Econtemporanea 1

LA ECONOMA
CONTEMPORNEA
DE VENEZUELA
1990-1999
Ensayos escogidos
Tomo I
Compilacin y notas
HCTOR VALECILLOS T.
OMAR BELLO RODRGUEZ
CARACAS, 2001
Comit de Publicaciones
Manuel Lago Rodrguez
Presidente
Mary Batista Lorenzo
Rafael J. Crazut
Carlos Hernndez Delfino
Armando Len Rojas
Angelo Lucenti
Domingo Maza Zavala
Luisa F. Coronil Divo
Secretaria Tcnica
Produccin Editorial
Gerencia de Comunicaciones Institucionales
Departamento de Publicaciones
Banco Central de Venezuela, 2001
Hecho el depsito de Ley
Depsito Legal: lf 35220013301328
ISBN: 980-6479-24-6
Diseo de cartula: Luis Giraldo
Impresin: Editorial Ex-Libris
Diseo y diagramacin: Estela Aganchul
Correccin de textos: Mara Enriqueta Gallegos
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Internet: http:/www.bcv.org.ve
Los responsables de la edicin de esta antologa agradecen a los autores de los ensayos incluidos en sta, y a
los directores de las revistas donde los mismos se publicaron originalmente, su autorizacin para que dichos
trabajos aparezcan en la presente publicacin. De igual
modo, los compiladores de la antologa expresan su
mayor agradecimiento a los economistas Gustavo vila y Alberto Snchez C., quienes llevaron a cabo la
tarea de arqueo bibliogrfico con base en la cual se
realiz la seleccin de los ensayos que integran este
trabajo; y a los funcionarios de la Biblioteca Ernesto
Peltzer, del Banco Central de Venezuela: licenciadas
Miriam Malav de Salazar y Marla Herrera, y bachilleres Miguel Medina y Vctor Gonzlez, por la
diligencia en la ubicacin y reproduccin de los ensayos. Agradecimiento que extienden de manera especial
a la licenciada Mary Batista Lorenzo, Gerente de Comunicaciones del BCV, por su apoyo consecuente con
la realizacin de este trabajo.
Caracas, septiembre de 2001
ndice general
Agradecimientos .......................................................................................
La investigacin econmica en la Venezuela de los 90

HCTOR VALECILLOS TORO, OMAR BELLO RODRGUEZ ....................................
Ajuste latinoamericano. Qu tanto ha ocurrido?, Venezuela

RICARDO HAUSMANN ..........................................................................
37
Salarios, ingresos y estabilizacin en Venezuela

FRANCISCO VIVANCOS .........................................................................
65
Reajuste estructural de la economa y desindustrializacin

en Venezuela
HCTOR VALECILLOS TORO .................................................................... 101
Venezuela, poltica y petrleos
BERNARD MOMMER ............................................................................. 141
Resumen de la gestin de Pdvsa en el quinquenio 1994-1998
LUIS GIUSTI C. ................................................................................. 193
Anlisis de la actividad petrolera en el lapso 1994-1998
GASTN PARRA LUZARDO ..................................................................... 223
El marco fiscal petrolero venezolano: evolucin y propuestas
RAMN ESPINASA VENDRELL ................................................................... 293
La crisis bancaria en Venezuela: antecedentes,
desarrollo e implicaciones
MORELA AROCHA Y EDGAR ROJAS .......................................................... 343
El ahorro privado en Venezuela: tendencias y determinantes
LUIS ZAMBRANO S., MATAS RIUTORT,
RAFAEL MUOZ, JUAN CARLOS GUEVARA .................................................. 397
Experiencia cambiaria reciente en Venezuela
JOS GUERRA Y FRANCISCO SEZ ............................................................ 441
Elementos para la aplicacin de polticas de competencia en
economas en transicin: la experiencia en Venezuela
CLAUDIA CURIEL LYDENZ ............................................................ 467
LA INVESTIGACIN
ECONMICA
EN LA VENEZUELA
DE LOS 90
HCTOR VALECILLOS T
OMAR BELLO RODRGUEZ
Los de la dcada que acaba de finalizar fueron para Venezuela aos marcados
por la turbulencia y la prdida del rumbo como nacin. En un siglo como el
XX, que en opinin de muchos fue tambin, como en el ya clsico anlisis de
Eric Hobsbawn, un siglo corto1, pues el nuestro recorta su perfil entre mediados de los treinta, con la muerte de Juan Vicente Gmez, y la reciente
noche de ao viejo, los aos noventa venezolanos mostraron, primero, la acentuacin de la crisis que ha conmovido al sistema econmico y social, con su
punto lgido en la bancarrota parcial del sistema financiero y, como trasfondo
a las tendencias econmicas y polticas dominantes, la eclosin de la pobreza
de masas, y luego, ms recientemente, el desmoronamiento casi fatal del sistema poltico-institucional. Crisis ambas que han estado acompaadas por esfuerzos, an en curso, de enfrentamiento o correccin, en un caso a travs del
intento de reformar y modernizar el sistema productivo, tratando de reformular sus vnculos con la economa internacional; en el otro, mediante la accin
constituyente de 1999 y los intentos de refundacin del Estado y sus instituciones bsicas.
Naturalmente, una crisis de tanta trascendencia y profundidad, que slo encuentra parangn histrico en los lapsos ms sombros de las guerras de Independencia y Federal, no poda menos que impactar fuertemente en las mentes
ms lcidas y preocupadas del pas, bien sea para adentrarse en la bsqueda
angustiosa de explicaciones slidas y fundamentadas sobre lo que se ha estado
viviendo, o bien para dejar un testimonio de valor sobre lo que se presenciaba
o padeca. Por ello es comprensible que los aos noventa hayan sido testigos de
una profundizacin de la labor de investigacin en campos muy variados de la
realidad nacional y, como era de esperar, de acentuacin del debate y la discusin en reas que circunscriben los contornos de la poltica pblica. Como
resultado, la bibliografa nacional se ha visto enriquecida considerablemente,
permitindonos as una mejor comprensin del pas y un afinamiento de los
principales instrumentos de anlisis.
Para los economistas, en particular los de orientacin macroeconmica, vinculados por razones de formacin universitaria o de desempeo profesional con el
diagnstico y pronstico del comportamiento del organismo econmico y social, los procesos y problemas concomitantes vividos en el pas en la dcada
pasada han sido, tanto un reto intelectual como una fuente importante de
inspiracin. En verdad, en este campo de las ciencias del hombre, la ebullicin
del debate ha alcanzado un punto realmente significativo. Un hecho circuns1.
Hobsbawn, Eric. Extremes, The Short Twentieth Century, 1914-1991, Michael Joseph, London,
1994.
12
tancial pero sobresaliente fue responsable de este impacto cultural y poltico, y

el cual tuvo que ver, por un lado, con la influencia descollante que un grupo
destacado de economistas desempe en el diseo, instrumentacin y defensa
terica o ideolgica del programa de reformas econmicas y sociopolticas que
se comenz a aplicar en 1989 y, por el otro, con la reaccin crtica que ello
gener en profesionales de la misma disciplina que adversaban esas reformas.
Esto no niega el hecho de que en el pasado algunos profesionales de la economa hayan desempeado un rol sobresaliente en el diseo y gestin de la poltica pblica; sin embargo, parece indiscutible que fue durante la segunda administracin del presidente Prez cuando la presencia e influencia de los economistas en la direccin econmica del pas alcanz gran notoriedad. Rasgo
que se extiende hasta finales de los noventa.
Ms all de los nombres de quienes jugaron un rol destacado en ese momento,
y de los alcances y significacin real de esas discusiones, lo que interesa resaltar
es que en trminos de la historia del anlisis econmico en el pas, esa circunstancia intelectual y poltica, histricamente a caballo entre dos dcadas, configur un captulo de gran importancia en lo que respecta al rol social de los
economistas venezolanos en tanto profesionales que contribuyen a dar forma y
orientacin a la poltica del Estado, o que simplemente asumen responsabilidades directas en la conduccin de ese proceso. A decir verdad, para bien o
para mal, nunca antes dichos profesionales haban alcanzado un grado de protagonismo o notoriedad pblica tan grande en temas de tanta importancia
para la nacin. Nunca, como a principios de los noventa, haban estado ellos
tan cercanos a las aspiraciones o preocupaciones del colectivo social, dando pie
en forma inevitable al desarrollo de sentimientos de simpata o antipata, y los
cuales se expresaron socialmente en grados variables de apasionamiento. De
este modo, no constituye una exageracin afirmar que ese debate prefigur a
cabalidad lo que a lo largo de los noventa y ms all ha sido la pauta descollante del discurrir profesional de los economistas venezolanos.
Contrastando esa circunstancia y su significado con lo que escribimos en el
ensayo introductorio de los primeros cuatro tomos de esta antologa, justo
hace diez aos cuando esa discusin comenzaba a tomar fuerza, caracterizando
los rasgos sobresalientes de la investigacin econmica venezolana durante 19391989, podemos destacar ahora algunos hechos importantes que ayudan a entender el signo predominante del anlisis econmico nacional ms reciente. El
ms llamativo e importante de esos hechos viene dado por la ampliacin sustancial del nmero de reas temticas o campos de indagacin que concitaron
en esos aos la preocupacin tcnica e intelectual de los economistas. Ciertamente, mientras que hasta finales de los ochenta, como anotamos en ese ensa-
13
HCTOR VALECILLOS T. / OMAR BELLO RODRGUEZ
yo, estuvieron considerablemente concentrados en un sentido numrico los

grandes temas que definieron la labor analtica de estos profesionales, en los
noventa, el espectro de esa temtica experiment una gran ampliacin, lo que
se hace evidente en el contenido de las revistas especializadas y en la diversidad
de ttulos de libros dedicados al examen de la problemtica econmica nacional. Al diversificar sus campos de anlisis los economistas estaban respondiendo diligentemente a la gravedad y complejidad creciente de los problemas que
han enervado cada vez ms la economa del pas, limitando severamente la
capacidad de respuesta de esta ltima a las presiones domsticas e internacionales. Por la importancia de esta diversificacin temtica y de algunos de los
debates que se le asociaron, consideraremos luego y con mayor amplitud esos
desarrollos tericos.
Visto retrospectivamente, esto no poda ser de otro modo. Siendo tan numerosos los flancos de la debilidad estructural de la economa venezolana y tan
diversas las fuentes de la regresin histrica experimentada por sta, lo que,
reconocidamente, se acentu claramente en esos aos, era de esperar que los
economistas y otros estudiosos de los problemas econmicos del pas respondieran a esos hechos extendiendo apreciablemente el arco de sus preocupaciones e indagaciones tcnicas y afinando el uso de sus instrumentos de anlisis.
La nocin de desafo y respuesta, que tanta utilidad ha demostrado en la explicacin de numerosos fenmenos sociales, encontr as en el desarrollo del pensamiento econmico venezolano de los noventa una constatacin suplementaria e importante. En efecto, acicateados por la opinin pblica, desconcertada
ante una grave situacin, cuya comprensin racional se le haca difcil, y por las
presiones de las instituciones pblicas y privadas, no menos desorientadas por
los fenmenos que circunscriban su actuacin, para que aportasen caracterizaciones diagnsticas realistas sobre una problemtica tan compleja y variada, a
la par que sugiriesen soluciones o salidas eficientes a esos problemas, los economistas respondieron prontamente y, podemos agregar, que tambin adecuadamente, a las tareas que el momento les exiga, bien sea en forma individual o a
travs del esfuerzo de grupos de investigadores.
Al hacerlo se puso a prueba la capacidad de respuesta de las instituciones,
universitarias o no, que organizan e impulsan la labor de investigacin econmica, y responden por la difusin pblica ms o menos sistemtica del conocimiento que sta genera. La prontitud de las respuestas y la calidad de las mismas, con seguridad, quedar como una prueba duradera de la madurez del
conocimiento econmico alcanzada en el pas. Como subproducto de esa presin social y de la propia bsqueda de reconocimiento acadmico y social de los
economistas se reforz la labor editorial de aquellas instituciones, en particular
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de la que adopta la forma de publicacin regular de revistas especializadas y

otras publicaciones peridicas2, las cuales experimentaron una revitalizacin
que puede comprobarse con facilidad. Para dar una idea aproximada de este
hecho basta con anotar que la preseleccin de los ensayos que integran estos
dos volmenes se hizo con base en un total de algo ms de cuatrocientos artculos o monografas publicados en esas revistas a lo largo de la dcada pasada.
Labor editorial encomiable que, al margen de las diferencias de calidad observables en los materiales publicados, slo poda materializarse en presencia de
un esfuerzo serio de anlisis e investigacin.
Un segundo elemento que destaca en la labor analtica realizada por los economistas venezolanos en los ltimos diez aos, y que acompaa a la diversificacin temtica mencionada, es de ndole metodolgica y se expresa en un uso
ms frecuente del instrumental economtrico y, en menor medida, del enriquecimiento del cuerpo de explicaciones de la realidad econmica nacional
mediante la incorporacin de enfoques tericos o conceptuales novedosos. Tras
este fenmeno subyace un hecho que con seguridad tendr una influencia
creciente sobre la orientacin metodolgica y, probablemente, sobre la calidad
de la investigacin econmica que ha de efectuarse en el pas en el futuro. Nos
referimos a la incorporacin en cifras cada vez mayores de economistas que han
realizado sus estudios de posgrado en el exterior. Como es comprensible, habiendo sido entrenados en el manejo de rigurosas tcnicas de anlisis cuantitativo, en especial de la econometra, esos profesionales al llevar a cabo su trabajo en el pas tratan, en la medida de lo posible, de hacer uso exigente de ese
instrumental. Sin embargo, no se trata solamente de un simple caso de transferencia de tecnologa, permitido bsicamente por el retorno de los posgraduados. Como consta a quien est al tanto de las orientaciones curriculares de
nuestras escuelas de Economa, prcticamente en forma indiferenciada en stas
es cada vez ms notable el nfasis en la enseanza de la economa cuantitativa; de manera que, a diferencia del pasado, cuando este aprendizaje era ms
bien suplementario y limitado, ahora tambin los egresados del pregrado se
incorporan al ejercicio profesional con un bagaje valioso en este campo. Por
supuesto, para quienes cursan posgrados de Economa en nuestras universidades, esa exigencia formativa alcanza una intensidad mucho mayor.
El punto mencionado permite hacer un comentario que parece pertinente, y
que tiene que ver con los alcances y limitaciones de las aplicaciones econom2.
Digno de mencin resulta el progresivo fortalecimiento alcanzado por diversas revistas especializadas. Entre ellas cabe mencionar las revistas del BCV, de la UCAB, de la Academia Nacional de
Ciencias Econmicas, del Cendes, las de Faces-UCV, para citar las relevantes.
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tricas en el esfuerzo de conocer e interpretar nuestra realidad econmica y

social. Hasta ahora, y ms all de su utilidad indiscutible dentro de un uso
realista de la econometra, el empleo de estas tcnicas, entre nosotros, ha estado signado por la influencia de un conjunto contrapuesto de elementos. Por
un lado, la creciente acumulacin de data histrica sobre un nmero considerable de variables ha hecho factible el empleo riguroso del anlisis economtrico, permitiendo la contrastacin emprica de mltiples hiptesis y la reformulacin de las visiones tericas. A favor de este proceso ha operado la mayor
capacidad individual de experimentacin permitida por la microcomputacin
y la industria del software aplicado, lo que ha potenciado el manejo personalizado de la informacin estadstica. Sin embargo, y como es comprensible, condicionado por la disponibilidad de los datos estadsticos, el anlisis economtrico ha tendido a concentrarse en ciertos temas, privilegiando de hecho algunas reas de anlisis. De all que no sea casual que entre los campos favoritos de
esas aplicaciones destaquen la esfera nominal o monetario-financiera, las reas
vinculadas con la produccin global, la demanda agregada, el comercio exterior, los precios de los bienes y servicios, y el gasto gubernamental3. Por el
contrario, en otros campos donde la disponibilidad de series cronolgicas es
precaria o la deficiente calidad de la data es evidente, el anlisis economtrico
ha estado muy limitado. De igual modo, en correspondencia con el nivel socialmente agregado de esa informacin histrico-estadstica, el empleo de la
econometra se ha circunscrito al examen de problemas o procesos a nivel de la
economa nacional, siendo ms bien rara su aplicacin al estudio del comportamiento de unidades geoeconmicas de mbito regional o local.
Por otra parte, la ampliacin del nmero de observaciones que cubren las series
histricas se ha visto acompaada por una infortunada prdida de calidad o
representatividad de algunas estadsticas econmicas y sociodemogrficas. Prdida que no deja de ser irnica, pues se produce en el contexto de un avance
considerable a nivel internacional del anlisis estadstico y, en particular, de las
tcnicas de pesquisa estadstica; pero que se explica primordialmente por el deterioro de las estructuras institucionales del Estado responsables de la obtencin y
generacin de esa data. En efecto, el deterioro cualitativo de la informacin estadstica se explica, en buena medida, por las insuficiencias presupuestarias que
han aquejado a los organismos que conforman esas estructuras, lo que ha incidido negativamente sobre la regularidad con que se acometen las indagaciones y
se dispone de la informacin, el tamao y representatividad de las muestras
3.
En esta trayectoria ha influido, por supuesto, la preferencia temtica e investigativa de los propios
autores que han servido de inspiracin a muchos de los estudios realizados en nuestro pas.
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(all donde ellas se aplican), la experticia del personal responsable del diseo e
implementacin de los programas de generacin de datos, y la incorporacin o
reemplazo de los equipos automatizados de procesamiento de esos datos. En
ltima instancia, estos problemas ponen de manifiesto la carencia de una estrategia de desarrollo del sistema estadstico venezolano, lo que se expresa, por
va de ilustracin, en la falta de una base censal decorosa, el retroceso en no
pocas estadsticas sectoriales (donde es sobresaliente el caso de la actividad
petrolera), la opacidad de las estadsticas fiscales y de la deuda pblica, severas
limitaciones en algunos relevamientos muestrales que sirven de fundamento al
sistema de estadsticas bsicas y agregadas de que dispone el pas, para mencionar slo algunos hechos notorios. Estas falencias han tratado de cubrirse, presuntamente, a travs de encuestas de empresas privadas de mercadeo, las cuales
han terminado convirtindose (va su uso inmoderado por algunos medios de
comunicacin) en ductoras de la memoria estadstica en campos muy sensibles
como el del empleo y la distribucin del ingreso. Obviamente, esos (y otros)
problemas deben ser resueltos con eficacia y prontitud, no tanto en aras de un
mejor y ms amplio uso del anlisis economtrico, sino principalmente porque
si ellos no son superados eficazmente, terminar resintindose forzosamente la
calidad del esfuerzo de interpretacin o comprensin de la realidad econmica
nacional.
En lo que respecta al empleo de nuevos enfoques tericos o conceptuales en
materia econmica, a los fines de avanzar en el estudio de la economa nacional, cabe apuntar que esto configura un proceso en el cual confluyen dos conjuntos de influencias intelectuales. Por una parte, y al nivel terico general, ese
hecho refleja los progresos del conocimiento econmico contemporneo, en
particular del que se ha producido en las universidades y centros de investigacin econmica de los pases desarrollados; avances que al ser asimilados por
los economistas pasan a influir comprensiblemente sobre las orientaciones
tericas o conceptuales de su labor de investigacin. Por otra parte, en un nivel
de anlisis emprico, el uso de aquellos enfoques se ha visto estimulado, adems, por la insatisfaccin que existe entre muchos economistas respecto a la
utilidad explicativa de orientaciones tericas convencionales. Por cierto, esta
insatisfaccin se siente, al parecer, en forma indiferenciada en las diferentes
corrientes del pensamiento econmico, siendo as sangre de la sangre del propio desarrollo de la ciencia econmica en su estatus contemporneo, en el que,
adems de las visiones tradicionales fundadas en los paradigmas clsico, neoclsico, keynesiano y marxista, se han insertado, saludablemente, enfoques nuevos y creativos (economa poskeynesiana, nuevos clsicos, teora de las expectativas racionales, nuevos tericos del crecimiento). Por lo dems, el resultado de
esta bsqueda de innovaciones tericas y metodolgicas ha dado paso a un
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reforzamiento de los enfoques econmicos eclcticos, en que combinan diferentes paradigmas tericos y/o se sugieren o adoptan (cuando quienes adhieren a ellos ejercen funciones de gobierno) polticas econmicas inspiradas en
orientaciones de origen mixto.
En la mayor propensin al pluralismo terico que refleja la investigacin econmica venezolana de los noventa, en cierto modo reida con ciertos fundamentalismos persistentes en la disciplina, confluyen, adems, tanto la creciente oferta intelectual y su constante renovacin, como la incapacidad intrnseca
que tienen las corrientes del pensamiento econmico, vistas individualmente,
de dar respuesta a todos los problemas y de sentar verdades indiscutidas. Ha
influido tambin el cambio inevitable de las modas, sean las de autores o de
teoras, lo que, reconocidamente, implica la sucesiva aparicin, apogeo y declinacin de teoras, modelos y autores, favoreciendo la mezcla y superposicin
de visiones. La accin de este conjunto de factores contribuye a explicar por
qu cuando se hace el repaso de las bibliografas que sirvieron de soporte o
fuente de inspiracin a los esfuerzos de investigacin de los economistas venezolanos, se pone de manifiesto el gradual desplazamiento de autores que, en su
momento, se juzgaron paradigmticos. As, en los primeros cuatro tomos de
esta antologa, uno puede constatar que tenan ms vigencia los aportes del
keynesianismo o las visiones fundadas en la corriente marxista. Tambin se
hacan presentes los desarrollos asociados a la sntesis neoclsica de John Hicks
y Paul Samuelson, la dinmica econmica de Michel Kalecki o el enfoque que
contribua a darle cierta relevancia a la planificacin econmica con Jan Tinbergen y Charles Bettelheim por delante. No escapaba a la fundamentacin
macroeconmica la referencia a los modelos de la competencia monopolista de
Joan Robinson y Edward Chamberlin. Era muy comn la aceptacin de las
ideas iniciales enunciadas por la Cepal, debido en su mayor parte a la influencia intelectual de Ral Prebisch; como tampoco era desconocido el aporte de
los modelos y teoras del crecimiento basadas en Roy Harrod y Evsey Domar.
Marcaba su inicial influencia Bela Balassa, con sus enfoques pioneros, relativos
a la apertura externa de las economas en desarrollo.
En estos dos volmenes, sin duda una expresin acabada de la investigacin
econmica llevada a cabo en la dcada pasada, se perciben las influencias de
corrientes que aun cuando despuntaron antes de esos aos, muchas de ellas no
fueron aprehendidas y divulgadas en forma suficiente, en el medio venezolano,
sino despus de los ochenta. La influencia de la corriente monetarista, en autores como Milton Friedman o Anne Schwartz, con su extensin reflejada por la
influencia intelectual forjada a travs de los servicios de estudios y divulgacin
del FMI, representada en autores como J.J. Polak, Stanley Fisher, Michael Mussa,
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Vito Tanzi, Moshin Khan, Mario Blejer o Peter Montiel, para citar slo algunos de los autores ms conspicuos. Tambin cabe constatar la huella dejada por
economistas que han desarrollado teoras en torno a los mercados y las instituciones financieras, como Ronald Mc Kinnon, John Gurley o James Tobin. Se
nota igualmente la influencia ejercida por investigadores de gran relieve, asociados a think tanks estadounidenses, como los casos de John Williamson o
Rudiger Dornbusch. Tambin comienzan a hacerse visibles desarrollos asociados a nuevas formulaciones tericas, en las que se incluyen la teora de las
expectativas racionales, a travs de los aportes de autores ya reconocidos como
Robert Lucas, Thomas Sargent y Robert Barro; la escuela neoinstitucionalista,
liderada por Douglass North, los enfoques de competitividad de Michel Porter, la sugestiva influencia del anlisis de las instituciones polticas en el campo
econmico en autores como Alberto Alesina, as como los aportes del nuevo
keynesianismo, a travs de autores como Gregory Mankiw. Sera tambin fcil
identificar la influencia de otros autores, entre quienes sobresalen Jeffrey Sachs, Paul Krugman, Lance Taylor, Michel Aglietta o Paul Blanchard, del mismo modo que la presencia de estudiosos provenientes de la Amrica Latina,
tales como Sebastin Edwards, Andrs Velasco, Ricardo Hausmann o Guillermo Calvo.
En un sentido ms general, puede anotarse que, tanto la creciente y ms rigurosa apelacin a las tcnicas economtricas como el recurrir cada vez ms a
enfoques tericos novedosos o de reciente formulacin (pero que contienen, al
menos en principio, un gran poder explicativo) es parte de un proceso ms
trascendental de internacionalizacin de la ciencia econmica en el pas, configurado, en especial, por la influencia indisputada que ejerce cada vez ms el
llamado modelo americano en el montaje y modernizacin de la estructura
institucional que ha hecho viable la consolidacin de la competencia cientfica
en economa. Proceso que ha significado una amplia interiorizacin de la prctica cientfica y de los programas de investigacin que han orientado la produccin acadmica internacional. Como han hecho claro numerosos estudiosos del fenmeno, la internacionalizacin de la ciencia econmica abarca varias
dimensiones, entre las cuales sobresalen: amplia difusin de textos didcticos
de nivel elemental, intermedio y avanzados en forma relativamente homogeneizada; creencia cada vez mayor en la formacin acadmica (cursos de posgrado y entrenamiento en el rea de investigacin) como precondicin para la
obtencin de y el reconocimiento del estatus profesional; creciente matematizacin y contenido cuantitativo de la disciplina, lo que contribuye a superar
las barreras lingsticas; acceso generalizado a las principales revistas de economa, lo que ha originado la adopcin del ingls como idioma de comunicacin
cientfica; y, por ltimo, la considerable y creciente movilidad internacional de
19
quienes se dedican a la enseanza, investigacin y asesoramiento en materia

econmica4. Aunque la internacionalizacin o modernizacin de la ciencia econmica se manifest con fuerza ya a comienzos de la posguerra de 1945, ella se
hizo presente con innegable retardo en nuestros pases, debido a un conjunto
variado de factores que no es dable examinar en esta oportunidad. Por ltimo,
cabe sealar que la americanizacin de la economa no se ha producido sin
resistencias ms o menos consistentes, que han permitido reafirmar el carcter
polmico de la misma, y que ha constituido un rasgo casi intrnseco de la
disciplina. Sin embargo, y en honor a la verdad, es innegable que al presente y,
con mucha probabilidad, en el futuro mediato no existe ni se vislumbra una
contratendencia de influencia realmente significativa que permita sostener la
reversin de la tendencia mencionada.
Esto por lo que respecta a las diferencias ms descollantes entre el anlisis
econmico de la realidad nacional llevado a cabo en los aos noventa y el que se
realiz durante los cincuenta aos precedentes. En lo que se refiere a las similitudes, cabe resaltar que son tambin de mucha significacin. Aqu sobresalen: la ratificacin de la orientacin emprica de esa investigacin y el fuerte
condicionamiento sociopoltico de la misma, tanto en lo que atae a sus motivaciones como a sus fines o propsitos principales. Tal como sealamos en el
ensayo de hace diez aos, la preeminencia o predileccin entre los economistas
venezolanos por el anlisis emprico, aun con sus explicables limitaciones, constituye una tradicin cultural de slidas determinaciones causales y justificaciones. En el pasado esa orientacin rein en forma absoluta, indisputadamente.
Si algo poda cuestionrsele era que quienes la practicaban cedan en forma
incondicional a la virtual divisin internacional del trabajo en relacin con la
disciplina, despreocupndose, quizs temerariamente, de los temas de la llamada economa terica. En descargo de quienes adoptaron dicho enfoque debe
sealarse que esa orientacin y esa prctica estaban grandemente condicionados por exigencias de naturaleza social y por la propia juventud de los estudios
econmicos en el pas. Por ello, ha sido reconfortante observar que un nmero
no desdeable de nuestros economistas se adentran cada vez ms, con voluntad y destreza profesional, en los terrenos ms abstractos de la disciplina, dando forma a un esfuerzo que, de perseverar, terminar dando sus frutos.
Podemos retomar ahora el punto relativo a los grandes temas de la investigacin econmica nacional en los noventa. Como hemos dicho, la considerable
4.
Cf. Loureiro, Mara Rita y Lima Gilberto Tadeu. A internacionalizacin da ciencia economica do
Brazil, en Revista de Economa Poltica, vol. 14, n 3 (55), So Paulo, julio-sept. 1994.
20
diversificacin de las reas de anlisis de nuestros economistas en ese perodo

es, sin duda, lo primero que resalta a quien se aproxime al examen de esa
literatura. Haciendo un esfuerzo de sntesis (y sin prejuzgar sobre la importancia relativa de ellas), podemos decir que las que se mencionan a continuacin
definen las grandes reas temticas en las cuales se concentr la labor investigativa de esos profesionales:
y
Ajuste macroeconmico
Polticas de demanda
Economa y apertura petrolera
Poltica cambiaria, apertura comercial e integracin
Crisis bancaria, ahorro e intermediacin financiera
Enfoques de la economa sectorial
Reforma del rgimen de prestaciones y polticas del mercado de trabajo
Modernizacin y reforma del Estado.
Quizs el tema o macrotema (a juzgar por los numerosos aspectos de poltica

que involucra) de mayor trascendencia para la labor analtica de los economistas venezolanos desplegada a lo largo de los aos 90, haya sido el de la estabilizacin y reajuste estructural de la economa. Enteramente justificado, en trminos de que era prcticamente ineludible proceder a acometer una reforma
profunda de la poltica econmica que contribuyese a enfrentar problemas
serios y de corto plazo que aquejaban al organismo econmico nacional, a la
par que echara las bases para el cambio en el largo plazo en la configuracin
estructural de ese organismo y en su modus operandi, el esfuerzo en pro de la
estabilizacin y de la reforma econmica acometido a partir de 1989 y convenido formalmente con instituciones multilaterales (en particular, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial), tuvo el signo innegable de una
ruptura radical con la que hasta ese momento y durante un largo perodo
haba sido la estrategia dominante instrumentada en el pas.
Aceptando una distincin ya convencional entre los economistas, de las grandes reas que contempla la estrategia de ajuste, podemos decir que el programa
de ajuste radical de 1989 enfatiz dos grandes conjuntos de polticas: la primera, de ajuste macroeconmico o estabilizacin, que implic un cambio inmediato en las polticas macroeconmicas orientadas a alcanzar objetivos de
corto plazo; y, la segunda, de ajuste estructural, que conllevaba cambios ms
fundamentales en el modo de funcionamiento de la economa, y que estaban
21
encaminadas a lograr una reforma de la estructura econmica con miras a satisfacer sus necesidades de largo plazo, principalmente permitiendo un uso ms
productivo del capital y el trabajo, y un mayor nivel de eficiencia econmica.
En sentido concreto, y en relacin con el primer tipo de medidas, el segundo
gobierno de Carlos Andrs Prez acord adoptar un sistema de tipo de cambio
flotante unificado, eliminando el rgimen de control cambiario que se vena
aplicando desde 1983; elimin los controles de precios de todos los bienes,
con excepcin de los de una lista reducida de cerca de 10 productos bsicos;
decret el aumento de los precios de los bienes y servicios producidos por el
sector pblico (gasolina, electricidad, telfonos, etc.); y acord la liberacin de
las tasas de inters. En lo que respecta al ajuste estructural, se adopt una
poltica de liberalizacin del comercio, que incluy la eliminacin del 75 por
ciento de las prohibiciones de importacin, 70 por ciento de las licencias de
importacin, y una reduccin de 50 por ciento de la tarifa promedio. Se puso en
marcha una estrategia de financiamiento internacional basado en la reduccin de
la deuda comercial, la obtencin de prstamos de agencias multilaterales y el
retorno a los mercados voluntarios de capital; se inici un proceso de privatizacin de algunas empresas del Estado y se dio estmulo a la participacin de la
inversin extranjera directa, anuncindose un programa de conversin de deuda
en capital. Igualmente, se inici el proceso de reformulacin de las prioridades
del gasto pblico, y se propuso la reforma de las leyes que regulan las actividades
del sistema financiero. Finalmente, y en previsin de efectos negativos sobre el
bienestar de la poblacin (juzgados por los proponentes del programa como
bsicamente de corto plazo), el gobierno defini un conjunto amplio de programas compensatorios, orientados a transferir, en forma focalizada, recursos gubernamentales a los grupos econmicamente ms vulnerables.
Como es conocido, la instrumentacin de ese paquete de medidas tuvo impactos severos, de corto y mediano plazo, sobre el comportamiento de la economa
y la situacin social del pas. Entre los primeros fueron sobresalientes: la maxidevaluacin del bolvar (que pas de un tipo oficial de 14,50 Bs. por dlar y de un
tipo flotante de 42 por dlar a un nico tipo flotante de 36 por dlar, paridad
que se depreci, de nuevo, a 42 por dlar para fines de 1989); la contraccin del
nivel de actividad (-8,6 por ciento, en 1989, para el PIB global) y una aceleracin del ritmo de la inflacin (que alcanz a 84,4 por ciento, en ese ao). Respecto a la situacin social se observ un aumento rpido de la desocupacin
abierta (40 por ciento de incremento, en 1989), una baja suplementaria del
salario real (22,6 por ciento, acumulado entre 1988 y 1991) y una ampliacin
sustancial del nmero de personas en condicin de pobreza extrema. Por otra
parte, reflejando circunstancias agravadas por la implementacin del programa,
el pas vio acelerar el cuadro de inestabilidad poltica e institucional.
22
Por muchas razones era comprensible que la instrumentacin de ese programa

diera lugar a discusiones de intensidad y duracin variable sobre mltiples
aspectos relacionados con l (naturaleza, oportunidad, fundamentacin terica, conveniencia o no de su aplicacin, beneficiarios y perdedores del mismo,
amenazas y peligros asociados a su instrumentacin, alternativas posibles, etc.),
y que, en esos debates, los economistas jugaran un rol singular. De igual modo,
se comprende que, puesto en operacin el programa, sus efectos e impactos
concretos se constituyeran en objeto preferente de anlisis e investigacin por
parte de estudiosos que respondan a diferentes motivaciones y propsitos. La
prueba documental de esto est en la cifra considerable de ensayos, monografas y libros (para no mencionar el sinnmero de artculos de peridicos y
revistas de opinin) que se han dedicado a esta temtica. De los ensayos que
integran la presente antologa, tres estn dedicados explcitamente al examen
de diferentes aspectos relacionados con la implementacin de dicho programa.
El de Ricardo Hausmann (Ajuste latinoamericano. Qu tanto ha ocurrido?, Venezuela), es el de visin terica ms amplia, estando dedicado a describir las
facetas ms sobresalientes del programa, sus principales antecedentes, su razn
de ser terica y poltica (lgicamente, segn su personal punto de vista), sus
condicionantes sociopolticas y los obstculos ms destacados que su implementacin poda enfrentar. Ms all de su rigor terico, que se hace evidente al
leerlo, este trabajo tiene la virtud de haber sido redactado por un actor y observador privilegiado de aquel proceso. Y aunque el ensayo fue escrito al comienzo
de la instrumentacin del paquete, lo que obviamente impeda la consideracin analtica de los efectos de la instrumentacin de aqul, ello no impide al
autor formular, con base en la lgica de operacin de los procesos involucrados
y de los condicionamientos polticos que ya se sentan, afirmaciones que ponen
de relieve los azares y riesgos que, a la postre, sellaron la suerte de ese intento
de reforma.
El ensayo del profesor Francisco Vivancos (Salarios, ingreso y estabilizacin en
Venezuela), tiene un horizonte terico menos amplio, pero trata de una problemtica de importancia estratgica en los procesos de ajuste econmico, a saber:
la forma cmo reaccionan los salarios y otros ingresos de los trabajadores en
respuesta a la instrumentacin del programa de estabilizacin y reajuste. Y
aunque el autor manifiesta gran simpata por los objetivos y orientacin general del programa de 1989, su anlisis pone de manifiesto las limitaciones inherentes a las reformas econmicas, en particular de aquellas que emanan de las
dificultades para controlar la inflacin y enfrentar con xito la desocupacin y
el subempleo de masas. A pesar de lo bien fundamentados econmicamente
que puedan estar los programas de reajuste, si ellos en un tiempo prudencial
no logran traducirse en mejoras tangibles en la situacin del grueso de la po-
23
blacin, es muy probable que las reacciones sociales que generen terminen
dando al traste con los esfuerzos de reforma. Visto retrospectivamente, no queda duda de que Vivancos estaba en lo cierto.
El tercero de los ensayos incluidos en esta seleccin que aborda el tema del
reajuste es el de Hctor Valecillos (Reajuste estructural de la economa y desindustrializacin). Este ensayo examina tambin un tema muy sensible en los intentos de reforma econmica acometidos en diferentes pases. De su lectura queda
claro que la experiencia venezolana de comienzos de los 90 guarda un gran
parecido con otros procesos de reajuste, en el sentido de que, inducidos por la
liberalizacin comercial y financiera, los sectores manufactureros antes protegidos y sujetos al apoyo crediticio del gobierno no logran adaptarse con rapidez a los cambios que la poltica impulsa, corriendo el riesgo de ver crticamente afectada la capacidad instalada de produccin, y amenazadas las posibilidades de reconvertirse organizacional y tecnolgicamente. En su trabajo, Valecillos constata empricamente la ocurrencia en el pas de estos hechos, as como
la escasa capacidad transformadora de la poltica de reajuste adoptada en ese
entonces sobre la manufactura fabril. Cabe apuntar que otros ensayos, incluidos en la presente antologa, tratan otras temas relacionados en grado variable
con el programa mencionado.
Una segunda gran rea temtica abordada por los economistas en los 90 fue el
de la apertura petrolera y la reforma del rgimen fiscal petrolero. Si bien la
problemtica del sector productor y comercializador de los hidrocarburos ha
estado, por tradicin, en el centro de las preocupaciones analticas de un nmero apreciable de investigadores que le imprimi gran importancia a los estudios relativos al sector y sus vnculos con la economa nacional, es bueno sealar que, con el correr de los aos, ellas se fueron concentrando en un nmero
reducido de especialistas que, mayoritariamente, tendan a reflejar los puntos
de vista de la empresa matriz petrolera, y giraban en torno a las medidas acordadas, a partir de 1989, por los directivos de Pdvsa, y conocidas ampliamente
bajo el rubro de apertura petrolera. Al igual que en el caso de la estabilizacin
y ajuste macroeconmico, el examen de la apertura petrolera llev el signo de
la discusin, muchas veces vivaz o encendida, entre los participantes. Cuatro
materiales, aqu incluidos, tienen que ver en forma expresa con esa problemtica. El de Bernard Mommer (Venezuela: poltica y petrleos), es un enjundioso
texto donde se abordan diferentes facetas de la economa poltica del petrleo
venezolano, en particular los dilemas y antinomias que la poltica de apertura
petrolera comenz a presentar, una vez que los inversionistas extranjeros entraron a operar de nuevo en un sector de donde haban sido excluidos, en lo
esencial por obra de la nacionalizacin de la industria en 1976. Que el autor
24
no andaba descaminado en sus tesis fundamentales lo comprueba la evolucin

de la industria y el relanzamiento de la OPEP, a partir de 1998.
A su vez, los ensayos de Gastn Parra Luzardo (Anlisis de la actividad petrolera
en el lapso 1994-1998), conocido experto en la materia, y de Luis Giusti (Resumen de la gestin de Pdvsa en el quinquenio 1994-1998), quien ejerci, durante el perodo que ambos analizan, la presidencia de Pdvsa, y fue impulsor
destacado de la poltica de apertura petrolera, conforman un claro contrapunto sobre las posiciones bajo discusin en relacin con tan importante tema.
Siendo tan evidente la contrastacin de puntos de vista en ambos ensayos,
preferimos abstenernos del mnimo comentario, dejando que sea el propio
lector quien saque sus propias conclusiones.
El trabajo de Ramn Espinasa (El marco fiscal petrolero venezolano: evolucin y
perspectivas) examina una problemtica de gran importancia para la industria,
como lo es el carcter restrictivo que impone sobre la nueva inversin que sta
acometa la actual relacin tributaria del Estado con el sector petrolero. El
mensaje central del ensayo es claro: la necesidad de que se produzca un cambio
del rgimen fiscal, como medio eficiente para liberar el potencial de inversin
de la industria, lo que, a juicio del autor, se encontrara estructuralmente reprimido. Siendo como lo es, una interpretacin polmica sobre la participacin fiscal del Estado venezolano en la actividad petrolera, inevitablemente
este texto continuar generando discusiones.
Otro gran tema que atrajo la atencin y la dedicacin de los economistas fue el
de la crisis financiera, las caractersticas del proceso de ahorro y los problemas
de la intermediacin financiera. Como se recordar, en enero de 1994, tras la
salida del Banco Latino, el segundo banco comercial ms importante del pas,
de la Cmara de Compensacin del BCV, y ante fuertes ataques contra los
depsitos de aqul, la Superintendencia de Bancos acord la intervencin y
cierre temporal de ese banco, en medio de grandes temores de prdidas de sus
depsitos por parte de los ahorristas y presiones para que se reabriera. Se daba
inicio, as, a la ms extendida y profunda de las crisis que jams haya afectado
al sistema financiero venezolano. En los tres meses que siguen a la intervencin
del Latino fueron intervenidas otras ocho instituciones. En los dieciocho meses
que siguieron a esa medida fueron intervenidos o estatificados dieciocho bancos y un gran nmero de empresas financieras y no financieras relacionadas.
En resumen, la crisis de 1994-95 involucr al 54 por ciento de los depsitos
bancarios y 47 por ciento del patrimonio.
Era comprensible que un fenmeno de tal magnitud, que encerraba tantas e
importantes implicaciones para el funcionamiento del sistema econmico y el
25
manejo de la poltica del Estado, concitase la preocupacin intelectual y poltica de los economistas, expresndose en numerosos ensayos, monografas y, en
menor medida libros, encaminados a elucidar la gnesis del fenmeno, sus
caractersticas y consecuencias sobresalientes. Por otra parte, siendo, como lo
fue, un proceso tan complejo en trminos de sus determinaciones causales,
intereses mil millonarios en juego, y vas de abordaje y enfrentamiento del
mismo, no tiene por qu extraar que el tono de los puntos de vista encerrados
en muchos de esos materiales tenga un alto contenido polmico, no exento del
subjetivismo y el apasionamiento que pudo haber privado al momento de su
elaboracin. Como muestra una amplia experiencia internacional, cuando se
trata de evaluar procesos crticos de gran complejidad econmica y sociopoltica, en especial si ellos afectan intereses o patrimonios, no son muchos los que
cien su anlisis a las exigentes pero invalorables normas de la objetividad y
tratamiento honesto de los hechos. En estos casos pareciera que slo el distanciamiento temporal respecto al fenmeno permite desplegar una visin desprejuiciada, equilibrada y serena. El ensayo de Morela Arocha y Edgar Rojas
(La crisis financiera en Venezuela: antecedentes, desarrollo e implicaciones) ofrece
un ejemplo singular de anlisis orientado por la bsqueda y exposicin de la
verdad. Aunque no cubre la totalidad del perodo que abarc la crisis financiera, su visin panormica e integral de ese traumtico proceso permite al lector
una comprensin cabal del mismo.
En lo que respecta al estudio de las caractersticas principales, factores determinantes y tendencias principales del ahorro privado en el pas, cabe sealar que
son pocos los esfuerzos sistemticos que se han llevado a cabo con miras a desentraar una variable econmica de tanta importancia. Muchos elementos, de
los cuales no es de lo menos importante la deficiente calidad de los datos disponibles, se han combinado para limitar fuertemente el examen de este tpico. El
ensayo colectivo de Luis Zambrano, Matas Riutort, Rafael Muoz y Juan Carlos
Guevara (El ahorro privado en Venezuela: tendencias y determinantes), en buena
medida viene a reparar ese vaco, aportando una slida y bien fundamentada
explicacin de la severa contraccin que el ahorro privado ha experimentado,
tanto en sus niveles absolutos como en su participacin relativa. Indagacin que
apela con rigor a la tcnica economtrica y al dominio especializado, en excelente
ejemplificacin de este rasgo, ya resaltado, como uno de los aspectos sobresalientes de la ms reciente investigacin econmica en el pas.
La ruptura del hilo conductor proteccionista, que haba caracterizado la poltica comercial de las tres dcadas previas, y la modificacin de fondo en las
polticas que motivaron los cambios en los precios relativos orientados a buscar
una nueva articulacin de la economa venezolana por el lado comercial, sirvie-
26
ron de referencia para que la investigacin econmica dedicara parte de su

atencin al anlisis del sector externo desde una perspectiva no petrolera. Es as
como el rea temtica se enriquece con la consideracin de las bondades y
problemas creados por la poltica comercial fundada en la liberalizacin de los
flujos comerciales con el resto del mundo, as como con la discusin relativa a
la creacin de un nuevo sector exportador, con nuevos mercados y nuevos exportadores, y aun en cuenta de la omnipresencia petrolera. De otra parte, el
tradicional tema de la poltica cambiaria cobra nuevos bros y matices enriquecedores, no slo por los cambios que se introducen en el rgimen cambiario,
con la unificacin y liberalizacin del tipo de cambio, a partir de 1989, sino
con la propia discusin acerca del papel de la poltica cambiaria, que en una
primera etapa parece inclinarse hacia la bsqueda de un tipo de cambio real
que sustente al nuevo sector exportador no petrolero, pero que, de ms en ms,
deviene la direccin de una mayor valoracin a favor del anclaje del tipo de
cambio nominal, aumentando as la prioridad antiinflacionaria que se le imprime al manejo del instrumento, dentro de una visin, a veces nostlgica, de
restitucin del rgimen de tipo de cambio fijo que prevaleci en el pasado.
Los cambios acaecidos en la economa internacional, entre ellos el del despliegue de los flujos del comercio exterior, a un ritmo superior al de los representativos de la economa domstica, y la vital necesidad de generar un excedente
comercial suficiente para atender el servicio de la enorme deuda externa, constituyeron motivos para que se adoptaran en Venezuela, a principios de los aos
noventa, diversas polticas orientadas a romper con el sesgo antiexportador.
La adhesin tarda de Venezuela al GATT, su posterior ingreso a la OMC, la
apertura comercial unilateral y las modificaciones advertidas al rgimen y la
poltica cambiaria, condicionaron el impulso y profundizacin del acuerdo de
integracin al que perteneca Venezuela desde principios de los aos setenta
el Grupo Subregional Andino, hasta evolucionar hacia su actual estatus, el
de una unin aduanera imperfecta, con una nueva denominacin, la de Comunidad Andina de Naciones (CAN), segn acuerdo sustentado en el Acta de
Trujillo (1996). As mismo, tales condicionantes facilitaron la apertura comercial de Venezuela, a travs de la suscripcin de varios acuerdos de libre comercio, el del llamado Grupo de los Tres, con Colombia y Mjico (1994), y el
suscrito con Chile (1991). Fruto de este esfuerzo ha sido el aumento registrado
por las exportaciones no tradicionales, y dentro de ellas, las que corresponden
al sector privado, pese a las limitaciones que han sido puestas de manifiesto
dentro de tal proceso. El sesgo favorable a la estructuracin de la economa con
fundamento en el sector petrolero, la desnaturalizacin y el desvo del compromiso inicial de la poltica de sostenimiento del tipo de cambio real, la ausencia
27
de una estrategia inversionista en las actividades distintas al petrleo, y el escaso desarrollo de los factores de competitividad, terminaron limitando el papel
de una estrategia econmica que se orientaba a darle ms nfasis a la inversin
privada y al sector exportador no petrolero.
De los ensayos incluidos en esta antologa, cuatro estn consagrados al examen
de aspectos que conciernen al mbito de la poltica cambiaria, la apertura comercial y la integracin econmica. En primer trmino, destaca el ensayo de
Lino A. Clemente R. (Crecimiento econmico, apertura econmica y desempeo
sectorial), el cual aborda una interpretacin del proceso de apertura econmica
acometido en Venezuela a partir de 1989, para sus primeros cuatro aos, lo
que se realiza despus de hacer una revisin de los fundamentos tericos que
informan las relaciones entre el sector externo y las polticas comerciales en el
proceso de crecimiento econmico. A travs de un examen concienzudo de los
nexos que vinculan las polticas cambiaria y comercial, adelanta un documentado anlisis sobre el desempeo del sector exportador no petrolero, mediante
el cual se pone en dudas la consistencia que habra tenido el nuevo proceso
exportador, al destacar la falta de una deliberada poltica de exportacin y su
carcter ms bien residual, asociado a la cada experimentada por la demanda
interna como resultado del ajuste econmico. Estudios que toman una perspectiva temporal posterior a la examinada en este ensayo, han encontrado la
existencia de ventajas comparativas reveladas, para un grupo de industrias exportadoras, y una presencia empresarial exitosa en la actividad exportadora, en
el caso de organizaciones con mayor consistencia y consecuencia.
Aunque quedan fuera de los lmites del ensayo de Jos Guerra y Francisco Sez
(Experiencia cambiaria reciente en Venezuela) diversos aspectos de contenido
muy polmico sobre la poltica cambiaria, no puede dejar de constatarse que
representa un valioso esfuerzo interpretativo, que nos ilustra bien los desarrollos de la poltica cambiaria aplicada en Venezuela desde 1994. Digno de mencin es el balance que se hace acerca de los resultados del control de cambio
aplicado entre mediados de 1994 y el primer trimestre de 1996, en el que se
destacan las notorias distorsiones a que dio lugar la aplicacin del referido
rgimen, cuyo fracaso se mide por su inconsistencia para detener la salida de
capitales y por el propio aumento de la propensin media a las importaciones,
aun dentro de un cuadro econmico recesivo. Pero lo que resulta ms sugestivo
del ensayo, por su mayor actualidad, tiene que ver con la semejanza que llega a
identificarse, entre el rgimen de bandas cambiarias, establecido a partir de
1996, y el que provendra de la existencia de un tipo de cambio fijo, en vista de
la alta prioridad otorgada a la reduccin de la tasa de inflacin.
28
El acentuado acercamiento comercial de Venezuela con Colombia, que convierten a tales pases en el destino principal de sus exportaciones no tradicionales, constituye el objeto principal del ensayo del profesor Armando Crdova
(Venezuela y Colombia en el proceso de integracin econmica). Adems del fuerte
impulso poltico que se le imprime al proceso de integracin econmica de la
subregin andina, destaca el autor el papel jugado por el sector empresarial de
los dos pases, a travs del desarrollo de redes regionales de produccin, colaboracin interempresarial, y la utilizacin de los convenios binacionales, lo
que convierte esa dimensin en el motor del proceso de expansin comercial.
No por ello dejan de lanzarse alertas en torno a la vulnerabilidad y debilidad
de los logros comerciales alcanzados, para una visin realizada con data a la
altura de 1993, particularmente los que atienden a la escasa contrapartida que
tiene el impulso exportador con su inversin asociada, a la limitada infraestructura de los pases andinos que constrie su expansin comercial, y a las
dificultades que se interponen en lo que hace a la cesin de poder, de los
estados nacionales, a favor de los rganos supranacionales.
Un aspecto poco estudiado en nuestro pas, que tiene directa relacin con la
bsqueda de mejores resultados en el sector externo, alude al tema de las polticas de competencia, el cual es abordado, con mucha propiedad, en el ensayo
de Claudia Curiel Lydenz (Elementos para la aplicacin de polticas de competencia en economas en transicin: la experiencia en Venezuela). Desde una perspectiva fundada en la economa institucional, la autora nos llama la atencin
acerca de un aspecto crucial para la modernizacin y aumento de la eficiencia
del aparato productivo domstico: la conveniencia de hacer efectiva la poltica
de liberalizacin comercial en conjuncin y complementariedad con la poltica de competencia, para cuyo desarrollo se pronuncia a favor del enfoque de la
abogaca de la competencia (antitrust advocacy), por encima del inters, ms
tradicional, orientado a la proteccin de la competencia y de prevencin de
prcticas restrictivas de mercado (antitrust enforcement). Su conviccin deriva
del propio contenido del primer enfoque, el cual trasciende abiertamente la
accin de las medidas encaminadas a proteger la competencia entre los agentes
econmicos, insertando su labor dentro de un marco ms amplio que incluye
la dimensin cultural y los valores sociales.
La prdida de la estabilidad nominal de la economa venezolana, con una tasa
de inflacin anual no inferior a 30 por ciento, que se mantuvo como manifestacin persistente por ms de una dcada (1987-1999), sirvi de motivo para
que el estudio de las polticas fiscal y monetaria y su relacin con el anlisis de
la inflacin adquirieran un destacado relieve dentro de las prioridades de la
investigacin econmica en el pas.
29
Los aspectos centrales hacia los cuales dirigieron su atencin los estudiosos de
los temas fiscales y monetarios han tenido que ver, entre otros tpicos, con el
carcter procclico adquirido por la poltica fiscal, ante las fuertes oscilaciones
en el ingreso transitorio petrolero que se producen desde mediados de los setenta, y expresados en modificaciones importantes de los trminos de intercambio; el anlisis de la prdida de efectividad de la poltica fiscal para propiciar altas tasas de crecimiento econmico; y la reducida relevancia de la poltica
monetaria, al encontrarse enfrentada, de modo casi crnico, a la presencia de
altos dficit fiscales. No menos importante fue la bsqueda de remedios para
abatir la inflacin intermedia alta que se consolidaba en Venezuela, lo que
condujo a la apelacin de frmulas monetarias simplistas, casi taumatrgicas,
entre ellas la relativa a la adopcin de la caja de conversin como regla monetaria, cuya aplicacin permitira, cual una segunda Argentina, resolver el complejo problema de la inflacin venezolana.
A partir de la nueva serie de investigaciones, precedidas, las ms de las veces, de
una robusta base emprica, ha sido posible la estructuracin de lo que podra
considerarse como un relativo consenso tcnico alrededor de varias de estas
controvertidas materias. Entre las ideas rectoras podran destacarse ahora, en lo
que hace al mbito fiscal: la conveniencia de un enfoque de poltica fiscal que
pueda servir como contrabalance a la direccin y profundidad que adquieran
los shocks petroleros externos; la creacin de un fondo anticclico genuino; el
rechazo al financiamiento monetario del dficit fiscal, bajo cualquier variante;
la conformidad con centrar la atencin en la reduccin del dficit fiscal interno, a travs de la adopcin de una reforma tributaria consistente, precedida de
una visin intertemporal, que junto a la racionalizacin del gasto pblico y al
cambio de su composicin permita una expansin de los bienes pblicos, los
servicios sociales y la infraestructura y, as mismo, la necesidad de producir un
balance ms apropiado entre el gasto pblico y el privado, con vistas a garantizar el impulso del nivel de actividad.
De los ensayos que integran esta antologa, cinco forman parte del rea temtica relativa a las polticas fiscal y monetaria, el de Gustavo Garca Oso y un
acreditado grupo de investigadores, entre los que se cuentan Rafael Rodrguez
Balza, Luis Marcano, Ricardo Penfold y Gustavo Snchez (La sostenibilidad de
la poltica fiscal en Venezuela), cuyo ncleo se dirige a demostrar la naturaleza
relativamente crnica del dficit fiscal, en vista de la incompatibilidad existente entre el nivel del gasto primario y las oscilaciones del ingreso fiscal petrolero
originadas por los shocks reales externos, las consecuencias indeseables propiciadas por las vas de financiamiento de los desequilibrios fiscales escogidas, las
cuales han devenido, en unos casos, en altos acervos de deuda pblica, que se
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amplan con la regularizacin de los pasivos laborales y, en otros, a la recaudacin del impuesto inflacionario. Particular nfasis se hace en la competencia por
los limitados fondos fiscales que impone el alto servicio de la deuda pblica, lo
que contribuye a reducir el tamao del gasto primario, con las consecuencias que
ello implica sobre el crecimiento econmico de largo plazo.
El ensayo de Irene Layrisse de Niculescu (Efectos macroeconmicos del dficit fiscal
interno: cambio estructural y prdida de efectividad del multiplicador real) se enmarca tambin dentro de la corriente de investigaciones que enfatizan el carcter
procclico adquirido por la poltica fiscal, y pone el acento en las consecuencias
nocivas que el alto dficit fiscal interno impone a la aceleracin inflacionaria, lo
que, a su turno impacta en forma desfavorable, a la inversin privada, por una va
distinta a la del crowding out, asociado a una expansin desproporcionada del
gasto pblico. Desde otro ngulo de observacin, la autora destaca la importante
conclusin, de acuerdo con la cual se ha producido una notable reduccin en el
efecto multiplicador del dficit fiscal interno, a partir de 1983, que se explica por
el cambio estructural acaecido en la significacin del sector petrolero y la forma
como ha influido la depuracin en el proceso de formacin de expectativas de los
agentes econmicos del sector privado, situado frente a la trayectoria de un dficit fiscal interno crnico que se financia por medios inflacionarios. Desde esta
perspectiva analtica, en el ensayo se pone en evidencia una especie de trade off,
entre la variacin del PIB y la inflacin, que se hace manifiestamente favorable a
la aceleracin inflacionaria.
El tercero de los trabajos que aborda explcitamente el anlisis de la materia
fiscal, el elaborado por Matas Riutort y Luis Zambrano Z. (Volatilidad de la
poltica fiscal), puntualiza que el aumento de la volatilidad de los flujos fiscales,
marcadamente la de los gastos de capital, han contribuido a comprometer la
capacidad de crecimiento econmico del pas, lo que ha sido consecuencia del
manejo procclico que ha orientado la poltica fiscal frente a las eventualidades
surgidas por los shocks originados desde la economa internacional. La inapropiada respuesta de esta poltica ha potenciado su propiedad desestabilizadora,
particularmente en los perodos en los cuales el PIB se ha ubicado por debajo
de su tendencia de largo plazo, como corresponde al lapso 1983-1994.
La poltica monetaria es cuidadosamente revisada en el ensayo de Jos Guerra,
Pedro Csar Rodrguez y Gustavo Snchez (El mecanismo de transmisin de la
poltica monetaria). All, no slo se adelanta una estupenda sntesis de los desarrollos ms sobresalientes de la poltica monetaria practicada entre 1985 y
1995, sino que a travs de una rigurosa demostracin emprica se arrojan evidencias de obvia importancia para la gestin monetaria, al precisarse el agregado monetario descollante como variable intermedia de la poltica moneta-
31
ria M1, aquel que constituye la variable monetaria empricamente relevante

de la dinmica inflacionaria en el largo plazo, y la conviccin segn la cual el
abatimiento de la inflacin no descansa, de modo exclusivo, en el control de
ese agregado monetario, sino tambin en el buen manejo de las expectativas
del pblico, que exige, como condicin sine qua non, un historial de credibilidad suficiente, por parte de la autoridad monetaria, que permita sustentar el
abatimiento del componente inercial de la inflacin, el cual suele reflejarse
ms bien en el corto plazo.
El trabajo de Guillermo Ortega y Tobas Nbrega (La caja de conversin: aportes para un debate) examina, desde dos perspectivas, el mrito de la implantacin de la caja de conversin, o junta monetaria, en Venezuela. De una parte,
para destacar su caracterstica de regla monetaria subptima, su inhabilidad
para cumplir con la esencial funcin de prestamista de ltima instancia, y su
inferioridad en el rgimen cambiario que le resulta inherente, el del tipo de
cambio fijo irreversible, y de otra parte, para dar relieve a las singularidades
que rodean el caso venezolano, las cuales no lo hacen asimilable a la experiencia
argentina. El pronunciamiento adverso que se da a la aplicacin de la caja de
conversin en Venezuela es ventilado en el ensayo a partir del esbozo de un
conjunto de lineamientos alternos, que permita hacer congruente las dimensiones fiscal, cambiaria y monetaria. All destaca la preferencia por un rgimen
cambiario de zona objetivo, fundado en una regla de flotacin que evite la
transmisin de los shocks externos al tipo de inters, mediante el uso de las
reservas internacionales como un acervo amortiguador, acompaado de una
poltica monetaria que descanse en el uso del crdito interno, como variable
intermedia, y de la utilizacin de las operaciones de mercado abierto como
escenario principal para la gestin monetaria.
El comportamiento de los grandes sectores de actividad econmica, distintos
del petrleo, constituy tambin un tema de gran importancia al cual se dedicaron con empeo los economistas venezolanos en los aos noventa. Dados,
por un lado, el cuadro general de estancamiento de la economa, con sus diferencias inevitables en relacin con la dinmica sectorial, prevaleciente a lo largo de esos aos y, por el otro, los esfuerzos de reforma de la estructura y modus
operandi de esa economa, era casi forzoso que se materializara un esfuerzo en
pro de la mejor comprensin de la problemtica que confrontaban las diferentes ramas de actividad, y de la bsqueda de vas eficientes para enfrentar los
problemas que las aquejaban. Por ello abundan en nuestras revistas de economa de la poca artculos y monografas dedicados a esa temtica. En los ensayos incluidos en este volumen hay tres que se dedican claramente al rea sectorial. Los de Alejandro Gutirrez (Venezuela: crisis, reformas econmicas y reestruc-
32
turacin del sector agrcola) y Agustn Morales Espinoza (El neoinstitucionalismo

y la cuestin agroalimentaria en Venezuela), toman como objeto de anlisis diferentes aspectos de las actividades agropecuarias en el pas, haciendo justicia, en
cierto modo, a un sector que durante aos ha quedado marginado de las corrientes de investigacin econmicas predominantes. El del profesor Gutirrez
examina un tema que sigue manteniendo ntegramente su vigencia: cmo encarar la reforma de un sector que sigue siendo uno de los principales empleadores de trabajadores y que tiene un gran potencial productivo, pero cuya
productividad media es reconocidamente baja, lo que ha hecho decreciente su
contribucin relativa al producto interno de la nacin. Sin duda, muchas de
las conclusiones de este trabajo sern de utilidad en cualquier esfuerzo serio de
transformacin de nuestra agricultura.
Morales Espinoza, a su vez, incursiona creativamente en un terreno poco trajinado, a saber: el de los condicionamientos y restricciones que el marco institucional, en el cual se entretejen las actuaciones, normativamente configuradas,
del Estado, las empresas, los trabajadores y los consumidores, impone a la
satisfaccin de las necesidades alimentarias de la poblacin. Al buscar una respuesta terica a esos problemas, el autor del ensayo abre caminos en una orientacin metodolgica de innegable potencial para la investigacin econmica.
Por su parte, el trabajo de Miguel ngel Lacabana (Impactos socioambientales de
la nueva minera del oro en Venezuela) circunscribe su inters a una actividad
econmica diferente, pero que ha ido adquiriendo una importancia econmicamente creciente, si bien regionalmente localizada. En efecto, la localizacin
del oro y la explotacin comercial del mineral se ha ido convirtiendo, especialmente en los ltimos veinte aos y en la regin de Guayana, en una actividad
que involucra una masa creciente de recursos de inversin y que genera, en
contrapartida, un producto de innegable riqueza. Sin embargo, y como suele
suceder en este tipo de explotaciones, esa actividad en rpida expansin se ha
ido desplegando en condiciones que involucran, tanto un juego de intereses
contrapuestos como, en particular, daos importantes al ambiente natural y
social en el cual se acomete. Lacabana desentraa en su ensayo la accin de los
mltiples factores que dan forma a la dinmica contradictoria de la nueva minera del oro, formulando algunas recomendaciones pertinentes para quienes
tienen a su cargo la labor de disear e instrumentar la poltica del Estado en
esta materia.
Otros dos grandes temas de gran impacto social abordados por los economistas
en los aos comentados, desafortunadamente, no hallan eco en los ensayos que
se presentan en este volumen. Nos referimos al examen del rgimen de prestaciones
sociales y otras polticas relacionadas con el mercado de trabajo, y a las propuestas
33
de reforma y modernizacin del Estado venezolano. El primero de esos temas,

como se recordar, dio pie a uno de los debates ms clebres que se haya
producido en Venezuela. Consagradas en la ley como un derecho adquirido,
las prestaciones de cesanta y antigedad de los trabajadores actuaron durante
aos como uno de los mecanismos de generacin de ahorros ms potentes de
que disfrut la poblacin ocupada. Sin embargo, concebidas para operar en
un entorno econmico de baja o nula inflacin, una vez que este entorno
cambi radicalmente, las prestaciones sociales, en tanto elemento importante
del costo de produccin de las empresas, se convirtieron en un factor restrictivo
de primer orden de la inversin neta de stas. En el caso del gobierno, que ha
sido durante aos el empleador de ltima instancia, las obligaciones por
concepto de prestaciones sociales, en la medida en que se han ido cancelando,
han coadyuvado a la expansin del dficit fiscal. Reconocida por los principales
interesados empresarios, gobierno y trabajadores la necesidad de una reforma
de ese rgimen, el acuerdo sobre ese cambio no ha sido fcil. Como se sabe, la
modificacin acordada en 1997, en el marco de la llamada Comisin Tripartita,
ha sido puesta en cuestin por el proceso constituyente de 1999 y por el
producto principal de este proceso, la Constitucin recin aprobada. Por ello,
el debate se ha replanteado nuevamente, siendo de esperar una salida rpida,
socialmente equitativa y eficaz a ese problema. A lo largo de todas estas
discusiones los economistas han jugado, y sin duda continuarn jugando, un
papel tcnica y polticamente de gran relevancia.
De igual manera, estos profesionales desempearon un rol de primer orden en
la realizacin de mltiples estudios dirigidos a dar forma orgnica a las propuestas de reforma y modernizacin del Estado, en particular al diseo de la
estrategia de transformacin de la estructura productiva y de formulacin del
conjunto de polticas que permitan una reinsercin eficiente de la economa
nacional en la divisin internacional del trabajo. Estos estudios, en gran medida acometidos bajo el patrocinio de la extinta Comisin para la Reforma del
Estado (Copre) y de instituciones universitarias, asumieron expresin editorial
en publicaciones de esos organismos y son fciles de consultar en bibliotecas y
centros de documentacin especializados. Al igual que en otros casos, aunque la
gran mayora de esos trabajos no vio encarnadas sus principales propuestas y
recomendaciones en instituciones y polticas que dieran forma a esa necesaria
reforma, en la medida en que ella sigue siendo una tarea por concretar, el trabajo
de los economistas y de los otros profesionales que combinaron sus esfuerzos
creativos en esos estudios conservar su utilidad y justificacin institucional.
No sera poca la importancia que podra atribuirse al conjunto de ensayos
seleccionados en los volmenes I y II. Se trata, en primer lugar, de un nuevo
34
saber acumulado que refleja no slo la asimilacin de los desarrollos doctrinales en que se parcela la comprensin de la economa desde los centros acadmicos e intelectuales irradiadores del pensamiento econmico, sino, ms an, de
su adecuada aplicacin a la realidad venezolana ms reciente. En ese sentido
puede hablarse, con cierta propiedad, de un enriquecimiento en el grado de
conocimiento de la realidad econmica venezolana, nutrida, por esta va, de
nuevas situaciones y de nuevas maneras de mirarla y valorarla. Las numerosas
verificaciones empricas realizadas, aun dentro de los lapsos temporales en que
fueron realizadas, tienen un innegable valor cientfico, al margen de la imprecisin y contaminacin que le puede imponer la calidad de la data estadstica
utilizada. A partir de tales esfuerzos es todava posible abrir camino para nuevas investigaciones en el futuro o, incluso, para el perfeccionamiento de las que
ya se consideran pioneras en algunos campos.
A partir de las nuevas ideas surgidas, sea por la forma de exponerlas o el enfoque metodolgico utilizado, sea por los contenidos tratados y los resultados
alcanzados, se dispone, sin dudas, de un enriquecido acervo bibliogrfico con
indiscutible valor divulgativo, no slo para los escolares que se inician en el
estudio de la disciplina de la ciencia econmica en las universidades, sino para
los profesionales e investigadores, tanto de la economa como de otras disciplinas afines, los que a menudo y con no poca audacia, se lanzan a la aventura de
la interpretacin de los hechos econmicos. Y aunque el pblico al cual se
dirige la nueva literatura interpretativa de la economa venezolana suele resultar relativamente elitesco, bien sea por la naturaleza de los temas tratados o por
las metodologas utilizadas, no por ello dejan de ser los contenidos abordados
de un claro inters pblico. Slo que aqu el vnculo, que puede unir el contenido y conclusiones de los diversos ensayos con ese inters pblico, descansa
en la capacidad que tengan las ideas elaboradas para servir de gua y referencia
orientadora en la estructuracin de la poltica econmica, y la toma de decisiones en la poltica pblica, lo que corresponde a una decisin poltica. Por ejemplo, que las ideas puedan contribuir, de modo efectivo, a mejorar la poltica y
gestin fiscal, monetaria y cambiaria y, tambin, a orientar las bases para las
necesarias reformas econmicas. El material est all, slo basta que sea aprehendido, y aprendido, por los hombres de Estado.
Finalmente, y para concluir, algunas palabras sobre los criterios de seleccin de
los ensayos utilizados en esta oportunidad. En lo esencial, ellos han sido los
mismos que orientaron la compilacin publicada hace diez aos, y que se explicitan claramente en el ensayo de Introduccin que all se incluy. En esta
ocasin, todos menos tres de los materiales incluidos fueron originalmente
publicados en revistas de publicacin regular. Igualmente, todos, salvo dos, se
35
publican en la forma en que ellos se editaron originalmente. En los casos en

que ello no fue as, la razn principal fue la no inclusin de anexos metodolgicos o estadsticos que hubieran ampliado desproporcionadamente el nmero
de pginas de esta antologa (ya de por s extensa). Por lo dems, extendiendo
un comentario que expresamos en la Introduccin de 1989, y dado que, en
conjunto, la totalidad de los volmenes que conforman el libro abarca sesenta
aos de anlisis e investigacin econmica sistemtica en y sobre el pas, ratificamos que es de lamentar, pero prcticamente imposible de evitar, que economistas de gran calidad tcnica que han dejado huella en reas importantes del estudio de la realidad econmica nacional no figuren en este texto. Obviamente, esto
no resta mritos a la labor tcnica de esos colegas, a muchos de quienes hemos
tratado y respetamos profesionalmente. Por ltimo, agradecemos a las autoridades del Banco Central la oportunidad que nos han dado de profundizar nuestro
conocimiento de las realidades y problemas de la economa contempornea de
Venezuela. Pocas veces como sta, podemos confesarlo, se nos ha remunerado por
hacer un trabajo tan enriquecedor, gratificante y, sin duda, til.
AJUSTE
LATINOAMERICANO:
QU TANTO
HA OCURRIDO?,
VENEZUELA
RICARDO HAUSMANN
Tomado de la obra Latin American Adjustment. How much has happened?; John Williamson
(ed.), Institute for International Economics, Washington, D.C., April, 1990. Traduccin de
Mara Cristina Surez.
La radical mutacin experimentada por la poltica econmica venezolana, a fines

de los aos ochenta, dio paso para que se incorporasen al proceso econmico venezolano nuevas dimensiones en las que se intenta dar mayor relieve a la disciplina
fiscal, a la mejor asignacin de los recursos mediante un uso, ms consistente, de los
instrumentos del tipo de cambio y la tasa de inters, y a la bsqueda de una nueva
articulacin en la economa internacional, otorgndole un mayor relieve a las inversiones extranjeras y a la eliminacin del rgimen comercial proteccionista.
El ensayo aqu recogido representa una valiosa sntesis en la que se describe el largo
proceso que encamina a la economa venezolana, desde su etapa ms fructuosa
__
aos cincuenta y sesenta__, con tasas de crecimiento econmico aceptables e inexistencia de procesos inflacionistas, hasta desembocar en los radicales cambios en la
poltica econmica que se suceden a partir de 1989, y que siguen los lineamientos
establecidos en el llamado Consenso de Washington.
Para abordar tan exigente tarea, el ensayo se organiza con la presentacin de una
sntesis de la historia econmica venezolana, de las cuatro dcadas que anteceden a
los ajustes iniciados a partir de 1989. Dentro de ella, se destacan las reglas econmicas bsicas que sirvieron de fundamento a la creacin del consenso poltico durante un largo perodo que cubre los aos cincuenta y sesenta: tipo de cambio fijo,
equilibrio fiscal, tipo de inters administrado con valor real moderadamente positivo, y el marco de una poltica comercial proteccionista, condiciones estas que luego se
van alterando por la incidencia producida por la fuerte mejora de los trminos de
intercambio, en los aos setenta, y la inadecuada poltica econmica aplicada que
prepar el terreno para la emergencia de la crisis de balanza de pagos sucedida en
1983. A partir de all se exponen, en forma selectiva, tres momentos: el de los
esfuerzos de estabilizacin (1983-85), el de la expansin fiscal y colapso petrolero
(1986-88), y el del programa de ajuste emprendido en 1989.
El mtodo de exposicin seguido tiene como hilo conductor el examen de las relaciones que vinculan la economa poltica, que cabe derivar dentro de cada tramo de
poltica econmica, y la formacin o ruptura del consenso poltico que le resulta
inherente. Desde esa perspectiva se analizan los cambios observados en el consenso
poltico en varios mbitos relevantes de la poltica econmica: el dficit fiscal, las
prioridades del gasto pblico, la poltica fiscal y de los precios administrados, la
privatizacin, los tipos de inters, la poltica cambiaria y la poltica comercial.
Dentro de cada mbito se analiza el contenido de la poltica econmica vigente, la
naturaleza del consenso, incluido su posible origen doctrinal, y los cambios que se
van dando en respuesta a las necesidades de apoyo poltico a la poltica econmica
prevaleciente en cada momento. Cabe mencionar, a modo de ilustracin de los
importantes desarrollos y temas discutidos en el ensayo, las referencias que se hacen al
40
Ajuste latinoamericano: Qu tanto ha ocurrido?, Venezuela
origen de la indisciplina fiscal y el sobreendeudamiento que se desarrolla entre 1976

y 1982; al camino abierto a la monetizacin del dficit fiscal, a travs de devaluaciones de la moneda y la apropiacin de utilidades cambiarias en los aos ochenta,
al reducido espacio dejado al gasto en bienes pblicos, servicios sociales e infraestructura por la pretensin inversionista del Estado en el mbito industrial; al bajo apoyo
poltico dado a la reforma tributaria y la privatizacin; a la oposicin a la flexibilizacin y control indirecto de los tipos de inters; a las dificultades existentes para
realizar el trnsito del rgimen de control de cambios y cambios diferenciales, de los
ochenta, y el arribo a un rgimen de flotacin de la moneda a partir de 1989. No
menos importante resulta la elaboracin en la cual se describe el cambio de un
rgimen patolgicamente proteccionista, como el prevaleciente en los aos ochenta, a
otro basado en la liberalizacin comercial, obviamente vinculado a las negociaciones de financiamiento multilateral, va Banco Mundial, que impusieron las dificultades de balanza de pagos y los niveles menguados de las reservas internacionales.
Adems de la considerable variedad de temas envueltos, en el ensayo se aborda el
anlisis preliminar de los resultados del ajuste macroeconmico efectuado en 1989,
cuya realizacin se hizo prcticamente inevitable, en vista de los pocos grados de
libertad dejados por la poltica fiscal y monetaria expansionista del perodo 198688. La enorme cada del PIB, el notorio aumento del desempleo y la variacin, sin
antecedentes, de la tasa anual de inflacin, dan como resultado la abierta contradiccin entre la nueva poltica econmica, orientada por el Consenso de Washington, y el dbil apoyo poltico, lo que lleva al autor a sostener que la sobrevivencia
poltica del proceso de renovacin en la poltica econmica depender, en gran
medida, de la velocidad a la cual la economa logre mostrar alguna recuperacin.
41
RICARDO HAUSMANN
Por cerca de cuatro dcadas, hasta 1983, Venezuela disfrut de un consenso

poltico bastante estable. Esta estabilidad fue, tanto causa como consecuencia,
de un desempeo general muy exitoso: un crecimiento alto y sostenido (cerca de
6 por ciento anual) con una de las tasas de inflacin ms bajas del mundo (3,1)
por ciento por ao promedio para el perodo 1950-80. El consenso se basaba en
cuatro principios polticos: tipos de cambio fijos, presupuestos fiscales equilibrados, tasas de inters fijas y proteccionismo. En un mundo de inflacin baja, tipos
de cambio fijos y precios de petrleo estables, esta mezcla de polticas result en
un tipo de cambio real estable, unas tasas de inters real moderadamente positivas y un crecimiento ininterrumpido de demanda y produccin1.
Las discusiones de poltica pblica en Venezuela durante esta poca trataron
principalmente de la estructura del gasto gubernamental. Los argumentos a
menudo se enmarcaban en un contexto populista. Se supona que el Estado
era el gran proveedor. Los ciudadanos tenan derecho a exigirle al Estado sin
ms un nivel de vida decente, pero no tenan deberes para contribuir al gasto
colectivo. Los impuestos de ingresos petroleros y, a lo sumo, los ricos, deban
aportar los recursos. El populismo se resuma en tener derechos sin tener obligaciones, derechos singulares sin ningn compromiso, redistribucin sin restricciones presupuestarias. Durante el perodo de grandes ingresos petroleros
esta tradicin poltica cre un ambiente social de armona, pero durante los
aos ochenta, al menguar las reservas fiscales, surgi un impedimento para
discutir provechosamente las difciles concesiones mutuas en perspectiva2.
Los problemas del enfoque poltico tradicional se hicieron patentes durante el
perodo 1979-82 cuando, a pesar del segundo choque petrolero, la economa
entr en un perodo de cero crecimiento con una inflacin en aumento y una
fuga masiva de capital. A pesar de esto, el consenso poltico se mantuvo bsicamente intacto3.
1.
2.
3.
Hausmann (1990, captulo 10) trata en detalle las reglas de poltica econmica en Venezuela
durante este perodo.
Nam y Piango (1985) sostienen que el ingreso petrolero le permiti al sistema poltico venezolano
financiar una ilusin de armona que no podan permitirse otros pases latinoamericanos.
Los economistas han explicado los eventos de este perodo de modos muy distintos. Rodrguez,
(1987a) dice que la recesin la produjo una poltica fiscal de austeridad y que la fuga de capital la
causaron las bajas tasas de inters domsticas. En otra obra (Hausmann, 1990, captulo 5) Yo
mantengo que la recesin fue una reaccin a la expansin fiscal excesiva del perodo 1976-78,
que fue consecuencia del primer choque petrolero y de un severo recalentamiento. Respaldo mi
punto de vista argumentando que durante la recesin de 1979-82 los salarios reales aumentaron,
el desempleo volvi a su tasa natural y el tipo real de cambio aument. Adems, sostengo que la
fuga de capital se debi principalmente al gasto fiscal excesivo, que dej fuera al gasto privado
interno e hizo el tipo de cambio nominal inviable, dado el declive esperado en el ingreso
petrolero. Sobre este perodo vase, tambin, Palma (1986).
42
El comienzo de la crisis
Despus de la reduccin de las exportaciones petroleras (de $19.3 millardos
en 1981 a $13.5 millardos en 1983), fue obvio para los mercados financieros
que el tipo de cambio fijo imperante no poda mantenerse. Esto provoc un
ataque masivo al bolvar4.
La crisis de la balanza de pagos de 1983 dej al pas con pocas reservas internacionales y tambin con menos ideas sobre lo que haba de hacerse. La lite
poltica se enfrentaba, as, a una situacin con la que nunca antes se haba
topado.
La experiencia ms cercana en la memoria colectiva era la ligera crisis de la
balanza de pagos de 1960, vinculada al final del auge petrolero que sigui a la
crisis del Canal de Suez en 19565. En esa poca, el paquete de estabilizacin
incluy la adopcin de un sistema mltiple de tipos de cambio, una devaluacin promedio moderada y gradual, un recorte del gasto fiscal y la adopcin de
una poltica comercial proteccionista. Para principios de 1964, la crisis se haba superado y el pas regres a su tradicional tipo de cambio fijo despus de
una devaluacin acumulativa de 35 por ciento. El manejo de esta crisis se ha
considerado desde entonces un xito. En consecuencia, en 1983 el consenso
poltico no tuvo ms opcin sino tratar de repetir la experiencia.
Han pasado ms de seis aos y Venezuela ha fracasado en regresar a su crecimiento normal. En estos aos ha habido tres perodos destacables: el primer
esfuerzo de estabilizacin (1983-85), un intento de expansin (1986-88) y el
programa radical de ajuste de 1989. Este trabajo describe brevemente la postura poltica general en cada uno de estos tres perodos, antes de pasar a analizar en cierto detalle las diversas cuestiones polticas y el consenso cambiante en
torno a ellos.
El esfuerzo de estabilizacin de 1983-1985
La primera reaccin frente a la crisis fue repetir el programa de 1960. Se adopt un sistema mltiple de tipos de cambio con la idea de aislar al sector real del
impacto de los flujos especulativos de capital. Se redujo el tipo de cambio
oficial de 4,30 bolvares a 6,00 por dlar (tabla 5.15). Se conserv un tipo
4.
5.
Se calcula que entre mayo de 1982 y febrero de 1983, la fuga de capital ascendi a $10 millardos
(Rodrguez, 1987b).
Vase Hausmann, sobre un anlisis que compara el perodo 1960-64 con el perodo 1983-88
(1990, captulo 8).
43
RICARDO HAUSMANN
preferencial de 4,30 bolvares por dlar y se permiti un tipo libre flotante no

oficial. Se recort radicalmente el gasto pblico, afectando, en especial, los
programas de inversin. Se ampli el rgimen de prohibicin de importaciones y de licencias y el acceso al mercado de divisas al tipo oficial se manej
mediante un sistema caso por caso. Se expandi el sistema de control de precios para asegurarse de que el consumidor gozara de los beneficios del racionamiento de dlares preferenciales.
La economa reaccion produciendo una profunda recesin, una inflacin relativamente baja e inmensos excedentes fiscales y externos (tabla 5.15). Los recursos comenzaron a trasladarse de bienes no comerciables a los importables.
Aun las exportaciones no tradicionales comenzaron a crecer sensiblemente porque
a los exportadores se les permita vender la porcin de valor agregado de su
produccin al tipo flotante (tabla 5.16)6. Sin embargo, el gobierno perdi el
control del tipo flotante del dlar, que se depreci 300 por ciento en trminos
reales durante los primeros seis meses del programa.
En febrero de 1984 se introdujo un nuevo tipo oficial de 7,50 bolvares por
dlar y un recorte adicional del gasto pblico. Para mediados de 1985 esto
result en un rpido aumento del nivel de reservas internacionales, un gran
excedente fiscal, una inflacin de cerca de 15 por ciento y una actividad expansiva en agricultura, manufactura y turismo. Se haba desarrollado una prima
del tipo flotante, de 100 por ciento, y la tasa de desempleo era casi el doble, de
7 por ciento, en 1982, a 14 por ciento, para el primer semestre de 1985.
En estas circunstancias la austeridad se pens innecesaria y se aprob multiplicar por dos la inversin pblica, de 6 por ciento a 12 por ciento de PIB, para el
ao fiscal siguiente. No se consider necesario ningn cambio en las otras reas
de poltica, que tenan amplio respaldo. En especial, los sindicatos, los sectores
competidores de las importaciones, la industria del turismo y los consumidores, entre otros, favorecieron el sistema de cambios mltiples.
Expansin fiscal y cada petrolera: 1986-1988
Justo al empezar la expansin fiscal en enero de 1986, los ingresos petroleros
cayeron casi a la mitad, de un promedio de $13,9 millardos en 1984 y 1985
a $7,6 millardos en 1986. Durante los siguientes tres aos el gobierno mantu6.
Adems del impacto de los controles de importacin en la disponibilidad de insumos necesarios,

las exportaciones estaban limitadas por el rgimen de control para evitar corrupcin a travs de la
reexportacin de bienes importados al tipo de cambio preferencial.
44
Tabla 5.15
Venezuela: datos econmicos bsicos, 1974-88
(porcentajes, excepto donde se indica)
1974-78
Crecimiento PIB
Total
5,8
No petrolero
8,1
Tasa de desempleoa
4,5
Precio del petrleo
(dlares por barril)
14,2
Saldo cuenta corriente
(millardos de dlares)
0,0
Tipos de cambio (bolvares por dlar)
Oficial
4,3
Promedio (importaciones)
4,3
Flotantea
n.d.
Precios relativos (1974-78 =100)
Tipo de cambio realb
100,0
Importables contra
no comerciables
100,0
Inflacin
Precios al consumidora
8,2
Deflactor PIB no petrolero
n.d.
Tasa de crecimiento de la
oferta de dinero (M2)
28,0
Tasas de inters
Sobre prstamos comerciales
10,1
Sobre depsitos a 90 das
8,0
Excedente del sector pblico
(participacin en PIB)
n.d.
Gasto pblico interno neto
(participacin en PIB)c
n.d.
n.d. =
a=
b =
c=
Fuente:
1979-82
1983 1984 1985
1986
1987
1988
-0,2
1,0
7,2
-5,3
-4,7
10,2
-1,1
-1,2
13,4
1,3
3,2
12,1
6,8
7,1
10,3
3,0
3,5
8,5
4,2
4,5
7,0
27,8
25,3
26,7
25,9
12,8
16,3
13,5
1,4
4,4
5,4
3,1
-1,5
-1,1
-4,9
4,3
4,3
n.d.
6,0
5,0
13,5
7,5
6,6
14,6
7,5
7,5
15,2
7,5
8,9
24,3
14,5
11,8
31,6
14,5
15,3
40,5
88,4
91,7 105,9 101,4 100,2
96,3
98,7
86,9
80,7
88,5
89,0
92,8
94,1
92,8
13,1
n.d.
7,0
8,7
15,7
13,3
9,2
13,4
12,7
11,7
40,3
27,3
35,5
26,3
14,7
28,7
8,8
8,6
16,7
24,4
18,3
16,7
14,2
15,8
13,5
15,3
13,0
12,7
8,9
12,7
9,0
12,7
9,0
12,7
9,0
n.d.
-4,5
4,9
3,4
-4,5
-5,9
-7,8
32,6
16,5
9,2
6,3
9,1
14,8
n.d.
No disponible
Final del perodo
Tipo de cambio nominal promedio para importaciones, ajustado por diferenciales de inflacin
Gasto interno pblico menos impuestos internos, donde los impuestos petroleros se toman
mayormente como renta externa, como se calcula en Hausmann (1988)
Banco Central de Venezuela; Hausmann (1988).
45
RICARDO HAUSMANN
Tabla 5.16
Venezuela: cuentas seleccionadas de la balanza de pagos, 1984-88
(en millardos de dlares)
Cuenta
Cuenta corriente
Balanza comercial
Total exportaciones FOB
Petrleo
Otros
Total importaciones FOB
Servicios no destinados a los factores
Ingresos factorales
Cuenta de capital
Prstamos pblicos netos
Inversin extranjera directa
Flujos privados netos
Balanza de pagos
Errores y omisiones
Cambio en reservas netas
FOB =
Fuente:
1984
1985
1986
1987
1988
5,4
8.7
16.0
14.8
1.2
-7.3
-1.9
-1.4
-3.8
-1.8
0.0
-2-1
1.6
0.3
1.9
3.1
6.8
14.2
12.9
1.3
-7.4
-1.5
-2.2
-1.1
-0.8
0.1
-04
2.0
-0.2
1.8
-1.5
1.3
9.1
7.6
1.5
-7.9
-1.3
-1.5
-1.4
-1.2
0.0
-0.3
-3.0
-0,8
-3,8
-1.1
1.7
10.6
9.1
1.5
-8.8
-1.5
-1.4
0.2
-1.2
0.0
1.5
-0.9
0.2
-0.7
-4.9
-0.5
10.4
8.4
2.0
-10.9
-2.4
-2.0
-0.1
-0.7
0.1
0.5
-5.0
0.5
-4.5
Free on board
Banco Central de Venezuela.
vo su poltica expansionista con mayor dificultad. En 1986, la economa no

petrolera creci 7,1 por ciento, pero el tipo flotante pas de 15 bolvares por
dlar, en enero, a 26 bolvares por dlar, en noviembre. La credibilidad del
tipo de cambio fijo oficial, en 7,50 por dlar, colaps y el gobierno se vio ms
y ms incapaz de manejar el mecanismo de control de cambio. En diciembre
de 1986 se decidi hacer una devaluacin creble de 93 por ciento, a 14,50
bolvares por dlar. Se aceler la inflacin a 42 por ciento en 1987, un alza sin
precedente.
En febrero de 1986 el gobierno haba firmado un acuerdo de reestructuracin
con sus bancos comerciales acreedores. Este acuerdo result inviable. Haba
sido negociado antes del colapso de los precios petroleros y no inclua dinero
fresco, ni pago anticipado sobre el principal, ni ningn perodo de gracia para
amortizaciones. En consecuencia, a pesar de un ajuste menor del acuerdo, en
febrero de 1987, el sector pblico hizo amortizaciones netas de $3.1 millardos
(tabla 5.16) durante 1986-88. Dados los dficit en cuenta corriente de este
perodo, que totalizaron $7,5 millardos, el gobierno us $9,0 millardos de
46
reservas internacionales y oblig al sector privado a aumentar sus lneas de

crdito de corto plazo en $4,8 millardos. As, las amortizaciones del sector
pblico, de deuda externa barata en el largo plazo se pagaron con deuda comercial cara, en el corto plazo, del sector privado y con reservas.
Recordando los costos polticos de la devaluacin de diciembre de 1986, y con
la eleccin presidencial de diciembre de 1988 acercndose, el gobierno pens
que no poda llevar a cabo una contraccin fiscal ni aumentar las tasas de
inters nominal fijas, a pesar de la inflacin creciente.
Como resultado, las tasas de inters se hicieron ms negativas. Esto propici una
huida del bolvar y la aparicin de una tasa de inters paralela por primera vez en
Venezuela. El dinero real declin y la prima del mercado de divisas aument,
llegando a 200 por ciento a finales de 1988, a pesar de la devaluacin de 1986.
La mayora de carteras tenan pasivos en bolvares y activos en dlares y sacaron
provecho de la creciente depreciacin real del tipo de cambio flotante.
Para contener la aceleracin de la inflacin, el gobierno decidi congelar los
precios en el sector agrcola y pblico. Los precios reales del sector pblico
cayeron a la mitad de los niveles de 1984, acentuando el dficit del gobierno,
que alcanz 7,8 por ciento del PIB en 1988.
El programa de ajuste radical de 1989
La expansin de 1986-88 dej al recin elegido gobierno de Carlos Andrs
Prez con cuatro desequilibrios principales. El primero era un desequilibrio
externo, manifestado por un nivel muy bajo de reservas internacionales lquidas ($300 millones), una prima de mercado de divisas a punto de explotar
(192 por ciento), pasivos del Banco Central en dlares, de corto plazo (cartas
de crdito reconocidas al tipo oficial) de $6,3 millardos, y ningn plan de
financiamiento internacional para 1989. Segundo, el dficit fiscal se esperaba
que sobrepasara 12 por ciento del PIB. Tercero, la inflacin reprimida estaba
produciendo seria escasez de productos bsicos, un colapso del suministro y
una acumulacin de inventarios especulativos generalizada. Cuarto, el sistema
financiero estaba muy reprimido y sufra de una desintermediacin creciente.
Con su accin restringida por estos problemas, el nuevo gobierno opt por el
siguiente paquete de polticas. Primero, adopt un sistema de tipo de cambio
flotante unificado y elimin el rgimen de control cambiario que se vena aplicando. El bolvar pas del sistema anterior de un tipo oficial de 14,50 por
dlar y de un tipo flotante de 42 por dlar a un nico tipo flotante de 36 por
47
RICARDO HAUSMANN
dlar. Luego se depreci de nuevo a 43 por dlar para fines de ao. Segundo, se
aumentaron los precios de los bienes del sector pblico y de los servicios (gasolina, electricidad, telfono, etc.). Tercero, se eliminaron los controles de precios de todos los bienes, excepto los de una lista reducida de cerca de 10 productos bsicos. Cuarto, se adopt una poltica de liberalizacin del comercio,
con la eliminacin de 75 por ciento de las prohibiciones de importacin y 70
por ciento de las licencias de importacin, y una reduccin de 50 por ciento de
la tarifa promedio. Quinto, las tasas de inters aumentaron a niveles cercanos
al equilibrio. Las tasas mximas sobre prstamos subieron de 13 por ciento a
42 por ciento. Sexto, se puso en marcha una estrategia de financiamiento internacional basada en la reduccin de la deuda comercial y la obtencin de
prstamos de agencias multilaterales.
La economa ha reaccionado con un colapso del PIB (calculado en 10 por
ciento o ms), una tasa de inflacin de cerca de 80 por ciento7, un nivel en
aumento de reservas internacionales y una cuenta del sector pblico equilibrada. (Los resultados fiscales reflejan un indeseado ajuste excesivo del gasto y
entradas mucho mejores de lo esperado). Las tasas de inters, despus del pico
de 42 por ciento, estn cayendo en respuesta a las fuerzas del mercado. El
desempleo, que haba alcanzado 7 por ciento a fines de 1988, puede que salte
a 13 por ciento para fines de 1989.
En 1990, la falta de nuevas sacudidas de importancia, un aumento del gasto
fiscal, la cada de las tasas de inters y el ajuste de precios relativos deberan
brindar condiciones ms sanas para el crecimiento. Sin embargo, la poltica
econmica de la administracin Prez ha recibido muy poco respaldo de la
mayora de sectores de la sociedad, incluyendo al partido de gobierno. Las
relaciones con la legislatura estn tensas a un grado nunca antes experimentado y a muchos les gustara ver que el paquete neoliberal se abandone.
El consenso poltico cambiante
La seccin anterior proporciona una vista general del cuadro de la poltica
econmica en Venezuela, tal como ha evolucionado durante la ltima dcada.
Pasamos ahora a examinar con algo de detalle el consenso de cambio en Venezuela sobre varias reas especficas de la poltica.
7.
El nivel de precios salt 40 por ciento acumulado durante los dos meses de marzo y abril de
1989. Desde entonces el aumento ha sido en promedio 3 por ciento mensual.
48
Dficit fiscales
El consenso poltico venezolano tradicionalmente ha estado en contra de los
dficit fiscales. Los argumentos keynesianos a favor del gasto financiado mediante dficit rara vez se utilizaron y nunca tuvieron demasiado apoyo. Esto no
implica que el consenso no fuera keynesiano. El gasto interno aumentado de
renta de impuestos petroleros se consider expansionista en el corto plazo.
Este consenso contra el gasto financiado mediante dficit, incorporado en la Ley
Orgnica de Crdito Pblico, incluyendo su ltima revisin de 1981, quiz
tenga su origen en la crisis de pagos de 1903 que impuls la intervencin naval
alemana y holandesa. Los emprstitos, tanto para el gobierno central como para
las empresas del Estado, requieren de la aprobacin del Congreso y los recursos
deben ir destinados a programas de desarrollo especficos. Adems, la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario exige un presupuesto equilibrado; bajo esta ley,
las amortizaciones se consideran gastos y los emprstitos se consideran ingresos, pero los emprstitos nuevos los limita la Ley de Crdito Pblico.
A pesar de este claro consenso poltico, el sector pblico de algn modo se las
ingeni para acumular $28 millardos en deuda externa, as como 80 millardos
de bolvares en bonos internos8 y una cantidad significativa de monetizacin9.
Esta contradiccin aparente entre consenso formal y comportamiento real puede
explicarla mejor el crculo perverso en el que las relaciones del gobierno central
y las empresas estatales han cado. El crculo es ms o menos as.
En el perodo t0 existe consenso poltico sobre la necesidad de un proyecto de
inversin dado, que por lo general se justifica con base en el exceso de demanda
sobre la capacidad existente o el desarrollo regional. El proyecto generalmente
incluye algn emprstito extranjero. En el tiempo t1 y el programa de inversin empieza a acumular exceso de costos. Entretanto, los ingresos de operacin existentes se deterioran porque los mejores ejecutivos han sido asignados a
administrar el programa de inversin o han sido empleados por contratistas
8.
9.
El tipo de cambio promedio en el momento de emisin de estos bonos era de 7 bolvares por
dlar, y la tasa de inters promedio era alrededor de 13 por ciento. En consecuencia, esta deuda
representaba el equivalente de cerca de $12 millardos, alrededor de 22 por ciento del PIB. Con
el tipo de cambio cerca de Bs. 42 por dlar, las tasas de inters a 42 por ciento y la tasa de
inflacin, a 12 meses, en 95 por ciento, el valor real de esta deuda ha declinado a fines de 1989
a cerca de 7 por ciento del PIB.
La monetizacin del dficit fiscal se ha originado principalmente del clculo excesivo del Banco Central
de ganancias cambiarias durante el rgimen de tipo de cambio mltiple vigente entre febrero de 1983
y marzo de 1989. Usando las normas de contabilidad PEPS (primero en entrar, primero en salir), el
Banco Central monetiz y transfiri al gobierno central las ganancias de capital sobre sus significativas
tenencias en divisas despus de cada una de las tres devaluaciones del tipo oficial.
49
RICARDO HAUSMANN
del proyecto. La compaa pblica comienza a tener problemas de flujos de

caja y contrae algunas deudas adicionales no planificadas.
En el perodo t2 la compaa es incapaz de pagar a los contratistas y proveedores y est acumulando con ellos deuda de corto plazo no autorizada. Estos
grupos empiezan a cabildear en el gobierno buscando una solucin a su problema. La opinin pblica cambia contra las empresas pblicas. En este momento, tambin, la compaa se ve incapaz de pagar su deuda externa (o usa
esto como truco para obtener ms recursos del gobierno). Los oficiales del
Ministerio de Finanzas reunidos en Nueva York con el Comit Asesor de Banca
ven su estrategia de negociacin desbaratarse por los atrasos inesperados que
las compaas del sector pblico han acumulado. Cuando regresan a casa golpean las mesas y exigen que los pagos se pongan al da. Pero esto no puede
suceder a menos que el gobierno rescate a la compaa.
En el perodo t3 el Congreso aprueba una nueva Ley de Reestructuracin del
Crdito Pblico para normalizar la deuda flotante acumulada por lo que, y
por ahora, ha convertido el gobierno anterior o la gerencia previa de la compaa. Esto incluye la cuestin de bonos del gobierno central para pagar a proveedores y contratistas, y la absorcin de la deuda externa de la compaa. Los
nuevos administradores exigen flexibilidad para poner en orden la compaa.
En el perodo t4 la compaa utiliza los fondos del rescate y la luna de miel de
sus nuevos gerentes, para proponer e iniciar un nuevo programa de inversin,
y el crculo vuelve a empezar.
A travs de este mecanismo, el gobierno central que, por s mismo, nicamente
ha obtenido un emprstito de $8 millardos, paga un servicio de deuda de $23
millardos. Adems, para normalizar la deuda flotante de las propiedades del
Estado, emiti bonos internos por un monto de 21 millardos de bolvares
($6,5 millardos), en 1981, y 43 millardos de bolvares ($7 millardos), en
1984. La Cmara de la Construccin, el grupo de cabildeo de los contratistas,
actualmente propone otra ley de este tipo.
La acumulacin de deuda externa por el gobierno central le ha restringido su
capacidad para desempear las tareas primordiales bajo su responsabilidad, es
decir, justicia, salud, educacin y desarrollo de infraestructura. Adems, el
hecho de que la sensibilidad pblica se concentre en el presupuesto del gobierno central, al tiempo que la mayora de los problemas ocurre en las compaas
descentralizadas, y se vuelva tema de inters nicamente cada tercer ao (en el
perodo t3), ha hecho de las discusiones presupuestarias del Congreso algo
irrelevante. As, en 1984 y 1988, el gobierno central tena un presupuesto
equilibrado en trminos tradicionales venezolanos, pero el sector pblico con-
50
solidado tena un excedente igual a 4,9 por ciento del PIB en 1984 y un dficit
de 7,8 por ciento del PIB en 1988 (segn el estndar contable del FMI).
Finalmente, la definicin econmica tradicional venezolana de un presupuesto
equilibrado se ha hecho impracticable, dado el tamao, en plena expansin, de
la deuda del gobierno central que, sin duda, debe refinanciarse. Como resultado,
las metas de poltica fiscal tipo FMI se estn convirtiendo en los nicos criterios
razonables a los fines de la planificacin, aun cuando stos sean difciles de conciliar con la legislacin existente. El sentimiento general es que un dficit de 7
por ciento es demasiado elevado y que un dficit de 3 por ciento es casi correcto,
pero no se ha desarrollado ninguna lgica para ninguna meta presupuestaria en
particular. Puede muy bien ser que la estabilidad de precios y las tasas de inters
polticamente tolerables requieran de un pequeo excedente fiscal.
Prioridades del gasto pblico
Las prioridades del gasto pblico han cambiado desde el primer auge petrolero
en los aos 20. Hasta los aos 40, la defensa, la polica y la construccin de
carreteras se llevaban la parte del len del presupuesto. Luego, el desarrollo se
antepuso como primera prioridad y la canalizacin de recursos financieros en
forma de prstamos al sector privado se hizo aceptable. Tambin se establecieron algunas empresas grandes del sector pblico (acero, electricidad, petroqumica) en los aos 50. Para 1957, el presupuesto combinado de los ministerios
de Educacin y Sanidad no alcanz 10 por ciento del gasto del gobierno central (Hausmann, 1981).
Con el advenimiento de la democracia en 1958, el gasto social y el financiamiento del desarrollo del sector privado se convirtieron en el nuevo consenso
establecido. Durante los siguientes veinte aos la cantidad de estudiantes inscritos aument ms del triple y la cantidad de maestros aument cinco veces.
Esto hizo que la tasa de analfabetismo cayera de 48 por ciento de la poblacin
en 1960 a 14 por ciento en 1980. Durante el mismo perodo la cantidad de
graduados universitarios subi de 1,8 por ciento de la poblacin a 6,3 por
ciento (Hung y Piango, 1985).
No obstante, despus del choque petrolero de 1973, estos componentes de
gasto gubernamental fueron incapaces de encauzar el aumento en los recursos
pblicos. Adems, haban perdido apoyo poltico. Se perciba que los sindicatos tenan el control de las instituciones de salud y educacin y que se dedicaban a un clientelismo derrochador. A las instituciones pblicas de desarrollo
financiero se les consideraba agencias corruptas que nunca recuperaban sus
51
RICARDO HAUSMANN
prstamos. El gasto corriente se hizo indeseable, a la vez que el gasto en inversin comenz a verse como el bien supremo (tal como en el pasado), ya que
pareca llenar la aspiracin tradicional venezolana de sembrar el petrleo. En
consecuencia, las empresas del sector pblico se pusieron de moda. Se supona
que transformaran la renta de los choques petroleros en una fuente de ingreso
sostenida para los aos venideros cuando las reservas petroleras se agotaran10.
Para principios de los aos 80, el exceso de costos, los problemas de imprevistos y las prdidas financieras haban acabado con el apoyo poltico a las grandes empresas estatales y el gasto en infraestructura haba entrado en boga otra
vez. El perodo de 1983-85 se caracteriz por un recorte general del gasto
gubernamental, con nfasis especial en la inversin, que cay en 1984 a un
cuarto de su nivel de 1981. Se permiti que los salarios nominales del sector
pblico se arrastraran detrs no slo de la inflacin sino, ms importante an,
detrs de los del sector privado. No se establecieron criterios estratgicos para
reorientar el gasto hacia otras vas: se hicieron los recortes en aquellas reas
donde era fcil realizarlos.
La expansin fiscal de 1986-88 se concentr en el gasto en inversin. En la
poca, la opinin dominante sobre el gasto corriente (en educacin, salud,
mantenimiento de infraestructuras, administracin de justicia, etc.) lo consider no productivo e inflacionario, mientras que gasto en inversin se vio
como productivo y no inflacionario. En consecuencia, cuando el Ministerio de
Planificacin decidi concentrar la inversin en proyectos sociales que estaban
casi terminados y que por ello necesitaban poco gasto adicional, los otros ministerios los objetaron porque dichos proyectos aumentaran el gasto corriente futuro. Mejor empezar un proyecto de un nuevo hospital.
Apareci, entonces, tambin un nuevo criterio, por primera vez: el gobierno
debera invertir en proyectos de produccin para exportacin. Esto signific
inversin adicional en el sector del aluminio, que se haba hecho rentable (en
trminos de contabilidad privada), en parte debido a la devaluacin, pero tambin debido a las distorsiones causadas por el sistema de tipo de cambio mltiple y a la fijacin de precios de la electricidad11. Se dise e implement un
10.
11.
En la poca, la relacin entre las reservas y la produccin era menos de 10 aos. Los clculos
conservadores ahora la colocan en 95 aos.
En 1986 las compaas de aluminio podan importar bienes y servir su deuda externa al tipo
preferencial de 7,50 bolvares por dlar, mientras sus ingresos provenientes de la exportacin se
cambiaban al tipo de ms de 20 bolvares por dlar. En ese mismo ao, el precio de la electricidad
se fij en 0,6 centavos de dlar por kilovatio-hora, mientras que los clculos del costo marginal
de largo plazo varan entre 1,4 y 3,2 centavos.
52
programa de inversin de $11 millardos para crear mayor capacidad de fundicin de aluminio, agrandar la planta de aluminio, incrementar la minera de
bauxita y construir una nueva represa hidroelctrica12. Entretanto, la calidad
de los servicios gubernamentales declin significativamente a medida que ocurra una seria de fuga de cerebros del gobierno al sector privado, reduciendo an
ms la capacidad del gobierno para disear y administrar la poltica pblica.
Actualmente, el ala neoliberal del gobierno reconoce la necesidad de reestructurar radicalmente el gasto pblico para concentrar los recursos en el suministro de bienes pblicos y servicios sociales, dejando la actividad productiva al sector privado. Para lograrlo, se requieren privatizacin e inversin extranjera. (El progreso en estas reas se trata ms adelante en este trabajo). A esta
posicin se oponen los ministros a cargo de las compaas propiedad del Estado (aluminio, acero, electricidad, petrleo y petroqumica). Los proyectos de
inversin en estas reas se han proyectado para absorber 80 por ciento del total
del presupuesto pblico de inversin del prximo plan a cinco aos y, por
tanto, se estn reconsiderando. El Congreso y la opinin pblica estn an
poco sensibilizados con los dilemas reales de asignacin de recursos que la
economa afronta actualmente. Sin embargo, la corriente se mueve a favor de
recortes de inversin en estas reas. Por otra parte, el Congreso, que no ha
estado muy a favor de la poltica del nuevo gobierno, ha estado aprobando
leyes populistas, como un subsidio para prestatarios hipotecarios con ingresos
elevados que cuesta alrededor de 2 por ciento del PIB.
Poltica impositiva y precios del sector pblico
Histricamente, los amplios recursos proporcionados por la renta petrolera le
permitieron al gobierno prestar poca atencin a los impuestos. La estructura
impositiva prevaleciente tiene los defectos tpicos encontrados en pases latinoamericanos, incluyendo tasas marginales altas, evasin generalizada, poca
severidad en su ejecucin y doble imposicin de capital. Se ha hecho poco
progreso en esta rea desde 1983. Los excedentes fiscales de 1984-85 hicieron
ver la poltica impositiva insignificante. En consecuencia, el valor real de la
recaudacin de impuestos personales se ha reducido a la mitad desde 1984.
12.
A pesar de la gran depreciacin real de 1989, debido a que se unificara el tipo de cambio y del
hecho de que se fuese eliminando una conversin deuda-capital que implicaba un subsidio de 60
por ciento de la inversin, los proyectos de expansin se han acortado y exigen la inyeccin de
recursos del gobierno central, que se pensaron innecesarios en la poca.
53
RICARDO HAUSMANN
El gobierno planea reformar la estructura impositiva a travs de la revisin del

impuesto sobre la renta y de la adopcin del impuesto al valor agregado. Estos
dos proyectos incorporan el consenso FMI-Banco Mundial-Washington sobre
buena imposicin, ya que se disearon con asistencia tcnica significativa de
estas agencias. Los proyectos se presentaron al Congreso en octubre de 1989,
pero es difcil predecir cuntas de las reformas, si alguna, se aprobarn.
Hay otras dos reas de poltica que estn teniendo un efecto positivo en la
recaudacin fiscal: la sustitucin de aranceles por cuotas de importacin y la
depreciacin real del tipo de cambio. Esta ltima redistribuye ingresos a favor
del sector pblico, que es un exportador neto.
El gobierno tambin pretende alinear los precios de las mercancas del sector
pblico con su costo de oportunidad social en un perodo de tres aos. Esto
significa precios de frontera para comerciables como gasolina, y costo marginal
de largo plazo para no comerciables. Este criterio poltico se estableci como
parte del acuerdo de prstamo de ajuste estructural con el Banco Mundial. El
desembolso de la segunda porcin de este prstamo, que vence en febrero de
1990, est condicionado al ajuste de precios del sector pblico a 40 por ciento
de sus niveles sombra. Sin embargo, estas medidas tienen poco apoyo poltico.
Privatizacin
Privatizacin es un tema nuevo en Venezuela. Durante los aos 70 la cuestin
era nacionalizacin y reas importantes de la actividad econmica se transfirieron al sector pblico, incluyendo el petrleo, el mineral de hierro, la electricidad y las lneas areas. Entre 1983 y 1988 poco se hizo, excepto por un fallido
intento de vender bienes que haban cado en manos del sector pblico, debido a las quiebras del sector privado.
Actualmente, sin embargo, el intento de reestructurar el gasto pblico para
liberar recursos para bienes pblicos y servicios sociales est forzando al gobierno a adoptar una nueva poltica respecto a las enormes empresas propiedad del
Estado. Se est creando un nuevo fondo de privatizacin con la tarea inicial de
liquidar bancos comerciales, compaas de cemento, ingenios azucareros, hoteles y otros bienes del sector pblico. La privatizacin de otras grandes empresas, como las compaas areas, las siderrgicas, la compaa telefnica y la
distribucin de electricidad y agua, tambin se ha tratado, pero no se ha tomado ninguna accin. Entretanto, se estn llevando a cabo nuevas expansiones en
aluminio, acero y petroqumicos, a travs de acuerdos de riesgo compartido
con participacin pblica minoritaria. No obstante, estos proyectos requerirn
54
de fuertes inversiones nuevas en reas como electricidad, gas, aluminio y bauxita,

que actualmente se suministran a travs de compaas del sector pblico. Puesto
que esto afectara al plan de inversin del sector pblico, la cuestin de la
participacin privada a este nivel tambin se est tratando.
Inversin extranjera directa
Venezuela restringi la inversin extranjera durante mucho tiempo. La propiedad extranjera de compaas petroleras y siderrgicas tradicionalmente se consider contraria a los intereses nacionales y estas compaas, finalmente, se
nacionalizaron durante los aos 70. Despus de la adopcin del modelo de
sustitucin de importaciones a principios de los aos 60, se establecieron empresas extranjeras para producir localmente aquellos bienes que anteriormente
se haban importado. El sector privado domstico consideraba a estas compaas como competencia injusta, se supona que las oportunidades provechosas
deban dejarse para los del pas. Este concepto se extendi a los servicios bancarios en 1977.
Desde 1983, la opinin pblica ha cambiado a favor de una poltica ms
liberal sobre inversin extranjera. A las multinacionales se les ve ahora como
fuentes de tecnologa, gerencia, oportunidades de mercadeo internacional y
capital. En consecuencia, se ha hecho algn progreso reglamentario y la inversin extranjera se elev desde niveles ridculamente bajos a niveles meramente muy bajos13. Sin embargo, los controles cambiarios, el sistema de tipo
de cambio mltiple y otras regulaciones han actuado para obstaculizar la
inversin extranjera.
El pensamiento actual del gobierno es decididamente favorable a la inversin
extranjera y se han registrado muchos proyectos nuevos. Gran parte del nuevo
inters se ha dirigido a los sectores de recursos, como el acero y el aluminio y
algo al turismo. El gobierno ha anunciado un esquema de conversin de deuda
en capital, que exige un total anual de $600 millones en conversin, cada dos
meses. Se han recibido solicitudes por un valor aproximado de $4 millardos y
se est presionando para expandir el programa. La primera adjudicacin se
llev a cabo en noviembre de 1989, despus de muchos retrasos, y produjo un
descuento promedio de 43 por ciento.
13.
Los flujos de inversin extranjera directa aumentaron de $16 millones en 1986 a $83 millones
en 1988. Aun esta ltima cifra pasa casi desapercibida en la tabla 5.16.
55
RICARDO HAUSMANN
Algunos estn empezando a tomar en serio el argumento de Pedro Aspe segn

el cual la conversin de deuda en capital puede ser un estorbo para la inversin
extranjera. La inversin puede posponerse siempre y por ello los inversionistas
prospectivos estn dispuestos a esperar hasta que surja la mejor oportunidad
en la adjudicacin del canje. A la vez, las implicaciones fiscales y monetarias de
los canjes exigen que los montos se limiten en cualquier perodo determinado.
Como resultado, la conversin de deuda en capital puede, en realidad, reducir
la entrada de inversiones extranjeras.
Tasas de inters
Segn tradicin, el Banco Central ha fijado las tasas de inters. Durante los
aos 50 y 60 las tasas de inters sobre depsitos eran moderadamente altas en
trminos reales (de 3 a 5 por ciento), por encima de las tasas internacionales en
trminos nominales, y estables. Durante los aos 70, las tasas nominales se
mantuvieron fijas en sus niveles histricos, mientras la inflacin produjo tasas
de inters reales algo negativas. Para 1979, los diferenciales de las tasas de
inters nominales frente a los mercados internacionales se haban vuelto negativos y as se quedaron hasta 1981. Para esa poca, la fuga masiva de capitales y
el descenso en las reservas internacionales se haban convertido en un serio
problema poltico y el gobierno decidi liberar las tasas de inters.
Esta medida, tomada por el gobierno democratacristiano de 1979-84, par la
fuga de capital por algunos meses pero cre una seria oposicin poltica, dirigida principalmente por el grupo de presin de la construccin y los elementos
ms dbiles del sector financiero (pequeos bancos comerciales, bancos hipotecarios y asociaciones de ahorro y prstamo preocupados por la competencia).
En 1982, cuando los ingresos petroleros declinaron, se reanud la fuga de
capital y el gobierno adopt una poltica de crdito domstico expansionista
para evitar una contraccin monetaria. La fuga de capital masiva continu
hasta el colapso del rgimen cambiario en 1983. Esto hizo pensar al pblico
en general que liberar las tasas de inters haba sido un ejercicio costoso e
intil.
El gobierno socialdemcrata que lleg al poder en 1984 implement su promesa electoral de restablecer el control administrativo de las tasas de inters,
para satisfaccin de la mayora. Durante 1984-85 los controles no tuvieron
mucha garra y bsicamente se acomodaron a travs de una prima cambiaria
mayor y de algn racionamiento de crditos. Sin embargo, cuando la inflacin
se aceler en el perodo de 1986-88, aparecieron serias distorsiones en los
56
mercados de crdito y tasa flotante. Se hizo prctica comn entre la clase media pedir prestado en bolvares para comprar dlares o comprar bienes durables intensivos en importacin, a travs del crdito de consumidor. La cantidad de tarjetas de crdito se increment violentamente, mientras cada banco
trataba de presentar mejores ofertas que los otros.
En un cierto momento apareci una tasa de inters paralela, y durante 1988
los bancos violaron las regulaciones, cobrando tasas de 30 por ciento cuando el
lmite oficial era 13 por ciento. Dado que las tasas sobre los depsitos eran
entonces alrededor de 8 por ciento a 10 por ciento, esto origin inmensas
ganancias para los bancos e increment el respaldo a un aumento de estas
tasas.
La situacin se deterior hasta que el gobierno de Prez subi al poder en
febrero de 1989. Entonces se aumentaron las tasas de inters inicialmente (de
13 por ciento a 28 por ciento) y luego se liberaron; pronto subieron a 42 por
ciento. No obstante, la liberacin de las tasas de inters cre una importante
reaccin violenta. La oposicin poltica present dos acciones legales ante la
Corte Suprema. La primera pona en entredicho la legalidad de un rgimen de
tasa de inters flotante, argumentando que la ley obligaba al Banco Central a
fijar las tasas. La segunda argumentaba contra la legalidad de aumentar las
tasas de inters sobre hipotecas de tasa variable contratadas con anterioridad.
La Corte Suprema fall a favor de la oposicin en el primer caso y oblig al
Banco Central a fijar lmites sobre tasas de inters. El Banco decidi fijar un
margen tan amplio como fuera posible sin ofender a la Corte y fij la tasa
mxima sobre prstamos en 42 por ciento y la tasa mnima sobre depsitos de
27 por ciento. En el caso de tasas hipotecarias, la Corte fall a favor del gobierno y aval la legalidad del alza en tasas sobre prstamos de tasa variable antiguos. Sin embargo, esto produjo tal alboroto que el Congreso pas una ley
para subsidiar las hipotecas de cerca de 70.000 familias por la diferencia entre
la tasa del mercado y 19 por ciento. Esta ley fue inicialmente bloqueada por el
Presidente, pero el Congreso invalid su veto. El costo de este subsidio extremadamente regresivo y distorsionador puede que alcance 2 por ciento del PIB.
El alza en las tasas de inters ha sido seguida de nuevas tendencias importantes
del sistema bancario. Las ganancias, que fueron anormalmente altas en 1988,
han colapsado. La tasa paralela ha desaparecido y por primera vez en algunos
aos los bancos se estn topando con dificultades para encontrar clientes a
quienes prestarles sus fondos. Aquellas compaas que haban almacenado cantidades masivas de inventarios (dadas las tasas de inters real negativas y las
expectativas de devaluacin) han estado cancelando sus lneas de crdito. Otras
57
RICARDO HAUSMANN
compaas e individuos han estado cancelando prstamos utilizados para comprar depsitos denominados en dlares (dejados como colateral de los prstamos en las subsidiarias extranjeras de los bancos venezolanos). Tambin, la
opinin del mercado general es que la tasa esperada de devaluacin es menos
que el diferencial de la tasa de inters y las compaas han estado poco dispuestas a aceptar cobertura bancaria para el riesgo del tipo de cambio.
El grado de respaldo de la poltica actual de tasas de inters es dbil. Si el
proceso de estabilizacin avanza rpidamente, la inflacin bajar y tambin lo
harn las tasas de inters. Esto crea el sentimiento de que las altas tasas actuales
son un fenmeno temporal. No obstante, si las tasas suben de nuevo o si los
bancos encuentran insoportable el nuevo diferencial reducido de 10 por ciento, entonces puede haber dificultades polticas en el futuro.
Poltica del tipo de cambio
Tradicionalmente Venezuela ha tenido un rgimen de tipo de cambio fijo y
una inflacin muy baja, que se traducan en un tipo de cambio real estable.
Como se indica anteriormente, en dos ocasiones (1960 y 1983), el pas afront crisis de balanza de pagos que originaron la adopcin de un rgimen de tipo
de cambio mltiple. Sin embargo, los flujos de capital siempre han sido libres.
La idea tras la adopcin de tipos de cambio mltiples es implementar una
depreciacin real gradual aislada de la influencia desestabilizadora de los flujos
de capital. La justificacin estndar para la devaluacin es que la divisa sufre de
apreciacin real, lo que, aun en la literatura econmica favorable a la apertura
al exterior, generalmente se achaca a la poltica de tipo de cambio (Balassa et
al., 1986). Se supone que el rgimen de tipo de cambio mltiple permite un
cambio en aquellos precios relativos que afectan a la asignacin real de recursos
y, al mismo tiempo, evita una sobrerreaccin debido a la fuga de capital.
Este enfoque funcion bien en 1960 y despus de tres aos y medio el tipo de
cambio se reunific con una depreciacin nominal acumulada de 35 por ciento. Sin embargo, en la crisis actual, despus de seis aos de intentos de estabilizacin y de una tasa nominal oficial de devaluacin de 240 por ciento, la
prima de divisas se mantuvo en 200 por ciento. Una corrupcin masiva en la
administracin del sistema de cambio controlado dio lugar a un apoyo poltico
para abandonar el sistema y adoptar una flotacin dirigida.
Es interesante estudiar con algo de detalle la poltica econmica y la macroeconoma del rgimen de tipo de cambio mltiple de los aos 80, ya que parece
58
que el rgimen cambiario que caus esta desastrosa experiencia no era del todo
incompatible con el consenso de Washington. Tal como lo presenta Williamson
en el captulo 2 (de este libro), este consenso hace hincapi sobre dos puntos:
primero, lo importante es la tasa de cambio real y no el proceso que la determina y, segundo, los controles de capital a veces se justifican en un pas en vas de
desarrollo.
El punto que quiero destacar aqu es que los controles de capital darn lugar a
un rgimen de tipo de cambio mltiple. Si el gobierno pierde el control de la
tasa paralela, la poltica de tipo de cambio que emerge se vuelve altamente
distorsionadora y da lugar a una economa poltica peligrosa que reduce los
costos de corto plazo enviados por la abundancia fiscal y monetaria y acaba
produciendo un crculo vicioso inflacionista y desestabilizador.
Primero est la pregunta del diagnstico: Es la apreciacin real consecuencia
de una poltica de tipo de cambio mala? En el caso venezolano, yo argumentara que la apreciacin real que ocurri entre 1976 y 1982 fue el resultado
estndar de equilibrio general de un auge petrolero no esterilizado. La crisis de
la balanza de pagos fue la consecuencia de dficit fiscales reales y esperados
debido a ingresos petroleros (actuales o esperados) reducidos y recortes de
gasto o aumentos insuficientes de impuestos. El ajuste exige dficit fiscales
reducidos, un recorte en absorcin y una depreciacin real.
No obstante, y luego si se culpa de la crisis a la poltica de tipo de cambio, una
devaluacin en una economa exportadora de petrleo reducir drsticamente
o eliminar el dficit fiscal de corto plazo y el Congreso le dar entonces poca
importancia a la reforma fiscal. En cambio, los subsidios, a aquellos afectados
por la devaluacin, tendern a recibir ms atencin. Dado que los precios nominales no afectan el equilibrio de largo plazo, el problema de la balanza de
pagos reaparecer una vez que los precios internos se ajusten a la devaluacin.
En ese contexto, la fijacin de la tasa de cambio real mediante un crawling peg
simplemente transformar la mala poltica fiscal en inflacin mayor. Segundo,
puesto que los efectos principales de corto plazo de una devaluacin son un
impuesto sobre salarios y sobre riqueza monetaria, puede esperarse que el comportamiento cambie para evitar el impuesto. La demanda de dinero caer a
travs de la fuga de capital y los contratos salariales se indexarn o negociarn
con ms frecuencia, siguiendo el mecanismo de Pazos-Simonsen (Pazos, 1978;
Dornbusch y Simonsen, 1988).
Tercero, bajo un sistema de tipo de cambio mltiple, las importaciones deben
pasar por un sistema administrativo complejo, costoso y muy distorsionador,
diseado para evitar la sobrefacturacin. Las exportaciones y la inversin ex-
59
RICARDO HAUSMANN
tranjera tambin se ven afectadas por regulaciones diseadas para evitar abusos
con el tipo de cambio. Bajo un rgimen tal pueden usarse controles de importacin para defender el nivel de reservas internacionales14, convirtindose as
en el instrumento principal de la poltica comercial. Esto cambia por completo la economa poltica de la poltica fiscal y monetaria.
Puesto que existe exceso de demanda al tipo oficial, los importadores reciben
una cuota de renta. Esta renta, as como el precio real de los comerciables no
petroleros y los no comerciables, aumenta con una poltica fiscal expansionista. Las reservas no se ven afectadas por esta expansin y, en consecuencia,
no hay riesgos de balanza de pagos para el Banco Central en el corto plazo.
El tipo de cambio flotante cae, pero es bueno para muchos: el turismo florece y las ganancias de sobrefacturacin de importaciones, subfacturacin de
exportaciones y los emprstitos locales para mantener dlares, aumentan considerablemente.
Una poltica monetaria expansionista tiene el mismo efecto: el lado o componente real trabaja como un rgimen de tipo de cambio flotante, donde los
beneficios derivados de la depreciacin se los apropian aquellos que reciben las
cuotas de importacin, mientras que la tasa libre permite todo tipo de transferencia de ingresos. La inflacin no se considera vinculada a las polticas de
demanda expansionistas, pero en cambio se le echa la culpa a la falta de resolucin de aquellos que administran el sistema de control de precios, el cual se
instala o implanta para asegurarse de que el consumidor obtenga el subsidio
originado por el tipo de cambio.
Cuando el diferencial del tipo de cambio alcanza niveles extremos, el sistema
de control colapsa y el gobierno se ve obligado a hacer una maxidevaluacin
creble. El sistema acaba por trabajar, no como una paridad mvil sino como
una paridad a saltos a dos o tres aos. Estas devaluaciones oficiales ocurrieron
en 1984 y en 1986, y el escenario se dispuso para una nueva devaluacin a
principios de 1989.
Despus de la devaluacin, los precios internos suben mientras los impuestos
petroleros se mantienen vinculados al tipo oficial, que es fijo. Los precios relativos se mueven contra el gobierno, aumentando el dficit fiscal, inicialmente
reducido, y acentuando la inestabilidad.
14.
La mayora de modelos de tipo de cambio mltiple presumen que las importaciones las determina la demanda (de Macedo, 1982; Dornbusch, 1986). Esto crea un mecanismo de transmisin
estabilizador que funciona a travs del nivel de reservas, de la oferta monetaria y de la demanda
agregada. Este mecanismo se desvanece cuando las importaciones se racionan cuantitativamente.
60
Frente a la perspectiva de repetir la maxidevaluacin de 1986, en marzo de

1989 el gobierno decidi abandonar el sistema y flotar el tipo de cambio.
Dado el diferencial existente de tipo de cambio de ms de 150 por ciento, esto
cre una gran sacudida en la economa, pero tuvo la ventaja de evitar la necesidad
de determinar un nuevo tipo de cambio fijo en el que el mercado pudiera creer.
Los efectos macroeconmicos de esta medida ya se han comentado. Sin embargo, puede derivarse una leccin adicional: bajo un rgimen de tipo de cambio
mltiple, el precio interno de los comerciables no es igual al precio mundial
calculado al tipo flotante. Esto es aparente por el hecho de que, a pesar de la
apreciacin nominal del tipo flotante, despus que el tipo de cambio se unific, el precio interno de los comerciables aument significativamente (ms de
50 por ciento en dos meses).
Actualmente, hay poco consenso sobre la forma mediante la cual el sistema de
tipo de cambio flotante debe manejarse. El Banco Central parece tomar decisiones como si tuviera cuatro variables de poltica independientes: el tipo de
cambio, la meta de reservas (y, en consecuencia, su oferta de dlares al mercado), la meta monetaria y la tasa de inters. Esto claramente sobredetermina a
un sistema que tiene nicamente dos grados de libertad.
El FMI ha propuesto fijar las metas de reserva y monetaria, y dejar que el tipo
de cambio y la tasa de inters se ajusten. Yo estoy a favor de fijar el volumen de
intervencin y de establecer una banda de tipo de cambio, utilizando, a la vez,
la poltica de tasa de inters para hacerlas compatibles a ambas. Dados los
cambios estructurales que estn ocurriendo en la economa y el hecho de que
las tenencias de dlares por residentes equivalen a cinco veces M2, las metas
monetarias cuantitativas parecen absolutamente arbitrarias.
Poltica comercial
En 1960, la poltica comercial venezolana se volvi proteccionista. Las importaciones que competan directamente se prohibieron o se gravaron con aranceles muy altos. No obstante, se adopt un sistema de exoneracin de derechos
arancelarios que de hecho funcion como un sistema de cuotas. Si la importacin no estaba exonerada, los elevados aranceles aseguraban que no se comprara. Los proyectos de inversin en nuevos campos de sustitucin de importaciones podan solicitar, y por lo general se les otorgaba, proteccin. Una poltica de mercado abastecido desanimaba proyectos nuevos en sectores ya existentes, introduciendo as una importante barrera oficial contra la entrada.
61
RICARDO HAUSMANN
Se permiti la entrada de importaciones no competitivas en trminos muy

liberales. Dado el volumen de exportaciones de petrleo, la economa se mantena bastante abierta en trminos agregados, con importaciones promedio por
encima de 30 por ciento del PIB, desde 1974 hasta 1982. Los efectos de la
sustitucin entre importaciones y manufactura domstica cre suficiente competencia y este sector se comport ms como un sector comercializable o transable que como uno no comercializable o transable: a pesar del tipo de cambio
de proteccin oficial, la fabricacin se vio adversamente afectada por la apreciacin real que sigui a las dos sacudidas petroleras.
Para 1982, el sistema de aranceles se volvi un complicado desorden, donde
decisiones aisladas haban producido un diferencial en tasas que aun, en el
nivel de seis dgitos, poda exceder 300 por ciento. Sin embargo, las exoneraciones de tarifas sumaron entre 80 por ciento y 90 por ciento de los ingresos.
Este complicado sistema tuvo una economa poltica excelente. Poda reducirse
el riesgo de inversin, los sindicatos podan tener participacin en las rentas de
proteccin y el sistema poltico poda desarrollar relaciones clientelistas con la
comunidad de negocios. Sorprendentemente, no se escuchaban a menudo los
intereses del consumidor.
En 1983, la crisis hizo el sistema ms complejo y cambi el enfoque de la
accin poltica. Primero, se ampliaron las prohibiciones de importacin para
abarcar muchos insumos industriales. Un nuevo sistema de cuotas de importacin delegaciones cubra ms del 50 por ciento de las importaciones y la
compra de dlares al tipo oficial se controlaba sobre una base ex ante, caso por
caso.
En este proceso se le prest poca atencin al sistema de tarifas y exoneraciones
que haba quedado fuera de propsito, porque los nuevos controles tenan ms
garra. En la administracin del sistema cambiario, el hecho de que un bien
pudiera producirse localmente, a algn precio, era motivo suficiente para no
permitir importaciones a tasas preferenciales. Las importaciones agrcolas se controlaban de cerca para cubrir la diferencia entre la oferta (afectada por precios
garantizados) y la demanda (determinada por precios fijos administrados).
El sector industrial reaccion rpidamente con un crecimiento vigoroso de 7
por ciento anual para el perodo 1985-88, mientras la agricultura atraves por
un milagro entre 1985 y 1987, con un crecimiento promedio de casi 5 por
ciento. Se escucharon pocas quejas en la poca, indicando que ningn partido
poltico estaba demasiado preocupado por el tema. Claro que todos queran
ms dlares oficiales, pero se invit a las cmaras de comercio e industria a
participar en la adjudicacin de divisas. El sistema se mantuvo as bastante
62
acogedor, pero los consumidores se hicieron ms vociferantes contra lo que

definieron como especulacin.
En 1989, el abandono del rgimen de tipo de cambio mltiple elimin la
esencia del sistema proteccionista en evolucin. Los argumentos fiscales favorecieron el abandono del mecanismo de exoneracin y, en consecuencia, la arbitrariedad de la estructura de tarifas existente qued al descubierto. Adems, la
necesidad de obtener financiamiento multilateral y la oferta del Banco Mundial de un prstamo de poltica comercial, ayudaron a redefinir el papel de la
poltica comercial. Finalmente, el pronunciado aumento en precios que sigui
a la eliminacin de la mayora de los controles de precios, en marzo de 1989,
caus una clamorosa protesta pblica contra el sector industrial, que de repente se consider como un grupo de monopolistas ineficientes que vivan del
consumidor. Hacerlos competir con las importaciones se convirti en una idea
popular.
El gobierno de Prez ha adoptado lo que debe considerarse, segn cualquier
estndar, una poltica radical de liberalizacin del comercio. Se eliminaron
bsicamente las prohibiciones de importacin, excepto sobre algunos artculos
de lujo simblicos. El sistema de delegaciones se recort 70 por ciento. Se
adopt un programa de reduccin de aranceles. En junio de 1989, las tarifas
arancelarias mximas se redujeron a 80 por ciento para bienes de consumo y
50 por ciento para insumos industriales. Aquellos artculos sujetos a tasas inferiores a la mxima vieron sus tarifas reducidas en proporcin a la exoneracin
promedio recibida anteriormente. En marzo de 1990, las tarifas arancelarias
mximas debern reducirse 30 por ciento para los insumos industriales y 50
por ciento para bienes de consumo. Se supone tambin que el sistema arancelario se reestructure para esa fecha, aumentando su claridad y sencillez. Se est
excluyendo a la agricultura de este proceso, pero ha ocurrido alguna liberalizacin, especialmente en trigo y algodn.
Hasta ahora, la nueva poltica comercial ha tenido poco gancho. Lo profundo
de la recesin y el tamao de la devaluacin han obligado y, a la vez, permitido
a los productores mantener precios competitivos, as que las importaciones de
hecho han declinado de casi $900 millones por mes en el primer trimestre de
1989 a cerca de $500 millones en el perodo de junio a agosto. Actualmente, el
proceso parece desarrollarse sobre ruedas, pero mucha gente est esperando la
fecha tope de marzo de 1990 para ver si el gobierno realmente habla en serio.
63
RICARDO HAUSMANN
Ajuste venezolano: qu tanto ha ocurrido?

En el perodo 1983-88, el ajuste al estilo Washington prcticamente no exista, en parte debido a las implicaciones reglamentarias y de poltica econmica
de la poltica de tipo de cambio mltiple que se haba adoptado. Durante el
perodo 1984-85, la economa se ajust de manera introvertida a la cada de
ingresos petroleros y flujos de capital de 1982-83. De hecho, el gobierno ni
siquiera hizo ajustes en trminos de sus relaciones financieras con los bancos
comerciales; en cambio, firm un acuerdo inviable en febrero de 1986 que
haba sido diseado antes del colapso de los precios petroleros.
El sistema de tipo de cambio mltiple adoptado en 1983 exiga un rgimen
reglamentario tan complicado que distorsion la poltica comercial, frustr
esfuerzos para promover exportaciones e inversiones extranjeras y liber al gobierno de costos en la balanza de pagos en el corto plazo, propiciadas por la
abundancia fiscal y monetaria, creando as un grupo de inters a favor del
crecimiento inflacionario. Se controlaron y redujeron las tasas de inters, se
hizo poco esfuerzo en la reforma impositiva y el gasto pblico no se reestructur, sino sencillamente se recort (entre 1982 y 1985) y luego se expandi (de
1986 a 1988).
En 1989, por el contrario, el ajuste al estilo Washington est ocurriendo a un
paso asombroso en casi todos los frentes, incluyendo la poltica cambiaria, la
poltica comercial, el gasto pblico, la reforma impositiva, la liberalizacin de
tasas de inters, la privatizacin y la inversin extranjera directa. Este cambio
completo se debe, en parte, al hecho de que la nueva administracin afronta
pocos grados de libertad, consecuencia de la expansin de 1986-88. El apoyo
poltico a la poltica de ajuste es muy bajo, lo que no sorprende, dado que el
PIB est cayendo en proporciones rcord (ms de 10 por ciento en 1989) y la
inflacin sobrepasar 80 por ciento, el doble de su rcord anterior en 1987. La
supervivencia poltica del proceso depender en gran medida de la velocidad
con la que la economa empiece a mostrar alguna recuperacin.
64
Referencias bibliogrficas
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65
R
H
SALARIOS,
INGRESOS
Y ESTABILIZACIN
EN VENEZUELA
ICARDO
AUSMANN
FRANCISCO VIVANCOS
Trabajo publicado en el libro colectivo La poltica econmica necesaria, estabilizacin, crecimiento

y solidaridad. Ediciones UCAB, Caracas, 1994 (pp. 723-762).
El propsito principal de este ensayo, presentado en un evento acadmico orientado

a contribuir a la definicin de la poltica econmica necesaria para lograr el
crecimiento con equidad, es el de formular un conjunto de proposiciones en materia de salarios e ingresos que sean coherentes con los esfuerzos en pro de la estabilizacin de las principales variables macroeconmicas. A estos fines el autor procede,
primero, a diagnosticar la evolucin histrica y causalidad bsica de las tendencias
de los salarios, ingresos y otros indicadores sociales a lo largo de 1970-1983, y,
luego, a formular una caracterizacin terica del programa de ajuste estructural
adoptado en 1989, en particular de las polticas compensatorias que acompaaron
a ese programa. Del primer anlisis queda claro que, en el perodo citado, las remuneraciones al trabajo y la distribucin factorial de la renta experimentaron un
deterioro profundo y prolongado. Proceso que se vio acompaado de un fuerte retroceso en los indicadores del bienestar social.
Sin embargo, en opinin del autor, no es slida la afirmacin que imputa a la
reorientacin de la poltica econmica acometida a partir de 1989 la causa bsica
de aquel deterioro y retroceso. Lo cual no niega que esa reorientacin haya contribuido a acentuar esos problemas, originados en ltima instancia en la prdida de
productividad general, y laboral en particular, que ha presenciado la economa
venezolana desde comienzos de los aos 80. De igual modo, es claro del anlisis que
la instrumentacin de programas sociales compensatorios, va transferencias directas y selectivas a los grupos familiares en situacin de extrema pobreza, acometidos
en forma paralela a la aplicacin del programa de ajuste y reforma estructural
durante el segundo gobierno del presidente Carlos Andrs Prez, tuvo un alcance
limitado debido a la accin de factores variados, algunos de ellos difciles de prever
para los responsables de formular las polticas. En medida importante la insuficiencia correctiva de esos programas compensatorios estuvo asociada a la dificultad para
revertir el rol redistributivo negativo del ingreso que emana de un ritmo de inflacin
moderado pero persistente que, en el perodo examinado, termin convirtiendo las
alzas generalizadas de precios en un problema con derivaciones poltico-sociales
clave para la poltica pblica.
Con base en estos y otros elementos diagnsticos, el autor sostiene que el reto crucial
de mediano y largo plazo, ms que detener la cada del ingreso real de la poblacin
trabajadora, consiste en iniciar una vigorosa recuperacin del mismo, lo que otorga
una importancia estratgica al programa de estabilizacin, en especial en lo que
tiene que ver con las polticas que inciden directamente sobre los determinantes de la
productividad del trabajo, la capacidad de generacin de empleos y de formacin de
capital productivo por el sector privado. Acciones estas que debern complementarse
con medidas ms vinculadas al rea de la poltica de precios, en sentido estricto.
El objetivo de este documento es proponer lineamientos fundamentales para

el rediseo de las polticas pblicas con incidencia en el ingreso personal y su
distribucin por estratos sociales, en el contexto de un programa de estabilizacin, como el que est planteado actualmente en Venezuela.
La hiptesis central es que en la reformulacin de la estrategia para el crecimiento econmico y una mejor participacin en el disfrute de la riqueza, es
absolutamente imprescindible atacar simultneamente, tanto los problemas
de generacin inflacionaria, por su impacto en el corto plazo sobre la disminucin del ingreso real, como los determinantes fundamentales del nivel de ingreso, aspecto que refiere a problemas de productividad global, y de la mano
de obra en particular, y a la eficiencia conque es suministrada la cesta de bienes
y servicios pblicos puros.
De este modo, las reas de poltica con incidencia distributiva se vinculan,
tanto a las tradicionales esferas fiscal, monetaria y cambiaria, concentradas en
los objetivos de la estabilizacin, como a las polticas de oferta, mercado laboral, programas de ingresos y reforma estructural del sector social (poltica social), bajo un enfoque que coloca el nfasis en los aspectos de eficiencia y crecimiento de largo plazo (el lado de los determinantes de oferta).
Atendiendo a estos objetivos, el documento se divide en cuatro partes.
En la primera parte se presenta la evolucin reciente de los salarios, la productividad laboral y la distribucin del ingreso en Venezuela, utilizando la informacin estadstica disponible y proponiendo algunas hiptesis bsicas para la
explicacin de su comportamiento. Tambin se discuten los aspectos relativos
a los efectos distributivos que deba traer asociados el programa de ajuste y
reforma estructural iniciado en 1989, as como las posibles razones para el
desempeo deficiente que observ en el logro de esos objetivos.
A continuacin se efectan consideraciones sobre la naturaleza del fenmeno
inflacionario en Venezuela, tanto en relacin a su cuantificacin y generacin
causal como al impacto distributivo registrado y el que la poltica de ingresos
puede desempear en un programa de estabilizacin, los requisitos para su
eficaz funcionamiento y algunas consideraciones sobre las variantes de juegos
de concertacin, que prescindiendo de las tradicionales modalidades de controles de precios y acuerdos distributivos, pueden ser tiles para el complemento de la poltica macroeconmica, en trminos de fortalecer su viabilidad
poltica y social.
En la ltima parte del documento se ensayan un conjunto de proposiciones en
materia de ingresos y reforma del gasto social que buscan ser consistentes con
70
el esfuerzo de estabilizacin y de logro de sendas sostenibles de crecimiento en

el mayor plazo.
I. Tendencias de los salarios, ingresos e indicadores
sociales: 1970-1993
Las remuneraciones al trabajo y la distribucin factorial de la renta han tendido a deteriorarse en las dos ltimas dcadas, de forma prolongada y profunda.
Junto a ellos, la calidad de vida y la capacidad de satisfacer necesidades originadas en la demanda de bienes y servicios pblicos se ha deteriorado en una
proporcin similar. Ambos factores han derivado en un retroceso notable en
los fundamentales indicadores del estado de situacin social.
Estas prdidas de bienestar, adems de las consideraciones de inestabilidad
poltico-social creciente que generan, tienen consecuencias profundas sobre los
grados de libertad conque ha contado y contar la poltica econmica, cuya restriccin, entre otros efectos, induce a problemas de estabilidad y continuidad en
su direccin. En la medida en que no se corrija este desbalance, el mayor grado
de conflictividad social y las presiones de los distintos grupos de renta, debilitarn el potencial de crecimiento de largo plazo de la economa venezolana.
Lo anterior obedece a que el mayor riesgo poltico implcito afecta negativamente el volumen privado de gastos de inversin en capital humano y, por
consecuencia, la cantidad y calidad de los factores productivos; tiende a elevar
la carga tributaria potencial o efectiva; y a propiciar cambios constantes en la
orientacin e intensidad de las polticas macroeconmicas1.
El deterioro de los ingresos salariales reales es un fenmeno que tiene origen a
finales de la dcada de los 70 y se prolonga durante toda la dcada de los 80 y
el transcurso de los 90. Para 1993, el salario promedio, en trminos reales (ver
grfico 1: Salario real), alcanz Bs. 1.686 mensuales (nivel inferior al registrado en 1968), tras haber alcanzado un mximo de Bs. 2.991 en 1978. Es
decir, en el transcurso de 15 aos, la remuneracin real promedio del trabajador venezolano mantiene apenas 22 por ciento de la capacidad de compra que
tena a principios del perodo.
1.
Las presiones de los votantes medios (dotados de menores stocks de riqueza y, por tanto, ms
propensos a presionar por medidas redistribucionistas) debilitar la capacidad de resistencia del
gobierno a giros de carcter populista, haciendo ms intensos los ciclos electorales y sujeto a
cambios contradictorios el set regulatorio de la propiedad, en especial de origen extranjero,
restando credibilidad y efectividad a los esfuerzos de atraccin de esos flujos (Vivancos, 1993).
71
FRANCISCO VIVANCOS
Grfico 1
Salario real
(precios 1984)
Bs. mensuales
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
68
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
Aos
Este comportamiento, por su duracin e intensidad, seala por un lado, que el

fenmeno de la disminucin del ingreso real obedece a razones ms profundas
que la aplicacin reciente del programa de apertura y, por otro lado, que se ha
constatado en un contexto de polticas de manejo de demanda agregada y
correcciones salariales de distinto signo, siendo todas ellas, en ese espectro
variado, incapaces de revertir la cada. Por ser as, difcilmente pueden proponerse, al menos no sin considerar otros determinantes, la aplicacin de medidas que, como los controles masivos de precios, subsidios, salarios fijados por
va pblica y programas de empleo forzado y expansin de la nmina pblica,
se mostraron incapaces en el pasado para alcanzar las metas de ingreso real y
redistribucin que autoproclamaban.
El largo perodo de contraccin en los salarios reales, 1979-1993, slo tiene
como excepciones los aos 1984 y 1992, en los que los ajustes salariales nominales2, respectivamente, crecen por efecto de aumentos decretados por va administrativa para el sector pblico y por la fuerte tasa de expansin del nivel de
actividad econmica, con el descenso correspondiente en la desocupacin (ver
grfico 2: Salario nominal e inflacin).
2.
En la evolucin de los salarios reales promedio del perodo 1968-93 se observan dos caractersticas bsicas. Por un lado, el crecimiento entre 1968 y 1978 se produce a una velocidad superior
(la desviacin tpica alcanza un valor de 421) a la disminucin observada entre 1979 y 1993 (la
desviacin es igual a 415). Por otro lado, la variabilidad de esta serie disminuye en la fase 198993 al registrar una desviacin de 44.
72
Grfico 2
Salario nominal e inflacin
(variaciones anuales)
%
80
60
40
20
0
69
71
73
75
77
Remuneracin
79
81
Aos
83
85
87
89
91
93
Inflacin
Fuente: BCV y clculos propios.
Asociado a esta evolucin global de las remuneraciones promedio, las modificaciones efectuadas puntualmente a los niveles de salario mnimo no han podido revertir, siquiera temporalmente, la tendencia al deterioro del ingreso laboral sealada para el estrato menos calificado de la mano de obra, a pesar de
haberse reducido el perodo de los ajustes y elevado los porcentajes de aumento en los niveles nominales (ver grfico 3: Salario mnimo urbano). No obstante ello, se ha acortado la diferencia existente entre el salario mnimo y el salario
promedio de la economa. Mientras que este ltimo doblaba (103 por ciento)
al salario mnimo en 1974, en 1992 la relacin alcanza a 87 por ciento, probablemente como resultado de que a raz de las modificaciones mismas del salario mnimo, en una fase contractiva considerable de la productividad y la calidad del crecimiento econmico, los salarios se han venido concentrando en las
escalas inferiores.
Con relacin a la concentracin del ingreso, la informacin estadstica disponible apunta a identificar un cambio sustancial a inicios de los 80 en la reparticin factorial del ingreso nacional entre el trabajo y la propiedad (el excedente
de explotacin de las cuentas consolidadas3), a partir del cual las proporciones
3.
De los clculos mostrados en el grfico correspondiente, se ha deducido por su efecto distorsionante

el sector petrolero, en el que la considerable remuneracin a los recursos naturales y su carcter
pblico, tienden a sesgar a favor del componente no salarial, la fraccin contable correspondiente.
73
FRANCISCO VIVANCOS
Grfico 3
Salario mnimo urbano
(miles de bolvares mensuales)
Precios constantes
Precios corrientes
10.000
1.600
1.400
8.000
1.200
1.000
6.000
800
4.000
600
400
2.000
200
0
0
74
80
85
87
89
91
92
Aos
Sal. nominal
Sal. real
450
900
1.200
2.010
4.000
1.277
1.377
1.072
1.254
1.047
6.000 9.000
898
954
Fuente: Ministerio del Trabajo y clculos propios.
que fluyen a los propietarios factoriales se mantienen sin modificaciones sustantivas. Desde 1985, el porcentaje de participacin del trabajo y la propiedad
en el ingreso nacional se ha mantenido, respectivamente, en torno a 45 por
ciento y 55 por ciento (ver grfico 4: Distribucin del ingreso nacional).
Esta inversin en las participaciones factoriales, sin duda, guarda relacin con
los desequilibrios externos operados en el bienio 1981-82 y que culminan con
la devaluacin y aplicacin del rgimen de tipos de cambio diferenciales en
1983. La brusca y masiva redistribucin del ingreso propiciada por estos eventos afect con profundidad el valor de la riqueza de los venezolanos y sus efectos se han prolongado en el tiempo, en la medida que el stock de riqueza global,
incluyendo los denominados en otras monedas, se han elevado por va cambiaria (Molina, 1994). Tambin en este caso, la gnesis se encuentra ms atrs de
1989, en la salida masiva de capitales de inicios de los 80.
74
Grfico 4
Distribucin del ingreso nacional
%
57
52
47
42
37
68
70
72
74
76
78
Curva de capital
80
Aos
82
84
86
88
90
92
Curva de trabajo
Nota: Excluye petrleo. Cifras estimadas 1990-93

Una medida alternativa de la concentracin del ingreso salarial puede obtenerse por va del Coeficiente de Gini4. Los valores de la muestra 1984-92 (ver
grfico 5: Concentracin del ingreso) indican algunos aspectos de inters. En
primer lugar, el valor promedio mostrado (0.32) es relativamente bajo, respecto a pases similares del continente. En adicin, su evolucin reciente, al pasar
de 0.31 a poco ms de 0.32, muestra una variabilidad de apenas 10 por ciento
en el valor del ndice, mantenindose, por cierto, muy estable en el lapso 198992 (0.32 en promedio del perodo), a pesar de los profundos desarreglos macroeconmicos.
Por lo anterior, parece carecer de sustento la atribucin causal a la reorientacin operada recientemente en la economa venezolana, de la cada del ingreso.
Sin duda, como ms adelante se detalla, la generacin inflacionaria, la regla
cambiaria aplicada y el tipo de patrn de crecimiento seguido en los ltimos
4.
El Coeficiente de Gini es una medida de concentracin del ingreso cuya expresin algebraica es:
G=1-i=1... (Yi-l+Yi)(Ni-Ni-1), donde Yi y Ni representan los porcentajes acumulados por rango de
ingreso salarial y poblacin, respectivamente. Dicho coeficiente proviene de la Curva de Lorenz,
siendo el coeficiente que vincula el rea bajo esta curva y el rea bajo la diagonal de equidistribucin.
Coeficientes de Gini unitarios implican una concentracin total del ingreso y nulos o cercanos a
cero, un ingreso equidistribuido.
75
FRANCISCO VIVANCOS
Grfico 5
Concentracin del ingreso
(Coeficiente de Gini)
Ingreso
0.33
14
12
10
0.32
8
6
0.31
4
0.30
2
0
0.29
84
85
Gini
86
87
88
89
90
91
92
Desempleo
Nota: Valores cercanos a 1 indican mayor concentracin; cercanos a cero, menor concentracin
Fuente: Vivancos y Espaa (1993).
aos, tienen un impacto directo considerable en la prdida de poder adquisitivo de los salarios; pero a la luz de la informacin estadstica disponible, estn
lejos de ser causa eficiente del fenmeno analizado. Son, en rigor, factores que
colaboran en la intensificacin de un episodio que parece tener correlato directo en la prdida de productividad general, y laboral en particular, que viene
experimentando la economa venezolana. Menor eficiencia que est vinculada
a la naturaleza del crecimiento experimentado, en cuanto a su concentracin
en el gasto pblico y su financiamiento petrolero, a los shocks externos, a la
cada tendencial de la inversin privada y a la creciente ineficacia del aparato
de aprovisionamiento de bienes y servicios pblicos.
Los sucesivos ciclos de expansin y concentracin del nivel de actividad econmica, experimentados a lo largo de las ltimas tres dcadas, han pasado por
dos momentos diferenciados (ver grfico 6: Producto interno bruto no petrolero). De 1958 a 1978 el PIB no petrolero se cuadruplic, creciendo a tasas
moderadas hasta 1974 y, de forma acelerada, hasta 1978. Sin embargo, desde
ese ao y hasta 1985, el nivel de actividad econmica pasa a experimentar una
fase de prolongado estancamiento, tras el cual prosigue el trienio de expansin
1986-88 y, nuevamente, el ajuste de 1989 que hace retroceder el volumen de
bienes y servicios producidos a niveles cercanos a los de 1978.
76
Grfico 6
Producto interno bruto no petrolero
(precios constantes)
Miles millones Bs
Miles millones $
60
390
50
340
40
290
30
240
20
190
10
140
90
59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93
Aos
PIB
Bs.
PIB $
En esas dos fases diferenciadas se constata, asimismo, la prdida progresiva de

dinamismo en los impulsos de crecimiento y el acortamiento de sus fases expansivas. Los perodos de expansin son cada vez ms cortos y ms intensos,
tambin las variaciones de cualquier signo en los niveles de producto.
Aproximado en dlares, la evolucin del tamao de la economa tambin muestra evidencias de contraccin: el producto interno en 1993, denominado en
divisas, es menos de la mitad del registrado en 1960 y apenas una quinta parte
del mximo alcanzado en 1974. La economa venezolana, como un todo, se ha
empobrecido de manera acelerada desde los 80. Este retroceso en la produccin no poda por menos que afectar la capacidad de generacin de ingresos.
Considerado el ingreso por habitante (producto interno bruto no petrolero
per cpita), el fenmeno descrito es ms agudo. Medido en bolvares de 1984,
cae tendencialmente desde 1977, con trienios de recuperacin parcial en 198688 y 1990-92, sin alcanzar los niveles mximos de finales de los 70 (ver grfico
7: Producto no petrolero per cpita). Medido en dlares, esta magnitud aproximada del ingreso observa su mayor valor en 1974, declinando sistemticamente en el resto del perodo, tanto por causas internas como la prdida de vigor
del producto, como por efecto de los shocks petroleros adversos y de los profundos ajustes cambiarios (frente a variaciones inferiores en la expansin del producto real en moneda local), y, por supuesto, a la combinacin de ellos.
77
FRANCISCO VIVANCOS
Grfico 7
Producto no petrolero per cpita
Miles $
Miles Bs
25
4
23
21
19
2
17
1
15
13
0
59
61
63
65
67
69
71
73
75
77
79
81
83
85
87
89
91
93
PIB per cpita $
PIB per cpita Bs
Grfico 8
PIB no petrolero por ocupado
(precios 1984)
Miles Bs.
80
70
60
50
40
60
62
64
66
68
70
72
74
76
78
Aos
80
82
84
86
88
90
92
78
La prdida acumulada de eficiencia puede aproximarse a travs del PIB no

petrolero por ocupado5, que muestra una contraccin sostenida (con la excepcin del perodo 1990-92), desde 1978 (ver grfico 8: PIB no petrolero por
ocupado). Fenmeno que est conectado con la declinacin y obsolescencia del
stock de capital, acelerado por el colapso de la inversin privada de inicios de
los 80, y cuya expansin ha continuado siendo dbil y muy voltil, y la creciente incapacidad de la inversin pblica de acompaar y de propiciar el
esfuerzo de capitalizacin privada.
En sntesis, la economa venezolana no ha podido crecer sostenidamente desde
los 80, superando los determinantes negativos del mercado petrolero mundial,
ni orientada a travs de polticas de proteccin al mercado interno, gasto pblico como dinamizador y masivas transferencias fiscales, ni, al menos, en el
perodo reciente de reorientacin hacia mecanismos de mercado por parte de
la poltica econmica, a travs de estmulos indiferenciados de origen cambiario y fiscal. Aunque en otros aspectos, la poltica econmica aplicada entre
1989 y 1990 supuso un giro considerable en la orientacin tradicional de
nfasis en polticas centradas en el mercado interno y uso masivo de controles
pblicos; el fuerte acento en polticas de demanda agregada y la escasa, cuando
no interrumpida, atencin en el mejoramiento de los determinantes de oferta
del crecimiento hicieron reproducir en esta fase los patrones histricos de expansin del producto.
Del lado de los fundamentales indicadores del estado de situacin social, el
panorama no es ms alentador: la gran mayora de los indicadores de medicin
de la situacin de la salud, nutricin y educacin tambin sealan6 un marcado deterioro, tanto con relacin a los niveles histricos alcanzados en Venezuela durante la dcada de los 70, como a los valores exhibidos por pases latinoamericanos de similar grado de desarrollo econmico y social (ver grfico 9:
Evolucin indicadores sociales). Tambin en este caso, el empeoramiento en
las medidas seleccionadas como indicadoras del bienestar de la poblacin tienen en el ltimo quinquenio un episodio adicional de una evolucin negativa
con origen en torno a 1980. Al presente, el nivel nutricional del venezolano es
5.
6.
Estrictamente este valor no representa la productividad media del trabajo, agregada para la
economa, al no mantener en condiciones constantes el stock de capital a lo largo de ese perodo.
Sin embargo, en ausencia de construccin de funciones de produccin para el conjunto de la
economa, puede dar una idea aproximada del rendimiento factorial por ocupado.
Las consideraciones y datos relativos a los indicadores sociales provienen de Vivancos y Espaa
(1993).
79
FRANCISCO VIVANCOS
Grfico 9
Evolucin de indicadores sociales
Por mil habitantes
MUERTES EVITABLES
80
TASA DESERCIN SISTEMA EDUCATIVO
6
75
5
70
65
60
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
2
72
TASA POBLACIN POBRE
170
55
76
78
80
82
84
86
88
90
ADECUACIN PROTEICA
160
50
150
45
140
40
130
35
120
30
110
25
75
74
100
77
79
81
83
85
87
89
91
75
77
79
81
83
85
87
89
29 por ciento ms bajo que el registrado en 19787, el porcentaje de muertes

evitables es 5 por ciento menor respecto al de 1978, la tasa de desercin del
sistema educativo es 150 por ciento mayor que la observada en 1972 y la tasa
de la poblacin en situacin de pobreza es 40 por ciento superior a la de 1979.
Dado que los determinantes clave del nivel de pobreza, educacin y salud se
vinculan al volumen de gasto pblico sectorial, tasa de ocupacin y salario real,
es evidente que la explicacin de su desempeo est asociada a la ya mencionada involucin del ingreso real del venezolano. Sin embargo, tambin la cantidad y, sobre todo, la calidad del gasto social ha venido reducindose en el
perodo en cuestin. En efecto, la evolucin del gasto del gobierno central
dirigido al sector social8 (ver grfico 10: Gasto social per cpita) ha tendido a
reproducir el patrn expansivo hasta 1978 y la declinacin con posterioridad a
7.
8.
Los aos de referencia se seleccionan de acuerdo con el mejor valor observado en la serie.
Se califica como tal todo aquel gasto que como educacin, salud, vivienda, programas destinados
a enfrentar la pobreza, seguridad pblica y deportes, tengan incidencia directa sobre el nivel de
bienestar de la poblacin de menores recursos.
80
Grfico 10
Gasto social per cpita
Miles de Bs.
38
33
28
23
18
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
Aos
Fuente: Ministerio de Hacienda y clculos propios.
ese ao. Para 1992, el gasto social per cpita haba disminuido en 40 por
ciento respecto al del ao 1978, en trminos reales. Esta declinacin, sin embargo, es ms moderada que la observada en las series de producto e ingreso, lo
que denota un esfuerzo, aunque no plenamente exitoso por reasignar gasto
gubernamental a estos usos.
Esfuerzo de reasignacin que efectivamente tiene lugar, al representar una porcin cada vez mayor del presupuesto nacional de gastos el componente social
del mismo (ver grfico 11: Gasto social/Gasto total). Mientras que en los 70
este coeficiente promedi valores de 17 por ciento, a lo largo de los 80 dicha
proporcin asciende a 23 por ciento, para obtener su mximo en el perodo
entre 1990 y 1992, con un promedio de casi 32 por ciento. Por supuesto, esta
evolucin del gasto social no da cuenta ni de la calidad del mismo ni de su
adecuabilidad, tanto en trminos de compensar los efectos de la inflacin sobre el poder de compra de ese gasto, como de los requerimientos de la misma
respecto a las demandas de los grupos de poblacin objeto de estas polticas.
Bien por el contrario, no slo el gasto social per cpita se contrae en trminos
reales sino que a pesar de representar una fraccin cada vez mayor del ingreso
global de la poblacin, es incapaz de frenar el deterioro anotado en los indicadores de bienestar. Un clculo grueso del aporte de este tipo de gasto sobre la
formacin del ingreso global (salarial y no salarial), seala que mientras en la
81
FRANCISCO VIVANCOS
Grfico 11
Gasto social / Gasto total
Gobierno central
(%)
37
32
27
22
17
12
7
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
Aos
sumatoria de ambos componentes el salario representaba entre 1974 y 1978

alrededor de 75 por ciento, en 1992 esta fraccin ha descendido a 39 por
ciento (ver grfico 12: Gasto social y remuneraciones totales). Es decir, casi de
dos tercios del ingreso del venezolano lo recibe, con las obvias desviaciones en
trminos distributivos por deficiencias en el nivel de cobertura, por va de
gasto social y no por generacin propia de ingresos.
La conclusin clara de este evento es que, a juzgar por el empeoramiento del
bienestar, no slo la contraccin real ha tendido a complementar la prdida
global de ingreso, sino que dicho gasto social ha sido un sustituto imperfecto
del ingreso salarial. Esto es, a pesar de la mayor proporcin que representa el
gasto social, sus niveles reales no han podido mantenerse y tampoco han evidenciado capacidad para contrarrestar la cada en el componente salarial. Lo
que apunta, especialmente, en una senda probable de sostenidas restricciones
futuras a la expansin fiscal general y, por tanto, al incremento del gasto con
destino social; a un esfuerzo doble de mayor reasignacin presupuestaria al
rea social y, a mi juicio lo fundamental, a un intenso esfuerzo de elevacin en
la eficiencia de dicho gasto, a fin de que aumente por bolvar real gastado, su
potencial efecto de bienestar. Factor que conduce a una revisin a fondo de las
actuales funciones de produccin de bienes y servicios pblicos, del acceso y
cobertura de los mismos y de su tradicional financiamiento va presupuestaria.
82
Grfico 12
Gasto social y remuneraciones totales
(porcentaje de participacin)
(%)
1 00
75
50
25
0
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
Aos
Remuneracin
Costo
social
II. El programa de ajuste estructural y las polticas

compensatorias
El shock de precios y producto observado en 1989, a partir de la aplicacin del
programa de ajuste y reforma estructural, gener efectos muy intensos sobre el
ingreso real, insuficientemente previstos y deficientemente acompaados de
medidas contrarrestantes, al menos en las primeras fases del proceso. Esta imprevisin, en lo fundamental, respondi al predominio de la hiptesis segn la
cual, como resultado del programa, podran ser alcanzadas rpidamente altas
tasas de crecimiento econmico, con baja inflacin y efectos muy positivos
sobre la distribucin del ingreso (Vivancos y Espaa, 1990). Tras los eventos
de febrero de 1989 se implant un programa compensatorio, que deba permitir hacer socialmente aceptable la transicin al nuevo modo de operacin de
la economa, a favor de los grupos ms vulnerables de ingresos, va transferencias directas y selectivas (programas sociales compensatorios).
Los resultados alcanzados por estos programas han sido limitados, a juzgar por
los indicadores sociales antes sealados. La razn de este escaso xito proviene
de la siguiente combinacin de factores implcitos por diseo o por omisin en
el programa adelantado en 1989:
83
FRANCISCO VIVANCOS
a) La reorientacin econmica exiga un plazo temporal superior al previsto

desde la lgica del programa, por lo que el costo temporal y en bienestar del
ajuste era previsible que tuviese como reaccin de los demandantes de polticas
pblicas mayor resistencia y, por tanto, debilitar la sustentacin poltica del
programa econmico. Los compromisos fiscales y de ingresos que aseguraran la
compra del tiempo necesario para la maduracin de resultados no fueron
ponderados suficientemente.
b) Esta falta de correspondencia dinmica poda ser superior9 en la medida en
que, como rigurosamente se ajustaba al caso Venezuela, la reorientacin parta de
una base de precios factoriales distorsionada y una distribucin de los recursos
sedimentada por las polticas proteccionistas y de sustentacin directa del ingreso. Pasar a una economa exportadora y abierta, cuyo dinamismo pasaba a depender de las ganancias de productividad por un superior grado de exposicin externa, solicitaba, entre otras condiciones, de una eficaz resolucin de conflictos
distributivos y de la flexibilidad relativa de salarios, beneficios y ocupacin10.
c) Por lo anterior, el programa no slo era constitutivamente contractivo sino
que conduca por necesidad a la cada, en el corto plazo, del ingreso real de los
trabajadores y de las empresas hasta ese momento colocadas en nichos de
competencia y orientadas al mercado interno11.
d) El esfuerzo de estabilizacin y reforma estructural contrast con la debilidad de las medidas sociales (la mejor poltica social es el crecimiento econmico). El crecimiento se consider dotado de una sobrevalorada capacidad de
mejorar la distribucin del ingreso y elevar uniformemente el nivel de vida.
e) La insuficiente cobertura de los programas compensatorios, sumado a su
carcter experimental, a la desigual calidad en los programas, las fallas de instrumentacin y los retrasos en su ejecutoria limitaron de forma notoria sus
resultados.
9.
10.
11.
Por lo tanto, tambin inferior los niveles de tolerancia en el tiempo de los agentes objeto de las
medidas.
El razonamiento supona que los propietarios factoriales de las actividades amenazadas (las no
transables y aquellas transables no competitivas, con altos costos de oportunidad y remuneraciones ms divergentes de su productividad) podran transitar sin fricciones ni prdidas considerables hacia usos ajustados a la nueva orientacin. Reflujo que, lgicamente, exiga alta capacidad de
absorcin factorial en las actividades dinmicas y fuertes correcciones en salarios, beneficios e
ingresos de las actividades perdedoras.
Con el perfil que presentaba la economa venezolana, el abandono de los factores dinmicos
(subsidios y proteccin), sumados al considerable ajuste fiscal, la incertidumbre global sobre la
direccin y probabilidades de xito de la estrategia, el incremento de tasas de inters, la desregulacin
de precios y el sobreajuste cambiario, no podan sino conducir a la contraccin del producto y del
ingreso real.
84
Otro bloque causal en la explicacin del sobreajuste tiene que ver con los
necesarios costos que la modificacin de la poltica social supuso. En efecto, la
poltica con incidencia social, tradicionalmente, fue ejecutada a travs del control directo del Estado sobre precios y salarios, y el uso del empleo pblico y
los subsidios indirectos, como mecanismos complementarios. La desregulacin deja sin poltica de ingresos, al menos explcitamente, al Estado venezolano en 1989. Por otro lado, los desfases claros operados en la reforma estructural del sector social permiti que siguiera la ejecucin de este gasto bajo la
administracin de las burocracias gubernamentales y gremiales, cuya conducta responde ms al inters del grupo gestor que a la de las necesidades de los
grupos de ingresos que sirven, arrogndose una representatividad del colectivo
que lo que hace es ocultar las ineficiencias y persecucin de rentas privadas.
Hecho que, junto con la escasez presupuestaria que han venido soportando el
presupuesto y la lgica monoplica, cuando no estrictamente poltica, que
impone su oferta, conduce a una cada en la cantidad y calidad de estos servicios que contrae con tanta intensidad como los salarios, la canasta de consumo
de la poblacin.
La respuesta gubernamental en materia de poltica social se limit a las medidas de compensacin va subsidios directos, focalizados y administrados a travs de canales no tradicionales (las organizaciones no gubernamentales y las
redes institucionales de las escuelas y centros ambulatorios). Centrados en el
intento de compensar los costos del ajuste, una vez la economa pasa a crecer y
hasta 1992 estabilizar el nivel de precios, la creciente magnitud del gasto aplicado a travs de estos programas termina por sobrecompensar, ms all de las
prdidas atribuibles al ajuste a los sectores objeto de gasto, sin que, por otro
lado, tanto la presin poltico-social como el deterioro de los indicadores sociales hayan cedido.
III. Inflacin y poltica de ingresos
La inflacin en Venezuela ha adquirido en la ltima dcada valores lo suficientemente altos como para desconsiderar sus efectos negativos en trminos distributivos, asignativos y de grados de libertad para la escogencia de polticas econmicas alternativas (ver grfico 13: Inflacin en Venezuela). A su vez, los rangos de
variacin de los precios no son lo suficientemente altos como para, una vez generalizados los mecanismos de proteccin contra la inflacin (contratos plenamente indicados), el pleno empleo pueda ser alcanzado con distintas tasas de equilibrio. Y, en consecuencia, las polticas deflacionarias puedan ser menos costosas
en producto y en resistencia de los agentes econmicos.
85
FRANCISCO VIVANCOS
Grfico 13
Inflacin en Venezuela
(perodo 1979-93)
Variacin IPC
140
120
100
80
60
40
20
0
79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93
Aos
Nota: Tasas anuales
Los rangos de variacin de la inflacin desde mediados de los 70 permiten

calificar a Venezuela como un pas de inflacin moderada y persistente (Dornbusch y Fisher, 1992) y, por tanto, con un efecto de erosin sostenido sobre el
nivel y estructura del ingreso real en la medida en que la capacidad de proteccin de los grupos perceptores de renta sea insuficiente y desigual. Grados de
reajuste salarial rezagados y parciales (no plenos) o fuentes concentradas de
ingresos en precios no indizados tendrn efectos adicionales sobre el nivel de
bienestar. Por el contrario, aquellos sectores protegidos por rentas que se mantienen a la par o, incluso, se sobreajustan al ritmo de inflacin (en algunos
perodos las tasas de inters o parte del portafolio denominado en divisas),
tienden a mejorar su participacin en la distribucin de la riqueza. Es este
factor el que concentra en Venezuela el impacto redistributivo desfavorable de
la inflacin, ms que la elevacin diferenciada del precio de la canasta bsica, al
menos en el ltimo bienio (ver grficos 14 y 15 y cuadro).
Si bien la inflacin al consumidor hasta 1990 fue ms elevada para los estratos
I y II de ingresos (el 50 por ciento ms pobre de la poblacin), a partir de esa
fecha y por la combinacin de una mayor competencia en los rubros de ali-
86
Grfico 14
Inflacin por estratos de ingresos
(promedio anual 1985-88)
%
35
30
25
20
15
10
85
86
87
88
Aos
* III
II
II
Nota: El estrato I representa el 25 por ciento de la poblacin de menor ingreso.

Fuente: Boletn de Indicadores Semanales, BCV.
Grfico 15
%
42
40
38
36
34
32
30
28
90
91
Aos
II
* III
92
93
II
Nota: El estrato I representa el 25 por ciento de la poblacin de menor ingreso

87
FRANCISCO VIVANCOS
mentos y bebidas, tras la desgravacin arancelaria, y las rigideces de oferta en

gastos diversos y gastos del hogar, las mayores tasas de inflacin se concentran
en los estratos III y IV de ingresos. No obstante, los factores arriba mencionados de limitaciones en la capacidad de proteccin del ingreso salarial, deben ser
ms relevantes a la hora de explicar el efecto distributivo neto de la inflacin.
Estratos
AOS
II
III
IV
85
86
87
88
89
90
91
92
93
17.5
16.9
33.0
31.7
92.3
41.3
34.8
30.6
34.9
12.8
12.0
32.1
28.8
81.2
41.8
32.9
29.9
35.9
12.3
12.7
30.6
31.2
85.1
39.2
33.5
29.9
36.6
8.5
9.3
23.9
27.6
82.5
40.7
34.9
33.1
39.0
En efecto, una parte sustancial del aumento en el grado de conflictividad poltico-social proviene de la persistencia de altas tasas de inflacin en el ltimo
trienio y, de su efecto, en el bienestar social, asimtrico respecto a los beneficios que origina el crecimiento econmico y el empleo.
Una inflacin alta y sostenida como la observada desde 1987, adems de dificultar la consecucin y consolidacin de los equilibrios macroeconmicos necesarios, impone prdidas masivas, profundas e insuficientemente anticipadas
(por lo menos en sus primeras fases) en la poblacin. Si dichas prdidas, en
adicin, se combinan con limitaciones estructurales en los mecanismos de compensacin (indicacin parcial y rezagada), es ineludible la reduccin en los
niveles de tolerancia por la extrema prolongacin de la tendencia contractiva
en el ingreso real.
La inflacin ha pasado de ser un problema fundamentalmente econmico a
convertirse en un problema con derivaciones poltico-sociales clave. Agudizado
por el profundo shock de precios de 1989, la insuficiente desaceleracin en el
ritmo de crecimiento de los precios en 1990 y la resistencia posterior a dismi-
88
nuir desde niveles de alrededor de 30 por ciento, fenmeno causado por la

particular combinacin de las polticas fiscal y monetaria seleccionadas y, por
consecuencia, debe ser anotado como dbito de dicho programa.
La urgencia del crecimiento econmico y la reduccin del desempleo, a costa
de mantener tasas de inflacin elevadas, han decantado la poltica econmica
hacia la impresin de un sesgo expansivo globalmente perjudicial12. Crecer con
un motor fiscal, alimentado cada vez con mayor intensidad por su financiamiento va depreciacin del tipo de cambio, ha sacrificado el control de la inflacin, profundizado los desequilibrios en la programacin y efectividad de la poltica monetaria e invalidado los cambios de precios relativos en la direccin
adecuada. Adems, y esto fue definitivo para la inviabilidad poltica del programa de estabilizacin y ajuste estructural, calcul deficientemente los beneficios
globales del crecimiento contra las prdidas provenientes de la inflacin.
Las ventajas del crecimiento econmico, bajo el patrn concentrado que caracteriz el perodo 1990-91, fueron ms sectorializadas, apropiables y limitadas
que las prdidas por inflacin. La inflacin castig directa y masivamente a los
consumidores y a los propietarios de capital y mano de obra de aquellos sectores cuyos precios relativos se deterioraron, sin que pudieran compensar las
ganancias recibidas por los beneficiarios del crecimiento.
En la reciente aceleracin inflacionaria, en un ambiente monetario altamente
restrictivo, se ha incorporado un elemento adicional que tiende a complicar las
posibilidades de una reduccin futura rpida de la misma, en la medida en que
incorpora factores relacionados con el empeoramiento de las expectativas econmicas de los agentes sobre la evolucin de los precios bsicos, tipo de cambio y dficit fiscal. Expectativas que, especialmente en 1993, originaron la
anticipacin del consumo, la expansin del crdito interno y la utilizacin
cada vez ms generalizada de mecanismos de indizacin.
Tradicionalmente, los factores determinantes de la inflacin suelen agruparse
en: a) factores de demanda, como consecuencia de la expansin no anticipada
de oferta primaria de dinero y/o aumento en el crdito interno y expectativas
inflacionarias que aceleran o anticipan los componentes del gasto agregado
interno; y b) factores de costos que, como los aumentos salariales y de mrge12.
En el clculo de ganancias y prdidas de apoyo poltico esperado de escenarios alternativos

extremos que suponen preferencias opuestas en las canastas seleccionadas de crecimiento e inflacin (al modo de la Curva de Phillips de corto plazo): uno, el escogido, con ms puntos de
crecimiento del PIB, aceptando puntos adicionales de inflacin; contra otro, el rechazado, donde
se combinaban variaciones positivas ms moderadas del producto a cambio de menores tasas de
inflacin.
89
FRANCISCO VIVANCOS
nes de comercializacin, alzas en el costo del crdito, ajustes de tarifas y precios

de insumos bsicos o depreciacin del tipo de cambio, tienden parcial o totalmente a trasladarse a los precios finales. Tasas sostenidas de inflacin pueden
alcanzar niveles y rutas de evolucin que se desconectan de sus causas originales, como consecuencia de mecanismos de propagacin que retroalimentan y
mantienen la expansin de los precios por sobre el factor de empuje inicial13,
siempre que sean validadas monetariamente.
En el caso venezolano reciente, tanto algunos componentes laborales, no reflejados en el salario percibido por el trabajador, pero s en el incremento de los
costos de la mano de obra (en lo fundamental por efecto de la aplicacin de la
nueva legislacin laboral), como las tarifas de algunos bienes y servicios bsicos
(comunicaciones y electricidad), con incidencia en los costos de produccin,
han venido creciendo de manera acelerada. Asimismo, el ritmo de depreciacin en el tipo de cambio ha venido actuando por la doble va del mayor costo
de los importables y de un dato clave para la formacin de expectativas de los
agentes y la fijacin preventiva de precios, tanto de bienes transables como no
transables. La persistencia de altas y sostenidas tasas de inflacin durante los
ltimos cinco aos ha propiciado la bsqueda y consolidacin de contratos,
cuya regla explcita de fijacin de precios es la consideracin de ajustes en
funcin de la inflacin (pasada o esperada). Esto es, cada vez se utiliza de forma
ms generalizada los mecanismos de indizacin.
Por otro lado, existe consenso en que la inflacin como fenmeno de largo
plazo tiene origen en el exceso de oferta monetaria14, sea por el intento de
financiar los dficit fiscales a travs de emisin de dinero, por shocks externos15
o por la expansin en el crdito interno al sector privado. Altas y sostenidas
13.
14.
15.
Pueden consultarse con relacin al tema, el ensayo original de Robert Lucas, Expectations and
the Neutrality of Money, en Journal of Economic Theory, abril, 1972; o los ms recientes anlisis
de Arida, P. y Lara-Resende, A., Inertial Inflation and Monetary Reform: Brazil, Williamson,
J., editor, en Inflation and indexation: Argentina, Brazil, and Israel, Institute of Internationl
Economics, Washington, D.C., 1985 o a Ramos, J., Inflacin persistente, inflacin reprimida
e hiperinflacin: lecciones de inflacin y estabilizacin en Chile, Cuadernos de Economa, Santiago de Chile, diciembre, 1977.
Esta proposicin se sustenta en la Ecuacin Cuantitativa del Dinero, que vincula el nivel de
precios con la cantidad de oferta monetaria, tal que: M * V = P * Y, donde M es la cantidad de
medios de pago, V la velocidad de circulacin del dinero, P el nivel de precios e Y es la renta real
o producto. Si Y, por rigideces en la oferta (o pleno empleo), y V permanecen constantes en el corto
plazo, todo incremento en la cantidad de dinero se traducir en aumentos de precios.
En el caso de economas con un alto grado de apertura, como la venezolana, la oferta monetaria
tiene un considerable componente exgeno. De este modo, entradas abruptas de divisas va
balanza comercial o cuenta de capital, exigen un esfuerzo de esterilizacin por parte del Banco
Central no siempre eficaz.
90
tasas de expansin monetaria hacen que los mercados reales se acomoden a las
variaciones de la liquidez que validan la velocidad de crecimiento de los precios, de modo que medidas restrictivas extraordinarias en la esfera monetaria
suelen arriesgar nivel de actividad econmica, en lugar de centrarse en el efecto
de reduccin del ritmo de expansin de los precios16.
De hecho, el intercambio entre desaceleracin de la inflacin y variacin en el
nivel de producto (y empleo), formalizado a travs de la Curva de Phillips
modificada con expectativas, relaciona las variaciones en el exceso de demanda (o en trminos de empleo, las diferencias entre las tasas efectiva y natural de
desocupacin) y la inflacin no esperada (las diferencias entre la inflacin efectiva y la esperada). Dicha relacin muestra que la aceleracin de la demanda
agregada, por va fiscal o monetaria, reduce el desempleo (y viceversa) si y slo
si la inflacin esperada es inferior a la que efectivamente se asocia al nuevo nivel
de demanda agregada. El efecto real ser tanto mayor en la medida que el
margen de error de los agentes econmicos sea superior. Sin embargo, la capacidad de maniobra de los decisores de poltica es limitado: el aprendizaje
progresivo del funcionamiento del trade off, por parte de los agentes, acercar
la inflacin esperada a la inflacin efectivamente realizada, eliminndose el
exceso de demanda y acomodndose los niveles de producto y empleo a sus
posiciones de equilibrio originales, es decir, anulndose los efectos reales17. En
el lmite, un ajuste plenamente exitoso e instantneo de las expectativas deja
intacto el producto y el empleo, y se traduce exclusivamente en precios18. Por
el contrario, una superior desviacin o rigidez en el ajuste de expectativas conllevara a alcanzar variaciones del producto ms altas, tentando al activismo
(hacia arriba) a sostener polticas expansivas de gasto, pero tambin disuadindolo de aplicar activismo (hacia abajo) por los superiores costos recesivos asociados y el reducido impacto en desaceleracin de precios.
16.
17.
18.
Un tratamiento comprensivo del tema puede consultarse en Ramos, J., Polticas de estabilizacin, aparecido en Polticas macroeconmicas. Una perspectiva latinoamericana, Ren Cortzar
Editor, Cieplan, Santiago, 1988; o bien, en Phelps, E., Inflation Policy and Unemployment
Theory, New York, Norton, 1972.
Las ganancias de produccin son temporales y su longitud es una funcin directa de la capacidad
de repetirse los errores en la formacin de expectativas de precios de los agentes. Puesto que
existen buenas razones (empricas y formales) para presumir el aprendizaje por error, el mecanismo de operacin de este intercambio tiende a revelarse a la larga y, por consecuencia, a perder
potencia los cambios en produccin.
La afinacin de las expectativas determinara movimientos completos de la Curva de Phillips de
corto plazo hacia arriba o hacia abajo, dependiendo del signo positivo o negativo de la variacin
de la demanda agregada, lo que supone una curva de intercambio en el largo plazo totalmente
vertical: el nivel de PIB y ocupacin de equilibrio es consistente con tasas de inflacin alternativas,
lo que dejara escaso margen a la capacidad de modificar los niveles meta de actividad y empleo
por parte de la poltica econmica activista.
91
FRANCISCO VIVANCOS
En estas circunstancias, una estructura fiscal como la venezolana, inflexible a la

acomodacin hacia abajo y con efectos monetarios considerables, ha tendido a
anular la efectividad de los esfuerzos monetarios del Banco Central por reducir
la tasa de inflacin y lo exige en su esfuerzo de esterilizacin monetaria. Como
se ha evidenciado en los ltimos aos, puede llegar a ser tecnolgica e institucionalmente imposible destruir la magnitud requerida de dinero, compatible
con la reversin de las expectativas inflacionarias, desmontaje de los mecanismos de indizacin y, por tanto, con convergencia de los niveles meta pblicos
con la inflacin esperada por los agentes econmicos.
En rutas de alto y sostenido crecimiento de los precios, la tasa de expansin de
la liquidez monetaria valida la inflacin; y, por otro lado, el tipo de cambio, los
salarios y los mrgenes de comercializacin tienden a ajustarse protegiendo
metas comerciales o distributivas. Con un perodo lo suficientemente prolongado como para que los agentes econmicos perciban a la inflacin como permanente (en lugar de slo un evento de correccin de precios), es inevitable
que reaccionen protegindose contra sta.
En la reciente conducta de los precios, nuevos elementos de alimentacin han
tendido a actuar. El levantamiento de la fijacin de precios a nivel del mayorista y su sustitucin por el marcaje al detal, reconstitua los mecanismos de
fijacin de precios con base en el mercado. Fue apreciada por consumidores y
detallistas como la eliminacin de la ltima barrera para especular libremente, apreciacin, por supuesto, incorrecta, pero poderosa en la formacin de
expectativas y en la acomodacin de conductas preventivas, al promover anticipacin de consumo y remarcaje de precios para evitar prdidas relativas de
posicionamiento. Al igual que la posterior aplicacin del impuesto al valor
agregado a nivel de mayoristas (octubre de 1993), represent un impulso adicional en la aceleracin inflacionaria. En segundo trmino, la brecha fiscal
abierta en 1992 se percibi como imposible de cubrir por vas distintas al
endeudamiento interno o a mecanismos de emisin inorgnica (cambiaria y
monetaria). Por ltimo, las desfavorables expectativas sobre las dificultades cambiarias, tanto por rezago como por eventuales medidas de defensa, de las reservas internacionales y controles de las operaciones, elevaron el nivel de incertidumbre, propiciando la recomposicin parcial del portafolio de activos a favor
de las divisas, adelantando el consumo de bienes importados y anticipando el
recrudecimiento de la inflacin por va del encarecimiento de la divisa.
El fenmeno inflacionario operando de manera devastadora sobre los ingresos
de la poblacin, se coloca como el problema fundamental a ser atacado, con el
menor costo recesivo posible. Las dificultades de la desaceleracin pueden ser
92
mayores en la medida en que proliferen mecanismos indicatorios de salarios,

tipo de cambio, tasas de inters y bienes y servicios no transables, que tienden
a determinarse desde atrs19 hacia adelante. De ser as, el activismo hacia abajo
adquiere mayor potencia y viabilidad: es posible reducir la inflacin, con un
bajo costo recesivo, porque se han flexibilizado los precios. En rigor, esta flexibilizacin ser efectiva en la medida en que la formacin de los precios a travs
de expectativas adopte como suya la meta de inflacin gubernamental. Esto es,
que la poltica de estabilizacin tenga credibilidad. El balance de los programas de estabilizacin parece indicar que para que la meta de inflacin oficial
sea creda, el set de medidas debe ser coherente20, sostenible en el tiempo21 y
con garantas adecuadas para que todos los agentes, y no slo una fraccin de
stos, adopten las mismas metas22. Adems, si la experiencia en el pasado indica que las autoridades han errado persistentemente en la meta observada de
inflacin frente a la anunciada, o peor, que han tenido metas de inflacin implcitas que han ocultado a los agentes y han persistido en trampearlos, los
nuevos anuncios antiinflacionarios no slo no sern credos, sino que provocarn el efecto perverso de promover las conductas de salvaguarda de precios
relativos e ingreso, por parte de los agentes. De este modo, el error gubernamental pasado de creer en la ingenuidad o ignorancia del pblico contamina el
futuro y dificulta la asuncin de las metas de inflacin.
19.
20.
21.
22.
La indizacin hacia atrs supone la correccin de precios en funcin del comportamiento pasado
de un indicador de referencia, por ejemplo, el IPC. Este mecanismo determina rigideces en los
ajustes a las metas de inflacin, con el efecto adicional de instruir a los agentes en su proceso de
aprendizaje inflacionario. En la medida en que sus expectativas de inflacin diverjan de la
inflacin observada, la correccin de las estrategias inflacionarias acerca los valores esperados a los
observados, es decir, disminuye el error sistemtico por el mejoramiento del modelo implcito
de explicacin de la inflacin. As, las expectativas adaptativas derivan en expectativas racionales,
lo que indefectiblemente ocurre cuando el crecimiento de los precios se vuelve persistente en el
tiempo.
Un programa de estabilizacin que combine una poltica monetaria restrictiva y una poltica fiscal
expansiva, con el agravante de alta exogeneidad de la oferta monetaria, justamente por razones
fiscales, no slo reduce la efectividad de la estabilizacin, sino que es apreciado por los agentes
econmicos, y con razn, como inconsistente y, por tanto, destinado al fracaso.
La fortaleza gubernamental en programas antiinflacionarios guarda relacin inversa, en mercados
polticos abiertos, con la fase del ciclo electoral. Un programa al final del perodo gubernamental
puede ser interpretado como de corto aliento debido a su costo poltico y a la incertidumbre sobre
la continuidad de su direccin bajo el nuevo gobierno. En esas circunstancias, probablemente no
sea credo.
Si no se garantiza la difusin en todos los mercados y agentes de la meta inflacionaria, el nivel de
incertidumbre se eleva, dado que un error de clculo (o exceso de confianza) puede castigar los
precios relativos e ingresos de los que se hayan adaptado a la misma, respecto a los que no lo
hicieron. As tendrn incentivos para esperar y ver y, en esa medida, reducir la efectividad del
programa.
93
FRANCISCO VIVANCOS
Por lo anterior, el esfuerzo gubernamental por estabilizar precios, no slo supone cierta disciplina en el control de la demanda agregada interna, sino que
puede adicionar la forma de una variante menos ortodoxa, combinacin de
polticas contractivas con algunos controles selectivos de precios que, arrancando con algunos marcadores bsicos (salario mnimo, gasolina, ciertas tarifas
por servicios pblicos), d seales de avances en la estabilizacin de precios.
El programa de estabilizacin, sin duda, enfrenta algunos limitantes bsicos
en su ejecucin. En primer lugar, ocurre en circunstancias en las que la gestin
fiscal evidencia sntomas de un considerable desequilibrio por el debilitamiento de las fuentes de generacin de ingresos internos (contraccin del nivel de
ingreso domstico e ilegitimidad de los nuevos impuestos al consumo) y externos (ciclo de precios deprimidos en los mercados bsicos de exportacin y baja
en la presin tributaria petrolera) e inflexibilizacin de los gastos (deuda externa
e interna, presiones mltiples de aportes presupuestarios corrientes y superiores
transferencias cuasifiscales para la estabilizacin del sistema financiero). En segundo lugar, parte de una base de apoyos polticos e institucionales precaria por
la situacin de minora parlamentaria, potenciales coaliciones muy sesgadas y un
cuadro de compromisos electorales generales, cuyo incumplimiento o desviacin
pueden revertir muy rpidamente en la prdida de apoyos generales.
En tercer lugar, el programa de estabilizacin ha de considerar la creciente
inclusin de mecanismos de indizacin en mercados fundamentales, tanto por
decisiones pblicas (tarifas de servicios y tipo de cambio) como por estrategias
de defensa de los propietarios factoriales.
En esas condiciones, el xito de la desaceleracin inflacionaria depende crucialmente de la credibilidad del programa de estabilizacin, la que a su vez slo es
posible si el uso de anclas nominales (sean cambiarias o monetarias) se acompaan de una desindizacin plena de los restantes precios (de los factores primarios y de los activos), en un programa de reduccin de la brecha fiscal,
sostenible en el tiempo, y en estrecha coordinacin con la poltica monetaria.
Es precisamente en ese proceso de formacin de expectativas inflacionarias y de
pugnas distributivas donde la poltica de ingresos podra tener un papel que
desempear como instrumento de coordinacin de estimaciones de tasas inflacionarias convergentes hacia la meta gubernamental y como distribuidor intertemporal de prdidas y ganancias de los agentes econmicos en el proceso
de transicin hacia una economa en crecimiento con ms bajas tasas de inflacin. En adicin, la credibilidad del programa en la capacidad gubernamental
para enfrentar los desequilibrios, reducira los eventuales ataques especulativos
contra la moneda, sin obligar a un sobreesfuerzo en trminos de tasas de inte-
94
rs, producto real o controles administrativos. Por ltimo, un potencial efecto

benfico aludira a la generacin de lealtades de aquellos grupos sociales e institucionales cuya radicalizacin ha favorecido un entorno inestable y de mayor
riesgo poltico, a travs del freno rpido, y sin consecuencias negativas ulteriores, el deterioro de las condiciones de vida de estos grupos y la canalizacin
institucional de su disenso.
Sin embargo, las versiones menos ortodoxas de las polticas de ingresos tienen asociadas un conjunto variado de dificultades operativas y conceptuales.
Una de las limitaciones de esta combinacin de polticas de demanda y precios
es la seleccin de los precios clave en la formacin de expectativas. Si se fijan
slo algunos precios y no los precios macroeconmicos relevantes, ser inevitable modificaciones indeseadas en los precios relativos, cambios redistributivos
y, probablemente, el empeoramiento del dficit pblico.
En segundo lugar, por lo general, en el intento de hacer converger hacia tasas
de inflacin menores la inflacin esperada por los agentes, los gobiernos apelan
a anclas nominales (cambiarias o monetarias) o a la combinacin de congelamientos de precios temporales, tras algunas correcciones de precios relativos
iniciales. Las experiencias disponibles sealan que, a pesar de xitos espectaculares en materia de inflacin y producto en las primeras fases del proceso, los
insuficientes ajustes fiscales y la erosin de la credibilidad en la reputacin
antiinflacionaria del gobierno terminan por hacer fracasar el esfuerzo de estabilizacin, intensificando los procesos de desequilibrio e inflacin. Un aspecto
relacionado con lo anterior, guarda referencia con la coordinacin entre polticas. Las desincronas, pugnas entre la autoridad fiscal y monetaria, bsqueda
de objetivos contrapuestos, inconsistencias entre la fijacin de algunos precios
y la continuidad de las prcticas de indizacin en otros, tiende a debilitar
enormemente la potencia antiinflacionaria de las polticas heterodoxas de
ingresos. El uso de ellas puede resultar en un juego de intercambio extraordinariamente complejo en su operacin. El considerable nmero de agentes
implicados, dada la diversidad institucional creciente que exhibe el pas, la
evidente debilidad poltica de la coalicin gubernamental y, muy especialmente, los evidentes problemas de representatividad que la mayora de ellos
acarrea, lo que abre en un abanico muy amplio el tipo de estrategias posibles
de cooperacin o rivalidad, as como la cuanta de los pagos implcitos en
dicho juego puede llevar a la ausencia de solucin de este modelo. En estas
circunstancias, depositar toda la confianza de la estabilizacin en un sistema
de acuerdos nacionales, aunque slo sean indicativos, puede ser riesgoso, si
no irresponsable.
95
FRANCISCO VIVANCOS
Las probabilidades de xito, en consecuencia, de estas versiones de estabilizacin23, dependern de un diseo muy afinado de las estrategias para mediar
entre conflictos de los distintos grupos sociales, de su capacidad de control
sobre las variables clave y de la pertinencia que guarde con la fuente de generacin bsica de la inflacin misma. Una poltica de ingresos deficientemente
implantada, con sobrestimacin del componente inercial de la inflacin o descontextualizada de sus funciones y capacidades reales, lejos de ser eficaz, puede
institucionalizar cuellos de botella, tales como indicadores donde antes no
existan, y crear las inercias que precisamente trata de atacar.
IV. Conclusiones
El deterioro sostenido del ingreso real y la calidad de vida del venezolano desde
inicios de los 80, constituye una preocupacin bsica, tanto desde el punto de
vista de consideraciones ticas como en el estricto plano de la estabilidad macroeconmica y el potencial de crecimiento de largo plazo de la economa venezolana. Su pronta solucin es crucial para otorgarle viabilidad poltica y social al
pas y dotar de la legitimidad perdida al deseable proceso de crecimiento econmico, sustentado en la apertura y la orientacin hacia procesos de mercado.
No obstante, la estrategia de crecimiento por venir posee cada vez menos grados
de libertad para errar, enmendar o ser insuficientemente eficaz en los resultados
temporales de la estabilizacin. La acumulacin de prdidas de bienestar registrada y la superior intransigencia de los grupos sociales a nuevos ajustes contractivos que compriman su ingreso en el corto plazo, a cambio de rendimientos
futuros en mayor empleo y salario, es una barrera formidable, que se suma a la
falta de respuestas desde el lado de la poltica social, originada en el fracaso de las
polticas distribucionistas tradicionales (controles, subsidios generalizados y expansin del gasto pblico) para difundir socialmente los frutos del crecimiento.
El rediseo de la poltica de ingresos y de la poltica social pasa por asumir
como elementos centrales y premisas los siguientes aspectos. La estabilizacin como reduccin drstica de la inflacin es una prioridad para el restablecimiento de sendas de crecimiento sostenibles pero, sobre todo, es un
requisito para frenar primero, y recuperar a la brevedad, la disminucin del
23.
En rigor, un presupuesto nacional, como medida aproximada de la programacin fiscal, que

opera con premisas de 30 por ciento de inflacin y 35 por ciento de tasa de depreciacin, con
dificultades puede ser admitido como una seal de la intencin estabilizadora (lase antiinflacionaria)
del gobierno.
96
ingreso real del venezolano y eliminar los efectos redistributivos aleatorios y

perversos que se originan en la capacidad diferenciada de los agentes para
protegerse de ese fenmeno. Un programa centrado en el combate a la inflacin no debe ser por fuerza extremadamente recesivo y, por ello, costoso en
trminos de empleo, producto e ingreso. Bajo condiciones de credibilidad y
consistencia en el set de polticas pblicas, se pueden recibir los beneficios
de bajas tasas de inflacin, sin pagar el costo recesivo que suele asignrsele.
La capacidad de cualquier economa para crecer en el largo plazo est asociada a la posibilidad que muestre para invertir, elevar su productividad global
y factorial y distribuir razonablemente la riqueza. Slo polticas estables centradas en la acumulacin de capital humano y aumentos sostenidos de la
eficiencia, estn en capacidad de garantizar ese patrn de creacin y difusin
de la riqueza.
El reto crucial de esta dcada, ms que detener la cada del ingreso real es
iniciar una vigorosa recuperacin del mismo. El programa de estabilizacin,
por tanto, debe ser acompaado de polticas que afecten directamente los determinantes de la productividad laboral, la capacidad de absorcin de empleo
y de inversin del aparato productivo privado. Mecanismos adicionales y mejor focalizados de ayuda a grupos que, transitoria o permanentemente, son
vulnerables deben ser administrados bajo el marco de la solidaridad y responsabilidad social, ms que bajo un enfoque de justicia redistributiva mal sustentada y peor aplicada, por las negativas consecuencias que ejerce sobre los precios factoriales, la competitividad y las recompensas a la productividad.
La descomposicin de los canales de provisin de bienes y servicios bsicos de
carcter pblico como educacin, salud y seguridad constituye una causa bsica adicional del deterioro de la calidad de vida del venezolano. La prdida de
eficiencia en su produccin ha tendido a contraer con tanta intensidad como
los salarios, la calidad y cantidad de bienes incluidos de consumo de los sectores de menores ingresos. Una profunda reestructuracin de estos servicios es
tambin una condicin clave para la recuperacin del ingreso real.
Por ltimo, y como bien ensea la experiencia reciente de estabilizacin en otros
pases del continente, los controles de precios, en el marco de polticas de ingreso
de tipo heterodoxo, no son sustitutos de la disciplina fiscal para reducir las expectativas inflacionarias de los agentes econmicos, en especial cuando se anticipa un dficit fiscal prximo, el abandono de los acuerdos de precios, la intensificacin de la inflacin y la ausencia de programas alternativos para enfrentarla.
Estos parmetros de la accin pblica en materia de salarios, ingresos y provisin de bienes pblicos enmarcan las siguientes propuestas:
97
FRANCISCO VIVANCOS
a) En materia del mercado laboral es imprescindible flexibilizar su funcionamiento y fortalecer la capacidad de absorcin de mano de obra, a travs de
programas de formacin de mano de obra especializada, cofinanciados por el
Estado y el sector privado; programas de crdito fiscal que permitan la reduccin temporal de la carga tributaria por inversiones dirigidas a elevar la productividad y a la ampliacin de la nmina laboral; y la reestructuracin del
Ministerio del Trabajo en direccin a constituirlo en una agencia eficaz de
arbitraje de pugnas obrero-patronales, promocin de sindicatos autnomos y
la negociacin colectiva como instrumento de resolucin privada y racional de
conflictos y provisin de informacin y consolidacin de ofertas y demandas
laborales.
b) Debe minimizarse el uso de las correcciones salariales por va administrativa, sin correlato a condiciones sectoriales y de localizacin diversas y no
vinculadas a modificaciones de la productividad. Los salarios, como precio
bsico de formacin de los costos de produccin, debe estar asociado al aporte de riqueza y no a fines redistributivos, para cuyos propsitos existen otros
instrumentos. Una actuacin mediadora de las agencias pblicas que compense eventuales distribuciones desiguales en la capacidad de negociacin de
las partes puede alinear de forma ms eficaz incrementos salariales con incrementos de productividad.
c) Reforma del actual rgimen de prestaciones sociales, de forma de separar las
funciones previsionales relativas a pensiones y jubilaciones, de la atencin mdico-hospitalaria. La transicin hacia un esquema de Fondos de Pensiones, de
libre afiliacin, aportes compartidos de empresas y trabajadores, adems de
profundizar el proceso de formacin de ahorro nacional, limitara el financiamiento gubernamental irresponsable y, lo fundamental, garantizara rendimientos superiores y de menor riesgo a la poblacin trabajadora.
d) Las medidas anteriores, contribuyendo a la formacin de salarios y volumen
de ocupacin de forma ms eficaz, deben complementarse con una superior
atencin a los determinantes desde la oferta del patrn de crecimiento. Programas selectivos de incentivos a la innovacin tecnolgica, fortalecimiento de la
infraestructura de apoyo a la produccin, constitucin de redes de informacin de inteligencia de mercado, eliminacin de obstculos institucionales a la
inversin en capital de riesgo, junto con el redimensionamiento de la inversin
en capital humano, al actuar directa y positivamente sobre los determinantes
de la productividad son la nica va consistente de mejorar el ingreso real de
forma permanente. En efecto, un ambicioso programa de educacin para el
trabajo y mecanismos que fomenten el financiamiento de la inversin en capi-
98
tal humano, tanto bsica como especializada, es probablemente la va ms

eficiente de elevar en el largo plazo las remuneraciones de los trabajadores.
e) Reformulacin de los programas sociales compensatorios de manera de elevar la eficacia con la que llegan a los sectores objeto. Ello supone: reorientar
recursos desde programas concesionales hacia programas que mejoran la productividad y calidad de vida de los grupos vulnerables (guarderas infantiles,
atencin materno-infantil, becas-trabajo y programas de apoyo a las microempresas, apoyo a la consolidacin y dotacin de infraestructura en las zonas marginales); ampliacin de los canales de distribucin de recursos desde la
escuela bsica, con una cobertura limitada de los sectores ms desprovistos de
atencin solidaria, hacia las comunidades organizadas; e instalacin de mecanismos de negociacin de estas ayudas contra el logro de objetivos comunales
positivos (metas de contribucin al mejoramiento del medio ambiente del
barrio en trminos de seguridad, mantenimiento de reas comunes, control de
las construcciones, entre otros).
f ) Reestructuracin de la provisin de servicios de educacin y salud gratuitos.
La concentracin del Estado en estas reas de responsabilidad, para las que
cuenta con indudables ventajas comparativas, importa una reforma integral de
dichos servicios, que van desde el replanteamiento de los mecanismos de gestin centralizada y bajo poder de los gremios respectivos, hasta los mecanismos
de financiamiento pblicos y privados y acceso indiscriminado, pero de psima calidad, por lo general, a los mismos. Aunque puede ser prolongado en el
tiempo y sujeto a restricciones institucionales y fricciones de grupos afectados
considerables, la reestructuracin del sector salud, educacin y seguridad pblica es indispensable. La descentralizacin de esos servicios, tal que su acercamiento a la comunidad permita ajustar con mayor rigor ofertas y demandas y
controlar la eficiencia de su gestin; la conversin de los ministerios respectivos
en unidades de control estratgico y planeacin del sistema, en lugar de macrocentros operativos contra los que se cargan todas las presiones de los agentes; a nivel de educacin superior, seleccin ms racional, con informacin
tributaria y de patrimonio familiar, de los perceptores gratuitos de estos servicios y alineacin, aunque sea parcial, de los costos de provisin respecto a los
beneficios privatizables que supone, lo que no significa eliminar la gratuidad
de la enseanza, sino ms bien hacerla menos regresiva desde el punto de vista
distributivo y romper el cerco de escasez y empeoramiento de la calidad en la
que ha venido derivando en los ltimos aos.
99
FRANCISCO VIVANCOS
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101
F
V
REAJUSTE
ESTRUCTURAL
DE LA ECONOMA Y
DESINDUSTRIALIZACIN
EN VENEZUELA
RANCISCO
IVANCOS
HCTOR VALECILLOS TORO
Ensayo publicado en la Revista BCV, vol. 8, nmero especial, 1993-1994 (pp. 61-99).
No se incluy el anexo estadstico que acompaa al trabajo.
La instrumentacin, a partir de 1989, de la llamada poltica de reajuste estructural de la economa, que conllev un cambio radical y rpido respecto a las orientaciones prevalecientes, en las tres dcadas precedentes, en la accin gubernamental y
en la de los agentes econmicos, tuvo consecuencias de gran importancia, algunas de
ellas traumticas, para la estructura y funcionamiento de las actividades productivas del pas. De estas ltimas, las que experimentaron uno de los impactos ms
severos fueron las de la industria manufacturera. Entre 1958 y finales de los aos
70, el sector industrial logr expandir sus niveles de produccin y de empleo, as
como diversificarse sectorialmente y renovarse tecnolgicamente. Desarrollo y modernizacin que se dio en el marco de la poltica de sustitucin de importaciones, con
alta proteccin arancelaria, uso masivo de cupos y prohibiciones, y generoso apoyo
financiero del Estado. Este desarrollo, orientado casi completamente hacia el mercado interno, estuvo signado por la fragilidad de sus procesos, razn por la cual cuando afloran las crisis cambiaria y fiscal en 1983, el sector pasa a vivir una situacin
sumamente comprometida.
La poltica implementada en 1989 intentaba corregir la mayora de las deficiencias y problemas que aquejaban a la industria fabril. Su propsito explcito era el de
provocar una reconversin tecnolgica y productiva del sector que permitiese su recuperacin y modernizacin sobre bases de una mayor productividad y capacidad competitiva con la produccin del exterior. A estos fines se instrument una reforma
comercial que procuraba romper el sesgo antiexportador de la poltica econmica
precedente. El propsito principal del ensayo es el de evaluar la forma y el grado en
que la nueva orientacin alcanz sus objetivos. Aunque el autor reconoce que cinco
aos son poco tiempo para percibir cabalmente la influencia de la nueva poltica,
afirma, sin embargo, que esos objetivos distan mucho de haber sido alcanzados. Por
el contrario, al permitir un aumento rpido y desproporcionado de las importaciones de manufacturas (respecto al nivel de actividad econmica global, fuertemente
afectada por la recesin), esa poltica enerv la capacidad de respuesta del sector
industrial, sin que se llegase a materializar el proceso esperado de reconversin. En
otras palabras, la poltica de reajuste estructural condujo a un fuerte proceso de
desindustrializacin, con su correlato de baja sustancial del empleo, contraccin en
la contribucin del sector al PIB global, acentuacin de la baja tasa de inversin y
profundizacin apreciable del dficit crnico entre importaciones y exportaciones de
productos industriales.
Como resultado, concluye el autor, el pas pas a enfrentar restricciones externas
mucho ms agudas que las que tena al momento en que se inici el experimento de
reajuste estructural. Por ello, esos problemas y otros que se le vinculan funcionalmente no podrn ser enfrentados con xito sin un cambio profundo en la poltica
104
Reajuste estructural de la economa y desindustrializacin en Venezuela
que ha conducido a la desindustrializacin. Un elemento bsico de esta nueva estrategia por implementar conlleva la necesidad de reconsiderar los vnculos entre la
actividad petrolera y el sector industrial, el cual podra llegar a convertirse en un
proveedor eficiente de mltiples insumos que el primero requiere para su expansin.
105
1. Introduccin
En 1989, en coincidencia con el cambio de gobierno se produce un vuelco
radical en las orientaciones estratgicas de la poltica econmica gubernamental. Frente a un cuadro de agudos y generalizados desequilibrios macroeconmicos y ante las presiones escasamente disimuladas de los pases acreedores de
nuestra deuda externa, as como de los organismos multilaterales clave en el
manejo de esa deuda (especialmente el Fondo Monetario Internacional FMI
y el Banco Mundial BM, el gobierno adopt, prcticamente en forma literal, el modelo de polticas que ha recibido el ttulo de reajuste estructural de
la economa; modelo que enfatiza la apertura externa de la economa, con su
inevitable correlato de liberalizacin comercial, y el otorgamiento de un rol
decisivo a las fuerzas del mercado en la asignacin de los recursos productivos
y en la determinacin de los precios de los bienes y servicios.
Como se ha reconocido ampliamente, al adoptar ese modelo de reajuste se
produjo implcitamente una internacionalizacin pasiva de la poltica econmica interna. Esto signific que el intento de enfrentar el endeudamiento
externo en los trminos inducidos por el FMI, sold la gestin monetaria del
pas de una manera subordinada al mercado financiero internacional, dolarizando la economa y vinculando perversamente el tipo de cambio y las tasas de
inters domsticas. En un comienzo (1989 y 1990) esto condujo a una cada
de la demanda interna, de las importaciones y de la inversin, que slo logran
repuntar temporalmente (1991 y 1992), y de una manera sumamente frgil,
como han puesto de relieve los acontecimientos de 1993 y 1994.
Los efectos de la reorientacin radical de la poltica econmica se han sentido
con gran fuerza y crticamente en el sector industrial de la economa. De hecho, aquella estrategia ha introducido a travs de diversos instrumentos un
sesgo antiindustrial que ha dado como resultado una contraccin significativa
en el tamao del sector. Siguiendo la literatura especializada en el tema, es este
proceso de desindustrializacin vivido a partir de 1989 el que constituye el
centro de las preocupaciones analticas de este ensayo. Hasta 1992 dicho proceso, aunque preocupante, fue no obstante tolerable. Sin embargo, despus de
1993 y en especial en el ao en curso, signado por una aguda crisis financiera
y cambiaria y por una profunda estanflacin, aquel proceso tiende a convertirse en uno de franca destruccin de la capacidad industrial existente, con su
secuela de problemas virtualmente intratables.
106
2. El desarrollo industrial venezolano hasta 1988 (breve

sntesis)
Prcticamente desde el inicio de los gobiernos democrticos, en 1958, se adopt,
y se fue perfeccionando con el correr del tiempo, una poltica encaminada a
echar las bases de y a consolidar un sector industrial manufacturero que contribuyese a reducir el grado de dependencia del pas respecto a las importaciones
de bienes manufacturados. Durante 30 aos, esa poltica, conocida como de
fomento industrial por sustitucin de importaciones, conform uno de los ejes
fundamentales de la actuacin econmica de dichos gobiernos. Sin embargo, y
a diferencia de lo que puede observarse histricamente en la casi totalidad de
los pases de Amrica Latina, la industrializacin de Venezuela obedeci a
motivaciones enteramente distintas y ocurri en un perodo tambin diferente.
En el primer caso, como es ampliamente conocido, el impulso determinante
del esfuerzo de industrializacin de los otros pases latinoamericanos lo constituy la restriccin externa que enfrentaban dichos pases, y la cual se expresaba en
un desequilibrio crnico de sus balanzas de pagos. En esas condiciones, la necesidad de sustituir importaciones industriales por produccin nacional fue visto,
en forma casi unnime, como la nica salida frente a los serios problemas de
estancamiento e inestabilidad econmica que signaban la evolucin de esos pases. En el segundo caso, el perodo por excelencia en el cual se comienzan a
instrumentar las polticas de industrializacin correspondi, mayoritariamente,
a los aos que siguen a la gran depresin norteamericana de los 30 y a los que
preceden a la afloracin y desenvolvimiento de la Segunda Guerra Mundial.
En forma singular, el desarrollo industrial de Venezuela no se acomete bajo las
presiones acuciantes de un dficit agudo en la balanza de pagos, pues al contrario de las otras economas de la regin, la nuestra presentaba ya desde finales
de los aos 20 bsicamente debido a su carcter de pas petrolero volcado
hacia la exportacin un saldo claramente superavitario y mostraba una importante acumulacin de reservas internacionales. Fue tambin, en trminos
comparativos, un proceso de industrializacin tardo, pues como ya sealamos, se inici por lo menos dos dcadas y media despus que los principales
pases de Amrica Latina haban avanzado en sus esfuerzos de fomento sistemtico de la actividad industrial.
Sin embargo, una vez echado a andar dicho proceso en el pas, l presentara
mltiples rasgos comunes con los observados en la regin y terminar reflejando idnticas restricciones y limitaciones que harn inevitable la bsqueda de
salidas ms o menos comunes. De este modo, a imagen y semejanza de lo que
107
ocurri a la gran mayora de los pases latinoamericanos entre 1940 y 1970, el

esquema de industrializacin sostenido en Venezuela entre 1958 y 1988 tuvo
un xito relativo, caracterizado por el establecimiento y la ampliacin continua
de un parque industrial relativamente diversificado y moderno, el crecimiento
a ritmo considerable de la produccin del sector y la creacin, tambin en
cifras apreciables, de un nmero importante de puestos de trabajo. Otros logros del proceso de industrializacin venezolano conllevaron: aumento de la
aportacin manufacturera al producto interno global, elevacin de los niveles
de productividad, contribucin a la modernizacin de los patrones de consumo y produccin, sustitucin de importaciones de bienes de consumo o intermedio, desarrollo de un sector empresarial y acumulacin de experiencia y
desarrollo de una cultura industrial.
En contraste con estos logros, se observan grandes deficiencias entre las cuales
sobresale la desarticulacin intra e intersectorial que dio pie al desarrollo de
importantes cuellos de botella que dificultaron un crecimiento sostenido y
favorecieron, paradjicamente, una alta dependencia de las importaciones, lo
que a su vez provoc una incidencia negativa en la balanza comercial manufacturera sobre la de pagos. En igual forma, el sector industrial no logr generar
recursos suficientes para financiar su crecimiento, debindose apoyar en el ahorro
pblico y dependiendo de una proteccin elevada para su funcionamiento y
de un esquema de precios relativo que lo favoreci claramente en detrimento
del sector agropecuario. La proteccin excesiva y prolongada dio lugar a una
industria poco competitiva, con productos frecuentemente de baja calidad y
precios elevados en trminos internacionales, que no satisfacan eficazmente las
necesidades de los consumidores nacionales y eran prcticamente no exportables. Adems, y en lneas generales, los tamaos de plantas se mostraron inadecuados, conllevando una sobrecapitalizacin del sector, la cual fue favorecida
por la sobrevaluacin externa de la moneda nacional. La industria registr (y
contina hacindolo) una alta concentracin regional, sectorial y social, con
un impacto reducido en la distribucin del ingreso, pues se favoreci ms el
uso de tecnologas intensivas en capital que en mano de obra.
Lgicamente, las deficiencias y problemas del desarrollo industrial venezolano
no surgieron de la noche a la maana. De hecho, a comienzos de los 70, es
decir, a menos de tres lustros de iniciarse el proceso, se hicieron ya visibles
fuertes restricciones que amenazaban severamente las posibilidades de expansin futura del sector. Aunque en ese momento se formularon planteamientos
y propuestas slidas y persuasivas en favor de un cambio importante en la
orientacin de la poltica, en especial a favor de la adaptacin de la industria a
las necesidades del comercio exterior, esas propuestas jams llegaron a adaptar-
108
se como polticas del Estado. Dos factores principales se combinaron para impedir esa necesaria reformulacin del proceso de industrializacin. En primer
lugar, los intereses creados del sector empresarial manufacturero que lucraban
claramente de la poltica proteccionista y teman de la competencia externa.
En segundo lugar, y de manera decisiva, el carcter excepcional de la actividad
petrolera que, en el marco de las decisiones acordadas por la OPEP en 1973 y
1979, significaron la percepcin por el pas de sumas extraordinarias de divisas, lo que hizo desaparecer del escenario de las preocupaciones pblicas la
necesidad de acometer una reformulacin profunda de la estructura y funcionamiento del sector industrial venezolano. En este contexto de bonanza petrolera indiscutible, especialmente en el marco de las orientaciones de poltica del
V Plan de la Nacin (1974-1978), se intentar ms bien profundizar en la
sustitucin de importaciones, avanzando hacia la produccin de bienes intermedios y de capital, pero dejando de lado todo inters real en el fomento de las
exportaciones industriales. A estos fines el gobierno de entonces acometer un
masivo proceso de endeudamiento externo, cuyas consecuencias negativas
debido a la nula productividad de las inversiones que esa deuda financi
todava se estn padeciendo.
En un perodo posterior, es decir, entre finales de los aos 70 y hasta 1988,
una vez que la economa venezolana configur un cuadro de aguda estanflacin
y de severas restricciones externas, el sector industrial se ver enfrentado con
problemas prcticamente insolubles, frente a los cuales la poltica gubernamental se revel impotente. En este contexto, el comportamiento de la actividad manufacturera adquiri un carcter errtico, pero mostrando una tendencia contractiva, lo que contribuy a agravar la crisis general de la economa,
entre otras cosas porque, debido a las caractersticas del sector, acentu la desviacin de recursos hacia el exterior y, con ella, la crisis de endeudamiento.
Alcanzado este punto, y en coincidencia con el cambio de gobierno de 1989,
se produce un vuelco radical en la orientacin de la poltica econmica, la cual
incidir inevitablemente sobre la evolucin de los distintos sectores de la economa y, en especial, de la industria fabril. Como es conocido, este vuelco signific
la adopcin pasiva del modelo de reajuste estructural de la economa, en el marco de un acuerdo formal de renegociacin de la deuda externa con el FMI. Como
es tpico de este modelo, el gobierno convino en la apertura externa de la economa y en la liberalizacin de los precios y de la tasa de inters. En esas condiciones como se demostr claramente en los dos primeros aos de instrumentacin
del modelo la opcin poltica del ajuste fue la recesin interna. En efecto, la
poltica econmica, atendiendo al objetivo del pago de la deuda externa, privilegi la rpida consecucin de altos supervit comerciales, lo que, en el marco
109
estructural de la economa venezolana, tuvo como consecuencia lgica la recesin

industrial y, posteriormente, un mayor deterioro de las condiciones para iniciar
cualquier proceso de recuperacin. El examen de las caractersticas principales
que este proceso ha asumido en los aos que van de 1989 a la actualidad constituye, precisamente, el propsito de la prxima seccin.
3. El desarrollo reciente del sector industrial
3.1. El perodo 1988-1992
Como ya hemos dicho, como producto de los cambios radicales en la orientacin de la poltica econmica introducidos a partir de 1989, las diversas ramas
y sectores de la economa venezolana comienzan a experimentar transformaciones sustanciales, lo que ha afectado en particular la composicin de la produccin, los niveles de la rentabilidad sectorial, la inversin en capital fijo, la estructura del empleo y las tasas de salario del personal ocupado. De esos sectores, uno de los ms afectados ha sido, sin ninguna duda, la industria manufacturera fabril. De hecho, el marco institucional y macroeconmico en que comenz a operar, hace cinco aos, este sector, ha significado una ruptura abrupta con respecto a lo que caracteriz el contexto de operacin del mismo a lo
largo de 1958-1988. Durante estos 30 aos, y exceptundose el breve perodo
de 1979-80 cuando se hicieron intentos tmidos en pro de la liberalizacin
comercial, los distintos gobiernos democrticos impulsaron abiertamente una
poltica de fomento de las actividades industriales con base en la sustitucin de
importaciones, lo que se hizo primordialmente mediante el uso de instrumentos, tales como la proteccin arancelaria y las cuotas de importacin.
En el marco de la nueva poltica prcticamente se abandonan estos instrumentos, enfatizndose por el contrario la desgravacin arancelaria y la libre importacin de bienes y servicios como condicin necesaria para lograr ampliar los
mercados para la produccin nacional y elevar paralelamente los niveles de
eficiencia y productividad factorial. Transcurridos cincos aos de la instrumentacin de esta nueva poltica podemos considerar cules han sido, a nivel global, sus principales efectos; examinando, en especial, los cambios que ello ha
conllevado en el peso relativo del sector industrial fabril en el PIB no petrolero,
en el empleo y en las remuneraciones. En lo que respecta a la contribucin de
la industria fabril al PIB no petrolero puede constatarse (cuadro 1) una cada
apreciable y rpida, especialmente a partir de 1991. En efecto, mientras en
1988 el PIB fabril manufacturero representaba 20,3 por ciento del producto no
petrolero, en 1992 dicha proporcin haba descendido a 17,7 por ciento.
110
A tenor de las cifras contenidas en el cuadro 1, esta baja en la cifra relativa del
producto industrial estara profundizando la cada experimentada a partir de
1986. Hasta ese momento, y tomando como base 1970, se haba producido
una elevacin ms o menos sostenida en la contribucin de dicho sector al
producto interno no petrolero. Si consideramos que a partir de 1978 la economa venezolana entr en una fase de estancamiento, la cual se profundiz en
1983 en coincidencia con el surgimiento y desarrollo de serios problemas de
balanza de pagos, la elevacin del peso relativo de la produccin industrial
durante 1980-86 parecieran poner de relieve la presencia aun en ese perodo
de fuerzas de expansin de este sector de la economa.
Cuadro 1
Participacin del sector manufacturero en el PIB no petrolero,
el empleo y las remuneraciones
Aos
1970
1973
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
% DEL SECTOR INDUSTRIAL NO PETROLERO

En el empleo2
En las remun.3
En el PIB1
15,3
15,8
15,8
15,1
15,6
15,9
18,4
21,1
22,3
20,5
20,3
20,5
20,5
19,8
17,7
9,75
10,52
12,28
11,22
11,04
10,86
10,66
10,14
9,68
9,71
9,51
8,68
8,17
8,40
7,99
15,3
15,0
14,1
13,5
14,2
14,5
16,7
20,4
19,1
18,8
18,6
20,5
16,6
16,1
15,8
1. Se excluye refinacin
2. Empleo en reas urbanas
3. Total de remuneraciones pagadas a los trabajadores en el ao
Fuente: BCV. Series estadsticas de Venezuela de los ltimos cincuenta aos. Tomo I. Cuentas Nacionales.
BCV. Anuario de Cuentas Nacionales, 1991-1992.
BCV. Estadsticas sociolaborales de Venezuela. Series histricas, 1936-1990.
111
En el marco de la nueva poltica, la cada en el peso relativo del PIB manufacturero fabril se produjo acompaado de una baja en la contribucin del sector
a la generacin de empleo. Si bien es cierto que, histricamente, la industria
fabril venezolana no se ha caracterizado por haber desplegado gran capacidad
de creacin de fuentes de trabajo (el nivel ms elevado de la participacin de
dicho sector en la ocupacin urbana se logr en 1980), a partir de 1989 se
pone de manifiesto una contraccin adicional en la evolucin de aquella contribucin. De este modo, mientras en 1988 el sector empleaba al 9,51 por
ciento del total de trabajadores urbanos, en 1992 este porcentaje haba descendido a 7,79, cifra que representa el ms bajo nivel registrado a partir de
1958. En cifras absolutas, ese comportamiento ha significado que la industria
fabril ocupaba 491.600 trabajadores en 1992 contra 497.000 en 1988.
La baja reciente en la contribucin de la industria fabril a la generacin del
producto y la ocupacin se ha visto replicada por la cada en su rol como
actividad pagadora de sueldos y salarios. De este modo, mientras en 1988 el
sector respondi del 18,6 por ciento del total de remuneraciones pagadas en el
pas, en 1992 esa proporcin haba disminuido a 15,8 por ciento. Este ltimo
fenmeno refleja tanto la ya citada baja en el nivel de empleos experimentado
por el sector, como una disminucin en la tasa media de remuneraciones del
mismo. Por lo dems, aunque ste es un perodo indiscutiblemente breve, no
cabe duda de que es indicativo de la intensidad de las transformaciones vividas
por la industria fabril en el marco de la reorientacin radical de los lineamientos de poltica gubernamental que guan la operacin del sector. Las bajas
simultneas en la contribucin relativa de la industria fabril al producto, el
empleo y las remuneraciones encuentran su rplica, adems, en el nmero de
establecimientos que operan en el sector.
En efecto, si partimos de la informacin ajustada sobre esta variable (publicada
por la OCEI en la Encuesta Industrial de 1991, p. 33), puede observarse claramente que, despus de haberse alcanzado en 1988 el nmero mximo de establecimientos fabriles (11.043), esta cifra comienza a disminuir, situndose en
1992 en su nivel ms bajo (10.344), lo que representa una baja absoluta de
699 establecimientos en tan slo cuatro aos.
Desafortunadamente, hasta el momento, la OCEI no ha presentado dicho
ajuste desagregado por tipo de industria y agrupacin (estratos de ocupacin),
lo que prcticamente imposibilita conocer en forma ms detallada los rasgos
ms resaltantes de esta disminucin apreciable en la planta productiva industrial del pas. Esto es lamentable porque, al momento, no hay forma de saber si
el achicamiento de la planta fsica fabril ha recado sobre las empresas de me-
112
nor tamao o si, alternativamente, han sido las grandes empresas las que han
corrido con la peor suerte. Podemos, sin embargo, hacer una estimacin de
esta tendencia, confrontando la estructura de la industria segn estratos de
ocupacin observables en 1992 con la que prevaleci en el promedio de los
aos del perodo 1981-86. Al hacer esta comparacin puede notarse que existe
una leve tendencia a que los grandes establecimientos (ms de 100 personas
ocupadas) adquieran un mayor peso en el universo fabril en detrimento de las
pequeas empresas (5 a 20 trabajadores). En lo que respecta a los establecimientos de tamao mediano se observa una baja en el peso del estrato inferior (25-50
trabajadores), exactamente compensado por el alza en el porcentaje de las empresas del estrato medio superior (51-99 trabajadores) (ver cuadro 1).
Las bajas en el nmero de establecimientos fabriles han incidido principalmente en las ramas del vestido y calzado, minerales no metlicos, artes grficas,
tabaco y material de transporte, las cuales vieron reducir la planta industrial en
291 establecimientos durante 1988-92. Como muestra el cuadro 2 esta reduccin afect fundamentalmente a las pequeas empresas.
Ahora bien, aunque el proceso parece haber conllevado una tendencia a la
mayor concentracin de la produccin en los establecimientos de mayor tamao, no ha significado, sin embargo, un incremento en el tamao medio de los
establecimientos, el cual experimenta ms bien una pequea disminucin (de
48 trabajadores ocupados por establecimientos en 1988 a 46,7 en 1992).
Es claro que las cifras sealadas, altamente agregadas en un sentido estadstico,
ocultan cambios de gran significacin implcitos en la evolucin de las variables a un nivel ms detallado. De all la importancia de proceder a una consideracin de estas transformaciones. Comenzaremos con un anlisis de los cambios ms resaltantes en la esfera de la produccin y de cmo ellas se relacionan
con el grado de aprovechamiento de la capacidad instalada en la industria
(cuadro 2). En el primer caso, si excluimos la rama productora de derivados de
petrleo y carbn, de un total de 27 ramas, 13 aumentan su participacin en
la composicin interna del valor bruto de la produccin, otras 13 experimentan una baja y 1 permanece invariable.
Entre 1988 y 1992, el grueso de los cambios positivos en la composicin
segn actividades del VBP industrial, se produjeron en las llamadas industrias
intermedias, siendo sobresaliente en el caso de las ramas productoras de sustancias qumicas industriales, otros productos qumicos, y de las industrias del
papel y celulosa. Tomadas en su conjunto las industrias intermedias (excluida
la refinacin de petrleo), aumentamos su participacin neta en 2 puntos de
porcentaje en el VBP. Por su parte, los cambios negativos en la estructura del
113
VBP industrial incidieron fundamentalmente en las industrias tradicionales y

en las mecnicas. En el primer caso, si se excluyen las ramas productoras de
alimentos que experimentaron un incremento de importancia en su contribucin al producto industrial, puede observarse que las industrias tradicionales
pierden 3,37 puntos en porcentaje en su aporte al VBP. En el caso de las
industrias mecnicas, aunque la prdida de importancia fue algo menor en
comparacin con las industrias tradicionales, cabe resaltar la prdida en el
aporte al producto experimentado por las ramas productoras de maquinarias y
equipos elctricos.
En lo que respecta al comportamiento de la capacidad de produccin utilizada
en la manufactura durante 1988-92 la situacin es mucho ms definida. En
este caso, slo 10 ramas industriales experimentaron un mejoramiento en el
ndice de utilizacin de dicha capacidad, mientras que las restantes 17 ramas
muestran bajas variables pero significativas en el aprovechamiento de la capacidad instalada. Como resultado, tomada en su conjunto, la industria fabril no
petrolera presenci una baja de importancia en el grado de utilizacin de la
capacidad de produccin instalada, la cual se situ en 1992 en 56 por ciento,
que constituye uno de los niveles ms bajos registrados histricamente por este
sector.
Si examinamos el comportamiento de estos ndices por agrupaciones econmicas (a 2 dgitos) durante 1988-92 podemos arrojar luz en relacin con los
cambios ya mencionados en la estructura intrasectorial de la produccin fabril.
En este sentido resaltan de inmediato dos hechos importantes. En primer lugar, que no parece haber una relacin definida entre mejoramiento (desmejoramiento) en la contribucin relativa de la agrupacin econmica al VBP industrial y el alza (baja) en el ndice de aprovechamiento de esa capacidad. De
este modo, en el caso de las industrias intermedias que, como ya se seal,
muestran un incremento extendido en su contribucin a la produccin, se
observa igualmente un deterioro tambin extendido en lo que respecta al grado de utilizacin de la capacidad instalada. Una situacin bastante parecida se
observa en el caso de las industrias tradicionales.
En segundo lugar, cabe observar que las 7 agrupaciones que, en 1992, presentaban los niveles ms bajos de uso de la capacidad instalada (menos de 50 por
ciento), representaban en este ao algo ms de un quinto lugar del valor bruto
de la produccin industrial total. De estas agrupaciones, 3 (vestuario, maquinaria y equipo elctrico y otras industrias manufactureras) confrontaban problemas agudos o en la baja; de su contribucin al producto se manifest simultneamente con una cada en el ndice de utilizacin de la capacidad instalada.
En contrapartida, slo 5 agrupaciones (bebidas, papel y celulosa, cauchos y
100.00
15.63
3.21
5.07
2.00
5.03
3.51
0.97
1.80
0.90
1.18
2.86
2.69
4.76
6.67
0.13
1.43
3.79
0.26
0.98
3.13
7.08
4.94
5.23
2.90
4.17
8.05
0.37
0.79
60.92
60.78
57.35
75.79
47.32
88.56
60.22
51.75
64.65
64.20
41.81
95.09
74.40
78.65
39.71
60.58
69.64
67.93
66.82
75.22
63.77
71.16
88.75
52.71
43.03
56.14
35.61
47.34
55.13
OCEI. Capacidad utilizada en la industria manufacturera fabril, 1987-1992.

Fuente: OCEI. Encuestas industriales, 1988 y 1992.
TOTAL SIN REFINACIN DE PETRLEO

311 Alimentos
312 Alimentos
313 Bebidas
314 Tabaco
321 Textil
322 Vestuario
323 Cueros y pieles
324 Calzado
331 Madera y corcho
332 Muebles y accesorios
341 Papel y celulosa
342 Artes grficas
351 Sustancias qumicas industriales
352 Otros productos qumicos
354 Derivados de petrleo y carbn
355 Cauchos y sus productos
356 Fabricacin de productos plsticos N.E.P.
361 Artculos de barro, loza y porcelana
362 Vidrios y sus productos
369 Otros productos minerales no metlicos
371 Industria bsica de hierro y acero
372 Industria bsica de minerales no ferrosos
381 Productos metlicos
382 Const. maquinarias exceptuando elctricas
383 Maquinaria y equipo elctrico
384 Material de transporte
385 Equipo cientfico N.E.P. Foto y ptica
390 Otras industrias manufactureras
AGRUPACIN ECONMICA
100.00
18.70
3.00
5.85
2.14
3.02
2.23
0.64
1.38
0.63
1.18
3.53
2.47
5.87
7.70
0.23
1.54
2.71
0.25
1.16
3.27
6.61
5.37
5.33
2.78
3.25
8.13
0.45
0.58
56.00
53.35
69.57
70.48
62.95
50.56
45.97
68.25
50.48
66.36
48.92
73.29
55.22
64.07
53.63
53.51
81.31
61.31
77.40
69.30
57.63
73.04
63.94
34.08
51.40
42.58
31.18
49.36
37.04
TOTAL INDUSTRIA FABRIL

1988
1992
% VBP
% Cap. util.
% VBP % Cap. util.
3.07
-0.22
0.78
0.14
-2.01
-1.28
-0.33
-0.41
-0.26
-0.00
0.67
-0.22
1.11
1.03
0.10
0.12
-1.08
-0.01
0.18
0.14
-0.47
0.43
0.10
-0.12
-0.93
0.08
0.08
-0.21
-4.92
-7.43
12.22
-5.31
15.63
-38.00
-14.25
16.50
-14.17
-0.84
7.11
-21.80
-19.18
-14.58
13.92
-7.07
11.67
-6.62
10.58
-5.92
-6.14
1.88
-24.81
-18.63
8.37
-13.56
-4.43
2.02
-18.09
1992-1988
% VBP % Cap. util.
Cuadro 2
Valor bruto de la produccin y capacidad utilizada en la industria manufacturera fabril
no petrolera segn agrupacin econmica 1988 y 1992
114
115
sus productos, artculos de barro, loza y porcelana, y la industria bsica de

hierro y acero) presentaban en 1992 altos ndices de utilizacin de la capacidad instalada (ms de 70 por ciento). Sin embargo, con excepcin de las ramas
de cauchos y sus productos y de artculos de barro, loza y porcelana, que aumentan apreciablemente el grado de aprovechamiento de la capacidad instalada, aunque sin mejorar su contribucin al VBP industrial, las otras agrupaciones econmicas experimentan una cada en el ndice de uso de esa capacidad.
En resumen, de lo antes dicho queda claro que, como resultado de la reorientacin de la poltica econmica a partir de 1989, se ha producido una reestructuracin de la produccin industrial en favor de las industrias intermedias y en
detrimento de las industrias tradicionales, pero siguiendo una pauta que involucra la prdida de importancia de la manufactura fabril en el producto interno
bruto total del pas. Esta evolucin ha estado acompaada de una baja adicional
en el ndice de utilizacin de la capacidad de produccin instalada en el sector.
3.2. El perodo 1993-1994
Hasta el momento, slo hemos examinado la evolucin del sector industrial
venezolano durante los primeros cuatro aos de instrumentacin de la nueva
poltica econmica. Esto se debe bsicamente a que los datos de la Encuesta
Industrial de la OCEI, que constituyen la principal fuente de informacin
para el anlisis del sector, estn slo disponibles hasta el ao 1992. Debemos
ahora examinar la evolucin de este ltimo durante el perodo ms reciente. A
estos fines nos vemos obligados a cambiar de fuente estadstica, debiendo hacer uso de los datos aportados por la Encuesta de Coyuntura Industrial, publicada trimestralmente por la Confederacin Venezolana de Cmaras y Asociaciones Industriales (Conindustria). Y aunque esta encuesta no es enteramente
comparable con la que publica la OCEI y tiene una cobertura muestral mucho
ms pequea que esta ltima, podemos, sin embargo, aprovechar sus resultados
para ofrecer una visin actualizada del comportamiento del sector industrial.
La visin que se deriva de la evolucin del sector a la luz de los resultados de la
Encuesta de Conindustria es indiscutiblemente sombra, bien sea que se atienda al comportamiento del empleo, de la produccin bruta y/o al aprovechamiento de la capacidad instalada de produccin (ver grfico 1). As, en lo que
respecta al personal ocupado en el sector, la encuesta registra una reduccin de
109.964 trabajadores tan slo en el lapso comprendido entre el primer trimestre de 1993 y el primer trimestre de este ao; lo que representa una cada del
orden de 20,7 por ciento de la nmina total. Por lo dems, esta contraccin en
116
el nivel del empleo ha sido continua trimestre tras trimestre, habiendo experimentado una aceleracin a comienzos de 1984, cuando se produjo una baja
del empleo de 40.512 puestos de trabajo. Por lo dems, esta disminucin del
empleo industrial difcilmente podr ser revertida en el corto plazo (digamos,
de aqu a finales del prximo ao), lo que confronta al pas con un despido de
personal ms o menos continuo, debido, entre otras razones, a la consolidacin
y profundizacin del cuadro de factores crticos que explican la contraccin del
sector.
En relacin con la produccin, la baja del conjunto del sector es an ms
severa, ya que la misma se contrajo en 22,4 por ciento entre el primer trimestre
de 1993 y el primero de 1994. Esta contraccin, por lo dems, present un
carcter prcticamente generalizado, afectando a la casi totalidad de las ramas
industriales investigadas por la encuesta de Conindustria. Una situacin similar puede observarse en lo que se refiere al comportamiento del ndice de utilizacin de la capacidad de produccin instalada. Igual situacin registra esta encuesta para las expectativas de inversin en capital real (maquinarias y equipos).
Este deterioro en los principales indicadores del sector industrial durante 1993
y 1994 no debe extraar. Por una parte, y como es fcil de recordar, en el ao
1993 se acentu la inestabilidad poltica y social en el pas, lo que inevitablemente termin afectando los niveles de actividad econmica real y las expectativas del empresariado respecto al futuro comportamiento de la economa. Por
otra parte, durante el ao que transcurre no slo ha aumentado esa inestabilidad sino, lo que es ms importante an, ha aflorado con gran fuerza una crisis
financiera de carcter sistmico que ha incidido negativamente sobre el mercado cambiario y sobre el comportamiento general de la economa. En este contexto, es difcil imaginar cmo no podran verse afectadas con carcter crtico
las actividades del sector industrial manufacturero. En particular, la maxidevaluacin del bolvar ocurrida entre mayo y junio de este ao, la aceleracin
inflacionaria y el fuerte deterioro de los salarios reales se han convertido en
factores complementarios que intensifican considerablemente el grado de contraccin del sector industrial.
117
Grfico 1
Evolucin de la produccin
50
38,4
41,5
35,3
30,1
PORCENT
AJE (%)
PORCENTAJE
SALDO NET
O TTO
O TAL
NETO
40
27,8
30
20
10
5,4
4,7
1,0
-2,4
-10
1/92
2/92
3/92
4/92
1/93
2/93
3/93
4/93
1/94
TRIMESTRES
Evolucin del empleo
TRABAJADORES
OCUPADOS
600.000
531.095
550.000
479.409
500.000
446.200
474.163
450.000
421.131
400.000
350.000
4/89
2/90
4/90
2/91
4/91
2/92
TRIMESTRES
Fuente: Conindustria. Encuesta de Coyuntura Industrial.
4/92
2/93
4/93
118
4. Desindustrializacin y eficiencia en la asignacin de los

recursos productivos
La baja en el nivel de empleo en el sector industrial y la reduccin en el nmero de establecimientos fabriles no son per se hechos necesariamente malos. Bajo
ciertas circunstancias puede ocurrir que ellos constituyan efectos positivos perseguidos deliberadamente por la poltica econmica, y orientados a lograr la
reasignacin de los recursos en beneficio de sectores o actividades que poseen
mayores ventajas comparativas, lo que, comprensiblemente, ira en detrimento
de un sector industrial caracterizado por la ineficiencia productiva derivada de
un proceso de desarrollo industrial basado en la proteccin arancelaria desmedida. En la literatura econmica especializada hay dos formas alternativas de
evaluar la validez de esa proposicin. La primera consiste en examinar los cambios en la estructura del empleo, ya que de ser cierta o efectiva la reasignacin
de recursos que se promueve, los menores niveles de empleo creados en la
industria manufacturera deberan verse compensados por puestos de trabajo
que se generan en actividades de elevada productividad fuera de aquel sector.
El segundo enfoque consiste en analizar el efecto neto de divisas del comercio
exterior de productos manufacturados. La racionalidad de este enfoque es sencilla y se basa en la observacin de sentido comn de que un indicador del
grado de eficiencia industrial tiene que ver con el papel que este sector cumple
en lograr una disponibilidad de bienes manufacturados sin generar presiones
negativas en la balanza de pagos del pas.
A los fines de hacer uso del primer enfoque hemos elaborado el cuadro 3, el
cual contiene informacin complementaria sobre la estructura del empleo no
agrcola generado durante 1988-92, tanto desde una perspectiva sectorial como
desde el ngulo de la productividad del nuevo empleo. En trminos de su
estructura sectorial puede notarse que, durante 1988-92, la disminucin absoluta y relativa experimentada por el empleo manufacturero (as como en el
caso de los servicios bsicos) ha sido absorbida principalmente por el dinamismo ocupacional de las actividades comerciales, de los servicios pblicos y privados y de las finanzas. Una contribucin importante, pero cuantitativamente
menor, correspondi a la industria de la construccin. Adems, como ha sido
tradicional en el caso venezolano, las actividades minero-petroleras escasamente contribuyeron a la expansin del empleo. En sntesis, durante 1988-92 se
produjo una acentuacin de la conocida tendencia a la expansin del empleo
en los sectores terciarios de la economa.
119
Cuadro 3
Cambios en la estructura del empleoa
1988-1992
1.
2.
ESTRUCTURA SECTORIAL
Variacin empleo manufacturero
Variacin empleo petrleo y minera
Variacin empleo construccin
Variacin empleo energa
Variacin empleo transporte
Variacin empleo comercio
Variacin empleo finanzas
Variacin empleo servicios
-89,56
0,77
10,99
-5,85
-4,59
58,78
11,15
18,31
ESTRUCTURA MERCADO DE TRABAJO

Variacin empleo manufacturero
Variacin empleo moderno no manufacturero
-14,50
4,90
Subtotal variacin empleo moderno
-9,60
Variacin sector informal

Variacin desempleo abierto
-8,50
1,10
(a) Los coeficientes se estimaron aplicando la estructura del ao inicial a la poblacin activa del ao final y
restando la cifra efectiva del ltimo ao
Fuente: OCEI. Indicadores de la Fuerza de Trabajo, 1988 y 1992.
El segundo criterio, que incorpora la nocin de productividad laboral implcita en la divisin de la economa en sectores modernos e informal, permite
calificar las conclusiones contenidas en el prrafo anterior. De acuerdo con los
datos del cuadro 3, de 14,5 personas que perdieron su empleo en el sector
industrial moderno (fabril), slo 5 lograron una reinsercin productiva en otras
ramas de este sector, las 10 restantes o se emplearon en oficios de baja productividad del sector informal urbano o sencillamente pasaron a engrosar las filas
de quienes se encuentran abiertamente desempleados. Por otra parte, aunque
no se incluy en el clculo, cabe agregar que tampoco puede argumentarse que
la reasignacin de recursos implic cambiar empleos industriales por empleos
agropecuarios de alta productividad. En efecto, la informacin de la OCEI
permite sealar que, en el perodo examinado, las actividades agropecuarias
experimentaron una baja de 31.600 puestos de trabajo y que si bien el sector
agrcola moderno logr elevar su nivel de empleo, ste slo alcanz a 1.000
trabajadores adicionales.
120
El segundo enfoque para medir la eficiencia del sector industrial consiste en

examinar la contribucin de ste a la balanza de pagos en trminos del comercio internacional de productos manufacturados. De acuerdo con este criterio,
el perodo 1988-92 no parece haber sido uno en el cual la menor produccin
y empleos del sector se hayan visto compensados por una mayor eficiencia en
la generacin de divisas. Por el contrario, lo que muestran las cifras (cuadro 4)
es la acentuacin apreciable del dficit crnico entre importaciones y exportaciones de productos industriales. Es cierto que, comparado con el nivel que se
registr en 1988, el dficit externo de bienes manufacturados mejor considerablemente durante los dos primeros aos de aplicacin de la nueva poltica,
pero sta fue una baja circunstancial derivada bsicamente de la cada de las
importaciones y no, como propugnaban los partidarios de la nueva poltica,
debido a una expansin de las exportaciones. Pasado este breve lapso, el dficit
se elevar rpidamente, alcanzando un nivel rcord en 1992 ($10.996 millones). Como veremos luego, la ampliacin rpida del dficit del comercio exterior de productos industriales es, en gran medida, el resultado de la combinacin de rebajas arancelarias y del rezago cambiario.
Cuadro 4
Comercio exterior de productos manufacturados
(millones de US$)
Aos
1970
1973
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
Exportaciones1
42
59
700
815
662
782
1.036
1.299
1.258
1.430
1.987
1.340
1.337
1.131
1.066
Importaciones
1.538
2.251
9.292
10.049
10.215
5.672
6.084
6.619
7.301
8.162
10.525
6.911
6.558
9.852
12.062
Saldo
-1.496
-2.192
-8.592
-9.234
-9.553
-4.890
-5.048
-5.320
-6.043
-6.732
-8.538
-5.571
5.221
-8.721
-10.996
(1) Excluye las exportaciones de petrleo

Fuente: BCV. Series estadsticas de Venezuela de los ltimos cincuenta aos, Tomo III. Sector Externo. BCV.
Anuario de Balanza de Pagos, 1984-92.
121
Debido a su importancia, el punto relativo al creciente impacto negativo de la

desindustrializacin sobre la balanza de pagos merece una consideracin adicional. A estos fines haremos uso de los cuadros 4 y 5, que si bien no son
enteramente comparables con el anterior, permiten, no obstante, examinar los
principales factores que han estado operando en favor de dichos desequilibrios.
Respecto a las exportaciones sobresalen tres elementos importantes. En primer
lugar, tanto en trminos fsicos como en valor, no se han producido cambios de
importancia en la composicin de las ventas al exterior de productos manufacturados. Se insina, ciertamente, una mayor diversificacin de la oferta de
bienes exportados, pero dos ramas (metales comunes y manufacturas de estos
metales, y productos de las industrias qumicas y conexas) continan respondiendo de algo ms del 70 por ciento del valor total de las exportaciones industriales del pas. En segundo lugar, tiende a haber un deterioro en la relacin
observable entre valor de las exportaciones industriales y volumen fsico de la
misma, lo que pone de manifiesto una baja apreciable en los precios unitarios
de nuestras exportaciones industriales. En tercer lugar, se confirma la escasa
vocacin exportadora de la industria venezolana y el carcter meramente co-
Cuadro 5
Relacin de las exportaciones industriales por seccin del arancel1
con respecto al valor bruto de la produccin
SECCIONES
TOTAL
Productos de las industrias alimenticias, bebidas, lquidos
Alcohlicos, vinagre y tabaco
Productos de las industrias qumicas e industrias conexas
Materias plsticas artificiales, teres, esteres de la celulosa,
Resinas y caucho
Pieles, cueros y peleteras
Madera, carbn vegetal y manufacturas de corcho, madera,
Espartera y cestera
Materias utilizadas en la fabricacin de papel y sus aplicaciones
Materias textiles y sus manufacturas
Calzados, sombrerera y paraguas
Manufacturas de piedra, yeso y cemento
Metales comunes y manufacturas de estos metales
Mquinas y aparatos, material elctrico
Material de transporte
Instrumentos y aparatos de ptica, fotografa y cinematografa
1/ Expresado en nomenclatura arancelaria
Fuente: BCV. Anuario de Balanza de Pagos, 1984-1992.
1988
0,15
1992
0,11
0,01
0,15
0,03
0,12
0,08
0,04
0,10
0,09
0
0,09
0,03
0,01
0,18
0,61
0,04
0,07
0,01
0,02
0,08
0,08
0,02
0,36
1,40
0,07
0,07
0,02
122
yuntural del repunte exportador de 1980 y 1990. En efecto, tras una cierta
aceleracin de dichas ventas en esos dos aos, el crecimiento del valor de las
exportaciones se hace negativo en 1991 y prcticamente desaparece en 1992.
Adicionalmente, el cuadro 5 ofrece informacin concluyente sobre este ltimo
punto. En efecto, con excepcin de la rama de metales comunes y manufactura
de estos metales, en la casi totalidad de las ramas industriales se produjo, durante 1988-92, una baja importante en la relacin entre exportaciones y valor
bruto de la produccin industrial, As, esta relacin, que ya era baja en 1988
(0,15), se redujo en 1992 (0,11).
En lo que respecta a las importaciones cabe observar, a su vez, que no se ha
producido ninguna transformacin de importancia en la composicin segn
producto. A lo largo de 1988-92, las importaciones presentan una estructura
considerablemente diversificada, tanto en trminos fsicos como en trminos
de valor. Quizs el hecho ms llamativo lo constituya el crecimiento ms que
proporcional (respecto a los otros rubros) de las importaciones de materias
textiles y de material de transporte, ramas en las cuales la produccin interna
ha experimentado, como ya vimos, una reduccin considerable.
Aunque, sin duda alguna, los antes examinados constituyen dos de los criterios
ms utilizados a la hora de evaluar la eficiencia en la asignacin de los recursos
productivos, ellos no son, lgicamente, los nicos. A los fines de precisar cun
eficiente ha sido la reasignacin de recursos en el sector industrial durante
1988-92, haremos uso de otros criterios analticos. En primer lugar, analizaremos el comportamiento de la relacin valor agregado/ valor bruto de produccin en el sector. En la medida en que esta relacin numrica aumente estaramos en presencia de un mejoramiento en el uso de los recursos, implcito en la
mayor creacin de valor agregado que surge de una disminucin en el peso
relativo de la demanda intermedia (consumo de materias primas y otros costos
de operacin) por parte de las empresas. De acuerdo con los datos de los cuadros 6 y 7, no queda duda de que se habra producido un cambio positivo en
el rendimiento productivo de la industria fabril no petrolera. En efecto, la
relacin de VA/ VBP aument, para el conjunto del sector, de 34,5 a 40,5
durante 1988-92. Este cambio incidi con mayor fuerza en los establecimientos industriales de mayor tamao. Dentro de este estrato, a su vez, las principales ramas beneficiadas fueron las que conforman las industrias intermedias y,
en menor medida, las mecnicas. A diferencia de las conclusiones que se derivan del anlisis de los dos primeros criterios de eficiencia, este ltimo apunta
en el sentido de indicar una tendencia al mejor uso de los recursos productivos
por parte de la industria fabril.
123
Cuadro 6
Productividad del capital1 en la industria fabril no petrolera. Variacin 1988-1992
V.A./C.F.
5-20
21-50
51-99
TRABAJ. TRABAJ.
TRABAJ.
100 Y
MS
TRABAJ.
TIPO DE INDUSTRIA
Y AGRUPACIN
TOTAL
TOTAL INDUSTRIA MANUFACTURERA
-7,951
-17,335
-16,477
490,533
-6,641
INDUSTRIA MANUFAC. SIN PETRLEO
-36,519
-13,767
-17,358
490,533
-33,583
A. INDUSTRIAS TRADICIONALES
311-12
Alimentos
313
Bebidas
314
Tabaco
321
Textil
322-24
Vestuarios y calzados
323
Cueros y pieles
331
Madera y corcho
332
Muebles y accesorios
-53,965
-9,198
-14,600
-25,470
7,610
0,000
-9,818
-50,042
-20,993
-15,238
-11,108
-3,526
0,831
-1,103
15,544
18,735
36,897
-10,146
-20,032
-14,784 -204,603
-3,929 1.596,844
-10,087
14,787
-8,712
-14,021
-2,250
0,000
-6,898
7,067
18,717
5,981
-53,606
28,396
-44,333
26,156
-2,674
-16,222
15,061
-0,942
13,068
16,656
23,335
-24,751
B. INDUSTRIAS INTERMEDIAS
B.1. INDUST. INTERM. SIN
DERIV. DEL PET. Y CAR.
341
Papel y celulosa
351-52
Prod. qumicos
353-54
Deriv. del pet. y car.
355
Cauch. y sus produc.
356
Prod. plsticos
361-62-69
Min. no metal.
371-72
Meta. bsicas
-3,587
-29,498
-11,285
10,709
-3,203
-19,021
3,955
-17,149
-4,510
-5,817
-33,613
3,077
24,009
-8,479
12,185
4,783
0,155
-2,239
-10,776
-2,236
9,060
-12,51 l
13,781
-10,722
-1,798
-9,825
-6,525
-3,045
2,620
10,709
30,660
5,432
0,000
23,172
-11,772
2,847
-34,445
-15,769
3,642
-12,972
-4,504
-5,669
28,181
2,363
24,987
C. INDUSTRIAS MECNICAS
381
Prod. metlicos
382
Mq. (except. elctric).
383
Mq. y equip. elctric.
384
Mat. de transporte
-13,062
31,403
-8,264
5,825
3,209
-21,762
-22,733
7,098
-3,174
-10,054
405,672
15,761
-6,152
1,845
-11,036
-61,126
9,067
-5,717
18,553
-9,384
-10,175
16,999
-8,441
6,220
-2,896
-229,237
22,872
-9,864
-9,142
-6,559
-20,705
-7,083
-6,675
-7,094
-5,798
-9,253
-4,963
11,970
5,873
-13,179
D. GRUPO RESIDUAL
342
Artes grficas
385-90
Diversas
(1) Valor agregado/ Capital fijo

Fuente: OCEI. Encuestas industriales.
124
Otro criterio que podemos utilizar es el llamado ndice de productividad del

capital, el cual expresa la relacin media entre el valor agregado y el capital fijo
en la industria (VA/CF). Esta relacin nos indica qu cantidad de ingreso-producto se obtiene por cada bolvar de capital invertido en la industria. Los cuadros 6, 8 y 9 muestran la informacin correspondiente. Tres hechos resaltan de
inmediato de la observacin de los mismos. En primer lugar, que para la totalidad de la industria fabril no petrolera se produjo un aumento de importancia en
la productividad del capital invertido. En segundo lugar, que si bien este indicador mejora por igual para todos los estratos, sigue persistiendo una relacin a
favor de las pequeas y medianas empresas y en contra de los grandes establecimientos. Finalmente, que si bien es cierto que la productividad del capital mejora para la gran mayora de las agrupaciones industriales, el incremento mayor se
produce en las industrias intermedias.
Quizs el aspecto ms interesante a considerar en relacin con este punto sea,
por un lado, el de por qu razn las pequeas (y en menor medida, las medianas) industrias presentan un ndice de productividad del capital superior a los
grandes establecimientos y, por el otro lado, por qu ha sido tan lento el cambio de esta situacin a partir de 1988. En relacin con la primera interrogante,
la explicacin es de ndole histrica y tiene que ver con el hecho de que, debido
a la sobrevaluacin externa del bolvar (fenmeno que se proyecta desde comienzos de los 40 hasta mediados de los 80) y al estmulo gubernamental a la
importacin de maquinarias y equipos en condiciones de financiamiento subsidiado, se produjo una clara tendencia a sobredimensionar la planta fsica
industrial, especialmente en el caso de los establecimientos grandes y medianos, dando como resultado una baja productividad del capital en esos estratos.
Situacin esta que slo fue costeable por los empresarios en la medida en que la
poltica de fuerte proteccin arancelaria les permita trasladar al consumidor
final los niveles altos y crecientes de sus costos de produccin.
El carcter ampliamente extendido de este fenmeno y la dificultad, ya constatada, para lograr aumentar y diversificar las exportaciones industriales, en el marco
de la poltica instrumentada a partir de 1989, contribuyen a explicar porqu ha
sido tan difcil lograr transformar rpidamente esta situacin. Lgicamente, esta
caracterstica del proceso industrial venezolano difcilmente podr mantenerse
en forma indefinida, de manera que es muy probable que, a futuro, se produzca
un fenmeno ms o menos traumtico que conduzca a elevar la productividad
del capital invertido en los grandes establecimientos industriales. Es tambin
muy probable que este ltimo proceso conduzca a liquidaciones o cierre de empresas con su secuela de transformaciones complementarias.
125
El ltimo de los criterios de eficiencia en la asignacin de los recursos aplicados

a la industria fabril es el de la productividad del trabajo alcanzado por el personal que labora en la industria. En este caso cabe constatar (cuadro 10) una
pequea mejora en los niveles de la productividad del trabajo del sector, la que
se concentra fundamentalmente en las ramas que conforman las industrias
intermedias. El resto de las agrupaciones prcticamente mantiene invariadas
sus niveles de rendimiento laboral entre 1988 y 1992, o lo que es peor, vieron
reducir dichos niveles.
5. Un intento de explicacin
Como se ha sealado ya, una de las principales manifestaciones del proceso de
desindustrializacin ahora en curso en la economa venezolana consiste en la
desaparicin de empleos en el sector que no logran ser reemplazados por las
Cuadro 7
Costo de la mano de obra en el sector industriala
Aos
Salariosb
Absoluto
ndice
Productividadc
Absoluto
ndice
1971
1974
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
51.547
49.814
66.512
67.328
68.054
59.588
60.591
59.218
61.408
61.390
48.978
53.908
54.092
55.433
141.323
146.754
157.104
169.104
169.717
168.128
169.629
177.554
190.053
189.997
169.263
193.468
187.971
208.362
84
81
108
110
111
97
99
96
98
100
80
88
88
90
74
77
83
89
89
88
89
93
100
100
89
102
99
110
Costo
laborald
ndice
114
105
130
124
125
110
111
103
98
100
90
86
89
82
(a) Excluida refinacin de petrleo

(b) Costo de la mano de obra por persona ocupada. Bs. al ao a precios de 1984. Se utiliz como deflactor
el ndice de precios del producto industrial
(c) Relacin entre el producto y empleo en el sector industrial. Bs. a precios de 1984. Se utiliz igual deflactor
(d) Costo de la mano de obra por unidad de produccin (salarios/ productividad)
126
restantes actividades econmicas. Entre las aplicaciones favoritas o ms comunes de esta cada del empleo industrial se menciona las alzas de sueldos y
salarios; alzas que corrientemente se sostiene no guardan correspondencia
con la evolucin de la productividad laboral.
A los fines de evaluar la pertinencia de este argumento se ha confeccionado el
cuadro 7, el cual muestra la evolucin de los salarios, productividad y costo de
la mano de obra por unidad de produccin en el sector industrial no petrolero.
Los datos de dicho cuadro no confirman la explicacin antes mencionada. En
efecto, despus de haber experimentado un aumento casi continuo, entre 1971
y 1983, los salarios industriales prcticamente se estabilizaron entre 1984 y
1988. A partir de este momento, es decir, ya en el contexto de aplicacin de la
nueva poltica, esos ingresos muestran una baja de importancia, alcanzando en
1992 a 90 por ciento de su nivel de 1988. Un proceso divergente se puede
observar en relacin con la productividad del trabajo industrial. As, sta se
eleva en forma prcticamente continua hasta 1992, producindose slo una
cada importante en 1989, ao que se caracteriz, como es sabido, por una
fuerte contraccin del nivel de la actividad productiva. Sin embargo, como
hasta 1986 el incremento de los salarios super al aumento en la productividad, el costo del trabajo por unidad de produccin industrial (que es slo el
cuociente entre los dos ndices) muestra hasta ese momento una tendencia al
alza, aunque fluctuante. Entre 1986 y 1988 este costo se estabiliz para iniciar, a partir de 1988, una baja considerable y rpida, contrayndose en 18 por
ciento en los ltimos cinco aos. En consecuencia, en los primeros cuatro aos
de instrumentacin de la nueva poltica no han sido los costos de la mano de
obra los responsables de la baja en los niveles del empleo industrial. Las razones, lgicamente, deben buscarse en otros factores.
Una segunda explicacin de la prdida de puestos de trabajo en el sector industrial podra basarse en la profundidad de las transformaciones productivas
del sector enfrentado duramente a la competencia externa, lo que conducira,
por un lado, a un aumento de la actividad inversionista que acelerase el cambio
tcnico ahorrador de mano de obra y, por el otro, a un aumento rpido y
apreciable en la productividad del trabajo. Esta explicacin, sin embargo, carece de asidero emprico. Aunque no hay dudas de que la apertura externa de la
economa, y en particular, la rpida desgravacin arancelaria, confrontaron a la
produccin fabril con la competencia de las manufacturas importadas, esto no
dio pie a un proceso real y extendido de reconversin industrial ni a un alza
considerable de la productividad. En lo que respecta a la inversin de capitales
en el sector, lo que cabe observar (cuadro 8) es una clara segmentacin del
proceso de formacin de capitales, con un subsector (pequea y mediana in-
127
Cuadro 8
Inversin neta acumulada en la industria fabrila
por tipo de industria y estratos de ocupacin
1988-1992
Tipo de industria
y agrupacin
INDUSTRIA MANUFACT. SIN PETRLEO

A. INDUSTRIAS TRADICIONALES
311-12
Alimentos
313
Bebidas
314
Tabaco
321
Textil
322-24
Vestuarios y calz.
323
Cueros y pieles
331
Madera y corcho
332
Total
5-20
Trabaj.
21-50
Trabaj.
51-99
Trabaj.
100 y
ms
Trabaj.
23
-645
-473
-167
1.308
-996
498
-115
-93
-416
-182
-79
-135
-17
-334
-155
-11
10
-90
-28
-21
-18
-22
-139
-118
-19
-2
2
-33
5
2
23
-327
-220
-14
0
-1
26
-42
-59
-16
-196
991
-71
-568
-327
-147
-21
-60
-3
B. INDUSTRIAS INTERMEDIAS
B.l. INDUST. INTER. SIN DERIV.
DEL PET. Y CAR.
341
Papel y celulosa
351-52
Prod. qumicos
353-54
355
Cauchos y sus product.
356
Product. plsticos
361-62-69 Min. no metal
371-72
Meta. bsicas
2.849
-43
-344
405
2.832
1.909
979
741
940
-318
-588
2.890
-1.794
-103
-2
71
59
-4
-37
138
7
-313
11
-91
-31
-18
-189
-128
101
405
34
287
0
16
-27
101
-6
1.920
936
473
912
-312
-335
3.054
-1.897
C. INDUSTRIAS MECNICAS
381
Product. metlicos
382
Mq. (except. elct.)
383
Mq. y equip. elct.
384
Mat. de transporte
-875
215
-292
227
-1.025
-92
-79
36
-36
-13
70
13
5
123
-45
-141
50
-106
8
-93
-712
258
-227
131
-873
-15
106
-120
-116
-79
-37
-90
-48
-42
-105
-95
-10
296
327
-31
D. GRUPO RESIDUAL
342
Artes grficas
385-90
Diversas
(a) Se excluye refinacin de petrleo. Millones de Bs. a precios de 1984. Se trata del incremento en el capital
fijo instalado, neto de depreciacin
128
dustria) en franca situacin de desinversin, y otro (gran industria) acometiendo inversiones slo en ciertas ramas de actividad. Como resultado, el monto de
la inversin neta del sector durante 1988-92 apenas alcanz a 23 millones de
bolvares (a precios constantes). En el conjunto, 13 de 20 ramas experimentaron una cada absoluta en los montos aplicados a la inversin neta. La desinversin alcanz altos niveles en las ramas metlicas bsicas, produccin de plsticos, tabaco, textil y produccin de maquinarias no elctricas. Alternativamente, entre las ramas que presentaron una acumulacin real del capital invertido
sobresalen: minerales no metlicos, papel y celulosa, productos qumicos y
produccin de alimentos. El caso de la pequea industria (5-20 trabajadores)
es verdaderamente dramtico, pues en tan slo cuatro aos este grupo de empresas redujo su inversin en 645 millones de bolvares a precios constantes,
incidiendo dicha contraccin especialmente en las industrias tradicionales, que
histricamente han constituido el rea de operacin por excelencia de esos
establecimientos. Por lo dems, tan slo en cuatro ramas econmicas no mostr la pequea industria un proceso de desinversin en capital real.
Conviene no perder de vista que la situacin descrita se refiere al perodo 19881992, cuando la industria fabril registr como ya sealamos un crecimiento
de importancia en su producto bruto. Si dicho perodo se ampla hasta el
presente, la situacin problemtica de la formacin de capitales en este sector
adquiere un carcter realmente dramtico. Como se recordar, durante el ao
pasado el producto industrial experiment una fuerte cada que sumi al sector en un estado de estancamiento. Este cuadro se ha agudizado peligrosamente en el presente ao debido a la fuerte contraccin de la demanda interna que
ha acompaado a la aceleracin de la inflacin, as como a las restricciones en la
oferta de moneda extranjera y al control de cambio. Frente a estos hechos no se
exagera al decir que la reciente profundizacin del proceso de desinversin en
el sector amenaza a la industria venezolana con la destruccin efectiva de la
capacidad de produccin existente, lo que, con bastante probabilidad, tender
a manifestarse a travs de las vas clsicas de la bancarrota y cierres masivos de
establecimientos fabriles.
Este virtual proceso de desinversin casi generalizado es, indudablemente, el
aspecto ms inquietante que presenta la reciente evolucin industrial del pas;
proceso que, de no ser contrarrestado, planteara retos sumamente difciles a la
poltica pblica. Un hecho que lo agrava es que, como ya sealamos, el mismo
coincide con una cierta mejora en la productividad del capital instalado, razn por la cual se expresa implcitamente en unos bajos niveles de la relacin
marginal capital-producto. En efecto, si relacionamos las cifras del cuadro 8 con
las del cuadro 11 (que indican el incremento generado en el valor agregado del
129
sector durante 1988-92) encontramos que, para el conjunto de la industria no

petrolera escasamente 1,4 de cada 1.000 bolvares de valor agregado se aplicaron, en el perodo, a la formacin de capitales. Aunque claramente mayor, en el
caso de la gran industria la situacin no permite sustentar una actitud muy
optimista respecto al futuro de este estrato (aqu slo 77 de cada 1.000 bolvares de valor agregado fueron destinados a la capitalizacin en maquinaria y
equipos). Lo que estas cifras ponen de relieve es el desarrollo y consolidacin en
la economa venezolana de un cuadro altamente negativo de factores inhibitorios de la formacin de capital en el sector industrial, el cual ha ido aparejado
de una desviacin hacia otros usos (especulacin financiera y cambiaria, inversin en bienes races, actividades comerciales) del ingreso generado en el sector, parte del cual, en el contexto de una poltica econmica diferente, se aplicara a la inversin neta en la industria.
Lo que esto significa es que, en el caso venezolano, la explicacin del proceso de
desindustrializacin (con su secuela de cambios en la composicin de la produccin y baja del nivel de empleo) conlleva al examen de los factores determinantes de la cada abrupta del coeficiente de inversin. En nuestra opinin,
pueden identificarse cuatro variables explicativas de importancia. La primera
radica en la baja de la demanda, derivada de la poltica monetaria restrictiva.
La segunda, la prdida de la competitividad internacional debido a la baja de
los aranceles; en tercer lugar, la elevacin de la tasa de inters, producto de la
liberalizacin financiera; y, por ltimo, la creacin de incentivos que promueven inversiones no productivas. A los fines de orientar esta explicacin hemos
confeccionado el cuadro 9, el cual muestra la evolucin de las principales variables macroeconmicas.
En lo que respecta al rol desempeado por la contraccin de la demanda efectiva en la baja de la produccin y la inversin industrial cabe resaltar que, a
partir de 1989, la poltica econmica gubernamental puso nfasis en la baja
del gasto de consumo e inversin como condicin para desacelerar el ritmo de
aumento de los precios y favorecer una recomposicin de las reservas internacionales. Dos instrumentos principales se utilizaron con este fin: por un lado,
la poltica monetaria restrictiva, y por el otro, la contencin de las alzas de
sueldos y salarios. Como indica la cuarta columna del cuadro 9, a partir de
1989 la restriccin de la oferta monetaria se materializ de acuerdo con el
objetivo declarado, induciendo lgicamente una baja de la demanda efectiva.
Y aunque es discutible el efecto positivo de esta poltica sobre la evolucin de
la tasa de inflacin (ver columna ltima del cuadro 9), no hay dudas de que la
contraccin del circulante (M1) coadyuv a la baja del crecimiento del producto
industrial durante 1988-92 (1,4 por ciento versus 5,4 por ciento en 1984-88).
130
Cuadro 9
Evolucin de las principales
variables macroeconmicas
1980-1993
Aos
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Salarios
indust.
(1)
100
101
102
103
90
92
90
93
93
74
82
82
84
84*
Tasa de inters
Activa
(2)
(3)
14.00
13.00
17.27
16.28
15.59
12.69
12.66
12.62
12.69
34.06
34.86
37.70
42.10
63.20
8.86
9.23
13.23
13.25
15.59
11.53
10.46
8.64
7.12
10.38
8.30
7.12
6.43
8.52*
Circulante
M1 (4)
-4.6
-3.1
-15.0
22.1
-7.2
3.5
8.3
-2.9
-9.5
-39.6
3.4
-15.5
-17.9
-19.7
Tasa
cambio
(Bs./$)
(5)
Tasa
crec.
PIB
(6)
ndice
IPC
capac.
(7) Ind. (8)
4.30
4.26
4.21
9.61
4.05
15.76
24.55
32.45
42.25
59.18
61.63
74.58
94.76
126.19
2.0
-0.3
0.6
-5.6
-1.4
0.2
6.5
3.6
5.8
-8.3
5.3
9.2
9.7
1.2*
21.5
16.0
9.7
6.2
11.7
11.4
11.5
28.1
29.5
84.5
40.7
34,2
31.4
42.6
100
96
118
142
108
103
98
108
110
111
126
106
110
n.d.
n.d.: No disponible
(l) Costo de la mano de obra por persona ocupada en la industria fabril no petrolera (Bs. por trabajador al ao),
a precios de 1984. Se utiliz como deflactor el ndice de precios del PIB manufacturero del BCV
(2) Tasa nominal de inters
(3) Tasa nominal deflactada por el ndice de precios del PIB manufacturero
(4) Variacin interanual. Deflactado por el ndice de precios al consumidor (IPC)
(5) Paridad cambiaria deflactada por el ndice de salarios industriales (1988 = 100)
(6) Tasa de crecimiento del producto interno bruto a precios constantes
(7) Variacin anual del IPC (finales de ao)
(8) ndice del capital fijo instalado en la industria no petrolera, deflactado por el ndice de precios del PIB
manufacturero
(*) Estimado
Fuente: Calculado con base en datos de la OCEI. Encuestas industriales y BCV. Informes econmicos.
La accin depresiva de este factor fue complementada por la baja del gasto en
consumo de productos manufacturados inducidos por la contraccin de los
salarios reales percibidos por los trabajadores. Como se sabe, esta contraccin
ha tenido un carcter generalizado, afectando tanto a los distintos sectores de
la economa venezolana como a las diferentes categoras laborales. Un rasgo
importante de este hecho est implcito en la primera columna del cuadro 9, la
cual si bien se refiere al ndice de las remuneraciones reales percibidas por los
131
trabajadores industriales, se aplica prcticamente al universo del personal ocupado. Nos referimos al hecho de que la contraccin salarial de 1988-92 simplemente se sum a la baja de la tasa de salarios que comenz en 1980. De este
modo, en ausencia de una expansin real de las exportaciones industriales, la
cada de la masa total de remuneraciones contribuy, por un lado, a abatir el
ritmo de aumento de la produccin industrial, y, por el otro, a favorecer cambios en la composicin de esta oferta.
El segundo factor que ha ejercido un impacto negativo sobre la evolucin de la
produccin, el empleo y la inversin en el sector industrial est relacionado
con la nueva poltica comercial. Como es conocido (ver VIII Plan de la Nacin,
pp. 49-68), en el marco de la estrategia de reajuste estructural de la economa,
la poltica de comercio exterior orientada a la apertura comercial y a la promocin de exportaciones constituye una de las reas clave en el esfuerzo en pro de
la elevacin de la competitividad industrial de la produccin venezolana. Esta
poltica se traz dos objetivos principales: en primer lugar, la ruptura del sesgo antiexportador de la poltica econmica y, en segundo lugar, la transformacin estructural del aparato productivo para adaptarlo a las nuevas condiciones
del mercado internacional. A estos fines se procedi a desmontar todo el sistema discrecional de proteccin, eliminando gran parte de las barreras no arancelarias y de las exoneraciones arancelarias. Como parte de este proceso se redujo considerablemente la proteccin nominal y se adopt una nueva estructura arancelaria que procura reducir la dispersin de la proteccin.
Ms all de sus buenas intenciones, la instrumentacin de la poltica de apertura comercial no ha conllevado la materializacin de sus objetivos confesos.
Por el contrario, al acentuar un crecimiento rpido y desproporcionado de la
importacin de bienes manufacturados, ella ha enervado la capacidad de respuesta del sector industrial, sin dar pie al proceso (esperado) de reconversin
del aparato productivo, es decir, a una nueva estructura de costos y una mezcla
de productos que sean competitivos hoy y que estn situados dinmicamente
para continuar sindolo. Este elemento ha tenido un impacto tan adverso que
prcticamente se ha sobrepuesto a la mayor competitividad (terico) de la
produccin fabril derivada de la evolucin de la relacin tipo de cambio-salarios (columna 4 del cuadro 9). Aqu cabe inferir dos conclusiones en cuanto a
la reaccin en materia de inversin y de cambios en el grado de especializacin
del sector por efecto de la desgravacin arancelaria. En primer lugar, y como ya
hemos visto, la mayor competencia del exterior no ha generado un proceso de
modernizacin y acumulacin para enfrentarla; por el contrario, la inversin
en la industria manufacturera se ha ubicado en el nivel ms bajo observado en
los ltimos 35 aos (Cf. Valecillos, 1989). Como ya vimos, slo 6 de las 20
132
ramas industriales no han experimentado durante 1988-92 un proceso abierto

de desinversin. En segundo lugar, se ha producido un fuerte proceso de sustitucin negativa de importaciones (de sustitucin), debido al sensible crecimiento de las manufacturas importadas en la oferta interna de bienes industriales. Como ya hemos anotado, debido a que esas importaciones no han sido
compensadas por aumentos equivalentes de las exportaciones de productos
manufacturados, el dficit comercial de bienes industriales ha experimentado
un crecimiento considerable.
Como calificativa de estas conclusiones podra decirse quizs el lapso de vigencia de la poltica de apertura externa ha sido muy breve, de manera que no
habra habido tiempo de que se manifiesten efectivamente los cambios que
conduzcan a la reestructuracin organizativa y funcional del sector industrial.
En todo caso, lo que sabemos con certeza (ver cuadro 10) es que han sido pocos
y poco trascendentes los cambios que se han producido en el patrn de intensidad de uso de factores productivos en la industria manufacturera con posterioridad a 1988. En efecto, aunque ha aumentado el nmero de ramas industriales intensivas en mano de obra (bsicamente en detrimento de las que hacen uso intensivo del capital fsico), este cambio, sin embargo, ha incidido
principalmente en actividades que han experimentado ms bien retrocesos en
trminos de su contribucin al producto y la inversin (material de transporte,
cauchos y productos plsticos).
El tercer elemento explicativo de la desindustrializacin vivida en el pas ha
sido el alto costo del dinero, el cual ha afectado crticamente las posibilidades
de produccin e inversin en el sector. Como es conocido, a partir de 1989 se
introducen cambios importantes en el funcionamiento del mercado de capitales, lo que condujo a tasas de inters reales positivas altas y crecientes. Este
cambio ha influido de manera crtica sobre los empresarios industriales, acostumbrados a operar con un alto porcentaje de capital prestado (bsicamente
financiado por el Estado) y con tasas de inters reales negativas. Durante cuatro dcadas, aproximadamente, y hasta mediados de los aos 80, el modelo de
financiamiento de la actividad productiva en el pas conllev una clara bifurcacin: de una parte, el capital de inversin era suministrado por los organismos
crediticios del Estado en condiciones de subsidio generalizado; por la otra, el
capital de trabajo (capital circulante) se financiaba mediante prstamos de la
banca comercial privada a bajas tasas de inters. Esta situacin cambi apreciablemente a partir de 1989 cuando el Estado prcticamente ces en su funcin
de prestamista de capital de inversin, y cuando la banca comercial experiment un alza importante en el nivel de las tasas cobradas por sus prstamos
(tasas activas). A partir de ese ao, este ltimo factor comienza a operar como un
133
Cuadro 10
Cambios en la intensidad de uso de factores
en la industria manufacturera no petrolera
1988 y 1992
1988
1992
I. Intensivas en capital
313
Bebidas
314
Tabaco
353-54
355
Cauch. y sus product.
361-62-69 Min. no metal.
371-72
Meta. bsicas
I. Intensivas en capital
341
Papel y celulosa
353-54
361.62-69 Min. no metal.
371-72
Meta. bsicas
II. Intermedias
341
Papel y celulosa
351-52
Prod. qumicos
356
Prod. plsticos
382
Mq. (except. elctric.)
384
Mat. de transporte
II. Intermedias
313
Bebidas
314
Tabaco
351-52
Prod. qumicos
III. Intensivas en mano de obra

311-12
Alimentos
321
Textil
322-24
Vestuarios y calz.
323
Cueros y pieles
331
Madera y corcho
332
381
Prod. metlicos
383
342
Artes grficas
385-90
Diversas
III. Intensivas en mano de obra

311-12
Alimentos
321
Textil
322-24
Vestuarios y calz.
323
Cueros y pieles
331
Madera y corcho
332
355
Cauch. y sus produc.
356
Prod. plsticos
381
Prod. metlicos
382
Mq. (except. elctric.)
383
384
Mat. de transporte
342
Artes grficas
385-90
Diversas
Nota: Se consideran agrupaciones intensivas en capital aquellas cuyo nivel de inversin en capital fijo es
superior al promedio de la industria (excluida refinacin de petrleo).
Las agrupaciones intensivas en mano de obra son aquellas con niveles de inversin en capital fijo menor al 65
por ciento de la registrada para la industria manufacturera no petrolera. El resto se consideran intermedias
134
elemento desestimulante de la produccin y la inversin industrial, incluso considerando el hecho de que al ser ajustada por el ndice de precios de la produccin manufacturera, la tasa de inters activa pagada por los empresarios se muestra claramente inferior a la tasa nominal (ver columnas 3 y 4 del cuadro 9).
Un aspecto interesante que se asocia a esta situacin tiene que ver con el hecho
de que un segmento importante de los establecimientos industriales, en especial grandes empresas vinculadas por va patrimonial con los grupos financieros, pudieron mantenerse en operacin despus del cambio de la poltica financiera, no porque lograban realmente asimilar los crecientes costos financieros (o contrarrestarlos mediante alzas importantes en la productividad), sino
porque, dados esos vnculos, se conservaron como beneficiarios de prstamos
privilegiados sin abonar efectivamente los intereses vencidos o cancelar el principal de los prstamos, proceso que al extenderse y ampliarse coadyuv sensiblemente al surgimiento y desarrollo de la crisis financiera que aflor a comienzos del presente ao.
El ltimo factor que, en nuestra opinin, contribuye a explicar la cada del
sector industrial lo constituye el cambio de incentivos que ha acompaado a la
instrumentacin de la estrategia del reajuste estructural. De hecho, y al margen de los objetivos perseguidos por esta estrategia, la mayor parte de los incentivos econmicos se tornaron negativos para el sector, si bien conllev igualmente a abrir otras posibilidades de rentabilidad mayor en otras actividades.
En este sentido, la apertura comercial permiti el auge de los ingresos asociados a las importaciones; la baja de la rentabilidad en el sector industrial favoreci la desviacin de recursos hacia los sectores no transables, en particular, la
construccin de viviendas de lujo, locales comerciales, de oficinas y de instalaciones tursticas. De igual manera, el alza de las tasas de inters volc recursos
productivos hacia la especulacin financiera y cambiaria, que ofreci durante
el perodo examinado ganancias difciles de alcanzar en el sistema productivo.
6. Desindustrializacin y condicionantes de la reactivacin
El costo de la poltica econmica implementada a partir de 1989 en trminos
de empleo y produccin potencial en el sector industrial ha sido considerable.
Con miras a estimar dicho costo hemos hecho el siguiente clculo: si el empleo
industrial hubiera continuado creciendo a su tasa histrica del perodo 1984-88
de 4,74 por ciento al ao, el costo hubiese sido de 36 por ciento del empleo
acumulado durante el perodo; es decir, se habran perdido para la economa
236.000 puestos de trabajo durante 1988-1994. En relacin con el valor de la
135
130.000
120.000
Millones de Bs.
P R O D U C C I N E F E C T I VA Y P OT E N C I A L
Grfico 2
Produccin industrial
PROD. POTENCIAL
110.000
100.000
90.000
80.000
PROD. EFECTIVA
70.000
60.000
AOS
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Prod. efect.
87.017
74.317
79.816
88.449
91.927
83.565
62.285
Prod. poten.
87.047
91.747
96.701
101.920
107.420
113.220
119.340
700.000
Trabajadores ocupados
E M P L E O E F E C T I VO Y POT E N C I A L
Empleo industrial
EMP. POTENCIAL
650.000
600.000
550.000
500.000
450.000
EMP. EFECTIVO
400.000
350.000
1993
1994
Emp. efect.
AOS
497.079
1988
469.080
1989
466.287
1990
498.629
1991
491.683
1992
461.643
420.000
Emp. poten.
497.079
520.640
545.318
571.167
598.240
626.596
656.297
136
produccin acumulada el costo hubiese alcanzado 45 por ciento si el sector

hubiese continuado creciendo a 5,4 por ciento anual, que fue el ritmo histrico durante 1984-88 (ver grfico 2 en el cual las reas sombreadas muestran la
magnitud de los efectos mencionados).
Naturalmente, situaciones como las descritas no pueden proyectarse montonamente hacia el futuro, pues ello conllevara virtualmente la desaparicin de
la capacidad productiva y generadora de empleo del sector industrial. De all
que lo ms pertinente consista en reflexionar sobre el efecto de la desindustrializacin sobre las posibilidades de reactivacin econmica y sobre el modelo de
crecimiento de largo plazo. En este sentido, hay dos explicaciones trascendentales que deben ser subrayadas y las cuales se derivan directamente de la operacin del sector industrial en el contexto de la apertura externa y la desgravacin
arancelaria prcticamente indiscriminada. La primera tiene que ver con el hecho de que, a futuro, la reactivacin del sector industrial, en particular, y de la
economa venezolana, en general, no podr basarse fundamentalmente en la
utilizacin de la capacidad instalada ociosa; si bien ella contribuir efectivamente a esa reactivacin. Aunque, como hemos constatado, existen altos y
crecientes mrgenes de capacidad ociosa, la recuperacin y eventual expansin
de la produccin industrial no es, en las condiciones prevalecientes, solamente
un problema derivado de las restricciones de demanda y de las disponibilidades de insumos. Ahora, a la luz de los cambios en la composicin de la oferta
de bienes manufacturados introducidos por la importacin se hace presente en
forma progresiva una restriccin fsica inherente a la capacidad de produccin
no existente. Es decir, suponiendo que factores exgenos al sector industrial
garantizasen la expansin de la demanda de bienes manufacturados, este sector
no estara en capacidad de permitir, en el corto plazo, la cobertura de esa
demanda sin acudir forzosamente a la importacin.
La segunda implicacin est vinculada ntimamente a la anterior y se asocia a
los mayores requerimientos de inversin que impone la reactivacin econmica
en el marco de la desindustrializacin. Esta mayor exigencia de capitalizacin
es impuesta por el hecho de que la ampliacin de la capacidad productiva debe
cubrir no slo la depreciacin normal de la maquinaria y equipo sino tambin
el capital literalmente destruido o tcnicamente envejecido por efectos de la
llamada obsolescencia moral. A esto se agrega un contratiempo adicional, y
el cual se origina en la ampliacin del perodo de maduracin de las nuevas
inversiones, lo que hace que el tiempo que toma la recuperacin de los niveles
previos a la crisis sea mayor que el transcurrido durante la fase contractiva. A la
luz de las innovaciones tecnolgicas que han revolucionado muchos procesos
industriales manufactureros, y cuya incorporacin efectiva es casi inevitable si
137
se desea alcanzar y conservar niveles de competitividad internacional, no hay

duda de que las caractersticas del proceso productivo posterior a la actual crisis
sern radicalmente distintos a los existentes antes de la desindustrializacin.
Pueden discernirse tres aspectos de ese proceso productivo, en los cuales las
diferencias sern sobresalientes. En primer lugar, las nuevas tecnologas pondrn de manifiesto (de hecho, ya lo han venido haciendo) niveles superiores de
la productividad, tanto del capital como del trabajo. En segundo lugar, la
mayor productividad por persona ocupada conllevar menores niveles de empleo. ste es un aspecto potencialmente problemtico que ha dado pie a discusiones prcticamente interminables. Sin embargo, no parece haber mayor controversia respecto al hecho de que si bien el uso de las nuevas tecnologas permite ahorrar capital por unidad de producto, aumenta significativamente la
relacin capital-trabajo; proceso que tiene un doble efecto: por un lado, sustitucin de mano de obra y, por el otro, disminucin de la creacin potencial,
debido a su mayor costo. En tercer lugar, la mayor difusin de las nuevas
tecnologas dar como resultado un cambio en las calificaciones del personal
requerido, en el sentido de que se sustituye mano de obra no calificada por
trabajadores con mayor calificacin. Adems, asociado a esta sustitucin se
producir un cambio en los salarios medios y en la estructura de las remuneraciones. En especial, es de esperar que los salarios medios pagados en el sector
industrial tiendan a subir, favoreciendo as una mayor uniformidad en la distribucin intrasectorial del ingreso cancelado en la industria.
La dificultad de tratar con este problema no debe oscurecer el hecho fundamental de que es realmente imperativo proceder cuanto antes a la reconstruccin del sector industrial venezolano. Cabe sealar al menos tres razones fundamentales por las cuales asignar una prioridad bsica a esta tarea. En primer
lugar, est el hecho indiscutible de que, en trminos histricos del desarrollo
capitalista de los pases hoy desarrollados (incluyendo los de reciente desarrollo), la industria jug un papel primordial en determinar el crecimiento del
producto y del empleo total; papel que se bas tanto en su alta ponderacin en
la generacin del producto como en el dinamismo mostrado histricamente
por el sector. El sector industrial se caracteriza por poseer mltiples encadenamientos, tanto hacia atrs en la produccin de insumos como hacia adelante
en el proceso de comercializacin, lo que implica que el arrastre que induce a la
expansin del mismo sobre los otros sectores es considerable. Igualmente, no
hay dudas de que el cambio tecnolgico se concentra en los procesos industriales y su interrelacin con otros sectores permite profundizar y difundir dicho
cambio tecnolgico hacia el resto de la economa. Aunque Venezuela no es,
obviamente, un pas desarrollado, su evolucin histrica confirma claramente
138
esta apreciacin general. En efecto, el cuadro 11 permite observar que, histricamente, la industria ha operado como el factor dinmico del desarrollo econmico general del pas, superado slo pero no en forma sistemtica por el sector
petrolero. Salvo en 1988-92, que refleja el cambio radical de la poltica econmica, en los restantes perodos el ritmo de crecimiento del producto industrial se
ha sobrepuesto claramente a la tasa de aumento del producto interno bruto
total. Naturalmente, de esto no puede inferirse que el aumento del ritmo de
crecimiento del producto industrial por encima de la tasa de incremento del PIB
global basta para inducir un aumento de este ltimo; sin embargo, parece estar
claro que un incremento del producto total difcilmente puede materializarse en
ausencia del crecimiento del producto industrial.
En segundo lugar, la necesidad de la reconstruccin industrial se hace patente
a la luz de la reciente experiencia examinada en este trabajo. Como hemos
visto, frente a indiscutibles y graves problemas confrontados por el sector industrial, la respuesta de la nueva poltica consisti en la apertura indiscriminada y la desindustrializacin, tratando de reorientar los recursos hacia los sectores que presenten ventajas comparativas estticas, pero sin generar fuentes alternativas de divisas y de trabajo. La baja de la produccin y el empleo en la
industria manufacturera, as como la generacin de dficit crecientes en el
comercio exterior de productos industriales, no han sido compensados por
comportamientos opuestos en otros sectores de la economa. Como resultado,
el pas enfrenta hoy restricciones externas mucho ms agudas que las que tena
hace cinco aos cuando se inici el experimento neoliberal. Y estas restricciones, que estn en la base de la virtual dolarizacin de la economa y de la
reciente maxidevaluacin del bolvar, no podrn ser encaradas positivamente
sin un cambio profundo en la poltica que ha conducido a la desindustrializacin. Naturalmente, la reconstruccin no podra consistir en volver al pasado
al punto de partida del experimento neoliberal. Plantearse dicho objetivo significara ignorar los problemas que aquejaban a la industria y que si bien los
proponentes de este enfoque reconocieron adecuadamente, no lograron resolver sino agravar.
Finalmente, est el hecho innegable de que en las condiciones de profunda
estanflacin y agudas restricciones externas que vive actualmente la economa
venezolana, la necesidad de reconsiderar los vnculos entre la actividad petrolera y el sector industrial adquiere una importancia realmente estratgica. A la
luz de los hechos, el alegado agotamiento del modelo petrolero se ha mostrado prematuro, de manera que el desarrollo aguas abajo de este sector se ha
hecho cada vez ms claro que slo podr materializarse a travs de una interrelacin dinmica con ramas especficas de la actividad industrial manufacturera.
139
Cuadro 11
Venezuela: relaciones de crecimiento
entre el producto industrial y el producto interno bruto
Perodo
Producto
industrial
(P.I.)
Tasas de crecimiento (%)

Producto
interno bruto
(PIB)
(TASAS ACUMULATIVAS ANUALES)
R=Tasa P.I./
Tasa PIB
(RELACIN)
1950-60
11,4
7,6
1,50
1965-70
10,0
5,3
1,89
1960-65
10,0
5,3
1,89
1960-70
8,2
5,0
1,64
1970-80
7,1
4,1
1,73
1980-88
2,8
1,3
2,15
1988-92
1,4
3,4
0,41
Fuente: 1950-70, M. Merhav. Posibilidades de exportacin de la industria venezolana, Caracas, 1974,

cap. ll. 1970-92. BCV, Informes econmicos. Varios aos.
A partir de estas orientaciones de carcter general, la tarea que resta y que

desborda claramente los objetivos de este ensayo es la de definir los criterios
que debieran orientar la etapa de reconstruccin industrial, de manera de aumentar la integracin de la estructura industrial y fijar algunos criterios de
especializacin; as como establecer criterios adicionales que permitan introducir algn grado de selectividad en la asignacin de incentivos en el proceso
de acumulacin.
140
Bitar, Sergio y Troncoso, Eduardo (1990). Venezuela y Amrica Latina, industrializacin comparada, en H. Valecillos y O. Bello (comps.), La economa
contempornea de Venezuela. Ensayos escogidos, Caracas, BCV, tomo III, pp. 185213.
Merhav, Meir (1974). Posibilidades de exportacin de la industria venezolana,
Caracas, Cordiplan.
SELA. Desarrollo industrial y cambio tecnolgico, Caracas, Editorial Nueva
Sociedad.
Valecillos, Hctor (1989). Acumulacin del capital y desigualdades distributivas
en la economa venezolana, Caracas, Ediciones Inaesin.
141
B
M
VENEZUELA,
POLTICA
Y PETRLEOS
ERNARD
OMMER
BERNARD MOMMER
Ensayo publicado en la revista Cuadernos del Cendes, ao 16, n 42. Segunda poca. Septiembre-diciembre, 1999 (pp. 63-107).
En una forma impensada, que seguramente habra sorprendido a sus principales

idelogos y propulsores (en particular, a Rmulo Betancourt y Juan Pablo Prez
Alfonzo), la nacionalizacin del petrleo en 1976 dio inicio a un complejo proceso
de transformacin en las relaciones entre el Estado nacional y la industria extractiva, procesadora y comercializadora de los hidrocarburos, y entre el primero y los
consumidores extranjeros de petrleo, que generaron en algo ms de veinte aos
profundos desequilibrios en las esferas econmica, institucional y poltica, las cuales
condujeron finalmente al colapso del rol del Estado en aquellas relaciones, y a la
necesidad de reformular un nuevo rgimen petrolero que redefina el carcter y contenido de esas relaciones.
En la formulacin del proyecto poltico impulsado por Rmulo Betancourt a travs
del partido Accin Democrtica, que procuraba el desarrollo del pas con base en el
aprovechamiento al mximo de la renta petrolera, era posible detectar una falla
bsica que se expresaba en el abismo infranqueable existente entre el sector petrolero y el resto de las actividades econmicas de la nacin. Para quienes impulsaron
ese proyecto, y debido a mltiples razones, la industria petrolera estaba condenada a
desaparecer. Por ello, la explotacin comercial de los hidrocarburos slo tena justificacin en tanto permitiera el desarrollo de las actividades que integran el sector no
petrolero de la economa, desarrollo que requera de la ruptura de la dependencia
del petrleo. Durante aproximadamente cinco dcadas el rgimen petrolero basado
en la relacin contradictoria entre el Estado terrateniente y las compaas petroleras
extranjeras fue exitoso en su propsito principal de hacer mxima la renta obtenida
por el fisco nacional de la produccin y comercializacin de los hidrocarburos. Sin
embargo, debido a la accin de numerosos factores, el desarrollo del sector no petrolero no march pari passu con la percepcin de un ingreso fiscal creciente derivado
de la tributacin de las actividades petroleras; expresando en su desenvolvimiento
ms bien insuficiencias y desequilibrios que afloraron crticamente a partir de comienzos de los aos 80.
Por otra parte, producida la nacionalizacin del petrleo en 1976, los sucesivos
gobiernos venezolanos fueron incapaces de sustituir la poltica petrolera inherente al
rgimen anterior (prenacionalizacin), creando un nuevo rgimen petrolero que
abarcase sus dimensiones legal, institucional y de poltica. Un imperativo central de
este nuevo rgimen era el de promover y garantizar una actuacin coordinada y
eficiente entre el Ministerio de Energa y Minas (MEM) y Pdvsa, los dos actores
fundamentales de la modificada realidad petrolera. Si bien durante el comienzo de
la nacionalizacin se confi al MEM el rol de accionista nico de la industria y el
diseo y control de la poltica de precios y volmenes, y a Pdvsa, el papel de simple
operadora, pronto se hizo claro, por un lado, la incapacidad del MEM para cumplir a cabalidad el acometido asignado, y, por el otro, la reticencia de Pdvsa a
144
limitarse a un rol estrictamente instrumental. Hecho que se expres en una relacin

institucionalmente signada por el enfrentamiento y la falta de cooperacin entre
ambos entes.
En estas circunstancias, frente a un MEM claramente debilitado tcnica y polticamente, Pdvsa dio inicio a un proceso que le condujo en pocos aos a tomar en sus
manos la poltica petrolera, relegando al primero a un rol meramente nominal. A
medida que los directivos de la empresa matriz petrolera avanzaban en esta direccin se iba concretando un cambio radical en las visiones, estrategias y orientaciones
que daban forma a la poltica del Estado en materia de hidrocarburos. En especial
ello conllev la globalizacin del rgimen petrolero nacional, lo que signific la
redefinicin del marco legal que encuadra la explotacin comercial de los hidrocarburos en el pas a favor de las corporaciones transnacionales, y la conversin de la
empresa matriz en nueva y poderosa agencia de contratacin y licitacin con aquellas corporaciones. Este accionar de los directivos de Pdvsa, justificado pblicamente
en virtud de la necesidad de readecuar el marco legal y fiscal que permitiese la buena
marcha de la poltica de apertura petrolera, fue facilitado por los acuerdos firmados
por el gobierno nacional con el Fondo Monetario Internacional en 1989, y por la
crisis poltica e institucional que vivi el pas a raz de los intentos de golpe de Estado
de febrero y noviembre de 1992. Por una irona de la historia, concluye Mommer,
el Estado venezolano perdi el control sobre el recurso natural, como consecuencia
precisamente de haber tomado el control sobre la industria. Segn el autor, el reto
que enfrenta la poltica petrolera nacional es doble: primero, debe recuperarse la
gobernabilidad del sector petrolero, liberando a Pdvsa de su rol como agencia privilegiada de licitacin y contratacin, y rehn objetivo de las transnacionales y, en
segundo trmino, rescatar el monopolio fiscal del Estado, de modo de permitir la
debida representacin en el nuevo rgimen petrolero de los intereses rentistas del
sector no petrolero.
145
BERNARD MOMMER
Introduccin
Venezuela, poltica y petrleo, reza el ttulo de la obra ms importante de Rmulo Betancourt publicada en 19561. Ttulo muy acertado, sin lugar a dudas,
dada la importancia excepcional del petrleo en la vida poltica venezolana de
entonces, tanto en lo nacional como en lo internacional. As lo entendi muy
tempranamente Betancourt, quien, comprometido con la transformacin de
un pas desptico y atrasado en otro democrtico y moderno, pronto se dara
cuenta que no poda existir un proyecto poltico viable en Venezuela sin ubicar
e identificar el complejo papel del petrleo. De all la atencin excepcional que
a lo largo de su vida poltica dedicara a este problema. Ms tarde este esfuerzo
sera compartido e, incluso, asumido con cierta independencia, por su compaero de partido Juan Pablo Prez Alfonzo2.
Este proyecto poltico se fundamentaba en el anlisis de la realidad nacional,
tal como sta se presentaba en la primera mitad del siglo. Por un lado, se
perciba la industria petrolera como un enclave extranjero y, por el otro, a la
nacin como duea del recurso natural. Como avanzada de los pases desarrollados, la industria representaba la encarnacin de lo moderno, el ideal a seguir
por el sector no petrolero aunque, por ser extranjera, esta relacin de admiracin fuera negada y relegada al subconsciente. Ms an, la atencin se centrara negativamente en la nica contribucin propiamente nacional, el recurso
natural, nunca suficientemente valorado al menos as lo crean Betancourt y
Prez Alfonzo por sus explotadores extranjeros. Al ser potencialmente una
copiosa fuente rentstica, capaz de proveer al pas de abundantes recursos financieros, el recurso natural podra usarse para fomentar y acelerar el tan anhelado desarrollo nacional. Por lo dems, ste se concibi unilateralmente como
desarrollo no petrolero. Al Estado le corresponda, as, el papel central de mediador entre dos mundos; por un lado, como dueo del recurso natural tena
que lidiar con las compaas petroleras internacionales dentro de una relacin
de Estado terrateniente-arrendatarios extranjeros, para extraer efectivamente
tales recursos rentsticos; por el otro, como Estado rector, tena que asegurarse
de que stos se canalizaran efectivamente en funcin del desarrollo nacional.
La puesta en prctica de este modelo requera, por una parte, la modernizacin
del rgimen petrolero nacional es decir, de su estructura legal e institucional
que de alguna manera tambin tena que ajustarse al rgimen petrolero inter-
1.
2.
Rmulo Betancourt, Venezuela, poltica y petrleo, Mxico, 1956.

Juan Pablo Prez Alfonzo, El pentgono petrolero, Caracas, 1967.
146
nacional entonces imperante. Esto se lograra bsicamente con la reforma petrolera de 19433. Por otra parte, se requera una transformacin democrtica,
que se producira bajo la forma del golpe de Estado del 18 de octubre de
1945, consolidndose definitivamente a partir del 23 de enero de 19584.
ste fue el modelo de desarrollo de la Venezuela petrolero-rentista cuyo xito,
durante dcadas, es indudable. Como tambin lo es su derrumbe a partir de la
nacionalizacin del petrleo en 1976. En este proyecto poltico haba, ideolgicamente hablando, un abismo infranqueable entre el sector petrolero y el no
petrolero. La verdadera Venezuela del futuro, la nica imaginable para sus
mximos dirigentes polticos, era la Venezuela no petrolera, liberada de la dependencia del petrleo5. Segn esta percepcin, la nacionalizacin de la industria petrolera era una meta siempre lejana, anclada inaccesiblemente en el horizonte6. Se asuma que se trataba de una industria destinada a desaparecer
tarde o temprano, bien por el inminente agotamiento definitivo de los yacimientos venezolanos, bien por todo lo contrario, la prdida de inters en ellos
de las petroleras debido a la abundancia de petrleo barato en el resto del
mundo; o simplemente ni por lo uno ni por lo otro, sino porque s. Las razones
variaban segn los vaivenes de los mercados mundiales y del nimo poltico
nacional. Pero en realidad el petrleo venezolano no acababa de agotarse, ni
mucho menos an de perder su atractivo econmico. Desesperado por la continua dependencia del petrleo, Prez Alfonzo acabara por proponer que se
redujera sistemticamente su produccin. En una palabra, la industria petrolera definitivamente pareca carecer de futuro7.
Sin embargo, acaeci la nacionalizacin. El pas lejos de liberarse de la dependencia del petrleo, la vio acentuarse ms all de lo que jams se hubieran
imaginado Betancourt y Prez Alfonzo. Esto se debe a que la nacionalizacin se
produjo como el sorprendente desenlace de un largo proceso de maximizacin
de la renta. En efecto, el pas se haba liberado de toda atadura contractual en
cuanto al manejo de los dos parmetros determinantes de la misma, a saber, los
volmenes y los precios. En adelante, stos se iban a determinar soberanamen-
3.
4.
5.
6.
7.
Bernard Mommer, La cuestin petrolera, Caracas, Editorial Tropykos, 1988.

Luis Pedro Espaa, Democracia y renta petrolera, Caracas, Universidad Catlica Andrs Bello,
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales, 1989.
Juan Pablo Prez Alfonzo, Petrleo y dependencia, Caracas, 1971.
Bernard Mommer, El petrleo en el pensamiento poltico de Rmulo Betancourt, en Rmulo
Betancourt: historia y contemporaneidad, Caracas, Fundacin Rmulo Betancourt, 1989.
Asdrbal Baptista y Bernard Mommer, El petrleo en el pensamiento econmico venezolano. Un
ensayo. Prlogo de Arturo Uslar Pietri. Caracas, Ediciones IESA, 1987.
147
BERNARD MOMMER
te por el Estado venezolano, en comn acuerdo con los dems pases exportadores de petrleo cartelizados en la OPEP8.
Realmente, no fue la industria propiamente dicha la que se nacionaliz en
1976; sin embargo, el enclave extranjero haba dejado de existir. Sin tener
conciencia de ello, al maximizar la renta petrolera se haba franqueado finalmente aquel abismo; por lo tanto, la relacin Estado terrateniente-arrendatarias extranjeras desapareca, siendo sustituida no por una, sino por dos nuevas
relaciones. En realidad, la relacin se extenda lgicamente hacia los consumidores (Estado terrateniente-arrendatarias extranjeras-consumidores extranjeros). La nueva compaa nacional, Pdvsa, no iba a sustituir a las arrendatarias
extranjeras sino en su funcin de compaas operadoras. La relacin con los
consumidores la asumira directamente el Estado. As, por una parte, se tendra entonces la relacin Estado terrateniente-compaa operadora y, por la
otra, Estado terrateniente-consumidores extranjeros. Siendo el Estado, adems
de dueo del recurso natural, accionista nico de Pdvsa, la primera pareca una
relacin de inequvoca subordinacin. En cuanto a la segunda, el Estado terrateniente pareca tener todas las de ganar. Pues de acuerdo con la coyuntura del
momento, el petrleo se estaba agotando definitivamente una vez ms, slo
que ahora se agotaba no solamente en Venezuela sino en el mundo entero.
Asimismo, la nacionalizacin afect profundamente las relaciones del Estado
con el sector no petrolero. La presencia del capital extranjero tambin se redujo significativamente en ste. En los casos del hierro nacionalizado formalmente incluso un ao antes del petrleo y de la banca, el capital extranjero
desapareci por completo, pero tambin se dio un repliegue en el comercio y
las manufacturas. De esta manera, se debilit as tambin el capital privado
nacional frente al Estado, ya que se perda un importantsimo aliado en lo
econmico y, quizs ms importante an, en lo poltico. Por lo dems, gracias
precisamente a la nacionalizacin petrolera, las arcas del Estado estaban recibiendo en esos momentos una avalancha de petrodlares. Con un sistema poltico ya de por s presidencialista, y una tradicin democrtica reciente y dbil, la abundancia fiscal no poda menos que debilitar tambin al Congreso
Nacional y a los partidos polticos. El poder se concentr, ms que nunca, en
el Ejecutivo.
8.
De manera que la nacionalizacin de facto ocurri en el otoo de 1973, en medio de la cuarta

guerra rabe-israel. En el caso de Venezuela as lo reconocieron los presidentes de la Shell y de la
Creole (Exxon) en diciembre de 1973 (vase Visitaron a Caldera los presidentes de Creole y
Shell, El Nacional, 1973:12-29). Aceptaron entonces que fuera el gobierno venezolano quien
determinara, de ah en adelante, precios y volmenes. La nacionalizacin de jure tard todava dos
aos ms.
148
En otras palabras, el repliegue general del capital extranjero y el incremento

repentino de los ingresos fiscales generaron importantes desequilibrios polticos, institucionales y econmicos. El actor central en esta coyuntura tena que
ser, forzosamente, de nuevo el Estado. Empero, cabe recordar que el pas ya
haba pasado por dos grandes auges petroleros9. Durante cinco dcadas se haba mantenido un ritmo acelerado de desarrollo con niveles excepcionales de
consumo y de inversin, forzando hasta sus lmites, tanto la capacidad gerencial del Estado como la capacidad de absorcin de capital de la economa nacional. sta es en ltima instancia proporcional a la productividad de un pas,
y no a sus ingresos rentsticos. Desde luego, disponiendo de tales ingresos esta
capacidad de absorcin puede estirarse hasta cierto punto, y es lo que se haba
venido haciendo con xito durante ms de medio siglo. Pero no puede sorprender el hecho de que al final de tan largo perodo se produjeran sntomas de
fatiga. Sin embargo, en ese preciso momento le toc al pas un tercer auge y
ste, por aadidura y a diferencia de los dos anteriores, fue un auge puramente
rentstico.
As, con la nacionalizacin el pas lleg a disponer de inmensos recursos financieros, pero al mismo tiempo sufrira una fuerte contraccin de su capacidad
gerencial y de absorcin de capital, ya de por s desbordadas. Adems se hara
cargo de las industrias del petrleo y del hierro. Sin embargo, deslumbrado
por estos recursos, el gobierno nacional se lanzara a la construccin de la Gran
Venezuela. Lo grave, no obstante, no fueron las dificultades econmicas que
enseguida se presentaron, sino la desarticulacin poltica e institucional del
pas, que hara imposible la rectificacin de los errores que se estaban cometiendo. En efecto, las diferentes crisis econmicas que estallaron a lo largo de
esos aos desde la crisis cambiaria de 1983, hasta el colapso del mercado
mundial del petrleo en 1998, tienen todas dos rasgos en comn: ser perfectamente predecibles simplemente usando el sentido comn y, al mismo tiempo, ser inevitables, dado el aislamiento y la incomunicacin del Estado terrateniente, que terminara por desmoronarse. En su decadencia sufri golpes demoledores con el estallido social de 1989 y los alzamientos militares de 1992.
Luego, a partir de 1993 y ya entrando en agona, ira perdiendo todo control
sobre el sector petrolero. Colapsara definitivamente en las elecciones de 1998
arrastrando, y finalmente aplastando en su cada, en sus vanos intentos de
salvarlo, a los partidos polticos tradicionales.
9.
Ramn Espinasa y Bernard Mommer: Venezuelan Oil Policy in the Long Run, en James P.
Dorian y Fereidun Fesharaki (eds.), International Issues in Energy Policy, Development and
Economics, Westriew Press, 1992.
149
BERNARD MOMMER
La industria petrolera nacionalizada (1976-1989)

Con la nacionalizacin, el Estado tena que definir dos nuevas relaciones. La
primera, la del Estado terrateniente con los consumidores extranjeros requera
una poltica de precios. En la prctica, sin embargo, lo que ocurri fue que los
precios se dejaron a la deriva de un mercado favorable y turbulento; llegaron a
niveles extremos en los mercados ocasionales en medio del pnico de los consumidores despus de la revolucin iran y la subsiguiente guerra entre Irn e
Irak. A continuacin se pretendi imponer estos precios, absolutamente excepcionales, como precios normales del mercado y con vigencia en el largo
plazo. Para mantenerlos, la OPEP y con ella Venezuela se vio forzada a reducir la produccin a la mitad, recurriendo a un sistema de cuotas desde 1982,
sin poder evitar, finalmente, el colapso de los precios en 1986.
La segunda, la relacin del Estado con su compaa operadora, estaba definida
por otra parte por un conjunto de leyes, decretos y reglamentos que se haban
producido en los ltimos aos previos a la nacionalizacin y, sobre todo, por la
propia Ley de Nacionalizacin10 y las leyes, decretos y reglamentos relacionados con la creacin y el funcionamiento de Pdvsa. sta fue concebida, definitivamente, como una compaa meramente operadora, y corresponda al MEM
la definicin de la poltica petrolera en todos sus aspectos no operacionales. El
rgimen fiscal, en principio, sigui siendo el mismo de antes de la nacionalizacin, con un solo cambio significativo: a fin de garantizar la autonoma financiera a Pdvsa, se le asignaba el 10 por ciento de las ganancias en las exportaciones, libres de impuesto sobre la renta.
Sin embargo, la nacionalizacin haba sido el resultado de un proceso de maximizacin de la renta petrolera, una poltica propia del Estado terrateniente, en
beneficio del sector no petrolero. Los ejecutivos venezolanos de las compaas
extranjeras no haban tenido participacin alguna en este proceso. Por el contrario, en principio siempre se haban opuesto al mismo. Obligados a aceptar
el hecho consumado, la actitud de los ejecutivos venezolanos, en el mejor de
los casos, fue de neutralidad, concediendo al gobierno el beneficio de la duda.
En la misma medida en que fracasase la siembra del petrleo, pasaran de la
neutralidad a la oposicin; y, en la misma medida en que fracasase la poltica
petrolera, pasaran de la oposicin a la subversin del orden establecido con la
nacionalizacin.
10.
Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos.
150
El reto que se les presentaba en el corto plazo, sin embargo, era recuperar una
industria en decadencia11. En efecto, como parte de la confrontacin del Estado terrateniente con las compaas extranjeras, stas haban reducido sus inversiones a niveles mnimos a lo largo de los 60; de ah la mengua de la produccin en los 70. nicamente al principio de la prxima dcada Pdvsa, tras un
programa de inversiones masivas de varios aos de duracin, pudo detener e
incluso revertir, la tendencia decreciente. Pero ya no exista demanda para el
crecimiento; por el contrario, el gobierno orden reducir la produccin y paralizar programas en marcha, postergando unos y cancelando otros. Ms an,
Pdvsa en los aos de abundancia haba acumulado un fondo de reservas de
US$ 5,5 mil millones en la banca de Nueva York, el cual el gobierno orden
transferir al BCV, donde pronto se esfumara con la devaluacin del bolvar,
despus de la crisis cambiaria de 1983.
En esta primera prueba crtica de la relacin entre el Estado y su compaa
operadora, el gobierno dispens a Pdvsa el mismo trato que el dueo de una
hacienda de caf a su capataz. Era ste un trato que difcilmente poda aceptar
una industria moderna, y menos an en el contexto que se vena dando: el
descalabro de la siembra del petrleo. Para Pdvsa, la leccin aprendida era que
un fondo de reservas lquidas inevitablemente terminara, a la primera de cambio, absorbido por un gasto pblico hemorrgico. Si esto era as, entonces
porqu no gastar el dinero primero? Por lo pronto, sin embargo, esto no era
posible ni en exploracin ni en produccin. Pero la recesin en el mercado
mundial de petrleo s ofreca una nueva oportunidad: la de comprar refineras
y sus redes de distribucin, asegurndose as mercados para el petrleo venezolano y, de paso, crear un mecanismo de transferencia de ingreso fuera del alcance del fisco nacional. En estas circunstancias Pdvsa inici, en 1983, su
poltica de internacionalizacin, con la compra de una participacin de 50 por
ciento en la VEBA Oil, Alemania12.
ste fue slo un primer paso. No le siguieron otros inmediatamente debido al
cambio de gobierno en 1984, y a la oposicin a la poltica de internacionalizacin por parte de la nueva administracin, hasta que en 1986 sobrevino el
colapso de los precios, evidencia irrefutable del fracaso de la poltica de precios
del MEM y, ms generalmente, de la OPEP. A partir de este momento, mientras que el deterioro del pas no petrolero se aceleraba, la industria petrolera
11.
12.
Para una historia detallada de Pdvsa, vase Juan Carlos Bou. Venezuela, the Political Economy of
Oil, Oxford, Oxford University Press, 1993.
Una discusin exhaustiva de la poltica de internacionalizacin se encuentra en Juan Carlos Bou.
The Political Control of State Oil Companies. A Case Study of the Vertical Integration. Programme
of Petrleos de Venezuela (1982-1995), Tesis doctoral, Oxford, 1998.
151
BERNARD MOMMER
tras 16 aos de declive entr en una fase ascendente que durara doce
aos. Con los precios reducidos a la mitad, la demanda se estaba recuperando
y en este perodo la produccin se duplic. Paulatinamente, el pas dej de
percibir la industria petrolera como un enclave y sta se fue convirtiendo en la
nica esperanza en medio de un sombro panorama econmico nacional. Esta
fue la coyuntura que iba aprovechar Pdvsa para asumir el control de los precios. El papel del MEM se redujo a autorizarlos ex post facto. Y, ahora s, Pdvsa
pudo iniciar de nuevo su poltica de internacionalizacin.
Quizs el episodio que mejor refleja el creciente poder de Pdvsa en estos aos
sea la compra de Citgo. En 1986, Pdvsa adquiri el 50 por ciento de esta
compaa estadounidense, y en 1989 el 50 por ciento restante. Lo ltimo se
hizo a pesar de la oposicin del nuevo gobierno. El presidente Prez slo dio su
consentimiento despus de haber sido convencido por Pdvsa de que la adquisicin era circunstancial, motivada por la urgencia del socio de vender. Supuestamente, se trataba de ganar tiempo para encontrar un nuevo socio idneo.
Luego, a pesar de las presiones continuas del presidente Prez, Pdvsa retrasara
con tcticas dilatorias la reventa ms all de su mandato.
Consumidores y compaas transnacionales: liberalizacin
y globalizacin
Por supuesto, los pases consumidores y las compaas petroleras internacionales no iban quedarse con los brazos cruzados frente a la poltica de maximizacin de la renta por parte de la OPEP y las nacionalizaciones que trajo aparejadas. Las respuestas a la revolucin de la OPEP fueron muchas y muy variadas, desde la organizacin de una anti-OPEP, la Agencia Internacional de Energa
(AIE), hasta medidas legislativas detalladas para reducir sistemticamente la
demanda de petrleo ms all de la merma que se producira, de todas maneras, por va del mercado y el efecto de los elevados precios.
Liberalizacin
En este punto merece una atencin especial la reestructuracin de la alianza y
cooperacin entre los pases consumidores y las compaas productoras. Se
trataba de crear condiciones ptimas para maximizar la produccin no-OPEP
a fin de forzar los precios hacia la baja. Con este fin se revisaron, en primer
lugar y a favor de las compaas productoras, los regmenes de licitacin y las
condiciones de acceso a tierras potencialmente petrolferas, as como los reg-
152
menes fiscales correspondientes. En segundo lugar, a favor de los consumidores, se trataba de fortalecer la competencia liberalizando los mercados, pero
tambin introduciendo nuevas regulaciones a fin de facilitar el acceso de empresas competidoras a la produccin. La competencia garantizara que aquellas
mejoras, a favor de las compaas productoras, se tradujeran efectivamente en
precios ms bajos.
En efecto, en el mundo desarrollado estaban vigentes leyes, reglamentos y
regulaciones obsoletas, no acordes ya con sus intereses e, incluso, contraproducentes a la hora de tener que confrontar un cartel de estados terratenientes.
Para citar un ejemplo sencillo, referente a los regmenes fiscales petroleros, en
EE UU13: suponiendo un precio de US$ 16 por barril, la regala determinaba
una participacin fiscal mnima de US$ 2. Por lo tanto, los inversionistas slo
reciban US$ 14 por barril, y ste era el lmite superior para sus costos marginales de produccin (incluido el costo de oportunidad del capital). Pero al
eliminar la regala, este lmite se elevaba a US$ 16. Como consecuencia, era
posible aumentar el grado de recuperacin de los yacimientos, aumentar la
produccin y, por ende, bajar los precios del petrleo por medio de la competencia. Ganaban, as, tanto los productores como los consumidores. Los perdedores eran, desde luego, los dueos de regalas, es decir, sobre todo los pases
exportadores de petrleo.
De modo que los nuevos regmenes fiscales garantizaran, por encima de todo,
la ganancia del inversionista, relegando a un distante segundo lugar la participacin fiscal. sta se limitara, en el mejor de los casos, a un impuesto a la
ganancia excesiva, generosamente concebido a favor de los inversionistas14. Tal
impuesto slo tena razn de ser, de seguir el enfoque liberal, cuando se comprobaba la existencia, ms all de cualquier duda razonable, de tal ganancia. El
ejemplo ms radical de semejante reforma se encuentra en Gran Bretaa. En la
parte britnica del Mar del Norte, nueva provincia petrolera de los aos 70,
desde 1993 las nuevas concesiones ya no estn sujetas a ningn impuesto
especial. En otras palabras, se pagan nicamente los impuestos usuales, tambin, en las actividades no petroleras. El recurso natural como tal se considera
un don libre de la naturaleza, al igual que el agua del mar que rodea las plataformas de produccin. Este rgimen fiscal explica en buena parte el sorpren-
13.
14.
Bernard Mommer. Private Landlord-Tenant Relationship in British Coal and American Oil: A
Theory of Mineral Leases, OIES Paper EE20, Oxford Institute for Energy Studies, 1997.
Ian Rutledge y Philip Wright. Profitability and Taxation in the UKCS Oil and Gas Industry:
Analysing the Distribution of Rewards between Company and Country, Energy Policy, vol. 26,
n 10, 1998, pp. 795-812.
153
BERNARD MOMMER
dente xito de la produccin petrolera britnica, en medio de difciles circunstancias naturales15.

Para los pases consumidores, el Mar del Norte britnico se convirti en la
nueva referencia por excelencia, el ejemplo a seguir (sustituyendo en este papel
a los Estados Unidos). Con 0,4 por ciento de las reservas probadas mundiales,
contribuye en la actualidad con 4 por ciento a la produccin. Sin embargo, el
petrleo barato un capricho de la naturaleza se encuentra definitivamente
en el rea de la OPEP. Con 75 por ciento de las reservas probadas, slo contribuye con 30 por ciento a la produccin mundial. Desde luego, esto se debe a
las restricciones impuestas por los pases exportadores que consideran el recurso natural una propiedad nacional, y no una propiedad comn de la comunidad internacional de los consumidores. Para estos pases, eliminar la regala
implicara una prdida de ingresos. De ah que, tradicionalmente, hayan insistido en una participacin fiscal muy significativa en cada barril, por encima de
los meros costos de produccin, que garantizaran una ganancia razonable solamente al inversionista. Retomando nuestro ejemplo de un precio de US$ 16
por barril, y suponiendo que los pases exportadores insistan en una participacin fiscal, como mnimo, de US$ 10, los costos marginales de produccin no
pueden pasar de US$ 6. De all su relativamente reducida participacin en el
mercado, no obstante la amplitud de sus reservas.
Globalizacin
Lgicamente, la aspiracin ltima de los consumidores y de las compaas
productoras es obligar de alguna manera a los pases exportadores a reducir la
participacin fiscal que imponen, como mnimo, sobre cada barril. Idealmente, se trata de reducir esta renta de reservacin por barril a cero, y abrir as, por
completo, las vastas reservas de los pases petroleros a la inversin. O para
utilizar el lenguaje tcnico de los economistas, se trata de reducir la renta
marginal por barril a cero. Sin embargo, lo que poda hacerse por la va del
mercado mundial de petrleo era relativamente limitado, dado el slido monopolio de la OPEP sobre las reservas probadas del mundo. Pero existan muchas otras vas de presionar, al hacerse del negocio petrolero un paquete con
todos los intereses internacionales de los pases exportadores, no solamente en
lo econmico y financiero, sino tambin en lo poltico y hasta en lo militar. Por
lo tanto, cualquier muestra de debilidad por su parte y hay que admitir que
15.
Steve Martin, Tax or Technology? The Revival of UK North Sea Oil Production, Special Paper
8, Oxford Institute for Energy Studies, 1997.
154
han sido muchas, y repetidas ofreca a aquella alianza una nueva oportunidad
de penetracin y de propagacin del ideario poltico liberal y globalizante.
Ahora bien, el acontecimiento de mayor importancia en este contexto y el
menos esperado, fue el colapso y la desintegracin del bloque sovitico y,
finalmente, de la misma Unin Sovitica. Importante exportadora de petrleo,
sus vastas reservas de hidrocarburos se abran de repente a las compaas petroleras internacionales. An ms, stas podran fungir como fuerzas de avanzadas
en la transformacin del arruinado sistema comunista y estatizante en capitalista y liberal. En este grandilocuente diseo de una sola economa global,
dejando atrs las limitaciones de los estados territoriales nacionales, la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos se conceba, desde luego, como propiedad comn de la comunidad internacional.
El acceso ms fcil lo ofrecan las nuevas repblicas independientes. Estaban
dispuestas a aceptar ms o menos las condiciones que fuesen, desesperadas por
atraer inversin extranjera no slo por causas econmicas sino por causas estratgicas apremiantes: consolidar y asegurar su reciente independencia en contra
de cualquier resurgimiento del imperialismo sovitico. Pero en el punto de la
mira se encontraba toda el rea de la ex Unin Sovitica, y no slo en lo que se
refiere a contratos y arreglos individuales. Tena que crearse, al mismo tiempo,
un nuevo rgimen petrolero internacional. Por iniciativa de la Comunidad
Europea se iniciaron negociaciones multilaterales en Lisboa entre los pases del
antiguo bloque sovitico y los pases desarrollados, que culminaron en 1994
con el Tratado de la Carta Energtica16.
En sntesis, este tratado niega radicalmente el concepto de soberana permanente sobre recursos naturales sancionado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 196217. Ms especficamente, desde luego, representa la
posicin extrema opuesta a la Declaracin sobre Poltica Petrolera en los Pases
Miembros, adoptada por la OPEP en 196818. El tratado representa, as, un
paso gigantesco hacia la prohibicin del uso de la propiedad pblica del recurso natural como palanca para promover los intereses nacionales. Estipula, por
ejemplo, que en el otorgamiento de concesiones (entendindose por ellas cualquier permiso de exploracin y de explotacin), no debe discriminarse entre
solicitantes nacionales o extranjeros. Asimismo, se declaran ilegales los as
16.
17.
18.
Thomas W. Wlde (ed.). The Energy Charter Treaty-An East West Gateway for Investment and
Trade, Kluwer Law International, London, The Hague, Boston, 1996.
Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolucin N 1.803, 1962.
OPEP, Resolucin N XVI, 90, 1968.
155
BERNARD MOMMER
llamados requisitos de desempeo, es decir, la obligacin de las concesionarias, por ejemplo, a comprar un cierto porcentaje de sus insumos en el mercado nacional o establecer refineras dentro del territorio nacional. Finalmente,
pero no menos importante, se declara ilegal cualquier modificacin retroactiva del rgimen fiscal aplicable a las concesiones de hidrocarburos. En otras
palabras, el Estado como dueo del recurso natural tiene que definir, antes de
que se produzca la inversin, y de una vez y para siempre durante treinta,
cuarenta, o ms aos, su rgimen fiscal. Naturalmente, es ste el momento
ms favorable para el inversionista. Y ms an si tomamos en cuenta las circunstancias nacionales e internacionales actuales.
El tratado internacional, una vez que entra en vigencia, se convierte en la ley
aplicable al caso prevaleciendo sobre la legislacin nacional. Ms an, y ste es
un hecho sin precedentes, el mismo otorga al inversionista privado el derecho
a demandar ante las cortes internacionales de arbitraje a los gobiernos, directamente y sin necesidad de pasar primero ni por las cortes nacionales, ni por
los canales diplomticos. Y lo ms importante de todo: esta parte del Tratado
ha entrado en vigencia inmediatamente, con la sola firma de los gobiernos
interesados.
Con el Tratado de la Carta Energtica, los pases desarrollados se adelantaron a
llenar el vaco legal dejado por el colapso del bloque sovitico, antes de que
pudiera llenarse con una legislacin ms acorde con sus circunstancias particulares y sus propios intereses. Aunque es ms que dudoso que llegue alguna vez
a entrar formalmente en vigencia pues ello requiere la ratificacin de los parlamentos de treinta pases distintos, no deja de ser, desde ahora mismo, una
poderosa referencia que orienta y coordina la accin de las compaas transnacionales y de los pases consumidores19. Por otra parte, si bien el tratado acepta
formalmente la situacin existente como punto de partida por ejemplo, la
existencia de empresas nacionales pblicas, pretende al mismo tiempo definir la tendencia para cualquier cambio futuro: hacia un mundo global que
desconoce, tanto el concepto de la propiedad nacional de los recursos naturales
como la razn de ser de las empresas nacionales.
Uno de los pocos pases desarrollados que no firm el tratado fue Estados Unidos, no obstante haber participado en todas las negociaciones. Esto se debe a
considerar que haba logrado mejores condiciones en algunos tratados bilaterales de inversin y, por lo tanto, prefiri seguir por esa va individual.
19.
Es bueno recordar que el GATT, en sus 44 aos de existencia antes de su absorcin por la
Organizacin Mundial de Comercio, tampoco pas de ser un acuerdo provisional.
156
La apertura petrolera (1989-1998)

En 1989, como consecuencia retardada del colapso de los precios del petrleo
en 1986 y la inaccin del gobierno anterior, el nuevo gobierno venezolano se
encontr con las arcas del Estado completamente vacas. No tuvo otro remedio
que someterse urgentemente a un programa de ajuste del Fondo Monetario
Nacional e iniciar reformas siguiendo las recetas usuales del Banco Mundial.
Las privatizaciones de las empresas pblicas eran parte importante de la nueva
poltica, aunque el proceder y la velocidad del proceso tuvieron que variar de
acuerdo con las circunstancias. En lo referente al petrleo, el gobierno de Carlos Andrs Prez acept la apertura a la inversin privada, pero solamente dentro de los lmites establecidos por el artculo 5 de la Ley de Nacionalizacin.
Por lo tanto, haba dos modalidades posibles. La primera, aparentemente inocua, consista en convenios operativos necesarios para la mejor realizacin de
sus funciones, sin que en ningn caso estas gestiones afecten la esencia misma
de las actividades atribuidas a la industria nacionalizada20. Esta modalidad se
utilizara en relacin con los campos marginales abandonados o inactivos. La
segunda consista en convenios de asociacin, previstos en casos especiales ...
con una participacin tal que garantice el control por parte del Estado21,
sujetos, por lo dems, a la previa autorizacin del Congreso Nacional. Era sta
la modalidad que se utilizara para la produccin de gas natural licuado (GNL)
y la explotacin y mejoramiento de los crudos extrapesados de la Faja.
Parece que la idea de abrir aquellos campos marginales a la inversin privada
fue concebida originalmente por el gobierno. Sea como sea, el hecho es que el
presidente de Pdvsa, Andrs Sosa Pietri, se opuso. A su juicio, la compaa
tena todos los recursos necesarios, econmicos y tcnicos, para reactivar estos
campos si as se consideraba conveniente, de manera que en este caso no se
justificaba la participacin del capital privado. An ms, si el gobierno insista
en este tipo de contratos, su administracin debera corresponder al MEM, no
a Pdvsa. Sin embargo, Sosa s estaba muy de acuerdo con las asociaciones. No
slo requeran grandes capitales sino que Pdvsa no tena experiencia, ni en la
produccin de GNL, ni en la mejora de crudos extrapesados. Sosa las consideraba como estratgicas en el contexto de un ambicioso plan de expansin de
la industria. Adems, por requerir ese plan cuantiosos recursos financieros propios, una de sus condiciones esenciales era una reduccin sustancial de la carga
fiscal. Por otra parte, Sosa consideraba que el plan de expansin no era compa20.
21.
Ley Orgnica que reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, artculo 5.
Ibid.
157
BERNARD MOMMER
tible con las cuotas de la OPEP y, en consecuencia, abogaba por abandonar

esta organizacin proponiendo que el pas se hiciera miembro de la AIE. En su
diseo, Sosa le reservaba al MEM un papel puramente administrativo del recurso natural. Y al Ministro de Energa y Minas, como presidente de la asamblea de accionistas, slo le corresponda, a su juicio, el papel formal de director
de debates 22.
En otras palabras, con la apertura del pas y prcticamente de manera inmediata, Pdvsa hizo un primer intento de tomar en sus manos la poltica petrolera. Los inversionistas privados, como socios, y de acuerdo con Sosa, fortaleceran a la empresa frente al Estado. Ms an, se lleg incluso a considerar favorablemente la posibilidad de vender acciones de Pdvsa en las bolsas nacionales
y extranjeras, pero reteniendo el Estado una participacin mayoritaria. A su
juicio, ello iba a redundar en una mayor fuerza e independencia de la compaa. En efecto, Pdvsa podra encontrarse as en una posicin nica de poder,
apoyndose frente al Estado en el capital privado, y frente al capital privado en
el Estado; o si se quiere, se apoyara en las transnacionales y los pases consumidores frente a la nacin, y en la nacin frente a las transnacionales y los pases
consumidores.
Para Sosa, Pdvsa y su xito comercial eran la quintaesencia de la nacionalizacin petrolera. Soaba con Pdvsa como una gran empresa global, parte ntegra
de aquella alianza entre las empresas petroleras internacionales y los consumidores forneos. Esto implicaba desmontar el rgimen fiscal imperante, reducir
el MEM y el gobierno a la funcin de refrendar la poltica petrolera ideada por
Pdvsa, y sacar al pas de la OPEP para integrarlo en la AIE. Aquel enclave
extranjero, ahora nacionalizado, asuma definitivamente una posicin extrema
en contra del pas no petrolero. Ya no estaba dispuesto a compromiso alguno
con esa gran mayora, vinculada con el petrleo precisamente por la renta petrolera, expresin de la propiedad nacional del recurso natural.
No es de sorprender entonces que el ministro de Energa y Minas, Celestino
Armas, y el presidente de Petrleos de Venezuela, Andrs Sosa, pronto dejaran
de hablarse, comunicndose nicamente por escrito. Con la decadencia del
MEM y el ascenso de Pdvsa se haba llegado a un punto muerto, donde ninguno de los dos tena el poder de imponerse. Sin embargo, la proposicin poltica
de Sosa tambin estaba destinada al fracaso, debido al enfrentamiento con
Armas. En primer lugar, si bien sta se beneficiaba del apoyo del FMI, del BM
22.
Andrs Sosa Pietri, Petrleo y poder. Prlogo de Arturo Uslar Pietri. Caracas, Editorial Planeta,
1993.
158
y de las compaas petroleras transnacionales en lo que se refera a desmontar

el rgimen fiscal y desmantelar el MEM y la OPEP; por otro lado, stos no
estaban dispuestos a favorecer el desarrollo de una poderosa empresa pblica
petrolera internacional. Para aquellas instituciones financieras internacionales
las inversiones de Pdvsa, simple y llanamente, eran parte de un excesivo gasto
pblico. Para reducir su nivel haban intervenido el pas y, por lo tanto, Pdvsa
estaba en el punto de mira. No es que se opusieran a la inversin petrolera
como tal, sino solamente a que fuera pblica23. Bienvenido era el petrleo
venezolano pero no Pdvsa. En segundo lugar, tampoco exista el necesario apoyo dentro de Pdvsa. Con la apertura, el tren ejecutivo, reaccionando cual esponja seca, se estaba llenando del ideario poltico liberal y globalizante. Estaba
ms que dispuesto a una poltica petrolera acorde con el proceso en marcha en
esos mismos momentos en el rea del ex bloque sovitico, y que se estaba
codificando ya en las negociaciones del Tratado de la Carta Energtica en Lisboa. Muy pocos fueron los ejecutivos que mantuvieron frente a ella alguna
distancia crtica. As, incluso durante los dos aos de la presidencia de Sosa, las
asociaciones estratgicas slo llegaron a existir en sus altisonantes discursos.
En la trastienda, mientras tanto, dondequiera que Pdvsa entraba en contacto
con la inversin privada, se socavaban de hecho no slo las bases del Estado
terrateniente, sino tambin las de la empresa nacional. Ni el concepto de la
propiedad nacional del recurso natural, ni una empresa nacional basada en tal
concepto tenan cabida en ese mundo globalizado. Pdvsa se fue transformando, rpidamente, en un comit de contratacin y licitacin como parte del
proceso, apuntando a su privatizacin y desnacionalizacin en cuanto empresa, y de la globalizacin del recurso natural.
El plan de expansin, en cuanto a volmenes se refiere, s se iba a cumplir,
favorecido por otro acontecimiento internacional: la invasin de Kuwait por
parte de Irak en 1990. Pdvsa, por primera vez en muchos aos, fue autorizada
a producir a plena capacidad. Ms tarde, en medio del deterioro poltico ya
generalizado del ao 1993 caracterizado por la destitucin del presidente
Prez, el primer descalabro de AD y Copei en las elecciones generales de diciembre, y la precaria victoria en las elecciones presidenciales de Rafael Caldera, al cual habra que aadir la quiebra de la banca en enero de 1994, Pdvsa se
deshizo definitivamente de las cuotas de la OPEP. Durante los cinco aos de
agona de la Venezuela petrolero-rentista que siguieron, con Luis Giusti presidiendo la compaa, el MEM se subordin a Pdvsa, incluso en su funcin
23.
Sosa, op. cit., pp. 78-79.
159
BERNARD MOMMER
histrica de administrador del recurso natural. Pdvsa, definitivamente, se

convirti en una agencia global de contratacin y licitacin petrolera. Pocos
eran los altos ejecutivos quienes, como Roberto Mandini, advertan que no
deba llevarse a cabo la apertura petrolera a como d lugar, y quien procuraba temperar el entusiasmo recordando que no ramos Kazakstn u otra
repblica del ex bloque sovitico abrindose al capitalismo. Pero todava,
Mandini estaba convencido, como Sosa, de que la apertura petrolera la estbamos haciendo ... porque era lo comercialmente conveniente a nuestros
intereses y esperamos que a los intereses de nuestros prospectivos socios24.
La realidad era otra, como consta inequvocamente en todos los convenios
que se fueron preparando y firmando desde el inicio mismo del proceso de la
apertura petrolera en 1989.
Pdvsa, nueva agencia de contratacin y licitacin25
En 1989, el gobierno presentaba la poltica petrolera de apertura como una
aplicacin del artculo 5 de la Ley de Nacionalizacin. No se cuestionaba, por
tanto, la vigencia de la nacionalizacin petrolera como tal. Como la nacionalizacin se haba llevado a cabo en el primer gobierno de Carlos Andrs Prez, y
el artculo 5 en particular haba sido de la responsabilidad personal del Presidente, su segundo gobierno estaba ms autorizado que nadie para hacer semejantes afirmaciones. Sin embargo, la realidad era que el gobierno ya no tena la
infraestructura necesaria para ponerlo controladamente en prctica. El MEM,
en realidad, estaba delegando sus responsabilidades en Pdvsa. sta, a su vez,
consciente de la debilidad del MEM el asiento institucional del Estado terrateniente de antao, las asuma solamente para subvertirlas. En Pdvsa ya haca
muchos aos que se cuestionaba la legitimidad de la nacionalizacin, si alguna
vez se haba aceptado, y el artculo 5 nunca se haba entendido sino como una
rendija desde donde aplicar la palanca para abrir de nuevo la puerta al capital
privado extranjero. Ms an, no se trataba de abrirle simplemente un espacio,
sino de crear un nuevo rgimen legal y fiscal, global el primero, y liberal el
segundo.
24.
25.
Carta de Roberto Mandini del 26 de enero de 1995. Jos Enrique Arrioja, Clientes negrosPetrleos de Venezuela bajo la generacin Shell, Los Libros de El Nacional, Caracas, 1998, p. 169.
Este libro tambin contiene un relato muy preciso de las circunstancias que motivaron mi
renuncia como ejecutivo de Pdvsa, con efecto el 16 de enero de 1995.
Para una exposicin ms detallada y tcnica de lo que sigue, vase Bernard Mommer: The New
Governance of Venezuelan Oil, OIES Paper WPM 23, Oxford Institute for Energy Studies,
1998.
160
Globalizacin del rgimen petrolero nacional

Consultando la Corte Suprema de Justicia
El primer paso que dio Pdvsa en su empeo de crear un nuevo rgimen legal
global fue cortar todos los vnculos que unan el artculo 5 de la Ley de Nacionalizacin con el resto de la legislacin petrolera y, en particular, con la Ley de
Hidrocarburos de 1943 reformada en 1967. En efecto, en 1967 se haba modificado el artculo 3, precisamente para introducir nuevas modalidades de
contratacin, diferentes a las concesiones tradicionales, dado que para ese momento ya se contaba con la Corporacin Venezolana de Petrleo (CVP). A esta
compaa, fundada en 1960, se le autorizaba a celebrar convenios y promover
empresas mixtas... siempre que los trminos y condiciones que se estipulen en
cada contrato sean ms favorables para la nacin que los previstos para las
concesiones en la presente Ley. En particular, el legislador se asegur, cuidadosamente, de que por medio de estas nuevas formas de contratacin no se
perjudicara, aunque fuera indirectamente, los derechos soberanos del pas que
haban sido reconocidos, explcitamente, en la Ley de Hidrocarburos de 1943.
De este modo reafirmaba la soberana impositiva ms all de los pagos contractuales que pudieran convenirse. Asimismo, reafirmaba expresamente que en
cualquier convenio tena que incluirse aquella clusula conocida internacionalmente como clusula Calvo segn la cual las dudas y controversias... que
no puedan ser resueltas amigablemente, sern decididas por los tribunales competentes de Venezuela... sin que por ningn motivo ni causa puedan ser origen
de reclamaciones extranjeras26.
Por otra parte, se especific como duracin mxima de estos convenios un total
de treinta aos (frente a los cuarenta aos usuales de la concesin). En caso de
convenios de exploracin y subsiguiente explotacin, se establecan reglas de
renuncia selectiva a favor de la nacin, de hasta 80 por ciento del rea explorada
(frente al 50 por ciento en el caso de concesiones y siguiendo reglas mucho
menos favorables). Asimismo, se establecan reglas ms estrictas para la reversin.
En cambio, el artculo 5 de la Ley de Nacionalizacin slo estableca, escuetamente, el control por parte del Estado y con una duracin determinada27.
As, considerando el artculo 5 de la Ley de Nacionalizacin aisladamente, y
no en su contexto, todas aquellas condiciones mnimas establecidas en 1967
26.
27.
Ley de Hidrocarburos, 1967, artculo 3.

Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, 1975,
artculo 5.
161
BERNARD MOMMER
para los convenios que entonces estaba preparando la CVP e, incluso, aquellas
establecidas para las mismas concesiones en 1943, no se aplicaran a los convenios que ahora estaba preparando Pdvsa.
El proceder de Pdvsa, entonces, fue el siguiente. En 1990, Pdvsa convino con
los socios del Proyecto Exxon, Shell y Mitsubishi, en obtener un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia con relacin a la supremaca de la
Ley de Nacionalizacin de 197528. Supuestamente, de acuerdo con la informacin pblica, el problema era que la Ley de Nacionalizacin del Gas29 de
1971 prohiba la licuefaccin del gas natural libre para fines de exportacin. Y
en esto consista, precisamente, el Proyecto Cristbal Coln. Segn los abogados
de Pdvsa, despus de la nacionalizacin de toda la industria petrolera, y sobre la
base de la Ley de Nacionalizacin petrolera de 1975, semejante restriccin ya no
tena razn de ser30. La Corte Suprema se mostr receptiva y se pronunci a favor
de los planteamientos de Pdvsa. Esta decisin, por lo dems, no pareca tener
nada de espectacular y, por consiguiente, la prensa nacional la trat como una
pequea noticia sin trascendencia. Ni el gobierno, y ni siquiera el MEM, le
prestaron atencin. No era una demanda de una transnacional en contra de la
nacin, sino una simple consulta de la compaa petrolera nacional, de la cual
era el accionista nico, supuestamente aclarando algunos detalles tcnicos.
Sin embargo, la consulta iba mucho ms all de lo que se le informaba al
pblico. En efecto, Pdvsa tambin pidi a la Corte Suprema derogar ntegramente aquel artculo 3 de la Ley de Hidrocarburos de 1967, dado su vnculo
orgnico con el antiguo rgimen concesionario, definitivamente superado as se
arga con la nacionalizacin. Tambin en este punto, la Corte Suprema se
pronunci a favor de la demandante. De acuerdo con la sentencia, con el artculo 5 de la Ley de Nacionalizacin petrolera se haba creado una norma
general totalmente nueva. An ms, en su pronunciamiento la sentencia entr con bastantes detalles en el concepto de convenio de asociacin del artculo 5 de la Ley de Nacionalizacin, que era considerado una nocin ms
jurdica que econmica o patrimonial31.
Se haba abierto, as, la puerta a la interpretacin ms amplia posible del artculo 5, por s solo tan impreciso y ahora convertido en base legal nica para la
28.
29.
30.
31.
Proyecto Cristbal Coln, Lagoven, Caracas, marzo de 1993, p. F-3.

Ley que Reserva al Estado la Industria del Gas Natural.
Documento introducido en la Corte Suprema de Justicia por los abogados de Lagoven, Nstor
Carrillo Lugo y Orestes Parilli Prez, 26 de noviembre de 1990.
Corte Suprema de Justicia en Pleno, magistrado ponente Romn Jos Duque Corredor, 23 de
abril de 1991.
162
nueva poltica petrolera de apertura. La sentencia, no solamente en sus conclusiones sino tambin en la exposicin de motivos, encajaba perfectamente con
los propsitos de la demandante. De hecho, el ponente, Romn Jos Duque
Corredor, lleg incluso a anular un artculo de la Ley de Nacionalizacin del
Gas sin que los abogados de Pdvsa lo hubieran pedido32. Quizs todo ello no
era tan sorprendente. Ya muchos aos antes, entonces como abogado al servicio de la industria33, Duque Corredor haba concluido, someramente, que
toda la Ley de Hidrocarburos haba sido derogada por la Ley de Nacionalizacin Petrolera34, no obstante el hecho de que esta ltima slo derogaba, expresamente, aquellas disposiciones que colidan con ella. As, con una posicin ya
bien establecida en la materia, a Duque Corredor le tom solamente cuatro
meses evacuar esa consulta.
Consultando la Comisin de Energa y Minas
El segundo paso que dio Pdvsa fue elaborar un contrato modelo de un convenio operativo para los campos marginales, tal como se lo haba pedido el
MEM. Tras ser aprobado por el MEM, el mismo se someti a la Comisin de
Energa y Minas para ratificar su conformidad con el artculo 5 de la Ley de
Nacionalizacin. Previamente, el contrato modelo ya se haba sometido a la
consideracin de varios abogados, cuyos veredictos favorables acompaaron el
borrador. Todos coincidan en que el contrato modelo, definitivamente, no
afectaba la esencia misma de las actividades nacionalizadas.
El veredicto de la Comisin, a su vez, fue favorable. Se basaba en dos criterios.
Primero, los contratistas no seran dueos del petrleo producido. ste, en
ningn momento, dejaba de ser propiedad de Pdvsa. Segundo, por esta misma
razn, a los contratistas slo se pagaban sus servicios operativos. Ahora bien, en
cuanto a este ltimo criterio, cabe preguntarse sobre la diferencia entre comprar sencillamente un barril, por una parte, o pagar a la compaa productora
por sus servicios operativos, por la otra. La respuesta, en este caso, puede en32.
33.
34.
La as llamada ultra petita constituye, de por s, una causa absoluta de nulidad. Para un exhaustivo anlisis jurdico de esta consulta y de la sentencia, vase Luis Vallenilla: La apertura
petrolera, un peligroso retorno al pasado, Caracas, 1995. Vallenilla, de hecho, solicit formalmente a la Corte Suprema de Justicia la nulidad de la sentencia. En general, para una excelente
historia del petrleo venezolano, con especial nfasis en los aspectos legales, vase los dos tomos
de Luis Vallenilla: Auge, declinacin y porvenir del petrleo venezolano (tomo I), y La nacionalizacin del petrleo venezolano 1975-1998 (tomo II), Caracas, 1998.
Romn J. Duque Corredor, El derecho de la nacionalizacin petrolera, Caracas, Editorial Jurdica
Venezolana, 1978, p. 9.
Duque Corredor, op. cit., p. 11.
163
BERNARD MOMMER
contrarse en el deflactor que se usa en estos contratos, de una duracin de

veinte aos prorrogables. En efecto, en convenios operativos de verdad, ste
debera corresponder a los insumos utilizados para prestar tales servicios (maquinarias y equipos, mano de obra, etc.). Sin embargo, en el contrato modelo
presentado, el deflactor como constaba en una nota a pie de pgina era el
ndice Especial de Energa para los Consumidores Urbanos de los Estados
Unidos. Ese ndice, obviamente, est estrechamente correlacionado con los
precios del petrleo, y no con los insumos para prestar aquellos servicios operativos. De manera que, en lo esencial, a los contratistas se les iba a comprar el
petrleo producido a su precio internacional. Ms precisamente, se les pagaba
ese precio menos cierto porcentaje, determinado por los impuestos petroleros
que pagara Pdvsa y no los contratistas ya que, supuestamente, stas eran simples empresas de servicios operativos y no productores de hidrocarburos.
En cuanto al primer criterio el hecho de que Pdvsa retuviera en todo momento la propiedad del producto, en ltima instancia poda reducirse fcilmente
a un artificio jurdico, entregndose el producto a las contratistas en el puerto
de embarque. De hecho, de manera precavida, Pdvsa haba informado a la
Comisin que, como ventaja adicional para la nacin, estos contratos operativos posiblemente podran complementarse con contratos de venta de largo
plazo. Por ejemplo, se afirmaba, podran venderse por esta va crudos pesados,
de difcil comercializacin.
Con el visto bueno, tanto del MEM como de la Comisin de Energa y Minas
del Congreso Nacional, tambin para los convenios operativos se haba as
abierto la puerta al mximo. Aunque fuera con un poquito de acrobacia jurdica, bajo la denominacin de convenios de servicios operativos cabra ahora
cualquier tipo de contrato de exploracin y de subsiguiente explotacin. En
estos convenios, Pdvsa iba a cumplir un papel puramente formal, adems del
agente de retencin de los impuestos petroleros.
Reforma constitucional, tratados internacionales y privatizacin
El tercer paso propiamente jurdico puede considerarse, quizs, como el paso
decisivo, pues buscaba restringir los derechos soberanos nacionales, en materia
impositiva y de jurisdiccin. Ms precisamente, se trataba en primer lugar de
negar la competencia de las cortes venezolanas. Sin embargo, sta no slo estaba establecida en la Ley de Hidrocarburos y su artculo 3, ahora derogado,
sino tambin en la Constitucin todava vigente. Ahora bien, la Shell, que
haba ganado en la primera ronda de licitacin de campos marginales (1992)
el campo de Pedernales, rehusaba firmar aquel contrato modelo, pues no in-
164
corporaba el arbitraje internacional para dirimir cualquier disputa. La misma

posicin la asuma con relacin al Proyecto Cristbal Coln, en ese momento
todava en perodo de estudio. Siendo en Venezuela el arbitraje internacional,
como lo reconoca, incluso, la prensa especializada extranjera, totalmente inconstitucional35, lo que la Shell estaba exigiendo era nada menos que una
reforma constitucional. sta era no slo de difcil realizacin, sino potencialmente muy conflictiva, como lo reconoca el mismo artculo del Petroleum
Economist:
Si Caracas sucumbe a las exigencias de la Shell, podra producirse un gran revuelo en el
Congreso que podra terminar prematuramente con la presidencia de Prez36.
Por otra parte, si no se cumpla con esas exigencias, los multibillonarios proyectos de GNL y de mejoramiento de crudos extrapesados nunca pasaran de la fase
de estudios meramente tericos, como se vaticinaba en el artculo citado.
Por el curso que iban a tomar los acontecimientos, es preciso insistir un poco
ms en la cuestin del arbitraje internacional. En efecto, sta se present de la
misma manera no slo en la prensa, sino tambin en la literatura especializada.
As, por ejemplo, en un reconocido libro de texto sobre Sistemas fiscales petroleros internacionales y contratos de produccin compartida, publicado en 1994,
todava se afirmaba que:
La Constitucin de un pas es la fundacin sobre lo cual todo lo dems tiene que descansar. La legislacin petrolera y contratos individuales no pueden contradecir la Constitucin. Por ejemplo, la Constitucin venezolana requiere que cualquier disputa que implique el inters pblico, se resuelva exclusivamente en las cortes venezolanas. Con ello en la
mente, sera difcil o insensato redactar una clusula de arbitraje en un contrato petrolero
que ubica la jurisdiccin de arbitrajes fuera de Venezuela37.
Volviendo al acontecer nacional, el campo de Pedernales fue adjudicado a quien

haba quedado segundo en la subasta, la British Petroleum (BP). Vendra luego,
en mayo de 1993, la cada de Carlos Andrs Prez... aunque por razones distintas de las que pudiera haber tenido en mente aquella periodista en noviembre de 1992. En medio del subsiguiente descontrol poltico del pas, Pdvsa
35.
36.
37.
Mara Kielmas, Venezuela - Little Moves ahead of an Explosion, Petroleum Economist, noviembre de 1992, p. 16. Todas las traducciones son nuestras.
Kielmas, loc. cit.
Daniel Johnston, International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts, Pennwell
Books, Tulsa, Oklahoma, 1994, pp. 152-153.
165
BERNARD MOMMER
tom definitivamente en sus propias manos las riendas de la poltica petrolera.

El Proyecto Cristbal Coln se introdujo en el Congreso Nacional, incluyendo
el arbitraje internacional:
Cualquier controversia o reclamo que pudiera surgir... ser resuelto, definitiva y finalmente, por arbitraje internacional de conformidad con las reglas de la Cmara Internacional de
Comercio de Pars, en la ciudad de Nueva York, Estados Unidos de Amrica ... 38.
Pdvsa, en estos convenios de asociacin, iba a asumir el papel, no tanto de

socio como de rehn:
En el Convenio de Asociacin a ser suscrito sern incluidas previsiones que permitan a
Lagoven compensar... a los accionistas extranjeros por las consecuencias patrimoniales
significativas y adversas derivadas directamente de actuaciones o de la adopcin de decisiones de autoridades administrativas nacionales, estatales o municipales o de cambios en
la legislacin que, por su contenido y propsito, determinasen un injusto trato
discriminatorio a la empresa o dichos accionistas ....
Se negaba, as, la soberana impositiva, y se congelaba durante treinta aos la

estructura fiscal referente a este proyecto (ver ms adelante), contando a partir
de la primera exportacin de GNL. Mas, precisamente, no es que se negara tal
soberana, sino que cualquier modificacin favorable al Estado la pagara ...
Lagoven, la compaa del Estado, y no los supuestos socios. Ms an, Lagoven se comprometa con las partes a emprender, hasta donde fuere posible,
todas las acciones legales y administrativas disponibles que pudieran librarlas o
evitarles la aplicacin de las mencionadas actuaciones, decisiones o cambios de
ley, en forma adecuada y oportuna.
El proyecto encontr una fuerte oposicin por parte de la Causa R, el MAS y
Convergencia en parte, sin embargo, slo por tratarse de un ao electoral,
como se demostrara despus pero se aprob con la mayora, todava abrumadora, de AD y Copei39. Adems se aprobaron, a toda prisa y en idnticas condiciones, dos proyectos de mejoramiento de crudos extrapesados40.
38
39.
40.
Autorizacin del Convenio de Asociacin entre Lagoven, S.A., con empresas de las organizaciones
Exxon, Shell y Mitsubishi...., Gaceta Oficial, N 35.293, 9 de septiembre de 1993; clusula
vigsima.
Para una visin, desde la oposicin, de las discusiones parlamentarias en este perodo, vase Al
Rodrguez Araque: El proceso de privatizacin petrolera en Venezuela, Caracas, 1997.
Gaceta Oficial, N 35.293, del 9 de septiembre de 1993.
166
Pdvsa, bajo la presidencia de Gustavo Roosen, finalmente haba aceptado servir como vehculo para la globalizacin del petrleo venezolano, a imagen y
semejanza de lo que estaba ocurriendo en las negociaciones del Tratado de la
Carta Energtica en Lisboa. El alto tren ejecutivo de la compaa estaba consciente de su posicin de poder dentro de un pas sumido en una profunda
crisis y, desde luego, estaba seguro tambin del apoyo de las compaas transnacionales y de los grandes pases consumidores. En efecto, no obstante el
hecho de que uno de los candidatos de aquella oposicin ganara (por escaso
margen) las elecciones presidenciales (pero no las de las cmaras legislativas),
Pdvsa se impondra sobre el nuevo gobierno, debilitado adems por la quiebra
bancaria que iba a coincidir con su toma de posesin en febrero de 1994. El
arbitraje internacional no solamente iba a formar parte de todos los convenios
de asociacin subsiguientes sino tambin, finalmente, de los convenios de servicios operativos de la tercera ronda de licitacin de campos marginales en
1997, tal como la Shell lo vena exigiendo desde 1992.
Con ello, sin embargo, no estaba resuelto todava el problema del rgimen
legal. Al parece la idea era, y es, hacer la reforma constitucional ms tarde, por
la va indirecta de tratados internacionales, siguiendo las pautas que se haban
venido estableciendo en las negociaciones de Lisboa. En efecto, el gobierno de
Rafael Caldera negoci un anteproyecto de Tratado Bilateral de Promocin y
Proteccin de Inversiones con Estados Unidos, siendo su caracterstica ms
importante, de acuerdo con las declaraciones del embajador de ese pas en
Caracas, ofrecer al inversionista privado la opcin de llevar al Estado, directamente, a tribunales internacionales de arbitraje41. Sin embargo, el anteproyecto s se encontr con una oposicin significativa dentro del mismo gobierno42,
y no ha llegado a firmarse a pesar del apoyo reiterado y pblico de Pdvsa. Por
otra parte, la firma y ratificacin por parte del Congreso Nacional ya estn
incorporadas, previsivamente, en los nuevos convenios de asociacin:
Las partes tambin reconocen la aplicabilidad de cualesquiera tratados internacionales
relacionados con la proteccin recproca de las inversiones, de los cuales Venezuela y
cualquier pas del cual un inversionista sea nacional, sean o llegaren a ser partes en el
futuro43.
41.
42.
43.
El Universal, Caracas, 30 de octubre de 1997.

El Nacional, 12 de junio de 1998. La voz disidente la llevaba Werner Corrales.
Congreso Nacional, Convenios de ganancias compartidas, 1996, artculo 25.5.
167
BERNARD MOMMER
Empero, aun as parece que no es posible obviar la necesidad de una reforma

constitucional, aunque el pas est atrapado en una red que ha venido tejiendo
durante muchos aos. En efecto, en la hermana Repblica de Colombia, por
lo menos, en buena hora, como comentaba el ex presidente Alfonso Lpez
Michelsen y refirindose a un tratado reciente con Gran Bretaa, la Corte
Suprema de Justicia procedi a declarar inconstitucional el procedimiento consistente en hacer reformas constitucionales por medio de tratados44. De ah
que es de suponer que Venezuela, a la hora de la Constituyente, se encuentre
con las proposiciones correspondientes, preparadas desde hace tiempo, para
consolidar el proyecto de globalizacin del petrleo venezolano. Por otra parte,
en la prensa constan, diariamente, las presiones sobre el nuevo gobierno de
Hugo Chvez, todava por posesionarse, para firmar cuanto antes el anteproyecto ya negociado.
Llegado el momento, puesto en marcha por completo el nuevo rgimen petrolero global sometiendo al mismo Estado, Pdvsa habr cumplido su papel como
rehn. Entonces, el Estado mismo estar expuesto en cortes internacionales de
arbitraje a las demandas por parte del capital privado. En cambio, el papel de
Pdvsa como rehn representara ms bien un obstculo a su privatizacin, pues
ningn inversionista privado estara dispuesto a asumir la obligacin de indemnizar a sus socios. As, en el ms reciente convenio de asociacin para
mejoramiento de crudos extrapesados, el Proyecto Cerro Negro, se establece
con visin de futuro:
Lagoven CN no tendr obligacin de compensar a una Parte Extranjera por daos sufridos ... como resultado de cualquier Medida Discriminatoria que se produzca despus de
que el Estado venezolano reduzca su inters directo o indirecto a (i) menos del 12,5 por
ciento en el Proyecto o (ii) menos del 49,9 por ciento de Lagoven o cualquier otra
Empresa petrolera operadora subsidiaria de Pdvsa a la cual hayan sido transferidas las
acciones de Lagoven CN o sus intereses en el Proyecto45.
Liberalizacin del rgimen fiscal

En la primera ronda de licitacin de convenios de servicios operativos en 1991,
estaban definidos los yacimientos en sus tres dimensiones. En la segunda, en
1992, ya se entregaban simplemente superficies, de manera que incluan la
oportunidad de explorar, y luego explotar, nuevos estratos. En la tercera ronda,
44.
45.
El Tiempo, Bogot, 7 de diciembre de 1997.

Proyecto Cerro Negro-Convenio de asociacin, Caracas, 1997, artculo 15.2.b.
168
en 1997, no slo se entregaban yacimientos activos, produciendo un total de

70 mil b/d, sino tambin amplias reas vecinas para su exploracin y subsiguiente explotacin. Las veinte reas licitadas sumaban 7,8 mil km2, aproximadamente la misma superficie que las famosas concesiones otorgadas por Prez Jimnez en 1956-1957. Aunque todava se denominaban convenios de
servicios operativos, ya no aparentaban serlo. Pdvsa mantuvo el nombre simplemente por la comodidad de no tener que recurrir al Congreso Nacional.
ste, a su vez, ya no reclamaba su soberana en materia de poltica petrolera.
Por otra parte, ya en 1996, con la licitacin de diez reas sumando 18 mil km2
para la exploracin y subsiguiente produccin de crudos convencionales en
nuevas reas, bajo el esquema de ganancias compartidas, Pdvsa tampoco segua aparentando asociacin alguna. Segn su proposicin, introducida en el
Congreso Nacional, no iba a participar ni en la exploracin ni, a lo mejor
tampoco, en la explotacin. Si bien para la fase de produccin se reservaba la
opcin de una participacin hasta de 35 por ciento, sta, sin embargo, tambin podra ser cero a su solo arbitrio. Empero, esta proposicin se encontr con
cierta resistencia en el Congreso Nacional. Pdvsa fue obligada a participar en 35
por ciento, pero solamente al nivel de las compaas operadoras que iban a encargarse de las actividades de exploracin y subsiguiente explotacin, compaas
estas que no participan en el negocio como tal y slo realizan una ganancia
convencional. En las asociaciones mismas, en su fase de produccin, el Congreso
Nacional oblig a Pdvsa a participar, como mnimo, con el 1 por ciento.
El papel esencial que Pdvsa s asume en todos estos convenios no es el de una
compaa productora de petrleo asocindose o contratando servicios, sino el
de rehn o paraguas. Lo ltimo ocurre en los convenios de servicios operativos.
stos se han estructurado legalmente de manera que slo pagan impuestos no
petroleros y, por lo tanto, cualquier variacin de los impuestos petroleros recae
exclusivamente en Pdvsa. El mismo propsito se logra en los convenios de
asociacin, donde Pdvsa como rehn est comprometida a indemnizar a sus
socios por cualquier variacin desfavorable de tales impuestos.
Todo ello, desde luego, debe entenderse como parte del proceso de la transformacin del rgimen fiscal petrolero venezolano, del paso del rgimen fiscal
propietario de antao a un nuevo rgimen fiscal liberal46. El primero corresponde a una relacin de negocio entre el Estado terrateniente, dueo del recurso
46.
Bernard Mommer, Fundamentos de regmenes fiscales petroleros. Regmenes fiscales y precios, prximo a publicarse en la Revista del Banco Central de Venezuela.
169
BERNARD MOMMER
natural, y sus arrendatarios. Por lo tanto, un contrato de exploracin o de

explotacin bajo semejante rgimen slo llega a concretarse en la medida en
que las expectativas sean favorables para ambos. No basta que la expectativa sea
suficiente para permitir al inversionista recuperar su capital con la ganancia
usual; tambin tiene que serlo desde el punto de vista rentstico del propietario del recurso natural. Y no solamente la expectativa! Semejante rgimen garantiza, efectivamente, una participacin fiscal significativa por cada barril producido. De manera que tampoco basta con que el precio del barril cubra los
costos del inversionista, incluida su ganancia de reservacin, sino que tambin
tiene que cubrir esa renta de reservacin del dueo del recurso natural. En la
prctica, esto se haba venido haciendo en Venezuela, bsicamente por medio
de una regala mnima de 16,67 por ciento, por una parte, y tasas mayores de
impuesto sobre la renta, combinadas con precios de referencia fiscal o valores
fiscales de exportacin, por la otra.
En cambio, en un rgimen fiscal liberal el Estado, actuando como simple administrador del recurso natural y no como su dueo, entrega la tierra al productor potencial tan pronto como ste crea que las expectativas de ganancia
justifican la inversin. En otras palabras, el recurso natural se concibe como
libre don de la naturaleza. De lo que se trata, por encima de todo, es de fomentar la produccin, su explotacin eficiente. Esto no excluye la posibilidad de
un impuesto a la ganancia excesiva, pero se le exige un diseo tal que no desestimule la produccin. En particular, la renta de reservacin o renta marginal,
es cero; mientras el precio de un barril de petrleo cubra los costos del productor, se sigue produciendo. Mas, generalmente, si se comete algn error en el
diseo de ese impuesto a la ganancia excesiva, es por defecto y no por exceso.
De ah que su forma en la liberal Inglaterra, por ejemplo sea un porcentaje
sobre el flujo de caja acumulado (contabilizndose tambin una ganancia razonable como costo del capital), una vez que ste llegue a hacerse positivo. As, el
rgimen fiscal liberal es elstico hacia abajo, es decir, cualquier baja de los
precios afecta, por encima de todo, a la participacin fiscal y no a las ganancias.
Hacia arriba, por otra parte, favorece en primer lugar mayores costos e inversiones adicionales, a favor de un incremento de la produccin en respuesta de
mayores precios. (Desde luego, ello tambin favorece la subcontratacin de
todo tipo de actividades con el solo propsito de minimizar la carga fiscal).
Solamente en un muy distante segundo lugar favorece la recaudacin del impuesto a la ganancia excesiva. La prioridad est en mayores volmenes y menores precios.
En resumen, un rgimen fiscal propietario se caracteriza, primero, por una
renta de reservacin por barril importante y, segundo, por mecanismos eficien-
170
tes de recaudacin de las ganancias excesivas que puedan haber, ms all de esa
renta de reservacin. En cambio, un rgimen fiscal liberal se caracteriza, primero, por establecer una renta marginal por barril igual a cero y, segundo, por
mecanismos de recaudacin de las ganancias excesivas, subordinados al objetivo primario de mayores volmenes y menores precios.
Impuesto sobre la renta
En la transformacin del rgimen fiscal propietario imperante en un rgimen
fiscal liberal, y en cuanto al impuesto sobre la renta se refiere, por una parte se
utiliz la forma de convenios operativos para abrir los campos marginales a la
inversin privada. Como supuestas empresas de servicios, y no productoras de
petrleo, la tasa de impuesto sobre la renta aplicable sera la tasa no petrolera,
en la actualidad de 34 por ciento. Solamente los beneficios que pudieran derivarse para Pdvsa de estos convenios, ms all de la regala, seran sujetos entonces a la tasa petrolera de 67,7 por ciento. Como resultado, en 1996, ao de
precios altos, la tasa efectiva promedio fue slo de 52 por ciento. En un ao de
precios bajos como lo fue 1998, en la mayora de los casos no hubo tales beneficios para Pdvsa, de manera que la nica tasa aplicable fue la de 34 por ciento.
Por otra parte, con relacin a los convenios de asociacin en GNL, mejoramiento de crudos extrapesados y orimulsin, se procedi a reformar la Ley de
Impuesto sobre la Renta de manera que estas asociaciones slo quedaban sujetas a la tasa no petrolera de 34 por ciento.
Regala
En cuanto a la regala, ya en las primeras dos rondas de licitacin de campos
marginales, el MEM y Pdvsa convinieron en varios casos en una regala fija de
slo 1 por ciento. En la actualidad (diciembre de 1998), estos campos producen unos 350 mil b/d, de los cuales, alrededor de un tercio, es decir, 117 mil
b/d, slo pagan tal regala mnima. Mas, a los precios bajos de 1998, ste era el
nico impuesto petrolero que Pdvsa tena que pagar. De manera que a un
precio promedio del crudo de, aproximadamente, US$ 9,00 para 1998, la
nacin como duea del recurso natural slo recibi US$ 0,09. En comparacin, hace 45 aos, en la Ley de Hidrocarburos se estableca una regala mnima de 16,67 por ciento, adems de precios mnimos por barril promedio de
US$ 0,85 (entonces Bs. 2,60). En consecuencia, el mnimo absoluto de la
regala era US$ 0,14. En trminos reales, en dlares de 1998, ello equivaldra
171
BERNARD MOMMER
a US$ 0,95. Pero a los precios de hoy, todava mayores que aquellos precios
mnimos y aplicando la Ley de Hidrocarburos, la regala debera ser un sexto,
equivalente a US$ 1,50.
Esta rebaja de la regala no se menciona en los convenios operativos, ya que los
impuestos petroleros los paga Pdvsa. Ms grave an, ni el MEM ni Pdvsa informaron jams a la Comisin de Energa y Minas de este arreglo. En efecto, era
ste un arreglo de una legalidad ms que dudosa, ya que la Ley de Hidrocarburos slo autoriza la rebaja de la regala temporalmente, como medida convenida47. Pero tambin en este aspecto sirve Pdvsa como paraguas, pues la rebaja a
1 por ciento se convino entre el MEM y Pdvsa, no con los contratistas privados.
En el Convenio del Cristbal Coln la regala slo se menciona afirmando que
sta se pagar de acuerdo con la ley. Empero, cuando se redact la Ley de
Hidrocarburos de 1943 el gas era un recurso natural de muy difcil aprovechamiento econmico y, si acaso, exclusivamente domstico. Por ello, en este caso
el MEM s est autorizado no slo a rebajarla, sino incluso a eximir por completo del pago de la misma a la compaa productora, por la va contractual y
hasta por un perodo de quince aos. Cul fue entonces el arreglo en este caso?
El Congreso Nacional ni fue informado ni pidi que se le informara. Lo que s
se desprende del contexto es que el Cristbal Coln ms precisamente, la
empresa Sucre Gas no pagar regala alguna, por lo menos durante los primeros quince aos de operacin. En otras palabras, el gas natural se trata como un
don libre de la naturaleza, aplicndose as un rgimen especial concebido originalmente en funcin del mercado domstico, a un proyecto de exportacin.
La nacin, como duea del mismo, no recibir ni un solo centavo. Slo recibe
los impuestos que pagan corrientemente las empresas no petroleras, bsicamente el impuesto sobre la renta de 34 por ciento.
Solamente con los dos convenios de mejoramiento de crudos extrapesados,
autorizados por el Congreso Nacional en 1993, pudo el pblico venezolano
enterarse por primera vez de que algo estaba pasando con la regala. Se le inform, bastante vagamente, que estas asociaciones tramitarn, a travs de los
canales institucionales respectivos, posibles incentivos para los primeros aos
en el segmento de regala48. En efecto, tambin en estos casos se redujo la
regala a 1 por ciento, aunque fuera solamente durante los primeros nueve aos
de operacin. Dos aos ms tarde, en 1996, Pdvsa ya propona una rebaja
47.
48.
Vase Ley de Hidrocarburos, artculo 41.

Congreso Nacional, Informe emitido por la Comisin Bicameral para las asociaciones estratgicas, agosto de 1993, p. 29.
172
general de la regala, tambin para la exploracin y subsiguiente explotacin

de nuevas reas bajo convenios de ganancias compartidas. Se estableca una
regala variable, inicialmente de 1 por ciento, pero que luego se incrementaba
en funcin de la rentabilidad calculada sobre la base del flujo de caja49.
En otras palabras, se convirti a la regala en una especie de impuesto a la
ganancia excesiva. Del contexto se desprende, adems, que tambin en todos
aquellos casos en que todava existe una regala de 16,67 por ciento, esta tasa
est en cualquier momento abierta a discusin, y susceptible a ser rebajada a 1
por ciento, por arreglo contractual entre el MEM y Pdvsa.
Valores fiscales de exportacin
Finalmente, aprovechando el descalabro poltico del ao 1993, Pdvsa obtuvo
la eliminacin de los valores fiscales de exportacin. Era ste un mecanismo de
recaudacin de ganancias excesivas que se haba desarrollado en los aos 60,
combinando el impuesto sobre la renta con valores fiscales de exportacin o
precios de referencia fiscal. En lo esencial, y dejando del lado los detalles tcnicos, este mecanismo permita al Ejecutivo Nacional, a su solo juicio, recaudar
una regala variable adicional, por encima de la regala usual de un sexto, de
cero a 13,54 por ciento. As, en 1992, por ejemplo, Pdvsa pagaba todava, en
total, una regala de 30 por ciento.
Supuestamente, esta modificacin estaba destinada a proveer a Pdvsa con los
recursos necesarios para su programa de expansin. Sin embargo, quienes salieron favorecidos fueron aquellas asociaciones de ganancias compartidas que
Pdvsa empez a promover inmediatamente despus. Se haban liberado, as,
de los precios de referencia fiscal y, de acuerdo con las garantas otorgadas por
su socio y rehn, Pdvsa, definitiva e irrevocablemente. Estos precios haban
sido un mecanismo eficiente de recaudacin de ganancias excesivas, hasta el
punto de que Pdvsa hasta entonces nunca haba pagado dividendos. En cuanto
a Pdvsa, todo lo que iba a pasar en los prximos aos, previsiblemente, era que
el Ejecutivo Nacional recurrira ahora al mecanismo de los dividendos.
49.
La legalidad de ese arreglo (pero tambin el arbitraje internacional y otros) fue cuestionada ante
la Corte Suprema de Justicia por varias personalidades, entre ellas Al Rodrguez Araque
(Causa R, hoy PPT), entonces presidente de la Comisin de Energa y Minas de la Cmara de
Diputados.
173
BERNARD MOMMER
Participacin del Estado en la ganancia (PEG)

Sin embargo, los convenios de ganancias compartidas s estaban sujetos al
impuesto sobre la renta a la tasa petrolera de 67,7 por ciento. Pero aun as
seguan siendo demasiado lucrativos. Dada la expectativa de altas ganancias,
Pdvsa introdujo entonces en estos contratos un impuesto adicional sobre la
ganancia excesiva, variable, con un mximo de 50 por ciento, conocido como
participacin del Estado en la ganancia (PEG). De manera que en estos convenios se acumulan diferentes niveles de impuestos, entre una regala variable de hasta 16,67 por ciento, el impuesto sobre la renta de 67,7 por ciento,
y el PEG variable de hasta 50 por ciento, lo que puede resultar en una tasa
marginal hasta de 86,5 por ciento. Ahora bien, una tasa semejante, aplicada
a la ganancia, es contraproducente desde el punto de vista de un rgimen
fiscal propietario, pues induce a aumentar los gastos y la inversin (sobre
todo con la amortizacin acelerada, recientemente autorizada por otra reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta...). En efecto, bajo estas circunstancias, a las compaas el bolvar solamente les cuesta 13,5 cntimos! Es por
esta razn que en regmenes fiscales propietarios, una alta participacin siempre se basa en la forma de una regala significativa, por ejemplo, 16,67 por
ciento un porcentaje de la produccin, no de la ganancia, variable hacia
arriba de acuerdo con mecanismos sencillos como volmenes o precios de referencias y, en ltima instancia, en una participacin en el capital mismo. Todos
estos mecanismos de recaudacin estn deliberadamente diseados para no
ajustarse fcilmente al empeo del inversionista a minimizar su contribucin
fiscal, pero s le permiten maximizar sus ganancias en todos los dems aspectos.
En otras palabras, el rgimen fiscal introducido a travs de los convenios bajo
la modalidad de ganancias compartidas, si bien aparentemente apunta a una
alta participacin pues as lo impone la expectativa de altas ganancias en estos
casos, en realidad sustituye mecanismos de recaudacin caractersticos de regmenes fiscales propietarios por otros, ms bien propios de regmenes fiscales
liberales. Es de suponer que estos ltimos, sumamente ineficientes para altos
niveles de participacin, nunca llegarn a aplicarse. Sobrarn los buenos argumentos para continuar la transformacin del rgimen fiscal en marcha. Dado
que la regala y el PEG son contractuales y que la tasa mnima del PEG sirvi
de parmetro de licitacin, parece probable, considerando tanto el contexto
nacional como internacional, que la prxima jugada consista en eliminar por
completo la regala.
174
Definiendo ganancias excesivas

El convenio de asociacin Cerro Negro, ya mencionado anteriormente, contiene adems, una definicin de lo que Pdvsa y sus socios podran considerar
como ganancia excesiva, que entonces s podra estar sujeta a algn impuesto
especial. Se define all como precio base del crudo Brent (Mar del Norte britnico), de US$ 27, en dlares de 1996. (Para la cesta venezolana de crudos y
productos, el equivalente sera, aproximadamente, US$ 25). A continuacin se
definen los siguientes supuestos: 1) el crudo Brent est por encima de ese
nivel, desde luego ajustado por la inflacin, ininterrumpidamente durante ms
de seis meses; 2) el crudo Brent sobrepasa este nivel, en promedio, durante
todo un ao fiscal. Solamente si estos dos supuestos llegan a cumplirse, el
gobierno puede gravar la asociacin con algn impuesto adicional, recaudando
parte de ese exceso sin pago de compensacin por parte de Lagoven50. Ahora
bien, hay que sealar que ese nivel de los precios se dio una sola vez a lo largo
de los 140 aos de historia del petrleo, entre 1980 y 1984, a raz de la
revolucin iran y la subsiguiente guerra con Irak.
Cuotas OPEP
Un rgimen fiscal liberal pone todo el cuidado posible en que no se llegue a
desestimular, en ningn momento, la inversin y la produccin. Siendo el fin
ltimo mayores volmenes y menores precios, tal rgimen es obvia y completamente incompatible con el sistema de cuotas de la OPEP. As, no tiene nada
de sorprendente que paralelamente a su empeo en desmontar el rgimen
fiscal propietario y poner en marcha el nuevo rgimen fiscal liberal, Pdvsa
buscara vas y medios para acabar con las cuotas de la OPEP. Pero la tctica del
salami aplicada al rgimen fiscal, comindoselo rebanada por rebanada, era
algo ms difcil de aplicar en este caso. As, el primer intento se hizo con la
orimulsin, desde su misma invencin en 1986. Arga Pdvsa que el crudo
extrapesado utilizado para la fabricacin de este combustible no debera considerarse parte de la cuota OPEP, ya que en el comercio internacional y de acuerdo con el GATT, petrleo crudo se defina como un lquido a la temperatura
de 14C, y se no era el caso. Por otra parte, como una especie de carbn
lquido, competira en las centrales elctricas solamente con el carbn, muy
contaminante y de bajo precio, pero siempre segn Pdvsa no con el fuel oil,
derivado del petrleo, menos contaminante pero ms caro. Los gobiernos de
Lusinchi y de Prez no estaban muy convencidos de lo primero, pero menos an
50.
Proyecto Cerro Negro-Convenio de asociacin, Caracas, 1997, artculo 15.2.a.
175
BERNARD MOMMER
de lo segundo. Con la orimulsin se corra obviamente el riesgo de debilitar

significativamente los precios del fuel oil, del cual Venezuela exporta bastante.
Sin embargo, al final permitieron a Pdvsa seguir adelante con el proyecto.
Pero por falta de inters de los posibles clientes y socios pasaran diez aos
antes de que Pdvsa pudiera presentar el primer convenio de asociacin en orimulsin. Aprobado por el Congreso Nacional en 1996, Pdvsa termin por
imponerse en toda la lnea. El convenio expresamente establece que la produccin de orimulsin no estar sujeta a las cuotas de petrleo crudo de la OPEP
Adems, se inform sin rodeos al Congreso Nacional, que el convenio estaba
concebido concretamente en funcin de la Miami Power & Light, donde no
desplazara carbn sino fuel oil, con un ahorro para los consumidores del orden
de cuatro billones de dlares en veinte aos (ms o menos equivalente a una
rebaja de US$ 3,90 por barril de fuel oil). Ms an, ya que el precio de la
orimulsin se fijara en funcin del carbn, Pdvsa acord entonces con el MEM
que tambin la regala del crudo consumido en su fabricacin se calculara al
precio net-back correspondiente51.
Por otra parte, en los diferentes convenios de servicios operativos o de asociacin, firmados hasta 1995, las cuotas OPEP simplemente se ignoraban. De
manera que Pdvsa garantizaba a estos convenios el espacio necesario, recortando
su propia produccin si era preciso. La cuestin de las cuotas slo apareca en
los convenios firmados a partir de 1995. Aparte de establecerse diferentes condiciones restrictivas, variando de un contrato a otro, se estableca siempre que
tales cuotas slo podran ser aplicadas por el gobierno para el cumplimiento
de los compromisos asumidos por Venezuela en tratados internacionales52. El
nico tratado internacional en esta materia, desde luego, es con la OPEP. Ahora bien, desde 1993 el gobierno venezolano, bajo la presin de Pdvsa, haba
dejado de cumplir con las cuotas OPEP y, ms todava, Pdvsa estaba haciendo
campaa abiertamente a favor de abandonar la organizacin. Ms tarde, cuando en 1998 con el colapso de los precios el gobierno nacional tuvo que reconsiderar la poltica de cuotas, los nuevos acuerdos negociados con Arabia Saudita y Mxico no siendo Mxico miembro de la OPEP fueron calificados de
voluntarios, al no emanar de un acuerdo formal dentro de la organizacin. En
otras palabras, no eran aplicables a estos convenios. De todas maneras, el gobierno nacional ya no estaba en condiciones de imponerse ni siquiera frente a Pdvsa,
que nunca lleg a cumplir sino parcialmente con lo acordado.
51.
52.
Si bien el negocio con la Miami Power & Light finalmente fracas, el convenio de asociacin,
desde luego, sigue vigente.
Congreso Nacional, Convenios de ganancias compartidas, 1996, artculo 18.1.
176
La apertura en marcha (1998)

Aunque con ciertas dudas iniciales y alguna resistencia interna, Pdvsa termin
por asumir como poltica propia, bajo la presidencia de Luis Giusti, la globalizacin del sector petrolero venezolano. Asumi as un papel eminentemente
poltico, por encima, y en buena parte en contra, de partidos polticos y gobiernos. Siguiendo su propia agenda, se convirti en un Estado dentro del
Estado. Ms an, sta era una agenda oculta, por dos razones. Por una parte, su
naturaleza era inconfesable frente al pas poltico, al cual se desinformaba con
la etiqueta de apertura y la verborragia correspondiente. Esta agenda no consista en la integracin del sector petrolero ni en la economa nacional, ni en la
internacional, sino en su anexin por una economa global. Una economa
global, en efecto, que tampoco es tan global como pretenden los grandes pases
consumidores y las compaas transnacionales que, a su vez, tienen tambin su
agenda oculta53.
Por otra parte, tambin ha sido una agenda oculta dentro de la misma Pdvsa,
asumida en medio de mucha confusin e ignorancia. En efecto, si uno contempla con cierta distancia la secuencia de su puesta en marcha a lo largo de
estos diez aos, puede observarse una estrategia respondiendo, paso por paso,
a sugerencias y presiones por parte interesada de un proceso diseado, concebido y ya ensayado en otras partes del mundo. Sin embargo, en esta perspectiva tambin se hace obvio que el proceso de liberalizacin y globalizacin del
sector petrolero nacional, aunque muy avanzado, todava est lejos de completarse. Pero, desde luego, los prximos pasos ya estn preparados.
Reformando el rgimen fiscal
En la Ley de Nacionalizacin de 1975 se defina como primer objetivo esencial
del comercio exterior de los hidrocarburos, llevar al mximo el rendimiento
econmico de la exportacin, en concordancia con los requerimientos del desarrollo nacional 54. Sin embargo, 23 aos ms tarde, el economista jefe de Pdvsa
defina entre las caractersticas deseables de un esquema fiscal petrolero, ser
no distorsionante, de manera que los proyectos rentables antes de impuestos lo sean despus55. En otras palabras, es suficiente con que los proyectos
53.
54.
55.
Le Monde Diplomatique (ed.), Lumire sur laccord Multilatral sur lInvestissement, Paris,
1998.
Ley de Nacionalizacin, artculo 3. Destacado nuestro.
Ramn Espinasa, El marco fiscal petrolero venezolano: evolucin y propuestas, Pdvsa, octubre de
1998.
177
BERNARD MOMMER
sean rentables para el inversionista para hacer caso omiso del inters de la
nacin en el negocio, como duea del recurso natural. As, la presencia de la
nacin, tal como se expresa, por ejemplo, a travs de la regala, se considera
distorsionante, y en todos los esquemas alternativos presentados se propone eliminar la regala. La participacin accionaria ni se menciona, de manera
que las proposiciones se basan nica y exclusivamente en un impuesto a la
ganancia excesiva en la forma de un impuesto sobre la renta. Todo ello va a la
par, por lo dems, con la pretensin de que, en realidad, el rgimen fiscal
propuesto por Pdvsa es ptimo:
El desarrollo de reas rentables las cuales actualmente no se desarrollan como consecuencia
del rgimen fiscal, beneficiar tanto al Estado dueo del recurso natural como al inversionista que las desarrolle56.
Se sigue aqu la idea de Giusti, segn la cual ms vale una baja participacin en
un barril producido que una alta en uno no producido. Sin embargo, todo
cambia si se toma en cuenta el efecto de ese barril sobre los precios, algo que
difcilmente puede obviarse, dado el hecho de que Venezuela es uno de los
pases exportadores del mundo ms importantes. Este punto se esquiva argumentando que, de todas maneras:
La existencia de regmenes fiscales ms flexibles y eficientes provoca que reas similares a las
analizadas sean desarrolladas en otros pases petroleros a expensas de la produccin nacional, en beneficio tanto de los gobiernos como de las economas de esos pases57.
A expensas de la produccin nacional? Es decir, Venezuela sacara esta produccin del mercado? No podra hacerlo, evidentemente, sino por la va de
precios ms bajos. Y cules son estos pases petroleros?
El hecho es que esos regmenes fiscales ms flexibles y eficientes son caractersticos no de otros pases petroleros, sino de los pases consumidores. Entre
los pases petroleros ninguno tiene un rgimen fiscal liberal como lo ha venido
poniendo en prctica Pdvsa a travs de reformas de la Ley de Impuesto sobre la
Renta y su poltica de contratacin. Por ejemplo, hasta en Argelia, pas que se
debate en condiciones econmicas y polticas an ms difciles que Venezuela,
la regala mnima todava es de 10 por ciento. O para no ir tan lejos, en la
vecina Colombia, la regala mnima todava es de 20 por ciento. Sin embargo,
56.
57.
Espinasa, op. cit. Conclusin 7.

Espinasa, op. cit. Conclusin 8.
178
el gobierno colombiano en estos momentos se encuentra bajo fuerte presin

para reducirla, utilizndose precisamente el argumento de su falta de competitividad con Venezuela58. No son otros pases petroleros que nos fuerzan,
por medio de la competencia, a introducir esos regmenes fiscales ms flexibles y eficientes, sino que es Venezuela la que ha venido sirviendo como punta
de lanza para imponer semejantes regmenes sobre otros pases petroleros.
Por otra parte, en efecto, Pdvsa, con su poltica de maximizar volmenes a
costa de la participacin fiscal, ha sido uno de los principales responsables del
colapso de los precios internacionales en 1998. En este contexto quizs sea
oportuno traer a colacin un reciente artculo de prensa del ex presidente de
Pdvsa, Andrs Sosa Pietri, un hombre de una honestidad intelectual excepcional y con el coraje de defender sin rodeos sus posiciones y convicciones.
Dice all:
Es infinitamente mejor para el pas el producir, refinar y vender ocho millones de barriles
de petrleo a diez dlares, que dos a cuarenta59.
Ahora bien, veamos cul sera la diferencia. Supongamos (de manera realista)
que la industria se queda con US$ 6 por barril para cubrir sus gastos y disponer de los fondos necesarios para nuevas inversiones. Entonces, a un precio de
US$ 10, al fisco nacional le quedaran US$ 4 por barril. En total, con una
produccin de 8 millones b/d, a este precio el ingreso fiscal petrolero anual
sera de US$ 11,68 mil millones (= 4 x 8.000.000 x 365). En cambio, a un
precio de US$ 40 por barril, con los mismos costos de US$ 6, al fisco nacional
le quedaran US$ 34 por barril. Por lo tanto, en este caso y con una produccin
de 2 millones b/d, la participacin fiscal total se elevara a US$ 24,82 mil
millones (= 34 x 2.000.000 x 365). Existe ah una diferencia de US$ 13,14
mil millones, a favor de la nacin como propietaria del recurso natural y, en
definitiva, a favor del sector no petrolero. En cambio, en el primer caso, esta
suma la gasta el sector petrolero mismo, a su conveniencia y en su propio
beneficio.
58.
59.
La estrategia poltica de las compaas petroleras internacionales en Colombia es muy similar a la

que observamos en Venezuela, lo que no puede sorprendernos. Se trata de las mismas compaas
a ambos lados de la frontera. As, primero convencen a su socio Ecopetrol en privado, y luego
Ecopetrol, y no las transnacionales, promueve la reduccin de la regala en pblico. Vase Por
recomendacin de junta directiva de Ecopetrol bajarn impuestos a las petroleras, El Tiempo,
Bogot, 12-12-1998.
Andrs Sosa Pietri, Ocho millones de barriles, El Universal, Caracas, 24-10-1998.
179
BERNARD MOMMER
Ms an, si despojamos ese ejemplo de sus exageraciones, no solamente pedaggicas sino tambin sesgadas, podemos construir, por ejemplo, los siguientes
escenarios mucho ms realistas: 1) producir 6,2 millones de barriles para el
ao 2006, a US$ 10; 2) producir solamente 5 millones, pero a US$ 15 (lo
que, desde luego, supone la cooperacin de otros pases petroleros). Por lo
dems, continuamos suponiendo que la industria se queda con US$ 6 por
barril. Entonces, el ingreso fiscal petrolero sera de US$ 9,052 mil millones
(= 4 x 6.200.000 x 365), en el primer caso, pero de US$ 16,425 mil millones
(= 9 x 5.000.000 x 365) en el segundo. La diferencia, a favor del dueo del
recurso natural, sera de US$ 7,373 mil millones. Ahora bien, esos US$ 7,373
mil millones, en el primer escenario no solamente desaparecen a favor de la
industria sino tambin de los consumidores. En efecto, en el primer escenario
el producto bruto slo sera de US$ 22,63 mil millones (= 10 x 6.200.000 x
365), pero de US$ 27,375 mil millones (= 15 x 5.000.000 x 365) en el
segundo. La diferencia, de US$ 4,745 mil millones, la perdera el pas a favor
de los consumidores extranjeros.
La exageracin de Sosa est en suponer, implcitamente, que reduciendo el
precio a una cuarta parte, se multiplica asimismo por cuatro la demanda para
el petrleo venezolano, sin referencia alguna a la dimensin temporal. El hecho es que en 1986 los precios del petrleo cayeron ms o menos a la mitad de
su nivel anterior y, efectivamente, la produccin venezolana se duplic slo al
cabo de doce aos. Difcilmente puede atribuirse todo ese incremento a la baja
de los precios, y ms difcilmente an, pueden negarse las enormes prdidas que
sufri el pas en el transcurso de estos doce aos. Pero miremos hacia adelante. Si
tomamos los precios promedio de 1986 a 1998, aproximadamente de US$ 15,
entonces lo que Sosa est proponiendo es que el pas acepte el precio de US$ 10
por barril (ms o menos el promedio de 1998), como una decisin poltica
apropiada para llegar a producir 6,2 millones de barriles diarios en el ao 2006,
en vez de defender el precio de US$ 15 con una produccin algo menor. An
ms, sostiene que, de todas maneras, sta es la nica opcin, dado el fracaso de
la OPEP con sus cuotas durante los ltimos 25 aos.
En realidad, las cuotas OPEP slo datan de 1982. Pero es cierto que la existencia de las mismas, no como una medida de un mercado temporalmente desequilibrado, pero s durante un perodo prolongado, de 18 aos ya, es consecuencia de la desastrosa poltica de precios de la OPEP despus de las nacionalizaciones. Sin embargo, es oportuno recordar que hace cuarenta aos los pases exportadores de petrleo enfrentaron con xito una situacin bastante similar a la situacin actual. Los precios del petrleo estaban bajando y se vislumbraba el peligro de su colapso. En aquel entonces la respuesta de los pases
180
petroleros fue ponerse de acuerdo para contener el peligro, lo que llev a la

fundacin de la OPEP. La principal labor de esa organizacin, a lo largo de los
aos 60, fue crear un segundo piso fiscal para estabilizar los precios del petrleo, por encima de aquel primer piso conformado por los costos de produccin
propiamente dichos, mediante un rgimen fiscal inelstico, aumentando la regala y creando precios de referencia fiscal. Esta poltica tuvo gran xito, pues
aunque los precios bajaron a lo largo de la dcada en 30 por ciento, no ocurri
as con la renta por barril de los pases exportadores.
Desde este punto de vista, vale la pena subrayar otra caracterstica de un rgimen fiscal propietario: genera un flujo de ingreso ms estable. Con la regala,
por ejemplo, y utilizando el lenguaje de los economistas, el Estado participa
en el riesgo en cuanto a precios se refiere, pero no en cuanto a la ganancia.
Obviamente, el riesgo es menor en el primer caso que en el segundo. La
regala incrementa la volatilidad de los beneficios para los inversionistas60 pero,
del mismo modo, reduce la volatilidad del ingreso fiscal. Precisamente debido
a esta transferencia del riesgo del Estado al inversionista61 ste tiene que evaluar, con especial cuidado, las perspectivas del mercado y contribuir as, por su
parte, a la estabilidad de los precios en el largo plazo. Si las perspectivas son
demasiado inciertas, no invierte, pues no puede contar con el colchn de los
ingresos fiscales con el cual s cuenta en un rgimen fiscal liberal. Pero es
precisamente un rgimen fiscal semejante el que Pdvsa propone, y el cual, por
lo dems, ya ha venido poniendo en marcha paso por paso desde 1989. De lo
que se trata ahora es de generalizarlo para todo el sector petrolero y para todos
los casos. De manera que, si bien Pdvsa siempre se ha unido al coro de los que
piden un fondo de estabilizacin petrolera del lado de los gastos de por s una
loable proposicin, el hecho es que ha promovido, y contina promoviendo,
la desestabilizacin del mismo del lado de los ingresos62. Ms an, lo ha venido
haciendo, y lo sigue haciendo, con el propsito de reducir sistemticamente
estos ingresos.
60.
61.
62.
Espinasa, op. cit.

Espinasa, op. cit.
Contrariamente a lo planteado por Espinasa en su presentacin, el Banco Interamericano de
Desarrollo en una publicacin reciente considera, en cuanto a los recursos naturales, que las
estructuras tributarias no deberan transferir todos estos riesgos al gobierno con el objeto de
reducir artificialmente el riesgo percibido por los inversionistas privados. Banco Interamericano
de Desarrollo, Amrica Latina frente a la desigualdad. Progreso econmico y social en Amrica
Latina. Informe 1998-1999, Washington, D.C., 1998.
181
BERNARD MOMMER
Controlando el Estado
En las elecciones de 1993, Rafael Caldera, demasiado comprometido con la
tradicional poltica petrolera venezolana, no era el candidato favorito del alto
tren ejecutivo de Pdvsa. No obstante, en medio de la descomposicin del rgimen poltico imperante y el descalabro econmico, adems de la precaria victoria electoral de Caldera, Pdvsa finalmente logr imponerse por completo
sobre su gobierno. En particular, logr controlar el MEM y neutralizar al Seniat. Ms an, stos fueron los aos de euforia de la apertura petrolera, combinndose volmenes crecientes de exportacin con altos precios y altos volmenes de inversin, y todo ello en medio de un pas en depresin poltica, social
y econmica. Pareca inminente la culminacin con xito del proyecto liberalizante y globalizador. Tanto era as que la candidata presidencial Irene Sez,
entonces todava a la cabeza en las encuestas, anunciaba que en su gobierno
nombrara Primer Ministro a Giusti. Por otra parte, tanto en Copei como en
AD se estaba evaluando la idea de una candidatura presidencial de Giusti que,
por lo dems, pareca contar con simpatas tambin por parte del gobierno.
Pero entonces, justamente al inicio de este ao electoral, se produjo el colapso
de los precios del petrleo.
Esto puso de manifiesto para todo el mundo, lo que la apertura petrolera podra implicar en trminos fiscales, un hecho velado por los aos de expansin.
Surgi, adems, un candidato presidencial cuestionando abiertamente la actuacin del alto tren ejecutivo de Pdvsa. Y sera este candidato, Hugo Chvez,
el lder de la intentona del 4 de febrero de 1992, quien ganara las elecciones
con una amplsima mayora. Una de sus promesas electorales, aparte de la
destitucin de Giusti, y repetida el da de su victoria electoral, era recuperar la
dimensin poltica del negocio petrolero y poner fin a ese Estado dentro del
Estado.
No hay duda de que el derrumbe del mercado mundial del petrleo y el resultado electoral adverso para Giusti y sus seguidores, han debilitado el proyecto
liberalizante y globalizador. Es preciso subrayar, sin embargo, que en realidad
el fin ltimo de ese proyecto son precios bajos. Lo desafortunado, para el alto
tren ejecutivo de Pdvsa, fue que el colapso ocurriera el ao de las elecciones, y
no un ao despus, contribuyendo as, indudablemente, a la victoria electoral
de Chvez. No obstante, dentro de esa estrategia de largo plazo, la baja de los
precios est concebida ms bien como el acontecimiento desencadenante de
la prxima fase. Como ya se ha podido comprobar, el escenario estaba preparado para dificultar cualquier recorte de produccin la nica manera de fortalecer los precios en el corto plazo, y para mantener una alta presin en contra.
182
As, el recorte recae, principalmente, sobre la produccin de Pdvsa, de bajos

costos y alta participacin fiscal, mientras que se sigue manteniendo la produccin con participacin del capital privado, la cual genera un ingreso fiscal
muy bajo. Esta produccin, por lo dems, se seguir expandiendo continuamente. Por otra parte, gracias a la subcontratacin sistemtica en los ltimos
aos de aquellas actividades que Pdvsa declaraba no medulares, los costos se
han hecho inflexibles hacia abajo.
No menos importante es el hecho de que Pdvsa se haya comprometido con
varios miles de millones de dlares en los proyectos de la Faja. stos slo son
rentables como inversin de largo plazo. Peor an se presentan estos proyectos
desde un punto de vista fiscal, ya que incrementarn significativamente, dentro de un par de aos, la exportacin de petrleo con una carga fiscal mnima.
De manera que si Pdvsa en 1997 proyectaba una produccin para el ao 2007
de 6,2 millones de b/d, de la cual aproximadamente 30 por ciento se iba a
producir con participacin privada, hoy por hoy habra que revisar sustancialmente hacia abajo la produccin propia de Pdvsa, aunque no necesariamente
la privada. El total bien podra ser por debajo de 5 millones b/d, con una
participacin privada por encima de 40 por ciento. Y esta ltima se caracteriza
por su baja participacin fiscal.
En medio de este escenario hay que tomar en cuenta tambin la organizacin
corporativista del sector. Basndose en el requerimiento del artculo 5 de la
Ley de Nacionalizacin de una participacin, en todas las asociaciones, tal
que garantice el control por parte del Estado, Pdvsa est presente en todas
ellas, supuestamente ejerciendo ese control por medio de comits de control.
La funcin de estos comits est definida en los siguientes trminos:
Los miembros... nombrados por [Pdvsa] votarn cualquier materia o asunto que sea sometido al Comit de Control, tomando en cuenta si la propuesta en cuestin es consistente
o no con... el inters nacional para el Estado venezolano de atraer y mantener proyectos de
inversin privada de importancia para la economa nacional63.
En otras palabras, en estos convenios, Pdvsa no solamente se encarga del inters nacional del Estado venezolano, sino que lo define de una vez por todas,
adems en trminos explcitos, identificndolo con el inters de los inversionistas privados. No es el Estado quien controla, sino que se controla al Estado.
Pdvsa se ha convertido as en una caja de resonancia que transmite cualquier
descontento que pueda existir a nivel de algn inversionista individual real,
63.
Congreso Nacional. Convenios de ganancias compartidas, 1996, artculo 4.7. Destacado nuestro.
183
BERNARD MOMMER
fingido, potencial o imaginario, en un trueno amenazando al pas con la

paralizacin de todas las inversiones privadas. De hecho, un rasgo notable de
todos los convenios de asociacin de mejoramiento de extrapesados, pero tambin del Cristbal Coln, es que la parte privada no tiene plazos determinados
para cumplir con los mismos. As, hasta el ltimo momento de su ejecucin,
los proyectos pueden paralizarse y postergarse indefinidamente con cualquier
pretexto, sin que los inversionistas pierdan derecho alguno. Son, por decirlo
as, opciones de compra que comprometen al vendedor sin comprometer al
comprador, y sin que ste haya tenido que abonar siquiera una cuota inicial.
Del mismo modo, en los convenios de ganancias compartidas, los largos perodos de exploracin, de hasta nueve aos, tambin dan un amplio margen de
maniobra a los contratistas. En consecuencia, con esta estructura corporativista del sector petrolero, nada ms fcil para Pdvsa, como director de orquesta,
que coordinar campaas de prensa, nacional e internacionalmente, en contra
de cualquier accin gubernamental que pudiera ser de su desagrado; o en contra de cualquier intento de discutir y analizar las opciones que pudieran existir,
distintas a esa agenda preestablecida; o llegar hasta a amenazar y concertar una
huelga de los inversionistas. O como lo propuso reiteradamente Alberto Quirs Corradi, en plena campaa electoral y en contra de una eventual destitucin de Giusti por el presidente Chvez, que el alto tren ejecutivo ntegro, de
120 personas, amenazara con su renuncia ante semejante atropello oficial e
intolerables caprichos polticos64.
Esta estructura corporativista, por lo dems, se fue exacerbando con la reorganizacin de Pdvsa, en 1997-1998, en una nica y grande empresa centralizada. Desaparecieron as las antiguas filiales que todava disfrutaban de cierta
independencia, y donde sobrevivan algunos ejecutivos disidentes, de una
manera u otra, de la lnea poltica oficialista. Obviamente, la concentracin de
semejante poder, fuera de control en lo nacional y con un fuerte respaldo en lo
internacional, no poda sino llevar a irregularidades, del todo comparables con
las peores irregularidades de poder cometidas alguna vez por aquel petro-Estado.
Irregularidades cometidas, por cierto, no slo frente al sector no petrolero, el
pas poltico y la opinin pblica nacional, sino tambin contra cualquier ejecutivo disidente, y hasta contra potenciales inversionistas privados venezolanos. Por ejemplo, Pdvsa ha venido cumpliendo tambin religiosamente con
aquel precepto de la globalizacin de que no sera legtimo favorecer al capital
privado nacional (al fin y al cabo, otra va para utilizar el recurso natural de
propiedad nacional como palanca del desarrollo nacional). En todos los con64.
Alberto Quirs Corradi, Pequea historia petrolera, El Nacional, Caracas, 04-10-1998.
184
tratos firmados, a los productores nacionales de servicios e insumos a la industria petrolera slo se les favorece si as puede decirse frente al capital extranjero
en el caso de empates. No es de extraar entonces que hayan sido muchas las
quejas de los ejecutivos de esas compaas en la prensa nacional entre ellos, por
cierto, el mismo Andrs Sosa Pietri por la discriminacin de la cual han sido
objeto por parte de los inversionistas extranjeros con sus vnculos propios, preestablecidos, en el exterior.
Peor an, y francamente hostil, fue el trato que recibieron aquellos empresarios
nacionales que aspiraban a participar en la apertura petrolera como productores. Se les descalific de antemano, pues no tenan la experiencia necesaria.
Ahora bien, con la nacionalizacin no podan existir en Venezuela compaas
privadas productoras de petrleo. Exigirles experiencia, al igual que a las compaas extranjeras era, por tanto, discriminatorio. Por otra parte, tampoco era
tan difcil, con un poco de ayuda oficial, ir fundando y promoviendo un par de
compaas privadas nacionales viables ya que, de hecho, desde hace tiempo el
sector privado nacional ha estado involucrado en todas las actividades imaginables que conforman la exploracin y produccin de petrleo. Empero, Pdvsa
no slo no estaba dispuesta a apoyar ese sector, sino que las voces crticas fueron acalladas inmediatamente, pues corran el riesgo de quebrar sus empresas,
ya que muchas de ellas dependan de un solo comprador: Pdvsa65. Finalmente,
la presin poltica s oblig a Pdvsa a reservar, aunque fuera solamente en la
tercera ronda de licitacin de campos marginales, cinco lotes para las empresas
privadas nacionales, aun cuando fueran nicamente los ms pequeos. Estos
lotes representaron, en trminos de su potencial de inversin valorizado por
Pdvsa, un modesto 5 por ciento del total ofertado.
Proposiciones y conclusiones
La estabilidad y el xito de la Venezuela petrolero-rentista dependan, paradjicamente, de la relacin contradictoria del Estado terrateniente con las compaas petroleras extranjeras. La poltica petrolera de ese Estado poda concentrar y limitarse a maximizar la renta petrolera, precisamente porque la industria y el comercio estaban a cargo de las compaas transnacionales.
65.
Para uno de estos casos, vase Arrioja, op. cit., pp. 125-126. Como siempre, hay honorables
excepciones, personas que son difciles de intimidar. Aparte de Andrs Sosa, debe mencionarse a
Alan Viergutz, quien con sus artculos, publicados regularmente en El Nacional, de hecho es una
fuente de mayor importancia para esa temtica.
185
BERNARD MOMMER
stas, durante ms de cinco dcadas, fueron suficientemente fuertes para mantener a raya a ese Estado. Sin embargo, la tendencia en el largo plazo favoreca
a este ltimo. As, lleg el da en que las transnacionales no tuvieron otro
remedio, para sorpresa del Estado terrateniente, que soltar su extremo de la
cuerda en ese juego de tira y afloja. El pas perdi su equilibrio, el cual todava
no ha podido recuperar.
Sin visin de conjunto, despus de la nacionalizacin los sucesivos gobiernos se
mostraron incapaces de superar aquella poltica petrolera unilateral y crear un
nuevo rgimen petrolero66, legal, institucional y poltico, que diera cabida a
los dos actores fundamentales, ahora ambos nacionales: el MEM y Pdvsa. El
MEM, sin ninguna preparacin ni experiencia, no slo asumi, adicionalmente, el papel de accionista, sino tambin la poltica de precios y volmenes,
mientras que a Pdvsa se le asign el simple papel de operadora. Bien pronto el
MEM se revel incapaz de cumplir sus diferentes papeles; y Pdvsa se rebel
contra el suyo. Incapaces los dos de entablar un dilogo constructivo, y atascados ms bien en una relacin obstruccionista, fue el retorno de las compaas
extranjeras, a partir de 1989, el que decidira el nuevo rumbo de la poltica
petrolera venezolana. Aquella relacin contradictoria que el Estado venezolano
haba manejado con tanto xito a lo largo de las dcadas previas a la nacionalizacin, se hara ahora inmanejable al presentarse la misma indirectamente,
mediada por la compaa nacional. Por una irona de la historia, el Estado
venezolano perdi el control sobre el recurso natural, como consecuencia precisamente de haber tomado el control sobre la industria.
Proposiciones
Cabe preguntarse, sin embargo, si es todava posible una poltica petrolera
nacional; es decir, una poltica necesariamente compleja que tome en cuenta,
tanto los intereses legtimos del sector petrolero como los intereses rentsticos,
igualmente legtimos, del sector no petrolero. (El sector petrolero, en este contexto, tiene que definirse como el conjunto de las compaas productoras de
petrleo, pero incluyndose tambin los productores de insumos y servicios a
stas)67. De nuestro anlisis se desprende que cualquiera que sea esa poltica
66.
67.
El trmino rgimen se usa aqu como el equivalente de la expresin anglosajona de governance.

En cuanto a la importancia cuantitativa del petrleo como fuente rentstica, por una parte, y el
petrleo como actividad productiva, por la otra, vase Bernard Mommer: Anlisis estructural de
una economa petrolera: Venezuela 1989, Cuadernos del Cendes, n 22, 1993. Y del mismo
autor: Integrating the Oil: A Structural Analysis of Petroleum in the Venezuelan Economy,
Latin American Perspectives, vol. 23, n 3, verano de 1996, pp. 132-158.
186
petrolera nacional, requiere como condicin sine qua non recuperar primero la
gobernabilidad del sector petrolero, y rescatar as la posibilidad de una poltica
petrolera democrtica. En realidad, esta estructura corporativista no es compatible ni siquiera con un rgimen democrtico. Fue concebida en funcin de
una poltica petrolera excluyente por una parte del sector petrolero desesperado por incorporarse en el primer mundo y atemorizado por su hinterland
tercermundista.
Recuperar la gobernabilidad del sector petrolero exige, indudablemente, poner fin al papel de Pdvsa como agencia de licitacin y contratacin, y liberar a
la compaa nacional de su desafortunado papel de rehn. Solamente as ser
posible rescatar a Pdvsa y sus filiales como una verdadera compaa nacional,
cumpliendo propiamente con su papel de compaa comercial. En cambio, la
administracin de los quince convenios operativos, referentes a los campos
marginales, como concesiones que son, corresponde al MEM, como bien lo ha
sealado desde un principio Andrs Sosa. Se podran convertir as en quince
compaas petroleras independientes. Del mismo modo, en cuanto a los convenios de asociacin y como regla general, tambin stos podran convertirse
en empresas independientes. Con la multiplicidad de empresas se introducira, as, la competencia en el sector, requisito indispensable para su gobernabilidad. Slo puede existir ah un monopolio: el Estado, como administrador
nico del recurso natural, representado por el MEM.
Por otra parte, se trata de rescatar tambin el monopolio fiscal del Estado, sin
el cual los intereses rentsticos del sector no petrolero no estarn debidamente
representados. La experiencia de los ltimos diez aos parece sugerir la necesidad de otorgar un papel propio en esta materia al Ministerio de Hacienda,
posiblemente a travs del Seniat. El MEM solo ya no garantiza esos intereses,
aunque tiene que jugar un papel importante en la fiscalizacin y recaudacin
de los impuestos del sector, que se deriva de su condicin de administrador del
recurso natural. Sin embargo, el problema de fondo es el propio rgimen fiscal
petrolero. Es ste, concretamente, el que articula el sector no petrolero con el
petrolero. No puede haber un verdadero compromiso entre estos dos sectores,
sin que ambos participen en su elaboracin. El sector no petrolero, si quiere
seguir disfrutando de lo que todava queda de la renta petrolera de antao,
tiene que participar activamente en su discusin y diseo, y no dejarse intimidar por los expertos del sector petrolero, que prefieren entenderse, a su espalda, con un MEM dbil y aislado.
Como se ha visto, no se trata de regresar simplemente al pasado con su aporte
legal de 10 por ciento a favor de Pdvsa, y sus valores fiscales de exportacin a
187
BERNARD MOMMER
favor del sector no petrolero, ambos en su monto y forma, productos histricos

circunstanciales. Sin embargo, la experiencia acumulada en estos aos s permite afirmar la plena vigencia en cualquier nuevo rgimen fiscal en primer
lugar, de una regala variable hacia arriba, y no hacia abajo. En segundo lugar,
sigue vigente un sistema de precios de referencia, tomados de la observacin
del mercado internacional, tal como se publican en las revistas especializadas.
Estos precios de referencia deben prevalecer sobre los precios de transferencia
interna de las compaas en sus transacciones internacionales y, por encima de
todo, de Pdvsa misma. Aun suponiendo el nivel de los precios actuales, la
diferencia entre un rgimen fiscal liberal, por una parte, y un rgimen fiscal
propietario, por la otra, fcilmente supera los mil millones de dlares anuales.
Ms an, entre aquella reforma fiscal propuesta por Pdvsa y su poltica de
volmenes, y una reforma ideada teniendo presentes los intereses rentsticos
nacionales y tomando en cuenta los precios, la diferencia es de varios miles de
millones de dlares anuales. Se trata, as, de una cuanta mayor de la que se
necesita, por ejemplo, para servir la deuda externa.
Con lo que ya se perdi con el descalabro del mercado mundial del petrleo de
1998, Venezuela tiene que enfrentar, al cabo de veinte aos, unos cuantos aos
ms de empobrecimiento. Este escenario, de por s deprimente, puede extenderse incluso hasta fines de la prxima dcada, si no se logra contener la tendencia actual en esta materia.
Ms all del rgimen fiscal, el rescate de Pdvsa como compaa petrolera nacional obviamente no es posible sin resolver los mltiples problemas que se han
venido acumulado dentro del propio sector desde 1976. En particular, Pdvsa
como empresa comercial debera reorganizarse de manera que cada una de sus
unidades respondan, por s solas, en cuanto a su rentabilidad. El problema de
la Citgo y sus supuestas ganancias estratgicas, ilustra bien el caso68. En otras
palabras, lo que requiere la gobernabilidad del sector petrolero es transparencia, que slo se puede lograr manejndose adecuadamente, tanto el elemento
de la competencia como el de la estructura legal e institucional. Desde luego,
sta es una tarea nada fcil, sobre todo, porque la organizacin del sector, en
particular durante el ltimo quinquenio, se ha concebido con el propsito
68.
La rentabilidad de Citgo es muy baja, pero Pdvsa siempre arguye que a lo largo de la cadena del
negocio s genera beneficios mayores. Posiblemente sea ste el caso, pero no para el fisco nacional.
El hecho es que, en promedio, Pdvsa vende ms barato a sus propias filiales en el exterior que a
terceros, evadindose as los impuestos correspondientes. Pdvsa lo niega y, segura de su poder,
slo presenta argumentos incoherentes y confusos. Documentos internos confidenciales, en
cambio, lo confirman. Por lo dems, vase los cuatro reportajes de los periodistas Ricardo
Escalante, Telmo Almada y Marianela Palacios, Cuentas crudas y precios refinados, El Nacional, del 17 al 21 de noviembre de 1998.
188
contrario. Y, necesariamente, habr que respetar en esa reestructuracin los

derechos privados legtimamente adquiridos. Pero, sin tal reestructuracin, lo
ms probable es que siga el proceso paulatino de privatizacin, a espaldas de la
nacin y en condiciones desventajosas, y a favor esencialmente de las compaas extranjeras.
La experiencia parece indicar que, despus de reestructurar el sector siguiendo
las lneas expuestas, no ser conveniente que el MEM siga ejerciendo, adems
de la administracin del recurso natural, la funcin de accionista. Ah se requiere una nueva estructura institucional, especializada, capaz de cumplir con
su papel propiamente empresarial y decidir as, tambin, sobre los dividendos.
Al tratarse los problemas fiscales y presupuestarios en su debido momento y en
su debido contexto poltico e institucional, la asamblea de accionistas podr
concentrarse, en efecto, en la ganancia y la rentabilidad de las inversiones.
Conclusiones
La articulacin de los intereses rentsticos nacionales fue la esencia misma de la
poltica petrolera venezolana antes de la nacionalizacin. Despus sta se fue
deslizando hacia el extremo de concebirlos como los nicos intereses nacionales. Paralelamente se desarroll el discurso altisonante del recurso natural no
renovable, agotable y definitivamente escaso, de valor inconmensurable, frente
al cual la inversin productiva representaba una cantidad desdeable. Con la
nacionalizacin, sin embargo, tambin los intereses de los productores de petrleo se hicieron, finalmente y de manera innegable, nacionales. A su vez, la
poltica petrolera venezolana se fue deslizando hacia el extremo opuesto, concibiendo stos ahora como los nicos intereses nacionales. Se desarroll, as, el
discurso liberalizante y globalizador en el que slo la inversin importa y frente a la cual el recurso natural representa una cantidad desdeable. Ambas polticas extremas han conocido sus momentos de euforia, seguidos de un doloroso regreso a la realidad. Ya es hora de concluir que al pas no le conviene ni la
una ni la otra, sino ambas. Slo una poltica petrolera de compromiso puede
hacer justicia a los mejores intereses de un pas petrolero como Venezuela. Es a
este compromiso necesario al que hay que abrir espacio con un nuevo rgimen
petrolero.
189
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RESUMEN DE LA
GESTIN DE PDVSA
EN EL QUINQUENIO
1994-1998
LUIS GIUSTI C.
Trabajo publicado en la revista Nueva Economa, editada por la Academia Nacional de Ciencias
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Como resultado de complejas transformaciones en las esferas productiva, del consumo, tecnolgica y organizacional, de la economa mundial, experimentadas en los
ltimos treinta aos, las transacciones petroleras y las estructuras en las cuales ellas
se enmarcan han vivido un cambio cualitativo que ha hecho real la configuracin
de un mercado de libre oferta y demanda, as como la conversin progresiva del
petrleo y sus derivados en un bien transable (commodity) a nivel internacional.
Este cambio limita severamente las posibilidades y la conveniencia de manejar el
petrleo con sentido y propsito de control estratgico, enfatizando ms bien los
elementos que favorecen su manejo en los trminos de un mercado altamente competitivo. Este hecho, del cual se desprende la conformacin de un escenario estructural
caracterizado por los bajos precios del producto, y la necesidad de trascender los
enfoques que subrayan la ptica fiscalista en el aprovechamiento de la explotacin
del petrleo, constituyen en opinin del autor de este ensayo, y quien actu como
presidente de Pdvsa a lo largo de 1994-1998, las razones principales que justifican la puesta en accin de las orientaciones estratgicas de esa empresa instrumentadas a lo largo de ese lapso.
Los elementos principales de esa estrategia apuntan en cinco direcciones bsicas: 1)
expansin gradual y sostenida de la produccin, y diseo de acciones encaminadas a
asegurar su colocacin en los mercados. 2) Apertura del sector de hidrocarburos a la
participacin del capital privado, nacional y extranjero. 3) Ampliacin de la base
constituyente, modificacin del sistema de rendicin de cuentas de la industria nacionalizada ante la sociedad, y reduccin de la absoluta discrecionalidad que tenan los
gobiernos sobre las actuaciones de Pdvsa. 4) Impulso al cambio del vnculo cultural
entre petrleo y sociedad, procurando sustituir las visiones y prcticas rentistas por una
participacin creciente de los agentes privados en las actividades petroleras, y 5) transformacin estructural e institucional de la corporacin petrolera. El ensayo detalla
numerosos aspectos de la implementacin de esa estrategia y sus logros principales.
I. Consideraciones generales
En cualquier actividad industrial o de negocios, en un ambiente de creciente
demanda y con tecnologa en constante evolucin, la competencia aumenta.
Esto se traduce en mayor oferta al mercado y, en consecuencia, los precios
tienden a bajar. Es importante sealar que esto ltimo es siempre bienvenido y
constituye una aspiracin constante de todas las naciones. Actualmente, todo
el mundo est de acuerdo en que la evolucin tecnolgica es un factor de
fundamental importancia para el crecimiento econmico y el abatimiento de
la inflacin.
Ahora bien, en el mundo petrolero las cosas han sido distintas, porque durante
prcticamente todo este siglo, bajo el argumento de la importancia estratgica
del hidrocarburo, han operado mecanismos artificiosos que controlan las transacciones. Primero, a partir de 1928 con el Acuerdo de Achnacarry, las Siete
Hermanas (las grandes petroleras internacionales) controlaron el mercado y se
lo distribuyeron entre ellas, y adems, establecieron una poltica de precios.
Posteriormente, a partir de 1970, con el embargo petrolero de Libia, el control
del juego petrolero pas a manos de los productores de la OPEP. Aunque se
trataba de otros actores, continuaba el mundo de las transacciones petroleras
intervenido por controles artificiosos.
Durante aos ha sido relevante la pregunta: Es el petrleo un simple bien
transable en un mercado movido por el juego de la oferta y la demanda o acaso
su importancia estratgica es tal, que siempre ser objeto de algn tipo de
control estratgico?
Desde hace ya una dcada hemos venido analizando los diferentes factores que
intervienen en el mercado y en el negocio, a los fines de dar respuesta a esta
interrogante, ya que ello es imperativo para poder disear planes petroleros
para Venezuela, que haciendo un uso oportuno de nuestros muy abundantes
recursos, se traduzcan en crecientes beneficios para la sociedad, no solamente
dentro de la tradicional ptica fiscalista, sino, muy especialmente, en procura
de un desarrollo econmico sostenido.
A tales efectos, se hace necesario observar e interpretar los cambios ocurridos
en la ltima dcada, en especial durante los ltimos cuatro aos.
La vertiginosa evolucin tecnolgica, manifestada en ssmica de alta resolucin, perforacin horizontal y multilateral, mejoras en procesos de recuperacin secundaria, en especial en crudos pesados, perforacin profunda,
perforacin y operaciones en aguas profundas y muchas otras cosas, se ha
traducido en costos significativamente menores. Como resultado, ha baja-
198
do en la misma proporcin el nivel de equilibrio dinmico del precio del

petrleo. En un ambiente de abundante oferta el techo o lmite superior
de ese nivel es equivalente al costo de operacin del productor menos eficiente; en otras palabras, el costo del barril marginal, y ese nmero ha
bajado notablemente. Por ejemplo, en 1986 el lmite econmico en el Mar
del Norte era de 15 dlares por barril, cifra que hoy se ubica entre 5 y 7
dlares por barril. Adicionalmente, en aos recientes, una serie de incentivos fiscales han reforzado las economas del barril marginal. Finalmente, es
importante tener presente, que en esas circunstancias el capital ya invertido
tiende a hacerse irrelevante.
Los pases productores con abundantes reservas y bajos costos de produccin y, en consecuencia, poseedores de barriles ms competitivos, son cada
da ms reacios a cerrar produccin y de esa manera ceder mercados, los
cuales son inmediatamente tomados por otros barriles menos competitivos.
Por esa razn, hoy da no existe la disposicin a retirar grandes volmenes
del mercado, como fue el caso en 1986.
Durante ms de dos dcadas, la OPEP cumpli la funcin de swing (el que
pone lo que falta) y ese mecanismo fue efectivo para el fortalecimiento de
los precios. Sin embargo, actualmente est muy claro que la OPEP, abasteciendo solamente el 37 por ciento de la demanda total, no puede controlar
los precios. Para los pases miembro se hace cada vez ms difcil, quizs
imposible, determinar la relacin costo-beneficio de cualquier cierre que les
sea solicitado y, en consecuencia, simplemente no cierran produccin.
Si se analiza ms a fondo este asunto, se puede concluir que en cualquier estrategia de reduccin de volumen son los dueos de grandes reservas, con elevados niveles de produccin y barriles de bajo costo, los que salen ms castigados. Nunca cierran produccin aquellos que tienen pocas reservas, poca produccin, altos costos y en general mayores presiones financieras; son los que
pudiramos llamar tomadores de precio, cuyo inters primario es la renta de
corto plazo, sin consideracin alguna a la de mediano plazo.
Adicionalmente, aun en el caso de que sostenidamente ocurrieran cortes de
produccin, los productores marginales se beneficiaran de cualquier repunte
de precios, estimulndose las tecnologas que permiten continuar reduciendo
costos, y esto se traducira en mayor suministro al mercado. Si ese fuera el caso,
sera cuestin de tiempo para que las economas monoproductoras de petrleo
se vieran forzadas a colocar ms barriles en abierta competencia volumtrica,
trayendo entropa al mercado. En ese sentido, no deben olvidarse las historias
del hierro, el aluminio y el estao, en los cuales esquemas de control de sumi-
199
LUIS GIUSTI C.
nistro, en busca de mejores precios, trajeron como consecuencia nuevos productores, brutal competencia, gran evolucin tecnolgica, mayor suministro y
cada de precios; fueron muy pocos los sobrevivientes de ese proceso. Un par de
comentarios finales acerca de economas de sustitucin.
En el sector elctrico, durante los aos 80, el petrleo poda ser desplazado
econmicamente por carbn, gas o energa nuclear, a $19 por barril. Hoy
en da esa cifra es de $12 por barril.
En los aos 80, la produccin de gasolina a partir de carbn se haca rentable a $70 por barril y hoy en da esa cifra es de $22 por barril. Aunque esta
ltima an no tiene incidencia comercial, la tendencia forma parte de la
misma conclusin.
A manera de resumen de estas consideraciones, se puede afirmar que las transacciones petroleras cruzaron un umbral hacia un real mercado de libre oferta
y demanda y el petrleo se torna cada vez ms en un bien transable (commodity). Aunque la tendencia vena acentundose, la crisis asitica precipit el cruce
de ese umbral.
Esto nos lleva de nuevo a la dilemtica pregunta acerca del mercado y el control estratgico. Parece claro que aun en el caso que fuere deseable, el control
estratgico es altamente improbable, ya que ni lo pueden hacer las compaas
porque son demasiadas y dispersas, ni lo puede hacer la OPEP, porque perjudica sus propios intereses. Quizs se puede afirmar que simplemente el mundo
de hoy no necesita ms de 300 entidades perforando y produciendo petrleo.
Sin embargo, no pueden pasarse totalmente por alto las implicaciones que los
bajos precios tienen en reducciones cuantiosas de inversiones y cada de reservas, as como los riesgos polticos derivados de problemas econmicos en pases
como Arabia Saudita, Rusia, Venezuela y otros, todo lo cual puede originar
importantes riesgos de suministro. En todo caso, por los momentos, este ltimo punto no tiene soluciones a la vista (quizs una va podra estar en el difcil
dilogo productores-consumidores).
En conclusin, de aqu en adelante los precios sern bajos (esto se vea venir,
aunque para nadie fue posible predecir lo ocurrido en 1998) y el reto es eficiencia y reduccin de costos. Esto se logra con mejores tecnologas para reducir costos operativos, mayor productividad, rediseo de procesos de trabajo,
optimizacin de capital de trabajo, venta de activos improductivos y menores
costos de administracin.
200
II. Orientacin de la gestin de Pdvsa

Las anteriores consideraciones sirvieron de marco para los puntos fundamentales que han definido el rumbo petrolero venezolano durante los ltimos cinco
aos.
Expansin gradual y sostenida de la produccin, de la mano con las acciones necesarias para asegurar su colocacin en los mercados.
Apertura del sector de hidrocarburos a la participacin privada, a los fines
de asegurar flujos de capital, tecnologa y oportunidades de mercado, y as
aprovechar nuestras ventajas naturales, a travs de un uso oportuno de nuestras muy abundantes reservas de hidrocarburos. En este proceso tambin se
consider objetivo fundamental el ampliar la base constituyente, cambiando totalmente el sistema de rendicin de cuentas y reduciendo la absoluta
discrecionalidad que hasta ahora haban tenido los gobiernos de turno,
amenaza constante para la inversin en el sector. De hecho se ha cumplido
el trnsito de un ambiente de dos actores (Estado y monopolio estatal) a
una plataforma que ya hoy cuenta con 150 actores.
Cambio del vnculo cultural entre el petrleo y la sociedad, pasando del
modelo estatal rentista a una participacin creciente de los privados en la
actividad petrolera.
Transformacin de la corporacin, orientada a sustituir el desgastado modelo de varias filiales integradas, cargado de duplicaciones e ineficiencia,
por una estructura eficiente y competitiva, viable en un ambiente de competencia y preparada para enfrentar los retos de los nuevos tiempos.
A continuacin se presentan descripciones detalladas de estos aspectos.
1. Expansin y apertura petrolera
Antecedentes
Las tendencias del sector energtico mundial en el mediano y largo plazo indican que Venezuela tiene una ventana de oportunidad para fortalecer su posicin en el negocio petrolero internacional. Se ha pronosticado que la demanda
energtica mundial debiera crecer a un ritmo de 1,5 a 2 por ciento anual,
como resultado de la expansin demogrfica y econmica, compensada par-
201
LUIS GIUSTI C.
cialmente por avances tecnolgicos y mayor eficiencia en el uso de la energa.

Esto implica un aumento de la demanda de petrleo de 1,2-1,7 por ciento
interanual, de tal manera que el consumo pasara de 74 millones de barriles
diarios en 1997 a 90-94 millones en el ao 2008.
Por otra parte, el hemisferio americano, el cual absorbe el 91 por ciento de
nuestras exportaciones, se estima que crecera de un dficit de 4 millones de
barriles por da a un dficit estimado entre 5 y 8 millones de barriles diarios en
el ao 2008. Tomando esto en cuenta, y como resultado de un anlisis detallado de las potencialidades de nuestros mercados, se estima que Venezuela podra satisfacer una demanda entre 5,0 y 5,4 millones de barriles diarios, de
nuestros mercados naturales y el mercado interno, a finales de la prxima dcada, lo cual se traduce en una capacidad de produccin asociada de 5,7 a 6,2
millones de barriles por da.
Esta oportunidad de mercado tiene el respaldo de la extensa base de recursos
de hidrocarburos con la cual cuenta el pas. Venezuela tiene actualmente reservas probadas de petrleo de aproximadamente 75 mil millones de barriles.
Adicionalmente se cuantifican reservas de gas por 146 billones de pies cbicos,
equivalentes a 25 mil millones de barriles de petrleo, as como tambin 270
mil millones recuperables de crudos pesados, extrapesados y bitumen en la faja
del Orinoco. Todo esto representa una base confiable para una produccin de
hidrocarburos que puede extenderse a lo largo de 200 aos.
Por otra parte, el pas ha logrado fortalecer de manera importante su sector
petrolero. Hoy tenemos una corporacin de primera lnea, madura, con experiencia en exploracin, produccin, refinacin y mercadeo, con una buena base
tecnolgica, que est en capacidad de negociar con multinacionales en trminos de igualdad, buscando el mayor beneficio para la nacin.
Sobre estas bases se han definido y diseado los planes de apertura, la cual se
inici a principios de los aos ochenta con la identificacin de la conveniencia
de fortalecer nuestra posicin en los mercados internacionales y con nfasis
particular en los mercados de Estados Unidos y Europa, asegurando una salida
estable para crecientes volmenes de crudos y productos venezolanos y, en
particular, para los crudos pesados y extrapesados, estableciendo acceso directo
a los consumidores finales mediante la adquisicin total o parcial de refineras
y sistemas de distribucin y comercializacin, estrategia conocida como internacionalizacin.
Como respuesta a lineamientos del Ejecutivo Nacional, Pdvsa emprende desde
principios de esta dcada la bsqueda de frmulas de participacin del sector
202
privado en todos sus negocios, con el fin de compartir los esfuerzos de inversin necesarios para aumentar la produccin y para cumplir con las cada vez
mayores exigencias de calidad de los productos consumidos internamente y
exportados, y beneficiarse de los avances tecnolgicos de los potenciales socios.
La apertura promueve tambin la incorporacin del aparato productivo nacional a su principal industria y ocasiona una expansin importante en actividad
petrolera, industrial y de servicios en el pas, sin requerir de un crecimiento en
la estructura de Petrleos de Venezuela, bajo el concepto de crecer sin crecer
y con la clara visin de la necesidad de aumentar y diversificar la base constituyente y contribuyente de la economa nacional.
Los esquemas de apertura y el marco legal vigente
La Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y Comercio de los Hidrocarburos (Ley de Nacionalizacin) prev que para desarrollar las actividades
petroleras Pdvsa puede celebrar convenios de operacin o de asociacin con
empresas privadas, exigindose para las de asociacin, la previa aprobacin del
Ejecutivo Nacional y del Congreso de la Repblica.
El Estado puede participar con o sin predominio accionario en las distintas
modalidades asociativas escogidas, siempre que se garantice que pueda ejercer
el control en los negocios, tal como lo exige el artculo 5 de la citada ley. Esto
se logra mediante la participacin del ente estatal en la toma de decisiones
fundamentales y en la definicin de los estatutos, funciones y organizacin de
las sociedades mercantiles que se constituyan. Por otra parte, existen actividades vinculadas con el sector petrolero que no estn reservadas al Estado y, por
consiguiente, no se rigen por el artculo antes mencionado, tales como la petroqumica, manejo de productos que no son hidrocarburos, como el coque,
carbn y vanadio, servicios (computacin, telecomunicaciones, etc.) e insumos
(agua, electricidad, hidrgeno), y otras actividades operacionales que pueden
ejecutarse a travs de terceros.
En este contexto, Pdvsa ha venido desarrollando esquemas de asociacin enmarcados dentro del rgimen legal vigente, que le permiten captar capital y
tecnologa privados, mantener control gerencial y crear valor para el accionista. A
continuacin se describen las modalidades adoptadas en el proceso de apertura.
203
LUIS GIUSTI C.
Convenios operativos para la reactivacin de campos

Este programa consiste en licitar entre inversionistas y operadores privados el
reinicio de la produccin de crudo de algunos campos inactivos o que requieren inversiones para aumentar su nivel de extraccin. El crudo y el gas natural
producidos, son entregados a Pdvsa para su posterior manejo y comercializacin. Los convenios, con una duracin de 20 aos, incluyen la realizacin de
inversiones para la explotacin de los yacimientos y la construccin de infraestructura. Pdvsa paga un estipendio por barril producido, al igual que los impuestos de explotacin y sobre la renta establecidos y las empresas pagan la
tasa de 34 por ciento, normal para actividades industriales, por concepto de
ISLR sobre el beneficio que realicen.
El 21 de septiembre de 1990, el Ministerio de Energa y Minas emiti el
Oficio N 519, que autoriza la reactivacin de campos petroleros abandonados
y que contengan hidrocarburos, mediante convenios operativos. El Oficio N
299, del 2 de noviembre de 1992, ratifica el punto anterior y establece la asignacin de reas por ese ministerio y por Pdvsa, las bases de presentacin de ofertas
y de las condiciones de licitacin y de contratacin. Hasta la fecha se han firmado 33 convenios operativos, licitados entre 1992 y 1997 en tres rondas, con un
total de 53 empresas de 14 pases, incluyendo 12 de Venezuela y tres universidades nacionales. La produccin comenz en 1992 y actualmente se estn produciendo cerca de 400 mil barriles diarios de crudos en estos campos.
Exploracin a riesgo y ganancias compartidas
Adems de las reservas probadas, Venezuela tiene expectativas de descubrimientos adicionales en reas prospectivas, supuestas a ser exploradas en un
horizonte de mediano plazo. Sin embargo, el costo de explorar para definir si
estos recursos existen efectivamente, requerira de una inversin de varios miles
de millones de dlares, que por el riesgo exploratorio consiguiente y las cuantiosas inversiones requeridas, pierden jerarqua ante reas prospectivas de buen
potencial donde el riesgo y las inversiones son menores.
El 15 de septiembre de 1994, el Directorio de Pdvsa aprob la seleccin de
diez reas para el programa de exploracin y produccin de crudos livianos y
medianos con terceros, bajo el esquema de exploracin a riesgo (del contratista) y ganancias compartidas.
El marco de condiciones, aprobado por el Congreso de la Repblica en sesin
conjunta de las cmaras, el 4 de julio de 1995 y publicado en Gaceta Oficial
204
N 35.754, de fecha 17 de julio de 1995, permite, mediante licitacin, trasladar a empresas privadas el riesgo, asociado a la actividad exploratoria en reas
nuevas y, en caso de que haya un descubrimiento comercial, tambin permite
la participacin de Pdvsa, a travs de la filial CVP, hasta en 35 por ciento de la
sociedad que se forme para desarrollar los campos y comercializar los hidrocarburos. El consorcio tributa el impuesto establecido de explotacin, el ISLR a la
tasa de 67,7 por ciento, adems de una participacin adicional en las ganancias (PEG), ofrecida para cada caso por el contratista durante el proceso licitatorio. Al final del contrato, 35 aos, el ente estatal retiene la propiedad de los
activos a un costo nominal.
En la licitacin pblica efectuada entre el 22 y el 29 de enero de 1996 por el
MEM y Pdvsa se obtuvieron ofertas para ocho de las diez reas licitadas, de
alrededor de 2.500 kilmetros cuadrados cada una. En estas reas se estiman
inversiones de 11 mil millones de dlares durante los prximos 15 aos y una
produccin de 500 mil barriles diarios de crudos livianos y medianos.
Asociaciones estratgicas para crudos de la faja del Orinoco
Las asociaciones estratgicas se orientan hacia el aprovechamiento de las cuantiosas reservas de hidrocarburos no convencionales de la faja del Orinoco. Los
crudos pesados y bitmenes de la faja no pueden ser procesados en refineras
convencionales, diseadas para crudos mucho ms livianos, menos viscosos y
con contenidos de residuos, metales y azufre mucho ms bajos, los cuales adicionalmente durante su produccin y transporte requieren ser mezclados con
diluentes para reducir su viscosidad.
Para su colocacin en los mercados, estos crudos pesados requieren ser convertidos en crudos sintticos ms similares a los convencionales, lo cual se ha
previsto realizar a travs de una operacin de mejoramiento en Venezuela, antes de ser exportados para su posterior conversin en productos finales mediante un proceso de refinacin. Con este objetivo se han promocionado asociaciones verticalmente integradas que exploren, desarrollen, produzcan, traten y
mezclen los crudos en el campo de produccin, los cuales sern transportados
mediante oleoductos al Complejo Industrial de Jose, situado al norte del estado Anzotegui. All se procesarn en plantas de mejoramiento, desde donde se
exportarn una vez recuperado el diluente, que ser devuelto para su reutilizacin en los campos de produccin. Hasta la fecha, el Congreso de la Repblica
ha aprobado cuatro proyectos de esta naturaleza.
205
LUIS GIUSTI C.
Distribucin, transporte y venta de productos en el mercado nacional

El mercado nacional de hidrocarburos es el segundo cliente de Pdvsa medido
por los volmenes comercializados: ms de 700 mil barriles diarios equivalentes, entre los lquidos y gas natural. La apertura de ese mercado permite que el
sector privado nacional y extranjero participe en las actividades de almacenamiento, importacin, transporte, distribucin y comercializacin, necesarias para llevar los productos hasta el consumidor final. El suministro queda en
manos de Pdvsa.
El 11 de septiembre de 1998 fue publicada la Ley Orgnica de Apertura del
Mercado Interno de la Gasolina y otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos en Vehculos Automotores, la cual crea un marco legal para la apertura y establece que el referido mercado, que se inicia a partir del suministro de
los productos en las plantas de llenado, queda abierto a la libre competencia.
Esta ley, sin embargo, tiene varias limitaciones. La principal de ellas es que el
Ejecutivo Nacional establece mediante decreto los precios de las gasolinas y
otros combustibles, tanto en las plantas de distribucin como en el expendio
al detal, lo cual contradice el espritu de la libre competencia y obliga a la
fijacin de mrgenes de transporte y comercializacin, limitando de esta manera los incentivos para que el capital privado efecte inversiones masivas en
este mercado.
Otras observaciones son que, al mencionar expresamente a la gasolina y a otros
combustibles automotores, no se propicia la liberacin de los dems productos;
no se establece en forma clara el momento en que cesa la reserva del Estado,
plasmada en las leyes de gas natural de 1971 y de mercado interno de 1973 y,
por ltimo, exige la separacin contable y jurdica entre las actividades, si ms de
una de estas actividades son llevadas a cabo por la misma persona.
El mercado nacional de lubricantes se abri a la participacin privada en 1994 y
all se ha creado una sana competencia, como se aprecia en la participacin de las
principales empresas a fines de 1998: PDV, 70 por ciento; Texaco, 10 por ciento; Shell, 8 por ciento; Mobil, 6 por ciento; Venoco, 4 por ciento, y otras 2 por
ciento; y por las inversiones y alianzas efectuadas por Shell, Mobil y otras compaas para la manufactura y envasado de lubricantes en Venezuela. Con el objeto
de promover la participacin del capital privado y, a la vez, asegurar la competitividad de la corporacin en el mercado interno, se cre a fines de 1996 una
empresa nica comercializadora, Deltaven, para atender las ventas al detal.
El mercado de combustibles automotores se abri a fines de 1997 con la Resolucin N 438 del MEM. La participacin de las diversas marcas a finales de
1998 era: PDV (Deltaven) 45 por ciento; Shell, 12 por ciento; Trbol, 10 por
206
ciento; Mobil, 6 por ciento; Texaco, 5 por ciento; BP, 5 por ciento; Llanopetrol, 2 por ciento; Corporacin de Combustibles Monagas, 2 por ciento, y sin
marca 13 por ciento.
En cuanto al gas natural, adems de la actividad de distribucin en la cual ya
participa el sector privado, se estn incorporando empresas en la extraccin de
lquidos, estimndose que en un futuro tambin lo hagan en la extraccin de
etano, construccin y operacin de gasoductos nuevos y existentes, y la dotacin de gas directo a ciudades de acuerdo con reciente Decreto de la Presidencia de la Repblica de fecha 20 de mayo de 1998 y resoluciones de los ministerios de Energa y Minas e Industria y Comercio, que propician la industrializacin del gas y suministro a centros urbanos.
Empresas mixtas en el sector petroqumico
Desde 1960 el Instituto Venezolano de Petroqumica (convertido en 1978 en
Pequiven) inici la incorporacin de socios nacionales e internacionales en la
formacin de empresas de capital mixto, con el objeto de captar capital, tecnologa, mercados y recursos humanos especializados, para el desarrollo de diversos proyectos considerados petroqumicos. En 1987, Pequiven, ya consolidada
como filial de Pdvsa, inici la construccin de nuevas plantas propias de mayor
tamao, al igual que otras a travs de asociaciones con terceros, para la produccin de fertilizantes, cido sulfrico, cido fosfrico, etileno, polietilenos de
alta y baja densidad, polipropileno, cloro, soda, EDC y MVC, metil-terbutilter (MTBE), metanol (dos plantas con socios distintos), xido de etilenoetilenglicol, todas en operacin, y PVC, amonaco-urea, etileno-etilenglicol-polietilenos en etapa de ejecucin o proyecto.
Toda la estrategia de creacin de empresas mixtas ha resultado en la formacin
de 17 empresas de capital mixto, 15 de las cuales estn en operacin comercial
y las otras en distintas etapas de desarrollo de sus proyectos.
El desafo que enfrenta la industria petroqumica en Venezuela estara en el
aprovechamiento de un volumen importante del gas natural que se produce
asociado a la produccin de petrleo, para convertirlo en productos directos de
exportacin, tales como el amonaco, metanol, MTBE, urea, poliolefinas, etc.,
adems de suministrar algunos de ellos a precio competitivo al mercado nacional, para la satisfaccin de las necesidades del pas y su transformacin en
productos intermedios o finales de mayor valor agregado, con destino a mercados forneos. Dentro de este contexto, las grandes inversiones para la construc-
207
LUIS GIUSTI C.
cin de plantas, las necesidades tecnolgicas, de financiamiento y las de mercados enfatizan la conveniencia de buscar la participacin de empresas a lo
largo de toda la cadena.
Bajo esta orientacin y en respuesta a la estrategia de Pdvsa de concentrarse en
las actividades medulares de mayor rentabilidad, se proyecta convertir a Pequiven en una empresa de capital mixto. En este sentido, la Ley de Estmulo al
Desarrollo de las Actividades Petroqumica, Carboqumica y Similares, publicada en Gaceta Oficial el 11 de septiembre de 1998, permite la enajenacin de
hasta 49 por ciento del capital social actual de Pequiven, convirtindose, por lo
tanto, en empresa de capital mixto. Pdvsa, a travs de su mayora accionaria,
mantendra el control de las decisiones. La ley no ha modificado la posibilidad
de que Pequiven pueda tener una participacin minoritaria en las empresas
mixtas nuevas, como en efecto la tiene en algunas de ellas.
Industrializacin de corrientes de refinera
Las refineras venezolanas producen una gran cantidad de productos intermedios y finales que pueden utilizarse como materia prima para procesos de industrializacin, en lugar de continuar siendo componentes de combustibles,
los cuales pueden constituirse en punto de partida de un vigoroso desarrollo
industrial en reas adyacentes a nuestras refineras, especialmente al Complejo
Refinador de Paraguan.
En 1995 se cre Productos Especiales, C.A. (Proesca), con el objetivo de identificar y promover con el sector privado nacional e internacional el desarrollo
de proyectos que involucran el procesamiento de corrientes de refinera para la
produccin de especialidades de alto valor comercial, para uso local y exportacin, con la consiguiente generacin de empleo y actividad. A finales de 1998,
Proesca ha concretado en la pennsula de Paraguan seis empresas mixtas, en
vas de ejecucin. En cuatro de ellas tiene participacin accionaria (Vassa, Profalca, Ceraven y Alkiven) y en dos (Tropical Candles y Emulsiones Asflticas)
no participa.
La poltica de aprovechamiento de corrientes de refinacin propicia el desarrollo de parques industriales prximos a las diversas refineras, con el objeto de
maximizar la competitividad a travs de la sinergia de funciones, reduccin
de costos de servicios por economas de escala, optimizar el poder de negociacin con el entorno e impulsar polticas nacionales sobre competitividad,
estimulando el desarrollo de cadenas petroqumicas hasta llegar a los productos
finales.
208
Empresas mixtas en carbn

Con el propsito de aprovechar las cuantiosas reservas de carbn de excelente
calidad que el pas tiene en el estado Zulia, y desarrollar una industria carbonera de cierta escala, se ha estimado conveniente abrirse al capital privado para
producir y comercializar el recurso. Carbozulia, empresa filial de Pdvsa, cuenta
en la actualidad con dos asociaciones: una con Shell Coal y Ruhr Khle para
producir la mina Paso Diablo, y otra con Evans Energy para la explotacin de
las minas Norte y Cachir. Las empresas extranjeras no slo han aportado capital,
sino que han trado experiencia operacional y participan activamente en la comercializacin del carbn, 70 por ciento del cual se exporta a Europa y el resto
principalmente a Estados Unidos. El plan actual de expansin contempla llevar
la produccin a ms de 8 millones de toneladas al ao y optimizar los ingresos
mediante la maximizacin de carbn metalrgico a expensas del carbn trmico.
Transferencia de actividades no medulares al sector privado
Una de las estrategias ms importantes que adelanta la corporacin es la participacin del sector privado en actividades que no se consideran medulares y
que efecta las inversiones y opera los activos por un tiempo determinado, en
condiciones ms ventajosas en comparacin con ejecucin y operacin propias.
En esos convenios de tercerizacin o outsourcing se utilizan diversos esquemas
contractuales, los cuales transfieren los riesgos al contratista durante el perodo
de los mismos, pero que, sin embargo, dejan abierta la posibilidad del retorno
del activo a la corporacin al trmino del contrato.
Los terceros aportan tecnologa y capital, comparten los riesgos de construccin, financiamiento y operacin de los proyectos, permitiendo a la corporacin lograr sus objetivos operacionales sin incrementar la fuerza hombre propia, y concentrando as sus inversiones en actividades de mayor rentabilidad.
Por otra parte, la estrategia permite el desarrollo del sector complementario
que apoya la industria petrolera nacional. En el plan de negocios de la corporacin, las inversiones a ser efectuadas por terceros en este tipo de negocios
exceden los 6 mil millones de dlares en los prximos diez aos.
Orimulsin
Dentro de la poltica de apertura petrolera, y como uno de los mecanismos
para desarrollar nuestras vastas reservas de crudos pesados y bitumen en la faja
del Orinoco, se ha abierto la posibilidad de participacin del sector privado en
209
LUIS GIUSTI C.
la ejecucin de proyectos destinados a la manufactura de orimulsin, con fines

de atender nichos de mercado en los que este tipo de combustible sea susceptible de ser empleado con ventaja para la generacin elctrica. En este sentido,
la filial Bitor, con la aprobacin del Congreso Nacional, ha venido promoviendo la creacin de empresas de capital mixto.
Es conveniente recordar que el Estado ha incentivado este tipo de proyectos,
reduciendo la tasa de impuesto sobre la renta a 34 por ciento. Actualmente se
exporta orimulsin a Canad, Dinamarca y Japn, con buenas expectativas
comerciales en Italia y pases asiticos.
2. Integracin del petrleo a la sociedad
La apertura petrolera busca optimizar la contribucin del petrleo al desarrollo del pas, como actividad productiva, a travs de una mayor integracin
entre la sociedad y la industria petrolera, estimulando a terceros para que el
dinamismo necesario provenga en buena parte de la iniciativa empresarial. Se
trata de superar viejos esquemas, bajo los cuales la industria petrolera se vea
simplemente como fuente de ingresos fiscales, orientndola ms bien a su plena insercin en la vida econmica y social del pas.
La industria petrolera posee una integracin orgnica mucho ms intensa que
la mayora de las empresas del sector manufacturero; alrededor de 60 por ciento de los equipos y materiales, y cerca de 90 por ciento de los servicios se
compran o se contratan en el pas. Para aprovechar esta integracin se hace
necesario lograr mayores niveles de inversin por parte del sector privado, ya
que un desarrollo sostenido de la economa venezolana slo ser posible mediante un crecimiento superior a 6 por ciento anual del producto interno bruto. El
esfuerzo de inversin que hace la industria petrolera es importante, mas no suficiente. Esta limitacin ofrece una oportunidad excepcional para estimular la
participacin del capital privado.
El petrleo seguir siendo por mucho tiempo factor dinamizador de la economa venezolana, pero ya no solamente en forma de renta para el Estado, sino
como agente que adems propicie la inversin, la creacin de nuevas empresas
y la conquista de nuevos mercados, en la bsqueda de hacer aportes efectivos al
desarrollo nacional y a la calidad de vida del venezolano.
Adems de muchas iniciativas que promueven el acercamiento del petrleo a la
sociedad, como la asistencia tcnica que se presta al agro venezolano a travs de
Palmaven, la inversin social que se hace en multitud de programas comunita-
210
rios, los programas educativos a travs del CIED, la asistencia tcnica a travs
de Intevep y la Agenda Petrleo, en conjunto con Conicit, bajo la cual se apoya
a investigadores venezolanos. Entre otros, Pdvsa ha creado el Fondo de Inversiones Petroleras (Sofip), con el propsito de buscar instrumentos financieros de
participacin para el sector privado, de manera de canalizar ahorros de particulares hacia actividades que estn en la cartera de negocios de la corporacin.
Mediante estos instrumentos, los venezolanos podrn adquirir directamente o
a travs de ingresos provenientes de fideicomisos laborales, fondos de ahorros,
fondos de jubilacin e instituciones financieras, ttulos ofrecidos a los mercados de capitales, y de esta forma invertir en los negocios y proyectos relacionados con la industria petrolera, tales como desarrollo de reas nuevas, asociaciones estratgicas, contratos operacionales, orimulsin, carbn, petroqumica,
gas natural y actividades no medulares, entre otros.
En resumen, la apertura petrolera es una manera de enfocar el negocio petrolero dentro del marco de la ley que propicia una mayor vinculacin del petrleo a todos los sectores de la vida nacional. De importancia superlativa en este
proceso est la ampliacin de la base constituyente con el consecuente cambio
en el sistema de rendicin de cuentas.
3. Transformacin
Antecedentes
Desde su fundacin, Pdvsa ha experimentado una serie de cambios que hacen
que la corporacin sea completamente distinta a la del ao 1976. Los cambios
se efectan en funcin de las necesidades y retos dictados por el entorno y la
competencia internacional, buscando la mayor eficiencia operacional a fin de
reducir costos y mantenerse en altos niveles competitivos.
En los primeros diez aos de la corporacin se racionalizaron las 14 empresas
operadoras existentes a tres grandes filiales que existieron hasta fines de 1997.
A partir de 1978 se han venido incorporando nuevos negocios, como el de
petroqumica (1978), el de carbn (1986) y el de orimulsin (1988), desarrollndose una de las estrategias ms importantes y exitosas para nuestra industria, como es la de la internacionalizacin, que ha permitido que Pdvsa tenga
participacin total o parcial en empresas como Citgo, Ruhr y Nynas, con acceso directo a mercados sumamente atractivos.
211
LUIS GIUSTI C.
Por otra parte, se centralizaron en el transcurso de estos aos varias actividades, crendose el Intevep (1976), para investigacin y desarrollo; Bariven
(1980), inicialmente para centralizar las compras internacionales de materiales y equipos y actualmente tambin centraliza las nacionales; PDV Marina (1990), para el transporte martimo de las exportaciones y del cabotaje;
Proesca (1995), para el fomento de empresas que procesen corrientes de refinera; el CIED (1995), para la formacin y educacin de los recursos humanos; Intesa (1996), empresa mixta de informtica; y Deltaven (1996), para la
comercializacin de los productos petroleros en el mercado interno, comprobndose con los resultados de estas consolidaciones e integraciones las ventajas
de unificar actividades y negocios, tanto operativos como de servicios y apoyo.
En la dcada de los 90 se han introducido tambin cambios muy importantes,
como lo son el proceso de apertura, con sus esquemas de convenios operativos,
para la reactivacin y explotacin de reas nuevas y asociaciones estratgicas,
para la produccin, el mejoramiento y comercializacin de los crudos pesados
de la faja del Orinoco. Estos convenios han involucrado por ahora a 58 empresas nacionales y extranjeras en el negocio, cambiando el mapa petrolero del
pas como nadie lo hubiera podido imaginar hace apenas pocos aos.
La participacin del sector privado nacional y extranjero est aumentando tambin en reas como el mercado interno de hidrocarburos, informtica (Intesa),
generacin de electricidad, manufactura de hidrgeno y separacin e inyeccin de gas natural, bajo mecanismos de tercerizacin (outsourcing). Adems,
se intenta que el venezolano invierta en el negocio petrolero, para lo cual se
cre Sofip. Por su parte, Proesca, como se mencion arriba, se constituy para
promover la industrializacin de corrientes de refineras. Todo esto es de gran
importancia en este proceso continuo de cambios que caracteriza a nuestra
actual industria.
Las tres ex filiales operadoras de Pdvsa realizaban actividades similares: exploracin, produccin, refinacin, comercio interno y externo, y servicios, lo que
tambin requera que la casa matriz tuviera coordinaciones, que adems de su
rol, que debera ser eminentemente estratgico, empresarial y planificador, tenan que invertir gran parte de su energa en un rol de tipo operacional y de
coordinacin, con el objeto de optimizar los esfuerzos y, as, asegurar la mayor
creacin de valor a la corporacin y a la nacin.
Este esquema, si bien trabaj con eficiencia y con un cumplimiento excelente
de metas y aportes al accionista, era, sin embargo, mejorable y comenzaba a
tener una serie de limitaciones para enfrentar los retos que nos depara el pre-
212
sente y el futuro. El consenso sobre la necesidad del cambio giraba fundamentalmente en torno a eliminar las duplicaciones existentes en la organizacin,
materializar las sinergias que existen en las actividades operativas y de apoyo,
lo que reduce los costos y gastos de operacin, y de apoyo y gestin, optimar
la resignacin de recursos humanos y financieros, profundizar el proceso de
rendicin de cuentas, buscar mayor agilidad en la toma de decisiones, apuntalar la delegacin-seguimiento, modernizar los procesos de los negocios y la
definicin de los nuevos roles de la casa matriz y de las diferentes empresas.
Adems, existen fuerzas que actan sobre la industria y que obligan a repensar
la forma de trabajar, la estructura de la organizacin y el desempeo de su
personal.
En cuanto al pas, tambin existen nuevos enfoques con el fin de asegurar la
integracin del petrleo con la sociedad venezolana a travs del aumento de la
participacin del sector privado nacional en el negocio petrolero, en la industrializacin de hidrocarburos, en las actividades no medulares, en el ahorro
nacional, fortaleciendo a los sectores exportador y de servicios.
Por otra parte, bajo la presin del mercado, el negocio energtico de hoy est
caracterizado por una intensa competencia a nivel mundial, con decisiones
cada vez ms complejas, con cambios estratgicos y organizacionales sucedindose rpidamente, con fusiones y adquisiciones de empresas ocurriendo frecuentemente, con un avance y uso intenso de tecnologas que han permitido
reducir apreciablemente los costos de produccin y hacen rentables yacimientos y proyectos que antes no lo eran. Todas las compaas petroleras multinacionales se han reestructurado y transformado, logrando significativas mejoras
en su desempeo y rentabilidad.
Finalmente, el Plan de Negocios de la corporacin tiene como meta el crecimiento, caracterizado por nuevos desarrollos de mayor complejidad y que requieren alta capacidad de adoptar tecnologas y prcticas novedosas y de mejorar an ms el desempeo.
El potencial de ahorros que podra derivarse de la transformacin fue estimado
alrededor de 12 mil millones de dlares en los prximos diez aos, como producto de la reduccin en la inversin propia, optimizacin de labores de apoyo
y gestin y reduccin en los gastos y costos operacionales. Esto representara
alrededor de 0,80 dlares por barril producido en el citado perodo. Otra
ventaja de la transformacin es el haber adoptado una identidad corporativa
nica, la cual abarca todas las expresiones visuales y grficas de Pdvsa.
213
LUIS GIUSTI C.
Transformacin de Pdvsa
En cuanto a estructura organizacional a instrumentarse, se analizaron varias
posibles opciones, escogindose la que crea mayor valor a la corporacin y a la
nacin: la funcional, que consiste en una empresa llamada PDV-Petrleo y
Gas, constituida por tres unidades estratgicas de negocio: Exploracin y Produccin, Manufactura y Mercadeo, y Servicios, en las cuales se consolidaron
todas las actividades con estos nombres, antes efectuadas por Corpoven, Lagoven
y Maraven. Previamente, las refineras de Amuay y Cardn se haban integrado
en el Centro Refinador de Paraguan. Tambin se consolidaron todos los convenios operativos y asociaciones estratgicas en organizaciones nicas y se incluyeron Bitor y Carbozulia en Exploracin y Produccin, y Deltaven, Pdvsa Gas
(nueva empresa que consolida el manejo y mercadeo de gas y GLP en Venezuela), Interven y PDV Marina en Manufactura y Mercadeo, respectivamente.
La casa matriz sustituy las siete coordinaciones anteriores por cuatro vicepresidencias corporativas: Finanzas, Planificacin, Recursos Humanos y Relaciones Externas.
Paralela a Pdvsa Petrleo y Gas, estuvo prevista la futura creacin de PDV
Qumica, con el objeto de agrupar a Pequiven y a Proesca en una empresa
procesadora de gas natural, sus lquidos y las corrientes de refinera, cuyos
activos se pudieran traspasar al sector privado una vez aprobada la Ley de Estmulo a las Actividades Petroqumicas, Carboqumicas y Similares. Sin embargo, la ley aprobada en septiembre de 1998 limita la colocacin de acciones de
Pequiven a 49 por ciento, por lo que asegura que el Estado retenga el control
de esta filial a travs de Pdvsa. Esto debera ser objeto de revisin en el futuro.
Estos cambios organizacionales hicieron necesario redefinir el modelo de gobierno, y la misin, las responsabilidades principales y organizacin de las
diferentes instancias y rganos que hacen posible el cumplimiento de la misin y objetivo de la corporacin, conforme a lo establecido en los estatutos.
Dado que el personal es el activo involucrado ms importante, se dise e
implant una estrategia de comunicacin interna para mantenerlo informado
del avance del proceso, conjuntamente con la consolidacin de la identidad
corporativa. Desde julio de 1997 se inici la tarea de informacin directa a travs
de los lderes naturales e, indirecta, a travs de los medios de comunicacin
internos, principalmente el sistema de informacin intranet. Este sistema permiti la interaccin con la gente que facilit aclarar las dudas y dar respuestas a
preguntas de cualquier tipo por cualquier empleado. Asimismo, fue utilizado
un sistema de boletines que permiti a los empleados mantenerse al da de las
decisiones tomadas y las acciones planteadas prcticamente en tiempo real.
214
La secuencia de eventos que formaron parte de la transformacin de Pdvsa

puede resumirse en la siguiente forma:
Creacin del Grupo de Transformacin: abril de 1996.
Definicin de aspectos fundamentales a acometer y de dimensiones (gente, procesos, estructura) en presentacin al Comit Ejecutivo de Pdvsa:
03-12-96.
Desarrollo de 8 proyectos: Sinergia E&P, rol Casa Matriz, Centro Refinador de Paraguan, Comercio y Suministro, Servicios, Faja, Relaciones Laborales y Rendimiento: febrero-junio de 1997.
Despegue: I Congreso de Ejecutivos de Pdvsa: 10-12 de julio de 1997.
Aprobacin de nueva estructura organizacional en tres unidades de negocio: 16 de julio de 1997.
Definicin detallada de nuevas organizaciones: agosto-septiembre de 1997.
Modelo de gobierno Pdvsa / definicin de roles: julio-diciembre de 1997.
Comunicacin con el personal / lineamientos generales: julio-diciembre de
1997.
Inventario/adscripcin del personal: julio-agosto de 1997.
Aprobacin de nombramientos principales: 8 de octubre de 1997.
Organizacin de la transicin servicios: septiembre 1997-enero de 1998.
Logstica y mudanzas: septiembre-noviembre de 1997.
Implantacin: enero de 1998.
Seguimiento: 1998.
Es importante mencionar que adems de los cambios organizacionales, para
garantizar la competitividad de la corporacin en el largo plazo son necesarios
cambios en el comportamiento, preparacin y actitud del personal, as como
de la gerencia de los procesos ms importantes que se llevan a cabo en nuestras
operaciones y negocios. Uno de los resultados ms importantes de la transformacin, adems del aumento en la eficiencia y la produccin de costos, es el
cambio operado en el personal, de una tpica actitud monoplica a una nueva
actitud positiva y abierta.
215
LUIS GIUSTI C.
III. Resultados de la corporacin en el perodo 1994-1998

En las pginas siguientes se presentan los mencionados resultados en forma
grfica, lo cual permite ilustrar la evolucin de los diversos parmetros referenciales. Los grficos se explican por s solos. En consecuencia, el correspondiente
anlisis se limitar, en esta ocasin, a los siguientes comentarios.
Durante el perodo en consideracin, la empresa ha aumentado su capacidad
de produccin de petrleo y gas, sus reservas probadas y su capacidad de refinacin. Todo esto se logr mientras se reduca concomitantemente y en forma
significativa la fuerza-hombre efectiva.
Adicionalmente vale la pena sealar, que a pesar de la volatilidad del mercado,
la empresa ha aumentado los ingresos de manera importante y se han multiplicado la base de activos y el patrimonio, manteniendo apenas un nivel modesto de deuda cuya proporcin con la base de activos es de apenas 13 por
ciento. Finalmente, es importante sealar que se han incrementado considerablemente los aportes a la nacin venezolana, a travs de impuesto sobre la
renta, regala y dividendos.
Todo lo descrito en este informe ha llevado a que en el mundo entero Petrleos
de Venezuela sea objeto permanente de reconocimiento y admiracin y figure
en altos sitiales de cualesquiera listas jerarquizadas de desempeo. A manera de
ejemplo, se muestran aqu las recientes clasificaciones presentadas por The Petroleum Economist, derivadas de una consulta realizada entre 150 analistas, especialistas y hombres de negocios, en la cual Pdvsa resulta ser la empresa estatal mejor gerenciada, con amplia ventaja sobre la segunda, la Statoil de Noruega.
216
Apndice grfico
Produccin crudo / GLP (MBD)
3.500
3.100
198
8 93 = 2.285
1988
2.700
2.300
1994 98 = 3.061
1.900
1.500
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
217
LUIS GIUSTI C.
Produccin gas (MMBE)
400
340
1988 - 93 = 222
280
220
1994 - 98 = 312
160
100
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
Reservas probadas (MMMBLE)

105
1988 - 93 = 12,4
95
1993 - 98 = 13,1
85
GAS
75
65
PETRLEO
55
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
218
Capacidad refinacin (MBD)
3.500
3.000
1988 - 93 = 450
2.500
EXTERIOR
2.000
1993 - 98 = 750
1.500
VENEZUELA
1.000
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
Aos
Fuerza-hombre efectiva (IPN)
45.000
1993 - 98 = -4.270
43.000
41.000
39.000
1988 - 93 = 4.378
37.000
35.000
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
219
LUIS GIUSTI C.
Precio exportacin ($/BL)
14.500
1994 - 98 = 14,7
12.500
10.500
8.500
6.500
1988 - 93 = 15,8
4.500
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
Aos
Ingresos (MM$)
40.000
33.000
1988 - 93 = 16.462
26.000
19.000
1994 - 98 = 29.232
12.000
5.000
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
220
Activos (MM$)
50.000
44.000
1988 - 93 = 10.893
38.000
32.000
1993 - 98 = 14.486
26.000
20.000
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
Patrimonio (MM$)
35.000
1993 - 98 = 10.090
32.000
29.000
26.000
1988 - 93 = 1.659
23.000
20.000
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
221
LUIS GIUSTI C.
Deuda (MM$)
7.000
1988 - 93 = +6.739
5.600
4.200
1993 - 98 = -161
2.800
1.400
0
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
Ganancia nacin (MM$)
14.500
1988 - 93 = 8.112
12.500
10.500
8.500
6.500
1994 - 98 = 9.493
4.500
88
89
90
91
92
93
Aos
94
95
96
97
98
222
La empresa estatal de petrleo y gas mejor gerenciada

Compaa
N de votos
Pdvsa
103
Statoil
50
YPF*
44
Petrobras
39
Saud Aramco
22
Petronas
22
Muestra: 28 compaas
*Privatizada recientemente
La empresa estatal de petrleo y gas

mejor gerenciada financieramente
Compaa
N de votos
Pdvsa
72
Statoil
44
Petrobras
22
YPF*
22
Saud Aramco
13
Muestra: 28 compaas
*Privatizada recientemente
223
G
P
L
ANLISIS
DE
LA ACTIVIDAD
PETROLERA
EN EL LAPSO
1994-1998
ASTN ARRA UZARDO
GASTN PARRA LUZARDO
Trabajo publicado en la revista Nueva Economa, editada por la Academia Nacional de Ciencias
Econmicas, ao VIII, n 12, Caracas, abril 1999 (pp. 211-298).
Aunque nominalmente este ensayo trata de la evaluacin del comportamiento de la

actividad de la industria petrolera durante el perodo 1994-1998, de hecho, su
extenso contenido constituye un autntico memorial contra la estrategia de desarrollo
del sector petrolero acometida a partir de 1989 por sucesivas juntas directivas de
Pdvsa, con el apoyo de los gobiernos nacionales de ese entonces. En consecuencia, son
objeto de crtica descarnada distintos elementos de esa estrategia, en especial, los
planes de inversin, las diversas modalidades del programa de apertura petrolera
(convenios operativos, asociaciones estratgicas, convenios de asociacin), la apertura del mercado interno de hidrocarburos a la participacin del capital privado, la
privatizacin parcial de la industria petroqumica, la creacin del Fondo de Inversiones Petroleras, la reestructuracin organizativa de Pdvsa y la llamada poltica de
internacionalizacin petrolera.
En opinin del autor, la materializacin de esa estrategia respondi, antes que al
inters soberano de la nacin en defensa de un recurso natural agotable y clave para
su desarrollo, al inters de un sector tecnocrtico que ejerci funciones directivas en la
empresa petrolera nacional, que se orientaba a la desnacionalizacin de la industria en beneficio del sector privado transnacional, del cual ese grupo actuaba objetivamente como su principal agente en el pas. La visin ideolgica de este grupo de
tecncratas se habra afianzado, en opinin del autor, durante la gestin presidencial del doctor Rafael Caldera, y sus consecuencias se sintieron en forma muy
negativa a lo largo del perodo examinado. En particular, la expansin a ultranza
de la oferta petrolera interna, y en contra de las expectativas ms bien conservadoras
del crecimiento esperado de la demanda mundial de petrleo en el mediano plazo,
contribuy a debilitar la accin concertada de los pases miembro de la OPEP y, por
extensin, a provocar una baja apreciable en los niveles de precio del crudo y sus
derivados. Situacin que hizo crisis en 1998 bajo el impulso de factores no predecibles, en especial, la contraccin de la demanda internacional de hidrocarburos inducida por la crisis de las economas asiticas. Finalmente, dado que esos hechos
ponen de relieve la contradiccin existente entre el fortalecimiento operacional y
patrimonial de la empresa petrolera, cuyo comportamiento se ha autonomizado de
las orientaciones del Estado, y la debilidad creciente de este ltimo, ejemplificada en
la disminucin sustancial de la renta fiscal petrolera, el autor juzga necesario reformular radicalmente las orientaciones bsicas de la actuacin futura de Pdvsa, as
como la estrategia general de desarrollo del pas, a la cual, forzosamente, debera
subordinarse la actuacin de esa empresa.
226
227
GASTN PARRA LUZARDO
La estrategia petrolera. El plan de negocios de Pdvsa

Desde finales de la dcada de 1980, el directorio de la industria petrolera
estatal adopt la meta de profundizar en una estrategia que constituyera un
cambio radical, acelerado y agresivo en la nueva direccin de la poltica petrolera nacional, con la finalidad de propulsar el crecimiento de las actividades
inherentes a la industria, cnsono con los tiempos de la globalizacin y, con
ello, estimular el refuerzo necesario a la apertura incondicional y, por supuesto, impulsar y garantizar la participacin creciente del sector privado transnacional en la planificacin y ejecucin de la poltica energtica venezolana, conducente hacia el proceso desnacionalizador.
Para el logro de esa estrategia, los llamados tecncratas de la industria petrolera, ya sin las falsas posturas que haban creado para ocultar sus intenciones,
incursionaron en el mundo poltico, con el objeto de establecer los contactos y
los acuerdos necesarios para consolidar sus ideas y, por supuesto, lograr sus
propsitos. De esa forma lograr, entre otros objetivos, asumir las posiciones
clave en la direccin de la corporacin petrolera venezolana, y asegurar la puesta en marcha del llamado plan de expansin de la actividad de la industria
petrolera, convirtindose, a travs del tiempo, en el nico plan de la nacin
que realmente se ejecuta, y que constituye, a nuestro juicio, una seria limitacin para el alcance del desarrollo econmico y social del pas.
Los mentores y ejecutores de la poltica de la transnacionalizacin globalizadora lograron que la asamblea de accionistas de Pdvsa, en su reunin del 29
de diciembre de 1989, aprobara el plan, en el mediano plazo, por desarrollar
durante el perodo 1989-1995, con la finalidad de incrementar el potencial de
produccin a 3 millones 500 mil barriles diarios, y realizar una inversin de
48 mil millones de dlares. El plan petrolero (excluyendo la faja del Orinoco)
requera de una inversin que se elevaba a 33 mil millones de dlares. A este
respecto, Andrs Sosa Pietri, actuando como presidente de Pdvsa, dijo: En
concordancia con nuestra visin, la corporacin se traz un ambicioso programa de expansin y diversificacin que constituye su plan de mediano plazo
(1991-1996) (...) El plan acenta la diversificacin de Petrleos de Venezuela
en las reas de petrleo, petroqumica, gas, carbn y bitmenes, y fortalece las
bases esenciales en las que se sustenta el negocio petrolero1.
1.
Andrs Sosa Pietri. Informe del Presidente, Petrleos de Venezuela, S.A. Informe Anual 1990.
228
Por su parte, Gustavo Roosen, en su condicin de presidente de Petrleos de

Venezuela, al abordar la justificacin del Plan de Negocios 1993-2002, seal: Entre los objetivos y metas del plan que nos proponemos para los prximos diez aos est, en primer lugar, maximizar el valor creado a nuestro accionista que es Venezuela (...) Las metas de este plan son: aumentar las reservas
probadas de crudos convencionales de 63 mil millones de barriles a 65 mil
millones, elevar nuestro potencial de produccin de su nivel actual de 2,8
millones de barriles diarios a 4 millones, de los cuales 3,5 millones provendrn
de las reas tradicionales, y 500 mil barriles de reas nuevas que deben todava
ser identificadas. La produccin propiamente dicha se elevar de 2,4 millones,
que es la actual, a 3,6 millones de barriles diarios, sin incluir la produccin de
los tres proyectos que estamos anticipando para crudos pesados de la faja petrolfera del Orinoco. Precis, adems, los aspectos inherentes al gas, la refinacin, la petroqumica, la orimulsin y el carbn, y al efecto seal: Para ejecutar este plan ambicioso, desde el punto de vista cuantitativo pero realizable,
hace falta, tanto el esfuerzo propio como la apertura al sector privado nacional y
extranjero2 (destacado nuestro).
Pero es innegable que con el ascenso de Luis Giusti a la presidencia de Pdvsa,
desde marzo de 1994, la estrategia agresiva, incondicional, de la apertura petrolera y con ello impulso de modo incontenible a la participacin creciente
del sector privado transnacional en el negocio petrolero, fue decisivo para que
el proceso desnacionalizador de la industria petrolera cobrara mayor fuerza.
Ciertamente, el nuevo conductor de la principal empresa del pas, no solamente consolid el Programa de Expansin llevado a efecto durante las gestiones
anteriores, sino que ampli, aceler y acrecent nuevas acciones para desarrollar, instrumentar y ejecutar las lneas maestra (...) de la nueva poltica petrolera. Lneas maestra, por cierto, que aparentemente no se correspondan con
la concepcin ideolgica, poltica y econmica que sustentaban los idelogos y
mentores del programa de gobierno que regira los destinos del pas a partir del
2 de febrero de 1994. El propio doctor Rafael Caldera, en su campaa electoral realizada, fundamentalmente, durante los aos 1992 y 1993, arremeti
contra la poltica petrolera que se vena desarrollando, conforme al Programa
de Expansin, como fue el caso especfico del Proyecto Cristbal Coln, en
su juicio, por considerarlo inconveniente a los intereses nacionales.
2.
Gustavo Roosen. Plan de Negocios de Pdvsa responde a los intereses de la nacin, ensayo
inserto en el libro Alternativas ante la crisis, de varios autores. Publicaciones del CEELA-LUZ.
Maracaibo, EdiLUZ, 1994, pp. 126 y 128.
229
GASTN PARRA LUZARDO
Al respecto, es pertinente evocar el pensamiento del presidente Caldera, cuando, a propsito del debate sobre el Proyecto de Ley que Reserva al Estado la
Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, fij su posicin en la Cmara
del Senado, con fundamentos doctrinarios en torno de la necesidad de abogar
por mantener la solidaridad con la OPEP, de luchar por lograr precios ms
justos para el petrleo, de rechazar la superproduccin, por considerar que
sera un crimen ...contra la humanidad, producir petrleo en mayor cantidad
de lo que debe consumirse; de vindicar la propiedad y control de la industria
petrolera, por parte del sector pblico nacional. Asever que no era necesario
recurrir a las asociaciones con las empresas transnacionales para la comercializacin del petrleo. En este sentido, fue enftico al advertir, convencido de sus
razones que ...hasta donde yo sepa, jams las grandes empresas transnacionales del petrleo han apoyado los pasos de Venezuela en la aspiracin de una
mayor soberana y de un mejor trato sobre su petrleo; ms bien tengo la
impresin, muy razonada, de que cada vez que la han podido obstaculizar, la
han obstaculizado, y que lejos de ser buenos compaeros o buenos socios como
se ha dicho, para lograr para nosotros lo mejor, han tratado siempre de poner
obstculos, de crear reservas en este camino3. Infortunadamente, esa concepcin de la poltica petrolera, sustentada y defendida por el doctor Caldera, no
fue puesta en ejecucin durante su segundo mandato presidencial. En verdad,
la poltica petrolera que se aplicara sera la concebida y plasmada en el programa econmico elaborado por el partido socialcristiano Copei, que fue presentado al pas durante el proceso de elecciones presidenciales para el perodo
1994-1999, cuyo candidato fue Oswaldo lvarez Paz. El mentor principal de
ese programa, en lo referente a la economa y poltica petrolera, fue el ingeniero Luis Giusti.
En ese programa se destaca que el crecimiento del sector petrolero no puede
llevarse a cabo dentro de los esquemas tradicionales. Es necesario romper con el
molde creado en 1975, con la fundacin de Petrleos de Venezuela y sus empresas
filiales, en el sentido de que cualquier crecimiento del sector petrolero lleva
aparejado un crecimiento de la estructura de Pdvsa (...) El camino para lograr
ese propsito es la apertura definitiva a la participacin del sector privado (nacional
e internacional) en el negocio petrolero venezolano (destacado nuestro)4. En ese
programa se presentan las principales modalidades que deberan aplicarse en la
3.
4.
Rafael Caldera. La nacionalizacin del petrleo, Caracas, Ediciones Nueva Poltica, 1975, p. 64.
Cfr. Bases del Programa de Gobierno 1994-1998. Subcomisin: Petrleo. Coordinador: Luis
Giusti. Entre otros integrantes o miembros de la Comisin, se destacan: Ronald Pantin, Ramn
Espinasa y Lombardo Paredes. Todos ellos altos ejecutivos de Pdvsa. Copia mimeografiada.
230
apertura petrolera, as como tambin se asoman reformas fiscales con el inters

de propiciar incentivos a favor del capital extranjero. En las bases programticas del partido socialcristiano Copei, elaboradas por la Subcomisin de Petrleo, tambin se hace nfasis en que la OPEP debe considerarse como ...una
estrategia subalterna y, por tanto, se deber ...disear una estrategia que
permita sacar de la discusin pblica el tema de la OPEP y de la produccin
venezolana5. De igual manera, se sustenta el criterio de que la Ley Orgnica
que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos debe ser
modificada. A ese respecto, afirman: Se impone una reforma de la ley que
provea mayor flexibilidad (...) El artculo 1 de dicha ley aseveran los autores
del mencionado documento limita las actividades de exploracin, produccin, refinacin, transporte, almacenamiento y comercializacin de los hidrocarburos al Estado venezolano, y porque, adems, lo establecido en el artculo
5 suscita prosiguen los mentores de las Bases del Programa de Gobierno
1994-1998, del Partido Copei, Subcomisin del Petrleo ...dudas razonables, acerca de si esta provisin legal resulta suficiente para incentivar la participacin del capital privado en el negocio petrolero venezolano6.
Existe en ello, en nuestro juicio, el firme propsito de lograr el pase de la
propiedad pblica a la propiedad privada transnacional. Los objetivos y las
propuestas de las diversas modalidades para instrumentar la apertura petrolera, as como la de otras iniciativas que a travs del tiempo se fueron incorporando, persiguen profundizar la poltica de la desnacionalizacin de la economa
venezolana. Precisamente, en la gestin gubernamental del doctor Rafael Caldera (1994-1999) es cuando la estrategia petrolera aludida cobra fuerza y se
sustenta en el ejercicio de un poder hegemnico que se ejerce desde el directorio de Petrleos de Venezuela.
Esa forma de concebir la planificacin y aplicacin de la estrategia petrolera
venezolana difiere radicalmente de las ideas y conceptos expuestos por el doctor Caldera, antes de asumir su segundo mandato como presidente de la Repblica y revela, una vez ms, la injerencia y, por ende, la fuerza decisoria del
monopoder mundial y de sus clases asociadas en el pas. Infaliblemente se
impuso el afn de arremeter contra el proceso de la nacionalizacin petrolera y
de consolidar la dominante presencia del capital transnacional en la estrategia
econmica y la poltica energtica del pas, con mengua de la soberana nacional. La historia nacional, en un anlisis ms profundo del origen y significado
5.
6.
Ibid.
Ibid.
231
GASTN PARRA LUZARDO
de esas contradicciones entre lo escrito, lo expuesto y lo que se ejecuta como

gobernante, juzgar los hechos para su real interpretacin y comprensin.
En tal sentido, importa subrayar que el doctor Rafael Caldera, en su mensaje
de toma de posesin como Presidente de la Repblica, no fij posicin alguna
en torno de la apertura petrolera, aun cuando en los puntos esenciales de la
estrategia por desarrollar durante su perodo presidencial se pronunci por la
apertura de la economa y estmulo a la competitividad, en el marco de la
reciprocidad; y abog por la conveniencia de ...estimular la inversin privada,
nacional y extranjera, dentro de un marco de seguridad jurdica y econmica...7. Diez meses despus, el Presidente de la Repblica de Venezuela, en
Consejo de Ministros, segn consta en el Acta de la Sesin Ordinaria N 55,
del 7 de diciembre de 1994, autoriz el Documento Base de la apertura petrolera, para la consolidacin, como se afirmara, del desarrollo del sector petrolero
venezolano. El documento, concebido y redactado por la lite gerencial de
Pdvsa, contiene ...la propuesta de iniciar un proceso de apertura de las actividades de exploracin y produccin de nuevas reas a la participacin de capitales privados, como parte integral de la estrategia, bajo el esquema de Ganancias
Compartidas.
Finalmente, tanto en el Programa de Estabilizacin y Recuperacin Econmica8, como en el IX Plan de la Nacin, se dio plena cabida al programa de
apertura petrolera, ideado por la tecnoestructura de Pdvsa.
Durante el perodo comprendido entre febrero de 1994 y febrero de 1999, en
el Plan de Negocios de Pdvsa se previeron escenarios extremadamente optimistas, demasiado ambiciosos, no acordes con las tendencias de corto, mediano y
largo plazos del mercado petrolero internacional, as como con la situacin de
la crisis estructural por la cual atraviesa el pas. De esa manera, se programaron
metas para un lapso de diez aos, como la de duplicar el potencial y el volumen de produccin; de igual forma, elevar significativamente las inversiones. Esas metas que en el Plan de Negocios 1994-2003 eran de 4 millones 200
mil barriles diarios, 3 millones 900 mil b/d y de 50 mil 500 millones de
dlares, respectivamente, se elevaron, en la programacin establecida en el
Plan de Negocios 1998-2007, a 6 millones 900 mil b/d; 6,2 MM b/d y a
65 mil millones de dlares, correspondientemente. De igual manera, se previeron ingresos para la nacin por ms de 190 mil millones de dlares y se
7.
8.
Mensaje presidencial, El Universal, Caracas, 03-02-1994.

Cfr. Cordiplan: De la Venezuela rentista a la Venezuela productiva. Programa de Estabilizacin y
Recuperacin Econmica, Caracas, 1994.
232
lleg a garantizar que ...en el mediano plazo y bajo escenarios de precios

razonables, el sector petrolero estar tributando 15 por ciento del PIB9.
Adems de las metas sealadas, contempladas en el Plan de Negocios, se especifican otras, tales como elevar las reservas probadas de crudos convencionales,
incrementar la capacidad de refinacin, desarrollar la faja petrolfera del Orinoco; la explotacin del gas licuado (Proyecto Cristbal Coln), aumentar la
produccin petroqumica, elevar la produccin de orimulsin y de carbn.
Para el desarrollo de todas estas actividades y el logro de las metas propuestas,
argumentan los mentores de las ...lneas maestra para la definicin de una
nueva poltica petrolera, se requiere poner en ejecucin la apertura petrolera
y, por supuesto, ser indispensable la participacin del capital privado.
Durante el lapso de 1994-1998, realmente la apertura petrolera, diseada por
la tecnoestructura de Pdvsa, cobr exagerada fuerza. En efecto, se han puesto
en ejecucin diversas modalidades de apertura, tales como los convenios operativos, las asociaciones estratgicas, los convenios de asociacin para la exploracin a riesgo de nuevas reas y la produccin de hidrocarburos, bajo el esquema de ganancias compartidas. De igual forma, mediante ley se autoriz la
venta del 49 por ciento del capital social de la Petroqumica (Pequiven), as
como la apertura del mercado interno de la gasolina y otros combustibles derivados de los hidrocarburos. Tambin se ha avanzado en propiciar la participacin del capital transnacional en las actividades correspondientes de la industria del gas natural, que por leyes est reservada al Estado venezolano. Para
garantizar todo ese proceso de apertura ilimitada se puso en vigencia, a partir
de 1998, la nueva organizacin de Petrleos de Venezuela, S.A.
Asunto que requiere de seria reflexin es el atinente a cmo las inversiones
planificadas para la ejecucin de los planes de negocios programados hasta la
fecha, a partir de la gestin gerencial de Luis Giusti, se han incrementado
significativamente, al pasar de 48 mil millones de dlares, en el Plan de Negocios 1990-1995, a 65 mil millones de dlares, en el Plan de Negocios 19982007. A este respecto, es de subrayar que la participacin del capital externo
en los programas de Pdvsa, durante la gestin de Andrs Sosa Pietri, segn su
propio testimonio: El plan petrolero (sin la faja del Orinoco) sera acometido
directamente por Pdvsa. Nuestra estrategia no contemplaba asociaciones en
9.
Luis Giusti. Conversacin a dos voces. Entrevista publicada en la Revista Nueva Economa de
la Academia Nacional de Ciencias Econmicas, ao VI, n 8, abril de 1997. La verdad es que la
contribucin fiscal del petrleo durante el lapso 1994-1998 se ubic en 11 por ciento del PIB.
233
GASTN PARRA LUZARDO
esta rea. (...) El financiamiento del plan petrolero, propiamente dicho,

dependa en ms de 80 por ciento de recursos propios, y en una cantidad
inferior a 20 por ciento de montos provenientes del crdito nacional o internacional10. Y en relacin con el financiamiento de los planes de petroqumica,
gas natural licuado para exportacin, carbn y orimulsin TM afirma Sosa
Pietri descansaba, esencialmente, en los programas de empresas de capital
mixto11. En relacin con el Plan de Negocios 1993-2002, ...las inversiones
propias se estimaban, aproximadamente, en 78 por ciento del requerimiento
del plan12. En cambio, en el Plan de Negocios 1994-2003, la participacin
del capital externo pas a representar 37 por ciento y las inversiones propias
disminuyeron al 63 por ciento; y, conforme al Plan de Negocios 1998-2007 el
capital transnacional representa 46 por ciento del total de la inversin prevista.
Segn declaraciones de Wilmer Pulgarn, Paulatinamente, Venezuela se acerca a la meta establecida en el Plan de Negocios 1998-2007, el cual prev una
participacin del sector privado por 35 mil millones de dlares, mientras que
Pdvsa proyecta aportar 30 mil millones de dlares. De esta forma, el sector
privado sobrepasar a Pdvsa, en proyectos de inversin13. Lombardo Paredes,
vicepresidente de Relaciones Externas de Pdvsa, afirm que ...el plan petrolero para los diez prximos aos fija una inversin en Oriente de 46 mil millones
de dlares y unos 27 mil millones para el resto del pas14. Lo que suma un
total de 73 mil millones de dlares.
Es indudable que las metas propuestas podran ser mucho menores y de esa
forma va ejemplo el monto de 65 mil millones de dlares, previsto para la
inversin total, podra ser reducido sustancialmente, lo que permitira que
Pdvsa asumiera, de manera racional y por s sola, el desarrollo de las actividades
por ejecutar. No es conveniente pretender mantener la dependencia de la economa de la actividad petrolera; lo sensato y prudente consiste en estimular el
proceso productivo diversificador de carcter endgeno, para lograr el desarrollo armnico y sustentable del pas. Sin embargo, Petrleos de Venezuela se
aferra a sus planes de negocios de manera dogmtica, cuando lo conveniente
sera promover una profunda discusin y reflexin sobre la viabilidad de ese
10.
11.
12.
13.
14.
Andrs Sosa Pietri. Petrleo y poder, Caracas, Editorial Planeta Venezolana, S.A., 1993, pp. 160
y 189.
Ibid.
Gustavo Roosen. Plan de Negocios de Pdvsa responde a los intereses de la nacin, en Alternativas
ante la crisis, varios autores. EdiLUZ. Publicaciones del CEELA, Maracaibo, 1994, p. 131.
Wilmer Pulgarn. Venezuela, blanco de inversiones, en Revista Internacional de Energa, ao I,
n 1, julio de 1998, Pdvsa.
El Universal, Caracas, 25-02-1998.
234
programa de expansin. Antes, por el contrario, pese a la crisis del mercado

petrolero internacional y de sus reales perspectivas hacia el futuro, s fue enftico en afirmar que el Plan de Negocios no sera modificado.
En este sentido, el Presidente de Pdvsa reiter que ...el Programa de Inversiones no ser afectado por el reciente acuerdo con Arabia Saudita y Mxico, que
devino en compromisos de trece productores para reducir en poco ms de 1,3
millones de b/d, los pocos excedentes del mercado petrolero internacional15.
Y, en declaraciones ms recientes, afirm: A pesar de la situacin planteada, se
mantiene la orientacin estratgica de crecimiento de potencial en los prximos diez aos, contemplada en el Plan de Negocios de la corporacin, con el
desfase en los niveles de produccin correspondientes16.
Por el afn de llevar adelante, de manera incontinente a cualquier costo y
con intransigencia dogmtica, las polticas expansivas de Pdvsa, sin admitir la
necesaria posibilidad de rectificar y hacerlas razonables, causan, en gran medida, la crisis econmica y social por la cual atraviesa la sociedad venezolana, la
cual se evidenci durante el ao 1998; y que tiende a prolongarse.
Sin embargo, dados los hechos que acontecieron durante el ao 1998 en el
mercado petrolero internacional, que permitieron revelar lo irreal de los planes
de negocios programados por la empresa estatal y, por supuesto, el costo que
de ello se derivaba para el pas, los tecncratas de la corporacin energtica, en
la elaboracin del Plan de Negocios 1999-2008, ahora denominado Portafolio
de Negocios, se vieron obligados a modificar algunas de las metas antes descritas. En este orden de ideas, Luis Giusti, al referirse al Plan de Inversiones de
Pdvsa hasta el 2008, declar que Las inversiones son netamente las mismas
con un estimado de inversin de 60 mil millones de dlares, de los cuales cerca
de la mitad son desembolsos de Pdvsa, y la otra mitad del sector privado17. Y
Claus Graff, vicepresidente de Petrleos de Venezuela, S.A., ante el anuncio
gubernamental de adoptar el precio del petrleo de 9 dlares para el presupuesto de 1999, admiti, despus de celebrada la Asamblea de Accionistas, en
donde se acordaron nuevos recortes, que en ...el presupuesto de inversiones es
de 15 por ciento, y en el de costos es 20 por ciento. A esto habr que rebajar 7
por ciento ms...; y de seguida subray: Estamos haciendo el ejercicio para,
15.
16.
17.
Panorama, Maracaibo, 29-03-1998.

Pdvsa. ltima actualizacin. Preguntas y comentarios, 12-08-1998. Webmastcr@pdvsa.pdv.com.
Peridico de la Universidad del Zulia, del 17 al 23 de enero de 1999. Ao III, n 212, encartado
en Panorama, Maracaibo, 17-01-1999.
235
GASTN PARRA LUZARDO
en lo posible, no afectar el volumen de produccin y, tambin, en lo posible,

no afectar el potencial. Sin embargo, a esos niveles s creo que vamos a tener
que afectar18. Con respecto a las nuevas metas programadas en el Plan de
Negocios 1999-2008, la Agencia Internacional de Energa (AIE) seal que
Aun as, los planes de expansin de Venezuela siguen siendo ambiciosos19.
No obstante, el presidente electo, Hugo Chvez Fras, quien al conocer que
Pdvsa haba acordado llevar a efecto la Asamblea Anual de Accionistas antes del
proceso electoral, cuando lo normal era convocarla despus de la primera quincena de diciembre, solicit a la dirigencia oficial petrolera que no adelantaran
la fecha, solicitud que por cierto no fue atendida; con argumentos y razones
critic acrrimamente el monto de las inversiones petroleras previsto para
199920, y se pronunci por una revisin a fondo de las metas previstas en el
Plan de Negocios de Pdvsa, as como los costos operativos de la corporacin
energtica; y fue enftico en afirmar que Pdvsa es un Estado dentro del Estado 21.
Ante tales consideraciones, es de esperarse la rectificacin a fondo de la poltica
petrolera desnacionalizadora que se ha desarrollado durante los ltimos aos y,
por tanto, orientar la actividad petrolera al servicio de la economa nacional, con
el fin de impulsar la transformacin del proceso econmico y social del pas.
Proyecciones y perspectivas estructurales de la demanda
mundial
Las previsiones contempladas en el Plan de Negocios de Pdvsa, as como en el
documento Circunstancias pertinentes", que puede ser considerado como la
exposicin de motivos o los fundamentos para la apertura petrolera, son excesivamente optimistas. Se hacen esfuerzos por tratar de justificar las metas de
expansin, fundamentadas en la existencia de enormes oportunidades de mercado, estimando tasas de crecimiento anuales de la demanda petrolera en el
mundo, demasiado halageas y no cnsonas con las reales perspectivas del
mercado petrolero internacional.
18.
19.
20.
21.

Quinto Da, Caracas, del 19 al 23 de octubre de 1998.
Segn declaraciones de Luis Giusti, la inversin total para 1999 ser de 11 millardos de dlares,
de los cuales 3,8 millardos corresponden a la propia Pdvsa, y la participacin del sector privado
ser de 7,2 millardos. Cfr. El Nacional, Caracas, 16-01-99.
Cfr. Rueda de prensa del 06-12-98 y programa de Alfredo Pea del 17-12-98.
236
En ese orden de ideas, el presidente de la empresa matriz, ingeniero Luis Giusti, asever que El teln de fondo del mencionado plan est configurado por
una demanda creciente de petrleo a razn de 2,5 por ciento-2,8 por ciento
por ao, resultante de la fuerza inercial de los factores demogrficos y del incremento de la actividad econmica mundial22. Y, aun en plena crisis del
mercado petrolero (1998), David Escogido, vicepresidente de Planificacin de
Petrleos de Venezuela, declar que la tasa de crecimiento anual, durante el
perodo de 1998 y el 2007, se situara entre 2,3 por ciento y 2,5 por ciento23.
Produccin de crudo
+ LGN (M b/d)
Exportaciones
(M b/d)
Precio por barril
(US$)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
3.723
4.242
4.754
5.277
5.758
5.964
3.403
3.853
4.422
4.930
5.376
5.590
15,50
14,68
14,36
14,64
15,20
16,01
Fuente: Pdvsa. Documento mimeografiado.
Conforme a esas premisas, entre las metas programadas en el Plan de Negocios, se estim, entre otras, que la produccin, exportacin y los precios del
petrleo tendran el siguiente comportamiento:
Es indudable que para llevar a efecto esas metas, en nuestro criterio, ilusorias,
se requerira la confluencia de varios factores; entre ellos deben sealarse los
siguientes:
1. Un elevado incremento en la demanda internacional petrolera, que tendra
que superar las tasas de crecimiento estimadas por algunos organismos especializados en la materia;
2. La OPEP tendra que duplicar su produccin actual;
3. Se requerira un aumento muy elevado de la cuota asignada por la OPEP a
Venezuela, aun tomando en cuenta la nueva figura utilizada a partir de la
reunin N 104, celebrada en Viena, Austria, el 30 de marzo de 1998, de
produccin actual o real o, en su defecto, Venezuela tendra que desafiliarse
22.
23.
Luis Giusti. Mensaje del Presidente. Pdvsa. Informe Anual 1996.

Cfr. El Nacional, Caracas, 06-04-1998.
237
GASTN PARRA LUZARDO
de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo, provocando con ello el

posible desmoronamiento de la OPEP, con lo cual se derivaran serios efectos
adversos para los pases productores exportadores de petrleo sumergidos en el
subdesarrollo econmico.
La propuesta de pretender elevar la produccin y exportacin petroleras, a los
niveles sealados, no luce lgica ni razonable, dadas las probabilidades
reales-estructurales de la demanda del petrleo en el mercado internacional y
ni aun en el contexto de las propias proyecciones referidas por la OPEP, la
Agencia Internacional de Energa y de otras organizaciones internacionales.
Ciertamente, en el mediano y largo plazos se avanza en la declinacin del
modelo econmico basado en el petrleo y, por tanto, se evidencia la disminucin, a travs del tiempo, de la demanda de las materias primas, como el petrleo, en trminos de su participacin por unidad de produccin industrial.
Entre los factores reales o de carcter estructural que han venido incidiendo y
que profundizan esa tendencia, deben mencionarse los siguientes: el avance
vertiginoso de la revolucin tecnolgica, que se manifiesta, principalmente, en
la sustitucin de las otroras industrias dinmicas por las llamadas de punta,
tales como la biotecnologa, la robtica, la ciberntica, la informtica, la microelectrnica, la ingeniera gentica, entre otras, que requieren cada vez menos de la materia prima petrolera, as como la sustitucin de una gran mayora
de bienes primarios por sucedneos. Todo eso incide, sin duda alguna, en que
el proceso de acumulacin capitalista est en funcin de los crecientes avances
tecnolgicos. Por esto, la utilizacin del recurso petrolero tiende a disminuir.
No sin razn se afirma que La provisin de recursos naturales ha quedado
fuera de la ecuacin competitiva. Los productos modernos simplemente utilizan menos recursos naturales24.
Otros de los elementos que inciden y cada vez cobran ms fuerza en la racionalizacin del consumo de los combustibles fsiles, tales como el petrleo, carbn y gas, considerados como los principales causantes del calentamiento de la
Tierra, que provoca cambios en el clima, lo constituyen la planificacin, desarrollo y aplicacin de polticas en defensa del medio ambiente, con el objetivo
de controlar el calentamiento global, mediante la limitacin de las emisiones
de gases de efecto invernadero.
Ante la amenaza que supone el aumento creciente de la temperatura mundial,
150 naciones, reunidas en Ro de Janeiro, en 1992, abordaron el tema del
24.
Lester C. Thurow. El futuro del capitalismo, Buenos Aires, Javier Vergara Editor, S.A., 1996,
p. 81.
238
medio ambiente y el desarrollo, y a tal efecto, firmaron la Convencin Marco

sobre Cambio Climtico. Dicha convencin, que entr en vigencia el 21 de
marzo de 1994, ratificada por ms de 160 pases miembro, abog por la adopcin de medidas que neutralicen el efecto invernadero. Posteriormente, se realizaron reuniones en Berln, en marzo y abril de 1995; en Ginebra, en junio de
1996 y en Kyoto (Japn)25, en 1997, donde se adoptaron medidas preventivas
para tratar de frenar la destruccin de la calidad del medio ambiente.
El protocolo de Kyoto estableci los objetivos para estabilizar las concentraciones de los gases invernaderos en la atmsfera en el nivel en que se encontraban
para el ao 1990, con la meta global de una reduccin en promedio de 5 por
ciento para el perodo 2008-2012. Adems, han surgido los frentes ecologistas
con la finalidad de enfrentarse a los desmanes y destrucciones que ha producido la explotacin irracional de esos recursos. Solamente por la aplicacin del
referido protocolo, en juicio del Centro de Estudios Energticos Globales
(CGES), el consumo petrolero para el ao 2010 disminuir en alrededor de
4,5 millones de barriles diarios, respecto del actual26.
Tanto vigor e importancia ha cobrado la poltica de defensa del medio ambiente, que las corporaciones petroleras internacionales, con el pretexto de lograr
respuestas a los cambios climticos, han creado la Coalicin Global Climtica
(CGC), con la finalidad de dar respuestas concertadas a lo aprobado en la
Cumbre de Kyoto.
En la medida en que aumenta la inquietud por la defensa del medio ambiente
se hace nfasis en la necesaria reduccin de energa. En ese sentido, Se persuade a fabricantes importantes de equipos industriales, de materiales de construccin, de artefactos domsticos y de automviles, que elaboren productos
con bajo consumo de energa y se imponen tributos y reglamentaciones. Surgen, gradualmente, nuevas tecnologas que producen aumentos de la eficiencia
de hasta 1,5 por ciento al ao27.
La eficiencia energtica, entendida como fraccin del total de energa ahorrada, como producto de las hipervelocidades tecnolgicas, cobra cada vez mayor
fuerza y, por tanto, se constata la disminucin del papel que han desempeado
las materias primas, como el petrleo, en trminos de su participacin por
unidad de produccin industrial. El coeficiente petrolero de la produccin ha
25.
26.
27.
Cfr. Naciones Unidas, Estudio econmico y social mundial. Tendencias y polticas en la economa
mundial. Nueva York, 1997, pp. 198-200.
Ahmand Zaki Yamani. Perspective and Retrospective: Oil Yesterday, Today and Tomorrow.
Middle East Economic Survey. h t t p : / / w w w. o i l o n l i n e . c o m / n e w s .
Naciones Unidas. Ob. cit., p. 125.
239
GASTN PARRA LUZARDO
venido descendiendo sustancialmente. As, por ejemplo, Japn ha alcanzado

importantes logros en ese terreno. En 1973, ...el petrleo representaba 78
por ciento del suministro primario total de energa (...) (y) ...logr reducir su
dependencia petrolera, entre 1971 y 1991, en 20 por ciento. La proporcin
de energa consumida por unidad de PNB tambin observ un decremento
significativo de alrededor de 32 por ciento, entre 1973 y 1991, alcanzando
uno de los niveles ms bajos del mundo28.
Es indudable que la revolucin tecnolgica de energas renovables, para satisfacer un elevado porcentaje de las necesidades mundiales, es significativa. Entre
las opciones de mediano y largo plazos, deben ser consideradas la energa solar,
la biomasa, la energa geotrmica, la hidroelectricidad, as como la energa
ecolgica, cuyos costos de produccin han venido experimentando disminucin. Otra opcin la constituye la energa nuclear, en cuyo desarrollo el propio
cartel energtico internacional ha realizado cuantiosas inversiones. Si bien es
cierto que la imposicin de nuevas fuentes de energa no tendr resultados en
corto plazo, dados los desastres que, va ejemplo, en la energa nuclear han
ocurrido y que de una u otra forma han limitado su desarrollo en el tiempo, no
es menos cierto que esos proyectos no han sido abandonados, y se prosigue en
su perfeccionamiento tratando de evitar los males que hasta hoy han ocasionado, con el objetivo de lograr, en definitiva, resultados positivos.
La verdad es que La participacin del petrleo en el consumo total de energa
primaria ha venido cayendo considerablemente a favor del gas natural y de la
energa nuclear. Esta tendencia se aprecia, especialmente, en Japn y Europa
occidental. En el caso europeo, la participacin del petrleo cay ms de 21
puntos porcentuales, entre 1973 y 1996, mientras que la participacin del gas
natural aument ms de 11 puntos porcentuales, y la cuota de la energa nuclear se elev ms de 12 por ciento durante ese mismo perodo. La energa
obtenida a partir de fuentes diferentes al petrleo fue mucho mayor en el caso
de Japn, en donde la participacin del petrleo, en el consumo total de energa primaria, cay ms del 23 por ciento, mientras que la cuota del gas natural
y la energa nuclear aument ms de 10 y 14 por ciento, respectivamente29.
El ministro de Energa y Minas, ingeniero Erwin Arrieta Valera, al analizar las
estadsticas energticas (perodo 1972-1997) correspondientes a las diversas
28.
29.
Agencia Internacional de Energa. Balances energticos de los pases de la OCDE, en Energy in

Japan. Citado por Manuel Cervera en Globalizacin japonesa, Siglo XXI, en coedicin con el
Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM, Mxico, 1996, pp. 62-63.
Fadhil J. Chalabi. OPEP. El obituario, Foreign Policy Global, marzo, 1998, n 2, edicin
venezolana, pp. 24-25.
240
energas renovables (vase el siguiente cuadro), llega a la conclusin de ...que

el petrleo est siendo desplazado sistemticamente por otros tipos de energa
y agrega; ...las energas sustitucin, salvo el gas natural, son intrnsecamente
ms costosas que el petrleo; sin embargo, todas crecieron individualmente
ms que el petrleo, lo cual evidencia claramente una estrategia, por parte de
los grandes pases importadores, de maximizar la utilizacin de otras fuentes
de energa a expensas de petrleo importado, haciendo nfasis en sus propias
fuentes energticas30.
Consumo
total
1972
Petrleo
Gas natural
Carbn
Energa nuclear
Hidroelectricidad
Total
52,77
21,27
33,16
0,78
2,25
110,23
Uso porcentual
de energa
MMBDPE
1997
1972
1997
71,67
41,73
48,41
13,03
4,77
179,61
47,87
19,30
30,09
0,71
2,04
100
39,90
23,23
26,95
7,26
2,65
100
1972-1997
Crecimiento
porcentual
35,83
96,19
45,96
1.567,34
111,87
62,94
MBDPE = millones de barriles al da de petrleo equivalente
La declinacin progresiva de la utilizacin del petrleo en el proceso productivo, reviste caractersticas de tal magnitud, que las Naciones Unidas, en su Estudio Econmico Social Mundial, correspondiente al ao 1997, seala que ...la
demanda mundial aumentar a una tasa media de apenas 1,1 por ciento al
ao, durante el perodo que abarca la proyeccin, pero con mucha lentitud
despus del ao 2030. Tanto en las economas de mercado desarrolladas como
en las de transicin, la demanda seguir subiendo muy lentamente antes de
empezar a declinar alrededor del ao 2010.
El directorio de Pdvsa, presidido por el ingeniero Luis Giusti, pareciera no
darle la real importancia a los efectos que los factores que hemos aludido
para el comportamiento de la demanda mundial, tienen y tendrn en la disminucin del consumo petrolero. El no prever esos factores de carcter estructu-
30.
Erwin Arrieta Valera. Conversacin a dos voces, entrevista realizada por el doctor Hctor Malav
Mata, en Revista Nueva Economa, Academia Nacional de Ciencias Econmicas, ao VII, n 11,
octubre de 1998.
241
GASTN PARRA LUZARDO
ral, ser causa para el desencadenamiento de serios trastornos en el pas. Todo

pareciera confirmar la tesis de que predomina una intransigencia dogmtica,
obsesiva, por parte de la cpula gerencial de Petrleos de Venezuela, en el afn
de querer consolidar y acrecentar el Plan de Negocios de la corporacin energtica estatal a cualquier costo. Ello evidencia serias desviaciones que, sin duda
alguna, se apartan en verdad de la prudencia y la razn. No existe justificacin para que la estrategia de la economa venezolana contine trazndose preponderantemente en la actividad petrolera, en desmedro de la integracin de
la economa nacional.
Pronsticos optimistas y posibles secuelas
Aun al considerar ciertos pronsticos optimistas en relacin con el futuro de la
demanda petrolera mundial, a los cuales se aferran los altos dirigentes de la
industria energtica estatal, corresponde advertir que en el Plan de Negocios
de Pdvsa, el objetivo de elevar la produccin a 6 millones 200 mil barriles
diarios, para el ao 2007, no es razonable y, por el contrario, podr derivar en
un alto costo econmico y social para el desenvolvimiento econmico-financiero y, por ende, para la estabilidad poltica del pas.
En el supuesto de que para el ao 2010 la demanda mundial de petrleo se
site en 83 millones de barriles diarios y que la participacin de la OPEP,
como oferente, pase de 40 por ciento que represent 1997, a 47,8 por ciento,
tal cual se aprecia en las estadsticas publicadas por ese organismo31, significa
que la produccin de los pases miembro de la OPEP pasara de 26,3 millones
de barriles diarios, en 1998, a 39,7 millones de b/d en 2010.
Conforme con estas proyecciones entusiastas, que desestiman los factores estructurales a los cuales hemos aludido anteriormente, la produccin que le
correspondera a Venezuela estara alrededor de 4 millones 680 mil barriles, es
decir, una participacin relativa en el orden de 11,79 por ciento, conforme con
la distribucin acordada en la conferencia extraordinaria de la OPEP, celebrada
en Viena, el 30 de marzo de 1998, donde se reconocieron las violaciones que la
mayora de los pases haba venido incurriendo, respecto de las cuotas acordadas en reuniones anteriores. Producto de ello, la cuota de produccin o la
produccin actual o real, como gustan calificarla quienes adversan el sistema
de cuotas de produccin, para nuestro pas pas de 2 millones 583 mil b/d, lo
31.
OPEP. Bulletin, mayo 1996.
242
que significaba 9,39 por ciento del total, a 3 millones 370 mil b/d. Es de
subrayar que en la distribucin de la produccin, adoptada en la conferencia
N 105, llevada a efecto en Viena, el 24 de junio de 1998, la participacin de
Venezuela se redujo a 10,95 por ciento, con lo cual, de mantenerse ese porcentaje de participacin, la produccin del pas no debera ser superior a los 3
millones 970 mil b/d para el ao 2010.
Pero, lo ms preocupante de la situacin, en relacin con las proyecciones de la
demanda mundial del petrleo, radica en que, en juicio del directorio de la
empresa estatal, la misma alcanzar a 86 millones de barriles diarios, asignndole a la OPEP una produccin de 43 millones de b/d, es decir, 50 por ciento.
Aun con todos los malabarismos efectuados, con el nico propsito de pretender justificar los desmedidos planes de negocios de Pdvsa, la meta de producir
6 millones 200 mil b/d no es alcanzable, dado que a Venezuela, en todo caso,
le correspondera, dada su participacin relativa, asignada en la conferencia de
la OPEP N 104, un monto mximo de 5 millones 69 mil b/d; a menos que se
profundicen los planes de sobreproduccin de la industria petrolera nacional,
y con ello, se contribuya con el desmoronamiento de la OPEP, con serias consecuencias, por supuesto, para el pas.
Es de subrayar que planificar una estrategia econmica, basada en un incremento sustancial de la demanda mundial del petrleo, constituye un elevado
riesgo. La demanda internacional de este producto, durante los ltimos aos,
apenas vari de 73,4 millones de b/d, en 1997, a 73,6 millones en 1998.
Segn clculos de la propia OPEP32, se estima que para 1999 la demanda
alcanzar a 74,7 millones de b/d. Adems, debe considerarse que la demanda
de petrleo de los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) (los ms industrializados), con los cuales Venezuela tiene
una elevada concentracin geogrfica de exportaciones e importaciones, ha variado de 44,4 millones de b/d, en 1994, a 45,9 millones en 1996; 46,6 millones de b/d, en 1997; 46,8 millones de b/d, en 1998. Para 1999 se estima una
demanda, por parte de esos pases, de 47,4 millones de b/d. Y el crecimiento
de la demanda petrolera, para los prximos aos (2010), ser muy moderado.
Y en el caso especfico del mercado petrolero de Estados Unidos, principal
mercado de nuestro pas, el comportamiento de la demanda es la siguiente:
32.
OPEP. Monthly Oil Market Report, diciembre 1998.
243
GASTN PARRA LUZARDO
Aos
Millones de b/d
1994
21,7
1995
21,6
1996
22, 2
1997
22,7
1998
22,9
1999
23,2
Fuente: OPEP. Monthly Oil Market Report, dic. 1998.
Adems, es necesario agregar, tal cual afirma Lester Thurow, En el rea de los
hidrocarburos se ha avanzado, empleando tecnologas que permiten mejorar los
rendimientos. Por ejemplo dijo, en Estados Unidos se ha logrado aumentar el
porcentaje o proporcin recuperable del petrleo in situ, de 40 a 60 por ciento,
lo que equivale a suponer que ese 20 por ciento adicional de petrleo recuperable, significa que tendremos reservas de gran importancia, pues ello equivaldra a
haber encontrado un nuevo campo petrolero de dimensiones gigantescas33.
El plan de negocios y las modalidades de la apertura
Es de destacar que las valiosas opiniones de calificados expertos e instituciones
nacionales e internacionales, en torno a los diferentes factores que inciden en la
reduccin del consumo mundial del petrleo, fueron desestimadas por la tecnoestructura de Petrleos de Venezuela, S.A., que, de manera omnipotente, se
empecin en afianzar y acrecentar, durante la gestin gubernamental del doctor Rafael Caldera, los llamados planes de negocios, de forma tan desmedida,
que han causado la grave situacin econmica que hoy afecta al pas, as como
de haber incumplido, como nunca antes, con los compromisos asumidos en la
OPEP.
Evaluaremos los alcances y las incidencias que las polticas expansivas de Pdvsa
tienen y tendrn para la vida econmica, poltica y social del pas, a menos que
a tiempo se produzca una seria rectificacin.
33.
Lester Thurow. En conferencia de lderes y visionarios sobre el tema Apertura al siglo XXI,
celebrada en la CIED. El Universal, Caracas, 21-11-1996.
244
En realidad, la estrategia ejecutada por el directorio de Petrleos de Venezuela, S.A.

para impulsar el crecimiento de las actividades inherentes a la industria, cnsonas con los tiempos de la llamada globalizacin, que impide elegir el camino
propio, estimul el refuerzo necesario para la apertura incondicional, con la
participacin creciente del sector privado transnacional en la planificacin y
ejecucin de la poltica energtica venezolana, conducente hacia el proceso
desnacionalizador.
De los convenios operativos
Para llevar a efecto las metas establecidas en el plan de expansin de Pdvsa, se
ofrecieron al capital diversas modalidades de apertura. Como parte de esa estrategia se desarroll el programa de reactivacin de los campos petroleros,
calificados al principio de marginales y posteriormente de maduros, con la
finalidad de incrementar la produccin de crudos. La llamada modalidad de
convenios operativos se inici en 1991; y en los aos 1992 y 1993 se firmaron
los primeros contratos, correspondientes a lo que se calific de I y II rondas,
con las empresas privadas extranjeras. Tambin se suscribi un acuerdo con la
empresa Chevron para iniciar actividades de produccin en el campo Boscn
del estado Zulia. De esa forma se firmaron quince convenios. Debe sealarse
que, de acuerdo con la Ley de Nacionalizacin, estos convenios operativos no
requieren de la aprobacin del Congreso de la Repblica. Con la modalidad de
Tercera Ronda de Convenios Operativos se ofrecieron al capital privado extranjero y nacional veinte campos petroleros, que cubren un rea de 7.699
kilmetros cuadrados y comprenden unos tres mil pozos, de los cuales, alrededor de 700 producen 73.680 barriles diarios de crudos, en su mayora, livianos y medianos34, y con posibilidades de alcanzar 516 mil barriles por da,
durante los prximos cinco aos. Las expectativas de reservas probadas estn
cercanas a los 4.600 millones de barriles de crudo, que las empresas operadoras
obtuvieron a un costo unitario mnimo. Es importante subrayar que segn los
clculos realizados por el grupo interdisciplinario de Pdvsa y las filiales de
Maraven, Corpoven y Lagoven, los veinte campos aportarn a la produccin
350 mil b/d35. En cambio, los representantes de las empresas transnacionales
que resultaron ganadoras en el proceso de licitacin, consideran que la produc34.
35.
Respecto de esto, el gerente de planificacin de la Coordinacin de Exploracin y Produccin de

Pdvsa, Vicenzo Paglioni, declar que ...los crudos de estos campos son principalmente livianos
y medianos.... El Globo, Caracas, 19-09-1997.
El Nacional, Caracas, 02-06-1997.
245
GASTN PARRA LUZARDO
cin podra alcanzar a 650 mil b/d36, y se estima una inversin aproximada a
407 millones de dlares, durante los prximos cinco aos, para el desarrollo de
las actividades exploratorias, a lo que sera necesario agregar las inversiones por
realizar en la fase de explotacin, con lo cual la inversin total estimada en un
perodo de veinte aos, segn clculos de Pdvsa, alcanzara a 5 mil millones de
dlares. Las cuotas de participacin oficialmente denominadas factores de valorizacin, requisito establecido para la obtencin de la buena pro, para operarla en los campos petroleros licitados, llegaron a la suma de 2.171.719.344
dlares, declarados como ingresos operativos, con el fin de pagar lo que corresponda por concepto de la aplicacin de la tasa impositiva. Las reas que
resultaron con mayor participacin fueron las de Dacin, ubicadas al este del
estado Anzotegui; y la de Mene Grande, situada en la costa oriental del lago
de Maracaibo, que alcanzaron la suma de 453.005.256 y 330.012.345 dlares, respectivamente.
Las reas Cretcico Sur y Bachaquero resultaron desiertas37, con lo que la extensin de las dieciocho (18) reas otorgadas es de 6.875 kilmetros cuadrados. El consorcio ganador del campo Mata present problemas financieros que
le impidieron entregar a tiempo la suma de 90 millones 777 mil 777 dlares,
correspondientes al factor de valorizacin, lo cual oblig a proceder a la descalificacin de las empresas PBE Trading y Pivensa, que haban resultado ganadoras en el proceso de licitacin; de tal manera que hubo necesidad de convocar
una segunda licitacin, pero la empresa que result ganadora renunci. En definitiva, el campo Mata fue adjudicado a las empresas Prez Companc de Argentina, y la empresa nacional Jantesa. El FDV fue de 115,5 millones de dlares.
La III ronda de convenios de los campos maduros se llev a efecto en el lapso
del 2 al 6 de junio de 1997, en la que participaron 131 empresas precalificadas, tanto extranjeras como nacionales. Es de subrayar que los consorcios participantes fueron provistos de una informacin muy detallada de la condicin
de cada campo, lo cual les permiti calcular reservas, costos y productividad,
con fines de elaborar las ofertas sobre las reas ms convenientes para sus particulares intereses.
En el proceso de licitacin participaron empresas de diferentes pases (Estados
Unidos, Canad, Inglaterra, Alemania, China, Noruega, Espaa, Arabia Sau-
36.
37.
Ibid., 08-06-1997.
A este respecto, el presidente de Pdvsa, declar: ...se trata, por lo general, de campos con
problemas complejos, que ameritan el uso de capital y tecnologa de gran calibre para su explotacin. El Universal, Caracas, 07-06-97.
246
dita y Argentina). Al sector nacional le fueron reservados cinco campos, que se

adjudicaron a las empresas: Inelectra, Arco Polar Uno, Cosa, Cartera de Inversiones, Phoenix, Pivensa y Jantesa. En este sentido, importa precisar que con la
excepcin del rea de Casma Anaco, donde la participacin accionaria correspondi en 100 por ciento a las empresas nacionales, en los otros campos otorgados a los empresarios nacionales fue en asociacin con empresas extranjeras.
Al respecto, es de vital importancia considerar la advertencia formulada por
Alan J. Viergutz, ex presidente de la Cmara Petrolera: ...el objetivo es que lo
operen venezolanos con experiencia en la materia. La idea no es tener testaferros (en anglosajn frontmen o front companies) para que por detrs operen
empresas extranjeras. (...) Si van a operar los campos, disimuladamente, tcnicos del exterior, entonces mejor agregamos estos cinco campos a los 15 que no
tienen restricciones nacionalistas y promovemos una licitacin abierta38.
Las dieciocho reas fueron otorgadas como las anteriores, con tasas impositivas
fuertemente disminuidas. La regala petrolera, en la prctica, se redujo de 16,66
por ciento, establecido en la Ley de Hidrocarburos, a 1 por ciento, para los
casos en que la tasa interna de retorno sea inferior de 12 por ciento.
La alta dirigencia de la empresa estatal tambin dio a conocer al pas la decisin de adjudicar tres campos petroleros a las universidades nacionales: Universidad Central de Venezuela (UCV), Universidad de Oriente (UDO) y la
Universidad del Zulia (LUZ). Los convenios de servicio fueron suscritos a principios de 1999.
Es de subrayar que en los convenios operativos correspondientes a la I y II
ronda se fij el pago de honorarios y de capital, con base en la produccin de
petrleo, sin tomar en consideracin la fluctuacin de los precios, y el pago
correspondiente a los convenios de la tercera ronda se estableci de acuerdo
con un estipendio por servicios por cada barril producido y entregado.
Los honorarios de operacin, de capital y otros, correspondientes a los campos
asignados y en operacin se indican de seguida:
1995
1996
1997
Millones de dlares
Honorarios de operacin
Honorarios de capital y otros
219
24
339
103
496
278
1995
1996
1997
Millones de bolvares
37.802
5.429
147.785
44.838
Fuente: Pdvsa, Informe Anual 1997, p. 114.
38.
Alan J. Viergutz. Apertura s, peaje no, El Nacional, Caracas, 12-01-97.
242.364
143.752
247
GASTN PARRA LUZARDO
La evolucin de esos pagos revela que la produccin derivada de la explotacin

de esos campos ha ido in crescendo. En efecto, de 78.521 b/d obtenidos en
1995, se pas a 283.411 barriles diarios en 1997, y se estima que la produccin total de los 33 convenios operativos, conforme con las metas establecidas,
se ubiquen en 866 mil barriles por da.
De las asociaciones estratgicas
En relacin con la modalidad de las asociaciones estratgicas, corresponde indicar que en 1997 el Congreso de la Repblica aprob el convenio de asociacin estratgica entre las empresas Lagoven-Mobil, de Estados Unidos, y Veba
Oel, de Alemania, para el desarrollo del proyecto Cerro Negro I, que se estima
tendr una produccin de 108 mil barriles diarios de crudo. Asimismo, se
firm el convenio Maraven con Total, de Francia, y Statoil, Norsk Hydro, de
Noruega, para ejecutar el proyecto Hamaca, que se calcula agregar 167 mil
barriles diarios de crudo. La participacin accionaria de Pdvsa en los dos convenios es de 41,66 por ciento y 30 por ciento, respectivamente, y se estima un
costo (inversin) de 2.128 millones de dlares y 3.500 millones correspondientes para un total de 5.628 millones de dlares que, sumados a las inversiones atinentes a los dos convenios autorizados en 1993, arrojan un total superior
a 11 mil millones de dlares y la produccin se elevar aproximadamente a 500
mil b/d.
Es de advertir que el proyecto Cristbal Coln39, con el objeto de explotar y
comercializar el gas natural proveniente de los yacimientos ubicados costa afuera
al norte del estado Sucre, que contemplaba una inversin en el orden de 4.900
millones de dlares, los socios acordaron en 1996 posponer, una vez ms, la
ejecucin del proyecto por considerar que, dadas las condiciones existentes en
el mercado, el mismo no era rentable. Con esa decisin se concede la razn a
quienes adversaron con argumentos econmicos y jurdicos ese convenio, por
considerarlo inviable e inconveniente para la nacin.
De igual manera, se han firmado otros acuerdos preliminares con Exxon y con
Coastal, dirigidos a desarrollar un proyecto para producir crudo extrapesado;
tambin se han adelantado proyectos en el sector orimulsin, con el fin de
ampliar la produccin.
39.
Para conocer esta problemtica, ver Gastn Parra Luzardo. De la nacionalizacin a la apertura
petrolera. Derrumbe de una esperanza. Publicacin del Centro Experimental de Estudios Latinoamericanos (CEELA). EdiLUZ, tercera edicin, Maracaibo, 1998.
248
Debe subrayarse que los dos convenios de asociaciones estratgicas autorizados durante la gestin del doctor Rafael Caldera, se otorgaron al capital privado con las mismas condiciones jurdicas y econmicas establecidas en el
convenio de asociacin entre Lagoven con Exxon, Shell y Mitsubishi para la
explotacin y comercializacin del gas natural... aprobado por el Congreso de
la Repblica40.
Entre los incentivos y privilegios otorgados al inversionista extranjero debe
mencionarse la prdida de control por parte del Estado, la cual est establecida
en el artculo 5 de la Ley de Nacionalizacin. Se rebaj la tasa impositiva de
67,7 por ciento a 34 por ciento; de igual manera, se garantiza al capital extranjero que el rgimen fiscal acordado en el convenio se mantendra por el tiempo
de duracin del convenio y adems, se acord entre Pdvsa y el Ministerio de
Energa y Minas, negociar la regala petrolera, hasta el punto de disminuirla
de 16 2/3 a 1 por ciento, afectando de esa manera la recaudacin fiscal. Adems, se confirieron otros privilegios que analizaremos ms adelante.
De los convenios de asociacin
Con el fin de ampliar la poltica de apertura petrolera, Pdvsa impuls los convenios de asociacin para la exploracin a riesgo de nuevas reas y la produccin de hidrocarburos. Para tal efecto, se dio inicio al proceso de licitacin con
el objeto de seleccionar las empresas inversionistas interesadas en celebrar tales
convenios.
Las diez reas seleccionadas para el proceso de licitacin comprenden una extensin de 1.795.284,08 hectreas y expectativas de reservas de 6.975 millones de barriles. Existen posibilidades de agregar 500 mil barriles diarios a
mediados de la prxima dcada, y se estima una inversin total de 11.151
millones de dlares. En definitiva, se suscribieron ocho convenios de asociacin entre los representantes del Ministerio de Energa y Minas, Petrleos de
Venezuela, la Corporacin Venezolana del Petrleo y los catorce consorcios
internacionales. Las reas de El Sombrero y Catatumbo resultaron desiertas,
con lo que la extensin de las ocho reas otorgadas es de 1.377.401,86 hectreas, equivalente a 13.774,02 km2, que sumados a la extensin correspondiente a las 18 reas petroleras otorgadas en la III ronda, suman 21.473 km2, es
decir, 2,35 por ciento de la superficie total del pas.
40.
Cfr. Gaceta Oficial N 35.293, del 09-09-93.
249
GASTN PARRA LUZARDO
La licitacin de las diez reas petroleras se llev a efecto de acuerdo con los
convenios de asociacin para la exploracin a riesgo de nuevas reas y la produccin de hidrocarburos bajo el esquema de ganancias compartidas aprobados por el Congreso de la Repblica, con fecha 4 de julio de 199541; y la
autorizacin para suscribir los ocho convenios presentados por el Ejecutivo a la
consideracin de las Cmaras, fue aprobada el 19 de junio de 199642. En ese
entonces se expusieron razones de poltica econmica y argumentos jurdicos y
ticos que advertan sobre los alcances e incidencias desfavorables que esos convenios tendran para el pas.
Importa significar que determinadas clusulas de los ocho contratos firmados
entre Pdvsa y los inversionistas extranjeros no guardan exacta concordancia con
las establecidas en los convenios de asociacin y el marco de condiciones aprobados por el Congreso.
Debe referirse que las reas otorgadas al capital transnacional son de excelentes
condiciones prospectivas, conocidas geolgicamente, con crudos medianos y
livianos, todo lo cual indica que conforme con lo previsto en el artculo 5 de la
Ley de Nacionalizacin, donde se establece que slo en casos especiales, y
cuando as convenga al inters pblico, el Ejecutivo Nacional o los referidos
entes podrn... celebrar convenios de asociacin con entes privados con una
participacin que garantice el control del Estado y con una duracin determinada, no se justificaba la realizacin de esos contratos con el sector privado
transnacional.
Como resultado de todas las modalidades de la apertura petrolera, de acuerdo
con declaraciones de Claus Graff, vicepresidente de Pdvsa, ...las inversiones a
ser realizadas a lo largo de la duracin de los convenios, unos a 20 aos y otros
a 30 aos, superarn los 40.000 millones de dlares y el petrleo a producirse
puede ser no menor de 2 millones de barriles diarios, que representan 33 por
ciento de los 6 millones de barriles por da que Pdvsa aspira a producir para el
ao 2006 o 200743.
La verdad es que para llevar a efecto esas modalidades de la estrategia de
apertura petrolera, adems de haberse otorgado incentivos de toda naturaleza, se transgredieron algunos artculos de las leyes venezolanas; de esa manera, se advierte que lo consagrado en la clusula 4 de los convenios establecidos con los inversionistas extranjeros violan el artculo 5 de la Ley de Nacio41.
42.
43.
Cfr. Ibid., n 35.754 del 17 de julio de 1975.

Cfr. Ibid., n 35.988 del 26 de junio de 1996.
El Universal. Suplemento Especial, Caracas, 29 de mayo de 1998.
250
nalizacin, y autoriza al ncleo empresarial transnacional a participar directamente en la planificacin de la estrategia energtica del pas, excesos que se
afianzan y amplan an ms con serias lesiones a la soberana nacional, al
fijarse en ellos condiciones impropias como son las referentes al comit de
control 44.
Asimismo, al acordar en los convenios que las controversias que surjan en relacin con los contratos se resolvern recurriendo al arbitraje internacional, se
viola el artculo 127 de la Constitucin Nacional y el artculo 4 de la Ley de
Hidrocarburos.
De igual forma, se otorgan garantas y prerrogativas que desbordan el contenido de algunas de las clusulas de los referidos convenios, con resultados desfavorables para la vida econmica, poltica y social de la nacin.
De la apertura del mercado interno
Como parte de la estrategia de apertura a la participacin del capital privado,
el directorio de Pdvsa propuso la derogacin de la Ley del Mercado Interno de
los Hidrocarburos, vigente desde 1973, y al efecto present al Ejecutivo Nacional, para su debida remisin al Congreso de la Repblica, un nuevo proyecto.
El mvil esencial de ese proyecto de ley consista en eliminar la reserva que
posee el Estado venezolano sobre todas las actividades econmicas desarrolladas por el mercado nacional de los productos derivados de hidrocarburos, as
como la de derogar la facultad conferida al Ejecutivo Nacional de fijar los
precios de los productos por comercializarse en el mercado interno.
En efecto, el artculo 1 del proyecto de ley, elaborado por la cpula gerencial
de Pdvsa, estableca que ...el ejercicio de las actividades atinentes al mercado
interno de los productos derivados de hidrocarburos queda abierto a la libre
concurrencia y ejercicio por los particulares45 (destacado nuestro).
En la exposicin de motivos del mencionado proyecto de ley, se haca nfasis
en que Esta iniciativa de Ley del Ejecutivo Nacional, que el Congreso ha
acogido, debe entenderse como un elemento o paso dentro de un esfuerzo
44.
45.
Para conocer esta problemtica, ver Gastn Parra Luzardo: Hacia la privatizacin petrolera. La
metamorfosis de un proceso, revista Nueva Economa, Academia Nacional de Ciencias Econmicas, ao 6, n 8, abril 1997.
Vase Proyecto de Ley Orgnica de Apertura del Mercado Interno de los Productos Derivados de
Hidrocarburos a la Participacin de los Particulares. Copia mimeografiada.
251
GASTN PARRA LUZARDO
sistemtico para darle un nuevo rumbo a la economa de Venezuela.... Y ms

adelante precisaba que dentro de los fundamentos bsicos de la poltica econmica est ...la reestructuracin o racionalizacin del Estado y el programa de
privatizacin de empresas pblicas que vienen produciendo ingentes prdidas
a la nacin.... Se realzaba la importancia, en los fundamentos generales, de la
conveniencia en lograr ...la real execracin del monopolio y la promocin y
proteccin de la libre competencia, la sinceracin de las tarifas de los servicios
pblicos.... Los fundamentos bsicos prosigue la exposicin de motivos
fueron objeto de los planes y estrategias concertados entre Venezuela y el Fondo Monetario Internacional, con base en el documento denominado Agenda Venezuela
(destacado nuestro).
Una vez ms, la cpula gerencial de Pdvsa, al tratar de justificar el proyecto de
ley, afirmaba: Lo que viene sucediendo en realidad, en contra de lo que se
pretenda con la instauracin de la reserva del Estado en el rea econmica en
mencin, es que la industria petrolera nacional ha acumulado, durante los
ltimos 20 aos, prdida de oportunidades de ingreso en el mercado interno,
en magnitud aproximada a los $42.000 millones. El mecanismo para que esto
haya ocurrido ha sido el subsidio de otros sectores de la economa y de la
sociedad en su conjunto.
Lo anterior debe ser objeto de reflexin. Si esa afirmacin se correspondiera
con la realidad, cmo explicar el inters que han demostrado las empresas
transnacionales de participar en la apertura del mercado interno? O es que
existe el pleno acuerdo entre Pdvsa y las corporaciones petroleras de aumentar
los precios de los combustibles, hasta aproximarlos a los prevalecientes en el
mercado internacional?46 Cul sera el precio internacional que se debe tener
como referencia?
En nuestro juicio, carece de justificacin econmica, poltica y social pretender elevar los precios internos a los niveles mencionados. No es razonable el
criterio sustentado por el Fondo Monetario Internacional y acogido fervorosamente por la alta dirigencia de Petrleos de Venezuela y del Ejecutivo Nacional, de considerar que el costo de oportunidad debe entenderse ...en relacin
con los precios a que los productos se podran vender en el mercado mundial.
Este discernimiento es errado y engaoso; lo correcto es considerar el costo de
46.
Sobre este particular, Bernard Wheelahan, presidente de la Corporacin Shell en Venezuela,

afirm: Hay posibilidades para lograr ganancias: primero, precios ms altos en la calle o precios
de suministro ms bajos por parte de PDV y, en segundo lugar, ms subsidios, pero no creo que
sa sea la poltica de este gobierno (destacado nuestro). El Nacional, Caracas, 10-03-98.
252
oportunidad como aquel que permite a la unidad productiva recuperar el costo

de produccin de la unidad marginal en el mercado interno47.
Al proceder a examinar los resultados contables financieros de la industria petrolera, se constata que por concepto de la venta de productos derivados de
hidrocarburos en el mercado nacional, los resultados no arrojan prdidas. La
Contralora General de la Repblica, en informes presentados a la consideracin de la Cmara de Diputados, en torno a los resultados econmicos de la
funcin del mercado interno, concluye que ...del anlisis practicado, tanto a
la metodologa como a la fuente de informacin utilizada en las estimaciones
de Pdvsa, se aprecia que la prdida a que alude Pdvsa no se corresponde con
la realidad. Adems, en los estudios realizados por la Contralora se precisan
deficiencias relacionadas con la inclusin de partidas de gastos, que por su
naturaleza, no deberan influir en los resultados de la funcin del mercado
interno.
El proyecto de ley, elaborado por la alta dirigencia de Pdvsa, constituye un
paso ms hacia la progresiva privatizacin de Petrleos de Venezuela. En
verdad, la perseverancia demostrada por los apologistas de la apertura petrolera, de lograr el debilitamiento del Estado, es la de provocar, definitivamente, la desnacionalizacin del mercado venezolano de hidrocarburos y, en general, la venta del patrimonio pblico. Al traspasar las actividades inherentes al
mercado interno de los referidos productos, fundamentalmente al sector privado transnacional, se fomentar un oligopolio que en la prctica desembocar
en un monopolio y, por tanto, la fijacin de los precios de los productos
estar en funcin de sus intereses muy particulares, contraria, por supuesto, a
razones de conveniencia nacional y del genuino provecho pblico. La abominacin del monopolio, al cual se hace referencia en la exposicin de motivos
elaborada por Pdvsa, no se corresponde con la verdad. Lo que realmente se
persigue es la sustitucin del monopolio pblico por el monopolio privadolucrativo, con lo cual se horada, de esa forma, las verdaderas posibilidades de
llevar a cabo polticas esenciales para el pas. Y se le otorgan facultades a los
inversionistas extranjeros para planificar y aplicar las estrategias que ms convengan a sus intereses.
El proyecto de ley concebido por la tecnoestructura de Pdvsa, mediante el cual
se pretenda regular las actividades atinentes al mercado interno de los productos derivados de hidrocarburos, permitira a las empresas transnacionales obte-
47.
Cfr. Estudios elaborados por la Contralora General de la Repblica, durante los aos 1989 y
1990. Copia mimeografiada. Caracas.
253
GASTN PARRA LUZARDO
ner moneda nacional, con lo cual se les posibilita el financiamiento de las

futuras inversiones por realizar; de esa manera disminuirn o anularn los efectos de los probables ingresos de divisas provenientes del exterior y, al mismo
tiempo, las empresas podrn transferir a sus pases de origen el cien por ciento
(100 por ciento) de las utilidades netas en divisas libremente convertibles,
conforme con el reglamento del Rgimen de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y sobre Marcas, Patentes y Regalas.
Es importante precisar que de acuerdo con el artculo 2 del mencionado proyecto de ley, se permitir la importacin de productos con destino al mercado
interno. Ciertamente, en la propia exposicin de motivos se aclara que el artculo 2 define el mbito del mercado interno a partir de las refineras propiedad de las filiales de Pdvsa o de la importacin de productos con destino a
dicho mercado.
En virtud de que el Congreso Nacional no debati en torno al proyecto de ley
en referencia, durante las sesiones ordinarias celebradas en el ao 1997, y dado
el apremio e inters manifestados por la cpula gerencial de Pdvsa, de hacer
realidad lo ms pronto posible el ingreso de las transnacionales petroleras en el
mercado nacional, logr que el Ministerio de Energa y Minas dictara la Resolucin N 438 48, de fecha 18 de noviembre de 1997, mediante la cual se
autoriz la participacin de las empresas privadas, extranjeras y nacionales, en
el mercado interno.
Conforme con esa resolucin, durante el mes de febrero de 1998 fueron concedidos permisos de distribucin de combustibles a travs de estaciones de servicio a la Corporacin Trbol Gas, C.A. y a la Corporacin de Combustibles
Monagas. Tambin entraron en la competencia las empresas Digasmar y Llanopetrol. De igual forma, se firm el contrato de distribucin de combustibles
entre la Shell y Petrleos de Venezuela. Y, segn declaraciones de Adolfo Fernndez, gerente de la Divisin de Combustibles de la Corporacin Shell, La
idea es tener, al pasar unos cinco aos, cerca de 400 estaciones y una cuota de
20 por ciento del mercado49.
A esos permisos continuaron los otorgados a las empresas transnacionales: Mobil
de Venezuela, C.A., Texaco y la British Petroleum, para ejecutar actividades de
distribucin de combustibles a travs de estaciones de servicio en el mercado
48.
49.
Cfr. Gaceta Oficial N 36.337, del 19-11-97. Posteriormente fue dictada la Resolucin N 075,
del 12-03-98, publicada en la Gaceta Oficial N 36.413 del 13-03-98.
Economa Hoy, Caracas, 05-03-98.
254
interno. Las tres corporaciones estiman realizar una inversin, para los prximos cinco aos, de 90, 250 y entre 250 y 350 millones de dlares, respectivamente, con el fin de poseer 250, 360 y de 300 a 400 estaciones de servicio,
cada una, en el mercado nacional. Con la apertura del mercado interno, las
empresas distribuidoras controlan alrededor del 35 por ciento del volumen
distribuido por Pdvsa, en 1.600 estaciones de servicio establecidas en el pas.
A esto es preciso agregar que empresas como Exxon, Shell, Mobil, Texaco,
Amoco, Repsol y Castrol, venden, desde 1996, sus combustibles en el mercado interno.
Nueva Ley Orgnica de Apertura del Mercado Interno
El Congreso de la Repblica, durante 1998, analiz el referido proyecto de
ley, y despus de hacer importantes y significativas modificaciones al mismo,
acord su aprobacin; el Presidente de la Repblica, en fecha 11-09-98, le
puso el ejectese a la Ley Orgnica de Apertura del Mercado Interno de la
Gasolina y otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso de
Vehculos Automotores50.
Producto del estudio efectuado por los miembros de la Comisin Permanente de
Energa y Minas, de las cmaras de Diputados y de Senadores, as como la participacin activa desarrollada por la directiva de Fenegas y los juicios crticos
emitidos por destacados expertos en la materia, se lleg a la conclusin de que el
proyecto de ley elaborado por la tecnoestructura de Pdvsa, no era el ms conveniente para el pas y, por lo tanto, proceda realizar sustanciales cambios.
En breve consideracin de los artculos que integran la nueva ley, se establece
que la empresa privada nacional e internacional participe en el mercado interno de los hidrocarburos, con lo cual se ratifica y se le da plena vigencia legal al
decreto emitido por el Ministerio de Energa y Minas, mediante el cual se
autoriz el regreso de las empresas transnacionales al mercado nacional, tal
cual ya se ha analizado. Esto significa que el Estado, a travs de su ente empresarial (Pdvsa), no ser el nico oferente en el mercado, logrndose con ello, al
decir de algunos, ciertos grados de competencia que podran coadyuvar en
beneficio del consumidor, en cuanto se refiere a la calidad de servicio.
En el artculo 3, al abordar las actividades que se realizarn en el mercado
interno de la gasolina y otros combustibles derivados de los hidrocarburos, se
50.
Cfr: Gaceta Oficial N 36.537, del 11-09-1998.
255
GASTN PARRA LUZARDO
prev la importacin para satisfacer la demanda interna. Como se podr observar, tanto la participacin del capital extranjero como la importacin de productos de la naturaleza indicada, estaban contenidos en el proyecto original
elaborado por Pdvsa.
En el texto del artculo 5 se reconocen ciertos derechos preferenciales a las
personas naturales o jurdicas que actualmente ejerzan las actividades de transporte, almacenamiento, distribucin y el expendio de los productos en el territorio nacional. La modificacin de fondo efectuada por los legisladores consisti en incorporar al texto el pargrafo nico del artculo 3, mediante el cual se
consagra que El Ejecutivo Nacional establecer por Decreto los precios de la
gasolina y otros combustibles derivados de los hidrocarburos que se expendan
en el mercado interno, objeto de esta Ley. El contenido de este artculo debe
valorarse en sus justos trminos, por racional, prudente y por constituir una
prevencin de cierta eficacia para la toma de decisiones lo ms equitativa y
ponderada, por parte del Ejecutivo Nacional, por referirse a un aspecto de vital
importancia, como lo constituye la determinacin de los precios de los productos antes sealados, que verdaderamente correspondan a los factores reales
que intervienen en el proceso productivo, incluyendo, por supuesto, el beneficio normal. Al actuar de esa manera, con el respaldo del marco jurdico, se
evitar la voracidad de los monopolios privados en funcin de sus propios intereses, sin importarles las incidencias sociales y hasta polticas que puedan desatarse en el pas.
El haberse ratificado la potestad que tiene el Ejecutivo Nacional para fijar los
precios de la gasolina y otros productos derivados de los hidrocarburos en el
territorio venezolano, suscit encendidas protestas y disconformidades de parte de aquellos sectores que abogaban por despojar al Ejecutivo de esa facultad.
El presidente de la empresa estatal venezolana, ingeniero Luis Giusti, tan pronto
como fue sancionada la ley por el Congreso, dijo: Aspiro a que el Ministro de
Energa y Minas y el Presidente de la Repblica la devuelvan para su revisin,
porque en los trminos en que fue aprobada, prcticamente otorga total discrecionalidad al Ejecutivo para la fijacin de los precios51. Un da despus, quizs
convencido de la dificultad para el presidente Caldera de devolver la ley al
Congreso, y probablemente, luego de reflexionar sobre el particular, y percatarse de las posibles vas de escape que se encuentran en la nueva ley, en cuanto
se refiere a la fijacin de los precios, expres, en discurso pronunciado en la
XXVIII Convencin Nacional de Fenegas: Hoy tenemos ese instrumento.
Creo que se ha dado un paso al frente en ese sentido. Ya hay muchas cosas
51.
El Globo, Caracas, 05-09-1998.
256
buenas en la ley que fueron muy bien descritas por el Presidente de Fenegas.
Yo los invitara, en esta Asamblea, a que discutan a fondo los detalles de esta
ley, para que nos ayuden a proponer al Ejecutivo un reglamento que pueda
cumplir con los propsitos que animaron la propuesta original del Ejecutivo
Nacional. Creo que va a haber que trabajar un poco en la cadena de precios,
para evitar que vayamos a caer o retrotraernos a lo que ha sido la discusin secular
de mrgenes que ha llevado a una cantidad de problemas y desinversin52 (destacado nuestro).
En similar sentido opin el ministro de Energa y Minas, ingeniero Erwin
Arrieta Valera, al sealar: Esta Ley nos permitir empezar un nuevo camino
en funcin de que el precio deje de ser una decisin forzada del Estado para que el
mismo mercado, a travs de su propia fuerza, d lineamientos y dimensin a ese
precio. (...) Ms adelante, cuando el mercado est preparado, apuntar hacia el
libre juego de la oferta y la demanda53 (destacado nuestro).
Por supuesto, las presiones de las empresas transnacionales tambin han aflorado; as, por ejemplo, el gerente general de la Divisin de Combustibles de
Shell Venezuela, Adolfo Fernndez, seal que a la empresa le preocupan los
futuros mrgenes de comercializacin del combustible, como consecuencia de
la nueva ley... El representante de la petrolera angloholandesa reiter su confianza en que el decreto del Ejecutivo establecer los mrgenes necesarios para
las inversiones e incrementar los esquemas de competencia54.
Esas opiniones dadas por los ms altos representantes de la dirigencia oficial
petrolera del pas y de las empresas transnacionales, reflejan un fiel testimonio
de las presiones ejercidas sobre los poderes Ejecutivo y Legislativo, con la finalidad de lograr la modificacin de la nueva ley o, en su defecto, a travs del
reglamento se desfigurara el espritu, propsito y razn del contenido del pargrafo nico del artculo 3 de la novsima ley, y de esa forma cumplir con el
compromiso asumido (por el directorio de Pdvsa) con los inversionistas extranjeros de darles plena libertad, en nombre de la invisible mano de Dios, para
manipular los precios tal cual se estableca en el artculo 1 del proyecto de ley
elaborado por la tecnoestructura de la empresa estatal.
Discretamente, en esta oportunidad, el Presidente de la Repblica actuando
con buen juicio, no accedi a las solicitudes formuladas, quizs motivado por-
52.
53.
54.

Ibid., 07-09-1998. Declaraciones del Ministro en el acto de clausura de la Asamblea Anual de
Fenegas, en Porlamar, estado Nueva Esparta.
Cfr. Economa Hoy, Caracas, 24-09-98.
257
GASTN PARRA LUZARDO
que durante su gestin gubernamental, presionado por el Fondo Monetario

Internacional, autoriz pese a su resistencia a esa medida, tal como lo manifest en su alocucin al pas en el Congreso Nacional, Dios sabe cunto me ha
costado esta decisin55, incrementar de manera desproporcionada los precios
de la gasolina y de los otros productos derivados de los hidrocarburos. Ciertamente, por resoluciones del Ministerio de Energa y Minas56, el precio promedio por litro de gasolina pas de Bs. 5,64, en 1994, a Bs. 67,60, en 199757, es
decir, un incremento en el orden de 1.090 por ciento.
Debe referirse que a pocos das de concluir el perodo gubernamental del doctor Rafael Caldera y del inicio de la gestin presidencial de Hugo Chvez Fras,
de nuevo los representantes del sector oficial petrolero y de las corporaciones
internacionales han propalado la tesis de que para garantizar el flujo de inversiones y evitar inestabilidades, en el pas debe procederse a un aumento de los
precios de la gasolina y, en definitiva, modificar la actual Ley Orgnica de
Apertura del Mercado Interno de la Gasolina..., con el fin de abrogar la facultad que tiene el Ejecutivo para fijar los precios y dejarlo a la supuesta ley de
oferta y la demanda.
En ese sentido, el propio presidente de la Shell en Venezuela, Bernard Wheelahan, ha manifestado que Queremos un aumento de inmediato de 4 bolvares
por litro, para sobrevivir. Esto estara dentro de un plan que lleve el margen a
14 bolvares. Sin embargo enfatiz, nuestro sueo es la liberacin; y despus de haber sostenido reuniones con los representantes de la comisin de
enlace del nuevo gobierno, afirm que ...es difcil creer. No queremos ms
rumores. Nos han escuchado y es una buena seal, pero en sus manos no est
la decisin, y con tono intimidatorio, tratando de crear incertidumbre, seal
que el gran riesgo que se corre es desacelerar el sector y regresar a niveles de
calidad anteriores a la apertura58.
Erwin Arrieta, en su carcter de ministro de Energa y Minas, aconsej ...solicitar al prximo Congreso de la Repblica... revisar a fondo la Ley de Mercado Interno, ya aprobada, para transformarla, modificarla, a objeto de darle al
mercado la apertura que requiere y permitir que sea el consumidor el que tome
la decisin de escoger el precio de la gasolina que ms le convenga59.
55.
56.
57.
58.
59
El Globo, Caracas, 13 de mayo de 1996.

Cfr. Gaceta Oficial N 35.791 del 7 de septiembre de 1995; N 35.939 del 15 de abril de 1996
y N 36.248 del 15 de julio de 1997.
Cfr. PODE del Ministerio de Energa y Minas, 1997.
El Universal, Caracas, 27 de enero de 1999.
El Globo, Caracas, 30 de enero de 1998.
258
Tal cual se desprende del contenido de esas declaraciones, el objetivo es presionar sobre el gobierno del nuevo Presidente de la Repblica y del Poder Legislativo para lograr la santa libertad de los precios de los productos derivados de
los hidrocarburos en el mercado nacional. A este respecto, conviene subrayar
que no existe justificacin econmica, contable, poltica, y mucho menos social, que avale el nuevo aumento de los precios de la gasolina y que, de aplicarse, pudiera generarse graves conflictos sociales, que el nuevo gobierno deber
evitar60. Adems, una medida de esa naturaleza es contradictoria con la drstica reduccin de los precios del petrleo en el mercado internacional, y podra
derivar en que el venezolano comprara el litro de gasolina por encima del
precio de exportacin. Tambin conviene advertir que urge la revisin a fondo
de la metodologa econmica contable utilizada por Pdvsa para determinar el
costo de produccin de la gasolina, el cual, en nuestro criterio, no se corresponde con los factores que realmente se utilizan para ese proceso productivo.
De igual manera, deber considerarse el impuesto al consumo y el de la regala
petrolera que se han incrementado considerablemente.
De la venta de acciones de Pequiven
Tambin fue programada por la alta dirigencia de Pdvsa la privatizacin de la
Petroqumica de Venezuela, S.A. (Pequiven)61. En efecto, el Congreso de la
Repblica, el 01-09-98 sancion la nueva Ley de Estmulo al Desarrollo de las
Actividades Petroqumicas, Carboqumicas y Similares62, a la cual le puso el
ejectese el Presidente de la Repblica para que entrara en vigor a partir del 11
de septiembre de 1998.
El nuevo instrumento legal que deroga la Ley de Conversin del Instituto
Venezolano de Petroqumica en Sociedad Annima, sancionada el 06-07-1977,
permite la enajenacin y gravamen de las acciones de Pequiven que estaban
expresamente prohibidas, y de esa forma se autoriza la participacin significativa del sector privado transnacional y nacional, del capital social de la com-
60.
61.
62.
Para conocer esta problemtica, ver Gastn Parra Luzardo. El proceso de ajuste y los precios
estatales. Un anlisis del mercado interno de la industria petrolera venezolana, Cuadernos Latinoamericanos, n 8, Centro Experimental de Estudios Latinoamericanos (CEELA), ao 1993.
En el informe anual de Petrleos de Venezuela, 1995, en el mensaje del presidente se lee: En
1995 avanzamos en otras iniciativas de apertura, cuyos resultados se vern en el corto plazo como
la reforma del marco legal petroqumico, destinado a una mayor apertura del sector, incluyendo
la eventual privatizacin de Pequiven, p. 11.
259
GASTN PARRA LUZARDO
paa filial de Pdvsa. Ciertamente, el pargrafo nico del artculo 3 reza: La

colocacin de acciones del capital de Petroqumica de Venezuela, S.A. (Pequiven), en ningn caso se har por cantidades que representen, en todo momento, ms del cuarenta y nueve por ciento (49 por ciento) del total de su capital
social. En todo caso, el Estado, a travs de Petrleos de Venezuela, S.A. (Pdvsa),
garantizar la suscripcin del cincuenta y uno por ciento (51 por ciento) de las
acciones cuando se produzcan incrementos de capital. A este respecto conviene referir que el proyecto de ley sobre la materia, introducido ante el Congreso
con fecha 18-06-1996, estableca, en el artculo 3 que: Las acciones representativas del capital social de Petroqumica de Venezuela, S.A. (Pequiven),
podrn ser enajenadas y gravadas a terceros y sern de libre suscripcin, tanto
por personas jurdicas como por particulares, nacionales o extranjeros. Y en el
artculo 4 se sealaba que Pequiven... Podr enajenar y gravar bienes y acciones de su propiedad en empresas filiales, cualquiera que sea el porcentaje accionario que posea, y en empresas mixtas de carcter privado, donde Petroqumica
de Venezuela, S.A. (Pequiven) tenga cincuenta por ciento (50 por ciento) o
menos del capital social de dichas empresas. Ante semejantes propuestas reaccionaron algunos parlamentarios, entre ellos: Carlos Canache Mata, Al Rodrguez Araque, Carmelo Laura, Manuel Alfredo Rodrguez. De igual manera,
mostraron su disconformidad instituciones como Fundapatria, ProVenezuela
y personalidades como Diego Luis Castellanos y Kotepa Delgado, que, dada
su perseverancia, conjuntamente con otros, lograron que los congresistas produjeran modificaciones a los artculos propuestos en el proyecto original que,
de alguna forma, mejoraron relativamente su contenido, aun cuando se autoriz, de forma parcial, la privatizacin de Pequiven.
Todo ello revela que el verdadero objetivo, por parte de los parlamentarios, no
era el de impedir la venta de las acciones de Pequiven, sino que de lo que
realmente se trataba era de establecer ciertos lmites a la participacin del capital privado, con la creencia de que con ello se garantiza el control de la empresa
por parte del Estado, olvidndose que, dada la dependencia estructural que
caracteriza a nuestro pas (comercial, financiera, econmica, cultural, comunicacional, militar y poltica), realmente demuestra, como en efecto ha ocurrido,
que ello es una simple ilusin.
Es de subrayar que en la exposicin de motivos de la ley en vigor se hace nfasis
en la necesidad de Adecuar las condiciones actuales de la industria con relacin al rgimen de participacin estatal de la misma, constituir el instrumento
legislativo que permita la captacin de capitales privados, la mayor utilizacin
de los recursos existentes para favorecer el crecimiento del sector y la creacin
de alianzas estratgicas a fin de promover el desarrollo, modernizacin y conso-
260
lidacin de la empresa en el mbito nacional, para hacer posible la expansin y

competitividad de Pequiven en el mercado global.
La actividad econmica desarrollada por Pequiven posee significativas ventajas
comparativas, con posibilidades ciertas para contribuir con el fortalecimiento
y diversificacin de la economa venezolana, generar divisas para el pas y, que
ha arrojado, por lo menos durante los ltimos aos (1994-1997), resultados
financieros satisfactorios. En efecto, las ganancias obtenidas pasaron de 11 mil
314 millones de bolvares, en 1994, a 114 mil 552 millones de bolvares, en
1996; asimismo, la produccin, las ventas y las exportaciones, a travs de esos
aos, han crecido de manera constante y significativa. Los estudios realizados
hacia el futuro son halagadores. Es decir, que no estamos en presencia de una
empresa ineficiente e insolvente, condiciones estas exigidas en el declogo del
llamado Consenso de Washington, para justificar la ola de privatizaciones.
Entonces cmo explicar el pase de una propiedad pblica, con la venta de
acciones del capital de Petroqumica de Venezuela, hasta por un porcentaje
como el antes indicado, al capital privado? Cmo justificar tanto inters en
impulsar una incontenible y sospechosa privatizacin? Acaso se cree, de buena fe, que el avance de la poltica privatizadora significa estabilidad y desarrollo
para el pas? Y que, por tanto, es necesario renunciar a todo lo nacional? Infaliblemente, tal como afirma el notable economista venezolano Diego Luis Castellanos, El podero privado adquiere, con la empresa transnacional y con la
trasnacionalizacin, una preponderancia insospechada sobre los Estados63.
Es indudable que la decisin adoptada de vender el 49 por ciento de las acciones de Pequiven tendr serias implicaciones econmicas, polticas y sociales.
Cul ser el curso que la industria emprender a partir de ahora y hacia el
futuro, considerando que uno de los aspectos prioritarios del aperturismo unilateral es el proceso de la desregulacin? No slo estn en juego asuntos de
financiamiento, sino que, en verdad, se trata de una poltica desnacionalizadora que propende a un proceso de desintegracin de la actividad econmica, se
fortalece la subordinacin al capital transnacional y a los organismos financieros internacionales. La ola privatizadora conduce a la transnacionalizacin del
patrimonio pblico y, por tanto, el Estado-nacin pierde fuerza, retrocede y
deja de intervenir aun en actividades productivas que eran, de alguna forma,
propias del sector pblico, y se renuncia a la funcin reguladora en beneficio
de las empresas privadas que, en nombre de la supremaca de las fuerzas del
mercado, desatan el ms feroz intervencionismo econmico.
63.
Diego Luis Castellanos. La pandemia del privatismo, revista Nueva Economa, n 10, ao 7.
Academia Nacional de Ciencias Econmicas, Caracas, 1998.
261
GASTN PARRA LUZARDO
Del fomento de inversiones petroleras (Sofip)

Entre las otras opciones de apertura, fue anunciada por Pdvsa la creacin de la
Sociedad de Fomento de Inversiones Petroleras (Sofip), con el atractivo objetivo
de fortalecer el ahorro interno y promover la participacin directa del venezolano
en el sector petrolero a travs de ttulos ofrecidos en el mercado de capitales; la
intencin es ampliar las opciones de financiamiento de la industria en proyectos
petroleros, petroqumicos, gas, carbn, orimulsin, as como la participacin de
empresas mixtas en asociaciones con filiales privadas nacionales y extranjeras. En
junio de 1998, la Comisin Nacional de Valores autoriz a EPIC, SA., primera
Entidad de Inversin Colectiva de Capital de Riesgo para realizar una oferta
pblica de acciones por ser inscritas en la Bolsa de Valores de Caracas, de Maracaibo y en la Bolsa de Electrnica de Venezuela. Pero, dado el comportamiento
nacional e internacional de los mercados de capitales y petroleros, la junta directiva acord que la oferta pblica fuese diferida64.
En el mensaje del Presidente de Petrleos de Venezuela, correspondiente al
informe anual de 1995, se anunci, entre otras alternativas de apertura, la
creacin del Fondo de Inversiones Petroleras, mediante el cual el ciudadano
comn, por primera vez en nuestra historia, podr invertir en los proyectos del
sector petrolero. En nuestro criterio, ese propsito es pura ilusin e incita al
engao. Lo cierto es que se trata de ganar terreno para imponer las ideas profundamente privatizadoras en perjuicio de los intereses verdaderamente nacionales. En un pas como Venezuela, donde predomina una desigual distribucin del ingreso, con 80 por ciento de la poblacin sumida en la pobreza y de
acuerdo con las estadsticas del Centro de Documentacin y Anlisis para los
Trabajadores (Cenda), con un valor de la canasta alimentaria que se ubic, para
noviembre de 1998, en Bs. 222.114, y el de la cesta bsica, en Bs. 444.228,
mientras el salario mnimo es, actualmente, de Bs. 100.000, no es posible
concebir realmente una capacidad de ahorro del venezolano comn, por lo
menos de la gran mayora de la poblacin, para destinarlo a los fines de invertir
a travs de ttulos en el mercado burstil en la industria petrolera. De hecho,
sern los sectores con altos ingresos, que constituye la minora, y el transnacional, los que se beneficiarn con la compra de tales ttulos.
64.
Cfr. Pdvsa webmasterc@pdvsa.pdv.com.
262
De la privatizacin de la industria del gas

De igual forma, la lite gerencial de Pdvsa planific la ruta de la privatizacin
de la industria del gas natural. En efecto, ...durante 1997 se realiz la conceptualizacin del marco regulatorio del gas, con el apoyo del Institute of Gas
Technology (IGT) de Chicago; y, como parte de ese proceso, Pdvsa ...entreg al Ministerio de Energa y Minas el Decreto de Reglamento del Rgimen
Transitorio, y la correspondiente resolucin para su aprobacin65, por parte
del presidente de la Repblica, doctor Rafael Caldera.
Y en fecha 20 de mayo de 1998 se promulg el Decreto N 2.532, mediante
el cual se permite realizar inversiones privadas en ...las actividades relacionadas con la industrializacin de los gases Metano y Etano, la cual significa su
transformacin qumica, fsica o fsicoqumica, as como con las actividades de
transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin de estos gases en
el territorio Nacional...66.
Ese decreto y las resoluciones emanadas del Ministerio de Energa y Minas constituyen el paso inicial para abrogar la Ley Orgnica del Gas, promulgada el 12
de agosto de 1971, y con ello despojar al Estado de la facultad de orientar y
ejecutar los programas inherentes a esa actividad y, por consiguiente, la de
garantizar la dominante participacin del capital transnacional en la estrategia
venezolana.
Entre los otros programas que se han propiciado y puesto en ejecucin para
profundizar la participacin privada, debe mencionarse la contratacin de servicios y el outsourcing para las operaciones calificadas de no medulares.
De la estructura organizativa de Pdvsa
Otro avance ms en el esfuerzo por asegurar el proceso desnacionalizador de la
industria de los hidrocarburos, es el correspondiente a la nueva organizacin
de Petrleos de Venezuela, S.A.
Desde el 1 de enero de 1998, Pdvsa, en su rol de casa matriz, se concentra en
el desarrollo de las actividades de carcter estratgico y en las funciones de
naturaleza corporativa... En tal sentido, las vicepresidencias corporativas de
Planificacin, Relaciones Externas, Finanzas y Recursos Humanos y las nueve
65.
66.
Pdvsa. Informe Anual 1997, p. 22.

Gaceta Oficial N 36.463, del 28 de mayo de 1998.
263
GASTN PARRA LUZARDO
unidades corporativas son las organizaciones responsables de establecer las lneas maestra de direccin y accin de la corporacin, las cuales son aprobadas
por el Comit Ejecutivo67.
La concepcin de la estructura administrativa-operativa que haba venido predominando fue modificada radicalmente. Ahora se sustenta la tesis de que mantener varias filiales integradas verticalmente para competir entre s por reas de
produccin y comercializacin no es conveniente y, por tanto, las filiales Maraven, Corpoven y Lagoven, que operaban con cierta autonoma, fueron sustituidas por tres divisiones funcionales de negocios que integran Pdvsa, Petrleo y
Gas; Pdvsa Exploracin y Produccin; Pdvsa Manufactura y Mercadeo, y Pdvsa
Servicios, responsables de ejecutar la actividad operativa.
El objetivo que se persigue con el nuevo modelo de organizacin es concentrar
el mayor poder en quien dirige la tecnoestructura de Pdvsa. No es que ha
cambiado la concepcin en torno a cmo debe conducirse el llamado proceso
de nacionalizacin, de lo que se trata en verdad es de consolidar y acrecentar el
poder hegemnico, ejercido por la cpula gerencial de la empresa estatal, y de
esa manera imponer su dominio, no solamente en lo atinente a la industria
petrolera, sino tambin en la planificacin y aplicacin de la estrategia econmica, poltica, cultural y social, cnsona con los intereses que ella representa.
La nueva estructura organizacional obedece, fundamentalmente, a garantizar
la desnacionalizacin de la industria petrolera.
Ciertamente, el propsito que se persigue con la nueva organizacin de la empresa estatal es justificar, avalar y, al mismo tiempo, fortalecer y acrecentar la
poltica acometida por la tecnoestructura; tambin fomentar y auspiciar el
regreso de las empresas transnacionales, para que a travs de las distintas modalidades creadas, desarrollen las actividades de exploracin y produccin de
hidrocarburos. Es indudable que el nuevo modelo organizacional es otro paso
ms de avance en procura de consolidar el proceso de privatizacin de la industria petrolera.
Otros de los mviles que impulsan el cambio radical de la estructura organizativa de Pdvsa obedeci al excesivo afn que ha venido caracterizando a la alta
gerencia de Pdvsa, cuando pretende estar a la par y compartir, de igual a igual,
con las empresas transnacionales, tales como la Exxon, la Royal Dutch Shell,
etctera, las cuales histricamente han ejercido un dominio mundial, con lo
que logra brindar la imagen de actuar realmente como si fuera una corporacin
67.
Petrleos de Venezuela, S.A. Informe Anual 1997, p. X.
264
global que planifica, desarrolla y aplica una estrategia para el desarrollo y control de sus actividades productivas, comerciales, financieras, de servicios, etctera, en funcin de sus propios objetivos, tal cual planifican, desarrollan y
aplican su estrategia econmica y poltica las corporaciones transnacionales.
Pero, por supuesto, ajenos a la autntica defensa de los intereses nacionales, lo
que le crea a Venezuela inmensos problemas, tremendos conflictos, contradicciones y obstculos para su desarrollo.
A este respecto, es preciso aclarar que se observa una profunda reestructuracin
del proceso productivo en el modo de produccin imperante, que estratgicamente se reorganiza, reubica y fracciona geogrficamente, con el objetivo de
ponerse al frente de la llamada globalizacin.
Sin duda alguna que una de las exigencias que surgen de esos cambios es la de
fomentar y aplicar la flexibilidad, la descentralizacin, compartir el poder y
lograr la readaptacin constante de los recursos humanos, tal cual ha ocurrido
en pases como Japn, Francia, Suecia y otros. Este enfoque, cnsono con los
avances en las ciencias gerenciales y con las demandas exigidas en la dcada de
los noventa, no es el que ha adoptado la cpula gerencial de Pdvsa. El modelo
de organizacin aplicado est muy lejos de lo que las transformaciones exigen,
para conducir y estructurar organizaciones; por el contrario, corresponde al
llamado tipo Zeus, que se caracteriza por tener una estructura que opera con
un lder central rodeado de grupos satlites. Equivale a la organizacin caudillesca, muy frecuente en Amrica Latina68.
Mientras se observa que la dinmica del proceso de desarrollo del sistema capitalista, hoy en su fase de globalizacin, si bien fortalece la ineludible tendencia
hacia la concentracin de la actividad econmica, propicia ciertos grados de
flexibilizacin de la centralizacin, por el contrario, la estructura organizacional de la empresa estatal se resiste a la flexibilizacin, a compartir el poder
organizacional y a abrirse a la informacin que se requiere hoy en da para el
desarrollo de polticas gerenciales.
El objetivo central de la nueva estructura organizativa de Pdvsa es el de conformar un equipo gerencial totalmente leal con el liderazgo corporativo, y garan68.
La London School of Business llev a cabo recientemente una investigacin, en la que trataba de
determinar los modelos organizacionales que favorecen la flexibilidad, la productividad y la
innovacin. La metodologa que emple va mucho ms all de las estructuras formales, trata de
detectar los modelos reales operantes. Encontr en el campo cuatro variedades centrales de
modelos. El tipo Zeus, ...el tipo Apolo, el tipo Dionysius y el tipo Atenas. Cfr. Bernardo
Kliksberg, Pobreza, el drama cotidiano. Publicaciones del CLAD y del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, Editorial Norma, 1995, pp. 58-59.
265
GASTN PARRA LUZARDO
tizar con plenitud la concepcin ideolgica que impera en Pdvsa, cuya mxima
gerencia constituye un poder omnipotente, realmente dominante, que nunca
ha credo en la nacionalizacin petrolera.
La reestructuracin organizacional de Petrleos de Venezuela no puede ser concebida para que el sector petrolero contine fortaleciendo su funcionamiento
como un enclave transnacional, con fuertes vinculaciones con el exterior y muy
pocas con el resto de los sectores de la economa venezolana, avanzndose cada
vez ms hacia la desintegracin nacional, en vez de fomentar el desarrollo integral y equilibrado de la estructura productiva e impulsar una genuina industrializacin, que provoque realmente la diversificacin de la economa del pas.
Lo que no puede concebirse es que Pdvsa acte ms como corporacin privada,
integrada ms a los gladiadores mundiales que al desarrollo de las fuerzas productivas nacionales, en la bsqueda de las autnticas transformaciones que
requiere con urgencia Venezuela.
De la venta de acciones de Pdvsa
Como parte de la estrategia de la apertura petrolera, en su afn por acrecentar cada vez ms la participacin del capital privado transnacional en las
actividades de la industria, el presidente de Pdvsa, Luis Giusti, propuso la
venta parcial de las acciones de la empresa estatal69 que afortunadamente fue
rechazada por la Cmara de Diputados70, as como por varias universidades,
instituciones, organizaciones sociales y determinados partidos polticos la
Universidad Central de Venezuela y la Universidad del Zulia, Pro Venezuela,
Fundapatria, los partidos Accin Democrtica y Causa R. Pero la tecnoestructura de Petrleos de Venezuela en su firme propsito de que el Estado se
despoje de los derechos y atribuciones que le confiere la Constitucin Nacional, de nuevo Luis Giusti propuso reformar el artculo 5 de la Ley Orgnica
que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos. En su
juicio, la interpretacin del referido artculo est llegando a su lmite, ...pues
nos impone la participacin en todos los proyectos que se inicien71.
La estrategia petrolera ejecutada durante el perodo comprendido entre febrero de 1994 y febrero de 1999, impuls el crecimiento de las actividades de la
69.
70.
71.
Cfr. El Universal, Caracas, del 24-04-96 y del 29-05-98.

Cfr. El Nacional y El Universal, Caracas, 03-07-98.
266
industria, cnsona con los tiempos de la globalizacin que impide elegir el

camino propio; con ello se estimula el refuerzo necesario hacia la apertura
incondicional, con la participacin cada vez mayor del sector privado transnacional en la planificacin y desarrollo de la poltica energtica venezolana, conducente hacia el proceso desnacionalizador.
Incentivos y privilegios al inversionista extranjero
Para llevar a efecto todas las modalidades de la apertura petrolera se confirieron
desproporcionados incentivos fiscales, monetarios y numerosos privilegios a
los inversionistas extranjeros. En efecto, en el anlisis correspondiente a los
convenios operativos, asociaciones estratgicas y convenios de asociacin, especificamos los estmulos fiscales concedidos por el Ejecutivo Nacional. De igual
manera, debe sealarse que, mediante decreto presidencial72, se autoriz la
depreciacin y amortizacin acelerada de las inversiones, es decir, que en vez de
recuperarse la inversin en un lapso de 15 a 20 aos, ahora lo harn durante
cinco (5) aos y tres (3) aos, respectivamente, con lo cual se quebranta el
genuino inters fiscal de la nacin.
Otro de los incentivos fiscales otorgados a los inversionistas extranjeros para participar en el plan de expansin de Pdvsa, lo constituy el hecho de que en 1997
el Ejecutivo Nacional acord exonerar del impuesto al consumo suntuario y a las
ventas al mayor, varias actividades derivadas de los hidrocarburos y la potestad de
recuperar ciertos crditos fiscales. Por ese concepto, seala el informe de Pdvsa de
1997, que al 31 de diciembre de 1997 y 1996, existen crditos fiscales por
compensar unos US$ 1.227 millones y US$ 1.065 millones (Bs. 617.027 millones y Bs. 505.484 millones), respectivamente.... En junio de 1997 seala
el informe se recibieron Certificados Especiales de Recuperacin de Crditos
Fiscales (CERT)... Dichos certificados se utilizaron para el pago del impuesto
sobre la renta. Durante enero de 1998 se recibieron afirma Pdvsa certificados
por unos US$ 558 millones (Bs. 285.400 millones)73.
Asimismo, con el inters de proteger el capital privado internacional, se autoriz aplicar el llamado ajuste por inflacin, que tiene alcances ilimitados y de
gran significacin en un pas como el nuestro, donde factores estructurales generan presiones alcistas sobre el nivel de precios a travs de corrientes propagadoras
72.
73.
Cfr. Gaceta Oficial N 35.882, 18 de enero de 1998.

Pdvsa, Ob. cit., p. 90.
267
GASTN PARRA LUZARDO
que quebrantan el equilibrio de las variables macroeconmicas esenciales. Igualmente, se aplica como tasa de crdito fiscal hasta 12 por ciento por las inversiones realizadas. Las rebajas establecidas no pueden exceder de 2 por ciento del
enriquecimiento global neto del contribuyente. El excedente es traspasado hasta
por tres aos. Producto de ello, Al 31 de diciembre de 1997, los crditos fiscales
trasladables alcanzan a unos US$ 715 millones (Bs. 360.020 millones)74.
Conforme con los convenios cambiarios celebrados entre el Ministerio de Hacienda, en representacin del Ejecutivo Nacional, y el BCV, las divisas originadas por las exportaciones de hidrocarburos, de conformidad con el artculo 62
de la Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los
Hidrocarburos, cualquiera que sea el origen y la naturaleza de la actividad que
las produzca, deben ser vendidas al BCV a la tasa de cambio convenida. Sin
embargo, se autoriza a Petrleos de Venezuela para utilizar las divisas que requiera para cancelar gastos de operacin, deudas corrientes e inversiones, y
mantener un fondo rotatorio para capital de trabajo que se elev de 300 millones de dlares en 1996, a 600 millones de dlares en 1997. De igual manera,
el BCV abona en las cuentas, a favor de Pdvsa, el contravalor en bolvares de las
divisas adquiridas, que sern movilizadas por sus titulares para atender desembolsos especficos, establecidos en el convenio cambiario. A este respecto, debe
observarse que el monto de las divisas vendidas por Pdvsa al BCV son aceptadas de buena fe, es decir, la institucin bancaria no realiza una revisin a fondo, con el fin de comprobar si las divisas vendidas corresponden a las realmente obtenidas por Petrleos de Venezuela.
Tambin corresponde advertir que, tanto en las clusulas de los convenios de
asociacin como en las Normas sobre Rgimen Cambiario se establece que a
las empresas constituidas para el desarrollo de las actividades por realizarse
mediante las diversas modalidades de la apertura ...podrn mantener en el
exterior cuentas en institutos bancarios o de similar naturaleza, en las cuales
podrn depositar las divisas que perciban por cualquier ttulo en ejecucin de
los convenios de asociacin o de los contratos de servicio (...) tales como las que
obtengan por las ventas que efecten por exportaciones de bienes y servicios
que realicen por los prstamos o financiamiento75.
Conforme con esta disposicin, las empresas que por las actividades por realizar sealadas en el rgimen cambiario obtengan divisas, slo podrn regresar al
pas lo que necesitan para pagar impuestos y regalas, para la compra de bienes
74.
75.
Ibid., p. 89.
Gaceta Oficial N 4.921 Extraordinario del 16 de junio de 1995.
268
y servicios y para el pago de sueldos y salarios. De esta manera, el valor de

retorno no ser del 100 por ciento o que la unidad exportada no tendr un
efecto pleno para la economa venezolana. Otro incentivo en el orden monetario lo constituye el haberse conferido mayor poder de compra interno a favor
de las empresas, al establecerse que la tasa de cambio sera la del mercado, lo
cual explica los argumentos de Pdvsa a favor de la devaluacin de la unidad
monetaria venezolana.
En los contratos firmados para el desarrollo de las actividades inherentes a la
apertura petrolera, importa subrayar, en cuanto corresponde al desarrollo tecnolgico, que no se precisaron los trminos para realizar la transferencia tecnolgica y, por tanto, puede afirmarse que la industria petrolera nacional continuar carente de una tecnologa propia, y permanecer atada a la adquisicin
de los llamados paquetes tecnolgicos contratados en los pases industrializados que la han monopolizado. Igualmente, corresponde indicar que con el
desarrollo de la poltica expansionista no se han acometido polticas e instrumentos eficientes para impedir la destruccin del ambiente, y que se continuar con la depredacin de los recursos naturales renovables flora, fauna, lagos,
ros, morichales, quebradas, sin descontar los serios daos que ocasiona a las
tierras de las comunidades aborgenes. Pero adems de esos incentivos y privilegios conferidos al inversionista extranjero, Pdvsa ha propuesto, entre otras
alternativas76, ajustar el rgimen impositivo a una tasa de 34 por ciento, eliminar la regala petrolera y otros impuestos como el superficial, contemplado en
la Ley de Hidrocarburos, y en establecer impuestos especiales sobre ganancias
despus del impuesto corporativo crditos fiscales que, en nuestro criterio,
sern minimizados como consecuencia de los elevados costos, derivados de
todos los incentivos otorgados, lo cual arrojar como resultado que el ingreso
gravable sea menor. De esa forma se continuar sacrificando al Estado.
Resultados econmico-financieros
Los resultados econmico-financieros, en general, de las actividades petroleras,
han experimentado, a travs del tiempo, un cierto crecimiento asiduo. En efecto, las reservas probadas de crudo y condensado y la capacidad de produccin
se incrementaron durante el lapso de 1994 a 1997, de 64 millardos 900 mi-
76.
Cfr. Ramn Espinasa, economista jefe de Pdvsa. El marco fiscal petrolero venezolano, evolucin
y propuesta. Ponencia presentada en el II Encuentro Internacional de Economa sobre Regmenes
Fiscales en Economas Petroleras, BCV, Caracas, del 19 al 20 de octubre de 1998.
269
GASTN PARRA LUZARDO
llones de barriles, a 74 millardos 900 millones de barriles, y de 2.975.000

barriles por da, a 3.761.000 b/d, respectivamente.
En cuanto a las actividades relacionadas con el incremento del conocimiento
de las zonas no exploradas del pas, se adquirieron 1 mil 511 kilmetros de
ssmica bidimensional y 1 mil 930 kilmetros cuadrados de ssmica tridimensional, lo cual permitir continuar con los estudios de nuevas reas donde
existan posibilidades de descubrir nuevos campos petroleros. En estos programas se invirtieron 28 millardos de bolvares77.
Los indicadores econmico-financieros de la industria petrolera tambin reflejan un comportamiento de crecimiento sostenido. En el cuadro que sigue se
destacan algunos de esos indicadores:
Ingresos por venta

de petrleo crudo
y derivados
Utilidad neta
Total activo
Patrimonio
1994
1995
1996
1997
22.157
2.242
36.078
25.100
26.173
3.373
39.925
28.660
34.189
4.495
45.783
31.798
37.140
4.772
47.148
34.555
Var. %
1997-1994
67,72
112,85
30,68
37,67
Fuente: Pdvsa, Ob. cit., 1995, 1996 y 1997 y clculos nuestros.
En relacin con los resultados econmico-financieros correspondientes al ao

1997, arrojados por las 500 principales corporaciones del mundo, ordenadas
stas por el valor de las ventas, Petrleos de Venezuela ocup el lugar n 66; y
en el conjunto de las 33 principales empresas transnacionales petroleras (dentro del grupo de las 500), figur en el noveno lugar; asimismo, dentro de las
50 mayores empresas transnacionales que percibieron las ms elevadas ganancias, la empresa estatal venezolana aparece en el dcimo primer lugar78.
Todos esos indicadores econmico-financieros que arroja el balance general
consolidado de Petrleos de Venezuela, revelan, sin lugar a dudas, una rentabilidad creciente en cifras absolutas, que al decir de algunos, se est en presencia
de una de las empresas ms eficientes, que se ufana de haberse constituido en
bandera de prestigio de Venezuela en el mundo y que ostenta plusmarca de
77.
78.
Pdvsa, ob. cit., p. 7.

Cfr. Fortune, agosto 1998.
270
ganancias y rentabilidades. Pero mientras eso ocurre, nos encontramos frente a

un Estado que se empobrece y limita su capacidad de accin y de autonoma
para planificar y ejecutar una estrategia econmica, poltica y social en beneficio de la sociedad venezolana, lo que desdice en mucho del concepto genuino
de eficiencia. En verdad, La economa es eficiente cuando genera riqueza para
todos 79.
Ciertamente, segn informes anuales de Pdvsa y del Ministerio de Energa y
Minas, la participacin fiscal del Estado venezolano, respecto del total de los
ingresos obtenidos por la industria petrolera, ha descendido de 74,70 por
ciento en 1976, a 29,21 por ciento en 1997 (incluye dividendos); en cambio,
los costos operativos pasaron en el mismo perodo de 17,43 por ciento a
63,37 por ciento (vase el cuadro y grfico siguientes).
80
70
60
50
40
30
20
C . O . / TT.. I .
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1975
1976
10
P. F . / T . I
La participacin fiscal para 1998, segn los resultados financieros provisionales de Pdvsa, de acuerdo con declaraciones del presidente de la empresa estatal venezolana, ingeniero Luis Giusti, fue, aproximadamente, de 7,4 millardos
de dlares80. Y para 1999, la participacin fiscal ser inferior a la del ao anterior. Esos resultados revelan que la causa esencial del dficit del gobierno central, la constituye la gestin petrolera desarrollada durante los ltimos aos y,
por tanto, ello conduce a sealar que una de las medidas que debe adoptar el
Ejecutivo Nacional para corregir ese dficit, consiste en ordenar, de inmediato,
una revisin a fondo de los costos operativos de la industria petrolera, con lo
cual, sin lugar a dudas, se incrementara la masa gravable y, por ende, la participacin fiscal.
79.
80.
D.F. Maza Zavala. Crisis y poltica econmica, 1989-1996. Coedicin Academia Nacional de
Ciencias Econmicas, UCV y LUZ, Caracas, Editorial Metrpolis, C.A., 1996, p. 50.
271
GASTN PARRA LUZARDO
Evolucin de los ingresos consolidados, costos operativos

y participacin fiscal de Pdvsa
(millones de dlares)
Costos
operativos
Participacin
fiscal
Total de
ingresos
C.O./T.I.
(k)
P.F./T.I.
(k)
1976
1.614
6.916
9.258
17,43
74,70
1977
1.804
6.418
9.749
18,50
65,83
1978
2.204
5.887
9.352
23,57
62,95
1979
2.720
9.257
14.429
18,85
64,16
1980
3.491
13.090
19.548
17,86
66,96
1981
3.749
14.198
20.995
17,86
67,63
1982
3.989
11.204
17.154
23,25
65,31
1983
4.498
9.481
15.173
29,64
62,49
1984
3.935
11.486
16.691
23,58
68,82
1985
3.715
9.939
14.827
25,06
67,03
1986
3.526
5.937
9.259
38,08
64,12
1987
3.599
7.777
11.497
31,30
67,64
1988
3.237
6.068
9.513
34,03
63,79
1989
3.597
7.883
12.951
27,77
60,87
1990
10.897
10.159
22.822
47,75
44,51
1991
11.665
9.035
22.297
52,32
40,52
1992
12.756
7.822
21.375
59,68
36,59
1993
14.660
5.526
21.275
68,91
25,97
1994
15.183
4.961
22.157
68,52
22,39
1995
17.970
4.968
26.173
68,13
18,93
1996
20.264
9.430
34.189
59,27
27,58
1996
20.264
10.787 *
34.189
59,27
31,55
1997
23.536
8.832
37.140
63,37
23,78
1997
23.536
10.847 *
37.140
63,37
29,21
(*) Incluye dividendos

Fuente: MEM, PODE 1980-1996. Informe Anual de Pdvsa. 1985-1997. MEM, Memoria y Cuenta, 1995
y 1996. Clculos propios.
272
Asimismo, la tasa efectiva del impuesto sobre la renta para el sector petrolero
pas de 91,1 por ciento en 1992, a 49,9 por ciento en 1997; y la tasa efectiva
de impuesto sobre la renta en Venezuela disminuy, en el mismo lapso, de
78,7 por ciento a 46,2 por ciento; ello, debido fundamentalmente a la aplicacin del ajuste fiscal por inflacin, con efectividad desde 1993 y a la eliminacin del valor fiscal de exportacin, que estuvo en vigencia hasta el ao 1995.
As, puede advertirse la tendencia al envilecimiento de la participacin fiscal
en la renta petrolera, tal cual se especifica en el cuadro y grfico siguientes:
%
100
90
80
70
60
50
40
1992
1993
1997 Aos 1995
1997
1996
Tasa nominal de impuesto del sector petrolero
Tasa efectiva para el sector petrolero
Tasa efectiva de impuesto sobre la renta en V
enezuela
Venezuela
Tasa efectiva del impuesto sobre la renta calculada sobre los estados financieros en
bolvares
De igual modo, es oportuno observar que durante el lapso de 1994 a 1997, la

deuda total de Pdvsa disminuy de 5.972 millones de dlares a 4.885 millones. Pero en 1998 se contrajo un nuevo compromiso por el orden de 1.800
millones de dlares. Esta suma tiende a incrementarse, dado que la asamblea
de accionistas de Petrleos de Venezuela, S.A., celebrada el 2 de diciembre de
1998, aprob un nuevo endeudamiento hasta por 1.000 millones de dlares y
se planifica elevar esa solicitud a Bs. 3.600 millones, lo que significara que el
monto total de la deuda de la empresa estatal venezolana sera alrededor de
10.285 millones de dlares. De esa forma, el ndice de endeudamiento pasara
de 10,36 por ciento en 1997, a 20,57 por ciento para 1999. Todo eso indica
que la deuda total del pas se elevara considerablemente, con serias consecuencias para la economa nacional, que lo haran ms dependiente y vulnerable,
incluso, con el grave riesgo de que, al buscar formas de negociacin para la
cancelacin de la deuda, se recurra a la alternativa de la llamada conversin de
la deuda en inversin, con lo cual se estara impulsando, an ms, la desnacionalizacin de la economa venezolana.
Fuente: Pdvsa, Informe anual 1994-1997.
En el exterior
Efecto por tasas de impuestos menores
Tasa efectiva del impuesto sobre la renta calculada
sobre los estados financieros en bolvares
Efectos por conversin a dlares
Tasa efectiva del impuesto sobre la renta calculado
sobre los estados financieros en dlares
En Venezuela
Tasa nominal de impuesto del sector petrolero
Valor fiscal de exportacin
Ajuste fiscal por inflacin
Rebaja por inversiones
Compras y gastos en el extranjero
Otras diferencias en el sector petrolero, neto
Tasa efectiva para el sector petrolero
Ingreso por porcentaje legal pagado por las filiales
Efecto de impuestos por tasas menores de los sectores
petroqumico, carbonero y otros
Tasa efectiva de impuesto sobre la renta en Venezuela
52,7
5,4
58,1
45,6
8,4
54,0
1,1
52,0
5,1
46,2
0,7
(4,0)
(1,8)
0,5
(2,7)
59,7
(8,8)
(14,9)
(2,0)
0,4
(1,3)
49,9
(8,8)
(0,6)
67,7
1996
67,7
1997
42,1
46,0
(3,9)
(3,0)
46,0
67,7
9,4
(18,7)
(2,7)
1,3
0,8
57,8
(8,8)
1995
56,1
(1,3)
(3,8)
57,4
67,7
15,6
(12,7)
(2,0)
0,4
1,0
70,0
(8,8)
1994
Diferencia entre la tasa nominal y la tasa efectiva consolidada del

impuesto sobre la renta
(en porcentajes)
66,1
(3,0)
(2,5)
69,1
67,7
27,8
(16,0)
(2,0)
1,8
1,1
80,4
(8,8)
1993
78,4
(0,3)
(3,6)
78,7
67,7
26,2
(2,0)
2,6
(3,4)
91,1
(8,8)
1992
273
GASTN PARRA LUZARDO
274
Consecuencia de la poltica expansionista de Pdvsa

En el anlisis que hemos realizado en torno a la actividad petrolera, ejecutada
durante el quinquenio de la gestin gubernamental del doctor Rafael Caldera,
resulta obvio advertir que la poltica expansionista a ultranza desarrollada por
la dirigencia oficial de la industria de los hidrocarburos ha arrojado graves
consecuencias para el cabal funcionamiento de la OPEP, horadando la defensa
de los legtimos intereses de sus pases miembro y, por ende, con serias repercusiones para la vida econmica, poltica y social de Venezuela, tal cual lo
examinamos con fundamento conceptual a continuacin.
La OPEP y la conquista de mercados
Desde el segundo semestre de 1997 y con nfasis en el ao de 1998, cuando la
crisis del mercado petrolero internacional se acentu, se volvieron a formular
algunas crticas al papel desarrollado por la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo. Ahora se sustenta el criterio de que el sistema de cuotas colaps.
Lo cierto es que el propsito de desacreditar y, por ende, desmoronar a la
OPEP, es una vieja estrategia que en Venezuela se ha venido planificando desde
hace tiempo, pero con la poltica de la llamada apertura petrolera cobr mayor vigencia. Apertura petrolera y naufragio de la OPEP son una y exclusiva
poltica petrolera que forma parte de la estrategia concebida por la cpula
gerencial de Petrleos de Venezuela. Por supuesto, los panegiristas de tal despropsito, conscientes del elevado costo poltico que ello significa y, adems de
preocuparles el culto de su yo, buscan formas sutiles de ocultamiento. Bajo
la fachada de una imagen que, en apariencia, persigue una nueva agenda para
la OPEP y de luchar por su reacomodacin, lo que en el fondo pretende es
la extenuacin de la organizacin como tal.
A este respecto, debe decirse que no han faltado opiniones que convalidan tal
propsito. El Ministro de Energa y Minas ha dicho: La OPEP est anacrnica81. Si los miembros de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo
estn incumpliendo con las cuotas, es hora de dejar de ser Pinocho y hablar con
sinceridad para el beneficio de todos, sin aprovecharnos82 (destacado nuestro). Cuotas de la OPEP no apuntan precios petroleros83. Estamos aferrados
81.
82.
83.

Ibid., 05-02-1998.
275
GASTN PARRA LUZARDO
a una agendita sin una accin84. La OPEP actual es un organismo anclado en

el pasado, con un enorme retraso en la concepcin del mundo y del negocio
petrolero (...) La OPEP contina siendo un organismo que funciona al margen
de la propia realidad del mercado85. Y en una entrevista que le hiciera el
doctor Hctor Malav Mata, director de la Revista Nueva Economa de la
Academia Nacional de Ciencias Econmicas, al ingeniero Erwin Arrieta, despus de rigurosos argumentos en torno del papel de la OPEP, lo motiv para
que respondiera sobre si el sistema de cuotas carece de aplicabilidad en las
condiciones actuales (...) y cul es su criterio sobre la alternativa venezolana,
entre continuar como miembro de la OPEP o desafiliarse de esta organizacin?. El Ministro respondi: Estoy absolutamente convencido que el sistema de cuotas carece de aplicabilidad, no solamente en las condiciones actuales,
sino en las precedentes, desde el mismo momento en que se trat de implantar, pues cuando en la Conferencia de Ministros de la OPEP N 67-E, celebrada en Londres, el 14 de marzo de 1983, Arabia Saudita, Irn y Nigeria manifestaron abiertamente su decisin de no observar ni cumplir las cuotas de produccin acordadas, invocando el principio de soberana de los estados; y en
relacin con la segunda interrogante, seal que en su criterio personal sobre
la alternativa venezolana de continuar o no como miembro de la OPEP, debo y
quiero reiterar que estoy absolutamente de acuerdo con que Venezuela contine siendo miembro de la OPEP. De la OPEP, consagrada en su carta fundamental, solidaria con los principios que sustentaron su razn de ser y la constituyeron el 14 de septiembre de 1960 en Bagdad, Irak; pero, de inmediato
precis: Si la OPEP pierde su autenticidad y deja de ser lo que concibieron
sus fundadores, entonces no tendr objeto seguir perteneciendo a otra cosa distinta
y lo mejor sera desafiliarnos86 (destacado nuestro).
Por otra parte, el presidente de Pdvsa, ingeniero Luis Giusti, ha declarado que
aunque Venezuela es socio de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) bajo el gobierno de Caldera, el pas ha perdido la paciencia con el
sistema de cuotas de produccin del cartel 87 (destacado nuestro). El sistema de
cuotas no tiene vigencia ni es la respuesta para fortalecer a la OPEP88. El
sistema de cuotas de produccin de la Organizacin de Pases Exportadores
tiene sus das contados89. Y hasta el propio presidente de la Repblica, doctor
84.
85.
86.
87.
88.
89.
Ibid., 16-03-1998.
Conversacin a dos voces, en revista Nueva Economa, pp. 200, 201 y 205.
Ibid., 14-03-1998.
276
Rafael Caldera, en su cuarto mensaje anual al Congreso Nacional, advirti que

no se puede atribuir la baja reciente (de precios del petrleo) al hecho de que
Venezuela produzca por encima de las limitaciones que con una rigidez extempornea se pretende imponer por el actual sistema de cuotas de la OPEP; y
fue enftico al afirmar que ese organismo ya no tiene el control que en otro
tiempo pudo ejercer sobre el mercado90.
Lo realmente significativo lo constituye que de la parte declarativa se pas a los
hechos. En efecto, Venezuela es el pas (1997-1998) nmero uno en transgredir las cuotas de la produccin acordada por la OPEP y, por tanto, el mayor
responsable de la sobreoferta que existe en el mercado petrolero mundial y de
la disminucin de los precios. Este grave error tambin lo cometi la mayora
de los pases integrantes de la organizacin.
A ese respecto es de subrayar que los pases miembro de la OPEP deben luchar
por lograr un programa conjunto para la conservacin de la produccin petrolera, si es que en verdad se persigue conseguir la estabilidad del mercado petrolero. Esa poltica no tiene por qu ser exclusiva de los pases de la OPEP. Conviene promover conversaciones permanentes con otros pases productores no
miembros de la organizacin, pero que sustentan una poltica genuina en defensa del recurso y de los precios del petrleo.
Sustentamos la tesis de que una poltica energtica integral, donde verdaderamente se vincule el petrleo a la economa nacional, y que le permita al pas
alcanzar sus objetivos para la transformacin en beneficio de las generaciones
presentes y futuras, no conviene propiciar aumentos injustificados de la produccin petrolera. Por el contrario, la prudencia y el buen juicio aconsejan
luchar por una poltica racional de conservacin de ese recurso agotable. Por
supuesto que es indispensable estabilizar la produccin petrolera dentro de
mrgenes tcnicos aconsejables, lo cual debe coincidir con el ptimo econmico de mxima rentabilidad91.
Hay quienes han venido desarrollando toda una ofensiva tendente a tratar de
justificar la decisin adoptada por la gerencia de la empresa estatal, de aumentar, de manera exagerada e irracional, la produccin de petrleo, y se aferran
dogmticamente a impedir la necesaria disminucin de la misma, aun cuando
sea de un barril de petrleo y a no modificar la estrategia operativa. El plan
de negocios afirman debe mantenerse contra viento y marea.
90.
91.

Fundapatria. Un perfil de pas y de gobierno para Venezuela. Encartado en El Nacional,
Caracas, 22-11-1998.
277
GASTN PARRA LUZARDO
Resultado de esa intransigencia dogmtica de parte de los directivos de la empresa estatal y del Ministerio de Energa y Minas, as como de otros pases
miembros de la organizacin, negando la efectividad de una poltica restrictiva
de la produccin, contribuyeron, entre otros factores, con una sobreoferta en
el mercado mundial que ha provocado efectos devastadores para la sociedad
venezolana y, en general, para los pases exportadores de petrleo, OPEP y no
OPEP.
En nuestro criterio, resulta insensato promover una guerra de precios en el
seno de la OPEP. Ello tendra serias incidencias para los pases miembro de la
organizacin, tal cual ocurri en el ao 1986, cuando la OPEP, en su conferencia N 76, celebrada en el mes de diciembre de 1985, acord abandonar la
fijacin de precios. Se persegua asegurar y defender una participacin justa
en el mercado petrolero mundial, acorde con los ingresos necesarios para el
desarrollo de los pases miembro. Esa poltica origin una lucha entre los
pases de la organizacin por quitarse clientes, ofreciendo significativos descuentos con el pretexto de asegurarse mercados. Recuperar poder en el mercado y confiar en el logro de una correccin de las tendencias del mercado fue la
principal consigna, para ese entonces. Pero ocurri que como resultado de la
poltica de participacin y conquista de mercado, 1986 fue el ao ms aciago
para la organizacin. Ciertamente, los precios nominales disminuyeron de
$27,01 en 1985, a $13,53 en 1986, y los precios reales bajaron de $15,18 a
$6,02, originando un descenso en el valor de las exportaciones de 129.100
millones de dlares en 1985 a 77,0 billones de dlares en 1986. Prcticamente, todos los responsables de la toma de decisiones de la OPEP haban
llegado a la conclusin de que la estrategia de participacin en el mercado por lo
menos a corto plazo, haba sido un fracaso92. Como consecuencia de los resultados adversos de esa poltica, la OPEP, en la conferencia N 78 del 25-06-86,
decidi regresar a la administracin de mercados, estableciendo el programa de
produccin; y en la conferencia N 79 del 06-10-86 se discuti los parmetros
para la determinacin de las cuotas de produccin. De esa forma se logr que el
precio nominal del petrleo durante el ao 1987 se ubicara en $17,73 y el
precio real se elevara con respecto al obtenido en 1986. Los ingresos por concepto de exportacin se situaron en 93.700 millones de dlares.
92.
Daniel Yergin. La historia del petrleo, Buenos Aires, Javier Vergara Editor, 1992, p. 1013.
278
La coyuntura petrolera y la baja de los precios del petrleo

A finales de 1997 se inici una de las ms graves crisis petroleras de la dcada,
originada por el fuerte descenso que experimentaron los precios del petrleo en
el mercado mundial.
Entre los principales factores que han incidido fuertemente en la disminucin
de los precios del petrleo pueden sealarse los siguientes: 1) La crisis financiera que desde mediados de 1997 se produjo en las economas de Asia, incluida
el Japn, lo cual incidi en una restriccin de las importaciones de crudo de
parte de esos pases; 2) El benigno invierno en los pases europeos y Estados
Unidos, que incidi en un fuerte ahorro de energa; 3) La participacin de Irak
en el mercado con una cantidad significativa de petrleo; 4) Los altos inventarios por parte de los pases industrializados, que se aproximan alrededor de 94
das de crudos almacenados.
Un factor que al principio de los acontecimientos trat de ocultarse fue el
referente a que la propia Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo contribuy con la sobreoferta petrolera en el mercado mundial, al acordar, en su
conferencia N 103, celebrada en Jakarta, Indonesia, del 26 de noviembre al
1 de diciembre de 1997, aumentar la produccin petrolera de 25.033.000
b/d a 27,7 M b/d, con efectividad desde el 1 de enero de 1998, lo que signific un incremento absoluto de 2 millones 467 mil b/d y relativo en el orden
de 10 por ciento. En verdad, la produccin real exceda a esas cifras oficiales.
La sobreoferta se situ en 2.500 M b/d.
Para los pases integrantes de la organizacin, el derrumbe de los precios internacionales del petrleo ha constituido un fuerte golpe a sus ingresos fiscales,
que, segn clculos optimistas, fueron menores de 35 por ciento, respecto de
los obtenidos en 1997, cuando se situaron en 161.593 millones de dlares. El
valor de las exportaciones petroleras de los pases OPEP se ubic en 1998
alrededor de 105.000 millones de dlares. Ello ha conllevado la necesaria reestructuracin de sus presupuestos, as como realizar serios ajustes en las metas
que haban sido planificadas.
Es innegable que dada la elevada dependencia y grado de vulnerabilidad econmica de los pases productores-exportadores de la OPEP y no pertenecientes
a esta organizacin, la cada de los precios del petrleo ha tenido efectos devastadores para la economa de esos pases, lo cual motiv la necesaria reflexin,
posterior a haber incurrido en el craso error en la conferencia N 103 de
incrementar la produccin. Ante la situacin descrita, se han realizado diversas
conferencias en la OPEP, con la finalidad de analizar la crisis de los precios del
279
GASTN PARRA LUZARDO
petrleo en el mercado internacional, y producto de ello, adoptar las medidas

conducentes, tales como la regulacin de la produccin, con el objeto de restablecer los precios del crudo, que lamentablemente no ha sido posible, dada la
poltica desarrollada por algunos de los miembros de la OPEP, entre ellos Venezuela, de pretender conquistar mercados a expensas de los precios, lo cual los
ha llevado a incumplir con las decisiones acordadas por la Organizacin de
Pases Exportadores de Petrleo.
La apertura petrolera y la crisis venezolana
La situacin actual del mercado petrolero internacional, de nuevo provoca desestabilidad econmica, poltica y social en Venezuela, y ello, porque el petrleo, ayer bajo el rgimen de concesiones, y hoy con el de nacionalizacin,
gobierna la economa nacional. Esta condicin ha exacerbado un alto grado de
vulnerabilidad y dependencia estructural que se manifiesta en lo econmico,
poltico, tecnolgico, cultural, comunicacional y hasta militar.
La cada de los precios internacionales del petrleo, acentuada durante todo el
ao 1998, ha tenido efectos adversos en los ingresos fiscales, en la balanza de
pagos, en las reservas monetarias internacionales, en los trminos de intercambio, en el gasto pblico, tanto corriente como de inversin, todo lo cual ha
creado una profunda inestabilidad econmica y, en general, serios desajustes
en la vida nacional. Pero lo realmente lamentable radica en que no es la primera vez que ocurre esta situacin. Pese a la experiencia vivida con el petrleo, las
diferentes administraciones pblicas del pas no han derivado de ellas los correctivos necesarios para solventar con visin de futuro, los desajustes, fluctuaciones y crisis. Ha faltado previsin, ha prevalecido la ineficacia, no se han
dado respuestas ajustadas a la realidad, no se han avizorado soluciones encaminadas a la bsqueda del autntico desarrollo del pas.
En verdad, Venezuela ha carecido de una genuina poltica petrolera y, en general, de una poltica econmica integral. Ha reinado el facilismo y la improvisacin, lo cual ha determinado que la economa no est sustentada sobre bases
reales y que, por tanto, el crecimiento experimentado haya estado inducido
esencialmente por factores externos y no por la movilizacin de los recursos
nacionales. No nos hemos percatado de que se ha estado, consciente o inconscientemente, liquidando en forma alegre un activo agotable; de que hemos
sido cmplices de la exaccin irrecuperable de nuestros recursos naturales y de
que no se ha logrado capitalizar el ingreso petrolero.
280
Han transcurrido ms de setenta aos de la explotacin comercial del petrleo,

y no se ha obtenido una economa integrada, diversificada, estable, soberana.
Tenemos, en cambio, una economa alienada, desintegrada, vulnerable, dependiente, donde unos pocos se han beneficiado de los proventos del petrleo,
originndose una desigual distribucin del ingreso nacional.
Si de verdad deseamos evitar que la economa venezolana contine atada a los
vaivenes del mercado internacional del petrleo y, por tanto, que Venezuela no
siga dependiendo en forma absoluta de ese producto, no basta con simples reajustes en la economa, ni ser suficiente estabilizar el mercado petrolero y aumentar los precios de esa materia prima, sino ser necesario provocar cambios de
fondo y de forma en la orientacin general de desarrollo que requiere el pas.
La coyuntura petrolera y sus incidencias
La reciente coyuntura petrolera internacional y sus drsticos efectos sobre la
economa nacional, corrobora una vez ms la extrema vulnerabilidad y dependencia de nuestra economa. Con el agravante de que en esta ocasin, la poltica planificada y aplicada por el directorio de Pdvsa y del Ministerio de Energa
y Minas, se fundament en la presuncin de compensar el descenso de los
precios con incrementos de produccin y, por supuesto, de exportacin, enfatizndose que, a toda costa, se mantendran los planes de expansin de
Pdvsa. Estrategia esta que, en nuestro criterio, contribuy con hacer ms crtica la situacin econmica y social del pas, impidiendo como en efecto ha
ocurrido la conveniente recuperacin nacional y, por otra parte, con debilitar
a la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo. En torno a este particular, conviene observar la evolucin de lo ocurrido durante el ao 1998 y las
graves incidencias para la sociedad venezolana, originada por la poltica a
ultranza expansionista de Petrleos de Venezuela, S.A.
El descenso de los precios del petrleo se produjo desde finales de 1997 y
prevaleci durante 1998; y las perspectivas para 1999 no son nada halageas.
Para el mes de marzo de ese ao, el precio promedio de la cesta venezolana se
ubic en US$ 11,44, muy inferior al proyectado en la Ley de Presupuesto de
1998, en la que se estim en US$ 15,50, as como al obtenido en 1997,
cuando se ubic en US$ 16,31, todo lo cual gener una brecha significativa de
ingresos fiscales, con fuertes repercusiones en la gestin financiera del gobierno
central. En efecto, los ingresos derivados por concepto de las exportaciones
petroleras, para el gobierno central (gestin financiera) se redujeron de 1.899
millones de bolvares en el cuarto trimestre de 1997 a 996 millones de bolva-
281
GASTN PARRA LUZARDO
res en el primer trimestre de 1998, lo que equivali a una disminucin porcentual de 47,6 por ciento. Las reservas monetarias internacionales disminuyeron
en 2.022 millones de dlares. La evolucin del mercado de capitales tambin
se vio adversamente afectada.
En lo referente al comportamiento del PIB, el Banco Central de Venezuela
seal que, al comparar las estimaciones del crecimiento del PIB, del cuarto
trimestre de 1997, con los resultados del producto en el primer trimestre de
1998, ...se observa una cada generalizada (actividad petrolera y resto de la
economa) del producto de 4,7 por ciento93. Ante la persistente tendencia de
la cada de los precios del petrleo, el gobierno nacional consider conveniente
reestimar los ingresos petroleros contemplados en la Ley de Presupuesto de
1998 y, al efecto, acord ajustar el precio promedio de realizacin del petrleo
de US$ 15,50 a US$ 14 por barril.
En el mes de febrero de 1998, el titular del Ministerio de Hacienda, Freddy
Rojas Parra, en cadena nacional, precis las medidas que se aplicaran frente a
la coyuntura petrolera. En verdad, la gestin fiscal fue afectada por la contraccin de los ingresos ordinarios provenientes del petrleo, de tal forma que el
gobierno se vio obligado a reajustar considerablemente los gastos.
No obstante, las condiciones macroeconmicas adversas por las cuales atravesaba el pas, originadas por el derrumbe de los precios del petrleo, el directorio de Pdvsa y el Ministerio de Energa y Minas defendan la tesis de mantener,
a cualquier precio, la poltica de expansin de la corporacin estatal y continuar con la sobreproduccin petrolera.
Aferrados a esa posicin se negaban a considerar la posibilidad de aceptar acuerdos en la OPEP para adoptar medidas conducentes a la reduccin de la produccin de petrleo, con la finalidad de disminuir la oferta y, con ello, tratar
de estabilizar el mercado petrolero internacional. As, por ejemplo, los estrategas de Pdvsa haban previsto para 1998 un incremento de la oferta de crudo
alrededor de 8 por ciento, respecto de 1997, cuando la realidad era otra. En
efecto, la oferta apenas fue de 0,8 por ciento. De igual manera, pese a los
hechos que ocurran durante el primer trimestre de 1998, el directorio de
Pdvsa abrigaba la decisin de continuar exportando petrleo en niveles elevados como tctica para conquistar mercados y hasta se subestim la funcin de
la OPEP. Todava, en el mes de febrero, el presidente de Pdvsa, ingeniero Luis
Giusti, sentenci: La produccin de crudo an aumentar en un 7 por ciento,
93.
Banco Central de Venezuela. Informe del Primer Trimestre de 1998, Caracas, junio de 1998.
Copia mimeografiada.
282
a 3,6 millones de barriles diarios en promedio para este ao94. Y para 2003 la
produccin y exportacin de petrleo, segn Pdvsa, se elevar a 5.964.000 b/d y
5.590.000 b/d, respectivamente.
De igual manera, fue anunciada por representantes de la poltica petrolera
oficial la conveniencia de compensar el descenso de los precios con aumento de
la exportacin, y hasta se lleg a decir que A Venezuela le conviene la baja de
precios95. Tales afirmaciones no contribuan con una pronta recuperacin de
los precios y, por supuesto, se corra el riesgo de que los ingresos que se percibiran por los volmenes de exportacin, multiplicados por el precio promedio, fuesen menores, con lo cual, no solamente se agudizaba la situacin fiscal
sino que se propenda a una mayor descapitalizacin productiva del pas. As,
por ejemplo, en el ao 1997, Venezuela, con un volumen de exportacin que
excedi en 301 mil b/d a los resultados de 1996, los ingresos disminuyeron
en alrededor de 307 millones de dlares, derivado de que los precios bajaron
de US$ 18,40 en 1996, a US$ 16,31 en 1997. Igual ocurri en el caso de
Mxico.
Sin embargo, aun con todos esos acontecimientos, los dirigentes oficiales de la
industria petrolera nacional no admitan las buenas razones que impulsaran
una correccin necesaria. Pero dado el reconocimiento de la situacin crtica
por la cual se atravesaba hasta el punto de que algunos organismos nacionales
solicitaron declarar el pas en emergencia, as como la permanente actitud de
algunas instituciones, como Fundapatria, y calificados analistas nacionales que
clamaban por una rectificacin de la poltica adoptada hasta los momentos por
la cpula gerencial de Pdvsa y el Ministerio de Energa y Minas, cobraron tal
fuerza que incidieron para que, al final, aun cuando de manera transitoria, el
sector oficial de la industria petrolera decidiera concurrir a la reunin celebrada en Riyadh, con la presencia de Arabia Saudita y Mxico, en la cual se lleg
al acuerdo de retirar del mercado 600 mil b/d. Das despus, en la conferencia
extraordinaria N 104 de la OPEP, celebrada en Viena, el 30 de marzo de
1998, se tom la decisin de reducir la oferta petrolera con efectividad desde el
01-04-98, en un milln 245 mil b/d, ms la contribucin de los pases no
OPEP, como Mxico, Omn y otros. Esta decisin arroj como resultado una
recuperacin moderada de los precios. Para Venezuela signific que el precio
promedio de la cesta petrolera pasara de US$ 11,44 en marzo del 98, a US$
12,14 en el mes de abril del mismo ao, para dar inicio a un nuevo descenso.
94.
95.

283
GASTN PARRA LUZARDO
Entre los diferentes factores que concurrieron para limitar, de manera permanente, la estabilizacin del mercado petrolero, corresponde, a la verdad de los
hechos, sealar que Venezuela, as como otros pases, no dio cabal cumplimiento
con las reducciones acordadas en la OPEP; y, adems, es preciso destacar que a
Venezuela, acorde con lo decidido en la conferencia OPEP N 103, llevada a
efecto en Jakarta, el 29 de noviembre de 1997, le corresponda producir 2 millones 583 mil b/d, y le fueron reconocidos, en la conferencia N 104, 3 millones
370 mil b/d, lo que significa un exceso de produccin, segn cifras oficiales, de
787 mil barriles diarios. A ello se sumaron declaraciones nada prudentes como
la de afirmar que la reduccin sera con base en el almacenamiento96. Esto incidi para que en los operadores internacionales se creara desconfianza e incredulidad en relacin con poner en prctica cabalmente las decisiones adoptadas.
Todos esos factores determinaron que se agudizara la crisis del petrleo en el
mercado internacional, originndose, para el caso de nuestro pas, que casi
todos los indicadores macroeconmicos arrojaran resultados desfavorables. En
ese sentido, durante el primer semestre del ao 1998, la balanza de pagos
cerr con un saldo global deficitario de US$ 225 millones; el valor de las
exportaciones descendi en el orden de 2 mil 700 millones de dlares, respecto del semestre previo; de igual forma, la cada del precio del petrleo signific
una desmejora de 17,2 por ciento en los trminos de intercambio; los ingresos
petroleros se redujeron alrededor de 44,9 por ciento, respecto del segundo
semestre de 1997. Y la gestin financiera del gobierno central cerr con un
dficit del 0,9 por ciento del PIB97.
Ante la severa disminucin del ingreso pblico, el Ejecutivo Nacional se vio en
la obligada necesidad de aplicar una nueva reestructuracin del presupuesto
fiscal, as como tambin disminuir los gastos de Pdvsa; y con el propsito de
generar nuevos ingresos, se realizaron reformas fiscales98, con la finalidad de
hacerlo viable financieramente. De la misma manera, se procedi a realizar un
segundo ajuste del precio promedio del petrleo, fijndolo en 13 dlares por
barril.
En referencia con la poltica monetaria y cambiaria, debe sealarse que entre
agosto y septiembre de 1998 se ejercieron serias presiones para que el Directorio
del Banco Central de Venezuela acordara incrementar los rendimientos de los
96.
97.
98.

Cfr. del Banco Central de Venezuela, Informe primer semestre de 1998, Caracas, copia
mimeografiada.
La generacin de ingresos se previ a travs de una mayor recaudacin aduanera, por ingresos
extraordinarios y por incremento de los dividendos provenientes de Pdvsa.
284
trminos de estabilizacin monetaria, y procediera a la devaluacin de la unidad

monetaria, que calculaban debera ubicarse entre 850 y 900 bolvares por dlar.
Afortunadamente, el Directorio del BCV, consciente de lo inconveniente de adoptar una medida de esa naturaleza, resisti a la campaa especulativa contra el bolvar y ratific el sistema de bandas cambiarias, manteniendo la amplitud de la
misma, pero redefiniendo la paridad central y la tasa de ajuste mensual.
Como hemos analizado, ante la real situacin del mercado petrolero internacional, la OPEP acord adoptar nuevos recortes de la produccin. Venezuela se
comprometi en la reunin de Amsterdam, a reducir su participacin en otros
125 mil barriles diarios. De igual forma, en la conferencia N 105 de la OPEP,
efectuada en Viena, el 24 de junio de 1998, acept una reduccin adicional de
400 mil b/d, con lo cual el recorte total alcanzara a 535 mil b/d, situndose
su produccin en 2.845.000 b/d, con efectividad desde el 01-07-98, que no
ha sido cumplido a cabalidad. Segn estadsticas de la OPEP, para noviembre
la produccin se ubic en 3.040.000 barriles diarios99, lo que equivale a un
exceso de produccin de 195 mil barriles diarios. Sin embargo, para finales de
1998, segn declaraciones del presidente de Pdvsa, ingeniero Luis Giusti, Faltan
125 mil barriles diarios para cumplir con el recorte acordado... y agreg que
Venezuela podra elevar su actual produccin de 2,97 millones de barriles a
3,4 millones de b/d, inmediatamente despus de que finalicen los acuerdos
de reduccin de produccin, a fines de junio de 1999100. Cuatro meses
antes haba anunciado que la produccin petrolera venezolana se situara en
3,9 millones de b/d, como promedio para 1998101. Declaraciones, en igual
sentido, emiti el Ministro de Energa y Minas, tratando de justificar el incumplimiento, debido a que la menor actividad de exploracin y produccin
de hidrocarburos haba provocado el despido de 8.000 trabajadores, desde
marzo a noviembre de 1998102. En ese mismo orden de ideas, Pdvsa, en comunicado de prensa, con el ttulo Por qu Pdvsa reduce sus operaciones en
taladros?, anunciaba: Hoy operamos con alrededor de 125 taladros, y por las
circunstancias descritas nos vemos en la obligacin de reducir la actividad de
stos a menos de la mitad... y ms adelante, se precisa que, como parte del
programa de reduccin de actividad, se contempla la desincorporacin de 74
taladros de perforacin y rehabilitacin...103.
99.
100.
101.
102.
103.
OPEP, Ob. cit.

Cfr. El Universal, Caracas, 14-07-98.
Webmaster@pdvsa.pdv.com. 12 agosto de 1998.
285
GASTN PARRA LUZARDO
A este respecto es de observar que la reduccin de la fuerza laboral ha sido

poltica permanente de la gerencia de Pdvsa; as como se constata que desde
1994, cuando el nmero de trabajadores de la corporacin en Venezuela, segn cifras de Pdvsa, era de 46 mil 928, disminuy en 44 mil 743, en 1997104,
mientras la produccin aument significativamente, al pasar de 2 millones
460 mil barriles diarios, a 3 millones 233 mil b/d, lo que evidencia una mayor
produccin media por trabajador. Igualmente conviene destacar que uno de
los objetivos de la reestructuracin organizacional de Petrleos de Venezuela,
vigente desde enero de 1998, tal cual es la prctica comn del ncleo empresarial transnacional, al proceder a la fusin de empresas, es el atinente a reducir
personal.
Todo ello induce a pensar que el haber tomado como bandera la reduccin de
la produccin petrolera, con la finalidad de justificar el despido de la fuerza de
trabajo, es un ardid al que recurre el directorio de la empresa estatal, con el
objeto de presionar sobre las distintas organizaciones polticas empresariales, y
hasta sindicales del pas105, para inducirlas a que solicitaran del Ejecutivo Nacional se restituyeran los niveles de produccin y de esa manera no cumplir
con las decisiones acordadas en la OPEP, en sus conferencias Nos. 104 y 105.
Con ello se contribuy, de igual manera, en crear el ambiente propicio para la
que la opinin pblica responsabilizara a la OPEP de la situacin crtica por la
cual atravesaba la economa venezolana, y lograr as un reconocimiento para la
cpula gerencial de Pdvsa, en cuanto a que tenan plena razn en aferrarse en la
posicin de mantener los planes de expansin de la industria.
104.
105.
Segn el Ministerio de Energa y Minas, PODE 1997, el nmero de trabajadores de la industria

petrolera, al considerar la media entre el personal a principio y fin de ao de las empresas
operadoras, pas de 39 mil 611 en 1994, a 36 mil 606 en 1997.
Candidatos presidenciales en la contienda electoral de 1998, como Irene Sez, Claudio Fermn,
Luis Alfaro Ucero, Miguel Rodrguez, Henrique Salas Rmer, coincidieron en la conveniencia de
aumentar la produccin petrolera. Vase El Globo, Caracas, 30-09-98 y 15-10-98 y Economa
Hoy, Caracas, 15-10-98. El presidente de Fedecmaras, ingeniero Francisco Natera, seal que
...nuestra poltica petrolera debe ser independiente y, en ese sentido, debemos reasumir el
programa de aumento de nuestra produccin y exportaciones. El Globo, Caracas, 12-09-98.
Luis Eduardo Pal, presidente de la Cmara Petrolera, afirm que: Hoy por hoy no entiendo
para qu sirve la OPEP. Hay que declarar un estado de emergencia nacional y expresar que no
podemos seguir tolerando los recortes que habamos prometido, para evitar que siga profundizndose
la crisis. Federico Ramrez Len, presidente de la CTV, declar que El gobierno debe realizar
planteamientos de la crisis fiscal en la OPEP... y abog por ...la necesidad de que no sigan
reduciendo los volmenes de produccin, por que eso sera un elemento que contribuira, de
manera determinante, a generar despidos y, algo ms, puede poner en peligro la estabilidad de
muchas empresas prestadoras de servicios a la industria petrolera. Panorama, Maracaibo,
13-09-98.
286
Producir ms petrleo... para qu?

La dirigencia de Pdvsa desarroll toda una ofensiva tendente a que el Estado
venezolano decidiera aumentar significativamente la produccin petrolera, incluso, sin tomar en cuenta los acuerdos de la OPEP. Sustentamos la tesis de
que en una poltica energtica integral, donde verdaderamente se vincule el
petrleo con la economa nacional, y le permita al pas alcanzar sus objetivos
para su transformacin en beneficio de las generaciones presentes y futuras, no
conviene propiciar aumentos injustificados en la produccin petrolera. Por el
contrario, la prudencia y el buen juicio aconsejan luchar por una poltica racional de conservacin de ese recurso natural agotable. Sera insensato estimular una guerra de precios en el seno de la OPEP, por unos barriles ms de
petrleo, lo cual, como hemos demostrado, incidira desfavorablemente en el
xito que pueda lograr la organizacin.
En nuestro criterio, por las razones antes expuestas, el Ejecutivo Nacional no
deber ceder ante las innumerables presiones, provenientes de la propia industria y de sectores fuera de ella, muy interesados en aumentar injustificadamente la produccin. No debe descartarse que el inters de ciertos sectores fuera
de la industria en ampliar la produccin, radique en la posibilidad de aumentar sus beneficios particulares, mediante negocios que se originan con el
crecimiento de la produccin petrolera.
Declinacin pronunciada y constante de los precios del
petrleo
Durante el segundo semestre de 1998, continuaron prevaleciendo en la evolucin del mercado petrolero internacional los factores coyunturales y estructurales de los cuales hemos hecho referencia. La sobreoferta petrolera precipit,
an ms, el desplome de los precios del petrleo, hasta el punto de que, durante el mes de junio, la cesta petrolera venezolana fue de US$ 9,80, recuperndose levemente, en el mes de julio, cuando se ubic en US$ 10,55, para iniciar
un nuevo descenso en el mes de agosto.
Toda la situacin adversa que se produjo en la actividad econmica venezolana,
originada por la persistencia de precios envilecidos, condujo de nuevo al
Ejecutivo Nacional a realizar dos ajustes adicionales al presupuesto del pas, y
a procurar ingresos mediante otras vas. De igual manera, se efectuaron nuevos
clculos para fijar el precio promedio por barril de petrleo que, en definitiva,
se estableci en US$ 11,50.
287
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La declinacin pronunciada y constante de los precios del petrleo venezolano

se agrav an ms durante los meses de octubre y noviembre, cuando alcanzaron cifras de 11,14 y 9,47 dlares, respectivamente; y para el 14 de diciembre
lleg a 7,50 dlares. En suma, el precio promedio del barril de petrleo para el
ao 1998, fue alrededor de US$ 10,63, inferior al ajustado por el gobierno y
Pdvsa, en la Ley de Presupuesto, cuando se estim en US$ 15,50, as como al
obtenido en 1986, cuando fue de US$ 12,82.
La cada de los precios del petrleo venezolano, en alrededor de 34 por ciento
respecto de los resultados de 1997, ha incidido desfavorablemente en el desenvolvimiento de la actividad econmica, que se vio seriamente afectada, estimndose que la contraccin del PIB ser de 0,7 por ciento, despus de haber crecido
en 5,9 por ciento en 1997. Debe sealarse que la actividad petrolera decreci en
el orden de 1 por ciento, y el resto de la economa en 0,8 por ciento.
En cuanto corresponde al sector externo, la balanza de pagos arroj un saldo
negativo de 3 mil 418 millones de dlares. El valor de las exportaciones FOB,
de bienes y servicios, disminuy en 5 mil 895 millones de dlares, al pasar de
25 mil 120 millones de dlares en 1997, a 19 mil 225 millones en 1998. De
igual forma, las finanzas pblicas fueron gravemente afectadas. Ciertamente la
gestin financiera del gobierno arroj un dficit estimado en 4,3 por ciento del
PIB106. Los ingresos petroleros disminuyeron, en comparacin con los estimados en el presupuesto nacional para 1998, con base en un precio promedio de
realizacin de US$ 15,5107 por barril y un volumen de exportacin de 3.320.000
b/d, en el orden de los 7 mil 178 millones de dlares. La cada de la relacin de
intercambio alcanz 27,3 por ciento y la transferencia neta de recursos al exterior, segn el informe preliminar de la Cepal, de 1998, fue de 5 mil 750
millones de dlares.
Asimismo, importa sealar que el ingreso real de la mayora de la poblacin
sufri fuerte desmejora, con efectos en el bienestar de la sociedad y en el resto
de las variables macroeconmicas del pas.
A juicio del presidente del BCV, doctor Antonio Casas Gonzlez, Las perspectivas para el ao 1999 indican que las condiciones financieras de los mercados
internacionales de capitales y menor crecimiento econmico que caracterizaron el acontecer mundial durante el presente ao, continuarn afectando adversamente la evolucin econmica, en particular, la de los pases en desarrollo
106.
107.
Cfr. Banco Central de Venezuela, Mensaje del Presidente, 1998. Copia mimeografiada.
Para 1998, segn el Ministerio de Energa y Minas, el precio promedio de realizacin fue de US$
10.63 (Economa Hoy, Caracas, 05-02-99) y el volumen exportado alcanz a 2.991.000 b/d.
Otros clculos sitan el precio promedio en US$ 10,76 y la exportacin en 3.100.000 b/d.
288
que muestran elevada dependencia de exportaciones de materias primas. La

evolucin mundial, sugerida por tales pronsticos, confirmara para Venezuela
un panorama poco alentador, en particular, en lo que al desenvolvimiento del
mercado petrolero internacional se refiere, previndose una prolongacin de la
situacin de sobreoferta que lo caracteriz este ao y, por tanto, un escenario
de precios bajos108.
Necesidad de cambios en la orientacin general de
desarrollo
Todo lo acontecido refleja, una vez ms, la carencia de una genuina estrategia
econmica por desarrollar en el pas, y que de existir sta debera tener como
propsito lograr que la produccin y distribucin de los bienes materiales y de
servicios satisfagan, realmente, las necesidades humanas. A ms de 22 aos de
la nacionalizacin petrolera, an se mantiene la dependencia y un alto grado
de vulnerabilidad orgnica de la sociedad venezolana; pese a que el artculo 3
de la Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los
Hidrocarburos reza que se deber Llevar al mximo el rendimiento econmico de la exportacin, en concordancia con los requerimientos del desarrollo
nacional; la conquista y conservacin de un mercado exterior estable, diversificado y suficiente; el apoyo al fomento de nuevas exportaciones de productos
venezolanos; la garanta del abastecimiento en trminos convenientes de insumos, equipos y dems elementos de produccin, as como tambin los bienes
esenciales de consumo que el pas requiera.
El desenvolvimiento de la economa venezolana durante el ao 1998 es otro
fiel testimonio de que basta que ocurra cualquier fluctuacin en el mercado
petrolero internacional para crear inestabilidad y desasosiego en la sociedad
venezolana. Si bien es correcto admitir que la mayora de las medidas adoptadas por el Ejecutivo Nacional, atinentes a la necesidad de ajustar sucesivamente el precio promedio de realizacin del petrleo y de instrumentar medidas
fiscales, con el fin de hacerle frente a la grave crisis econmica, fue la pertinente, fuerza reconocer que todo el conjunto de medidas adoptadas fue de carcter
cortoplacista; y que los tiempos actuales no justifican que los responsables
gubernamentales sean ...simples administradores de la austeridad109.
108.
109.
BCV. Documento citado.

Hctor Malav Mata. Contestacin al discurso de incorporacin de la doctora Sarah Orestes de Pareles
a la Academia Nacional de Ciencias Econmicas. Copia mimeografiada. Caracas, 02-12-1998.
289
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Si de verdad se desea evitar que nuestra economa no contine atada a los

vaivenes del mercado internacional del petrleo y, por tanto, que Venezuela no
siga dependiendo en forma casi absoluta de ese recurso natural no renovable,
no basta con simples reajustes en la economa, ser necesario provocar cambios
de fondo y de forma en la orientacin general de desarrollo que requiere el pas.
A propsito tambin de los ajustes, es preciso subrayar que el Ejecutivo Nacional tuvo la oportunidad, una vez ms, de ordenar una revisin de los exagerados costos operativos de Petrleos de Venezuela, con la finalidad de garantizar
que el Estado obtenga una justa participacin fiscal, cnsona con el empleo de
los factores que intervienen en la generacin de la renta petrolera.
En ese orden de ideas, el ministro de Hacienda, Luis Ral Matos Azcar, manifest que ...el aporte de Pdvsa es cada vez menor110, y al referirse especficamente al anlisis de los costos de la industria petrolera, declar que Algunas
de las empresas de la industria petrolera tienen costos de operacin artificialmente elevados, de manera de pagar menos impuestos sobre la renta111, por lo
cual, en juicio del ministro, proceda realizar una revisin de los ...gastos
operativos de la principal industria, en la bsqueda de un aumento en su contribucin al fisco112. Das despus, el presidente de Pdvsa, ingeniero Luis
Giusti, afirm: Nadie tiene por qu revisar la estructura de costos de Pdvsa...,
y agreg: Aqu no hay nadie de afuera revisando los gastos de Pdvsa ni de
ninguna de sus filiales113. La verdad es que durante el perodo del doctor
Rafael Caldera, el juicio emitido por el Presidente de la empresa estatal se
cumpli a cabalidad, demostrando con hechos que el Estado es Pdvsa. Ciertamente, la propuesta del seor Ministro, plena de razones y de elevada conveniencia para la nacin, no pas de la mera declaracin, la cual fue frustrada por
los barones del petrleo, quienes, para tratar de evitar nuevos intentos de esa
naturaleza, lograron en 1996 que se adoptara la decisin de eliminar la
Oficina de Fiscalizacin Tributaria Petrolera del Seniat, organismo, por cierto,
adscrito al Ministerio de Hacienda.
Otra de las medidas que han debido ser adoptadas en beneficio del pas, debi
ser la de proceder a una minuciosa revisin de la poltica de internacionalizacin petrolera, con el propsito de detectar por qu no se han cumplido los
objetivos fijados por la propia dirigencia oficial de la industria petrolera vene-
110.
111.
112.
113.

Ibid., 14-12-1995.
290
zolana114, en el sentido de generar divisas para el pas, de contar con refineras

capaces de procesar los crudos pesados. Por el contrario, se ha intensificado la
produccin y exportacin de petrleo liviano y mediano, contrariando de esa
forma expresas medidas de conservacin. Por qu no se ha procedido a vender aquellas refineras ubicadas en el exterior, que no son rentables? A qu
razones obedece la prctica de adquirir refineras con graves problemas financieros? De igual manera, es indispensable examinar a qu razones obedece que
Pdvsa venda a sus empresas en el exterior a precios inferiores a los del mercado, es decir, otorgando descuentos. Acaso para asegurar mercados a costa de
disminuir la percepcin unitaria por barril de crudo producido y procesado?
Es conveniente admitir que se contine con la prctica de envilecer el valor
del paquete de exportacin petrolera del pas? Cmo explicar, tal cual asevera
Juan Carlos Bou, gerente de Comercializacin de Pemex, que ...gracias a la
opacidad del mecanismo de fijacin de precios, Pdvsa ha colocado millones de
dlares fuera del alcance del fisco mediante descuentos difciles de detectar,
inclusive, por un experto?... Las cuentas de las subsidiarias en el exterior, se
afirma en la tesis doctoral presentada en la Universidad de Oxford por el experto mexicano, son auditadas individualmente por diferentes firmas de contadores pblicos, y a la que audita el balance consolidado de Pdvsa no tiene
acceso a los libros de esas subsidiarias, y slo recibe aportes que contienen los
nmeros de ingresos y costos, que han sido previamente filtrados y consolidados en otra parte115. De igual manera, importa indagar por qu los negocios
en el exterior arrojan una rentabilidad inferior a 2 por ciento respecto del valor
de las ventas generadas.
En suma, conforme con los estudios realizados en torno al proceso de internacionalizacin petrolera, se corrobora, en los hechos, que la misma no ha sido
conveniente para el pas y que, sin duda alguna, procede una exhaustiva revisin de los costos y de las inversiones realizadas por Pdvsa en el exterior, con el
objetivo de lograr una mayor participacin fiscal y, adems, es obligante provocar un cambio de la poltica de internacionalizacin petrolera, para que realmente se beneficie el pas.
Esta poltica de internacionalizacin petrolera que, entre otros aspectos, ha
provocado la posibilidad real de exportacin de demanda de fuerza de trabajo
114.
115.
Cfr. Gastn Parra Luzardo. De la nacionalizacin a la apertura petrolera. Derrumbe de una

esperanza. Captulo VII: La internacionalizacin petrolera. Publicaciones del CEELA, Maracaibo. EdiLUZ, tercera edicin, 1998.
Cfr. Ricardo Escalante, Telmo Almada y Marianela Palacios. Pdvsa vende petrleo con descuentos a sus filiales en el extranjero, El Nacional, Caracas, 17-11-1998.
291
GASTN PARRA LUZARDO
y de originar mayor valor agregado en el exterior, urge rectificarla mediante el

avance de la industrializacin de los hidrocarburos y, por ende, del resto de las
actividades econmicas, intensificando la diversificacin real de la economa
venezolana. Se requiere con urgencia de un desarrollo integral y equilibrado de
la estructura productiva del pas. El petrleo, conviene decirlo una vez ms,
debe integrarse internamente en la economa nacional. Pero es necesario convenir que la ...correccin de fondo slo es posible mediante la reestructuracin o reorganizacin de los motores del crecimiento econmico y los patrones
de acumulacin y consumo, as como a los estilos de vida y desarrollo116.
Evidentemente, de lo que se trata es de orientar la actividad petrolera nacional,
con el fin de impulsar la transformacin del proceso econmico y social; pero,
es incuestionable que para ello es necesario proceder a una rectificacin a fondo
de la poltica petrolera ejecutada hasta los momentos, que coadyuve con el
fortalecimiento de la genuina nacionalizacin petrolera y, sin duda alguna,
para lograr ese objetivo, es preciso procurar que a quienes se les d la responsabilidad de conducir la empresa estatal de petrleo crean en el pas y, por tanto,
en la nacionalizacin.
La estrategia econmica para Venezuela
Es innegable que existe la necesidad de provocar transformaciones profundas
en la forma de insercin con la economa mundial. Pero ello requiere de una
estrategia que surja soberanamente, no subordinada. La estrategia econmica
para Venezuela debe ser concebida para el presente y para el futuro; debe ser
de largo plazo, teniendo en cuenta, por supuesto, el mediano y corto plazo; no
puede circunscribirse a lo meramente coyuntural, inmediatista o convencional, dado que la crisis econmico-social del pas es de carcter estructural. Para
que la estrategia econmica de Venezuela pueda tener xito se requiere que la
misma est sustentada sobre bases firmes, en pleno conocimiento de la realidad nacional, que permita acometer las acciones apropiadas para la bsqueda
del genuino desarrollo integral, orgnico y sostenido en beneficio de la poblacin. Para desarrollar y aplicar una autntica estrategia econmica es de vital
importancia develar los problemas estructurales que caracterizan a la economa
venezolana. Estudiar, analizar e interpretar en su exacta dimensin los rasgos
estructurales de la economa, tales como la heterogeneidad estructural, la monopolizacin, la dependencia y vulnerabilidad, la desigual distribucin del
116.
D.F. Maza Zavala. Crisis y transformacin, copia mimeografiada, 1989.
292
ingreso, los desequilibrios sectoriales y regionales prevalecientes en el pas, conjuntamente con el contexto internacional, resulta indispensable para la aplicacin de polticas cnsonas con esa realidad tan compleja y plena de adversidades. Entender que ...el problema no es ms Estado o menos Estado, sino
mejor Estado, y el mercado no es fin en s mismo, sino medio para obtener
mejores metas sociales117, es de suma importancia, si es que de verdad se
desean los cambios necesarios para impulsar el desarrollo. Saber cmo y para
qu actuar, es fundamental. Sera un gravsimo error instrumentar, como realmente ocurre, una estrategia alejada de esa realidad; ello puede conducir hacia
resultados totalmente adversos a los objetivos prioritarios de una genuina estrategia econmica, social y poltica, como lo es el de satisfacer las necesidades
esenciales de la poblacin.
117.
Carlos Fuentes. Tres discursos para dos aldeas, Buenos Aires, FCE, 1a edicin, 1993, p. 99.
293
E
V
EL MARCOR FISCAL
PETROLERO
VENEZOLANO:
EVOLUCIN
Y PROPUESTAS
AMN
SPINASA
ENDRELL
RAMN ESPINASA VENDRELL
Tomado de la Coleccin FOROS 3, 1999, de la Revista BCV (pp. 259-303), correspondiente

al Segundo Encuentro Internacional de Economa, dedicado al tema de los Regmenes fiscales
en economas petroleras, editado por el Banco Central de Venezuela.
294
295
El sesgo contra la inversin petrolera que impone la actual relacin tributaria del
Estado con la industria petrolera, sirve de motivacin principal al presente ensayo.
Su contenido puede interpretarse como la continuacin, aunque desde una perspectiva terica y metodolgica diferente, de una amplia literatura que se ha dedicado al
tema de la participacin fiscal del Estado en la actividad petrolera.
El trabajo no esconde una intencin bastante ambiciosa: demostrar la inconveniencia del actual sistema fiscal aplicable a la actividad petrolera, principalmente bajo la forma de pagos de regala e impuesto sobre la renta. Asimismo, se
orienta a poner de manifiesto los efectos desalentadores que el rgimen fiscal tiene
sobre la inversin en la industria petrolera venezolana, precisamente la que rene
las mayores ventajas comparativas y competitivas dentro de la estructura productiva domstica. Para acometer tal propsito, el autor presenta un lcido resumen
acerca de la forma como evolucion el rgimen fiscal venezolano durante casi siete
dcadas, tanto en los aos de presencia multinacional en la conduccin del negocio (1917-1976), como para todo el perodo posterior, que incluye el manejo por
la empresa petrolera nacionalizada y estatificada Pdvsa, entre 1976 y 1993, y
el tramo ms reciente en que vuelven a participar las empresas extranjeras en
coexistencia con la empresa pblica.
La constatacin emprica de la hiptesis principal presentada se adelanta con base
en el examen de un conjunto de indicadores relevantes ingreso petrolero, ingreso
fiscal petrolero (total y per cpita), empleo, acervo de capital, produccin y reservas
petroleras, variables que permiten poner en evidencia los cambios fundamentales
acontecidos en la industria petrolera venezolana, tanto en los perodos de mayor
impulso dinmico, como en los que hubo recada, todo lo cual prepara al lector para
recibir el mensaje principal: el de la necesidad de que se opere un cambio del rgimen fiscal, como medio de liberar el potencial de inversin que se encuentra actualmente reprimido. Particular mencin cabe hacer del importante nexo que se asoma
en el trabajo en relacin con el sesgo antiinversionista que presenta el sistema fiscal
vigente en Venezuela, durante los aos noventa, lo que contrasta con la considerable transferencia de recursos financieros al resto del mundo, que ha sido propiciada por las reducidas oportunidades de inversin existentes al interior de la economa venezolana.
Pese a su sencillez, el mtodo empleado para las demostraciones resulta manifiestamente consistente: de un lado, un set de indicadores y de variables representativas
que se exponen y manejan con el propsito de evidenciar el dinamismo alcanzado
por la industria petrolera, el rgimen fiscal imperante y, del otro, un esfuerzo de
comparacin con los regmenes fiscales pertinentes de otros pases que mantienen
una presencia petrolera destacada (Noruega, y una versin modificada de Inglaterra) e incluso, la comparacin con un sistema construido en el laboratorio.
296
Lo que sugiere la investigacin tiene que ver con la fijacin de un marco de referencia para la adopcin de una reforma tributaria petrolera que garantice un tratamiento fiscal neutral, progresivo, flexible y que no distorsione la estructura de costos
del sector petrolero. Una reforma tributaria que supere la anacrnica visin orientada a aumentar la participacin fiscal, que era mucho ms explicable y justificable
en un contexto en el que privaban prcticas anmalas por parte de las empresas
multinacionales, que dejaban en desventaja al Estado venezolano, a travs de la
manipulacin de precios de transferencia, y en el que era menos notorio el inters y
la competencia por atraer la inversin directa de las empresas multinacionales, por
parte de pases con recursos petroleros.
297
Es menester, ms que en ninguna otra ocasin, agradecer la iniciativa de la

Revista BCV de convocar a este foro sobre un tema, sin duda medular, en un
momento tan singular de la historia poltica y econmica venezolana.
El material que voy a presentar esta maana est dividido en tres partes. En la
primera parte haremos una descripcin de la evolucin del marco fiscal petrolero, sus fuerzas motrices ideolgicas y de cmo la evolucin del marco institucional fiscal condiciona el desempeo del sector, y aqu tomo prestado en trminos metodolgicos, dos elementos de la nueva economa institucional y, en
todo caso, de la muy vieja economa clsica.
Un primer elemento se refiere a lo que Douglass North afirma en su libro
Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico: La historia es importante no slo porque se puede aprender del pasado, sino tambin porque el
presente y el futuro estn conectados al pasado por obra de la continuidad de
las instituciones de una sociedad (North, 1993:7). Las instituciones que tenemos en el presente y que condicionan nuestras decisiones maana son fruto
de un largo proceso histrico. Esto es muy cierto en el caso petrolero venezolano, y slo entendiendo la evolucin histrica de nuestro marco fiscal se nos
har inteligible para modificarlo.
El otro elemento que tomamos prestado de la nueva economa institucional es
la relacin que hay entre ideologa, poltica econmica, desarrollo de instituciones y cmo el desarrollo de las instituciones condicionan el desempeo de
los sectores. Estas interacciones son evidentes en el caso del sector petrolero.
La segunda parte de la presentacin consistir en describir y analizar en forma
crtica el actual marco fiscal petrolero. Finalmente, probaremos, sobre una
muestra de la base de recursos venezolanos, diferentes sistemas fiscales para
extraer de all algunas conclusiones.
I. Evolucin del marco fiscal petrolero, sus fuerzas motrices
ideolgicas, y cmo condicion el desempeo del sector
1. Poltica petrolera de orientacin rentista
Bases ideolgicas
En la segunda, tercera y cuarta dcada de este siglo se fragua en Venezuela una
orientacin de poltica petrolera que se ha dado en llamar rentista. El susten-
298
to ideolgico de esta poltica petrolera tuvo tres pilares: el primero, la percepcin del inminente agotamiento de las reservas; el segundo, el carcter forneo
de la actividad petrolera, no slo que las empresas eran extranjeras sino que su
produccin se destinaba esencialmente a la exportacin; y el tercero, el carcter
de enclave de estas empresas, con muy bajo grado de integracin a la economa
nacional, muy atrasada, con capacidad de suplir muy pocos bienes y servicios
a esas empresas industriales con alto grado de desarrollo.
Es as como se plantea una poltica petrolera que no la sintetiza mejor otra frase
que la de sembrar el petrleo y consiste en obtener la mxima renta posible
del sector petrolero, para destinarla al desarrollo del sector no petrolero. ste
es el ttulo del famoso editorial de Arturo Uslar Pietri, en el diario Ahora, el 14
de julio de 1936, donde expresa: Es menester sacar la mayor renta de las
minas para invertirla totalmente en ayudas, facilidades y estmulos a la agricultura, la cra y las industrias nacionales. Que en lugar de ser el petrleo una
maldicin que haya de convertirnos en un pueblo parsito e intil, sea la afortunada coyuntura que permita con su sbita riqueza acelerar y fortificar la
evolucin productora del pueblo venezolano en condiciones excepcionales. El
fundamento de la siembra del petrleo es obtener la mxima renta, dado que
el petrleo es perecedero, va a durar poco tiempo, no est integrado, y es muy
poco el beneficio que en s mismo da al pas. Vamos a obtener del petrleo la
mxima renta para destinarla al desarrollo de la economa duradera, de la economa propiamente venezolana.
En cuanto a la percepcin de agotamiento de las reservas de petrleo, es necesario hacer dos referencias: la primera, es un artculo de Rmulo Betancourt en
el mismo diario Ahora en su columna Economa y Finanzas del 2 de febrero del
ao 1938, donde analiza la composicin de las importaciones y exportaciones
venezolanas, y destaca la necesidad de desarrollar lo que l llama las fuentes
raizales de la economa nacional, es decir, la economa no petrolera, y dice
literalmente: ya que el petrleo no durar mucho ms all de la prxima dcada. La segunda referencia, curiosamente un poco ms de diez aos despus, la
debemos al mismo Uslar, quien en el ao 1949 como parte de su coleccin de
ensayos De una a otra Venezuela, escribe un artculo con el sugestivo ttulo de:
Diez aos para salvarnos; ya no planteando el agotamiento, sino en referencia a un lineamiento de poltica del presidente Harry S. Truman en los Estados
Unidos, segn el cual se plantea que: es imprescindible el desarrollo de combustibles sintticos, ya no es que el petrleo se nos agota sino que otros combustibles lo van a sustituir. Arturo Uslar vuelve a clamar por la necesidad de
extraer rentas para el desarrollo de la economa no petrolera. El carcter de
299
enclave del sector, nadie lo dibuja mejor que Alberto Adriani, en su libro Labor
venezolanista, en un ensayo que se titula: Las crisis, los cambios y nosotros.
Es as cmo la percepcin de agotamiento del petrleo y la necesidad de extraer las mximas rentas, una vez definida la propiedad nacional del recurso,
desencadena en el pas una creciente presin rentista.
Los orgenes
En 1918 el petrleo se diferencia del resto de las minas cuando se dicta un
reglamento de la Ley de Minas especfico para hidrocarburos. Esta diferenciacin contina con la sancin de ocho leyes de hidrocarburos entre los aos
1920 y 1938, totalmente separadas de las leyes de Minas. Cada una de estas
leyes plantea una mayor reivindicacin rentista respecto a las anteriores, y
desarrolla una gran cantidad de impuestos especficos al petrleo, que a su
vez cambiaron en las distintas leyes. Las condiciones de los impuestos quedan fijadas en los contratos de concesin que se otorgan bajo cada una de
ellas, dando origen a una gran heterogeneidad en las condiciones fiscales e
institucionales.
La tregua: Ley de Hidrocarburos de 1943
Esta creciente presin rentista alimentada por la percepcin ideolgica, tiene
una tregua en el conjunto de acuerdos que se dan alrededor de la Ley de Hidrocarburos de 1943. En esta tregua, el Estado tena mucho que ganar, sobre
todo en trminos de soberana impositiva; las compaas tambin, porque sentan una presin creciente y un marco muy heterogneo. Es entonces, cuando
bajo el auspicio del gobierno norteamericano en pleno esfuerzo de guerra, se
llega a este conjunto de acuerdos donde ambas partes salen beneficiadas.
Para la nacin, los logros fundamentales desde nuestra perspectiva son los siguientes: por un lado, el reconocimiento de la soberana impositiva, especialmente en los impuestos aduaneros. Las compaas se haban negado exitosamente a no pagar impuestos aduaneros, dado que estaban exoneradas de ellos
contractualmente. Este conflicto haba llegado a la corte, la cual haba dictaminado a favor de las compaas. Pero ms importante, visto en perspectiva
histrica, es que quedan sujetas al pago de impuesto sobre la renta. El pago de
este impuesto no va a ser disputado ni fijado contractualmente, sino que ser
soberanamente fijado por el Estado venezolano. La primera Ley de Impuesto
sobre la Renta es del ao 1942, y en ella se establece, en principio, una tasa de
300
12 por ciento de impuesto para despus equipararse, en el ao 1945, al impuesto sobre la renta norteamericano de 28 por ciento.
Asimismo, aumenta la base de regala a 1/6 del producto petrolero, con lo cual
se homologan hacia arriba, llegando al nivel ms alto que se pagaba en Estados
Unidos. La suma de la regala, ms el ISLR y el resto de los impuestos menores
significan una participacin cercana a 50 por ciento, objetivo explcito de la
exposicin de motivos de la Ley de 1943. Esta participacin se hizo ley en la
reforma del Impuesto sobre la Renta de 1948, dando pie al mundialmente
famoso 50:50.
Este nivel de participacin en las ganancias operacionales alcanzado en Venezuela, fue propagado y estimulado internacionalmente por las propias compaas petroleras, arguyendo un grado de equidad, en un esfuerzo por congelarlo internacionalmente y detener la presin rentista en los principales pases
exportadores.
El Estado tambin gana, en el sentido en que se unifica el marco legal. La
heterogeneidad que ste tena hasta ese momento, es sustituida por un marco
nico, el contemplado en la Ley de 1943.
Finalmente, en un esfuerzo de industrializacin del pas se negocia con las
compaas la construccin de refineras para procesar el crudo venezolano dentro del territorio nacional. Esto dio inicio a la construccin del complejo refinador de Paraguan: las refineras de Cardn, de la Shell y la de Amuay y
Caripito, de la Creole. Hasta ese momento el crudo venezolano era esencialmente procesado en Aruba por la Creole y en Curazao por la Shell.
Qu ganaron las compaas con los acuerdos de 1943? Las compaas, por un
lado, ganaron un marco fiscal e institucional que ellas percibieron como rentable, claro y estable en el tiempo. Obtuvieron tambin de los acuerdos un
horizonte de inversin de largo plazo, pues se renovaron todas las concesiones
otorgadas hasta ese entonces, las cuales tenan diferentes perodos de duracin
por un lapso de cuarenta aos. Adicionalmente, se permiti la libertad de
exploracin superficial y se elimin el impuesto a la exploracin.
Ambas partes que buscaban la ms larga paz industrial, reconocen que con
una alianza tienen mucho que ganar y por ello se logra una base comn y
disposicin para llegar al acuerdo. Esto se evidencia en la siguiente cita tomada
de la exposicin de motivos de la Ley de 1943:
... revisin completa de la situacin... conforme a los principios y prcticas generalmente
admitidos en la industria; y que garantice el desarrollo de sta con toda la estabilidad y
301
fijeza..., dando a la nacin, la justa participacin que econmicamente le corresponde y

garantizando as... la ms larga paz industrial en el pas... equilibrando los intereses de la
nacin y los industriales.
Esta paz industrial se tradujo en la fase del ms violento desarrollo en el sector

petrolero venezolano, como se muestra en el grfico 1. La produccin pas de
alrededor de 500.000 barriles diarios, en el ao 1943, a ms de 2.500.000
barriles diarios (MMBD) en el ao 1958. Se inici en forma significativa el
procesamiento de petrleo en Paraguan en las refineras de Cardn y Amuay,
las cuales acaban de cumplir hace poco 50 aos. Estas refineras se construyeron a finales de los cuarenta y empezaron a procesar volmenes muy importantes a lo largo de la dcada de los cincuenta, como lo muestra el grfico 1.
Grfico 1
Produccin y refinacin: 1917-1958
MBD
3,0 M
2,5
Produccin
2,0
1,5
1,0
0,5
Refinacin
1958
1956
1953
1950
1947
1944
1941
1938
1935
1932
1929
1926
1923
1920
1917
0,0
Aos
Esta expansin de la actividad petrolera, con reglas claras y estables y un horizonte de inversin de largo plazo, se tradujo en crecimiento del empleo en el
sector, pasando alrededor de 20.000 empleados, a ms de 40.000 empleados,
como se muestra en el grfico 2. El mximo entre los aos 1945 y 1950 refleja
la construccin de las refineras, pero despus se estabiliza alrededor de 43.000
empleados, ms de los que tiene hoy el sector petrolero venezolano, en un pas
que tena un tercio de la poblacin actual.
302
Grfico 2
Empleo directo
60
Miles de empleados
50
40
30
20
10
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
Aos
Al mismo tiempo, el acervo fsico de capital prcticamente se quintuplica,

exhibiendo tasas de acumulacin de capital muy importantes entre 3 por ciento y 12 por ciento, como muestra el grfico 31.
Grfico 3
Acervo de capital
%
21
16
18
14
Tasa de acumulacin
12
15
12
10
8
6
3
1.
1957
1955
1953
Aos
1949
1947
1945
1943
1941
1939
1937
1935
1951
Acervo de capital
0
-3
El acervo fsico de capital, en este caso, fue medido de acuerdo con la tcnica que en su momento
desarrollaron Asdrbal Baptista y Bernard Mommer.
303
Todas las partes se beneficiaron del acuerdo. Crecieron significativamente las

reservas probadas del pas, llegando alrededor de 15.000 millones de barriles,
con un horizonte de produccin de ms de 15 aos. El fisco se benefici en la
medida en que el ingreso fiscal petrolero medido en dlares de hoy, pas de
alrededor de 500 millones de dlares a ms de 4.500 millones de dlares en el
ao 1957. Ambas tendencias, tanto en reservas como en el ingreso fiscal petrolero, pueden ser apreciadas en los grficos 4 y 5.
Grfico 4
Reservas
90
MMBD
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
Reservas/Produccin
10
10
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1944
Reservas
Aos
MMM$98
5,0
Grfico 5
Ingreso fiscal petrolero
4,5
Rentas ocasionales
4,0
3,5
3,0
ISRL
2,5
Otros impuestos
2,0
1,5
Regala
0,5
1958
1956
1954
1952
Aos
1950
1948
1946
1944
1942
1940
1938
0,0
1936
304
En trminos per cpita, la renta no hace otra cosa que crecer llegando a 500
dlares por habitante de hoy. La participacin flucta con los precios; visto
desde la perspectiva histrica, los precios de ese momento estaban en dlares
de hoy entre 10 y 12 dlares, aproximadamente. Esta evolucin del ingreso
fiscal petrolero per cpita y del ingreso fiscal petrolero por barril puede apreciarse en los grficos 6 y 7.
Grfico 6
Ingreso fiscal petrolero per cpita
$98/hab
1 . 800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
1958
1956
1954
1952
Aos
1950
1948
1946
1944
1942
1940
1938
1936
200
Grfico 7
14
$98/BI
12
10
Precio
8
6
4
2
Aos
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1944
1942
1940
1938
Ingreso fiscal por barril

1936
305
La participacin fiscal en las ganancias operacionales se muestra en el grfico 8,

y a partir de 1943 oscila alrededor de 50 por ciento, el fifty-fifty. Se indican sus
diferentes componentes: regala, otros impuestos y la brecha grande que va a ir
abriendo el impuesto sobre la renta, el cual se ir transformando con el tiempo
en el gran instrumento recaudador del Estado. El llamado fifty-fifty significaba
mitad para el Estado propietario, mitad para las compaas operadoras. Los
ingresos ocasionales comprenden las concesiones de 1957 y 1958 y las que se
dieron con la renovacin de la ley.
Grfico 8
Distribucin de las ganancias
100
% Utilidad neta
90
80
70
Ingresos ocasionales
60
Otros impuestos
50
ISLR
40
30
20
Regala
10
1957
1954
1951
1948
1945
1942
1939
1936
Aos
Fin de la tregua
La tregua alrededor de la Ley de 1943 lleg a su final con un conjunto de
desarrollos que se dan a partir del ao 1958. El primero es el Decreto Edgar
Sanabria, que rompe el molde del fifty-fifty, arguyendo que la regala no deba
formar parte de tal acuerdo. Se aumenta el impuesto sobre la renta para el
sector petrolero que pasa de 28,5 a 47,5 por ciento, alterando la distribucin,
la cual pasa a ser de 60:40. ste es un efecto de demostracin internacional
muy importante; el fifty-fifty haba sido el molde que las compaas haban
pretendido congelar y perpetuar.
306
Tambin dentro de los desarrollos importantes est la poltica de no ms concesiones de Prez Alfonzo, en el gobierno de Rmulo Betancourt, que signific
no slo no dar nuevas concesiones sino quizs, ms importante, no renovar a
mitad de perodo como estaba contemplado, las otorgadas en 1943. Esto
significaba que irremisiblemente habra reversin en el ao 1983 y se acotaba en el tiempo el horizonte de inversin del capital petrolero transnacional
en Venezuela.
Finalmente, est la creacin de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) en el ao 1960, la cual va a permitir coordinar polticas entre
los pases propietarios, para aumentar la renta. Se rompe el dique que contena
esta presin. El dique que constituy la Ley de 1943, y a lo largo de los 60, va
aumentando esta presin.
Los 60: nacionalismo y creciente presin fiscal
Por un lado, se plantea abiertamente el control nacional de la produccin,
reflejado en la creacin de la Corporacin Venezolana del Petrleo (CVP) en el
ao 1960, y por otro lado se reforma la Ley de Hidrocarburos en 1967, la cual
le permite a la CVP realizar contratos de servicio y constituir empresas mixtas.
Muy importante en el contexto mundial es la Resolucin XVI.90 de la OPEP,
documento comn de poltica petrolera y, quizs, su ms significativo desarrollo poltico a lo largo de los 60. Este documento tiene como primer punto
plantearse el control nacional de la produccin, esencialmente a travs de empresas nacionales estatales.
En el plano fiscal, existe ya mayor participacin, reflejada en un aumento de la
tasa del impuesto sobre la renta de 47,5 por ciento a 52 por ciento en 1967 y
a 60 por ciento en 1970; y en la introduccin de los precios de referencia fiscal
de manera coordinada con el resto de los pases de la OPEP, que despus se
llamara valor fiscal de exportacin (VFE), negociados entre las compaas y el
Ejecutivo hasta el ao 1970.
Los 70: nacionalizacin y maximizacin de la renta
Con el control de la produccin en el ltimo trimestre del ao 1973 se llega a
la nacionalizacin de facto. Para apropiarse del aumento de la renta el Estado
aumenta la tasa de ISLR a 67,7 por ciento que es la tasa vigente en el ao
1978. Antes, haba fijado el valor fiscal de exportacin a partir del ao 1970,
307
ya no negociando con las compaas sino unilateralmente, llegando hasta un

mximo de 26 por ciento en 1982. Como prembulo de la Ley que Reserva al
Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos en 1975 tenemos las
leyes de Reserva del Gas y del Mercado Interno de los aos 1971 y 1973,
respectivamente.
Una vez nacionalizada la industria se reduce y vamos a ver cmo se traduce
eso en trminos porcentuales la presin fiscal sobre la industria nacionalizada
para otorgarle respiro financiero. En un paso inicial, se crea con la Ley de
Nacionalizacin el aporte legal, apartado que se hace a las exportaciones para
financiar las inversiones de Pdvsa, y despus, a lo largo de los aos 80, puntualmente mediante la modificacin de los precios de referencia para la regala
y el valor fiscal de exportacin para el impuesto sobre la renta, lo cual permite
en forma discrecional regular el flujo financiero de Pdvsa.
Estos desarrollos pueden ser seguidos bajo el anlisis utilizado anteriormente.
En el grfico 9 se observa la creciente presin fiscal: 60-40, hasta el ao 1967;
para luego dispararse esta presin en contra de las compaas en Venezuela y
en el resto de los pases de la OPEP. Se pasa de una participacin efectiva de
alrededor de 65 por ciento a ms de 95 por ciento y la gran palanca para
hacerlo es el aumento del impuesto sobre la renta, no slo a travs del aumento
de la tasa, sino la mayor tasa de ISLR apalancada en el precio de referencia
fiscal.
Grfico 9
100
% Utilidad neta
90
80
Otros
impuestos
70
60
ISLR
50
40
30
Regala
20
10
1975
1972
1969
1966
1963
Aos
1960
1957
1954
1951
1948
1945
1942
1939
1936
308
En el grfico 10 se muestra la dinmica de la participacin fiscal por barril

hasta la primera escalada. Ante precios que caan a lo largo de los 60, los pases
de la OPEP, y ste es el caso de Venezuela, logran defender su participacin
fiscal y se da una reduccin de mrgenes desestimulando la inversin en el
negocio, hasta que por fin, se logra maximizar la renta. En el grfico 11 se
muestra la renta en trminos absolutos, y se aprecia la escalada de los aos
1973 y 1974, la cual lleg en dlares de hoy, a 18.000 millones de dlares de
ingreso fiscal petrolero. En trminos del ingreso fiscal petrolero per cpita, ms
que se cuadruplic, como lo muestra el grfico 12.
Grfico 10
$98/BI
25
20
15
10
Precio
Aos
25
MMM$98
Grfico 11
20
15
Rentas ocasionales
10
ISLR
Otros impuestos
1975
1972
1969
1966
1963
1957
1951
1948
1945
1942
1939
1954
Aos
1960
Regala
1975
1972
1968
1964
1960
1956
1952
1948
1944
1940
1936
Ingreso fiscal por barril
1936
309
Grfico 12
$98/hab
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
1975
1972
1969
1966
1963
Aos
1960
1957
1954
1951
1948
1945
1942
1936
1939
200
Los resultados de esta presin fiscal sobre el sector petrolero llevan a una contraccin de la industria. Se diezma la industria, el empleo directo de sta se
reduce de 46.000 a 23.000 empleados, como se muestra en el grfico 13. Ms
importante an, hay una contraccin del acervo de capital del sector, se deja de
invertir a partir de 1958, dado que habr reversin en el 83. En estas circunstancias, para qu invertir? Una creciente presin fiscal desestimula la inversin en
el negocio petrolero venezolano y hay tasas de acumulacin (ledas contra el eje
derecho del grfico 14) negativas, y una reduccin del acervo de capital neto.
Grfico 13
Empleo directo
Miles de empleados
60
50
40
30
20
Aos
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1925
1930
10
310
Grfico 14
Acervo de capital
16
MMMM Bs. 98
%
21
14
18
12
15
12
10
Tasa de acumulacin
9
6
Acervo
1975
1971
1967
1963
1959
1955
1951
1947
1943
1939
1935
0
-3
Aos
En qu se traduce esto? Se desacelera el crecimiento de la produccin, las

compaas hacen una explotacin muy intensiva de los yacimientos con mnima inversin. El colapso de la produccin, en la dcada de los 70, se traduce
en una baja desde el mximo histrico de 3.7 MMBD, hasta 2,4 MMBD para
el momento de la nacionalizacin, y es consecuencia de la falta de inversin a lo
largo de la dcada de los 60. Estos resultados se muestran en el grfico 15.
Grfico 15
Produccin y refinacin
MMBD
4,0
3,5
3,0
2,5
Produccin
2,0
1,5
1,0
Refinacin
0,5
0,0
1917
1936
1955
Aos
1974
311
La inversin en exploracin se reduce y las reservas probadas caen hasta 10.000

millones de barriles; en trminos de la relacin reservas-produccin, sta se
acerca a 10 aos, como lo muestra el grfico 16. ste fue un fenmeno muy
importante en trminos ideolgicos. Quienes nos incorporamos a nuestra vida
profesional a lo largo de los 60, lo recordamos muy claramente. La idea dominante era que definitivamente se acababa el petrleo en Venezuela y que haba
que hacer el trnsito hacia la Venezuela pospetrolera, lo cual era inminente.
Los grandes desarrollos de Guayana deban ser las fuentes de ingreso estatal
que sustituiran al petrleo, cuyo agotamiento era prximo. La profeca se haba hecho realidad.
Grfico 16
Reservas
MMBD
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
Reservas/
20
10
20
10
Reservas
1974
1971
1968
1965
1962
1959
1956
1953
1950
1947
1944
Aos
Los 80: colapso de la renta y agotamiento del modelo

En los 80 colapsa la renta y definitivamente se agota este modelo. Por un lado,
la reduccin de la produccin como resultado de la poltica de la defensa de
precios entre 1980 y 1985 y, por otro, la reduccin de la renta por barril para
no seguir perdiendo mercados en la poltica que se llam the net back del ao
1986, provocan el colapso de la renta al caer simultneamente volmenes y
precios. Este comportamiento se aprecia en el grfico 17.
312
Grfico 17
Produccin e ingreso fiscal per cpita
$98/hab
MMBD
4,0
1.600
3,5
1.400
3,0
1.200
2,5
1.000
Produccin
2,0
800
1,5
600
1,0
0,5
000.5
1986
1981
1976
1971
1966
1961
1956
1951
1946
0
1941
1936
400
Aos
Qu fue lo que hicimos? Seguir reduciendo la produccin, en esta ocasin

como resultado de un diseo de poltica petrolera y no por colapso de potencial. Para mediados de los 80, Venezuela produjo la mitad del petrleo que
produca en 1970. De una produccin de 3,7 MMBD en 1970 se pasa a
alrededor de 1,7 MMBD, menos de la mitad, en 1985, regresando as a la
produccin de petrleo que tenamos a principios de los aos 50. Por defender
niveles de renta que simplemente el mercado no soport, hubo una reaccin
del mercado petrolero y energtico mundial; por un lado, respondiendo a estos niveles de precios se contrae la demanda y, por el lado de la oferta, se
estimulan fuentes alternas de energa y de petrleo.
La OPEP, que produca 32 MMBD, lleg a producir en 1985 menos de 16
MMBD. Al caer los precios y reducirse los volmenes, Venezuela regresa a
mediados de los 80 al nivel de renta per cpita que tena a principios de los 50,
como se observa en el grfico 17.
2. Poltica petrolera de orientacin productiva
A partir de este momento se inicia la construccin de un nuevo rumbo de la
poltica petrolera que apenas se est fraguando. Esto se inici en trminos
histricos, hace apenas 10 aos, y es una poltica petrolera que es fruto actualmente de debate, pero cuya orientacin esencialmente se ha mantenido. Se
trata de una poltica petrolera que se ha dado en llamar de orientacin pro-
313
ductiva y aqu, porque la historia es precisamente demasiado reciente, es difcil hacer referencias a nombres especficos.
Quiero aprovechar este foro para reconocer los aportes que en el entendimiento de este proceso han hecho Bernard Mommer y Asdrbal Baptista, en el
sentido que se ha producido un nuevo marco epistemolgico en trminos de
entender la relacin del petrleo con la economa venezolana. El marco para el
entendimiento de esa relacin ha dado pie a interpretaciones y a diseos de
polticas de este tipo.
Bases ideolgicas
La sustentacin ideolgica de la nueva orientacin de poltica ha consistido,
simplemente, en revertir los pilares sobre los cuales se sustent la poltica petrolera de orientacin rentista. Por un lado, de la percepcin de escasez hemos
pasado a la constatacin objetiva de la abundancia de reservas de petrleo. Las
reservas de petrleo de Venezuela, hoy en da, son ms de 75.000 MMB. Si se
aplica un factor de explotacin geolgicamente aceptado de 7 por ciento, Venezuela podra estar produciendo hoy, tcnicamente, ms de 5.000 MMB al
ao. Si se multiplica 3,4 MMBD, que es nuestra produccin actual, por 365,
eso da poco ms de mil. Venezuela tcnicamente est produciendo 1/5 del
petrleo que poda producir con sus reservas probadas, y stas no incorporan
las reservas recuperables de la faja del Orinoco.
Si se aplica al billn mtrico, 1 x 1012 de barriles que contiene in situ la faja, un
factor de recuperacin de 22 por ciento, eso da reservas recuperables que no
forman parte de los anteriores 75.000 MMB, de 230.000 MMB. Al incorporar la faja del Orinoco, las reservas estn en ms de 300.000 MMB, las cuales
haran de Venezuela el pas con ms grandes reservas en el mundo, teniendo
seis veces las reservas mexicanas y 15 veces las reservas norteamericanas, que
estn en el orden de 20.000 millones de barriles.
El otro pilar que se revierte es el carcter forneo de las empresas y los mercados. La industria pasa de ser una industria fornea, orientada a la exportacin,
a una industria de carcter nacional que en el presente est en el podio de las
industrias petroleras en el mundo, puesta ah por venezolanos. Los venezolanos hemos hecho de Pdvsa, y eso no me toca a m analizarlo sino simplemente
puntualizarlo, una empresa de primer orden en lo nacional e internacional.
Finalmente, el tercer pilar que se revierte es el que se refiere al grado de integracin de la industria petrolera al pas y el grado de desarrollo nacional mismo.
314
El sector petrolero est hoy tan o ms integrado que el promedio del sector
manufacturero, y hay toda una red de industrias y compaas, de ingeniera en
particular, integradas a esta actividad productiva.
La reversin de los pilares ha dado un espacio para reorientar la poltica petrolera. As como en el pasado maximizar la renta fue el norte de la poltica petrolera, aun a expensas de la actividad productiva, la nueva orientacin podra
sintetizarse en una frase: la actual orientacin de poltica consiste en adecuar la
renta privilegiando la actividad productiva, asegurar el mximo nivel de renta
por barril que garantice el desarrollo de la produccin de petrleo en el pas en
el largo plazo.
Los 90: expansin y apertura
Esta orientacin de poltica se ha materializado en hitos a lo largo de esta
dcada. Por un lado, est el anuncio de la materializacin del plan de expansin del sector, a partir del ao 1990. Desde el ao 1986 hasta 1990 se expandi la produccin haciendo uso de la capacidad que se haba mantenido cerrada, pero en 1990 se decide expandir la capacidad de produccin haciendo un
salto cuntico en las inversiones del sector bajo un plan que se ha estado materializando, siendo ste su noveno ao.
Otras caractersticas de la nueva orientacin de poltica son la reduccin de la
carga tributaria sobre el sector y la poltica de apertura. Un primer hito es la
reforma de la Ley de ISLR de 1991, cuando se reduce de 67,7 a 34 por ciento la
tasa de impuesto sobre la renta para los proyectos que se considera se encuentran
en el margen, tales como proyectos de asociacin en crudos extrapesados y gas
libre, el cual se llama gas costa afuera en la Ley de 1995. A partir del ao 1993
se elimina el valor fiscal de exportacin por ley, reduciendo la presin para darle
oxgeno financiero al sector petrolero, y a Pdvsa en particular.
Despus, est la apertura aguas arriba en el marco que ofrece el artculo 5 de
la Ley de Nacionalizacin. Esta apertura comprende las tres rondas de convenios
operacionales de los aos 1991, 1992 y 1997; las asociaciones estratgicas para
el desarrollo de los crudos extrapesados de la faja, aprobadas en dos tandas de dos
proyectos cada una en 1993 y 1997; y los Contratos de Exploracin a Riesgo,
que es lo que genricamente se llam La apertura de febrero de 1996.
Por ltimo, dentro de los hitos se encuentra una poltica de transferencia de
actividades no medulares. El sector petrolero ya no es ms un enclave que tiene
que generar todos los bienes y servicios; existen ahora muchos bienes y servicios
que pueden ser contratados: informtica, con Intesa; generacin de electricidad
315
con la planta generadora, cuya licitacin gan La Electricidad de Caracas en la

refinera de Cardn, junto con un sinnmero de servicios industriales.
Eso en qu se ha traducido? En aumento de produccin, como se muestra en
el grfico 18. La produccin se ha duplicado prcticamente en este perodo
para llegar a 3,4 MMBD, y se han adecuado las refineras para procesar una
cantidad incremental de crudo venezolano cada vez ms pesado y cido, incluidas las grandes inversiones que se hicieron en Amuay y Cardn. Se aumenta el empleo, como se observa en el grfico 19, llegando alrededor de 41.000
empleados directos y otro tanto en forma de contratados y empleados indirectos. Se observa un crecimiento muy importante del acervo de capital, ilustrado
en el grfico 20. ste prcticamente se triplica, pero como la base es cada vez
ms alta, las tasas de crecimiento son relativamente menores; se estima alrededor de 6 por ciento de crecimiento el acervo de capital del sector en estos
ltimos 10 aos. Se incrementan las reservas hasta 75.000 MMB y la relacin
de produccin/reservas probadas actual y en libros es de alrededor de 60 aos,
una tasa mucho mayor a la que nunca habamos tenido en el pasado, como
revela el grfico 21.
Grfico 18
Produccin y refinacin
MMBD
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
Produccin
1,5
1,0
Aos
1994
1987
1980
1973
1966
1952
1945
1938
1931
1924
1917
0,0
1959
Refinacin
0,5
316
Grfico 19
Empleo directo
Miles de empleados
60
50
40
30
20
10
1995
1988
1981
1974
1967
1960
1953
1946
1939
1925
1932
Aos
Grfico 20
Acervo de capital
16
%
21
MMMM Bs. 98
14
18
12
15
10
12
Tasa de acumulacin
1995
1990
1985
1980
Aos
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
Acervo
-3
Se alivia la presin fiscal del mximo que se tuvo en el perodo anterior, como
se desprende del grfico 22. Cuando las circunstancias econmicas exigen ingresos fiscales, la presin se vuelve a incrementar hasta alrededor de 90 por
ciento. En este momento se le da respiro financiero al sector petrolero, se desarrollan volmenes y a partir del ao 1996 se desarrolla una poltica de dividendos. En este ao 1998, la combinacin de regala, impuesto sobre la renta y
dividendo va a llegar prcticamente a 100 por ciento de las ganancias operacionales, como se observa en el grfico 23.
317
Grfico 21
Reservas
90
MMBD
90
80
80
Reservas/Produccin
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
1994
1989
1984
1979
1974
1969
1964
1959
1954
1949
1944
10
Reservas
Aos
Grfico 22
45
$98/BI
40
35
Precio
30
25
20
15
10
Aos
1996
1990
1978
1972
1966
1960
1954
1948
1942
1936
1984
Ingreso fiscal
por barril
318
Grfico 23
100
%
Dividendos
90
80
70
ISLR
60
50
Otros impuestos
40
30
Regala
20
10
1996
1990
1984
1978
1972
1966
1960
1954
1948
1942
1936
El crecimiento en volmenes a pesar de la baja de precios y la cada del ingreso

fiscal petrolero por barril, ha permitido mantener el nivel de dividendos con
fluctuaciones muy importantes y de esto hay todo un trabajo que se hizo para
la Revista del BCV, Foros, 11, 1998, Encuentro Nacional de Economa: La
Coyuntura Econmica 1998-1999, explicando en detalle dnde se piensa radica el origen de estas fluctuaciones. Esto es algo que, sin duda, el recin aprobado Fondo de Estabilizacin Macroeconmica, aprobado el viernes pasado,
debera contribuir a regularizar, pero el ingreso fiscal petrolero ha estado en el
orden de 7.000 millones de dlares; la cada de precios y de renta por barril ha
sido compensada con creces con el aumento de volmenes. Estos efectos se
observan en los grficos 24 y 25.
Quisiera para terminar esta primera parte de la presentacin, hacer una reflexin en otro mbito; ser una muy breve digresin. La cuenta corriente
venezolana acumulada desde 1946 hasta el ao 1998 es superavitaria en 44.000
millones de dlares. Hay una identidad macroeconmica que establece: el ahorro
interno debe ser, por definicin, igual al ahorro externo; de esta relacin se
infiere que la economa venezolana ha tenido exceso de ahorro. Una cuenta
corriente superavitaria quiere decir que el pas debe estar ahorrando en el exterior, lo cual resulta contraintuitivo porque se piensa que el problema del desarrollo est asociado a falta de recursos financieros para la inversin. Este ahorro
debera tener una contraparte en la cuenta de capital, pero cuando sta se
desagrega en los flujos de capital pblico y de capital privado, lo que se observa
es que en la cuenta de capital pblico ha habido, en ltima instancia, endeu-
319
Grfico 24
MMBD
25
20
15
Dividendos
10
ISLR
Rentas ocasionales
Otros
impuestos
1998
1990
1972
1966
1960
1954
1948
1942
1936
Aos
1984
Regala
1978
Grfico 25
1.800
$98/hab
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
1996
1990
1984
1978
1972
1966
1960
1954
1948
1936
1942
200
Aos
damiento neto del sector pblico en el exterior. Se concluye que ha habido

exceso de ahorro, no slo por el lado de la cuenta corriente sino por la entrada
de capitales por endeudamiento pblico. Esto da un total de 79.000 millones.
Estas relaciones se aprecian en el grfico 26.
320
Grfico 26
Cuenta corriente y cuenta de capital
MMM&98
15
Cta. de capital pblico

Total: 35 MMM$98
10
Cta. corriente
Total: 44 MMM$98
5
0
-5
-10
1996
1991
1986
1981
1976
1971
1966
1961
1956
1951
1946
-15
Aos
Dnde est la contraparte del supervit en cuenta corriente y el dficit en la

cuenta de capital pblico? En salida de capital privado. Mientras la economa
mantena cerrados sus sectores ms productivos a la inversin privada, el sector
petrolero y todos los sectores que son intensivos en energa, el sector privado
venezolano ahorraba en el exterior. La diferencia entre ambas cifras es la acumulacin de reservas a lo largo del perodo en trminos reales. Esto es sumamente importante en la discusin acerca de los beneficios de la apertura a la
inversin privada de los sectores que hasta este momento han estado reservados
a la inversin estatal. ste es un punto sobre el cual ha insistido Asdrbal
Baptista y simplemente aqu se corrobora. El sector privado venezolano, entre
otras razones, por tener cerrado a su inversin los sectores ms productivos de
la economa, ha decidido ahorrar en el exterior.
II. Descripcin y anlisis del marco fiscal petrolero actual
1. El marco fiscal petrolero actual
Qu nos deja la historia? Deja el siguiente marco fiscal: un pago de regala con
una grandsima heterogeneidad: 1/6 para Pdvsa, que es esencialmente el grueso de la produccin, despus 1 por ciento para los proyectos integrados de
crudos extrapesados hasta por 9 aos y 1/6 despus; regala variable hasta 1/6
en los convenios de exploracin a riesgo, donde todava no se est produciendo
321
comercialmente, en funcin de la rentabilidad; 1 por ciento en cinco de los

convenios operativos y reduccin del valor mercantil para el clculo de la regala para orimulsin.
En cuanto al impuesto sobre la renta: 67,7 por ciento en el grueso de la produccin, controlada por Pdvsa; 34 por ciento, como excepcin, para los proyectos integrados en asociacin de crudos extrapesados, gas costa afuera y orimulsin. Despus se tienen los impuestos extraordinarios especficos, el bono
de rentabilidad establecido en los Contratos de Exploracin a Riesgo hasta 50
por ciento de las ganancias netas despus de impuestos y los bonos que se
pagaron en las licitaciones de los convenios operativos. El marco fiscal, en sentido amplio, tambin lo conforma la poltica de dividendos de Pdvsa, la cual es
discrecional del Estado. Finalmente, los impuestos menores que nunca se han
borrado de la Ley de Hidrocarburos, los cuales estn fijados nominalmente en
bolvares, por un monto hoy en da despreciable.
Diversidad del sistema tributario petrolero
La evolucin del marco fiscal venezolano se ilustra en la figura 1. El sector
estaba constituido exclusivamente por Pdvsa en el ao 1976, teniendo 1/6 de
la produccin de regala; 67,7 por ciento de impuesto sobre la renta, y 20 por
ciento de valor fiscal de exportacin. En la medida en que se introducen los
convenios operativos, las operadoras pagan 34 por ciento. En 1993, el Congreso de la Repblica aprueba las primeras dos asociaciones estratgicas, presentando regala variable entre 1 por ciento y 16,67 por ciento, con impuesto
sobre la renta de 34 por ciento. El grado de complejidad del marco fiscal
aumenta con la adaptacin de ste a los proyectos de exploracin a riesgo aprobados en el ao 1996.
Qu es lo que se ha hecho con esas modificaciones? La consecuencia esquemtica de las reformas se ilustra en las figuras 2 y 3. En ellas, el anlisis pretende
ilustrar qu sucedera con las rentabilidades de las distintintas actividades del
sector petrolero si ellas fuesen consideradas de manera independiente para la
decisin de inversin.
La figura 2 es una curva tpicamente ricardiana, donde los proyectos se ordenan a lo largo del eje de las abscisas y su rentabilidad se expresa en el eje de las
ordenadas; los ubicados hacia la izquierda seran los proyectos muy rentables
aguas arriba, y en el extremo derecho estaran ubicadas las actividades aguas
abajo, es decir, transporte, refinacin y mercado interno, actividades que consideradas de manera independiente no tienen rentas excedentes.
322
Figura 1
Diversidad del sistema tributario petrolero
Nivel de complejidad
Asociaciones
estratgicas
Regala 1%-16
Apertura petrolera
PEG
Regala variable
ISRL 67,7%
Convenios operativos
34% Operadoras
67,7% Pdvsa
Pdvsa
Regala 1/8
ISRL 67,7%
VFE 20%
1976
1991
1996
1993
Figura 2
El marco fiscal petrolero venezolano
Tasa de
ganancia
Tasa de
impuesto
marginal
67%
34%
Aguas arriba
(exploracin y
produccin de
petrleo y gas)
Aguas abajo
(refinacin,
mercado interno)
323
Figura 3
El marco fiscal petrolero venezolano
Faja,
orimulsin,
gas
costa afuera
Tasa de
ganancia
Tasa de
impuesto
marginal
67%
34%
Proyectos
petroleros
El marco fiscal petrolero actual se ilustra en la figura 2. Cabe destacar que con
una tasa de 34 por ciento todos los proyectos representados sobre el eje de las
ordenadas en la figura 2 seran rentables. Qu es lo que sucede, una vez incorporada la tasa de impuesto marginal de 67 por ciento, la cual incluye la suma de la
tasa de impuesto sobre la renta de 67,7 por ciento, la regala y el aporte legal de
Pdvsa? En este caso, todos los proyectos mencionados anteriormente, cuya tasa
de rentabilidad sea menor que la mnima requerida con un impuesto marginal de
67 por ciento, incluidos los proyectos aguas abajo no integrados, muy rentables
bajo condiciones similares a las de otros sectores industriales, no se desarrollaran, considerados de manera independiente, en el pas.
Las reformas a la tasa de ISLR y las excepciones al pago de la regala introducen
una discontinuidad en la tasa de impuesto, como se ilustra en la figura 3. Qu
fue lo que se hizo? Qu han significado las diferentes reformas que se han
tenido a lo largo de los 90? Lo que ha ocurrido es la apertura de un diente en
el marco fiscal, se reduce la tasa de impuesto marginal discrecionalmente para
los proyectos de las asociaciones estratgicas y para los convenios operativos.
Discrecionalmente disminuye la carga tributaria, teniendo como resultado que
se desarrollen proyectos menos rentables que otros. Estos proyectos se ubican
en el rea sombreada anterior a los proyectos con tratamiento especial, y no se
desarrollaran aun cuando su tasa de ganancia antes del impuesto es mayor que
la de stos.
El anlisis evidencia la distorsin que produce el marco fiscal petrolero actual,
el cual hace que dentro del portafolio de actividades en el sector petrolero se
desarrollen proyectos menos rentables que otros. La asignacin de recursos
324
dentro del sector resulta ineficiente, la inversin no se realiza de acuerdo con

una cartera de proyectos ordenados en funcin de su rentabilidad.
2. Evaluacin del marco fiscal petrolero
La regala
En esta seccin se evalan crticamente los dos grandes componentes de la tributacin petrolera en Venezuela y, en particular, la que afecta a Pdvsa: la regala y el
impuesto sobre la renta. En primer lugar, la regala, no en funcin de las ganancias sino del ingreso y se cobra indistintamente de los beneficios. Es 1/6 del
ingreso. En la medida en que la regala cobra una fraccin de ingreso la participacin fiscal es proporcionalmente ms alta en los campos o proyectos con costos
ms altos. Este fenmeno se demuestra en la tabla 1, donde se tienen dos proyectos con un precio de 12, costos de 4 y 8 dlares, respectivamente. La participacin fiscal por regala es regresiva, se esperara que mientras la tasa de ganancia
fuese mayor, el impuesto aumentase; y en la medida en que la tasa de ganancia
fuese menor, la participacin marginal disminuyera. se no es el caso de la regala, como se ilustra en la columna de participacin fiscal de la tabla 1.
Tabla 1
Efecto de la regala sobre proyectos con costos diferentes
Proyecto 1
Proyecto 2
Precio
Costos
12
12
4
8
Regala 1/6
2
2
Ganancia
6
2
Part. fiscal
(por ciento)
25
50
La situacin es anloga tomando en cuenta la calidad de los crudos. En el caso

de crudos con los mismos costos de produccin, pero con diferente calidad y
por lo tanto, con diferente precio, paga ms regala marginalmente el crudo de
menor calidad, como se ilustra en la tabla 2.
Tabla 2
Efecto de la regala sobre proyectos con precios distintos
Precio
Proyecto 1
Proyecto 2
12
8
Costos
4
4
Regala 1/6
2
1,3
Ganancia
6
2,7
Part. fiscal
(por ciento)
25
33
325
En la medida en que la regala es independiente de la rentabilidad, tambin

acta como una barrera a la entrada; simplemente proyectos que son rentables
antes de regala dejan de serlo despus. En este caso, se estara invirtiendo en
otros sectores de la economa con rentabilidades menores que las de ste por la
existencia de una barrera a la entrada impuesta por la regala, como se ilustra
en la tabla 3.
Tabla 3
Efecto de la regala antes y despus del impuesto sobre la renta
Antes de regala
Despus de regala
Precio
12
12
Costos
11
11
Regala 1/6
2
Ganancia
1
-1
La regala, por otro lado, esto lo destac Bernard Mommer en su intervencin,

aumenta la volatilidad de los beneficios, se transfieren estrictamente los beneficios al productor, se descarga el Estado de los beneficios haciendo que el
coeficiente de variacin de las ganancias suba antes y despus de la regala,
como se indica en la tabla 4.
Tabla 4
Efecto de la regala sobre la volatilidad de los beneficios
Proyecto
Desviacin tpica
Promedio
Coeficiente de
variacin
Precio
Costos
12
6
12
50%
Ganancia
antes de
la regala
8
6
8
75%
Regala 1/6
2
1
2
Ganancia
despus de
la regala
6
5
6
50%
83%
Finalmente, la regala al no depender de las ganancias y al ser rgida, es muy

ineficiente para capturar renta cuando los precios se disparan. Por ejemplo, en
el caso ilustrado en la tabla 5, los precios se duplican y la participacin fiscal
por regala cae de 33 por ciento a 20 por ciento. Esto ocurre porque los costos
se van haciendo cada vez una fraccin menor de la regala, las ganancias estn
aumentando y la regala permanece fija como fraccin del precio.
326
Tabla 5
Comportamiento de la participacin fiscal ante la regala
Precio
Costos
12
24
6
6
Escenario 1
Escenario 2
Regala 1/6
2
4
Ganancia
4
14
Part. fiscal
(%)
33,3
20
En la medida en que el precio sube, la participacin fiscal tiende asintticamente a la tasa de regala porque el costo cada vez se hace una fraccin menor,
resultando, entonces, en un mecanismo muy regresivo como forma de participacin fiscal. Este fenmeno se ilustra en la figura 4.
Figura 4
Participacin fiscal y regala
Participacin
fiscal
PF2
PF1
16,6%
P2
P1
Las conclusiones en cuanto a que regala es una barrera a la entrada, y que resulta
distorsionante en trminos del desarrollo econmico de los proyectos, no se est
descubriendo ahora; de hecho, ya era evidente y est recogido en la exposicin de
motivos de la Ley de 1943, la cual refirindose a la regala plantea:
Se confiere al Ejecutivo Federal, la facultad de rebajar ese impuesto cuando el costo de
produccin no permita, con esa proporcin de 16 2/3 por ciento, la explotacin comercial
de la concesin, y el concesionario tendra entonces que suspender sus trabajos con perjuicio
para l y para el Estado, traducido este ltimo perjuicio en prdida o menoscabo de riqueza
porque ella habra de permanecer inexplotada en el subsuelo, en prdida de rentas para la
cesacin de los impuestos, y en la disminucin de empleos para la clase trabajadora.
Se reconoce explcitamente que la regala en el margen puede ser cero y que si

se quiere desarrollar los yacimientos hasta el punto donde son econmicamente viables, se le da al Ejecutivo Federal la facultad de reducir la renta, cuestin
327
que prcticamente nunca ha sucedido. La regala hoy, para cualquier propsito

de trabajo, es fija en 1/6 y condiciona la asignacin subptima de recursos al
interior del sector. La cita hace mencin a otro aspecto importante, el petrleo
en el subsuelo bien poco vale cuando expresa, menoscabo de riqueza porque
ella habra de permanecer inexplotada en el subsuelo.
El impuesto sobre la renta
El impuesto sobre la renta es una fraccin de las ganancias, siendo la tasa 67,7
por ciento para las actividades de hidrocarburos y 34 por ciento para el resto de
la economa. El impuesto sobre la renta reduce la discriminacin entre los yacimientos, en la medida en que se grava una fraccin de las ganancias, y no del
ingreso, como es el caso de la regala; la carga fiscal entre yacimientos de distinta
productividad (por costos o por calidad) es proporcionalmente la misma. En la
medida en que el tributo es proporcional a la ganancia, tiende a producirse
menos transferencia de riesgo por este concepto entre el Estado y el inversionista.
Sin embargo, y esto sucede con todos los impuestos a las ganancias, ellos tienden a castigar los proyectos intensivos en capital. En la medida en que las
inversiones para propsitos fiscales son descontadas a una tasa de depreciacin
contable, sin tomar en cuenta el costo de oportunidad del capital, los impuestos que gravan las ganancias discriminan los proyectos intensivos en capital, el
cual es precisamente el caso de los proyectos petroleros.
Si se supone una depreciacin lineal de 15 aos y aplica la depreciacin con
una tasa de descuento de 10 por ciento, tan slo se recupera en valor presente
neto por la va de los descuentos que le permita hacer el impuesto sobre la renta,
la mitad de la inversin realizada. Un ejemplo nos servir para ilustrar el punto
anterior. Supongamos dos proyectos de la misma calidad y con costos de produccin de 6 dlares por barril, como se ilustra en la tabla 6. Supongamos en este
caso, que dichos costos son iguales pero desagregados de acuerdo con diferencias
en la composicin del costo, siendo un proyecto intensivo en capital, y el otro
proyecto intensivo en el componente salarial. Las cifras de la tabla corresponderan al valor presente neto del precio del capital y del componente salarial.
El valor presente neto de la inversin descontada en 15 aos a 10 por ciento
(bajo el encabezado VPN de la depreciacin), simplemente me permite recuperar la mitad del costo de capital en el presente. En los proyectos intensivos
en capital se tiende a tener una tasa marginal de participacin fiscal mayor que
los menos intensivos en salarios y sta es la razn por la cual, en las legislaciones petroleras modernas, hay un reconocimiento al capital.
328
Tabla 6
Efecto del impuesto sobre la renta sobre inversiones intensivas en capital2
Precio
Proyecto 1
Proyecto 2
12
12
Costo
Salarial
2
4
Capital
ISRL
VPN dep.
(67.7 %)
4
2
2
1
5.4
4.7
Participacin
fiscal (%)
90
79
Una vez que se contabiliza el costo de oportunidad del capital, el impuesto

sobre la renta puede hacer que proyectos rentables antes, dejen de serlo, despus de impuestos y, en todo caso, puede hacer cambiar el posicionamiento
relativo de los proyectos antes y despus de impuesto sobre la renta. Este caso
se ilustra en la tabla 7.
Tabla 7
Efecto del impuesto sobre la renta sobre la rentabilidad de los proyectos
Precio
Pre ISLR
Post ISLR
12
12
Costo
Salarial
3
3
Capital
5
5
ISRL
VPN dep.
2,5
2,5
(67.7 %)
4.4
Ganancia
4
-0,4
El proyecto es rentable antes de impuesto y no despus al ser relativamente

intensivo en capital, y de la misma manera, se transforma en relativamente
inelstico para capturar renta, como lo demuestra la tabla 8, donde el precio
aumenta el doble y la participacin fiscal disminuye en trminos porcentuales.
2.
Por ejemplo, el impuesto de 5,4 resulta de aplicar la tasa de 67,7 por ciento a la base impositiva,
que en este caso es precio-costo salarial-VPN de la depreciacin. Se toma el VPN de la depreciacin para hacer ms sencillo el anlisis y demostrar que slo parte de la inversin realizada se toma
en cuenta bajo el actual esquema impositivo.
329
Tabla 8
Impuesto sobre la renta ante variaciones de los precios
Precio
Escenario 1
Escenario 2
12
24
Costo
Salarial
2
2
Capital
ISRL
VPN dep.
4
4
2
2
(67,7 %) Participacin
fiscal (%)
5.4
13.5
90
75
Conclusiones sobre el marco fiscal petrolero

Las principales conclusiones son las siguientes: el esquema fiscal actual es heterogneo, dando tratamiento particular a las actividades especficas, como las
asociaciones estratgicas para el mejoramiento de crudos extrapesados y los
contratos de exploracin a riesgo. Esto introduce distorsiones en la asignacin
de recursos al interior del sector petrolero. El sistema fiscal actual discrimina
en contra de Pdvsa, en el sentido de que la reduccin de la carga tributaria
aplicable a proyectos de crudos extrapesados y gas costa afuera, requieren
como condicin que dichas actividades las realice Pdvsa bajo la modalidad de
asociacin.
La tasa de ISLR de 67,7 por ciento aplica a las actividades petroleras de exportacin, lo cual impide el desarrollo de las actividades de refinacin no integradas para la exportacin, dado que la refinacin no tributa como una actividad
industrial bajo la tasa de 34 por ciento. Esto impide la existencia de refineras
no integradas dedicadas a la exportacin.
En el caso especfico de Pdvsa, la combinacin de una regala de 1/6 y una tasa
de impuesto sobre la renta de 67,7 por ciento es distorsionante en un doble
sentido: puede modificar las rentabilidades relativas antes y despus de la regala e impuesto, y puede hacer que proyectos rentables antes de regala e impuesto dejen de serlo despus.
El esquema fiscal petrolero actual, en todas sus variantes, es regresivo; es muy
poco flexible y es regresivo, dado que la participacin fiscal porcentual cae
cuando la renta sube. En sntesis, el marco fiscal petrolero puede inducir a una
asignacin subptima de recursos en la produccin, no creacin de valor agregado en la refinacin y la no alineacin de los intereses de las compaas y el
Estado-propietario del recurso natural.
330
III. Evaluacin de diferentes sistemas fiscales

La tercera parte de este artculo consiste en la aplicacin de un ejercicio a una
muestra de la base de recursos de Venezuela, para probar en ella diferentes
esquemas impositivos.
Qu se espera de un esquema fiscal petrolero ideal? Primero, que sea neutral y
no distorsionante, es decir, que no altere la jerarquizacin de los proyectos
antes y despus de impuestos y que los proyectos antes de impuestos lo sean
despus; segundo, que sea elstico y progresivo, es decir, que la participacin
fiscal porcentual aumente con la renta, y tercero, que posea simplicidad financiera y administrativa, siendo fcil de implantar y llevar, evitando la creacin
de esquemas particulares para cada caso.
1. Esquema actual
El ejercicio consisti en tomar de la base de recursos de Pdvsa, 22 reas correspondientes a unidades de inversin. Estas 22 reas representadas por las figuras de diamantes en el grfico 28, tendran una produccin potencial hoy de
380.000 barriles diarios. En el eje de las ordenadas se presenta la tasa interna
de retorno del negocio, antes de impuesto. En el eje de las abscisas se presenta
la tasa interna de retorno para el inversionista. El grfico muestra proyectos
que podran desarrollarse, dado que la tasa interna de retorno del negocio es
superior a 10 por ciento, que se exige como nivel mnimo de rentabilidad, pero
que no lo hacen puesto que el marco fiscal hoy hace que para el inversionista,
en este caso Pdvsa, no resulten atractivos estos proyectos. Tambin se incluyen
en este ejercicio, adems de las 22 reas nuevas, un proyecto de la faja del
Orinoco y un contrato de exploracin a riesgo, identificados por un cuadrado
y un crculo en los grficos 30-34. Este ejercicio se ha realizado bajo un escenario de precios restrictivo.
Se observa que de los 22 proyectos bajo el marco actual, son cuatro los que se
desarrollan; dos de ellos no aparecen en el grfico por escapar a la escala. Esos
cuatro proyectos que se desarrollan bajo el sistema fiscal actual no contando ni
exploracin a riesgo ni la faja, tienen un valor presente neto de unos 735 millones de dlares. La distribucin entre el gobierno y el inversionista es de 88 por
ciento y 12 por ciento, respectivamente, como lo muestra el recuadro pequeo
del grfico 29.
331
Grfico 28
Esquema fiscal actual
%
40
35
CVP
25
20
Faja 34%
15
10
Faja 67,7%
5
0
0
10
15
25
20
TIR inversionista (%)
30
35
40
Grfico 29
Esquema fiscal actual
%
40
35
MM$98
VPN
Gobierno
650
Inversionista 8 5
Negocio
735
30
TIR negocio
TIR negocio
30
25
88
12
100
TIR(%)
14.4
34.7
20
15
10
5
0
0
10
15
20
25
30
35
40
332
Esquemas alternativos
El ejercicio de evaluacin de los marcos fiscales consisti en probar sobre esta
muestra de la base de recursos tres esquemas, cuyas caractersticas se presentan
en la tabla 10. Estos tres esquemas son una adaptacin del sistema fiscal noruego, un impuesto sobre la rentabilidad (fundamentado en el petroleum revenue tax britnico) y un impuesto sobre la renta que otorga crdito al capital.
Tabla 10
Esquemas impositivos
Impuestos Regala
corporativos
Crditos
fiscales
Depreciacin
Impuestos
especiales
Noruego
34%
0%
5%
sobre
inversiones
6
aos
46%
sobre ganancias
despus del ICcrditos fiscales
Impuesto sobre
la rentabilidad
34%
0%
10%
15
sobre FC
aos
acumulado
mayor a cero
Crdito al capital
0%
0%
Crdito
al capital
15
aos
Primero se aplica a la base de recursos el esquema fiscal noruego. La adaptacin

que se hace de la ltima versin del esquema impositivo noruego consiste en
colocar el impuesto corporativo venezolano de 34 por ciento en lugar del noruego de 28 por ciento, y cambiar la sobretasa por concepto de impuesto
especial, para que en ambos casos el total de impuestos (corporativo ms especial) sume 80 por ciento. En el esquema noruego hay un reconocimiento o un
crdito fiscal a las inversiones de 5 por ciento, y la depreciacin es de 6 aos.
En segundo lugar se aplica a la muestra de la base de recursos nuestra interpretacin del impuesto sobre la rentabilidad, basado en el petroleum revenue tax
(PRT) britnico o el resource rent tax (RRT) australiano, que simplemente grava en la medida en que se genere flujo de caja positivo.
Finalmente, la ltima parte del ejercicio consiste en la aplicacin de un esquema fiscal, resultado de un trabajo desarrollado conjuntamente con Roberto
333
Rigobn del MIT. ste es un sistema fiscal con un alto crdito al capital,
siendo ste de una tasa fija de 80 por ciento sobre una base imponible. De
igual manera, este sistema cuenta con 15 por ciento de depreciacin.
Sistema impositivo noruego
El esquema tributario petrolero noruego funciona de la siguiente manera, como
se desprende de la tabla 11: a los ingresos brutos de las compaas se deducen
los costos operativos, se calcula una depreciacin en lnea recta en 6 aos y se
reconocen los costos financieros, generndose una base impositiva ordinaria a
la cual se aplica un impuesto de 34 por ciento; despus, a esta base impositiva
se le otorga un crdito fiscal a las inversiones, reconociendo ese efecto distorsionante que el impuesto sobre la renta tiene sobre los proyectos muy intensivos
en capital. Igualmente, hay un reconocimiento de las inversiones de 5 por
ciento en 6 aos, y eso genera una base impositiva especial, a la cual se aplica
un impuesto especfico petrolero que, en el caso noruego, es de 50 por ciento
y, en nuestra adaptacin, 46 por ciento.
Tabla 11
Contabilidad del esquema noruego
Ingresos
- Costos operativos
- Depreciacin (lnea recta por 6 aos)
- Costos financieros
Base impositiva ordinaria (impuesto corporativo 34 por ciento)
-Inversiones*5 por ciento (crdito a las inversiones)
Base impositiva especial (impuesto especial 46 por ciento)
Qu esperara uno obtener de un sistema fiscal? Cmo evaluar el ideal? El

criterio se ilustra a continuacin en el grfico 30. Para lograr la neutralidad del
esquema, los proyectos deberan aparecer en una lnea recta en el cuadrante
sombreado. Esto significara que se respeta la jerarquizacin, siendo una de las
caractersticas que demuestra neutralidad. Otra, es que la alineacin de estos
proyectos en el grfico debera pasar por el origen, de forma tal que en el
margen lo que es rentable antes de impuesto lo sea tambin despus; y la
tercera, desde el punto de vista del propietario, que esta lnea sea lo ms inclinada posible, es decir, dejarle al inversionista la menor tasa interna de retorno,
para que el Estado, como propietario del recurso natural, obtenga la mayor
cantidad de renta.
334
Grfico 30
Criterios para la evaluacin de un esquema fiscal
40
35
TIR negocio (%)
30
25
20
15
10
5
0
0
10
15
25
20
30
35
40
En cuanto a los resultados del ejercicio, se tiene que cuando aplicamos el esquema noruego a esta base de recursos, dio el resultado que se muestra en el
grfico 31. El resultado es satisfactorio, se obtiene una lnea recta, aun cuando
sta no pasa exactamente por el origen, es decir, se respeta la jerarquizacin de
los proyectos. De los 22 proyectos, donde bajo el sistema fiscal actual slo
resultaban atractivos 4, se desarrollan 19 y tres no se desarrollan, situndose
uno en el margen.
Qu representara este resultado para el pas? 2.246 millones de dlares como
se presenta en el grfico 31. Estos resultados se interpretan de la siguiente
manera: de estos campos que estn en Venezuela, no se desarrollan de los 22
hoy en da sino 4, quedando 735 millones de dlares en trmino de valor
presente neto; si estos campos estuvieran en la zona noruega del Mar del Norte, ya se habran desarrollado 19, reportndole a la nacin 2.246 millones, al
fisco el 80 por ciento de este monto, 1.780 millones, al inversionista 465
millones, y a la economa noruega todo el efecto dinamizador que el desarrollo
de estos proyectos tiene.
335
Grfico 31
Esquema fiscal noruego
40
0
35
MM$98
TIR negocio (%)
VPN
Gobierno
1781
Inversionista 465
Negocio
2246
30
25
79
21
100
TIR(%)
16.2
27.7
20
15
10
5
0
0
10
15
20
25
30
35
40
Sistema impositivo basado en la rentabilidad

En segundo lugar se prob nuestra interpretacin del PRT britnico. ste es
un impuesto que grava el flujo de caja y funciona de la siguiente manera, como
se refleja en la tabla 12: a los ingresos se le deducen los costos operativos, la
depreciacin lineal en 15 aos y los costos financieros y eso genera una base
impositiva ordinaria a la cual le aplicamos nuestro impuesto de 34 por ciento,
pero para el clculo de flujo de caja a eso se le suma la depreciacin, y se le
restan las inversiones. Si el flujo de caja es negativo, no se castiga, no se cobra
impuesto extraordinario al proyecto sino que ese flujo de caja se revaloriza a un
10 por ciento de descuento para el ao siguiente. Si el flujo de caja es positivo,
entonces en la medida en que se tiene ms rentabilidad neta para las compaas, hay una escala que crece ms que proporcionalmente, dependiendo de la
tasa interna de retorno de ese flujo de caja.
Se construy el modelo y se le aplic a estas reas representativas de la base de
recursos venezolana el esquema fiscal basado en un impuesto sobre la rentabilidad. Se obtuvo, como se desprende del grfico 32, otra vez una lnea recta
que mantiene la jerarqua de los proyectos. Este resultado representa esencialmente, lo mismo que en el caso anterior; los dos esquemas aplicados en el
ejercicio dan un poco menos de 2.300 millones de dlares, con una distribu-
336
cin de 80 por ciento para el gobierno y 20 por ciento para el inversionista. En

el caso del esquema venezolano actual, la distribucin era 88 por ciento para el
gobierno y 12 por ciento para el inversionista, pero sobre una base menor, 735
millones de dlares.
Tabla 12
Contabilidad del impuesto sobre la rentabilidad
Contabilidad por proyecto
- Ingresos
- Costos operativos
Base impositiva ordinaria
-Impuesto ordinario (34%)
0>
+ Depreciacin
- Inversiones
Flujo de caja actual
+Flujo de caja acumulado' 1,1
>0
Base imponible
(Impuesto a la rentabilidad)
Sistema impositivo basado en el crdito al capital

Finalmente, se desarroll un esquema basado en un impuesto con crdito al
capital. ste es un esquema muy sencillo, cuya descripcin se presenta en la
tabla 13. En este esquema se le restan a los ingresos los costos operativos, la
depreciacin en lnea recta en 15 aos, los costos financieros y se reconoce el
rendimiento del capital aplicando una tasa de 10 por ciento sobre la propiedad, planta y equipos, deducida la deuda.
ste es el esquema que arroj mejores resultados; la lnea de tendencia se muestra
ms vertical, y esencialmente pasa por el origen, como se muestra en el grfico
33. El valor presente neto al aplicar este sistema arroja 2.300 millones de
dlares. Una de las reflexiones, una vez aplicado este particular esquema al
ejercicio, y para la cual no hemos tenido una respuesta, es por qu no se ha
aplicado antes este impuesto a nivel internacional?
337
Grfico 32
Esquema fiscal basado en el impuesto sobre la rentabilidad
40
35
MM$98
TIR negocio (%)
30
VPN
Gobierno
1748
Inversionista 528
Negocio
2276
25
77
23
100
TIR(%)
16.0
27.6
20
15
10
5
0
0
10
15
20
25
30
35
40
Tabla 13
Contabilidad del esquema fiscal de crdito al capital
Ingresos
- Costos operativos
- Rendimiento de capital
Costo marginal del capital* (planta, propiedad y equipos-deuda)
Base imponible ordinaria
-Impuesto corporativo (80%)
3. Evaluacin de los distintos sistemas impositivos

Neutralidad
En trminos generales podemos concluir que los tres sistemas prueban ser
neutrales, esto es, no alteran la jerarquizacin de los proyectos antes y despus
de impuestos; y que los proyectos rentables antes de impuestos permanecen
rentables despus de impuestos.
338
Grfico 33
Esquema fiscal con crdito al capital
40
TIR negocio (%)
35
MM$98
VPN
Gobierno
1850
Inversionista 465
Negocio
2315
30
25
80
20
100
TIR(%)
14.2
26.4
20
15
10
5
0
0
10
15
20
25
30
35
40
Elasticidad/progresividad
En trminos de flexibilidad observamos que el esquema venezolano es regresivo. Para llegar a esta conclusin, se hizo otro ejercicio que consisti en aplicarle
a la misma base de recursos escenarios de precios bajo los cuales aumenta la
rentabilidad, donde el precio por barril pasara de 5.80 dlares a 21 dlares. Se
observa en el grfico 34 cmo la participacin fiscal en el caso venezolano cae al
aumentar la renta, y es por ello que concluimos que el esquema actual es regresivo. Se podra argir que este fenmeno no importa porque los excedentes se
los apropia Pdvsa y sta los concede bajo dividendos. El objetivo ha sido evaluar los efectos de sistemas de aplicacin universal y, en estos trminos, el
esquema venezolano bajo su diseo actual es regresivo, es decir, la participacin fiscal cae al aumentar la renta.
En cuanto al esquema noruego, se observa que es progresivo, tendiendo asintticamente a la tasa marginal de 80 por ciento. Los tres sistemas, el noruego, el
basado en la rentabilidad y el impuesto al crdito de capital tienen grados de
flexibilidad y progresividad diferentes del esquema venezolano.
Implantacin/simplicidad
El primero y el ltimo son bastante sencillos. La evaluacin de los tres esquemas
bajo los tres criterios se muestra en la tabla 14. El esquema noruego y el esquema
de crdito al capital slo requieren el monto de las inversiones. En el caso del
339
Grfico 34
Elasticidad/progresividad
%
10 0
Esquema venezolano
95
90
Esquema ISR
85
Esquema crdito al capital
80
75
Esquema noruego
70
$/
BIJ
$/BIJ
5,7
7,9
10,2
12,4
14,7
17,0
19,2
21,5
impuesto sobre la rentabilidad se necesita el flujo de caja. En todos los esquemas

es necesario discriminar entre las actividades aguas arriba y las actividades aguas
abajo. En el impuesto britnico o impuesto sobre la rentabilidad hay que definir
contablemente las unidades de produccin a las cuales aplicar el impuesto, para
evitar transferencia de deducciones entre actividades ms y menos rentables.
En cuanto a la tercera caracterstica de un esquema ptimo en la matriz de evaluacin, se observa que el clculo en el sistema noruego y en el de crdito al capital es
simple, siendo su complejidad intermedia en el impuesto sobre rentabilidad.
Tabla 14
Sistemas alternativos
Noruego
Impuesto sobre
rentabilidad
Crdito al capital
Informacin adicional Inversiones
Flujo de caja
Acervo de capital
Sistemas contables
Separar contablemente
actividades aguas
arriba
y aguas abajo
actividades aguas
arriba
y aguas abajo
actividades aguas
arriba
y aguas abajo
cada unidad
Complejidad del
clculo
Simple
Intermedio
Simple
340
Generacin de riqueza y renta

Para concluir la evaluacin, podramos preguntarnos Qu es lo que se obtiene
al aplicar otros sistemas distintos al nuestro? Los resultados del ejercicio se
utilizan para esta reflexin y se presentan en la tabla 15. Primero, es evidente la
cantidad de dinero que se est dejando de crear en nuestro sistema. Aunque la
participacin marginal pudiera ser alta, 88 por ciento para el gobierno y 12
por ciento para el inversionista, la base de valor presente neto sobre la cual se
aplica es menor en nuestro sistema. Esas inversiones representan 735 millones
de dlares, comparados con 2.300 millones de dlares en cualquiera de los
otros esquemas con participaciones marginalmente bien altas para el Estado,
tambin en el orden de 80 por ciento.
Tabla 15
Comparacin valor creado y su distribucin
Esquema
Actual
Noruego
ISR
Crdito
al capital
Neg.
VPN (MM$98)
Gob.
Inv.
VPN distribucin (%)

Gob.
Inv.
TIR (%)
Neg.
Inv.
735
2.246
2.276
650
1.781
1.748
85
465
528
88
79
77
12
21
23
34.7
27.7
27.6
14.4
16.2
16.0
2.315
1.850
465
80
20
26.4
14.2
IV. Conclusiones
La experiencia petrolera venezolana muestra a las claras cmo la evolucin del
marco fiscal condicion el desempeo del sector. La presin fiscal en pos de
una renta mxima diezm el sector petrolero nacional.
La reaccin del mercado, tanto por el lado de la demanda como de la oferta, ha
forzado a adecuar el nivel de renta por barril, con el fin de desarrollar la vasta
base de reservas del pas en el largo plazo, de acuerdo con sus ventajas comparativas y competitivas.
La adecuacin del marco fiscal se ha producido en forma discreta y discriminatoria, lo cual introduce distorsiones en la asignacin de recursos al interior del
sector y hace cada vez ms complejo el marco fiscal.
341
La aplicacin de la tasa de ISLR de 67,7 por ciento a las actividades petroleras de

exportacin impide el desarrollo de refineras para la exportacin no integradas.
La combinacin de una regala que es, de hecho, no flexible y una alta tasa de
ISLR, con mnimo crdito fiscal a la inversin, para la produccin de Pdvsa,
hace que este esquema fiscal sea: no neutral, en el sentido que condiciona y
altera la rentabilidad relativa de los proyectos antes y despus de regala e
ISLR; regresivo e inflexible, ya que la participacin fiscal porcentual decrece en
la medida en que aumenta la rentabilidad; distorsionante de la estructura de
costos, en el sentido que desestimula inversiones a favor de la contratacin de
actividades.
reas rentables antes de impuesto y regala y que no lo son despus bajo el
esquema impositivo que se aplica a Pdvsa, pasan a ser rentables bajo tres esquemas que tienen en comn la eliminacin de la regala, una alta tasa de impuesto y crdito fiscal a la inversin, arrojando, esencialmente, los mismos resultados. Los tres esquemas prueban ser neutrales y flexibles.
El desarrollo de reas rentables, las cuales actualmente no se desarrollan como
consecuencia del rgimen fiscal, beneficiar tanto al Estado dueo del recurso
natural como al inversionista que las desarrolle. Por la presencia de rentas, la
inversin en estas reas genera mayor beneficio fiscal que inversin similar en el
sector no petrolero de la economa.
La existencia de regmenes fiscales ms flexibles y eficientes provoca que reas
similares a las analizadas sean desarrolladas en otros pases petroleros a expensas de la produccin nacional, en beneficio, tanto de los gobiernos como de las
economas de esos pases.
El haber mantenido cerradas las reas ms rentables de la economa petrleo
y aquellas intensivas en energa a la inversin privada ha contribuido a que
secularmente el sector privado invierta su exceso de ahorro en el exterior. La
poltica de apertura de estos sectores a la inversin privada contribuir a revertir esta situacin en beneficio del pas.
342
Referencia bibliogrfica
North, Douglass (1993). Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
343
R
E
V
LA CRISIS BANCARIA
EN VENEZUELA:
ANTECEDENTES,
DESARROLLO E
IMPLICACIONES
AMN
SPINASA
ENDRELL
MORELA AROCHA
EDGAR ROJAS
Ensayo publicado en la revista Monetaria, vol. XIX, n 2, Cemla, Ciudad de Mxico, abriljunio de 1996 (pp. 153-200). Es el texto de una ponencia presentada en la XXXII Reunin
de Tcnicos de Bancos Centrales del Continente Americano, celebrada en Santo Domingo,
Repblica Dominicana, durante noviembre de 1995.
344
La crisis bancaria en Venezuela: antecedentes, desarrollo e implicaciones
345
MORELA AROCHA - EDGAR ROJAS
Entre comienzos de 1994 y finales de 1995 ocurri en el pas la ms extensa y

profunda crisis vivida por el sistema financiero venezolano a lo largo de su existencia. El propsito de este ensayo es el de analizar el contexto y los antecedentes
en los cuales ella se origin, las caractersticas ms sobresalientes y los factores
determinantes de la misma, as como las consecuencias ms resaltantes que esa
crisis trajo aparejada. Durante un largo perodo que concluy a comienzos de
1989, el sistema financiero venezolano oper en una situacin que los especialistas han denominado represin financiera, caracterizada por el manejo directo y
discrecional de la tasa de inters, fuerte intervencin del Estado como agente
financiero directo, desequilibrios crecientes en los mercados monetario, cambiario
y real, deficiente rgimen legal financiero e inadecuados mecanismos de regulacin y supervisin bancarias. Esta situacin favoreci la asignacin ineficiente de
los recursos, la elevada concentracin del riesgo, producto de la alta proporcin de
prstamos concedidos a empresas o personas relacionadas con los accionistas mayoritarios y directivos de los bancos, y desconocimiento generalizado entre el pblico de la nocin de riesgo bancario y de sus implicaciones.
En estas circunstancias se produce, a partir de 1989, una reformulacin profunda de las orientaciones de la poltica econmica, encaminada a reducir el grado
de intervencin del Estado en la actividad econmica, otorgando importancia
creciente a las fuerzas del mercado en la asignacin de recursos y determinacin
de los precios de los bienes y servicios. Es decir, se procuraba estabilizar la economa, corrigiendo los principales desequilibrios que la afectaban, a la par que se
impulsaban reformas de corte estructural en el sistema productivo. Entre estas
ltimas se asign especial importancia a la reforma integral del sistema financiero, lo que inclua cambios sustanciales en materia monetaria y financiera, y
modificaciones tambin apreciables del marco normativo en el cual vena operando el sistema, en particular de la Ley del Banco Central y de la Ley General
de Bancos y otras Instituciones Financieras.
Siguiendo un patrn de comportamiento que muestra muchas similitudes con
otras experiencias nacionales de reajuste estructural, la venezolana de comienzos de los 90 mostr rasgos, tanto consecuentes como contradictorios con los propsitos declarados de esa reforma. Los que contradecan esos propsitos tuvieron
importantes consecuencias sobre el sistema financiero y sobre el contexto social y
poltico. En lo que atae al sistema financiero fueron sobresalientes: la recomposicin de las tenencias de activos financieros en poder del pblico a favor de
depsitos a plazo y certificados de ahorro (en respuesta al alza de las tasas de
inters); baja apreciable en el ndice de intermediacin bancaria (colocacionescaptaciones); y acumulacin de reservas excedentes, especialmente en la banca
comercial, encauzadas mayoritariamente hacia la adquisicin de ttulos emitidos
346
por el BCV (bonos cero cupn). Sin embargo, dadas las dificultades para lograr
elevar la demanda de crdito y acometer un verdadero ajuste fiscal, las operaciones de mercado abierto realizadas por el instituto emisor se mostraron insuficientes e ineficientes para resolver los desequilibrios monetarios. Estos hechos y otros
vinculados ms directamente a la esfera real de la economa se vieron crticamente afectados por sucesos ocurridos en la esfera poltica en 1992 y 1993, lo
que condujo finalmente al fracaso del programa de ajuste. La crisis financiera se
manifest por etapas. La primera y ms dramtica de ellas, caracterizada por el
pnico bancario colectivo, afect a 8 bancos y una sociedad financiera, y a una
multiplicidad de empresas relacionadas. En etapas sucesivas este nmero se fue
ampliando, de modo que a finales del primer semestre de 1995 (fecha lmite del
perodo examinado en el ensayo) haban sido afectados 18 bancos comerciales
que, en conjunto, posean, al 31-12-1993, el 52,7 por ciento del activo total
del subsistema y el 54,4 por ciento de las captaciones. Fueron afectados, adems, 9 bancos hipotecarios, 17 bancos de inversin y 14 arrendadoras financieras. Por efecto de la crisis, algo ms de la mitad del subsistema bancario comercial (56,4 por ciento) pas a ser controlada por el Estado. Se produjo igualmente
una gran concentracin de depsitos (60,9 por ciento) en 3 bancos comerciales,
juzgados por los ahorristas como instituciones ms seguras.
El manejo de la crisis por parte de las instituciones gubernamentales responsables, principalmente BCV, Superintendencia de Bancos y Fogade, no fue uniforme en el tiempo y puso de manifiesto severas limitaciones de actuacin, resultado
en gran medida de la complejidad y gravedad de esa crisis y de las dificultades
para lograr articular e instrumentar una estrategia que permitiera su eficaz
enfrentamiento. Dificultades que resultaron amplificadas por el hecho de que la
Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, que entr en vigencia
escasas semanas antes de la afloracin abierta de la crisis, no contiene disposiciones comprensivas para enfrentar adecuadamente un fenmeno como el que se
estaba viviendo. Hecho que llev a la discusin y aprobacin en tiempo rcord de
la Ley Especial de Proteccin a los Depositantes y de Regulacin de Emergencias
en las Instituciones Financieras; instrumento que hubo necesidad de reformar
posteriormente al comprobarse su desbordamiento por la realidad de los hechos.
La crisis tuvo consecuencias extraordinarias para la salud del cuerpo econmico
venezolano; provocando en especial una agudizacin de los desequilibrios monetarios, una fuerte baja de las reservas internacionales, una acentuacin de las
desigualdades distributivas, y un elevado costo fiscal. Segn los autores, slo para
el BCV, el enfrentamiento de la crisis implic la inyeccin de recursos por un
equivalente del 10 por ciento del PIB. De igual modo, la situacin a ella asociada determin la adopcin de medidas extraordinarias que incluyeron la suspen-
347
sin de algunas garantas constitucionales y la implantacin, en julio de 1994,

de controles de cambio y de precios. En definitiva, ella impuso severas restricciones
para la adopcin de medidas encaminadas a resolver agudos desequilibrios macroeconmicos y promover el crecimiento en firme de la economa. Como conclusin fundamental de su anlisis, los autores del ensayo afirman que la experiencia vivida en el pas en relacin con la vulnerabilidad del sistema financiero puso
de manifiesto la necesidad de extremar las medidas que favorezcan el desarrollo
de un sistema financiero slido y estable, capaz de apoyar eficientemente el crecimiento de la economa.
348
349
I. Introduccin
En distintas pocas y circunstancias polticas, los mercados financieros latinoamericanos se han vuelto vulnerables al liberalizarse las economas, despus
de largos aos de fuerte regulacin estatal. El sistema financiero venezolano no
fue la excepcin y al ser liberalizado en 1989, en el marco de un programa de
ajuste que significaba un drstico cambio en la conduccin poltico-econmica
hasta ese momento conocida, se profundizaron las deficiencias estructurales de
dicho sistema, lo que finalmente condujo al estallido de una severa crisis sistmica en 1994.
En este trabajo se pretende mostrar un completo panorama de la mayor crisis
por la que ha atravesado el sector financiero venezolano en toda su historia, la
cual ha acentuado los desequilibrios macroeconmicos y se ha convertido en un
severo condicionante para las autoridades encargadas de la gerencia econmica.
En la segunda y tercera secciones de este estudio se explican los antecedentes
de la crisis bancaria mediante la caracterizacin del sistema financiero venezolano en la poca previa a la adopcin del programa de ajuste en 1989, en la que
se daba forma a una severa represin financiera, y el desarrollo de los efectos de
dicho programa en la evolucin del sistema. En la cuarta seccin se aborda la
crisis bancaria que se hizo evidente a partir de enero de 1994, por medio del
tratamiento que el gobierno dio a la resolucin del problema y la actuacin del
Banco Central de Venezuela (BCV) en estas circunstancias. Finalmente, en la
cuarta seccin se elaboran algunas reflexiones acerca de las implicaciones y los
condicionamientos que supone el debilitamiento y vulnerabilidad del sistema
financiero en un marco econmico configurado por fuertes desequilibrios macroeconmicos, que exige, sin demoras, la formulacin y ejecucin de un plan
econmico global.
II. Caracterizacin del sistema financiero venezolano antes
de 1989
1. Marco econmico
Desde el inicio del perodo democrtico en 1958 predomin un modelo poltico-econmico sustentado en el intervencionismo y el proteccionismo estatal
como principios fundamentales, configurndose un tipo particular de economa mixta. El desarrollo de este modelo tradicional estuvo determinado por la
presencia de ingresos petroleros en constante ascenso, que permitieron el creci-
350
miento sostenido que mostr la economa venezolana hasta mediados de la

dcada de los setenta, en un marco de prolongada estabilidad monetaria que se
tradujo en bajos niveles de inflacin, similares a los registrados por los principales socios comerciales de Venezuela.
Como consecuencia del auge petrolero de 1973 y 1974 se acentu la poltica
fiscal sustentada en un gasto pblico creciente, financiado mayoritariamente
con recursos provenientes del sector externo, lo cual sent las bases del fenmeno del dficit fiscal crnico, erosion la estabilidad monetaria imperante
hasta ese momento e indujo la aparicin de presiones inflacionarias crecientes.
Si bien la poltica fiscal expansiva mantuvo a la economa en crecimiento, determin al mismo tiempo una mayor intervencin del gobierno en actividades
econmicas que no le eran propias, en abierta competencia con el sector privado, contribuyendo de esta manera al desarrollo del dficit pblico estructural
para cuyo financiamiento se requirieron nuevos endeudamientos externos.
Los primeros aos de la dcada de los ochenta continuaron caracterizados por
una orientacin fiscal expansiva. Asimismo, se produjeron intentos fallidos de
liberacin de la economa, entre ellos la sinceracin de los precios de bienes y
servicios en 1979 y 1980, y la liberacin de las tasas de inters en agosto de
1981. Sin embargo, el alza en el rendimiento de los activos financieros internos no fue suficiente para evitar la salida de capitales que se produjo a finales
de 1982 debido, tanto al debilitamiento del mercado petrolero y al cierre del
financiamiento externo a la regin resultante de la crisis de la deuda, como a
las fuertes expectativas de devaluacin del tipo de cambio que generaron tales
eventos.
En febrero de 1983, el Ejecutivo Nacional (EN) y el Banco Central de Venezuela (BCV) decidieron abandonar el sistema de cambio fijo, estableciendo un
rgimen de cambio mltiple que estuvo vigente hasta marzo de 1989. Este
rgimen indujo inicialmente una mejora notable en la balanza de pagos, no
slo vinculada a la propia imposicin de controles administrativos y a la devaluacin resultante, sino tambin a la disciplina fiscal observada en 1984 y
1985. No obstante, el resurgimiento de un gasto fiscal creciente produjo una
fuerte expansin monetaria que se tradujo, progresivamente, en presiones sobre el tipo de cambio, precios y balanza de pagos.
El sistema de tasas de inters permaneci liberalizado entre 1981 y 1984,
perodo durante el cual las tasas de inters reales se tornaron ligeramente positivas. En marzo de 1984, con el inicio de una nueva gestin gubernamental, el
BCV retom la administracin de las tasas de inters con el fin de reactivar la
351
actividad econmica, conjuntamente con la flexibilizacin en la poltica de

asistencia crediticia al sistema financiero y la aplicacin de medidas de encaje
selectivo1.
Asimismo, durante la mayor parte de la dcada de los ochenta, el problema del
dficit fiscal y las dificultades para su financiamiento determinaron que la gestin monetaria del BCV se viera comprometida, muchas veces, con el financiamiento indirecto al gobierno, en la medida en que la legislacin vigente para
ese entonces as lo permita.
La evolucin de la poltica econmica anteriormente descrita determin que
hasta 1988 se acumularan serios desequilibrios, tanto en el sector interno como
externo de la economa venezolana (vase cuadro 1). Efectivamente, para 1988
el dficit fiscal representaba 8,6 por ciento del producto interno bruto (PIB),
4,3 en 1987; la inflacin alcanzaba a 35,5 por ciento; las tasas de inters activa
y pasiva en trminos reales se ubicaban en -11,7 y -15,6 por ciento, respectivamente; la balanza de pagos, a pesar de los controles existentes, presentaba un
dficit de 5.809 millones de dlares en la cuenta corriente y de 2.011 millones
de dlares en la cuenta de capital; las reservas internacionales operativas sufran
una cada de 41,9 por ciento con respecto a 1987 para ubicarse en 2.044
millones de dlares2, nivel equivalente slo a dos meses de importaciones; y, el
grado de monetizacin (M2/PIB) disminuy sustancialmente desde 47 por
ciento en 1983 hasta 38,3 por ciento en 1988.
1.
2.
Otras medidas adoptadas fueron la fijacin de una tasa de inters tope aplicable a los prstamos
del sector agrcola, el aumento de la cartera que la banca comercial deba destinar al financiamiento
de dicho sector y programas para dotar de liquidez a la banca hipotecaria y al Sistema Nacional de
Ahorro y Prstamo. Estas medidas acentuaron los elementos de represin financiera ya existentes.
Si bien con la imposicin del control de cambio las reservas internacionales operativas aumentaron durante los tres primeros aos del nuevo rgimen, a partir de 1986, cuando el precio de las
exportaciones petroleras cay a la mitad, comenzaron a resentirse al experimentar una reduccin
equivalente a 47,9 por ciento.
352
Cuadro 1
Indicadores macroeconmicos, 1983-88
(en porcentajes y en millones de dlares)
1983
1984
1985
1986
Crec. del producto real no petrolero (%)
(1.7)
0.2
3.3
6.0
5.6
5.7
Saldo cuenta pblica (% del PIB)
(3.7)
6.5
4.1
(1.7)
(4.3)
(8.6)
4.427
4.651
Saldo cuenta de capital ($)
(3.402)
(1.757)
(650)
(742)
707 (2.011)
Reservas internacionales netas ($)
11.149
12.469
1.750
9.858
9.376 6.671
Tasa de inters real activa (%)
11.9
4.1
4.3
2.5
(10.7) (11.7)
Tasa de inters real pasiva (%)
7.9
0.8
(0.1)
(2.4)
(14.7) (15.6)
Inflacin (%)
7.0
15.7
9.1
12.7
40.3
35.5
47.0
42.2
43.6
48.3
41.8
38.3
Saldo cuenta corriente ($)
Monetizacin M2/PIB (%)
3.327 (2.245)
1987 1988
(1.390) (5.809)
Fuente: Banco Central de Venezuela.
Con la expresa finalidad de reducir estos profundos desequilibrios macroeconmicos, en marzo de 1989 se instrument en Venezuela un programa de
ajuste, que contempl entre sus aspectos fundamentales una reforma financiera basada, al igual que otras experiencias latinoamericanas, en el diagnstico de
una severa represin financiera subyacente.
2. Represin financiera
El marco econmico en el que se desarroll el sistema financiero venezolano
antes de 1989 configur una situacin de represin financiera, caracterizada por:
i) Ejecucin de una poltica monetaria sustentada en su mayor parte en el
manejo directo y discrecional de las tasas de inters3, as como en mecanismos
de asistencia financiera a la banca con tasas diferenciadas de redescuento, al
tiempo que se mantena un sistema de encaje legal selectivo y diferenciado por
3.
No obstante, a partir de 1987 el BCV utiliz la emisin de depsitos a plazo por medio de la
mesa de dinero, cuyos rendimientos alcanzaron niveles significativamente superiores a los fijados
por el Instituto para el resto de las operaciones, a los fines de absorber excesos de liquidez.
353
tipo de instrumento financiero e institucin, segn lo establecido por la Ley

del BCV vigente.
Asimismo, eran comunes las denominadas gavetas destinadas a impulsar el
crecimiento de determinados sectores econmicos, destacndose el cupo obligatorio de la cartera de crdito que las instituciones financieras deban destinar
al financiamiento del sector agrcola.
Al perseguir al mismo tiempo objetivos de tasas de inters, de estmulo selectivo para el desarrollo de determinadas actividades econmicas, as como de
control de los agregados monetarios, la poltica monetaria resultaba indefinida
y no propiciaba un ambiente claro y estable para un crecimiento ordenado del
sistema financiero.
ii) Como resultado de la poltica de fijacin administrativa de las tasas de inters
nominales, stas se hicieron negativas en trminos reales en un marco de inflacin creciente, creando un desequilibrio cada vez mayor en los mercados monetario, cambiario y real. En este sentido, el financiamiento bancario tenda a favorecer el consumo, as como actividades de comercio y servicios, cuya rentabilidad
era sobrestimada en el marco de fuertes tasas de inters reales negativas.
iii) El rgimen legal financiero tampoco resultaba apropiado para respaldar un
crecimiento del sistema financiero acorde con la expansin de la economa.
Entre estas limitaciones se encontraba la referida a la entrada de intermediarios
financieros, primordialmente extranjeros4. El atraso legal foment la especializacin bancaria, la separacin del crdito de corto y largo plazo, y la concentracin bancaria bajo la figura de consorcios financieros.
iv) Inadecuado rgimen de regulacin y supervisin bancarias. En efecto, la
Superintendencia de Bancos era un organismo que no gozaba de autonoma
financiera, administrativa ni funcional, puesto que los recursos para su funcionamiento provenan principalmente de asignaciones presupuestarias (la Superintendencia estaba adscrita al Ministerio de Hacienda donde se centralizaban sus operaciones), lo cual implic atrasos del rgano supervisor en la adquisicin de equipos, calificacin del personal y adopcin de tcnicas contables
avanzadas. Esta situacin de ineficiencia en los procesos de supervisin bancaria permiti que se generaran los siguientes problemas:
4.
En la Reforma parcial a la Ley General de Bancos y otros Institutos de Crdito de 1975 se elimin
la participacin de extranjeros en el negocio bancario nacional. Esta disposicin legislativa era
consistente con el discurso nacionalista del gobierno de turno, reflejado en el proceso de nacionalizacin de la industria petrolera en 1974 y de la reforma a la Ley del BCV de ese mismo ao.
354
Asignacin ineficiente de los recursos y alta concentracin del riesgo generada por la elevada cartera de prstamos concedidos a empresas o personas relacionadas, que en buena parte eran otorgados sin los anlisis de riesgo y las
garantas adecuadas.
Prcticas gerenciales que no contemplaban la instrumentacin de sanas polticas de aprovisionamiento de cartera y los ajustes patrimoniales requeridos,
dada la existencia de concentracin crediticia, de prstamos dirigidos y de
subsidios implcitos mediante tasas de inters, que determinaban una gestin
ineficiente del sistema bancario.
Desconocimiento del pblico en general de la nocin de riesgo bancario,
dada la escasa informacin suministrada por la Superintendencia en relacin
con el desempeo operativo y situacin de solvencia de la banca; ello obstaculizaba un adecuado anlisis y seguimiento por parte del pblico de las instituciones financieras.
v) Fuerte intervencin del Estado como agente financiero mediante la creacin
de diversas instituciones ad-hoc para atender las necesidades financieras de ciertos
sectores econmicos5. La amplia gama de instituciones financieras pblicas as
formadas determin la falta de una estrategia precisa en materia crediticia por
parte del Estado y contribuy a profundizar la ineficiencia en la asignacin de
los recursos al desviarse fondos prestables al financiamiento de actividades establecidas discrecionalmente por el EN. Adicionalmente, la presencia estatal
en el negocio bancario contribuy a la expansin y especializacin del sistema
y a su predominancia sobre el mercado de valores.
vi) La ejecucin de las denominadas operaciones cuasifiscales por parte del
BCV, en el marco de las operaciones de anticipos, descuentos y redescuentos
que su propia ley le autorizaba realizar con el sistema financiero, en las que se
fij por mucho tiempo un tratamiento preferencial para los descuentos y redescuentos de ttulos provenientes de operaciones con el sector agrcola para
orientar un flujo significativo de recursos hacia este sector6.
5.
6.
Con este objeto fueron creados el Instituto de Crdito Agropecuario, el Banco de Desarrollo
Agropecuario, el Banco Industrial de Venezuela, la Corporacin Venezolana de Fomento, los
Bancos de Desarrollo Regional, el Fondo de Desarrollo Urbano, el Fondo de Crdito Agropecuario,
el Fondo de Crdito Industrial, el Fondo de Desarrollo Industrial y Tecnolgico, la Corporacin
para el Desarrollo de la Pequea y Mediana Empresa (Corpoindustria), el Banco de los Trabajadores de Venezuela, el Fondo de Desarrollo Frutcola, Foncacao y Foncaf.
El BCV fijaba la tasa para el sector agrcola como un porcentaje de la tasa de redescuento general,
que a su vez se fijaba por debajo de la tasa de inters que rega para el resto de las operaciones
bancarias.
355
Asimismo, la existencia del sistema de tipo de cambio mltiple desde 1983

hasta 1989, se constituy, mediante el subsidio cambiario que implicaba, en
la operacin cuasifiscal ms importante del BCV, desde el punto de vista cuantitativo7, que, inclusive, luego de la adopcin de un nuevo sistema cambiario
en 1989 continu incidiendo negativamente en las cuentas del BCV8.
Este marco de represin financiera, en presencia de un cuadro fiscal deficitario
creciente, gener presiones inflacionarias y expectativas de devaluacin que se fueron acentuando progresivamente desde 1986, dando lugar a que un gran volumen
de la demanda de crdito se orientara hacia el consumo anticipado y la adquisicin
de divisas en el mercado no controlado, reflejando la debilidad creciente de la
demanda de activos financieros internos, y el escaso desarrollo de instituciones
apropiadas para la canalizacin eficiente de los recursos financieros internos desde
el ahorro hacia la inversin productiva. Lo anterior explica el comportamiento que
muestra el coeficiente de intermediacin, que relaciona el flujo de colocaciones del
sistema financiero con el PIB no petrolero, el cual se increment desde 2,3 en
1985 a 11,4 en 1988, despus de haber cado desde 7,1 por ciento en 1982.
3. El marco institucional
En este marco de serios elementos de represin financiera, el mbito institucional en el que operaba el sistema financiero resultaba igualmente inadecuado, dada la coexistencia de varios entes reguladores con superposicin de funciones y responsabilidades ambiguas, mientras se verificaban problemas de
solvencia en algunas instituciones financieras, tanto pblicas como privadas.
La dcada de los ochenta culmin, as, con un marco institucional configurado
de la siguiente manera:
En el rea financiera era necesario definir y racionalizar el papel del Estado
como intermediario financiero por medio de los bancos de su propiedad y de
los fondos de fomento.
La actuacin del BCV se hallaba severamente limitada por arreglos formales y
legales relativos a su relacin con el gobierno y el sistema financiero, lo cual
condicionaba la formulacin y ejecucin de una poltica monetaria eficiente.
7.
8.
La adquisicin de Letras del Tesoro sin cobro de intereses que hasta 1990 constitua una prctica
usual para el BCV, as como las prdidas generadas en las operaciones monetarias mediante la
mesa de dinero con tasas de inters que reflejaban la insolvencia fiscal, deben recibir tambin la
categorizacin de una operacin cuasifiscal.
Principalmente, por la necesidad de entregar divisas a tasas de cambio preferenciales para importaciones realizadas mediante la utilizacin de cartas de crdito durante el rgimen de cambio diferencial.
356
La Superintendencia de Bancos no estaba preparada adecuadamente para llevar a cabo eficazmente las funciones de supervisin y control que le correspondan, a fin de establecer en forma correcta y precisa las condiciones que conduciran a la adopcin de acciones correctivas, de sancin y/o de medidas por
parte del seguro de depsitos.
El sistema de seguro de los depsitos bancarios dirigido por el Fondo de
Garanta de Depsitos y Proteccin Bancaria (Fogade)9, requera una mejora
sustancial en las reas tcnica, legal, contable y financiera, con el fin de precisar
y racionalizar los procedimientos para otorgar auxilio financiero al sistema bancario. Asimismo, se requera el establecimiento de la prima ms adecuada a ser
pagada por los bancos a Fogade, con lo que se fortalecera su capacidad para
manejar y solucionar dificultades bancarias.
Existencia de instituciones financieras especializadas agrupadas en consorcios
financieros, lo cual gener un sobredimensionamiento del sector bancario10, y
presion al alza los costos de intermediacin. Para 1988, la banca comercial
como el subsistema financiero ms importante presentaba ya ciertas debilidades, tales como baja relacin capital/activo (5,5 por ciento), alta inmovilizacin de activos y de cartera en relacin con el patrimonio (291,6 y 21,2 por
ciento, respectivamente), y alto nivel de endeudamiento contra capital (1.730
por ciento).
III. El programa de ajuste macroeconmico de 1989
1. Principales medidas
La estrategia econmica instrumentada a partir de febrero de 1989 se concret, en su etapa inicial, en un conjunto de medidas para corregir los desequilibrios que mostraban los mercados monetario y cambiario; a introducir ajustes
en los programas de ingresos y gastos del sector pblico con el objeto de redu-
9.
l0.
El Fondo de Garanta de Depsitos y Proteccin Bancaria fue creado en marzo de 1985, con el
objeto de garantizar los depsitos del pblico en moneda nacional hasta por un monto de 250
mil (18.169 dlares) por depositante, en caso de liquidacin de la institucin. Asimismo,
Fogade podra prestar apoyo financiero a las instituciones en dificultades, a fin de restablecer su
funcionamiento normal, y su patrimonio estara integrado por aportaciones de los bancos, los
beneficios resultantes de su gestin, las cantidades que el EN aporte y los recursos provenientes
de anticipos otorgados por el BCV.
Para 1988 existan 38 bancos comerciales con 454 sucursales y 1.185 agencias, 17 bancos
hipotecarios y 41 sociedades financieras.
357
cir en el corto plazo el dficit financiero de la gestin pblica y en el mediano

plazo alcanzar el equilibrio fiscal. Frente a tales objetivos y a fin de mejorar la
eficiencia en la asignacin de los recursos disponibles, se estableci la estrategia
fundamental de dejar a las fuerzas del mercado la determinacin de casi todos
los precios de bienes y factores.
Es as que en materia de estabilizacin econmica, los principales ajustes previstos
en el programa fueron el establecimiento de un tipo de cambio nico y flotante
con libre convertibilidad; la liberacin de las tasas de inters nominales; la sinceracin de precios y tarifas pblicas, y la eliminacin de subsidios; el aumento de
la presin tributaria interna, as como la racionalizacin y reduccin del gasto
fiscal; y la adecuacin de la liquidez monetaria a los requerimientos reales de la
economa, para lo cual se utilizaran instrumentos indirectos de poltica monetaria en condiciones de mercado. Con estas medidas se buscaba una reduccin de
la demanda agregada, y limitar la expansin del crdito interno, para facilitar la
correccin de los desequilibrios interno y externo.
Simultneamente con las medidas de corto plazo se introdujo un conjunto de
reformas estructurales con efectos en el mediano y largo plazos, para modificar
la estructura productiva del pas. En este sentido, se dio inicio a la reforma
comercial basada en la apertura total, con el objeto de propiciar una reorientacin de la produccin en funcin de las ventajas competitivas del pas e incrementar las exportaciones no tradicionales. Asimismo, se estipul un programa
de reestructuracin y privatizacin de empresas pblicas, a fin de redefinir el
papel del Estado en la economa, elevando su eficiencia. Adicionalmente, se
inici el proceso de apertura a la inversin extranjera, de reestructuracin de la
deuda pblica externa y de reforma del sistema financiero venezolano.
2. La reforma financiera
Ante la magnitud de las reformas econmicas incluidas en el plan de ajuste y
para garantizar la viabilidad del mismo, era ineludible modernizar el sistema
financiero para que ste pudiera respaldar y potenciar el crecimiento esperado.
Ello se alcanzara mediante una reforma integral dirigida a establecer una mayor liberalizacin de las actividades financieras en un marco de sana competencia, sin que esto significase que el Estado dejara de ejercer su funcin reguladora de contralor. El carcter integral de la reforma era de vital importancia, al
incluir los intermediarios del sector pblico y del privado, abarcar los segmentos financieros de corto, mediano y largo plazos, y contener medidas administrativas, modificacin de leyes y saneamiento de organismos.
358
En virtud de la complejidad de los cambios requeridos en el sistema financiero, el gobierno y el BCV contaron desde 1989 con asesora tcnica de organismos multilaterales para apoyar la reforma. En este sentido, en 1990 se suscribi un acuerdo de financiamiento con el Banco Interamericano de Desarrollo
y el Banco Mundial por un monto total de 600 millones de dlares, destinados a financiar los costos vinculados al programa de reforma11.
En materia monetaria y financiera la instrumentacin del programa de ajuste
introdujo los siguientes cambios: a) se flexibilizaron los mecanismos de determinacin de las tasas de inters, con el fin de promover rendimientos reales
positivos12; b) se vincul la tasa de inters preferencial para los crditos dirigidos al sector agrcola e industrial al comportamiento del resto de las tasas del
mercado13; c) se fue ajustando la tasa de redescuento hasta llevarla a niveles
prximos a la tasa activa, con el fin de limitar el acceso de la banca al mecanismo de asistencia crediticia del BCV, solamente a casos de ltima instancia y
evitar su uso como fuente permanente de recursos; y d) se redujo progresivamente la proporcin del total de la cartera de crdito que las instituciones
financieras deban destinar al sector agrcola14.
En relacin con la poltica monetaria, el BCV inici el uso activo de operaciones
de mercado abierto con bonos de su propia emisin15, las cuales pasaron a ser el
instrumento fundamental de control de los agregados monetarios, ya que por su
naturaleza dichas operaciones son el mecanismo ms transparente y efectivo de
manejo monetario. El BCV debi programar su intervencin activa en los mer11.
12.
13.
14.
15.
Para el gobierno estos costos incluan aportes de capital requeridos por Fogade, costos vinculados
a la rehabilitacin o liquidacin de algunas instituciones financieras propiedad del Estado y la
subrogacin de su deuda externa e incrementos en el servicio de la deuda pblica interna debido
a la nueva poltica de emisin de deuda pblica a tasas de inters de mercado.
La liberacin de las tasas de inters encontr impedimentos de tipo legal, por lo que el BCV debi
continuar fijndolas, tratando de mantenerlas en los niveles que resultaran si las determinara
libremente el mercado. Sin embargo, el ajuste peridico de las tasas de inters gener inconvenientes por lo que el BCV decidi, en abril de 1990, la liberacin de facto de dichas tasas,
mediante la fijacin de un diferencial de cincuenta puntos porcentuales entre la tasa pasiva
mnima (10 por ciento) y la mxima activa (60 por ciento).
Se fij la tasa anual a cobrar por la banca comercial para los crditos destinados al sector agrcola
e industrial en 85 por ciento y 90 por ciento, respectivamente, de la tasa de inters activa
promedio ponderada de los seis bancos comerciales del pas con mayor volumen de depsitos.
De 22,5 por ciento a 17,5 por ciento en 1990, a 12,5 por ciento en 1991 y a 12 por ciento en
1992.
Puesto que el BCV no posea una cartera de valores pblicos lo suficientemente atractiva y el
mercado de ttulos del gobierno no estaba desarrollado, las operaciones de mercado abierto
debieron realizarse con bonos del BCV emitidos en el corto plazo y colocados a descuento (bonos
cero cupn). Estos ttulos comenzaron a colocarse en noviembre de 1989 en la Bolsa de Valores
y, a partir de agosto de 1990, mediante el mecanismo de subasta y de adjudicacin directa por
medio de la mesa de operaciones monetarias del BCV.
359
cados monetario y cambiario, con operaciones de mercado abierto y venta diaria

de divisas por medio de la mesa de cambios, con el fin de alcanzar simultneamente objetivos antiinflacionarios y de estabilidad externa de la moneda. Igualmente, el BCV en enero de 1990 unific la tasa de encaje legal sobre los depsitos a la vista, de ahorro y a plazo emitidos por el sistema bancario en 12 por
ciento16, con el fin simplificar el esquema y mejorar su supervisin y control.
Para el logro total de los objetivos de la reforma financiera resultaba obviamente perentorio modificar el marco normativo en el que vena operando el sistema
financiero, por lo que se previeron diversas reformas legales, destacndose las
de la Ley del BCV y de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras17, las cuales permitiran la reestructuracin de los intermediarios pblicos, la liberalizacin de las operaciones activas y pasivas de los intermediarios
privados, y el fortalecimiento de los organismos de control. Asimismo, en el
marco de estas reformas legales se contemplaba la revisin de la estructura de
capital y los lmites de endeudamiento bancario.
Sin embargo, fue apenas en junio de 1991 cuando se someti a consideracin
del Congreso Nacional el proyecto de reforma del sistema financiero, lo que
introdujo un desfase significativo entre la actualizacin requerida del marco
legal y la liberalizacin de los precios clave de la economa en 1989. Dicho
desfase limit seriamente la supervisin y regulacin de la actividad bancaria
que, en el marco de liberalizacin econmico-financiera en que ya se encontraba operando la banca, generaba, sin lugar a dudas, una creciente fragilidad y
vulnerabilidad del sistema, que no pudo ser identificada oportunamente.
3. Perodo 1989-91
a) Efectos generales del programa
Luego del impacto inicial que produjo el programa en 1989 sobre las variables
macroeconmicas fundamentales, como resultado del ajuste de precios relativos, los aos posteriores evidenciaron importantes signos positivos de equili-
16.
17.
En mayo de ese mismo ao, la tasa de encaje se increment a 15 por ciento, con el fin de
complementar la absorcin de liquidez mediante operaciones de mercado abierto.
Los cambios propuestos en el marco legal incluan tambin las reformas a la Ley de la
Superintendencia de Bancos, Ley de Fogade, Ley Orgnica de Crdito Pblico, Ley del Fondo de
Crdito Agropecuario, Ley del Fondo de Crdito Industrial, Ley del Sistema Nacional de Ahorro
y Prstamo, Ley de Mercado de Capitales y Ley de Seguros y Reaseguros.
360
brio interno y externo18. En efecto, en 1991 el producto no petrolero experiment un crecimiento real de 8,6; la tasa de inflacin se situ en 31, despus
de haberse ubicado en 81 por ciento en 1989; la gestin financiera del sector
pblico consolidado cerr con un supervit equivalente a 0,6 por ciento del
PIB; la balanza de pagos present una importante mejora al pasar de un dficit
de 1.055 millones en 1989 a un supervit de 3.183 millones de dlares en
1991; y el grado de monetizacin (M2/PIB), luego de la cada inicial en 1989
como consecuencia del fuerte ajuste de precios, experiment una recuperacin
al ubicarse en 32,8 por ciento para 1990 y 36,7 por ciento para 1991.
En cuanto al nivel de ahorro del sector privado y contra lo esperado, ste decreci sistemticamente desde 15,5 por ciento del PIB en 1988 a 8 por ciento
para el ao 1991, mientras se incrementaba la tenencia de activos financieros
internos (ahorro financiero). Esto ltimo no se tradujo, en un principio, en un
incremento del ahorro y de la inversin, lo que se evidencia en la evolucin del
flujo de inversin bruta fija del sector privado que pas desde 17,2 por ciento
del PIB en 1988, a -2 por ciento en 1990 y a 8,6 por ciento en 1991.
Las discrepancias existentes entre los niveles de ahorro financiero, ahorro global e
inversin se explican por el fuerte crecimiento de las tasas de inters, reflejo de los
desequilibrios macroeconmicos presentes al instrumentarse el programa, por la
tradicional predominancia de la intermediacin bancaria sobre el mercado de
capitales, con lo que result en su lugar estimulado el mercado monetario19, y en
la funcin dada por el sistema bancario liberalizado a la captacin de recursos en
un marco de insuficientes mecanismos de supervisin y control.
b) Impacto del programa sobre el sistema financiero
La rpida liberalizacin del mercado financiero, hasta el momento fuertemente controlado, produjo un significativo incremento de las tasas de inters nominales, que determin un reajuste importante de las tasas de inters reales: la
tasa de inters real activa aument desde -11,7 por ciento en 1988 a 6,8 por
ciento en 1991, mientras que la tasa de inters real pasiva se increment desde
-15,6 por ciento a 0,6 por ciento en el mismo perodo.
18.
19.
Hay que hacer notar aqu el impacto positivo que tuvo en 1991 el choque petrolero externo
experimentado a raz de la guerra del Golfo Prsico en el comportamiento del sector externo, el
resultado de la gestin pblica y la evolucin del producto real, as como los efectos expansivos
sobre los niveles de liquidez y de precios. Asimismo, sobre el saldo de la gestin pblica se
cuentan los ingresos por concepto de privatizacin de dos importantes empresas del Estado.
A esta situacin contribuy el BCV con el crecimiento progresivo de sus operaciones de mercado
abierto mediante la emisin de pasivos de muy corto plazo.
361
El incremento de las tasas de inters gener una recomposicin en las tenencias de activos financieros en poder del pblico a favor de depsitos a plazo y
certificados de ahorro, lo cual puso de manifiesto la mayor movilizacin de
ahorro financiero en respuesta al ajuste de las tasas de inters. En efecto, el
cuasidinero como proporcin del PIB, que indica el nivel de profundizacin
financiera en la economa, aument de 20,4 por ciento en 1988 hasta un
mximo de 24,7 por ciento en 1991.
Asimismo, el incremento sostenido de las tasas de inters nominales y reales
determin que las captaciones del sistema bancario crecieran en 18,9 por ciento en trminos reales para el perodo 1988-91. Sin embargo, a pesar del sustancial incremento de la disponibilidad de recursos, se observ un bajo dinamismo de la actividad crediticia, registrndose una disminucin de 31,7 por
ciento de las colocaciones bancarias en trminos reales para el mismo perodo,
lo que se atribuye no slo al aumento del costo financiero, sino tambin a los
efectos del programa en general, particularmente en lo que se refiere al menor
nivel de actividad econmica en la etapa inicial del ajuste y a la disminucin
del financiamiento hacia sectores que dejaron de ser rentables a los nuevos
niveles de tasas de inters.
De esta manera, el ndice de intermediacin financiera (colocaciones/captaciones) disminuy progresivamente al pasar de 96,4 por ciento en 1988 a 55,4
por ciento en 1991, lo que representaba el nivel ms bajo registrado en dcadas. Es necesario destacar, sin embargo, que en 1991 se observ un incremento
significativo de las colocaciones bancarias (24,9 por ciento en trminos reales,
despus de decrecer durante los dos aos anteriores), que no se reflej en un
aumento del coeficiente de intermediacin, debido al fuerte incremento (28,6
por ciento en trminos reales) que experimentaron las captaciones del sistema
financiero a travs, bsicamente, de los depsitos oficiales, en respuesta a la
inyeccin de los mayores ingresos petroleros generados por la guerra del Golfo
Prsico en 199120.
El comportamiento de las colocaciones bancarias se reflej, igualmente, en la
evolucin del coeficiente que relaciona el flujo de colocaciones de la banca
comercial con el PIB no petrolero. Efectivamente, este coeficiente decreci
20.
Para evitar los efectos distorsionantes que tendra la afluencia sustancial de divisas, se estableci un
mecanismo de contingencia, mediante un fondo de estabilizacin que no lleg a funcionar
efectivamente, por lo que el BCV acentu la orientacin restrictiva de su poltica, principalmente
con operaciones de mercado abierto. Sin embargo, a mediados de 1991 se evidenci la imposibilidad de contener totalmente el impacto del choque petrolero, lo que condujo a ajustar hacia
arriba las metas establecidas en el programa financiero para dicho ao.
362
desde 8,9 por ciento en 1988 a 5 por ciento en 1990, recuperndose en 1991
a 8,4 por ciento21.
La situacin de desintermediacin financiera imperante estaba generando una
acumulacin de reservas excedentes, particularmente en la banca comercial.
En principio, parte de estas reservas se destin a cancelar obligaciones pendientes con l22, y luego, fundamentalmente, a utilizarlas para generar rendimientos con un mnimo riesgo mediante la adquisicin de ttulos emitidos por
el gobierno y, primordialmente, los emitidos por el BCV. En efecto, el rendimiento promedio ponderado de los bonos cero cupn se ubic en 35,2 por
ciento en 1991, mientras que la tasa activa de mercado era igual a 37,7 por
ciento en ese mismo ao, lo que converta a la inversin en valores en una
alternativa tan rentable pero menos riesgosa que la actividad crediticia. Para
1991, la inversin en valores representaba 11,8 por ciento del activo total, con
una proporcin de valores pblicos equivalente a 82,3 por ciento.
El desarrollo de las operaciones de mercado abierto realizadas con bonos cero
cupn se prolong por un tiempo mayor al indicado para un instrumento de
corto plazo, dirigido en principio a subsanar desviaciones coyunturales de los
agregados monetarios, debido a la ausencia de un verdadero ajuste fiscal que
contribuyera al logro de una mayor estabilidad monetaria y una reduccin
sustancial de la tasa de inflacin. Ello requiri la permanencia de una poltica
monetaria restrictiva, que exigi una colocacin cada vez mayor de bonos del
BCV, no slo para contrarrestar la expansin monetaria proveniente de otras
esferas pblicas, sino tambin para evitar que los vencimientos de dichos ttulos se convirtieran en una inyeccin adicional de liquidez bancaria.
Es as que dichas operaciones comenzaron a ser insuficientes e ineficientes, al
no poder controlar las expansiones monetarias que se produjeron en 1991 23
21.
22.
23.
Las principales operaciones del sistema financiero en su conjunto mostraron un comportamiento

en lnea con las del subsistema de la banca comercial. En efecto, las captaciones experimentaron
un crecimiento real de 53,6 por ciento y las colocaciones disminuyeron en 10,2 por ciento en
trminos reales para el perodo 1988-1991. E1 ndice de intermediacin (colocaciones/captaciones) pas de 96,5 por ciento en 1988 a 56,4 por ciento en 1991 y el coeficiente que relaciona el
flujo de colocaciones del sistema financiero con el PIB no petrolero se ubic en 5,7 por ciento en
1990 y en 10 en 1991, despus de alcanzar 11,4 por ciento para 1988.
Durante 1991 la banca comercial cancel la totalidad de su saldo deudor por concepto de
asistencia crediticia con el BCV.
Ello determin la necesidad de complementar a las operaciones de mercado abierto con modificaciones en el sistema de encaje legal durante 1991. Efectivamente, en mayo se estableci un encaje
especial de 80 por ciento sobre los depsitos oficiales en el sistema bancario y en los fondos del
mercado monetario, y en agosto de ese ao se adopt un mecanismo para elevar gradualmente los
requerimientos de encaje sobre los depsitos del sector privado de 15 por ciento a 25 por ciento.
363
e imponer, al mismo tiempo, costos financieros cada vez mayores al BCV. Efectivamente, los egresos del BCV por operaciones de mercado abierto representaban 52 por ciento del total de egresos para 1991.
En este mbito destaca nuevamente el retardo en la actualizacin del marco
institucional y legal prevista en el programa, como elemento distorsionador de
los efectos del plan de estabilizacin sobre el sistema financiero. El retraso en la
aprobacin de las leyes tributarias condicion la mejora del resultado de las
finanzas pblicas, exigiendo cada vez mayores esfuerzos de parte de la poltica
monetaria. Por otro lado, la insuficiente demanda de crdito ante el exceso de
reservas bancarias determin una inversin cada vez mayor en bonos cero cupn
con un alto rendimiento, a medida que la funcin de intermediacin perda
relevancia, y la solvencia de las instituciones financieras se deterioraba ante el
retraso en el fortalecimiento de la supervisin y regulacin bancarias.
En este sentido, la evaluacin de importantes indicadores financieros para 1991
sealaba ya bajos niveles de solvencia. En efecto, el patrimonio representaba
slo 5,6 por ciento del activo total y el rubro otros activos (fundamentalmente
compuesto por bienes muebles e inmuebles) era equivalente a 213,5 por ciento del patrimonio para ese ao. Igualmente, la cartera inmovilizada como proporcin del patrimonio era igual a 18,1 por ciento, mientras que el nivel de
endeudamiento (pasivo/patrimonio) alcanzaba 1.752,5 por ciento para 1991.
Al igual que ocurri con estrategias financieras instrumentadas en otros pases,
en Venezuela no se tom en cuenta que la gerencia del sistema financiero no
estaba acostumbrada a operar en un marco de desregulacin y que el Estado no
tena la experiencia suficiente como para ponderar la importancia del ajuste
oportuno de la legislacin y supervisin del sector financiero a las nuevas condiciones imperantes.
Efectivamente, despus del atraso conque fue introducido el proyecto de reforma del sistema financiero, el Congreso Nacional no le dio importancia a su
rpida aprobacin24, sino hasta cuando comenz a aflorar la crisis poltica en
1992, que durante mucho tiempo ocup una buena parte de las discusiones
parlamentarias, restndole, nuevamente, relevancia a la aprobacin de importantes leyes financieras y fiscales.
24.
El gobierno instalado a partir de 1989 no cont desde sus inicios con el apoyo poltico suficiente
para llevar a cabo los profundos, pero necesarios, cambios contenidos en el programa.
364
4. Perodo 1992-93: ocaso del programa de ajuste

a) Marco general y evolucin del sector financiero
Durante el perodo 1992-93 la economa venezolana se vio sometida a la incidencia de elementos econmicos y polticos que afectaron seriamente su desenvolvimiento, y que finalmente condujeron al fracaso del programa de ajuste.
Por una parte, en 1992 se produjeron dos intentos de golpe de Estado, en los
meses de febrero y noviembre, que pusieron de relieve el malestar existente en
las clases populares por los efectos sociales de algunas de las medidas econmicas que se estaban implementando25.
Por otro lado, el resurgimiento del desequilibrio fiscal26 en 1992 se adicion a
los factores de inestabilidad poltica, generando un clima de incertidumbre en
los agentes econmicos, que se tradujo en cadas de la demanda de dinero,
salida neta de capitales, presiones sobre el tipo de cambio y, en general, en una
fuerte inestabilidad de los mercados monetario y cambiario.
Los resultados de la economa al finalizar el ao 1993 reflejaron un cuadro de
desequilibrio generalizado, tanto en el orden interno como en el sector externo
(vase cuadro 2). En efecto, el PIB no petrolero real se contrajo en 1,5 por
ciento, mientras que la demanda agregada interna lo hizo en 4,8 por ciento en
relacin con los niveles de 1992; la tasa de inflacin se aceler a 45,9 por
ciento; el dficit del sector pblico consolidado alcanz a 2,7 por ciento del
PIB; el grado de monetizacin (M2/PIB) cay a 30,5 por ciento en 1993,
reflejando la abrupta cada de la demanda de dinero, y las reservas internacionales netas disminuyeron a 9.181 millones de dlares en 1992 y a 8.324
millones de dlares en 1993, al tiempo que se aceler el ritmo de depreciacin
nominal del tipo de cambio (29 por ciento y 33,2 por ciento en 1992 y 1993,
25.
26.
El primer sntoma de descontento popular se observ, justamente, pocos das despus que se
anunci el conjunto de nuevas medidas econmicas (febrero de 1989) mediante un levantamiento civil. Efectivamente, el plan de ajuste de 1989 careci desde sus inicios de la construccin de
una imagen positiva ante la opinin pblica que mostrara los costos de la estabilizacin en el corto
plazo y los beneficios a medida que la reestructuracin econmica se consolidara.
El excedente financiero generado por el sector petrolero a raz de la guerra del Golfo Prsico
permiti al gobierno atender la intermitente presin social, mediante una reorientacin de
recursos hacia el financiamiento de programas sociales. Sin embargo, en 1992 el EN tuvo que
enfrentar una cada importante de los ingresos petroleros y la necesidad de atender gastos
asociados a las presiones sociales acentuadas en el clima de inestabilidad poltica, lo cual determin la aparicin de un considerable dficit fiscal, que fue enfrentado slo parcialmente con la
adopcin de varias medidas de ajuste fiscal, tanto del lado de los ingresos como de los gastos.
365
Cuadro 2
Indicadores macroeconmicos, 1988-93
(en porcentajes y en millones de dlares)
Crec. del producto real no petrolero (%)

Saldo cuenta pblica (% del PIB)
1988
1989
1990
1991
5.7
(9.4)
4.6
8.6
7.7
(1.5)
0.6
(5.5)
(2.7)
(8.6)
(1.1)
0.2
Saldo cuenta corriente ($)
(5.809)
2.161
8.279
Saldo cuenta de capital ($)
(2.011)
(5.266)
(3.294)
6.671
5.344
Reservas internacionales netas ($)
1992 1993
1.736 (3.365) (2.223)

2.962
2.822 1.159
7.397 10.264
9.181 8.324
Tasa de inters real activa (%)
(11.7)
(24.8)
(0.7)
6.8
13.6
27.6
Tasa de inters real pasiva (%)
(15.6)
(27.3)
(7.3)
0.6
6.8
21.0
Inflacin (%)
35.5
81.0
36.5
31.0
31.9
45.9
Monetizacin M2/PIB (%)
38.3
30.7
32.8
36.7
32.0
30.5
Fuente: Banco Central de Venezuela.
respectivamente), aunque sin alinearse con la tasa de inflacin, determinando

la persistencia de apreciacin en trminos reales.
En las difciles circunstancias asociadas a la inestabilidad poltica e incertidumbre econmica que caracterizaron los aos 1992 y 1993, el BCV comenz
a utilizar ms intensivamente los instrumentos operativos a su disposicin, lo
que se tradujo en un importante aumento del saldo de bonos cero cupn en
circulacin27. Asimismo, las tasas de inters alcanzaron niveles sin precedentes
en trminos nominales y reales, como reflejo de las mayores expectativas inflacionarias asociadas al dficit fiscal, as como del incremento de la prima de
riesgo por pas que generaba el entorno poltico y social. Igualmente, la tendencia sostenida al alza de las tasas de inters estaba reflejando un fuerte desequilibrio externo, que no estaba siendo corregido por el manejo del tipo de
cambio nominal28. En efecto, la tasa de inters activa nominal promedio se
increment desde 37,7 por ciento en 1991 a 60,8 por ciento en 1993, mien-
27.
28.
Asimismo, para reforzar la restriccin monetaria en los momentos de mayor inestabilidad, se

restablecieron las operaciones de captacin de fondos mediante la emisin de certificados de
depsito de la mesa de dinero del Instituto.
En octubre de 1992, el BCV sustituy el esquema cambiario de flotacin manejada, vigente
desde la instrumentacin del programa en 1989, por una regla de tipo de cambio predeterminado (crawling peg), con la finalidad de facilitar el deslizamiento estable del tipo de cambio y
transmitir dicha estabilidad al resto de la economa, particularmente a los precios. Esta regla
cambiaria no logr corregir la apreciacin real existente, observndose una tasa de apreciacin
interanual del tipo de cambio de 9,7 por ciento en 1992 y 8,1 por ciento en 1993.
366
tras que la tasa pasiva aument desde 31,2 por ciento a 51,8 por ciento en el
mismo perodo. Por su parte, las tasas de inters real, activa y pasiva, se incrementaron desde 6,8 por ciento y 0,6 por ciento en 1991 a 27,6 por ciento y
21 por ciento en 1993, respectivamente.
En respuesta a esta evolucin de las tasas de inters, en marzo de 1993 el BCV
decidi flexibilizar el esquema de determinacin de las mismas, toda vez que la
tasa mxima vigente (60 por ciento) resultaba ya limitante, y se vincul el
lmite mximo de la banda de fluctuacin de las tasas al rendimiento promedio de las operaciones de mercado abierto29.
El fuerte incremento de las tasas de inters no logr, sin embargo, contener la
cada de la demanda por activos financieros locales: la captacin de recursos
por parte del sistema bancario decreci en 10,6 por ciento en trminos reales
en 1993, con respecto a 1991. Ante el significativo retiro de depsitos, las
instituciones bancarias procedieron, por una parte, a captar recursos fuera de
balance, a travs de las mesas de dinero, los cuales transferan posteriormente a
las instituciones asociadas en el exterior (operaciones off-shore) y a mantener
una poltica de altas remuneraciones a los depsitos a plazo, fundamentalmente por parte de un grupo de bancos medianos, llevando la tasa pasiva de mercado a niveles cercanos a 70 por ciento a finales de 1993. Esta estrategia gener
una elevacin sustancial del costo de los depsitos (egresos financieros/depsitos que generan costo financiero), el cual se increment desde 24,9 por ciento
en 1991 a 34,2 por ciento en 1992 y a 46,6 por ciento en 1993.
Al finalizar 1993, comenz a acentuarse la situacin de iliquidez bancaria, la
cual fue atendida por el BCV, mediante sus mecanismos tradicionales de asistencia crediticia, registrndose para el mes de noviembre una asistencia neta
por 24.752 millones de bolvares30. Si bien la fuerte cada de las reservas bancarias se debi en buena parte al retiro masivo de depsitos, sin duda, se estaba
manifestando tambin la gravedad del problema generalizado de insolvencia
bancaria.
En efecto, con los elevados niveles de las tasas de inters en circunstancias en
que se registraba una recesin de la actividad econmica, cadas persistentes en
la demanda de dinero y fuga de capitales, result severamente afectada la car-
29.
30.
Dada la colocacin a descuento de los bonos cero cupn, desde su aparicin, el rendimiento
asociado al precio promedio resultante de cada subasta se convirti en la principal referencia para
las tasas de inters del mercado.
Tambin los bancos afectados por la falta de liquidez recurrieron al mercado interbancario y a
operaciones riesgosas con instituciones relacionadas.
367
tera de crditos de los bancos, la cual estaba ya constituida por prstamos de

poca calidad. De hecho, la cartera de crditos inmovilizada se elev de 2,2 por
ciento en 1991 a 6,4 por ciento en 1993, ambos calculados sobre la base del
total de colocaciones. Asimismo, la cartera inmovilizada que en 1991 equivala
al 18,1 por ciento del patrimonio total de la banca se elev a 38,6 por ciento
en 1993.
La elevada morosidad de la cartera de crditos y la persistente fuga de capitales
determin la adopcin por parte de un nmero importante de instituciones
financieras de una estrategia de crecimiento muy riesgosa en el marco de los
deficientes mecanismos de supervisin. En efecto, la falta de un adecuado
monitoreo bancario, derivado del gran desfase en la aprobacin del nuevo marco regulatorio, permiti desde los mismos inicios del programa en 1989, una
toma excesiva de riesgos por parte de la banca y prcticas contables poco transparentes, conductas que se agudizaron a partir de 1992, dando lugar al posterior estallido de la crisis financiera en 1994.
La inestabilidad poltica, aunada al deterioro econmico y ambiente general
de gran incertidumbre, determinaron problemas de liquidez en el sistema bancario que se aadieron a la mala praxis de algunos bancos, que sin consideracin alguna de riesgo, venan ya concentrando una alta proporcin de su cartera de crditos en prstamos a relacionados31. En efecto, dichas circunstancias
propiciaron conductas inadecuadas en la gerencia bancaria, que se expresaron
en la concesin de crditos con nfasis en las empresas y personas relacionadas32, por lo que el riesgo de cartera de los bancos aument en perjuicio de su
solvencia33.
31.
32.
33.
Muchas de dichas empresas relacionadas eran de reciente constitucin o adquisicin, o incluso,

ficticias, con un capital no cnsono con la cuanta de los crditos recibidos sin garantas reales e
incertidumbre en relacin con su operatividad y generacin de utilidades. El maquillaje contable
permita aparentar la solvencia de las diversas empresas de un grupo, cuando en realidad se
produca una transferencia artificial de dinero de una empresa a otra.
Este comportamiento permiti que las colocaciones bancarias disminuyeran slo en 6,7 por
ciento en trminos reales para el perodo 1991-93, ante el mayor decrecimiento experimentado
por la captacin real de recursos, con lo que el ndice de intermediacin financiera (colocaciones/
captaciones) se ubic en 57,89 por ciento durante 1992 y 1993, reflejando el estancamiento de
las operaciones bancarias en cuanto se refiere al financiamiento de la actividad econmica general.
La concentracin de la cartera en instituciones relacionadas y el traspaso de los fondos captados al
exterior a travs de las operaciones off-shore, en montos que an no han podido ser precisados,
signific que la contribucin del sector financiero a la generacin y distribucin del producto se
contrajera fuertemente durante los aos 1992 y 1993. En efecto, el coeficiente que relaciona el
flujo de colocaciones bancarias con el PIB no petrolero pas desde 8,4 por ciento en 1991 a 6,6
por ciento en 1992 y a 4,1 por ciento en 1993.
368
En el perodo 1992-93, las consideraciones de riesgo parecan no tener mucha

importancia ni para las instituciones ni para los inversionistas, probablemente
a partir de la premisa de que en caso de surgir problemas se producira una
operacin de salvamento por parte del gobierno, dada la existencia del sistema
de seguro para los depsitos bancarios.
Asimismo, la falta de supervisin y control bancarios se evidenci en el hecho
de que se crearon nuevos bancos, justamente en el perodo en que comenzaban
a evidenciarse los problemas de insolvencia bancaria. Efectivamente, en el perodo 1989-91 se haba autorizado el funcionamiento de cinco nuevas plazas
bancarias; en el perodo 1992-93 fueron creados siete nuevos bancos comerciales, y en pleno desarrollo de la crisis financiera durante 1994 fueron creados
dos adicionales34.
Por otra parte, el programa de reforma de 1989 no abri el sector financiero a
la competencia externa, por lo que la banca pareca tener menos razones que
otros sectores de la economa para mejorar su eficiencia y efectuar los cambios
necesarios. En consecuencia, se estaba sobredimensionando el sector bancario
con una gestin administrativa poco eficiente, lo cual se refleja en la evolucin
del ndice de ineficiencia administrativa (gastos de transformacin/activo promedio) que aument desde 5,4 por ciento en 1991 a 8,1 por ciento en 1993.
Adicionalmente, se observaba en un gran nmero de instituciones bancarias
una fuerte dependencia de ingresos distintos a los generados por la actividad
crediticia. En este sentido, para algunos bancos se observaba una proporcin
mucho mayor de inversin en valores dentro del activo total, inclusive superando a la proporcin correspondiente a la cartera de crditos35. Asimismo,
algunas instituciones presentaban preocupantes niveles de rentabilidad patrimonial si sta se ajustaba por el monto de ingresos extraordinarios.
b) El desfase en la actualizacin del marco legal
La falta de mecanismos adecuados de supervisin bancaria estuvo determinado
por el retraso en la aprobacin del marco regulatorio general del sistema finan34.
35.
En el perodo posterior a la instrumentacin del programa de ajuste fueron autorizados los bancos
Amazonas, Banesco, Canarias, Empresarial, Ganadero, Insular, Noroco, Plaza, Profesional, Progreso, Sofitasa, Tequendama, Confederado y Monagas, de los cuales cinco estuvieron posteriormente involucrados en la crisis financiera.
Por ejemplo, en el caso del Banco Progreso, ste mantena en diciembre de 1993 una inversin
en valores equivalente a 26,4 por ciento del activo, mientras que la cartera de crditos representaba
26 por ciento, incluyendo la proporcin correspondiente a la cartera inmovilizada.
369
ciero. Definitivamente, el retraso en la reforma del sistema financiero, particularmente en lo relacionado con el fortalecimiento de una supervisin y regulacin prudencial de la actividad bancaria, potenci fuertemente el efecto perverso que sobre el sistema financiero gener el deterioro del entorno macroeconmico y la inestabilidad poltica observada a partir de 1992.
El primer paso legislativo concreto de la reforma del sistema financiero nacional iniciada en 1989, se dio en diciembre de 1992, cuando entr en vigencia
la nueva Ley del BCV, en la que se estableca la autonoma institucional mediante el deslastre de funciones asociadas al desarrollo econmico, la provisin
de subsidios y la prestacin de servicios diversos al sector pblico. Entre los
ajustes ms importantes se tiene la reduccin de la influencia poltica en la
eleccin y composicin del Directorio, la eliminacin de la posibilidad de
financiamiento directo e indirecto al sector pblico, la reposicin de prdidas
patrimoniales por parte del gobierno, as como amplias facultades en materia
de tasas de inters y encaje legal.
Sin embargo, slo fue hasta mediados de 1993 cuando la situacin poltica
era de emergencia nacional y asumi el poder un gobierno de transicin a raz
de la salida del Presidente constitucional, cuando se agiliz la aprobacin de
importantes leyes ya retrasada demasiado tiempo. En tal sentido, en el marco
de la Ley Habilitante36, el EN aprob en noviembre la Ley General de Bancos
y otras Instituciones Financieras con vigencia a partir del 1 de enero de 199437,
es decir, despus de cuatro aos de iniciado el proceso de liberalizacin y apertura de la economa venezolana. Entre los cambios ms importantes de esta
nueva ley est la inclusin del concepto de grupo financiero, como unidad
operativa que engloba las instituciones financieras, empresas filiales, subsidiarias y relacionadas. Esta disposicin permitira un mejor control y supervisin
de las actividades del grupo mediante la exigencia de la consolidacin de los
estados financieros y el fortalecimiento de la capacidad patrimonial. Asimis-
36.
37.
Esta ley aprobada por el Congreso de la Repblica facult al nuevo EN para tomar medidas
extraordinarias en materia econmica y financiera durante un lapso de pocos meses.
Conjuntamente con la nueva Ley de Bancos entr en vigencia la nueva Ley del Sistema Nacional
de Ahorro y Prstamo, que permite la liberalizacin y ampliacin de la actuacin de las entidades
de ahorro y prstamo mediante su constitucin como sociedades annimas; obliga a estas instituciones a someterse a requisitos semejantes a los que rigen para las dems instituciones financieras; y redefine el papel del Banco Nacional de Ahorro y Prstamo (Banap). Asimismo, en
diciembre de 1994 fue aprobada la Ley de Seguros y Reaseguros, la cual establece la autonoma
de la Superintendencia de Seguros, la apertura total del sector al capital extranjero y mayores
exigencias de recursos propios a las empresas de seguros. De esta forma, slo queda pendiente la
reforma a la Ley de Mercado de Capitales, en el marco de los planes originales de reforma del
sistema financiero.
370
mo, se incorpor el concepto de Banca Universal, lo que fomentara la integracin de los servicios financieros, reduciendo as los costos y elevando la eficiencia de tales servicios.
Adicionalmente, se introdujo la apertura del sector a inversionistas extranjeros
para la constitucin de nuevas instituciones financieras y/o la participacin
accionaria en instituciones nacionales en igualdad de condiciones; la fijacin
de lmites para la concesin de crditos a empresas relacionadas, bien sea con
las propias instituciones financieras o con sus principales accionistas y ejecutivos; y, finalmente, se fortaleca el rgimen de regulacin, supervisin y control
bancarios mediante la redefinicin de las funciones del BCV, de la Superintendencia de Bancos y del Fondo de Garanta de Depsitos y Proteccin Bancaria.
Desafortunadamente, este nuevo instrumento legal apenas entr en vigencia
en enero de 1994, justamente cuando aflor el grave problema bancario. Dada
la orientacin preventiva de esta ley al otorgarle a la Superintendencia un mayor poder para intervenir en el sector financiero, as como el establecimiento
de un mecanismo de financiamiento independiente, el desfase de su aprobacin retras, sin lugar a dudas, la aplicacin de los correctivos que demandaban las deficiencias estructurales de la banca venezolana.
En materia fiscal, slo fue hasta el segundo semestre de 1993 cuando se dispuso, en primer lugar, de la Ley Especial de Endeudamiento Pblico y, posteriormente, en el marco de la Ley Habilitante, el EN aprob un conjunto de leyes
tributarias: Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), Ley de Impuesto a los
Activos Empresariales y Ley de Timbre Fiscal.
Es as que el ao 1994 se inici con la instalacin de un nuevo gobierno38, que
despus de tanta turbulencia poltica, signific una transicin pacfica dentro
de la continuidad del rgimen democrtico. Sin embargo, el ao se inici con
presiones inflacionarias elevadas, generadas por un dficit fiscal creciente, con
dificultades para su financiamiento, en un cuadro econmico general en franco
deterioro y con enormes expectativas en torno a las definiciones de poltica
econmica del nuevo gobierno. Adicionalmente, el desfase entre las medidas
de estabilizacin macroeconmica y la actualizacin legal e institucional ya era
lo suficientemente profundo como para que saliera a flote el ms grave de sus
productos: la crisis financiera que se exterioriz en enero de 1994.
38.
Los comicios de diciembre de 1993 significaron el quiebre de la hegemona bipartidista con la

eleccin con un porcentaje de votos menor a 30 por ciento de un gobierno de coalicin entre
numerosos partidos con distintas ideologas.
371
IV. Desarrollo y manejo de la crisis bancaria

1. El manejo del problema
La crisis financiera venezolana se desarroll en varias etapas, manejadas con
diversas estrategias por el gobierno, y que inicialmente estuvieron caracterizadas por la improvisacin derivada de la falta de preparacin ante la magnitud y
rapidez con que se present el problema, as como por la incapacidad de las
instituciones pblicas encargadas para enfrentarlo. Posteriormente, la estrategia estuvo orientada por un tratamiento menos traumtico para el pblico
general, aunque continu observndose la falta de una cuantificacin precisa
de la magnitud del problema.
La severa crisis por la que todava atraviesa el sector financiero venezolano y que
irradi sus efectos desestabilizadores al resto de la economa, estall cuando el
Banco Latino, el segundo banco comercial ms importante en cuanto al volumen de depsitos al cierre de 1993, qued excluido de la Cmara de Compensacin, lo que dio lugar a la decisin de intervencin por parte del Consejo
Superior de la Superintendencia de Bancos, creado a raz de la puesta en vigencia, el 1 de enero de 1994, de la nueva Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras39.
El gobierno decidi paralizar las actividades de dicho banco, as como las de
todas las empresas financieras del grupo, mientras se definan los mecanismos
precisos para solucionar el problema, lo cual gener una fuerte desconfianza e
incertidumbre en el pblico, que se expres en corridas de depsitos en otras
instituciones40. Comienza as a propagarse la inestabilidad financiera, en primera instancia a dos bancos relacionados y, posteriormente, otros entes percibidos por el pblico como financieramente ms dbiles, los cuales se vieron afectados por la crisis de liquidez41, que produjo el retiro masivo de depsitos y que
puso finalmente al descubierto situaciones crnicas de insolvencia bancaria.
39.
40.
41.
El Consejo Superior de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras estara

integrado por el Ministro de Hacienda, quien lo presidira, el Presidente del BCV y el Presidente
del Fondo de Garanta de Depsitos y Proteccin Bancaria. El Superintendente de Bancos
asistira de pleno derecho a las reuniones del Consejo y tendra derecho a voz.
En cuanto a sus repercusiones, la cada del Banco Latino fue muy distinta a las quiebras bancarias
anteriores. La intervencin del Banco Nacional de Descuento en 1978 y del Banco de Comercio
en 1985, ocurrieron sin consecuencias para el resto del sistema financiero. Igual sucedi con las
once instituciones, la mayora de las cuales eran sociedades financieras, que colapsaron entre 1980
y 1984, as como con cuatro instituciones adicionales intervenidas en 1985.
Adicionalmente a los retiros masivos de depsitos, tanto del pblico como oficiales, los problemas de liquidez de las instituciones afectadas se agudizaron porque el mercado interbancario
372
Dado que no se contaba con informacin precisa acerca de la verdadera situacin

financiera de las instituciones afectadas por la crisis de liquidez, y dada la atencin que con urgencia reclamaba la situacin en razn de la velocidad e intensidad conque se propagaba la inestabilidad, Fogade instrument en febrero un
programa de asistencia financiera a estas instituciones, con el objeto de evitar
una crisis sistmica y el virtual colapso del sistema de pagos del pas. Con estos
mismos objetivos, el BCV inici el otorgamiento de asistencia directa a las instituciones con problemas de liquidez a travs de los mecanismos tradicionales.
Adicionalmente, aunque no se conoca la magnitud de la crisis, estimndose
que sta abarcaba a slo unos pocos bancos ilquidos y que, por tanto, poda ser
atendida en forma complementaria por el resto del sistema, el BCV dise
mecanismos para que las instituciones con recursos excedentes los canalizaran
a los bancos con problemas de liquidez. Estos mecanismos incluyeron la reapertura de la facilidad crediticia overnight, a travs del mecanismo de los bancos agentes42, y la reduccin de la tasa de encaje legal de 15 a 12 por ciento43.
Asimismo, el BCV estableci el encaje correspondiente a obligaciones de la
banca en moneda extranjera, en la misma moneda, y promovi un mecanismo
temporal de liberacin selectiva del encaje legal.
A partir del mes de febrero, sin embargo, se puso en evidencia la insuficiencia
de los recursos de que dispona Fogade para atender la crisis, por lo que el BCV
hubo de apoyar en mayor escala la asistencia financiera a los bancos a travs de
Fogade para evitar el riesgo de desestabilizacin total del sistema. Esta actua-
42.
43.
overnight dej de funcionar para ese grupo de bancos. Asimismo, se produjo un fuerte retiro de
fondos de las mesas de dinero y las unidades off-shore de los bancos venezolanos, las cuales haban
quedado en entredicho con el caso del Latino Curazao N.V.
El BCV en el marco del programa de ajuste procur crear condiciones favorables para el establecimiento y desarrollo del mercado interbancario, a fin de evitar el uso recurrente de sus mecanismos de asistencia crediticia por parte del sistema bancario, En este sentido, a fines de 1992 se
estableci el mecanismo de facilidad crediticia overnight para suministrar liquidez al mercado
interbancario, a travs de un grupo de bancos comerciales que actuaron como bancos agentes, los
cuales, a su vez, concedan prstamos a los bancos con problemas de liquidez que no tenan acceso
al crdito directo del BCV por no disponer de las garantas adecuadas. Asimismo, este mecanismo permitira evitar fluctuaciones errticas de la tasa del mercado interbancario overnight, la cual
haba alcanzado un nivel de 300 por ciento para el mes de octubre de ese ao. Dicho mecanismo
funcion durante, aproximadamente, un mes ante la escasa demanda, probablemente debido a lo
elevado del costo y ante protestas en cuanto al proceso de eleccin de los denominados bancos
agentes.
Los requerimientos de encaje legal haban sido revisados en 1992 con el objeto de reducirlos y
unificarlos en 15 por ciento, tanto para los depsitos del sector pblico como del sector privado.
Adicionalmente, en 1993 el BCV haba fijado la tasa de encaje nica para todos los instrumentos
de captacin e instituciones (15 por ciento), estableciendo la obligatoriedad de mantener dicho
encaje enteramente depositado en el BCV.
373
cin se ajust a lo previsto, tanto en la nueva Ley General de Bancos y otras

Instituciones Financieras, como en la Ley Especial de Proteccin a los Depositantes y de Regulacin de Emergencias en las Instituciones Financieras, sancionada en el mes de marzo44, con la cual se crearon las condiciones para la
rehabilitacin y reapertura inmediata del Banco Latino, y se elev la garanta
de los depsitos del pblico desde un lmite de 1 milln de bolvares, establecido en la nueva Ley General de Bancos, hasta un mximo de 4 millones de
bolvares, por depositante y por banco o institucin financiera.
Sin embargo, en el mes de junio, ante la ausencia de planes precisos para atacar
de fondo el problema bancario por parte del gobierno y de las autoridades
competentes para ello, el BCV decidi suspender el programa de asistencia
financiera a Fogade. En ese mes, el gobierno tom la decisin de intervenir a
puertas cerradas a ocho instituciones financieras45, luego que la evaluacin de
su situacin revel, tardamente, un grave problema de solvencia, dado el elevado nivel de prdidas acumuladas de capital. Para el momento de la intervencin, estos bancos haban perdido 64 por ciento de sus depsitos con respecto
al cierre de 1993.
La intervencin de dichas instituciones dio lugar a la creacin de la Junta de
Emergencia Financiera, integrada por el Ministro de Hacienda, quien la presida, el Presidente del BCV, el Superintendente de Bancos, el Presidente de
Fogade y tres miembros designados por el Presidente de la Repblica. Esta
junta tiene entre sus facultades actuar como el rgano rector del sistema financiero para atender la emergencia financiera, asumiendo las atribuciones conferidas al Consejo Superior de la Superintendencia de Bancos46.
La desconfianza e incertidumbre que haba generado la inestabilidad financiera durante el primer semestre del ao gener un drenaje hacia el exterior, tanto
44.
45.
46.
Esta ley fue promulgada con el objeto de establecer las normas necesarias para proteger a los
depositantes y acreedores por operaciones financieras de los bancos y otras instituciones financieras, facilitar la recuperacin de sus haberes, resguardar la confianza en el sistema financiero y
regular la emergencia financiera. Es de destacar que contrasta la rapidez con la cual el Congreso
aprob esta ley, muy criticada por diversos especialistas, con la lentitud para la aprobacin de la
nueva Ley General de Bancos.
Este conjunto de instituciones estaba constituido por los bancos comerciales Amazonas, Bancor,
Barinas, Construccin, La Guaira, Maracaibo y Metropolitano (los cuales detentaban al 31 de
diciembre de 1993 el 20,8 por ciento de los depsitos totales), as como por la sociedad
financiera Fiveca.
De igual modo, dicha junta estaba investida de la facultad de establecer el rgimen especial de
supervisin y control al que deben someterse las instituciones financieras y, en caso de incumplimiento por parte de stas de las normas establecidas, tiene las atribuciones de remover todos o
parte de los directores o administradores del grupo financiero, adquirir en nombre del Estado las
acciones que compongan su capital social y suspender o revocar la autorizacin para operar.
374
de los recursos ya existentes como de los nuevos fondos inyectados por

medio de los auxilios financieros, y una consecuente cada en el nivel de reservas internacionales de tal magnitud, que dio lugar a la decisin de imponer un
rgimen de control cambiario a partir de julio, y que an prevalece.
En el mes de agosto, en respuesta a fuertes rumores sobre la situacin financiera de otros dos importantes bancos comerciales (Consolidado y Venezuela)
percibidos hasta ese entonces como slidos, se produjo una nueva corrida de
depsitos, que condujo al gobierno a tomar la decisin de intervenirlos, en esta
ocasin a puertas abiertas, una vez que se evidenci un exceso de obligaciones
sobre el valor de mercado de los activos. La intervencin a puertas abiertas fue
posible debido al proceso de recapitalizacin de estos bancos iniciado por los
propios accionistas y por el Estado47, lo que implic el cambio de propiedad
desde manos privadas al gobierno y permiti mantener a dichos bancos en
operacin, por lo que en esta oportunidad el manejo de la crisis fue percibido
como menos traumtico por parte del pblico.
Durante todo este proceso se haba venido auxiliando a los bancos Progreso y
Repblica, los que fueron finalmente estatizados en diciembre. El primero de
estos bancos se puso inmediatamente en liquidacin al comprobarse serias irregularidades en sus sistemas contables, mientras que el segundo continu operando. Este nuevo episodio de la crisis financiera fue tratado en forma diferente
a los anteriores, puesto que se inici el traspaso de depsitos, no reflejados
debidamente en los estados financieros, de los bancos intervenidos hacia otros
bancos controlados por el Estado. La migracin de depsitos, si bien permiti moderar el impacto adverso de un nuevo fracaso bancario, afect seriamente la carga financiera de las instituciones receptoras, por cuanto no se les hizo
traspaso alguno por el lado activo, aadiendo un elemento adicional de vulnerabilidad a la situacin del sistema financiero.
En el mes de enero de 1995 se decidi la liquidacin del Grupo Latinoamericana Progreso48, y en febrero pasan a manos del Estado los bancos Profesional,
47.
48.
Por instruccin de la Junta de Emergencia Financiera, el Estado procedi a la compra del capital
accionario de estos bancos a un precio simblico de un bolvar por accin.
Este consorcio financiero estaba constituido por las siguientes instituciones: Banco Progreso,
Banco Repblica, Banco Hipotecario Latinoamericana, Banco de Inversin Sofilatin, Arrendadora Financiera Latinoamericana, Sociedad de Capitalizacin Progreso, Fondo Latinoamericana,
Seguros Progreso, Seguros Latinoamericana, Seguros Anauco, Casa de Cambio Latinoamericana
y Fondo Mutual Progreso. Adems de este grupo de empresas financieras, el Grupo Latinoamericana Progreso era propietario de un buen nmero de empresas no financieras, primordialmente
en el rea de la radiocomunicacin.
375
Cuadro 3
Bancos comerciales intervenidos y estatizados, 1994-95
(depsitos en millones de bolvares y en porcentajes al 31-12-1993)
Instituciones
Fecha de intervencin
o estatizacin
Latinoa
16 enero 1994
14 junio 1991
Amazonasa
14 junio 1994
Bancora
4 junio 1994
Barinasa
14 junio 1994
Construccina
14 junio 1994
La Guairaa
Maracaibo
14 junio 1994
14 junio 1994
Metropolitanoa
14 junio 1994
Tequendamab
14 junio 1994
Popularb
9 agosto1994
Venezuelac
25 agosto 1994
Consolidadoc
Andinoc
10 noviembre 1994
13 diciembre 1994
Progresoc
13 diciembre 1994
Repblicac
2 febrero 1995
talo-Venezolanoc
2 febrero 1995
Principalc
2 febrero 1995
Profesionalc
Total
a
Intervenido;
Depsitos
($)
Participacin total
de depsitos (%)
134.290
5.461
22.259
20.738
57.567
26.631
130.738
62.514
125
5 .400
143.378
62.901
6.072
64.308
34.822
29.644
32.100
11.862
850.839
8.6
0.3
1.4
1.3
3.7
1.7
8.4
4.0
0.0
0.3
9.2
4.0
0.4
4.1
2.2
1.9
2.1
0.8
54.4
Las acciones de estos bancos fueron cedidas como anticipos al Fogade; c Estatizado.
talo-Venezolano y Principal, decidindose cerrar dichas instituciones mediante

el traslado de sus depsitos con una estrategia similar a la aplicada al Grupo
Progreso, lo cual acentu los problemas generados por el proceso de migracin de depsitos.
De esta manera y a modo de balance, hasta el primer semestre de 1995
resultaron afectados 18 bancos comerciales (vase cuadro 3), que en su conjunto detentaban, al 31 de diciembre de 1993, el 52,7 por ciento del activo
total del subsistema y el 54,4 por ciento de las captaciones. Asimismo, fueron afectados nueve bancos hipotecarios, diecisiete bancos de inversin y
catorce arrendadoras financieras, que de alguna manera estaban relacionados
con los bancos intervenidos y/o estatificados. Por otra parte, la crisis finan-
376
ciera determin que gran parte de los activos del subsistema bancario comercial (56,4 por ciento) pasaran a ser controlados por el Estado y se produjera
una gran concentracin de depsitos en 3 bancos comerciales, considerados
por los ahorristas como instituciones ms seguras, los cuales detentaban al
cierre del primer semestre de 1995, el 60,9 por ciento de los depsitos totales de la banca en funcionamiento.
2. Actuacin del Banco Central
El desarrollo de la crisis financiera se convirti en un severo condicionante para
la toma de decisiones de poltica econmica. En cuanto a la actuacin del BCV,
la crisis implic fuertes restricciones, de distinta ndole, a la formulacin y ejecucin de la poltica monetaria. Efectivamente, durante el primer semestre de 1994,
el objetivo de estabilidad de precios qued subordinado al de estabilidad del
sistema financiero y, por tanto, el BCV asumi su funcin de prestamista de
ltima instancia para evitar el colapso del sistema de pagos del pas.
Cuadro 4
Fondo de Garanta de los Depsitos y Proteccin Bancaria:
origen y aplicacin de fondos, 1994
(en millones de bolvares y en porcentajes del PIB)
$
Fuentes
1.236.590
Aportes de instituciones financieras
34.240
Ing. cartera de inversiones
14.429
Anticipos del BCV
839.529
Colocacin de ttulos/trans. gobierno
293.375
Liquidacin de activos de bancos intervenidos
0
Variacin de activos financieros
33.159
Variacin cuenta del BCV
21.859
Aplicacin
1 2.03 0.002
Auxilios financieros
1.037.043
Dev. dep. bancos intervenidos
162.799
Costo financiero migraciones
0
Gastos operativos
3.161
Otros
33.588
Fuente: Fogade.
%
14.9
0.4
0.2
10.1
3.5
0.0
0.4
0.3
14.5
12.5
2.0
0.0
0.0
0.4
377
La magnitud de la crisis que deton a comienzos de 1994 exigi el apoyo

financiero del BCV, mediante la inyeccin de una importante cantidad de
recursos a la economa, equivalente a 10,1 por ciento del PIB (vase cuadro 4),
lo que profundiz el desequilibrio monetario y requiri, consecuentemente, de
acciones complementarias mediante operaciones de mercado abierto para contener el impacto inflacionario y la mayor cada de reservas internacionales que
habra generado dicha inyeccin, toda vez que el propio estallido de la crisis
acentu la cada de la demanda de dinero que vena registrndose desde 199249.
La intensificacin del desequilibrio monetario se reflej en las fuertes presiones
que sobre el nivel de reservas internacionales se produjeron durante los primeros seis meses de 1994 las reservas operativas cayeron en ms de 45 por ciento, que no pudieron ser neutralizadas ni por el ajuste del tipo de cambio
nominal, que se devalu en 88,4 por ciento, ni por el esfuerzo de una poltica
monetaria restrictiva. Esta situacin determin la adopcin de medidas extraordinarias que incluyeron la suspensin de ciertas garantas constitucionales
y la instrumentacin, en julio, de controles de cambio y de precios50.
La adopcin del nuevo rgimen cambiario supuso la profundizacin del desequilibrio monetario, lo que exiga un esfuerzo todava mayor por parte del
BCV51, si bien la magnitud de la crisis bancaria ya desbordaba la capacidad de
sostener una poltica monetaria eficiente. Concretar dicha poltica en las magnitudes requeridas significaba ejercer presiones alcistas sobre las tasas de inters, que fueron consideradas como potencialmente peligrosas en un marco de
vulnerabilidad financiera como el existente. Es as que el balance del segundo
semestre de 1994 fue una poltica monetaria menos restrictiva de lo requerido
49.
50.
51.
En efecto, la prdida creciente de confianza en la solvencia y solidez de un importante segmento

del sistema financiero y la incertidumbre en torno a la aplicacin de medidas eficientes para
enfrentar la crisis bancaria y de poltica econmica en general, acentuaron las expectativas adversas
que emergieron en 1992.
Si bien el BCV hizo frente a las presiones cambiarias por medio de varios mecanismos de
suministro de divisas al mercado, como fueron la aceleracin de la depreciacin programada del
tipo de cambio y la adopcin posterior de dos sistemas distintos de subasta de divisas, dichos
mecanismos colapsaron a mediados de junio, a raz de la intervencin de ocho instituciones
bancarias, necesitndose la adopcin de un esquema de control de cambio. Es de mencionar que
en el mes de abril se produjo la renuncia de la Presidenta y de otros miembros del Directorio del
BCV por discrepancias con la orientacin econmica del nuevo gobierno, lo que haba acentuado
la incertidumbre y estimulado las presiones cambiarias.
Durante el segundo semestre el BCV intensific su actuacin restrictiva va mercado abierto con
el nico instrumento disponible con cualidades aceptables para el mercado: el bono cero cupn.
Este comportamiento determin un sustancial incremento del saldo en circulacin de dichos
instrumentos desde 70.852 millones al cierre de 1993 a 744.713 millones de bolvares para
1994 (9 por ciento del PIB), todo lo cual demuestra que la crisis financiera introdujo severas
restricciones sobre la efectividad de la poltica monetaria y le confiri un elevado costo a la misma.
378
en una situacin en la que la demanda de dinero en un sentido amplio estaba

decreciendo, as como una aceleracin de la tasa mensual de inflacin a pesar
de la instrumentacin de un mecanismo de control de precios sobre ciertos
productos bsicos y una pronunciada cada de la tasa de inters nominal
(pasando en el caso de la pasiva de 51,2 por ciento en junio a 26 por ciento en
diciembre) que configuraron la aparicin de tasas de inters reales fuertemente
negativas en ms de veinte puntos porcentuales.
El ao 1995 se inici con limitaciones similares a las observadas durante 1994
en cuanto a la persistencia de la crisis financiera y a la indefinicin de una estrategia clara de poltica econmica. En este marco, el BCV decidi a finales del
mes de enero retomar las operaciones de mercado abierto despus de haberlas
suspendido en diciembre52, pero en esta oportunidad con los Ttulos de Estabilizacin Monetaria (TEM) en sustitucin de los bonos cero cupn53.
El reinicio de las operaciones de mercado abierto se caracteriz por su poco
dinamismo con ofertas de TEM en montos inferiores a los vencimientos de
bonos cero cupn, con el fin de dejar el espacio monetario necesario a un
anunciado plan de financiamiento por parte del gobierno54. No obstante, ante
la indefinicin de dicho plan, en el mes de marzo el instituto retom la actuacin restrictiva, lo que signific el alza en el rendimiento efectivo de los TEM,
la recuperacin en los niveles de las tasas de inters y la disminucin progresiva
de la liquidez bancaria excedentaria. A esto ltimo contribuy tambin el mayor
dinamismo del mercado cambiario, generado por la gradual flexibilizacin de
los mecanismos de asignacin de divisas.
En definitiva, durante 1994 y el primer semestre de 1995, la poltica monetaria se desarroll en un marco sumamente adverso en el que se adopt, en un
principio, la decisin de flexibilizar el objetivo de absorcin monetaria en aras
de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero y de pagos. Posteriormen52.
53.
54.
A finales de diciembre de 1994, el BCV suspendi temporalmente la colocacin de bonos cero cupn,
con lo cual se lograra la conveniente reduccin de su saldo en circulacin, con miras a utilizar
instrumentos activos y no pasivos en la ejecucin de operaciones de mercado abierto. Asimismo, ello
facilitara la colocacin de ttulos pblicos que serviran para pagar obligaciones por concepto de deuda
externa, as como a la culminacin de la colocacin de bonos emitidos para recapitalizar a Fogade.
La principal diferencia entre los bonos cero cupn y los TEM radica en que stos pueden colocarse
a la par, con prima o con descuento, a una tasa de inters fija y solamente mediante adjudicacin
directa a travs de la mesa de operaciones monetarias del BCV.
Dicho plan de financiamiento estaba constituido en su mayor parte por la emisin de las
denominadas participaciones en dlares que permitiran obtener recursos para que Fogade cancelara su deuda con el BCV por concepto de la asistencia financiera a propsito del estallido del
problema bancario. Esta estrategia contribuira a la eliminacin del excedente de liquidez bancaria
presente en el sistema.
379
te, cuando se hizo necesaria una actuacin tal que drenara los excedentes de
liquidez asociados a la funcin de prestamista de ltima instancia y evitar la
brusca cada de las tasas de inters55, el ambiente general de incertidumbre y,
particularmente, la falta de disciplina fiscal, le han restado efectividad y credibilidad a la poltica monetaria.
Efectivamente, queda la interrogante de si el manejo actual de las decisiones
econmicas en general, de hecho no est contribuyendo al reflotamiento del
sistema financiero venezolano, sino ms bien a que su desempeo se convierta
posteriormente en una severa restriccin a la formulacin de una poltica macroeconmica coherente, imponindole un elevado costo a la misma.
V. El sistema financiero actual frente a la necesidad de un
nuevo programa de estabilizacin econmica:
consideraciones generales
1. Balance econmico al cierre del primer semestre de 1995
Todos los elementos sealados hasta ahora hacen que la situacin econmica
de Venezuela se constituya en la actualidad en un reto trascendental para las
autoridades que tienen en sus manos la formulacin y ejecucin de la poltica
macroeconmica. En efecto, las secuelas de la crisis financiera, todava latente,
imponen fuertes restricciones para la adopcin de medidas coherentes que contribuyan a la resolucin de los severos desequilibrios macroeconmicos imperantes e inserten a la economa venezolana en la senda de un crecimiento sostenible en el tiempo.
En este sentido, la poltica monetaria se ha visto fuertemente condicionada
para tratar de contrarrestar el impacto monetario de la crisis fnanciera, procurando al mismo tiempo mantener las tasas de inters en niveles soportables por
el debilitado sistema financiero. La experiencia ratifica que la poltica monetaria en forma aislada no es suficiente para corregir los severos desequilibrios
macroeconmicos que registra la economa. Es evidente que se requiere de una
poltica fiscal ms activa y, en general, de una poltica econmica ms clara y
coherente, dentro de la cual la poltica monetaria pueda ensamblarse.
En el rea fiscal, la crisis bancaria impact negativamente el resultado de las
finanzas pblicas, al generar un aumento significativo, tanto del dficit financiero del gobierno central como del sector pblico consolidado. El incremento
del dficit a causa de la crisis bancaria se origin, por una parte, en razn del
financiamiento directo que otorg el gobierno central a Fogade mediante la
380
colocacin de bonos de la deuda pblica interna por 400 mil millones de

bolvares, para capitalizar este fondo y as atender los requerimientos de recursos de las instituciones financieras con problemas; y por la otra, en virtud del
costo de las operaciones cuasifiscales que tuvo que realizar el BCV a los fines de
moderar la expansin monetaria creada por los auxilios financieros.
La situacin fiscal deficitaria se encuentra actualmente potenciada por la persistencia de las prdidas cuasifiscales del BCV por los intereses que generan las
deudas del sector pblico, fundamentalmente las del gobierno central y
Fogade con el BCV56; as como por la presin que sobre el nivel del dficit
ejerce el servicio de deuda externa, los subsidios existentes en precios y tarifas
de bienes y servicios pblicos, la paralizacin del programa de privatizaciones
y las rigideces estructurales del gasto pblico57.
Todos estos elementos apuntan hacia una gestin fiscal significativamente deficitaria si no se adoptan correctivos lo suficientemente severos. La gestin financiera
del gobierno central durante el primer semestre de 1995 muestra un dficit
estimado equivalente a 2,5 por ciento del PIB58, producto de un nivel de gasto
superior en 30,6 por ciento a los ingresos fiscales recaudados en el perodo, no
obstante los efectos positivos de los esfuerzos en materia de recaudacin y fiscalizacin tributaria59, y del crecimiento de la presin tributaria interna60.
56.
57.
58.
59.
60.
Al cierre del primer semestre de 1995, la deuda total de Fogade con el BCV ascendi a
1.170.773,9 millones de bolvares (18,8 por ciento del PIB), saldo que refleja los anticipos
vencidos a la fecha y los intereses devengados, tanto ordinarios como moratorios. Por otra parte,
el gobierno nacional adeuda al BCV 388.155,6 millones de bolvares (6,2 por ciento del PIB)
por concepto de prstamos para la constitucin de garantas de deuda externa.
El 32,3 por ciento del gasto fiscal fue absorbido por las partidas relacionadas con el pago de
intereses de la deuda pblica, las operaciones cuasifiscales del BCV y las transferencias a Fogade,
lo que muestra el significativo peso que tiene sobre la gestin ordinaria del gobierno el servicio de
la deuda pblica y el impacto que an contina teniendo la crisis financiera.
La Ley de Presupuesto Fiscal 1995 y su respectiva Ley de Financiamiento prevean un dficit
equivalente a 3 por ciento del PIB que, una vez ajustado por subestimaciones de gastos y por
sobrestimaciones de ingresos, eleva las necesidades de financiamiento del gobierno central a 7,7
por ciento del PIB para todo el ao.
Efectivamente, en el marco de la Ley Habilitante aprobada por el Congreso Nacional en abril de
1994, el EN aprob la Ley de Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor, cre el
Impuesto a los Dbitos Bancarios (con duracin hasta el 31-12-94) y reform el Cdigo
Orgnico Tributario, la Ley de Impuesto sobre la Renta y el Rgimen Impositivo de Timbres
Fiscales. Asimismo, con el objetivo de modernizar el sistema de administracin y control tributario, as como de mejorar en el corto plazo la recaudacin de los impuestos, el EN decret la
creacin del Sistema Nacional Integrado de Administracin Tributaria (Seniat), organismo con
autonoma funcional y financiera dependiente del Ministerio de Hacienda.
La recaudacin proveniente de la actividad econmica interna fue equivalente a 56,2 por ciento de
los ingresos tributarios para el primer semestre de 1995, mientras que la de origen petrolero fue
de 43,8 por ciento.
381
La magnitud del dficit fiscal y las dificultades para su financiamiento, tanto a

nivel interno como externo, exige una salida viable a la situacin de las finanzas
pblicas distinta al financiamiento inflacionario del dficit, a fin de que la
poltica monetaria no pierda credibilidad. El retraso en la adopcin de tales
medidas conduce a la formacin de expectativas desfavorables que se traducen
como uno de sus efectos ms visibles y perniciosos en aumentos de la tasa de
inflacin, lo que se ha puesto de manifiesto al observar durante el primer semestre de 1995 una tasa de inflacin de 61,2 por ciento en trminos anuales.
Esta elevada tasa de inflacin, que se produce en un marco de contraccin
econmica (1 por ciento de cada del PIB no petrolero en e1 primer semestre
de 1995), ha generado, por una parte, la aparicin de tasas de inters muy
negativas en trminos reales (activa: -14,7 por ciento; pasiva: -26,9 por ciento), distorsionando as la asignacin de recursos, y por la otra, una marcada
apreciacin del tipo de cambio real61, lo que estimula filtraciones en el control
de cambios y presiones en la cuenta de capital62.
Como puede desprenderse claramente de lo anterior, el balance econmico al
cierre del primer semestre de 1995 evidencia la necesidad inmediata de un
programa global e integral de reformas macroeconmicas que contribuya a
garantizar un crecimiento sostenible en el tiempo, y que promueva el fortalecimiento, saneamiento y estabilidad del sistema financiero. Esto ltimo, a su
vez, es indispensable para lograr el crecimiento estable, ordenado y sostenido
de la economa.
2. Estabilizacin econmica con un sistema financiero debilitado
La estrecha interconexin que existe entre la estabilidad macroeconmica y la
estabilidad financiera plantea el reto de coordinar la adopcin de reformas en
ambas reas, a fin de evitar desfases en alguna de ellas que arriesguen el xito de
la reforma global. En este sentido, la experiencia venezolana reciente ratifica la
necesidad de que los programas de reformas econmica y financiera incluyan,
entre las primeras medidas a adoptarse, no slo la transmisin de seales claras
61.
62.
Los indicadores de la cotizacin de los bonos Brady al cierre del mes de junio de 1995, indican
una apreciacin anual del tipo de cambio real alrededor de 37 por ciento.
Cifras preliminares para el primer semestre de 1995 referentes a las cuentas externas de la
economa venezolana sealan un dficit en el saldo global de la balanza de pagos causado,
principalmente, por el dficit en la cuenta de capital, cuyo saldo no pudo ser totalmente financiado con el ahorro generado a travs del supervit en la cuenta corriente, dando lugar, as, a una
prdida en las reservas internacionales brutas por el orden de 959 millones de dlares.
382
y explcitas de la decisin de estabilizar la economa, sino adems el establecimiento, en el campo financiero, de un cuerpo de regulacin prudencial adecuado y de mecanismos efectivos de supervisin con el objeto de reducir los
riesgos y costos del fracaso bancario.
La nueva Ley General de Bancos posee el potencial para modificar sustancialmente al sector financiero sobre la base de la banca que todava subsiste. En
efecto, la Ley de Bancos persigue una mayor eficiencia del sistema bancario
mediante el ordenamiento y promocin de la competencia, lo que complementa las mejoras formales previamente adoptadas en materia de supervisin y
fortificacin patrimonial contempladas en las resoluciones prudenciales dictadas por la Superintendencia de Bancos desde julio de 199063. Aunque estn
por verse los efectos de la instrumentacin de la nueva Ley de Bancos, sta
significa un gran avance que debe generar mayor eficiencia, competencia, transparencia y confianza en el sector bancario venezolano, elementos todos necesarios para crear un slido sistema financiero.
En relacin con la normativa de carcter prudencial vigente, est la referida al
fortalecimiento patrimonial estipulada en la Ley General de Bancos. En este
sentido, se dispuso que en dos aos contados a partir de la entrada en vigencia
de dicha ley (1 de enero de 1994) se logre la relacin patrimonio-activo sugerida por el Comit de Basilea (8 por ciento)64. Est claro que una leccin de la
crisis financiera es la necesidad de extremar las acciones orientadas a robustecer
en la prctica la supervisin gubernamental del sector financiero mediante la
contratacin de personal ms calificado y la adopcin de tcnicas contables
avanzadas, as como en especial, velar por el cumplimiento permanente de las
normas legales que regulan la actividad bancaria.
La supervisin bancaria verdaderamente preventiva y eficiente debe basarse en
una medicin transparente, precisa y continua de los riesgos financieros y de
63.
64.
Entre estas resoluciones se cuentan criterios para la evaluacin de bienes recibidos como garanta,
metodologa para la consolidacin o combinacin de cuentas de un grupo financiero, criterios
para registrar y evaluar la importancia de ingresos extraordinarios, desincorporacin de activos en
libros, criterios para la valoracin de activos en moneda extranjera, clasificacin y provisionamiento de cartera de prstamos, lmites de concentracin de prstamos, medicin de calidad y
provisionamiento de cartera de inversiones, normas sobre informacin que deben suministrar
bancos extranjeros autorizados, definicin de crditos reestructurados, criterios uniformes para
presentacin de informes de auditora externa y balances de publicacin, regulacin de operaciones off-shore, y normas para autorizacin de promocin y funcionamiento de bancos.
El Comit de Basilea acord en 1988, establecer que el principio de idoneidad de capital deba
ser de 8 por ciento para 1992 (en este ao la banca venezolana presentaba una capitalizacin de
6,4 por ciento). Hoy se discute, incluso, que dicho coeficiente debera ubicarse en 10 por ciento.
383
los portafolios individuales bancarios por parte del organismo supervisor, de

manera que la toma de riesgos excesivos sea rpidamente cubierta con mayores
provisiones y/o patrimonio. En la medida en que esta informacin sea entregada en forma transparente al mercado, dando a conocer sistemticamente la
condicin de cada banco en aspectos fundamentales como adecuacin patrimonial o calidad de carteras, se inducir a un mayor autocontrol del sector,
dando lugar a que cada institucin modere su disposicin a asumir riesgos
excesivos y a la sinceracin de sus estados financieros, permitiendo la resolucin temprana a problemas bancarios potenciales.
Con miras a desarrollar una efectiva regulacin prudencial, la Superintendencia de Bancos dispuso en 1994 que las instituciones financieras deben efectuar
mensualmente una ponderacin de sus activos y operaciones contingentes a
fin de determinar, segn el riesgo, el nivel adecuado de patrimonio a mantener; y asimismo, al final de cada semestre deben efectuar una evaluacin de la
cartera de crditos para determinar, en funcin del riesgo, la provisin genrica
o especfica que se requiera. Del mismo modo, los bancos deben presentar
trimestralmente el clculo de diez indicadores financieros de solvencia, liquidez y rentabilidad65 como informacin adicional para el pblico, al pie del
balance de publicacin. Estas exigencias deben complementarse con la aplicacin efectiva de medidas de sancin y penalizacin adecuadas para los casos de
incumplimiento de las disposiciones de la Ley de Bancos y la Superintendencia; dichas medidas ya se encuentran contempladas formalmente en esa ley y
en la Ley de Emergencia Financiera66.
Asimismo, en la instrumentacin de una regulacin bancaria prudencial debe
definirse en forma precisa el lmite de apoyo o responsabilidad estatal frente a
potenciales prdidas bancarias como seal primordial en un esquema de mayor libertad y competencia, donde no se distorsionen en forma perversa las
motivaciones frente al riesgo. Entre las medidas que podran reducir los pro-
65.
66.
Estos indicadores son: i) patrimonio/activo total, ii) otros activos/patrimonio, iii) otros activos/
activo total, iv) activo productivo/activo total, v) margen financiero/activo promedio, vi) gastos de
transformacin/activo promedio, vii) utilidad lquida/activo promedio, viii) utilidad lquida/
patrimonio promedio, ix) (Depsitos en BCV + valores emitidos por la nacin)/activo total, y x)
(Depsitos en BCV + valores emitidos por la Nacin)/(captaciones totales + obligaciones a la
vista).
En la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, la sancin corporal ms elevada
corresponde a la elaboracin o emisin de documentos y utilizacin de datos falsos con el
propsito de cometer fraude, mediante prisin de tres a seis aos (art. 291). La situacin se
complica cuando a las irregularidades en la administracin de los bancos se le suman delitos
contra el patrimonio pblico.
384
blemas asociados al moral hazard ante la existencia del seguro de depsitos y

que han sido prudentemente adoptadas en otros pases, se cuentan precisamente
la reduccin de dicho seguro, la definicin de mecanismos privados alternativos
al apoyo estatal en casos de crisis de solvencia (rescate de un banco por el sistema
bancario privado, y conversin de un porcentaje de los depsitos en un nuevo
capital accionario), as como la automaticidad de los requerimientos de capital y
liquidacin forzosa. Asimismo, ya el marco legal contiene medidas que apuntan
en este sentido, tales como la limitacin del financiamiento del BCV al sistema
financiero a casos de estrictos problemas de liquidez transitorios de instituciones
solventes y elevados requisitos de adecuacin de capital.
Sin embargo, el sistema financiero venezolano todava no se ha recuperado
totalmente de la crisis iniciada en 1994. En primer lugar, el Estado venezolano
se vio en la necesidad de asumir en forma progresiva y directa el control de las
instituciones afectadas por el problema bancario. Con esta accin adoptada en
principio por el Ejecutivo y luego delegada a la Junta de Emergencia Financiera, quien la ha concretado mediante Fogade y la Superintendencia de Bancos,
la cantidad de bancos comerciales propiedad del Estado, que actualmente prestan servicio al pblico, se increment de cuatro en diciembre de 1993 a nueve
en junio de 199567. Todo esto significa obviamente volverle a entregar al gobierno la carga de administrar una actividad que no le es propia, con las consecuencias que ello deriva sobre las cuentas fiscales y sobre la calidad de la gerencia bancaria.
Otra de las consecuencias que ha generado el problema bancario se refiere a la
concentracin masiva de depsitos que experimentaron un grupo de instituciones financieras del sistema. Esta situacin podra significar un beneficio en
el sentido de facilitar el proceso de supervisin bancaria y la utilizacin de
importantes flujos de recursos en actividades econmicas con distintos riesgos.
Sin embargo, algunas de las instituciones que crecieron significativamente como
consecuencia del cierre de otras tantas confrontan un serio problema de ajuste
de los flujos de activos y pasivos, debido al crecimiento desmesurado de estos
ltimos. Dada la dbil demanda de crdito, ello compromete el equilibrio
financiero al generar importantes erogaciones por la va del pago de intereses,
puesto que, adicionalmente, en el primer semestre de 1995 se ha observado
una recomposicin hacia depsitos generadores de costo financiero. Esta situacin es ms grave an para aquellas instituciones que recibieron, contablemen-
67.
A esto hay que agregar las once instituciones bancarias adquiridas por el Estado que cerraron sus
puertas desde el momento de su intervencin o estatificacin.
385
te, los depsitos de las instituciones liquidadas, sin que Fogade les haya todava
compensado el lado activo.
Con respecto a la estrategia de migracin de depsitos, sta proyect un
elemento de costo adicional sobre las finanzas pblicas, que tendera a incidir
desfavorablemente en la gestin fiscal del ao en la medida en que Fogade
requiera obtener los recursos financieros necesarios para reforzar el patrimonio
de las instituciones receptoras de dichos depsitos.
El cambio de condicin, de privados a pblicos, de algunos de los bancos que
registraban ndices negativos de solvencia y liquidez, ha incidido tambin en el
peso que por malos crditos debe asumir la nacin. Asimismo, destaca un
significativo crecimiento de las colocaciones bancarias en el primer semestre de
1995, aunque muy concentrado en el segundo trimestre del ao y en un nmero reducido de instituciones de la banca comercial, a tal punto que slo 4
bancos otorgaron el 65,3 por ciento del total de los crditos concedidos durante el semestre68. Igualmente, se mantienen altas proporciones de adquisicin
de valores en la composicin del activo de algunas instituciones bancarias,
destacando un fuerte incremento de la participacin de los ttulos de crdito
emitidos por el BCV al pasar de 34,4 por ciento en el segundo semestre de
1994 a 42,4 por ciento en el primer semestre del presente ao.
Sin embargo, los rendimientos que se obtienen por la va del crdito y de la
inversin en valores pareciera no compensar las erogaciones por pago de intereses y, particularmente, las asociadas a gastos operativos69 de muchos bancos, lo
cual ha conducido a la reduccin significativa de sus niveles de utilidades, sus
mrgenes financieros y de intermediacin.
La situacin actual del sistema financiero es muy heterognea (vase cuadro 5),
resaltando como uno de los pasos esenciales a seguir en el proceso de saneamiento y fortalecimiento del sistema financiero, el examen minucioso, exhaustivo y franco de las instituciones que continan operando, con el fin de adoptar las medidas que sean necesarias, sin que ello signifique interrumpir su fun68.
69.
Este aumento en las colocaciones podra estar asociado a las fuertes expectativas de devaluacin
que, en presencia de tasas de inters activas reales negativas, constituyen un estmulo importante
a la demanda de crdito para adquirir divisas.
Ante la necesidad de invertir ms en personal y nuevas agencias como consecuencia del traspaso
de clientes, existen limitadas posibilidades para la reduccin de los gastos de transformacin del
ahorro por parte de algunas instituciones bancarias. Para hacer frente a esto, muchas instituciones
han optado por la creacin de barreras invisibles, tales como altos topes y otras exigencias para
la apertura de cuentas y aumento de los mnimos para el mantenimiento de cuentas, todo con el
fin de limitar la entrada de nuevos clientes y el acceso a cuentas que son muy costosas para los
bancos.
386
cionamiento. As, pues, debe exigirse a la brevedad posible la recapitalizacin

de las instituciones que todava sobreviven al proceso de crisis financiera, puesto que se observan bajos niveles de suficiencia patrimonial en algunas entidades bancarias que pasan desapercibidos al observar la relacin patrimonioactivo para el universo de bancos (8,1 por ciento). Los retrasos en el manejo
de instituciones con problemas y en la eliminacin de sus causas fundamentales pueden ser muy costosos no slo en trminos de los recursos fiscales que
exigira su eventual rescate, sino tambin en trminos de las consecuencias
negativas que se derivaran del mal funcionamiento de un mercado financiero liberalizado.
Se trata, en definitiva, de tomar las medidas preventivas adecuadas para evitar
eventuales nuevas situaciones de inestabilidad financiera. De este proceso surgirn, muy probablemente, diversas acciones: fusin70, asociaciones, utilizacin de capacidad ociosa, especializacin en nichos de mercado y en regiones,
sistematizacin de operaciones, as como utilizacin de fuentes externas de
servicios para los bancos, soluciones todas que apuntan al fortalecimiento del
sistema bancario sin necesidad de la nacionalizacin.
Un punto importante a considerar en el marco de un programa de reformas
macroeconmicas es la poltica de tasas de inters. En una situacin de actividad econmica real deprimida como la actual, la liberalizacin repentina y
brusca de las tasas de inters podra llevarlas a niveles que afecten la capacidad
de pagos de las empresas prestatarias del sistema bancario, poniendo en peligro no slo su propia situacin financiera, sino la de las instituciones bancarias, ms an en el marco actual de vulnerabilidad del sistema financiero. Por
otro lado, las reformas, sin embargo, persiguen la existencia de tasas de inters
reales positivas que estimulen la captacin y retencin del ahorro interno. De
all que en las etapas preliminares del programa de reformas y en tanto se
fortalecen las bases para el sano funcionamiento en libertad del sistema bancario, deber encontrarse un balance adecuado en el manejo de las tasas de inters en trminos de la estabilidad financiera de los bancos y la proteccin del
ahorro.
La coexistencia de tasas de inters reales positivas con bajas tasas de inters
nominales exige la reduccin sustancial y sostenida de la tasa de inflacin, lo
cual a su vez requiere de un ajuste importante y permanente del dficit fiscal.
La experiencia venezolana demuestra que el xito de un programa de reformas
70.
En cuanto a esto, y por resolucin de la Superintendencia en junio de 1995, se han dispuesto los
criterios que regirn las fusiones de bancos y otras instituciones financieras.
37.1
34.9
28.9
53.7
Banco mediano (Exterior)
Banco pequeo (Banesco)
Banco estatizado (Venezuela)
Banco pblico (Guayana)
64.9
37.2
Banco extranjero (Citibank)
Total banca comercial activa
24.8
27.5
46.0
48.8
16.3
24.2
18.9
25.1
(2)
123.7
36.0
144.7
68.5
351.9
92.9
73.1
139.9
(3)
90.4
86.8
93.6
80.1
86.2
93.2
93.9
91.3
(4)
8.1
8.1
20.6
9.5
4.9
10.6
9.6
5.7
(5)
23.4
9.8
0.3
24.7
121.1
11.2
12.5
34.7
(6)
35.6
16.1
15.4
18.7
33.5
39.9
44.9
39.7
(7)
93.5
100.0
64.1
99.9
83.7
93.0
99.8
95.2
(8)
3.6
3.5
6.72
5.9
3.9
3.7
3.7
3.5
(9)
14.8
36.1
-2.6
-2.1
12.1
49.0
49.0
21.6
(10)
1) Intermediacin: colocaciones/captaciones. 2) liquidez inmediata: disponibilidades/depsitos. 3) Inmovilizacin de activos: otros activos/patrimonio.

4) Endeudamiento de corto plazo: depsitos/pasivo. 5) Relacin patrimonio/activo. 6) Cartera inmovilizada/patrimonio. 7) Inversin en valores como
porcentaje del activo. 8) Inversin en valores pblicos como proporcin del total de inversiones. 9) Gestin administrativa: gastos de transformacin/
activo promedio. 10) Rentabilidad ajustada: (utilidad lquida-ingresos extraordinarios)/patrimonio promedio.
17.2
(Confederado)
Banco de reciente creacin
34.5
(1)
Banco grande (Provincial)
Bancos
Cuadro 5
Muestra de bancos en funcionamiento a junio de 1995
(en porcentajes)
387
388
econmicas depende, por una parte, de la adopcin de medidas severas de

ajuste fiscal, as como del establecimiento simultneo, y quizs previo, de un
esquema estricto y formal de regulacin y supervisin bancarias.
Finalmente, es importante sealar algunos importantes aspectos de naturaleza
prctica que deben afrontarse de manera inmediata. El desarrollo de la crisis
financiera dio lugar a que la funcin y objetivo de Fogade se desvirtuara para
concentrar no slo la responsabilidad del manejo de los auxilios financieros,
sino tambin la gestin, estructuracin y recepcin de los bienes que otorgaban en garanta las instituciones financieras auxiliadas. Esto trajo como consecuencia que Fogade, organismo no diseado ni estructurado para estas funciones, recibiera activos en garanta, de los cuales desconoca su precio de mercado o avalo. En consecuencia, el problema financiero y administrativo que
confronta Fogade es altamente complejo, puesto que ha recibido en garanta o
en pago una serie de bienes de difcil administracin y liquidacin71, en momentos en que la economa nacional confronta una situacin de incertidumbre
y baja propensin a invertir.
Una posible salida a este problema particular de Fogade podra ser la utilizacin de un ente independiente que se encargara de los avalos para determinar
el valor de mercado de los bienes recibidos en garanta por los auxilios financieros otorgados, y, posteriormente, de la liquidacin de tales bienes. Es claro que
el ente en cuestin deber disponer de personal tcnico calificado con amplia
experiencia en el manejo bancario, avalo y liquidacin de activos financieros y
recuperacin de crditos, por lo que se trata idealmente de un ente de naturaleza financiera que, al mismo tiempo, sea de reconocida solidez72.
Lo anterior podra conducir a una resolucin parcial del problema financiero
de Fogade que permitira proceder a la toma de las medidas necesarias para que
en un lapso razonable de tiempo, dicha institucin le cancele al BCV las obligaciones que adquiri con motivo de la crisis y que constituyen un serio elemento de rigidez en las cuentas del instituto.
Tambin es importante que en un lapso prudencial se inicie la privatizacin de
aquellos bancos que fueron estatizados, puesto que la experiencia internacional
71.
72.
Dentro de los inmuebles que han sido traspasados a Fogade se contabilizan agencias bancarias,
locales comerciales, lotes de terreno, edificios, apartamentos, parcelas, oficinas, casas o quintas,
complejos tursticos, hatos o fincas, galpones y puestos de estacionamiento.
En Estados Unidos, Mellon Bank Corporation fue habilitada para administrar los activos en
liquidacin del Grant Street Bank, perteneciente al mismo holding financiero. Esta compaa era
compensada recibiendo 3 por ciento del flujo de caja resultante de esa actividad.
389
demuestra que a la larga el Estado ha tenido que reprivatizar la banca, evidencindose la inconveniencia de las estatificaciones y nacionalizaciones. El proceso de reprivatizacin debe, por supuesto, acometerse tomando en cuenta los
criterios estrictos para el establecimiento o adquisicin de instituciones financieras estipulados en la normativa vigente, para evitar la posibilidad de ingresos de personas no calificadas desde el punto de vista tico y de experiencia en
el manejo bancario.
VI. Conclusiones
El origen de la crisis bancaria venezolana est asociado bsicamente a la liberalizacin en 1989 de un sistema financiero fuertemente reprimido hasta ese
entonces en el marco de un programa de ajuste y reforma estructural en el
que se desfas significativamente la actualizacin del marco regulatorio y supervisor a las nuevas condiciones, propiciando prcticas poco ortodoxas por
parte de las instituciones bancarias.
Tal situacin se agrav con el deterioro poltico y econmico que comenz en
1992, al generar una fuerte cada en la demanda de dinero, as como masivos
retiros de depsitos, que la banca afront con polticas de altas tasas de inters
y de captaciones fuera de balance. Sin embargo, esta estrategia no logr detener la aparicin de severos problemas de liquidez que, sin duda, estaban manifestando la gravedad del problema estructural de insolvencia bancaria, lo que
condujo finalmente al estallido de la crisis a comienzos de 1994.
La crisis financiera se exterioriz con la intervencin y cierre del segundo
banco ms importante en trminos de depsitos, a lo que continu la intervencin de otras ocho instituciones en un perodo de seis meses, en el que la
poltica predominante fue el auxilio financiero masivo, incluido el BCV. A
pesar de ello, el clima de desconfianza era tan profundo y generalizado que
condujo a la adopcin de un rgimen de control de cambio en julio de 1994,
que si bien logr contener temporalmente el fuerte drenaje de recursos al exterior, ha generado, por su permanencia en el tiempo, la profundizacin de grandes desequilibrios macroeconmicos que plantean un serio reto a las autoridades y que pueden constituirse en un elemento importante de retardo en el
logro de una solucin viable a la crisis bancaria.
El balance econmico al cierre del primer semestre de 1995, configurado
primordialmente por una gestin fiscal significativamente deficitaria en un
marco de estanflacin, fuerte apreciacin real del tipo de cambio y presiones
sobre las reservas internacionales, evidencia la necesidad inmediata de un pro-
390
grama econmico integral y creble que contribuya a garantizar un crecimiento sostenible en el tiempo, y promueva el fortalecimiento, saneamiento y estabilidad del sistema financiero. Esto ltimo, a su vez, es indispensable para
lograr el crecimiento estable, ordenado y sostenido de la economa.
La necesidad de un plan econmico global se enfrenta a que el sistema financiero todava se encuentra debilitado por la crisis. En primer lugar, el Estado se
vio en la necesidad de asumir en forma progresiva y directa el control de las
instituciones afectadas. Asimismo, se ha fortalecido la concentracin de la actividad financiera, tanto por el lado de los depsitos como de la gestin crediticia, a lo que se suma la vulnerabilidad de las instituciones receptoras en el
proceso de migracin de depsitos.
La experiencia venezolana demuestra que el xito de un programa de reformas econmicas depende, por una parte, de la adopcin de medidas severas de
ajuste fiscal, as como del establecimiento simultneo, y quiz previo, de un
esquema estricto y formal de regulacin y supervisin bancarias.
Es necesario extremar las acciones orientadas a robustecer en la prctica la
supervisin gubernamental del sector financiero, as como en especial, velar
por el cumplimiento permanente de las normas legales que regulan la actividad bancaria. Asimismo, en la instrumentacin de una regulacin bancaria
prudencial debe definirse en forma precisa el lmite de apoyo o responsabilidad estatal frente a potenciales prdidas bancarias.
Uno de los pasos esenciales a seguir en el proceso de saneamiento y fortalecimiento del sistema financiero es el examen minucioso, exhaustivo y franco de
las instituciones que continan operando, dada la heterogeneidad que actualmente se observa, con el fin de adoptar las medidas que sean necesarias sin que
ello signifique interrumpir su funcionamiento.
Finalmente, es importante afrontar de manera inmediata la solucin del problema financiero de Fogade a raz del manejo de la crisis bancaria. Una posible
salida a este problema podra ser la utilizacin de un ente independiente que
se encargara de los avalos para determinar el valor de mercado de los bienes
recibidos en garanta por los auxilios financieros otorgados y, posteriormente,
de la liquidacin de tales bienes. La solucin de dicho problema permitira
proceder a la toma de las medidas necesarias para que en un lapso razonable,
dicha institucin le cancele al BCV las obligaciones que adquiri por concepto
de la asistencia financiera prestada por este ltimo.
Tambin es importante que en un lapso prudencial se inicie la privatizacin
de aquellos bancos que fueron estatizados, proceso que debe, por supuesto,
acometerse tomando en cuenta los criterios estrictos para el establecimiento o
adquisicin de instituciones financieras estipulados en la normativa vigente.
391
Como conclusin fundamental, la experiencia vivida en Venezuela, as como

la de otros pases latinoamericanos, en relacin con la vulnerabilidad de sus
sistemas financieros, revela la necesidad de extremar las medidas tendentes al
desarrollo de un sistema financiero slido y estable, capaz de apoyar eficientemente el crecimiento de la economa. Para ello es esencial la adopcin de acciones oportunas que garanticen el fortalecimiento permanente de dicho sistema,
algunas de las cuales han sido apuntadas en este trabajo y hacia donde deben
dirigirse en forma inmediata los esfuerzos de las autoridades venezolanas.
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EL AHORRO PRIVADO
EN VENEZUELA:
TENDENCIAS Y
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LUIS ZAMBRANO SEQUN - MATAS RIUTORT

RAFAEL MUOZ - JUAN CARLOS GUEVARA
Tomado de la Revista Temas de Coyuntura, n 34, Caracas, diciembre de 1996, editada por el
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales de la Universidad Catlica Andrs Bello
(pp. 7-43). Se han excluido los anexos estadsticos y metodolgicos.
398
399
LUIS ZAMBRANO SEQUN - MATAS RIUTORT - RAFAEL MUOZ - JUAN CARLOS GUEVARA
Uno de los principales factores de xito atribuidos a las economas de mercado emergentes grupo de las economas del sudeste asitico, o tambin Chile dentro del
subcontinente latinoamericano hace referencia a la elevada tasa de ahorro. De all
que la consideracin de este tpico haya pasado a ocupar un espacio importante
dentro de la literatura econmica contempornea.
Pese a la sealada significacin del tema, y tal vez dentro de la equivocada creencia
de una prodigalidad petrolera permanente, el estudio de los determinantes del ahorro en Venezuela y, en particular, el examen del ahorro del sector privado, tuvo poca
receptividad dentro del repertorio de temas de investigacin, ms all de las espordicas descripciones efectuadas a partir de los datos provenientes del sistema de cuentas nacionales. El presente ensayo vendra precisamente a reparar esa insuficiencia,
dentro de una ambiciosa investigacin, si es que se toma en cuenta la limitacin que
impone la data utilizada, sea por la naturaleza residual de los agregados macroeconmicos empleados, sea por la falta de discriminacin, dentro de tal data, del ahorro generado por las empresas y el correspondiente a las familias, limitacin que
impide un anlisis ms prolijo del comportamiento de cada agente institucional.
Mucho antes de que se sucedieran los grandes impulsos alcistas al ingreso nacional en
Venezuela, motivados por la serie de alzas petroleras en los aos setenta, Venezuela
presentaba una tasa de ahorro relativamente aceptable (22,6 por ciento como promedio del lapso 1968-73), la cual se originaba, alrededor de tres cuartas partes, como
resultado del esfuerzo del sector privado. Esta notable caracterstica se va diluyendo con
el paso del tiempo, merced a la reaccin de los agentes econmicos frente a la poltica
econmica aplicada, lo que lleva a una baja considerable de la tasa de ahorro, resultado que es congruente con una reduccin drstica del aporte que corresponde al sector
privado e ndice elocuente que haba acontecido un cambio estructural.
Pertrechados con una lnea terica y de investigacin muy robusta, relativa al tema
de los determinantes del ahorro, probada en diversas investigaciones por pases, y
apelando al manejo de sofisticados mtodos economtricos, los autores realizan el
esfuerzo destinado a arrojar luz sobre los factores que han obrado en Venezuela para
la cada tan significativa que se aprecia en el ahorro privado, tanto a su nivel
absoluto como de su propia participacin relativa. Varias reflexiones, de sumo inters, se desprenden de la importante investigacin:
La estrecha asociacin entre la variacin del ahorro privado y la volatilidad del
ingreso, la cual se asocia con los sucesivos shocks externos experimentados por la
economa venezolana, principalmente por la va de modificacin de sus trminos de
intercambio y la variacin concomitante de los ingresos temporales. De all que se
sostenga en el estudio el carcter procclico que tendra el ahorro privado, lo que le
lleva a fungir como la variable sobre la cual recae gran parte del peso de los ajustes
400
macroeconmicos, los cuales suelen producirse como respuestas de las mencionadas

conmociones externas. Una explicacin del fenmeno estudiado alude a las conductas precavidas que han caracterizado al sector privado frente a devaluaciones esperadas, que se expresaran bajo la forma de fuga anticipada de capitales, adquisicin
de bienes durables, acumulacin de inventarios y desarrollo de procesos de especulacin inmobiliaria;
La dbil manifestacin que alcanzan las elasticidades destinadas a medir, tanto
la sustitucin intertemporal del consumo presente por el consumo futuro como la
sustitucin intratemporal del consumo de bienes transables por el de los bienes no
transables. Una visin ms penetrante de la investigacin pone de manifiesto la
debilidad del efecto sustitucin, y la preeminencia que adquiere el aludido efecto
ingreso, lo que pudiera derivarse de la existencia de indicios importantes de restriccin de liquidez en la economa venezolana, en vista de la poca sensibilidad que
exhiben las decisiones de ahorro del sector privado, ante cambios en los tipos de
inters. Se deja as planteada una hiptesis por dems interesante: la del mejoramiento de la eficiencia y cobertura del sistema financiero, y la concomitante reduccin que podra darse en cuanto a la importancia del fenmeno de la restriccin de
liquidez, con lo cual podra dotarse al tipo de inters de una mayor capacidad para
inducir y guiar la formacin del ahorro privado en la economa nacional, pudiendo
brindar as una mayor significacin al papel que le corresponde cumplir a la poltica monetaria.
401
Introduccin
La caracterstica notable del comportamiento de la tasa de ahorro privado en
Venezuela es su tendencia secular a reducirse desde los elevados niveles experimentados durante los aos setenta a los muy reducidos de los noventa. Adicionalmente, a esta tendencia al deterioro habra que aadir su alta volatilidad.
Las razones que explican este resultado no slo estn referidas a los sucesivos
shocks, externos e internos, que han afectado a Venezuela, sino tambin a la
forma peculiar como se ha gestionado la poltica econmica para enfrentar
estos shocks. As, a la alta variabilidad del ingreso generada por los impactos
sorpresivos de los acontecimientos externos, se deben aadir, especialmente
despus del inicio de la crisis de la deuda externa en 1983, los shocks de poltica econmica y, ms especficamente, el uso del tipo de cambio, como mecanismo fundamental para ajustar las finanzas pblicas.
La vinculacin entre los shocks en los trminos de intercambio y el comportamiento del ahorro ha recibido una atencin creciente por parte de quienes se
han adentrado en el tema de los determinantes del ahorro privado en las economas en desarrollo. El inters por estos aspectos responde a la complejidad
de las interrelaciones entre el carcter de los shocks, transitorios o permanentes,
y los canales de transmisin, no siempre evidentes, de los cambios de precios
relativos y de ingresos que estos shocks generan.
La reaccin de los agentes econmicos ante los cambios en la estructura de
precios relativos, temporal e intratemporal, y en los niveles de ingresos generados, fundamentalmente, por las variaciones en los trminos de intercambio
variarn dependiendo del marco institucional en que se desenvuelvan. De este
marco institucional, el sistema financiero constituye un aspecto bsico que
puede potenciar o atenuar, sustancialmente, los efectos de los shocks, externos y
de poltica econmica. Este ltimo aspecto ha recibido, tambin, considerable
atencin principalmente en el contexto del anlisis del efecto que las restricciones de liquidez tienen sobre la sensibilidad del ahorro a los cambios en el
ingreso y las tasas de inters.
Teniendo presente este marco de referencia, en este trabajo se presenta un
anlisis de la evolucin del ahorro privado en Venezuela en las ltimas tres
dcadas, perodo que se ha caracterizado por sucesivos y profundos shocks originados interna y externamente. Hemos concentrado la atencin en tres aspectos
fundamentales: los efectos de la gestin de la poltica fiscal sobre el ingreso y el
ahorro privado, la volatilidad del ingreso y los cambios en los precios relativos
402
y, finalmente, la presencia de restricciones financieras resultantes de las imperfecciones e ineficiencias del sistema financiero interno.
Varias conclusiones pueden destacarse en este trabajo en cuanto a la explicacin de la cada secular, tanto del nivel como de la tasa de ahorro del sector
privado. No basta slo con relacionar el comportamiento del ahorro con la
tendencia a un deterioro en la capacidad de crecimiento de la economa interna; se requiere, tener en cuenta, adems, la relacin entre el sector privado y el
sector pblico, as como el carcter ms transitorio que permanente de los shocks
de precios e ingresos que han tipificado el perodo de tiempo aqu analizado.
Un aspecto fundamental que ha determinado no slo la transferencia de recursos desde el sector pblico al privado, sino la manera como el sector privado
reacciona ante las polticas de ajuste instrumentadas desde el gobierno, lo constituye el rol que la devaluacin ejerce como mecanismo tributario sobre los
agentes econmicos. Dada la importancia fiscal de la devaluacin, no es sorprendente que en Venezuela el impuesto inflacionario y el endeudamiento
pblico interno hayan sido relativamente poco importantes en el financiamiento de los dficit fiscales. La fuga de capitales y el adelanto en el consumo
que tradicionalmente precede los ajustes fiscales en Venezuela son respuestas
naturales de los sujetos econmicos ante la colectiva expropiacin que las maxidevaluaciones significan.
Por otro lado, resulta claro que la mayor volatilidad en el ingreso y los cambios
ms significativos en la estructura de precios relativos, inter e intratemporal,
los cuales afectaron en mayor medida en el perodo posterior al primer shock
petrolero de los setenta, hicieron menos sensible al ahorro frente a las modificaciones de las tasas de inters, a la par que se hicieron ms importantes las
restricciones de liquidez imperantes en la economa interna. Estos resultados
confirman la conclusin sobre la ineficacia de la poltica monetaria para inducir un mayor ahorro privado en circunstancias de shocks frecuentes y profundos
en los trminos de intercambio e importantes imperfecciones en el sistema
financiero, que se expresan en significativas restricciones de liquidez sobre los
sujetos econmicos del sector privado.
El documento est organizado de la siguiente manera: en primer lugar, se
describe la evolucin del ahorro privado, procediendo para ello a una descomposicin de los principales componentes del ingreso nacional disponible. Luego se examinan los aspectos atinentes a la relacin entre el sector pblico y el
sector privado. Finalmente, se evala cmo la volatilidad y la severidad de los
shocks en los trminos de intercambio, as como la agudizacin de las restricciones de liquidez afectan al ahorro privado y la eficiencia de la poltica monetaria.
403
Una advertencia al lector es importante. La disponibilidad y calidad de la informacin estadstica macroeconmica no es la deseada. La inexistencia de series temporales trimestrales para los agregados ms importantes, los cambios
en la metodologa de las cuentas nacionales y la modificacin de los aos base
reduce significativamente las posibilidades de anlisis. Adicionalmente, al no
contar con una desagregacin del ahorro del sector privado que permita descomponer la parte referida a empresas de aquella perteneciente a las familias, se
limitan las conclusiones y la aplicacin de las herramientas tericas disponibles, ya que los determinantes del ahorro de las empresas pueden diferir radicalmente de los que afectan a los agentes consumidores. Estos elementos restringen el alcance de las conclusiones de este trabajo. En la medida en que se
desarrolle la base estadstica y, sobre todo, se separen contablemente las familias y las empresas en las estadsticas de ingreso, consumo y ahorro seguramente se podr profundizar ms en muchos de los asuntos aqu estudiados.
Queremos agradecer el apoyo brindado por el Banco Interamericano de Desarrollo, a travs de la Oficina del Economista Jefe y el Proyecto Red de Centros
de Investigacin, sin el cual este trabajo no se hubiera podido llevar a cabo.
Finalmente, reconocemos la colaboracin de Carlos Espina y Claudio Gonzlez,
quienes se encargaron de la recopilacin y manejo de la informacin estadstica.
I. Ahorro interno del sector privado: tendencia
y volatilidad
Una de las caractersticas ms resaltantes del comportamiento de la tasa de
ahorro privado en Venezuela durante las ltimas tres dcadas ha sido su tendencia secular al deterioro, pasando de representar en promedio 17 por ciento
del PIB en el subperodo de petroleros1, 1968-1973, a menos de 7 por ciento
en los aos posteriores al programa de ajuste adoptado en 1989 y de los shocks
poltico-institucionales recientes (ver cuadro 1).
Este deterioro en la tasa de ahorro interno privado no afect la tasa de ahorro
interno global de la economa, gracias a la evolucin compensatoria del ahorro
1.
El perodo 1968-1994, objeto de anlisis en este trabajo, ha sido dividido en cuatro subperodos, atendiendo a los tipos de shocks que han afectado a la economa venezolana. Los hechos
ms relevantes que justifican las subdivisiones son: el boom petrolero de 1974-1976 y 1979, el
shock negativo de la deuda externa en 1983 y el shock negativo en el precio petrolero de 1986, la
puesta en prctica del programa de ajuste recesivo de 1989 y los shocks polticos institucionales de
1992 y 1993.
404
del sector pblico. Por otra parte, la reduccin de la tasa de ahorro fue acompaada por una reduccin an ms dramtica de la tasa de inversin privada y
una tendencia decreciente aunque menos acusada de la inversin pblica.
El deterioro de la tasa de inversin privada, especialmente desde que comenz
la crisis de la deuda externa en 1983, muestra el agotamiento del aparato
productivo interno y los altos niveles de obsolescencia y baja competitividad
que hoy caracterizan, especialmente, al sector manufacturero.
El nivel sostenido de la tasa de ahorro pblico (alrededor de 11 por ciento),
con tendencia a elevarse despus del programa de ajuste de 1989, est asociado, fundamentalmente, a los efectos contractivos sobre el gasto de la crisis de la
deuda externa y, ms recientemente, a las inversiones en el sector petrolero.
La tendencia al deterioro de la tasa de ahorro privado contrasta radicalmente
con el comportamiento de la tasa de consumo privado. En efecto, la tasa de
consumo privado pas de ser 40 por ciento en promedio durante los aos
previos al boom petrolero de 1974-1976, a 53 por ciento en el subperodo
1974-1982, para luego mantenerse en el orden de 59 por ciento en los ltimos once aos.
Concentrndonos en los indicadores referidos a la volatilidad, en el cuadro 1
puede observarse cmo la desviacin tpica promedio de la variacin de la tasa
de ahorro privado, a medida que se avanza en los subperodos, se triplica despus que se inici el ajuste en 1989 y, sobre todo, ante la creciente inestabilidad poltica y del sistema financiero.
Fijando la atencin en la evolucin del coeficiente de variacin2, se observa que
la volatilidad de la tasa de ahorro privado supera notablemente los ya altos
coeficientes de las dems variables reportadas. Comparado con el PlB, si bien
ste se ha ido haciendo ms voltil con el tiempo (la desviacin tpica de su tasa
de crecimiento se ha incrementado), su coeficiente de variacin es una novena
parte del correspondiente al ahorro. Similares resultados se aprecian si la comparacin se hace con el PIB no petrolero y el consumo.
Por otra parte, la variacin y volatilidad de la tasa de ahorro privado es sustancialmente ms alta que la del conjunto del ahorro e, incluso, que la del ahorro
pblico, el cual por definicin es altamente voltil.
2.
El coeficiente de variacin es calculado como cociente entre la desviacin tpica y la media de cada
variable. Dado que el coeficiente de variacin es un ndice, que no depende de la unidad de
medida, y es una forma de estandarizar la desviacin tpica, constituye una medida ms apropiada
para comparar la volatilidad entre dos variables diferentes.
405
Cuadro 1
Indicadores de volatilidad referidos a las tasas
de crecimiento de las variables
Perodo: 1968-1994
Variable
PIB
Perodo
Variable en
Media
relacin con el PIB
Tasa de crecimiento
Desviacin Coeficiente de
tpica
variacin
1968-1994
- 0.028
0.045
1.586
1968-1973
0.049
0.018
0.366
1974-1982
0.033
0.035
1.066
1983-1988
0.015
0.043
2.794
1989-1994
0.017
0.063
3.798
S
1968-1994
0.233
0.047
0.217
4.587
1968-1973
0.226
0.079
0.120
1.516
1974-1982
0.254
0.013
0.261
20.024
1983-1988
0.209
0.048
0.222
4.653
1989-1994
0.236
0.072
0.196
2.711
SP
1968-1994
0.119
0.016
0.230
14.822
1968-1973
0.172
0.077
0.097
1.249
1974-1982
0.136
-0.052
0.145
-2.781
1983-1988
0.095
0.093
0.134
1.435
1989-1994
0.067
-0.012
0.394
-32.099
SG
1968-1994
0.114
0.173
0.586
3.388
1968-1973
0.054
0.144
0.423
2.930
1974-1982
0.118
0.209
0.756
3.609
1983-1988
0.114
0.042
0.468
11.242
1989-1994
0.170
0.273
0.483
1.765
CP
1968-1994
0.526
0.043
0.052
1.200
1968-1973
0.395
0.065
0.027
0.400
1974-1982
0.528
0.084
0.053
0.600
1983-1988
0.596
0.013
0.042
4.012
1989-1994
0.587
0.023
0.062
3,184
IP
1968-1994
0.131
-1.710
6.932
-4.053
1968-1973
0.205
0.040
0.123
3.072
1974-1982
0.169
-0.046
0.209
-4.597
1983-1988
0.082
-1.039
1.921
-1.848
1989-1994
0.042
-6.337
13.262
-2.093
IG
1968-1994
0.107
0.077
0.288
3.733
1968-1973
0.070
0.138
0.374
2.720
1974-1982
0.148
0.147
0.189
1.289
1983-1988
0.088
-0.036
0.342
-9.384
1989-1994
0.100
0.035
0.215
6.075
Notas: PIB: producto interno bruto; S: ahorro interno bruto; SP: ahorro privado interno bruto; SG: ahorro
pblico interno bruto; CP: consumo privado; IP: inversin privada bruta; IG: inversin pblica bruta
Fuente: BCV. Informes econmicos: 1968-1994.
406
Por ltimo, cabe destacar que aunque la volatilidad de la tasa de ahorro se

increment notablemente durante el ltimo subperodo (de manera consistente con la mayor inestabilidad poltica y econmica de estos aos) los niveles
alcanzados en los otros subperodos son, en general, ms pronunciados que los
mostrados por el PIB total y no petrolero.
II. Volatilidad del ingreso y tasa de ahorro interno del
sector privado
La incidencia de la volatilidad del ingreso, as como la distincin entre el carcter transitorio y permanente de las variaciones de ste sobre el comportamiento del ahorro de los agentes econmicos privados, ha sido objeto de atencin
creciente en la literatura sobre los problemas del crecimiento econmico y los
determinantes del consumo y el ahorro individual3.
Esta preocupacin, terica y de poltica econmica, apunta a destacar el carcter precautivo del ahorro por encima de otras motivaciones. Esto significa que,
adems del nivel de actividad econmica, la inestabilidad asociada a los shocks
externos e internos puede alterar la evolucin de la tasa de ahorro del sector
privado de la economa. De manera que las variaciones en la tasa de ahorro,
global y privado, no slo son explicadas por los cambios en el nivel de actividad
econmica sino, tambin, por lo previsible o no de estas oscilaciones. El nivel de
ingreso y los mecanismos a travs de los cuales se transmiten los distintos shocks
que afectan a la economa, cambian las valoraciones intra e intertemporales y de
esta manera se alteran las decisiones de consumo y ahorro. Por supuesto, la estructura productiva de la economa, as como la eficiencia y tamao del sistema
financiero (factores que tienen que ver con las posibilidades de sustitucin en el
consumo intra e intertemporalmente) determinan, a su vez, la reaccin del ahorro a los cambios en el nivel y estabilidad de la actividad econmica.
En el caso venezolano, hemos encontrado evidencia de que el nivel y la estabilidad del ingreso, en conjuncin con la composicin de la estructura productiva y las restricciones de liquidez, tienen poder explicativo sobre la evolucin de
la tasa de ahorro del sector privado. Tal y como comentaremos en detalle ms
adelante, el carcter adverso y transitorio de los shocks acontecidos despus de
1983 pueden ser elementos determinantes en la explicacin del porqu se ha
deteriorado tan dramticamente la tasa de ahorro privado en Venezuela.
3.
Aunque hay una amplia y creciente bibliografa en esta materia, una buena referencia al tema
puede encontrarse en Deaton (1989 y 1995).
407
Haciendo un anlisis de causalidad estadstica, en el sentido de Granger4, es

posible concluir que, para el perodo analizado en su conjunto, el PIB parece
preceder al ahorro del sector privado. Tal como lo muestra el cuadro 2, el
estadstico F permite rechazar la hiptesis de no causalidad entre el PIB y el
ahorro privado en el perodo 1968-1994. Esta misma conclusin es vlida
para la relacin PIB no petrolero y ahorro privado.
Cuadro 2
Causalidad entre PIB y ahorro privado
Perodo
Hip. alternativa
1968 - 1994
1968 - 1994
1968 - 1984
1968 - 1984
PIB => SP
PIBNP => SP
SP=>PIB
SP=>PIBNP
Estadstico F
3.462
3.572
0.052
0.000
Probabilidad
0.075
0.071
0.821
0.989
Notas: PIB: producto interno bruto; PIBNP: producto interno bruto no petrolero; SP: ahorro interno del
sector privado
La causalidad desde el PIB hacia el ahorro se ha debilitado en el tiempo. Para el

subperodo 1983-1994, ms que una relacin de causalidad, lo que se puede
identificar es una relacin de simultaneidad entre ahorro y PIB, consistente
con un perodo significativamente ms inestable (ver cuadro 1).
Aceptando que es el nivel de actividad econmica el que precede al ahorro y no
lo contrario5, un aspecto de importancia es analizar la relacin entre el comportamiento del ahorro privado y la volatilidad o inestabilidad del nivel de
actividad econmica. A continuacin se presentan los resultados de una regresin entre la variacin de la tasa de ahorro privado (VRSP) y el grado de aceleracin del nivel de actividad, medido como la tasa de aceleracin o variacin de
la tasa de crecimiento del PIB (VVRPIB), para el perodo 1970-1994:
VRSP= 0.010 + 0.016 VVRPIB R2: 0.21 , D-W: 2.37
t-student: (2.532)
4.
5.
(1)
El test de causalidad de Granger no pretende identificar ms que una precedencia temporal. En

este sentido, la conclusin derivada del test no puede sustituir un anlisis terico explicativo de
precedencia.
Esto podra tambin entenderse como que es el crecimiento econmico el que precede al ahorro,
y no lo contrario.
408
Segn estos resultados, dadas todas las dems circunstancias constantes, existe
una relacin positiva entre la variacin de la tasa de ahorro y la inestabilidad
del nivel de actividad econmica. Esta relacin se mantiene, sin importantes
variaciones, para diferentes especificaciones del perodo considerado.
La interpretacin de este ltimo resultado debe hacerse con cuidado. Lo que la
regresin indica es una correlacin entre las variaciones en la tasa de ahorro
agregada y la aceleracin, positiva o negativa, del PIB total. Este resultado es
consistente con el obtenido al examinar el test de causalidad de Granger, poniendo en evidencia la probable existencia de motivos precaucionales en la
explicacin de la conducta del ahorro agregado. Como se mostrar ms adelante, es necesario considerar otros elementos (como por ejemplo, la capacidad de
la economa para sustituir bienes transables por no transables y el consumo
presente por futuro) si se quiere profundizar en esta relacin aparente entre la
evolucin del ahorro privado, los cambios, tanto transitorios como permanentes, en el nivel de actividad, y la volatilidad del ingreso real.
III. Ingreso disponible y ahorro privado nacional
Es posible avanzar en la determinacin del comportamiento del ahorro privado partiendo de la consideracin de su carcter residual en el contexto de la
contabilidad nacional.
El ahorro privado puede expresarse como el residuo del PIB (Y), una vez que se
han considerado: el consumo privado (CP), el supervit de explotacin de las
empresas pblicas (SUPG), los impuestos directos e indirectos (TA)6, las transferencias corrientes y los pagos por bienes y servicios al sector privado desde el
sector pblico (TRF), los pagos netos de intereses desde el sector pblico al
sector privado (IDP) y los ingresos (ITRF*) y egresos (ETRF*) por transferencias externas desde el sector externo. Esto podra expresarse de la siguiente
manera:
SP= PIB - CP - SUPG - TA + TRF + IDP + ITRF* - ETRF*
6.
(2)
Este agregado incluye la recaudacin impositiva atribuida a la devaluacin y excluye el impuesto

inflacionario. Estos dos rubros de ingresos fiscales sern objeto de anlisis separado en la prxima
seccin.
409
Transformando esta identidad en trminos reales, utilizando el deflactor implcito del consumo privado:
sp = Py y - cp - supg - ta - tap + trf + idp + itrf * -etrf *
Pc
(3)
Donde: Py, Pc e Y son el deflactor implcito del PIB, el deflactor implcito del
consumo privado y el PIB real, respectivamente. El trmino tap se utiliza para
identificar a los impuestos petroleros pagados por las empresas petroleras antes
de que fueran nacionalizadas en 1976. Todas las dems siglas en minsculas
tienen la misma interpretacin que su equivalente anterior en maysculas.
Expresando (3) en relacin con el PIB, obtendramos la siguiente igualdad:
sp = Py - cp - supg - ta - tap + trf + idp + itrf* - etrf *
y
y
y
y
y
y
y
y
Pc y
(4)
El cuadro 3 muestra los resultados de la ecuacin (4) para cada uno de los aos
del perodo bajo anlisis. El cuadro 4 presenta los promedios de cada componente en los diferentes subperodos en los que se ha dividido la muestra.
Dejando a un lado la serie Py/Pc, que refleja la evolucin de la relacin de
precios entre el deflactor implcito del PIB y el ndice de precios del consumidor, ya que no es de especial inters en este trabajo, los cuadros sealados
presentan con bastante claridad algunas caractersticas que explican los determinantes de la evolucin de la tasa de ahorro privado en Venezuela.
En primer lugar, es de notar la evolucin de la tasa de consumo. Este componente se increment en forma sostenida y acelerada en el subperodo 19741982 hasta que se produce el shock de la deuda externa en 1983, a partir de
entonces la tasa de consumo se ha mantenido prcticamente constante alrededor de 60 por ciento del PIB. Es claro que la bonanza petrolera de los aos 70
influy en forma determinante en esta evolucin.
El deterioro del ingreso disponible que caracteriza los aos 80 y lo que va de
los 90, si bien ha podido afectar el nivel del consumo privado, su nivel relativo
se ha resistido a caer. Por supuesto, esta constancia en la tasa de consumo, en
circunstancias adversas en lo que a la evolucin del ingreso disponible se refiere, en parte explica la cada de la tasa de ahorro privado.
410
Cuadro 3
Derivacin de la tasa de ahorro privado
Perodo: 1968-1994
Aos
sp
Py/Pc
cp
ta
trf
idp
itrf*
etrf* supg
tap
1968
16.8
68.7
34.9
4.3
1.0
0.6
0.1
5.4
0.1
9.1
1969
15.4
66.3
35.6
4.4
1.0
0.6
0.4
4.9
0.1
8.0
1970
18.2
70.2
36.8
5.8
1.6
1.1
0.1
3.9
0.2
8.0
1971
15.3
64.2
32.3
6.3
0.9
1.9
0.0
4.0
0.3
8.9
1972
16.0
64.4
33.3
6.7
0.9
1.8
0.1
2.6
0.4
8.3
1973
17.9
69.6
33.4
6.5
1.1
2.0
0.6
3.8
0.9
10.8
1974
17.9
91.4
36.5
6.2
1.6
2.4
0.4
3.6
1.4
30.0
1975
14.6
81.2
38.7
7.8
2.0
2.6
0.7
2.1
1.5
21.8
1976
15.7
79.3
39.1
8.5
2.1
4.4
0.2
1.7
21.2
0.0
1977
15.5
80.0
41.2
9.1
2.1
4.7
0.3
1.8
19.6
0.0
1978
12.4
77.7
43.5
7.3
1.7
0.4
0.5
2.1
15.0
0.0
1979
10.6
83.6
44.4
7.9
1.9
-0.2
0.6
2.1
20.9
0.0
1980
12.2
88.4
47.1
8.4
3.0
0.4
0.8
1.9
23.1
0.0
1981
9.6
86.1
48.4
8.4
2.7
-0.3
1.3 ,
2.0
21.4
0.0
1982
6.7
79.5
49.7
7.9
2.3
-0.1
0.7
2.0
16.0
0.0
1983
6.3
77.7
49.1
9.1
2.6
-1.3
0.8
1.1
14.2
0.0
1984
9.4
96.6
61.0
6.7
0.7
-0.9
3.4
1.7
20.9
0.0
1985
8.0
95.4
61.1
7.7
-0.3
-1.4
2.9
2.2
17.7
0.0
1986
9.7
86.2
59.0
7.7
1.7
-1.1
3.0
2.1
11.3
0.0
1987
13.9
89.4
59.3
8.6
4.6
-0.8
4.3
2.2
13.7
0.0
1988
13.3
86.1
58.8
8.0
4.9
-0.6
4.0
3.0
11.3
0.0
1989
10.2
92.0
60.5
5.5
5.4
-0.6
3.1
3.1
20.5
0.0
1990
7.2
94.1
58.5
5.8
3.0
0.8
3.4
2.8
27.0
0.0
1991
7.0
86.4
57.5
5.9
2.1
1.1
2.2
2.0
19.3
0.0
1992
6.0
85.0
59.2
6.4
2.0
0.1
1.8
2.5
14.8
0.0
1993
3.0
81.0
59.0
7.7
2.6
0.3
1.6
2.3
13.5
0.0
1994
6.1
82.7
59.3
8.0
4.8
2.3
1.7
2.4
15.9
0.0
Nota: Las variables estn expresadas en relacin con el PIB

Fuente: Clculos propios.
411
Cuadro 4
Derivacin tasa de ahorro privado
promedio por subperodos
Aos
sp
Py/Pc
cp
ta
trf
idp
itrf*
etrf* supg
tap
1.2
0.2
4.2
0.2
8.4
1968-1973
16.4
66.8
34.6
5.5
1.1
1974-1982
12.8
83.0
43.2
8.0
2.2
1.6
0.6
2.1
15.6
25.9
1983-1988
10.1
88.6
58.0
8.0
2.4
-1.0
3.1
2.0
14.9
0.0
1989-1994
6.6
86.9
59.0
6.5
3.3
0.7
2.3
2.5
18.5
0.0
Nota: Las variables estn expresadas en relacin con el PIB

Cambios notables han ocurrido en la relacin entre el fisco y el sector privado.

Como puede notarse, la presin tributaria sobre el sector privado se ha incrementado sustancialmente despus de los shocks petroleros positivos de los primeros aos de la dcada de los 70, aunque, como es bien conocido, en el
contexto internacional sigue siendo bastante baja.
Hay que tener en cuenta los cambios que se han producido en la estructura de
la tributacin, as como los mecanismos impositivos utilizados. En el cuadro 5
se muestran los valores promedio para los diferentes tipos de tributacin. Como
se puede apreciar, la imposicin directa disminuy con el programa de ajuste
de 1989 y an no ha alcanzado los niveles previos, a pesar de los esfuerzos por
mejorar la recaudacin del impuesto sobre la renta.
Por contraste, los impuestos indirectos se incrementaron progresivamente en
el tiempo. Sin embargo, hay que diferenciar las causas de estas variaciones ya
que la devaluacin, que en Venezuela opera como un impuesto por el uso de
la divisa, se convirti en uno de los principales mecanismos de recaudacin
tributaria, una vez que se abandon el tipo de cambio nico y fijo en 1983.
Un indicador de cun importante pudieron ser los ingresos tributarios generados por la devaluacin se puede apreciar comparando la tasa de tributacin
indirecta del perodo 1983-1988 (5 por ciento), con los aos 1989-1991(3,6
por ciento), cuando se abandon el rgimen de cambio diferencial. Posteriormente, a partir de 1992, el retorno a un tipo de cambio fijo, acompaado de sucesivas e importantes devaluaciones, impuls de nuevo la significacin de esta va tributaria, aunque no tanto como cuando estuvo en vigencia el
rgimen diferencial. Adems de la devaluacin, la puesta en vigencia del
412
impuesto al consumo en 1993 ha impulsado la preponderancia de los impuestos indirectos sobre los directos7.
Cuadro 5
Descomposicin de la presin tributaria
% del PIB
Perodo
Td
Tap
1968-1973
1974-1982
1983-1988
1989-1991
1992-1994
2.8
2.7
2.8
1.6
2.0
13.1
29.8
Tid
3.4
4.1
5.0
3.6
5.7
Oig
2.3
2.8
1.3
1.2
1.1
Notas: Td: impuestos directos; Tdp: impuestos directos petroleros; Tid: impuestos indirectos; Oig: otros
ingresos fiscales
El cuadro 6 muestra los ingresos adicionales netos que el gobierno ha obtenido

va devaluacin, desde 1982 a 1993, lapso en el cual la manipulacin del tipo
de cambio ha generado importantes recursos fiscales transferidos desde el sector privado. Como puede observarse, estos ingresos fueron muy importantes,
especialmente en los aos comprendidos entre 1983 y 1989, en el que promediaron 21 por ciento de los gastos del gobierno central.
El uso frecuente de las manipulaciones cambiarias como instrumento tributario ha inducido a los agentes econmicos a desarrollar una conducta precautiva
frente a las devaluaciones esperadas. La fuga de capitales, la adquisicin de bienes
durables, la acumulacin de inventarios y la especulacin inmobiliaria han sido
los mecanismos de proteccin ante la exaccin fiscal por la va cambiaria.
7.
En Venezuela la devaluacin no ha sido la causa de los dficit fiscales, ha sido ms bien una forma
de financiamiento del gobierno a la cual ha recurrido debido, en parte, a la deficiencia de la
estructura tributaria interna y a la estrechez del mercado financiero interno. Para un anlisis
detallado de los mecanismos de financiamiento del gobierno central en Venezuela, ver Zambrano
Sequn, Riutort y Pez (1996).
413
Cuadro 6
Financiamiento del gobierno central va devaluacin
Perodo: 1982 -1993
Aos
Ingresos fiscales
por devaluacin
(MMBs.)
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
51
10.666
16.828
11.175
17.296
37.410
3.701
52901
17.817
27.154
41.685
46.590
Porcentaje sobre
gastos del gobierno central
17.9
28.0
14.8
21.9
32.7
2.6
26.0
4.7
1.9
5.8
5.5
Fuentes: FMI. Estadsticas financieras internacionales. Ministerio de Energa y Minas, Petrleo y otros Datos
Estadsticos. Ministerio de Hacienda. Memorias, Ocepre. Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto. BCV. Informes econmicos. Clculos propios.
Retornando al cuadro 4, es de notar la reducida significacin de los ingresos

netos al sector privado como consecuencia de intereses de la deuda pblica
interna. La colocacin en el sector privado de emisiones de deuda pblica
interna no ha sido un mecanismo de financiamiento importante de los dficit
gubernamentales en Venezuela8. Las operaciones cuasifiscales del Banco Central, a travs de la emisin de ttulos para intervenir en el mercado monetario,
especialmente despus de la crisis del sector bancario en 1993, si bien han ido
adquiriendo importancia no tienen mayor incidencia sobre el ahorro del sector
privado no financiero.
8.
A diferencia de otros pases latinoamericanos, enfrentados tambin a problemas de deuda externa

y a continuos shocks de tipo de cambio, el gobierno en Venezuela no ha tenido que recurrir en
forma importante al financiamiento interno, va creacin de dinero (crditos del BCV) ni con
endeudamiento con el sector privado. Esto ha sido posible, gracias a que un alto porcentaje de los
ingresos del gobierno provienen del sector externo y dependen del tipo de cambio. La devaluacin ha tenido un efecto ms bien ventajoso para el gobierno, puesto que sus ingresos externos
netos han sido siempre positivos.
414
Por otra parte, el relativo bajo endeudamiento del gobierno con el sector privado no ha conducido, en general, a un impuesto inflacionario de significacin.
En el cuadro 7 se muestran los ingresos fiscales por impuesto inflacionario para
el perodo bajo anlisis. Como puede observarse, hasta 1986 el impuesto inflacin prcticamente no tena ninguna incidencia. A partir de 1987, si bien se
incrementa el peso relativo de esta va de tributacin, su significacin sigue
siendo muy baja si lo comparamos con los pases econmicamente ms importantes de Amrica Latina.
Cuadro 7
Ingresos por impuesto inflacionario en relacin
con los ingresos fiscales y el PIB no petrolero
Perodo: 1968-1994
Aos
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
% Ing. fisc.
1,1
1,3
1,3
1,1
1,4
1,8
2,1
2,1
2,6
3,4
3,4
8,1
6,8
2,9
2,4
3,2
5,7
3,3
5,7
11,5
12,2
14,1
7,7
9,2
11,9
15,2
16,9
% PIBNP
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,7
0,6
0,6
0,7
0,5
1,4
1,4
0,8
0,5
0,6
1,8
1,0
1,4
2,9
2,6
3,6
2,5
2,9
3,0
3,7
5,0
% PIB
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,4
0,4
0,4
0,5
0,4
1,0
1,0
0,6
0,4
0,5
1,4
0,8
1,2
2,4
2,2
2,7
1,8
2,2
2,4
3,0
3,7
415
El otro aspecto a comentar tiene que ver con las transferencias externas netas
hacia el sector privado. Las transferencias hacia el exterior tuvieron una mayor
significacin en el subperodo cuando las multinacionales operaban el negocio
petrolero antes de la nacionalizacin ocurrida en 1976. Posteriormente, estas
transferencias redujeron su peso relativo a la mitad, aunque en valor absoluto
fueron significativas si tenemos en cuenta el crecimiento del nivel del PIB que
sigui a las nacionalizaciones. En parte esta evolucin de los egresos externos
est determinada por los efectos de la crisis de la deuda externa, aunque debe
sealarse que el endeudamiento del sector privado no poda considerarse como
excesivo, teniendo en cuenta el nivel alcanzado por el PIB.
La evolucin de los ingresos por transferencias desde el resto del mundo reflejan, entre otras cosas, la contabilizacin de los rendimientos de los capitales
mantenidos en el exterior por residentes del sector privado. Aun teniendo en
cuenta una posible subestimacin de estas transferencias, su evolucin sigue el
patrn de comportamiento de la salida de capitales experimentada en el pas,
especialmente despus de iniciada la crisis de la deuda externa y el shock petrolero adverso de 1986. La reduccin relativa ms reciente en la significacin de
este componente, especialmente despus de 1992, probablemente tiene que
ver ms con la poltica de controles sobre el movimiento de capitales que con
una reduccin de los niveles y los rendimientos del capital mantenido por
residentes en el exterior. En todo caso, hay que anotar que si bien buena parte
de estos ingresos se contabilizan como tales en la cuenta corriente de la balanza, por corresponder, esencialmente, a ingresos sobre inversiones simultneamente, buena parte de ellos se registran como salidas de capital, al capitalizarse
esos rendimientos en los mercados donde se generan.
En relacin con los cambios ocurridos en el peso relativo de los supervit o
excedentes de explotacin de las empresas pblicas, el paso de las empresas de
privadas a pblicas con la nacionalizacin explica los cambios ocurridos entre
el primer y el segundo de los subperodos. Cabe notar que esta transferencia de
propiedad no debi afectar notablemente al ahorro del sector privado, ya que
las empresas internacionales, de hecho, no ahorraban en el pas, ms bien transferan al exterior los excedentes y beneficios. Al ser nacionalizadas el ahorro de
las empresas petroleras, en su gran mayora, se empez, obviamente, a contabilizar como ahorro de residentes.
416
IV. La relacin entre el ahorro pblico y el ahorro privado

en Venezuela
Adicionalmente a las relaciones examinadas en las secciones anteriores, es necesario revisar la relacin que pudiera existir entre el comportamiento del ahorro
pblico y su incidencia sobre el ahorro del sector privado. Este aspecto es
conocido en la literatura como el problema de la equivalencia ricardiana. El
planteamiento esencial es que el comportamiento del ahorro privado podr
estar influenciado por la evolucin del ahorro pblico, dependiendo de si ste
ltimo es o no percibido como riqueza por los agentes privados.
Esta posibilidad, propuesta inicialmente por Barro (1974), establece una relacin de sustitucin perfecta entre el ahorro pblico y el privado, de tal manera
que un cambio en la composicin del financiamiento del gasto pblico que
implique un mayor dficit fiscal (disminucin de la tasa impositiva marginal
y/o incremento en la emisin de deuda pblica) no tendr efecto alguno sobre
el consumo privado sino sobre el ahorro. Bajo esta propuesta, se asume que los
agentes econmicos excluyen los bonos pblicos como forma de riqueza, ya
que si bien la tenencia de stos implica la promesa de futuros pagos de intereses por parte del gobierno, tambin conlleva implcito mayores impuestos futuros necesarios para que el gobierno pueda cancelar tales intereses. Por ello, y
bajo el enfoque de la equivalencia ricardiana, un aumento de la tasa marginal
impositiva, que implica un aumento del ahorro gubernamental o disminucin
de su dficit, generar una disminucin proporcional en los niveles de ahorro
de los agentes privados, pero sin afectar su consumo, toda vez que stos internalizan la futura restriccin presupuestaria gubernamental, la cual permitira
otorgar futuras disminuciones impositivas.
Sin embargo, la constatacin o no de la existencia de equivalencia ricardiana
debe hacerse con cuidado. Por ejemplo, una evaluacin somera de la evolucin
del ahorro interno pblico y privado durante el subperodo 1983-1988 podra conducir a una conclusin equivocada en cuanto a este problema se refiere, ya que en apariencia los dos tipos de ahorro se mueven en direccin contraria. Un aspecto que debe controlarse al discutir esta hiptesis tiene que ver con
la evolucin simultnea del ingreso fiscal ordinario; una cada en el ahorro
privado que ocurre por un incremento de la tasa de tributacin indirecta, por
ejemplo, el impuesto por devaluacin, aunque se produce paralelamente con
un incremento del ahorro pblico no es evidencia de la existencia de la equivalencia ricardiana. Por ello la verificacin o no de la hiptesis de la equivalencia
ricardiana exige controlar las variaciones en los ingresos ordinarios fiscales.
417
En el grfico 1 se puede observar cmo en Venezuela el comportamiento del

ahorro interno privado no es simtrico (opuesto) al del ahorro interno pblico;
vale decir, no existe una sustitucin perfecta entre ambas variables. Sin embargo, se requiere ir ms all de la mera visualizacin grfica para contrastar la
hiptesis de la equivalencia ricardiana.
A tal efecto, primeramente presentamos los resultados de una regresin entre
el ahorro interno bruto privado (SP) como funcin del ahorro pblico (SG)
para el perodo 1968-1994:
SP =12.53 - 0.168 SG R2: 0.56, D-W: 1.91
(5)
t-student: (-1.57)
Luego de haberse aceptado la hiptesis de cointegracin entre estas dos variables y de haberse corregido por autocorrelacin en los residuos, los resultados
muestran que si bien se obtiene el signo negativo esperado tericamente, el
coeficiente del ahorro pblico es menor que uno y la regresin no result significativa a los niveles convencionales. Sin embargo, como ya se seal anteriormente, para contrastar la hiptesis de la equivalencia ricardiana es necesario controlar simultneamente las recaudaciones impositivas y nivel de endeudamiento pblico.
Grfico 1
Ahorro interno bruto real
(MM Bs.)
120.000
100.000
80.000
60.0
00
60.000
40.0
00
40.000
20.00
0
20.000
0
Pblico
Aos
Privado
418
Partiendo del enfoque propuesto por Seater y Mariano (1985), se plantea un

sistema de vectores autorregresivos (VAR) para seis variables en el que el consumo privado se asume como causado por el resto de las variables del sistema.
Las variables empleadas, todas en trminos reales, deflactadas por el deflactor
implcito del PIB son: consumo privado (cp), ingreso nacional disponible (y),
tasa de inters real pasiva promedio de la banca comercial (r), consumo pblico (cg), ingresos tributarios directos (ta), y nivel de endeudamiento neto del
gobierno central (D). Todas estas variables fueron expresadas en trminos logartmicos, exceptuando a la tasa de inters pasiva (r); adicionalmente se incluy
un vector de constantes. El perodo examinado es 1968-1994.
Tericamente hablando y para el caso de relaciones economtricas unidecuacionales, la hiptesis nula de existencia de la equivalencia ricardiana no puede
ser rechazada cuando los coeficientes de los ingresos tributarios directos (ta) y
de endeudamiento neto del gobierno central (D) son simultneamente no
significativos. Para el contraste de la misma hiptesis nula bajo el enfoque de
VAR, utilizaremos la metodologa propuesta por Johansen y Juselius (1990)
en el que se estima la matriz de cointegracin que especifica las relaciones de
equilibrio de largo plazo; esto es, combinaciones lineales estacionarias entre las
variables no estacionarias endgenas. El rango de dicha matriz, la cual definimos como no restringida, nos permite conocer cuntas relaciones de cointegracin existen entre las variables del sistema. Habindose comprobado la existencia de al menos la relacin de cointegracin para la variable de inters (cp
en nuestro caso), se procede a contrastar la hiptesis nula de existencia de
equivalencia ricardiana, mediante la obtencin de una nueva matriz de cointegracin que excluye las variables ingresos tributarios directos y endeudamiento
neto del gobierno central: matriz restringida. El contraste de hiptesis se
realiza mediante la prueba del cociente de probabilidad (likelihood), el cual se
distribuye como una variable Chi-cuadrado.
A continuacin, el cuadro 8 muestra la matriz de cointegracin no restringida
normalizada en el consumo privado:
Mediante la tcnica descrita en Johansen y Juselius (1990), se pudo determinar la existencia de, al menos, una relacin de cointegracin, por lo que la
primera columna del cuadro 8 describe la relacin de equilibrio de largo plazo
para el consumo privado:
cp= 2.8 y - 1667,7 r + 1.831 cg + 13.81 ta - 58.6 D
(6)
Finalmente, y luego de calcularse la matriz de cointegracin restringida, la

prueba del cociente de probabilidad result ser igual a 87,17 que, al contras-
419
Cuadro 8
Matriz de cointegracin no restringida
Perodo 1968-1994
cp
y
r
cg
ta
D
2.804
-1.667.7
1.831
13.811
-58.578
0.557
-5.866
-0.475
-10.366
164.365
1.193
0.052
1.249
7.913
0.495
3.879
0.004
3.403
-1.243
-0.087
0.093
0.0001
-0.428
-0.072
-0.012
-1.988
-0.002
1.924
-0.131
-0.002
tarse con el estadstico Chi-cuadrado para cuatro (4) grados de libertad e igual
a 14,86 al 1 por ciento de significacin, nos permite rechazar la hiptesis nula
de existencia de equivalencia ricardiana para el caso venezolano durante el perodo 1968-1994.
Esta conclusin no es sorprendente si se tienen en cuenta los comentarios de
las secciones anteriores. En una economa con una presin tributaria relativamente baja, un endeudamiento interno con el sector privado insignificante y
un muy bajo impuesto inflacionario es natural que se rechace la hiptesis en
cuestin.
V. Shocks externos, volatilidad del ingreso y ahorro del
sector privado
Reiteradamente hemos destacado en las secciones anteriores el carcter voltil
del ingreso y sus posibles efectos sobre la tasa de ahorro privado. En buena
medida, la volatilidad del ingreso en Venezuela es producto de los sucesivos
shocks externos y, muy especialmente, de los producidos a travs de los trminos de intercambio.
Los efectos de los shocks en los trminos de intercambio, como principales
responsables de las variaciones exgenas en el nivel de actividad econmica y
de ingresos en una economa pequea y abierta, han recibido creciente atencin en la literatura sobre la determinacin del ahorro9.
9.
A tal efecto se puede consultar a Sachs (1981), Obstfeld (1982), Svenson y Razin (1983),
Dornbusch (1983), Ostry y Reinhart (1992).
420
De estos trabajos se han derivado algunas conclusiones relevantes. En primer

lugar, es posible demostrar que slo los shocks transitorios tienen efectos sobre
la tasa de ahorro. Los shocks permanente son absorbidos totalmente por el
consumo, mientras que los transitorios, parcialmente, son ajustados por la sustitucin entre consumo presente y consumo futuro.
En segundo trmino, el efecto de un shock transitorio sobre el ahorro depende,
ante todo, de las posibilidades de sustitucin, tanto intertemporal como intratemporal. El grado de sustitucin intertemporal viene medido por la llamada
elasticidad de sustitucin entre consumo presente y futuro. La sustitucin intratemporal viene determinada por la posibilidad de sustituir bienes transables y
no transables, ya que los shocks en los trminos de intercambio afectan los precios
relativos entre estos dos tipos de bienes, vale decir, el tipo de cambio real.
Adicionalmente a los efectos que operan por la va de la sustitucin inter e
intratemporal, hay que considerar los cambios en el nivel de ingreso y riqueza,
los llamados efectos sobre el bienestar.
Como los efectos sustitucin y los efectos bienestar operan en sentido contrario, los efectos netos de los shocks en los trminos de intercambio dependen, en
cada caso concreto, de la predominancia de unos sobre los otros. En este sentido, si los efectos ingreso dominan los efectos sustitucin, es posible concluir
que un shock negativo y transitorio en los trminos de intercambio terminar
deteriorando la tasa de ahorro.
Por otra parte, en economas donde la sustitucin entre transables y no transables y/o la sustitucin entre consumo presente y futuro es alta, un shock transitorio negativo en los trminos de intercambio podra incrementar la tasa de
ahorro privado de la economa.
Shocks permanentes y transitorios en los trminos de intercambio
Dado que son los shocks transitorios los que afectan finalmente la trayectoria
del ahorro interno privado, es conveniente separar el componente transitorio
de los trminos de intercambio de su componente permanente. Esto permite
ver, con mayor claridad, la severidad y naturaleza de los shocks externos a que
ha sido sometida la economa venezolana en los ltimos 25 aos. El componente transitorio es estacionario y, por lo tanto, no est sujeto a tendencias, y
sus valores tienden a retornar a la media. Mientras que el componente perma.
nente es un recorrido aleatorio y como tal est sujeto a tendencias estocsticas
y/o determinsticas.
421
Para realizar la descomposicin se utiliz el mtodo sugerido por Beveridge y

Nelson (1981), y Stock y Watson (1988). El comportamiento del componente transitorio de los trminos de intercambio se puede ver en el cuadro 9 y en
el grfico 2.
El primer shock petrolero de 1974 signific un incremento superior a 122 por
ciento en el componente transitorio de los trminos de intercambio. Los shocks
de inflacin externa de los aos 1976 y 1978 ocasionaron disminuciones de
37 y 34 por ciento, respectivamente, en el componente transitorio. El crecimiento de los precios petroleros en los aos 1979-1980 implic un aumento
de 47 por ciento en cada ao en el componente transitorio. Por su parte, el
shock de deuda externa del bienio 1982-1983 condujo a disminuciones superiores a 30 por ciento en cada ao, mientras que la abrupta cada del precio
petrolero en el ao 1986 implic una disminucin de 95 por ciento en el
componente transitorio de los trminos de intercambio. Por ltimo, la recuperacin de los precios petroleros en 1990 permiti que el componente transitorio de los trminos de intercambio se incrementara en 153 por ciento.
Tal volatilidad de los trminos de intercambio y las presiones consecuentes a
las que se ha visto sometida la economa interna venezolana10, son aspectos que
naturalmente han afectado el comportamiento del consumo y el ahorro del
Grfico 2
Trminos de intercambio-componente transitorio
45,0
40,0
Shock petrolero (+)
Shock petrolero (+)
Shock petrolero (+)
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
Shock (-) Precio

importaciones
Shock (-) Crisis

deuda ext.
0,0
Shock petrolero (-)
-5,0
1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1989 1991 1993
Aos
10.
Para un anlisis detallado de los efectos macroeconmicos de estos shocks, ver Hausmann (1991)
y Hausmann (1995).
422
sector privado. La naturaleza y vas de transmisin de estos efectos son, justamente, los aspectos que deben desarrollarse en el contexto de un modelo explicativo que pretenda discernir sobre los determinantes de los movimientos que
ha experimentado el ahorro en Venezuela.
Cuadro 9
Trminos de intercambio-componente transitorio
Aos
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Trminos de
intercambio
Componente
transitorio
Variac. % de
componente
transitorio
(1)
(2)
(3)
20,9
19,9
19,9
24,2
24,2
33,5
74,7
70,9
67,7
71,4
63,6
87,1
113,5
110,8
96,0
83,6
100,0
87,4
46,0
52,8
48,2
76,1
105,6
83,1
81,7
71,1
12,8
19,5
15,5
22,4
17,8
39,6
35,9
22,5
27,0
17,8
26,1
38,4
32,5
19,9
13,2
17,9
21,4
0,9
3,0
11,4
16,3
41,3
21,0
17,0
15,9
52,3
-20,6
44,5
-20,3
122,2
-9,4
-37,2
19,9
-34,2
47,0
47,2
-15,5
-38,8
-33,6
35,4
19,7
-95,6
224,3
274,3
42,9
153,4
-49,1
-19,0
-6,4
Importancia
relativa de
componente
transitorio
(4)=(2)/(1)
64,4
97,7
64,1
92,5
53,2
53,0
50,6
33,2
37,8
27,9
30,0
33,8
29,3
20,7
15,8
17,9
24,5
2,0
5,8
23,7
21,4
39,1
25,3
20,8
22,4
Fuente: FMI, Estadsticas financieras. BCV, Informe econmico. Clculos propios.
Precios
petrleo
(US$/b)
(5)
1,9
1,8
1,9
2,4
2,5
3,7
10,5
11,0
11,3
12,6
12,0
17,7
26,4
29,7
27,5
25,3
26,7
25,9
12,8
16,3
13,5
16,9
20,3
15,9
14,9
13,3
423
Sustitucin intra e intertemporal

Ostry y Reinhart (1992) desarrollaron un modelo intertemporal y dinmico
que permite estimar los valores de los parmetros clave que determinan el efecto neto de los shocks transitorios de los trminos de intercambio sobre el ahorro
del sector privado. El modelo es derivado de una funcin de utilidad para un
agente representativo que se caracteriza por tener preferencias aditivas y homotticas, y poseer una elasticidad de sustitucin intra e intertemporal constante11. Dado que se estiman directamente los parmetros de la funcin de utilidad, los resultados no estn afectados por la coyuntura econmica12.
El modelo a ser estimado es el siguiente13:
ut=
pt (1+ rt* am1-1/

+ n1-1/
t+1
t-1
p t+1
amt1-1/+ n1-1/
t
(1)
] [ ]
mt+1
mt
(7)
Donde ut, son los residuos de la estimacin, s y e son las elasticidades de sustitucin inter e intratemporal, respectivamente, m y n son los consumos reales de
importables y no transables, b el factor subjetivo de descuento, a es un parmetro que representa el peso relativo de los importables en la funcin de utilidad de
cada perodo14, p es el precio relativo de los importables, y r* es la tasa de inters.
El numerario utilizado es el precio de los bienes exportables.
La estimacin del modelo se hace bajo la suposicin de que el trmino ut no est
correlacionado con ninguna de las variables restantes. Como es obvio, el modelo
11.
12.
13.
14.
El supuesto de una funcin de utilidad isoelstica, consecuencia de la proposicin segn la cual

las preferencias son homotticas, tambin implica que la proporcin del gasto del consumidor no
depende del nivel de riqueza. Sobre la razonabilidad y realismo de este supuesto, ver Friedman
(1957).
Esto hace al modelo estimado aqu no vulnerable a la crtica de Lucas, tal como es desarrollado en
Hall (1988). Los parmetros aqu estimados son ms robustos y, por tanto, menos inestables que
aquellos que se derivaran de ecuaciones economtricas convencionales.
Una explicacin de la derivacin de este modelo puede encontrarse en Zambrano, Riutort,
Muoz y Guevara (1996) y el anexo 4.
Debe hacerse notar que el parmetro a est restringido a ser un valor positivo, mas no un valor
menor que uno. Para el caso de una funcin de utilidad del tipo Cobb-Douglas: C=m n1-, el
parmetro a = /(1-). Si 0<<l, esto implica a>0.
424
supone relaciones no lineales entre las variables y entre los parmetros, por lo que
es estimado utilizando el mtodo generalizado de momentos (GMM)15.
Las series de datos utilizadas en la estimacin estn referidas al perodo 19681994. El consumo real de transables y no transables se estim utilizando la
definicin y metodologa que sigue el BCV16. Estos agregados fueron utilizados, junto con las cifras de poblacin publicadas por la Oficina Central de
Estadstica e Informtica, para calcular el consumo per cpita. Los precios relativos de los importables en trminos de los exportables se derivaron a partir de
los valores unitarios de las importaciones y de las exportaciones publicadas por
el BCV. En relacin con las tasas de inters en trminos de exportables, se
deflactaron las tasas de inters bancarias pasivas de los depsitos a 90 das por
un ndice de precios de los productos exportados, calculado a partir de los
valores unitarios de exportacin.
Los vectores de instrumentos utilizados son los siguientes
INS1 = (constante, mt-1 / mt-2 nt-1/nt-2, pt-2(1+r*t-2)/Pt-1, mt-1, mt-1),
INS2= (constante, mt-2/ mt-3 nt-2/nt-3 pt-3(1+r*t-3)/pt-2, mt-2 mt-2),
INS3= (constante, mt-1/ mt-2 nt-1/nt-2 pt-2(1+r*t-2)/pt-1, mt-1 mt-1,pt-1).
El cuadro 10 reporta las estimaciones de los parmetros utilizando los diferentes sets de instrumentos.
15.
Habindose estimado previamente los parmetros a y por medio de una regresin de mnimos
cuadrados ordinarios (OLS) de la versin linealizada de la ecuacin:
a=
16.
()
nt
mt
1/
pt
qt
donde q es el precio relativo de los no transables. Esta ecuacin no es otra cosa que la condicin
no estocstica de optimizacin del consumo en cada perodo. Es decir, en el ptimo, la relacin
marginal de sustitucin entre m y n debe igualarse al precio relativo de los importables en
trminos de los no transables. La regresin suministr estimaciones consistentes de los parmetros,
dado que los precios relativos de los importables y no transables constituyen un proceso cointegrado.
El valor estimado del parmetro (0.277) fue utilizado como uno de los valores iniciales para la
estimacin por GMM.
El BCV considera como bienes no transables: todos los servicios, incluyendo la electricidad, el
gas y el agua.
425
Cuadro 10
Estimacin de las elasticidades de sustitucin intra e intertemporal
Perodo 1968-1994
Instrumentos
INS1
INS2
INS3
HJ
PV
GL
0,165
(2,792)
0,166
(2,671)
0,177
(3,273)
0,534
(0,898)
0,562
(0,911)
0,642
(1,119)
0,928
2,326
0,676
0,928
0,659
0,956
0,928
3,604
0,607
Notas: Los coeficientes han sido estimados empleando el Mtodo Generalizado de Momentos (GMM), incorporando un proceso de media mvil de primer orden MA(1). Los valores entre parntesis corresponden al
estadstico t de Student. HJ es el estadstico J de Hansen y PV su respectivo valor de probabilidad acorde con
el nmero de grados de libertad (GL) asociados al test, los cuales se reportan en la ltima columna. El estadstico
J se distribuye como una X2 (4) y su valor crtico es de 9,49 a un nivel de 95 por ciento. Para el caso de 5 grados
de libertad, el estadstico J se distribuye como una X2 (5) y su valor crtico es de 11,1 a un nivel de 95 por ciento.
Los valores obtenidos para los parmetros , y tienen los signos esperados,
de acuerdo con lo establecido tericamente, y representan magnitudes econmicamente aceptables17.
Las estimaciones presentadas indican que los resultados obtenidos son bastante robustos en relacin con los sets de instrumentos utilizados y en ninguno de
los casos se rechazan las restricciones de sobreidentificacin.
De acuerdo con las estimaciones realizadas, para Venezuela la elasticidad de
sustitucin intratemporal flucta en el rango 0,16-0,177. sta es una elasticidad relativamente baja comparada con estimaciones realizadas para otros pases.
Ostry y Reinhart (1992), utilizando datos de panel para un conjunto de pases
de frica, Asia y Amrica Latina, encontraron que la elasticidad de sustitucin
intratemporal flucta en el rango 0,655-1,44. Gaviria (1993) estim que para
Colombia dicha elasticidad flucta alrededor de 0,6. Por su parte, Ogaki, Ostry
y Reinhart (1994), en un estudio para un conjunto de 14 pases encontraron
que las elasticidades de sustitucin intratemporal fluctan entre 0,38 y 2,16.
La elasticidad de sustitucin intertemporal para Venezuela, de acuerdo con los
resultados presentados, flucta en el rango 0,53-0,64. Este resultado es alta-
17.
Detalles adicionales relacionados con el procedimiento de estimacin de estas ecuaciones, as

como diferentes versiones y aproximaciones al modelo aqu estimado, pueden encontrarse en
Zambrano Sequn, et al. (1996).
426
mente coincidente con el estudio de Ogaki, Ostry y Reinhart (1994), quienes

estimaron que para Venezuela la elasticidad de sustitucin intertemporal flucta
entre un lmite inferior de 0,449 y un lmite superior de 0,897, estableciendo
como valor central ms probable un valor de 0,648. Adicionalmente, en ese
mismo estudio se estimaron las elasticidades de sustitucin intertemporal para
un conjunto de pases utilizando datos de panel, y se determin que las dichas
elasticidades fluctan en el rango 0,53-0,68. Finalmente, Ostry y Reinhart (1992)
encontraron que estas elasticidades intertemporales varan entre 0,37 y 0,8.
Con el objeto de examinar cun robustas eran las estimaciones ante diferentes
especificaciones temporales, se estim el modelo para el subperodo 1974-1994
obteniendo los resultados mostrados en el cuadro 11.
Cuadro 11
Estimacin de las elasticidades de sustitucin intra e intertemporal
Perodo 1974 -1994
Instrumentos
e
s
b
HJ
PV
GL
INS1
INS2
INS3
0,156
(3,399)
0,192
(3,392)
0,198
(4,085)
0,382
(1,460)
0,552
(1,049)
0,476
(1,479)
0,928
2,984
0,560
0,928
1,149
0,89
0,928
5,017
0,41
Notas: Los coeficientes han sido estimados empleando el Mtodo Generalizado de Momentos (GMM),
incorporando un proceso de media mvil de primer orden, MA(I). Los valores entre parntesis corresponden
al estadstico t de Student. HJ es el estadstico J de Hansen y PV su respectivo valor de probabilidad acorde con
el nmero de grados de libertad (GL) asociados al test, los cuales se reportan en la ltima columna. El estadstico
i se distribuye como una X2 (4) y su valor crtico es de 9,49 a un nivel de 95 por ciento. Para el caso de 5 grados
de libertad, el estadstico J se distribuye como una X2 (5) y su valor crtico es de 11,1 a un nivel de 95 por ciento
Como puede observarse, los resultados no son sustancialmente diferentes, aunque mejoran relativamente los niveles de significacin para los parmetros estimados. Por lo tanto, las conclusiones antes mencionadas parecen sostenerse
para el perodo posterior al comienzo de los fuertes shocks en los trminos de
intercambio. En general, se puede afirmar que en Venezuela, dado que la sustitucin tanto entre transables y no transables es baja y entre consumo presente y futuro es menor que la unidad, un shock adverso transitorio en los trminos de intercambio reducir la tasa de ahorro de la economa.
Este resultado podra explicar la cada persistente en la tasa de ahorro en Venezuela, justamente despus de iniciarse el largo perodo de shocks externos negativos a partir de 1983. La baja sustitucin entre transables y no transables y
427
entre consumo presente y futuro, que se constata en el perodo aqu analizado,

hace que los efectos-ingreso asociados a los cambios en los trminos de intercambio predominen y, por tanto, el efecto del shock tiende a recaer totalmente
sobre la tasa de ahorro.
Simulacin de los efectos de un shock en los trminos de intercambio sobre la

tasa de ahorro privado
A partir de los valores de los parmetros estimados, es posible simular los efectos de shocks en los trminos de intercambio sobre el ahorro del sector privado,
haciendo uso para ello del modelo descrito en la seccin anterior. Se trata de
determinar la senda temporal de consumo de bienes transables y no transables, as como el nivel del ahorro. El ejercicio se realiz suponiendo dos perodos, presente y futuro, bajo la condicin de que el agente representativo termina con un nivel de endeudamiento neto nulo.
Como para la estimacin se requieren valores para las dotaciones iniciales, se
tomaron los productos per cpita de exportables, importables y no transables,
calculados a partir de las cifras publicadas por el BCV para 1994 y los ndices
de precios de transables y no transables utilizados en la estimacin emprica ya
descrita18. Se aproxim la dotacin de exportables por el PIB petrolero. El PIB
de importables se consider igual al de transables menos el PIB petrolero. El
PIB de no transables se tom directamente de las cifras publicadas.
En cuanto a la tasa de inters real, se asumi un valor de 0,15 y el nivel inicial
de endeudamiento se supuso igual a cero, con el fin de facilitar el ejercicio.
En relacin con el precio relativo de los importables, inverso de los trminos de
intercambio, y con el precio relativo de los no transables, inverso del tipo de
cambio real, se parti de valores iniciales iguales a los calculados para 1994.
El modelo bsico utilizado para las simulaciones es:
Max
1,13[(4,13 m0-5,25 + n0-5,25)0,17 + 0,93 (4,13 ml-5,25+n1-5,25)0,17] (8)
m0, n0; m1; n1; s0
s.a. 1,76 m0 + 1,12 n0 + s0 = 30.413

1,76m1 + 1,12n1 - (1+0,15)s0 = 30.413
18.
Debe notarse que, dado el modelo utilizado, los resultados no estn determinados por los valores
especficos de las dotaciones iniciales por lo que, en principio, sus valores podran ser arbitrarios.
428
A partir de un escenario base de control, se construyeron dos escenarios para

simular shocks en los trminos de intercambio. En el escenario 1 se supuso un
shock positivo sobre los trminos de intercambio, generado por un deterioro de
10 por ciento en el precio relativo de los productos importables. El escenario
2, en contraste, supone un shock adverso, de la misma magnitud absoluta, en
los trminos de intercambio ocasionado, esta vez por un deterioro del precio
relativo de las exportaciones.
El efecto de un shock en los trminos de intercambio sobre el tipo de cambio
real, inverso del precio relativo de los no transables, es tericamente ambiguo
debido a los efectos sustitucin e ingreso que operan simultneamente19, tal
como ha sido expuesto en Khan y Montiel (1987) y Edwards (1989). Para el
caso de Venezuela, Zambrano (1991) y Zambrano (1994) estim la elasticidad del tipo de cambio real con respecto a las variaciones de los trminos de
intercambio en -0,09, para los perodos 1974-1988 y 1977-1992, lo cual
implica que un shock positivo en los trminos de intercambio producira una
apreciacin en el tipo de cambio real o, lo que es equivalente, un aumento en
el precio relativo de los no transables. Esto sera consecuencia del dominio de
los efectos-ingreso sobre los efectos-sustitucin, resultado esperado en un pas
donde los bienes exportables no son consumidos internamente en forma significativa o, bien, tienen escasa participacin relativa en el gasto total.
A los efectos del ejercicio de simulacin se supuso, entonces, que conjuntamente con el shock transitorio positivo en los trminos de intercambio se incrementaran los precios relativos de los no transables, en correspondencia con
una elasticidad negativa del tipo de cambio real.
En el cuadro 12 se presentan los resultados de este ejercicio de simulacin.
Como puede observarse, un shock positivo y transitorio en los trminos de
intercambio afecta positivamente al ahorro, una vez que se han controlado,
simultneamente, los efectos sobre el tipo de cambio real, la evolucin intertemporal de los precios y los efectos sobre el valor de la dotacin del agente
econmico representativo.
Este efecto positivo sobre el ahorro es resultado de una dominacin de los
efectos-ingreso sobre los efectos de sustitucin intra e intertemporales, previamente discutidos. En este sentido, las soluciones obtenidas son consistentes
19.
Un deterioro en los trminos de intercambio reduce el ingreso real, disminuyendo la demanda

por los bienes no transables. El desequilibrio que es generado implica una reduccin del precio
de estos bienes, producindose una depreciacin del tipo de cambio real. Adicionalmente a este
efecto directo, un efecto sustitucin en sentido contrario es generado. Dependiendo de la intensidad de ambos efectos, el tipo de cambio real se apreciar o depreciar.
429
con el efecto Harberger-Laursen-Metzler (HLM), es decir, el aumento de ingresos asociado con una mejora en los trminos de intercambio, al ser transitorio, eleva el nivel de ahorro y el saldo de la cuenta corriente de la balanza de
pagos 20.
Obviamente, el resultado es contrario cuando se produce un deterioro en los
precios relativos de los productos exportables. La cada de ingresos producida
por la prdida transitoria en el poder adquisitivo de las exportaciones, ocasiona, a su vez, una depreciacin del tipo de cambio real impulsada por la disminucin de la demanda y precios relativos de los bienes no transables. Simultneamente, debe producirse un encarecimiento del consumo presente que tendera a aumentar el ahorro por razones de sustitucin intertemporal. Como
predice el modelo, al ser dbiles los efectos-sustitucin, que operan en direccin contraria al ingreso, el ahorro termina disminuyendo ante este shock negativo en los trminos de intercambio.
Cuadro 12
Simulaciones con base en el Modelo de Optimizacin Individual
tt
Escenario base
Perodo 0
0.568
Perodo 1
0.568
tcr
s*
0.893
0.893
0.15
0.15
10998
11396
9422
9764
504
-580
Escenario 1
Perodo 0
Perodo 1
0.630
0.568
0.884
0.893
0.15
0.15
11464
11411
9642
9776
538
-619
Escenario 2
Perodo 0
Perodo 1
0.517
0.568
0.900
0.893
0.15
0.15
10591
11393
9227 496
9760
-570
Notas: tt: trminos de intercambio; tcr: tipo de cambio real; s: nivel de ahorro
(*) Los valores negativos se deben al cumplimiento de la condicin de transversalidad
20.
Los modelos que aqu se han utilizado son, obviamente, una sobresimplificacin, lo cual impide
un anlisis riguroso de los efectos sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por ejemplo,
se requera considerar las variaciones en el stock de capital y por esta va relacionar el ahorro y la
inversin con la evolucin de los precios relativos y la cuenta corriente.
430
VI. El comportamiento del ahorro privado y las

restricciones de liquidez
Otro elemento relevante que contribuye a explicar la alta sensibilidad del ahorro privado a las variaciones en el nivel de actividad econmica tiene que ver
con la presencia en la economa de restricciones de liquidez.
La existencia de un mercado de capitales perfecto permite que los agentes puedan suavizar la trayectoria del consumo en el tiempo a pesar de que existan
fluctuaciones en el ingreso. Cuando se reconoce que los mercados financieros
no funcionan de manera perfecta se admite la posibilidad de que algunos individuos puedan no disponer de la suficiente liquidez y, con ello, la imposibilidad de suavizar su consumo.
De esta manera, si las restricciones de liquidez son un aspecto predominante
en la economa, se ve afectada la capacidad de los agentes para diferir su consumo, independientemente de cun sensibles sean sus preferencias temporales a
los cambios en los otros determinantes del consumo. Esto implica, entre otras
cosas, una menor sensibilidad del ahorro a las variaciones en la tasa de inters,
no porque la elasticidad de sustitucin sea necesariamente baja, sino porque
los consumidores no tienen acceso al crdito en la cantidad que desean.
Por estas razones, constatar la presencia y determinar la importancia de restricciones de liquidez constituye un aspecto de primera importancia para determinar, no slo la relacin entre volatilidad del ingreso y comportamiento del
ahorro privado, sino tambin la capacidad de la poltica monetaria para influir
sobre este ltimo.
1. Incorporacin de las restricciones de liquidez al modelo bsico de consumo
En la literatura sobre el consumo y el ahorro, la manera usual como se incorporan las restricciones de liquidez es modificando el llamado modelo estndar21,
incorporando una restriccin adicional que establece algn lmite a la capacidad de endeudamiento del sujeto econmico representativo22.
21.
22.
A saber, ct= -p + rt, + e ; donde Dc es la tasa de variacin del consumo, r > 0 es la tasa de
descuento temporal y s es la elasticidad de sustitucin intertemporal del consumo. La derivacin
detallada de esta versin linealizada de la ecuacin de Euler en el marco de un modelo estocstico
de decisin intertemporal se puede encontrar en Blanchard y Fischer (1989, cap. 6).
Ejemplos sobre el uso de este tipo de restricciones de liquidez pueden encontrarse en Zeldes
(1989) y Rossi (1988). En el caso de Rossi (1988), la restriccin depende de la evolucin del
ingreso, por lo tanto, sta puede variar en el tiempo.
431
Siguiendo este enfoque, se ha determinado la existencia de restricciones de

liquidez para el caso venezolano (Zambrano, Riutort, Muoz y Guevara, 1996).
Es por ello que se ha considerado, tanto importante como pertinente, la estimacin de la elasticidad de sustitucin intertemporal en el marco de un modelo que controle por las restricciones al crdito.
Desarrollos recientes en este tema han permitido desarrollar modelos donde
las restricciones de liquidez, en vez de ser impuestas exgenamente, son incorporadas de manera endgena, mejorando as la especificacin de los modelos a
ser estimados, especficamente, hemos considerado aqu la versin modificada
del modelo bsico desarrollada por Wirjanto (1991; 1995)23.
En el contexto de este modelo, en lugar de establecerse que los individuos no
pueden endeudarse libremente contra su ingreso laboral futuro, se asume que
tal cosa es posible, pero que la tasa a la que los individuos sujetos a restricciones
de liquidez pueden hacerlo es una funcin creciente del tamao del crdito.
Como resultado, la tasa de crecimiento del consumo de estos individuos estar
relacionada, no solamente con el nivel de la tasa de inters real, sino tambin
con la tasa de crecimiento de su ingreso, siendo esto ltimo un elemento explicativo de la importante sensibilidad encontrada del comportamiento del consumo a las variaciones de esta ltima variable en el anlisis emprico.
De este modo, la ecuacin de Euler que describe el comportamiento de los
consumidores sujetos a restricciones de liquidez viene dada por:
c2t =
22
1 t2
2
1 t2
r2t
t2
1 t2
y2t + vt ; Et-1 [vt] = 0
(9)
Donde el subndice 2 indica que se trata de variables y parmetros correspondientes a individuos con restricciones crediticias, es la elasticidad de sustitucin intertemporal del consumo, la tasa de preferencia temporal, r2t la tasa
real activa, nt un trmino de perturbacin aleatorio de ruido blanco y t < 0 es
el parmetro que mide la severidad de las restricciones de liquidez.
Por otra parte, la ecuacin linealizada de Euler para los individuos no sujetos a
restricciones de liquidez permanece como en el modelo estndar, a saber:
23.
Una descripcin detallada del modelo de Wirjanto (1995) se encuentra en el anexo 5.
432
c1t = 11 + 1r1t + 1 et ; Et-1[et ] = 0
(10)
Donde el subndice 1 indica que se trata de las variables y parmetros correspondientes a este grupo de consumidores y r1t representa la tasa real pasiva, ya
que es sta la tasa relevante para las decisiones de consumo en este caso.
Asumiendo que 1 = 2 = y 1 = 2 = , por una parte, y que el consumo de
los agentes no afectados por restricciones de liquidez tiene un peso de (1- ) en
el consumo total, por la otra, en trminos agregados la tasa de variacin del
consumo estar dada por la siguiente ecuacin:
y2t + vt ](11)
ct = (1) [ +r1+et ]+ [
+
r2t t
1 t 1 t
1 t
donde es interpretado como la proporcin de individuos sujetos a restricciones de liquidez en la economa.
Haciendo wt = r2t - rlt, es decir, el diferencial entre la tasa activa y la pasiva, la
ecuacin (12) puede expresarse como:
ct =
1
+ +r1t +wt +t(1-)ty-t(1 - )r1t
1- t
( )[
] (12)
ecuacin no lineal que nos servir de base para estimar la elasticidad sustitucin intertemporal del consumo (s) en el marco de un modelo de eleccin
intertemporal que incorpora (endgenamente) las restricciones de liquidez24.
2. Estimacin de la elasticidad sustitucin intertemporal considerando las restricciones de liquidez
Para la estimacin de la ecuacin (12) se utilizaron las siguientes series estadsticas:
a) Para el consumo se emplearon dos variables alternativas: el gasto en consumo final de los hogares real per cpita (CFH) para captar el consumo privado
total, y el gasto en bienes no durables y servicios per cpita (CNDS) para
24.
Para incluir explcitamente en el modelo, y as poder estimar (12), se sigue a Wirjanto (1995),
incorporando como proxy de la funcin (no conocida) que rige el comportamiento de , una funcin
cuadrtica normalizada de w de la forma = do + dowtn + do(wtn)2, donde wtn = (r2t -rlt ) / rlt.
433
captar el consumo de los bienes no durables y servicios. La razn para proceder

de este modo es que el supuesto de que la utilidad del consumo de bienes no
durables y servicios es aditivamente separable de aquella de los otros tipos de
bienes puede ser cuestionable25. Por tanto, al hacer pruebas con ambas variables es factible verificar la robustez del modelo a este supuesto.
b) Para el ingreso se us el ingreso nacional disponible per cpita real (IND),
deflactado por el deflactor implcito de la variable consumo utilizada en este
caso. Vale destacar que aunque el ingreso al que se refiere el modelo es el ingreso laboral, al usar el IND se ha procedido de la forma convencional cuando no
se dispone de medidas directas de dicha variable ni de medidas confiables de
las ganancias de capital que hagan posible su clculo por diferencia.
c) Para la tasa de inters pasiva real se emple la tasa nominal promedio de la
banca comercial a 90 das, deflactada por el ndice de precios al consumidor.
d) Finalmente, la tasa de inters activa real se ha calculado, a partir de los
balances generales y estados de resultados consolidados de la banca comercial,
como los ingresos por intereses entre la cartera crediticia promedio26.
Luego de haber rechazado a niveles significativos la hiptesis nula de raz unitaria en las variables a emplear (las de ingreso y consumo en su primera diferencia y las relativas a las tasas de inters en sus niveles) se procedi a estimar la
ecuacin (13) tanto para el consumo final de hogares real per cpita (CFH)
como para el consumo de bienes no durables y servicios real per cpita (CNDS).
Los resultados de esta estimacin27 se muestran en el cuadro 13.
25.
26.
27.
Sobre este punto, ver Wirjanto (1991).

Es importante tener presente que los problemas de agregacin derivados del uso de datos agregados
podra disminuir la confiabilidad de las pruebas estadsticas realizadas a las estimaciones. Sera
deseable estimar la ecuacin (12) con informacin individual por hogares y para, al menos, dos
perodos adyacentes. Lamentablemente, como ocurre en gran cantidad de pases, actualmente en
Venezuela no existe tal informacin, por lo que nos vemos forzados a usar datos agregados. En
consecuencia, los resultados que se presentan deben ser considerados tomando en cuenta las
limitaciones que el uso de este tipo de datos implica. Otra advertencia que debemos hacer es que las
variables proxies empleadas para la estimacin pudieran no reflejar lo que tericamente se desea; otro
motivo por el cual las estimaciones hechas deben evaluarse con cautela. ste es el caso particular de
las tasas de inters empleadas, las cuales estuvieron controladas durante la mayor parte del perodo
en estudio.
Los problemas de agregacin temporal en los datos del consumo anual, tal como lo seala Hall
(1988), introducen un proceso de media mvil de primer orden MA(1) con un parmetro
conocido en el trmino del error. Por este hecho, las matrices de covarianzas de las variables
explicativas son corregidas por dicha configuracin MA(1). Este mismo hecho obliga a que el
conjunto de variables instrumentales a emplear sean rezagadas a partir del segundo perodo, de
forma tal de evitar estimadores inconsistentes que resulten de variables instrumentales
correlacionadas con los residuos.
434
Cuadro 13
Estimacin ecuacin (12)
Perodo 1969-1994
D ct
DCFH t
DCNDSt
r
-0,079
(-4,497)
-0,063
(-2,956)
s
0,842
(3,963)
0,904
(2,791)
0,355
(3,969)
0,534
(1,888)
HJ
PV
GL
2,643
0,45
0,351
0,95
Notas: Los coeficientes han sido estimados empleando el Mtodo Generalizado de Momentos (GMM) e
incorporando un proceso de media mvil de primer orden, MA(1). Los valores entre parntesis corresponden al estadstico t. HJ es el estadstico J de Hansen y PV su respectivo valor de probabilidad acorde con el
nmero de grados de libertad (GL) asociados al test, los cuales se reportan en la ltima columna. El set de
variables instrumentales usado es: constante, ct-2, ct- 3, ct-4, 2, t-3, 2, t-4, re, t-2, Wt-2.
El valor del estimado de s es 0,84 y 0,9 para CFH y CNDS, respectivamente.

A diferencia de los resultados reportados en la seccin V, donde no se incorporan las restricciones de liquidez, ambos estimados son estadsticamente significativos a niveles convencionales. Los estadsticos HJ, por otra parte, indican
que el modelo no es rechazado por los datos a niveles de significacin de 5 por
ciento 28.
La proporcin de individuos sujetos a restricciones de liquidez (q) estimada es
de 36 por ciento para CFH y 53 por ciento para CNDS, y en ambos casos
significativos. Por ltimo, se obtiene un valor del estimado de la tasa de descuento temporal (r) significativo, pero de un valor negativo. Este resultado es
contrario a lo que los modelos de consumo establecen como valores permitidos
para este parmetro. Sin embargo, otras investigaciones empricas han reportado valores similares de las estimaciones de r en pases en desarrollo, aunque no
estadsticamente significativas (ver Ogaki, Ostry y Reinhart, 1994).
Estos resultados sugieren, en primer lugar, la presencia de importantes restricciones de liquidez en el perodo bajo anlisis. La existencia de este tipo de
restricciones, adems de afectar la estimacin de la elasticidad de sustitucin
intertemporal en el consumo, hace que el ahorro privado muestre una menor
sensibilidad ante variaciones en la tasa de inters y, por ello, tiende a predominar sobre el comportamiento del ahorro privado, el efecto de la variacin y
volatilidad del ingreso.
28.
Resultados similares se han obtenido con especificaciones del modelo donde se asume constante. Ver Zambrano, Riutort, Muoz y Guevara (1996).
435
La baja respuesta del ahorro privado a los cambios en la tasa de inters, por un
lado, y su alta sensibilidad a los cambios en el ingreso no se deben tanto a una
reducida elasticidad de sustitucin sino a restricciones al acceso al crdito que
disminuyen alternativas de financiamiento de los agentes econmicos y con
ello la posibilidad de compensar los efectos que la variacin y la inestabilidad
del ingreso les producen.
En otras palabras, si las restricciones de liquidez fuesen reducidas, el modelo nos
permite concluir que los efectos de las modificaciones en la tasa de inters sobre
el comportamiento del ahorro privado seran sustancialmente mayores a los observados. De aqu que al mejorar la eficiencia y cobertura del sistema financiero y
el mercado de capitales, incrementando la capacidad de los sujetos econmicos
de suavizar su consumo, se podran reducir los efectos que sobre la tasa de ahorro
privado tiene la alta volatilidad del nivel de actividad econmica.
VII. Conclusiones
En este trabajo hemos examinado algunas de las caractersticas relevantes del
comportamiento del ahorro privado en Venezuela durante el perodo 1968-1974.
La cada sostenida de la tasa de ahorro privado en los ltimos veinte aos, parece
estar asociada a la variacin e inestabilidad del nivel de actividad econmica,
producto fundamentalmente de los sucesivos shocks externos que han afectado
a la economa venezolana desde los primeros aos de la dcada de los setenta.
La precedencia temporal, en el sentido de Granger, desde el producto hacia el
ahorro, as como la relacin entre la volatilidad del producto y la variacin de la
tasa de crecimiento del ahorro son consistentes con esta conclusin.
Si bien estos shocks externos han afectado, tambin, la capacidad de gasto y
ahorro del sector pblico, no hay evidencias de efectos-desplazamiento sobre
el gasto privado por las vas convencionales del endeudamiento interno y/o el
impuesto inflacionario. Sin embargo, es claro que el uso de la devaluacin
como instrumento tributario ha servido de mecanismo primordial para trasvasar recursos hacia el gobierno, especialmente despus de iniciarse la crisis de la
deuda externa en 1983. Los diferentes intentos por validar la hiptesis de que
el ahorro pblico desplaza al ahorro privado, en el sentido de la equivalencia
ricardiana, no permiten confirmar su validez.
Asimismo, hemos constatado que las elasticidades de sustitucin entre bienes
transables y no transables, as como la sustituibilidad intertemporal en el consumo privado no son lo suficientemente elevadas como para contrarrestar los
436
efectos ingresos asociados a los shocks transitorios en los trminos de intercambio a los que sucesivamente ha estado sometida la economa.
El efecto Harberger-Laursen-Metzler parece confirmarse en el caso de Venezuela, aunque la respuesta del ahorro a cambios transitorios en los trminos de
intercambio es menor que la predicha con un modelo estndar, donde no se
controla por los cambios en los precios relativos y por la existencia de restricciones de liquidez.
Hay evidencias de que el ahorro privado es afectado, tanto por los cambios en
los precios relativos inducidos por los shocks en los trminos de intercambio,
como por las restricciones de liquidez.
Los bienes importables y no transables parecen ser ms complementarios que
sustitutos en el caso venezolano. Sin embargo, la complementariedad no es
perfecta. La modificacin de los trminos de intercambio afecta al tipo de
cambio real y, por esta va, a la senda temporal del consumo, confirmando los
hallazgos de Ostry-Reinhart.
El ahorro tiende a comportarse procclicamente ante un deterioro transitorio
en los trminos de intercambio. Esto sugiere, en principio, que tales shocks
deben ser financiados si se quieren compensar los efectos sobre la inversin y
el nivel de reservas internacionales. Sin embargo, los requerimientos de recursos compensatorios pueden ser sobrestimados por un modelo que no controle
los efectos-sustitucin y las restricciones de liquidez.
Los resultados de este trabajo parecen indicar que la poltica monetaria tiene
poco poder para incidir sobre el nivel del ahorro si se utilizan para ello las tasas
de inters. La baja elasticidad de sustitucin en el consumo de transables y no
transables y la inelasticidad entre el consumo presente y futuro hace que recaiga sobre el ahorro privado lo fundamental de los ajustes ante los cambios en el
nivel de ingreso. Sin embargo, es posible concluir que la reduccin de las restricciones de liquidez aumentara significativamente la sensibilidad del ahorro
a la tasa de inters y, con ello, el poder de la poltica monetaria para incidir
sobre este agregado.
437
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Zambrano Sequn, L.; Riutort, M., Muoz, R. y Guevara, J. (1996). Elasticidad de sustitucin, trminos de intercambio y restricciones de liquidez en
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Zeldes, Stephen P. (1989). Consumption and Liquidity Constraints: An Empirical Investigation, Journal of Political Economy, vol. 97, n 2.
441
J G
-F
S
EXPERIENCIA
CAMBIARIA
RECIENTE
EN VENEZUELA
OS
UERRA
RANCISCO EZ
JOS GUERRA
FRANCISCO SEZ
Trabajo publicado en el libro La poltica cambiaria en los pases miembros del FLAR, Bogot,
Colombia, Ediciones FLAR (Fondo Latinoamericano de Reservas), 1998 (pp. 85-103).
442
443
JOS GUERRA - FRANCISCO SEZ
Este ensayo est dedicado al anlisis de la poltica cambiaria instrumentada en

Venezuela a partir de 1994, y en cuya instrumentacin los autores distinguen dos
etapas claramente diferenciadas: a) la de control de cambio, que se prolong hasta
mediados de 1996, y b), la que se basa en el rgimen de bandas, que se mantiene
hasta el presente. El control cambiario de 1994-1996 se implant en un contexto
macroeconmico sumamente deteriorado, en el cual fueron sobresalientes: la recesin
y estancamiento de la produccin, la aceleracin inflacionaria, y la crisis de la
balanza de pagos; cuadro al cual se sobrepuso la ms grave de las crisis experimentada histricamente por el sistema financiero, con su secuela de fuerte inestabilidad
de las variables monetarias y cada rpida y sustancial de las reservas internacionales. En contra de los propsitos procurados explcitamente con el control de cambio,
una de cuyas principales caractersticas consisti en la marginacin del BCV respecto a las decisiones en materia de poltica cambiaria, dicho rgimen no slo se mostr
impotente para contribuir a solucionar los problemas que haban determinado su
implantacin, sino que favoreci el desarrollo de un conjunto de distorsiones que
afectaron fuertemente el comportamiento econmico del pas (entre las cuales fueron
notables: la elevacin de la propensin media a importar en condiciones de un
cuadro recesivo, y la acentuacin de la regresividad en la distribucin del ingreso),
generando adems severas restricciones al manejo de la poltica econmica, en particular de la monetaria.
Ante la evidencia de este fracaso, y en el marco de las negociaciones con el Fondo
Monetario Internacional, que culminaron con la firma de un acuerdo stand by en
junio de 1996, el gobierno decidi sustituir dicho rgimen por un sistema de bandas. Con esta nueva orientacin se intentaba que el tipo de cambio fungiera como
ancla nominal de los precios, al tiempo que el anuncio de los parmetros de la
banda redujera el grado de incertidumbre con respecto al comportamiento del tipo
de cambio. Al margen de las especificaciones tcnicas del nuevo sistema y de la
evolucin del mismo durante algo ms de un ao, que los autores abordan con
detalle en el texto, ellos concluyen que el comportamiento del tipo de cambio, al
interior de la banda, ha sido tal que, en la prctica, el mercado cambiario venezolano ha tenido ms semejanza con un rgimen de tipo de cambio fijo que con uno de
bandas propiamente dicho. La razn principal de este hecho la asignan a la propia
poltica de intervencin del Banco Central, que ha otorgado un gran valor al mantenimiento de un tipo de cambio estable al interior de la banda, dejando que los
excesos de oferta y demanda de divisas se ejerzan de manera decisiva sobre el nivel de
las reservas internacionales, antes que sobre el tipo de cambio. Circunstancia esta
que deja abierta la posibilidad de riesgos importantes, en gran medida asociados a
las entradas especulativas de capital y a los impactos que ellas ejerzan sobre la oferta
monetaria, y a cuya incidencia debe mantenerse alerta el instituto emisor.
444
445
Sumario
Este documento revisa la poltica cambiaria en Venezuela durante el perodo
1994-1997. En la primera parte del trabajo se analiza el rgimen de control de
cambio, los motivos que indujeron su instrumentacin en julio de 1994 y los
efectos que estos controles generaron sobre el producto, las reservas internacionales, la inflacin, las importaciones y otras variables relevantes. Finalmente, se
estudian los elementos que motivaron su abandono en abril de 1996. En la
segunda parte se describe el proceso de unificacin cambiaria y la adopcin del
rgimen de bandas, tomando en cuenta los efectos de las entradas de capital y
la poltica de intervencin del Banco Central en el contexto del programa de
ajuste y elevada inflacin inercial.
Introduccin1
El propsito de este documento es analizar la evolucin de la poltica cambiaria en Venezuela, sus objetivos, logros y perspectivas, en funcin del anlisis de
los principales agregados macroeconmicos y la poltica del Banco Central de
Venezuela (BCV) en el mercado cambiario. En tal sentido se hace una revisin
de los efectos de los regmenes cambiarios prevalecientes desde 1994, la cual
comprende fundamentalmente dos fases bien diferenciadas: a) el control de
cambios que dura aproximadamente dos aos y b) el rgimen de bandas adoptado desde julio de 1996.
En Venezuela, los controles de cambio adquieren relevancia a partir de 1960
con la restauracin de la democracia. El control de cambio instrumentado en
noviembre de 1960, y cuya duracin fue de aproximadamente tres aos, consisti bsicamente en: a) Mantener la compra de divisas a las compaas petroleras a una tasa de Bs./US$ 3,35. Los pagos por importaciones y gastos del
gobierno, as como los servicios tcnicos y gastos de estudiantes, se hacan a esa
misma tasa. El BCV adjudicaba las divisas mediante asignaciones directas a los
bancos comerciales, los cuales luego las distribuan al pblico. b) Crear la
Oficina de Control de Cambio como ente administrador de la asignacin de
divisas, imponiendo restricciones cuantitativas a las importaciones y medidas
de estmulo fiscal a la industria nacional.
La siguiente experiencia en materia de controles cambiarios tiene lugar en febrero de 1983 cuando colapsa el rgimen de tipo de cambio fijo que haba
1.
Este trabajo se basa en Guerra (1997) y Sardi, Guerra y Sez (1996).
446
estado vigente por aproximadamente 20 aos. Las autoridades monetarias renunciaron a los objetivos antiinflacionarios, al tiempo que adoptaron medidas
administrativas para contener el alza de precios. En el rea cambiaria se defini
un esquema de cambios diferenciales con dos tasas preferenciales, Bs./US$
4,30 y Bs./US$ 6,00, conjuntamente con un mercado libre de divisas con
intervencin del Banco Central. La tasa de cambio de Bs./US$ 4,30 cubra
una amplia gama de bienes y servicios catalogados como esenciales, mientras
que la de Bs./US$ 6,00 se estableci para las importaciones consideradas menos esenciales. En el mercado libre tenan lugar todas las operaciones cambiarias distintas a las reguladas por las dos tasas oficiales. La instrumentacin del
esquema cambiario fue delegada a una entidad (Recadi) adscrita al Ministerio
de Hacienda y el proceso de asignacin de las divisas se canaliz, al igual que
en la experiencia de 1960-1963, a travs del sistema bancario (ver Machado
Gmez, 1972).
El manejo de la poltica cambiaria se torn ms complicado a partir de 1985,
toda vez que en el mercado coexistan cuatro tipos de cambio: Bs./US$ 4,30
que rega para importaciones de alimentos, medicinas y la amortizacin de la
deuda externa del sector pblico y parte del sector privado; Bs./US$ 6,00
para las exportaciones de petrleo y mineral de hierro; e importaciones menos esenciales Bs./US$ 7,50 para las importaciones distintas de medicinas y
alimentos, los pagos de intereses sobre la deuda externa, pblica y privada,
as como para la amortizacin de la deuda externa del gobierno central y,
finalmente, la tasa del mercado libre para el resto de las transacciones. A
partir de 1987 las autoridades encargadas del sistema administrado de precios autorizaron aumentos de precios debido al encarecimiento de los costos
causado por la devaluacin del tipo de cambio oficial de Bs./US$ 7,50. En
respuesta a las expectativas inflacionarias generadas por esa correccin de la
paridad, el gobierno opt por reforzar los controles mediante la ampliacin de la
lista de bienes considerados esenciales en el marco del sistema administrado de
precios.
Al concluir 1987, se apreci una desaceleracin del crecimiento econmico,
la persistencia del dficit en cuenta corriente y un salto de la inflacin de
12,7 por ciento a 40,3 por ciento. El tipo de cambio libre se depreci en 40
por ciento, mientras que el diferencial cambiario alcanz 93 por ciento. El
deterioro del cuadro macroeconmico se agrav durante 1988 y al asumir el
nuevo equipo de gobierno la conduccin de la poltica econmica a comienzos de 1989, era evidente que las reservas internacionales haban tocado fondo, lo que condujo finalmente al programa de estabilizacin macroeconmica de 1989.
447
El control cambiario de 1994-1996

Contexto macroeconmico
A finales de 1993, el cuadro macroeconmico de Venezuela mostraba evidentes signos de deterioro. Luego de tres aos de crecimiento sostenido, la economa experiment una cada de 0,4 por ciento; la inflacin, medida a travs de
la variacin puntual del ndice de precios al consumidor, registr un incremento de 46 por ciento, mientras que la balanza de pagos evidenci un dficit
de US$ 653 millones. La conjuncin de un potencial dficit fiscal para 1994,
debido a las subestimaciones de gastos en el proyecto de Ley de Presupuesto y
el surgimiento de la crisis financiera que forz el cierre del segundo banco
comercial, conspiraban contra el sostenimiento de la poltica de minidevaluaciones que se vena instrumentando desde octubre de 19922. La situacin fiscal se comprometi, an ms, a comienzos de 1994 por la cada de los precios
del petrleo y por el anuncio del gobierno nacional de suspender, transitoriamente, la aplicacin del impuesto al valor agregado. Estos elementos, junto
con la indefinicin de un programa coherente de ajuste macroeconmico, generaron expectativas negativas y ataques especulativos contra la moneda.
La inestabilidad del sistema financiero acentu la demanda de activos externos, lo que cuestionaba la capacidad del instituto emisor para defender el esquema cambiario. En su intento por contener los efectos expansivos del dficit
fiscal y la inyeccin monetaria originada en la asistencia financiera a los bancos
con problemas de iliquidez, las autoridades adoptaron una poltica monetaria
restrictiva que perda efectividad, tanto por la cada de la demanda de dinero
como por la forma especfica que adquiri el proceso de esterilizacin.
En este escenario se produce una fuerte expansin de base monetaria, producto de la asistencia crediticia al sistema bancario que, junto con el dficit fiscal
interno, repercuti adversamente sobre la estabilidad de precios y el sector
externo de la economa. Se calcula que durante el primer semestre de 1994 la
expansin monetaria por asistencia crediticia a la banca ascendi a Bs. 798 mil
millones (1,9 veces la base monetaria al cierre de diciembre). La incidencia
sobre la demanda de divisas no se hizo esperar, registrndose, durante igual
perodo, una prdida de reservas operativas de US$ 3.778 millones, mientras
que la emisin neta de pasivos propios por parte del BCV a fin de restringir la
oferta monetaria alcanz Bs. 319 mil millones.
2.
Ver Arocha y Rojas (1995).
448
A lo largo del primer semestre de 1994 se intensific la disminucin de las

reservas internacionales influida por el estado de incertidumbre reinante en la
economa y por el financiamiento monetario de la crisis financiera. El Banco
Central opt por un sistema de subasta como mecanismo para enfrentar el
exceso de demanda de divisas. El 3 de mayo se introduce el sistema de subasta
simple, con el objeto de racionalizar la demanda y facilitar un deslizamiento
suave del tipo de cambio. La presin sobre las reservas persisti y las autoridades decidieron instrumentar el sistema de subasta holandesa. Los efectos estabilizadores sobre el tipo de cambio de este sistema fueron anulados por la
profundizacin de la crisis financiera, que implic la intervencin de ocho
instituciones bancarias a mediados de junio. Ante un cuadro de desconfianza
como el descrito, era poco lo que la poltica monetaria poda hacer en soporte
de la poltica cambiaria.
Adopcin y caractersticas del control cambiario
En 1994 se exacerbaron las tensiones inflacionarias, alcanzando la variacin
del IPC en 9 por ciento en junio, abriendo las puertas a un posible proceso
hiperinflacionario. A falta de un programa de estabilizacin, se adopt un conjunto de medidas entre las que destacan: el cierre temporal del mercado cambiario entre el 27 de junio y el 9 de julio; la definicin, a partir de esta ltima
fecha, de un rgimen de control de cambio para todas las transacciones; y el
restablecimiento de los controles de precios, con el objeto de contener las tensiones inflacionarias.
Para la puesta en marcha del nuevo rgimen se constituy la Junta de Administracin Cambiaria (JAC), presidida por el Ministro de Hacienda y cuya funcin resida en la imposicin de pautas que orientaran la poltica cambiaria, tales como el
otorgamiento y fijacin de prioridades para las importaciones. Paralelamente se
crea la Oficina Tcnica de Administracin Cambiaria (OTAC), la cual velara por
la correcta ejecucin del rgimen de control de cambio y adems se encargaba de
los procesos administrativos asociados a la entrega de divisas. De esta forma el
Banco Central qued fuera de las decisiones en materia de poltica cambiaria.
La paridad oficial establecida fue de Bs./US$ 170, lo que represent una depreciacin de 23 por ciento respecto a la cotizacin promedio de mayo. A esa
tasa de cambio se realizaban todas las transacciones corrientes, el servicio de la
deuda pblica y privada, as como otras transacciones referidas a las inversiones
extranjeras, gastos de viajeros y remesas. Los flujos de capital de corto plazo
quedaron fuera de la normativa legal. Tampoco se dej espacio para la conformacin de un mercado libre de divisas. La adjudicacin y administracin de
449
las divisas fue encomendada a la JAC, cuyos miembros eran designados por el
Presidente de la Repblica.
En un principio el control de cambio se caracteriz por:
1. Falta de prioridades para la asignacin de divisas, lo cual determin que el
exceso de demanda se manifestara sobre las reservas internacionales, y no sobre
el tipo de cambio del mercado libre.
2. La penalizacin de las transacciones efectuadas en el mercado paralelo, que
al incrementar el riesgo y costos transaccionales contribuy a la ampliacin del
diferencial cambiario.
3. La falta de una poltica adecuada para el tratamiento de la deuda privada
externa, lo cual motiv su acumulacin y la falta de disponibilidad de divisas
para honrar los compromisos adquiridos.
4. La aplicacin de un rgimen laxo de exportaciones que permiti la retencin
de las divisas y la prctica de reexportacin.
5. La ausencia de controles efectivos a los servicios de viajes y turismo que propici todo tipo de prcticas contrarias al objetivo de acumulacin de reservas.
La continua prdida de reservas internacionales registradas durante el perodo
enero-noviembre de 1995 y el considerable distanciamiento del tipo de cambio del mercado paralelo, obligaron a las autoridades a devaluar la tasa de
cambio oficial en 70 por ciento el 11 de diciembre de 1995. Una vez ms,
tena lugar una devaluacin sin que mediara un esquema de poltica econmica que corrigiera el desbalance en los fundamentos de la economa.
Aparicin del mercado paralelo
Debido a las restricciones que inicialmente se presentaron para obtener las
divisas en el mercado oficial, los volmenes negociados en el mercado negro
fueron creciendo notablemente, lo que llev a las autoridades a permitir, de
facto, la conformacin de un mercado paralelo fundamentado en la negociacin de ttulos en moneda extranjera emitidos por la Repblica. Con base en
las transacciones de los bonos Brady resultaba una tasa de cambio implcita
que, a pesar de mostrar serias distorsiones asociadas a las barreras de entrada y
la escasez de oferta causada por la propia normativa cambiaria, puede ser considerada para todos los fines prcticos como el tipo de cambio del mercado libre. Las
operaciones con bonos Brady comenzaron a finales de junio de 1995 y el precio
de la divisa que result en julio reflej un diferencial cambiario de 39 por ciento.
450
El mantenimiento del control de cambio ms all de lo inicialmente previsto,

cre un conjunto de distorsiones e impuso severas restricciones al manejo de la
poltica econmica y, en particular, la monetaria. Asimismo, estimul el surgimiento de un mercado paralelo que reflej el costo de oportunidad de la divisa
oficial. Esta situacin permiti la obtencin de rentas extraordinarias para quienes
tenan acceso al mercado controlado. Paulatinamente las importaciones fueron
perdiendo su relacin con el nivel de actividad econmica y su crecimiento se
explic, en gran medida, por la fuga de capitales bajo la forma de transacciones
comerciales. Esto signific que, despus del shock inicial que produjo la suspensin de la venta de divisas y la adaptacin al nuevo esquema, se observ un
repunte de la propensin media a importar en un cuadro de recesin de la
actividad econmica.
En el grfico 1 se aprecia la evolucin de la propensin media a importar
durante el perodo 1970-1995. Esta variable mostr un mximo en 1977 y
luego desciende para volver a subir en 1982, cuando las expectativas apuntaban hacia una inminente devaluacin del tipo de cambio. Luego tendi a estabilizarse entre 15 y 20 por ciento, mostrando una relacin directa con el crecimiento econmico. La excepcin ocurre en 1995, donde a pesar de la cada del
producto no petrolero, las importaciones repuntan reflejando las distorsiones
del esquema cambiario.
Grfico 1
Propensin media a importar
(1970-1995)
35
30
25
20
15
10
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94
Aos
451
El grfico 2 muestra el comportamiento de las reservas netas. All se observa

que la abrupta cada experimentada por esta variable durante el primer semestre de 1994 forz una decisin de poltica cambiaria en el mes de junio. Como
era previsible, durante los primeros meses del control se produjo un importante repunte de las reservas operativas. Sin embargo, cuando los agentes econmicos se adaptaron al nuevo rgimen cambiario, la tendencia se revirti, no
slo por el estmulo a la acumulacin de inventarios y el abaratamiento relativo
de los bienes externos, sino tambin por la cada en la demanda de dinero,
producto de las expectativas sobre la insostenibilidad del propio rgimen.
16
22/04/96 al 08/
07/96
flotacin hasta
la adopcin de
las bandas
15
14
11/12/95
devaluacin
70%
13
12
11
27/06/4 al 9/7/94
del mercado
cambiario hasta
adopcin de control
10
9
Ene-97
Abr-96
Oct-96
Ene-96
Abr-95
Oct-95
Ene-95
Abr-94
Oct-94
Ene-94
Abr-93
Oct-93
Ene-93
Oct-92
Ene-92
8
A b rr.. - 9 2
Miles de millones de US$
Grfico 2
Reservas internacionales
(1992- 1997)
Este proceso tuvo lugar a partir de noviembre de 1994, cuando las reservas
comenzaron a declinar nuevamente para alcanzar su nivel crtico durante octubre del siguiente ao, perodo durante el cual se produjo una prdida del
orden de US$ 2.755 millones.
El proceso inflacionario impulsado por el dficit fiscal y la inercia fue ampliando el diferencial cambiario y reforz las presiones sobre las reservas internacionales. La respuesta de las autoridades cambiarias ante esta situacin fue introducir mayores restricciones, fundamentalmente encaminadas a restringir las
cuotas de divisas con fines tursticos, a pesar de que la fuga de capitales por este
concepto era relativamente reducida en comparacin con las filtraciones que se
experimentaban por la cuenta comercial. Es as como los decretos 895 y 899
452
del 18 y 26 de octubre de 1995, respectivamente, referentes al procesamiento

de la entrega de divisas para importaciones y la devaluacin del dlar turstico
fueron simples paliativos ante la solucin de fondo que representaba la flexibilizacin del tipo de cambio y la correccin del dficit fiscal.
La experiencia cambiaria de Venezuela durante este perodo demuestra la inefectividad en el largo plazo de la intensificacin de los controles. De hecho, la
paridad fuertemente sobrevaluada permiti que los importadores cumplieran
con cualquier requisito adicional, aun bajo el acentuamiento de los controles, ya que el incremento en los costos transaccionales fue ampliamente cubierto por las ganancias que reportaba la adquisicin de divisas en el mercado
controlado.
Consecuencias del control cambiario
Los indicadores macroeconmicos disponibles para el perodo de vigencia de
los controles sugieren que la economa no petrolera mostr signos de recesin,
persistieron las tensiones inflacionarias y, en 1995, se observ un deterioro
sensible de la cuenta corriente. Como se evidencia en el cuadro 1, entre el
tercer trimestre de 1994 y el primer trimestre de 1996 el ritmo de actividad
econmica, medido por la variacin del PIB no petrolero, expresa un estancamiento, al tiempo que la tasa de inflacin se sita por encima de la media
intertrimestral del perodo 1992-1993, la cual se ubic en el entorno de 8 por
ciento.
Es notorio, igualmente, el desmejoramiento de la cuenta corriente de la balanza de pagos, la cual registr un sensible deterioro en el tercer trimestre de
1995. La modesta recuperacin del cuarto y primer trimestre de 1995-1996
se debi, esencialmente, al hecho de que la Junta de Administracin Cambiaria suspendi el otorgamiento de divisas preferenciales desde comienzos de
octubre de 1995.
A raz de la adopcin del control de cambio se observa un crecimiento sostenido de las importaciones hasta el tercer trimestre de 1995, en el contexto de
una economa estancada. Dos elementos parecen plausibles para explicar ese
fenmeno: en primer lugar, que el sector privado, anticipando una devaluacin
de la tasa de cambio oficial, decidi recomponer sus inventarios, dado el fuerte
incentivo a importar que significaba un tipo de cambio oficial sobrevaluado.
En segundo trmino, el diferencial cambiario, conjuntamente con todos los
subterfugios que la administracin del control de cambio provea, estimul la
fuga de capitales mediante operaciones encubiertas de la cuenta corriente.
453
Cuadro 1
Indicadores econmicos durante el control de cambio
Junio 1994 - abril 1996
PIB Total
(Variacin %)
PIB
no petrolero
(variacin %)
Inflacin
(%)
Cuenta
corriente
(Mill. US$)
Diferencial
cambiarlo
(%)
-2.6
3,5
-1.7
0,8
3,1
-1,9
-2,6
-4, I
2,7
-0,5
-0,3
2,0
-1,3
-3,0
15,1
12,6
8,6
11,3
9,1
15,8
21,5
1.541
698
1.087
285
16
216
1.751
47
40
51
156
1994 III
1994 IV
1995 I
1995 II
1995 III
1995 IV
1996 I
Fuente: BCV.
El rgimen de control de cambio contribuy a disminuir la inflacin durante

el primer semestre de 1995. Sin embargo, este sistema fue agotando progresivamente su efectividad, ya que gran parte de los precios no se fijaban con base
en el tipo de cambio oficial, sino con referencia a la cotizacin del mercado
libre, que representaba el costo de oportunidad de la divisa. Adicionalmente,
las expectativas de inflacin las determinaba el diferencial cambiario, con lo
cual se acentuaron las presiones inflacionarias para el segundo semestre de
1995, cuando dicho diferencial alcanz un promedio mximo mensual de 102
por ciento, segn se observa en el grfico 3.
80
60
40
20
Diferencial
cambiario
Tasa de inflacin
mensual
Mar-96
Ene-96
Nov-95
Sept-95
Jul-95
May-95
Mar-95
Ene-95
Nov-94
Sept-94
Jul-94
May-94
Mar-94
Tasa de inflacin
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
100
Ene-94
% Diferencial cambiario
Grfico 3
Tasa de inflacin y diferencial cambiario
454
Comportamiento de la inflacin
En un intento por explicar la dinmica inflacionaria durante el perodo del
control de cambio de julio 1994-mayo 1996 se recurri a la estimacin de un
modelo mensual donde la inflacin se encuentra explicada por el diferencial
cambiario y el tipo de cambio real3. Para tomar en consideracin el factor
inercial, ya identificado en la economa venezolana en trabajos anteriores4, se
incorpor la inflacin del perodo anterior como proxy de las expectativas inflacionarias. El modelo a estimar se defini en trminos de las primeras diferencias de los logaritmos, que es una aproximacin a la tasa de variacin de cada
serie. El perodo de estimacin comienza en octubre y no en julio, debido a
que las cotizaciones del mercado Brady slo fueron legalizadas a partir de dicha
fecha. La ecuacin a estimar y los signos esperados de los coeficientes son los
siguientes:
DIIPCt = 0 + 1DIDICAt + 2 DIRCEt + 3DIIPCt-1 + Ut
(+)
(+)
[0,1]
donde: IPC corresponde al ndice de precios al consumidor, DICA al diferencial cambiario e IRCE al ndice de tipo de cambio real. El prefijo DI en cada
variable denota la primera diferencia del logaritmo. Los valores entre corchete
debajo de DIIPCt-l implica que 3 debera ser menor que uno y mayor que
cero, en tanto que los signos + son los valores esperados para 1 y 2.
Los resultados de la estimacin fueron los siguientes:
DIIPCt = 0.012 + 0.059DIDICAt + 0.127 DIIRCE + 0.772DIIPCt-1 - 0.021 D95M 12
(2,23)
R2 = 0.879
2
(2,87)
(3,61)
(6,20)
(-2.73)
Test de autocorrelacin: Probabilidad 0.72
R Adj = 0,838
Test de heterocedasticidad: Probabilidad: 0.815
DW = 1.58
Test de normalidad: Probabilidad: 0.597
D95M12 corresponde a una variable artificial con valor uno en diciembre de

1995 y cero en los dems meses y se corresponde con la devaluacin del tipo
3.
4.
El modelo especificado toma la forma de la ecuacin de precios derivada en Lizondo, J.S. (1991):
Alternative Dual Exchange Rate Regimes: Some Steady-State Comparisons, Staff Papers, vol.
38, n 3.
Para detalles, ver Guerra y Snchez (1997).
455
de cambio oficial en dicho mes, cuando el tipo de cambio pas de Bs./US$

170 a Bs./US$ 290.
La evidencia emprica corrobora los postulados del modelo, toda vez que los
coeficientes tienen el signo esperado y son estadsticamente significativos segn la t de student reportada en parntesis. El resto de los tests reportados
indica que el modelo no viola ninguno de los supuestos convencionales.
Los parmetros estimados sugieren que el diferencial cambiario y el ndice de
tipo de cambio real explican satisfactoriamente la inflacin durante el perodo
del control de cambio. Adicionalmente, el primer desfase de la inflacin, que
es interpretable como el componente inercial de la inflacin, es estadsticamente mayor que cero y menor que uno, lo cual refuerza la hiptesis acerca de
la inercia inflacionaria en Venezuela.
Reunificacin y flotacin del tipo de cambio
Como se mencion anteriormente, el rezago cambiario estimul todo tipo de
prcticas ilcitas como la subfacturacin de exportaciones y la sobrefacturacin
de importaciones, lo cual produjo una fuerte presin sobre las reservas internacionales. Para diciembre de 1995, stas haban disminuido a niveles similares
a los que motivaron la adopcin del control de cambio en julio de 1994. La
disminucin de los activos externos indujo una depreciacin de 70 por ciento
el 11 de diciembre de 1995 y una acentuacin de los controles, que sin embargo, fueron totalmente ineficaces para proteger el nivel de reservas internacionales.
A principios de 1996 la escasez de divisas, aunada a la poltica de precios
administrados, provocaron serios problemas de desabastecimiento que, finalmente, obligaron a cambiar la direccin de la poltica econmica. Aun siendo
evidente que el sistema de control de cambio estaba afectando el crecimiento
de la economa y perda eficacia para abatir la inflacin, no fue sino hasta el 15
de abril cuando se anuncia un conjunto de medidas econmicas y se retoman
con firmeza las negociaciones con el FMI para alcanzar un acuerdo stand by,
cuya firma culmin en junio de ese ao.
La implementacin del sistema de bandas se realiz en dos etapas. La primera de
ellas va desde el 22 de abril hasta el 5 de julio, donde se permite la libre fluctuacin del tipo de cambio, con el objeto de determinar un valor referencial de la
moneda que sirviera de base a las autoridades monetarias para establecer la paridad central de la banda. La segunda etapa tiene lugar el 8 de julio de 1996,
cuando se inici formalmente el sistema de bandas y se definen sus parmetros.
456
Grfico 4
Tipo de cambio durante el perodo de flotacin
510
500
Bs./US$
490
480
470
460
450
22 de
abril
SEMANAS
8 de
julio
El grfico 4 muestra el comportamiento del tipo de cambio durante el perodo

de flotacin, antes del funcionamiento de la banda. Debido a la incertidumbre
presente en la economa, el primer da de la unificacin cambiaria el tipo de
cambio sobrerreaccion deprecindose en 7,4 por ciento, para posteriormente
disminuir y ubicarse en niveles ms bajos que los registrados en el perodo
anterior al de flotacin, estabilizndose en el entorno de Bs./US$ 470. Esta
cotizacin mostr una importante subvaluacin con respecto al tipo de cambio de equilibrio, debido a que el BCV, que es el principal oferente de la economa, no suministr divisas durante ese perodo.
Adopcin del rgimen de bandas y definicin de los
parmetros
Las modificaciones en el rgimen cambiario dentro del nuevo programa de
estabilizacin pretendan que el tipo de cambio fungiera como ancla nominal
de los precios, al tiempo que el anuncio de los parmetros de la banda redujera
el grado de incertidumbre con respecto al comportamiento del tipo de cambio. Se consider que el esquema de bandas era lo suficientemente flexible
como para enfrentar impactos transitorios sobre la demanda de divisas, sin
afectar los agregados monetarios y las reservas internacionales, al tiempo que
provea un claro indicador de la tendencia del tipo de cambio en el largo plazo,
anclando as las expectativas de los agentes econmicos.
Las principales restricciones que enfrent la escogencia del rgimen cambiario
fueron:
457
a) La necesidad de utilizar el tipo de cambio como ancla nominal de la inflacin.

b) Un considerable componente inercial de los precios, que cuestion el establecimiento de un tipo de cambio estable.
c) El compromiso de un nivel objetivo de tipo de cambio promedio que sirviera de base para el clculo de las cuentas fiscales.
La definicin de los parmetros de la banda, particularmente la pendiente,
estuvo condicionada por el uso del tipo de cambio como ancla de la inflacin.
As, la paridad central seleccionada fue la cotizacin resultante el ltimo da
del perodo de flotacin anteriormente descrito, Bs./US$ 470, la amplitud fue
de 7,5 por ciento y la tasa de depreciacin de la paridad central 1,5 por
ciento mensual, conforme a la inflacin-objetivo prevista en el acuerdo con el
FMI.
Uno de los elementos ms controversiales a la hora de definir los parmetros de
la banda fue la amplitud. Por una parte, se consideraba que las fluctuaciones
del tipo de cambio le otorgaban un mayor margen de flexibilidad a la poltica
monetaria, mientras que por otra se tema que dichas fluctuaciones introdujeran mayor incertidumbre al proceso de fijacin de precios, lo cual podra conspirar contra el efecto estabilizador que se deseaba obtener. Al definir la amplitud de la banda tambin se estaba acotando la senda de ajuste que permita
alcanzar el tipo de cambio promedio del ao. Si al momento de seleccionar el
curso de ajuste se privilegiaba la minimizacin de la variabilidad del tipo de
cambio (una banda muy estrecha), el rgimen adoptado equivaldra a la adopcin de un crawling-peg, lo cual poda reforzar el proceso de inflacin inercial.
Desde el punto de vista terico, la contribucin antiinflacionaria se manifest
en dos instancias: a) Una tasa de ajuste de la paridad central por debajo de la
inflacin, con lo cual operara una apreciacin real que contribuira a mitigar
las presiones inflacionarias y b) El margen de maniobra que le otorg a la
poltica monetaria disponer de un tipo de cambio relativamente flexible, que
permite un manejo ms efectivo de los tipos de inters. Desde el punto de vista
prctico, es la intervencin5 del Banco Central en un contexto de fuertes entra-
5.
Para el caso venezolano conviene distinguir entre suministro e intervencin. El primero est
referido al flujo de oferta que provee el Banco Central para satisfacer los requerimientos de
importaciones y cuenta capital en el largo plazo, mientras que el segundo est referido a la
participacin activa con fines de influir en la tendencia del tipo de cambio. As, la ausencia de
suministros por parte del BCV se corresponde con una acumulacin de reservas internacionales
equivalente al flujo de divisas petroleras ya que, por ley, la industria de los hidrocarburos est
obligada a entregar sus ingresos externos al BCV.
458
das de capital, lo que impidi que el tipo de cambio nominal se apreciara. Esto
permiti acumular reservas internacionales, pero a costa de desaprovechar el
potencial antiinflacionario del nuevo rgimen.
La estabilidad cambiaria no slo se logr mediante el manejo de las ventas
netas de divisas, sino tambin mediante las operaciones de mercado abierto
que, en presencia de unas bajas expectativas de depreciacin, estimularon las
entradas de capital. El grfico 5 muestra el comportamiento del diferencial de
tasas de inters y la tasa de depreciacin del tipo de cambio anualizada. All se
observa que parte de la apreciacin cambiaria que se registr despus de la
unificacin del 22 de abril respondi al incremento en el diferencial de tasas
de inters, el cual fue propiciado por la propia poltica restrictiva del Banco
Central, que durante la ltima semana de abril de 1996 coloc ttulos de
estabilizacin monetaria (TEM) con un rendimiento de 72,7 por ciento. A
partir de dicho mes, la depreciacin observada ha sido mnima, mientras que
el diferencial de tasas se ha reducido, reflejando en parte, el menor riesgo-pas
asociado a la mayor transparencia de la poltica cambiaria.
Grfico 5
Tasa de depreciacin-Diferencial de tasas
Octubre 1994-abril 1997
40
250
35
200
30
150
25
100
20
50
15
Diferencia de tasas
Abr-97
Feb-97
Dic-96
Agos-96
Jul-96
Abr-96
Feb-96
Dic-95
Agos-95
Jul-95
Abr-95
Feb-95
-100
Dic-94
-50
Oct-94
Tasa de depredacin
Comportamiento del tipo de cambio al interior de la banda

El sobreajuste cambiario, aunado a la mejora de las expectativas, gracias al
acuerdo con el FMI, introdujo una marcada tendencia a la apreciacin del tipo
de cambio nominal, que no se concret debido a la ausencia del BCV como
oferente. De esta forma, desde la instrumentacin del sistema de bandas la tasa
459
de depreciacin del tipo de cambio se ha mantenido por debajo del desliz

previsto, como se evidencia en el grfico 6. Esta situacin indujo a un realineamiento de la banda, ya que de mantenerse fijos los parmetros, el tipo de
cambio se hubiera situado en el lmite inferior al comenzar 1997. Esto, a su
vez, hubiera obligado a una mayor acumulacin de reservas internacionales y
mayores expansiones monetarias. As, el 2 de enero de 1997 se adopta como
nueva paridad central el tipo de cambio promedio julio-diciembre, equivalente a Bs./US$ 472, y se establece una tasa de deslizamiento de dicha paridad en
1,32 por ciento mensual, quedando inalterada la amplitud de la banda en 7,5
por ciento.
Un problema ms crtico fue la definicin de la poltica de intervencin. Gracias a la importante participacin del Banco Central en la oferta total, la forma
como se regula el flujo de divisas petroleras es un factor determinante en la
volatilidad del tipo de cambio. En primer lugar, nunca existi un precedente
sobre lo que podra ser la volatilidad normal del tipo de cambio, ya que aun
en los breves perodos cuando la autoridad monetaria introdujo una mayor
flexibilidad, las situaciones econmicas no eran comparables. En segundo lugar, se temi que una alta variabilidad de la paridad al interior de la banda
pudiera desvirtuar el rol del tipo de cambio como ancla nominal de los precios.
Grfico 6
Comportamiento del tipo de cambio
Bs./$
5 43
Flotacin
2 de
abril
505,25
493
507,4
443
434,75
393
436,4
6 - a b rr..
2 8 - a b rr..
24-feb.
1 4 - m a rr..
31-ene.
19-dic.
13-ene.
1 9 - n o vv..
2 9 - n o vv..
1 1 - n o vv..
1-oct.
21-oct.
11-sep.
22-agos.
11-jul.
1-agos.
19-jun.
8 - m a yy..
2 9 - m a yy..
1 6 - a b rr..
2 5 - m a rr..
9-feb.
2-ene.
22-ene.
343
4 - m a rr..
Tipo de
cambio
Brady
Poltica de intervencin al interior de la banda

Durante el lapso 8 de julio-31 de diciembre de 1996 el tipo de cambio prcticamente se mantuvo constante, lo que podra interpretarse como un signo de
460
estabilidad atribuible, tanto a la mayor participacin del Banco Central en el

mercado cambiario como a las entradas de capital de corto plazo. El establecimiento de una minibanda de amplitud muy estrecha le otorg al rgimen
cambiario propiedades similares a las que caracterizan un sistema de tipo de
cambio fijo.
El grfico 7 muestra el comportamiento de las ventas netas de divisas y del tipo
de cambio. Desde la puesta en marcha del sistema de bandas la depreciacin
diaria no ha alcanzado el 1 por ciento y, sin embargo, las intervenciones han
tenido una gran fluctuacin desde cero hasta ms de US$ 160 millones en un
da, pues se piensa que las depreciaciones de corto plazo se traduciran en
mayores expectativas de depreciacin, lo cual se corresponde con una banda no
creble. Sin embargo, este comportamiento de las expectativas puede responder a la propia poltica de intervencin del instituto emisor, que ha mostrado
una elevada preferencia por la estabilidad del tipo de cambio y cualquier fluctuacin se interpreta como un signo de incapacidad para el sostenimiento de la
poltica (Helpman y Leiderman, 1994).
Grfico 7
Tipo de cambio y ventas netas del BCV
24 de abril 1996 - 13 de mayo 1997
500
20 0
490
Millones de US$
150
480
100
470
460
50
450
0
440
2 4 - a b rr..
9 - m a yy..
2 4 - m a yy..
7-jun.
25-jun.
10-jul.
25-jul.
8-agos.
23-agos.
6-sep.
20-sep.
4-oct.
18-oct.
1 - n o vv..
1 8 - n o vv..
2-dic.
16-dic.
31-dic.
16-ene.
30-ene.
17-feb.
3 - m a rr..
1 7 - m a rr..
1 7 - a b rr..
2 - m a yy.. .
-50
Ventas netas
430
Tipo de cambio
Comportamiento del tipo de cambio real

Despus de la fuerte depreciacin real experimentada a raz de la unificacin,
el tipo de cambio real viene disminuyendo en forma sostenida hasta alcanzar
en marzo de 1997 una apreciacin real cercana a 14 por ciento. En el grfico 8
se recoge el comportamiento del tipo de cambio real. All tambin se observa
461
que la balanza comercial no petrolera no ha mostrado cambios significativos.

En particular, las exportaciones no petroleras han mostrado gran estabilidad,
mientras que las expectativas de devaluacin han incidido notablemente sobre
el nivel de las importaciones, tal como se observa en el comportamiento de esta
variable antes de la devaluacin de diciembre de 1995, cuando todava prevaleca el control de cambio. Es importante sealar que las exportaciones no
tradicionales han dependido en gran medida del comportamiento de la demanda agregada interna. Las exportaciones de excedentes quedan evidenciadas
en el grfico 9, donde se observa cmo los perodos en los cuales la economa
ha experimentado un mayor crecimiento son aquellos en donde se observa una
importante cada de las exportaciones.
Grfico 8
Exportaciones no petroleras, importaciones y tipo de cambio real
(1994-1997)
1.000
800
600
400
Exportaciones
no petroleras
Importaciones
Ene.-97
M a rr.. - 9 7
N o vv.. - 9 6
Jul.-96
Sep.-96
M a yy.. - 9 6
Ene.-96
M a rr.. - 9 6
N o vv.. - 9 5
Jul.-95
Sep.-95
M a yy.. - 9 5
Ene.-95
M a rr.. - 9 5
N o vv.. - 9 4
Jul.-94
Sep.-94
M a yy.. - 9 4
Ene.-94
200
M a rr.. - 9 4
Millones de US$
1.200
1 00
80
80
70
60
50
40
30
20
10
0
ndice tipo de cambio real
1.400
Exportaciones
no petroleras
12
10
50
40
8
6
30
20
4
2
10
0
0
-2
-4
-10
-20
-30
83 84
85 86 87 88
89 90 91 92 93 94 95
-6
Tasa de variacin de la D
AI
DAI
Tasa de variacin de las ENT
Grfico 9
Demanda agregada interna (DAI) versus exportaciones no tradicionales (ENT)
(Tasas de variacin)
FNT
DAI
462
Entradas de capital y esterilizacin

La mayor parte de las entradas de capital en Venezuela han tomado la forma
de inversiones de cartera de muy corto plazo que buscan beneficiarse del
arbitraje de intereses. La elevada volatilidad de estos capitales ha generado
inestabilidad financiera y bancaria, adems de causar dilemas a los hacedores
de la poltica monetaria. Si el rgimen es flexible, el tipo de cambio real
tender a apreciarse, deteriorando la cuenta corriente. Por otra parte, con un
tipo de cambio estable, el aumento de los depsitos por efecto de las entradas de capital, as como el endeudamiento externo interbancario en moneda
fuerte para otorgar prstamos en moneda nacional suele traducirse en expansiones del crdito al consumo, incrementos de la demanda agregada, aumentos de precios, apreciacin del tipo de cambio real y deterioro de la cuenta
corriente. Adicionalmente, con los crditos externos se corre el riesgo de que
una fuerte depreciacin produzca un incremento del valor real de la deuda y
esto, a su vez, puede constituirse en factor causante de crisis financiera y
quiebra de empresas (Corbo y Hernndez, 1996).
Por otra parte, si para enfrentar este proceso y evitar la apreciacin las autoridades deciden intervenir en el mercado cambiario, esto tender a expandir la
oferta monetaria, atentando contra el objetivo antiinflacionario. En este escenario, las operaciones de mercado abierto tampoco resuelven el problema. La
esterilizacin, para evitar la expansin monetaria, crea un dficit cuasifiscal,
cuando el Banco Central adquiere un activo externo (reservas), cuyo rendimiento es inferior al costo de los pasivos que emite. Adicionalmente, la esterilizacin tiende a mantener alta la tasa de inters, lo que refuerza las entradas de
capital (Fernndez-Arias y Montiel, 1996; Zahler, 1993). Adicionalmente, el
incremento de las tasas de inters internas requeridas para mantener en equilibrio la ecuacin de arbitraje ante una pequea depreciacin esperada en el
corto plazo resulta excesivamente alto (Banco de Espaa, 1994). Finalmente,
es importante sealar que el sostenimiento de elevadas tasas de inters, asociadas a la poltica monetaria restrictiva, lejos de producir los efectos antiinflacionarios deseados, podran generar expectativas inflacionarias mayores, al interpretarse como el reflejo de desequilibrios insostenibles (Calvo, 1992).
El grfico 10 muestra el comportamiento de las reservas internacionales y el
rendimiento de los ttulos de estabilizacin monetaria. All se observa cmo el
rendimiento de estos instrumentos se reduce paulatinamente, reflejando la
disminucin en las expectativas de depreciacin, al tiempo que se acumula un
importante nivel de reservas internacionales, lo cual tuvo una fuerte incidencia
sobre el crecimiento de los agregados monetarios.
463
De esta forma, se puede afirmar que independientemente de la poltica de

intervencin del Banco Central, el incremento de las reservas bancarias y la
expansin del crdito al consumo tienden a situar a la economa en una posicin inestable, ya que cuando los inversionistas extranjeros perciben que el
dficit comercial se torna insostenible, se producen salidas masivas de capital y
tensiones depreciacionistas que afectan la estabilidad del sistema financiero.
Esto ltimo motiva la intervencin del Banco Central, se expande la base monetaria, con lo cual se facilitan las salidas de capital y el proceso suele concluir
en una crisis de balanza de pagos y del sistema financiero, as como en una
acentuacin de las presiones inflacionarias.
Grfico 10
Reservas internacionales-Rendimiento TEM
Abril 1996-abril 1997
16.00
0
16.000
80
15.000
70
60
13.000
50
40
12.000
30
20
11.000
Reservas I
4 - a b rr..
1 7 - m a rr..
21-feb.
1 4 - m a rr..
31-ene.
20-dic.
10-ene.
2 9 - n o vv..
8 - n o vv..
1 8 - n o vv..
18-oct.
6-sep.
27-sep.
16-agos.
5-jul.
26-jul.
14-jun.
3 - m a yy..
2 4 - m a yy..
900
1 2 - a b rr..
10.000
10
0
Rendimiento TEM
El proceso que se ha descrito con anterioridad pudiese tener un agravante y es

que el incremento del consumo que resulta de la expansin crediticia mejora
transitoriamente la recaudacin impositiva, lo cual hace innecesario, en apariencia, el ajuste fiscal. Esta situacin, relativamente holgada en materia de
ingresos fiscales, puede retardar el proceso de reestructuracin del Estado y, en
particular, atentar contra el indispensable saneamiento de los gastos que es
clave para el xito de todo el programa de ajuste. Es importante sealar que
una vez revertido el proceso expansionista generado por las entradas de capital,
el consumo caer en una fase descendente, surgiendo, nuevamente, el problema del dficit fiscal, pero ahora agravado por el debilitamiento del sistema
financiero.
464
En Venezuela, las entradas de capital se concentran en un reducido grupo de

instrumentos, en particular, acciones, ttulos de la deuda pblica externa y
TEM. El porcentaje de informacin capturada es bajo en la generalidad de los
instrumentos, excepcin hecha de las acciones de las compaas privadas, ttulos de la deuda pblica externa y pasivos monetarios y financieros de las instituciones financieras. Esta situacin persiste a pesar de los reiterados esfuerzos
que desde hace varios aos se vienen realizando con las instituciones financieras, organismos reguladores y empresas. La razn principal es la ausencia de un
marco legal que obligue a los informantes calificados a suministrar las estadsticas necesarias para la medicin de las grandes categoras de inversin.
Conclusiones
En este trabajo se hace una revisin de la poltica cambiaria en Venezuela
durante el perodo 1994-1997. Con base en los distintos elementos analizados, se trat de ofrecer una explicacin razonable sobre el comportamiento del
tipo de cambio al interior de la banda y las posibles implicaciones macroeconmicas de la poltica de intervencin del Banco Central. Se concluye que el
comportamiento del tipo de cambio al interior de la banda ha sido tal que, de
hecho, el mercado cambiario ha tenido ms semejanzas con un rgimen de
tipo de cambio fijo que con uno de bandas propiamente dicho. Ello podra
atribuirse a que en el pas no existe experiencia previa con respecto al funcionamiento de este sistema cambiario. Esto implicara que los especuladores no
ponderan ni prevn, adecuadamente, el compromiso de intervencin del BCV
y que, por tanto, las expectativas se modelan de forma distinta a lo esperado
con un sistema de bandas. Una segunda razn, de mayor peso, probablemente, parece sugerir que el mantenimiento de un tipo de cambio estable al interior de la banda ha sido el resultado de la propia poltica de intervencin del
Banco Central y que dicha estabilidad tiene poco que ver con el efecto estabilizador de las expectativas dentro de una banda creble. Esto se debe a que los
excesos de oferta y demanda de divisas han impactado de forma ms determinante el nivel de reservas internacionales que el tipo de cambio.
De hecho, la ausencia del mercado cambiario por parte del instituto emisor, a
raz del incremento en las entradas de capital, lejos de reflejar una situacin de
mercado indica la presencia de un Banco Central con una elevada propensin
a mantener la estabilidad cambiaria y que est dispuesto a acumular (perder)
reservas y expandir (contraer), con ello, la oferta monetaria antes de aceptar una
significativa alteracin en el precio de la divisa, bien sea al alza o a la baja.
465
La garanta de un tipo de cambio estable constituye un estmulo a las entradas

especulativas de capital, aprovechando los elevados rendimientos en moneda
extranjera ofrecidos por los instrumentos financieros internos. Tales influjos
son causantes de expansiones de oferta monetaria que comprometen el logro
de los objetivos intermedios y finales de las polticas monetaria y cambiaria.
Una vez alcanzado el piso de la banda, el Banco Central podra intervenir
comprando divisas, con lo cual la expansin monetaria sera an mayor y, en
consecuencia, mayor sera tambin la necesidad de intervenir esterilizando
mediante el uso de las operaciones de mercado abierto, las cuales, sin embargo,
empeoran el problema ya que, bajo una situacin de elevada movilidad de
capital, la poltica monetaria restrictiva slo logra mantener elevadas las tasas
de inters internas, favoreciendo as el influjo de capitales, cuyo efecto monetario expansivo se quiso evitar. Aunque no existe evidencia contundente sobre la
conveniencia de redefinir los parmetros de la banda, lo cual slo es justificable
cuando se est en presencia de un cambio de carcter estructural, contina
presente la amenaza de un posible ataque especulativo contra la moneda en el
mediano plazo. ste se producira si la expansin del crdito y el incremento
de las importaciones, resultado de una tasa de depreciacin nominal inferior a
la prevista en el deslizamiento de la paridad central, hacen inviable un eventual dficit en cuenta corriente.
Cuando se adopta una banda cambiaria bajo la presencia de fuertes entradas
de capital se aconseja mantener una amplitud considerable y una poltica de
intervencin al interior de la zona objetivo que permita que el tipo de cambio
flucte libremente, a fin de no otorgar a los especuladores un seguro cambiario. Por otra parte, los regmenes de tipo de cambio flexibles son ms apropiados para aislar las economas de los efectos desestabilizadores de las entradas de
capital. La apreciacin del tipo de cambio real puede ser disminuida a travs
de un ajuste fiscal que permita el financiamiento de la inversin privada a
travs de un mayor ahorro pblico y no a travs de los influjos externos. No
obstante, la poltica fiscal es sumamente rgida en el corto plazo y, por tanto,
incapaz por s sola de producir el efecto deseado. Por esta razn tambin se
aconseja imponer techos al endeudamiento externo de los bancos y permitir
una cada en las tasas de inters que satisfaga la condicin de arbitraje, aunque
stas se mantengan negativas en trminos reales.
466
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467
J G
- PARA
F
S
ELEMENTOS
LA APLICACIN
DE POLTICAS DE
COMPETENCIA EN
ECONOMAS
EN TRANSICIN:
LA EXPERIENCIA
EN VENEZUELA1
OS
UERRA
RANCISCO EZ
CLAUDIA CURIEL LYDENZ2
1.Trabajo presentado en la reunin Polticas de Competencia en Amrica Latina y del Caribe,

efectuada en Caracas los das 23 y 24 de octubre de 1995, y publicado en la Revista Venezolana
de Anlisis de Coyuntura, Faces-IIES, vol. II, n 1, enero-junio 1996 (pp. 64-84).
2. Los anlisis y conclusiones presentados en este trabajo son de la autora y no necesariamente
de la Superintendencia para la Promocin y Proteccin de la Libre Competencia. Quisiera
manifestar mi agradecimiento a Armando Rodrguez, Eduardo Garmendia y Leonardo Vera,
por sus contribuciones en esta iniciativa y sus tiles comentarios.
468
Elementos para la aplicacin de polticas de competencia en economas en transicin...
469
CLAUDIA CURIEL LYDENZ
Como resultado de la adopcin, en 1989, de un programa de reajuste econmico,

que enfatizaba la desregulacin de la actividad econmica y el desarrollo de las
relaciones de competencia entre las empresas, como fundamento del esfuerzo en pro
de la modernizacin y mayor eficiencia del aparato productivo interno, el gobierno
se vio en la necesidad de impulsar cambios institucionales y legales que permitieran
el establecimiento de nexos ms fluidos y rentables entre los agentes econmicos. Esta
reformulacin del marco legal e institucional no estuvo, sin embargo, exenta de
problemas, en gran medida debido al hecho de que la poltica de liberalizacin
comercial pas a desempear un rol decisivo en relacin con la apertura externa y la
desregulacin, lo que, a juicio de la autora, conllev la adopcin por parte de las
autoridades de un enfoque limitativo o funcionalmente insuficiente sobre el desarrollo y fortalecimiento de la competencia. Un estudio que examina las respuestas de las
empresas del sector manufacturero frente al proceso de apertura econmica implementado a comienzos de los 90, que pone de relieve la opinin de propietarios y
directivos de las mismas en relacin con esas insuficiencias y limitaciones, permite a
la autora sustentar empricamente su afirmacin.
A los fines de resolver ese tipo de problema, permitiendo hacer efectiva la complementariedad que debe existir entre la poltica de liberalizacin comercial y la poltica de competencia, la autora es partidaria de dar prelacin al llamado enfoque de
abogaca de la competencia (antitrust advocacy), antes que al ms tradicional de
proteccin de la competencia y de prevencin de prcticas restrictivas de mercado
(antitrust enforcement), en la bsqueda de promocin y funcionamiento slido del
libre mercado. La ventaja del enfoque de la abogaca de la competencia se sostiene
en el ensayo, es que trasciende abiertamente la accin de las medidas encaminadas
a proteger la competencia entre los agentes econmicos, insertando su labor en el
marco ms amplio de la dimensin cultural y de los valores sociales.
Igualmente, sostiene la autora, aunque al nivel de las definiciones gubernamentales
hubo ambigedad respecto al enfoque predominante en materia de estmulo a la
competencia, en la prctica, sin embargo, la actividad de la Superintendencia ProCompetencia (cuyo estatuto emana de la aprobacin en 1992 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia) se orient, al menos hasta
1995, en el sentido de enfatizar el enfoque de abogaca de la competencia. En este
perodo, 75 por ciento de la labor de ese organismo estuvo dedicado a la realizacin
de actividades que dan forma a dicho enfoque, en especial, las que tienen que ver con
pronunciamientos formales sobre fusiones entre empresas, desarrollo de alternativas
en materia de competencia, investigaciones sobre posibles restricciones, investigaciones sectoriales, opiniones tcnicas, procedimientos sancionadores, etc. Aun as, finaliza la autora, conviene tener claro que esta orientacin, aunque til y bien encaminada, se caracteriza por su fragilidad institucional y poltica.
470
471
Introduccin
En la mayor parte de los pases latinoamericanos, la dcada de los ochenta
represent una fase crucial dentro de la cual se vieron obligados a abandonar
los esquemas de proteccin y de industrializacin de acuerdo con los criterios
cepalistas de sustitucin de importaciones. De hecho, la crisis de la deuda y los
problemas de inflacin y de desmejoramiento en los principales indicadores de
calidad de vida, reflejaban desajustes estructurales que motivaron la adopcin
de estrategias para corregir los graves desequilibrios macroeconmicos. Ms
an, cuando comenzaban a producirse discusiones a nivel internacional acerca
de la necesidad de globalizacin y de insercin de las economas en condiciones de mayor competitividad.
La forma de abordar esa problemtica dentro de estos pases en desarrollo fue a
travs de los esquemas de reformas que usualmente se han denominado programas de ajuste ortodoxos, en los cuales los conceptos de desregulacin cobran mayor importancia.
En este contexto, se pasa a analizar la poltica de competencia inserta en procesos de desregulacin, dentro de los cuales uno de los elementos fundamentales
ha sido la reforma del Estado. Seguidamente se desarrollan algunas consideraciones acerca de las dos partes fundamentales de la poltica de competencia,
como son las tareas de proteccin (traditional enforcement) y la abogaca de la
competencia. Como un tercer elemento se abordar la relevancia que los procesos de integracin tienen para la consecucin de los objetivos de competencia.
Por ltimo, se concluye con algunas consideraciones para la inclusin del tema
de competencia en la agenda de discusin entre los pases latinoamericanos y
del Caribe.
Contexto dentro del cual se ha promulgado la legislacin
de competencia en Latinoamrica
Vale la pena preguntarse qu se entiende como programas de ajuste estructural. El contexto al que usualmente se relaciona este trmino es el de los programas de ajuste ortodoxo.
Bsicamente estos programas han respondido a la necesidad de solucionar desequilibrios macroeconmicos y, en buena medida tambin, han fijado objetivos de mediano plazo como mejorar la asignacin de recursos a travs del ajuste
estructural, basado en polticas de liberalizacin comercial, y procesos de liberalizacin de tarifas y precios internos.
472
Tal como en otros pases latinoamericanos, el caso venezolano no est lejos de

esa conceptualizacin. En 1989, con la aplicacin de un conjunto de medidas
econmicas orientadas a solucionar desequilibrios fiscales, monetarios y de
balanza de pagos, se dise un proceso de apertura gradual, que abarcaba,
tanto los flujos de capitales, a travs de la liberalizacin de las tasas de inters y
la adopcin de un esquema de tipo de cambio libre, como la reforma comercial
que contemplaba el desmantelamiento de las protecciones comerciales. Esto
ltimo inclua la necesaria revisin de los esquemas de fijaciones de precios que
hasta ahora estaban sometidos a controles, y el desmontaje de los sistemas de
proteccin arancelaria y no arancelaria. Como resultado de esas distintas formas de accin, la proteccin de la que disfrutaban los sectores productivos
venezolanos lleg a ser tan importante que se habla de mrgenes de proteccin
efectiva promedio de 700 por ciento (ver World Bank, 1991; Jattar, 1993).
Sin embargo, en un entendimiento ms amplio, lograr una apertura y la insercin en procesos de liberalizacin, tambin deba atender a problemas u
obstculos asociados con la estructura de los mercados y las formas de comportamiento adoptadas por los agentes econmicos. En el caso venezolano, se trataba de superar tres dcadas de vigencia de un esquema de industrializacin,
basado en la sustitucin de importaciones y de la legitimacin de la intervencin directa e indirecta del Estado en la actividad econmica.
El resultado de esas polticas de sustitucin de importaciones, de la poltica
cambiaria y de distribucin de divisas de los aos ochenta, de los sistemas de
control y administracin de precios, entre otros, fue el desarrollo de sectores
concentrados, formados por empresas altamente ineficientes, productoras de
bienes de baja calidad y altos precios, al menos si se compara con los que
hubiesen existido de haber prevalecido un rgimen de competencia (Jattar, 1993;
Vera y Curiel, 1994).
Por lo tanto, la viabilidad de consolidar objetivos de mediano plazo realmente
pasaba por el hecho de liberalizar la economa y lograr el funcionamiento ms
eficiente y competitivo de los mercados. Esa concepcin estaba signada por la
prioridad que se le otorg a la aplicacin de la apertura comercial. De esa
manera, se erige la poltica arancelaria como una de las bases fundamentales
del programa econmico. De hecho, en el IX Plan de la Nacin la apertura
comercial se contempla como requisito para alcanzar mayores niveles de competitividad. En ese documento, las metas y objetivos llamados a soportar la
modernizacin del aparato industrial y a consolidar sectores ms competitivos
no se basaron en el entendimiento de los principios de competencia, sino en
los resultados esperables de la apertura comercial y la incorporacin de algunos
473
criterios de competitividad (ver Cordiplan, 1990). Ninguna de esas medidas

estaba dirigida a regular las fallas de mercado asociadas con el poder monoplico, ni atacaban directamente algunos problemas de eficiencia del aparato
productivo. Tampoco se contempl en las discusiones sobre sectores productivos la apremiante necesidad por redisear las reglamentaciones llevadas a cabo
por el gobierno y que, en todo caso, erigan importantes barreras a la entrada
en los distintos mercados.
De acuerdo con los elementos antes expuestos, en el caso venezolano se present una conjuncin de factores, cuyo resultado es realmente nefasto en trminos
del comportamiento competitivo de los mercados: protecciones arancelarias y
paraarancelarias, altos ndices de concentracin, barreras a la entrada derivadas
del marco regulatorio y de los patrones de integracin vertical, y los antecedentes y facilidades presentes, para el comportamiento colusorio de las firmas
(Anderson y Dev Khosla, 1994).
Una de las hiptesis manejadas en el presente trabajo es considerar que en
economas recientemente liberalizadas, como es el caso de Venezuela, la actuacin de la agencia de competencia debe extenderse mucho ms all del enfoque
tradicional de proteccin y orientarse hacia la abogaca (Rodrguez y Williams,
1995; Paredes Molina, 1995). Sin embargo, ms adelante se desarrollan una
serie de argumentos que sealan cmo ha evolucionado la estrategia de implementacin de la poltica de competencia en respuesta al entorno econmico y
poltico, y al aprendizaje sobre la capacidad de moldear conductas y actitudes
por parte de la agencia de competencia. De all, surge una concepcin de
abogaca de la competencia ms amplia que su estricta definicin, como la
efectividad en el desmantelamiento de leyes y reglamentaciones que pueden
restringir el flujo del funcionamiento de los mercados.
A partir de esos desarrollos es posible construir una discusin acerca de los
elementos que deberan estar presentes en el diseo de la poltica de competencia, para lograr su efectividad. Asimismo, tambin se asoman algunos criterios de desempeo que podran ser incorporados por las agencias para aumentar su capacidad de adaptarse y superar las limitaciones sobre su efectividad,
provenientes de barreras derivadas del contexto dentro del cual deben conseguir vigencia para los principios de competencia.
De all que, dependiendo de cmo sea concebido el ajuste estructural, tomar
cuerpo y direccin el impulso inicial que puede tener la aplicacin de normativas de competencia. An ms, es en ese punto inicial donde se define la
importancia del compromiso poltico en considerar la competencia como un
objetivo de largo plazo, y como medio para procurar el desarrollo econmico.
474
La poltica de competencia versus la poltica comercial en

un contexto de cambio estructural
El nfasis que al menos en el caso venezolano se tuvo hacia la apertura comercial como medio para reformar el aparato productivo y hacerlo ms competitivo, trae a colacin algunas reflexiones acerca de los objetivos dismiles y complementarios que juegan la poltica comercial y la poltica de competencia.
Esta diferenciacin es importante en tanto las caractersticas estructurales de la
economa, vista su relacin con el perfil de conductas que puede encontrarse,
muchas veces limitan la concrecin de las polticas de liberalizacin de la economa en su afn por hacer una economa ms competitiva, y ms an, cuando
estas polticas persiguen claros objetivos de largo plazo como la reasignacin de
recursos y la consecuente transformacin en la estructura productiva.
En economas cuya estructura de mercado y cultura de comportamiento de los
agentes econmicos han sido altamente distorsionadas por el rgimen de regulacin pblica, la poltica de competencia tiene mayor vigencia (Vera, 1994a).
En ese sentido, las polticas de apertura comercial no eliminan la necesidad de
las polticas de competencia. Debido a que las polticas de liberalizacin proveen de estructuras de mercado competitivas en circunstancias limitadas, es
mucho ms apropiado para una economa en transicin entender las polticas
de competencia y de liberalizacin como altamente complementarias.
Sin embargo, y as hay que reconocerlo, las polticas de liberalizacin comercial no son suficientes para remover las distorsiones y para imprimir al aparato productivo de un potencial competitivo, pues este proceso no tiene impacto sobre toda la economa y, adems, los cambios que provoca ocurren
con menor velocidad que lo deseable (Mieres et al., 1995). Las razones que
explican lo anterior son las siguientes: a) la competencia externa no repercute directamente sobre el comportamiento de los sectores productores de bienes no transables (aquellos que por razones de costos de transporte o su
grado de perecibilidad no pueden ser comercializables internacionalmente);
b) las compaas verticalmente integradas en los canales de distribucin pueden amortiguar los efectos de la apertura, convirtindose en distribuidores
exclusivos de los productos importados que compiten con ellas; c) la competencia proveniente de las importaciones no garantiza en el corto plazo la
desaparicin de los compromisos colusorios; y d) las polticas de apertura,
persiguen un objetivo de muy largo plazo la reasignacin de los recursos y
la transformacin de la estructura productiva sin que ello garantice cambios
en la conducta de los agentes econmicos.
475
Por otra parte, dependiendo de si la proteccin arancelaria es un criterio definitorio de los mercados relevantes en trminos geogrficos, la competencia de las
importaciones puede disciplinar los precios en los mercados domsticos. En contraposicin, solamente a travs de los objetivos de la competencia se garantiza
que la estructura y las conductas de los participantes en un mercado domstico
sean las ms eficientes para hacer frente a la competencia internacional.
Lo anterior se ve corroborado si se considera, como ejemplo, los resultados
obtenidos en el estudio de Viana (1994) sobre las respuestas del sector manufacturero frente al proceso de apertura econmica. En este trabajo se seala
que, despus de 1989, la respuesta de la mayor parte de las empresas encuestadas estuvo signada bsicamente por la introduccin de mejoras en la calidad
de los productos. Sin embargo, frente a ese estmulo no se registr una respuesta agresiva en materia de mejoramiento de procesos, cambio en los insumos o en las inversiones en investigacin y desarrollo, que pudieran reflejarse
en las estructuras de costos y en la posicin competitiva de las empresas. Esto
no quiere decir que no se haya verificado un efecto favorable tras la apertura
comercial, pues evidentemente, la calidad es un elemento y una dimensin
fundamental de competencia. Sin embargo, la disciplina de las importaciones
en materia de precios y de diversificacin e innovacin probablemente reflejen
efectos ms ligados con el mejoramiento de la productividad.
Por otra parte, si bien en numerosas oportunidades se seala que la apertura
comercial eleva el bienestar de la sociedad en tanto atrae inversiones extranjeras, esto es dudoso si se trata de mercados caracterizados por estructuras de
mercado concentradas (Levy y Nolan, 1992). De all que se haga importante la
necesidad de generar un marco interno de reglas de competencia que garanticen
a la sociedad que los beneficios de la apertura se producirn y que se logre minimizar el riesgo de generar mayores espacios para rentas monoplicas.
Relacin de la poltica de competencia con otras polticas
En relacin con la discusin acerca de la conexin de las polticas de competencia con otras polticas, las evidencias mostradas en las secciones sobre poltica industrial y las actividades de abogaca llevadas a cabo en otras reas de
regulacin, distintas de la economa de competencia propiamente dicha, apuntan hacia una conclusin que ha sido promovida por algunos dirigentes en el
mundo de las polticas antitrusts, y es que la mejor poltica industrial es la
poltica de competencia. Podra pensarse que esa conclusin es acertada en el
caso de economas desarrolladas, ms an tras haber sealado las diferencias
476
fundamentales que se observan en cuanto a las necesidades que desde el punto

de vista regulatorio exigen procesos de liberalizacin an incipientes.
Sin embargo, en un contexto de globalizacin como el que actualmente se est
registrando, y del cual dan cuenta los tratados de integracin y las reas de
libre comercio que recin se estn conformando en Latinoamrica, las prioridades en materia de poltica industrial deben ser claras. A ese respecto, Tavares de
Araujo (1995) seala que esas prioridades deben ser la bsqueda de configuraciones sustentables para el mayor nmero posible de segmentos productivos
y la manutencin de fuentes endgenas de progreso tcnico en la economa. A
juicio de este autor, cuando la configuracin de una industria es sustentable,
ningn competidor potencial consigue entrar en el mercado y obtener beneficios. Las empresas establecidas en ese marco prescinden de apoyo por parte del
gobierno para enfrentar la competencia de las importaciones o de la inversin
extranjera. Siendo as, la poltica de competencia s lograra eliminar en el largo
plazo los incentivos de hacer cabildeo (lobby) en bsqueda de proteccin por
parte de los agentes econmicos y, adems, favorece que los beneficios asociados con la penetracin de inversin extranjera se traduzcan en un mayor beneficio para la sociedad.
Aunque no cabe duda de que la exposicin del aparato productivo interno a la
competencia externa ejerce una presin importante en la redefinicin y el cambio hacia una estructura productiva ms eficiente, la velocidad conque puede
completarse este ajuste, as como la limitada incidencia que tiene la competencia externa al actuar nicamente sobre los bienes transables, hacen ver las polticas de liberalizacin como insuficientes (Vera, 1994b). Estos elementos hacen ver claramente que, por una parte, hay una distorsin en la velocidad del
ajuste del aparato productivo ante procesos de apertura comercial, y por otra,
la prdida de eficiencia asociada con el mantenimiento de controles en diversos
sectores. Es por esa razn que se hace necesaria la poltica de competencia,
pues slo a travs de su administracin se evitan las prdidas irrecuperables de
eficiencia y bienestar interno, y se ayuda a elevar la capacidad de competitividad del sector industrial.
Desafortunadamente, y as hay que reconocerlo, las polticas de sinceracin de
precios y de apertura comercial no fueron suficientes para remover las distorsiones y para imprimir al aparato productivo un potencial competitivo. Ms
an, cuando el contexto poltico modifica el orden de prioridad en relacin
con promover la competitividad del aparato productivo interno. Al abrir la
posibilidad de nuevos controles de precios y de levantamiento de barreras, hay
un movimiento de inversin de recursos hacia la obtencin de protecciones
477
que en ltima instancia equivale a invertir en mantener las ineficiencias del

aparato productivo. De modo que los procesos de integracin que actualmente
se verifican no deben entenderse sencillamente como una ampliacin de la
poltica comercial, sino que detrs de estos procesos los objetivos de competencia constituyen las bases del desarrollo econmico en la medida en que propenden hacia una mejor asignacin de recursos, y estimulan procesos de innovacin y los indispensables flujos de acumulacin de capital productivo y capital humano.
De los puntos antes expuestos comienzan a asomar elementos, algunos ya ms
que abordados por los investigadores de la poltica antitrust, y otros que estn
sobre el tapete en los actuales momentos: Qu elementos pueden definir la
efectividad de la poltica de competencia?, cul es el enfoque de implementacin de la poltica de competencia que puede resultar ms apropiado en el
marco de economas recientemente liberalizadas?
Las dos aproximaciones fundamentales de la poltica de
competencia
El enfoque tradicional de proteccin a la competencia y de prevencin de prcticas restrictivas (lo que en otras tradiciones se ha denominado como antitrust
enforcement) tradicionalmente ha estado enfocado a la deteccin de violaciones
a las legislaciones antitrusts. Esto es efectivo si el comportamiento de los agentes econmicos incorpora la competencia como modo de conducta, si el sector
privado realmente percibe como una amenaza creble la sancin que se derivara de su comportamiento anticompetitivo, y si el sector pblico introduce
dentro de las regulaciones, consideraciones de competencia. Ninguna de estas
condiciones parece estar garantizada en el contexto econmico presente.
Ese marco de entendimiento de lo que puede ser la implantacin de la poltica
de competencia, apunta a descifrar cul debe ser la definicin de proteccin y
de abogaca que mejor se acople a la situacin de cada pas.
En Venezuela, por ejemplo, la proteccin a los consumidores y al sector industrial sigue siendo interpretado en buena medida como sinnimo de control de
precios. Ms an, la agencia de competencia ha venido operando desde 1994
dentro de un marco de polticas que prcticamente no dejan espacio a la promocin y funcionamiento del libre mercado. De hecho, durante el gobierno
del presidente Caldera se percibe la nocin de libre mercado con desconfianza,
y se ha conformado un sistema de controles y de vuelta a formas de proteccin
que ya parecan superadas (Kelly y Perera, 1995). La agencia de competencia
478
se ha visto forzada a operar con ciertos cambios que responden a la capacidad

de la institucin de adaptarse a su entorno, para poder garantizar la consecucin de sus objetivos.
Muchas veces se ha dicho que las polticas antimonopolios pueden orientarse
por dos caminos: limitar la coordinacin entre competidores existentes, y mantener la facilidad de entrada de nuevos competidores. Probablemente eso sea
cierto en el caso de economas avanzadas, pero no son suficientes en economas
en pleno proceso de consolidacin de los procesos de liberalizacin. Para economas en transicin, pareciera que ciertas regulaciones residuales existentes
demoran o previenen la entrada de empresas en ciertos sectores. De hecho, en
pases con tradicin de proteccionismo comercial, se configuran comportamientos buscadores de renta (rent seeking) orientados a crear y preservar las
rentas asociadas con las polticas proteccionistas, las cuales terminan delinendose en la esfera poltica (Rowley y Tollison, 1986).
De hecho, cuando se promueve el desmantelamiento de controles, en el seno
mismo de la burocracia surgen corrientes orientadas a justificar su continuidad, atendiendo ciertos intereses y desplazando formas directas por formas de
regulacin ms sutiles. Esas regulaciones pueden ir desde barreras no arancelarias a la importacin hasta complejos sistemas de licencia requeridos para detener la entrada en los mercados domsticos. Mientras algunas regulaciones pueden ser polticamente necesarias, la oficina antitrust puede servir como un defensor pblico de la facilidad de entrada. Todas esas polticas generales se conocen con el nombre de abogaca de la competencia o antitrust advocacy (Coate,
Bustamante y Rodrguez, 1992).
Por otra parte, si se tomara como premisa que el desenvolvimiento y la efectividad de la poltica de competencia estn en buena medida asociados con el
nmero de casos que pueden ser resueltos y la capacidad de procesamiento de
la agencia, se estara cayendo en un supuesto simplificador de este concepto
tan importante. Por ejemplo, cabe la pregunta de qu servira el poder sancionador frente a la imposibilidad de modificar marcos normativos que imponen
barreras al desenvolvimiento competitivo de los mercados; a la capacidad de
mantener decisiones en otras instancias administrativas; al desconocimiento
de los agentes econmicos de la filosofa de la competencia; o a la probabilidad
de incidir en la orientacin de los procesos de desregulacin. De manera que la
proteccin de la competencia es una parte de todo el universo de elementos
que conforman la implantacin de la poltica de competencia.
Si se toma como cierto ese universo de reas de insercin de la poltica de
competencia, y que seguramente el espectro a ser abarcado para configurar una
479
economa de libre concurrencia es lo suficientemente vasto para no detallarlo,

puede decirse que la promulgacin de la legislacin de competencia resulta ser
una condicin necesaria, mas no suficiente, para la conformacin de una economa de mercado ms eficiente que resulte en una mejor asignacin de recursos (Concha y Hernndez, 1994; Paredes Molina, 1995). Esto cobra mayor
fuerza toda vez que la presencia de sectores sumamente concentrados es la regla
y no la excepcin en la mayor parte de las economas en Latinoamrica.
La abogaca de la competencia
En el pasado, la abogaca de la competencia se ha concebido numerosas veces
como un complemento de la poltica de competencia, especialmente en aquellos pases cuyos ciudadanos no han internalizado realmente el sistema de
mercado, pues asegura que las regulaciones del gobierno no crearn innecesarias barreras a la entrada. De all que la sociedad misma no sea quien demande
los servicios de proteccin de la agencia de competencia. Considerando algunas premisas manejadas por la escuela de desarrollo institucional encabezada
por Douglass North, el fomento y reconocimiento de la necesidad de existencia de la poltica antimonopolio en la sociedad se logra a travs de la abogaca,
y es a partir de esas relaciones que realmente puede darse el desarrollo de las
instituciones (ver North, 1995).
Hablando de la necesidad de cambio cultural, en el caso venezolano ya se ha
hecho mencin de elementos que refuerzan la necesidad de concentrar los esfuerzos en esa materia. Tal como ha sealado Jattar (1993), adems del impacto que sobre la estructura de mercado tuvieron las slidas fuentes de proteccin durante las pasadas tres dcadas, la larga historia de controles de precios
ha dejado una extensa lista de conductas y actitudes que costar mucho olvidar, tanto a empresas como a consumidores.
Es preciso entender que las polticas regulatorias, y particularmente las polticas de competencia, se institucionalizan, en la medida en que pasan a formar
parte de la cultura y de los valores. De all que sea imperativo que la sobrevivencia de los objetivos de competencia comprendan necesariamente actividades de divulgacin y procesos educativos de la poblacin.
En ese punto, la poltica de promocin de la competencia pasa a formar parte
de la abogaca de la competencia y es, en buena medida, el soporte de la abogaca en el largo plazo, pues a partir de ella se prever la adopcin de nuevas
regulaciones que impidan el libre desenvolvimiento de los agentes econmi-
480
cos. Ya no se trata solamente de remover el marco regulatorio, ya no se habla de

desregulacin, sino de la efectividad de la poltica de competencia. Una vez
que ese objetivo se alcance, seguramente ya no podr hacerse referencia a economas en transicin hacia una economa de mercado o de economas recientemente liberalizadas.
Esto quiere decir que en la medida en que se ample el concepto de abogaca, se
hace ms efectivo el proceso de implementacin de la poltica en trminos de
generar puntos que demanden la proteccin de los procesos de competencia,
en contraposicin a aquellos argumentos de grupos de inters que seguirn en
la bsqueda de formas de proteccin alternativas a las barreras arancelarias, que
aseguren su ineficiente permanencia en el mercado. Puede decirse, entonces,
que buena parte de la poltica de competencia en una economa en desarrollo
tiene mucho que ver con la promocin de cambios significativos de todos estos
tipos de regulaciones y normativas restrictivas que fomentan estructuras concentradas (Vera y Curiel, 1994).
La remocin de los controles y regulaciones que limitan la
libre competencia
Uno de los puntos neurlgicos de la aplicacin de la poltica de competencia
en Venezuela ha sido la actividad de abogaca. En este punto es conveniente
sealar algunos elementos que dentro de las lneas de actuacin de la Superintendencia Pro-Competencia permiten delinear el sentido amplio en el que sta
ha sido entendida.
Con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley en el ao 1992, los agentes
econmicos estaban habituados a un rgimen tendente a otorgar protecciones
y establecer canales oficiales de comunicacin y concertacin entre competidores. De all se desprende que la conducta de los agentes econmicos en busca
de cualquier tipo de concesiones ha sido un elemento fuertemente institucionalizado y promovido por el Estado. Como consecuencia del mantenimiento
de regulaciones y disposiciones dentro del marco de relaciones entre los agentes econmicos y el Estado, en Venezuela se cre un sistema econmico formal,
aparentemente basado en las reglas de una sociedad de mercado (Vera y
Curiel, 1994). Sin embargo, las formas de control y regulacin que impone el
Estado responden al objetivo de balancear la necesidad de estimular el crecimiento industrial contra el hecho de que los mercados que deben intermediar
las transacciones que se deriven de estas actividades econmicas no haban sido
acondicionados para hacerlo (Nam, 1983).
481
Experiencia venezolana en abogar por la competencia

Bajo esa ptica, el levantamiento de un marco regulatorio cnsono con la poltica de competencia se convierte en un elemento central en la consecucin de
los objetivos de la poltica de liberalizacin. En un trabajo reciente acerca del
proceso de implantacin de la poltica de competencia en Mxico (Rodrguez
y Williams, 1995), se sistematiza la informacin sobre las actividades desarrolladas por la Comisin Federal de Competencia, la agencia mexicana, para
destacar la significacin de las actividades de abogaca frente al enfoque tradicional de proteccin a la competencia.
En ese estudio se presenta una divisin de las actividades desempeadas por la
Comisin Federal de Competencia en cinco reas: fusiones, licitaciones pblicas, investigaciones de oficio, disputas privadas y opiniones legales. Luego, a
partir de la ponderacin de cada uno de esos tems de acuerdo con el nmero
de actividades o el tiempo dedicado, se trata de establecer un perfil del desempeo de la entidad antes mencionada. Tomando como criterio que aquellas
reas en las cuales la agencia no aplica su poder de enforcement, las actividades
entran dentro del enfoque de abogaca de la competencia. Se lleg a determinar que, en el caso mexicano, la abogaca de la competencia ha sido la orientacin prevaleciente.
En un intento por aplicar parte de esta metodologa a lo que ha sido la experiencia venezolana, pueden definirse ocho reas de actividad: fusiones, desarrollo de normativa en materia de competencia, investigaciones preliminares de
posibles restricciones, investigaciones sectoriales, opiniones tcnicas, procedimientos sancionadores, informes referentes a leyes y reglamentos, y actuaciones ante las instancias jurisdiccionales.
El primer bloque de las actividades, las fusiones, entra dentro del campo de la
proteccin de la competencia en la medida en que previene la conformacin de
estructuras monoplicas. Un rea de alta relevancia en el desarrollo del rgimen de evaluacin de operaciones de concentracin econmica ha sido la
intervencin en los procesos de privatizacin de empresas del Estado. A ese
respecto, la comisin que dentro del Congreso licencia al Ejecutivo a iniciar la
oferta pblica de las empresas sometidas a estos procesos, ha determinado la
necesidad de informes tcnicos por parte de la Superintendencia, con el fin de
evitar que como resultado de la adquisicin de las empresas del Estado puedan
conformarse o reforzarse estructuras monoplicas. Por otra parte, la evaluacin
de operaciones de concentracin econmica ha sido uno de los puntos ms
controversiales, desde el punto de vista poltico, para la agencia, y por esa
482
misma razn, uno de los puntos que han servido como referencia acerca de la
independencia de la agencia de criterios polticos, y de la posicin eminentemente tcnica de sus decisiones.
El desarrollo de normativas en materia de competencia se inserta en el rea de
abogaca, en la medida en que el desarrollo de la ley y la elaboracin de lineamientos tcnicos aplicables en las investigaciones de la agencia, proporcionan a
los agentes econmicos un mayor entendimiento acerca de las disposiciones
legales, y brindan mayor claridad acerca de los procedimientos y las implicaciones de legalidad que pudieran tener actuaciones por parte de los mismos.
Asimismo, Pro-Competencia ha mantenido constante monitoreo sobre un vasto nmero de sectores de la economa. Esta actividad comprende la realizacin
de investigaciones preliminares, por medio de las cuales se construyen diagnsticos acerca de la estructura de los distintos sectores, por una parte, y se
corrobora la existencia de prcticas anticompetitivas, por la otra. En este punto, enviar seales a los agentes econmicos acerca de la atenta vigilancia de la
Superintendencia en relacin con su conducta, dibuja un marco menos propicio para la realizacin de prcticas violatorias de la ley. Como la realizacin de
estas actividades requiere utilizar los poderes inquisitorios de la Superintendencia para hacerse de informacin (artculo 31 de la Ley para Promover y
Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia), la inclusin de estas actividades dentro del rea de abogaca sera discutible de acuerdo con el enfoque de
Rodrguez y Williams. Sin embargo, en la medida en que son seales claras
acerca de la vigencia del marco legal, y comprenden elementos preventivos
fundamentales, se mantiene su clasificacin como actividades de abogaca.
En materia de opiniones tcnicas, se incluyen aquellos dictmenes y opiniones
solicitados a la Superintendencia por parte de los agentes privados y de otros
rganos de la administracin pblica. Esta actividad permite desarrollar los
criterios de interpretacin de los supuestos de la Ley Pro-Competencia. Asimismo, se ha llevado a cabo una labor cada vez ms intensa en relacin con la
elaboracin de informes y la participacin en discusiones de leyes y reglamentaciones, dentro de los poderes Legislativo y Ejecutivo. sta constituye una de
las tareas ms definidas en materia de abogaca y, como se ver ms adelante,
ha cobrado mayor importancia debido fundamentalmente a la proactividad de
la oficina en esa materia, y tambin como resultado de un mayor nivel de
entrenamiento del equipo tcnico de la Superintendencia.
Las discusiones sobre reglamentaciones por parte del Ejecutivo han abarcado
reas tan dismiles como el sector farmacutico, proteccin al consumidor, mercado de capitales, sector agrcola, esquemas de control cambiario, sistemas de
483
marcaje de precios, fusiones bancarias, poltica de privatizaciones, importaciones, establecimiento de barreras no arancelarias, normas internas de comercializacin de caf y cacao, entre otras.
Por ltimo, se identifica la actividad de actuaciones ante los rganos jurisdiccionales. En este punto es preciso sealar que la formacin de los jueces en
materia de competencia constituye un elemento trascendental para la interpretacin de la legislacin de competencia y la consolidacin de la institucin
en materia de proteccin. En consecuencia, se trata de un rea clave dentro de
la abogaca, en tanto el desarrollo de jurisprudencia flexibiliza y ampla la
interpretacin de las disposiciones legales.
En la tabla 1 se muestran los resultados de la clasificacin de las actividades de
la Superintendencia, procesadas a partir de los informes de actividades correspondientes al perodo comprendido entre 1993 y el primer semestre de 1995.
Considerando los criterios de clasificacin expuestos en los prrafos precedentes, se observa que la sumatoria de las actividades dedicada a abogaca constituyen alrededor de 75 por ciento del total de actividades desempeadas por la
oficina en los aos estudiados3. La composicin de estas actividades ha observado un cambio importante que refleja asimismo procesos de adaptacin a los
entornos de poltica econmica muy distintos que ha atravesado la implementacin de la poltica y que se han explicado ms arriba. Hay que reconocer, sin
embargo, que considerar el nmero de actividades introduce un sesgo muy
importante en cuanto a los esfuerzos comprometidos en cada rea de accin, y
mucho menos puede reflejar la calidad del tiempo dedicado.
Para 1995, cuando se consolid buena parte de la importante actividad de
entrenamiento del personal profesional de la oficina, los cambios en la composicin del rea de abogaca se acentuaron. En ese sentido, el nmero de asuntos
que se han atendido ha sido superior en el primer semestre del ao, que los
totales mostrados en los aos anteriores. Por otra parte, ha ido en aumento la
cantidad de informes tcnicos que la Superintendencia ha efectuado, ya sea a
peticin o por iniciativa propia, y cada vez ms informes de evaluacin tcnica
en materia de regulaciones y actuaciones de poltica econmica emprendidas
por el Ejecutivo. Ms importante an, parece haber ocurrido un proceso de
3.
En el caso particular del primer semestre de 1995, la proporcin de actividades de proteccin

pareciera ser mucho menor, debido, fundamentalmente, al incremento sustancial conservado en
el rea de actuaciones ante las cortes. En ese sentido, se considera que hay un sesgo sumamente
importante introducido por el carcter acumulativo de los recursos. Si pudiera incorporarse
algn elemento de ponderacin, se supone que el promedio que se ha sealado para los otros
perodos se mantendra para 1995.
484
Actividades de la Superintendencia Pro-Competencia (1993 a 1995)

ACTIVIDADES
AO 1993
Fusiones
Normativa
Investigaciones preliminares de prcticas
Investigaciones sectoriales
Opiniones tcnicas
Procedimientos sancionadores
Informes referentes a las leyes y
reglamentos del Ejecutivo
Actuaciones ante las cortes
AO 1994
Fusiones
Normativa
Opiniones tcnicas
Informes referentes a las leyes
y reglamentos del Ejecutivo
PRIMER SEMESTRE AO 1995

Fusiones
Normativa
Opiniones tcnicas
Informes referentes a las leyes
y reglamentos del Ejecutivo
Nmero
de
casos
Porcentaje
6
4
23
5
14
13
8
5
32
7
19
18
5
3
73
7
4
100
8
5
15
7
18
10
10
6
19
9
23
13
6
11
80
8
14
100
9
10
13
23
9
8
8
9
12
21
8
7
8
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consolidacin de la imagen de unidad tcnica de la oficina dentro del sector

Ejecutivo, lo cual se corresponde en buena medida con el perfil que ha querido
proyectar esta agenda, cual es, una unidad tcnica con capacidad de respuesta.
Estos resultados son claros en verificar elementos que se han venido anunciando: la creencia de que es dentro de la actividad de abogaca donde se encuentran los puntos focales de la implantacin de la poltica de competencia, y las
bases de la capacidad de adaptacin y fortalecimiento de la institucin como
tal. Un elemento interesante es que no pueden descartarse algunos puntos de
la actividad de proteccin. De hecho, la divulgacin que puede brindarse a la
resolucin de casos anticompetitivos, generalmente constituye un elemento
disuasivo, que es incorporado como una amenaza creble por parte de los agentes econmicos. Aqu es bueno apuntar que la amenaza ser creble y, en esos
trminos, incorporadas por los agentes econmicos dentro de su decisin endgena de evaluar los costos de cartelizarse versus los costos de invertir en formas distintas de proteccin, en la medida en que la actuacin de la oficina sea
percibida como consistente e independiente.
Por otra parte, existen diferentes formas de sancin, adems de la imposicin
de multas para aquellos que infringen la Ley de Competencia. Se trata del
establecimiento de obligaciones, como la publicacin de carteles, en los cuales
las empresas sancionadas transmiten al pblico en general qu prctica les ha
sido demostrada y en qu forma eso constituye una violacin de la Ley ProCompetencia y, adems, representa un perjuicio para la sociedad. En esos trminos, se han realizado algunos trabajos de investigacin con miras a hacer
entender la relevancia que este tipo de imposiciones puede tener en trminos
de prevenir futuras prcticas. As, en el estudio realizado por Briceo (1995),
se destaca que los productores y consumidores se benefician de la publicacin
de comunicados donde la o las empresas involucradas admiten responsabilidad en actos ilcitos como los acuerdos de precios entre competidores, por
ejemplo, pues es una situacin sancionable que se repite dentro de numerosos
sectores. Por lo tanto, estas imposiciones se convierten en seales de persuasin
que pueden modelar conductas, desincentivando la realizacin de prcticas
violatorias de la ley.
De esta manera, se le da una cobertura mucho ms amplia a la tarea de prevencin de prcticas, lo cual constituye un objetivo de abogar por la competencia.
En las lneas precedentes se toc un elemento fundamental en cuanto a la
efectividad de la agencia de competencia como ncleo del desarrollo de la
poltica de competencia. Se trata de la funcin modeladora de conductas que
la misma debe desempear. A ese respecto seala D. North (1995) que un
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componente de las instituciones est representado por la forma como se obliga

al cumplimiento de las normativas, pues el funcionamiento de las instituciones ser totalmente diferente al comparar una situacin donde exista una normativa formal pero que nadie obedece o si lo hace es a muy alto costo o
hay cdigos de conducta pero se les evade permanentemente, con una situacin donde las reglas y las normas de conducta funcionan eficientemente.
Para finalizar con esta reflexin, no puede dejar de sealarse, en palabras del
mismo autor, que ...si podemos determinar qu aprende la gente, cmo aprende y cmo evoluciona ese aprendizaje y sobre qu tipo de experiencias se fundamenta ese aprendizaje, podremos empezar a entender la forma cmo han ido
evolucionando las instituciones y podremos tambin empezar a entender formas
que nos permitan mejorar el rendimiento de las economas (North, 1995:14).
El cambio cultural que implica la consolidacin de la
poltica de competencia
En relacin con el desarrollo anterior, hay elementos que subyacen al cumplimiento de los objetivos de la poltica de competencia. Ya se ha sealado que en
la mayor parte de los pases con economas en procesos de liberalizacin recientes, los obstculos al funcionamiento de los mercados en condiciones de
competencia estn asociados, en parte, con los esquemas regulatorios heredados de tradiciones proteccionistas, y en mayor medida es sostenido por la continuidad de los agentes econmicos en su bsqueda de protecciones de alguna
naturaleza para asegurar su obtencin de ganancias ineficientes. De esa manera, solamente a travs de la insercin de la competencia como un valor en la
sociedad, se lograr superar los esquemas de conducta que hacen ver tan enorme la distancia entre los esquemas actuales y aquellos trazados como objetivos
en la definicin de las polticas de competencia.
Aqu hay que sealar el papel activo de los agentes econmicos en la consolidacin de los principios de competencia, toda vez que su interaccin ser el mecanismo ms efectivo en trminos de monitorear conductas y de disciplinar los
posibles ejercicios de poder de mercado dentro de la economa. En secciones
anteriores se han utilizado conceptos de proteccin endgena, de acuerdo con la
cual los intereses privados tendern a intensificar su actividad de cabildeo en
busca de mayor proteccin, y en el caso especfico de las importaciones, se predice altos niveles de penetracin de importaciones que implicaran mayor proteccin (Trefler, 1993). Ya se ha dicho que estas mismas razones explicarn la configuracin de formas de proteccin cada vez ms sutiles y difciles de detectar.
487
Esto ltimo tiene, al menos, dos implicaciones importantes: una al nivel del
desempeo de los agentes econmicos y de la efectividad de un proceso de
apertura en cuanto a su capacidad de reducir los niveles de precios internos. La
otra se refiere a la tendencia a agruparse por parte de los agentes econmicos.
En relacin con este segundo elemento, una condicin necesaria (y no se sabe
si suficiente) para asegurar el xito de la poltica de competencia es romper las
dinmicas que llevan a los agentes a actuar en forma conjunta.
En ese sentido, la adopcin de controles por parte del gobierno aleja la consecucin de los objetivos de competencia. Al imponerse nuevos controles, ya sea de
precios, cambiario o de otra naturaleza, los grupos de poder tienen incentivos
para destinar una enorme cantidad de recursos a las actividades de cabildeo,
algunas dirigidas a obtener nuevos favores del Estado. De modo que las nuevas
regulaciones en materia de precios, en el mbito comercial y cambiario, han
propiciado reagrupaciones entre competidores que probablemente haban sido
superadas, al menos durante el perodo transcurrido entre la implantacin de las
polticas de liberalizacin y la adopcin de esos controles. A pesar de la transitoriedad que se ha tratado de asociar a estas medidas administrativas, los efectos
perversos de esos nuevos contactos seguirn registrndose al nivel de la dinmica
de competencia futura de las empresas. Una consecuencia adicional, de ms largo plazo, es que los controles no atacan ni resuelven los problemas de estructura
de los mercados ni favorecen las condiciones de disputabilidad y rivalidad, que
son las bases de la eficiencia en un horizonte de tiempo futuro.
En el caso especfico del control de precios, los resultados no han sido en
ningn momento los buscados. En cierta medida ocurri lo que desde el punto de vista de la racionalidad econmica era de esperarse: en firmas multiproductos los productores y proveedores disminuyeron la oferta de las presentaciones reguladas, y adems traspasaron el costo de mantener el precio de estas
presentaciones congeladas hacia alzas de precios en el resto de las presentaciones que escapaban del control. Este tipo de regulaciones han despertado escepticismo en torno a la resolucin del problema inflacionario, pues la solucin de
este fenmeno obedece a la conformacin de polticas macroeconmicas. De
cualquier modo, la parte de los incrementos de precios que pudiera estar relacionada con las estructuras de mercado, no explican inflaciones como las que se
han experimentado en los ltimos tiempos, y en todo caso, su solucin en el
largo plazo depende del acercamiento de los mercados a un funcionamiento
ms competitivo.
Como consecuencia de esas concepciones, el impacto que la poltica de competencia puede tener en la transformacin de la estructura y la conducta de los agentes
econmicos en Venezuela, se ver atenuado en tanto el diseo mismo de las polti-
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cas tienda a reagrupar los agentes econmicos y a legitimar ciertos intercambios de

informacin que en un perodo de normalidad estaran fuera de la legalidad.
Se hace necesario entonces vender la necesidad de estudiar cules han sido los
impactos del proceso de apertura y sus causas. En ese sentido, en economas
concentradas, con canales de distribucin integrados verticalmente y largas
tradiciones de funcionamiento coordinado entre competidores, los beneficios
de la apertura seguramente sern absorbidos bajo la forma de nuevas rentas y
nuevas protecciones. De all, que la ruptura de esos esquemas apunta hacia la
remocin de las barreras de acceso a los mercados que han proliferado en nuestras economas. De hecho, si se toma por objetivo orientar los modos de comportamiento de los mercados de acuerdo con criterios de una mayor disputabilidad, realmente se estar acercando a la economa hacia un funcionamiento
ms competitivo y eficiente.
De all, que la abogaca de la competencia se constituye en una herramienta para
identificar y remover los elementos que restan disputabilidad a los mercados. Por
esa razn, se respalda la discusin central: la abogaca de la competencia es la
clave para consolidar el funcionamiento de economas abiertas y competitivas.
La poltica de competencia como elemento fundamental
del proceso de desregulacin. Elementos identificados
dentro de la reestructuracin del Estado
A continuacin se presentan algunas reflexiones sobre cmo deben ser entendidos los procesos de desregulacin, con miras a soportar la implantacin de
las polticas de competencia.
La contribucin que puede representar la experiencia venezolana en la aplicacin de la legislacin de competencia, especialmente en su evolucin conceptual, es que a lo largo de su desarrollo la misma ha dejado de ser percibida por
el gobierno como un objetivo, y la liberalizacin es, antes que una premisa, un
punto al margen de la agenda poltica. En este contexto, ya no es el Estado
enfrentando grupos de poder para impulsar procesos que garanticen la libertad
de acceso y permanencia en un mercado; se trata de una poltica implantada al
margen de cualquier objetivo netamente poltico, lo cual le confiere la virtud
de no contar con protagonistas, mas s con la necesaria consolidacin del marco institucional requerido para su implementacin.
Visto de esta manera, difcilmente puede decirse que en el caso venezolano la
poltica de competencia sirva de marco para disear procesos de desregulacin
489
que, en definitiva, son inevitables. An faltan muchos elementos que abarcar

para definir los alcances de un proceso de desregulacin, siendo que ste no
consiste simplemente en el desmantelamiento del sistema de regulaciones que
obviamente es necesario para la sociedad, sino la transformacin de ese marco
hacia un sistema lo suficientemente flexible que permita a los agentes econmicos desarrollarse de acuerdo con las exigencias derivadas de los procesos de
globalizacin y de necesaria modernizacin.
Para poder completar alguna reflexin en torno al proceso de desregulacin, es
necesario precisar cules se consideran han sido los pilares del mismo. En ese
sentido, el paso fundamental es la reestructuracin del Estado, que debe estar
acompaada por la acomodacin del marco legal. Este proceso tuvo en Venezuela claros impulsos al final de la dcada pasada e inicios de la presente. De
hecho, en ese contexto se desarroll el marco regulatorio conformado por las
leyes de competencia, proteccin al consumidor y antidumping. Una vez diseado ese marco regulatorio, tambin se formaron las instituciones dirigidas a
asegurar la consecucin de esos objetivos.
La ruptura de la continuidad poltica que en un principio estaba ganada a la idea
de una transformacin institucional, por una con ideas menos conciliadas con
procesos de reforma, dej sin soporte poltico el desarrollo e implementacin de la
poltica de competencia. Por consiguiente, aqulla ya no se inscribe como parte del
proceso de desregulacin y queda fuera del juego de opciones y decisiones polticas. En estas circunstancias, slo quedan el marco legal y las instituciones, que para
cumplir los fines para los cuales fueron creadas deben aislarse del arreglo poltico. A
partir de ese elemento surge la siguiente hiptesis acerca del proceso de desregulacin. Tal vez a partir del desarrollo institucional cambia forzadamente el concepto
de desregulacin: ya no se trata de flexibilizar las normas, sino de ser capaces de
generar formas alternativas para cumplir los objetivos.
Por ejemplo, en el desarrollo de procesos de privatizacin, el marco legal puede
resultar a la larga ms contundente que la voluntad de la burocracia de preservar
la competencia y eficiencia, pues difcilmente puede obviarse su aplicacin. En
la medida en que se garantice que a travs de los procesos de privatizacin se
proteger el mercado evitando la conformacin de posiciones monoplicas, y se
garantice un marco de libertad de entrada y salida de los mercados afectados, se
cumplirn objetivos claramente esbozados en la legislacin de competencia, aun
sin que ello implique el compromiso poltico. sa es una muestra de que el
proceso desregulatorio que inicia la promulgacin de leyes en esa materia, tiene
una inercia que ser ms o menos irreversible en la medida en que los objetivos
de las instituciones estn aislados de cualquier otro proceso. Probablemente, el
490
caso venezolano sea un ejemplo particular de ello, pero ser la observancia de los
criterios incluidos en la legislacin de competencia lo que garantizar la libre
competencia y no la transferencia de la propiedad del sector pblico al privado.
Los objetivos de competencia en el contexto de las
decisiones polticas
Existen dos elementos fundamentales para entender cmo ha evolucionado
hasta ahora la implantacin del proceso de competencia en Venezuela. Actualmente, la competencia no constituye un objetivo de poltica econmica para el
gobierno. En consecuencia, es el desarrollo de la institucin creada para administrar la ley lo que ha garantizado (y lo ser as en el futuro), la consecucin de
los fines de ese cuerpo normativo.
Ambos elementos, los objetivos del Estado y el desarrollo de las instituciones,
apuntan a soportar y a retroalimentarse del proceso de abogaca de la competencia que se lleva a cabo. De cmo se entienda esa abogaca y cules sean los elementos que la conforman, depende en buena medida la efectividad de la poltica
y la posibilidad de que el objetivo de competencia sobreviva metas de poltica
que diverjan de ella. Tal como se ha venido desarrollando, en la experiencia venezolana la abogaca de la competencia es concebida como el elemento fundamental de la poltica de competencia, siendo adems el elemento ms dinmico.
Esta caracterstica es la que permite la capacidad de adaptacin en el marco de
la poltica general y de all la sobrevivencia de los objetivos de competencia y
eficiencia. Hay que destacar que esas caractersticas no estaran presentes en un
escenario donde prevaleciera el enfoque tradicional de proteccin a la competencia, el cual, adems de ser limitado en cuanto a la consolidacin de principios de libre mercado, no posee la virtud de ser moldeable. De acuerdo con los
conceptos esgrimidos por North (1995) en su reciente visita a Venezuela, a
medida que los agentes econmicos compitan entre s, implcitamente exigirn la adaptacin de las instituciones. En este sentido, es un proceso dinmico
de interrelacin el que modelar el desarrollo institucional.
A raz de escoger la abogaca como prioridad, la capacidad de adaptarse al
entorno se convierte en una opcin endgena a la organizacin, mientras que la
evolucin por efecto de la demanda de los sujetos de aplicacin de la ley depende
de que los mismos internalicen, no solamente las reglas del juego eso incluye
posicionar la agencia como modeladora de conductas, sino la transformacin
en actitudes y conductas que involucra el desarrollo de la competencia.
491
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LA ECONOMA

La investigacin econmica en la Venezuela de los 90

Ajuste latinoamericano. Qu tanto ha ocurrido?, Venezuela

Salarios, ingresos y estabilizacin en Venezuela

Reajuste estructural de la economa y desindustrializacin

CLAUDIA CURIEL LYDENZ ............................................................ 467

tancial pero sobresaliente fue responsable de este impacto cultural y poltico, y

yo, estuvieron considerablemente concentrados en un sentido numrico los

de la que adopta la forma de publicacin regular de revistas especializadas y

tricas en el esfuerzo de conocer e interpretar nuestra realidad econmica y

quienes se dedican a la enseanza, investigacin y asesoramiento en materia

diversificacin de las reas de anlisis de nuestros economistas en ese perodo

Economa y apertura petrolera

Poltica cambiaria, apertura comercial e integracin

Crisis bancaria, ahorro e intermediacin financiera

Enfoques de la economa sectorial

Reforma del rgimen de prestaciones y polticas del mercado de trabajo

Modernizacin y reforma del Estado.

Quizs el tema o macrotema (a juzgar por los numerosos aspectos de poltica

Por muchas razones era comprensible que la instrumentacin de ese programa

no andaba descaminado en sus tesis fundamentales lo comprueba la evolucin

ron de referencia para que la investigacin econmica dedicara parte de su

ria M1, aquel que constituye la variable monetaria empricamente relevante

turacin del sector agrcola) y Agustn Morales Espinoza (El neoinstitucionalismo

de reforma y modernizacin del Estado venezolano. El primero de esos temas,

publican en la forma en que ellos se editaron originalmente. En los casos en

La radical mutacin experimentada por la poltica econmica venezolana, a fines

origen de la indisciplina fiscal y el sobreendeudamiento que se desarrolla entre 1976

Por cerca de cuatro dcadas, hasta 1983, Venezuela disfrut de un consenso

preferencial de 4,30 bolvares por dlar y se permiti un tipo libre flotante no

Adems del impacto de los controles de importacin en la disponibilidad de insumos necesarios,

1983 1984 1985

91,7 105,9 101,4 100,2

vo su poltica expansionista con mayor dificultad. En 1986, la economa no

reservas internacionales y oblig al sector privado a aumentar sus lneas de

del proyecto. La compaa pblica comienza a tener problemas de flujos de

El gobierno planea reformar la estructura impositiva a travs de la revisin del

de fuertes inversiones nuevas en reas como electricidad, gas, aluminio y bauxita,

Algunos estn empezando a tomar en serio el argumento de Pedro Aspe segn

Frente a la perspectiva de repetir la maxidevaluacin de 1986, en marzo de

Se permiti la entrada de importaciones no competitivas en trminos muy

acogedor, pero los consumidores se hicieron ms vociferantes contra lo que

Ajuste venezolano: qu tanto ha ocurrido?

Trabajo publicado en el libro colectivo La poltica econmica necesaria, estabilizacin, crecimiento

El propsito principal de este ensayo, presentado en un evento acadmico orientado

El objetivo de este documento es proponer lineamientos fundamentales para

el esfuerzo de estabilizacin y de logro de sendas sostenibles de crecimiento en

Este comportamiento, por su duracin e intensidad, seala por un lado, que el

Fuente: BCV y clculos propios.

De los clculos mostrados en el grfico correspondiente, se ha deducido por su efecto distorsionante

Fuente: Ministerio del Trabajo y clculos propios.

Nota: Excluye petrleo. Cifras estimadas 1990-93

Fuente: BCV y clculos propios.

En esas dos fases diferenciadas se constata, asimismo, la prdida progresiva de

PIB per cpita $

PIB per cpita Bs

Fuente: BCV y clculos propios.

La prdida acumulada de eficiencia puede aproximarse a travs del PIB no

Por mil habitantes

TASA DESERCIN SISTEMA EDUCATIVO

TASA POBLACIN POBRE

29 por ciento ms bajo que el registrado en 19787, el porcentaje de muertes

Fuente: Ministerio de Hacienda y clculos propios.