Municipal as diretrizes do
PlanodeBaciaTietJacar(MunicpiodeBauru).
OspontosdepartidaparaeuestruturaraDiretoriadeMeioAmbientedeMacatuba
foramoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacareoProgramaMunicpioVerdeAzul.
EulioPlanodeBaciaeasdiretrizesqueelepropunha,eumeembaseinele(Municpio
deMacatuba).
Na verdade todos os Municpios deveriam ter seus Planos Diretores respaldados
peloPlanodeBaciaHidrogrfica(MunicpiodeMacatuba).

Esse panorama geral, que abrangeu o universo de todos os Municpios contidos na

BaciaHidrogrficaTietJacardemonstrou,portanto,quenopequenooreconhecimentosobreo
ComitdeBaciaesobreasuapotencialidadeenquantoinstnciadeplanejamentoregional.
Contudo,pequenoosentimentodeidentidadeenquantorecorteterritorialeainda
somuitotmidasasaesquevisamaarticulaodeinstrumentosregionaisemunicipais.
Alguns Programas, como o Municpio Verde Azul, Programa gua Limpa, Programa
AgricultorProdutordeguaeColetivoEducadorforamidentificadosereconhecidospelosMunicpios
comopossibilidadesdearticulaoconsorciadas.
O Plano de Bacia Hidrogrfica ainda tem maior potencial de ser mais conhecido e
reconhecido como instrumento de gesto regional, que pode contribuir nas diretrizes ambientais
intraeintermunicipal.

CAPTULO3
OPLANODIRETOR DOMUNICPIODE ARARAQUARA
213

CAPTULO3.1.

APRESENTAODOSMUNICPIOSQUESEROANALISADOS
Dentro do contexto da Unidade de Planejamento da Bacia Hidrogrfica TietJacar
(UGRHI13), os Municpios de Araraquara e So Carlos (respectivamente com 208.725 e 221.936 mil
habitantes,segundooCensodoIBGEde2010)estodentreosmaispopulososrespondendo,juntos,
por 30% da populao dessa regio. Embora no possuam todo seu limite dentro da UGRHI13, as
suasreasurbanas,ondeselocalizamquaseatotalidadedeseushabitantes,encontramseinseridas
porcompletonaBacia(Figura32).
Figura32MapadaBaciaHidrogrficadoTietJacar(UGRHI13)comdestaqueparaoslimitesmunicipaise
paraalocalizaodasreasurbanas(emvermelho)deAraraquaraeSoCarlos.
Fonte:AdaptadodeInstitutoGeogrficoeCartogrficoIGC(1996).

Alm de possurem a maioria de sua populao neste limite territorial, esses

municpios respondem por grande parte dos empregos e da produo econmica desenvolvida na
regio. Por outro lado, so tambm responsveis pela gerao de elevados impactos ambientais
urbanos,queacarretamconsequnciasdiretasparatodaaBacia,taiscomo:poluiodasguaspelo
tratamento parcial dos esgotos, retirada da cobertura da vegetao ciliar, aumento de eroses e
assoreamentos,tratamentoedisposioinadequadaderesduosslidosetc.
214

Embora So Carlos e Araraquara tenham partido de opes econmicas diferentes,

aparentementeseusprocessosdeexpansoterritorialapresentaramsemelhanas.Comoemmuitas
cidadesdemdioegrandeportedoBrasil,aformaodessasbaseseconmicasveioacompanhada
porintensificaesnosprocessosmigratriosepelosurgimentodeassentamentosurbanosprecrios
einformaisocupadospelapopulaodebaixarenda.Dessemodo,ascidadesseexpandiramgerando
sriosproblemasurbanoseambientais.
Alm dessas semelhanas dos processos de ocupao do solo, a partir da segunda
metadedosculoXX,osdoismunicpiosfirmamsecomoimportantespolosuniversitrios,cientficos
e tecnolgicos com a implantao dos campi da Universidade de So Paulo (USP), da Universidade
Federal de So Carlos (UFSCar) e da Universidade Estadual Paulista (Unesp), alm da instalao do
Centro de Pesquisa da Pecuria do Sudeste e Centro Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento de
InstrumentaoAgropecuria,ambosdaEmpresaBrasileiradePesquisaAgropecuria(EMBRAPA).
Entre os anos de 2005 e 2008, Araraquara e So Carlos tiveram seus novos Planos
Diretores Muncipais aprovados, impulsionados pela Campanha Nacional que mobilizou regies de
todopasaelaboraremPlanosluzdosprincpiosdoEstatutodaCidade.
O Municpio de Araraquara localizase a 295 km da Capital do Estado, So Paulo,
possuireatotalde673,49km
2
ereaurbanade77,34km
2
.Suataxadeurbanizaode98,50%.O
Municpio de So Carlos localizase a 275 km da Capital, possui rea total de 1.140,92 km
2
e rea
urbanade67,25km.Suataxadeurbanizaode96,01%.
Os quadros abaixo apresentam ndices quantitativos no sentido de observar
semelhanasedisparidadeslocais.
Quadro27reaterritorial,Populao,DensidadeDemogrficaeTaxadeUrbanizaodosMunicpiosde
AraraquaraeSoCarlos.
Municpio reaTerritorial
(emkm
2
)
Populao DensidadeDemogrfica
(Habitantes/km2)
TaxadeUrbanizao
(em%)
Fonte SEADE(PMU) IBGE(Censo) SEADE(PMU) SEADE(PMU)
Ano 2010 2010 2010 2010
Araraquara 673,49 208.725 510,27 98,50
SoCarlos 1.140,92 221.936 194,27 96,01
Fonte:SEADEPesquisaMunicipalUnificada(2010).
Como mostra o Quadro 28, todos os municpios apresentam resultados satisfatrios
do ponto de vista do nvel de abastecimento de gua e coleta de lixo e esgoto. J em relao ao
tratamento de esgoto, Araraquara o nico Municpio que trata, praticamente, todo seu esgoto
(98%). So Carlos, desde 2009, vem conseguindo tratar 85%. Bauru o maior municpio da Bacia e
ainda no trata seus esgotos, o que faz o indicador de qualidade da gua da Bacia baixar
consideravelmenteporessemotivo.

215

Quadro28NveldeAtendimentodeAbastecimentodegua,ColetadeLixoeEsgotoSanitrioeTratamento
deEsgotoSanitriodosMunicpiosdeAraraquaraeSoCarlos.
Municpio
Abastecimentodegua
NveldeAtendimento(Em%)
ColetadeLixo
NveldeAtendimento(Em%)
EsgotoSanitrio
NveldeAtendimento(Em%)
EsgotoSanitrio
Tratado(Em%)
Fonte SEADE(PMU) SEADE(PMU) SEADE(PMU) DAEE
Ano 2000 2000 2000 2009
Araraquara 99,45 99,81 98,86 98
SoCarlos 99,73 99,63 99,31 85
Fonte:SEADEPesquisaMunicipalUnificada(2010).

Os Quadros 29 e 30 apresentam dados comparativos a fim de destacar algumas

informaes quantitativas relacionadas ao uso da gua desses dois municpios em relao aos
recursoshdricospertencentesBaciaHidrogrficadoTietJacar.
Quadro29 DemandasdeguadosMunicpiosdeAraraquaraeSoCarlos(continua)...
Municpio
DemandaTotal
degua(m
3
/s)
Demandadegua
Superficial(m
3
/s)
Demandadegua
Subterrnea(m
3
/s)
DemandaIndustrial
degua(m
3
/s)
Fonte DAEE DAEE DAEE DAEE
Ano 2009 2009 2009 2009
Araraquara 3,8134 2,5987 1,2147 1,7854
SoCarlos 0,7211 0,0670 0,6541 0,1458
Fonte:ComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarCBHTJ(2010).

...(continua) DemandasdeguadosMunicpiosdeAraraquaraeSoCarlos(continua)...
Municpio
DemandaUrbana
degua(m
3
/s)
Demandaestimadapara
AbastecimentoUrbano
(m
3
/s)
Proposodecaptaes
superficiais(%)
Proporode
captaes
subterrneas(%)
Fonte DAEE DAEE DAEE DAEE
Ano 2009 2009 2009 2009
Araraquara 1,2930 0,6605 15,0 85,0
SoCarlos 0,5159 0,7388 27,2 72,8
Fonte:ComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarCBHTJ(2010).

Quadro30Resduosslidos,efluentesedisponibilidadesdeguadeAraraquaraeSoCarlos.
Municpio
Quantidadede
resduoslido
gerado
(ton/dia)
Cargaorgnicapoluidora
domsticaremanescente
(KgDBO
5,20
/dia)
Disponibilidadepercapta
deguasSuperficiaisem
relaopopulaototal
(m
3
/hab/ano)
66

Disponibilidadepercapta
deguasSubterrneasem
relaopopulaototal
(m
3
/hab/ano)
Fonte CETESB CETESB DAEE DAEE
Ano 2009 2009 2009 2009
Araraquara 95,4 3.742 1.562 172
SoCarlos 125,7 5.184 1.810 206
Fonte:ComitdeBaciaHidrogrficaTietJacarCBHTJ(2010).
AsinformaesdestacamqueosMunicpiosdeAraraquaraeSoCarlosapresentam
altasdemandasdeguaparaabastecimentourbanoeosmaioresndicesderesduosslidogeradoe
cargaorgnicaremanescentedaBacia.

66
Valedestacarquemenosde1.000m3/hab/anosoconsideradoscondiodeestressedegua,equemenosde
500m3/hab/anojsignificaescassezdegua(Rebouas,1999).
216

CARACTERIZAODOPLANODIRETORDOMUNICPIODEARARAQUARA

OPROCESSODEUSOEOCUPAODOSOLODOMUNICPIODEARARAQUARA
A evoluo da ocupao do Municpio de Araraquara ocorreu simultaneamente com
o seu processo de formao econmica. Assim como a sua regio, o municpio, em sua formao
econmica inicial, datada do incio do sculo XX, recebeu algumas atividades de transformao
industrial, a partir da chegada da lavoura de caf, quando comearam a surgir as primeiras
oportunidadesparaadiversificaodesuasatividadeseconmicas(Fonsecaetal,2007).
Por volta da dcada de 1860, a economia cafeeira atingiu a regio, superou seus
principais obstculos, como a disponibilidade de mo de obra e a infraestrutura de transportes e se
transformouemlavouracomercial.
Os anos finais de sculo XIX e os primeiros anos do sculo XX foram considerados a
baseparaaconformaourbanadaregio,queatraamaiorpopulao,principalmenteestrangeira,
possibilitandoosurgimentodeummercadolocaledenovasatividadeseconmicas.
AolongodastrsprimeirasdcadasdosculoXX,ocaffoiasuaprincipalatividade
econmica.Oprpriocrescimentodomercadocafeeiro,amaiordisponibilidadedeenergiaeltrica,
ograndeaumentodapopulaonareaeadiversificaodosmercadoslocais,quecontavamainda
com a proteo adicional de custos diferenciais de transportes com relao s mercadorias
produzidas em outras reas do Estado, aumentaram as oportunidades de investimentos, tendo em
vistaobomdesempenhoeaeficinciadaatividadecafeeira(Fonsecaetal.,2007).
Entretanto, a crise do caf, ao longo dos anos 30, trouxe forte impacto, no apenas
para a sua lavoura, mas tambm para as outras atividades que vinham se formando at ento.
medidaqueocaf,apartirde1935,foiperdendosuahegemoniaedandolugaraodesenvolvimento
deoutrosprodutosagrcolasverificouseumamudanaeumaretomadadoprocessodecrescimento
industrial.
Tal retomada teve como principal caracterstica o crescimento da industrializao da
agricultura. Dois fatores explicam esse processo que fez da regio um dos mais importantes polos
citrossucroalcooleiros do Brasil. Em primeiro lugar, a expanso das agroindstrias regionais a
indstria de processamento e refino de leos vegetais, a indstria de processamento de leite e
derivadoseoinciodaindstriadeprocessamentodefrutasctricas.Emsegundolugar,osurgimento
deempresasmetalrgicasparamontagem,reparoelimpezadeequipamentosparausinasdeacar
efbricasdeequipamentosagrcolas,edaindstriamecnica,produzindomquinasparamoageme
torrefao de caf, fbricas de mquinas para curtume e para a produo de leo (Fonseca et al.,
2007,p.3).
Tendo em vista a retomada do desenvolvimento econmico, foi justamente a partir
dadcadade1950queomunicpiodeAraraquaraintensificouseuritmodecrescimentoeexpanso
217

urbana, e quando a populao urbana ultrapassou a populao rural. Nesse perodo, as fazendas
subdividiramse em reas que, aos poucos, foram incorporadas ao permetro urbano, tornandose
glebas de terras urbanas, ocupadas ou no, conforme deciso do poder local (Vale, 2005).
Consequentemente,iniciouseaimplantaodeloteamentoscontguosmalhaurbanaexistente.
A despeito disso, outros loteamentos, incentivados pela especulao imobiliria,
desrespeitaram as leis existentes e foram aprovados mesmo estando fora do permetro urbano, que
foi aumentado, formalizando a ocupao nesse territrio e gerando inmeros vazios urbanos e
ocupaespulverizadasdosespaosruraiscontguosque,comaproximidadedacidade,setornaram
supervalorizados.
Na anlise de Gonalves (2010)
67
essa formalidade no garantiu acessibilidade
populao, sobretudo a de baixa renda; muito pelo contrrio, a estratgia de ocupao espraiada e
rarefeita previu, ao mesmo tempo, a abertura de novos loteamentos e a reteno de terra para fins
devalorizao.
Dopontodevistaeconmico,apartirdadcada1960,comoestmulodoPrograma
Prolcool,asagroindstriasdectricosedoacarelcooltiveramgrandecrescimentonaregioese
consolidaram. Como consequncia desse novo desenho produtivo, a partir dos anos 70 ocorreram
fortesreflexosnavidaurbanadeAraraquara,assimcomonoconjuntodosmunicpiosdaregio,que
presenciaram novamente um forte movimento de urbanizao. Em 1970, 89,2% da populao de
Araraquarajresidianopermetrourbano,enquantonaregio,ataxamdia deurbanizaoerade
88,6%.
O aumento da populao urbana fortaleceu a tendncia de polarizao regional em
tornodosMunicpiosde AraraquaraedeSoCarlos.Acompanhandoessatendncia,registrouse,a
partirdadcadade1970,umasignificativadiferenciaonadivisodetrabalhoregional.Aestrutura
produtiva industrial de Araraquara passou a revelar uma maior especializao nas atividades
agroindustriaiseemalgunssegmentosmetalmecnicosvoltadosparaaproduodebensdecapital
paraaagroindstriaregional(Fonsecaetal,2007,p.5).
Nasegundametadedadcadade1970,oprocessodeparcelamentodosolourbano
deAraraquarateveseuaugedandosequncialgicadoespraiamentoedafaltadecontiguidade
malhaexistente,passandoaregistrardescontinuidades,atravsdosextensosvaziosdeixadosentreo
traadoanterioreosnovosloteamentosabertos.Onmerodelotesproduzidos,apartirdeento,na
anlisedeGonalves(2010)foramsuperioresdemanda,aocrescimentopopulacionale,portanto,a
procuradomercado.
A mesma autora tambm ressalta que outro fator que contribuiu para a expanso
urbanaespraiadafoiainflaoacentuada,principalmentenasegundametadedadcadade70,aps
o milagre econmico brasileiro, que favoreceu a compra de imveis, com a funo de reserva de

67
Gonalves (2010) analisa as estruturas espaciais do territrio urbano de Araraquara e suas relaes de organizao da
produo do espao, a fim de compreender os reflexos gerados cidade pela conteno de terras urbanizadas e no
ocupadas,peloespalhamentofsicoterritorialepelareservadeloteseglebaspelointeresseimobilirio.
218

capital. Alm disso, a criao de distritos industriais perifricos incentivou a implantao de

loteamentosprximosaosnovoslocaisdetrabalho.
Por conta desse modelo, a partir dos anos 1980 temse o aparecimento de um
intenso processo de periferizao associado segregao da pobreza, por meio de loteamentos
populares(Tessari,2009).
Nessa dcada a cidade passou a ter a mesma proporo de lotes ocupados e
desocupados,oqueforouopoderpblicoaaprovarumaleipararestringiraaprovaodepedidos
deaberturadenovosloteamentos(Vale,2005).Em1987,foielaboradaumanovaleideaprovaode
loteamentos, que aumentou as exigncias aos loteadores quanto s responsabilidades na execuo
dainfraestruturabsica,diminuindoosloteamentosaprovadoseimplantados.
Figuras33e34Localizaodosloteamentosaprovadosnadcadade1970e1980respectivamente.
Fonte:Gonalves(2010).
219

Tendo em vista os valores excessivos dos lotes que provocaram a expulso da

populao carente para os bairros perifricos, a dcada de 1990 assistiu tambm a um processo de
conurbao,impulsionandopartedapopulaoparaosmunicpiosvizinhos,principalmenteAmrico
Brasiliense, em busca de lotes mais acessveis devido valorizao dessas reas, transformandoos
emcidadedormitrio.
Como pode ser observado, o modelo de crescimento difuso e interrompido, com
vazios urbanos e reas perifricas com populao de baixa renda direcionou todo o processo de
expanso urbana do Municpio de Araraquara, construindo atrativos em reas de importncia
socioeconmica,polticaoudebaixovaloreconmicocomoobjetivodetransformlasemreasde
interesseimobilirio.Como,namaioriadasvezes,taisreaseramafastadasdocentro,foramcriados
inmerosvaziosresponsveispelaalteraodascaractersticasdoseuentornobemcomodovalordo
solo. Nesse sentido, a forma de ocupao do solo da cidade mostrou um desequilbrio social e
espacial, que foi resultado da especulao imobiliria, apoiada pelo setor pblico por meio de
facilidadesconcedidasaosinvestidoresprivadosdosetor.(Vale,2005).
Maisrecentemente,Araraquaravempassandopornovaseprofundastransformaes
emsua estruturaeconmicaesocial,em consequnciatantonosrumosmais geraisda evoluoda
economia brasileira, quanto da reestruturao empresarial enfrentada pelos principais segmentos
produtivoslocalizadosnaregio.
Oafluxodenovosinvestimentosnareaindustrial,comasempresasEmbraer,TAMe
Usina Termo Eltrica, constituiu casos emblemticos. Alm desses, a intensa expanso do comrcio
varejista e de servios apontou para a constituio de novas vocaes regionais e para o
fortalecimento da regio como um plo comercial e tecnolgico, com todas as consequncias
positivasenegativasdadecorrentes(Fonsecaetal.,2007).
Alguns indicadores mostram que o municpio oferece atualmente boas condies de
vida.Em termosdascondiessanitrias,apresenta,desde2000,elevadacoberturadosserviosde
abastecimento de gua (99,45%), de coleta de lixo (99,81%) e de esgotamento sanitrio (98,86%),
com destaque tambm para o tratamento de 98% do esgoto coletado. Outras aes de carter
ambientalquevmsendoimplantadassoacoletaseletivadelixoeosestudosparaaconstruode
um aterro para lixo industrial. Alm disso, 99% da rea urbana possui iluminao pblica e mais de
90%dasruassopavimentadas.
Aquestodasreasverdestambm um destaquedacidade (Vale,2005).Alm de
ruas arborizadas, a rea urbana possui um bosque com vegetao nativa (Parque Pinheirinho) com
209,1 hectares, o que contribui para o ndice de 34,2 m de rea verde por habitante, que significa
um indicador bastante adequado, segundo parmetros preconizados pela ONU (Organizao das
NaesUnidas).
O relevo de leve sinuosidade de Araraquara (com altitude mdia de 600m) tambm
favoreceu o desenvolvimento de uma rede hidrogrfica muito numerosa, tendo como principais
afluentes, na Bacia do Rio JacarGuau, os ribeires das Cruzes e do Crrego do Ouro, que so os
principais rios que atravessam a zona urbana de Araraquara. A Bacia do Rio MogiGuau tem como
220

afluentes, no municpio, os ribeires das Cabaceiras, das Anhumas, do Rancho Queimado, do

Cruzeiro,doMonteAlegreeosCrregosdaPindaba,daTrela,doBoi,daPonte.
As reas de Mananciais localizamse na Bacia do Ribeiro das Cruzes. H tambm
captaoporpoosprofundosdamaiorreservadeguasubterrneadoAquferoGuarani
Figura35RedeHdricadoMunicpiodeAraraquara.
Obs:EmlaranjadestacaseolimitedaBaciaHidrogrficaTietJacar(UGRHI13).
Fonte:ProjetoAtlasAmbientalUrbanodeAraraquaraAURA(2004).
Porcontadessesdiversosatributos,Araraquarafoireconhecida,pelosrepresentantes
das empresas comerciais e de servios (Fonseca et al., 2007), como uma cidade que oferece,
simultaneamente, qualidadesatisfatriadevidae condiesfavorveisparaoexercciodaatividade
empresarial. A oferta de um servio de saneamento bsico distribuio de gua tratada, coleta e
tratamento de esgoto de alta qualidade mereceu destaque como o aspecto mais positivo da
infraestrutura urbana, correspondendo, ao mesmo tempo, a um indicador significativo da qualidade
devidanomunicpio. Outroindicador daqualidadedevidalocal,adisponibilidadedereasverdes,
foiapontadocomoosegundoaspectomaisimportantedoperfildeAraraquara.
Entretanto, a despeito dessa divulgao de o Municpio oferecer uma boa qualidade
devidaaosseushabitantes,Cintro (2004)observaqueboa parte dessainfraestrutura estociosa.
Hlocaisonde100%deinfraestruturapossui30%deocupao.Talfatoresultantedoinvestimento
pbliconoaproveitado,doencarecimentodovalordosolourbano,dosserviosedeoutrosgastos
que proporcionaram valorizao dos lotes e reas vazias. Dessa forma, o custo social dessa situao
221

foi bastante elevado, uma vez que a distribuio da infraestrutura pelo territrio foi desigual,
contribuindoparaadiferenciaodepreosdosimveisnasdiferentesregiesdacidade.
Desse modo, em que pesem os indicadores positivos atuais do Municpio de
Araraquara, o seu processo de ocupao urbana resultou em um tipo de cidade que se expandiu
horizontalmenteempraticamentetodasasdireessofrendoumacmulodeverticalizaodasreas
centrais e de loteamentos nas reas de expanso. Como consequncia, o solo urbano apresentou
impactos socioambientais, como o aumento do consumo de fontes de energia no renovveis, o
aumento da poluio dos recursos hdricos, a ocupao de reas agricultveis e de proteo
ambiental etc. Esses foram os fatores que estimularam, sobretudo, o processo de elaborao e
atualizaodoseuPlanoDiretorMunicipal.
OPROCESSODEELABORAODOPLANODIRETORDEARARAQUARA
Contrrio lgica de ausncia de cultura de planejamento urbano presente nas
pequenas e mdias cidades brasileiras, o Municpio de Araraquara, desde cedo percorreu trs
momentosdistintosdeelaboraodePlanejamentosePlanosMunicipais.
O primeiro momento data de 1906, quando foi elaborado um Plano de
Melhoramentos Urbanos, cuja caracterstica principal pautavase no embelezamento urbano. Tal
plano visava remodelao das principais praas da cidade, calamento e alargamento das ruas,
construodepasseiospblicosearborizaourbana(Toledo,2006).Eleadentrouadcadade1920,
sendo concludo por volta de 1930, tornando Araraquara conhecida como a Cidadejardim. O
trecho abaixo apresenta a postura adotada neste plano que coloca grande importncia para a
arborizaourbana.
No clima quente que habitamos, o sistema de passeios adotado, pela largueza de
nossas ruas e avenidas, no podemos dispensar a mais completa arborizao da
cidade. No podendo ostentar luxuosos melhoramentos, quais sejam, passeios de
mosaicos e calamento completo, pela sua rea extensssima, esforcemonos ao
mesmo para que aproveitando o que temos de belo e bom topografia e espao
tornemos Araraquara verdadeiro parque, dotandoa de completa e elegante
arborizao. Amenizaremos o nosso clima, interpondo aos rigores do nosso sol as
caprichosascopadasdervoresescolhidaseornamentaremosasnossaspraas,ruas
e avenidas. Lembraremos as modernas cidades parques, cidades jardins, construdas
hodiernamente na velha Europa. Relatrio da Cmara Municipal de Araraquara de
1911.PublicadonoJornalOPopularde15/01/1912.Telarolli(2003).
A partir da dcada de 1960, a institucionalizao das polticas de desenvolvimento
urbano no pas com a criao do Sistema Financeiro Habitacional (SFH) e de instrumentos como os
PDDIsPlanosDiretoresdeDesenvolvimentoIntegradoesuasconsequentesLeisdeUsoeOcupao
do Solo estimularam o surgimento do segundo momento de elaborao de um Plano Diretor para
Araraquara(Toledo,2006).
222

J em 1955, o ento prefeito de Araraquara, engenheiro Antonio Pereira Lima,

convidou o professor Anhaia Mello e, posteriormente, aprovou, em 28 de fevereiro de 1955, a
Portaria de n
o
870, nomeando a comisso de elaborao do Plano Diretor do Municpio de
Araraquara.
Em 1961, atravs do Centro de Pesquisas e Estudos Urbansticos da Faculdade de
ArquiteturaeUrbanismodaUniversidadedeSoPaulo,foiencaminhadoummodelodeleiquevisava
criaodeumaestruturalocaldeplanejamentoparaaelaboraodosPlanosDiretores.
Em17dejaneirode1963,peloEdital367/63,foiabertaaconcorrnciapblicaparaa
elaboraodoPlanoDiretorqueteve,inclusivecolaboraoderecursosdaCmaraMunicipalparaa
realizao do processo licitatrio (Toledo, 2006). Para tal, exigiase que o vencedor da concorrncia
instalasse escritrio em Araraquara a fim de evitar que fosse elaborado um plano friamente,
distncia.ApropostavisavaquefossemtraadasaslinhasmestrasparaoprogressodeAraraquaraea
atualizao do plano ficaria a cargo da Comisso do Plano Diretor e do escritrio tcnico ligado aos
poderespblicoscomcarterdeassessoramento.
O Plano Diretor de Araraquara foi entregue em 22 de dezembro de 1963. Segundo
(Gonalves, 2010) para o seu funcionamento criouse, na estrutura administrativa da prefeitura, a
Assessoria de Planejamento, diretamente ligada ao gabinete do prefeito. Observase que o
planejamentodacidadeeraentendidocomorgodecarteradminstrativofinanceiro,inclusivepor
setratardeumrgodeassessorialigadodiretoaogabinetedoprefeito,vinculandoasquestesde
gesto do territrio com planos de ordem econmica. Futuramente esse rgo deixa de ser
assessoria para se transformar em secretaria, assumindo o carter tcnico e distanciandose dos
planosdeordemeconmica.OPlanoDiretorconstituasedePlanodeutilizaodosolo,dosistema
virio,dezoneamento,espaosverdesedeCdigodeObraseNormasUrbansticas.
De1963a1971,houveumasriedereuniesquetiveramcomoobjetivoaalterao
ecomplementaodoPlanoDiretor.Datade1971aassinaturadoprefeitoRubensCruzsancionando
oPlanoDiretordeAraraquara.
Porque o Zoneamento era a moeda de troca da Cmara. Qualquer pessoa queria
algumacoisa,oprefeitoqueriaalgumacoisa.Entomudavaseozoneamentodarua
tal,atruatal.Duasquadras.Omapadezoneamentoeratodinhopicotado.porque
na verdade era uma cidade sem lei. Porque apesar de existir o Plano Diretor, pra
mudarerasencaminharopedidopraCmaraquemudava(EntrevistadoH).
Conforme arquivos da legislao municipal, a Lei n 1.794, de 26 de julho de 1971,
denominada Plano Diretor, dispe sobre normas para parcelamento, uso e ocupao do solo e
edificao. Das inmeras alteraes e substituies de leis sobre zoneamento, parcelamento, uso e
ocupaodosolo,aLein3.297,de03dejunhode1.986,aqueapresentamudanassignificativas
decontedo,comdestaqueaoregularparcelamentodosoloemdetalhes:reservadereaspblicas,
infraestruturaurbanaehierarquizao dosistemavirio;usoeocupaosolocom normasparauso
industrialutilizandodispositivosdalegislaoestadualpertinente;almdematriasedilcias.
223

Com relao configurao espacial, presumese que as principais tentativas de

regularacidadeformaldevemsegrandequantidadedeleisdeparcelamentodosoloe,emmenor
nmero, s de zoneamento relativas principalmente s alteraes do permetro urbano institudas
desde 1.949. As inmeras adaptaes, alteraes e substituies de leis demonstram o
enfrentamentoexaustivoquantosnovasurbanizaes,ocorrendoinclusivesuspensesdeaplicao
das leis vigentes por determinados perodos, e que resultaram na configurao da mancha urbana
existente.
Apesardacidadeterum histricode planejamento,umacidademuito espalhada
comreservas,dedcadas.Eoquemechamouatenofoi,defato,qualpoltica,qual
instrumento, inclusive agir, tendo em vista que os vazios no so simplesmente
especulativos.Existeumareservaderea,umareservadepoderdecertasregiesda
cidade. Existem outras relaes, eu acho, que permeiam esses vazios e que so
prejudiciais, de fato, pra cidade. Eles aumentam a segregao socioespacial. Eles
criam uma situao de dificuldade de acesso financeiro a algumas reas, mas que
fictcia, na verdade, poderia ser ocupado. Aumentando infraestrutura, todos os
problemasqueagentesabequeosvaziosurbanosprovocam.Porquenosoreas
que voc fala assim: so reas de preservao. No. So vazios prontos para serem
ocupados.Euacho,consideroessa,umagrandequesto(EntrevistadoH).
ALeiComplementarn350,de27dedezembrode2.005,constituioprimeiroPlano
Diretor enquanto instrumento estratgico de desenvolvimento e poltica urbana ambiental do
municpio.
OterceiromomentodeplanejamentourbanodeAraraquarasedeu,justamente,com
oprocessodeestruturaodoatualPlanoDiretorMunicipal,queseiniciouem2001,comacriao
da Comisso Executora Intersetorial e da Comisso Tcnica do Plano Diretor, pela Portaria n
o

11.905/2001.Estascomisseseramformadasporrepresentantesdassecretariasergosmunicipais
e com assessoria tcnica, na fase inicial, da Universidade Federal de So Carlos. As atividades
envolveram a realizao de reunies internas na administrao municipal definindo a estrutura, os
princpios, objetivos e as marcas estratgicas do Plano Diretor, culminando na realizao do I Forum
da Cidade, que teve como objetivo apresentar um diagnstico sobre as polticas pblicas do
municpio.
Em 2002, um ambiente externo de discusso e publicizao do plano foi montado,
com a criao do Conselho Municipal da Poltica Urbana e Ambiental de Araraquara (CMPUA),
denominado ConselhodaCidade,pelaLein
o
5.831/2002.SegundoFalcoski(2007),esseConselhofoi
um marco na poltica urbana de Araraquara ao ser efetivado como uma instncia deliberativa,
proporcionando a unio de 40 representantes, sendo 13 membros do Poder Pblico (1/3) e 26
membros da sociedade civil (2/3); 13 membros das entidades organizadas e 13 representates das
regies de oramento participativo e das regies de planejamento ambiental, formando, assim um
conselhocomelevadarepresentatividade.
AgenteoptoupeloPlanoEstratgico,peloeixodoPlanoestratgico,soas
mesmas etapas e vises diferentes. E a gente optou por isso, e sendo isso, o Conselho
MunicipaldoPlanejamentoUrbanodeveriaserfeitoantesdoPlanoDiretor(EntrevistadoJ).
224

Um dos atributos do Conselho Municipal era que ele tivesse 2/3 de

representantes da sociedade. De forma que a Prefeitura Municipal no tivesse dominao
poltica.Emrelao,nasdecisesdoConselho.Issoaimportanteregistrar(EntrevistadoJ).
Como rgos constituintes do Conselho foram criadas as Comisses Temticas a fim
de embasar as discusses que se subdividiram em: Desenvolvimento UrbanoAmbiental,
Desenvolvimento Econmico, Desenvolvimento Social e Desenvolvimento Institucional. Essas
Comisses tiveram por objetivo debater as propostas do Executivo Municipal, propondo alteraes
ou adequaes. Durante 3 anos, o Plano Diretor envolveu anlises tcnicas e discusses
participativas, sendo ao todo realizadas dez reunies do Conselho da Cidade e mais de quarenta
reuniesdasComissesTemticas,almdeAudinciasPblicasrealizadasnaCmaraMunicipal.
E o que eu me surpreendi. As reunies eram com muita participao, cumpriram
todos os calendrios que eram previstos em fruns da cidade e de discusses,
montagemdeConselho.Squehouveumesvaziamento,docomeoatofinal.Edos
querealmentesecomprometeramcomaspropostas.Ento,apesardeformalmenteo
processotertidotodasasetapasnecessrias,euachoquenofinaleleficourestritoa
muitopoucaspessoas(EntrevistadoH).
OsQuadros31e32aseguirmostamaestruturaeoprocessoparticipativo comque
foirealizadaaelaboraodoPlanoDiretor.
Quadro31EstruturadoPlanoDiretordeAraraquara.
Fonte:Falcoski(2007)

225

Quadro32ProcessoParticipativodoPlanoDiretordeAraraquara.
01 Portaria N
o
. 11905 criao da Comisso Tcnica e Executora (Intersetorial) do Plano Diretor: Maro de
2001.
02ConvnioeCooperaoTcnicacomaUFSCar:CronogramadePlanejamentoEstratgicoeIntersetorialpara
oPD:Agostode2001aJulhode2002.
03 Reunies Programadas e Diagnsticos Intersetoriais coordenadas pela Comisso Tcnica e Executora da
PMA:Agostode2001aJulhode2002.
04ForumdaCidade:SeminrioTemtico:Fevereirode2002.
05CriaodoCMPUALei5831/2002:estratgiadeelaboraoparticipativadoPD:Julhode2002.
06ReuniesPlenriasdoCMPUAConselhodaCidade:totalde10Reunies2003.
07 Criao e Reunies dos 4 GTsGrupos Temticos ( Dimenses de Sustentabilidade), com 10 reunies em
mdia por GT: GT1 Desenvolvimento Social / GT2Desenvolvimento Econmico, Cientfico e Tecnolgico /
GT3DesenvolvimentoUrbanoeAmbiental/GT4DesenvolvimentoInstitucional(anode2003).
08AudinciasPblicasemEntidades,InstituieseSubRegiesdoOPOramentoParticipativo:2003.
09IConfernciadaCidade:Junhode2003.
10IConfernciaRegionaldasCidades:Agostode2003.
11ICongressodaCidade:DiretrizesFinais,EstruturadoPDeDocumentosaprovados:Setembrode2003.
12CompatibilizaoJurdicoNormativa:SecretariadeNegciosJurdicosdaPMA:Dez.2003aMaro2004.
13EnvioPL045/04CmaraLegislativa,AudinciaseDebatesPblicos:MaroaOutubro2004.
14EleiesMunicipaiseMetasdeGoverno:CidadeModerna,DemocrticaeJustiaSocial:Out.de2004.
15AnliseeIncorporaodeEmendasdasComissesdaCmarapeloExecutivo:Dezembrode2004.
16NovoPL001/05doPlanoDiretor:comareeleio,oPDreenviadoCmaraVereadores:Janeirode2005.
17NovasAudincias,DebatesPblicosnaCmara,apresentaodeEmendaspelasComissesParlamentares,
ComissoTcnicaEspecialdaCmara,SociedadeCivil:JaneiroaOutubrode2005.
Fonte:Falcoski(2007)

OPlanofoiconcludoeencaminhadoCmaraLegislativaMunicipalpeloProjetode
LeiComplementarn
o
45 emmaro de 2004.Comoeraperodoeleitoral,no houvediscussesnem
aprovaes. Comareeleiodoprefeito EdsonAntonioEdinho daSilva,elefoireencaminhadopelo
ProjetodeLeino001de24dejaneirode2005.
Tendo em vista que a Cmara Municipal alegava falta de conhecimento tcnico para
aprovlo, foi montada uma Comisso Tripartite, composta por uma Comisso Executiva (com
representantes do CMPUA), por uma Comisso da Cmara que contratou uma assessoria tcnica, e
porumaComissodaSociedadeCivil.Novamente,oplanopassouporvriasAudinciasPblicasque
discutiuaspropostasaolongodetodooanode2005.
ComissoTripartitenaCmaraEfelizmenteoprefeitofoireconduzido.Eaentoa
discussonaCmaraprosseguiu2004e2005.Voltouproexecutivoem2005denovo.
Prafazeraleituradasemendas.ReiniciounovamenteadiscussonaCmaraatravs
deoutroprocesso,muitolegaltambmparticipativo,quefoiumaComissoTripartite.
Que outra experincia bastante positiva em torno do Plano Diretor de Araraquara,
226

pois ao invs de deixar o Plano Diretor s na Cmara, a gente abriu a discusso

novamente(EntrevistadoH).
Um fato original que no tinha sido previsto no Plano Diretor foi criar uma lei, no
zoneamento, especfica, da rea de recarga do Aqufero Guarani. Isso foi enfatizado
na Cmara Municipal, que eu adorei. Adorei, porque a a gente determinou um
polgono da rea de recarga que ficou sujeito a um licenciamento ambiental
especficoparaareaindustrial(EntrevistadoH).
Em 27 de dezembro de 2005, foi aprovado e institudo o Plano Diretor de
Desenvolvimento e Poltica Urbana Ambiental de Araraquara, pela Lei Complementar n
o
350 (PMA,
2005),assumindo,deformaexplcita,umavisodeCidadeSustentvel.
Assumindo uma identidade prpria e original (Entrevistado H), o Plano Diretor de
Araraquaraapresentou,comomostradoQuadro33,aseguinteestrutura:
Quadro33ContedodoPlanoDiretordeAraraquara.
TTULOIDAPOLTICADEDESENVOLVIMENTOURBANOAMBIENTAL
CaptuloIDISPOSIESPRELIMINARES
CaptuloIIDASMARCASEPRINCPIOS
CaptuloIIIDASFUNESSOCIAISDACIDADEEDAPROPRIEDADEURBANA
CaptuloIVDOSINSTRUMENTOSEESTRATGIASDEDESENVOLVIMENTOEQUALIDADEDEVIDAURBANAAMBIENTAL
TTULOIIDODESENVOLVIMENTOURBANOSUSTENTVEL
CaptuloIDISPOSIESGERAIS
CaptuloIIDASESTRATGIASDESUSTENTABILIDADEURBANAAMBIENTAL
SeoIDaEstratgiadeDesenvolvimentoSocial
SubseoIDaEducao
SubseoIIDaSade
SubseoIIIDaInclusoSocialeCidadania
SubseoIVDaCultura
SubseoVDoEsporte,LazereRecreao
SubseoVIDaDefesaCivileSeguranaPblica
SeoIIDaEstratgiadeDesenvolvimentoEconmico,CientficoeTecnolgico

SubseoIDoDesenvolvimentoEconmico
SubseoIIDoTrabalho,EmpregoeRenda
SubseoIIIDoAbastecimentoeSeguranaAlimentar
SubseoIVDaAgricultura
SubseoVDaIndstria,doComrcioedaPrestaodeServios
SubseoVIDoTurismo
SubseoVIIDaCinciaeTecnologia
SeoIIIDaEstratgiadeDesenvolvimentoUrbanoAmbiental
SubseoIDoMeioAmbienteeRecursosHdricos
ADaGestodoMeioAmbiente
BDaGestodoMeioFsico
CDaGestodoMeioBitico
DDosRecursosHdricos,guasSuperficiaiseSubterrneas
227

SubseoIIDoSaneamentoAmbientaleServiosUrbanos
ADoAbastecimentodegua
BDosEsgotosSanitrios
CDosResduosSlidoseLimpezaPblica
DDaDrenagemUrbana
EDoSistemadeLimpezaUrbana
FDoSistemadePavimentaoUrbana
SubseoIIIDaHabitao
SubseoIVDoTransporte,SistemaVirioeMobilidadeUrbana
SubseoVDosEquipamentosUrbanos,InfraestruturaeServiosdeUtilidadePblica
SubseoVIDaEnergiaeIluminaoPblica
SubseoVIIDaRededeComunicaeseTelemtica
SubseoVIIIDaPaisagemUrbana,reasPblicasePatrimnioAmbiental
SeoIVDaEstratgiadoDesenvolvimentoInstitucional
TTULOIIIDAESTRUTURAURBANA,MODELOESPACIALEUSODOSOLO
CaptuloIDOSELEMENTOSESTRUTURADORESDOMODELOESPACIALEUSODOSOLO
SeoIPrincpios,ObjetivoseDefinies
SeoIIDasRedesdeIntegraoUrbanoRegionaldeCidades
SeoIIIDosCorredoresePolosdeCentralidadesUrbana
SeoIVDasRedesHdricaseCorredoresdeIntegraoEcolgica
SeoVDasRedesdeAcessibilidade,MobilidadeeTransporteUrbano
SubseoIDoSistemaVirioedeCirculao
SubseoIIDoSistemadeTransporteColetivo
SubseoIIIDoSistemadeTrnsito
SubseoIVDoSistemadeTransportedeCargas
SeoVIDosSistemaseElementosdaPaisagemUrbanaAmbiental
CaptuloIIDOMODELOESPACIALEUSODOSOLOURBANO
SeoIDosObjetivoseDiretrizes
SeoIIDoMacrozoneamentoTerritorial
SubseoIDasMacrozonasdeGestoAmbientalMGA
SubseoIIDasMacrozonasdeGestoUrbanaMGU
SubseoIIIDasMacrozonasdeGestoporBairrosMGB
SeoIIIDoZoneamento,UsoeOcupaodoSoloereasEspeciais
SubseoIDasZonasAmbientaisZAMB
SubseoIIDasZonasdeEstruturaoUrbanaSustentvelZEUS
TTULOIVDOSISTEMADEPLANEJAMENTOEGESTODEMOCRTICA
CaptuloIDOSPRINCPIOS,OBJETIVOSEAESESTRATGICASDOSISTEMAMUNICIPALDEGESTODE
PLANEJAMENTO
CaptuloIIDOSCOMPONENTESEESTRUTURADAGESTODEMOCRTICADOPLANEJAMENTOMUNICIPAL
SeoIDaEstruturaTerritorialdoSistemadeGestodoPlanejamento
SeoIIDosrgosdeGestoParticipativa
SubseoIDasAudinciasPblicas
SubseoIIDaIniciativaPopular
SubseoIIIDoConselhoMunicipaldePolticaUrbanaAmbientalCMPUA
CaptuloIIIDOSINSTRUMENTOSDEPOLTICAURBANA
SeoIDosInstrumentosUrbansticos
228

IInstrumentosdePlanejamentoMunicipal:
IIInstitutosTributrioFinanceiros
IIIInstitutosJurdicoPolticos
IVInstrumentosdeGestoeLicenciamentoAmbientalUrbano
SeoIIDoParcelamento,EdificaoouUtilizaoCompulsrios
SeoIIIDaDesapropriaocomPagamentoemTtulos
SeoIVDoDireitodeSuperfcie
SeoVDoDireitodePreempo
SeoVIDaOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir,deAlteraodoUsoedeUtilizaodoSolo,
SubSloeEspaoAreo
SeoVIIDaTransfernciadoDireitodeConstruir
SeoVIIIDasreasEspeciaisdeIntervenoUrbana
SeoIXDasOperaesUrbanasConsorciadas
SeoXDoConsrcioImobilirio
SeoXIDosInstrumentosdeGestoAmbiental
CaptuloIVDOSINSTRUMENTOSDEANLISEDEPROJETOSESTRATGICOSEEMPREENDIMENTOSDE
IMPACTOSURBANSTICOSAMBIENTAIS
SeoIDosRelatriosdeImpactoAmbientaledeViabilidadeUrbanstica
CaptuloVDOPROCESSODEMONITORAMENTOEREVISOESTRATGICADOPLANODIRETOR
CaptuloVIDOSISTEMADEINFORMAESMUNICIPAIS
TTULOVDOSPLANOSDIRETORESREGULADORESEREGIMEURBANSTICO
CaptuloIDOZONEAMENTO,USOEOCUPAODOSOLOURBANO
CaptuloIIDOCDIGODEEDIFICAESEAMBIENTECONSTRUDO
CaptuloIIIDOPARCELAMENTODOSOLO
CaptuloIVCRITRIOSEDIRETRIZESDOPLANODIRETORDETRANSPORTEETRNSITO
CaptuloVCRITRIOSEDIRETRIZESDOPLANODIRETORDEHABITAO
TTULOVIDASDISPOSIESGERAISETRANSITRIAS
Fonte:Araraquara(2005).

Em 2011, iniciouse o processo de reviso do Plano Diretor de Araraquara, tendo

comoprincipalarticuladoroConselhoMunicipaldePolticaUrbanaAmbiental.

229

CAPTULO3.2.

ANLISEDOPLANODIRETORDOMUNICPIODEARARAQUARA

A anlise realizada para o Plano Diretor de Desenvolvimento e Poltica Urbana

Ambiental de Araraquara pautouse nas quatro Categorias de Anlise: Definio das Unidades de
Planejamento e Gesto Local, Objetivos, Aes e Instrumentos de carter ambiental contidos no
PlanodeBacia,CompetnciaeatuaodasInstnciasdePlanejamentoeGestoRegional,Graude
Influncia do Plano de Bacia no Plano Diretor. As anlises tiveram, fundamentalmente, como
subsdios a bibliografia especfica, os documentos disponveis sobre a regio, sobre o processo de
elaborao do Plano e suas regulamentaes, assim como as Entrevistas Semiestruturadas e os
Questionrios.
A partir do material analisado, foi possvel observar que o plano tem intenes
abrangentes, contemporneas e inovadoras em muitos sentidos e favorveis ao desenvolvimento
urbanoemconsonnciacomaproteoambiental.
, inclusive, um Plano que ficou regionalmente conhecido por enfatizar a dimenso
ambiental em seu processo de planejamento e em parte de seus instrumentos. O Entrevistado H
reforaessaideia,aoobservarosseusavanos:
Eu acho que este Plano Diretor avanou muito na abrangncia. Como eu te falei,
aquelede85serestringiamesmoparcelamento,usodosoloeincorporavaoCdigo
deObrasfazendopartedele.Es.Ento,naverdadeelenoplanejavanada.Erauma
tabela que a gente utilizava pra saber se sim ou se no, o que podia fazer em cada
readacidade,masnotinhaumplanodecrescimento,direes.Ento,euachoque
esse de 2005 realmente se caracterizou como um Plano. A cidade no tinha grandes
problemasurbanosnemambientais,maseleevoluiumuitonessaquestoambiental,
apesardenotergrandesproblemas,notinhanenhumaregulamentaopraisso.
Almdisso,oPlanoDiretorseguiutudooqueagenteestavaaguardandorealmente
do Estatuto da Cidade. Porm, ele no regulamentou muitos desses instrumentos.
Ento, quase nenhum deles possvel ser utilizado. Mas voc perguntou do avano,
ento eu acho que foi na utilizao dos novos instrumentos e como grandes
novidades: ambiental e preservao do patrimnio histrico. Imagina voc mudar o
perfil de uma cidade e dizer: o prdio no vai ser implantado aqui porque daqui eu
quero enxergar a torre da igreja Matriz. Isso uma mudana de conduta, de
pensamento(EntrevistadoH).
Uma das justificativas para colocar a questo ambiental em evidncia pautouse,
primordialmente,norespeitoaomodelodeurbanizaoadotadohistoricamenteemAraraquaraque,
desde a dcada de 1920, considerou os espaos verdes e a arborizao, sobretudo urbana. O
230

Entrevistado J comenta sobre tais aspectos, ressaltando como eles fundamentaram o processo de
elaboraodoPlanoDiretor:
Existe um relatrio sobre as Cidades Jardins da Velha Europa, que fala que
Araraquara deveria seguir os mesmos modelos urbansticos da cidade cultural, do
modelo cultural da Franoise Choay, ou seja, que o modelo Culturalista, que
comeou com todo o processo de gesto ambiental, diferentemente do modelo
progressistaqueculminoucomacartadeAtenasequefoidominantenaArquitetura
Moderna.OmodeloCulturalistateveumperodomuitocurtonahistria,mastrouxe
todas as bases da discusso ambiental. E Araraquara j tinha feito a preferncia por
esse modelo, inclusive a arborizao de Araraquara decorrente disso. Ento, essas
prolas que a gente comeou a discutir desde o processo de elaborao, a gente
incorporou.Agentereconduziuadiscusso.Ouseja,essacidadequensqueremos.
Queatraduoreal,diferenciada,modificada,atualizadanotempo.Massoesses
valores que a gente quer. Um valor histrico, quer dizer, a questo ambiental
presente,elatemumavaloraohistricapassada(EntrevistadoJ).
Emboraissotenhaapresentadograndesevidnciasnalei,emtermosdeidentificao
deelementosdeimportnciahistriaeculturalparaaidentidadedacidade,aprticaaindanotem
demonstradoquaisforam,defato,asimplicaesdessavalorizaoambiental,vistoquegrandeparte
dos instrumentos no foi regulamentada e no est sendo conduzida no processo de gesto do
Municpio.
A constatao de que o Plano Diretor de Araraquara vem sendo pouco aplicado na
prtica ntida. Mesmo havendo um processo inicial de participao e envolvimento de certos
setores,suaconduoefinalizaofoicentralizadaporpoucos,trazendocomoconsequnciasfortes
pressescontrriasspropostaspresentesneleeideiadecontinuidade.
H muita deficincia na parte de regulamentao, acho que talvez a nica
regulamentao que tenha sido feita, embora no aprovada como lei, seja o Estudo
deImpactodeViabilidadeUrbanstica,oEIVURIVU(EntrevistadoJ).
AsforascontrriasaoPlano,quandodescobriramqueessasleis(regulamentadoras
dos instrumentos) eram a chave pra abrir o Plano Diretor, eles barraram tudo
(EntrevistadoH).
Alm da dificuldade de regulamentao dos instrumentos, outro aspecto evidente,
principalmentenasentrevistasrealizadas,foiadificuldadede compreensodaproposta.OPlanose
apropria de diversos conceitos que so de difcil interpretao e pouco aplicados. Os entrevistados
remetem a ele como uma pea feita por poucas mos, um Plano personalizado. Alm disso,
comentam que peca por excessos de terminologias, por um lado, e, por outro, por falta de
explicaesdealgunsconceitos.
OPlanodificultasualeitura,devidoextensodecadamatriatratadaemdetalhes
em uma nica lei, e por vezes repetitivos (Observatrio das Metrpoles/IPPUR,
2009a).
231

3.2.1.ANLISEDADEFINIODASUNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL
LeituraseDiagnsticos
Um dos passos iniciais para a elaborao do Plano Diretor de Araraquara, que em
muito contribuiu para a compreenso de seu territrio, foi a realizao de leituras e diagnsticos.
Todo esse processo se concentrou no trabalho do Atlas Ambiental Urbano de Araraquara (AURA).
Esse trabalho, inicialmente, foi coordenado pela Universidade Federal de So Carlos e visou
estabelecerumamplodiagnsticodosaspectosfsicosdeAraraquara.Oestudo,realizadoentre2002
e 2003, elaborou uma srie de cartas do municpio, dentre elas, carta de reas de Preservao
Permanente e reservas legais, carta de reas naturais e seminaturais, carta de clinografia, carta de
hidrologia, carta de hipsometria, carta de localizao das captaes superficiais, carta de localizao
das instituies e organizaes sociais, carta de localizao de postos de amostragem e
monitoramento climtico, carta de localizao de aterros, lixes e ETEs, carta de localizao dos
estabelecimentosempresariaiscompotencialpoluidorecartaimagemdeAraraquara.
EmboraoAURAtenhaseapresentadocomoumimportanteesforonosentidodeser
uma base para o Sistema de Informaes Municipais, ele no se atualizou e no foi incorporado no
processodeplanejamento.
Eeuprasersincera,eunoseiquefimquedeuissodaquiporqueeuseiqueomeu
mapafazparte,outrosmapas,masnaprefeituranotemnadadissoaqui.Entoeu
no sei at que ponto que o Aura foi usado, mas entendo que ele de extrema
importncia e hoje me faz muita falta aqui. E acredito que se a gente tivesse esse
Atlas urbano muitas coisas poderiam ter agilizado em relao ao planejamento
urbano.Notenhodvidadisso(EntrevistadoF).
Associado ao diagnstico fsico, concentrado no AURA, outro aspecto complementar
paraoprocessodeelaboraodoPlanoDiretorfoiaseleodeleiturasdoschamadosDocumentos
Base,comoexplicaoEntrevistadoJ:
NscriamosasistemticadefazerumaseleodedocumentospraleituradoPlano
Diretor. Ou seja, quais so os grandes documentos mais importantes que podem
embasar esse processo? A Agenda 21 foi um documento importante. Outro
documento norteador foram algumas leis estaduais, federais e resolues do
CONAMA. A gente tinha tambm o Plano Diretor de Porto Alegre como uma
referncia sobre o processo de diviso do planejamento participativo. E alguns
documentos internacionais como a Agenda Habitat. Ento, a gente fez uma seleo
dessesassuntosimportantes(EntrevistadoJ).
DasomatriadoAURAedasreleiturasdessesdocumentosfoi,ento,elaboradauma
proposta de Zoneamento Ambiental Municipal (Figura 36), considerado como o instrumento
definidor das aes e medidas de promoo, proteo e recuperao da qualidade ambiental do
espaofsicoterritorial,segundosuascaractersticasambientais.
232

Figura36ZoneamentoAmbientaldoMunicpiodeAraraquara.

Fonte:Araraquara(2005).
233

O Zoneamento Ambiental, feito previamente ao Plano Diretor, expressou, tanto o

passivoambientalexistenteapresentandoterritorialmenteasatividadespotencialmentepoluidorase
as reas ambientalmente frgeis (como lixes, cemitrios desativados, reas de risco ou sujeitas
inundaes, reas com potencial de contaminao do solo), como tambm as reas de interesse
ambientalaseremrecuperadas,preservadaseconservadas.
Foi, portanto, uma importante referncia para a delimitao das zonas de interesse
ambiental: de recuperao, preservao, manuteno e conservao, definindo inclusive alguns dos
projetoseprogramasestratgicos.NaspalavrasdoEntrevistadoJ:
OAURA ea releiturados documentosforamimportantespra gentemontaronosso
mapa de Zoneamento Ambiental. Que o instrumento definido pelo Estatuto da
Cidade, que recomenda que todos os Planos Diretores passem pelos Planos
Ambientais. Nenhum Municpio no pas, nenhum Plano Diretor fez Zoneamento
Ambiental. Araraquara fez Zoneamento Ambiental. Ele est incompleto. Mas pelo
menos ele existe pra atualizao e para o Plano Diretor rediscutlo e atualizlo
constantemente(EntrevistadoJ).
UnidadesdePlanejamentoeGesto/Macrozoneamento
Alm de ser um instrumento compilador dos principais aspectos ambientais, o
Zoneamento Ambiental tambm foi definidor para as Unidades de Planejamento e Gesto e para o
MacrozoneamentodoMunicpio.
Duas concepes de Macrozoneamento foram estabelecidas no Plano Diretor de
Araraquara. O primeiro Macrozoneamento foi denominado como Macrozoneamento Territorial e
compreendeusecomo:
Um macrozoneamento na escala territorial, considerando os limites municipais de
acordocomalegislaoestadualpertinentedesubdivisoterritorialeadministrativa,
alegislaoconcernenteaosistemaintegradoderecursoshdricosdefinindo aBacia
Hidrogrfica como unidade fsica territorial de planejamento e gesto ambiental,
caractersticasfisiogrficasescioespaciais(art.147,Araraquara,2005).
AsUnidadesdePlanejamentoeGestoforamdefinidasporesteMacrozoneamento,e
aestruturapolticoterritorialdegestodoplanejamentomunicipalfoisubdivididaemtrscategorias
deRegiesdePlanejamento:
[1] Escala regionalambiental denomianda Macrozona de Gesto Ambiental dividida
pelasMicrobaciasHidrogrficas;
[2] Escala urbana denominada Macrozonas de Gesto Urbana, dividida pelas
InstnciasParticipativasIntraurbanas;
[3] Escala de bairros denominada Macrozona de Gesto por Bairros, composta pelas
UnidadesdeVizinhana.
234

Conforme a Lei do Plano Diretor elas constituiriam unidades de aes e projetos

estratgicos especficos, sendo componentes do Sistema de Planejamento e Gesto. Atravs de
canais de participao, seriam eleitos representantes desses territrios para os diversos Fruns e
Conselhoscontribuintesnadefiniodaspolticaspblicas.
Na Macrozona de Gesto Ambiental (MGA), a subdiviso da estrutura poltico
territorial foi composta de seis Regies de Planejamento AmbientalRPA (Figura 37), adotandose
comocritrios:divisoresdasmicrobaciasdasredeshidrogrficas,elementosdapaisagemebarreiras
fisiogrficasexistentes.
Figura37MacrozonadeGestoAmbiental:RegiesdePlanejamentoAmbiental.

RPA1RegiodePlanejamentoAmbiental1MacrozonadoRibeirodasCruzes;
RPA2RegiodePlanejamentoAmbiental2MacrozonadoRibeirodoOuro;
RPA3RegiodePlanejamentoAmbiental3MacrozonadoRioChibarro;
RPA4RegiodePlanejamentoAmbiental4MacrozonadoCrregodoTanqueeRioItarer;
RPA5RegiodePlanejamentoAmbiental5MacrozonadoRioMogiGuau,subdivididaem:
a)NorteCrregodoRanchoQueimado,doRinco,doMonteAlegre;
b)LesteRibeirodoAnhumas;
RPA6RegiodePlanejamentoAmbiental6MacrozonadoRioJacarGua.
Fonte:Araraquara(2005).
235

A Macrozona de Gesto Urbana (MGU) foi constituda por doze Regies de

OramentoePlanejamentoParticipativoROP,contidasnaRPA(Figura38),adotandoumconjuntode
critriossociais,econmicos,culturais,espaciaiseambientais;particularmenteasmicrobacias,arede
viria estrutural, as unidades de preservao e de ambientes naturais e culturais, constitutindo as
basesespaciaisparaoplanejamentoegestonaescaladedesenvolvimentointraurbano.
Figura38MacrozonadeGestoUrbana:RegiesdeOramentoePlanejamentoParticipativo.

Fonte:Araraquara(2005).

236

AMacrozonadeGestoporBairros(MGB)foiconstitudaporvinteecincoRegiesde
Planejamento por BairrosRPB (Figura 39), na escala de desenvolvimento intraurbano e de
vizinhana. Conforme a Lei do Plano, essas Unidades deveriam constituirse como entidades
territoriais de representao georreferenciadas contidas nas Regies de Oramento Participativo
(ROP), simultaneamente como unidades de informao censitria, do sistema de informaes
municipais e da gesto oramentria participativa instituda pelo Estatuto da Cidade (art. 158,
Araraquara,2005).
Figura39MacrozonadeGestoporBairros:RegiesdeOramentoePlanejamentoporBairros.
Fonte:Araraquara(2005).
Como instrumento de gesto, o Plano Diretor indicou que, para cada Regio de
Planejamento deveriam ser elaborados Planos Regionais constitudos de Planos Diretores de Aes
Regionais (PARs) relativos s Regies de Planejamento Ambiental (RPAs) e Planos Estratgicos
Urbanos (PEUs) relativos s Regies de Oramento Participativo (ROP). Esses Planos teriam
participaodasociedadeciviledoConselhoMunicipaldePlanejamentoUrbanoAmbiental(CMPUA)
na sua elaborao e implantao, compondose de diretrizes, aes estratgicas, mobilidades e
acessibilidade, gesto ambiental, planos de urbanizao, programas e projetos de desenvolvimento
regional,urbanoelocal(art.180,Araraquara,2005).
Para mim, tiveram quatro pontos inovadores relacionados questo ambiental. O
primeiro ponto foi a leitura da Agenda Habitat e da Agenda 21 envolvendo todos os
aspectos,ambientais,espaciais,sociaiseeconmicos.Osegundopontofoifazeruma
237

traduo das leis principais. O terceiro ponto foi o Zoneamento Ambiental. O

zoneamento no pode ser s um zoneamento urbano, da rea urbanizada. Ela teria
queseremtodooterritriomunicipal.Edeveriaconsideraradimensoambientalna
diviso territorial. E a, o que a base normativa documental prognosticava, que a
gente utilizasse as bacias hidrogrficas como um instrumento de planejamento.
Ento,agenteadotouasmicrobaciashidrogrficasdeAraraquaracomoelementode
gesto urbana ambiental. E o quarto ponto foram os Planos Diretores Regionais que
soplanospracadamicrobacia,dentrodomunicpio(EntrevistadoJ).
Embora tenha ficado explcita no Plano Diretor essa diviso em trs Unidades de
Planejamento,nenhumadelasvmsendoutilizadadefatocomocategoriadeplanejamentoegesto
municipal.
DeacordocomoEntrevistadoH,
As Regies de Bairro pouco foram utilizadas como regies de planejamento. Elas
foram mais pensadas em funo da homogeneidade da urbanizao, do tipo de
ocupao. Ento, eram utilizadas, na verdade, como um diagnstico, pois voc tem
unidades onde existe uma homogeneidade de ocupao, de gabarito, de padro de
vias, de tipo de ocupao. A gente no tinha um trabalho efetivamente em cima
dessa diviso... As regies do Oramento Participativo conduziram realmente toda a
diviso financeira que era destinada a essas reas... E as Regies de Planejamento
Ambiental tinham em vista a questo dos crregos, tanto que ela estava dividida
pelasmicrobacias.Oqueagentetinhaeramrepresentantesdessasreasambientais
dentrodoOramentoParticipativo(OP)equetraziamalgumasquestesqueestavam
sendodiscutidas.Masnohumaaoaindaregional(EntrevistadoH).
Contrapondo essa observao, o Entrevistado F diz que nem mesmo as regies do
OramentoParticipativovmsendoutilizadascomoadivisoquefoidefinidapeloPlanoDiretor.
Nem na poca do Lincon, nem na do Falcoski, nem na poca que eu estou, nem da
Luciana,nemnadoEdelciooqueestnomapacomoROPoquefoifeitonaprtica.
Ns estamos procurando fazer na reviso. Que as mesmas regies do Oramento
Participativonomapa,sejamaquelasquesonacidade(EntrevistadoF).
ObservandoummapaatualdadivisodoOramentoParticipativo,publicadonosite
da Prefeitura Municipal de Araraquara, observase realmente que as 19 Regies de OP que vm
sendo utilizadas para o desenvolvimento das reunies no coincidem com as 12 Regies de OP
propostaspeloPlanoDiretor.

238

Figura40RegiesdeOramentoParticipativoatualdeAraraquara.
Fonte:PrefeituraMunicipaldeAraraquara(2011).
A segunda proposta de Macrozoneamento feita pelo Plano Diretor de Araraquara
subdividiuoterritriomunicipalem:
ZonaUrbana,delimitadapelareaintensivadeocupao,densificaoeinduodocrescimentoe
desenvolvimentourbanodereasconsolidadaseemconsolidao.
Zona Rural, considerada pelas reas extensivas, onde as diretrizes de uso e ocupao deveriam
promover prioritariamente as atividades agroindustriais, agroecolgicas e de turismo sustentvel.
EstareaRuralsesubdividiuem:
[a] Zona Rural com Proteo e Conservao Ambiental e Produo Predominantemente
Agroecolgica.
[b]ZonaRuralcomProteoAmbientalControladaeProduoPredominantementeAgrcola.
[c]ZonaRuralcomrestriesdeusosegundoaLeiMunicipal5.619/2001.
Zona Rurbana, determinada como uma rea de uso semiextensivo, de baixa densidade com
caractersticas funcionais de Ecocidade, com um cinturo verde intermedirio de preservao e
proteo, e predominncia de um conjunto de atividades de produo e promoo econmica
sustentveledegestoambiental.
AFigura41apresentaesseMacrozoneamento.
239

Figura41Macrozoneamento Municipal deAraraquara.

Fonte:Araraquara,2005.
240

AintenoemestabelecerumaZonaRurbanafoi,segundooart.39doPlanoDiretor,
criar uma rea de transio para a produo agroecolgica e agroindustrial, de base familiar ou
associativa, criando cintures verdes e priorizando a economia solidria, o abastecimento e a
seguranaalimentar,bemcomoomanejosustentveldoterritrioperiurbano.
Nessa Zona seria possvel, portanto, a implantao de Ecovilas, chcaras de recreio,
condomnio ecolgicos industriais, tecnolgicos e de servios, para ecourbanismo, agricultura
sustentvel, preservao de unidades de conservao. Nas pequenas e mdias propriedades
fundirias de at 100 ha, seriam aplicados o Imposto Territorial Rural como incentivo atividade
econmicaprodutiva.
NoMacrozoneamentotambmseintroduziuomodeloCulturalistacomacriaoda
Zona Rurbana, que a produo agrcola voltada pro Municpio, pro consumo
coletivo,dasdemandasdacidade,naprpriacidade.aideiafazerumatransio,
umazonadetransioagrcolasustentvel.Podendoterecovilas,noecovillagesno
sentido do mercado imobilirio hoje. So reas de chcaras, que so zonas de
amortecimento entre a grande indstria e a rea urbana. E a voc viria como uma
zonadeproteoinclusiveambiental(EntrevistadoJ).
Paradoxalmente, essa Zona tambm estaria sendo indicada como um dos vetores
mais adequados de expanso urbana, visto que a cidade estaria crescendo em sentidos opostos e
ambientalmenteinadequados.
Defatoissooquevemocorrendo:elavemapresentandoumaltograudeexpanso
urbana,emboranoatendendoascaractersticasexigidasparaaZonaRurbana.
Alm disso, gestores atuais argumentam que as diretrizes traadas para a Zona
RurbananodeixamclarosalgunsconceitosquedeveriamsermelhordefinidosnoPlanoDiretor.
H muita falta de informao, pra gente poder ter melhores definies sobre o que
fazernarearurbana(EntrevistadoF).
Porque eu tenho alguns assuntos complicados. Por exemplo: modelo tipo Cidade
jardim,queCidadejardimesta?adeHoward?comcinturoverde,comradial
concntrico? Mas l moram 32 mil habitantes com rea agriculturvel. Outros
exemplos:oqueumaEcovila?Oqueumaindstriasustentveldefato?Socoisas
que tm que ter definies e at hoje estamos estudando essas definies
(EntrevistadoF).

EntreosdoisMacrozoneamentos,cabeobservarquesodistintasasdelimitaesdas
Macrozonas. No entanto, o segundo buscou coincidir na demarcao do permetro urbano, a
delimitao dada pelas microbacias. A zona de expanso urbana e zona urbana ocupam parcelas
territoriaisdeduasmicrobaciasepequenapartedeumaterceira.
241

Com base nos Macrozoneamentos foi traado o Zoneamento Urbano, cuja ideia
contida neste Plano Diretor foi a de adotar um tipo de zoneamento flexvel visando acabar com o
zoneamentofixo,comreasespecficasparainstalaodeempreendimentos,buscandoextinguira
prticahistricadolegislativoemretalharacidade.Paraisso,foipropostooinstrumentoEstudode
Impacto e Viabilidade Urbanstica (EIVU) e o Relatrio de Impacto e Viabilidade Urbanstica (RIVU),
no qual, a partir de sua aprovao, o uso do solo seria flexvel para novos empreendimentos, desde
que respeitadas as condies ambientais. O Entrevistado J elucida essa nova postura, ressaltando
seusladospositivosenegativos:
Dois aspectos importantes sobre o zoneamento. Primeiro: ele acompanhou a nova
tendncia contempornea de uso misto das atividades, desde que, se tivesse como
base o Zoneamento Ambiental, o EIV e o RIV, todas as outras questes podem
conviver no espao. Alis, bom que se conviva, residncia, comrcio e servios que
no tenham impacto em um mesmo espao. A dinmica, economia urbana, o
processo de aprovao do projeto, ele muito mais dinmico. Nesse sentido,
acabamos com o conceito de zoneamento tradicional. Entretanto, esse o grande
perigo do Plano Diretor de Araraquara. Se a gente no considerar essas questes,
essescritriosmuitobemestabelecidos,ozoneamentomisto,elepodeterresultados
malficos,no?Maseuachoquefoiimportanteozoneamento.Foiumgrandepasso.
Segundo: ele democratizou o valor imobilirio, aquilo que era valor no centro
excessivamente maior e valor muito baixo na periferia, ele equalizou. Porque voc
torna o ambiente construdo totalmente valorizado, ento ele valorizou o valor do
solo.Ento,houveumademocratizaoeconmica.Masissonoestsendoaplicado
tambm. Porque o mercado imobilirio quer concentrar. Ento, existe todo um lado
positivodestezoneamento,masquepodeestaremxequeemrelaoaodiaadiado
processodecomando(EntrevistadoJ).
A anlise que vem sendo feita atualmente foi que a proposta de Zoneamento, que
apresentavacomoumavirtudeaquestodaflexibilidadesetornou,naprtica,progressista.Ouseja,
a flexibilidade foi capturada pelos grandes empreendedores, pois a relao de poder ainda muito
assimtrica.
Pramim,ozoneamentoeraflexvel,quandoeuentreieudescobriqueozoneamento
noflexvel,elemaisrestritivodoqueantes(EntrevistadoF).
Alm disso, o zoneamento em si cria um problema, quando voc tem algumas
zonas... Eu defendo o zoneamento misto, estou brigando por isso, sei que um dos
caminhosparaacidadesustentvel,queagentevemtrabalhando,estudando,sque
existem muitos conflitos de atividades. So atividades que a gente entende que tem
simqueclassificar.Noretornaraousoestritamenteresidencial.No,noisso.Mas
terumaordenaodetalmaneiraqueagenteconsigaconciliaralgumasatividades.
Hoje ns temos atividades de oficina acontecendo junto com residncia. E criando
conflitodebarulho,som,rudo(EntrevistadoF).
242

O Zoneamento Urbano foi dividido em Zonas Ambientais e Zonas de Estruturao

UrbanaSustentvel,trazendoconsigoumaposturadeincentivaraocupaodevaziosurbanose,por
outrolado,garantiraproteodereasambientalmentesignificativas.
As Zonas Ambientais (ZAMB) tiveram como objetivo orientar a preservao e
proteodomeioambiente,sendoadmitidosusoseatividadesqueapresentassemobjetivosbsicos
de:proteoepreservaoambiental,restrioecontroleurbanizao,conservaoerecuperao
ambientalurbana.AsZAMBsforamsubdivididasemZOPA,ZAUSeZORA:
ZOPA Zona de Proteo Ambiental: constituda por Reservas Florestais e
Biolgicas, Parques Naturais e Unidades de Conservao, sendo admitidos usos e atividades que
apresentassem objetivos bsicos de preservao, proteo e conservao dos recursos naturais;
unidadeseassentamentossustentveisparapesquisa,educaoegestoambiental.
ZAUS Zona Ambiental de Uso Sustentvel: constituda por APArea de Proteo
AmbientaleRPPNReservasParticularesdeProteoNaturais,sendoadmitidosusoseatividadesque
apresentassem objetivos bsicos de promoo econmica sustentvel compatveis com conservao
da natureza, como atividades rurais e agrcolas, cinturo verde, agroecologia, ecoturismo rural, de
lazere cientfico;usoresidencial,regulado,controladoerestrito, de baixadensidadeesustentveis;
atividadesindutorasdeecopolosoucondomniosdebaseambiental.
ZORA Zona de Conservao e Recuperao Ambiental: constituda por reas de
riscogeotcnico,reasdevegetaopermanenteereasdeProteoeRecuperaodeMananciais
(APRM).
Segundoart.230,nareadeProteoeRecuperaodeMananciais(APRM)deveria
ser determinada uma faixa de proteo e preservao de 100 metros, nonaedificandi, ao longo de
cada uma das margens da rede hdrica, constituda de 30 metros de APP rea de Preservao
Permanentee70metrosdeCorredordeIntegraoEcolgica(CIECO),sendopermitidaapenas3/4de
incidnciadereasverdesparaefeitodeparcelamentodosolo.
Alm disso, alm da faixa especificada no pargrafo acima, ficaria determinado
tambm um sistema de proteo e preservao, submetido aprovao e licenciamento municipal,
emqueseriamaplicadososinstrumentosurbansticosdetransfernciadodireitodeconstruiroude
desapropriaoprevistosnaLei.
AsZonasdeEstruturaoUrbanaSustentvel(ZEUS)tiveramcomoobjetivoprincipal
estimular a continuidade fsica do processo de urbanizao, crescimento e expanso urbana,
evitandose a produo de vazios urbanos intersticiais, como princpio da cidade compacta,
sustentabilidade urbana e racionalizao de sua capacidade de infraestrutura instalada. Para tal,
foram previstos os seguintes programas de urbanizao e aes estratgicas: a) Programa de
Consolidao Urbana, compreendendo regies de planejamento e reas centrais de conteno ao
adensamento, ou de ocupao induzida, com oferta de estoque construtivo e disponibilidade de
infraestrutura,incidnciaderendamdiaealta,protegendoreaspredominantementeresidenciais;
b) Programa de Renovao e Revitalizao Urbana, compreendendo reas intersticiais e vazios
urbanos, dotados de infraestrutura, com baixo adensamento e estoque construtivo, promovendo
243

empreendimentos e unidades espaciais de projeto urbano sustentvel, espaos de valor histrico,

cultural e paisagstico; c) Programa de Dinamizao Urbana, compreendendo reas de expanso e
consolidao periurbana, de controle e regulao, com adoo de diretrizes de UEPUSUnidades
Espaciais de Projeto Sustentvel; d) Programa de Requalificao Urbana, compreendendo regies
perifricas e reas especiais de interesse social, com diretrizes de melhoria da paisagem ambiental,
infraestruturaeequipamentosurbanos.
Em todos estes programas aplicados s Macrozonas Urbana, deveriam ser previstos
projetos urbanos estratgicos a serem constitudos de UEPUS Unidades Espaciais de Projetos
Urbanos Sustentveis. As UEPUS Unidades Espaciais de Projeto Urbano Sustentvel seriam
fragmentos territoriais urbanos autossustentveis de produo da cidade, como empreendimentos
urbansticos estratgicos, caracterizados como unidades de vizinhana, unidades de paisagem ou de
ocupaoterritorialplanejada,emtermosdedemandasequalidadedevidaurbana,comdensidades
populacionais e construtivas prprias, ndices e parmetros urbansticos especficos, dinmicas
urbanas,identidadesespaciais,culturaisepaisagemambiental.
AsZEUSsubdividiramseemZOPRE,ZOEMIeZEPP.
ZOPREZonasPredominantementeResidenciais:possuemdensidadesconstrutivas
epopulacionaisvariveis,diversificaotipolgicaeclassificaovirialocal.
ZOEMI Zonas Especiais Miscigenadas: compreendem a maior poro territorial
urbana, constituda de reas e fragmentos destinados ao uso multifuncional e miscigenado do solo
urbano, sendo previstas a aplicao de instrumentos urbansticos, incorporao de avaliao de
impactosdasatividades,priorizandoa produoda cidade compacta com controledeadensamento
residencial.
ZEPP Zonas Especiais Predominantemente Produtivas: so reas e fragmentos
urbanosdestinadosaatividadesindustriaisdealtainterfernciaambiental,sujeitasalicenciamentoe
estudosdeimpacto,conformeclassificaodaslegislaesfederaiseestaduais.
AsZEPPsubdividiramseem:
ZOPI Zona de Produo Industrial destinada para atividades de porte e usos
industriais incmodos, de mdia e alta interferncia ambiental, sujeitas ao licenciamento ambiental
municipaleexignciasdeEstudosdeImpactoparaViabilidadeUrbanstica.
ZEPIS Zona Especial de Produo Industrial Sustentvel destinada para indstrias
no incmodas, de baixa interferncia ambiental, como ecopolos, empresas de base ambiental,
centros integrados de resduos slidos urbanos, com classificao de empreendimentos de porte e
atividadesdeusoequilibrado,sustentveledeimpactomitigador,compatvelcomusomisto.
ZOPAG Zona de Produo Agrcola Sustentvel so reas com predominncia do
setor primrio, de ocupao extensiva com baixa densidade, com produo agroindustrial situadas
preferencialmente em zonas rurais e de produo agroecolgica podendo ser permitida em reas
urbanas e rurbanas, segundo a seguinte classificao: ZOPAI Zona de Produo Agroindustrial e
ZOPASZonadeProduoAgroecolgicaSustentvel.
244

reasdeEspecialInteresse
Como outra diviso do Zoneamento Urbano, o Plano Diretor de Araraquara tambm
definiucincocategoriasdereasEspeciais,sendo:
reasEspeciaisdeInteresseUrbansico(AEIU)queforamsubdivididasem:
AEIUACOP rea da Cidade Compacta e Ocupao Prioritria: uma das zonas
prioritrias e estratgicas de induo e consolidao do processo de urbanizao, estimulando a
edificabilidade do solo urbano atravs de instrumentos do Estatuto da Cidade, ocupao de imveis
urbanosociosos,noutilizadosousubutilizados.
AEIUACITE rea da Cidade de Transio e Expanso: parcela para aplicao dos
instrumentosurbansticosprevistos,bemcomoimplementaodeprogramasdedinamizaourbana
por meio de UEPUSUnidades Espaciais de Projetos Urbanos Sustentveis, com regulao e controle
doprocessodeurbanizaoeaplicaodosinstrumentosurbansticosprevistos.
reasEspeciaisdeInteresseSocial(AEIS).
reasEspeciaisdeInteresseCultural(AEIC).
reasEspeciaisdeInteresseInstitucionaleFuncional(AEIF).
reasEspeciaisdeInteresseAmbientaldeRecargadoAquferoGuarani(AEIRA).
Com uma grande definio de Macrozonas, Zonas e reas Especiais, a proposta de
ZoneamentoUrbanoparaAraraquaramostrousedifcildecompreensoparaosistemacotidianode
planejamento e gesto. H sobreposies, falta de clarezas e dificuldades na compreenso da
diferenaentreumaZonaeumareaEspecial.
Uma anlise realizada pelo Observatrio das Metrpoles (2009) ressaltou que o
Zoneamento Urbano de Araraquara, autoaplicvel pelo Plano Diretor, peca pelo excesso de
subdivises denominando Zonas, que se configuram como Macrozonas, como tambm, classes de
zonas denominadas como reas Especiais. O Zoneamento apresentou um excesso de nomenclatura
na forma de apresentar as Macrozonas, Zonas de Uso e reas Especiais, faltando conceituar
devidamente a funo diferencial entre elas, o que tornou confuso entender a classificao e
identificarasefetivasunidadesdeusoeocupaodosolo.
AgenteentendequeasAEIssoinstrumentosdeplanejamento.Entoomapa,ele
deAEIseAEIsnozoneamento.Voclocalizasimosinstrumentosenquantomapa.
a nossa leitura que ns estamos fazendo e estudando, mas ele no entra no mapa
deZoneamento,enquantozoneamento(EntrevistadoF).

245

3.2.2.ANLISEDOSOBJETIVOS,AESEINSTRUMENTOSDECARTERAMBIENTALCONTIDOSNOPLANODE
DIRETOR
PrincpioseObjetivosGerais
O Plano Diretor de Desenvolvimento e Poltica Urbana Ambiental de Araraquara
definiu Princpios e Objetivos Gerais, defendendo claramente uma viso de Cidade Compacta e
Sustentvel. Para tal, entendeuse o Desenvolvimento Sustentvel ou a sustentabilidade de uma
regioouterritriocomoumprocessodetransformaonoqualaexploraoderecursos,adireo
de investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e mudana institucional se
harmonizamereforamopotencialpresenteefuturoafimdeatenderasnecessidadeseaspiraes
humanas (art. 8, Araraquara, 2005). O Desenvolvimento Sustentvel, vinculado ao planejamento
territorial, estaria articulado simultaneamente s dimenses fundamentais do processo de
desenvolvimentosocial,econmico,ecolgico,espacialecultural(art.50,Araraquara,2005).
Para atingir seus objetivos, o Plano Diretor apresentou uma estrutura particular
compostapor6Ttulos:I.DaPolticadeDesenvolvimentoUrbanoAmbiental,II.DoDesenvolvimento
Urbano Sustentvel, III. Da Estrutura Urbana, Modelo Espacial e Uso do Solo. IV. Do Sistema de
Planejamento e Gesto Democrtica, V. Dos Planos Diretores Reguladores e Regime Urbanstico, VI.
DasDisposiesGeraiseTransitrias.
ParaaefetivaodoDesenvolvimentoSustentvelforampropostasquatroEstratgias
que incorporaram o protocolo da Agenda 21, as quais foram representadas por meio de princpios,
objetivos, diretrizes e aes estratgicas e por Mapas Estratgicos (MAPES). As quatro Estratgias,
amplamentedescritasnoTtuloII,foram:
Do Desenvolvimento Social composta pelo conjunto de polticas sociais para a
cidadecomqualidadedevida,democratizandooacessoatravsdeprogramasdeinclusosocial.So
detalhadas nas Subsees: Educao; Sade; Promoo da Cidadania e Assistncia Social; Cultura;
Esporte,LazereRecreao;DefesaCivileSeguranaPblica.
Do Desenvolvimento Econmico, Cientfico e Tecnolgico e a produo da cidade
com equidade social e justia redistributiva, tratadas nas Subsees: Desenvolvimento Econmico,
Trabalho,EmpregoeRenda;AbastecimentoeSeguranaAlimentar;Agricultura;Indstria,Comrcioe
PrestaodeServios;Turismo;CinciaeTecnologia.
Do Desenvolvimento Urbano Ambiental para um novo modelo socioespacial
sustentvel, tratada nas Subsees: Meio Ambiente e Recursos Hdricos; Saneamento Ambiental e
Servios Urbanos; Habitao; Transporte, Sistema Virio e Mobilidade Urbana; Equipamentos
Urbanos, Infraestrutura e Servios de Utilidade Pblica; Energia e Iluminao Pblica; Rede de
ComunicaeseTelemtica;PaisagemUrbana,reasPblicasePatrimnioAmbiental.
Do Desenvolvimento Institucional para a gesto democrtica do sistema de
planejamentoegestodaspolticaspblicas,incorporadonosprincpiosdaspolticassetoriais.
246

A Poltica Municipal de Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos de Araraquara foi

tratadadentrodaEstratgiadoDesenvolvimentoUrbanoeAmbiental(SeoIII,subseoI),naqual
foipropostaumaquantidadeexaustivadeprincpios,objetivos,diretrizeseaesestratgicas:
Princpios (art. 49): Gesto e atuao do municpio na promoo, manuteno e
controle do meio ambiente ecologicamente equilibrado, entendido como bem de uso comum do
povo;Gerenciamentodautilizaoadequadadosrecursosnaturaisbaseadonaprecauoenaao
conjunta do Poder Pblico e coletividade, visando proteger, conservar e recuperar a qualidade
ambiental propcia vida, garantindo o desenvolvimento sustentvel; Organizao e utilizao
adequadadosolourbanoerural,objetivandocompatibilizarsuaocupaocomascondiesexigidas
pararecuperao,conservaoemelhoriadaqualidadeambiental;Proteodosecossistemas,das
unidades de conservao, da fauna e da flora; Realizao de planejamento e zoneamento
ambientais, bem como o controle e fiscalizao das atividades potencial ou efetivamente
degradantes; Promoo de estmulos e incentivos e formas de compensao s atividades
destinadas a manter o equilbrio ecolgico; Articulao, coordenao e integrao da ao pblica
entre os rgos e entidades do municpio e com os dos demais nveis de governo, bem como a
realizaodeparceriascomosetorprivadoeorganizaesdasociedadecivil,visandoarecuperao,
preservaoemelhoriadomeioambiente;Promoodaeducaoambiental.
Objetivos (art. 52): Compatibilizar o desenvolvimento econmico e social com a
instaurao e/ou conservao da qualidade ambiental, visando assegurar as condies da sadia
qualidadedevidaedobemestardacoletividadeedemaisformasdevida;Estabelecernoprocesso
deplanejamentodacidadenormasrelativasaodesenvolvimentourbanoquegarantamaproteoe
melhoria ambiental e a utilizao adequada do espao territorial e dos recursos hdricos, mediante
criteriosadefiniodousoeocupaodosolo;Estimularaadooculturaldehbitos,costumese
prticassociaiseeconmicasnoprejudiciaisaomeioambiente;Adequarasatividadeseaesdo
PoderPblicoedosetorprivado,nombitourbanoerural,sexignciasdoequilbrioambientaleda
preservao dos ecossistemas naturais; Fixar critrios e padres de qualidade ambiental e de
normasrelativasaousoemanejoderecursosambientais,deformaapromover,continuamente,sua
adequao em face das inovaes tecnolgicas e de alteraes decorrentes da ao antrpica ou
natural;Promoveradiminuioeocontroledosnveisdepoluioambiental:atmosfrica,hdrica,
sonora,visualedosolo;Promoverarecuperaoeproteodosrecursoshdricos,matasciliarese
reas degradadas; Incentivar a adoo de alternativas para utilizao de subprodutos e resduos
decorrentes de atividades urbanas, industriais e agrcolas; Estimular a reviso de processos
produtivos (industrial e agrcola) e de atividades urbanas com vistas reduo de consumo de
energia e demais recursos naturais; Estabelecer normas de segurana para armazenamento,
transporteemanipulaodeprodutos,materiaiseresduosperigosos;Criaremanterunidadesde
conservao municipal, de relevante interesse ecolgico e turstico; Proteger a fauna e a flora;
Realizarplanodemanejoparaimplantaoeconsolidaodearborizaourbanaadequada;Elevar
os nveis de sade, atravs de provimento de infraestrutura sanitria e de condies de salubridade
das edificaes, vias e logradouros pblicos; Proteger os patrimnios histricos, paisagsticos,
artsticos, arqueolgicos, geolgicos, ecolgicos e cientficos; Realizar a proteo ambiental
regional, mediante convnios e consrcios com os municpios vizinhos e participao no Comit da
BaciaHidrogrficadoTietJacar.
247

Diretrizes(art.56):Elaboraodediagnsticoambientalconsiderandoascondies
dos recursos ambientais e da qualidade ambiental, incluindo o grau de degradao dos recursos
naturais;Definiodemetasaserematingidasparaqualidadedagua,doaredosolo;Afixao
das diretrizes e parmetros ambientais para o uso e ocupao do solo e para a conservao e
ampliao da cobertura vegetal; A determinao da capacidade suporte dos ecossistemas,
indicandolimitesdeabsorodeimpactosprovocadospelainstalaodeatividadesprodutivasede
obras de infraestrutura. A criao de programas e instrumentos especficos de gesto,
monitoramento,preveno,reduoderiscosedemitigaodeimpactosambientaisdecorrentesde
eventoshidrolgicoscrticos,incndiosflorestais,queimadasurbanaseruraispredatrias,atividades
industriais e agrcolas poluidoras, do aumento e densidade de trfego de veculos automotores, da
disposio de resduos slidos. Promover o controle das atividades poluidoras para prevenir e
combater os danos ambientais de assoreamento da rede hdrica, alteraes climticas, poluio das
guas e do ar, eroso e contaminao do solo, degradao de reas protegidas, poluio sonora,
presenadevetoresedoenasendmicas.
Aes Estratgicas (art. 57): Medidas diretivas constitudas por normas, padres,
parmetros e critrios relativos utilizao, explorao e conservao dos recursos naturais e
melhoriadaqualidadeambiental;Instituiroplanejamentoezoneamentoambiental;Incentivaro
Fundo Municipal de Meio Ambiente; Manter o Conselho Municipal de Meio Ambiente
COMDEMA; Criar mecanismos de estmulos e incentivos para a recuperao, preservao e
melhoria do meio ambiente; Controlar , monitorar, fiscalizar e auditar as atividades, processos e
obrasquecausemoupossamcausarimpactosambientais,bemcomopenalidadesadministrativas;
Estudar formas de compensao pelo dano e pelo uso de recursos naturais; Promover as medidas
destinadas a promover a pesquisa e a capacitao tecnolgica orientada para a recuperao,
preservao e melhoria da qualidade ambiental; Desenvolver a educao ambiental em diferentes
espaos e equipamentos, como em escolas da rede municipal, estadual ou particular de ensino,
unidadesdeconservao,parquesurbanosepraasdomunicpio,bemcomonoCentrodeEducao
Ambiental de Araraquara (CEAMA); Promover a arborizao urbana, de acordo com um Plano
Diretor de Arborizao Urbana em reviso ao cdigo de arborizao; Produo, monitoramento e
atualizao do Atlas Ambiental Urbano (AURA) como um inventrio ambiental municipal e um
instrumento de educao ambiental do Sistema de Informaes Municipais; Incluir a temtica
ambiental permeando a formao de diferentes profissionais; Utilizar o procedimento do
licenciamento ambiental municipal , em consonncia com o rgo ambiental estadual, como
instrumentodegestovisandoodesenvolvimentosustentvel,deacordocomaResoluoCONAMA
237/97.
Embora tenha demonstrado uma grande preocupao com as questes ambientais
atreladas ao uso e ocupao do solo, nesta parte o Plano Diretor de Araraquara tambm peca pelo
excesso e repetio. Todo o Ttulo II (que abrange um total de 67 pginas) dedicase aos princpios,
objetivos e diretrizes para as 22 Polticas definidas dentro das quatro Estratgias, que poderiam ser
detalhadaseregulamentadasemsuasrespectivasPolticasSetoriais.
Umaspectopositivoemrelaoarticulaoambientalregionalfoique,emumdos
objetivosdaPolticaAmbiental,oPlanoDiretorpropearealizaodeconvnioseconsrcioscomos
municpiosvizinhoseaparticipaonoComitdaBaciaHidrogrficadoTietJacar.
248

InstrumentosPotenciaisdeContribuioAmbiental
Para a aplicao dos planos, estratgias, programas e projetos, o Plano Diretor de
Araraquarapropsquemunicpioutilizasseosseguintesinstrumentosurbansticos(art.191):
IInstrumentosdePlanejamentoMunicipal:
a)PlanoDiretorMunicipal
b)Parcelamento,UsoeOcupaoSolo
c)PlanoDiretordeTrnsitoeTransporteUrbano
d)PlanoDiretordeGestoAmbiental
e)PlanoDiretordeHabitaoSocial
f)ZoneamentoAmbiental
g)PlanosDiretoresdeAesRegionais
h)SistemadeInformaesMunicipais
i)PlanoPlurianual
j)DiretrizesOramentriaseOramentoAnual
k)GestoOramentriaParticipativa
l)Planos,ProgramaseProjetosSetoriais
m)PlanosdeDesenvolvimentoEconmicoeSocial
IIInstitutosTributrioFinanceiros:
a)ImpostosobreaPropriedadePredialeTerritorialUrbanaIPTU
b)TaxaseTarifas
c)ContribuiodeMelhoria
d)IncentivoseBenefciosFiscaiseFinanceiros
IIIInstitutosJurdicoPolticos:
a)Desapropriao
b)ServidoAdministrativa
c)LimitaesAdministrativas
d)TombamentodeImveis,reas,StiosouMobilirioUrbanopara
PreservaodeBensMateriaiseImateriais
e)InstituiodeUnidadesdeConservaoAmbientaleCultural
f)ZonasEspeciaisdeInteresseSocial
g)ConcessodeDireitoRealdeUso
h)Parcelamento,EdificaoouUtilizaoCompulsrios
i)UsucapioEspecialdeImvelUrbano
j)DireitodeSuperfcie
249

k)DireitodePreempo
l)OutorgaOnerosadoDireitodeConstruiredeAlteraodeUso
m)TransfernciadoDireitodeConstruir
n)OperaesUrbanasConsorciadas
o)ConsrcioImobilirio
p)RegularizaoFundiria
q)AssistnciaTcnicaeJurdicagratuitaparacomunidadesegrupossociaismenosfavorecidos
r)ReferendoPopularePlebiscito
s)FundoMunicipaldeDesenvolvimentoUrbano
t)FundoMunicipaldeHabitaodeInteresseSocial.
u)FundoMunicipaldeMeioAmbiente
IVInstrumentosdeGestoeLicenciamentoAmbientalUrbano:
a)EstudosdeImpactosAmbientaisEIA
b)RelatriosdeImpactoAmbientalRIMA
c)CertificaoAmbiental
d)TermodeCompromissoAmbientalTC
e)TermodeAjustamentodeCondutaTAC
f)EIVUEstudosdeImpactodeViabilidadeUrbanstica
g)RIVURelatriodeImpactodeViabilidadeUrbanstica
Do total desses instrumentos elencados no Plano Diretor, alguns evidenciaram e
indicaram maiores estreitamentos e contribuies com a preocupao pela proteo ambiental do
municpio.
AlmdoZoneamentoAmbiental,MacrozoneamentoereasdeEspecialInteresse,o
Plano Diretor criou um item especfico denominado Instrumentos de Gesto e Licenciamento
AmbientalUrbano.
O Licenciamento Ambiental Municipal foi entendido no Plano Diretor de Araraquara
(art. 57) como o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental municipal e estadual
integrados licenciam a localizao, instalao, ampliao e operao de empreendimentos e
atividades urbanas e rurais, utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente,poluidorasoucausadorasdedegradaoambiental.
A Licena Ambiental para empreendimentos ou atividades consideradas efetiva ou
potencialmente causadoras de significativa degradao do meio seria emitida somente aps a
avaliao do prvio Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto sobre o Meio
Ambiente (EIA/RIMA). O estudo a ser apresentado para a solicitao da Licena Ambiental deveria
contemplar,entreoutros,osseguintesitens:IDiagnsticoambientaldarea;IIDescriodaao
proposta e suas alternativas; III Identificao, anlise e previso dos impactos significativos,
250

positivos e negativos; IV Definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos, bem como
daquelasintensificadorasdosimpactospositivos(art.218.Araraquara,2005).
De forma complementar, o Plano Diretor (art. 219) apontou que aqueles
empreendimentosouatividadesquenonecessitariamdeprviolicenciamentodorgoambiental
competente, mas que, efetiva ou potencialmente, ocasionariam alteraes nas caractersticas
urbanas do entorno deveriam apresentar ao rgo municipal competente, previamente emisso
das licenas ou alvars de construo, reforma ou funcionamento, um Estudo de Impacto de
Viabilidade Urbanstica (EIVURIVU), instrumentos estes compostos pelo Relatrio de Impacto de
VizinhanaRIVeRelatriodeImpactoAmbientalRIA
Desse modo, esse Estudo de Impacto deveria contemplar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na
reaesuasproximidades,incluindoaanlisedasseguintesquestes:Adensamentopopulacional;
Equipamentosurbanosecomunitrios;Usoeocupaodosolo;Valorizaoimobiliria;Gerao
de trfego e demanda por transporte pblico; Ventilao e iluminao; Paisagem urbana e
patrimnio natural e cultural; Definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos, bem
comodaquelasintensificadorasdosimpactospositivos.
Esseinstrumentofoiregulamentado,em2006,peloAtoNormativon
o
2evemsendo
implementado, embora com dificuldades em termos de equipe capacitada para anlises e
mecanismosdeacompanhamentoecontrole.
Infelizmente, desde sua implantao o RIV tem sido feito de uma maneira, at com
escritriodecontabilidade.Essaaprtica.Nofoiessaaintenocomcerteza.Ns
aqui da prefeitura, teramos que ter condies para analisar, s que na prtica ele
acabasendoumpreenchimentodeformulrio(EntrevistadoF).
O Licenciamento Ambiental Municipal tambm previsto pelo Plano Diretor, na
prtica,vemsendoaplicadodeformadiferenciada.
Ao ser criada a Secretaria de Meio Ambiente, em 2008, ela passou a ser o rgo
responsvel pelo Licenciamento Ambiental Municipal. Em decorrncia disso, em 2010 foi elaborada
uma resoluo especfica (Resoluo SMMA 002/2010), ressaltando que todas as atividade
consideradas de baixo impacto ambiental e baixo potencial poluidor no licenciadas pela CETESB,
cujos impactos ambientais diretos no ultrapassariam o territrio do municpio, seriam passveis de
licenciamentojuntoSecretariaMunicipaldeMeioAmbiente.
Em relao ao Licenciamento Municipal ns firmamos um Convnio com a CETESB,
estamos seguindo toda a legislao estadual, transformamos ela em uma legislao
municipal, ento, ns temos leis especficas hoje para o licenciamento (Entrevistado
G).
Qualquer atividade desse porte hoje tem que passar pelo licenciamento ambiental,
vai fazer, vai implantar, no caso da oficina, do lavajato, vai implantar caixa
separadoradeguaeleo.Antes,oqueacontecia,todaareadelimpezadaoficina
251

oualavagemdepeasetudomais,iadiretoparaaredepluvialeiacairnorio,ento
existehojeessasituaolicenciada.Agentequeacompanhaarenovaodelicena,
tudoagorafeitoporns(EntrevistadoG).
Na verdade, a proposta feita pelo Plano Diretor de incorporao do instrumento
Estudo de Impacto de Viabilidade Urbanstica como parte do processo de Licenciamento Ambiental
no foi compreendida pela Secretaria de Meio Ambiente, que considera o EIVU como um
instrumentoparteeseparadodoprocesso.
OEstudodeImpactodeVizinhanauminstrumentodeurbanismo,lnaSecretaria
deDesenvolvimentoUrbano,elesavaliaml,feitoemcimados13mapasdoPlano
Diretor. Ento,quemvai preenchero RIVvai identificar,vailocalizardentro doPlano
Diretor e fazer toda a caracterizao do impacto de vizinhana, do entorno, sistema
virio. Enfim, vai verificar a situao dentro do Plano Diretor com o impacto de
vizinhana.EoEIAdoPlanoDiretor,comacriaodaSecretariadeMeioAmbientee
com o convnio de licenciamento, hoje a licena ambiental municipal mesmo
(EntrevistadoG).

Um outro instrumento proposto no Plano considerado inovador que tratou da

proteodasRedesHdricasMunicipaisforamosCorredoresdeIntegraoEcolgica(CIECOS).
SegundooPlanoDiretor(art.110)EssesCorredoresvisariamosseguintesobjetivos:
Protegerepreservarabiodiversidade,osrecursoseelementosdeconservaonatural,estimulando
aimplementaodeparqueslinearesurbanosdeintegraoeacessibilidadedosdiversosfragmentos
urbanos, integrados ao sistema de reas verdes e arborizao urbana; Implantar a renaturalizao
dasreasdePreservaoPermanentes(APPs),dasRedesHdricas,arecuperaoemanutenodas
galeriasverdesematasciliaresdacidade,priorizandoaclassificaogeomorfolgicaestabelecidano
MAPE 4 de Zoneamento Ambiental; Ampliar as reas verdes permeveis ao longo dos fundos de
vale, com dispositivos de reteno controlada das guas pluviais e controle de enchentes;
Recuperar reas ambientalmente degradadas junto aos cursos dgua, bem como preservar as
nascentes;Evitarousodecorredoresviriosestruturaisnasfaixaslimtrofesdasredeshdricasedos
CIECOs, privilegiando o uso de modais de transporte sustentveis, possibilitando referenciais
estticos e paisagsticos para a melhoria da qualidade dos bairros; Estimular o processo de
planejamentourbanoeregionalporsubbaciaishidrogrficas.
Para a implementao dos CIECOs, indicouse uma faixa com largura mnima de 100
metros ao longo de cada uma das margens dos cursos dgua, fundos de vale ou talvegues do
conjuntodasRedesHdricasqueconfiguraramoespaourbanoemunicipal(Figura42).
Desse modo, alm da faixa de 30 metros non aedificandi prevista na Legislao
Federal,omunicpioconsiderariaemalgunsdeseuscursosdgua(RibeirodasCruzes,crregoPaiol,
crrego do Ouro e crrego do Lajeado) uma faixa adicional de 70 metros, non aedificandi, na qual
seriapermitidoousoapenasdereasverdesprovenientesdeempreendimentosurbansticosobjetos
deparcelamentodosolo,paraaimplantaodeParquesLinearesUrbanos.
252

Figura42MapadosCorredoresdeIntegraoEcolgica(CIECOs).
Fonte:AdaptadodeAraraquara(2005).

OsEntrevistadosFeHanalisamque,emboraosCIECOstenhamseapresentadocomo
umainovaonoPlanoDiretor,asuaimplantaovemsofrendomuitasdificuldades,principalmente
pornoterhavidoumaanlisedetalhadadessasreas.Dessemodosuaefetividadeaindaapresenta
entravesevemsendocombatidanaetapaderevisodoPlanoDiretor.
UmagrandeinovaoforamosCorredoresEcolgicos.Dentrodopercentualderea
queoloteadordava,areaverdeteriaquesercontguasAPPs,entoocorredor,ao
invsde30eleteria100metros.Masseaquelepercentualqueoloteadortivesseque
darnocompletasse,eleteriaquechegarnos100metrosdequalquerforma.Ento,
isso garantiria esses corredores. Esse estudo reflexo dessa questo para que
realmente ele funcionasse como corredor de fauna, de flora, de tudo. No ser s
restritoaos30metros,atporquenos30metrosvocnopodefazernada.Enesses
outros70poderiaatterumequipamentodelazeroudeusopblico,noseriauma
reafechada(EntrevistadoH).
253

Embora o CIECO esteja tentando ser implementado, est havendo muita briga, ele
est sendo criticado, principalmente para quem vai parcelar pequenas reas, porque
svezesessareachegaa50%dareaqueeleproprietrioeaeuachoquefalta
regulamentar o conjunto de instrumentos que o Plano Diretor tem para usar. Se ele
pudessetercompensaodepotencial,transfernciadopotencialconstrutivo,porque
daelepoderiaestarganhando,compensando.Nadadissofoiregulamentado,ento,
realmente,eleestsendopenalizado.Porqueeletemquedar50%dareadelepara
preservao.Ento,afaltaderegulamentaodeoutrosinstrumentosquepoderiam
dar apoio uma questo que dificulta. E eu acho que vale tanto para a questo
ambiental como a de patrimnio se voc pudesse fazer a compensao do potencial
construtivo ou de uso... E isso no foi regulamentado apesar de ser citado no Plano
(EntrevistadoH).
Nos estudos que estamos fazendo em relao reviso do Plano Diretor, a
implantao de CIECOs, de 100 metros, de uma rea j consolidada muito
complicada(EntrevistadoF).
Aintenovocconciliararealidade.Verificarondevoctemcondiesdecriaro
Parque Linear, e ter esse distanciamento, essa integrao, esse corredor que permite
umaatividade,foraaAPP,oquensestamosentendendoqueumdoscaminhos.
NoRibeirodoOuro,porexemplo,amaioriadapopulaoqueestalipopular.No
temcomotiraraspessoasparacolocaremoutrolugar.ORibeirodasCruzesmais
umtrechoaquieali,eleestmuitorestrito,eunotenhonem30metrosdeAPP.Ea
cidadejestl.AgoralgicoqueoPaioleoLageado,agenteconseguefazer100%
aproposta.Quenotemnenhumareaconsolidada.Ento,aintenoparaoPaiol
eoLageadomantermosos30mais70metros.Esevocmeperguntar,porqueesses
70? A gente no tem resposta tcnica pra te informar da onde que tiraram esse
nmero(EntrevistadoF).

Instrumentoseconmicose/oudecaptaoderecursos
Alguns instrumentos com viis econmico foram previstos no Plano Diretor, como o
ImpostosobreaPropriedadePredialeTerritorialUrbana,TaxaseTarifas,ContribuiodeMelhoriae
IncentivoseBenefciosFiscaiseFinanceiros.
No art. 195, que trata do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios,
tambmfoiprevistaaaplicaodoImpostosobreaPropriedadePredialeTerritorialUrbanaIPTU,
progressivo no tempo, em caso de descumprimento das etapas e dos prazos previstos na Lei. Esses
instrumentos que poderiam contribuir com o levantamento de recursos para as aes na rea
ambiental,noforamregulamentadosenoestosendoutilizados.
O nico instrumento de incentivo econmico aprovado pela Lei 7.152/2009 e
regulamentadopeloDecreto9.341/2012foioIPTUVerde.
254

Tal Lei concede desconto no IPTU para propriedades urbanas acima de 2 mil metros
quadrados e que conservarem, no mnimo, 30% de rea verde com vegetao arbrea nativa ou
declaradadepreservaopermanente.Odescontopodechegarat40%doIPTUeestcondicionado
aprovao da Secretaria Municipal do Meio Ambiente, que ir fiscalizar a propriedade depois de
protocolado o pedido de iseno parcial. Para propriedades que tiverem entre 30% e 45% de
vegetaoarbreanativa,opercentualdeisenodoIPTU10%.Quemmantiverentre45%e80%
de rea verde ter desconto de 20% no tributo. Propriedades que conservarem rea arborizada em
maisde80%doterrenoobterodescontode40%.
Esse instrumento traz consigo uma importante inteno, que a de modificar o
comportamento dos proprietrios de imveis urbanos no sentido de incentivar ou desencentivar
economicamenteessesagentes.
Outro avano do Plano Diretor foi estabelecer a obrigatoriedade de os Planos
Plurianuais,LeisdeDiretrizesOramentriaseLeisOramentriasAnuaisincorporaremasdiretrizese
as prioridades contidas na Lei do Plano Diretor, considerando os programas e projetos estratgicos,
emboranohajainformaesdequaismecanismoseprioridadesseriamincorporadas.
Os demais instrumentos urbansticos previstos no foram regulamentados at o
momento,emboraestejamsendodiscutidosnestaetapaatualderevisodoPlanoDiretor.
O Plano Diretor trabalha com quase todos os instrumentos de planejamento,
nenhumregulamentado.Nsestamosdiscutindoaregularizaoedamosprioridade
paraaOutorgaOnerosadoSolo,aTransfernciadoPotencialConstrutivo,asZeis,as
Operaes Urbanas Consorciadas. O prprio RIV ns temos que arrumlo e
readequlo(EntrevistadoF).

PlanosSetoriais
Uma das colocaes feitas pelo Plano Diretor de Araraquara foi a integrao entre
seusprincpios,objetivoseestratgiascomosplanosreguladoresouPlanosDiretoresSetoriais;
Ao todo, foi apontada a realizao de onze Planos Diretores Setoriais
complementares:
PlanoDiretordeDesenvolvimentoEconmicoSustentvel.
PlanoDiretordeAgriculturaSustentvel.
PlanoDiretordeHabitao.
PlanoDiretordeTransporteeTrnsito.
PlanoDiretordeArborizaoUrbanaemrevisoaoCdigodeArborizao.
PlanoDiretordeDrenagemUrbana.
255

PlanoDiretordeEsgotosSanitrios.
PlanoDiretordeAbastecimentoPblicodegua.
PlanoDiretordeResduosSlidos.
PlanoDiretordeGerenciamentoIntegradodeResduosSlidosdaConstruoCivil.
PlanoDiretordeGestoeSaneamentoAmbiental.
Como instrumento regulamentador de toda Poltica Ambiental Municipal, o Plano
Diretor props que fosse elaborada a Lei do Plano Diretor de Gesto e Saneamento Ambiental que
deveria apontar diretrizes e restries de uso, ocupao, gerenciamento, monitoramento e
LicenciamentoAmbiental.
H evidncias de uma viso integrada do saneamento ambiental, inclusive, o
gerenciamento dos sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos.
Houve a previso da incorporao de outros subsistemas, a mdio e longo prazo, na perspectiva de
transformao para um Sistema de Gesto Ambiental, integrado s polticas do sistema de sade
pblicaedodesenvolvimentourbanodeAraraquara.
Alguns objetivos gerais, diretrizes e metas previstos para a Poltica de Gesto e
Saneamento Ambiental demonstram essa viso integrada, assim como coincidem com parte das
diretrizes estabelecidas pelo Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar relativas s competncias
municipais.
Almdisso,oPlanocomplementoudizendoqueasaesdomunicpio,nosentidoda
recuperao e preservao dos recursos hdricos, deveriam estar calcadas na legislao federal
pertinente e no que dispe a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e no Sistema Integrado de
GerenciamentodeRecursosHdricos.
DototaldestesPlanosSetoriais,oPoderExecutivodeveriaelaborarnoprazode180
dias aps a aprovao do Plano Diretor Municipal: a Lei do Plano Diretor de Trnsito e Transporte
Urbano; a Lei do Plano Diretor de Saneamento e Gesto Ambiental; a Lei do Plano Diretor de
Habitao; a Lei dos Planos Diretores de Aes Regionais e a reviso do Cdigo de Arborizao
UrbanaPblica,paraaformaodeumPlanoDiretordeArborizaoUrbanaPblica.
Os nicos prazos que existiram no Plano Diretor era para a produo dos Planos
Setoriais.180dias.EssafoiinclusiveumaemendaquefoifeitanaCmara.Sque180
diasdentrodopoderpblico,noexiste,n?Porque defatooPlanoDiretorfoifeito
dentro da Prefeitura. Com recursos prprios. S que com isso a gente no tinha
recursosparaavanarmuitomais(EntrevistadoH).
NenhumadessasLeisfoiaprovadaatomomento.SegundooEntrevistadoF:
Tudoestparado,porcontadarevisodoPlanoDiretor(EntrevistadoF).
256

Na verdade, na prtica a conduo desses temas vem sendo feita de forma

diferenciadadapropostafeitapeloPlanoDiretor.
O Plano de Gesto e Saneamento Ambiental foi dividido em dois: Plano de Gesto
AmbientalePlanodeSaneamentoAmbiental.
Aps a aprovao do Plano Diretor, inicialmente a elaborao do Plano de Gesto
Ambiental estava sob responsabilidade do DAAE (Departamento Autnomo de guas e Esgoto de
Araraquara).Em2007,orgochegouaelaborarodocumentoDesafiosparaaSustentabilidadeem
AraraquaraDocumentobsicoparaestimularaparticipaodacomunidadenaelaboraodoPlano
DiretorMunicipaldeSaneamentoeGestoAmbiental20082030(Araraquara/DAAE,2007).
Tal documento tinha intenes muito interessantes no sentido de buscar fornecer a
base para um processo participativo de elaborao do Plano de Gesto Ambiental, alm de propor
solues de saneamento que contemplassem a gesto integrada dos sistemas ambientais urbanos e
deocupaoterritorialesolucionarasdificuldadesdecorrentesdafragmentaoinstitucional.
Entretanto, com a criao da Secretaria do Meio Ambiente, houve a transferncia
desta responsabilidade, embora o Plano de Gesto Ambiental ainda no tenha sido formulado, pois
est aguardando a reviso do Plano Diretor. A justificativa tambm que atualmente o Programa
Municpio Verde Azul, do Governo do Estado de So Paulo, vem merecendo mais ateno e
demandandooutrasleisespecficas.
OPlanodeSaneamentovemsendoelaboradopeloDAAE.
A administrao atual, contratou a elaborao do Plano Municipal de Saneamento,
quetratadeguaeesgoto.Ummilhodereais,certo?Praserfeitoportcnicosentre
4paredes,esseaningumparticipa(EntrevistadoK).
A prtica, portanto, mostrou que nenhum dos Planos Setoriais previstos no Plano
Diretorfoifeitoatagora.
Eu sou meio crtico com relao ao Plano Diretor. Apesar dele ser considerado um
bomplano,eleumbomplanonopapel,aprticadele,agentenovacontecero
que realmente est no plano. Ento, o que aconteceu, ele ficou pronto, mas ficou
faltandoosPlanosSetoriais(EntrevistadoG).
O Plano Diretor incorporou a questo da Drenagem Sustentvel como uma das
exignciasparaaprovaodeloteamentos.OEntrevistadoIexplicaessasituao.
Uma parte importante que comeou a ser implantada no sentido da Drenagem
SustentvelfoiquandooDAAEcomeouaexigirdosloteadoresaexecuodebacias
de deteno para armazenamento de toda gua pluvial, resultante da
impermeabilizaodecorrentedaimplantaodoloteamento.Atentoerafeitoum
processo normal, o cara fazia a galeria e jogava para o sistema pblico, ento vinha
todo o pico para o sistema pblico. E contribua para o assoreamento. Porque as
galeriastodas,athoje,elasjogamdiretonosmananciais,normalmentenotemum
257

dissipador, no tem uma proteo mais adequada, s vezes tem alguma coisa que
no de uma forma adequada em termos de velocidade, para amortizar o
lanamento no crrego. Ento para todos os loteamentos a partir daquela poca,
2007,senomeengano,foramexigidasessasbacias.Temvriosloteamentosondej
estofuncionandoessasbacias,entotodagaleriadoloteamentojoganessabacia,e
essa bacia tem um lanamento com uma capacidade menor para o sistema pblico
(EntrevistadoI).

3.2.3.ANLISEDAATUAODASINSTNCIASDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL
EstruturaparaoSistemadeGestoAmbientalMunicipal
A proposta de formao de um Sistema de Gesto Ambiental Municipal feita pelo
PlanoDiretordeAraraquaraapresentouintenesbastantefavorveisintegraourbanoambiental
e regional ao inserir o planejamento municipal em um contexto de desenvolvimento regional, no
sentidodaformaodeumaredeurbanadecidadessolidrias.
Para tal, seria necessria a organizao de uma estrutura para o Sistema de Gesto
Municipal, envolvendo os rgos pblicos, e suas respectivas atribuies, responsveis pelo
planejamentoegestoterritorialnomunicpio,elencandoasseguintesinstncias:
I. Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, responsvel pela articulao e
integrao das polticas pblicas urbanas em planejamento, transporte e mobilidade, habitao,
saneamentoegestoambiental;
II. Conselho Municipal de Poltica Urbana Ambiental (CMPUA), o Conselho da
Cidade,eseusrgosconstituintesdefinidospelaLein5831/2002;
III. rgos e instrumentos de representao regional de Araraquara, por meio do
Conselho Regional das Cidades, Agncia de Desenvolvimento Regional, Fundo e Desenvolvimento
RegionaleConsrciosIntermunicipais;
IV.ConselhosMunicipaiseaintegraocomoConselhodaCidade;
V. Secretarias Municipais, por meio da integrao intersetorial das polticas pblicas
urbanas;
VI.CmaraMunicipalesuascomissespermanentes.
Alm desses rgos, estaria envolvido na Gesto Ambiental Municipal o
DepartamentoAutnomodeguaseEsgoto(DAAE),responsvelpelasaesnareadesaneamento
ambiental.
258

Emrelaoquestohdrica,oPlanotambmindicouacriaodorgoDefensoria
das guas, responsvel em propor e garantir a aplicabilidade das leis, normas e resolues voltadas
paraocontroledaqualidadedagua,bemcomoapreservaodopatrimniohdricomunicipal.Para
tal, a Bacia hidrogrfica seria a unidade territorial para implementao da Poltica Municipal de
RecursosHdricos.Essergonofoiinstitudoatomomentoenofoiidentificadonasentrevistas
qualquerconhecimentooumobilizaoparatal.
At o ano de 2008, a gesto ambiental do municpio era de responsabilidade da
SecretariadeDesenvolvimentoUrbanopormeiodaCoordenadoriadoMeioAmbiente(comoapoio
do DAAE) visando, justamente, integrar a dimenso ambiental ao planejamento urbano. Entretanto,
aps uma mudana de gesto e conduta poltica, no ano de 2009, foi criada a Secretaria de Meio
Ambiente,retirandodaSecretariadeDesenvolvimentoUrbanoessafuno.
Percebese que a Secretaria de Meio Ambiente apresenta pouca ligao com a
Secretaria de Desenvolvimento Urbano no momento atual, alm de pouco uso da Lei do Plano
Diretor. Um dos maiores vnculos situase na solicitao de emisses de diretrizes relativas aos
aspectosambientaisnosprocessosdeparcelamentodosolo.
Sem ser as pessoas da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, poucas pessoas do
Meio Ambiente e algumas pessoas do Trnsito, ningum tem contato com o Plano
Diretor(EntrevistadoF).
Atualmente, algumas prioridades da Secretaria de Meio Ambiente vinculamse para
conduzirosprocessosdeLicenciamentoAmbientalMunicipaleatingiracertificao,anualmente,do
ProgramaMunicpioVerdeAzul.
Porque hoje, o que acontece, muitas leis foram feitas em funo do Programa
Municpio Verde Azul. Que para o Estado de So Paulo foi um projeto muito
importante,porqueomeioambienteeravistodeumaoutraformapelosMunicpios.
Entoissofezcomqueosmunicpiosdirecionassem,olhassemcomoutrosolhospara
a Gesto Ambiental do Municpio, dentro dessas 10 Diretrivas. Tm umas que eu
concordo, outras que eu no concordo, mas isso fez com que, pelo menos, o bsico
est sendo visto nos municpios. O que o bsico? A gua, o esgoto, o resduo e as
reasverdes(EntrevistadoG).
Comoconselhosrepresentativosfoiformado,nombitodoPlanoDiretor,oConselho
Municipal de Planejamento e Poltica Urbana Ambiental de Araraquara (CMPUA), que passou por
umamudanaem2010,reduzindoonmeroderepresentantes.
OConselhodeMeioAmbiente(COMDEMA)tambmfoiumrgocriadovisandoo
controle social da Poltica de Meio Ambiente. Em sua composio, o COMDEMA conta com
representantes de rgos estaduais e federais: Departamento de guas e Energia Eltrica DAEE,
Departamento Estadual de Proteo de Recursos Naturais DEPRN, Companhia de Tecnologia de
SaneamentoAmbientalCETESB,MinistrioPblicodaComarcaePolciaFlorestal.
259

Almdosconselhos,comomecanismosdecontrolesocial,oPlanoDiretorinstituiua
realizao,acadadoisanos,deConfernciasdasCidadesedeConfernciasMunicipaisdeHabitao
e,anualmente,deConfernciasRegionaisdefinidorasdapolticaurbanaeregional.
Foram propostos trs fundos: Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, Fundo
MunicipaldeHabitaodeInteresseSocialeFundoMunicipaldeMeioAmbiente.
Um aspecto muito interessante proposto no Plano Diretor, no sentido de integrao
dasinstnciasdegesto,foiapropostadecriaodeumaComissoPermanentedenominadaGrupo
de Anlise e Aprovao de Projetos e diretrizes urbansticas de Araraquara (GAPROARA) com o
objetivo de apoiar a anlise, regulamentao e licenciamento ambiental municipal dos
empreendimentosdeimpactourbanstico.
Essa Comisso seria composta (art. 239) pela equipe tcnica e jurdica da Secretaria
de Desenvolvimento Urbano, representantes do Conselho da Cidade, do IAB, AEAA, vereadores da
comisso de urbanismo da Cmara, representantes do rgo ambiental estadual e da promotoria
pblicadeurbanismo,habitaoemeioambienteedefesacivil.
Durante o processo de elaborao do Plano Diretor e at um pouco depois de sua
aprovao, esse grupo chegou a ser composto e atuar em alguns casos. Entretanto, com a troca de
gesto,noforamencontradosindciosdasuapermannciaeexistncia.
Quando eu estava na Prefeitura existia um grupo que se chama GAPROARA. Que
um grupo de tcnicos municipais. Dentro desse grupo, o pessoal do DAEE era muito
atuante. Porque grandes problemas que a gente enfrentava era nessa questo
ambiental. O grupo manifestava sua interpretao, sua deciso em cima de um
relatrio. Ele aprova ou no um empreendimento. Era um grupo de profissionais,
incluindo do jurdico. Isso era a melhor coisa que existia l. Do meu ponto de vista.
(EntrevistadoH).

Monitoramento,revisoeatualizao
Comoformasdemonitoramento,revisoeatualizaodasaesedosprocessosde
planejamentoegestoterritorial,foramprevistasaesnaLeidoPlanocomo:elaborarumareviso
peridica do Plano Diretor a cada gesto (4 anos); instituir o Sistema de Planejamento e Gesto
democrtico composto por diversos segmentos inclusive representantes dos Conselhos; realizar
atividades peridicas como Fruns, Conferncias, Audincias Pblicas; realizar o aperfeioamento
institucionalpelamodernizaodoPoderPblicocomoreestruturaodoSistemadeInformaese
democratizaodasinformaesparaplanejamentoegestodaspolticaspblicas.
Defato,umaequipedeacompanhamentodoPlanoDiretornofoiconstituda.
Uma grande falha do Plano Diretor, logo depois da minha sada em 2006, que
deveria ser feito e no foi feito, foi criar uma Comisso de Acompanhamento da
implementaodoPlano Diretor. Ouseja,umprocesso permanentedefazerreviso.
260

O Plano Diretor de Araraquara mais permanente ainda, porque estabelece que ele
temqueserrevistoacadagestonovaadministrativa,de4em4anosvoctemque
fazer a atualizao dele. Ento, voc tem que ter uma Comisso Permanente
(EntrevistadoJ).
Atualmente, o Plano Diretor de Araraquara est passando por sua primeira reviso.
Coube Secretaria de Desenvolvimento Urbano e ao Conselho de Poltica Urbana conduzir esse
processo.Atomomento,nohouveacontrataodeconsultorias.
a nova gesto do Conselho props como principal meta fazer a reviso do Plano
Diretor. Eu falo que esse Conselho aqui muito bom, porque o CMPUA funciona, os
conselheiros abraaram a causa e esto trabalhando at alm do que deveriam, ou
doque,naverdade,tenhamsecomprometido(EntrevistadoF).
Aquestomaislatentequeestemdiscussoduranteoprocessodesuarevisoa
suacompreensoealeituradoZoneamento.
Na reviso que a gente percebe que muitas coisas poderiam ser menos, a gente
podecompilarmuitascoisas,praeleficarmaisdireto.Tantoqueumadaspropostas
criarumglossrioparaasdefinies(EntrevistadoF).
Um dos grandes desafios e que foi apontado tambm no Conselho, a leitura do
Zoneamentosermaissimplificada(EntrevistadoF).
SegundointegrantesdoConselhodePolticaUrbana,omomentoderevisotambm
vem fazendo que as Secretarias se integrem e que tenham um contato maior com o contedo do
Plano,queatentoeraquaseinexistente.
Hoje pela reviso do Plano, est havendo um entrosamento maior entre as
secretariaseodesenvolvimentourbano.PoucaspessoastinhamcontatocomoPlano
Diretor. Mas com a reviso, acho que houve essa: nossa espera um pouquinho.
Ento,houvealgunsqueseaproximaram(EntrevistadoG).

SistemadeInformaesMunicipais
A criao de um Sistema de Informaes Urbanas do Municpio de Araraquara
(SIMARA)foipropostanoPlanoDiretor,constitudodeumAtlasAmbientalUrbano,deumSistemade
Indicadores de Qualidade Urbana, e de um Sistema de Indicadores de Sustentabilidade e
DesempenhoAmbientaleEspacial.
A proposta para a construo desse Sistema foi estabelecida para que se
implementassetrsUnidadesInformacionaisBsicas:
SistemadeIndicadoresdeDesempenhoAmbientaleEspacial(SIDADE);
SistemadeIndicadoresdeQualidadeUrbana(SIQUARA);
261

AtlasAmbientalUrbano(AURA).
A inteno desse Sistema integrado foi considerada inovadora, embora pouco
aplicada,poisnohouveumdetalhamentoexplicandooqueseriacadaumdeles.

RelaesentreasInstnciasRegionaiseMunicipais
Em relao articulao com as Instncias de Planejamento e Gesto Regionais, o
Plano Diretor props que a poltica municipal fosse integrada e articulada com as polticas
ambientais, de mbito regional e estadual, atravs do Sistema Integrado de Gerenciamento de
RecursosHdricos.
Embora haja essa indicao, ainda so incipientes as aes que vm sendo feitas de
fato paratal articulao,vistoqueAraraquaraacidadesede daSecretariaExecutivadoComit de
BaciaTietJacar,localizadanasdependnciasdoDepartamentodeguaseEnergiaEltrica(DAEE).

3.2.4.ANLISEDOGRAUDEINFLUNCIADOPLANODEBACIANOPLANODIRETORDEARARAQUARA
As entrevistas realizadas e as anlises dos documentos apontaram claras evidncias
de que existiu e ainda existem poucas relaes entre os instrumentos Plano de Bacia Hidrogrfica
TietJacarePlanoDiretorMunicipaldeAraraquara.
Com certeza h um descompasso temporal, pois o Plano de Bacia TietJacar foi
finalizadotrsanosdepoisdaaprovaodoPlanoDiretor.
Emboraissotenhaocorrido,noprocessodegestoeatmesmonessemomentode
revisodoPlanoDiretor,aincorporaodesuasdiretrizeseaespropostas,ouatmesmoaleitura
doPlanodeBacianofoirealizada.
No teve nenhum dilogo com o Plano de Bacia, naquele tempo voc no tinha
(EntrevistadoJ).
Embora ainda no houvesse um dilogo claro, o Plano Diretor de Araraquara
destacou,emumadasdiretrizesgerais,anecessidadedeformaodeconvnioseconsrcioscomos
municpiosvizinhosereforouaparticipaonoComitdaBaciaHidrogrficadoTietJacarparaa
proteo ambiental regional. Alm disso, props a criao de um Sistema Integrado de Gesto
Ambiental Regional, consolidando um processo de integrao de polticas pblicas urbanas e
regionaispormeiodeinstrumentosinstitucionaisvisandoodesenvolvimentosustentvel.
OutroavanofoipreveraelaboraodePlanosEstratgicosRegionaisnombitodo
municpio, que parcialmente esto explicitados territorialmente nos MAPES pelos programas e
projetos j definidos, com posterior detalhamento considerando as Regies de Planejamento e
GestoenquantoUnidadesdePlanejamentoeGesto,atravsdaparticipaodosvriossegmentos
262

ou agentes intervenientes da sociedade em conjunto com os rgos pblicos na construo,

implementaoemonitoramentodaspolticaspblicas.
Diz tambm que esses planos poderiam estimular a implantao de uma Rede de
Cidades para a integrao e complementariedade do desenvolvimento urbano e regional, por meio
de uma Agncia de Desenvolvimento Regional, a serem incorporados no Sistema Municipal de
Planejamento,comodestacaoEntrevistadoJ.
Paraaquestoregionalforampropostasasredesdeintegraourbanoregionalde
cidadeseissojoutraescalaregional.Entreosmunicpiosdaregio.comsefosse
umConselhodeDesenvolvimentoEconmico.Acho,porexemplo,PlanodeGestode
Bacias, o Plano de Qualificao das guas, da rede hdrica tambm tm que ser
melhor trabalhadas. E tudo isso so questes que so afetas a um Plano Diretor
Regional. Eu considero que os Planos Diretores Regionais so um grande avano
nessaleitura.Masainda,euconsideroainda,depoisdessesquatroanos,algonovo
ainda.Nadafoifeito,nadaavanounoPlanoDiretornessalinha(EntrevistadoJ).
Caberia agora, num momento de reviso do Plano Diretor, tentar buscar uma
aproximaocomasdiretrizesestabelecidasnoPlanodeBaciaafimdeaproximarosinstrumentosde
planejamentoegestolocaleregional.Almdisso,osrepresentantesdasinstnciasComitdeBacia
eConselhosdeMeioAmbienteeConselhodeDesenvolvimentoUrbanopoderiamseaproximar.
Em relao propriamente Bacia mesmo, eu vou querer falar com o prefeito antes
de falar com voc, pra realmente te dar mais alguma informao. Em relao ao
PlanoDiretor,earevisodoPlanoDiretornsnoentramosnesseassunto.Nsno
discutimosissoainda(EntrevistadoF).
UmaaproximaoqueocorreuentreSecretariadeMeioAmbienteeComitdeBacia
HidrogrficafoinombitodoProgramaMunicpioVerdeAzul.OComitdeBaciaTietJacarreuniu
os municpios que foram pontuados neste Programa a fim de discutirem os avanos alcanados e
premiou o Municpio de Araraquara, pois ele foi o que recebeu a melhor pontuao no mbito
regionaldaBaciaTietJacar.
Tivemos avanos concretos nas questes ambientais que se materializam com os
PrmiosMunicpioVerdeAzulem2009e2010,etambmcomaconquista,em2010,
do Prmio Franco Montoro pela Bacia TietJacar (maior pontuao dentre as 34
cidadesquecompemaBacia)comarecuperaodosmananciais(EntrevistadoG).
A anlise do Plano Diretor de Araraquara permitiu apontar algumas evidncias em
relaoquestoambientaleregionaltratadasnesteinstrumento.
O Plano Diretor de Araraquara apresentou princpios e diretrizes atrelados com a
dimenso ambiental procurando, inclusive apontar instrumentos concretos que visassem
implementar uma poltica de meio ambiente municipal para alm da abordagem apenas
preservacionista. Expressa, com isso, uma viso integrada para as questes ambientais e demais
polticassetoriais.
263

ComobasenaconcepodoPlano,utilizouosfundamentosdoEstatutodaCidadee
da Agenda 21 e adotou a Bacia Hidrogrfica, subdividida em seis microbacias como unidade de
planejamento e gesto do territrio, de forma articulada, tendo em vista as caractersticas do
municpio.
Ao propor instrumentos concretos, evidenciou uma tentativa de convergncia da
questo ambiental com a urbana, ressaltando a importncia dos Estudos de Impacto e Viabilidade
Urbanstica e do Relatrio de Impacto e Viabilidade Urbanstica compreendidos como instrumentos
que poderiam contribuir para o uso e ocupao do solo considerando os seus aspectos ambientais.
Alm desses, o Plano Diretor tambm incorporou os Estudos de Impacto Ambiental e os
Licenciamentos Ambientais Municipais como instrumentos de poltica urbana que podem, inclusive,
colaborarcomoFundoMunicipaldeMeioAmbiente.
H evidncias tambm para uma viso contempornea de interpretao da funo
socialdapropriedadeapartirdepropostasparausoscoletivoseambientalmenteimportantescomo
os espaos rurbanos voltados para um tipo de agricultura local que pode abastecer o consumo
urbano.
Em que pese essa viso, h uma ntida separao entre o discurso e a prtica real.
Essasnovasconcepesnoforamincorporadasaosprocessoscotidianosdegesto,eaexpansoda
cidade est justamente indo para essa direo sem nenhuma diferenciao de parmetros de uso e
ocupaodosolo.
Apreocupao,portanto,embuscarconterumadasmaioresfragilidadesambientais
doMunicpiodeAraraquaraqueoespraiamentoeapresenadosvaziosurbanos,parecenoestar
conseguindodemonstrarresultadospositivos.
ArelaodoPlanoDiretorcomasUnidadesdePlanejamentoAmbientalRegionalfoi
um aspecto pouco desenvolvido, embora um dos avanos do plano foi adotar novas unidades de
planejamento e gesto do territrio para alm das divises administrativas apenas, de forma
articuladaeintegrada,tendoemvistaascaractersticasdomunicpio.
ComosPlanosRegionais,procuroucontemplarquestesespecficasparacadaregio
do municpio, assim como enfrentar as relaes e os conflitos socioambientais presentes nas reas
rurais, atravs da participao dos vrios segmentos ou agentes intervenientes da sociedade, em
conjunto com os rgos pblicos na construo, implementao e monitoramento das polticas
pblicas.
A figura da Bacia Hidrogrfica foi utilizada como unidade de planejamento e gesto
do uso do solo e de recursos hdricos, o que evidenciou uma preocupao para a integrao e
articulao urbanoregional. A criao do rgo Defensoria das guas tambm apresentou uma
preocupao em se constituir uma instncia para alm dos processos fragmentados de gesto
poltica. Embora tragam avanos, essas ideias ainda esto presentes em nvel estratgico e pouco
prtico.
264

Algumasdaspolticassetoriaisforamtratadascomdetalhamento excessivo,aoinvs
de restringir as matrias que apresentam interface direta com o novo modelo socioespacial de
desenvolvimento sustentvel do municpio, quando seria mais conveniente remeter os detalhes aos
Planosespecficos,algunscomprevisoobrigatriadeelaborao.
Uma das maiores fragilidades desse Plano Diretor se mostrou na passagem do
planejamento para a gesto do cotidiano, visto que grande parte desses instrumentos no foi
implementadaenemsequerregulamentada.Asmetasconcretasparaumapolticaambientalforam
praticamentetodasremetidaspararegulamentao especficaexpressasnoPlanoDiretordeGesto
eSaneamentoAmbiental,quenotemnemsequerumametaparaserelaborado.
QuemvaimanusearoPlanoDiretordeAraraquaranodiaadiasentedificuldade.Por
exemplo na expedio de uma certido de uso do solo. Pode ou no pode? ou no
? Ento, o prprio Plano Diretor acaba gerando uma dvida, voc olha no texto
umacoisa,vocolhanomapaoutracoisa,eagora?Eusigootextoousigoomapa?
Ento,euachoquefaltouessaintegrao(EntrevistadoG).
Existem ainda muitas dificuldade de implementao do Plano Diretor. A dificuldade
da compreenso do plano, a dificuldade financeira, de ter recursos. E de recursos
humanos, porque muitos dos profissionais que foram contratados vieram ou depois
das discusses, ou no participaram das discusses. Ento, eles so alheios aos
processos.Eudousempreesseexemploporqueeuachoele,assim,eleemblemtico
pra mim. Quando eu cheguei na Secretaria eu pedi uma cpia do Plano Diretor, eu
tinhaaminhatodarabiscada,eeufalei:euprecisodeumacpia.Amevieramcom
umacpiadeumplanoquenoeraode2005!Aelesfalaram:no,esseaquioque
agentetemaqui.Deondesurgiu?Foiumfuncionrioquefezejuntoucomnoseio
queagentetiraxeroxeagenteusa(EntrevistadoH).
Assim, esse Plano Diretor evidencia a clara necessidade de realizar um processo de
planejamentoquesejafeitodeformaparticipativaedemocrtica,queprocurenodeixarocorrerum
grande distanciamento entre discurso e prtica, e que seja pensado e estruturado em cima de uma
basefundamentadanacidadereal.

CAPTULO4
OPLANODIRETOR DOMUNICPIODE SOCARLOS
265

CAPTULO4.1.

CARACTERIZAODOPLANODIRETORDESOCARLOS
OPROCESSODEUSOEOCUPAODOSOLODACIDADEDESOCARLOS
Assim como em Araraquara, o crescimento da economia cafeeira e a instalao da
malhaferroviriaemtodaregionorteeoestedointeriordoEstadodeSoPaulo,nofinaldosculo
XIX, impulsionou o processo de ocupao do territrio do Municpio de So Carlos e a formao de
seuncleourbano,desencadeandoaoficializaodesuafundao,em1857,eaelevaocategoria
devilacomautonomiapolticaem1865.
Nesseperodo,alavouracafeeiratransformousenaprincipalatividadeeconmicae
o controle do desenvolvimento urbano era feito pela Cmara Municipal seguindo a lgica da
ocupaodosoloapartirdosprimeirosarruamentosadjacentesaoseixosprincipais.
Na anlise de Lima (2008)
68
, o perodo que vai de 1857 a 1929 definiu o traado do
primeiroeixoviriodacidadeeosurgimentodearruamentosimplantadosemfunodesseeixo.O
padro urbano caracterstico foi o da cidade de traado ortogonal e homogneo. O territrio
municipal era controlado pela Cmara e pela igreja catlica. Nesse perodo a ferrovia teve papel
central na organizao fsico territorial do municpio e atraiu a expanso com o prolongamento de
ruasqueiamaoseuencontroecomarealizaodosprimeirosloteamentosemreasprximas.
Aps 1930, ano em que ocorreu a grande crise internacional do caf, a cidade foi
fortemente afetada pela falncia da economia exportadora do produto e pelas transformaes
polticasnacionais.Essemomentomarcouofimdahegemoniaagrrioexportadorae,aocontrriode
Araraquara, que tinha no setor agroindustrial o representante de uma parcela significativa de sua
economia, So Carlos optou pela economia de base industrial que foi convertida, em meados de
1940,noprincipalpoloeconmicodomunicpio.
At 1940, a cidade se mostrava compacta, com uma grande facilidade de
deslocamentos gerada por distncias curtas. De 1950 em diante, no entanto, ela se explode.Com as
eleies livres em 1947, a figura do prefeito passou a exercer a gesto urbana, tendo no setor
industrial o representante direto pelo controle dos poderes pblicos municipais e pelo crescente
processo de expanso territorial urbana. Grandes incentivos pblicos aos emergentes setores
urbanoseindustriaisforamfeitosecomeamasurgirnovosloteamentosdepropriedadedosagentes
sociaisrepresentantesdaindstriaedocomrico.

68
EmseuestudosobreSoCarlos,Lima(2008)divideoprocessodeexpansourbanaemtrsperodos:1857a1829,1930
a1959e1960a1977.
266

A inexistncia de regras claras fez que surgissem os chamados parcelamentos

espontneos cujo processo de parcelamento no dependia da aprovao de rgo competente,
sendo implantados sem nenhum controle da Cmara ou da Prefeitura. Assim, a expanso fsico
territorial da cidade teve como lgica uma ocupao no planejada com a implantao de
loteamentosemreasdescontnuasquebeneficiavamosinteressesdosgrandesdonosdeterrasea
atuaoespeculativadomercadoimobilirio.
O ncleo urbano foi sendo instalado a partir de uma ocupao extremamente
rarefeita,atalpontoqueumadaspreocupaes,nofinaldadcadade1940,foiaexistnciadeuma
enormequantidadedeterrenosdesocupadosnointeriordacidade.
So Carlos, como quase todas as grandes cidades, tem se desenvolvido sem um
planopreviamenteestabelecido.Enquantoqueaindahnopermetrourbano,mesmo
no permetro central, extensas reas sem edificao, a cidade continua a se
esparramarcomoumpolvoaestenderseustentculos...
69

Grande parcela do espao urbano de So Carlos foi ocupada de uma forma rpida e
desorganizada sob o ponto de vista da descontinuidade do processo de expanso com a malha
urbanaprexistenteproduzindobaixosnveisdedensidadepopulacional,altoscustosnaimplantao
deserviospblicoseumavalorizaoinduzidadosespaosvaziosedasreasedificadasnasregies
mais centrais, sobretudo sob o ponto de vista da carncia parcial ou total de servios pblicos em
bairrosresidenciaismaisdistantesdocentrourbano(Dozena,2001).
Adecisivainstauraodeumpadrodeacumulaodocapitalacabougerandouma
dinmicadeocupaourbanacalcadanoaprofundamentodasegregaosocioespacial,pelagerao
de bolses perifricos, e na definio de um padro de habitao popular baseada no trinmio:
loteamentoperifricoirregularcasaprpriaautoconstruo(Devescovi,1985,p.50).
Configurouse, assim, uma nova realidade urbana, sob o ponto de vista da apario,
consolidao e generalizao de um novo padro de moradia para as camadas da populao de
menor poder aquisitivo e uma nova modalidade de agir dos investidores imobilirios, investidores
consubstanciados na figura dos empreendedores imobilirios, dos proprietrios de grandes glebas
suburbanaseruraisetambmdecapitalistasindustriaislocais.
Foi somente na segunda metade da dcada de 1950, que os reflexos negativos do
desenvolvimentourbanodacidadecomearamainterferirnaadministraoenaopiniopblicado
municpio que procuraram exigir mecanismos necessrios para os poderes pblicos intervirem nas
atividadesimobilirias(Abreu,2000).
Para alguns representantes do poder pblico e da elite local, o n da problemtica
urbana estava localizado na existncia dos loteamentos irregulares e na consequente ocupao
desordenadadacidade,espoderiaserdesatadoporintermdiodaelaboraodeleiseplanosque
visassem o disciplinamento desse espao. Nesse perodo, a cidade possua 52 mil habitantes e

69
Camargo,Enas.Aobaterdasteclas.VilaPrado.CorreiodeSoCarlos,27dejunhode1943,apudDevescovi,1985.
267

densidade de 40 hab/hectare, 69 loteamentos, dos quais 57 apresentavam irregularidades dos mais

variadostipos(Amador,1981).
A expanso urbana passou a ser, cada vez mais, incentivada pelo poder pblico e
tornouaterracadavezmaisdisputada.Aproduodeloteamentosparaapopulaodebaixarenda
passouacrescerrapidamente,etornouseuminvestimentolucrativo,desdequerealizadodeforma
precriaemterrasbaratas.Ecomonoexistianenhumimpedimentolegaleinstrumentodecontrole,
os loteamentos realizados prximos aos limites da rea urbana tornaramse cada vez mais comuns.
(Lima,2008).
Houve uma cumplicidade e conivncia do poder pblico com os empreendedores
imobilirios, sob o ponto de vista das condies urbanas, que evidenciava a desresponsabilizao
informal da Prefeitura para com as necessidades sociais expressas no mbito do processo de
produo e distribuio dos meios de consumo coletivos urbanos. Esse perodo caracterizouse por
ummomentodeaumentosignificativodapopulaoeexpansodescontnuarumoperiferia.
Figura43MapaEvoluodaOcupaoUrbanadeSoCarlos.

Fonte:SoCarlos(2002).
268

OmodelodeocupaourbanaimplementadoemSoCarlos,emnenhummomento,
considerou as caractersticas fsicas e ambientais. A cidade cresceu negando a significativa presena
decorposhdricosenascentesemseuterritrio,queforamsetransformandoemavenidasmarginais
ecrregoscanalizados.
Alm da excessiva impermeabilizao das reas centrais, as reas perifricas
assentaramse sobre solos frgeis do ponto de vista geotcnico, e as grandes diferenas de
declividades acentuavam ainda mais a segregao socioespacial. As reas de mananciais de
abastecimentodeguaadjacentesaoslimitesurbanosforamtambmpressionadaspelosvetoresde
expanso com a tentativa de ocupao de novos loteamentos populares, condomnios de chcaras,
centroscomerciaiseindustriais.
O mercado imobilirio na cidade, por falta de legislao de uso e ocupao do solo
eficaz,acostumouseaocuparosterrenosurbanosdeformamassivaenosustentvel.
Asfalasseguintesexpressamessasconstataes.
Uma das maiores vulnerabilidades de So Carlos est relacionada ao nosso passivo
ambiental,umavezquensnosinstalamosnumlocalqueluzdalegislaovigente,
nsnopoderamosnosinstalaratualmente,entoissonaturalmentetrazumasrie
deconflitos(EntrevistadoN).

Uma das vulnerabilidades ambientais de So Carlos a ocupao de reas frgeis

quenodeveriamserurbanizadas,algoquedeveriatersidofeitacomcuidadomuito
grande,comoocasodabaixadanaCidadeAracy,aocupaotambmdereasde
mananciais,principalmenteomanancialdoMonjolinhoqueummanancialquetem
uma bacia bastante urbanizada e a parte que no est urbanizada muito prxima
dareaurbanizadasujeitaaessapoucadistncia.Temtambmaquestodosvazios
urbanos, embora essa questo ambientalmente at um certo contraste, quer dizer,
pode at ser interessante voc ter reas desocupadas interiormente. Mas, por outro
lado,tambmissoimplicanuma expanso desnecessria,ocupandoo ambientefora
doslimitesmaisrestritos(EntrevistadoR).

Tem coisas que ao mesmo tempo so vulnerabilidade e potencialidades, que , por

exemplo, a nossa malha hidrogrfica. Ela muito grande muito extensa e isso nos
tornamaisfragilizadodopontodevistadeocupaodesolo,masaomesmotempo
uma potencialidade do ponto de vista de recursos hdricos, do ponto de vista de
conforto ambiental, com a presena de gua voc tem mais conforto ambiental
(EntrevistadoN).

269

Figura44RedeHdricadoMunicpiodeSoCarlosemdivisesporBaciasHidrogrficas.

Fonte:SoCarlos(2002).
Por conta desse cenrio de conflitos e ambiguidades, a institucionalizao do
planejamento urbano em So Carlos tornavase necessria e se vinculava ao movimento para a
elaboraodeumPlanoDiretorquepudesseorientarocrescimentofuturoeembasaroconjuntode
leissequenciaisrelativasaoparcelamento,usoeocupaodosolo.
270

OPROCESSODEELABORAODOPLANODIRETORDESOCARLOS
AmovimentaoparaaconstruodeumPlanoDiretorparaacidadedeSoCarlos
percorreu trs momentos distintos. Embora esses momentos tenham de fato ocorridos, apenas no
ltimo, que se deu a partir de 2001, ele foi utilizado efetivamente como um instrumento para o
planejamentomunicipal.
O primeiro momento em que se tratou do assunto Plano Diretor em So Carlos
ocorreu na dcada de 1960, em um contexto no qual grande parte das cidades mdias paulistas
apresentavaumcenriodeacentuadailegalidadeeirregularidadeurbanstica.Visandoreverteresse
quadro, em 1957 foi criado o Centro de Pesquisas e Estudos Urbansticos (CEPEU) na Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, com o objetivo de orientar a elaborao de
PlanosDiretoresdosmunicpiosdointeriordoEstado.
FoijustamentenesseperodoemqueaPrefeituradeSoCarloscriouumaComisso
TcnicadoPlanoDiretor,instalouumescritriotcnicoe,comapoiodoCEPEU,comeouaelaborar
umprojetodePlanoDiretoreumCdigodeLoteamentosparaomunicpio.
Embora a estrutura almejasse contornar uma situao de ocupaes e loteamentos
irregulares, o plano enfatizou o embelezamento da cidade, desconsiderando os problemas relativos
aoseuprocessodeperiferizao.Em1962,seucontedofoifinalizado,maselenofoiaprovadonas
instnciaslegislativas.
Osegundomomentoquefomentounovamenteessadiscussoocorreuentre1968e
1970, quandoe um novo plano foi elaborado com a denominao de Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado. Para a participao desse processo, foram convidadas duas outras
instituies que tambm passaram a atuar no trabalho de assessoria aos municpios: o Centro de
Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (CEPAM) e o Instituto de Administrao Municipal
(IBAM). Diferentemente do primeiro Plano, este segundo foi aprovado em 1971 trazendo tambm,
como consequncias, a aprovao de algumas leis que, de alguma forma, conseguiram minimizar
algunsprocessosdeespeculaoeirregularidadeurbanstica,masnocompletamente.
Sobreessesdoismomentos,Feldman(2008,p.16;apudLima2008)
70
ressaltaqueos
esforosrealizadosparaelaborarosdoisplanostiveramgrandeimportncianaestruturaodosetor
de planejamento da administrao municipal e no processo de formulao de um arcabouo legal
urbanstico para o municpio de So Carlos. Mesmo no sendo aprovado, do plano de 1962 foi
possvelextrairasbasesparaaprimeiraLeideParcelamentodoSolo,edoplanoaprovadoem1971
resultou a Lei de Zoneamento. Alm disso, foi tambm iniciada a construo de um setor de
planejamento que, aps o plano aprovado em 1971, foi reestruturado e ampliado. Todos esses
fatorescontriburamparaoinciodainstitucionalizaodergoseprocedimentosnaadministrao
municipal.

70
Feldman,Sarah,2008,p.16apudLima,2008.
271

Tendo em vista este perceptvel aumento de leis que visavam o controle do uso e
ocupao do solo, aos poucos os loteamentos foram sendo regularizados, e bairros receberam
melhoramentosurbanos.Noentanto,algicadegeraodeloteamentosafastadosnofoialteradae
novos espaos perifricos iam se reproduzindo em localidades ainda mais distantes, travandose
durantemuitotempoumdueloentreocontroleeodescontroledaexpanso(Lima,2008,p.27).
Emboratenhaocorridoalgum esforo paraaregularizaodousoedaocupaodo
solo,oPlanoDiretorde1971noconseguiuserdefatoincorporadonosistemadegestomunicipal.
Porumladocontinuouapermissividadedeaprovaodeloteamentosafastadose,poroutro,asleis
que foram aprovadas como consequncia dele permitiam, nas reas centrais e de expanso,
coeficientesdealtaocupaonolote.
OquemelhorsetinhaemtermosdelegislaourbansticaeraumaLeide1972,da
poca da arquiteta Luiza Batalha, que a Lei 6.910 de 1972. Mal ou bem houve um
esforo em definir trs reas de Expanso Urbana, que seriam as zonas urbanas da
poca, em estabelecer Coeficientes de Aproveitamento e Ocupao para se ter
minimamente alguns critrios para licenciamento, embora fossem coeficientes
generosamente muito permissivos, chegando at nove vezes a ocupao do lote
(EntrevistadoO).
Entreosanos80e90,ocorremacontinuidadedodescontroleurbanoeumagrande
lacunadeplanejamentourbanoemSoCarlosadvindodegestespermissivasdopontodevistada
especulaoimobiliriaeque,durantemuitotempo,nosofreramsequerumacobranaoupresses
contrrias.
Buscando tentar fomentar uma viso mais crtica na perspectiva de reverter tal
processo, somente em 1997 foi realizado o Seminrio entitulado So Carlos Projeto Cidade
Urgente: Plano Diretor, Instrumentos de Planejamento, Gesto e Qualidade Ambiental (Falcoski,
1997), organizado conjuntamente pela Associao de Engenheiros, Arquitetos e Agrnomos de So
Carlos(AEASC),pelaUniversidadeFederaldeSoCarlos(UFSCar)epelaEscoladeEngenhariadeSo
Carlos(EESCUSP).
Este Seminrio teve como objetivos discutir junto comunidade socarlense as
principais questes e experincias vinculadas ao Plano Diretor e o planejamento de cidades. Alm
disso, procurouse conhecer e divulgar experincias regionais significativas relacionadas ao
desenvolvimentourbanoqualitativoecontribuirparaaintroduodenovosinstrumentosdepoltica
urbananasdiscussesrelativaselaboraodeumPlanoDiretorrealparaomunicpiodeSoCarlos.
O que mais se esperava, portanto, era um maior envolvimento dos setores do governo nessa
temtica.
Entretanto, a maioria das presenas e das apresentaes veio do setor acadmico,
quesemobilizouemanifestouseenfaticamentenosentidodeconsolidarumareflexomaisamplae
profunda para a cidade. Uma das preocupaes evidentes relacionava temas que abordavam a
questo urbana e ambiental. Diversas falas evidenciaram tais preocupaes; uma delas foi feita por
Andrade(1997,p.55):

272

SoCarlosumacidadecompoucasreasverdes.Oscursosdguaqueatravessam
a cidade tm suas nascentes e margens progressivamente sacrificadas e seus leitos
tamponadosparadaremlugaraavenidasmarginaisouserviremdedepsitodelixo.
As reas de proteo ambiental so devastadas com a abertura de loteamentos
clandestinosouparaabrigaremindstrias(Andrade,1997,p.55).
AspalavrasdeSouza(1997,p.56)tambmcomplementamdizendoque:
So Carlos, para alm da Capital da tecnologia, para ser a Capital do
desenvolvimento sustentvel precisaria entender que a gerao de empregos e a
qualidade de vida tm uma mesma gnese. Assim, combater o desemprego e
incrementar a produo no seriam contrrios qualidade ambiental (Souza, 1997,
p.56).
Partindo desse pressuposto, foram levantadas vrias sugestes para elaborao e
implantao do Plano Diretor: desenvolver atividades observando as susceptibilidades e vocaes
ambientais do municpio; observar a capacidade de saturao dos servios pblicos e, com isso,
garantir a qualidade de vida ambiental; prever a participao da sociedade atravs do Conselho
Permanente da Cidade, permitindo o acesso de todas as entidades constitudas e no apenas de
algumas de maior tradio; realizar um zoneamento ambiental prvio e um levantamento
socioeconmico, de modo a permitir que a discusso sobre o uso e ocupao do solo tivesse bases
sustentveis.
Por fim, Salvador (1997, p.59) ratificou tambm essa viso, indicando algumas
diretrizesquepoderiamserincorporadasnoPlanoDiretordeSoCarlos:zoneamentoambientaldo
municpio; proteo dos mananciais superficiais e subterrneos; tratamento dos esgotos e
despoluio dos rios urbanos; preveno e controle de eroso nas reas suscetveis a esse
fenmeno; critrios de preveno e controle da poluio do ar dentro e fora da zona urbana;
polticadeocupaodosfundosdevaleedereasverdes;polticaderecuperaoepreservaodo
patrimnioedestiosdeinteressepaisagstico.
EmboraoSeminriotenhasidoumesforoemunirumagamadesetorestcnicose
acadmicose,principalmentemobilizar,qualificareenvolveraadministraoatualnotemadoPlano
Diretor e do planejamento urbano, ele no pareceu ter muitos desdobramentos polticos e
governamentais.
Foi somente no ano de 2001, quando o candidato Newton Lima ganhou a eleio
paraprefeitode SoCarlospeloPartidodosTrabalhadores(PT), quea temticadoPlanoDiretorfoi
resgatada como sendo uma das prioridades de sua gesto. Para tal, foram convidados docentes das
UniversidadeslocaiseprofissionaisconceituadosparacomporoquadrodaSecretariadeHabitaoe
Desenvolvimento Urbano, ficando esta responsvel por conduzir todo o processo de elaborao e
aprovaodoPlano.
Nessapoca,aequipequeassumiutalfunoencontrouumaSecretariacommuitas
carncias em termos de infraestrutura, equipamentos, informaes e recursos humanos. As
informaes bsicas sobre a cidades eram raras e, tampouco, estavam compiladas. As duas
colocaesdoEntrevistadoOapresentamestecenrio:
273

Naquele perodo tivemos um trabalho inicial de equipar e estruturar a Secretaria,

porque a encontramos numa situao de abandono, pois no havia nem arquitetos
noquadrodaprefeitura,nembancodedadosorganizados,nemmapeamentos,nem
computadoresenemmobiliriosuficiente(EntrevistadoO).
(...) E essa desestruturao ela no era s da Secretaria que a gente estava mais
ligada, mas toda a Prefeitura era desequipada, completamente defasada em termos
de potencial de administrao pblica, mesmo comparativamente a outras cidades
pequenasemdias.Euachoquecoincidiuumasequnciadeadministraespblicas
que no eramcomprometidascomas polticaspblicas.Bom, considerandoqueno
havia uma boa estrutura administrativa para operacionalizar a gesto, a cidade
tambmestavaemestadodeabandono,principalmenteasperiferias(...)ataparte
de licenciamento de obras e atividades era muito precria e defasada, o que
dificultava o controle do uso e ocupao do solo e a implantao de uma prtica
qualificada desses procedimentos, seja em relao s edificaes dentro dos lotes,
seja na escala urbana, isto , havia um estado de abandono generalizado.
(EntrevistadoO).
Foi ento, por conta dessa inexistncia de dados, que se iniciou um extensivo
trabalho de levantamentos, leituras e anlises de dados sobre a cidade que puderam embasar os
quase cinco anos de elaborao do Plano Diretor e que impulsionaram ricos e, at ento, inditos
trabalhos feitos em termos de leituras e diagnsticos sobre o municpio e que vm embasando
estudoseprticasnareadeplanejamentoegestourbanadeSoCarlosatosdiasdehoje.
OutroelementoquereforouaindamaisesseempenhoemimplantaroPlanoDiretor
municipalfoiaaprovaodotoesperadoEstatutodaCidade,quesetransformou,nomesmoanode
2001,naLeiFederal10.257/2001.
Eu acho que teve a confluncia de trs fatores iniciais, que foram muito
interessantes, primeiro porque coincidiu da gente assumir em janeiro de 2001, e em
julho foi aprovado o Estatuto da Cidade, estabelecendo diretrizes e disponibilizando
instrumentos que conformaram aquele regramento que norteou a elaborao dos
processosdediscussodoPlano.Aoutracontingnciapositivatambmdapoca,foi
que estavam comeando liberar os dados do CENSO do ano 2000, ento pudemos
comear a trabalhar com dados recentes. E a terceira coisa positiva era a
reorganizao do COMDEMA, que estava desativado h muitos anos. Nesse perodo
ocorreram as primeiras reunies para voltar a colocar o COMDEMA, como Conselho
MunicipaldeMeioAmbiente,ematividade(EntrevistadoO).
No mesmo ano de 2001, foram constitudas trs instncias responsveis pelo
processodeelaboraodoplano,sendoelas:
[1] A Comisso Executiva, rgo coordenador das aes do governo em relao ao
processo de elaborao do Plano Diretor composto por membros de diferentes setores da
AdministraoPblicaMunicipal.
274

[2] O Comit Consultivo, composto por representantes da sociedade civil organizada

queajudavamnaelaboraododiagnsticoedasdiretrizes.
[3] O Grupo de Trabalho Tcnico e Operacional (GTO), composto por tcnicos de
diferentes setores do governo, sob a coordenao geral da Secretaria Municipal de Habitao e
DesenvolvimentoUrbano(SMHDU),cujaatribuiofoiodesenvolvimentodostrabalhosdepesquisa,
entrevistas, mapeamento e levantamentos afetos ao plano e a cada tema debatido, bem como a
organizaodetodososeventosrealizados.
Alm dessas trs instncias, tendo em vista a dificuldade de organizao e
estruturao administrativa, a Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano convidou, no ano
de2002,duasconsultoriasafimdecolaborarnoprocesso:aequipedoInstitutoPoliseaequipeda
profa.SarahFeldmandoentoDepartamentodeArquiteturaeUrbanismodaUSPSoCarlos(hoje
transformadoemInstitutodeArquiteturaeUrbanismo).
IniciaresseprocessoexigiubastanteesforodereestruturaodaprpriaSecretaria,
para dar as mnimas condies institucionais, para poder se trabalhar com os
levantamentos e todas as aes necessrias naquele momento. Decidiuse, tambm,
pela contratao de assessorias para poder complementar a estrutura de quadros
tcnicos que era limitada para um projeto dessa envergadura, que representava sair
do nada, em termos de informao. Ento, foram contratadas as assessorias para
conseguirmos adotar tal ritmo de trabalho, com essa intensidade de atividades, a
participaodaconsultoriafoifundamental(EntrevistadoO).
As consultorias, para mim, tiveram dois papis: o de trazer o olhar de fora e o de
registraroolhardedentro,porquemuitasvezesagentenotemtempopraregistrar
asnossasaesedefazerareflexosobreonossodiaadia(EntrevistadoN).
Com um diagnstico inicial realizado, durante o perodo das leituras tcnicas,
tambm foram realizadas leituras participativas que contaram com reunies internas, setoriais e
algunseventosdemaiordimenso.
Em 2001, realizamos dois eventos que foram importantes. Como o Estatuto da
Cidade foi aprovado em julho de 2001, em outubro fizemos um evento denominado
Seminrio sobre o Estatuto da Cidade aplicado s Cidades Mdias. Em novembro
fizemosoutroeventochamadoFrumdaCidade.Onossodesafio eraaintegrao
institucional, envolver as outras Secretarias, os outros rgos da prefeitura nesse
processo de pensar a cidade de forma espacializada. Mesmo as Secretarias sem
vnculos diretos com a questo do planejamento urbano participaram, como a
SecretariadaEducao,daSade,daAdministraoetc.Noanoseguintecomeoua
atuao das assessorias e pudemos realizar a primeira Conferncia da Cidade,
(coincidindocomosistemadeConfernciasimplantadopeloMinistriodasCidades).
A ideia dessa primeira Conferncia era compartilhar o primeiro diagnstico
desenvolvido. Foi um evento aberto, que reuniu diferentes segmentos da sociedade,
pois adotamos o cadastro completo da Seo de Expediente da prefeitura
(EntrevistadoO).
275

A partir da Conferncia da Cidade, foram realizadas tambm reunies setoriais e

reunies com o Conselho Consultivo que trataram de diversos temas no sentido de compartilhar e
aprofundarodiagnsticoeaspropostasdesenvolvidas.Asreunieseramabertasaopblico,etodos
ossegmentoseentidadeseramconvidados.Dessasreunies,apartirdaidentificaodosproblemas
epotencialidades,foipossvelextrairosgrandeseixospropositivoscomdiretrizeseprincpiosparao
planonocontextodeSoCarlos.
Da somatria dos eventos, dos debates internos e das reunies setoriais foi possvel
montar,nofinalde2003,umProjetodeLeidoPlanoDiretordeSoCarlosquefoienviadoCmara
Municipalemnovembrodomesmoano.
O Quadro 34 apresenta a sequncia de eventos e reunies participativas realizadas
atomomentodeenviodoProjetodeLeiCmaradosVereadores,em2003.
Quadro34EtapasdoprocessoparticipativodoPlanoDiretordeSoCarlos.
012001FormaodaComissoExecutivaedoGrupodeTrabalhoTcnicoeOperacionaldoPlanoDiretor.
022001,outubroRealizaodoSeminrioEstatutodaCidadeCidadesMdias:Tema1:ImpactonaPoltica
Habitacional: a Poltica Fundiria, a Gesto de Programas e os Projetos Habitacionais / Tema 2: Impacto no
PlanejamentoMunicipal:oPlano,aLegislaoeaGestoDemocrtica.
032001,novembroRealizaodoFrumdaCidade:Tema:diagnsticodetodosossetoresdaadministrao
pblicamunicipalsobaticadagesto,dodesenvolvimentourbanoedoplanejamentofsicoeterritorial.
042002,agosto Realizao da Conferncia da Cidade: Tema:compartilhamento e discusso do diagnstico
domunicpiodeSoCarlos/constituiodoComitConsultivo.
05 2002, novembro Realizao do Workshop de Desenvolvimento Rural: Estratgias e Aes, realizado em
parceriacomaEMBRAPAparapromoverodebatesobreonovoruralnoMunicpiodeSoCarlos.
062002RealizaodeReuniesSetoriaiscomosdiferentessegmentosdasociedadeparaesclarecimentose
discussesdapropostadoPlanoDiretor.
072002,setembroajulho2003Realizaode11reuniescomoComitConsultivo,envolvendoostemas:
legislao, saneamento e preservao ambiental, territorializao das atividades econmicas,
macrozoneamentoezoneamentourbanoerural,coeficientesurbansticosepermetrourbanoeinstrumentos.
08 2003, agosto Realizao do Congresso da Cidade: Tema: foram extrados os elementos bsicos para a
elaboraodoProjetodeLeiquefoiencaminhadoemnovembrode2003CmaraMunicipal.
092003,novembroEntregaformaldoProjetodeLeidoPlanoDiretornaCmaraMunicipaldeSoCarlos.
Fonte:SoCarlos(2011).
possvel perceber que o processo participativo de So Carlos incentivou um maior
envolvimento de setores tcnicos, profissionais e organizaes da rea e acadmicos, no dando
muita nfase aos setores populares, com a justificativa de que estes pouco compreendiam o
contedo de um Plano Diretor. A maioria das reunies era realizada nas regies centrais da cidade,
dificultandooacessodosmoradoresdebairrosmaisperifricos.
Havia um processo formal, aberto, onde as comunicaes e as discusses eram
feitas, mas sabemos bem que esse tema do Plano Diretor com todos aqueles
instrumentos do Estatuto so assuntos ridos, difceis de transformar numa
linguagem compreensvel para todos os estratos da populao. Os presidentes das
associaes de bairros mais populares estavam presentes, mas era difcil para eles
276

emitir algum tipo de opinio, e eram representantes tambm atuantes nas reunies
doOramentoParticipativoelapresentavamumacapacidadedeparticipaomuito
boa. Porque so situaes muito diferentes. No mbito do Oramento Participativo,
essas representaes so capazes de demandar servios e benfeitorias urbanas, por
exemplo,faltapostodesade,faltacreche,faltaasfalto,faltahabitao....Mas,nas
discusses do Plano Diretor j existe uma leitura, uma interpretao sobre os
problemas dos locais, o que de certa forma j contempla aquilo que uma
determinada populao precisa. Por exemplo, no diagnstico j se falava que o
CidadeAracy,Antenor,JardimPresidenteCollortinhaproblemasdeassoreamento,de
drenagem, de regularizao fundiria, de deslizamento da encosta do Gonzaga,
enfim, a populao j se via representada de alguma forma. Talvez fosse isso, pois
esses estratos mais populares estavam presentes nas reunies, mas pouco se
manifestavam. Quem se manifestava mais de fato, era a AEASC (Associao de
Engenheiros Arquitetos e Agrnomos) e, geralmente, defendendo os interesses do
mercadoimobilirio,edeumamaneirabastanteenftica.ComooExecutivodefendia
o que era de interesse pblico, obviamente havia conflito entre interesse pblico e
mercadoimobilirio,isso erainevitvel.Poroutrolado,tnhamosmuitacontribuio
das universidades, dos prprios pesquisadores, das ONGs. Quem tambm contribuiu
nesse processo foram os representantes do CRECI, que o Conselho Regional dos
Corretores de Imveis. Eles tinham uma viso da cidade sob o ponto de vista dos
interesses de mercado, o que possibilitava maior clareza na leitura da dinmica
imobiliria(EntrevistadoO).
Embora houvesse um esforo em construir espaos participativos, alguns setores,
demonstraram a percepo de que tais espaos serviam principalmente para referendar o que j
tinhasidodecididointernamente.
As Audincias Pblicas foram mais de comunicao, no eram feitas para decidir,
eramfeitasparaaplaudiradeciso(EntrevistadoQ).
O Projeto de Lei ficou parado na Cmara ao longo de 2004. No final desse ano, o
prefeito Newton Lima foi reeleito. O Projeto de Lei retornou ao Executivo sendo reencaminhado ao
Legislativonoinciodoanode2005.DuranteoperodoemqueoPlanoDiretorficounaCmara,os
vereadores, alegando falta de repertrio e conhecimento para aprovar uma lei dessa envergadura,
solicitaramauxliodegruposdeconfianaeorganizaramseteAudinciasPblicas.
Comoamaioriadosvereadoresnotinhaconhecimentosobreoassunto,chamaram
seusgrupos de confiana paraopinar. Napoca, paraorientarsuasdecisessobreo
Plano Diretor, muitos solicitaram as opinies de engenheiros da AEASC que tinham
umavisodePlanodosanos60,70,deumplanosetorial,quedesenvolveprojetosde
drenagem, de sistema virio, de gua, mas que nada tem a ver com um Plano
baseado no Estatuto da Cidade, ou seja, tratvamos de planos conceitualmente
diferentes.Elestiveramcertadificuldadeparaentenderessanovavisopropostapelo
Estatuto da Cidade, tanto que discordvamos em relao a uma srie de questes.
Eles achavam que as propostas estavam invadindo o direito privado, o direito de
propriedade(EntrevistadoO).
277

OQuadro35apresentaacontinuidadedoprocessoparticipativodoPlanoDiretorde
SoCarlosapsserentregueCmaraMunicipal.
Quadro35ContinuidadedasEtapasdoprocessoparticipativodoPlanoDiretordeSoCarlosapsentrega
doProjetodeLeinaCmaradosVereadores.
092003,novembroEntregaformaldoProjetodeLeidoPlanoDiretornaCmaraMunicipaldeSoCarlos.
102004Realizaode3AudinciasPblicasorganizadaspelaCmaraMunicipaldeSoCarlos:
1AudinciaPblicaTema:DiagnsticodaCidade/maiode2004.
2AudinciaPblicaTema:Zoneamento,CoeficientesereasdeEspecialInteresse/junhode2004.
3AudinciaPblicaTema:InstrumentosdePolticaUrbanaeaGestodoPlanoDiretor/agostode2004.
11 2002 Continuidade da realizao de Reunies Setoriais com os diferentes segmentos da sociedade para
esclarecimentosediscussesdapropostadoPlanoDiretor.
122004,outubroEleiesMunicipais.
132005,janeiroTendoemvistaoencerramentodagesto20012004,comodeterminaoRegimentodoLegislativo,em
janeiro de 2005 o Projeto de Lei retornou para o Executivo que, aps realizar algumas correes e adequaes enviou
novamenteCmaraMunicipalparacontinuidadedoprocessodeaprovao.
142005ContinuidadedaRealizaode4AudinciasPblicasorganizadaspelaCmaraMunicipal:
4AudinciaPblicaTema:LegislaoUrbana/marode2005.
5AudinciaPblicaTema:PlanejamentoUrbano/abrilde2005.
6AudinciaPblicaTema:MeioAmbiente/maiode2005.
7AudinciaPblicaTema:OPlanoDiretordeSoCarlos/junhode2005.
15 2005, julho Fase de proposies e apresentaes de emendas, originrias tanto do prprio Legislativo,
como de mbito externo, geradas pelas entidades e segmentos da sociedade que se reportaram
intermediao dos vereadores para encaminhar suas propostas. Ao final desse processo, foram selecionadas
cercade250emendasaoProjetodeLeiparaseremreavaliadas.
162005,agostoAnliseeincorporaodeEmendasdasComissesdaCmarapeloExecutivo.
172005,setembroProcessodeVotaoeAprovaodaLei13.691doPlanoDiretornaCmaraem2turnos.
182005,novembroPromulgaodoPlanoDiretorpeloprefeitoNewtonLimaepublicaonoDirioOficial
doMunicpiodeSoCarlos.
Fonte:SoCarlos(2011).
Por conta dessa falta de interlocuo entre Executivo, Legislativo e grupos de
interesses,apstodooprocessodediscussodoPlanoDiretornaCmara,oExecutivorecebeu410
Emendasparaquefossemajustadaseincorporadas.OProjetodeLeidoPlanoDiretorsofreu,ento,
diversasmodificaes.
Tivemos que fazer uma triagem para analisar, avaliar, argumentar e verificar o que
era possvel incorporar e compatibilizar com as propostas, bem como o que era
inaceitvelouabsolutamenteincompatvel(EntrevistadoO).
Nesse momento a gente teve algumas perdas, algumas propostas que a gente
construiu ao longo do tempo elas foram modificadas na Cmara dos Vereadores,
alguns valores que a gente tinha colocado. Eu acho que a gente acabou perdendo
mais do que a gente achava e isso foi uma falha do prprio processo mesmo, acho
que faltou conversar com a Cmara antes de tudo isso, todas as questes que
278

estavamacontecendonoCOMDEMAosvereadoresnoacompanharam(Entrevistado
R).
Ento, o resultado no foi o Plano do Executivo, no foi o Plano do COMDEMA, foi
umPlanofrutodeumagrandenegociao(EntrevistadoO).
Decorridosquasedoisanosdedensaseextensasdiscusses,emsetembrode2005o
Plano Diretor foi aprovado pela Cmara e, posteriormente, foi publicada a Lei 13.691 no dia 26 de
novembrode2005apresentando,comomostradoQuadro36,aseguinteestrutura:
Quadro36ContedodaLei13.691/2005doPlanoDiretordeSoCarlos.

TTULOIDOSPRINCPIOS,OBJETIVOSEDIRETRIZESGERAISDAPOLTICAURBANA
CaptuloIDOSPRINCPIOSFUNDAMENTAIS
CaptuloIIDOSOBJETIVOSEDASDIRETRIZESGERAISDAPOLTICAURBANA
SeoIDosObjetivoseDiretrizesGeraisdaPolticaHabitacional
SeoIIDosInstrumentosdaPolticaUrbana
TTULOIIDOORDENAMENTOTERRITORIALDOMUNICPIO
CaptuloIDASDIRETRIZESGERAIS
CaptuloIIDOMACROZONEAMENTOEDOZONEAMENTO
CaptuloIIIDAMACROZONAURBANA
SeoIDaZonadeOcupaoInduzidaZONA1
SeoIIDaZonadeOcupaoCondicionadaZONA2
SeoIIIDaZonadeRecuperaoeOcupaoControladaZONA3
CaptuloVIDAMACROZONADEUSOMULTIFUNCIONALRURAL
SeoIDaZonadeRegulaoeOcupaoControladaZONA4
SeoIIDaZonadeProteoeOcupaoRestritaZONA5
SeoIIIDaZonadeProduoAgrcolaFamiliarZONA6
SeoIVDaZonadeUsoPredominantementeAgrcolaZONA7
CaptuloVDASREASDEESPECIAISINTERESSES
SeoIDasreasEspeciaisdeInteresseHistrico
SeoIIDasreasEspeciaisdeInteresseAmbiental
SeoIIIDasreasEspeciaisdeInteresseTurstico,HistricoeEcolgico
SeoIVreaEspecialdeInteresseTurstico,EsportivoeEcolgico
SeoVDasreasEspeciaisdeInteresseIndustrial
SeoVIreaEspecialdeInteressedoTransporteAreo
SeoVIIDasreasEspeciaisdeInteresseSocial
CaptuloVIDOSISTEMAVIRIO
SeoIDasDiretrizesGeraisparaMobilidadeUrbana
SeoIIDaHierarquizaoedasDiretrizesVirias
SeoIIIDasDiretrizesparaConfiguraodosistemaVirioEstrutural
SeoIVDasDiretrizesViriasparaMacrozonadeUsoMultifuncionalRural

279

TTULOIIIDOPARCELAMENTO,USOEOCUPAODOSOLO
CaptuloIDOPARCELAMENTODOSOLO
SeoIDasDiretrizesGeraisparaoParcelamentodoSoloparaFinsUrbanos
SeoIIDasDiretrizesEspecficasparaoParcelamentodoSolo
SeoIIIDasDiretrizesEspecficasparaChcarasdeRecreio
SeoIVDasDiretrizesparaUrbanizaoEspecfica
SeoVDasDiretrizesEspecficasparaosCondomniosHabitacionais
SeoVIDasDiretrizesEspecficasparaEmpreendimentosHabitacionaisdeInteresseSocialEHIS
CaptuloIIDOUSODOSOLO
SeoIDasDiretrizesGeraisdoUsodoSolo
SeoIIDosUsoseAtividadesIncmodas
CaptuloIIIDAOCUPAODOSOLO
SeoIDosCoeficientesdeOcupao
SeoIIDosCoeficientesdeAproveitamento
SeoIIIDosCoeficientesdePermeabilidade
SeoIVDosCoeficientesdeCoberturaVegetal
TTULOIVDOSINSTRUMENTOSDEPOLTICAURBANA
CaptuloIDOSINSTRUMENTOSDEINDUODAPOLTICAURBANA
SeoIDautilizao,DaEdificaoedoParcelamentoCompulsrio
SeoIIDoImpostosobreaPropriedadePredialeTerritorialUrbanaProgressivonoTempo
SeoIIIDaDesapropriaocomPagamentoemTtulos
SeoIVDoDireitodePreempo
SeoVDoDireitodeSuperfcie
SeoVIDasOutorgasOnerosas
SubseoIDaOutorgaOnerosadoDireitodeConstruir
SubseoIIDaOutorgaOnerosadeAlteraodeUsodoSolo
SeoVIIDasOperaesUrbanasConsorciadas
SeoVIIIDaTransfernciadoDireitodeConstruir
SeoIXDoConsrcioImobilirio
SeoXDoEstudodeImpactodeVizinhana
SeoXIDaConcessodeUsoEspecialparaFinsdeMoradia
TTULOVDOSISTEMADEGESTOEPLANEJAMENTODODESENVOLVIMENTOURBANO
CaptuloIDOSPRINCPIOSGERAISEDIRETRIZES
CaptuloIIDOSORGANISMOSDEGESTO
SeoIDoConselhoMunicipaldeDesenvolvimentoUrbano
SeoIIDoFundoMunicipaldeHabitaoeDesenvolvimentoUrbano
SeoIIIDoGrupoEspecialdeAnliseGEA
TTULOVIDASDISPOSIESGERAISETRANSITRIAS
Fonte:SoCarlos(2005).

280

Buscando cumprir o prazo de 5 anos, no ano de 2011 foi montada uma Comisso
ExecutivainiciandooprocessoderevisoeanlisedoPlanoDiretordeSoCarlos,emboraesteainda
notenhasidofinalizado.
A Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, visando embasar a discusso,
contratounovamenteaprofessoraSarahFeldmandoInstitutodeArquiteturaeUrbanismo(IAUUSP)
comocoordenadorageraldaconsultoriaparaarevisodoplano.
OprocessoderevisodoPlanoDiretorfoidivididoem4etapas:Etapa1:Atualizao
da Leitura Tcnica do Plano Diretor; Etapa 2: Anlise dos Instrumentos Legais institudos e
regulamentados a partir do Plano Diretor e da capacidade institucional do planejamento; Etapa 3:
Definio dos Eixos Estratgicos da reviso do Plano Diretor e Etapa 4: Finalizao da Reviso do
PlanoDiretordoMunicpiodeSoCarlos.
Em agosto de 2011, foi apresentado o Relatrio Reviso do Plano Diretor do
MunicpiodeSoCarlosProdutoILeituraTcnicadoMunicpio(SoCarlos/FUSP,2011).Asegunda
etapaaindanofoifinalizada.
Vale ressaltar que o perodo analisado permeou trs gestes municipais que, apesar
de serem do mesmo partido, apresentaram diferentes posturas para a implementao da poltica
urbana.

281

CAPTULO4.2.

ANLISEDOPLANODIRETORDOMUNICPIODESOCARLOS

A anlise realizada para o Plano Diretor de So Carlos foi embasada,

fundamentalmente, na bibliografia especfica, nos documentos disponveis sobre a regio e sobre o
processodeelaboraodoPlanoesuasregulamentaes,assimcomonasentrevistasrealizadascom
profissionaisqueparticiparamdediversosmomentosdesuaconstruoeaplicao.
Dasomatriadesseselementos,foipossvelcompreenderquesetratoudeumPlano
Diretor objetivo ao contemplar os instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade e menos
audacioso,nosentidodeincorporaroutrosconceitosenovasformasdeplanejamentoegesto.
Pelo fato de ter sido um Plano fruto de uma construo mais coletiva e menos
personalizada (que logicamente acabou sendo resultado de acordos e negociaes dos diversos
segmentos que atuam na produo do espao), ele, de fato, foi incorporado na gesto do
desenvolvimentourbanoevemcontribuindoparaoordenamentodacidade,sobretudonoquetange
aosaspectoscotidianosdeaprovaoecontroledousoeocupaodosolourbano.Paraumacidade
que apresentava um histrico de desregulao sem medidas (Lima, 2009), isso foi considerado um
avano,emboraaindahajamuitaslacunasaseremenfrentadas.
Algumasfalasilustrameevidenciamtaisconstataes:
O Plano Diretor traz uma coisa importante para a histria de So Carlos, porque
desde os anos 70 a estratgia pra expanso era ir mudando a lei do permetro (...)
Ento,issodafoiimpressionantequeoPlanoDiretorbuscourompercomesseciclo.
Trouxeessecontrole.Acheifundamental,foimuitoimportante(EntrevistadoP).
Eu acho que ele introduziu realmente a prtica do planejamento, a partir de um
regramentona esferapblica.Achoque as coisasmaisfceis deseremincorporadas
no dia a dia da gesto esto incorporadas, que checar coeficientes urbansticos, os
zoneamentos, respeito ao permetro, as outorgas, isso est sendo acatado sim,
incorporouefazpartedarotina.OPlanopodeobtersucessoemalgunsquesitos,mas
em outros no. No caso de So Carlos, h instrumentos que no foram
regulamentados, no se tornaram leis especficas e, portanto, no so aplicados.
(EntrevistadoO).
Eu acho o Plano Diretor uma lei que forte, que pegou, pois a gesto apostou no
Plano(EntrevistadoL).
Ento, o resultado no foi o plano do Executivo, no foi o plano do COMDEMA, foi
umplanofrutodeumagrandenegociao(EntrevistadoO).
282

4.2.1.ANLISEDADEFINIODASUNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL
LeituraseDiagnsticos
A etapa de leitura e diagnstico do Municpio de So Carlos, que embasou as
proposiesdoPlanoDiretor,percorreuquasetrsanosefoiconsideradaumimportantemomento
degeraoecompilaodeinformaesexistentes.
Nesse processo constatouse que a ausncia de dados e informaes sistematizadas
sobre o municpio era grande, sendo preciso um exaustivo trabalho de equipes multidisciplinares,
almdacontrataodeconsultorias.Estastrabalharamnosentidodecompreenderosprocessosde
gesto existentes, assim como de abranger as vrias reas que tangenciavam o Plano Diretor. Para
issofoiprecisoentraremcontatocomrgoseinstituiesquepoderiamcontribuirnofornecimento
dosdados.
UmapartemuitoricadoPlanoDiretorfoiodiagnstico,ageraodasinformaes
(EntrevistadoN).
Teve um diagnstico muito profundo, essa cidade no tinha informao pra quem
quisesse comear a fazer um Plano no tinha base de informao, ento ficou de
2001at2003sgerandoinformao,coletandodados(EntrevistadoM).
Naverdadeopessoaltinhapoucainformaodacidaderealedecomosedavamas
coisasaquidentroemtermosdelegislao,de parcelamentodo solo,queapesarde
ter uma lei federal no bem assim, n, cada municpio tem uma dinmica prpria,
temumalegislaoprpria.Temumacoisaquepareceatabsurdo,mastemusose
costumes que fogem da lei e que na poca havia muitos desentendimentos com
relao, por exemplo, ao permetro urbano, o que na verdade permetro urbano o
que rea de expanso urbana, isso uma coisa que o pessoal que veio da
universidadenoentendia,porquenohaviaumaregra,querdizer,tinhaumaregra
maisinformaldoqueporescrita(EntrevistadoL).
Nesse momento de descobertas e leituras, percebeuse o acentuado grau de
transformaes e impactos negativos advindos dos processos especulativos de ocupao do solo e
que no contemplaram os elementos e as caractersticas presentes no municpio. Os impactos
evidentes claramente apontavam para a temtica ambiental, sobretudo nas relaes entre os
processos inadequados de ocupao urbana e suas consequncias, como ocupaes irregulares em
reas de preservao, formao de reas de risco populao, baixa qualidade das guas urbanas,
pressoantrpicanosmananciais,entreoutras.
A questo ambiental teve uma importncia grande no processo de construo do
Plano, muito pela mobilizao social que tem aqui, tanto pelo pessoal da USP, da
Federal, da Ong APASC, isso da pesou muito no Plano. D pra ver, tinha muita tese,
muito trabalho acadmico que foi incorporado. Isso foi uma coisa bacana vindo da
Universidade.Ento,dissoresultouumapresenagrandedaquestoambiental,acho
quetemmesmonaspropostasdoPlano(EntrevistadoP).
283

A perspectiva que se apresentou foi que realmente as nossas principais

preocupaes, vamos dizer urbanas e ambientais estavam l presentes. As reas
frgeis,aquestodosmananciais,asreasverdes,osvaziosetc(EntrevistadoR).
As condies do espao urbano demonstraram o alto grau de vulnerabilidade deste
territrio,principalmenteemdeterminadasregies.Umadasvulnerabilidadesconstatousenaregio
suldacidade,porapresentarumarelaointrnsecaentrebaixascondiessociaiseconcentraode
populao de baixa renda, em contraste com significativos fragmentos florestais, relevos sinuosos e
reasderecargadoAquferoGuarani.
Outra vulnerabilidade evidenciada pela etapa de diagnstico relacionouse com as
duasreasdemananciaissuperficiaisdeabastecimentopblico:aBaciadoMonjolinhoeaBaciado
Feijo pelo fato de (principalmente a primeira) receberem um tipo de ocupao antrpica
inadequada e, em momento algum, terem sido objeto de intervenes ou polticas pblicas que
almejassem proteglas. A preocupao, nesse sentido, estava em evitar que essas reas de
mananciais deixassem de servir para o abastecimento pblico da populao de So Carlos,
procurando no repetir o que j tinha ocorrido com outra rea de manancial, que foi rodeada pela
ocupaourbanae,consequentemente,inviabilizada.
As reas de mananciais eram uma questo que antes do Plano Diretor no tinha
muita relevncia do ponto de vista das polticas pblicas... No tinha nenhuma
importncia,seagenteprecisassepassarporcimadeumanascenteefazerumarua
aiiafazereboa(EntrevistadoL).
Alm das informaes obtidas das questes ambientais, outra caracterstica
evidenciada esteve relacionada ao conhecimento sobre o territrio rural de So Carlos. Pouco se
sabia a respeito de um municpio que possui 94% de seu territrio pertencente aos limites rurais,
emboraessadivisorgidaentreurbanoruralvenhaapresentandomuitasnuances.
No processo do diagnstico, o territrio rural foi revelado como um espao
diversificado para alm das atividades agrcolas, no qual tambm foram descobertos alguns nichos,
comoumaregioondeaindasobreviviampequenosprodutoresruraisfrenteexpansodasgrandes
monoculturas.
Agrandedescobertadodiagnsticofoiorural,querdizer,comonoexistiaaprtica
anteriordeselidarcomomeiorural,foimuitointeressantedescobrirqueoruralno
era composto apenas das atividades agrcolas. Comeou, ento, um processo de
entendimento de um espao que, apesar do nome, um rural diversificado, pois
apresenta uma srie de outros usos. A primeira surpresa foi essa, descobrir esse
territrio diversificado, a segunda foi descobrir uma concentrao dos pequenos e
mdiosproprietriosrurais,naregiodaBabilnia(EntrevistadoO).
O Plano avanou no sentido de considerar o rural, incorporou alguns conceitos que
no so s do rural, como produo, mas o rural tambm como conservao,
preservao ambiental. Ento, essas coisas esto contempladas. Acho que isso um
284

grande avano, pelo menos na poca, hoje um pouco bvio, acho que todo Plano
Diretorprecisafazerisso(EntrevistadoS).
Aomesmotempoemqueoruralfoicaracterizadocomoumespaodiversificado,as
fronteirasentreurbanoeruralapresentavamsriosdesafiosaseremenfrentadospeloPlanoDiretor,
nosentidodepensarumapossvelexpansoparaalmdopermetrourbanodeformacontroladae
adequada ambientalmente. Essas reas caracterizavamse por apresentarem conflitos de usos e
ocupaes irregulares, como chcaras de recreio, alm de ocupaes industriais e demandas por
moradias,novosbairrosecondomniosfechados.
Verificousequenoexistemaisumafronteirargidadoqueruraleurbano,muita
gente mora no urbano e vai trabalhar no rural, ou vice versa, a migrao enorme
nessa regio, ns temos cada vez menos gente no campo, e at os nibus escolares
acredito que diminuram porque a populao rural vem diminuindo. Ento uma
misturamuitoclara.(EntrevistadoS).
Embora o municpio possusse grande parcela territorial rural e estoque de terras a
seremurbanizadasparaalmdourbano,aocupaodentrodopermetroaindaapresentavagrandes
vazios. Um estudo mais detalhado sobre eles no chegou a ser concretizado e pairavam muitas
dvidasdoqueseriadefatoumaglebaouumaedificaoociosa.
Oquechamouatenonaquelemomentofoiarelao rea urbana erearural,
um municpio que tem muita terra pra ser urbanizada e tem que se lidar com isso,
ento a questo da expanso foi um tema fundamental. Ao mesmo tempo toda a
presena de vazios, tanto em lotes como em glebas, uma presena significativa, ou
seja,umareaurbanamnima,notinhanem6%dareadomunicpiourbanizadae
mesmoassimhaviavazioseumabaixadensidade(EntrevistadoP).
Dasomatriadetodosessesfatores,oprocessodeleituraapresentouummunicpio
comgrandesproblemassocioambientaisetambmalgumaspotencialidadesquedeveriamservirde
baseparaaconstruodasdiretrizes,propostaseinstrumentosdoPlanoDiretor.
O diagnstico da situao ambiental do municpio enfatizou principalmente as
desigualdades sociais relacionadas com os impactos da degradao do meio ambiental sobre as
diferentesreasdacidade(ObservatriodasMetrpoles,2009b).
Asfragilidadesambientais estavampresentesemquasetodas as direesda cidade:
na direo Norte, havia a questo da transposio das Bacias Hidrogrficas TietJacar e Mogi
Guau, embora esta fosse a rea de maior presso especulativa e com demanda de expanso de
condomniosfechados;nadireoLeste,haviaapresenadasduasprincipaisreasdemananciaisde
abastecimento pblico da cidade; na direo Sul, havia um territrio com acentuados conflitos
socioambientais, sofrendo presses por novas ocupaes de loteamentos populares e, por fim, a
direoOesteapresentavaumacondioderelevoetopografiadesfavorvel.
285

Ns percebemos que So Carlos est numa situao bastante peculiar de

implantaoporqueparatodososladosexistemfragilidadesourestriesambientais
(EntrevistadoO).
A despeito de o municpio apontar fragilidades em diversos sentidos, houve uma
leitura de que os vetores NorteOeste poderiam apontar para uma expanso mais adequada do
crescimentodacidade,comomostraaFigura45.
Figura45VetoresdeExpansoUrbanadiagnosticadospeloPlanoDiretordeSoCarlos.
Fonte:CmaraMunicipaldeSoCarlos(2005).

Foram justamente esses elementos que embasaram a delimitao das Unidades de

PlanejamentoeGestoeaconstruodoMacrozoneamentoMunicipal.

286

UnidadesdePlanejamentoeGesto/Macrozoneamento
Adimensoambientale,emespecfico,aquestodaproteodosrecursoshdricos
foram elementos que contriburam na definio das Unidades de Planejamento e Gesto para o
PlanoDiretordeSoCarlos,principalmenteparareaslocalizadasforadopermetrourbano,embora
assumidaapenassobalgunsaspectos.
TaisevidnciasencontramsenasdiretrizesgeraisparaoOrdenamentoTerritorialdo
Municpio ao enfatizarem que o Macrozoneamento e o Zoneamento do Municpio deveriam
delimitar,protegererecuperarreasdepreservaoambiental.
A fim de ordenar a ocupao e orientar a produo do espao, o territrio do
MunicpiodeSoCarlosfoidivididoemMacrozonas,ZonasereasdeEspecialInteresse.
Com base nessa diviso, o Plano Diretor apresentou uma proposta de
Macrozoneamento que dividiu o municpio em Macrozona Urbana e Macrozona de Uso
MultifuncionalRurale,emseuart.19,apontouobjetivosparaoordenamentoterritorialdeformaa
permitir:
Iaidentificaoeexploraodosseuspotenciais;IIapreservaodopatrimnio
natural, histrico, cultural, arqueolgico e paisagstico; III a conteno da expanso
da rea urbana que acarrete degradao socioambiental; IV a minimizao dos
custos de implantao, manuteno e otimizao da infraestrutura urbana e dos
servios pblicos essenciais; V cumprimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana; VI instalao dos mltiplos usos e convivncia entre os
diferentes grupos sociais; VII a constituio do mapeamento agroambiental do
Municpioparaqueousoruralsejacompatibilizadocomosrecursosnaturais(PMSC,
2005,art.19).
A diviso do Macrozoneamento em Macrozona Urbana e Rural de fato pouco serviu
paranortearinduesourestriesquepudessemdefinirdiretrizesdeusoeocupaodosolo.
HouveoMacrozoneamento,quedividiuemreaurbanaerural,masnoeranada,
ele no era um macrozoneamento. S dividia em zona urbana e zonas rurais,
multifuncionais. Tanto que agora a gente est pensando de serem as bacias, a sim
voc tem uma coisa que o Macrozoneamento que so as bacias e a evidencia
algumacoisaemtornodagua.Omacrozoneametoparamim,essequefoifeitoem
SoCarlosetambmemoutros1.700municpios,elenonada(EntrevistadoP).
EmquepeseapoucaefetividadedoMacrozoneamento,algunselementosvoltados
temtica ambiental foram incorporados na delimitao das zonas localizadas na Macrozona Rural,
principalmenteaquelasadjacentesaopermetrourbano,nosentidodeenfrentarepropordiretrizes
maisadequadasaoprocessodeocupaoconflituosonasreasdefronteiraruralurbana.
As reas consideradas de transio entre o meio rural e o meio urbano e de maior
tendncia para a expanso urbana foram delimitadas por duas zonas denominadas Zonas de
287

Regulao e Ocupao Controlada (Zona 4A e Zona 4B). Para tal foram propostos parmetros
diferenciadosdeocupaoeinstrumentosderegulaodaalteraodeusoruralparaurbano.
AZona4foidelimitadaporreasquedemonstravamfortetendnciaparaaexpanso
urbana,apresentandousodiversificado,eseconfiguroucomotransioentreomeioruraleomeio
urbano,comasseguintescaractersticas:concentraodechcarasderecreio,reasdeusosparafins
de moradia, comrcio e lazer; rea de interesse para novos empreendimentos imobilirios,
ocorrncia de parcelamentos com deficincia no sistema de drenagem; presena de Distrito,
aeroporto,aterrosanitrio,zonaseccionadaporrodovia,presenadecampodegolfeemfazendade
interesseturstico,esportivoeecolgico,proximidadedoCampusIIdaUSP,recmcriado,epresena
denascentesdeimportantescrregosdomunicpio.
As reas de Mananciais foram tambm enquadradas em outras duas zonas
consideradasZonasdeProteoeOcupaoRestrita(Zona5AeZona5B).AZona5Aabrangeriaparte
dareadomanancialdeabastecimentopblicoformadopelaBaciadoCrregoMonjolinhoeaZona
5B seria formada pela Bacia do Crrego do Feijo e parte da APA Estadual de Corumbata. Nessas
reas se previa a implementao de atividades compatveis com a manuteno e a preservao do
patrimnio ambiental e o estabelecimento de parmetros mais restritivos de parcelamento, uso e
ocupaodosoloquegarantissemaintegridadeambientaldosmananciais.
De fato, usamos a questo das Bacias para criar algumas Zonas, mas no todas.
Nessa poca j estava claro que tnhamos uma parte da Bacia do Manancial de
captaodoMonjolinholocalizadanumareadeurbanizaoconsolidadadacidade.
Ento,estvamosconvencidosdaimportnciadepreservaodessaBaciaqueestava
submetidaaesseprocessodeurbanizao.(EntrevistadoO).
Pra mim eu sempre vejo o Plano Diretor de So Carlos como exemplo de um Plano
onde a questo ambiental esteve presente. Na diviso territorial, por exemplo, as
reas de Proteo e Recuperao de Manancial esto l, tem duas reas cujas
caractersticasforamdefinidasemfunodosmananciais(EntrevistadoR).
Para o direcionamento do crescimento da cidade a questo das Bacias foi
fundamental. Onde a gente conseguiu segurar o crescimento foi na Zona Leste,
cabeceiradoGregrio,doMonjolinho,conseguimosgraasaessetrabalhodetentar
preservaressasbacias(EntrevistadoM).
Alm desses aspectos, a concentrao de uma rea de agricultura familiar tambm
foiumfatorquecondicionouadefiniodaZonadeProduoAgrcolaFamiliar(Zona6),nosentido
de manter tradies culturais e a estrutura produtiva diversificada, buscando garantir a produo
agrcoladepequenaemdiaescala.
Para alm das reas de fronteira, das reas de mananciais e da rea de produo
familiar, o restante da rea rural foi inserido na classificao de Zona de Uso Predominantemente
Agrcola (Zona 7) com caractersticas diversas como: abundncia de recursos hdricos, presena de
distritoruralepredomnioderedesagroindustriaisdacana,leiteelaranja.
288

AFigura46destacaadelimitaodasZonasemterritriorural.
Figura46MacrozoneamentodoMunicpiodeSoCarlos.

Fonte:SoCarlos(2005).
289

Enquanto a questo ambiental e a delimitao por bacias hidrogrficas estiveram

presentes na definio de zonas localizadas no meio rural, esses aspectos no foram os fatores
prioritriosqueembasaramadefiniodoZoneamentoUrbano.
As temticas norteadoras do Zoneamento Urbano para o Plano Diretor focaram,
sobretudo, os aspectos relacionados capacidade de infraestrutura instalada, a concentrao e a
densidadepopulacional,eapresenadeacessos,barreirasetransposiesvirias.
EuachoqueasZonasquetmmenosrelaocomaquestoambientalsoaszonas
mais centrais. O critrio no diretamente ambiental porque foi adotado o nvel de
provimento de infraestrutura, porque uma mais bem infraestruturada do que a
outra. Porm, na Zona 3A e 3B, o critrio basicamente socioambiental. Na Zona 4,
apesardeexistirapossibilidadedeexpansourbana,humapreocupaoambiental
na srie de exigncias para novos empreendimentos, que remetem questo
ambiental.AZona5,quedivididaem5Ae5B,representamosdoismananciais;na
Zona 6 tem esse vnculo pela produo agrcola familiar e na Zona 7, que de uso
predominantemente rural, a questo ambiental tambm est fortemente articulada
comsuacaracterizaoesuasdiretrizes(EntrevistadoO).
Nessa perspectiva, a tnica do adensamento urbano pautouse em priorizar uma
cidade compacta tentando evitar o histrico de implantao de loteamentos dispersos e
descontnuoseestimularopreenchimentodosvaziosurbanoseadiversidadedeusos.
Duaszonasforampropostasnessesentido,aZonadeOcupaoInduzida(Zona1)ea
Zona de Ocupao Condiconada (Zona 2). Para a primeira, delimitada pela regio mais central da
cidade,forampropostascomodiretrizes:garantiadadiversidadedeusos,emespecialohabitacional;
preservao da diversidade social; destinao de reas infraestruturadas para uso de habitao
popular; promoo da ocupao de glebas e lotes vazios e de imveis vagos e subutilizados;
promoo da preservao do patrimnio histrico e arquitetnico; controle da permeabilidade do
solo; estabelecimento de exigncias aos novos parcelamentos de acordo com o impacto da sua
implantao(PMSC,2005,art.26).
A Zona de Ocupao Condicionada (Zona 2), delimitada por regies contguas rea
central, apresentou diretrizes semelhantes Zona 1, complementado pela adequao das
transposiesdaRedeFerroviriaFederaledaRodoviaWashingtonLuiz,pelaadequaodosistema
virio urbano nas regies de morfologia fragmentada e adequao do sistema de drenagem e
melhoriasdoDistritoIndustrial.
Com uma abordagem diferenciada das propostas para as Zonas 1 e 2, ainda contida
no permetro urbano, uma terceira zona foi delimitada, a Zona de Recuperao e Ocupao
Controlada(Zona3),nosentidodeolharepensardiretrizesparaumadasreasdemaioresconflitos
socioambientais urbanos existentes, justamente por possuir caractersticas como: encostas com alta
declividade; solos suscetveis a eroses com crregos assoreados; infraestrutura precria;
parcelamentos irregulares localizados nas proximidades de encostas de alta declividade;
parcelamentosirregulareslocalizadosemreasisoladascomprecariedadedeinterligaoviriacom
amalhaurbanaconsolidadaeconcentraodapopulaodebaixarenda.
290

Figura47ZoneamentoUrbanodeSoCarlos.

Fonte:SoCarlos(2005).
291

A Zona 3 foi dividida em Zona 3A e Zona 3B. A Zona 3A localizouse justamente na

reademaiorconflitosocioambiental,denominadaregiodoCidadeAracyeaZona3Bfoidelimitada
emfunodaproximidadedareadeproteodoManancialdoMonjolinho.
Tendo em vista as caractersticas apontadas, a Zona 3 de Recuperao e Ocupao
Controlada previu diretrizes que focaram a recuperao urbana, social e ambiental; garantia da
diversidade de usos para atrair comrcio, servios e atividades que gerassem trabalho e renda;
definio de parmetros urbansticos que fossem compatveis com as caractersticas mencionadas;
promoodemedidasnecessriasparaassegurarascondiesambientaiseurbansticasadequadas;
instituio de reas Especiais de Interesse Social; restrio da ocupao da regio como eixo de
expanso; regulamentao e disciplinamento do uso e da ocupao do solo para proteo do
manancialsuperficial;promoodetrabalhosdeeducaoambientalnascomunidadesenvolvidas.
Desse modo, o Plano Diretor buscou deixar claro evidncias para a reteno dos
processos especulativos de expanso predatria nessas duas reas. Logicamente, esse foi um dos
grandes desafios enfrentados pela gesto, pois essa zona, principalmente a Zona 3, se evidenciava
como uma rea onde a gerao de loteamentos para populao de baixa renda era a mais
adequadadopontodevistadafacilidadeedocustodeoportunidade.
De fato, isso foi o que ocorreu, uma vez que o processo de aprovao de novos
loteamentos populares (principalmente com a entrada de programas de construo de moradias
populares como o Minha Casa Minha Vida) no conseguiu ser freado nesta regio; mas, pelo
contrrio, eles continuaram a repetir a lgica de implantao de bairros com infraestrutura precria
implantados em locais frgeis, imprprios do ponto de vista socioambiental e distantes
espacialmente,contrariandoaideiadecidadecompacta.
Almdisso,opermetrodessaregiofoiampliado(comajustificativadequeasreas
incorporadas j estavam com diretrizes de parcelamento aprovadas), fato que demonstrou uma
grandeambiguidadepresentenoPlanoDiretor.
De um lado o Plano Diretor coloca que uma rea de ocupao controlada e, por
outro, aumenta o permetro urbano nessa rea. Teve algumas coisas que a gente
bobeou,noseioqueaconteceu,porexemplo,aminhaexpectativaquelnarea
sul na baixada do Aracy no tivesse mais ocupao, voc congelasse naquilo que
estava, mas depois ns fomos ver e o prprio permetro urbano que o Plano Diretor
definiuincluiuovazio(EntrevistadoR).
A regio sul... A demanda l por habitao de interesse social, essa a questo.
PorquenoseconseguefazerhabitaodeinteressesocialemSoCarlossenofor
naquelaregioemfunodocustodometroquadrado(...)Ocuparosvaziosurbanos
centrais eu acho que seria o ideal. Aquele estudo que foi feito [pelo PLHIS] apontou
isso, quer dizer, porque ns vamos construir 7 mil novas casas se tem 7 mil casas
construdas e vazias? Agora eu acho isso muito difcil porque o custo muito alto
(EntrevistadoL).
292

Agora no processo de reviso do Plano Diretor, fica evidente que a concentrao da

populao de baixa renda continuou nas reas inadequadas do ponto de vista
ambiental(EntrevistadoP).
AomesmotempoemqueozoneamentoconfiguradopelaZona3Anoconseguiuser
efetivoemsuasproposies,poroutrolado,asdiretrizesestabelecidasparaaZona3Bconseguiram
servir como um embasamento tcnico para a conteno da ocupao de loteamentos prximos ao
Manancial do Monjolinho. Segundo informaes de tcnicos da Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano, nos anos decorrentes da aprovao do Plano Diretor, muitos foram os
pedidosdesolicitaodediretrizesparaparcelamentosnessasreas,sendoamaioriaindeferidapela
prpriaSecretaria,tendoemvistaasdiretrizescontidasnoPlanoDiretor.
Ns no conseguimos, por exemplo, segurar a ocupao em reas ambientalmente
frgeiscomonoCidadeAracy.ApesardeteressaquestonoPlanonofoiumacoisa
muito prtica (...) J na Zona Leste, cabeceira do Gregrio e do Monjolinho uma
coisamaisprtica,entoagenteconseguiuembasarasdiretrizesdeusoeocupao
dosolo(EntrevistadoM).
OquepodeserpercebidofoiqueapropostadeZoneamentoparaoMunicpiodeSo
Carlos incorporou alguns parmetros que consideraram condies ambientais, embora no tenha
conseguidofrearosprocessosespeculativos,sobretudoem uma dasreasmaisfrgeis dopontode
vistasocioambiental,principalmentepelasdisputasemtornodoespaourbano.
Outro aspecto que no foi resolvido pelo Plano Diretor e necessita de uma ateno
maioraquestodasfronteirasdeexpansoeapressoqueelasvmsofrendo.PelofatodeoPlano
DiretorterorientadoocrescimentosentidoNorteeNoroeste,asreaspermitidasareceberemnovos
loteamentosmedianteAlteraodeUsodoSolo,mesmosendobastantegenerosas,vmmostrando
seinsuficientes,tendoemvistaograndecrescimentoeaquecimentodomercadoimobilirionesses
ltimos anos. A procura por reas que no esto contidas nas duas zonas passveis de expanso
urbana vem sendo, cada vez mais, crescente, como mostra a Figura 48. Alm disso, embora o vetor
de expanso tenha apontado o sentido Norte, ele traz uma problemtica do ponto de vista
ambiental, que a transposio das duas grandes Bacias Hidrogrficas municipais: a Bacia do Tiet
JacareaBaciadoMogiGuau.
Eu acho que o Plano que foi aprovado contm ambiguidades enormes. De um lado
ele queria estimular o adensamento da rea central mas, ao mesmo tempo, ele
ofereciaumareaparaexpansourbanaenorme.Quefoifrutodanegociao,acho
quenaquelemomentoissoeraopossvel(EntrevistadoP).
Talvez tenhamos que expandir essa rea passvel de Outorga Onerosa, tanto pra
edificaoquantopraparcelamentodosoloquehojeZona4e5,talvezexpandirpra
maisalgumaregio(EntrevistadoL).
A questo de expanso para Norte tambm apresenta um grande desafio, que
equacionaroproblemadetransposiodeBacias(EntrevistadoO).
293

Oquenaprticaeuestouvendoqueourbanoestavanandosobreorural,isso
inquestionvel, basta ver os empreendimentos imobilirios se expandindo fora do
permetro, j atravessou a Washington Luiz. E eram reas no passado de produo
agrcolaetodasasconseqnciasambientaisquesetem,deumlado.Edeoutrovoc
temaexpansoeaconsolidaodacana,querdizer,acanaseconsolidounaregio,
seconsolidoutambmnomunicpio.SoCarlosdeixoudeser,lem2002,umaBacia
leiteiraimportantecomofoinopassado.Eaculturaestcadavezmaisintensificada,
oquetemconseqnciasimportantesdopontodevistaambientalumavezquevoc
poder ter impactos relevantes concentrados em alguns pontos, algumas partes da
Bacia,impactosnosrecursoshdricos,porexemplo.(EntrevistadoS).
A Figura 48, que compara a evoluo urbana de So Carlos, apresenta uma anlise
atual dos empreendimentos tendentes a serem implementados para alm do permetro urbano e
mostraasreasdeinteressedomercadoparaaconstruodenovosparcelamentos.
Figura48EvoluodaOcupaoUrbanaemSoCarlos.
Empreendimentosimplantados
Empreendimentosemimplantao
Empreendimentosaprovados
Empreendimentosemanlise
Diretrizesdeparcelamentos
Fonte:AdaptadodeSoCarlos/FUSP(2011).
294

A orientao e a implementao do crescimento urbano evidenciaram e reforaram

duas tendncias que vinham apresentando indcios na cidade: uma expanso sentido Norte e
Noroeste, tendo como principal mercado uma faixa de populao de alto poder aquisitivo na busca
pormoradia emnovos bairrosoucondomniosfechadose,nosentidoSul, umamaior concentrao
de loteamentos para populao de baixa renda. Tal cenrio acentuou ainda mais a segregao
socioespacialjexistentenacidadedeSoCarlos.
Ns temos a regio sul da cidade especialmente aps as escarpas e as encostas do
PlanaltoSoCarlos,queeregiodaCidadeAracy,queporcausadascaractersticas
de solo e da prpria condio geomorfolgica ela tem fragilidades, condies de
acesso, e segregao social. Por outro lado, e eu acho que faz parte da mesma
vulnerabilidade,agentetemnaregionorteumextratodealtopoderaquisitivoque
oDahmafazendoumcontrastesocialquenolegal,entoagentecriounacidade
um plo nortesul. Ento essa polaridade uma vulnerabilidade. So dois mundos
(EntrevistadoN).

reasdeEspecialInteresse
Para alm do Macrozoneamento e do Zoneamento Urbano, uma segunda
classificao territorial foi feita para o Municpio de So Carlos estabelecendo as reas de Especial
Interesse(AEIs).
Deacordocomoartigo56doPlanoDiretor,elascompreendemporesdoterritrio
que exigem tratamento especial por destacar especificidades, cumprindo funes especiais no
planejamentoenoordenamentodoterritrio,complementandoozoneamentopormeiodenormas
especiaisdeparcelamento,usoeocupaodosolo.
OPlanoDiretordeSoCarlospropssetetiposdeAEIs,sendo:
IreadeEspecialInteresseHistrico;
IIreadeEspecialInteresseAmbiental;
IIIreadeEspecialInteresseTurstico,HistricoeEcolgico;
IVreadeEspecialInteresseTurstico,EsportivoeEcolgico;
VreadeEspecialInteresseIndustrial;
VIreadeEspecialInteressedeTransporteAreo;
VIIreadeEspecialInteresseSocial.
O critrio de definio das AEIs Ambientais (AEIAs) pautouse pela priorizao da
proteodasreasdefundodevalecomoasreasdePreservaoPermanente,nascentesecorpos
dgua. Alm disso, tambm foram priorizadas reas prximas aos mananciais, reas com vegetao
significativaepaisagensnaturaisnotveis,reasdereflorestamentoedeconservaodeparques,em
reasdeaterrossanitriosenasimediaesdaEstaodeTratamentodeEsgoto.
295

AmaioriadasAEIAsforamdefinidasporlocaisdentrodopermetrourbanoealgumas
localizaramsenomeiorural.AFigura49localizaasAEIAsurbanasepodeseverprioridadeespacial
delocalizaojuntosAPPsurbanas.
Figura49reasdeEspecialInteresseAmbientalUrbanas.

Fonte:AdaptadodeSoCarlos(2005).
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OutracategoriadeAEIruralqueprocurouvalorizarosatributosambientaisforamas
reas de Especial Interesse Turstico, Histrico e Ecolgico. Tais reas procuraram incentivar a
preservao de propriedades histricas relacionadas ao ciclo cafeeiro localizadas em regies com
potenciaistursticoeecolgico.
Vale dizer, portanto, que houve uma grande inteno nas definies dos
Zoneamentos Especiais em proteger e recuperar patrimnios histricoculturais, ecossistemas e
recursosnaturaisimportantesexistentesnomunicpio,emespecialosrecursoshdricos.
Adespeitodisso,asAEIsnochegaramadefinircritriossingularesparaaocupao
desses espaos. Para tal, essas reas demandariam uma regulamentao especfica com normas
especiais de parcelamento, uso e ocupao do solo, o que de fato no ocorreu em nenhuma delas.
Com a regulamentao, elas poderiam levantar propostas de aes que buscariam aumentar ainda
maisocontroledousodosolovisandoaproteoambiental.
Desse modo, esse foi um aspecto do Plano Diretor que no chegou a ser
implemenado na prtica da gesto do desenvolvimento municipal. Todas as categorias de reas de
EspecialInteresseaindanosaramdopapelficandoapenassuasdiretrizeselencadasnoplano.
EuachoquefoipositivoadelimitaodasAEIs,masnsnoavanamosmuito,por
exemplo,amicrobaciadoCambuiumareadeEspecialInteresseAmbiental,euno
me lembro de nada que a gente fez especificamente pelo fato dessa rea ser de
EspecialInteresseAmbiental(EntrevistadoN).
Estou lembrando, por exemplo, das reas que so Interesse Ambiental que esto l
gravadasnoPlanoDiretor,masasaessobreelassomuitopoucas.Oqueagente
tem de ao em cima das reas de Interesse dentro da rea urbana se deu, por
exemplo,nocumprimentodoTACdasmarginais(...)MasumTAC,noumacoisa
que veio do planejamento enquanto uma ao sobre essas reas e TAC serve pra
corrigirerros(EntrevistadoM).
Quer dizer, no adianta voc fazer 500 mil AEIS e quem faz o projeto? Quem na
Prefeituracontrata,conversa?Querdizer,noexiste(EntrevistadoP).
EmrelaosAEIsSociais,anoreservadepequenasreasnosinterstciosdamalha
urbanaparahabitaosocialeanoobrigatoriedadedenovosparcelamentosreservaremreaspara
HIS tambm podero ter como consequncia, com o crescimento da cidade, a intensificao da
periferizaodapopulaodemenorrendaeoagravamentodosproblemassocioambientaisnessas
reas.
Eu tambm acho que o Plano Diretor no abordou explicitamente a questo das
APPs. Mesmo que exista as AEIs, as APPs esto presentes no Plano, mas no existe
uma seo especfica dirigida a elas, esto como pano de fundo em vrios pontos
como,porexemplo,napolticahabitacional(EntrevistadoO).

297

4.2.2.ANLISEDOSOBJETIVOS,AESEINSTRUMENTOSDECARTERAMBIENTALCONTIDOSNOPLANODE
DIRETOR
PrincpioseObjetivosGerais
Concordando e, por vezes, repetindo os princpios estabelecidos pela Lei Federal
10.257/2001doEstatutodaCidade,adefesaporumaCidadeSustentvelfoitambmressaltadano
PlanoDiretordoMunicpiodeSoCarlosemseusPrincpiosFundamentais,aodizernoart.2queos
agentes pblicos, privados e sociais deveriam promover uma cidade sustentvel para todos,
valorizando os aspectos relativos moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao
transporte, aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer para as presentes e futuras geraes, e a
preservaoerecuperaodomeioambientenatural.
Novamente a sustentabilidade ambiental foi ressaltada no art. 3 ao indicar os
elementos fundamentais para que o municpio cumprisse suas funes sociais, englobando, entre
outros,oacessomoradia,aosaneamentoambiental,aomeioambientepreservadoesustentvel.
Para tal, algumas responsabilidades direcionadas ao Poder Pblico Municipal para o
cumprimentodaFunoSocialdaCidadeincentivaramuma maiorarticulaourbanoambientalao
evidenciarumaatuaonosentidode:aumentaraofertademoradiassociaisevitandoadegradao
de reas de interesse ambiental pela urbanizao e promover usos compatveis com a preservao
ambiental.
Ao mesmo tempo, a Funo Social da Propriedade tambm deveria atender
minimamente requisitos como: aproveitamento, uso e ocupao do solo compatveis com a
preservao,arecuperaoeamanutenooumelhoriadaqualidadedomeioambiente.
A temtica dos recursos hdricos foi evidenciada no inciso 1 do art. 5, onde se
abordou, dentre outros aspectos, que as atividades de interesse urbano ou rural seriam aquelas
inerentes ao pleno exerccio do direito Cidade Sustentvel, ao pleno respeito e cumprimento das
funessociaisdacidadeeaobemestardeseushabitanteseusurios,incluindoapreservaodos
recursos necessrios vida urbana e rural, tais como os mananciais, os corpos dgua, as reas
arborizadaseasreservasflorestais.
O inciso 2 do art. 5 complementou esse raciocnio dizendo que a compatibilidade
comapreservaodomeioambienteserefereaocontroledapoluiodoar,dagua,dosoloeda
destinaodosresduos,assimcomofluidezdedrenagemdasguaspluviaisedoscorposdgua,a
maior permeabilidade do solo, preservao de sua cobertura vegetal e da vegetao significativa
existente.
No que tange aos onze Objetivos defendidos no Plano Diretor nos arts. 7 e 8
relacionados poltica urbana e poltica fundiria, seis tangenciam questes relacionadas
temticaambiental:

298

Igarantiroplenodesenvolvimentodasfunessociaisdacidade;
IIgarantirobemestareamelhoriadaqualidadedevidadosmuncipes;
III garantir a proteo, valorizao e uso adequado do meio ambiente natural e
construdo,edapaisagemurbanaerural(PMSC,2005,art.7);
(...)
IIdemarcar,preservareampliarasreasverdesedepreservaoambiental;
III demarcar zonas prioritrias para aes de saneamento ambiental, que exeram
oupossamexercerefeitoprejudicialaobemestarfsico,mentalousocialdoscidados;
Vpromoveraintegraoentreasregiescentraiseperifricasdomunicpio(PMSC,
2005,art.8);
Em relao s Diretrizes, o Plano Diretor remeteu ao cumprimento das Diretrizes
GeraisestabelecidaspeloEstatutodaCidadeeapontouvinteeduasDiretrizesLocais,entreasquais
asquepodempotencializararelaoambientalurbanaso:
VII assegurar a integrao entre as reas de preservao ambiental, rural e urbana
visandoodesenvolvimentoambientalsustentvel;
VIIIpropiciararecuperaoemelhoriadascondiesdemoradianosaglomerados
de habitaes ocupadas pela populao de baixa renda, implementandose as medidas necessrias
para a regularizao fsica, urbanstica, imobiliria, administrativa e fundiria destas reas,
assegurandose o acesso aos equipamentos urbanos e comunitrios e aos servios pblicos
essenciais;
IX garantir, nas reas consideradas de risco, a implementao de programas de
reabilitaooudeatendimentohabitacionalnoscasosderemoodepopulao;
XI buscar a utilizao adequada das reas ociosas e a produo de habitao de
interesse social, promovendo o seu aproveitamento por meio de estmulos ou maior gravamento
tributrio;
XII preservar e recuperar o meio ambiente natural e construdo, o patrimnio
cultural,histrico,artsticoepaisagstico,emespecialasreasdeinteresseambientallocalizadasno
permetrodeproteoaosmananciais;
XIIIcomplementaraaodosrgosfederaiseestaduaisresponsveispelocontrole
ambiental;
XIXincentivaroturismoambientalmentesustentvel;
XX garantir condies de dignidade, por meio do atendimento s necessidades
bsicaseoacessorededeserviossociais,assegurandoacolhimento,proteoequalidadedevida;
299

XXIIassegurarcondiesparaaincolumidadedaspessoasedopatrimnio.
EmboraesteartigotenharessaltadoasDiretrizesLocais,emtermosambientais,elas
no diferenciam muito das Diretrizes Gerais estabelecidas pelo Estatuto da Cidade e pouco
contextualizam as problemticas socioambientais encontradas em So Carlos. Poucas reas ou
regies do municpio foram destacadas no sentido de enfatizar um olhar e uma preocupao
diferenciadasobreelas,comoressaltaoEntrevistadoO:
E h outra falha que identifico e que se refere s diretrizes ambientais contidas no
Plano Diretor, por serem muito genricas, repetem um pouco o que est no Estatuto
da Cidade. Em termos de grandes diretrizes, faltou contextualizar, faltou incorporar
elementosendgenos(EntrevistadoO).

InstrumentosPotenciaisdeContribuioAmbiental
ParaaimplementaoeefetivaodaPolticaUrbanadeSoCarlosoPlanoDiretor
elencoutrintaecincoinstrumentos,asaber:
IInstrumentosdePlanejamentoeGesto:
a)PlanoDiretor;
b)LegislaodeParcelamento,UsoeOcupaodoSolo,deEdificaoePosturas;
c)ZoneamentoMunicipal;
d)PlanoPlurianual;
e)LeideDiretrizesOramentriaseOramentoAnual;
f)Gestooramentriaparticipativa;
g)Planos,programaseprojetossetoriaisintegrados;
h)Planosdedesenvolvimentoeconmicoesocial;
i)Planomunicipaldemobilidadesustentveleacessibilidade;
j)ZoneamentoAmbiental.
IIInstitutosTributrioseFinanceiros:
a)Tributosmunicipaisdiversos;
b)ImpostosobreaPropriedadePredialeTerritorialUrbanaIPTU;
c)Taxasetarifaspblicasespecficas;
d)Contribuiodemelhoria;
e)Incentivosebenefciosfiscaisefinanceiros.
f)FundoMunicipaldeHabitaoeDesenvolvimentoUrbano.
IIIInstitutosJurdicos,UrbansticoseAdministrativos:
300

a)Parcelamento,edificaoouutilizaocompulsrios;
b)ImpostosobreaPropriedadePredialeTerritorialUrbanaprogressivonotempo;
c)Desapropriaocompagamentodettulos;
d)Servidoadministrativa;
e)Tombamentodeimveisoudeimobiliriourbano;
f)reasEspeciaisdeInteresseAmbiental,Histrico,Cultural,Turstico,Ecolgico,de
TransporteAreoeIndustrial;
g)reasEspeciaisdeInteresseSocial;
h)ConcessodeUsoEspecialparaFinsdeMoradia;
i)DireitodeSuperfcie;
j)DireitodePreempo;
k)OutorgaOnerosadoDireitodeConstruiredeAlteraodeUso;
l)TransfernciadoDireitodeConstruir;
m)OperaesUrbanasConsorciadas;
n)ConsrcioImobilirio;
o)Regularizaofundiria;
p)Assistnciatcnicaejurdicaurbansticagratuitaparaascomunidadesegrupossociaisde
baixarenda;
q)Referendopopulareplebiscito;
r)EstudodeImpactoAmbientalEIA,RelatriodeImpactoAmbientalRIMA,Estudode
ImpactodeVizinhanaEIVeRelatriodeImpactodeVizinhanaRIVI(PMSC,2005,art.13).
Do total desses instrumentos, alguns evidenciaram e indicaram maiores
estreitamentosecontribuiescomapreocupaopelaproteoambientaldomunicpio.
Alm do Zoneamento e das reas Especiais de Interesse (j abordados no item
anterior), um desses instrumentos foi o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), considerado de
grandepotencialparaaproteoambiental.
De acordo com o art. 208, os empreendimentos que tivessem significativa
repercusso no meio ambiente ou sobre a infraestrutura, adicionalmente ao cumprimento dos
dispositivos previstos na legislao urbanstica, teriam sua aprovao condicionada elaborao do
Estudo de Impacto de Vizinhana e aprovao do Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIVI),
quandofosseocaso.
O Estudo de Impacto de Vizinhana no substituiria o Estudo de Impacto Ambiental
(EIARIMA),instrumentoexigidoemcasosdiferenciadosedemaiordimenso,conformealegislao
ambiental.
OstiposdeempreendimentosdefinidospeloPlanoDiretorcujolicenciamentoincluiu
aelaboraodeEstudosdeImpactodeVizinhana,foramosseguintes:projetosdeparcelamentodo
301

soloqueresultassemmaisdeduzentoslotes;edificaoouequipamentocomcapacidadeparareunir
mais de duzentas pessoas simultaneamente; empreendimentos resultantes da aplicao dos
instrumentos urbansticos como Transferncia do Direito de Construir, Outorgas Onerosas e
Operaes Urbanas Consorciadas; empreendimentos com dimenso de testada de quarteiro ou
maior que cinco mil metros quadrados, situados na Zona 1; empreendimentos com guarda de
veculos que comportem mais de cem vagas ou garagens comerciais com mais de cinqenta vagas;
empreendimentos que demandem alterar o permetro urbano, delimitaes das zonas, modalidade
decoeficientesouqueapresentemnormasprpriasdeusodosolo;empreendimentosquecoloquem
em risco a integridade dos recursos naturais, podendo afetar a fauna, a flora, os recursos hdricos e
comprometer o sistema e o controle de drenagem; empreendimentos que coloquem em risco a
preservao do Patrimnio Cultural, Artstico, Histrico, Paisagstico e Arqueolgico, desde que
tombados ou em processo de tombamento ou sobre os quais haja interesse manifesto de conselho
especfico; empreendimentos causadores de modificaes estruturais do sistema virio;
empreendimentos residenciais murados com vias internas privadas e restrio de acesso pblico.
Almdesses,foramconsideradostambmempreendimentosdeimpactoaquelesqueenvolvessema
implementao dos seguintes equipamentos urbanos: Aterros Sanitrios e Usinas de Reciclagem de
Resduos Slidos; Autdromos, Hipdromos, Estdios Esportivos; Cemitrios e Necrotrios;
Matadouros e Abatedouros; Presdios, Quartis, Corpo de Bombeiros; Terminais Rodovirios,
Ferrovirios e Aerovirios; Terminais de Carga; Hospitais e Unidades de Pronto Atendimento e
AtendimentoEmergencial.Escolas,TeatroseGinsiosEsportivos.
O EIV foi especificado pela Lei Municipal 13.056/2002. Segundo seu art.9, o Poder
Executivo Municipal deveria regulamentar tal Lei dentro do prazo mximo de duzentos e quarenta
dias,oquenoocorreu.Portanto,elavemsendousadacomorefernciaparaasolicitaodosEIVs.
A Lei tambm detalhou o significado de projetos de significativa repercusso
ambiental, como sendo aqueles que provocam a deteriorao das condies da qualidade de vida
instaladas em um agrupamento populacional ao alterar as propriedades fsicas, qumicas ou
biolgicasdomeioambiente,podendoafetar:asade,aseguranaeobemestarda populao;as
atividades sociais e econmicas; as condies sanitrias; a qualidade dos recursos ambientais; o
patrimnio cultural, artstico, histrico, paisagstico e arqueolgico do municpio; a qualidade de
acessoinfraestruturaurbanainstalada;asrelaesdeconvivnciaedevizinhana.
No que tange proteo ambiental, o EIV um instrumento de grande potencial,
pois pode agir de forma preventiva construo do empreendimento. Sua aprovao, feita pelos
Conselhos competentes, depende de uma srie de estudos que avaliem os impactos positivos e
negativosdosaspectoselencadoseasconsequentesmedidasmitigadoras,compatibilizandoascoma
preservao,arecuperaoeamanutenodaqualidadedomeioambientenaturalouconstrudo.
No caso do Estudo de Impacto de Vizinhana certamente a questo ambiental est
presentepormeiodasanlisesdepotencialdeimpactosqueproduzamalteraesou
riscodealteraesdaintegridadeambiental(EntrevistadoO).
Para que sejam possveis a anlise e aprovao desses estudos e das indicaes de
medidas mitigadoras, necessria uma estrutura administrativa capaz de proporcionar um retorno
adequadosexignciaspropostaspeloinstrumento.
302

Em que pese tal necessidade, a prtica desse instrumento em So Carlos vem

mostrandoqueessecenrioaindaumhorizontelongedeacontecerdemaneiraideal.OEstudode
ImpactodeVizinhanajvemsendosolicitadoaosempreendimentosquedelenecessitam,emboraa
capacidadeparaanliseeaprovaoestejamuitoaqumdoadequado.Almdisso,comoosestudos
so pagos pelos empreendedores, muitos deles so induzidos a mascarar os impactos negativos e
apontarmedidasmitigadorasinsuficientes.
OEntrevistadoM,profissionaldaprefeitura,apresentaessecenrio:
O EIV tem um potencial pouqussimo explorado ainda. Existe um problema muito
grave porque quem faz pago por quem tem que fazer, ento, por isso, ele acaba
sendo comprado... Ento, ele vai servir mais pra justificar o empreendimento do que
pramelhorlo,dopontodevistaambiental,urbanoetc...
Ehoje,tendoemvistaasdificuldades,oqueagentetemfeitoassim:agenterecebe
um monte de porcaria de Estudo de Impacto de Vizinhana, dizendo que est tudo
bem, no vai acontecer nada, so s 200 casas a mais, a rua aguenta, no tem
problema...Aagenteolhaeescreve:emboraoEstudonotenhacontempladotal...
a a gente exige certas coisas (...) No existe a estrutura formal pra anlise do EIV.
Embora no exista, a gente se rene, senta conversa, consulta... Mas o que a gente
vai fazer? O Estudo no est servindo muito de base, s vezes at encontro alguma
informao til l e falo: opa! Quando v que a equipe boa, da a gente pede
complementoprasaberumpoucomais.Quandoagentevqueocasoperdido,ns
mesmos j falamos: voc vai fazer o seguinte: aquele cruzamento ali precisa de um
semforo...(EntrevistadoM).
Outroinstrumentoquepoderiacontribuircomaindicaodelocaismaisadequados
para expanso urbana e para a implantao de atividades como aterros sanitrios, estaes de
tratamento, entre outros, seria o Zoneamento Ambiental. Embora seja um instrumento de grande
potencial, ele apenas citado na Lei do Plano Diretor e no existe nenhum indicativo para que seja
implementado, no tendo sido em nenhum momento tratada ou discutida a sua importncia de
realizao.
De forma semelhante, encontrase a Transferncia do Direito de Construir, um
instrumentoquepoderiaserutilizado,beneficiandooproprietrio,quandooimvelforconsiderado
deinteressepblicoparapreservaoambiental,histricaouregularizaofundiria.
As Operaes Urbanas Consorciadas, tambm indicadas no Plano Diretor (art. 191),
poderiam orientar ,em uma rea especfica, transformaes urbansticas estruturais, melhorias
sociais e a valorizao ambiental. Esse instrumento tambm no foi regulamentado e h, inclusive,
controvrsias sobre sua eficcia na cidade de So Carlos, pois voltado para reas com grandes
conflitoseinteressesdomercadoimobilirio.
O Direito de Preempo, instrumento que tambm inclui dentre seus objetivos a
criaodereasdeProteo,deveriaserregulamentadoatravsdeleiespecfica,oquenoocorreu.
303

Percebese,dessemodo,queagrandemaioriadosinstrumentoselencadosnoPlano
que poderiam contribuir de maneiras diferenciadas para os aspectos ambientais e suas relaes
urbanas deveria ser objetos de leis especficas, mas elas no foram elaboradas e eles no tm sido
aplicados.
O Plano Diretor implementou o que o terreno conhecido, que foram as diretrizes,
coeficientes, a maneira como se dar a aprovao de loteamentos, procedimentos e
administrao do territrio urbano. Acho que aquela questo de vamos
profissionalizar, na medida do possvel, vamos organizar, vamos ter procedimentos,
fazer isso, fazer aquilo. A eu acho que eles perderam a mo na hora de trabalhar
outros instrumentos, no tiveram capacidade de pensar como seria fazer a coisa de
um jeito mais correto, quer dizer, esses instrumentos, que eu acho que so os mais
poderosos do ponto de vista de Plano mesmo, eles foram vistos de uma maneira
muitolinearenoforamaproveitadosainda(EntrevistadoQ).

Instrumentoseconmicos
Uminstrumentovoltadoparaarecuperaodosbenefciosgeradospelaurbanizao
pblica e ocupao dos vazios urbanos o IPTU Progressivo no Tempo, que est diretamente
vinculado comaUtilizaoe o Parcelamento Compulsrios. Essesinstrumentospossuemumduplo
potencial de adensamento de reas ociosas centrais e tambm de arrecadao, embora existam
crticasarespeitodoseulongotempodeimplementaoedadificuldadeemenfrentardiretamente
odireitodepropriedade.
O Plano Diretor chegou a definir o que seria imvel edificado no utilizado e
subutilizadopassveldeutilizaocompulsria,comosendoosimveisdesocupadoshmaisdevinte
e quatro meses ou que tenham rea edificada menor do que dez por cento nos terrenos com
dimensomaiorouigualamilmetrosquadrados,desdequenosejaonicoimveldoproprietrio
equearealivrenopossuaespciesvegetaissignificativaspeloporteouespcie.
Alm disso, tambm considerou imvel no edificado, no utilizado e subutilizado
como sendo os lotes vagos com rea igual ou superior a quinhentos metros quadrados incluindo
reas contguas pertencentes ao mesmo titular do imvel, ainda que tenham inscries municipais
distintas, desde que no seja o nico bem imvel do proprietrio e que a rea no possua espcies
vegetais significativas pelo porte ou espcie. As glebas com rea igual ou maior do que dez mil
metrosquadradostambmseriampassveisdeparcelamentocompulsrio.
Eu acho que tem um instrumento econmico que a gente no conseguiu
implementar, que acho que faltou detalhar tambm no Plano Diretor, foi a questo
do IPTU Progressivo... Ainda restaram dentro da malha urbana vrias glebas que a
gente no deu conta, e com um instrumento desse, poderia estimular a sua
ocupao... Porque esse estoque de terra em So Carlos acabou, ento essas glebas
infraestruturadas dentro do perodo do Plano ns temos que dar algum jeito de
ocuplas(EntrevistadoL).
304

No houve um empenho em regulamentar o IPTU Progressivo. Acho que tem que

levarasrioessaquestodeadensarocentro(EntrevistadoP).
Os dois nicos instrumentos que foram regulamentados pela Lei 14.059/2007 e que,
decertaforma,podemserconsideradosinstrumentosgeradoresderecursosfinanceirosquepodem
contribuir com o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano para ser utilizado em projetos de
cunhoambientalforamaOutorgaOnerosadoDireitodeConstruireaOutorgaOnerosadeAlterao
deUsodoSolo.
A Outorga Onerosa do Direito de Construir vem sendo aplicada nas Zonas 1 e 2
visando,justamente,incentivaroadensamentoconstrutivo.Osrecursosadvindosdesseinstrumento
so destinados ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e podem ser aplicados em
finalidadesdiversas(previstasnosincisosIaVIIIdoartigo26doEstatutodaCidade),inclusiveaquelas
de carter ambiental, direta ou indiretamente, como acriaode espaospblicos delazer ereas
verdes;acriaodeunidadesdeconservaoouproteodeoutrasreasdeinteresseambiental;a
execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; a constituio de reserva
fundiriaeoordenamentoeodirecionamentodaexpansourbana.
AchoqueotalSoloCriadofuncionou,issopramimaindaummistrio.Porqueisso
funcionou?Querdizer,osempreendedorespagaramenoreclamaram?(Entrevistado
P).
A Outorga de Alterao de Uso do Solo foi tambm considerada um dos principais
instrumentos responsveis em contribuir na minimizao da expanso da cidade para alm do
permetro urbano ou direcionar uma melhor ocupao para essas reas trazendo benefcios
ambientais e, at mesmo, econmicos. A inteno tembm seria frear a construo de chcaras de
recreioemlocaisdistantesdamalhaurbana.
A compreenso desse instrumento no Plano Diretor de So Carlos (art. 185) foi que
ele poderia servir para alterao da categoria solo rural para solo urbano, mediante pagamento
decontrapartidasprestadaspelobeneficirio.Almdisso,oinstrumentospoderiaseraplicadonas
reasindicadaspeloPlanoDiretor,respectivamentenaZona4enaZona5.Paraquefossepossvela
aplicaodoinstrumento,asreasdeveriamsercontguasaopermetrourbano.
OvalordaOutorgaOnerosadeAlteraodeUsodoSolonoPlanofoiaprovadocomo
sendo 5% do valor do mercado do imvel sobre o qual incidiria o parcelamento, valor este
consideradobaixoparafrearpossveisexpanses(valelembrarqueapropostaoriginaldoExecutivo
seriade25%dovalordaterra,mas,noprocessodenegociaodaCmara,foireduzidopara5%).
AquestoambientaltambmestpresentenaOutorgaOnerosadeAlteraodeUso
do Solo, um instrumento criado para possibilitar a alterao de usos urbanos, e no
paraalterarusodosoloruralparausourbano.Contudo,essafoiumamodalidadede
aplicaoidentificadaparaobtenodeumcontroledatransformaodousodosolo
rural em urbano. A exigncia de contrapartida do beneficirio conseguiu refrear um
poucoaespeculaodomercadoimobilirioemimplantarchcarasderecreio,tanto
que nesses anos de aplicao do Plano s houve dois ou trs empreendimentos que
305

concretizaram a transformao do uso do solo rural para uso urbano usando essa
modalidade de Outorga. No perodo que ainda trabalhava na prefeitura, eu me
lembro de ter atendido cerca de cinco empreendedores interessados em parcelar o
solo rural para chcaras de recreio. Porm, ao saber dessa outorga desistiam do
empreendimento. Apesar da reduo expressiva do valor da Outorga, ainda assim, o
instrumento conseguiu coibir essa expanso urbana e, sem dvida, isso trouxe uma
contribuio de cunho ambiental pelo maior controle da transformao do uso do
soloruralparaurbano(EntrevistadoO).
Eunoachoquealterardeurbanopraruralsejaalteraodeuso.Issomudana
decategoria.Ento,acho que tem um equvoco conceitual.Umequvocoe cobrando
nada, n? O cara passa de rural pra urbano e parece que mudou de uso, no uso.
Ento,achoqueesseumproblema(EntrevistadoP).
As Outorgas Onerosas tm sido realizadas e um sentimento que tem l [no
Comdema]quetemvaloresmuitobaixosequenoestsendotovantajosoassim
(EntrevistadoR).
Da anlise feita a partir das entrevistas com profissionais da rea e tcnicos do
executivo, tambm foi possvel perceber que esse instrumento no vem servindo para conter a
expansourbananasreasrurais.Logicamente,noseriauminstrumentonicoresponsvelporisso,
mas seja pelo baixo valor cobrado ao empreendedor, seja pelo interesse do mercado por novos
parcelamentos nessas reas, a solicitao de diretrizes tem aumentado a cada dia nas fronteiras
urbanorurais.
A ocupao continua se espraiando, claro que no como era antigamente que saa
um[loteamento]lcompletamentedescontnuodamalhaetal.
A gente ainda no conseguiu segurar essa questo da fronteira urbana, embora se
tenha delimitado onde so as Zonas de expanso, onde tem que ser aplicado a
Outorga, onde que na Zona 4 que se cresce mais controladamente (...) E eu no sei
tambm se pelo momento econmico ou se pela valorizao das reas, mas a
Outorganoestservindopraseguraressasituaodasfronteiras,elaservemaispra
gerar um certo recurso. Mas que a que est o erro, o empreendedor no pode
entenderissocomoumapunio,eletemqueentenderquearecuperaodamais
valia...(EntrevistadoM).
Da confluncia de vrios fatores: presso por solo rural, permisso de aprovao de
novosparcelamentos,faltadecritriosclaros deusoeocupao,momentoeconmicofavorvelda
construo civil, entre outros, possvel observar que, mesmo com a ocupao dos vazios urbanos
centrais, novos vazios em territrios rurais esto, aos poucos, sendo conformados, podendo
agravaraindamaisacapacidadedesuportedessesterritrios.
Como se pode observar na Figura 50, comeam a aparecer reas vazias circundadas
porreasqueforamobjetodesolicitaodediretrizesdeparcelamentosdosolo.

306

Figura50Diretrizesdeparcelamentosemreasrurais.
Empreendimentosimplantados
Empreendimentosemimplantao
Empreendimentosaprovados
Empreendimentosemanlise
Diretrizesdeparcelamentos

Fonte:SoCarlos/FUSP(2011).

307

Euachoqueprecisariaalgumacoisaamaispradaressaconcentrada,pratrazerum
poucomaisparaocentro,praZona1.Agenteconseguiusegurarmuitobemsim,mas
temos que melhorar, e ai os outros instrumentos do Estatuto da Cidade e do Plano
Diretor acho que precisam vir para complementar... como o parcelamento
compulsrio,aocupaodemveisabandonadosetc(EntrevistadoM).
Os instrumentos econmicos mais aplicados hoje so as duas Outorgas, esto
regulamentadas desde 2007 e a gente vem usando, isso tem gerado recurso pelo
levantamentonossoaqui.claroquequandoagentefalaemintervenourbana,a
gente fala em recursos da casa de dezenas de milhes, mas j um avano muito
grande.Adificuldadenossamaisumavezessaquestodarelaoentreaspessoas
edarelaoentreasSecretarias,essesrecursoscomoestoindo,comoqueesto
balano,qualvaiseraprioridadedeinvestimentos...Entoachoqueagenteprecisa
integrarumpoucomelhorasinstnciasdegesto(EntrevistadoM).
H,ainda,uminstrumentonocitadonoPlanoDiretor,masquevemprocurando,de
certa forma, beneficiar economicamente aqueles que contribuem com a conservao ambiental o
IPTU Verde, que pode ser considerado um primeiro passo para mudanas de posturas e
comportamentosapartirdaaplicaodeuminstrumentoeconmico.
NomesmodiadaaprovaodoPlanoDiretorfoiaprovadaoutraleiimportante,que
a Lei da Planta Genrica de Valores, que instituiu alguns dispositivos que tambm
faziampartedaspolticaspblicasqueestavamsendodiscutidasnapoca.Comessa
lei comeou a se esverdear o IPTU, pela concesso de descontos para as
propriedades que tenham rvores ou reas permeveis, alm do incentivo tributrio
relacionadoconservaodosimveisdeinteresseparaopatrimniohistrico.Eram
duas polticas integradas ao Plano Diretor e que acabaram sendo introduzidas nessa
LeiqueinstituiuanovaPlantaGenricadeValores(EntrevistadoO).

Instrumentosparaorural
A implementao da Outorga Onerosa de Alterao de Uso do Solo, mesmo que
aplicada em poucos projetos de parcelamento do solo, vem alertando para uma preocupao
particularemSoCarlos(emboratambmpresenteemcidadesmdiasdessaregiodoEstado),que
a elevada quantidade de solo rural existente e a presso que esses territrios vm sofrendo por
contadaespeculaoimobiliria.Almdisso,oterritrioruraldeSoCarlosvemsendoamplamente
absorvido pela monocultura da canade acar, quebrando economias tradicionais do municpio,
comoaproduoleiteiraeaagriculturadesubsistncia.
Apesar do processo de elaborao do diagnstico ter revelado uma srie de
descobertas e informaes sobre o rural, o Plano Diretor pouco conseguiu transformar esses dados
eminstrumentosmaisconcretoseespecficosparaorural.
AgentesempreveiodeumatradiodepensaroPlanoDiretorurbanoeatinhaa
novidade de ser um Plano Diretor Municipal, ento o que a gente fez do ponto de
308

vistamunicipalfoipouco,foipoucopertodoqueoMunicpiorealmentemerece,mas
eu acho que a gente avanou em considerao ao que a gente tinha. Mas o nosso
desconhecimentoaindagrandenarearuraleagentenofezmuitodepoisquens
aprovamosoPlanoDiretor(EntrevistadoN).
CompoucorespaldodoEstatutodaCidade(queapenasdizqueoPlanoDiretordeve
englobarourbanoeorural,masnoapresentainstrumentosespecficosparatanto),oPlanoDiretor
de So Carlos cometeu o mesmo erro. Logicamente, essa uma questo que apresenta poucas
experincias prticas e concretas e que, naquele momento de elaborao do plano, poucos
municpiostinhamconhecimentodecomoinstrumentalizaraesparaorural.
O que de fato foi feito no Plano Diretor de So Carlos em relao ao rural foram as
delimitaes das zonas (como a Zona 6 de Produo Agrcola Familiar e a Zona 5 de Proteo e
OcupaoRestrita)comcoeficientesdiferenciadoseasreasdeEspecialInteresse.
Algumasfalasdosentrevistadossubsidiamessaanlise:
NohinstrumentodisponibilizadonoEstatutodaCidadequetenhasidoformulado
especificamente para a rea rural. Essa adaptao requer um esforo, por meio do
ZoneamentoedasreasdeEspecialInteressedorural.NoPlanoDiretordeSoCarlos
foi destacado todo o Vale do Quilombo, incorporando o distrito de Santa Eudxia,
buscando mecanismos de proteo para aquele vale, tendo em vista sua
peculiaridade ambiental, com regies de alta declividade e cobertura vegetal
exuberante(EntrevistadoO).
Euachoqueaquestoruralestmuitoemaberto,muitomacro.Porexemploazona
6 que identificou l a regio da Agricultura familiar. Tudo bem tem l as
caractersticaseasdiretrizes,squeagenteaquinaSecretarianotemcomoevitar
...Seexisteumarodoviadeinterligaoregionalpassandoali,claroquevocvaiter
pressoprainstalarcentrosdedistribuio,coisasquenoestoligadosagricultura
familiar, produo, abastecimento tal, ento, a gente no tem como segurar isso e
noteminstrumentosparaincentivartambmamanutenodisso(EntrevistadoM).
OterritrioruralmuitoextensodeSoCarlos,bemgrandeemcomparaocom
osoutros,euvejomuitopoucoacontecerpracimadoaeroporto,porexemplo,oque
queali,oPlanocolocaqueZona7,zonarural,temcana,temlaranja,maseda?
(EntrevistadoM).
Sevocperguntarparaumproprietrioruralseelesabequeoterrenodeleestem
readeEspecialInteresse,elenovaisaber.Querdizer,oimpactosobreoruralainda
umacoisaaserconstruda(EntrevistadoR).
Orural,eletemumainrciadiferentedacidade,dourbano,nosentidoqueascoisas
andam em outro ritmo e no tradio do poder pblico olhar o rural na linha do
planejamento e, principalmente, construir polticas pblicas, ter instrumentos que
valorizem, diferenciem, certifiquem, rastreiem aqueles que esto com boas prticas
agrcolas(EntrevistadoS).

309

PlanosSetoriais
Complementar ao processo de implementao do Plano Diretor foi exigido um
arcabouonormativocompostopelasseguintesLeisePlanosSetoriais:
PlanoMunicipaldeMobilidadeSustentvel;
PlanodeMacrodrenagemUrbana;
LeidePreservaodoPatrimnioHistrico;
LeidasreasdeProteoeRecuperaodosMananciais.
Dentre as Polticas Setoriais, uma das temticas mais evidenciadas no Plano Diretor
foi relativa ao Sistema de Drenagem Urbana. Alm da indicao para elaborar um Plano de
Macrodrenagem Urbana, a questo da drenagem foi ressaltada em outros itens, como a
obrigatoriedadedarealizaodesistemasderetenodeguaedecontroledavazosuperficialpara
osnovosparcelamentosdesolo.
Tambm foram propostos Coeficientes de Permeabilidade e Coeficientes de
Cobertura Vegetal em reas de Manancias, visando proporcionar melhores condies para a
infiltraohdricaemenoresescoamentossuperficiais.
EuachoqueoPlanoDiretorcolocamuitasquestesdedrenagem.noPlanoDiretor
que consta a obrigatoriedade de quem constri manter a mesma vazo superficial
depois da construo. Hoje praticamente todos os loteamentos tm sistemas de
retenodegua,coisaqueatoano2000noexistia(EntrevistadoN).
Sem dvida, avanou no tema de drenagem. H uma diretriz, relativa aos novos
empreendimentos,queexigeaimplantaodemecanismosderetenoouabsoro
para garantir a permanncia das condies de vazo de escoamento originais,
anteriores urbanizao, ou seja, a implantao do empreendimento no pode
provocarimpactoadicionalnosfundosdevaleenoscorposdgua(EntrevistadoO).
Embora o Plano Diretor tivesse apontado a regulamentao do Plano Municipal de
MacrodrenagemUrbana,atomomentodeelaboraodestaTeseeleaindaestavasendoelaborado
pela Secretaria Municipal de Obras Pblicas. O mesmo ocorre com o Plano de Mobilidade
Sustentvel,queestsendoconduzidopelaSecretariadeTransporteeTrnsito.
O Plano Local de Habitao de Interesse Social e o Plano Municipal de Saneamento
Ambientaltambmforamconsideradosprioritriospelaadministrao,sobretudopelavinculaoda
aquisioderecursosfederais.
OPlanoLocaldeHabitaodeInteresseSocialfoielaboradoem2010eapresentou
umamplolevantamentosobreosistemadegestomunicipalparamoradiasdebaixarenda,almde
indicar diretrizes e aes para as condies de oferta e demanda habitacional. Demonstrou uma
grandenecessidadederompimentodalgicadeperiferizaourbanaeaurgnciapelaimplantao
310

de empreendimentos de Habitao de Interesse Social em reas centrais dotadas de infraestrutura,

almdaocupaodeedificaesvazias.
Umacoisaquemechocabastantejustamentearelaoentreodficithabitacional
e o nmero de moradias desocupadas que maior. Ento pra mim, isso
ambientalmenteinclusiveumdescalabro.Querdizervocestocupandomaisrea,
construindomais,gastandomaismaterial,gastandomaisenergia,pradarhabitao
pra uma pessoa sendo que tem habitao vazia. Isso seria uma coisa revolucionria,
querdizer,mexernodireitodepropriedade(EntrevistadoR).
O Plano Municipal de Saneamento Ambiental vem sendo elaborado e procura
estabelecer metas para os prximos 20 anos, a fim de assegurar gua de qualidade para toda a
cidade,esgotamentosanitrio,drenagemdeguapluvialemanejodosresduosslidos.
Entretanto,nemoPlanoDiretor,nemasaesdeplanejamentoegestoposteriores
aelepreveemdiretrizesdeintegraoentreessasdiversaspolticassetoriais.Repeteseaindaalgica
deresponsabilidadesnocompartilhadasedesetorializaomunicipal.
O Plano Diretor tambm no menciona a Lei Municipal 11.236/1996, que dispe
sobreapolticadeproteo,controleeconservaodomeioambientenomunicpio,nosentidode
considerla,assimcomonohmenocriaodeumPlanoMunicipaldeMeioAmbiente.
Aindatemmuitacoisaporfazer,achoqueaPrefeituranotevepernaprafazeresses
Planoscomplementares(EntrevistadoL).
AchoquefoiagrandejogadadagestodoPlanoDiretor,querdizer,remeterparaas
leiscomplementares,quefoialgoquenoaconteceu(EntrevistadoP).
EquipesresponsveispelarevisoatualdoPlanoDiretordeSoCarlosavaliaramque
a conduo da elaborao dos Planos Setoriais est muito desarticulada com o seu processo de
reviso.
A gente vendo agora, na reviso do Plano Diretor, sobre os Planos Setoriais cada
umpor si,notemnenhumaarticulao.Ouseja, estruturalmentenomudounada
(EntrevistadoP).
A nica temtica que teve maior destaque, em termos de articulao com o Plano
Diretorequefoisendoconduzidainclusiveduranteoprocessodeaprovaodoplanofoiaquesto
daProteodosMananciais.EstafoiumademandaenfaticamentedefendidapeloConselhodeMeio
Ambiente da poca trazendo repercusses evidentes no Plano Diretor em termos de Diretrizes,
Zoneamentos,CoeficienteseParmetrosConstrutivosdiferenciados.
Em razo dessa demanda, no ano seguinte aprovao do Plano Diretor, em
dezembrode2006,foiaprovadaaLei13.944/2001,quedispssobreacriaodasreasdeProteo
eRecuperaodosMananciaisdoMunicpio(APREMs),conhecidacomoLeidosMananciais.
311

Em termos ambientais, essa foi considerada uma grande conquista social que foi
incorporada noPlanoDiretorequeteverepercusses concretas nosentido defrearaaprovaode
loteamentos,e,consequentemente,conteraexpansourbanaemreasdeelevadaqualidadehdrica
compotencialdepreservao.
O que eu vejo de mais claro que a gente conseguiu controlar foi a questo dos
mananciais(EntrevistadoM).
EmtermosambientaisachoqueomaisimportanteumaleiqueestforadoPlano
Diretor, que a Lei de Manancial... Ela uma contribuio, pois prev pra onde a
cidadenodevecrescer emfunodosmananciais. Ela conseguecontrolarbastante
porquesenofosseessaleieunotenhoamenordvidaqueaBaciadoMonjolinho
estaria hoje totalmente ocupada, no sei se com qualidade ou no, mas totalmente
ocupada porque, enfim, so reas ali que so valorizadas, j tem infraestrutura e se
no fosse essa lei, os loteamentos teriam se implantado fatalmente naquela regio
(EntrevistadoL).
Mesmo havendo consequncias positivas e concretas do ponto de vista ambiental
urbano, a Lei dos Mananciais ainda carece ser aperfeioada em termos de definio de critrios e
procedimentosespecficosparalicenciamentoeaprovaodeatividades.Outroaspectofundamental
no desenvolvido foi a questo do contato com as pessoas que moram nessas reas e o
conhecimentodessaspopulaessobreaimportnciadosMananciaisparaacidade.
ALeidosMananciaisavanou,emboraeudiriaque80%daleiagentenoaplicapor
falta de perna. A gente no conseguiu at agora regulamentla. Ento, ns temos
toda uma parte que tratou da recuperao que a gente no consegue avanar. A lei
foi aprovada mas, por exemplo, ela estabelece que o licenciamento das atividades
dentro da APREM seja feito pelo COMDEMA, ento seria ideal que a gente criasse
algunscritrios.Dizendo,issoaquivaiexigirisso,aquivaiexigiraquilo...Ecomotem
ficado, fica mais ou menos quando aparece o problema a gente vai l e resolve
pontualmente.Existemmuitosartigosdaleiqueelesprecisariamderegulamentao,
precisariam de dizer como se aplica isso. Tem muita coisa pra fazer. A prpria
visibilidadedessasreas.Hojeamaiorpartedessaspessoasquemoramnessasreas
elasnosabemquemoramemreasdemanancial(EntrevistadoN).
Em que pese o grande potencial expresso nessa Lei Complementar ao Plano Diretor,
relativo conteno da expanso urbana, no ano de 2011 ela sofreu um retrocesso. Por conta da
aprovao de um empreendimento habitacional justamente na rea sul, de maior fragilidade
socioambiental, a Lei teve que ser alterada, pois apontava que nas reas inseridas na Bacia do
ManancialdoFeijospoderiamseraprovadoslotesde500m
2
.Oempreendedor,justificandoquese
tratava de um empreendimento para populao de baixa renda, argumentou que no seria vivel
economicamente se fossem mantidos os parmetros estabelecidos na Lei. Por conta disso, o
Conselho de Meio Ambiente aprovou a sua alterao reduzindo para lotes de 250m
2
. Tal fato
evidenciou ainda mais a crescente polaridade entre as regies Norte e Sul da cidade, reforando a
excluso socioespacial da populao de baixa renda que, aos olhos dos gestores atuais, no possui
outrolocaladequadoparamorarquenosejanareasul.
312

So dois mundos. E isso ficou latente quando a gente, de certa forma teve que
mudar a Lei da APREM aqui na rea sul, porque lote de 500 metros quadrados aqui
no vivel comercialmente e, no mesmo dia, ns discutamos no COMDEMA um
projeto de loteamento urbano de lotes de 1200 a 1500 metros quadrados, e l 500
metrosnopodia,tinhaqueser250,efato.Ento,soquestesdevulnerabilidade
queestoligadasaumadasmaioresvulnerabilidadesquenstemosnacionaisque
aconcentraoderenda(EntrevistadoN).
Do ponto de vista do uso e ocupao do solo, a expanso e as formas de ocupao
das Chcaras de Recreio e dos Condomnios Habitacionais Fechados foi um tema bastante
contraditrio e polmico, que demandou do Plano Diretor diretrizes especficas para esses tipos de
ocupaodiferenciados.
Visando garantir condies mnimas de qualidade ambiental, algumas exigncias
paraaprovaodenovosparcelamentosparaChcarasdeRecreioforamconsideradasnasZonas4e
5,taiscomo:lotesmnimosde1.500m
2
ou3000m
2
,aprovaodeEstudosdeviabilidadeambiental,
viria e de infraestrutura, apresentao de Estudo de Impacto de Vizinhana para anlise das
implicaesdesuainseronareaenvoltria.
A presso por novos parcelamentos deste tipo, alm das obrigaes que o prprio
empreendedortemqueassumiremtermosdeinfraestrutura,acabapordemandardopoderpblico
a construo de mais equipamentos comunitrios, melhorias de virias e de estradas, entre outros
servios,justamenteporqueesseslocaisestosetornandoaprimeiraopodemoradia.
TrabalhandocomaquestodediretrizespraChcaratemmuitacoisaquenoest
muitoclaronoPlanoDiretor.Euachoqueprecisadetalharmuito.Nosotamanho
de lote. Tem muita coisa que precisa detalhar em termos do que se deseja para
aquelasregies.Porexemplo,temmuitademandadepequenaindstriaquetrabalha
com material grosseiro, fbricas de blocos de cimento, material de construo, quer
dizer,serqueissoquequeremosparaaquelaregioouno(EntrevistadoM)?
Do mesmo modo, para os Condomnios Habitacionais Fechados alguns parmetros
foram propostos no Plano Diretor, tais como: dimenses menores ou iguais a 200 mil metros
quadradosnasZonas1,2,3e4,emenoresouiguaisa550milmetrosquadradosnasZonas4;jardins
voltados para a via pblica, de modo a atenuar a presena dos muros; reservas de reas de lazer
(10%)edeusoinstitucional(8%),quedeveriamserlocalizadasforadomuro,emais5%dereservade
rea para lazer no interior da rea murada, sendo esta preferencialmente permevel para o fim de
atuarnosistemadedrenagem.
O nmero de lotes dentro dos Condomnios fechados j superou o nmero de lotes
deloteamentos.ALeidoPlanoDiretorruimnessaparteporquefoipranegociao,
permite Condomnios at 550 ha. E uma loucura voc permitir fazer 550 ha, isso
fecharumbairrointeiro!Nocondomnio,umbairrointeiro!Querdizer,elesesto
dentrodalei!Masisso,aLeidoPlanoDiretoremcertosmomentosacabouficando
muito ambgua. Ento acho que tem que acertar essas ambiguidades (Entrevistado
P).
313

4.2.3.ANLISEDAATUAODASINSTNCIASDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL
EstruturaparaoSistemadeGestoAmbientalMunicipal
Considerando o Plano Diretor como parte integrante de um processo contnuo de
planejamento e gesto municipal, em que estivessem assegurados os objetivos e as diretrizes
definidas na Lei do Plano, com participao popular na sua implementao ou reviso, o Poder
Executivo Municipal props no art. 227 a implementao de um Sistema Municipal de Gesto e de
Planejamento visando adequada administrao das aes e investimentos pblicos, no mbito de
sua competncia, constitudo pelo sistema de tomada de decises. Alm disso, props que esse
Sistema articularia e promoveria os canais democrticos de participao da sociedade civil na
discussoeformulaodediretrizesdapolticaurbana.
A estrutura proposta para o Sistema Municipal de Gesto e de Planejamento,
envolvendo os rgos pblicos, e suas respectivas atribuies, responsveis pelo planejamento e
gestoterritorialnomunicpiofoiaseguinte:
Poder Pblico Municipal, atravs da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento
Urbano,rgoresponsvelporimplementaroSistemaMunicipaldeGestoedePlanejamento.
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (COMDUSC), rgo de carter
consultivo, fiscalizador, de acompanhamento e de assessoramento em relao s polticas urbanas.
Tambmumrgocolaboradordapolticadesaneamentoedepreservaoambientalemconjunto
comoConselhoMunicipaldeDefesadoMeioAmbiente(COMDEMA).
Grupo Especial de Anlise (GEA), instncia composta por servidores pblicos com
qualificaotcnica,afimdeassessoraraAdministraoMunicipalnasseguintesatribuies:analisar
projetoseemitirpareceressobreaaprovaoeaimplantao de projetos eatividadesclassificadas
comoIncmodasouImpactantes.
FundoMunicipaldeHabitaoeDesenvolvimentoUrbano,instrumentodestinado
a propiciar apoio e suporte financeiro consecuo da Poltica Municipal de Desenvolvimento
UrbanoeHabitaodeInteresseSocial,organizandoacaptao,orepasseeaaplicaoderecursos.
Conferncia Municipal da Cidade, frum de debates e de deliberaes, a ser
realizada no mnimo a cada dois anos, aberta participao de todos os setores da sociedade. A
Conferncia avaliar a conduo e os impactos da implementao das normas contidas no Plano
Diretor,LeideParcelamento,UsoeOcupaodoSolo,PatrimnioHistrico,Mananciaisenosdemais
instrumentoslegaisquearticulariamapolticaurbana.
Aestruturapropostaparaofuncionamentodosistemadegestopblicaapresentou
avanosnosentidodearticularinstnciasintramunicipaisecriarcanaisdedemocratizaodagesto
urbana,comoosConselhoseasAudinciasPblicas.

314

Emquepesemosavanos conceituais, naprtica,o setordeplanejamentoe gesto

concentrou sua atuao cotidiana voltada aos mecanismos de aprovao e disciplinamento do solo.
Nohouveumenfrentamentopoltico,nosentidodeampliaracapacitaoinstitucionaldessesetor
para incorporar aqueles instrumentos tidos como inovadores e que poderiam ser complementares
aosinstrumentosmaisconhecidosdentrodocontextodozoneamentoedoparcelamentodosolo.
Acho que a estrutura do setor de planejamento no foi pensada pra viabilizar a
atuao para alm da aprovao, dessas coisas... Ou seja, no se mudou
estruturalmenteaformadeatuarapolticaurbana.Nodpradizerquemudouisso
(EntrevistadoP).
Creio que os instrumentos mais sofisticados, mais difceis de operacionalizar e que
dependem de maior capacitao institucional, de uma equipe mais coesa e
articulada, no foram colocados em andamento e nem foram considerados
prioritriospelagesto(EntrevistadoO).
Em relao rea ambiental, possuem papel central a Coordenadoria de Meio
AmbienteeoConselhoMunicipaldeMeioAmbiente(COMDEMA),umdosconselhosmaisantigosda
cidadecriadoem1993.
A Coordenadoria do Meio Ambiente possui, entre suas diversas funes, a de
executar as polticas pblicas ambientais, em conjunto com rgos estaduais, federais e com a
sociedade civil; colaborar naelaboraode polticaspblicas paraomeioambientelocaleregional;
promover,atravsdediferentesprocessosdeintegrao,ainternalizaodatemticaambiental,no
mbito de cada unidade administrativa municipal; propor normas, critrios e procedimentos
necessrios para o adequado cumprimento da legislao ambiental; fiscalizar o cumprimento da
legislaoambientalnombitomunicipal,emarticulaocomaSecretariaMunicipaldeHabitaoe
DesenvolvimentoUrbano.
O COMDEMA de So Carlos um rgo com funo deliberativa, consultiva,
normativaedeassessoramentodoPoderExecutivoemassuntosambientais.PossuiCmarasTcnicas
permanentes e temporrias que tm como funo auxiliar no exame dos projetos e documentos
submetidosaessainstncia.
O processo de elaborao do Plano Diretor foi um momento no qual um rgo de
carter prioritariamente ambiental trouxe grandes contribuies. Nesse processo, o Conselho foi
reativadocomreuniesmensaisabertas,tendoinclusiveseuregimentomodificado.
OComdemafoibastanteatuante.Elesededicou,debruoubastante,naquelapoca
eu fazia parte, ento a gente tinha as Cmaras Tcnicas que se reuniam pra discutir.
AlgunsartigosqueestonoPlanoDiretornasceramnoComdema,especificamentea
questo dos Mananciais, por exemplo, porque na mesma poca a gente estava j
discutindo a Lei de Proteo de Mananciais e a gente at segurou um pouco a
reflexodemananciaispraesperaroPlanoDiretorsairprimeiro(EntrevistadoR).
315

A despeito de ter ocorrido alguns momentos de avanos relacionados articulao

transversalentreinstnciasdegesto,comoaparticipaodoComdemanoPlanoDiretor,naprtica
houvepoucaintegraoentreosrgosconsideradosambientaiseosmaisdirecionadospoltica
urbana,assimcomoentresuaspolticaseinstrumentos.
A gente na Coordenadoria de Meio Ambiente, a gente no usa o Plano Diretor
diretamente, no um instrumento que est na nossa mo como normalmente est
naSecretariadeHabitaoeDesenvolvimentoUrbano(EntrevistadoN).
Alm da pouca incorporao do Plano Diretor nos rgos mais direcionados s
polticasambientais,oprocessodeanliseeaprovaodeprojetosdediversostipostambmdeveria
ser mais bem integrado. Atualmente, ocorre que somente a Secretaria de Habitao e
DesenvolvimentoUrbanoresponsvelpelaaprovaodeprojetosouparcelamentosdosolo.
Eu acho que a gente tem que evoluir bastante ainda no processo de anlise, tem
muita coisa que passa s em um Departamento aqui da Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano. A, por falha nossa mesmo, no segue pra anlise na
CoordenadoriadeMeioAmbienteeviceversa.Ento,achoquefaltamaisintegrao
mesmo.NonemfalhadoPlanoDiretor,daLei...claroquedoqueeraquandoeu
entrei avanou bastante, mas eu acho que tem muita coisa a melhorar ainda
enquantoPrefeitura,faltaumaanlisemaisconjunta(EntrevistadoM).
Um mecanismo previsto pelo Plano Diretor no sentido de fomentar essa integrao
entre as aes dos diferentes rgos municipais responsveis pelo planejamento e gesto territorial
seriaoGrupoEspecialdeAnlise.Emquepeseaimportnciadessegrupo,elenofoiconstitudoe
noestemfuncionamento.
Outros instrumentos que poderiam ser mais articulados com o advento do Plano
Diretor seriam os Fundos Municipais. Como visto, o Plano Diretor indicou a criao do Fundo
MunicipaldeHabitaoeDesenvolvimentoUrbano,quefoiaprovadoem2006pelaLei13.857/2006
equecontemplouacontribuionaproteoambiental,principalmentenasreasdemananciais.
O Fundo Municipal de Defesa Ambiental foi institudo pela Lei 11.236/1996 da
Poltica de Meio Ambiente, com o objetivo de ser aplicado em projetos de melhoria de qualidade
ambientaldomunicpio,maselenofoiregulamentadoenemsequercitadonoPlanoDiretor.
Embora o Plano Diretor no preveja um fundo ambiental especfico, o Fundo
Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano pode contemplar investimentos
emconservaoerecuperaoambiental,principalmenteemZonasdosMananciais.
Os recursos obtidos por meio da aplicao de instrumentos nessas Zonas so
reinvestidos nesses prprios locais. Porm, paralelamente a essas fontes de recursos
dapolticaurbana,existeumFundoMunicipaldoMeioAmbientequeestvinculado
Coordenadoria do Meio Ambiente e ao COMDEMA, que exercem uma poltica
ambiental mais especfica, ou seja, menos vinculada ao desenvolvimento urbano.
(EntrevistadoO).
316

Alm desses dois fundos, por conta do Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social,porforadelei,apolticahabitacionaltevequecriarumfundoespecficodenominadoFundo
Municipal de Habitao de Interesse Social, aprovado pela Lei 14.829/2008, com o objetivo de
gerenciarrecursosparaosprogramasdestinadoshabitaodemenorrenda.
H, portanto, sombreamentos nesses instrumentos que deveriam ser mais bem
articuladosparaqueseconsideremprevisoedestinaodefontesderecursos,formasdegestoe
prazos para regulamentao especfica, alm das prioridades de cada um, pensando em polticas
menossetorializadasamdioelongoprazos.
Ainda em se tratando de recursos, no h meno, no Plano Diretor, a articulaes
comoPlanoPlurianual(PPA),LeideDiretrizesOramentrias(LDO)eLeidoOramentoAnual(LOA).

Monitoramento,revisoeatualizao
Como formas de monitoramento, reviso e atualizao dos processos de
planejamento e gesto territorial do Municpio de So Carlos, foram previstas aes de reviso e
acompanhamento.
Conforme estipulado no art. 236, a Lei do Plano Diretor deveria ser revista a cada
cincoanosapartirdadatadasuapublicao.Visandoatenderessanormativa,oprocessodereviso
doPlanoDiretoriniciousenoanode2011eaindaestemprocessodeelaborao.
Nessa ltima dcada ns tivemos muitas mudanas. Mudanas de processo de
urbanizao, de estratgias, de agentes, acho que mudou muita coisa e visvel nas
cidades.Entoaatualizaotemalgumascoisasqueeuachoimportanteterumnovo
olhar.Eeuachoqueoplanejamentodeveiracompanhandoarealidade(Entrevistado
P).
Alm do prazo de reviso do Plano Diretor, no h outros previstos para
regulamentaesoupropostasdeaprovaodePlanosSetoriaisoudeoutrosinstrumentos.
Em geral no h prazos muito rgidos, a no ser o prazo da reviso que de cinco
anosnaleideSoCarlos,maspeloEstatutodeatdezanos(EntrevistadoO).
Ainda que a Lei do Plano Diretor tenha reforado a importncia da existncia dos
canais de participao social, o processo de reviso no tem priorizado essa questo. Raros so os
momentosdediscussodoPlanoe,quandoocorrem,sopoucodivulgados.Almdisso,nohuma
orientaodecomoarevisodeveserdesenvolvida.
Euacholastimvel,queagrandeimprensanofaledoassunto,acholastimvelque
ogovernotambmnoinvistaforteemtermosdepublicidade.Oqueeuachoquea
gente deixou a desejar na nossa parte, enquanto governo, na implementao do
PlanoDiretorfoiexatamentesuadivulgao(EntrevistadoN).
317

SistemadeInformaesMunicipais
A proposta para a construo de um Sistema de Informaes Muncipais no foi
contempladanaprimeiraversodoPlanoDiretor.
Otemafoiabordadoapenasnoart.10,quetratadosObjetivoseDiretrizesGeraisda
PolticaHabitacional,quevisa,entreoutrascoisas,promoverumsistemadeinformaesquecoletee
organize dados para instrumentalizar a elaborao de projetos e programas que atendam Poltica
MunicipaldeHabitaodeInteresseSocial.
A instituio de um Sistema de Informaes Municipais integrado entre Secretarias
poderia contribuir com a continuidade da gerao dos dados amplamente levantados na etapa de
Diagnstico do Plano Diretor, a fim de se tornar um Banco de Dados contnuo e atualizado para a
gestodapolticaurbanaeambiental.
Na minha perspectiva o diagnstico deveria virar um banco de dados para ir sendo
trabalhadopelaprefeitura,oquenofoifeito,tantoqueagoraagenteestfazendo
a reviso e uma loucura, n?Denovono tinhainformaosistematizadaoubem
registrada. Quer dizer, acho que esta uma questo fundamental. No d pra
trabalhar planejamento em uma administrao ou setor de planejamento que no
est atualizando sempre. A cidade muda. Tanto que a gente percebeu mudanas
importanteseissojdeveriaestarsendopercebidoediscutido(EntrevistadoP).

RelaesentreasInstnciasRegionaiseMunicipais
O Plano Diretor de So Carlos pouco enfatizou a questo da integrao entre os
mecanismoseasinstnciasmunicipaiseregionais.
No que diz respeito a esse assunto, apenas no art. 9, III, que tratou das Diretrizes
Locaisparaapromoodapolticaurbana,apontousequeomunicpiodeveria:
...Promoveraintegraoeaarticulaocomosmunicpiosvizinhosnosassuntosde
interesseededesenvolvimentoregional.
No que tange aos aspectos ambientais, no mesmo artigo ressaltouse que tambm
seriaatribuiodomunicpio:
...Complementar a ao dos rgos federais e estaduais responsveis pelo controle
ambiental(PMSC,2005,art.9,III).
Aaoambientalintegradaentrergosmunicipais,estaduaisefederaisfoitambm
sinalizada em alguns trechos do plano. Nas diretrizes para a Zona 5B, que contm parte da APA
Corumbata em seu permetro, apontouse a necessidade de promover a integrao dos rgos
municipais, estaduais e federais no monitoramento das atividades rurais, no sentido de garantir a
integridadeambientaldestazona.
318

Tambm foram consideradas as legislaes federais, estaduais e municipais para

respeitarasfaixasdestinadassreasdePreservaoPermanentes(APPs)doscorposd'gua.
Nas diretrizes para a Zona 6 foi sinalizado que se formulassem estratgias para
instituir programas e polticas agrcolas municipais de forma integrada com os programas e as
polticasestadualefederal.
Nas Diretrizes Gerais para Poltica Habitacional foi considerada a coordenao da
ao integrada pela Secretaria Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano junto aos rgos
pblicos e da iniciativa privada, no sentido de estimular o encaminhamento de solues
habitacionais, especialmente para a populao de baixa renda, competindolhe, ainda, a articulao
comasdemaispolticasdosGovernosFederaleEstadual.
Em se tratando de um exemplo de Plano Diretor que levantou uma srie de
informaesarespeitodasquestesambientaiseruraisnasetapasdeleiturasediagnsticos,oPlano
DiretordeSoCarlospoderiaterdadomaisatenoenfaseaotemadaarticulaoregional.
Certamente como naquele momento esta era uma questo perifrica devido
necessidade de aprofundamento de assuntos de mbito intramunicipal colocados pelo Estatuto da
Cidade,aquestoregionalrecebeumenorflegoparaoseuenfrentamento.
Nesse perodo 2001/2005 no estvamos atentos importncia dessa interao
regional. E no porque no a quisssemos, simplesmente no estvamos
conscientes da relevncia dessa interlocuo regional. Tanto que o Plano no
menciona, sequer, que o manancial do Feijo teria que ter uma interlocuo com os
municpios vizinhos, que tambm so responsveis pelas guas da Bacia, no caso,
Analndia e Itirapina. Hoje parece to bvio, mas o fato de se fazer um Plano na
escalamunicipaljnos pareciaumgrandeavano. Sopercepesqueforamsendo
construdascomotempo(EntrevistadoO).
Acredito que essa seja uma grande lacuna do Plano Diretor de 2005. a crtica que
fazemosagora,ouseja,agrandefalhadoPlanoquefoiaprovadoem2005foinoter
essa dimenso da escala regional, e acabou sendo um Plano muito fechado. Hoje
entendooporqu,poisviemosdeumaculturadeplanejamentoestritamenteurbana
eoEstatutodaCidadejfoiumsusto,porquepassouaconsideraroplanejamentono
mbito municipal. Conhecer a rea rural, o municpio todo e fazer um Plano que
contemplasse tudo isso, j representava um avano e um desafio muito grande. No
tnhamosolhosparaoregional,poismalestvamosconseguindodarcontadaescala
municipal(EntrevistadoO).
Acho que ficou um pouco a desejar a questo rural e a de preservao de recursos
naturais pensado com os nossos vizinhos. Acho que So Carlos tem muito recurso
natural significativo que a gente deixa de explorar ou de preservar junto com os
municpios vizinhos, por exemplo, o prprio Broa, a Estao Ecolgica, os recursos
hdricosdaregiosuleoprpriorioMogi.Aquestodeabastecimentodeguahoje
319

estcomeandoa precisardatransposiodebacias,ento euachoquefaltouisso,

conversarcomosnossosvizinhos(EntrevistadoM).
AspropostasdeaesconsorciadasnoforammencionadasnoPlanoDiretor.reas
como a gesto dos resduos slidos e a gesto dos recursos hdricos poderiam se valer da
contribuio dessas aes. Em relao aos recursos hdricos, um rgo que no foi citado no Plano
Diretor e que possui fortes estreitamentos com as questes regionais e ambientais foi o Comit de
BaciaHidrogrfica.
O municpio de So Carlos integrante dos dois Comits de Bacia Hidrogrfica nos
quaisestinserido:ComitdeBaciaTietJacare ComitdeBaciaMogiGuau. Emsetratandoda
rea urbana, quase toda ela est inserida na Bacia TietJacar, apesar de um dos vetores de
crescimentoserjustamentenadireodaBaciadoMogiGuau.
Mesmo com a participao do municpio nos Comits de Bacia, ainda h falta de
dilogo e compreenso, tendo em vista uma gesto mais compartilhada entre instncias
pertencentes escalas diferenciadas. O Comit de Bacia poderia ser uma instncia propcia a
estimularessemaiordilogoregionalentreosmunicpios,maisaindapecanessesentido.
Acho extremamente importante essa integrao, no adianta So Carlos tratar
esgoto se quem est montante no trata... O Comit de Bacia uma coisa que eu
achoquefunciona,eunoparticipo,masachoquefuncionaporqueestouvendo,tem
dinheiro, vira e mexe So Carlos contemplado com verba pra fazer alguma coisa,
ento eu acho importante acho que na reviso agora a gente tem que dar mais
nfase nisso tambm, junto com a Coordenadoria do Meio Ambiente, com o SAAE,
porquehojeemdianemaprpriacidadenofazmaispolticasozinha(Entrevistado
L).
O que eu acho que falta muito dilogo entre os municpios, porque a gente
freqentaosComits,masosComitselestambmnoproporcionamessedilogo,a
gente mal conhece os gestores ambientais dos outros municpios. Boa parte das
reunies so usadas exclusivamente pra discutir a distribuio de recursos. E outra
parte so as polticas do Estado. Ento, ns no temos oportunidade de realmente
estarsentandocomosnossoscolegasdosoutrosmunicpiosparadiscutirmosnossos
problemascomuns,nossaspolticascomuns,aspossibilidadesdetrocaaindamuito
difcil. Tambm porque a infraestrutura do Comit ainda muito pequena e
governamental,burocrtica...(EntrevistadoN).
uma questo que poderia estar mais fortalecida, nosso Comit ele no deveria
perderessaoportunidade.Estamosaquicom80,100,150,200pessoasdediferentes
municpiosprximoseaiagentepoderiaaproveitarumahora...Porexemplo,quando
nascem projetos dentro dos Comits, esses projetos esto idealizados muito
isoladamente, ento alguma instituio idealiza um projeto pra o Comit e faz a
proposta e tal o pessoal discute, mas eu praticamente no lembro de um projeto do
ComitTietJacarquerealmentebrotoudeumavontadecoletivadosMunicpios...
(EntrevistadoN).
320

Uma articulao em duplo sentido tornase portanto necessria, fazendo que os

municpios participem das instncias regionais e representantes dessas instncias regionais
participassemdasinstnciaslocais.
Assim como os municpios participam dos Comits de Bacia, de repente, podia
tambm ter a participao dos Comits no Comdema, porque no? Acho que o
Comdema podia convidar algum representante do Comit de Bacia, para ir fazendo
umatroca,vaigerandoumrepertriocomumetc(EntrevistadoP).

4.2.4.ANLISEDOGRAUDEINFLUNCIADOPLANODEBACIAHIDROGRFICANOPLANODIRETORDESO
CARLOS
Do mesmo modo que houve poucas propostas de ampliao da relao entre as
instncias locais e regionais, tambm no se evidenciou uma postura de articulao entre os
instrumentoslocaiseregionaisdeplanejamentoegesto,respectivamenteoPlanoDiretorMunicipal
deSoCarloseoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.
AquestobsicadeumPlanoDiretorolharparaasoutraspolticas,paraosoutros
Planos. O mnimo que um Plano Diretor deve fazer olhar para as outras polticas,
ainda mais no aspecto ambiental, olhar para as outras polticas que tem uma
presena sobre o territrio do municpio, mesmo que regional, e organizar isso,
estruturar isso e criar condies para essas polticas serem implementadas. E o
municpio se beneficiaria demais disso. O que ocorre perder muita oportunidade.
Acho que o Plano Diretor deveria pensar nisso, poderia trabalhar no mnimo uma
compatibilizao das polticas, dos programas e dos outros Planos com o Plano
Diretor.Issobsico,alis(EntrevistadoQ).
Primeiramente,valeressaltarqueforamprocessosdeplanejamentoquepercorreram
trajetrias diferentes inicialmente, mas que posteriormente se encontraram. A elaborao do Plano
Diretor de So Carlos teve incio no ano de 2001; sua aprovao ocorreu em 2005 e, em 2011, ele
est passando pela sua primeira reviso. O processo de elaborao do Plano de Bacia Hidrogrfica
TietJacar teve incio em 2004, sendo aprovado em 2008. Desde 2000, entretanto, j existia um
documento entitulado Relatrio Zero, que apontava diretrizes regionais para a Bacia e que o Plano
DiretordeSoCarlospoderiaterseapropriadodesseinstrumento.
Em segundo lugar, em termos nacionais, a discusso sobre o planejamento regional
articulado com o planejamento municipal foi sendo minimizada cada vez mais no pas, e no foi
defendidapeloEstatutodaCidade.EssapautainclusiveumadasgrandeslacunasverificadasnaLei
FederalnosentidodevalorizarepensarinstrumentosparaoplanejamentourbanoregionalnoBrasil.
EuachoqueoconceitodoPlanointermunicipalfoiumretrocessodentrodoEstatuto
da Cidade em relao a tudo aquilo que j se pensava sobre articulao dos
municpios desde os anos 30 em termos de planejamento regional no Brasil. Ento,
321

elefoiumretrocessoenorme.Querdizer,essadiscussosaiudepauta,agoraqueela
est voltando. Tanto que agora o processo de expanso urbana regional, mesmo
que no seja metropolitano. Toda essa questo de condomnios, shoppings junto s
rodovias,issonoocorresomenteemreametropolitana.Ento,aquestoregional
elanofoicontemplada(EntrevistadoP).
Algumas evidncias que foram enfatizadas no Plano Diretor apontam que foram
inseridas questes que j vinham sendo tratadas pelo Comit de Bacia e que foram trazidas
pontualmenteporpessoasqueatuavamnessasduasinstncias.Umadessasquestesfoiatemtica
daproteodosrecursoshdricosedosmanancias.
Napocanotinhaumapropostaregionalsendofeita,foiprPlanodeBacia.Mas
o que aconteceu foi justamente que algumas preocupaes hdricas a gente trouxe
paradentrodoPlanoDiretor(EntrevistadoR).
Nesse sentido, o que pode ser notado que algumas questes de mbito regional
foramindiretamenteinseridasnoPlanoDiretor,emborapoucodetalhadas.
Valeressaltar,portanto,queaetapaderevisodo PlanoDiretorde SoCarlospode
serummomentoadequadoeprofcuoparaqueseinsira,demaneiraconceitualeprtica,atemtica
regional,sobretudonoquetangeaosaspectosambientais,emboranoexcluindooutrasquestes.
Almdisso,essepodeserummomentodeleituraseaproximaescomosPlanosde
Bacia Hidrogrfica j formulados, de conhecimento de outros Planos Regionais, de dilogo com os
gestores regionais, de aproximao das diretrizes regionais com as locais e de detalhamento de
aspectos que no foram considerados na primeira verso, tentando buscar as interfaces possveis
entreosinstrumentosurbansticosdeusoeocupaodosoloeosinstrumentosambientaisprevistos
endiversasescalas.
AgoranarevisodoPlanoDiretorestamosrevendoaquestoregionaldeumaforma
bastanteenftica.Pensamosintroduzirumcaptulosobreaescalaregional,fazeressa
ponte.EstamosconsultandoosPlanosdasduasBaciasHidrogrficascomosubsdios,
almdeoutrosrelatrioseanlisesdembitoregional(EntrevistadoO).
Ao se extrapolar a escala urbana e municipal, deparase com dados e instrumentos
decorrentes de outros mbitos, que podem e devem ter uma interlocuo com os
recursos de poltica urbana e territorial disponibilizados pelo Estatuto da Cidade.
Creio que essa seja uma das questes admitidas nesse processo de reviso do Plano
Diretor: o de construir essa interlocuo, porque naquele contexto 2001/2005 no
estava to claro como hoje, aps essa primeira fase de experincia do Plano Diretor
(EntrevistadoO).
Algumas propostas mais concretas j esto surgindo no sentido dessa interlocuo,
como redefinir o Macrozoneamento Municipal e penslo a partir das Bacias Hidrogrficas, visando
perceberreasdesusceptibilidade,reasdeproteo,unidadesdeconservaoetc.
322

Eu acho que essa vinculao com os Comits de Bacia j alguma coisa que est
sendo construda. Eu tambm nem sei como. Quer dizer, essa ideia de fazer um
Macrozoneamento por Bacias est indo nessa direo, de construir uma articulao
comoutrosmunicpios.Entoumgermeainda.Eunoseibem,porqueeuanalisei
os Planos das duas Bacias e em termos urbanos eles so genricos, ento tambm
tem queter ummovimentodapartedosComits,n?Temque terumaconversaa,
porqueabsolutamentegenrico,porqueeufalei:vamosveroqueagenteaproveita
enoaproveitanada.Ento,achoqueaindaumacoisapraserconstruda.Maseu
achoqueocaminhosoosComitsdeBacia.umacoisaqueestacontecendo,para
mimumcaminho,noseibemcomo,masachoquebacana(EntrevistadoP).
PormaisqueoPlanodeBaciaHidrogrficasejagenrico,quefaleah,vamoscuidar
da eroso, se fizermos um diagnstico em escala municipal, delimitarmos as reas
prioritrias de conservao para interveno e jogar isso na mo do Comit, quero
verservocnovaiconseguirrecursos(EntrevistadoQ).
Eu acho que a articulao entre Plano Diretor e Plano de Bacia necessria,
fundamental. Na verdade, a pergunta que precisa ser respondida outra. Porque a
populao, a comunidade, o cidado ele mora ou atua, trabalha, produz, tem
atividadeemumcertoespao,emumterritrio.Entooqueacontecenoterritrio
umproblemadoComit deBacia, umproblema doPlanoDiretor,dolegislador,do
executivo, da justia, do rgo responsvel por fazer vigilncia, do produtor que
precisa produzir, se viabilizar economicamente, de quem trabalha l, ento, tudo
isso uma questo de amadurecimento da sociedade, principalmente a sociedade
democrtica(EntrevistadoS).
NarevisodoZoneamento,agentequerdarumenfoquedeBaciaHidrogrficapara
a parte rural. Ento, por exemplo, primeiro delimitar as reas que so mais frgeis.
Depois trabalhar o aspecto geomorfolgico, de estrutura, depois vamos ver o que a
gente faz nessas manchas de alta suscetibilidade de eroso. Da vamos detalhar e
fazer o mapeamento, vamos fazer o papel do municpio, vamos pegar as
macrodiretrizes de outros Planos e ns vamos transformar isso em diretrizes de
ocupaodonossoterritrio.Equersaberoquemais?Amaiorpartedosfragmentos
de vegetao vai cair em cima exatamente dessas reas de alta suscetibilidade
(EntrevistadoQ).
No fundo o conceito que une tudo isso o de Bacia Hidrogrfica, a unidade de
referncia pra planejamento na rea rural. um conceito mais amplo e mais
adequado internacionalmente. E ai voc tem, ento, uma atividade muito mais
integrada, em que voc est preocupado tambm no s com aquela propriedade,
mascomaqualidadedaguanapropriedade,oquantodeguaelatemdisponvel,
queoqueovizinhodecimapermitiuquechegasseali,comoquechegouessagua.
Ecomoqueeleestdespejandoessagua.Estmelhorando,umaguamelhorque
ele recebeu, igual ou pior? Ento, a bacia hidrogrfica demonstra tudo isso
(EntrevistadoS).
323

A partir da anlise do Plano Diretor de So Carlos, possvel perceber que no

decorrer dos cinco anos de sua aplicao ele apresentou avanos, principalmente relacionados ao
planejamento e gesto do municpio e ao disciplinamento do parcelamento do solo. Um dos mais
evidentes foi o rompimento da lgica de descontrole sobre o uso e ocupao do solo, at ento
bastante presente e sujeita aos acordos dos agentes polticos com setores ligados ao mercado
imobilirio.
Asaesmaisexecutadasemrelaoaocontroledousoeocupaodosoloforama
incorporao do Zoneamento Urbano e as exigncias do cumprimento dos coeficientes como
regramentoparaaaprovaodeloteamentos.
O forte disciplinamento que o Plano Diretor conduz, uma vez que ele ao mesmo
tempo lei de uso, ocupao e parcelamento do solo, vem trazendo efeitos sobre o uso da
infraestruturainstaladaedapaisagemurbana.
Alm disso, dois instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade no sentido de
efetivar a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de
imveisurbanosforamaplicados:aOutorgaOnerosadoDireitodeConstruireaOutorgaOnerosade
AlteraodeUsodoSolo.Aindaquequestionadosemalgunsaspectos(comoovalorasercobrado),
foraminstrumentosregulamentadoseabsorvidospelosempreendedores.
A dimenso e as caractersticas sobre o territrio rural do municpio foram
descobertas e salientadas nesse Plano, embora trazendo avanos mais em termos de diretrizes do
que na proposio de instrumentos que possam garantir, de fato, uma melhoria ambiental nesses
ambientes.
A Outorga Onerosa de Alterao do Uso do Solo pode ser considerada um
instrumento inovador para a rea rural. Mas como predominam loteamentos clandestinos e
irregulares, o que mostra uma dificuldade de fiscalizao por parte do Poder Pblico, sua aplicao
pode no frear o desenvolvimento de novos parcelamentos e, ao contrrio, aumentar o nmero de
irregulareseclandestinos.
No que tange aos aspectos ambientais, este foi um plano que trouxe elementos
importantes para a proteo ambiental e dos recursos hdricos em escala urbana e municipal,
sobretudo ao tratar da proteo das reas de manancias de abastecimento pblico. Por outro lado,
outrostemasforampoucotratados,comoasreasdePreservaoPermanente.
Instrumentos que poderiam se valer como importantes ferramentas para a proteo
ambiental no foram utilizados ou vm sendo usados de forma a gerar certo descrdito, como a
TransfernciadoDireitodeConstruireoEstudodeImpactodeVizinhana.
Comrelaosmoradiasdeinteressesocial,oPlanoDiretornopropedispositivos
restritivosapartirdefatoresambientais.
Outra lacuna evidenciada foi a falta de interlocuo com as escalas, instncias e
instrumentos regionais. So Carlos tangencia e faz limites com importantes fragmentos de
preservao ambiental e reas de turismo ecolgico, como a rea de Proteo Ambiental APA
324

Corumbata,aRepresadoBroa,asEstaesEcolgicas.Importanteseria,portanto,reforarodilogo
comosmunicpiosvizinhosnosentidodeaesregionaisconsorciadas.
Ainda dentro dessa escala regional, So Carlos pertence a dois importantes Comits
Estaduais: do TietJacar e da Bacia do MogiGuau. Essas regies, assim como as demais bacias
maisurbanizadas,tambmvmsofrendoimpactosambientaisnosrecursosnaturais,principalmente
nosrecursoshdricos,justamentepelafaltadeumplanejamentomaisamplo,maisintegradoemais
regionalizado. Aes que visem ser compartilhadas com os municpios pertencentes Bacia so,
portanto, fundamentais. Os Planos das duas Bacias Hidrogrficas TietJacar e MogiGuau
devemtambmserconsiderados.
Assim,emboraagestodocotidianotenhadefatoseincorporadoeestejaevidente
emgrandepartedaopiniodossegmentosqueatuamnacidade,oPlanoDiretordeSoCarlosainda
trazconsigolacunaseambiguidadesqueprecisamsersuperadas.
Umadelas,comovisto,apermissividadedeocupaodeumazonacomasmaiores
fragilidades socioambientais. Outra a amplitude e o interesse pela ampliao de zonas localizadas
emreasruraisconsideradasdeexpansourbana.
As gestes vo se acostumando com uma rotina de administrao, e de fato essa
rotina do diaadia j absorve todo o tempo da equipe. Creio que, para se realizar
alm daquilo que imposto pela rotina, preciso um ingrediente raro, baseado
naqueles impulsos transformadores que so movidos pela utopia e que,
historicamente, so cclicos, s ocorrem de tempos em tempos, eles no so
permanentes. A leitura que fao hoje que So Carlos passou por um ciclo desses a
partir de 2001, com uma srie de avanos e conquistas que se teve, mas que depois
comeou a entrar numa gesto do cotidiano, sem uma viso estratgica das aes
que possibilitem avanos mais rpidos como aqueles que foram obtidos na primeira
gesto Newton Lima quando havia uma imensa energia de motivao
transformadoraemtodaequipe(EntrevistadoO).
Achoqueestfaltandoentusiasmoqueseperdeuaolongodosanos.Humacerta
fadigaperigosa,porqueeuachoqueissopodetrazerinclusivemudanaspolticaspra
um futuro prximo e haver at retrocessos. Ento, eu realmente estou preocupado
com isso, porque houve um certo cansao das lideranas, um esgotamento que
natural. Formao de equipe, formao de gente, sabe, educao a base de tudo,
ento voc tem que estar sempre formando mais gente, fazendo novas lideranas,
issoeunovimuitoacontecer,estouvendoasvelhaslideranaseissopreocupante
eeugostariaqueoutrocenrionoserealizasse.Estfaltandoessesopro,sabe,esse
ar,esseoxigniopradarumaanimada,terpropostasiratrsdeatores,chacoalharas
pessoas,dprafazer,vamosl,essapartedpraresgatar,noneminventarcoisa
nova(EntrevistadoS).
A gesto do cotidiano precisa agora almejar uma gesto mais inovadora, no sentido
de ousar e experimentar os demais instrumentos e no se acomodar com o que j foi incorporado
enquantomecanismodamquinaadministrativa.
CAPTULO5
DISCUSSODOS RESULTADOS
INTERLOCUES E PERSPECTIVAS PARAUMGESTOTERRITORIAL INTEGRADA
325

CAPTULO5.

DISCUSSODOSRESULTADOS:
INTERLOCUESEPERSPECTIVASPARAAGESTOTERRITORIALINTEGRADA

As anlises que percorreram as reflexes deste trabalho procuraram demonstrar a

complexarelaoentreaspolticas,osprocessos,osinstrumentoseasinstnciasdeplanejamentoe
gesto municipal e regional, explicitando os obstculos tcnicos, polticoinstitucionais e legais que
dificultamaaplicaodoconceitodeGestoTerritorialIntegrada.
Com isso, a partir das anlises individuais de cada Estudo de Caso [Plano de Bacia
Hidrogrfica TietJacar, Plano Diretor Municipal de Araraquara e Plano Diretor Municipal de So
Carlos],procurousesintetizareexplicitarasnuances,asprincipaisrelaeseanecessidadedemaior
relao entre a dimenso ambiental no contexto municipal e regional, ressaltanto tambm
indicativosecaminhospossveisnosentidodeestimularabuscadesoluesquevisemumamelhor
integrao dessas escalas e dimenses e demonstrar que a questo ambiental ultrapassa fronteiras
administrativas.
Figura51Dimensoambientalnocontextomunicipaleregional.

Fonte:Doautor.
326

Inmeros desafios foram encontrados. Desafios que permeiam os conflitos e a

dicotomizaoentrelocalXregional,setorialXtransversal,aspectosambientaisXusoeocupaodo
solo, inteno X gesto, planejamento X gesto. Desafios que tambm se situam no campo da
participaoenquantoaopolticaparaaconstruodeumpactosocial.
Poroutrolado,foipossvelsinalizarumconjuntodecondiesquepodemfavorecer
o dilogo entre o Planejamento Regional por Bacias Hidrogrficas e o Planejamento Municipal, no
sentidodetrazercontribuiesGestodoTerritrio.
OPlanejamentoRegionalporBaciasHidrogrficasapresentaumgrandepotencialno
que concerne aos aspectos da integrao dos sistemas naturais e antrpicos visando o aumento da
sustentabilidadedeumaregio,apartirdoadequadousoeocupaodoterritrio,tendoemvistaas
condiessocioambientais.
No que concerne ao Plano de Bacia Hidrogrfica, vale destacar que se trata de um
instrumento de referncia para direcionar os usos da gua e os usos do solo na respectiva regio,
emboraaindaapresentelacunasedificuldadesparaumaimplementaomaisefetivaeampliada.
Nos moldes atuais tratase de uma pea excessivamente tcnica e que vem sendo
pouco incorporada no diaadia das instncias de gesto dos recursos hdricos. Tem se apresentado,
portanto,maiscomoumdiagnsticodasituaoambientaldaBaciadoqueuminstrumentoindutor
depolticasdefato.
Tratase tambm de um instrumento que vem sendo construdo por instncias que
atuam com um olhar muito direcionado aos aspectos de qualidade e quantidade da gua, dando
pouca ateno aos aspectos de planejamento ambiental e de gesto do uso e da ocupao do
territriodelimitadopelaBaciaHidrogrficaqueporsuavezconstitudapordiversosMunicpios.
Ainda que tenha um grande potencial em nortear os usos da gua na Bacia
Hidrogrfica e adequlos para uma gesto mais sustentvel, o Plano de Bacia Hidrogrfica no
reconhece os conflitos de uso da terra e de organizao territorial como uma vulnerabilidade que
precisa ser enfrentada. So inmeras as aes propostas ligadas conservao da gua e poucas as
associadas ao uso do solo. Ao longo da anlise do trabalho foi possvel perceber que no faz parte
daqueles que atuam no gerenciamento dos recursos hdricos pensar a gesto da gua a partir da
gestodaterra.
ComofazerpormaGestodeBaciaHidrogrficasemaGestodoUsodoSolo?
Por outro lado, o Planejamento Municipal o grande locus e o principal agente
condutor do uso do solo, sobretudo do solo urbano. Em termos de escalas espaciais, a hierarquia
pode vir do Plano de Bacia, mas em termos de polticas territoriais na escala municipal onde as
decisessotomadas.Issoaindaumgrandenaserrevelado.
Os Planos Diretores Municipais tm, portanto, um enorme potencial em nortear
polticaspblicasqueforamconstrudasapartirdosembatesdasforassociaisaelarelacionadas.Os
Planos que foram elaborados em momento posterior aprovao do Estatuto da Cidade vm
327

demonstrando ampliao de seus contedos e aplicabilidade, principalmente no que se refere ao

disciplinamentoeaogerenciamentododesenvolvimentourbano.
Portanto, os instrumentos relacionados ao cotidiano dos processos de aprovao e
licenciamento municipal so os mais utilizados pela mquina administrativa. Ou seja, a prtica de
aplicao dos Planos Diretores Municipais ainda concentrase basicamente na regulamentao dos
instrumentosvoltadosaoParcelamentoeaoZoneamentoUrbano,comexceodealgunscasos.
OsdemaisinstrumentospropostospeloEstatutodaCidade,paraseremincorporados
nosprocessosdeplanejamentoe gesto,precisariamestaratreladosaumamudana estrutural dos
SistemasdeGestoMunicipais.Eissopoucofoifeito.Almdisso,oEstatutodaCidadeumapoltica
claramente parcial quando se trata da diversidade das realidades dos municpios brasileiros, como,
por exemplo, para aqueles com grandes dimenses territoriais rurais. Poucos so os instrumentos
apontadoseasalternativassugeridas.
As condies e os aspectos ambientais vm demonstrando ser uma preocupao
cada vez mais incorporada nos Planos Diretores Municipais, embora mostramse ainda como uma
temtica perifrica e pouco articulada com as demais polticas, como habitao, saneamento,
mobilidadeurbanaerecursoshdricos.
Os instrumentos mais utilizados giram em torno dos Macrozoneamentos,
principalmente em termos da criao de Zonas que se configuram tendo em vista algum atributo
ambiental significativo ou da delimitao de uma rea de Interesse Ambiental. Alm destes, os
Estudos de Impacto de Vizinhana (EIV) so bastante citados, embora poucos possuam critrios de
aplicaesouregulamentaesespecficas.
Osinstrumentosoriginriosdatrajetriadagestoambiental,comoosZoneamentos
Ambientais e os Licenciamentos, so raramente incorporados enquanto instrumentos de poltica
urbana.
Percebese, desse modo, uma noo ainda limitada e setorializada do que seja a
questo ambiental no planejamento municipal, na qual ela aparece muito mais relacionada
Agenda Verde, voltada preservao de espaos livres e de reas de PreservaoPermanente,do
que uma real integrao entre Agenda Verde, Agenda Marrom e, mais atualmente, entre a
AgendaAzul,queestrelacionada,diretamente,aosrecursoshdricos.
No que tange temtica dos recursos hdricos, algumas anlises da insero da
temtica da gua nos Planos Diretores demonstram que a questo do gerenciamento de recursos
hdricos municipal se coloca de forma marginal dentro da dimenso ambiental, cujo foco , sem
dvida,acriaodereasverdesedeproteo.
Do mesmo modo, h uma falta de tratamento de questes de carter regional nos
Planos Diretores Municipais, no sentido de compreender que a discusso ambiental tem uma
espacialidadequevaialmdoslimitesmunicipais.Nessaperspectivaaparecempoucasrefernciasa
outras instncias e instrumentos de planejamento regional, como os Planos e Comits de Bacias
Hidrogrficas.
328

Ao se extrapolar a escala urbana e municipal, deparase com dados e instrumentos

decorrentesdeoutrosmbitos,quepodemedevemterumainterlocuocomosrecursosdepoltica
urbanaeterritorialdisponibilizadospeloEstatutodaCidade.Assim,umadasgrandesfragilidadesdos
Planos Diretores Municipais no que concerne incorporao da dimenso ambiental est,
justamente, nas fronteiras entre as relaes com outras polticas e escalas de atuao que se
sobrepemdediversasformas.
Nessesentidoseriaimportanteconsiderarasmltiplasformasdeaesconsorciadas
existentes. Alm disso, os Planos Diretores deveriam atender as diretrizes das polticas com
hierarquiassuperiores,comoasLeisFederais,EstaduaisouosPlanosRegionais.
Quadro37ArticulaesparaaGestoTerritorial.
Fonte:Doautor.
Nessesentido,apartirdasanlisestericassobreastrajetriasdaGestoAmbiental
por Bacias Hidrogrficas e da Gesto Municipal e das anlises prticas relativas aos Estudos de Caso
deste trabalho, foi possvel destacar alguns indcios e diretrizes voltados aplicao e articulao
dosinstrumentosanalisadosprocurandocontribuirparaoaperfeioamentodaGestoTerritorialedo
PlanejamentoRegionaleMunicipalintegrados.
Os itens a seguir, apresentam essas reflexes que se pautaram pela sequncia das
trsCategoriasdeAnliseobservadasnestetrabalho:
AsUnidadesdePlanejamentoeGestoRegionaleMunicipal;
OsObjetivoseosInstrumentosdePlanejamentoRegionaleMunicipal;
AsCompetnciaseasInstnciasdePlanejamentoeGestoRegionaleMunicipal.
329

UNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOREGIONALXMUNICIPAL
Nestetrabalho,duasforamasUnidadesdePlanejamentoeGestoanalisadas:aBacia
Hidrogrfica e o Municpio. As possibilidades de articulao entre elas so inmeras. Os desafios
tambm.
A Bacia Hidrogrfica vem representando uma Unidade de Planejamento e Gesto
Regional inovadora, que pode extrapolar a gesto dos recursos hdricos apenas e agregar polticas
pblicas ligadas mltiplas temticas, como: a gesto das unidades de conservao, a gesto
agrcola,agestomunicipaletc.
O Municpio, por sua vez, enquanto Unidade de Planejamento e Gesto vem
ampliando seu escopo para alm da gesto urbana, incorporando a gesto dos territrios rurais,
aindaquedeformagenricaecompoucasaesefetivas.
As reflexes e diretrizes para a aplicao, articulao e inovaes dessas duas
UnidadesdePlanejamentoeGestosoapontadasaseguir.

ReconhecimentodaBaciaHidrogrficacomoUnidadedePlanejamentoeGesto
RegionalparaalmdaGestodosRecursosHdricos.
A delimitao por Bacias Hidrogrficas vm sendo reconhecida no mbito de muitas
polticascomoaprincipalUnidadedePlanejamentoeGestoaserutilizada.
Dentro da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos (Lei 9.433/1997), a Bacia
HidrogrficaaunidadeterritorialparaimplementaodaPolticaedaatuaodoSistemaNacional
deGerenciamentodeRecursosHdricos.
APolticaAgrcola(Lei8.171/1991)tambmdestacouasBaciasHidrogrficascomoas
unidades bsicas de planejamento do uso, da conservao e da recuperao dos recursos naturais.
Parasepensaroplanejamentonarearural,aBaciaHidrogrficaum conceitomaisamploemais
adequado no sentido de ter atividades preocupadas no apenas com os aspectos produtivos e
econmicos,mastambmcomaqualidadeambientaldaspropriedades.
A atual Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007) adotou a Bacia
Hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes. Acrescentou tambm,
dizendo que os Planos de Saneamento Bsico devem ser compatveis com os Planos das Bacias
Hidrogrficasemqueestivereminseridos.
Ao se priorizar a Bacia Hidrogrfica como um recorte espacial, tais polticas podem
direcionaraesconjuntasearticuladasemumterritriocomum.
A Poltica Municipal, portanto, poderia se valer dessa Unidade, no exclusivamente,
nosentidodeestreitarasaeseampliarasrelaescomaspolticasruraiseintermunicipais.
330

UtilizaodaBaciaHidrogrficacomoUnidadedePlanejamentoeGesto
Municipal.
Da mesma forma que outras polticas esto adotando a Bacia Hidrogrfica como
escala prioritria para o planejamento, isso tambm poderia ocorrer, de forma integrada, no
Planejamento Municipal que procuraria incorporar os limites hdricos ou as microbacias como
UnidadesdeGesto.OEstatutodaCidadepoderiasermaisexplcitoerecomendaraarticulaocom
PolticaNacionaldeRecursosHdricos.
AideiadesefazeroMacrozoneamentoMunicipalporMicrobaciasHidrogrficasvem
nessa direo, de construir uma articulao com outros municpios e de considerar elementos
ambientais para os usos rurais. Nesse caso, a utilizao pelos Municpios das Bacias e Microbacias
Hidrogrficas como critrio ambiental para o Macrozoneamento poder ser uma forma de
aproximao com a gesto dos recursos hdricos, de forma a conscientizar os gestores municipais
para os efeitos sistmicos de suas prticas, criando bases tcnicas para a integrao das aes
voltadasparaoconjuntodoterritrio.
De forma complementar, o Zoneamento Urbano tambm poderia considerar,
juntamentecomaspectossociaisedeinfraestrutura,elementosdagestohdricanadelimitaode
suaszonasurbanasenoscritriosdeparcelamentoeocupaodosoloeexpansourbana.
Destacaria,porexemplo,asreasEspeciaisdeFundosdeVale,paraasquaisorgo
municipal definiria padres diferenciados, visando garantir o melhor escoamento das guas. Nessas
reas, seria incentivado o uso atravs de parques, reas verdes e reas de lazer, buscando conciliar
proteo ambiental com uso pblico e coletivo. O potencial construtivo dessas reas de inundao
(proibidas para determinados usos) poderiam ser trocados como solo criado ou ndices de
aproveitamentourbanoacimadoprevistonoPlanoDiretoremreasmaisvalorizadasnacidade.

UtilizaodoinstrumentoZoneamentoEcolgicoEconmico(ZEE)comosubsdio
elaboraodosPlanosdeBaciaHidrogrficaePlanosDiretoresMunicipais.
OZoneamentoEcolgicoEconmicouminstrumentodePolticaAmbientalquetem
como finalidade fornecer informaes que permitam a avaliao da situao existente em um
determinado territrio, em termos das limitaes impostas pelos fatores ambientais no que diz
respeito ao desenvolvimento de atividades antrpicas. estratgico para planejar e ordenar o
territrioharmonizandoasrelaeseconmicas,sociaiseambientaisqueneleacontecem.
Serve, portanto, como base de planejamento e apoio tomada de deciso para
outros instrumentos, indicando os nveis de aptido de cada unidade de um espao geogrfico para
determinadostiposdeocupaoemfunodacapacidadedesuporteapresentadapelomeio.
Ao ser um instrumento identificador de potencialidades e restries, poderia em
muito contribuir com diretrizes em escala de Bacia Hidrogrfica e em mbito municipal, visando
331

orientar os usos da gua, disciplinar a expanso urbana, a implantao de atividades agrcolas e

produtivasemreasrurais,oaproveitamentodeflorestas,arecuperaodereasdegradadasetc.
Nesse caso, o Plano de Bacia Hidrogrfica poderia propor um ZEE regional que
fundamentaria as Outorgas de Uso da gua, os Enquadramentos dos Recursos Hdricos, etc, assim
comooZEEMunicipalque,porsuavez,serviriadebaseaosPlanosDiretoresMunicipais.
A Poltica de Mudanas Climticas do Estado de So Paulo (Lei 13.798 / 2009) e o
Decreto que a regulamenta (Decreto 55.947 /2009) sinalizam diretrizes nessa direo, dizendo que
para cada Unidade de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHI), unidade de planejamento
territorial,deverserelaboradoumZoneamentoEcolgicoEconmico.
ConformeestaLei,oZEEdevelevaremcontaaimportnciaecolgica,aslimitaese
asfragilidadesdosecossistemas,estabelecendovedaes,restriesealternativasdeexploraodo
territrio,considerando,entreoutrosaspectos:aspotencialidadesefragilidadesnaturaispotenciais;
osusosdosoloearticulaoregional,emfunodetendnciasdeocupao,dosfluxoseconmicos
e populacionais, e da localizao das infraestruturas; os critrios orientadores das atividades
adequadasacadazona,deacordocomsuafragilidadeecolgicaecapacidadedesuporteambiental;
asnecessidadesdeproteoambientaleconservaodasguas,dosolo,dosubsolo,dafaunaeflora
edemaisrecursosnaturaisrenovveisenorenovveis.
JuntamentecomoZEE,tambmfoiindicadaaAvaliaoAmbientalEstratgicacomo
instrumentoadequadoparaanalisar,deformasistemtica,asconsequnciasambientaisdepolticas,
planoseprogramaspblicoseprivadosdasunidadesfederativasnoterritriodaBaciaHidrogrfica.

ArticulaoentreoPlanodeBaciaHidrogrficacomosdemaisinstrumentosde
PlanejamentoeGestoRegionais.
Uma fragilidade identificada no Plano de Bacia Hidrogrfica foi a sua desconeco
com outros instrumentos de planejamento e gesto, tambm regionais, e que possuem grande
estreitamentocomaquestoambiental.
No Estado de So Paulo, dois exemplos nesse sentido, foram as reas de Proteo
Ambiental(APAs)edemaisUnidadesdeConservaoeoProgramadeMicrobaciasqueapresentam,
respectivamente,doisinstrumentosregionais:osPlanosdeManejoeosPlanosdeMicrobacias.
Os Planos de Manejo so instrumentos base para a gesto e deciso dentro da APA,
propondo mecanismos e aes de conservao, proteo e melhorias da qualidade ambiental. Os
PlanosdeMicrobaciasorientamaconservaodosrecursosnaturaisdasreasrurais,especialmente
soloegua,comaesderecuperaodasreasdegradadasepreservaopermanente,bemcomo
amelhorianaqualidadeeaquantidadedasguas.
A aproximao e o estreitamento com esses instrumentos e com os rgos gestores
responsveis, portanto, fundamental, podendo ser um meio de compatibilizar aes, aproveitar a
capacidadetcnicaeadministrativaexistente,otimizarrecursosfinanceirosearticularosSistemasde
332

Gesto. Os Setores Agrcolas, por exemplo, so os maiores usurios de gua, mas encontramse
dissociadosdoSistemadeGestodeRecursosHdricos.

ArticulaoentreUnidadesdeConservao,reasdePreservaoPermanente,
ReservasLegaisereasdeEspecialInteresseAmbiental.
Outra integrao necessria est relacionada com as reas consideradas de
ConservaoePreservaoAmbiental.
No campo da Poltica Ambiental essas reas podem ser classificadas como Unidades
de Conservao, reas de Preservao Permanente (APPs) ou Reservas Legais. No campo do
Planejamento Municipal, os Planos Diretores vm indicando, alm destas acima, a criao de reas
deEspecialInteresseAmbiental.
Em que pese a importncia de cada uma dessas reas, so poucos os instrumentos
que propem uma integrao dessas delimitaes espaciais no sentido de pensar coneces
favorveisaoaumentodaqualidadeambiental,etambmcomosmecanismosdeacessoterra.
OCdigoFlorestal(Lei4.771/1965)indicaqueoPlanodeBaciaHidrogrficaeoPlano
DiretorMunicipalpodemfornecersubsdiosparaalocalizaodasReservasLegaisdaspropriedades
rurais, no sentido de se pensar a formao de corredores ecolgicos que extrapolem os limites
municipais com uma viso regional. Segundo esta Lei, no processo de aprovao da localizao da
ReservaLegaldevemserconsideradosafunosocialdapropriedadeeosseguintesinstrumentos:o
PlanodeBaciaHidrogrfica;oPlanoDiretorMunicipal;oZoneamentoEcolgicoEconmicoeoutras
categoriasdeZoneamentoAmbiental.
Dessa forma, a sobreposio dos mapas de Unidades de Conservao, de reas de
Proteo Ambiental, de APPs e Reservas Legais, de fragmentos de vegetao nativa remanescente,
reas de Especial Interesse Ambiental Municipais poderia ser utilizada pelos Planos de Bacia
Hidrogrfica como uma diretriz para a aprovao de projetos de recuperao vegetal por parte dos
ComitsdeBaciaparapromoverarecuperaoeaconectividadeentrefragmentos.
Do mesmo modo, para a definio das localizaes e diretrizes para as reas de
Especial Interesse Ambiental, o Municpio deve incorporar ao seu Plano Diretor, no que couber, a
regulamentao ambiental, sobretudo as normas contidas na Poltica Nacional de Meio Ambiente e
no Cdigo Florestal, dando maior valorizao das APPs e Reservas Legais, podendo, inclusive adotar
parmetrosmaisrestritivosdopontodevistadaproteoambiental.

Repensarosespaosruraiseasfronteirasurbanasdiantedesuastransformaes
paraadefiniodenovasUnidadesdePlanejamentoeGestoMunicipais.
Osespaosruraisvmpassandoporinmerastransformaes.Elasrepresentamum
mosaicodeatividadeseumavariedadedepaisagens.OquepodeserpercebidonoBrasilruralatual,
que seus espaos apresentam dinmicas diferentes das de anos atrs, sendo necessrio rediscut
333

las.Cadavezmais,novasrelaesestosurgindo,inclusivearelaoqueessesespaosestabelecem,
diretaouindiretamente,comomeiourbanodesdepequenosmunicpiosatgrandescidades.
Hoje,emmuitoscasos,oruralnomaissinnimodeagrcola,nemdeatraso.Ha
emergncia de um novo rural, composto pelo agronegcio, por novos sujeitos sociais que vm
explorandoosnichosde mercadosdasnovasatividadesagrcolasenoagrcolas,pormoradoresde
condomniosruraisdealtopadro,porloteamentosdechcarasderecreioqueabrigamempregados
domsticos e aposentados, por agricultores familiares e pluriativos, por empreendimentos tursticos
eecolgicosetc.
Muitasdestasatividadesocorremnasreaslocalizadasprximasaoslimitesurbanos.
Desse modo, vale destacar que o urbano e o rural so duas categorias que no se dividem mais to
claramente.fundamental,portanto,repensaravisosobreessasreasedestacaropapeldaszonas
deexpansourbanaparaoMunicpio.Qualquerconjuntodepolticaspblicasquevisemelhoraras
condiesdequalidadedevidanomeioruraldeveprocurarentender,principalmente,assuasnovas
tendncias.
Todas essas nuances devem ser consideradas em termos de definio das Unidades
de Planejamento e Gesto. Pensar diretrizes para estas zonas de fronteira a partir de suas
caractersitcas, portanto, fundamental. Elas podem servir como uma reserva de rea para
empreendimentos imobilirios, mas podem ser tambm uma potencialidade de usos mais
sustentveis do territrio que caminhariam na direo de um urbano ambiental mais mltiplo que
buscaria ir no sentido contrrio s grandes monoculturas e aos processos de especulao e
deslegitimizaodasfunessociaisdaterra.

OBJETIVOSEINSTRUMENTOSDEPLANEJAMENTOREGIONALXMUNICIPAL
Este trabalho procurou verificar as interfaces entre os instrumentos Plano de Bacia
Hidrogrfica e Planos Diretores Municipais no que tange incorporao da dimenso ambiental e
suasrelaesintraeintermunicipais.
Soevidentesaspossibilidadesdearticulaoentreosdoisinstrumentos.Entretanto,
ainda h muitas limitaes, inclusive, aquelas relativas estrutura e construo do prprio
instrumento,cujosprocessosdeelaboraopartemdelgicasdiferenciadas.
O Plano de Bacia Hidrogrfica caracterizase como um amplo Diagnstico da regio,
que condiciona e define objetivos, metas, aes, responsveis e prazos para o cumprimento do
gerenciamentodasguasdoterritriodefinidopelaBaciaHidrogrfica.OPlanodeBacianofinaliza
se como um instrumento normativo, mas pode ser orientador aos mltiplos usurios da gua, aos
gestoresdousodosoloesorganizaesquequeremdesenvolverprojetosnaBacia.
O Plano Diretor tambm fundamentado por um Diagnstico Municipal, embora
este no esteja presente em seu documento regulador. O seu contedo final, transformado em Lei
Municipal,apresentaosobjetivosediretrizesparaagestodousoeocupaodosoloquedevemser
334

cumpridospormeiodaaplicaodeumasriedeinstrumentosdeinduoeregulaodoterritrio
municipal.OPlanoDiretordefatosetornauminstrumentonormativoequeprecisaserrespeitadoe
obrigatoriamentecumpridoportodososagentesqueinterferemnoespaourbanoerural.
De maneira geral, notase que a incorporao e aplicabilidade dos instrumentos de
poltica urbana a partir do Plano Diretor bastante insuficiente e limitada, mesmo em relao
queles que o Estatuto da Cidade no exige regulamentao por meio de lei especfica, como o
EstudodeImpactodeVizinhana(EIV).
Assim como as Legislaes de mbito Federal e Estadual, o Plano de Bacia
Hidrogrfica pode ser um instrumento de diretriz aos processos de elaborao dos Planos Diretores
Municipais. Entretanto, o Planejamento por Bacia Hidrogrfica ainda pouco se aproxima dos
instrumentos de Planejamento e Gesto Municipais. O que pode ser observado que o Plano de
BaciaHidrogrficaaindaexercepoucainfluncianaelaboraodosPlanosDiretoresMunicipaiseos
PlanosDiretoresMunicipaisnoforamconsideradosnoprocessodeelaboraodosPlanosdeBacia
Hidrogrfica.
Pensar, portanto possibilidades de aproximao entre a estrutura e as diretrizes
propostas nos Planos de Bacia Hidrogrfica e nos Planos Diretores seria um primeiro passo para
atingir uma gesto complementar entre esses dois instrumentos. Existe uma distncia entre a
metodologiadoPlanodeBaciacomadoPlanoDiretorqueprecisaseraproximada.
As reflexes e diretrizes para a aplicao, articulao e inovaes desses dois
InstrumentosdePlanejamentoeGestosoapontadasaseguir.

AperfeioamentodosTermosdeRefernciaqueorientamaelaboraodo
contedomnimodosPlanosdeBaciaHidrogrfica.
O Estado de So Paulo aprovou a Deliberao 62 (CRH 62/2006) ressaltando que o
focoprincipaldoPlanodeBaciaHidrogrficadeveriaserorecursohdrico,portanto,todasasaes,
estruturaisenoestruturais,queafetariamobinmiodisponibilidadeedemandadeguaassociado
qualidadeprecisariamserconsideradas.
Com base nesta diretriz, os Planos de Bacia Hidrogrfica foram formulados para ser
instrumentos que definissem as demandas de uso da gua, as prioridades de uso, as projees, os
cenrios e as metas a serem cumpridas visando o equilbrio entre quantidade e qualidade hdrica.
Contudo,oquefoiproduzidodeformageral?NoforamproduzidosPlanos.ForamproduzidosAtlas,
ouseja,grandesDiagnsticoscomboasintenes,masquenosetornaramPlanosdeAo.
Os problemas de escassez nem sempre sero solucionados pela ampliao da oferta
degua,masporumconjuntodemedidasquetornemmaiseficientesecriteriosamenteutilizadosos
recursos disponveis. nesse ponto que se insere a necessidade de uma maior articulao das
questes consideradas de esfera local com os atributos sistmicos que estruturam a gesto dos
recursoshdricosquandoreferidaescaladabaciahidrogrfica.
335

Com isso, o Plano de Bacia, apresenta muitas limitaes do ponto de vista de sua
aplicabilidade. Uma delas, diz respeito a sua potencial articulao com os instrumentos de
disciplinamentodousodosolo,comoosPlanosDiretoresMunicipaiseagestoagrcola.
O desafio, portanto aproximar o Plano de Bacia Hidrogrfica de um Plano de Ao
para a Bacia, na medida em que se consiga dizer o que tem que ser feito e compartilhar com as
outras instncias e instrumentos de gesto. Para isso, os parmetros que definem o seu contedo
mnimo devem ser revistos, no sentido de incorporar estudos e aproximaes com os instrumentos
municipais,entreoutrosaspectos.
Essa estratgia reflete a necessidade permanente de reviso das metodologias
propostasparaaelaboraodosPlanosdeBaciasHidrogrficas,considerando:adefiniodofocoe
demodelosdegestodiferenciadosemfunodadiversidadeecomplexidadedaBacia/Regioede
seus problemas prioritrios; o aprimoramento dos mecanismos de articulao intersetoriais e o
estmuloaaoemcooperaoporpartedossetoreseinstituiesenvolvidas;adisponibilidadede
recursos tanto financeiros, em quantidade suficiente para seu desenvolvimento, quanto tcnicos
(capacitao e infraestrutura tcnica); a garantia de participao efetiva com representatividade de
todas as partes interessadas e a partir do desenvolvimento de meios de comunicao; a definio
clara da autoriadade legal para o acompanhamento e a implementao e atualizao das aes
programadas,deformaaseevitarumvcuopsplano.

IndicaodeinstrumentoseaesespecficasvoltadasaosMunicpiosnosPlanos
deBaciaHidrogrfica.
O Plano de Bacia Hidrogrfica poderia ser um instrumento norteador e integrador
quefizesseaconexocomosmunicpiosequefosseumorientadordeaesdembitomunicipal.
Contudo,asaescolocadaspeloPlanodeBaciaHidrogrficarelativasaosMunicpios
so muito genricas e no esto articuladas com as aes propostas pelos respectivos Planos
Diretores.Aspoucasaesqueexistem,acabamporpriorizarastemticassetoriaismaisconhecidas:
recuperao de reas verdes, tratamento de esgotos, destinao adequada de resduos slidos e
proteo e conservao dos recursos hdricos. No h, portanto diretrizes ou aes especficas
voltadastentativadereversodosprocessosinadequadosdeusoeocupaodosoloqueocorrem
nosterritriosmunicipaisequeafetamaBaciacomoumtodo.
Desse modo, durante o processo de elaborao dos Planos de Bacia Hidrogrfica
devem ser consideradas leituras e interpretaes em escala municipal e analisados os contedos de
todososPlanosDiretoresdosMunicpiospertencentesBacia,paraqueseencontremcaractersticas
comuns,sobreposieseparaquepossamindicaraesconjuntaseprioritrias.
Os Planos de Bacia tem que olhar para os Planos Diretores e incorporlos tambm
nas decises mais macro e na viso mais regional. Essas aes poderiam, inclusive, serem
consideradascomocritriosdepriorizaodedistribuioderecursosdosProjetosFehidro.
336

UmadasmaneirasqueosComitsdeBaciadoEstadodeSoPaulovemprocurando
fazer para integrar as aes dos Municpios na divulgao do Programa Municpio Verde Azul,
realizado pelo Governo do Estado, que incentiva os Municpios a implementarem programas de
gesto ambiental. Para tal, o Comit de Bacia vem incentivando o encontro entre os gestores
ambientaisdetodososMunicpiosdaBaciaparaqueosMunicpiosapresentemsuasexperinciase
informaessobreasaesdegestoambientalconsideradasexitosas.Aindaquesejaumainiciativa
prativa,oMunicpioVerdeAzulcaracterizasecomoumProgramadaatualpolticaestadualepode
notercontinuidade.

VinculaoeaprimoramentodoscritriosdeaprovaodosProjetosFehidrocom
oPlanodeBaciaHidrogrficaeaarticulaointermunicipal.
Como a maioria dos Comits de Bacia ainda no possuem Agncias de Bacia ou
recursos advindos da Cobrana de gua, grande parte das aes indicadas no Plano de Bacia
Hidrogrfica ou pelo prprio Comit realizada por meio dos Projetos que so financiados pelo
Fehidro. Para conseguirem esses recursos, os Projetos so enviados ao Comit de Bacia, avaliados e
selecionados, com base em uma srie de critrios contidos no Documento denominado Ficha de
Pontuao.
Os critrios consideram a abrangncia do Projeto na UGRHI, as metas prioritrias
levantadas no Plano de Bacia Hidrogrfica, a existncia de Planos Diretores ou Planos Setoriais na
rea de atuao etc. Alguns desses critrios deveriam ser aperfeioados, como por exemplo, a
participao do municpio no processo de gesto de Bacia, a valorizao dos pequenos municpios,
critriosespecficosparacadareatemtica,entreoutros.
Em que pese a importncia dos Projetos Fehidro, o Comit de Bacia poderia rever
algunsprocedimentosparaasuaaprovao,nosentidodepensaraesmaisconjuntaseintegradas
no mbito da Bacia Hidrogrfica. A maioria dos Projetos voltada para aes especficas dos
Municpios, sobretudo voltadas melhorias dos sistemas de gua e esgoto e tambm educao
ambiental.
O Comit poderia, portanto, estimular e definir aes ou reas estratgicas no
sentido de incentivar projetos que sejam mais integrados pensando em regies especficas da Bacia
quenecessitamdeaesprioritriasoupensandoemalgumatemticaespecfica,comoaformao
decorredoresecolgicos,etc.Almdisso,poderiadiscutircoletivamentealgunsprojetos/temasque
seriamimportantesdeseremrealizadosnaBaciaedeveriaproporparaocoletivodasinstituiesse
organizarem e escreverem aes mais conjuntas e menos individualizadas por Municpio. Para isso,
deveria estimular encontros com os gestores municipais da rea ambiental e de desenvolvimento
urbano no sentido de criarem esses projetos conjuntos de mbito intermunicipal para que sejam
apresentadosparacaptaoderecursosFehidroououtrasfontesdefinanciamento.

337

Incorporaodediretrizeseinstrumentosespecficosparaosrecursoshdricosede
instrumentosoriginriosdaPolticaAmbientalnosPlanosDiretoresMunicipais.
Do mesmo modo que os Planos de Bacia Hidrogrfica devem apontar aes mais
especficas e integradas aos Municpios, os Planos Diretores tambm deveriam incorporar as
diretrizes propostas no Plano de Bacia Hidrogrfica relativas sua rea de influncia. Neste caso,
poderia haver uma lei dizendo que as diretrizes e instrumentos contidos nos Planos Diretores
Municipais teriam que estar em consonncia com aquelas propostas pelos Planos de Bacia
Hidrogrfica.
As questes referentes aos recursos hdricos nos Planos Diretores dizem respeito,
basicamente, s diretrizes gerais de proteo dos mananciais, APPs e matas ciliares, preservao
dos fundos de vale e poluio dos corpos dgua. No claro, no entanto, de que forma essas
diretrizessematerializameminstrumentosconcretosdeintervenoedecontroledousodosolo.
Os instrumentos originrios da Poltica Ambiental poderiam ser incorporados neste
sentido. Um destes instrumentos, que traz grandes relaes com as polticas municipais o
LicenciamentoAmbiental.AmparadoporEstudosdeViabilidadeAmbienaleprocedimentostcnicos
e administrativos, o Licenciamento pode indicar um conjunto de aes ao empreendedor voltadas
prevenooumitigaodosimpactosambientaisquepodemocorrerporcontadainstalaodeuma
atividadeouempreendimento.
Em escala municipal, o Licenciamento Ambiental pode contribuir com a atuao do
Municpio na proteo ambiental como um todo e com a conservao dos recursos hdricos, em
particular. Com a Resoluo Conama 237/97 e, mais atualmente, com a Lei Federal Complementar
140/2011, os Municpios interessados em ampliar seus escopos de gesto passam a ter as diretrizes
necessrias para o exerccio da competncia de licenciamento ambiental e para a integrao da
atuao dos rgos competentes do Sistema Nacional de Meio Ambiente. Para o exerccio dessa
funo, os Municpios devem ter implementados seus rgos e Conselhos Municipais de Meio
Ambiente,comcarterdeliberativo,eparticipaosociale,ainda,possuiremseusquadrosousua
disposio,profissionaislegalmentehabilitados.OEstudodeImpactodeVizinhanatambmpoderia
agirdeformacomplemetareauxiliarnoprocessodeLicenciamentoAmbientalMunicipal.
H, porm, necessidades de aprofundamento e adequao deste instrumento em
escala municipal,principalmenteparaasatividades maiscomplexasdeproduodoespao,comoa
construo de loteamentos, a realizao de obras de infraestruturas urbanas ou at mesmo a
expansodeatividadesrurais.
Almdisso,devemtambmserpropostosmecanismosfiscaisejurdicosqueauxiliem
no controle das atividades poluidoras e na punio dos agentes poluidores caso ocorram acidentes
quecomprometamomeioambiente.
H alguns instrumentos, que vm sendo pouco utilizados, mas que tambm
poderiam contribuir com a proteo dos recursos hdricos de diversas formas, como a Transferncia
doDireitodeConstruir,oDireitodePreempoeasOperaesUrbanasConsorciadas.
338

MelhordetalhamentoeutilizaoadequadadoinstrumentoEstudodeImpactode
Vizinhana(EIV)nosPlanosDiretoresMunicipais.
Os princpios do Licenciamento Ambiental e do Estudo de Impacto Ambiental (EIA)
foramincorporadosnaatuallegislaourbanstica,principalmente,pormeiodoinstrumentoEstudo
deImpactodeVizinhana(EIV).
O Estudo de Impacto de Vizinhana um instrumento de grande potencial para a
proteoeconservaoambiental,sobretudopeloprincpiodapreveno.
Para isso, procura romper com a lgica das decises compartimentadas ao propor
uma metodologia de trabalho integrada que incentiva uma anlise conjunta de um projeto, quanto
aosreflexosnomeionaturalenoambienteurbanoemtodoseuraiodeatuao.
Entretanto,estaposturavemsendoparcialmenteimplementadadevidoaproblemas
relacionados,sobretudo,capacidadeadministrativa,capacitaodocorpotcnicomunicipaleaos
conflitosdeinteresses.
Aindapersistemmuitasdvidasquantoaplicabilidadedesseinstrumentojuntoaos
rgosresponsveisporsuaaprovao,taiscomo,quaisempreendimentosnecessitamdesseestudo,
quaiscritriosdevemser utilizadosparaasuaavaliao,quaissoosrgosqueprecisam avaliaro
estudo,quaissoassobreposiesearticulaescomoLicenciamentoAmbientalMunicipal,etc.
Desse modo, a aplicao de novos instrumentos precisa ser subsidiada por um
SistemadeGestoUrbanacapazdeassumiresustentarnovosconceitos.

ConsideraodevariveisambientaisnasdiretrizesdeParcelamentoenos
parmetrosdeUsoeOcupaodoSolo.
As diretrizes de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo vm procurando acrescentar
em seus parmetros preocupaes de carter ambiental que podem contribuir para a reduo de
reas de inundao, a conteno dos processos erosivos, a melhoria da qualidade dos recursos
hdricos,etc.Algunsavanospodemserpercebidosnessesentido.
Um deles a criao dos Coeficientes de Permeabilidade e dos Coeficientes de
Cobertura Vegetal, a serem obrigatoriamente aplicados em reas do Municpio, proporcionando a
reduo da impermeabilizao do solo, a melhor infiltrao e reduo do escoamento superficial.
Outro exemplo a exigncia, para os novos parcelamentos, de implantao de mecanismos de
Drenagem Sustentvel, como a construo de bacias de reteno de gua, pavimentos permeveis
etc.
Entretanto, ainda h desafios que merecem ser aperfeioados. Um deles a
vinculaonosPlanosDiretoresentreProjetodeParcelamentodoSoloeDesenhoUrbano.Paraisso
devem ser propostos Padres Arquitetnicos adequados s caractersticas espaciais e
339

socioambientais dos territrios que seriam ocupados. A questo da forma urbana pode ser uma
interfacequestoambientaldentrodosPlanosDiretores.
Alm disso, h tambm que pensar instrumentos de controle do uso do solo em
reasaindanoocupadasouemfaseinicialdeocupao,demodoapermitirofuncionamentomais
adequadodasmedidasestruturaisenoestruturaisindicadaspeloPlanoDiretor.
Outro aspecto no qual o Municpio interfere diretamente nos impactos em nvel de
Bacia Hidrogrfica no lanamento de guas pluviais diretamente nos cursos dgua. Nesse caso,
mesmoqueasAPPsestivessempresentes,elasnoteriamefeito,poisolanamentoatravessaaAPP
ejogandodiretonoscrregos.Aolanaresteexcedente,todooregimedefluxodoscursosdegua
alterado. Alm disso, so lanados contaminantes piores do que matria orgnica do esgoto, pois
sodedifciltratamento,comoosresduosdecombustveis,metaispesados,detergentes,solventes,
etc. Um instrumento que poderia incentivar essa interao municipal regional, seria a Outorga de
Lanamento de Efluentes Pluviais. Esse mecanismo permitiria o lanamento, mas com certas
restries,como:controledevazo,lugaradequadoetc.Talvezsejanessesmomentosqueacidadee
aBaciaestreitariamodilogo.

ImportnciadepensarInstrumentosEconmicosparaaproteoeconservao
ambientalnosPlanosdeBaciasHidrogrficasenosPlanosDiretoresMunicipais.
Osinstrumentoseconmicossomecanismoscriadosparacausarimpactonoscustos
ou benefcios dos agentes poluidores visando influenciar suas decises com o objetivo de produzir
umamelhorianaqualidadeambientaleinduzirmudanasdecomportamento.
NoPlanejamentoporBaciaHidrogrfica,oinstrumentoeconmicomaisevidentea
CobranapeloUsodagua.ACobrana,seaplicadaadequadamente,podeviraserumimportante
instrumento de preveno e controle dos impactos sobre os recursos hdricos, podendo inclusive
alavancar recursos financeiros aos Comits de Bacia para a implementao de aes em mbito
regional.
O Pagamento por Servios Ambientais (PSA) tambm um instrumento que vem
sendomuitodiscutidonosentidodeproporcionarumacompensaoeconmicaaosprovedoresde
bens e servios ambientais, tornando as prticas de conservao mais atraentes. Os principais
serviosquesedestacamso:sequestrodecarbono,proteodabiodiversidadeeproteodaBacia
Hidrogrfica. O Comit de Bacia poderia incentivar esse tipo de ao junto aos rgos ligados aos
setoresruraiseflorestais.
No caso do Planejamento Municipal, podem ser previstos mecanismos econmicos
diferenciados que podem contribuir para a arrecadao e estruturao de um Sistema Ambiental
MunicipaledeumFundoMunicipaldeMeioAmbiente.EsteFundovisariaconcentrarrecursospara
as aes ambientais de mbito municipal. As taxas advindas do Licenciamento Ambiental Municipal
poderiamdestinarrecursos.Outrosinstrumentosderecuperaodavalorizaoimobiliria(comoas
340

Outorgas de Direito de Construir e a Outorga de Alterao de Uso do Solo) tambm poderiam

contribuirparaoFundoemaisdiretamenteparaaproteodosrecursoshdricos.
AtualmentevemsendoaplicadooIPTUVerdequeuminstrumentoeconmicoque
valorizaquempossuireaspermeveisouvegetadasemlotesecaladas.
O Municpio tambm pode estimular aes de PSA voltadas proteo de reas de
mananciais, recursos hdricos, matas ciliares, florestas, oferecendo apoio financeiro aos produtores
ruraisparaocumprimentodemetasambientais.
Um Sistema de Gesto Ambiental mais completo aquele que consegue articular
instrumentos de regulao, comando e controle com instrumentos econmicos que induzem
transformaesmaispermanentes.

ImportnciadepensarnovosInstrumentosparaosterritriosruraisnosPlanosde
BaciaHidrogrficaenosPlanosDiretoresMunicipais.
A gesto dos territrios rurais uma questo que apresenta muitas complexidades.
De um lado encontramse a presso da dinmica urbana pela realizao de parcelamentos do solo
rural para fins urbanos, de forma irregular ou clandestina. De outro, h a inadequao de
determinadasatividadeseusosagrcolas,localizadosprximossreasurbanas,comoasprticasde
queimadas no cultivo da canadeacar. H tambm as polticas agrcolas e suas estruturas
produtivas, nas quais so influenciadas pelo mercado e tem como objetivo principal o retorno
financeiro. Muitas prticas agrcolas e pecurias so, em grande parte, causadoras de impactos
ambientaisrelevantesocorridosnasreasrurais.
Por outro lado existem as polticas ambientais que incidem nesses espaos, como a
destinao de Reservas Legais, reas de Preservao Permanente etc. Em que pese a importncia
destearcabouojurdicoquedeveseramplamenterespeitado,combasenastransformaesqueos
espaos rurais vm passando, necesssrio propor novos instrumentos para os espaos rurais, em
mbitoregionalemunicipal.
Um exemplo seria a difuso do conceito Agricultor Produtor de gua, ou seja, o
estabelecimento de incentivos de certificao aos proprietrios rurais que adotarem boas prticas
agrcolas.Nessecaso,valorizaseoagricultorque,nasuapropriedade,temprticasconservacionistas
do solo que permitem com que a gua da chuva no escorra na superfcie e no atinja os corpos
dgua levando detritos, levando poluentes, possveis contaminantes, pesticidas, sedimentos que
acabam assoreando os corpos d gua, que acabam eutrofizando os corpos dgua, se ele realiza
aes adequadas de curvas de nvel, cercamento do gado, conteno de encostas e da vegetao
existente.Esteseria,ento,ummecanismoparadiferenciaressasprticasevalorizaroprodutor.
Outro exemplo de associao do urbano com o rural, de maneira positiva, a
associao dos agricultores familiares com programas de merenda escolar municipal. H tambm a
341

questo do incentivo de produo de biogs, de biofertilizante, biodigestores, no sentido da

transformaodeumproblemaemumasoluo.
H tambm a criao de polticas voltadas aos chamados nichos de produo e de
mercado nas quais seria possvel conciliar uma poltica de incentivo que pode ser fiscal, ou de
crdito, ou de certificao. Nesse sentido os Planos Diretores deveriam verificar quais seriam esses
nichosnoMunicpioouregioquepoderiamsercompetitivos.
Um instrumento que vem sendo realizado em alguns Municpios do Estado de So
Paulo so os Planos de Desenvolvimento Rural Sustentvel, incentivados pela Coordenadoria de
Assistncia Tcnica Integral (CATI) e pelos Conselhos de Desenvolvimento Rural. Esses Planos so
descolados das polticas urbanas e voltamse principalmente indicao de diretrizes e aes de
criaodenovasoportunidadesepotencialidadesdasprincipaiscadeiasprodutivas.
A falta de interface entre as aes voltadas ao desenvolvimento rural e as
relacionadas s reas de planejamento urbano, habitao, saneamento, sade, educao, etc
comprometeaexecuodeumapolticamunicipalintegrada.
Entretodososinterlocutoresdomeiorural,soosMunicpiosquetmalegitimidade
para definir as grandes orientaes, conciliando atividades econmicas, preservao ambiental e
desenvolvimento local. De forma geral, as municipalidades, em princpio, disporiam de um conjunto
importantedeinstrumentosquepodematuardeformaintegradaepreventiva,ampliandodeforma
substantiva a eficcia na gesto ambiental. No entanto, esses instrumentos carecem de maior
efetividadepelaincapacidadedasadministraeslocaisemfazervaleremasnormasinstitudas.
AcompetnciadomunicpiodelegislarsobreoMunicpiointeirodevesermaisclara
emelhordefinida,nosentidodepensarquaissoasaespossveiseprioritrias,comoocontrolee
a regularizao fundiria; a regulao da monocultura; a definio de zonas especiais de produo
agrcola familiar, de preservao ambiental e de interesse histrico e cultural; o disciplinamento do
uso e ocupao do solo, para atender as demandas de habitao nas reas rurais; a regulao das
atividadesdeturismoelazer;aregulaodousoe ocupaodo solonosdistritosruraise aadoo
de mecanismos de fiscalizao para garantir que a propriedade rural atenda sua funo
socioambiental.

COMPETNCIASEINSTNCIASDEGESTOEPLANEJAMENTOREGIONALXMUNICIPAL
Alm das Unidades de Planejamento e dos Instrumentos de Gesto Ambiental
Municipal e Regional, o trabalho tambm procurou verificar as articulaes entre as instncias de
Planejamento e Gesto Regional e Municipal. Esta foi, sem dvida, uma das questes onde a
desarticulaoeosconflitosmostraramseevidentes.
A principal instncia de Planejamento Regional no mbito da Bacia Hidrogrfica so
osseusrespectivosComitsdeBacia.OsComitssoentidadesconstitudasporrepresentantesdos
GovernosMunicipaiseEstaduais,dosSetoresUsuriosdaguaedaSociedadeCivil.Naprtica,so
342

os rgos ligados ao Governo do Estado que atuam no papel de secretaria executiva do Comit,
centralizandograndepartedasdeciseseaesvoltadasaogerenciamentodosrecursoshdricos.
Ainda que necessite de aprimoramentos, os Comits de Bacia Hidrogrfica so
espaos que possuem grande potencial para a articulao intermunicipal no sentido de fomentar
aesconjuntasvoltadasaumterritriocomum.
Em escala Municipal, as instncias de Gesto Ambiental so constitudas pelas
Secretarias e Conselhos de Meio Ambiente. Em Municpios menores, geralmente a rea ambiental
estassociadapastadeAgricultura.
A participao dessas instncias nos Comits de Bacia ainda pequena,
principalmente para os Municpios de menor porte. So os rgos Estaduais, as Organizaes da
Sociedade Civil e Universidades e os rgos Autnomos de gua e Esgoto que mais participam das
reunies.
Pensar, portanto possibilidades de aproximao entre essas instncias de gesto
municipal e regional seria um caminho para nortear a aproximao das polticas pblicas locais e
regionais.
As reflexes e diretrizes para a ampliao da articulao e inovaes entre as
instnciasdePlanejamentoeGestosoapontadasaseguir.

MaioraproximaodasInstnciasMunicipaisdeMeioAmbienteede
DesenvolvimentoUrbanocomosComitsdeBaciaHidrogrfica.
Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente (Comdema) so espaos de discusso e
deliberaodasquestesquetangenciamareaambientalnaescalaMunicipal.Nelessodiscutidos
os programas e projetos para o Municpio, os impactos ambientais de novos empreendimentos e
atividades, os eventos e aes educativas, as possveis parceiras etc. Estas instncias deveriam estar
mais prximas do respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica e poderiam servir de aproximao das
aesdembitoregional.
A participao de representantes do Comit de Bacia Hidrogrfica nas reunies do
Comdema poderia ser uma forma de buscar essa aproximao. Por outro lado, o Comit de Bacia
deveria pensar formas de aproximar as instncias municipais ligadas no apenas rea ambiental,
mastambmasdeplanejamentourbano,paraqueaespudessemserdelineadas.
Umadaspossibilidadesseriaconvocar osgestoresdareadePlanejamento Urbano,
apresentar o Plano de Bacia Hidrogrfica e discutir possibilidades de integrao entre os
instrumentos de planejamento e gesto. Uma das maiores crticas dos Municpios em relao ao
PlanodeBaciaHidrogrficaasuapoucadivulgao.
Outrapropostaseria dar maisatenoaosprofissionaisefetivos dosrgosdemeio
ambiente e desenvolvimento urbano que tem uma atividade mais permanente no Municpio. Estes
343

poderiam ser os representantes dos rgos municipais no Comit de Bacia, visando uma maior
continuidadeepermannciadoprocessodearticulaoregional.
OsConsrciosIntermunicipaispoderiamserimportantesmecanismosparasepensar
ofortalecimentoentreasinstnciaslocaiseregionais.
Figura52Articulaesentreasinstnciasdegestomunicipaiseregionais.
Fonte:Doautor.

MaiorclarezadacompetnciadoMunicpioemelaborarpolticas,planejare
gerenciaraesambientais.
A questo ambiental em nvel municipal vem sendo tratada de forma limitada e
compartimentada, revelando dificuldades, sobretudo aquelas ligadas capacitao e articulao
poltica.Geralmente,hproblemasdeautonomiaeconflitoscomoutrasesferasdeGoverno.
Permanecem indefinies quanto ao papel fundamental do Municpio como
formulador e implementador de polticas urbanas de impacto nos recursos hdricos, por exemplo,
queratravsdedeterminaescontidasnosinstrumentosprpriosdeordenamentoterritorial,quer
pelaausnciaformal,oudefato,dessesinstrumentos.
344

Cabe,portanto,aosmunicpiosnosassumirclaramentesuapartecomo,tambm,
estabelecercooperaoeparceriascomaUnio,osEstadoseoutrosMunicpiosnoencaminhamento
deaesvoltadasaocumprimentodasdiretrizesconstitucionais,umavezqueasresponsabilidadesa
respeitodasquestesambientaisestocolocadassobretodososentesfederativos.
A instituio de um Sistema Municipal de Meio Ambiente, pode ser um caminho
profcuo, na perspectiva de se constituir uma estrutura organizacional, diretrizes normativas e
operacionais, implementao de aes gerencias, relaes institucionais e espaos participativos.
Alm disso, tratase de uma esfera capaz de transcender o nvel local para interagir com outras
esferasdegestoambientalregional,estadualenacional.

IntegraoentreosSetoresdeGestoAmbientalcomosSetoresdePlanejamento
Urbano.
Em escala Municipal h uma ntida bifurcao entre as instncias responsveis pelas
questes urbanas e pelas questes ambientais, como se fossem domnios distintos em relao ao
planejamento do espao. Do lado ambiental, o Municpio geralmente representado pelas
SecretariasepelosConselhosdeMeioAmbiente,cujaspreocupaescentramseemquestescomo
resduosslidosereasverdes.Doladodapolticaurbana,constituemseaSecretariaeoConselho
de Desenvolvimento Urbano que consideram timidamente a varivel ambiental nos seus planos,
projetos e obras. Essas instncias pouco se dialogam no sentido de propor aes e polticas
integradas.
O planejamento do uso e da ocupao do solo deveria ser o principal mote dos
Municpios para o controle da degradao ambiental. Nessa perspectiva, a rea ambiental teria
preocupaes para realizar conjuntamente: a gesto do parcelamento, uso e ocupao do solo
envolvendo atividades imobilirias, agrcolas, tursticas, industriais, de controle de cheias, de
moradias etc; a gesto das guas, envolvendo atividades relacionadas ao seu uso para
abastecimento pblico, lazer, industrial, comercial, agrcola etc; a gesto de parques, reas verdes,
mananciais etc; a gesto do saneamento ambiental, envolvendo abastecimento de gua, esgoto,
drenagemeresduosslidos,entreoutras.
A conduo e anlises dos processos de Licenciamento Ambiental Municipal e dos
EstudosdeImpactodeVizinhanapoderiamservircomoelementosintegradoresentreasinstncias
deGestoAmbientalMunicipal.

345

MelhoriadacapacidadeinstitucionaldosrgoseSistemasdePlanejamentoe
GestoMunicipal.
Sem dvida, uma das principais fragilidades dos Municpios na busca de maior
participaoeaprofundamentonasquestesambientaisaausnciadeumaestruturainstitucional
adequadaquecontecomumcorpotcnicopermanenteetecnicamentequalificado.Observaseum
contingenteexpressivodefuncionrioscontratadospelosMunicpiosquenopossuivnculosformais
comaadministraomunicipal,sujeitandoasSecretariasaosciclospermanentesdedescontinuidade
ou,atmesmoretrocessos,acadamudanadegestopblica.
Somase isso, a incapacidade de gerenciamento das administraes locais, pela
poucaestruturadefiscalizaoepelaausnciadeinstrumentosdeincentivoregularizao.
Os rgos no evoluram aps a elaborao da ltima gerao de Planos Diretores
Municipais. Reafirmase, portanto a necessidade de se pensar em uma maior estruturao para o
Sistema de Planejamento e Gesto Ambiental Municipal, com capacitao e aumento de equipe e
infraestrutura.Paraassumiraspolticasambientaisemnvellocal,osMunicpiostmqueestruturare
capacitartcnicaegerencialmente.
ParaosMunicpiosdemaiorporte,umadaspossibilidadestambmseriaacriaode
umrgoreguladorindependentedaadministrao.

NecessidadedeestabelecimentodeumSistemadeInformaesMunicipale
Regionalpermanenteeatualizado.
O aperfeioamento do Sistema de Gesto Ambiental Municipal deve ser tambm
acompanhadopelacriaodeumSistemadeInformaoquesejacontnuo.
Aproduodedadosemnvelmunicipalnovemsendopensadacomoumprocesso
constante.ElatemumpicecomaelaboraodosPlanosDiretoresedepoisseestagniza.Issouma
dificuldade,poisemtodarevisotemquehaverumesforoenormeematualizarosdados.
Emtermosregionais,aimplementaodeumarededemonitoramentodefinindoos
parmetros e patamares para a qualidade dos corpos dgua tambm fundamental no sentido de
identificar as principais causas e as propostas de preveno e remediao. E isso mobiliza aes em
vrios sentidos. A Agncia de Bacia poderia ser um caminho para a integrao e gesto das
informaes.

CAPTULO6
CONCLUSES
347

CAPTULO6.

CONCLUSES

Integrao, articulao, interfaces ... .... trs termos que foram amplamente
abordados nesta pesquisa, por tratar de assuntos como: Gesto Territorial, Dimenso Ambiental,
Bacia Hidrogrfica, Planejamento Regional, Planejamento Municipal, Poltica Urbana, exigindo um
mergulho em mltiplos campos de estudos e prticas que permearam reas de pesquisas
abrangentesemultidisciplinares.
Dessemodo, estetrabalhodeDoutoradonose esgotaporsis.Pelo contrrio,ele
desperta inmeros desdobramentos indicando um campo profcuo para novas pesquisas. Pesquisas
que podem contribuir para uma reflexo atual e para a construo de um referencial terico, at
ento, encontrado pontualmente ou de forma dispersa e fragmentada em reas que podem, aos
poucos,seaproximar,comofoidemonstradonafundamentaotericaenasreflexesdotrabalho.
Tais reflexes apontaram que novas institucionalidades, novas territorialidades e
novasescalasdepolticasambientaisnaatualidadelevamnecessidadederepensarassuasrelaes
com as polticas urbanas e municipais. Entretanto, ainda h um campo a ser explorado a partir da
discussonocampopoltico.
AgestoporBaciasHidrogrficasvemredesenhandoadiscussodesuarelaocom
o contexto municipal e regional e mostrando que o Pas necessita de organizaes intermedirias,
para alm dos limites municipais e aqum dos prprios Estados, que possam corporificar a
construo de projetos conjuntos ao alcance da participao real dos grupos sociais neles
interessados.Esse modelodegesto consorciadaintermunicipal podeservirdebasepara umanova
relao entre atores locais e o Estado e ampliar o alcance do planejamento municipal. Essas
instituies, no entanto, no podem substituir o papel e a ausncia do Estado, responsvel pela
gestoambientalpblica.OEstadonopodeserencarado,comomaisummembrodosConselhos
oudoComitdeBaciaHidrogrfica,porexemplo.
A hiptese iniciada por esta pesquisa apontou que h um conjunto de condies
dentro de Instrumentos de Planejamento Regional e de Planejamento Municipal que favorecem um
dilogoeumamaiorarticulaoequepodemcontribuirparaaGestoTerritorialIntegrada.
Defato,talhiptesefoiverificadapelosobjetivosemtodosutilizados.Amaneirade
abordagemdaquesto,pormeiodeumapesquisa conceituale aplicada demonstrouseradequada,
nosentidodeaproximarosfundamentostericosprtica.Conhecerevivenciarcasosreais,almde
relataraexperinciadepessoasqueparticiparamativamentedestesprocessosfoienriquecedorpara
trazernovoseconcretoselementosparaaanlise.
348

Os resultados buscaram apontar caminhos para algumas questes: Quais seriam as

novas mediaes entre Planejamento Municipal e Gesto de Bacias Hidrogrficas? De que forma os
Instrumentos Plano de Bacia Hidrogrfica e Plano Diretor Municipal contribuem para a Gesto
Territorial?Qual arelevncia daconciliaoou daarticulao?Quaissooslimites eaforadesses
instrumentostendoemvistaosconflitosdegesto?
Contudo, mostraram tambm que ainda h um percurso a ser percorrido para o
estreitamento dos possveis dilogos e articulaes. E os desafios se situam, sobretudo, no campo
poltico.
OsPlanosDiretoresMunicipaiseosPlanosdeBaciaHidrogrficasoinstrumentosde
grandepotencialparataisarticulaes,masquedevemserencaradoscomoumcomeoenocomo
um fim. No apenas pela articulao dos instrumentos que se atinge a gesto integrada. Para que
esses planos efetivamente cumpram seus objetivos, devese pensar o conceito de planejamento
como um processo dinmico em que a constante percepo, interaes e concretizao das
oportunidades e das suas materializaes, atravs de negociaes polticoinstitucionais e gesto
participativa, constituam em importantes estratgias de implementao, acompanhamento,
monitoramentoereviso.
Os planos no resolvem por si s os problemas regionais ou municipais. Dependem,
fundamentalmente, da participao poltica da sociedade, tendo em vista a prtica da cidadania e a
construo de um pacto social. Devese, portanto pensar e conceblos no como aqueles que vo
resolver todos os conflitos, mas como uma legitimao democrtica de novas prticas municipais e
regionais.
Tal caminho no simples. Pelo contrrio, os instrumentos contidos nestes planos
propem implementar conceitos que contrapem ao modelo prevalecente no Pas, dominado pelo
desenvolvimento urbano como gerao de negcios e oportunidades para poucos. Um dos grandes
nsdessaquestoest,portanto,nosconflitosentreinteressesprivadoseinteressespblicosque
socondicionadospelalgicadocapital.
Para tentar reverter essa lgica, os planos devem servir como um instrumento de
mediao de conflitos e o planejamento precisa ser incorporado na gesto, sendo adequado
realidadeedinmicadessesistemadegesto.Asadaparaoplanejamentoocontroledeusoda
terra.nonveldagestoqueseestabeleceacidadereal,adualidadeentrelegalidadeeilegalidade.
Eosinstrumentoslegaisdisciplinadoresdousodosolo,parateremxito,tmqueestarincorporados
na rotina decisria e pactuados com o conjunto da sociedade. A retomada da discusso da
formulaodeumaPolticaNacionaldeOrdenamentoTerritorial,quepossapropornovasunidadese
atuaremvriasescalasdeplanejamentoterritorialequeincorporeosPlanosDiretoresdentrodessa
lgica,repensandoerecolocando,inclusive,seupapel,podecontribuirparaisso.
Emsetratandodadimensoambiental,nohdvidaemrelaoimportnciados
governos locais no planejamento e ordenamento do territrio e s conseqncias de sua gesto na
conservaoambiental.Dentrodisso,oPlanoDiretorpodeserumcaminhoinquestionveleprofcuo
para a efetividade da proteo ambiental no mbito municipal, desde que extrapole somente os
processos intraurbanos e o foco dos aspectos ligados Agenda Verde e apresente uma viso de
349

gesto ambiental atrelada gesto do uso e da ocupao do solo. Ou seja, a dimenso ambiental
deve passar de uma lgica setorial para uma lgica territorial. Sem essa postura, o ambiental no
passardemeraretricaoudiscursovazio.
Existe um campo ainda pouco explorado, dentro da gesto municipal, sobre as
potencialidades de aplicao dos novos instrumentos contidos nas polticas ambientais. A regulao
ambientaldeformamaisamplavemexperimentandoumadesejvelaindaquedifcilarticulaocom
aregulaourbanstica.
Dessa forma, identificar, por exemplo, as relaes entre a Gesto de Bacias
Hidrogrficas e as dinmicas de planejamento urbano do municpio e articular os instrumentos
especficos do sistema de gerenciamento dos recursos hdricos com instrumentos de regulao que
agem sobre o territrio pode ser um comeo promissor para isso. Contudo, vale ressaltar que a
dimensoambientalbemmaiordoqueagestodosrecursoshdricos,envolvendooutrastemticas
quetambmdevemserarticuladas.
Asexperinciasmaisinteressantessoaquelasquetmnademocratizaodagesto
seu fio condutor, ou seja, a idia de se estabelecer um espao permanente de interlocuo com a
sociedadee aproduodenovosPlanosDiretores ouPlanosdeBaciadeveseralimentadaporessa
ideia.
Surgeassim anecessidadederepensarnovasformasdeaproximaoeinterlocuo
entre municpios e os diversos limites regionais tendo em vista a dimenso ambiental. H um
processo em curso de iniciativas, de articulao de rgos voltados regionalizao, como os
consrcios. A necessidade da criao de estruturas consorciadas, no apenas entre municpios
prximos, mas tambm entre municpios de uma mesma Bacia Hidrogrfica, pode significar um
favorecimentoparaaGestoTerritorialIntegrada.
Estano umatarefafcil.Demanda um esforode compartilhamentoinstitucional
voltado para a integrao das aes e polticas pblicas territoriais, bem como articulao com a
sociedadecivil,congregandoseusinteressesemtornodeumpactoparaagestodoterritrio.
Compreenderemostrar,portanto,osdesafiosparaaconstruodessaintegrao,as
nuances, as disputas e os embates que permeiam as articulaes entre a Dimenso Ambiental e a
GestoTerritorial,etrazerluzelementosquevoalmdosensocomumforamquestessquais
estapesquisabuscoucontribuir.

REFERNCIAS
351

CAPTULO7.

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YIN, Robert K. Estudo de Caso: planejamento e mtodos. Trad. Daniel Grassi. 2 ed. Porto Alegre:
Bookman,2001.205p.

367

ENTREVISTASREALIZADAS

[ENTREVISTADO A] Secretrio Executivo do Comit de Bacia TietJacar. O Plano de Bacia

Hidrogrfica TietJacar. Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 31 de janeiro de 2011.
DAEE,SededaSecretariaExecutivadoComitdeBaciaTietJacar,Araraquara,SP,2011.

[ENTREVISTADO B] Vicepresidente do Comit de Bacia TietJacar. O Plano de Bacia Hidrogrfica

TietJacar.EntrevistaconcedidaaRenataBovoPeresem31dejaneirode2011.FATEC,Ja,SP,
2011.

[ENTREVISTADOC]EspecialistaAmbientaldaSecretariaEstadualdoMeioAmbienteCoordenadoria
de Educao Ambiental Comit de Bacia Hidrogrfica do TietJacar. O Plano de Bacia
HidrogrficaTietJacar.EntrevistaconcedidaaRenataBovoPeresem25defevereirode2011.
Residnciaparticular,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADO D] Membro representante da sociedade civil do Comit de Bacia TietJacar e

ConsultordoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.OPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar.
EntrevistaconcedidaaRenataBovoPeresem2defevereirode2011.UniversidadeFederaldeSo
CarlosUFSCar,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADO E] Consultor do Plano de Bacia Hidrogrfica TietJacar. O Plano de Bacia

HidrogrficaTietJacar.EntrevistaconcedidaaRenataBovoPeresem21defevereirode2011.
UNIARA,Araraquara,SP,2011.

[ENTREVISTADO F] Secretria de Desenvolvimento Urbano de Araraquara. O Plano Diretor de

Araraquara. Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 13 de setembro de 2011. Prefeitura
Municipal de Araraquara, Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Araraquara, SP,
2011.

[ENTREVISTADO G] Gerente de Desenvolvimento Sustentvel e Monitoramento da Qualidade

Ambiental da Secretaria de Meio Ambiente de Araraquara. Plano Diretor de Araraquara.
Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 30 de setembro de 2011. Secretaria de Meio
Ambiente,Araraquara,SP,2011.

[ENTREVISTADO H] Consultora da Cmara Municipal de Araraquara para o Plano Diretor e ex

Secretria de Planejamento Urbano de Araraquara. O Plano Diretor de Araraquara. Entrevista
concedidaaRenataBovoPeresem15defevereirode2011.UniversidadeFederaldeSoCarlos
UFSCar,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADO I] Representante do Departamento Autnomo de guas e Esgoto de Araraquara. O

Plano Diretor de Araraquara. Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 30 de setembro de
2011.Residnciaparticular,Araraquara,SP,2011.

[ENTREVISTADO J] Ex Secretrio de Planejamento Urbano de Araraquara. O Plano Diretor de

Araraquara.EntrevistaconcedidaaRenataBovoPeresem25defevereirode2011.Universidade
FederaldeSoCarlosUFSCar,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADO K] Representante da Ong Amanari de Araraquara. O Plano Diretor de Araraquara.

Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 13 de setembro de 2011. Faculdades Logatti,
Araraquara,SP,2011.
368

[ENTREVISTADOL]SecretriodeHabitaoeDesenvolvimentoUrbanodeSoCarlos.OPlanoDiretor
deSoCarlos.EntrevistaconcedidaaRenataBovoPeresem25deoutubrode2011.Secretariade
HabitaoeDesenvolvimentoUrbano,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADO M] Diretor de Planejamento Territorial da Secretaria de Habitao e

Desenvolvimento Urbano de So Carlos. O Plano Diretor de So Carlos. Entrevista concedida a
Renata Bovo Peres em 25 de outubro de 2011. Secretaria de Habitao e Desenvolvimento
Urbano,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADO N] Coordenador de Meio Ambiente da Coordenadoria de Meio Ambiente de So

Carlos. O Plano Diretor de So Carlos. Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 20 de
outubrode2011.CoordenadoriadeMeioAmbiente,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADO O] Consultora da reviso do Plano Diretor de So Carlos. O Plano Diretor de So

Carlos. Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 14 de outubro de 2011. Residncia
particular,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADO P] Consultora do processo de elaborao do Plano Diretor de So Carlos e do

processo de reviso do PD. O Plano Diretor de So Carlos. Entrevista concedida a Renata Bovo
Peres em 8 de novembro de 2011. Instituto de Arquitetura e UrbanismoUSP, So Carlos, SP,
2011.

[ENTREVISTADO Q] Representante da Ong Acquavit e do Conselho Municipal de Meio Ambiente. O

Plano Diretor de So Carlos. Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 13 de outubro de
2011.Residnciaparticular,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADOR]RepresentantedaOngApascnoConselhoMunicipaldeMeioAmbiente.OPlano
Diretor de So Carlos. Entrevista concedida a Renata Bovo Peres em 28 de outubro de 2011.
UniversidadeFederaldeSoCarlos,SoCarlos,SP,2011.

[ENTREVISTADOS]RepresentantedaEmbrapa.OPlanoDiretordeSoCarlos.Entrevistaconcedidaa
Renata Bovo Peres em 9 de novembro de 2011. Embrapa Instrumentao Agropecuria, So
Carlos,SP,2011.

QUESTIONRIOSAPLICADOS

[QUESTIONRIO1]SecretriodeAgriculturaeMeioAmbiente,MunicpiodeAgudos,13/11/2011.

[QUESTIONRIO2]DiretordeDesenvolvimentoSustentvel,MunicpiodeAraraquara,30/09/2011.

[QUESTIONRIO3]EngenheiradaCasadeAgricultura,MunicpiodeArealva,29/11/2011.

[QUESTIONRIO4]DiretordeMeioAmbiente,MunicpiodeAreipolis,29/11/2011.

[QUESTIONRIO5]ChefedoSetordeMeioAmbiente,MunicpiodeBariri,29/11/2011.

[QUESTIONRIO6]DiretorDep
to
PlanejamentoUrbanoeObras,MunicpioBarraBonita,13/12/2011.

[QUESTIONRIO7]DiretoradaSecretariaMeioAmbiente,MunicpiodeBauru,20/12/2011.

[QUESTIONRIO8]EngenheiroDep
to
deEngenharia,MunicpiodeBoaEsperanadoSul,06/12/2011.
369

[QUESTIONRIO9]DiretordeMeioAmbiente,MunicpiodeBocaina,06/12/2011.

[QUESTIONRIO10]SecretriadeMeioAmbiente,MunicpiodeBoracia,20/12/2011.

[QUESTIONRIO11]EngenheiradaCasadaAgricultura,MunicpiodeBorebi,06/12/2011.

[QUESTIONRIO12]EngenheiradaSecretariadeMeioAmbiente,MunicpiodeBrotas,29/11/2011.

[QUESTIONRIO13]DiretoradeMeioAmbiente,MunicpiodeDoisCrregos,29/11/2011.

[QUESTIONRIO14]EngenheiradoDep
to
deMeioAmbiente,MunicpiodeDourado,29/11/2011.

[QUESTIONRIO15]SecretriadeAgriculturaeMeioAmbiente,MunicpioGavioPeixoto,6/12/2011.

[QUESTIONRIO16]SecretriadeAgriculturaeMeioAmbiente,MunicpiodeIacanga,29/11/2011.

[QUESTIONRIO17]EngenheirodoDepartamentodeObras,MunicpiodeIbat,06/12/2011.

[QUESTIONRIO18]DiretordeMeioAmbiente,MunicpiodeIbitinga,13/12/2011.

[QUESTIONRIO19]SecretriodeMeioAmbiente,MunicpiodeIgaradoTiet,13/12/2011.

[QUESTIONRIO20]EngenheirodaCasadaAgricultura,MunicpiodeItaju,13/12/2011.

[QUESTIONRIO21]DiretoradeMeioAmbiente,MunicpiodeItapu,06/12/2011.

[QUESTIONRIO22]SecretriodeTurismoeMeioAmbiente,MunicpiodeItirapina,09/02/2012.

[QUESTIONRIO23]AssessoradaSecretariadeMeioAmbiente,MunicpiodeJa,13/12/2011.

[QUESTIONRIO24]DiretordeAgriculturaeMeioAmbiente,MunicpioLenisPaulista,20/12/2011.

[QUESTIONRIO25]DiretordeMeioAmbiente,MunicpiodeMacatuba,01/03/2012.

[QUESTIONRIO26]DiretordeMeioAmbiente,MunicpiodeMineirosdoTiet,29/22/2011.

[QUESTIONRIO27]AssessordeMeioAmbiente,MunicpiodeNovaEuropa,07/02/2012.

[QUESTIONRIO28]AssessoraDesenv.UrbanoeMeioAmbiente,MunicpioPederneiras,26/12/2011.

[QUESTIONRIO29]EngenheiroSetordeMeioAmbiente,MunicpiodeRibeiroBonito,20/12/2011.

[QUESTIONRIO30]SecretriodeDesenvolvimentoUrbano,MunicpiodeSoCarlos,25/10/2011.

[QUESTIONRIO31]AssessoradeMeioAmbiente,MunicpiodeSoManuel,20/12/2011.

[QUESTIONRIO32]DiretoradeAgriculturaeMeioAmbiente,MunicpiodeTabatinga,29/11/2011.

[QUESTIONRIO33]EngenheirodoDep
to
deMeioAmbiente,MunicpiodeTorrinha,29/11/2011.

[QUESTIONRIO34]TcnicodeMeioAmbiente,MunicpiodeTrabiju,07/02/2012.
370

APNDICES


Quadro1:ProtocolodePesquisaFase1Exploratria

CATEGORIAS
DEANLISE
SUBCATEGORIAS
DEANLISE
QUESTES
1.OTERRITRIO,A
GESTOTERRITORIALE
REGIONALEA
DIMENSOAMBIENTAL

1.1.Conceitose
definiessobre
TerritrioeGesto
Territorial.
1.2.ADimenso
AmbientalnaGesto
TerritorialnoBrasil.
1.3.AsUnidadesde
PlanejamentoTerritorial
Ambiental.
1.4.AQuestodagua
noOrdenamento
Territorialbrasileiro.
Quaissoasdiscussesque
envolvemoconceitodeTerritrioe
GestoeOrdenamentoTerritorial?
Oquevemsendodiscutido,
atualmente,emrelaos
transformaesenovasdinmicas
territoriais?
Quaissoasrelaesentreos
conceitosTerritrioeRegio?
DequeformaaDimensoAmbiental
aparecenasabordagenssobre
TerritrioeRegionoBrasil?
ComoaQuestodosRecursos
HdricosaparecenoOrdenamento
TerritorialeRegionalbrasileiro?



CATEGORIAS
DEANLISE
SUBCATEGORIAS
DEANLISE
QUESTES
2.ABACIA
HIDROGRFICA,A
GESTODAGUAEA
RELAOCOMA
GESTOMUNICIPAL.

2.1.ATrajetriada
Gestodaguano
Brasil.
2.2.APolticaNacional
deRecursosHdricos.
2.3.ODesenho
Institucionalparao
Gerenciamentodos
RecursosHdricos.
2.4.ABaciaHidrogrfica
comoUnidadede
PlanejamentoRegional
Ambiental.
2.5.OPlanodeBacia
Comosedeuaevoluodo
PlanejamentoRegionalcomfoconos
RecursosHdricos?
QualfoiatrajetriadaGestoda
guanoBrasil?
ComofoiaevoluodaPoltica
NacionaldeRecursosHdricosedo
instrumentoPlanodeBacia
Hidrogrfica?
ComoaDimensoAmbiental
aparecenaGestodeBacias
HIdrogrficas?
ComoaGestourbanaeaquesto
doUsoeOcupaodoSolo


Hidrogrficacomo
instrumentocentralda
PolticadeRecursos
Hdricos.
2.6.ADimenso
AmbientalnaGestoda
guanoBrasil:
necessidadededilogo.
2.7.AQuestoUrbana
naGestodagua:
conflitosedesafios.
aparecemnaGestodeBacias
Hidrogrficas?



CATEGORIAS
DEANLISE
SUBCATEGORIAS
DEANLISE
QUESTES
3.OMUNICPIO,A
GESTOMUNICIPALEA
RELAOCOMA
GESTODABACIA
HIDROGRFICA.

3.1.ATrajetriada
Gestoedo
PlanejamentoUrbano
noBrasil.
3.2.APolticaNacional
Urbana.
3.3.ODesenho
Institucionalparao
Desenvolvimento
Urbano.
3.4.OMunicpiocomo
Unidadede
PlanejamentoUrbano.
3.5.OPlanoDiretor
Municipalcomo
instrumentocentralda
PolticaUrbana.
3.6.ADimenso
AmbientalnaGesto
UrbananoBrasil:
necessidadededilogo.
3.7.AQuestodagua
naGestoUrbana:
conflitosedesafios.
ComosedeuaevoluodaPoltica
UrbananoBrasiledoinstrumento
PlanoDiretorMunicipal?
Oquevemsendodiscutido
atualmenteemrelaos
transformaesurbanase
territoriais?
ComoaDimensoAmbiental
aparecenaGestoMunicipal?
ComoaquestodosRecursos
HdricosaparecenaGesto
Municipal?

Quadro2:ProtocolodePesquisaFase2Descritiva

CATEGORIAS
DEANLISE
SUBCATEGORIAS
DEANLISE
QUESTES
1.OPLANODE
BACIA
HIDROGRFICA
TIETJACAR

1.2.OSistemaPaulistadeGesto
dosRecursosHdricoseas
UnidadesdeGerenciamentode
RecursosHdricos(UGRHs).
1.3.CaracterizaodaBacia
HidrogrficaTeitJacar.
1.4.Oprocessodeelaboraodo
PlanodeBaciaHidrogrficaTiet
Jacar.
Dequeformaocorreua
implementaodoSistemadeGesto
deRecursosHdricosnoEstadodeSo
Paulo?
ComoforamdefinidasasUnidadesde
GerenciamentodeRecursosHdricos
(UGHRIs)?
Quaissoosaspectoseasdinmicas
socioespaciaisprincipaisque
caracterizamaUGHRI13Bacia
HidrogrficadoTietJacar?
QualoescopodeatuaodoComit
deBaciaHidrogrfica?
Quaissoosprincipaisavanose
dificuldadesencontradosnessa
estruturadeGesto?
Dequeformadedeuoprocessode
elaboraodoPlanodeBacia
HidrogrficaTietJacar?

CATEGORIAS
DEANLISE
SUBCATEGORIAS
DEANLISE
QUESTES
2.OSPLANOS
DIRETORESDOS
MUNICPIOSDE
ARARAQUARA
ESOCARLOS

2.1.CaracterizaodoMunicpio
deAraraquara.
2.2.OProcessodeelaboraodo
PlanoDiretordeDesenvolvimento
ePolticaUrbanaeAmbientalde
Araraquara.
2.3.CaracterizaodoMunicpio
deSoCarlos.
2.4.OProcessodeelaboraodo
PlanoDiretordoMunicpiodeSo
Carlos.
Quaissoosaspectoseasdinmicase
socioespaciaisprincipaisque
caracterizamoMunicpiode
Araraquara?
Dequeformadedeuoprocessode
elaboraodoPlanoDiretorde
DesenvolvimentoePolticaUrbanae
AmbientaldeAraraquara?
Quaissoosaspectoseasdinmicase
socioespaciaisprincipaisque
caracterizamoMunicpiodeSo
Carlos?
Dequeformadedeuoprocessode
elaboraodoPlanoDiretordo
MunicpiodeSoCarlos?

Quadro3:ProtocolodePesquisaFase3Analtica

CATEGORIAS
DEANLISE
SUBCATEGORIAS
DEANLISE
QUESTES
PARAOPLANODE
BACIA
HIDROGRFICA
TIETJACAR
1.Adefiniodas
Unidadesde
Planejamentoe
GestoRegional.

2.OsObjetivos,
Aese
Instrumentosde
carterambiental
contidosnoPlano
deBacia
relacionadosaos
municpios.

3.Aatuaodas
Instnciasde
Planejamentoe
GestoRegional.

4.Ograude
influnciados
PlanosDiretoresno
PlanodeBacia.
1.1.Existnciadeleiturase
diagnsticosqueconsideraramas
caractersticasambientaise
socioespaciaisregionaiselocais.
1.2.DefiniodasUnidadesde
PlanejamentoeRelaocomas
outrasUnidadesRegionaise
Municipais.
1.3.RealizaodeZoneamentose
definiodereasdeEspeciais
Interesses.
2.1.DefiniodeObjetivos,Aes
eInstrumentosvoltadosproteo
ambientalcomfoconosRecursos
Hdricosrelacionadosaos
Municpios.
2.2.Existnciademetas,prazose
priorizaodasAes.
2.3.Existnciademecanismos
econmicosparaaimplementao
doPlanodeBacia.
2.4.Existnciasdemecanismose
aesparaasreasruraise
definiodeplanossetoriais.
3.1.Definiodeestratgiasde
articulaoinstitucionalentreas
InstnciasdePlanejamentode
GestoRegionaiseLocais.
3.2.Definiodesistemasde
informaesedemecanismosde
avaliao,atualizaoe
monitoramentodoPlanodeBacia.
4.1.Existnciadeanlisessobreos
PlanosDiretoresparaserem
incorporadasnasdiretrizesdo
PlanodeBacia.
OprocessodoPBrealizoudiagnsticoslevando
emconsideraoaspotencialidadese
fragilidadesdaBaciaedosmunicpiosquea
compemeosPlanosDiretoresexistentes?
Quaissoasprincipaiscaractersticasemetas
doPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar?
Quaissoasrelaespossveisentreasaes
doPlanodeBaciaeosinstrumentosdembito
municipal?
OPBprevdiretrizeseaesparaocontrolede
usodosolodoterritriodaBaciaque
influenciamouinterferemnosmunicpios?
OPBfornecediretrizeseaesosmunicpios
revitalizaremasnascentesecorposdaguase
protegeremAppsematasciliareseprope
aescomplementaresdembitoregional?
OPBfornecediretrizeseaesparaos
municpiosatuaremnosistemade
esgotamentosanitrio,nomanejodosresduos
slidos,noabastecimentodeguapotvel,no
sistemadedrenagemurbanaenocontrolede
eroses?
OPBestabeleceumetaseprazosparao
cumprimentodasaesaserem
implementadasemarticulaocomos
municpiosparaagestointegradados
recursoshdricos?
OPBindicaacriaodeinstrumentos
econmicosquegeremrecursosparaa
implementaodoPlanodeBacia?
OPlanodeBaciafornecediretrizesparaa
cooperaoearticulaoinstitucionalem
mbitomunicipal?
Quaisforamosavanosedificuldades
ocorridosparaagestodaBaciaaps
aprovaodoPlanodeBacia?Dequeforma
vemsendoavaliado,atualizadoemonitoradoo
PlanodeBacia?
QuaissoasrelaesentreasInstnciasde
PlanejamentoeGestoRegionaiscomas
InstnciasLocais?Quaisaspossibilidadespara
umamelhorintegraoRegionaleMunicipal?

CATEGORIAS
DEANLISE
SUBCATEGORIAS
DEANLISE
QUESTES
PARAOSPLANOS
DIRETORESDE
ARARAQUARAESO
CARLOS

1.Adefiniodas
Unidadesde
Planejamentoe
GestoLocal.

2.OsObjetivos,
Aese
Instrumentosde
carterambiental
contidosnoPlano
Diretor.

3.Aatuaodas
Instnciasde
Planejamentoe
GestoLocal.

4.Ograude
influnciadoPlano
deBacianoPlano
Diretor.

1.1.Existnciadeleiturase
diagnsticosqueconsideraramas
caractersticasambientaisesocio
espaciaisregionaiselocais.
1.2.DefiniodasUnidadesde
PlanejamentoeRelaocomas
outrasUnidadesdePlanejamento
Regional.
1.3.RealizaodeZoneamentose
definiodereasdeEspeciais
Interesse.
2.1.DefiniodeObjetivos,Aes
eInstrumentosvoltadosproteo
ambientalearticulaoregional.
2.2.Definiodemecanismose
estratgiasdearticulaoentreos
Instrumentosregionaiselocais.
2.3.Existnciademetas,prazose
priorizaodasAes.
2.4.Existnciamecanismos
econmicosparaaimplementao
doPlanoDiretor.
2.5.Existnciasdemecanismose
aesparaasreasruraise
definiodeplanossetoriais.
2.6.Avanoseaplicabilidadedas
AeseInstrumentosdoPlano
DiretorparaaGestoLocal.

3.1.Definiodeestratgiasde
articulaoinstitucionalentreas
InstnciasdePlanejamentode
GestoRegionaiseLocais.
3.2.Definiodeumsistemade
informaesedemecanismosde
avaliao,atualizaoe
monitoramentodoPlanoDiretor.
OprocessodoPDrealizouestudose
diagnsticoslevandoemconsideraoas
potencialidadesefragilidadesambientaiseas
caractersticasdousoeocupaodosolodo
municpio?
OprocessodoPDrealizouestudoslevandoem
consideraoosPlanosRegionaisexistentes?
Jconheciamoprocessodeelaboraodo
PlanodeBaciadoTietJacar?
Quaissoasprincipaiscaractersticasdeste
Plano?Quaisforamosprincipaisobjetivose
metas?
OsobjetivosediretrizesdoPDapontamuma
preocupaocomaproteo/recuperao
ambientalecomosrecursoshdricosdo
municpio?
Comoforampensadaasunidadesde
planejamentoegestoparaoPlanejamentodo
UsoeOcupaodoSoloMunicipal?
OPDconsideraacapacidadedesuporteda
infraestruturaeascondiesgeotcnicasno
ZoneamentoMunicipal?
OPDprevinstrumentosparaocontrolede
usodosolourbanoeruraltendoemvistaos
aspectosambientais?
OPDidentificareassujeitasaocontroledo
processodeexpansourbanacombasena
capacidadedesuportedainfraestruturaenas
condiesgeotcnicas?
OPDforneceinstrumentosparaocontrolede
ocupaesirregularesouemreasderiscoem
margensdecrregostendoemvistapolticas
habitacionaisadequadas?
OPDfornecediretrizesparaarevitalizaodas
nascentesecorposd'guaurbanoseruraise
paraaproteodeApps?
OPDfornecediretrizesparaapreservaodos
mananciaisexistentesnoterritriomunicipal?
OPDfornecediretrizeseaesparaos
municpiosatuaremnosistemade
esgotamentosanitrio,nomanejodosresduos
slidos,noabastecimentodegua,nosistema
dedrenagemurbanaenocontroledeeroses
emreasurbanaserurais?
OPDfornecediretrizesparaelaboraode
PlanosSetoriais?
OPDforneceinstrumentosparaatuaoem
rearural?
OPDfornecediretrizesparacooperaoe
articulaoinstitucionalemmbitoregional?
OPDestabelecemetaseprazosparao

4.1.Existnciadeanlisessobreo
PlanodeBaciaHidrogrficapara
seremincorporadasnasdiretrizes
doPlanoDiretor.
cumprimentodasdiretrizes,planose
programasespecficosparaodesenvolvimento
dapolticaurbanaeambiental?
AsdiretrizescontidasnoPDestoarticuladas
leidediretrizesoramentriaseaoplano
plurianualdeinvestimentos?
OPDindicaacriaodeinstrumentos
econmicosquegeremrecursosparaa
implementaodosinstrumentosambientais?
Quaisforamosavanosocorridosparaa
gestodoMunicpioapsaprovaodoPlano
Diretor?
QuaisinstrumentosdoPDprevistosnocampo
ambiental,comfoconosrecursoshdricos
foramregulamentados?
DequeformaoPlanoDiretorvemsendo
avaliado,atualizadoemonitorado?Quaisso
asprincipaisdificuldadesdeaplicaodoPlano
Diretor?
Existemaesdecooperaoearticulao
institucionalentreomunicpioearegio?
Quaissoasprincipaisdificuldadesda
articulaodessasduasescalas?Quaisas
possibilidadesdeumamelhorintegrao
RegionaleLocal?
Quaissoasrelaesentreasinstnciasde
PlanejamentoeGestoLociascomas
instnciasRegionais?
HouvealgumdilogoentrePDeasdiretrizes
dosPlanosdeBaciaHidrogrfica?

QuestionrioGestoresMunicipais
ENTREVISTADO:_____________________________________________________MUNICPIO:___________________________
INSTITUIO/FUNO:_______________________________________________________DATA_______/________/_________

1.Qualograudeconhecimentodo(a)senhor(a)respeitodoseuMunicpiopertencerBaciaHidrogrficadoTietJacare?
MUITOALTO ALTO POUCO MUITOPOUCO

2.Qualograudeconhecimentodo(a)senhor(a)sobreaBaciaHidrogrficaTietJacar?
MUITOALTO ALTO POUCO MUITOPOUCO

3.Qualograuconhecimentodo(a)senhor(a)sobreasaesdesenvolvidaspeloComitdeBaciaTietJacar?
MUITOALTO ALTO POUCO MUITOPOUCO

4.Comoo(a)senhor(a)avaliaaimportnciadasaesdoComitdeBaciaTietJacarparaoseuMunicpio?
MUITOIMPORTANTE IMPORTANTE POUCOIMPORTANTE SEMIMPORTNCIA

5.Comoo(a)senhor(a)avaliaaimportnciadoComitdeBaciaTietJacarnaproteodosRecursosHdricosdaBacia?
MUITOIMPORTANTE IMPORTANTE POUCOIMPORTANTE SEMIMPORTNCIA

6.QualonveldeenvolvimentodoMunicpiodo(a)senhor(a)noComitdeBaciaTietJacar?
MUITOALTO ALTO POUCO MUITOPOUCO

7.Qualograudeconhecimentodo(a)senhor(a)arespeitodoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacar?
MUITOALTO ALTO POUCO MUITOPOUCO

8.O(A)Senhor(a)achaqueasaesprevistasnoPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacarcontribuemparaoseuMunicpio?
MUITOALTO MUITO POUCO MUITOPOUCO

9.Comoo(a)senhor(a)avaliaaimportnciadeumamaiorarticulaoentreasinstnciasregionaiselocaisdegesto?
MUITOIMPORTANTE IMPORTANTE POUCOIMPORTANTE SEMIMPORTNCIA

10.OPlanodeBaciaHidrogrficaTietJacarcontribuiparaoprocessodeplanejamentoterritorialdoseuMunicpio?
SIM NO

11.Sesim,identifiqueumaoumaisaesondeestacontribuioestpresente:
PLANODIRETORMUNICIPAL PLANOSSETORIAIS OBRASEPROJETOS
LEISDEUSODOSOLO/ZONEAMENTO LEISESPECFICAS OUTROS.ESPECIFIQUE:________________

Asquestes12e13deveroserrespondidassomenteporaquelesMunicpiosquepossuemPlanoDiretorMunicipal.
12.OPlanoDiretordoMunicpiodo(a)senhor(a)tratoudeassuntosespecficosparaaproteodosRecursosHdricos?
SIM NO

13.Sesim,comoessaquestofoitratadanoPlanoDiretor?

MuitoObrigadapelaatenodispensada
epelacontribuiocomaPesquisa!

Observaesadicionais:

RoteiroEntrevistaSemiestruturadaPlanodeBaciaHidrogrfica
REFERNCIA:PROTOCOLODEPESQUISAFASE3ANALTICA

ENTREVISTADO:_________________________________________________________________________________
INSTITUIO:___________________________________________________DATA_______/________/_________

APRESENTAODAPESQUISADORAEDAPESQUISADEDOUTORADO
A entrevista iniciase com uma breve apresentao da Pesquisadora (formao, atuao, envolvimento com o tema) e da
Pesquisa(pontosdepartida,questesprincipaiseobjetivos).
A seguir, so apresentadas as justificativas para a realizao das Entrevistas e os motivos da escolha do entrevistado, as
expectativaseaestruturageraldaentrevista.

QUESTESSOBREOENTREVISTADOESUARELAOCOMOTEMA
QualfoioseuprocessodeenvolvimentocomoComitdeBaciaTietJacar?QualasuaatuaonoComit?
Emlinhasgerais,comofuncionaoComitdeBaciaTietJacar?
QuaissoasprincipaispotencialidadesevulnerabilidadesdaBaciaTietJacar?
Quaissoosinstrumentosatualmenteimplementados?
Oquesignifica,paravoc,oinstrumentoPlanodeBaciaHidrogrfica?Qualoseupotencial?

QUESTES RELACIONADAS PERCEPO DO RESPONDENTE RELACIONADAS CATEGORIA DE ANLISE 1:

DEFINIODASUNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOREGIONAL.
1.1.EmquemomentosurgiuamobilizaoparaaelaboraodoPlanodeBaciaTietJacar(PB)?
1.2.QuaisedequeformaforamfeitososestudosediagnsticorealizadosquesubsidiaramaelaboraodoPlano?
1.3. O processo do PB realizou estudos e diagnsticos levando em considerao as potencialidades e fragilidades
ambientaisdaBaciaedosmunicpiosqueacompem?
1.4. O processo do PB realizou estudos e diagnsticos levando em considerao as caractersticas do uso e
ocupaodosolourbanoeruraldaBacia?
1.5.OprocessodoPBrealizouestudoslevandoemconsideraoosPlanosLocais(PlanosDiretores)existentes?
1.6.ComofoioprocessodecontrataodaconsultoriaparaelaboraodoPlanodeBacia?Qualfoiopapelda
consultoriaedorestantedoComit?
1.7.ComofoioprocessodeparticipaoeconsultapblicaparaoPlanodeBacia?
1.8.AsaudinciaspblicasdoPBestimularamaparticipaodosdiversossegmentossociais,sobretudoosligados
reaambientaleurbana?
1.9.Quaisforamasgrandesdiretrizes/eixostiradosdasdiscussesparticipativas?
1.10.ComofoiaparticipaodosmunicpiosnoprocessodeelaboraodoPlanodeBacia?
1.11.ComoforampensadasasUnidadesdePlanejamentonoPlanoparaaGestodosRecursosHdricosdaBacia?

QUESTES RELACIONADAS PERCEPO DO RESPONDENTE RELACIONADAS CATEGORIA DE ANLISE 2

OBJETIVOS,AESEINSTRUMENTOSDECARTERAMBIENTALCONTIDOSNOPLANODEBACIARELACIONADOSAOSMUNICPIOS.
2.1.QuandoedequeformafoiaprovadooPlanodeBaciaTietJacar?
2.2.QuaissoasprincipaiscaractersticasdestePlano?Quaisforamasprincipaismetas?
2.3. Quais so as relaes possveis entre as aes contidas no Plano de Bacia e os instrumentos de mbito
municipal?
2.4.OPBprevdiretrizesparaocontroledeusodosolodoterritriodaBaciaqueinfluenciamouinterferemnos
municpios?
2.5. O PB prev aes visando avaliar os efeitos da urbanizao e da expanso urbana sobre a qualidade e
disponibilidadedosrecursoshdricosdaBacia?
2.6. O PB fornece diretrizes para os municpios atuarem no controle de ocupaes irregulares e prope aes
complementaresdembitoregional?
2.7.OPBfornecediretrizeseaesparaosmunicpiosrevitalizaremasnascentesecorposdaguaseprotegerem
suasAppsematasciliaresepropeaescomplementaresdembitoregional?
2.8. O PB fornece diretrizes para os municpios atuarem na preservao dos mananciais e prope aes
complementares?
2.9.OPBfornecediretrizeseaesparaosmunicpiosatuaremnosistemadeesgotamentosanitrio,nomanejo
dos resduos slidos, no abastecimento de gua potvel e no uso racional, no sistema de drenagem urbana, no
controledaseroses?
2.10.OPBestabeleceumetaseprazosparaocumprimentodasdiretrizesquedeveroserdetalhadasemplanose
programas especficos a serem implementados em articulao com os municpios para a gesto integrada dos
recursoshdricos?
2.11. O PB indica a criao de instrumentos econmicos que gerem recursos para contribuir com a recuperao
ambientaledosrecursoshdricosmunicipais?

QUESTES RELACIONADAS PERCEPO DO RESPONDENTE RELACIONADAS CATEGORIA DE ANLISE 3

ATUAODASINSTNCIASDEPLANEJAMENTOEGESTOREGIONAL.
3.1.OPlanodeBaciafornecediretrizesparaacooperaoearticulaoinstitucionalemmbitomunicipal?Como
essaarticulaopodeserfeita?
3.2.ComooPlanodeBaciadoTJtemsidoimplementadonaprtica?Comovemsendosuaaplicao?
3.3.QuaisforamosavanosocorridosparaagestodaBaciaapsaprovaodoPlanodeBacia?
3.4.Dequeformavemsendoavaliado,atualizadoemonitoradooPlanodeBacia?
3.5.QuaissoasprincipaisdificuldadesdeaplicaodoPlanodeBacia?
3.6.Existemaesdecooperaoearticulaoinstitucionalentreomunicpioearegio?
3.7.QuaissoasrelaesentreasinstnciasdePlanejamentoeGestoRegionaiscomasinstnciasLocais?Comit
deBaciaeConselhosdeMeioAmbienteouUrbano?SecretariasdeMeioAmbienteeDesenvolvimentoUrbano?
3.8.Existealgumespaoondeessasinstituiesseencontram?
3.9.Quaissoasprincipaisdificuldadesdaarticulaodessasduasescalas:regional(Bacia)elocal(municpios)?
3.10.ExistealgumadificuldadepelofatodaBaciaHidrogrficanoserumainstnciaadministrativaoficialpara
agesto,assimcomoosmunicpios,EstadoseUnio?
3.11.QuaisaspossibilidadesdeumamelhorintegraoRegionaleLocal?
PARTICIPOUDEALGUMPROCESSODEDISCUSSO/ELABORAODEPLANODIRETOR?
EXISTEMOUTRASPESSOASPARAINDICAR?EXISTEALGUMMATERIALCOMPLEMENTARPARACONSULTA?

RoteiroEntrevistaSemiestruturadaPlanoDiretorMunicipal
REFERNCIA:PROTOCOLODEPESQUISAFASE3ANALTICA

ENTREVISTADO:_________________________________________________________________________________
INSTITUIO:___________________________________________________DATA_______/________/_________

APRESENTAODAPESQUISADORAEDAPESQUISADEDOUTORADO
A entrevista iniciase com uma breve apresentao da Pesquisadora (formao, atuao, envolvimento com o tema) e da
Pesquisa(pontosdepartida,questesprincipaiseobjetivos).
A seguir, so apresentadas as justificativas para a realizao das Entrevistas e os motivos da escolha do entrevistado, as
expectativaseaestruturageraldaentrevista.

QUESTESSOBREOENTREVISTADOESUARELAOCOMOTEMA
QualfoioseuprocessodeenvolvimentocomoPlanoDiretorde_____________?
QuaissoasprincipaispotencialidadesevulnerabilidadesdoMunicpiode____________?
Oquesignifica,paravoc,oinstrumentoPlanoDiretor?Qualoseupotencial?

QUESTES RELACIONADAS PERCEPO DO RESPONDENTE RELACIONADAS CATEGORIA DE ANLISE 1:

DEFINIODASUNIDADESDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL.
1.1.EmquemomentosurgiuamobilizaoecomofoimontadaaestruturaparaaelaboraodoPlanoDiretor?
1.2. Houve contratao da consultoria para elaborao do Plano Diretor? Qual foi o papel da consultoria, da
Prefeituraedosdemaissegmentos?
1.3. Quais e de que forma foram feitos os estudos e diagnsticos realizados que subsidiaram a elaborao do
Plano?
1.4. O processo do PD realizou estudos e diagnsticos levando em considerao as potencialidades e fragilidades
ambientaisdomunicpio?
1.5. O processo do PD realizou estudos e diagnsticos levando em considerao as caractersticas do uso e
ocupaodosolourbanoeruraldomunicpio?
1.6. O processo do PD realizou estudos levando em considerao os Planos Regionais existentes? Houve algum
dilogoentrePDeasdiretrizesdosPlanosdeBaciaHidrogrfica?
1.7.ComofoioprocessodeparticipaoeconsultapblicaparaoPlanoDiretor?
1.8.AsaudinciaspblicasdoPDestimularamaparticipaodosdiversossegmentossociais,sobretudoosligados
reaambientaleurbana?
1.9.Quaisforamasgrandesdiretrizes/eixostiradosdasdiscussesparticipativas?
1.10.OprocessodoPDrealizouestudoslevandoemconsideraoosPlanosRegionaisexistentes?Jconheciamo
processodeelaboraodoPlanodeBaciadoTietJacar?
1.11.ComoforampensadaasunidadesdeplanejamentoegestoparaoPlanoDiretoreparaaGestoMunicipal?
Quaisforamoscritriosparaadiviso?

QUESTES RELACIONADAS PERCEPO DO RESPONDENTE RELACIONADAS CATEGORIA DE ANLISE 2

OBJETIVOS,AESEINSTRUMENTOSDECARTERAMBIENTALCONTIDOSNOPLANODIRETOR.
2.1.QuandoedequeformafoiaprovadooPlanoDiretordeAraraquara?
2.2.QuaissoasprincipaiscaractersticasdestePlano?Quaisforamosprincipaisobjetivosemetas?
2.3. Os objetivos e diretrizes do PD apontam uma preocupao com a proteo/recuperao ambiental e com os
recursoshdricosdomunicpio?
2.4.OPDprevinstrumentosparaocontroledeusodosolourbanoeruraltendoemvistaosaspectosambientais?
2.5.OPDidentificareassujeitasaocontroledoprocessodeexpansourbanacombasenacapacidadedesuporte
dainfraestruturaenascondiesgeotcnicas?
2.6. O PD fornece instrumentos para o controle de ocupaes irregulares ou em reas de risco em margens de
crregostendoemvistapolticashabitacionaisefundiriasadequadas?
2.7.OPDfornecediretrizesparaarevitalizaodasnascentesecorposd'guaurbanoseruraiseparaaproteoe
recuperaodeAppsematasciliares?
2.8.OPDfornecediretrizesparaapreservaodosmananciaisexistentesnoterritriomunicipal?
2.9. O PD fornece diretrizes para o sistema de esgotamento sanitrio, o manejo dos resduos slidos, o
abastecimento de gua potvel e o uso racional,o sistema de drenagem urbana,o tratamentoe disposio final
dasguaspluviaisdrenadasnasreasurbanas,eocontroledaseroses?
2.10.OPDfornecediretrizesparaelaboraodePlanosSetoriais?
2.11.OPDforneceinstrumentosespecficosparaatuaoemrearural?
2.12. O PD estabelece metas e prazos para o cumprimento das diretrizes, planos e programas especficos para o
desenvolvimentodapolticaurbanaeambiental?
2.13. As diretrizes contidas no PD esto articuladas lei de diretrizes oramentrias e ao plano plurianual de
investimentos?
2.14. O PD indica a criao de instrumentos econmicos que gerem recursos para contribuir na recuperao
ambientalerecursoshdricos?

QUESTES RELACIONADAS PERCEPO DO RESPONDENTE RELACIONADAS CATEGORIA DE ANLISE 3

ATUAODASINSTNCIASDEPLANEJAMENTOEGESTOLOCAL.
3.1.OPDfornecediretrizesparacooperaoearticulaoinstitucionalemmbitoregional?
3.2.ComooPlanodeDiretordeAraraquaratemsidoimplementadonaprtica?
3.3.QuaisforamosavanosocorridosparaagestodoMunicpioapsaprovaodoPlanoDiretor?
3.4. Quais instrumentos do PD previstos no campo ambiental, com foco nos recursos hdricos foram
regulamentados?
3.5.Comovemsendofeitaaaplicaodessesinstrumentos?
3.6.DequeformaoPlanoDiretorvemsendoavaliado,atualizadoemonitorado?
3.7.QuaissoasprincipaisdificuldadesdeaplicaodoPlanoDiretor?
3.8.Existemaesdecooperaoearticulaoinstitucionalentreomunicpioearegio?
3.9. Quais so as relaes entre as instncias de Planejamento e Gesto Locias com as instncias Regionais?
ConselhosdeMeioAmbienteeUrbanoeSecretariasdeMeioAmbienteeDesenvolvimentoUrbanoeComitdeBacia?
3.10.Quaissoasprincipaisdificuldadesdaarticulaodessasduasescalas:regional(Bacia)elocal(municpios)?
3.11.QuaisaspossibilidadesdeumamelhorintegraoRegionaleLocal?
PARTICIPOUDEALGUMPROCESSODEDISCUSSO/ELABORAODEPLANODEBACIA?
EXISTEMOUTRASPESSOASPARAINDICAR?EXISTEALGUMMATERIALCOMPLEMENTARPARACONSULTA?