Livro IPEA 2012 - O Brasil e As Operacoes de Paz-Libre

O tema das operaes de paz assunto de mximo interesse no apenas
para os tomadores de deciso brasileiros mas para todos os que observam os

rumos que a poltica de defesa e segurana brasileira tomar sob os novos par-
metros econmicos e polticos do pas.
medida que esmera seu perfil para refletir sua nova influncia no continen-
te sul-americano e no mundo, o Brasil crescentemente adota elementos da
conduta caracterstica de uma potncia emergente. Isto ocorre, contudo, em
cenrio no qual as operaes de paz tm passado por um processo de transfor-
mao, com o surgimento de vrios temas que simbolizam a tenso entre inova-
o e continuidade.
De importncia primria a relao entre os direitos dos Estados (soberania)
e os direitos dos indivduos (Direitos Humanos). Esse debate est encapsulado,
inter alia, no debate em torno ao conceito de responsabilidade de proteger (R2P),
que, embora endossado e operacionalizado pelas Naes Unidas, encontra
fortes resistncias, sobretudo de algumas potncias emergentes de tradio
soberanista. O surgimento da R2P deu lugar a um debate vivo sobre sua ligao
com o uso da fora nas intervenes, inclusive nas operaes de paz. Enquanto
diminuiu o uso da fora dentro do quadro de guerras tradicionais, cresceu seu
uso em nome da manuteno da paz e da segurana internacionais. Este fen-
meno colocou pases como o Brasil, que rejeita firmemente o uso da fora, frente
ao dilema de uma crescente diviso nas operaes de paz entre as de imposio
da paz e as tradicionais.
A tradicional posio brasileira em relao soberania interpretada como
um conceito absoluto, da derivando a adoo do princpio de no interveno
em assuntos internos de outros Estados torna difcil a conciliao plena com o
conceito inovador de R2P, que evolui sempre, mas como elemento determinante
da atuao do Conselho de Segurana. A posio brasileira, ao mesmo tempo,
permitiu a introduo de algumas inovaes no debate internacional, como os
conceitos de responsabilidade ao proteger e o princpio da no indiferena
(em contraponto parcial ao da no interveno).
Este livro busca contribuir para o debate sobre o papel das operaes de
paz no avano do trabalho do Brasil em alcanar seu devido lugar nas mesas de
poder no mundo. Seu objetivo reunir pesquisas ao longo de dois eixos: i)
aspectos conceituais e empricos das operaes de paz, permitindo assim
orientar o pensamento sobre o papel do Brasil nestas misses e o delas no
projeto nacional brasileiro; e ii) perspectivas domsticas e experincias interna-
cionais para apontar como se tirar plena vantagem da contribuio destas
operaes imagem do Brasil no mundo.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
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Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
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das Instituies e da Democracia
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Braslia, 2012
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
O Brasil e as operaes de paz em um mundo globalizado : entre
a tradio e a inovao / organizadores: Kai Michael Kenkel,
Rodrigo Fracalossi de Moraes ; prefcio: Antnio de Aguiar
Patriota. Braslia : Ipea, 2012.
323 p. : grfs., mapas, tabs.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7811-153-3
1. Paz. 2. Manuteno da Paz. 3. Relaes Internacionais. 4.
Brasil. I. Kenkel, Kai Michael. II. Moraes, Rodrigo Fracalossi
de.III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 327.172
SUMRIO
PREFCIO ...........................................................................................7
APRESENTAO .................................................................................9
INTRODUO ...................................................................................11
PARTE I
ABORDAGENS ANALTICAS S OPERAES DE PAZ
CAPTULO 1
O DILEMA INTERNO DA SOBERANIA: A EVOLUO DAS NORMAS
DE INTERVENO ......................................................................................19
Kai Michael Kenkel
CAPTULO 2
USO DA FORA NAS OPERAES DE PAZ:
SOLUO OU PROBLEMA? ........................................................................49
Carlos Chagas Vianna Braga
CAPTULO 3
GNERO OU FEMINISMO? AS NAES UNIDAS E AS POLTICAS
DE GNERO NAS OPERAES DE PAZ ........................................................69
Paula Drumond Rangel Campos
CAPTULO 4
OPERAES DE PAZ E COMRCIO DE ARMAS: GOVERNANA
E DESGOVERNANA INTERNACIONAL NA GESTO DE CONFLITOS .........93
Rodrigo Fracalossi de Moraes
PARTE II
EXPERINCIAS NACIONAIS EM OPERAES DE PAZ: ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
O CAPACETE AZUL E A FOLHA DE BORDO: AS CONTRIBUIES
DO CANAD PARA AS OPERAES DE PAZ DA ONU ................................119
A. Walter Dorn
Robert Pauk
CAPTULO 6
O PESO DO PASSADO E O SIGNIFICADO DA RESPONSABILIDADE:
A ALEMANHA E AS OPERAES DE PAZ ..................................................159
Kai Michael Kenkel
CAPTULO 7
A NDIA E AS OPERAES DE PAZ DA ONU:
RETROSPECTIVA E PROSPECTIVA .............................................................183
Oliver Stuenkel
PARTE III
O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ
CAPTULO 8
PAX BRASILIENSIS: PROJEO DE PODER E SOLIDARIEDADE NA
ESTRATGIA DIPLOMTICA DE PARTICIPAO BRASILEIRA EM
OPERAES DE PAZ DA ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS................213
Filipe Nasser
CAPTULO 9
O BRASIL, O HAITI E A MINUSTAH ............................................................243
Danilo Marcondes de Souza Neto
CAPTULO 10
OPERAES DE PAZ: A PARTICIPAO BRASILEIRA
NO PONTO DE INFLEXO DO TIMOR-LESTE ..............................................269
Luciano da Silva Colares
CAPTULO 11
O ENVOLVIMENTO DE CIVIS EM CONTEXTOS PS-CONFLITO:
OPORTUNIDADE PARA A INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL ............299
Eduarda Passarelli Hamann
PREFCIO
Cerca de 1.900 militares e policiais brasileiros integram a Misso das Naes
Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), cujos comandantes militares,
desde o incio da misso, tm sido ofciais-generais brasileiros. Trata-se da mais
importante misso de paz de que o Brasil participa e uma das mais numerosas
hoje desdobradas pelas Naes Unidas.
Alm de nossos homens e mulheres servindo no Haiti, outros militares e policiais
brasileiros encontram-se presentes em treze misses de paz e escritrios das Naes
Unidas em Abyei (Sudo/Sudo do Sul), frica Ocidental, Chipre, Cte dIvoire,
Guin-Bissau, Kossovo, Lbano, Libria, Lbia, Saara Ocidental, Sria, Sudo do Sul
e Timor-Leste. Isto fez do Brasil o 12
o
maior contribuinte de tropas para a ONU.
Nossa participao em misses de paz, em especial no Haiti, refete o
compromisso do Brasil com o multilateralismo, bem como a disposio de
assumir crescentes responsabilidades internacionais e dar expresso concreta
solidariedade que nos une aos pases e sociedades egressos de confito armado.
Convencido de que a soluo de confitos requer no s aes de segurana,
mas tambm a promoo do desenvolvimento socioeconmico, a formao de
capacidades locais e o fortalecimento das instituies, o Brasil h muito pro-
pugna que as atividades de manuteno da paz e aquelas de consolidao da paz
(peacebuilding) estejam intimamente articuladas.
Entende-se, assim, o interesse do governo brasileiro de ampliar a participao de
especialistas civis em operaes de manuteno da paz e outras misses da ONU, em
reas tais como revitalizao econmica, fortalecimento institucional, atividade policial e
proteo e promoo de direitos humanos. So muitos os brasileiros que desempenham
atividades, no Brasil, que a ONU tambm exerce em pases egressos de confito e podem,
portanto, dar importante contribuio organizao e aos pases onde venham a atuar.
No componente civil de misses de paz como tambm, alis, em seu com-
ponente militar as mulheres devem ter papel importante. Isto refete a ateno
que, em boa hora, passou-se a dar ao papel central das mulheres na consolidao
da paz e s necessidades especiais de mulheres e meninas em situaes de confito
armado. O governo brasileiro v como altamente positivo o esforo das Naes
Unidas para incorporar a perspectiva de gnero, de modo transversal, em todas as
suas atividades, inclusive nas operaes de manuteno da paz, e a instituio de
um Representante Especial do Secretrio-Geral para ocupar-se especifcamente do
fagelo da violncia sexual em confito armado.
8 O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Nossa presena em misses de paz rege-se por princpios multilateralmente
estabelecidos: a estrita limitao do uso da fora aos casos de autodefesa dos capacetes
azuis e de defesa do mandato especfco de cada misso de paz. Este, por sua vez,
deve ser interpretado de modo igualmente rigoroso e em plena sintonia com outros
princpios relevantes, como a imparcialidade. No caso da MINUSTAH, por exemplo,
o eventual emprego da fora de modo compatvel com o mandato do Conselho de
Segurana no a tornou, no passado, nem a torna, no presente, uma operao de
imposio da paz.
Outro princpio a que o Brasil atribui grande importncia o consentimento
do Estado anftrio presena de misses da ONU. Este princpio refete o respeito
soberania dos Estados e no interveno em seus assuntos internos alheios ao
mandato da misso pertinente. Ao mesmo tempo, o consentimento o sinal positivo
de uma parceria entre as Naes Unidas e o Estado anftrio, no s na manuteno
da paz, mas tambm no apoio realizao de importantssimas funes primrias
do Estado, como a proteo de civis.
O Brasil apoia tambm medidas especfcas de estabilizao, entre as quais
o desarmamento e a desmobilizao. Nesse sentido, temos, por exemplo, nos
manifestado favoravelmente celebrao de tratado que regule o comrcio de
armas convencionais, processo em que nos envolvemos ativamente desde seu
incio nas Naes Unidas.
Alguns dos temas acima mencionados so tratados neste volu-
me que, muito oportunamente, o Ipea faz publicar. Felicito a todos
pelo interesse no importante tema de operaes de manuteno da paz
e ao Ipea pela iniciativa de publicar esta obra, cabendo a ressalva de que
os textos no refletem necessariamente posturas do governo brasileiro.
A presente publicao vem juntar-se a outros esforos de estudo e refexo que vo
enriquecendo a literatura e a viso brasileira sobre assunto de tamanha relevncia.
Antonio de Aguiar Patriota
Ministro das Relaes Exteriores
APRESENTAO
A atual quantidade de operaes de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU)
refete o engajamento desta organizao e de muitos de seus Estados-membros na
busca de solues para confitos em diversas regies do globo, confitos estes com
distintas causas e graus variados de violncia.
Essa ampla presena da ONU, com misses que chegam a ter quase 20 mil
integrantes , contudo, uma experincia relativamente nova. Durante o perodo
da Guerra Fria, o choque de interesses entre integrantes do Conselho de Segu-
rana da ONU manteve esta instituio em estado de quase paralisia, incapaz de
fazer convergirem as posies de seus membros permanentes particularmente
quando ocorriam conflitos em zonas de influncia das duas superpotncias.
Mesmo quando se atingiram altos nveis de violncia, o veto das superpo-
tncias fazia-se presente, como ocorreu durante a Guerra do Vietn (1945-
1975), a Guerra Civil na Nigria (1967-1970), a Guerra Civil na Etipia
(1974-1991) e a Guerra Civil no Afeganisto durante a fase da interveno
sovitica (1979-1989).
Com o fm da Guerra Fria, a hegemonia inconteste dos Estados Unidos
apontava para a possibilidade de uma ordem internacional mais pacfca e
cooperativa, na qual a estabilidade passaria a estar, em grande parte, sob a
responsabilidade da ONU, do que decorreu o estabelecimento de numerosas
operaes de paz no incio dos anos 1990. Atualmente, embora esta perspectiva
de paz kantiana tenha sido em grande parte frustrada, a busca da resoluo de
confitos por meio da ONU mantm-se ativa. Apresentam-se, contudo, desafos
de grande complexidade, em relao aos quais a comunidade internacional
ainda d seus primeiros passos na apresentao de respostas satisfatrias: qual
o melhor arranjo institucional e jurdico para que as operaes da ONU sejam
efetivas? Quais as lies aprendidas desde que a primeira operao de paz foi
criada, em 1948? Depois da pacifcao dos confitos, como assegurar que o pas
ou a regio ingresse em uma trajetria de desenvolvimento capaz de impedir
o retorno da violncia? Como superar as difculdades que se apresentam aos
integrantes das tropas das operaes de paz, quando estes se encontram em
um pas distante, com valores, histria, cultura e condies socioeconmicas
distintas das encontradas em seus pases de origem? E, por fm, como e por
que o Brasil deve contribuir para este esforo multilateral?
O objetivo deste livro apontar possveis respostas para algumas dessas questes.
Se respond-las integralmente talvez seja tarefa para vrias geraes, a busca pela
soluo multilateral dos confitos deve ser realizada no presente, a partir da avaliao
das condies polticas, econmicas, sociais e culturais dos pases e das regies de
confitos, bem como das possibilidades que Estados, organizaes multilaterais e
outras instituies possuem para contribuir neste processo.
Marcelo Crtes Neri
Presidente do Ipea
INTRODUO*1
O perfl das potncias emergentes na rea de segurana e defesa possui contornos
particulares: conquanto sejam fortes sustentadores do sistema internacional, em
especial por meio do multilateralismo e da boa governana, estes pases, ao mesmo
tempo, buscam ativamente a reforma das estruturas globais de poder, desejando
que estas espelhem sua maior projeo internacional.
Entretanto, a ferramenta militar raramente proeminente para essas potncias.
Sendo Estados, em sua maioria, ps-coloniais, essas naes acreditam frmemente
no princpio da no interveno e abjuram o uso da fora. Desta forma, essas
potncias e em particular o Brasil encontram-se diante do dilema de como
transformar sua crescente pujana em infuncia estratgica.
Tipicamente, no atual sistema internacional, a rota mais rpida para se chegar a
um maior perfl estratgico desenvolver a expresso militar do poder e demonstrar
a inclinao de coloc-la disposio dos esforos da comunidade internacional
para resolver confitos, mitigar catstrofes humanitrias e salvaguardar os direitos
humanos. Isto levanta a questo de como uma potncia emergente, com um po-
tencial militar limitado e fortemente arraigada na no interveno e na resoluo
pacfca de contenciosos, deve procurar a maximizao da sua insero internacional.
Por numerosas razes, a participao nas operaes de paz especialmente
as operaes de consolidao da paz (peacebuilding), no caso do Brasil possui
um papel central na elaborao de respostas a essa questo. A consolidao da
paz um empreendimento localizado na interseo entre segurana e desenvolvi-
mento proporciona ao Brasil uma vitrine diretamente ligada s preocupaes
mais graves da comunidade internacional de seus pontos fortes, tanto dentro
quanto fora da rea de segurana. Os sucessos domsticos do passado recente no
Brasil reduo da pobreza, combate fome, inovao na agricultura, enfoque
externo no Sul global e interno na infraestrutura duradoura em regies subdesen-
volvidas aqui se juntam ao profssionalismo e efccia de suas Foras Armadas
para compor um paradigma inovador de peacebuilding que encara diretamente
os problemas atualmente enfrentados pelas operaes de paz mais complexas das
Naes Unidas. Desta forma, as operaes de paz ocupam na atuao brasileira
no cenrio internacional um papel de fundamental importncia: servem de ponte
entre as tradies histricas do pas, o estonteante progresso na sua consolidao
socioeconmica interna e os signifcativos avanos nas normas de interveno e
de direitos humanos em nvel internacional.
* Os organizadores agradecem o apoio de Marcelo Colus Sumi na etapa de reviso nal deste livro.
Consequentemente, essa atividade constitui um elemento-chave na busca do
Brasil por ampliar seu perfl na rea da defesa e da segurana. Alm do objetivo mais
amplo de maior infuncia particularmente com respeito j antiga demanda de
um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas , os demais
benefcios da participao nas operaes de paz so claros: mais interao com pessoal
civil e militar do mundo inteiro; oportunidades para um papel de liderana regional
em assuntos como o treinamento militar e civil para as operaes de paz; treinamento
em situaes de combate para as Foras Armadas; e o potencial de melhoramento
na integrao entre a poltica externa, a poltica de defesa elaborada por civis e as
capacidades militares do pas.
O presente livro publicado no mbito do projeto O papel da defesa na insero
internacional brasileira, conduzido pelo Ipea. O tema das operaes de paz, particular-
mente, assunto de mximo interesse tanto para os tomadores de deciso brasileiros
quanto para aqueles fora do Brasil, que observam os rumos que a poltica de defesa
e segurana brasileira tomar sob os novos parmetros econmicos e polticos do
pas. medida que esmera seu perfl para refetir sua nova infuncia no continente
sul-americano e no mundo, o Brasil crescentemente adota elementos de conduta
caractersticos de potncias emergentes.
Isto ocorre, contudo, em cenrio no qual as operaes de paz tm passado por
um processo de transformao, com o surgimento de vrios temas que simbolizam
a tenso entre inovao e continuidade. De importncia primria a relao entre
os direitos dos Estados (soberania) e os direitos dos indivduos (direitos humanos).
Este debate faz parte das discusses em torno do conceito de responsabilidade
de proteger (R2P), que, embora esteja sendo endossado e operacionalizado pelas
Naes Unidas, encontra fortes resistncias, sobretudo de algumas potncias emer-
gentes de tradio soberanista. O surgimento da R2P deu lugar a um debate vivo
sobre sua ligao com o uso da fora nas intervenes, inclusive nas operaes de
paz. Enquanto diminuiu o uso da fora dentro do quadro de guerras tradicionais,
cresceu seu uso em nome da manuteno da paz e da segurana internacionais.
Este fenmeno colocou pases como o Brasil, que rejeita fortemente o uso da
fora, frente ao dilema de uma crescente diviso nas operaes de paz entre as de
imposio da paz e as tradicionais.
A crescente ateno da Organizao das Naes Unidas (ONU) aos assuntos
de gnero constitui outro palco da tenso entre inovao e tradio. Com a adoo
da Resoluo n
o
1.325 do Conselho de Segurana, a ONU formalizou seu desejo de
ver maior importncia atribuda participao das mulheres nos seus contingentes,
assim como elaborao de polticas especfcas para mulheres nos locais receptores
das operaes de paz (o chamado gender mainstreaming). Porm, a participao
de mulheres nos seus contingentes das operaes de paz das Naes Unidas se
13 Introduo
mantm baixa, e as polticas de gnero enfrentam resistncias e difculdades tanto
nos pases-membros quanto junto s populaes locais. Outro assunto de suma
importncia para o sucesso das operaes especifcamente de construo da paz
(peacebuilding) a proliferao de armas leves e de pequeno porte em situaes
ps-confito. Apesar dos claros efeitos nefastos destas armas no mbito humani-
trio, as medidas tomadas em nvel global e regional ainda enfrentam bloqueios
de Estados que veem a exportao destas armas como elemento crucial para suas
indstrias de defesa e/ou como instrumento de suas polticas externas.
Neste contexto de diversos focos de tenso entre continuidade e renovao,
o Brasil passa a enfrentar seus prprios dilemas. A tradicional posio brasileira
em relao soberania interpretada como um conceito absoluto, da derivando
a adoo do princpio de no interveno em assuntos internos de outros Estados
torna difcil a conciliao plena com o conceito inovador de R2P, que evolui
sempre, mas como elemento determinante da atuao do Conselho de Segurana.
A posio brasileira, ao mesmo tempo, permitiu a introduo de algumas inovaes
no debate internacional, como o conceito de responsabilidade ao proteger e o
princpio da no indiferena (em contraponto parcial ao da no interveno).
Em relao participao das mulheres em contingentes brasileiros, sua presena
ainda bastante tmida (embora crescente), refexo de sua participao quase
exclusiva em funes no combatentes nas Foras Armadas do Brasil. A maior
participao do Congresso Nacional e da sociedade civil brasileira nos assuntos
de poltica externa em perodo recente, embora ainda muito tmida, tambm se
coloca como uma inovao, conferindo maior peso aos fatores domsticos na
poltica externa do pas.
Nesse sentido, este livro busca contribuir para o debate sobre o papel das
operaes de paz no avano do trabalho do Brasil em alcanar seu devido lugar
nas mesas de poder no mundo. Seu objetivo reunir pesquisas ao longo de dois
eixos: i) aspectos conceituais e empricos das operaes de paz, permitindo assim
orientar o pensamento sobre o papel do Brasil nestas misses e o delas no projeto
nacional brasileiro; e ii) perspectivas domsticas e experincias internacionais
para apontar como se tirar plena vantagem da contribuio destas operaes
imagem do Brasil no mundo.
O livro est dividido em trs partes, unindo os esforos de especialistas nas suas
respectivas reas. A primeira parte coloca as pedras angulares analticas do volume,
debruando-se sobre os principais enfoques e questes da prtica atual das operaes
de paz. A segunda parte analisa as experincias de trs pases com extensa experincia
no desdobramento de capacetes azuis, enfatizando particularmente a aplicabilidade
das lies tiradas destas experincias para o contexto brasileiro. Por sua vez, a terceira
e ltima parte enfoca a rica experincia brasileira em operaes de paz, trazendo uma
srie de estudos de caso sobre seu papel de complementar a poltica externa do pas
e de ampliar sua presena como ator global.
O primeiro captulo abre o livro com uma anlise feita por Kai Michael
Kenkel acerca das mudanas no contexto normativo no qual as operaes de paz
so enviadas atualmente. Os ltimos cinquenta anos especialmente os ltimos
quinze trouxeram deslocamentos signifcativos no equilbrio interno da soberania
entre os direitos dos Estados (inviolabilidade) e dos indivduos (direitos humanos).
Este fenmeno exerceu efeito profundo sobre os objetivos e a composio destas
operaes e sua atratividade para potenciais contribuintes de tropas, particular-
mente no Sul global. No segundo captulo, o ofcial fuzileiro naval Carlos Chagas
Vianna Braga, veterano da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti
(MINUSTAH), debrua-se sobre o assunto do uso da fora militar nas operaes
de paz. medida que os mandatos destas misses tornaram-se mais complexos
e ambiciosos do ponto de vista da governana, pouco surpreendentemente, este
movimento foi acompanhado por um aumento concomitante na sua propenso
em usar a fora. O comandante Chagas investiga a utilidade do uso da fora como
ferramenta na resoluo de confitos, baseando-se na anlise de fontes acadmicas
e em sua prpria e extensa experincia no Haiti.
Com o ingresso da proteo dos direitos humanos na prtica das operaes de
paz, certas categorias de direitos e grupos de pessoas emergiram como fundamen-
tais atuao da ONU em contextos de confito. Primria entre estes a garantia
dos direitos das mulheres e a incluso de uma perspectiva de gnero nos mandatos
de todas as operaes de paz sob a gide das Naes Unidas. Neste sentido, Paula
Drumond lana, no captulo 3, um olhar crtico sobre os esforos da ONU para
salvaguardar estes direitos e oferece um resumo de como a organizao mundial se
dedica atualmente a esta tarefa. A contribuio de Rodrigo Fracalossi de Moraes,
no captulo 4, lida com mais um fator fundamental que determina sucessos ou fra-
cassos das operaes de paz: a proliferao de armas, sobretudo de armas pequenas
e de armamentos leves. As conhecidas mudanas na natureza da guerra erodiram
a centralidade do Estado e entronizaram a identidade e, em certos casos, a pura
ganncia como motivaes comuns nos confitos modernos. As armas pequenas e
os armamentos leves exercem um papel crucial em facilitar estes confitos; seu efeito
exacerbador contribui para que os confitos se tornem violentos, viabiliza a opo
armada para grupos dissidentes menores e possui efeitos particulares em grupos
como mulheres e crianas, alargando a marcante brecha entre os j desamparados
e os em posies de poder.
A segunda parte do livro traz as experincias de trs pases com extensos,
mas divergentes, histricos de participao nas operaes de paz. O primeiro caso
analisado o do Canad, cujo percurso como contribuinte de tropas e inovador
15 Introduo
normativo levou esta atividade ao estatuto de elemento-chave de sua identidade
internacional. Os analistas canadenses A. Walter Dorn e Robert Pauk resumem
a experincia de sua nao e do papel-chave do chanceler Lester Pearson no
desenvolvimento dos princpios bsicos das operaes, desde a primeira, em
1956, at controversa atuao em contextos complexos, como a Bsnia e a
Somlia, e numerosos outros desdobramentos pelo mundo.
A aplicabilidade do caso alemo ao Brasil, tratada no captulo de autoria de
Kai Michael Kenkel, reside em prover um exemplo de um pas que, em face de uma
situao parecida em aspectos cruciais com a que o Brasil vive atualmente, embarcou
em um processo de mudana profunda em suas orientaes normativas para se
adaptar s expectativas associadas responsabilidade internacional. Similarmente ao
caso brasileiro, os tomadores de deciso alemes encararam o dilema de responder
a demandas de maior participao militar enquanto deviam manter-se fis a uma
cultura estratgica, arraigada em eventos histricos, que negava fortemente o uso
da fora. Embora permaneam divergncias signifcativas, certos elementos do
processo alemo de ajuste poderiam revelar-se proveitosos para o incipiente debate
sobre as operaes de paz e suas implicaes para o Brasil.
Na ndia, o Brasil reconhece outra potncia emergente, com similares
restries normativas sobre o uso da fora e com desejo parecido de aumentar
seu perfl internacional e fomentar mudanas na distribuio de poder nas
instituies globais formais. A ndia claramente identifcou as operaes de
paz como elemento crucial para demonstrar sua capacidade de contribuir para
a manuteno da segurana e da paz internacionais e, por esta razo, superou
vrias dvidas sobre o uso da fora e as fnalidades das intervenes. Ao longo
da dcada passada, a ndia se encontrou sempre entre os trs maiores contri-
buintes de capacetes azuis ONU, mantendo em torno de 10 mil tropas sob a
bandeira azul, frequentemente em misses de imposio da paz robustas. Oliver
Stuenkel apresenta a riqueza de experincias indianas nestas misses e sublinha
como estas poderiam se constituir em um componente-chave de uma renovada
estratgia brasileira de insero internacional.
A parte fnal do livro volta-se diretamente ao papel do Brasil nas operaes
de paz e integrao destas com as metas mais amplas do pas em poltica e estra-
tgia. Estas anlises iniciam com a perspectiva de um diplomata da ativa, Filipe
Nasser, que adaptou o texto de sua tese defendida no Instituto Rio Branco para
apresent-la neste livro, enfocando a capacidade das operaes de paz de projetar
poder e solidariedade. Segue-se uma investigao realizada por Danilo Marcondes
de Souza Neto acerca da maior e mais bem-sucedida participao brasileira em
operaes de paz at hoje: a MINUSTAH. O Brasil prov o comandante militar
e o maior contingente militar para esta misso papel que se confunde com
surpreendente frequncia com a liderana da misso no sentido mais amplo.
A MINUSTAH tornou-se um laboratrio no apenas para o incipiente paradigma
de peacebuilding do Brasil (tanto dentro quanto fora da MINUSTAH), mas tam-
bm para um nvel at ento inaudito de coordenao poltica na rea de defesa
entre os Estados da Amrica Latina, cujas tropas compem mais da metade do
efetivo da MINUSTAH.
Luciano Colares se serve de sua experincia pessoal e acadmica para tecer um
resumo das atividades do contingente que o Brasil enviou ao Timor-Leste. Este pas
lusfono ganhou a independncia aps um perodo de tutela das Naes Unidas
liderada pelo funcionrio brasileiro da ONU Srgio Vieira de Mello. O captulo
mostra como tropas e policiais brasileiros contriburam para este processo e como
esta participao serviu de fundamento para um renovado interesse nas operaes
de paz (antes da MINUSTAH), com desdobramentos baseados em afnidades
culturais e uma lngua compartilhada. O livro se encerra com um olhar sobre um
elemento constitutivo das operaes de paz que possui singular relevncia para o
Brasil, dada a natureza de seus prprios pontos fortes e limitaes. Eduarda Hamann
destaca a importncia da participao de peritos civis brasileiros em operaes de
paz, tanto como demonstrao de solidariedade concreta do Brasil quanto como
meio de aumentar a efccia geral destas misses com respeito ao seu efeito sobre
sua populao-alvo.
Tomados em conjunto, estes textos selecionados objetivam oferecer ao leitor
um entendimento mais profundo e mais amplo do potencial inegvel do Brasil
de deixar seu marco nessas misses, bem como da importncia vital destas para o
projeto nacional e a devida insero internacional do pas.
Kai Michael Kenkel
Rodrigo Fracalossi de Moraes
PARTE I
ABORDAGENS ANALTICAS S OPERAES DE PAZ
CAPTULO 1
O DILEMA INTERNO DA SOBERANIA: A EVOLUO DAS
NORMAS DE INTERVENO
Kai Michael Kenkel*
Em tempos difceis, os homens de ao so mais teis que os virtuosos.
Francis Bacon
1 INTRODUO
A tenso fundamental entre os componentes internos e externos da soberania
a autonomia para conduzir a guerra e o direito no interveno (Hofmann,
1996) intrnseca ao sistema westfaliano desde seu incio (Ramsbotham e
Woodhouse, 1996, p. 34).
1
J nos acordos que deram concluso Guerra dos Trinta
Anos, estava claro que a soberania no implicava a completa liberdade dos sobera-
nos para realizar aquilo que lhes agradasse no interior de suas fronteiras, sem temor
de interveno por potncias estrangeiras em nome da proteo dos seres humanos
(Abiew, 1999, p. 20).
Este captulo procura rastrear a evoluo da relao entre os dois componentes fun-
damentais da soberania dos Estados: i) o contrato vertical entre o soberano e o cidado
fonte das concepes de direitos humanos; e ii) a igualdade horizontal e a autonomia
das quais resultam a no interveno e a inviolabilidade de fronteiras (Hofmann, 1996).
Essa relao sofreu mudanas muito fortes durante o perodo de vigncia do Es-
tado moderno, com pocas de acelerao da mudana em resposta a eventos chocantes
como o Holocausto que deu origem Declarao Universal dos Direitos Humanos
(1948) e Conveno sobre o Genocdio (1948) , o genocdio ruands e a limpeza
tnica nos Blcs. Estes acontecimentos iniciaram a ltima rodada de debates, na qual
ainda se encontra em formao o conceito de interveno.
Este captulo se prope a investigar essas mudanas, desde o incio do sistema
westfaliano at o surgimento da noo da responsabilidade de proteger, que atual-
mente est experimentando inditos nveis de endossamento e operacionalizao pela
Organizao das Naes Unidas (ONU) e seus membros.
* Professor-Assistente do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio) e Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
1. O General Hugh Beach traa as origens do debate sobre aquilo que se tornou conhecido como interveno humanitria
ainda mais longe, nas operaes romanas na Dalmcia e na Judeia elas prprias, ironicamente, regies que atraram
ateno substancial dos peacekeepers da poca moderna. Ver Beach (2005).
2 A INTERVENO ANTES DE 1945
Francis Kof Abiew identifca duas motivaes para a interveno de potncias
estrangeiras, baseando-se no tratamento de um soberano frente a seus prprios
cidados, diferenciando assim seu conceito de interveno de outras formas de
ao militar, como guerras de agresso. A primeira destas motivaes consti-
tuda por casos em que as aes de um soberano, em relao a um grupo no
interior de seu Estado, afetam diretamente a segurana do Estado interventor.
A segunda, por sua vez, est presente quando a interveno ocorre em nome
de valores humanos universais que levam o Estado a exigir mudana na forma
de tratamento deste mesmo grupo, na ausncia de ameaa existencial direta ao
interventor (Abiew, 1999, p. 22).
A interveno j era comum nas pocas grega e romana. Um exemplo mui-
to antigo de interveno para alterar os valores do Estado-alvo encontra-se nas
condies estabelecidas pelo prncipe de Siracusa aps a derrota de Cartago em
480 a.C., pelas quais se exigia o fm de uma prtica religiosa considerada odiosa
(Abiew, 1999, p. 44). De fato, so os fatores religiosos que parecem ter tido um
papel central na justifcao das intervenes com base em valores em vez de
interesses materiais ao longo da histria, at na poca moderna. Emergiu da
uma limitao inata do princpio da inviolabilidade soberana: os mesmos trata-
dos que puseram fm Guerra dos Trinta Anos e resguardaram o novo princpio
de ordem poltica tambm estabeleceram a noo de cuius regio, eius religio,
limitando o poder dos lderes soberanos de impor preferncias religiosas sobre
seus sditos (Abiew, 1999, p. 44-45).
A proteo de minorias religiosas pelas suas metrpoles reemergiu, no
sculo XIX, como motivao para a interveno baseada em valores, como
nos casos das aes militares que buscaram combater o abuso e o extermnio
de minorias crists no Imprio Otomano (Abiew, 1999, p. 47-54). No seu
importante estudo sobre as mudanas nas normas de interveno humanitria,
Martha Finnemore descreve uma ampliao no nmero das populaes vistas
como dignas de proteo em suas palavras, uma ampliao da defnio de
humanidade (Finnemore, 2003, p. 54) j nas quatro intervenes que cita
neste imprio, entre 1821 e 1917. Enquanto as populaes grega, maronita e
blgara sob ataque podiam contar com um aliado na sua metrpole europeia
o que envolveria um interesse geoestratgico em intervir , a ao internacio-
nal, no caso dos armnios, se motivou por uma crescente conscincia, tambm
expressa na opinio pblica, da condenao universal de massacres baseados
na etnia e na crena religiosa (Finnemore, 2003, p. 58-66).
21 O Dilema Interno da Soberania
Em sua seminal obra Te purpose of intervention: changing beliefs about the use
of force, Martha Finnemore analisa o alargamento, ao longo do tempo, do critrio
que designa as populaes-alvo, indo alm da liberdade religiosa em direo a
marcos mais abrangentes (Finnemore, 2003, p. 66-73). Esta crescente universa-
lizao se tornou um aspecto-chave dos debates em torno dos fundamentos para
a interveno nos anos aps a Segunda Guerra Mundial, destacando-se o papel
essencial das organizaes internacionais no desenvolvimento e na propagao de
normas de interveno. Ao lado da universalizao das populaes que so alvos
de incurses humanitrias, veio a codifcao das bases para a interveno, com
o lcus desta sistematizao estando nos regimes de direitos humanos e de ao
humanitria, estabelecidos por organizaes como as Naes Unidas e o Comit
Internacional da Cruz Vermelha (CICV).
Em organizaes internacionais, a institucionalizao de normas para a in-
terveno foi iniciada com o provimento de proteo s minorias nacionais sob o
Pacto da Liga das Naes. Contudo, este regime falhou lamentavelmente em resistir
manipulao da Alemanha nazista e, em ltima instncia, diante da ausncia de
compromisso das grandes potncias da poca, foi impotente na conteno do Ho-
locausto. A barbrie incomparvel da Shoah acabou por prover importante mpeto
ao desenvolvimento paralelo de regras prticas de interveno e suportes legais e
normativos para um regime codifcado de interveno humanitria. De fato, foram
os julgamentos de Nuremberg uma das primeiras ocasies em que os indivduos
emergiram como sujeitos de direito internacional (Popovski, 2004).
Antes de proceder a uma anlise detalhada do quadro normativo da interven-
o na esteira da Guerra Fria, cabe aqui tratar das tentativas de defnir o fenmeno
em questo.
3 DEFININDO HUMANITRIA E INTERVENO
Uma das defnies preliminares de interveno humanitria data de 1836, quando
o Professor Wheeler a identifcou como justifcando a interferncia quando os in-
teresses gerais da humanidade fossem violados pelos excessos de governos brbaros e
despticos.
2
O doutrinador de direito L. F. E. Goldie estipulou, por sua vez, outra
defnio precursora, enfatizando a ausncia de autointeresse estratgico no critrio
humanitrio: a interveno humanitria deve ser vista como ato gratuito para
impedir a continuidade de atividades genocidas contra minorias ligadas ao Estado
interventor, e no contra os Estados-alvo em si (Lillich, 1973, p. 46; Adelman,
1992, p. 18, nota 33).
2. Citado primeiramente em Lillich (1973, p. 25) e, em seguida, em Adelman (1992, p. 18, nota 32).
A tradio da guerra justa fornece tambm uma defnio til de inter-
veno humanitria:
as intervenes so tidas como sendo similares ao, se no exemplos do, tipo de
guerra agressiva tida comumente como impermissvel, mesmo criminosa, na me-
dida em que ordinariamente envolvem o ato de passar fronteiras e no se empre-
endem em prol da legtima autodefesa. Mas uma interveno pode ser entendida
como distinta da agresso quando essa defnida como crime, e pode ser justif-
cvel porque seus fns no incluem uma contnua ocupao do territrio do alvo,
ou a remoo de qualquer independncia poltica que aquela nao possa possuir
(Boyle, 2006, p. 32, traduo nossa).
Esse tipo de interveno humanitria em um sentido estreito: ou seja, uma interveno
feita para proteger ou fazer valer os direitos humanos fundamentais de no cidados que
(1) esto sendo violados pelos atos do seu prprio governo ou pela recusa deste de proibir
a outros agentes de faz-lo, ou (2) esto em perigo por causa de uma situao anrquica
na qual no existe um governo que seja capaz de assegurar esses direitos tipicamente a
condio de um Estado falido (Weiss, 2007, p. 28, traduo nossa).
Howard Adelman oferece uma defnio prtica e sucinta da interveno hu-
manitria: o uso da fora fsica dentro do territrio soberano de um Estado por
outros Estados ou pelas Naes Unidas com a fnalidade de proteger ou prover ajuda
emergencial populao deste territrio (Boyle, 2006, p. 32 e 54, traduo nossa).
O jurista argentino Fernando Tesn relaciona o conceito mais estreitamente com
a ideia de limites conduta soberana aceitvel assim como limites natureza da
prpria interveno:
ajuda transfronteiria proporcional, inclusive ajuda pela fora, provida por governos a
indivduos em outro Estado aos quais esto sendo negados os seus direitos humanos
bsicos, sendo que estes indivduos estariam eles prprios racionalmente inclinados
a se revoltarem contra o seu governo opressivo (Tesn, 1998, p. 5, traduo nossa).
Oliver Ramsbotham e Tom Woodhouse destacam que praticamente todos
os analistas da interveno humanitria durante a Guerra Fria ligaram o conceito
explicitamente a preocupaes com a proteo dos direitos humanos e enfatizaram
as suas origens em uma linguagem mais ampla de humanitarismo. Colocando de
lado a defnio da interveno, argumentam que no existe uma defnio geral
do humanitarismo no Direito Internacional. Ela evoluiu pouco a pouco em um
nmero de reas distintas, mas contguas (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 9,
traduo nossa). Os autores, em seguida, defnem estas reas como: i) o Direito
Internacional Humanitrio dos confitos armados; ii) o grupo de empreendimentos
conhecidos como ajuda humanitria internacional; e iii) o que alguns chamam de
a Jurisprudncia Internacional dos direitos humanos (op. cit., p. 9-10, traduo
nossa). Estes conjuntos de normas sero revisitados quando da sequncia da anlise
do desenvolvimento do regime humanitrio durante a poca da Guerra Fria.
Enquanto Ramsbotham e Woodhouse enfatizam a busca de contornos
ao componente humanitrio do conceito, Finnemore concentra sua ateno
nos pr-requisitos militares da interveno; de primeira importncia aqui
a sua delineao da ampliao da populao a ser protegida. A composio
deste grupo evoluiu com o tempo: focou-se primeiro na proteo dos pr-
prios cidados em outros Estados; com isto pde se expandir para incluir a
proteo de cidados de outros Estados dentro daqueles Estados por meios
militares; e, finalmente, se viu eclipsado no discurso poltico pela noo
de respostas a emergncias humanitrias complexas (Finnemore, 2003,
p. 10, traduo nossa).
Finnemore estabelece um limiar baseado em critrios tanto discursivos
quanto concretamente militares para interveno, o qual sufcientemente
restritivo para excluir as operaes de paz das Naes Unidas:
para as suas aes serem qualifcadas como interveno, os Estados precisam usar o
termo para descrever a atividade. Os envolvidos precisavam entender que estavam enga-
jados em algo chamado interveno, e precisavam usar o termo enquanto escreviam e
se falavam naquele momento. Em segundo, era preciso haver ao militar. Interesso-me
pela fnalidade da fora. A interveno por outros meios, por exemplo, diplomticos
ou econmicos, mesmo se os Estados a chamam de interveno, no central minha
pesquisa. Terceiro, as foras militares precisavam encontrar resistncia durante o epis-
dio. No interessa o envio de foras armadas de um modo completamente consensual
para agir, por exemplo, para ajudar os Estados a se recuperarem de desastres naturais
(Finnemore, 2003, p. 11-12, traduo nossa).
4 A EVOLUO DAS NORMAS DE INTERVENO E DOS DIREITOS
HUMANOS APS A SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
O ritmo das mudanas tanto prticas quanto normativas sobre o tema das
intervenes humanitrias acelerou-se consideravelmente aps as experincias
do Holocausto e da Segunda Guerra Mundial. A importncia destes catalticos
eventos no deve ser relevada: nas palavras de um dos mais infuentes inova-
dores da doutrina jurdica, os esforos de estabelecimento de critrios efetivos
para a interveno para a proteo dos mais fracos foram feitos sob a gide
dos fantasmas de Birkenau, Treblinka, Chelmno e Sobibor (Bettati, 1996,
p. 11, traduo nossa). Os regimes construdos na poca do ps-Guerra, para
assegurar que uma tal experincia nunca fosse repetida, representam o pice da
ampliao da populao-alvo descrita por Finnemore aos que anteriormente
foram invisveis poltica do Ocidente (Finnemore, 2003, p. 66, traduo
nossa) ou, de forma mais sucinta, universalizao da aplicabilidade do
conceito de direitos humanos.
A codifcao desse conceito em um regime jurdico internacional para os
direitos humanos foi a maior evoluo neste tema durante a poca da Guerra Fria.
Seguindo a tipologia de instrumentos estabelecida por Ramsbotham e Woodhouse,
foram seguidos trs eixos durante este perodo: o direito da guerra; a assistncia
humanitria; e a Lei dos Direitos Humanos.
3
No campo do Direito Internacional Humanitrio, destacam-se trs eventos
e textos: a criao do CICV; as Convenes de Genebra; e a codifcao pelo
CICV dos sete princpios da ao humanitria. Na esteira dos horrores viven-
ciados na batalha de Solfrino em 1859 na qual morreram 6 mil combatentes
em um dia , Henri Dunant convocou algumas naes a Genebra para partici-
parem da fundao de uma organizao que protegeria os direitos dos feridos
nos campos de batalha. Assim nasceu o Movimento da Cruz Vermelha, que
organizou sua primeira conveno em 1867 e emitiu seus estatutos em 1928.
O CICV iria codifcar sete princpios para governar as suas atividades no mundo,
conforme listado a seguir.
1) Humanidade.
2) Imparcialidade.
3) Neutralidade.
4) Independncia.
5) Servio voluntrio.
6) Unidade.
7) Universalidade (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 14-18).
A lei da guerra foi codifcada nas quatro Convenes de Genebra, em
1949, conforme a seguir descrito.
1) Condio dos feridos e doentes nas foras armadas no campo.
2) Condio dos feridos, doentes e avariados nas foras armadas no mar.
3) Tratamento de prisioneiros de guerra.
4) Proteo de civis em tempos de guerra.
A quarta Conveno de suma importncia no debate sobre a interveno
humanitria, dado que estabelece a distino entre combatentes e no comba-
tentes. Em 1977, foram adotados dois Protocolos Adicionais, referentes, respec-
tivamente, situao das vtimas de guerras internacionais e de guerras civis.
3. Adam Roberts se refere a correntes paralelas de direitos humanos e jus in bello, e junta a Carta das Naes Unidas
como o terceiro grande lcus do regime jurdico (Roberts, 2004, p. 74-79).
Estes avanos no Direito Internacional Humanitrio tiveram papel fundamental
na criao de padres de conduta aceitveis em situaes de confito. Outra cate-
goria ainda mais saliente de avanos encontra-se no conjunto jurdico referente a
direitos humanos em tempos de paz.
As pedras angulares do regime jurdico de direitos humanos foram ado-
tadas em 1948: a Declarao Universal de Direitos Humanos, que no possui
carter obrigatrio; e a Conveno para a Preveno e a Represso do Crime
de Genocdio, esta sim obrigatria. O ano de 1966 viu a adoo de mais trs
contribuies crticas ao arcabouo jurdico dos direitos humanos: a Conven-
o sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao; a Declarao
sobre os Direitos Civis e Polticos; e a Declarao sobre os Direitos Econ-
micos, Sociais e Culturais. Desse momento em diante, os tratados de direitos
humanos focaram, principalmente, categorias especficas de violao; verifica-
se, assim, a adoo de documentos contra a violao dos direitos da mulher
(1979), contra a tortura (1984) e sobre os direitos da criana (1989). Um dos
mais importantes efeitos de longo prazo destes documentos, em termos nor-
mativos, o seu foco na situao legal do indivduo no Direito Internacional,
que exerceu influncia fundamental sobre o limite e a base para a interveno,
assim como serviu de alicerce para relevantes conceitos polticos subsequentes,
como a responsibility to protect (R2P). O carter legalmente cogente destas
convenes e destes tratados estabelece-os como diretrizes universais para a
conduta estatal. Apesar disso, as lacunas destes documentos tm sido cres-
centemente percebidas, desde sua ratificao, como bases para a interveno.
Porm, na Carta das Naes Unidas, adotada em 1945, que estes fundamen-
tos so delimitados no contexto de disposies legais mais abrangentes sobre o
uso da fora nas relaes internacionais.
5 AS NAES UNIDAS E AS BASES JURDICAS DA INTERVENO HUMANITRIA
As Naes Unidas so, em seu mago, uma organizao composta por Estados
soberanos. A sua Carta constitui a organizao deste modo e valoriza, signif-
cativamente, o princpio da independncia soberana, tendncia que se fortale-
ceu com a adeso de uma maioria de membros advindos do terceiro mundo
a partir da onda da descolonizao nos anos 1960. Estes Estados estrutural-
mente fracos, muito compreensivelmente, tm insistido para que a soberania
de jure seja protegida um sentimento que chegou a seu pice com a adoo
pela Assembleia-Geral, em 1965, da declarao no obrigatria contra a
ingerncia nos assuntos interiores e em favor da proteo da soberania (Abiew,
1999, p. 68-69).
4
4. Sobre a brecha entre as soberanias de jure e de facto nos Estados do terceiro mundo, ver Jackson e Rosberg (1982).
As principais provises da Carta das Naes Unidas regulamentando soberania,
interveno e uso da fora so os pargrafos 4
o
e 7
o
de seu Artigo 2
o
. O 4
o
estabelece
a proibio da interveno em termos bastante claros:
todos os membros devero evitar em suas relaes internacionais a ameaa ou o
uso da fora contra a integridade territorial ou a dependncia poltica de qualquer
Estado, ou qualquer outra ao incompatvel com os propsitos das Naes Unidas
(ONU, 1945, Artigo 2
o
, 4
o
).
O Artigo 2
o
estende a proibio s intervenes no envolvendo o uso
da fora, mas consagra pioneiramente uma das excees-chave ao princpio
da no interveno:
nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem em
assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado ou obrigar
os membros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente Carta;
este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes
do capitulo VII (ONU, 1945, Artigo 2
o
, 7
o
).
Apesar de a proibio interveno, com ou sem uso de fora, ser juridica-
mente forte, a Carta fornece tambm uma srie de excees explcitas e implcitas
sua aplicabilidade, das quais foram derivados o direito e, posteriormente, a
responsabilidade de intervir. A primeira destas excees j est presente no texto
do Artigo 2
o
( 7
o
), autorizando a prpria organizao a intervir nos casos em que
o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) tenha concordado em agir
segundo as provises do Captulo VII, regulamentando a ao relativa a ameaas
paz, ruptura da paz e atos de agresso. Deste modo, cabe sublinhar que o prprio
Captulo VII, pela sua natureza, constitui, em si, uma exceo jurdica permissvel
aplicabilidade do princpio da no interveno.
Mais especifcamente, a ltima proviso do Captulo VII, o Artigo 51,
estabelece a exceo par excellence norma de no interveno como contida no
Artigo 2
o
( 7
o
) a autodefesa (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 41-42):
nada na presente Carta prejudicar o direito inerente de legtima defesa individual
ou coletiva no caso de ocorrer um ataque armado contra um membro das Naes
Unidas, at que o Conselho de Segurana tenha tomado as medidas necessrias para
a manuteno da paz e da segurana internacionais. As medidas tomadas pelos mem-
bros no exerccio desse direito de legtima defesa sero comunicadas imediatamente
ao Conselho de Segurana e no devero, de modo algum, atingir a autoridade e a
responsabilidade que a presente Carta atribui ao Conselho para levar a efeito, em
qualquer tempo, a ao que julgar necessria manuteno ou ao restabelecimento
da paz e da segurana internacionais (ONU, 1945, Artigo 51).
Uma parcela signifcativa da academia oferece outra exceo, mais tci-
ta, regra de no interveno estabelecida no Artigo 2
o
( 7
o
), referente ao
componente de direitos humanos da Carta. Abiew relaciona este desejo nova-
mente ao legado do Holocausto:
uma das metas das potncias aliadas durante a Segunda Guerra Mundial era a
constatao de que s a proteo e a promoo internacional dos direitos huma-
nos poderiam levar paz e ao progresso internacionais. Esta era uma reao s
atrocidades do Holocausto, que deu mpeto luta pelos direitos humanos (Abiew,
1999, p. 75, traduo nossa).
A Carta est, de fato, repleta de referncias aos direitos humanos e aos com-
promissos dos Estados-membros de buscar a proteo destes (Ramsbotham e
Woodhouse, 1996, p. 61-63). Seu prembulo afrma, na segunda alnea, sendo
subordinada somente meta de dar fm ao confito armado, a determinao dos
signatrios de reafrmar a f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade
e no valor do ser humano, na igualdade de direito dos homens e das mulheres,
assim como das naes grandes e pequenas (...). O Artigo 1
o
da Carta, por
sua vez, afrma o compromisso de ao dos membros para promover e esti-
mular o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos,
sem distino de raa, sexo, lngua ou religio (...) (ONU, Artigo 1
o
, 3
o
).
O Captulo IX, por fm, determina o nvel mais alto de compromisso com a busca
da universalizao dos direitos humanos:
com o fm de criar condies de estabilidade e bem-estar, necessrias s relaes
pacfcas e amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio da igualdade
de direitos e da autodeterminao dos povos, as Naes Unidas favorecero:
(...) c) o respeito universal e efetivo dos direitos do homem e das liberdades funda-
mentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio (...)
Para a realizao dos propsitos enumerados no Artigo 55, todos os membros da
organizao se comprometem a agir em cooperao com esta, em conjunto ou
separadamente (ONU, Artigos 55-56).
5
A conexo entre a manuteno da paz e a manuteno do respeito aos di-
reitos humanos foi destacada, ainda em 1950, por Hersch Lauterpacht, um dos
principais doutrinadores de direito do perodo ps-Guerra:
a correlao entre a paz e o respeito aos direitos humanos fundamentais agora
um fato reconhecido. A circunstncia que o dever legal de respeitar os direitos
humanos fundamentais virou parte integral do novo sistema internacional do qual
a paz depende acrescenta nfase a essa conexo ntima (Lauterpacht, 1950, p. 186,
apud Abiew, 1999, p. 75, nota 35, traduo nossa).
5. Sobre as provises de direitos humanos da Carta como excees ao seu carter em geral no intervencionista, ver
Roberts (2004, p. 71).
6 A INTERVENO HUMANITRIA E OS DIREITOS HUMANOS NA ONU:
A GUERRA FRIA
Concomitantemente aos desenvolvimentos na regulamentao internacional de di-
reitos humanos, trs fenmenos caracterizaram a evoluo das normas para a in-
terveno humanitria nas Naes Unidas durante a Guerra Fria. Foram estes os
esforos da organizao em lidar com: i) a onda de descolonizaes; ii) os regimes de
apartheid; e iii) a emergncia de organizaes no governamentais (ONGs) huma-
nitrias. O Artigo 2
o
( 7
o
) no impediu a Assembleia-Geral ou o CSNU de adotar
resolues exigindo o fm do colonialismo ou dos governos de minorias, ilustrando
claramente que, j na dcada de 1960, o CSNU estava preparado para perceber as
situaes internas e as formas de governo como ameaas paz e segurana interna-
cionais sujeitas, portanto, aplicao das medidas do Captulo VII que autoriza-
vam a suspenso da proibio do Artigo 2
o
( 4
o
).
De particular interesse aqui so os instrumentos usados para condenar e
combater o antigo regime minoritrio da frica do Sul, inclusive a Resoluo
n
o
1.761 da Assembleia-Geral, de 6 de novembro de 1962, que estabeleceu a
Comisso Especial das Naes Unidas contra o apartheid originalmente boi-
cotada pelo Ocidente; e a Resoluo n
o
181 do CSNU, de 7 de agosto de 1963,
que criou um embargo de armas contra Pretria. A Resoluo n
o
418 tornou
o embargo obrigatrio e a Resoluo n
o
591 fechou brechas na sua aplicao.
Estas resolues ilustram claramente que j nos anos 1960 a prtica do CSNU
estava disposta a defnir situaes internas e certas formas de governo como
ameaas paz e segurana internacional.
Nesse mrito, Finnemore descreve o poder normativo das resolues
sobre descolonizao:
as organizaes internacionais formais, em particular as Naes Unidas, tiveram
um papel signifcativo no processo de descolonizao e de consolidao das nor-
mas anticolonialistas. As normas de autodeterminao estabelecidas na Carta, o
sistema de tutela que instituiu, a estrutura de um Estado, um voto que deu poder
majoritrio aos Estados fracos, muitas vezes antigas colnias, todos contriburam
para um ambiente internacional legal, organizacional e normativo que tornou as
prticas coloniais crescentemente ilegtimas e difceis de exercer (Finnemore, 1996,
p. 174-175, traduo nossa).
O jurista francs Mario Bettati ocupa uma posio privilegiada para des-
crever o papel das ONGs humanitrias em infuenciar a prtica da ONU, tendo
em vista sua estreita associao profssional e pessoal com Bernard Kouchner,
um dos cofundadores da infuente ONG Mdecins Sans Frontires (MSF), chefe
da Misso das Naes Unidas no Kossovo e Ex-Chanceler no Quai dOrsay.
A obra seminal de Bettati, intitulada Le droit dingrence: mutation de lordre
international, descreve a gnese da noo oriunda do pioneirismo francs na
rea de um direito de interveno (ou de ingerncia), e foca-se no papel exer-
cido por Kouchner, pelo MSF e pelo prprio Bettati.
Bettati divide as intervenes da poca da Guerra Fria em duas metades: a era
de 1948 a 1968 sendo a da ingrence immatrielle; e o perodo de 1968 a 1988
sendo palco de uma ingrence caritative, mais ativamente humanitria (Bettati,
1996, p. 10). O divisor de guas entre estas duas pocas seria o evento que o jurista
francs v como crucial na cristalizao da prtica das ONGs em torno violao
ou, melhor formulado, desconsiderao de fronteiras soberanas (da o nome da
ONG mdica em questo): a Guerra de Biafra em 1967-1970.
Bettati argumenta, contudo, que a emergncia clara de um verdadeiro
droit dingrence comeou em 1988, com o fim da Guerra Fria (Bettati,
1996, p. 7). Os fatores-chave para esta evoluo seriam a maior coopera-
o das grandes potncias no CSNU e, sobretudo, o fim das guerras por
procurao (proxy wars) no continente africano, assim como a aceitao
dos direitos humanos pelos regimes recebedores de apoio em tais conflitos.
com o fim do confronto bipolar e o surgimento de crises humanitrias em
grande escala que a evoluo da norma da interveno humanitria d um
significativo salto adiante.
7 A INTERVENO HUMANITRIA NOS ANOS 1990
A transformao efetiva do conceito e a implementao da interveno militar
comearam no fnal da dcada de 1980, com o fm da confrontao bipolar da
Guerra Fria e com as mudanas que a acompanharam, em especial em dois campos:
i) mudanas na natureza da guerra de interestatais para civis e com envolvimen-
to crescente de civis; e ii) crescente cooperao no CSNU. O relatrio de 1991
do Secretrio-Geral, Javier Prez de Cuellar, sobre os trabalhos da organizao,
revelou claramente uma mudana no equilbrio entre independncia soberana e
proteo dos direitos humanos:
6

deve-se enfrentar o fato de que a campanha pela proteo dos direitos humanos trouxe
resultados, sobretudo, em condies de relativa normalidade e com governos receptivos.
Sob outras condies, quando os erros humanos se cometem de maneira sistemtica e
em escala macia as instncias esto distribudas amplamente no espao e no tempo
a mquina intergovernamental das Naes Unidas frequentemente foi testemunha
impotente em vez de agir como agente efcaz para verifcar a sua perpetrao.
6. Abiew (1999, p. 97-98, nota 100) cita algumas dessas passagens. A citao que ele apresenta dos nmeros das
pginas a partir de uma fonte secundria no corresponde ao documento original da ONU.
() O encorajamento do respeito pelos direitos humanos se torna um argumento vazio
se os erros humanos cometidos em grande escala so enfrentados unicamente com uma
ausncia de ao rpida e adequada por parte das Naes Unidas. Promover os direitos
humanos pouco quer dizer se isto no signifca defend-los quando mais esto sob ataque.
Acredito que a proteo dos direitos humanos se tornou uma das pedras angulares
no arco da paz. Tambm estou convencido de que esta envolve agora mais uma
aplicao concertada da infuncia e da presso internacional atravs de apelos, ad-
monies, argumentao ou condenao e, em ltima instncia, de uma presena
apropriada das Naes Unidas, do que era antigamente considerado como permis-
svel e lcito sob o direito internacional tradicional.
Agora, reconhece-se cada vez mais que o princpio da no interferncia na jurisdio
domstica essencial dos Estados no pode ser visto como uma barreira protetora atrs
da qual se pode violar macia ou sistematicamente os direitos humanos com impu-
nidade. (...) As omisses ou fracassos devido a vrias circunstncias contingentes
no constituem um precedente. () com o crescimento do interesse internacional
na universalizao de um regime de direitos humanos, veio uma marcante e muito
bem-vinda mudana nas atitudes pblicas. Tentar resistir seria em igual medida po-
liticamente imprudente e moralmente indefensvel (ONU, 1991, traduo nossa).
Prez de Cuellar escreveu seu relatrio aps o fm da Segunda Guerra do Golfo,
tambm conhecida sob a designao militar norte-americana como Operao
Escudo do Deserto/Tempestade do Deserto (do ingls Operation Desert Shield/
Storm), concluda em fevereiro de 1991. H uma convico generalizada de que
a resposta das Naes Unidas durante a Guerra do Golfo foi a primeira em uma
progresso de mandatos do CSNU, cujos resultados foram a ampliao da aplica-
bilidade da interveno humanitria
7
e a restrio do princpio da soberania, por
meio do reconhecimento crescente das violaes domsticas de direitos humanos,
assim como das catstrofes humanitrias, como ameaas paz internacional e
segurana um gatilho-chave para a ao da ONU estabelecida pelo Artigo 34 da
Carta das Naes Unidas (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 133-134; Bettati,
1996, p. 47).
8

Esses mandatos esto contidos nas resolues lidando, respectivamente, com
as crises envolvendo refugiados curdos no Iraque, com a situao humanitria na
Somlia, com o genocdio de Ruanda e com a dissoluo da antiga Iugoslvia.
O progresso detalhado destas resolues na criao de precedente para aes hu-
manitrias , porm, bastante volumoso, podendo ser melhor acompanhado tendo
como base o excelente livro Saving strangers, de Nicholas Wheeler (Wheeler, 2000;
Rodrigues, 2000).
7. Ramsbotham e Woodhouse (1996, p. 123) relacionam interveno humanitria a misses de paz da ONU ao classicarem
as ltimas como intervenes humanitrias no forosas.
8. Ver tambm interessante abordagem em Sylvan e Pevehouse (2002, p. 58 e 61).
Na esteira imediata da Segunda Guerra do Golfo, em maro de 1991, a
instabilidade poltica gerou um xodo de refugiados curdos e xiitas para as mon-
tanhosas regies do norte do Iraque, perto das fronteiras com a Turquia e o Ir.
Em seguida perseguio desses refugiados pelas Foras Armadas iraquianas,
a situao humanitria deteriorou-se rapidamente. A Frana e a Turquia colo-
caram o assunto na agenda do CSNU no seu argumento em favor da interven-
o e o Chanceler francs Roland Dumas referiu-se explicitamente ao legado do
Holocausto e a um putativo droit dingrence (Wheeler, 2000, p. 141). Isto refetiu
a infuncia de Bettati e de Kouchner, que, na poca em questo, era o Ministro
francs de Assuntos Humanitrios; a proposta, entretanto, enfrentou crticas at das
potncias ocidentais no Conselho (Wheeler, 2000, p. 142).
A Frana e a Blgica submeteram um esboo de resoluo, apoiado pelo
Reino Unido e pelos Estados Unidos, que foi adotado com trs votos contra e
duas abstenes na forma da Resoluo n
o
688 do Conselho. Esta resoluo foi
vista pelos ento membros do Conselho como dirigida no s situao no Ira-
que, mas como uma tentativa de redefnir o limiar de interveno estabelecido
no Artigo 2
o
( 7
o
) da Carta (Wheeler, 2000, p. 143). Embora tenha sido um
passo inovador na progresso a seguir, Wheeler destaca que a signifcncia da
Resoluo como precedente para a interveno humanitria limitada por dois
fatores. O primeiro que as exigncias do Conselho no incluem a ameaa de sua
enforcement militar. A segunda razo para certa cautela sobre o efeito de precedente
que, se a Resoluo tivesse sido defendida em bases puramente humanitrias,
no teria recebido os nove votos necessrios de apoio. Isto se confrma pela tenta-
tiva fracassada da Frana de obter apoio para uma resoluo para ajudar os curdos
dois dias antes (Wheeler, 2004, p. 33).
Adicionalmente, os pargrafos preambulares da Resoluo, em instncias
separadas, se referem ao Artigo 2
o
( 7
o
) e ao princpio da inviolabilidade territo-
rial. Isto ocorreu apesar da argumentao dos representantes francs e britnico
de que os direitos humanos no possuem carter essencialmente domstico e
que, em decorrncia, o Artigo 2
o
( 7
o
) no era aplicvel; os outros membros do
Conselho no seguiram esta lgica (Wheeler, 2000, p. 145). Cabe lembrar que
o embasamento da Resoluo no Captulo VI da Carta removeu a possibilidade
de se servir da exceo ao Artigo 2
o
( 7
o
) contido nas provises do Captulo VII
(Abiew, 1999, p. 99).
Ambas as restries anteriormente mencionadas foram signifcativamente
reduzidas da Resoluo emitida em resposta catstrofe humanitria que se seguiu,
na Somlia, queda de Mohammed Siad Barre em 1992. Wheeler destaca que a
Resoluo n
o
794, de 3 de dezembro de 1992, que buscou obter condies para
evitar a morte de aproximadamente 2 milhes de somalis, rene duas caractersticas
que representaram marcantes avanos at autorizao pela ONU da interveno
humanitria

(Wheeler, 2004, p. 35). Em primeiro lugar, o debate sobre o esboo de
texto focou as razes humanitrias em vez de os clculos geoestratgicos (Wheeler,
2000, p. 183). Em segundo, dois pargrafos operativos ( 7
o
e 10) colocaram
a ao proposta da ONU sob o Captulo VII efetivamente abrindo exceo ao
Artigo 2
o
( 7
o
) , dando misso um mandato muito robusto, autorizando todas
as medidas necessrias para estabelecer, assim que possvel, um ambiente seguro para
as operaes de alvio humanitrio na Somlia (ONU, 1992, 10, traduo nossa).
Wheeler sublinha, porm, que os membros do Conselho enfatizaram clara-
mente o carter nico da situao na Somlia, destacando que a referida operao
no constitua uma ao contra determinado governo, mas ocorria na ausncia de
um governo (Wheeler, 2004, p. 36). De fato, esta nfase resultava da reticncia
de certos membros do Conselho para com o entusiasmo das potncias ocidentais:
a insero das palavras nico [unique], extraordinrio [extraordinary] e
excepcional [exceptional] na Resoluo foi uma concesso s preocupaes da
China e da ndia para que este caso no fosse visto como a abertura de um prece-
dente para a interveno humanitria. () Pelo fato de argumentar que uma ao
do Conselho de Segurana s foi possvel porque no existia nenhum governo,
os Estados que mais temiam o enfraquecimento da interpretao pluralista da
regra da soberania poderiam alegar que tal precedente no tinha sido estabelecido
(Wheeler, 2000, p. 186, traduo nossa).
At o genocdio ruands em abril de 1994, tanto a gravidade dos eventos
quanto a contnua reinterpretao das normas de interveno tinham alcanado
tal ponto que o Artigo 2
o
( 7
o
) e a proviso da no interveno no serviram
mais para justifcar a inao internacional (Wheeler, 2004, p. 36). A situao em
Ruanda apresentou uma novidade no sentido de que as Naes Unidas j tinham
uma operao de paz presente no lugar: a Misso de Assistncia das Naes Unidas
para Ruanda (United Nations Assistance Mission in Rwanda Unamir), pequena
fora agindo sob um mandato com estrito carter de Captulo VI. O debate no
Conselho ocorreu, porm, sob a sombra das perdas incorridas pela comunidade
internacional principalmente pelos Estados Unidos havia menos de um ano
na Somlia. Isto resultou em uma nfase na proteo da fora da Unamir e em
uma reduo do seu tamanho, apesar de fortes apelos prvios do comandante mi-
litar canadense da misso, Romo Dallaire, em favor de uma resoluo preventiva
da explosiva situao.
Essa reao inicial foi seguida de um aumento da fora da Unamir e de uma
expanso limitada de seu mandato, baseados parcialmente no crescente efeito
da opinio pblica nas capitais ocidentais devido chegada de imagens fortes
nos noticirios nestes pases (Wheeler, 2000, p. 226). Pascal Boniface sublinha
a importncia da opinio pblica como novo fator motivador impulsionando os
pases a intervirem em situaes de inanio ou extermnios em massa. O autor
separa esta motivao emocional do clculo mais racional envolvido na determi-
nao dos efeitos de tais situaes no interesse nacional puramente geoestratgico
(Boniface, 1997, p. 56-58).
A crise ruandesa tambm marcou a primeira vez que se fzeram esforos
de ligar a resposta da ONU a uma crise diretamente Conveno sobre o
Genocdio um passo importante na codifcao do direito humanitrio.
Os Estados Unidos, em particular, resistiram a esta evoluo apesar de fortes
correntes de sua opinio pblica serem favorveis a tal resposta por causa
de preocupaes com a proteo de seus soldados (Boniface, 1997, p. 56-58).
O genocdio ruands se revelou um importante fator cataltico no debate sobre
os direitos humanos e os direitos dos Estados.
O vnculo entre o exerccio da soberania como direito e a responsabilidade de
proteger seres humanos verticalmente foi sistematizado pela primeira vez na obra
seminal Sovereignty as responsibility: confict management in Africa, do diplomata e
professor de direito sudans Francis Deng e de seus colegas do Instituto Brookings,
sediado em Washington. Este trabalho serve explicitamente como molde para muitos
dos trabalhos preparatrios conceituais de interpretao da Comisso Internacional
sobre Interveno e Soberania dos Estados (International Commission on Interven-
tion and State Sovereignty ICISS) e, por isso, merece uma ampla citao sobre sua
exegese, feita por Amitai Etzioni:
Deng et al. procuraram prover legitimidade moral e jurdica para a interveno nos
assuntos de Estados independentes pela reformulao da soberania como no mera-
mente o direito de no ser perturbado de fora, mas a responsabilidade de exercer as
tarefas que se esperam de um governo efcaz. Se um Estado falha no cumprimento de
suas obrigaes para com seus cidados, o direito inviolabilidade deve ser visto como
perdido, primeiro voluntariamente, quando o Estado pede ajuda a seus pares, e depois
involuntariamente, quando a ajuda lhe imposta em resposta sua prpria inatividade
ou incapacidade e s necessidades no cumpridas de seu prprio povo. Decorre ento
que a responsabilidade e a accountability, tanto domstica quanto externa do Estado
soberano, devem ser afrmadas como princpios interconectados das ordens nacional
e internacional. A comunidade internacional exige que os Estados alinhem seu direi-
to domstico e sua conduta com padres internacionais estabelecidos; se no fzerem,
outras naes possuem responsabilidade de interferir nos assuntos internos do Estado
infrator. Assim, a justifcativa de Deng et al. para a interveno humanitria transforma
o que antigamente era um tabu das relaes internacionais em um imperativo moral
(Etzioni, 2006, p. 73; Deng, 1996, p. 17-18 apud Etzioni, 2006, traduo nossa).
Contudo, nem todos os Estados e nem todos os especialistas endossaram a
viso de Deng et al. (1996) na mesma medida em que a ICISS e o sistema das
Naes Unidas o fzeram. Uma das linhas centrais de argumentao a contrariar
a perspectiva de responsabilidade pela proteo dos direitos humanos como
incorporada soberania a afrmao de que a proviso de direitos humanos
permanece conceitualmente fora da noo de soberania e constitui, pelo con-
trrio, um princpio compensatrio em uso no alcance dos suportes legais e
normativos da comunidade internacional.
O debate continua entre as duas interpretaes da relao entre soberania,
no interveno e direitos humanos. Uma destas interpretaes, extensamen-
te descrita anteriormente, percebe tanto a igualdade horizontal dos Estados
incorporada, em parte, pela norma de no interveno quanto o contrato
vertical por meio do qual os Estados derivam seus direitos daqueles de seus
cidados como partes integrais de uma tenso inerente ao conceito de sobe-
rania. Outra viso equaciona a prpria soberania, essencial e exclusivamente,
com o componente externo e horizontal de no interveno e inviolabilidade
das fronteiras. Em respeito a seus efeitos intelectuais, esta segunda interpretao
gera uma tendncia de situar os direitos dos Estados e aqueles direitos dos
cidados individuais em potencial oposio com a soberania aliada aos inte-
resses estatais, enquanto a primeira enfoca a necessidade de equilbrio das foras
contrapostas em questo.
Independentemente de serem localizados dentro ou fora da noo de sobe-
rania, os princpios de direitos humanos so quase universalmente considerados
como detentores de igual posio entre os fundamentos da Carta das Naes
Unidas. Alm disso, a dinmica neste caso vista como de soberania, assim
defnida, perdendo espao para os direitos humanos ao longo do tempo.
8 A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER
A noo de responsabilidade de proteger (ou R2P, como esta se tornou amplamente
conhecida) busca equilibrar dois importantes conceitos no interveno e respei-
to pelos direitos humanos na esteira dos excessos realizados nos anos 1990, que
desencadearam centenas de milhares de mortes. Acompanhando, por um lado, a
apatia e a impotncia da comunidade internacional diante do genocdio em Ruanda
e, por outro, a interveno da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
no Kossovo em 1999 a despeito da carncia de um consenso sobre sua natureza
humanitria , o governo canadense reuniu um painel de especialistas internacionais
com a tarefa de dar forma ao novo vnculo entre soberania, interveno e direitos
humanos. O convite a Gareth Evans, presidente da infuente ONG International
Crisis Group, e ao experiente diplomata argelino Mohamed Sahnoun, para liderar o
grupo, foi feito em agosto de 2000; a nomeao de mais dez notveis ocorreu no ms
seguinte. A seleo dos membros da Comisso realizou-se visando incluso de per-
sonalidades eminentes do Norte e do Sul globais, assim como de representantes das
esferas militar, diplomtica, poltica e acadmica e de organizaes internacionais.
A ICISS lanou seu relatrio, Te responsibility to protect, em dezembro de 2001.
Segundo Evans, o trabalho da ICISS foi expresso em termos de um dos dilemas
fundamentais que emergem do confito entre os princpios inerentes soberania:
Qual deve ser a resposta da comunidade internacional quando confrontada com
situaes de violaes catastrfcas de direitos humanos dentro de Estados, quando o
Estado em questo reivindica a sua imunidade interveno com base em princpios
de soberania nacional de longa data? (Evans, 2006, traduo nossa).
Em outras palavras, de modo geral, a meta da Comisso era identifcar os
meios conceituais e concretos disposio dos guardies da segurana interna-
cional em situaes em que haveria um imperativo moral e legal de assistncia s
populaes em grave perigo frente a seus prprios governos, escudados no recurso
ao princpio da no interveno e da inviolabilidade de fronteiras. Ela estava s
voltas com a oferta de uma soluo para os momentos em que o princpio soberano
da no interveno nunca questionado como pilar da ordem no sistema interna-
cional torna-se, na sntese de Takur, um obstculo realizao da liberdade
(Takur, 2006, p. 255).
Os objetivos mais concretos da Comisso foram, pelo menos, dois: primei-
ramente, a mudana dos termos do debate de uma perspectiva das potncias in-
terventoras e de seus supostos direitos de interveno para aquela das vtimas
potenciais e do direito destas proteo, com a concomitante responsabilidade
dos Estados-partes pelos instrumentos de direitos humanos e de direito humani-
trio para prover esta proteo (ICISS, 2001, 2.29; Weiss, 2006, p. 744; Weiss,
2004b, p. 139). O segundo objetivo foi a sistematizao da resposta das Naes
Unidas e de outras entidades da comunidade internacional por meio da proviso
de diretrizes de ao universalmente aceitveis, especifcamente critrios no sub-
jetivos e justifcativas para a interveno. Isto serviria para afastar a moralizao
e a emotividade do teor das discusses (Takur, 2006, p. 256) e remover um
determinado elemento de arbtrio das grandes potncias em decises interventivas.
9

A Comisso comeou, ento, examinando em detalhe as fundaes legais da sobe-
rania e da norma de no interveno, assim como o concorrente regime de direitos
humanos, e designou para si prpria objetivos claros em respeito ao estabelecimento
de fronteiras entre os dois princpios:
estabelecer regras, procedimentos e critrios mais claros para determinar
se, quando e como se deve intervir;
9. Guicherd (1999, p. 20) aponta que critrios xos so igualmente propensos a excluir intervenes planejadas, j que
podem servir como base para um grande nmero destas.
estabelecer a legitimidade da interveno militar quando necessria e
depois de todas as outras possibilidades terem fracassado;
assegurar que a interveno militar, quando acontece, se exerce unicamente
para os fns propostos, efcaz, e empreendida unicamente com a devida
preocupao em se minimizar o custo humano e os danos institucionais
resultantes; e
ajudar a eliminar, onde possvel, as causas dos confitos, enquanto se
aumentam as perspectivas de uma paz duradoura e sustentvel (ICISS,
2001, p. 11, 2.3, traduo nossa).
O relatrio sustenta que, caso um Estado no deseje ou no possa cumprir
sua obrigao legal de garantir o bem-estar de seus cidados, h uma responsabili-
dade residual e no primria ou irrestrita inerente comunidade internacional,
derivada da prtica legal previamente existente, de cumprir este dever em nome do
Estado fracassado. A responsabilidade limitada, e torna-se aplicvel somente sob
condies muito estritas, delimitadas de forma unvoca pela ICISS.
A Comisso se serve de quatro elementos de precedentes legais: as obrigaes
inerentes ao prprio conceito de soberania; a responsabilidade do CSNU pela paz
e a segurana internacional, sob o Artigo 24 da Carta; as obrigaes especfcas
estabelecidas pelos instrumentos legais de direitos humanos e proteo de civis; e
a prtica em evoluo dos Estados, das organizaes regionais e do prprio CSNU
(Bellamy, 2008; ICISS, 2001, p. 17, 2.29).
10
O relatrio da ICISS divide a responsabilidade pelo cumprimento da viso
contratual da soberania dos Estados em trs aspectos, quais sejam, as responsabi-
lidades: i) de prevenir; ii) de reagir; e iii) de reconstruir. Embora a segunda que
concentra o debate sobre os aspectos militares da interveno tenha recebido,
de longe, a maior parte da ateno concedida ao conceito, a Comisso enfatizou
nitidamente a preveno.
A contribuio crucial do relatrio R2P nesse mrito so os critrios
estabelecidos para a interveno, os quais constituem o ponto essencial de toda
10. Ver ICISS (2001, p. 11). Deve-se notar que esta escolha de fontes se deriva da prtica existente, sem adicionar
novos documentos nem desviar das interpretaes estabelecidas do Direito Internacional, limitando-se a fontes
jurdicas relativamente pouco questionadas. Uma das questes mais importantes com respeito ao status da R2P no
sistema da ONU se este pode ser considerado como parte da prtica legal costumeira dos Estados. Bruno Simma,
autor do mais autoritativo comentrio legal da Carta da ONU, argumenta que as normas de direitos humanos no
so rgidas, mas que constituem diretrizes mais abstratas para a ao, e que o limiar do jus cogens bastante alto;
porm, arma tambm a exceo de que o Captulo VII, em si, constitui os limites estabelecidos pelo Artigo 2
o
( 7
o
)
Simma (1999, p. 710-711; 2002, p. 3). Weiss, pouco surpreendentemente, argumentou que o R2P certamente
pode ser qualicado como direito costumeiro, enquanto Focarelli (2008) destaca a diferena entre apoio poltico,
mesmo muito forte, e existncia de uma norma legal. Michael Byers (2005, p. 68) j apontou que, mais que os limites
legais, a prtica das grandes potncias que d contorno s regras sobre o uso da fora. Ver tambm Breau (2007),
e o trabalho de Theresa Reinold sobre os pr-requisitos para a obrigatoriedade das normas emergentes.
a abordagem do R2P para o tema em questo. Estes critrios so: autoridade
correta, causa justa, reta inteno, ltimo recurso, meios proporcionais e razo-
veis perspectivas de sucesso (ICISS, 2001, p. 32, 4.16).
A questo da autoridade correta, com referncia ao uso da fora nas relaes
internacionais, sufcientemente complexa e contenciosa para merecer um cap-
tulo inteiro (o sexto captulo) no relatrio da ICISS. A ICISS segue a Carta das
Naes Unidas em delegar este direito exclusivamente ao CSNU, exortando-o a
um nvel mais alto de consequncia e consistncia nas suas aes (Evans, 2006,
p. 706). Caso o Conselho esteja paralisado pelo veto de um de seus membros
permanentes, a ICISS abre a possibilidade de uma organizao regional entrar em
ao deciso que causou grande controvrsia no mundo no ocidental (ICISS,
2001, p. 11-13).
O outro importante critrio a causa justa a respeito da qual a Comisso
tambm recorre a grande detalhamento, em conformidade com sua misso indicada:
a interveno militar para fns de proteo humana se justifca em duas categorias
amplas de circunstncias, a saber, para parar ou impedir:
uma perda de vidas em grande escala, real ou percebida, com ou sem inteno
de cometer um genocdio, e que seja o produto da ao intencional de um
Estado, da sua negligncia ou incapacidade de agir ou em uma situao de
Estado falido; ou
uma limpeza tnica em grande escala, real ou percebida, se exercida por
assassinato, expulso forada, atos de terror ou estupro.
() essas condies tipicamente incluiriam as seguintes situaes chocantes para
a conscincia:
as aes defnidas pelo arcabouo da Conveno sobre o Genocdio de 1948
que envolvem a ameaa ou perdas reais de vidas em grande escala;
a ameaa ou ocorrncia de perda de vidas em grande escala, seja ela produto
ou no da inteno de se cometer um genocdio, com ou sem o envolvimento
de um Estado;
as vrias manifestaes da limpeza tnica, inclusive o assassinato sistemtico
de membros de um grupo especfco para diminuir ou eliminar a sua presena
em uma certa rea;
a remoo fsica sistemtica de membros de um grupo especfco de uma certa rea;
atos de terror destinados a forar uma populao a fugir;
o estupro sistemtico, para fns polticos, de mulheres de um grupo especfco
(seja como outra forma de terrorismo, seja como meio de mudar a composio
tnica deste grupo);
os crimes contra a humanidade e as violaes das leis da guerra defnidas nas
convenes de Genebra, seus protocolos adicionais e outras fontes, que envol-
vem o assassinato em grande escala ou a limpeza tnica;
situaes de colapso de Estados e a resultante exposio da populao inanio
em massa e/ou guerra civil; e
catstrofes naturais ou ambientais avassaladoras, onde o Estado em questo
encontra-se sem capacidade ou vontade de reagir ou pedir ajuda, e onde uma
perda signifcativa de vidas est ocorrendo ou ameaando ocorrer (ICISS,
2001, p. 48-49, 4.19 e 4.20, traduo nossa).
O critrio da causa justa e o requerimento da autoridade correta so com-
plementados por quatro princpios de precauo, que fornecem o fundamento
para a rejeio de possveis intervenes moda antiga, realizadas pelas grandes
potncias, conforme descrito a seguir.
1) Reta inteno: a fnalidade primria da interveno, quaisquer que se-
jam os outros motivos que os Estados interventores possam possuir,
deve ser parar ou prevenir o sofrimento humano. A reta inteno mais
bem assegurada com operaes multilaterais, claramente apoiadas pela
opinio regional e pelas vtimas em questo.
2) ltimo recurso: a interveno militar se justifca unicamente quando
todas as opes no militares para a preveno ou a resoluo pacfca
de crises foram esgotadas, com a expectativa razovel de que medidas
menores no iriam ter sucesso.
3) Meios proporcionais: a escala, durao e intensidade da interveno mi-
litar planejada devem ser as mnimas necessrias para alcanar o objetivo
de proteo humana.
4) Perspectivas razoveis: deve haver uma possibilidade razovel de sucesso
em interromper ou prevenir o sofrimento que justifcou a interveno,
sem que as consequncias da ao sejam piores que as consequncias da
inao (ICISS, 2001, p. 12, traduo nossa).
11
Conforme observado, esses critrios so centrais na tentativa de a Comisso
satisfazer seu objetivo de remover o mximo possvel o elemento discricionrio
das decises sobre intervenes. O conceito, em sua formulao ofcial proposta
pela ICISS, provou-se, de fato, ser bem defnido o sufciente para servir como
base para o incio das discusses e, aps algum tempo, para o endosso de diversos
rgos do sistema das Naes Unidas.
11. Deve-se notar que esses critrios so derivados da tradio crist da guerra justa. Ver tambm a derivao destes
princpios na Doutrina Catlica em Beach (2005).
9 ENDOSSAMENTO E OPERACIONALIZAO PELA ONU
O percurso da iniciativa R2P na ONU comeou, logicamente, com a sua defnio
pela ICISS em 2001. Desde ento, os principais documentos a respaldar o con-
ceito foram, nesta ordem: o relatrio do Painel de Alto Nvel (High-Level Panel),
de 2004; o relatrio In larger freedom, de 2005, do Secretrio-Geral Kof Annan;
e o World summit outcome document, de 2005 (ONU, 2004; 2005a; 2005b).
A primeira resoluo a fazer meno explcita responsabilidade de proteger foi,
convenientemente, a S/RES/1674, de 28 de abril de 2006, sobre a proteo de
civis em confitos armados.
O envolvimento no ofcial da ONU com os princpios bsicos por trs da
R2P comeou, porm, anteriormente publicao do relatrio R2P, com um
artigo de Annan para a revista Te Economist, datado de setembro de 1999 e
intitulado Two concepts of sovereignty. Preocupado principalmente com o confito
no Kossovo, o argumento de Annan, poca, ainda frmemente arraigado
supracitada convico de que os direitos humanos esto localizados fora dos fun-
damentos da soberania. No mesmo texto, Annan estabeleceu, porm, bases para
a reconciliao dos dois:
acredito que essencial que a comunidade internacional chegue a um consenso no
s sobre o princpio de que as violaes macias e sistemticas dos direitos humanos
devem ser reprimidas, onde quer que aconteam, mas tambm sobre os mtodos para
se decidir qual ao necessria, quando, e por quem.
queles para quem a maior ameaa ao futuro da ordem internacional o uso da fora
na ausncia de um mandato do Conselho de Segurana poderamos dizer: deixem de
lado por um instante o Kossovo e pensem em Ruanda. Imaginem, por um momento,
que naquelas horas e naqueles dias escuros que antecederam o genocdio, houvesse
uma coalizo de Estados prontos e dispostos a agir em defesa da populao tutsi, mas
que o Conselho se recusasse ou demorasse em dar o sinal verde. Tal coalizo deveria
ter fcado de braos cruzados enquanto o horror se desdobrava?
queles para quem a ao no Kossovo anunciou uma nova era onde Estados e grupos
de Estados podem tomar medidas militares fora dos mecanismos estabelecidos para
a imposio do direito internacional poderamos igualmente perguntar: no h o pe-
rigo de tais intervenes minarem o imperfeito, mas resiliente, sistema de segurana
criado depois da Segunda Guerra Mundial, e criarem precedentes perigosos para
futuras intervenes, sem um critrio claro para decidir quem poderia invocar esses
precedentes e em que circunstncias?
() Se o novo compromisso com a ao humanitria deve manter o apoio dos
povos do mundo, ele deve ser e ser visto como universal, independentemente
de regio ou nao. A humanidade, afnal de contas, indivisvel (Annan, 1999,
traduo nossa).
O primeiro documento ofcial ps-ICISS da ONU a endossar o R2P foi o
relatrio do Painel de Alto Nvel sobre ameaas, desafos e mudanas, composto
por dezesseis membros convocados pelo Secretrio-Geral, respeitando um equil-
brio global entre Norte e Sul e incluindo um eminente representante brasileiro: o
Embaixador Joo Clemente Baena Soares. Annan complementou o aval do Painel
de Alto Nvel com o seu prprio no relatrio In larger freedom, fazendo meno
nominal ao conceito:
embora eu esteja bem ciente das sensibilidades envolvidas neste assunto, concordo forte-
mente com essa abordagem. Acredito que devemos abraar a responsabilidade de proteger
e, quando necessrio, devemos agir com base nela. Essa responsabilidade reside, em pri-
meiro lugar, em cada Estado individualmente, cuja razo de ser e dever proteger a sua
populao. Mas se as autoridades nacionais so incapazes de proteger seus cidados, ou no
esto dispostas a faz-lo, ento a responsabilidade desloca-se para a comunidade internacio-
nal, para que esta use mtodos diplomticos, humanitrios e outros para ajudar a proteger
os direitos humanos e o bem-estar de populaes civis. Quando tais mtodos parecem
insufcientes, o Conselho de Segurana poder, motivado pela necessidade, tomar medidas
baseadas na Carta das Naes Unidas, inclusive medidas de imposio (enforcement), se
preciso for (ONU, 2005a, 135, traduo nossa).
Apesar disso, a mais importante das declaraes da ONU , possivelmente,
o World summit outcome document, de 2005. Sua relevncia primordial tem duplo
fundamento: o primeiro tem base em sua autoria, uma vez que sinaliza adeso ao
R2P dos chefes de Estado mundiais; o segundo reside na transformao de um
ainda nebuloso e certamente contencioso conceito em um arcabouo operaciona-
lizvel de ao para a comunidade internacional. Este segundo passo realizado
por meio da limitao da aplicabilidade do conceito e do aprofundamento dos
instrumentos disponveis para se lidar com aquilo que abrangido pela defnio
mais restrita. Esta abordagem estreita, mas profunda (narrow, but deep), a
qual se tornou a marca do engajamento da ONU no conceito, traa as reas de
aplicabilidade do R2P:
cada Estado tem a responsabilidade de proteger suas populaes do genocdio, dos
crimes de guerra, da limpeza tnica e dos crimes contra a humanidade. Essa respon-
sabilidade engloba a preveno de tais crimes, inclusive a sua incitao, por meios
apropriados e necessrios. Aceitamos essa responsabilidade e agiremos de acordo
com ela. (...)
A comunidade internacional, atravs das Naes Unidas, tambm possui a res-
ponsabilidade de usar os meios apropriados de natureza diplomtica, humanitria
ou outros, de acordo com os captulos VI e VII da Carta, para ajudar a proteger
as populaes do genocdio, dos crimes de guerra, da limpeza tnica e dos cri-
mes contra a humanidade. Nesse contexto, estamos prontos para tomar medi-
das coletivas, de modo rpido e decisivo, atravs do Conselho de Segurana, em
conformidade com a Carta, inclusive com o seu Captulo VII, com base no caso
especfco e em cooperao com as organizaes regionais relevantes quando for apro-
priado, desde que os meios pacfcos sejam insufcientes e as autoridades nacionais
estejam falhando manifestamente na proteo de suas populaes contra o genocdio,
os crimes de guerra, a limpeza tnica e os crimes contra a humanidade. () Tambm
temos a inteno de nos comprometer, conforme necessrio e apropriado, a ajudar os
Estados em construir a capacidade de proteger suas populaes contra o genocdio,
os crimes de guerra, a limpeza tnica e os crimes contra a humanidade e de ajudar
aqueles que esto sob tenso, antes que estourem as crises e confitos (ONU, 2005b,
138-139, traduo nossa).
Durante as negociaes pelo Documento da Cpula Mundial, fcou claro
que vrios Estados, potncias respeitveis do Sul global como a ndia e o Brasil
(Kenkel, 2012), assim como os tradicionais opositores de qualquer avano nos di-
reitos humanos como Cuba, Sria, Sudo e Ir, tinham srias objees ao concei-
to. Em resposta, a ONU e os codifcadores da R2P se esforaram para responder
s legtimas reservas da primeira categoria de Estados. Em palestra ocorrida em
julho de 2008, Ban Ki-moon respondeu a Estados do Sul crticos do conceito:
precisamos de um entendimento comum do que a R2P, e, com igual importncia,
do que ela no . A R2P no um novo cdigo para a interveno humanitria.
Ao contrrio, se baseia em um conceito mais positivo e afrmativo de soberania
como responsabilidade. () Gostaria de esclarecer duas concepes errneas e
depois dizer uma palavra sobre como estamos procedendo no esforo de trans-
formar a promessa em prtica, e as palavras em atos. Alguns argumentam que
a R2P uma inveno do Ocidente ou do Norte que est sendo imposta ao
Sul global. Nada poderia estar mais longe da verdade. Foram os primeiros dois
secretrios-gerais africanos das Naes Unidas Boutros Boutros-Ghali e Kof
Annan os primeiros a explorarem a evoluo das noes de soberania e inter-
veno humanitria. E a Unio Africana foi explcita: no ano 2000, cinco anos
antes da Declarao da Cpula Mundial (World summit), a Unio Africana pro-
clamou o direito da Unio de intervir em um Estado-membro em conformi-
dade com uma deciso da Assembleia com respeito a circunstncias extremas: a
saber, crimes de guerra, genocdio e crimes contra a humanidade. Igualmente
incorreta a presuno de que a responsabilidade de proteger contraditria
soberania. Corretamente entendida, a R2P uma aliada da soberania, e no
uma adversria. Os Estados fortes protegem seus povos, enquanto os fracos
so incapazes ou no possuem vontade de faz-lo. A proteo constitua uma
das metas fundamentais da formao dos Estados e do sistema westfaliano.
Por meio da ajuda aos Estados a cumprirem uma das suas responsabilidades
fundamentais, a R2P busca fortalecer a soberania, e no enfraquec-la (ONU,
2008, traduo nossa).
Focando-se no contedo do conceito e buscando evitar discusses carregadas
de emoo, a resposta mais adequada s preocupaes dos Estados reticentes do Sul,
pelos representantes da ONU e dos governos que apoiam a R2P, era lembrar que,
em vez de ser um ataque soberania, o conceito existia para fortalecer a capacidade
de os Estados cumprirem a componente vertical de sua soberania. Desse modo,
sublinhava-se que a R2P consiste em uma responsabilidade residual e vestigial da
comunidade internacional, que entraria em efeito unicamente depois de completa-
mente esgotadas todas as outras possveis tentativas de fortalecer a soberania vertical
do Estado em questo. Assim, de suma importncia lembrar que a R2P nunca se
afasta da primazia da soberania dos Estados.
A essncia do conceito proposto pela Comisso no uma rejeio, e sim,
muito mais, a sua afrmao focada, de certo modo, nos Estados de menor ca-
pacidade. Troca-se a ideia da soberania como controle a soberania como im-
punidade e exonerao de responsabilidade pela soberania enxergada como a
responsabilidade de um Estado prover o bem-estar de seus cidados, respaldado
residual e unicamente em casos extremos pela responsabilidade da comunidade
internacional de ajud-lo a atingir este objetivo. Expressa sucintamente, a ideia
no era substituir um conceito por outro, mas desenvolver uma norma de poltica
unifcadora que refetiria o que tinha mudado e, importante, o que no tinha
mudado no papel da soberania com o surgimento do regime de direitos huma-
nos (Naumann, 2004-2005, p. 23):
em segundo lugar, a responsabilidade de proteger reconhece que a responsabili-
dade primria neste sentido reside no Estado em questo, e que apenas se este
Estado for incapaz ou sem vontade de cumprir esta responsabilidade, ou ele mes-
mo o perpetrador, que incumbe comunidade internacional agir em seu lugar.
Em muitos casos, o Estado buscar cumprir a sua responsabilidade em parceria
plena e ativa com representantes da comunidade internacional (ICISS, 2001,
2.29, traduo nossa).
A noo de que o papel da R2P consistia em fortalecer a soberania efetiva
de um Estado ajudando-o a cumprir as responsabilidades inerentes autonomia
garantida pela norma de no interveno era fundamental para o engajamento da
ONU. Isto se refete no documento mais importante da organizao sobre o con-
ceito, o Secretary generals implementation report de 2009. Este documento limitou
a aplicao do conceito aos quatro crimes mencionados no Outcome document
e estabeleceu trs pilares para a implementao da norma pela organizao: a res-
ponsabilidade primria do Estado; a necessidade da assistncia internacional e da
construo de capacidades; e o comprometimento da comunidade internacional
com respostas rpidas e decisivas em caso de violaes por Estados de seus deveres
soberanos (ONU, 2009). O primeiro pilar, em particular, foi uma resposta s preo-
cupaes dos Estados do Sul como Brasil e ndia, baseadas em noes absolutas de
soberania. Nas palavras do diretor de pesquisa da ICISS,
a evoluo em direo ao reforo da capacidade do Estado crucial. Isso no
nostalgia em relao ao estado de segurana repressivo do passado, mas o
reconhecimento, at entre os mais comprometidos apoiadores dos direitos hu-
manos e da interveno robusta, que a autoridade do Estado elementar para a
paz e a reconciliao duradouras. () O remdio ento no confar na tutela
internacional ou nas ONGs internacionais, mas sim fortalecer, reconstituir ou
construir Estados viveis sobre aqueles que esto falidos, em colapso ou fracos
(Weiss, 2004b, p. 138, traduo nossa).
Na esteira do Implementation Report, os Estados esto ativamente defnindo
suas posies com respeito interveno em uma srie de debates e dilogos na
Assembleia-Geral, inclusive sobre: a prpria R2P (julho de 2009); a advertncia an-
tecipada (early warning) de crises de direitos humanos (agosto de 2010); e a proteo
de civis em confitos armados (novembro de 2010). Em termos institucionais, Deng
foi nomeado assessor especial do Secretrio-Geral para a preveno do genocdio em
2007, e Edward Luck, desde 2008, ocupa o mesmo cargo para o assunto da R2P.
12

10 CONSIDERAES FINAIS
A R2P tem feito avanos considerveis como princpio norteador para as inter-
venes da comunidade internacional. Porm, ainda enfrenta forte oposio,
principalmente de Estados do Sul global, e constitui mais um tema nas relaes
internacionais contemporneas nas quais embates conceituais tomam a forma
de uma competio entre uma norma universalizante nascida no Ocidente
e tradies e normas particulares de vrias regies. Porm, de toda forma, a
centralidade inelutvel da R2P no debate internacional marca as mudanas
extensas sofridas por um aspecto importante da soberania.
O futuro revelar se a norma da R2P, junto com as outras mudanas no
conceito de soberania de sua componente vertical (direitos humanos), chegar
a ocupar o territrio do jus cogens. A discordncia recente sobre a interveno
na Lbia liderada pela OTAN, na qual pases como Rssia, China, Alemanha e
Brasil se abstiveram de apoiar uma resoluo explicitamente baseada na R2P e na
proteo de civis princpio, porm, endossado fortemente em outras resolues
do Conselho , ilustra o estado atual do debate, que se concentra sempre mais
na implementao concreta do conceito e no mais em sua aceitao normativa.
Enquanto a comunidade internacional pode contar com avanos signifcativos na
recuperao de elementos da soberania que colocam o foco na responsabilidade
dos Estados para com seus cidados, muitas questes fcam abertas com respeito
aos contornos futuros da interveno na prtica.
12. Para o seguinte andamento do conceito e sua operacionalizao na ONU, com nfase na postura brasileira com
respeito R2P, ver Kenkel (2008) e (2012). Cabe destacar especicamente a nota conceitual lanada pela Misso
Permanente brasileira em novembro de 2011 intitulada Responsabilidade ao proteger, que se foca na percebida
necessidade de limitar estritamente a vertente militar da implementao da R2P.
Fica claro, porm, que a conexo entre poder e responsabilidade entre os
componentes horizontal e vertical da soberania afrmou-se defnitivamente,
e que os Estados que procuram exercer um papel signifcativo na proteo dos
direitos humanos agora tm a sua disposio um expressivo e bem-consolidado
arcabouo de conceitos analticos e instrumentos legais. No contexto atual, a
defesa deste arcabouo constituir elemento incontornvel de qualquer papel
expressivo na poltica internacional.
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CAPTULO 2
USO DA FORA NAS OPERAES DE PAZ:
SOLUO OU PROBLEMA?
Carlos Chagas Vianna Braga*
1 INTRODUO
As operaes de manuteno da paz, em sua concepo inicial nascida logo aps a
criao da Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1945 , no previam o emprego
da fora. Na realidade, a Carta das Naes Unidas sequer previa o instrumento hoje
conhecido como operaes de paz. Mesmo assim, com o decorrer dos anos, o formato
destas operaes foi evoluindo, acompanhando as mudanas e as demandas do cen-
rio poltico-estratgico internacional e, dessa forma, adquirindo novas caractersticas,
algumas das quais com diferenas marcantes em relao ao modelo inicial.
Possivelmente, uma das evolues e mudanas mais signifcativas ocorridas
durante essas seis dcadas de existncia das operaes de paz diz respeito exatamen-
te ao uso da fora. Por diferentes razes, pouco a pouco, passou-se a aceitar e, at
mesmo, incentivar o uso cada vez maior da fora nessas operaes. Desse modo, em
algumas operaes contemporneas de manuteno da paz, classifcadas pela ONU
como operaes de paz robustas (ONU, 2008, p. 19), a fora tem sido empregada
de forma mais rotineira (Bellamy e Williams, 2010, p. 143-151), com a utilizao
de armamento ofensivo, como carros de combate (tanques) e helicpteros de ataque.
A prosseguir esta tendncia, os limites entre as operaes de paz e as de guerra fcaro
to prximos que podero, eventualmente, confundir-se.
No h como negar que, por um lado, o uso da fora tem desempenhado papel
importante no processo de restabelecimento da paz em vrias misses organizadas
ou autorizadas pela ONU, contribuindo para mitigar resistncias e minimizar
os estragos causados pelos grupos que buscam obstruir o processo de pacifcao
(ONU, 2008, p. 43). O uso da fora na proteo de civis outro aspecto que tem
ganhado grande destaque e relevncia nos debates atuais. Contudo, por outro lado,
o uso da fora pode gerar consequncias imprevistas e, muitas vezes, indesejveis, o
que, eventualmente, em vez de apresentar os esperados resultados positivos, con-
duzir a um agravamento da situao de confito, podendo inclusive contribuir
para aumentar o sofrimento daqueles civis que se desejava proteger.
* Ocial de Marinha Capito de Mar e Guerra do Corpo de Fuzileiros Navais. Doutorando em Relaes Internacionais
pela PUC-Rio, mestre em Military Studies pela Marine Corps University, Estados Unidos. Serviu no Haiti como Assistente
do force commander da MINUSTAH em 2004/2005.
Assim, o propsito principal deste captulo examinar a questo cen-
tral da evoluo do uso da fora nas operaes de paz, identificando at que
ponto o aumento da utilizao deste artifcio, tanto em termos de intensidade
quanto de frequncia, pode contribuir para a soluo do problema relativo
manuteno da paz ou constituir-se em um fator a mais para o agravamento
de determinado confito ou desdobramento de crises ainda mais srias,
especialmente no campo humanitrio.
Este captulo apresentar na seo 2 uma breve introduo terica sobre o
estudo das operaes de paz e do uso da fora nestas operaes. Na seo 3, ser
abordada a evoluo do uso da fora. Na seo 4, sero discutidas suas principais
implicaes. Na seo 5, sero aprofundados alguns aspectos referentes ao uso da
fora na proteo de civis. E, concluindo o captulo, na seo 6, sero apresentadas
algumas consideraes fnais.
2 OPERAES DE PAZ E USO DA FORA: UMA BREVE INTRODUO TERICA
A discusso deste captulo tem como objeto, sobretudo, as operaes de paz, o
uso da fora nestas operaes e sua contribuio para a segurana internacional.
Desse modo, torna-se importante assegurar inicialmente o correto entendimento
dos conceitos envolvidos, bem como o enquadramento nas relaes internacionais.
O esforo para situar as operaes de paz na teoria das relaes internacionais
relativamente recente, com estudos mais consistentes surgindo a partir da dcada de
1990.
1
Por exemplo, o trabalho de Roland Paris que, em 2000, defendeu a importncia
de que as operaes de paz fossem estudadas como janelas dentro dos fenmenos
mais amplos da poltica internacional (Paris, 2002, p. 11). exatamente assim,
como uma destas janelas, que se deve examinar e buscar entender o fenmeno do
uso da fora nas operaes de paz, analisando, particularmente, sua evoluo, suas
causas e suas consequncias.
Operaes de paz so operaes destinadas a prevenir, gerenciar e/ou resolver
confitos violentos ou, ainda, reduzir o risco de recomeo do confito (ONU, 2008).
Neste texto, ser empregado o termo operao de paz de forma genrica, referindo-
se s misses comandadas ou autorizadas pela ONU que envolvam a atuao de
pessoal militar. Assim sendo, o termo enquadrar, sem distino, as operaes
de manuteno da paz tradicionais, complexas, robustas, multidimensionais e
integradas , assim como as operaes humanitrias e as de imposio da paz.
2
1. Entre alguns dos trabalhos mais interessantes sobre o assunto, destacam-se os de James (1991), Bellamy e Williams
(2007), Pugh (2003) e Richmond (2004).
2. Uma ampla discusso sobre os diferentes tipos de operaes de paz apresentada na parte 3 da obra de Bellamy
e Williams (2010).
51 Uso da Fora nas Operaes de Paz
Constata-se que, de maneira geral, o modelo das operaes de paz contempo-
rneas, atualmente em vigor na prtica da ONU, refete claramente a prevalncia das
teorias da paz liberal, as quais sustentam que Estados democrticos, com economias de
mercado, esto menos sujeitos a confitos entre si que aqueles governados por outros
sistemas (Bellamy e Williams, 2010, p. 26). Consequentemente, observam-se, na
estrutura e no funcionamento das operaes de paz, bem como no comportamento
dos atores envolvidos no processo, aspectos caractersticos das teorias neoliberais
das relaes internacionais. Mesmo uma abordagem crtica, na qual, segundo Cox
(1981, p. 126-151), todas as teorias so formuladas para algum e para algum
propsito especfco, permite identifcar a prevalncia do modelo neoliberal nas
operaes de paz contemporneas (Pugh, 2004, p. 41). Paris (2002) afrma, ainda,
que sem excees, todas as misses de construo da paz do perodo ps-Guerra
Fria tentaram transplantar os valores e as instituies democrticas liberais para
os assuntos dos Estados perifricos anftries. Em suma, independentemente do
grau de otimismo ou pessimismo com os quais as operaes de paz forem analisa-
das, no h como negar a presena marcante de alguns dos principais elementos
do liberalismo: multilateralismo, instituies internacionais, democracia, estado
de direito e livre-comrcio.
As operaes de paz robustas, por sua vez, so aquelas nas quais o Conselho
de Segurana das Naes Unidas (CSNU) autoriza o uso da fora no nvel ttico,
na defesa do mandato, incluindo seu uso na proteo de civis e contra grupos que
buscam obstruir o processo de paz (ONU, 2008). O conceito de operaes de paz
robustas comeou a ser delineado no chamado Relatrio Brahimi (Brahimi, 2000),
que visava identifcar as principais causas dos fracassos ocorridos na dcada de 1990
e estabelecer orientaes que possibilitassem atingir o sucesso nas operaes futuras.
A partir de ento, o conceito, apesar de no ter sido imediatamente aceito por todos
os pases-membros, passou a ser utilizado em determinadas operaes, sem que
houvesse, contudo, uma defnio mais precisa. Em 2008, fnalmente, o documento
United Nations peacekeeping principles and guidelines (Capstone doctrine) (publicao
doutrinria bsica para as operaes de paz da ONU) ofcializou a defnio, asse-
gurando sua aceitao pela maior parte dos pases.
Quanto expresso uso da fora, o entendimento comum, dentro das operaes
de manuteno de paz, que esta consiste na aplicao de meios violentos por um
sistema militar controlado politicamente (Kjeksrud, 2009). interessante constatar
que, mesmo nas operaes de paz, cujo funcionamento , de maneira geral, explica-
do pelo pensamento da escola liberal, o uso da fora pode ser mais bem explicado,
paradoxalmente, luz do realismo. O uso da fora no ambiente internacional para
fazer prevalecer determinada vontade, mesmo nas operaes de paz, certamente
contribui para reafrmar a condio anrquica deste ambiente, bem como a validade
do conceito hobbesiano de estado de natureza.
Para ilustrar, pode-se ainda fazer uma analogia entre o comportamento de
uma potncia regional e o de determinada misso de paz robusta, disposta a uti-
lizar a fora e dotada dos meios necessrios para tal. Esta analogia plenamente
aceitvel, no apenas em funo do prprio comportamento de uma operao
de paz robusta, como tambm pelo fato de que seu mandato consiste, em ltima
anlise, na expresso da vontade poltica das potncias que compem, como
membros permanentes, o CSNU. Por meio desta analogia, estendem-se a estas
operaes de paz caractersticas do comportamento das potncias que, segundo
Mearsheimer (2003), utilizam, alternadamente, poder e diplomacia (negociao)
para atingir seus objetivos, acrescentando, tambm, que a negociao s efetiva
quando adequadamente apoiada pela fora ou, pelo menos, pela ameaa credvel
do uso da fora.
Finalmente, nas ltimas dcadas, cresceram em importncia as inter-
venes humanitrias. Diferenciando-se fundamentalmente do conceito de
assistncia humanitria, no propriamente pelos propsitos, mas pelos meios,
as intervenes humanitrias constituem ingerncias armadas de um Estado,
grupo de Estados ou organismo internacional em territrio de outro Estado, com
o objetivo de reprimir violaes de direitos humanos ou humanitrios (Sandoz,
1992). Ou seja, o uso da fora constitui, tambm, uma caracterstica essencial das
intervenes humanitrias.
Na prxima seo, ser tratada a evoluo da questo do uso da fora desde
o incio das operaes de paz.
3 A EVOLUO DO USO DA FORA
A criao da ONU, logo aps o trmino da Segunda Guerra Mundial, representou
marco de fundamental importncia para a tentativa de manuteno da paz mundial e
de soluo dos confitos, procurando corrigir as principais defcincias da falida Liga
das Naes. Entre os propsitos enunciados na Carta das Naes Unidas, merecem
destaque manter a paz e a segurana internacionais e conseguir uma cooperao
internacional para resolver problemas internacionais de carter econmico, social,
cultural ou humanitrio (ONU, 1945). Alm disso, entre os princpios estabelecidos,
ressalta-se que seus membros no devero recorrer ao uso da fora, quer seja contra a
integridade territorial ou a independncia poltica de um Estado (op.cit.). Ou seja, o
uso da fora era condenado na nova Carta, exceo das situaes bastante especiais
de autodefesa, descritas no Artigo 51, e daquelas apresentadas no seu captulo VII,
resultantes de ameaa paz, quebra da paz ou atos de agresso.
Entretanto, o sistema de segurana internacional institudo pela Carta, que
basicamente visava evitar uma nova guerra mundial, no conseguiu ser pleno e ef-
cazmente aplicado. O confronto ideolgico e nuclear que se consolidou entre o Leste
e o Oeste, resultando na Guerra Fria, constituiu, possivelmente, o principal motivo.
Assim, na lgica do possvel, as operaes de paz acabaram surgindo como um instru-
mento criativo e razoavelmente efcaz para a soluo de determinados confitos pontuais.
Curiosamente, as operaes de paz no aparecem em lugar algum da Carta, nem
se enquadram de forma clara em nenhum de seus captulos.
3
Dag Hammarskjld,
Secretrio-Geral da ONU entre 1953 e 1961, descreveu as operaes de paz como
pertencendo ao captulo VI e meio (Hillen, 1998, p. 10). Ou seja, estariam posi-
cionadas entre os mtodos tradicionais de soluo pacfca de confitos constantes do
captulo VI, como a mediao, e as aes impositivas constantes do captulo VII, como
os embargos e as intervenes militares.
Apesar dessa descrio de Hammarskjld, constata-se que, inicialmente, os
mandatos das operaes de paz tradicionais estavam amparados exclusivamente no
captulo VI. A fm de permitir a aprovao por todos os membros permanentes do
CSNU, as primeiras operaes no previam a utilizao da fora.
4
Na realidade, os
princpios bsicos que deveriam orientar as operaes de paz, conhecidos por alguns
autores como a santssima trindade das operaes de paz (Bellamy e Williams,
2010, p. 96), foram estabelecidos poca como: imparcialidade, consentimento e
no uso da fora. As operaes de paz tradicionais buscavam respeitar rigorosamente
tais princpios. Assim, durante o perodo da Guerra Fria, as tarefas das operaes
de paz foram relativamente simples: supervisionar cessar-fogos, armistcios, zonas
desmilitarizadas e separao de foras, normalmente em reas claramente delimitadas
e identifcveis e com baixa densidade populacional. A grande exceo, sob todos
os aspectos, foi a Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC) (1960-1964),
que inclua a autorizao para o uso da fora, caso necessrio (Hillen, 1998, p. 29).
O mandato da ONUC foi aprovado em condies bastante atpicas para a poca
5
e
os resultados no foram satisfatrios: grandes perdas de vidas para a ONU, inclusive
a do Secretrio-Geral Dag Hammarskjld, e uma abismal crise econmica instalada
no Congo (Fetherston, 1994, p. 45).
O estabelecimento de objetivos mais ousados para as operaes de paz implicou
concesses e violaes de alguns dos princpios enunciados no pargrafo anterior,
especialmente no que se refere ao uso da fora. Algumas experincias preliminares
no foram nada favorveis, como o caso da participao de fuzileiros navais dos
Estados Unidos na Multinational Force in Lebanon (1982-1984), em que sofreram
pesadas perdas. Tais resultados desfavorveis trouxeram, segundo Connaughton
3. As operaes de paz no esto perfeitamente enquadradas no captulo VI Soluo pacca de controvrsias; no
captulo VII Ao em caso de ameaa paz, ruptura da paz e ato de agresso; ou no captulo VIII Acordos regionais,
da Carta das Naes Unidas.
4. Ficando, mais uma vez, patente a preocupao com o Artigo 2
o
da Carta das Naes Unidas.
5. A Resoluo foi aprovada em um momento no qual a Unio Sovitica boicotava o Conselho de Segurana das Naes
Unidas (CSNU), utilizando-se de uma resoluo aprovada pela Assembleia-Geral conhecida como Uniting for Peace,
que acabou tendo sua legalidade contestada por aquele pas.
(2001, p. 56), trs novas lies principais: imparcialidade, mnimo uso da fora
e conhecimento do inimigo. O mesmo autor argumentou que, naquela ocasio,
no se deveria ter permitido que fossem ultrapassados os limites das operaes de
paz tradicionais. Ou seja, tais concluses reiteraram a validade e a importncia dos
princpios bsicos anteriormente identifcados.
Na dcada de 1990, o fm da Guerra Fria possibilitou grande ampliao do
campo de atuao das Naes Unidas na preservao da segurana internacional.
Paralelamente, a quantidade de confitos teria aumentado e a natureza tambm teria
mudado, uma vez que signifcativa parcela destes passaria a ser constituda por confitos
intraestados. Em 1992, o Secretrio-Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, publicou
o relatrio intitulado An agenda for peace, no qual o novo cenrio internacional era
avaliado e as novas tarefas identifcadas (ONU, 1992).
As operaes de paz passaram, ento, a ser empregadas em tarefas bem
mais ambiciosas que aquelas do perodo anterior (Talentino, 2005, p. 19-55).
Consequentemente, passou a haver demanda cada vez maior para o uso da fora.
Esta crescente demanda na maior parte das vezes exercida de forma poltica pelos
atores do sistema internacional, especialmente pelos membros permanentes do
CSNU, sobre os dirigentes de determinadas operaes de paz trouxe confitos
existenciais no seio das prprias operaes de paz, como bem ilustra o comentrio
do General Sir Michael Rose, comandante da Fora de Proteo das Naes Unidas
na Antiga Iugoslvia (em ingls, UNPROFOR), ao responder s demandas do
governo dos Estados Unidos para que sua fora estivesse mais envolvida em aes
de imposio da paz e nos combates com os srvios:
se algum deseja lutar uma guerra em bases morais ou polticas, tudo bem, excelente,
mas no conte com a Organizao das Naes Unidas. Destruir um tanque operao
de paz. Destruir infraestrutura, comando e controle, logstica, isto guerra, e eu no
vou lutar uma guerra utilizando tanques pintados [de branco].
6
O exemplo anterior refete apenas uma, entre as inmeras situaes em que
tais demandas por uso mais intenso da fora estiveram presentes. No caso da Misso
das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH), conforme ser
demonstrado mais adiante, a liderana militar brasileira foi tambm alvo de intensas
presses para aumento dos nveis de uso da fora.
Alm disso, paradoxalmente, as tarefas mais complexas e ambiciosas a serem
desempenhadas pelas foras de paz no foram, inicialmente, acompanhadas de
meios, recursos e mandatos adequados. Assim, em determinadas situaes, a fora
de paz se viu incapaz ou impotente, fracassando em evitar verdadeiras tragdias
6. Ver Barnett (1995).
humanitrias, como nos casos dos massacres de Ruanda,
7
da Somlia ou, em me-
nor escala, de Srebrenica (Wills, 2009). Estes trs eventos, que sero analisados
mais adiante, marcaram tambm o crescimento das preocupaes com os direitos
humanitrios individuais, em contraponto soberania dos pases, assinalando,
tambm, o fortalecimento de medidas voltadas proteo de civis.
8

Tendo como base o estudo desses fracassos, a ONU realizou um grande pai-
nel, cujo relatrio fnal fcou consubstanciado no Relatrio Brahimi. Tal relatrio,
elaborado por um competente grupo de especialistas de distintas formaes, apre-
sentou crticas severas forma como as operaes de paz vinham sendo condu-
zidas, propondo mudanas profundas e tendo sido plenamente endossado pela
Assembleia-Geral e pelo CSNU. Uma das mais importantes concluses foi que, para
atuar em tarefas mais complexas, seria necessrio que as foras de paz dispusessem
dos instrumentos adequados, tanto em termos do mandato quanto em capacidade
militar. Foi justamente neste contexto que surgiu uma nova gerao de operaes
de paz complexas, multidimensionais e integradas , cujos mandatos tambm
passaram a estar amparados no captulo VII da Carta das Naes Unidas, de modo
a permitir a utilizao de todas as medidas necessrias, incluindo o uso da fora
(Bellamy e Williams, 2010, p. 90).
Com relao s discusses entre a utilizao dos captulos VI ou VII, da Carta
das Naes Unidas, para amparar os diferentes mandatos das operaes de paz,
interessante observar que o entendimento, at a dcada de 1990, era claramente
que as operaes de manuteno da paz deveriam estar amparadas exclusivamente
no captulo VI. Assim, as misses amparadas no captulo VII no constituiriam
operaes de manuteno da paz, mas operaes de imposio da paz (Fetherston,
1994, p. 11).
Na dcada de 2000, medida que os desafos ao trabalho das foras de paz
foram aumentando, as tropas tambm passaram a contar com a capacidade de usar
a fora em nveis cada vez maiores, sendo dotadas de armamentos cada vez mais
poderosos. Conforme mencionado na seo 2, o Departamento de Operaes de
Paz da ONU editou, em 2008, a publicao United Nations peacekeeping operations:
principles and guidelines, tambm conhecida como Capstone doctrine. Em uma
breve leitura, pode-se constatar que a Capstone doctrine traz algumas interessantes
novidades, sendo a mais inovadora a que simplesmente redefne o princpio do
no uso da fora.
7. O livro Shaking hands with the devil: the failure of humanity in Rwanda, escrito pelo General Romo Dallaire (2005),
comandante da Fora de Paz da ONU, em Ruanda, relata em detalhes a passividade do mandato, a impotncia das
tropas da Fora de Paz e a falta de ao da ONU e da comunidade internacional.
8. O livro Critical theory and world politics: citizenship, sovereignty and humanity, de Andrew Linklater, publicado em
2007, apresenta excelentes discusses sobre os vrios dilemas entre os aspectos humanitrios e a soberania.
No que se refere ao uso da fora nas operaes de paz, a defnio corrente, at
ento, era que no deveria haver uso da fora, exceto em autodefesa, sendo poste-
riormente admitida uma alterao do conceito de autodefesa para incluir tambm a
defesa de civis sob ameaa. A Capstone doctrine, entretanto, amplia acentuadamente
o conceito ao defnir o princpio como no uso da fora exceto em autodefesa ou
na defesa do mandato, ofcializando, portanto, uma situao que j vinha existindo
de fato. Ou seja, a partir desta nova defnio, conclui-se que a fora poder ser
usada para assegurar a execuo de qualquer tarefa que esteja prevista no mandato.
Tal situao, obviamente, aproxima e torna ainda mais turvas as fronteiras entre as
operaes de manuteno da paz e as de imposio da paz, ou mesmo as operaes
de guerra. Ao mesmo tempo, permite atenuar a resistncia de alguns pases, como
o Brasil, em participar de operaes mais robustas, amparadas no captulo VII da
Carta das Naes Unidas, uma vez que todas estas operaes podero receber a
classifcao de manuteno da paz, evitando-se os desgastes polticos das operaes
de imposio da paz (Kjeksrud, 2009, p. 9).
Nessa mesma linha, o non-paper
9
conhecido como New horizon, produzido e
publicado pelo Departamento de Operaes de Paz da ONU, em julho de 2009,
com o propsito de identifcar os principais desafos que devero ser vencidos pe-
las operaes de paz nos prximos anos e sugerir orientaes gerais para os pases
contribuintes, confrma e enfatiza para o futuro a importncia de uma abordagem
robusta para as operaes de paz (ONU, 2009a).
Assim, pode-se facilmente depreender que existe clara predisposio da ONU
e, especialmente, de seu CSNU, com o aval de seus Estados-membros permanentes,
para fazer uso cada vez maior e mais frequente da fora nas operaes, sempre
que isto se tornar necessrio, principalmente em prol da proteo de civis.
10

Tal predisposio para o aumento do uso da fora nas operaes de paz no
se trata apenas de fgura de retrica ou projeto para um futuro ainda distante.
A MINUSTAH, conforme j mencionado, durante determinados perodos, sofreu
presses explcitas (Abdenur, 2008),

de pases como Estados Unidos, Canad e
Frana, para aumentar os nveis de utilizao da fora.
11
Como resultado, realizou,
em seus momentos mais crticos, operaes de grande envergadura e com intenso
uso da fora. Alm disso, vrios outros exemplos j esto presentes no mundo das
operaes de paz, com destaque para as operaes, na Repblica Democrtica do
Congo e no Sudo. Nestas operaes, os nveis de uso da fora tm sido muito
superiores aos j utilizados no Haiti, mesmo no perodo no qual as resistncias
9. Aide-mmoire ou documento elaborado com o propsito de orientar futuras discusses.
10. A Resoluo do Conselho de Segurana n
o
1.296/2000 ilustra claramente tal predisposio. Os principais aspectos
relativos ao uso da fora na proteo de civis sero discutidos e aprofundados em seo especca, mais adiante.
11. No exerccio do cargo de assistente do force commander da MINUSTAH, o autor tambm teve a oportunidade de
testemunhar e participar de reunies nas quais tais presses eram exercidas de forma explcita.
foram maiores (2005-2007). O emprego efetivo de helicpteros de ataque e carros
de combate (tanques) pintados de branco e com a marcao UN disparando contra
foras oponentes j se tornou uma imagem comum em diversos cenrios (ONU,
2010). Recentemente, em abril de 2011, os ataques realizados por helicpteros e carros
de combate franceses no mbito da Operao Licorne, em apoio Opration des
Nations Unies en Cte dIvoire (Onuci), contra as foras do presidente derrotado nas
eleies Laurent Gbagbo, foram fundamentais para acelerar o fm da crise e permitir
a efetiva posse do presidente eleito.
12
4 O USO DA FORA E SUAS IMPLICAES
O pargrafo a seguir, extrado da publicao bsica da ONU que regula especifca-
mente as operaes de paz, sintetiza de forma bastante abrangente a gama de possveis
implicaes que o uso da fora no decorrer de determinada operao de paz poder
vir a acarretar:
o uso da fora por uma operao de paz da ONU tem implicaes polticas e pode,
frequentemente, produzir consequncias imprevistas. Avaliaes relativas a este uso
devero ser conduzidas no nvel apropriado dentro da misso, baseadas em uma
combinao de fatores, incluindo as capacidades da misso; as percepes pblicas;
os impactos humanitrios; a proteo da fora; a segurana do pessoal; e, o mais
importante, os efeitos que tais aes podero produzir nos nveis de consentimento
nacional e local relativos misso (ONU, 2008).
O primeiro aspecto que merece especial ateno, em relao ao problema do
uso da fora nas operaes de paz, diz respeito aos princpios que devem nortear o
funcionamento de tais operaes. Conforme j apresentado, a conduo de uma
operao de paz deve basear-se em trs princpios bsicos: imparcialidade, con-
sentimento e no uso da fora, exceto em autodefesa e, presentemente, na defesa
do mandato (op. cit.).
No difcil identifcar uma relao direta entre esses trs princpios, uma vez
que, de maneira geral, os nveis de consentimento e imparcialidade so inversamente
proporcionais ao nvel de uso da fora. Assim, no momento em que ocorre um
aumento signifcativo nos nveis de uso da fora, ainda que na defesa do mandato,
conforme prev a defnio mais atual, ocorre um desbalanceamento ou ao menos
uma percepo de desbalanceamento em relao aos demais princpios. Ou seja,
um nvel maior de fora tende a gerar uma percepo de menor imparcialidade e,
mais importante, tende a reduzir o grau de consentimento. A doutrina britnica
para as operaes de paz, publicada em 1995, j identifcava claramente o uso da
12. Ver Gbagbo... (2011).
fora pelos mantenedores da paz como a principal ameaa ao consentimento.
13

A recproca tambm verdadeira ou seja, baixos nveis de imparcialidade e de
consentimento tendem a acarretar maior demanda para o uso da fora. Ainda que
tal fato no constitua uma regra fxa, o grfco 1 ilustra como se comportam, em
tese, esses trs princpios bsicos.
GRFICO 1
Relao entre os trs princpios das operaes de paz
Fonte: ONU (2008).
Elaborao do autor.
A ttulo de exemplo, ser apresentado, de forma bastante abreviada, o comporta-
mento dos j mencionados trs grandes fracassos em relao a esses princpios bsicos.
Na Somlia, a misso de paz, ao decidir usar a fora contra uma das partes
envolvidas, acabou violando o princpio da imparcialidade e, obviamente, liquidan-
do o grau de consentimento anteriormente existente. Quando as tropas da ONU
passaram a usar a fora, tornando-se parte no confito, elas cruzaram uma linha
comportamental fctcia, que fcaria simbolicamente conhecida, na literatura espe-
cializada, como Mogadishu line (Bellamy e Williams, 2010, p. 196). Tal situao
considerada uma das principais causas deste fracasso. Na Bsnia, especialmente
durante o massacre de Srebrenica, quando os srvios decidiram invadir as reas de
proteo, a Unprofor no possua os meios nem as capacidades necessrias utilizao
da fora para impedi-los. Ainda assim, o comandante local em Srebrenica solicitou
ataques areos para repelir os srvios. Tais ataques, contudo, no foram autorizados,
uma vez que o representante especial do Secretrio-Geral e o force commander te-
miam que representassem um cruzamento da Mogadishu line, que resultaria em
perda da imparcialidade e, consequentemente, do consentimento (op. cit., p. 200).
13. Ver United Kingdom (1995).
Em Ruanda, a Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda (em ingls,
Unamir) no possua autorizao nem os meios necessrios ao uso da fora para
garantir a proteo dos civis em iminente ameaa naquele pas, fracassando terrivel-
mente em impedir o genocdio ocorrido, conforme descreveu o Secretrio-Geral,
Kof Annan, ao reconhecer, em nome da ONU, o fracasso ocorrido.
14

Sob o ponto de vista poltico, constata-se que, por um somatrio de fatores,
muitos pases no se sentem confortveis em participar de operaes de paz nas quais
esperado o uso da fora. Tais fatores oscilam desde a preocupao com princpios
constitucionais westfalianos de soberania, autodeterminao e no interveno, at
a preocupao com a possvel ocorrncia de baixas em suas prprias tropas em um
confito que no lhes pertence. No se pode negar que a probabilidade de um
maior nmero de baixas durante determinado confito demanda intenso preparo
poltico e psicolgico do governo, da populao e das tropas. Assim, muitos pases
tm resistido em enviar tropas para integrar operaes de paz nas quais esperada
uma maior intensidade no uso da fora. Alm disso, outros pases, mesmo aps
a deciso de contribuir com tropas para determinada operao de paz, podem
restringir suas foras quanto realizao de ataques contra grupos armados locais,
em funo de interesses polticos prprios (Diehl, 2008, p. 46).
Sob o ponto de vista das tropas que compem a fora de paz, em termos emi-
nentemente prticos, verifca-se que os capacetes azuis e os veculos brancos foram
estabelecidos simbolicamente pela ONU como forma de permitir a pronta identifcao
dos integrantes de suas foras de paz, garantido imunidade e proteo. Ora, se tropas da
ONU utilizando tais smbolos esto fazendo uso frequente de fora e disparando contra
determinados grupos, estas tropas certamente se tornaro alvos dos disparos destes
grupos, de tal modo que aqueles smbolos concebidos originariamente para assegurar
maior proteo podero transformar-se rapidamente em fatores de vulnerabilidade,
facilitando a identifcao das tropas da ONU como alvos (Braga, 2010, p. 715).
Outro aspecto de grande relevncia diz respeito ao relacionamento com os
demais atores que atuam na proteo dos civis e na melhoria das condies huma-
nitrias. O aumento dos nveis de uso da fora poder gerar um distanciamento
ainda maior em relao ao trabalho conjunto com as organizaes humanitrias,
uma vez que, para muitas destas organizaes, a neutralidade essencial, at mesmo
por uma questo de sobrevivncia fsica de seus integrantes. Certamente, trabalhar
em determinado ambiente operacional, em cooperao com um contingente militar
que faz uso frequente da fora, no se enquadra em nenhuma das condies mnimas
para a neutralidade.
15

14. Ver Annan (1999).
15. As implicaes relativas ao uso da fora na proteo de civis e os aspectos humanitrios decorrentes tm alcanado
tal proeminncia que sero tratados em seo especca, a seguir.
Em suma, por um lado, no h como negar a importncia que o uso da fora
poder ter para o sucesso das operaes de paz e, em especial, para a proteo de
civis; por outro lado, seu uso acima de determinados limites, alm de submeter os
participantes a procedimentos tpicos de operaes de guerra, gera consequncias
e distores de diversas ordens em todos os nveis, desde o nvel da poltica inter-
nacional at o ttico. A partir de um determinado ponto, os resultados benfcos
produzidos por estas operaes deixam de compensar os efeitos negativos, parando
de contribuir para o seu sucesso. Entretanto, na maior parte das vezes, muito
difcil identifcar, de forma clara, onde esto situados tais limites.
5 USO DA FORA NA PROTEO DE CIVIS
Segundo Bellamy e Williams (2010, p. 338), quatro fatores contriburam para elevar a
proteo de civis a um papel central nas operaes de paz: i) maior interesse do CSNU;
ii) incorporao gradual aos mandatos de diferentes misses; iii) adoo de agendas
de proteo pelas agncias humanitrias; e iv) comprometimento poltico com
o princpio da responsibility to protect (R2P), no 2005 World Summit, conforme
ser apresentado mais adiante.
Na realidade, a proteo dos civis e os demais aspectos humanitrios no
so assuntos propriamente novos no mbito da ONU. A prpria Carta das Na-
es Unidas deixava claro a primazia dos direitos humanos e, logo em seguida, a
Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) confrmou tal preocupao.
Entretanto, no perodo inicial das operaes de paz ou seja, basicamente, at o
fm da Guerra Fria no havia maiores interferncias mtuas entre as tropas da
ONU e os aspectos humanitrios. Por um lado, as atividades dos militares nas
operaes de paz durante esse perodo ainda eram muito limitadas, especialmente
no que se refere ao uso da fora; por outro lado, as atividades das organizaes
humanitrias ainda eram muito incipientes e estavam longe de atingir os nveis de
proliferao e popularidade atuais.
Assim, foi apenas a partir da dcada de 1990 que as preocupaes com a
proteo de civis tornaram-se mais presentes no planejamento e na conduo das
operaes de paz. Diante da importncia que os assuntos humanitrios passaram
a adquirir na agenda internacional, foram intensifcados, no mbito da ONU,
os debates sobre o tema, visando buscar um maior entendimento e o estabele-
cimento de normas comuns sobre a assistncia humanitria.
16
Neste aspecto,
destacou-se a Resoluo n
o
46/182, de 19 de dezembro de 1991, da Assembleia-
Geral, que defne os princpios bsicos da assistncia humanitria: humanidade,
16. Cabe destacar que a preocupao com a ao humanitria internacional bem anterior. A criao do Comit Internacional
da Cruz Vermelha, em 1864, e as Convenes de Genebra constituram, sem dvida, marcos fundamentais na humanizao
dos conitos. Uma ampliada e interessante discusso sobre o assunto pode ser encontrada em Esteves (2009).
neutralidade e imparcialidade. Posteriormente, em 2004, nova Resoluo da
Assembleia-Geral adicionou o quarto princpio, a independncia operacional.
17

Nessa poca, passou a ocorrer, tambm, um aumento exponencial da chamada
comunidade humanitria, representada pelos civis que atuam na rea (Bellamy
e Williams, 2010, p. 195).
A partir da dcada de 1990, foram identifcadas interferncias mtuas e di-
vergncias mais profundas entre as operaes de paz e os aspectos humanitrios.
Inicialmente, tais divergncias, na maior parte das vezes, no estiveram efetivamente
relacionadas ao uso da fora pelas tropas, mas sua passividade e ausncia do uso
da fora na proteo dos grupos ameaados, o que permitiu a ocorrncia de desastres
humanitrios, como os mencionados anteriormente. Estes fracassos resultaram em
profunda reavaliao do papel das foras de paz na proteo de civis, consubstanciada
no Relatrio Brahimi (Brahimi, 2000). Antes da publicao deste relatrio, as foras
de paz receberam, em 1999, em Serra Leoa, pela primeira vez, a tarefa explcita de
assegurar a proteo de civis. Atualmente, a proteo de civis adquiriu tal impor-
tncia, que constitui o ncleo central do mandato de oito das catorze misses da
ONU desdobradas no mundo.
18
Com essa nova concepo, as aes das foras de paz passaram a interferir de
forma mais frequente e decisiva nas atividades humanitrias, sendo que, desta vez,
a maior fonte de controvrsias seria o uso da fora e suas implicaes nas tarefas
humanitrias e, obviamente, na prpria proteo dos civis. interessante observar
que, embora anteriormente houvesse demanda por um comportamento mais ativo
das foras de paz na defesa de civis ameaados, quando estas passaram de fato a
intervir, acabaram por afetar negativamente o trabalho dos humanitrios. Ou seja,
h certa difculdade de ambas as partes em estabelecer os limites desejveis para as
aes ativas das foras de paz.
Esse contexto marca tambm o crescimento da importncia do conceito de
interveno humanitria, cuja defnio foi apresentada no incio deste captulo.
19

As intervenes estrangeiras, de um modo geral e por diferentes motivaes, sempre
estiveram presentes nas relaes internacionais. Contudo, na dcada de 1990, os
aspectos humanitrios e ligados aos direitos humanos cresceram em importncia
como justifcativas para tais intervenes (Finnemore, 2003, p. 21). Surge tambm
um paradoxo importante, uma vez que as intervenes humanitrias, apesar de
terem por objetivo a preservao dos direitos humanos de determinados gru-
pos ameaados, acabam difcultando a atuao dos humanitrios e reduzindo,
17. Ver ONU (2004).
18. Ver Selective (2011).
19. Uma discusso detalhada sobre o tema pode ser encontrada em Abiew (1999).
ainda que temporariamente, o chamado espao humanitrio.
20
Este espao
profundamente atingido pelo uso da fora.
21
Ou seja, apesar destes objetivos
humanitrios, constata-se que um dos grupos que tem sua atuao mais afetada
e, algumas vezes, at mesmo comprometida pelo uso da fora exatamente
aquele formado pelas instituies de assistncia humanitria.
22
Contudo, no se
vislumbram no horizonte solues fceis para as divergncias entre as foras de
paz e os humanitrios. Pelo contrrio, provvel que a adoo de postura cada
vez mais robusta para as foras de paz resulte em divergncias e interferncias
mtuas ainda maiores nos prximos anos.
Recentemente, a aprovao pela Assembleia-Geral do conceito de R2P,
durante o 2005 World Summit, proporcionou mais aceitao do conceito em
pases como o Brasil (Kenkel, 2009; 2012), bem como ocasionou sua adoo por
algumas organizaes regionais, como a Unio Africana.
Assim, a preocupao com a proteo dos civis continuar a ganhar espao
e importncia cada vez maiores. Existe clara tendncia ampliao no ape-
nas da quantidade de operaes de paz nas quais a fora poder ser utilizada,
mas tambm da intensidade do seu uso, conforme textualmente indicado nos
ltimos documentos expedidos pela ONU.
23
Verifica-se, ainda, que no h
sinais de que haver reduo nas crises humanitrias que podero demandar
o uso da fora para sua soluo, conforme indicam recentes acontecimentos,
com destaque para a interveno na Lbia, onde o CSNU autorizou todas as
medidas necessrias proteo de civis, incluindo o uso da fora.
24
Por sua vez, conforme pode ser observado, o uso da fora na proteo de
civis, caracterizando uma interveno humanitria, no uma questo simples.
Dois dilemas principais permanecem sem respostas satisfatrias: i) at que ponto
o uso da fora poder efetivamente garantir a proteo de determinado grupo de
civis em vez de contribuir para agravar a situao humanitria deste mesmo grupo?
ii) quais as consideraes polticas que ensejam a deciso de utilizar a fora para
proteger determinados grupos e no outros?
20. Entende-se por espao humanitrio o ambiente que permite que as agncias humanitrias trabalhem de forma
independente e imparcial, sem medo de ataque, na busca do imperativo humanitrio (ONU, 2008).
21. H um artigo, escrito por um antigo diretor-geral do CICV, que ilustra alguns dos problemas vividos pelos humanitrios
nestas situaes. Ver Schweizer (2004).
22. Ver Laurence (1999).
23. Ver ONU (2009a).
24. Ver ONU (2011).
Apesar de no ter sido previsto, na concepo inicial das operaes de paz, o uso
da fora, com as mudanas ocorridas nas ltimas dcadas, passou a constituir-se
em ferramenta essencial, que, portanto, deve integrar a toolbox de tticas e medidas
disponveis para a conduo das operaes de paz na atualidade. O uso adequado da
fora pode, em determinadas situaes, tornar-se indispensvel para que a misso
de paz cumpra o seu mandato, assegurando a prpria proteo de civis, dissua-
dindo intenes hostis e proporcionando a segurana e a estabilidade necessrias
para que outros objetivos polticos e de direitos humanos da misso possam ser
efetivamente alcanados.
O uso da fora na proteo de civis, principalmente aps as lies aprendidas
nas grandes tragdias humanitrias, encontra ampla aceitao no seio da ONU e
de seus pases-membros. O CSNU, alm de j ter aprovado resolues especfcas
sobre o tema, tem reiterado tal posio sempre que necessrio, especialmente nas
resolues relativas a novas operaes de paz e a crises, nas quais civis estariam
sob grave ameaa.
Sob o ponto de vista do componente militar, a hesitao no uso da
fora, quando esta se torna necessria, pode afetar de modo contundente
sua prpria credibilidade, tanto no pas no qual ocorre a misso quanto nos
demais pases da comunidade internacional. A capacidade e a habilidade
para atuar em todo o espectro das operaes militares, desde atividades pu-
ramente humanitrias at aes com intenso emprego da fora, representam
hoje caractersticas altamente valorizadas na conduo das operaes de paz.
O adequado balanceamento entre as aes cinticas (com uso da fora) e no
cinticas (sem uso da fora) alm do uso enrgico e proporcional da fora,
sempre que inevitvel mostra-se fundamental para assegurar um elevado nvel
de credibilidade e respeito para a fora militar, contribuindo decisivamente
para os resultados alcanados.
25

Entretanto, a tentao para o uso da fora alm de determinados limites,
principalmente sem que todas as alternativas de soluo pacfca tenham sido
esgotadas, deve ser evitada. Conforme apresentado neste breve ensaio, o uso
da fora tem implicaes importantes em diversos campos, alm de ocasionar
uma indesejvel aproximao entre as caractersticas das operaes de paz com
as das operaes de guerra.
25. Alguns autores, a partir de Nye (2008), classicariam esse balanceamento, no nvel estratgico, como smart power.
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CAPTULO 3
GNERO OU FEMINISMO? AS NAES UNIDAS E AS POLTICAS
DE GNERO NAS OPERAES DE PAZ
Paula Drumond Rangel Campos*
1 INTRODUO
Com o fm da Guerra Fria, os estudos de segurana internacional passaram a expandir
seu foco para incorporar novas ameaas e novos atores, voltando-se principalmente para
a questo dos confitos internos que passaram a predominar no cenrio internacional.
At ento, a diviso realizada pela disciplina entre o domstico/privado e
o internacional/pblico permitiu que a violncia contra o gnero (VCG) fosse
tratada como apoltica e, consequentemente, fora do escopo da atuao pblica.
Em funo disso, o estupro foi por muito tempo considerado como uma questo
privada ou uma violncia inevitvel, ainda que em contextos de guerra.
A utilizao da violncia sexual com propsitos estratgicos no contexto do
ps-Guerra Fria apontou, no entanto, para a existncia de inseguranas relativas
construo social de gnero.
1
Neste contexto, foi aberto um espao discursivo
para as questes de gnero nas operaes de paz (Vyrynen, 2004), permitindo a
elaborao de polticas com vistas a proporcionar o reconhecimento e o avano da
dignidade das mulheres pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
Tendo em vista o supramencionado, este artigo discutir a importncia da
insero dos debates de gnero no campo das operaes de paz com o objetivo de
avaliar a incorporao de tais polticas pela ONU em suas misses, o que ser feito
a partir da anlise do trabalho que a organizao vem desenvolvendo atualmente na
Repblica Democrtica do Congo (RDC), por meio da Misso das Naes Unidas
de Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco).
2
Este trabalho busca demonstrar como a organizao implementa polticas de
gnero que ignoram padres de violncia tambm perpetrados contra homens du-
rante os confitos. Tal situao tem o efeito no apenas de silenciar estas violncias,
*

Professora de Relaes Internacionais na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio).
1. Essa preocupao se intensica ainda mais aps os genocdios perpetrados em Ruanda e na ex-Iugoslvia. A seo 2
se dedica de maneira mais detalhada a essa questo.
2. At junho de 2010 com o nome de Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC).
mas de perpetuar essencialismos de gnero que constroem o homem como comba-
tente/perpetrador e a mulher como vtima. Tais polticas acabam possuindo efeitos
nocivos no apenas para os homens, mas para as prprias mulheres, visto que a orga-
nizao, ao atuar exclusivamente segundo a viso da mulher como mais vulnervel,
reproduz a mesma presuno que busca atingir com suas polticas de gnero. Com
este objetivo em mente, a seo 2 discutir a relao entre o gnero e as relaes
internacionais, tendo como foco a rea de segurana internacional e a construo da
noo de guerra e militarismo e suas implicaes para as diferentes formas de VCG
durante a ocorrncia de violncia armada. Em seguida, a seo 3 ser dedicada a
discutir os episdios de VCG na RDC, enquanto a seo 4 tratar das polticas de
gnero construdas e aplicadas pela ONU no caso em questo.
2 O DILOGO ENTRE GNERO E AS RELAES INTERNACIONAIS: GNERO,
GUERRA E MILITARISMO
Conforme aponta Halliday (1999), as mulheres foram (e, em alguma medida, ainda
so) sujeitos ausentes da disciplina de relaes internacionais (RIs). Tal situao
se deve em grande parte viso de que questes de gnero no afetam nem so
afetadas pelas RIs, tendo em vista a demarcao do objeto de estudo high politics
realizada pelo mainstream da disciplina (op. cit., p. 162 e seguintes). Perpetua-se,
dessa forma, a ideia de que as RIs devem se focar apenas nas relaes entre Estados,
as quais podem ser separadas em sua totalidade da esfera domstica.
Tal viso acarreta o que Halliday caracteriza como uma cegueira de gnero,
ou seja, uma suposio de separao entre as duas esferas, a de gnero e a de rela-
es internacionais (...) (op. cit., p. 163). Tal pressuposio se deve no apenas
demarcao supracitada do objeto disciplinar como tambm ao entendimento de
que os processos internacionais so eles mesmos neutros em gnero; isto , que
eles no tm nenhum efeito sobre a posio e o papel das mulheres na sociedade
e sobre o posicionamento relativo das mulheres e de homens (op. cit., p. 163).
Todavia, a literatura de gnero destaca como tais construes permeiam e in-
fuenciam as RIs uma vez que o Estado moderno se afrmou sobre construes
baseadas nas virtudes e qualidades masculinas, naturalizando prticas patriarcais
perpetuadas dentro dos Estados , destacando tambm o silenciamento da opresso
das mulheres mediante atos de violncia estrutural, fsica e psicolgica, tais como:
violncia domstica; estupro; trfco de mulheres; mutilao genital; entre outros.
Nesse sentido, as abordagens de gnero reconhecem que termos tradicionalmente
tidos como neutros, tais como Estado, guerra e paz esto, na verdade, calcados em
construes de gnero capazes de acarretar consequncias polticas para a segurana
de uns em detrimento da de outros.
71 Gnero ou Feminismo?
Dessarte, a construo do Estado e da nao est calcada em representaes
que diferenciam o lugar do homem e da mulher na sociedade. De acordo com esta
diviso, os homens so reproduzidos e socializados pelo Estado como combatentes,
heris e provedores, enquanto as mulheres so representadas como vulnerveis,
dependentes, mes e reprodutoras do grupo.
2.1 Gnero e segurana
Um dos pilares que sustenta a diviso sexual dos papis nas sociedades se encon-
tra na ntima relao existente entre Estado e Exrcito, instituies vistas como
mutuamente dependentes para a promoo da segurana nacional (Enloe, 2000).
As construes de gnero, portanto, permeiam no apenas a construo do Estado,
mas tambm a prpria constituio do militarismo a ele associada. Vale destacar
que o militarismo no apenas depende das construes de gnero, mas tambm
ajuda a reproduzi-las no seio do Estado, em tempos tanto de guerra quanto de paz.
As polticas de recrutamento de soldados, por exemplo, dependem da mobili-
zao de um tipo especfco de masculinidade, segundo a qual o soldado no pode
ser visto como emasculado/feminizado, mas deve constantemente afrmar e provar
sua virilidade, desempenhando seu dever perante o Estado e provando o seu orgulho
de exercer tal dever como um homem de verdade (op. cit., p. 240 e 245).
Essa questo se evidencia, segundo Enloe, nos debates e nas polmicas exis-
tentes acerca da insero de mulheres e homossexuais nas instituies militares (op.
cit., p. 16). notrio, por exemplo, que as mulheres ainda desempenham papis
secundrios nos exrcitos (enfermeiras, dentistas ou funes administrativas), e que
os homens seguem exercendo os cargos de mais alta patente, predominando de
maneira quase exclusiva nas funes relativas ao combate em si e nos trabalhos
de inteligncia (op. cit., p. 16).
Essas manobras de gnero, segundo Enloe, so naturalizadas e reproduzidas
tambm nas prticas cotidianas dos Estados, no se restringindo s instituies militares.
Justamente em funo disto, estas prticas precisam ser reveladas, para que se percebam
as intersees entre a ideologia ligada ao militarismo e as construes de gnero.
Essa ideologia difundida na esfera estatal insere a mulher como objeto de
proteo na esfera interna, dependendo da segurana provida pela soberania estatal,
que deve ser defendida e resguardada por heroicos combatentes.
3
Esta dicotomia
acarreta a institucionalizao da inferioridade feminina, o que refora a agncia mas-
culina e exclui as mulheres das esferas de tomada de deciso (Tickner, 1996, p. 156).
3. Jean Elshtain (1995) caracteriza a diviso de papis nos conitos como guerreiros justos e almas belas. Estas
imagens, segundo a autora, reproduzem a diviso das mulheres como no combatentes/mes da nao e dos homens
como guerreiros. Neste sentido, ver Elshtain (1995).
A construo da guerra como uma ameaa em potencial, por sua vez, capaz
de sustentar discursos e mitos de proteo a favor de uma populao tida por mais
vulnervel (Tickner, 2001, p. 48). Esta populao tem sua imagem diretamente
relacionada, por meio desses discursos, s mulheres e crianas de um determinado
povo (Carpenter, 2006a). A existncia desta vulnerabilidade permite que se perpetue
a importncia dos exrcitos, formados por soldados homens heroicos e protetores
dos quais depende o restante da populao (Tickner, 2001, p. 48).

Esta imagem
reifca expectativas e excluses acerca de quem se enquadra e desempenha certos
papis. importante revelar, dessa forma, como o militarismo carrega consigo
um pacote de pressuposies (Enloe, 2000, p. 32, traduo nossa), entre as
quais se destaca a Santa Trindade, isto , hierarquia, rivalidade e privilgio das
construes (heterossexuais) de masculinidade (op. cit., p. 289, traduo nossa).
Assim, a imagem do combatente est associada diretamente a uma fgura
masculina capaz de proteger o seu grupo a partir da exaltao de caractersticas
como a objetividade, a racionalidade, o poder e a instrumentalidade. A associa-
o de militarismo a caractersticas de virilidade, no entanto, silenciada, o que
naturaliza os processos de socializao responsveis por ensinar homens e meni-
nos a agir de acordo com um tipo ideal de masculinidade (True, 1996, p. 221).
Esta masculinidade construda a partir da desvalorizao de atributos relacionados
feminilidade, visto que o confito demanda que o guerreiro haja como homem.
Nesse sentido, afrma Hooper:
a atividade militar caracterizada como uma atividade de homens, que requer traos
masculinos de fora fsica, de ao, de dureza, de capacidade de violncia e, para os
ofciais, frmeza, conhecimento tcnico e raciocnio lgico ou estratgico. Tal atividade
tem sido, historicamente, uma importante prtica constitutiva da masculinidade
(Hooper, 2001, p. 47, traduo nossa).
A construo cultural da guerra, organizada conforme esse modelo de mas-
culinidade, contribuiu para que esse padro no se tornasse exclusivo de exrcitos
ofciais, mas se estendesse tambm s organizaes combatentes de carter para-
militar que participam de confitos armados e prtica da guerra no tradicional
levada a cabo no interior dos Estados. Tais expectativas e pressupostos tambm
informam a atuao das tropas de peacekeepers nas operaes de paz. Tendo em vista
a percepo de que as misses de paz devem promover a segurana e a estabilida-
de, os capacetes azuis tambm operam a partir de performances de segurana que
associam proteo masculinidade hegemnica, reproduzindo, assim, a imagem
de protetores masculinizados e protegidos feminilizados.
4
4. importante destacar que essa dicotomizao tambm se estende s tarefas exercidas pelos militares nas misses de
paz. H a percepo entre os peacekeepers de que as tarefas militares de guerra so a parte importante e constituem o seu
trabalho de fato e a sua identidade, enquanto tarefas de apoio, como trabalhos de carter humanitrio e de peacebuilding,
so rotuladas como tarefas de mulher. Tal percepo gera, muitas vezes, um desconforto entre os militares e a necessidade
de rearmarem a natureza masculina de suas atividades. Na opinio de alguns autores, a associao entre a identidade do
soldado e concepes de masculinidade hegemnica pode manifestar-se de forma violenta em episdios machistas, racistas
e de agresso a mulheres ou homens identicados com masculinidades subordinadas. Neste sentido, ver Whitworth (2004).
Em suma, longe de natural, a ideologia do militarismo necessita de
manobras polticas que dependem da construo de feminilidades subordi-
nadas, atuando em papis de apoio (enfermeiras, mes de soldados, esposas,
prostitutas), e de masculinidades subordinadas, sobre as quais a masculinida-
de hegemnica se afirma e valorizada. Logo, a militarizao e o privilgio
da masculinidade sustentam os ideais patriarcais e militaristas presentes no
Estado moderno (Enloe, 2000, p. 33). Alm de chamar a ateno para estas
questes, a teoria de gnero busca apontar as consequncias polticas destas
construes nas relaes internacionais.
Este texto apontar como essas representaes naturalizadas de homens
e mulheres influenciam diretamente a maneira como estes grupos tm a sua
segurana afetada durante os conflitos contemporneos. Do ponto de vista do
oponente, as mulheres do grupo rival so atacadas em virtude de sua imagem
como procriadoras daquele grupo. Este tipo de violncia atua ainda como
uma mensagem aos homens do grupo atacado de que estes so incapazes de
defender suas esposas, filhas e irms. Homens e meninos so, por sua vez,
atacados por representarem resistncia fsica ao grupo opositor. Visto isso,
necessrio se faz desmascarar como o gnero constitui as identidades polticas.
Esse movimento de desnaturalizao demonstra que esse tipo de crime no
um resultado inevitvel do combate, mas sim uma consequncia das cons-
trues de gnero presentes nas zonas de conflitos. Como resultado, afirma
Cockburn (2001): homens e mulheres (...) morrem por diferentes causas e so
torturados e abusados de formas distintas, tanto pelas diferenas fsicas entre
os sexos quanto pelos diferentes significados atribudos aos corpos masculinos
e femininos (op. cit., p. 22, traduo nossa).
2.2 A tipologia das violncias contra o gnero
As violncias contra o gnero podem ser defnidas como qualquer tipo de violncia
cujos alvos so homens ou mulheres, em funo do seu sexo ou de papis de gnero
socialmente construdos (Womens caucus apud Carpenter, 2006b, p. 83, traduo
nossa). Constituem violncias contra o gnero, por exemplo, a violncia sexual, os
massacres seletivos (sex-selective massacres) e o recrutamento forado (op. cit., p. 87).
A violncia sexual, particularmente, defnida como:
qualquer violncia, fsica ou psicolgica, realizada por via sexual direcionada sexu-
alidade, incluindo assim os ataques fsicos e psicolgicos dirigidos a caractersticas
sexuais de uma pessoa, como forar a pessoa a se despir em pblico, mutilar rgos
genitais, ou extirpar o seio de uma mulher, bem como situaes em que duas vtimas
so foradas a praticar atos sexuais entre si ou a atacar umas s outras de uma forma
sexual (Sivakumaran, 2007, p. 262, traduo nossa).
So, portanto, violncias sexuais: o estupro, a escravido sexual, a prostituio
forada, a esterilizao, a gravidez forada, a masturbao forada, a nudez forada,
a violncia genital etc. (Sivakumaran, 2007, p. 262). Considera-se, ainda, a vio-
lncia psicolgica causada por atos de violncia sexual indireta, cometidos contra
terceiros, mas que envolvam a participao da vtima como observadora ou atuante,
desde que esta atuao tenha sido coercitivamente imposta pelos perpetradores.
Os massacres seletivos relativos ao sexo so execues em massa que selecio-
nam grupos de homens ou mulheres de uma determinada coletividade em fun-
o de construes de gnero essencializadas atribudas a um determinado sexo.
Nos confitos contemporneos e nos genocdios, possvel perceber uma preferncia
em separar os homens das mulheres, destinando os primeiros execuo, conforme
ser destacado posteriormente.
O recrutamento forado, por sua vez, pode ser defnido como a seleo
de um determinado grupo de pessoas, de maneira forosa e violenta, para que
sejam incorporadas a determinado exrcito ou grupo paramilitar. Este ato pode
ser considerado um tipo de VCG, visto que afeta homens e mulheres de maneiras
distintas, devido a funes identifcadas com seus papis de gnero (Carpenter,
2006b). Nesse sentido, homens e meninos so recrutados devido s construes
que atribuem caractersticas de masculinidade e virilidade aos combatentes (op.
cit.). J mulheres e meninas costumam ser recrutadas foradamente para papis
de apoio a grupos paramilitares, atuando como cozinheiras e em outros servios
domsticos ou, ainda, para propsitos sexuais.
5

A VCG pode ser entendida, portanto, como a manifestao violenta de relaes
de poder nas quais o gnero atua como produto e como produtor de performances
de violncia e segurana (Shepherd, 2008, p. 50). Esta viso levou a que Laura
Shepherd classifcasse a VCG como a reproduo violenta do gnero, pois, ao
mesmo tempo que as relaes de gnero atuam como produtoras desta violncia,
esta implica a manuteno da ordem binria de gnero como algo natural ou
necessrio (op. cit., p. 50-51).
O estupro um mecanismo da reproduo violenta do gnero, por exem-
plo, quando discursivamente reproduzido como uma realidade fxa na vida das
mulheres, dentro de uma rede de signifcados que permitem a sua perpetrao e,
muitas vezes, a partir de um contexto institucional que ameniza sua repercusso
(op. cit., p. 52). Esta defnio tambm exclui o homem como vtima ao reproduzir
discursivamente o estupro como um crime perpetrado pelo homem contra a mulher,
devido sua caracterizao como mais violento, agressivo e sexualizado (op. cit.,
p. 52-53). Do mesmo modo, os massacres seletivos contra homens e meninos e o
5. No se arma neste texto que no haja recrutamento forado de mulheres e meninas para que atuem como combatentes,
mas sim que o padro de atuao supracitado o que ocorre de maneira sistemtica nos conitos.
recrutamento forado reproduzem de maneira violenta a ordem binria de gnero
ao naturalizar tais prticas como meros efeitos colaterais dos confitos.
A anlise na seo 3 apontar como tais papis e expectativas de gnero esto
presentes durante a perpetrao desses crimes por meio do estudo de caso acerca dos
confitos na RDC. Nesse sentido, ser destacado como os homens e os meninos,
por serem identifcados como a fora de resistncia do grupo inimigo, so subme-
tidos a padres de violncia diferenciados dos destinados s mulheres e s meninas.
3 PRTICAS DE VIOLNCIA CONTRA O GNERO: O CASO DA RDC
O estupro e a violncia sexual so estrategicamente perpetrados na RDC como
armas de guerra, com vistas a atacar, aterrorizar e humilhar a populao civil (Anistia
Internacional, 2004). Nesse sentido, a violncia sexual utilizada sistematicamente
contra pessoas suspeitas de apoiar grupos inimigos, membros de etnias rivais ou,
simplesmente, como instrumento para a imposio de poder de um grupo sobre os
demais ou para promover a disperso da populao com vistas a garantir o controle
de um territrio rico em recursos.
possvel perceber, portanto, que esse tipo de violncia utilizado para a
demonstrao de poder com propsitos polticos ou econmicos. Outra motivao
para a perpetrao de VCG a impunidade, no apenas oriunda da inefccia do
sistema judicirio congols, mas do prprio silncio das vtimas que no denunciam
tais crimes, seja por medo de retaliao, tabus sociais ou difculdade de acesso
justia (Anistia Internacional, 2004; Human Rights Watch, 2008).
Os efeitos da violncia sexual para as vtimas no so apenas fsicos, mas
tambm psicolgicos e sociais. As mulheres vtimas de estupro sofrem preconcei-
tos, so rejeitadas pelo restante da comunidade, abandonadas por seus maridos
ou tornam-se impossibilitadas de se casar. Os homens, por sua vez, tambm so
discriminados e no conseguem mais se inserir socialmente.
Estima-se que mais de 200 mil mulheres e meninas tenham sofrido violncias
sexuais no pas desde o incio dos confitos (UN News Center, 2008). De qualquer
forma, relatrios provenientes de diferentes organizaes internacionais concordam
que os nmeros so imprecisos, pois h tanto uma difculdade das vtimas de buscar
assistncia, em funo da distncia de hospitais ou agncias humanitrias, como
um receio de se realizar a denncia, seja por medo de retaliao seja por estigma
que afeta mulheres e homens vtimas destes crimes.
As violncias sexuais perpetradas atualmente na RDC incluem es-
tupros individuais e coletivos, abusos sexuais, mutilao de genitlia etc.
(Pratt e Werchick, 2004),
6
e so to sistemticas e recorrentes que, recentemente,
foi criado o termo reviol ou re-raped para se referir a pessoas que foram estupradas
mais de uma vez (Nolen, 2008).
Apesar de as mulheres comporem o maior nmero de vtimas, todos os relat-
rios reconhecem que os homens tambm so vtimas de violaes sexuais na RDC.
Relatrio publicado em 2004 pela Anistia Internacional (AI), por exemplo, afrma
que: um aspecto da violncia sexual [na RDC] o grande nmero de homens que
tambm so vtimas (...) Alguns homens tm sido vtimas de estupro na presena
de suas esposas ou flhos (AI, 2004, traduo nossa). No mesmo sentido, declara
o relatrio da Human Rights Watch (HRW):
homens e meninos em nmeros crescentes tambm relataram ter sido estuprados
e agredidos sexualmente pelos combatentes, mas no h nmeros disponveis (...).
Poucas vtimas masculinas do declaraes detalhadas sobre os ataques que sofreram
(Human Rights Watch, 2005a, traduo nossa).
Ou seja, apesar de os nmeros divulgados apontarem para o fato de mulheres
e meninas serem as vtimas mais frequentes desse tipo de violncia, h indicaes
de que homens e meninos tambm so sistematicamente estuprados e violados
nesse contexto. Ademais, a escassez de relatos por parte dos homens no signifca
inexistncia ou menor gravidade destas ocorrncias, visto que as vtimas do sexo
masculino denunciam mais raramente os abusos que as mulheres, em funo de
constrangimentos sociais vigentes na sociedade.
7
Tal situao se agrava com a au-
sncia de polticas de incentivo voltadas para a denncia do crime tanto por parte
da sociedade congolesa quanto por parte dos rgos internacionais, os quais, ao
ignorarem a questo, reforam o silenciamento das vtimas e o obstculo social
que as impede de reportar estes crimes.
Em 2009, diversas organizaes internacionais reconheceram o aumento do
nmero de homens e meninos vtimas de violncia sexual na RDC (Gettleman,
2009). Este aumento foi divulgado pelo jornal Te New York Times, o qual afr-
mou que mais de 10% das vtimas desta violncia eram homens (op. cit.), nmero
estimado entre 2% e 4% em 2007 (MSF, 2007). Alm disso, conforme afrmado
anteriormente, os casos relatados representam apenas parte do problema, decorrente
dos constrangimentos sociais que impedem a vtima masculina de reconhecer a
violncia sofrida.
Os relatos a seguir apontam como os homens estuprados so classifcados
como homossexuais e sentem-se emasculados aps a violncia sofrida. De acordo
6. As vtimas variam entre 4 meses de idade e 84 anos, segundo o relatrio da United States Agency for International
Development USAID (Pratt e Werchick, 2004).
7. A ausncia de denncia por parte dos homens comum em todas as sociedades, especialmente naquelas em que o
estupro colocado como uma leso honra, capaz de desabilitar socialmente suas vtimas.
com uma das vtimas: as pessoas riem de mim (...) Membros da minha comuni-
dade dizem: voc no mais um homem. Aqueles homens no mato te fzeram
de mulherzinha (Gettleman, 2009, traduo nossa). Outro testemunho aponta
as mesmas construes:
minha esposa e eu estvamos na cama quando os soldados bateram porta per-
guntando pelo homem da casa (...). Ento, eles me estupraram. Enquanto isso, eles
repetiam continuamente: voc no mais um homem, voc vai se tornar uma das
nossas mulheres. (...) eu no sou mais capaz de ter relaes sexuais desde ento (AI,
2004, traduo nossa).
Alm de serem diretamente vitimados por estupros, homens e meninos so fre-
quentemente forados a estuprar ou a assistir o estupro de membros de sua famlia, e,
caso se recusem, so executados (Human Rights Watch, 2009). Este tipo de violncia
psicolgica, no entanto, no endereado pelas organizaes internacionais, cujo foco
est exclusivamente no tratamento das vtimas do sexo feminino.
8
Nos confitos em curso na RDC, homens e meninos so frequentemente
vtimas de outro tipo de violncia contra o gnero: as execues sumrias por meio
de massacres seletivos. Este padro pode ser aferido por inmeros relatrios que
destacam o seguinte padro de atuao por parte dos perpetradores: (...) comu-
mente, os grupos atacam uma aldeia, matando homens e rapazes civis e estuprando
mulheres e meninas () (AI, 2004, traduo nossa, grifo nosso).
O relatrio de mortalidade emitido em 2001 pelo International Rescue
Committee (IRC) identifcou que 61% das vtimas de morte violenta na regio
oriental da RDC considerada a mais insegura do pas eram adultos do sexo
masculino (IRC, 2001). Em outra pesquisa, conduzida em 2004 em todo o terri-
trio do pas, o IRC corroborou a existncia deste padro ao afrmar que adultos
do sexo masculino com 15 anos ou mais esto em maior risco de serem mortos,
constituindo 72% de todas as mortes violentas (IRC, 2004, traduo nossa),
enquanto mulheres e crianas representavam, respectivamente, 18% e 10% das
vtimas de mortes violentas (IRC, 2004).
Em 2005, outra pesquisa realizada pela organizao Mdicos Sem Fronteiras
(MSF) ilustrou a ausncia de homens adultos (entre 15 anos e 44 anos) nas popula-
es que habitavam os campos de pessoas internamente deslocadas por confito na
regio de Ituri.
9
Apesar de os pesquisadores no terem apontado as razes da ausn-
cia, houve uma especulao de que estes homens poderiam estar em outras regies
trabalhando ou lutando como parte de milcias. A prpria MONUC, no entanto, j
havia divulgado em 2003 que 80% da populao internamente deslocada em Ituri era
8. Esse mesmo problema foi reconhecido pelo documentrio Gender against men, produzido pela organizao The
Refugee Law Project, em 2008.
9. A regio de Ituri est localizada na parte nordeste da RDC.
composta por vivas e crianas (ONU, 2003, grifo nosso). Outra pesquisa conduzida
pela organizao MSF entre 2003 e 2007, tambm em Ituri, reafrmou a existncia
de uma sub-representao de homens entre 30 anos e 44 anos. Este relatrio, por sua
vez, destacava que tal situao ilustra a extenso dos efeitos cumulativos de vrios
anos de confito sobre as populaes (MSF, 2007, traduo nossa). No entanto, a
insegurana destes homens no foi problematizada como um problema per se, mas
apenas pelo efeito que esta ausncia tinha para mulheres e meninas. Nas palavras do
relatrio: a sub-representao de homens tambm pode contribuir para perpetuar a
insegurana das famlias, com mulheres solteiras, muitas vezes, tomando o seu lugar
como chefe dos ncleos familiares (op. cit., p. 27, traduo nossa).
Ainda que esses homens estejam sendo mortos em combate (o que nem
sempre o caso, conforme ser visto adiante), necessrio destacar que as
milcias congolesas atuam comumente por meio de prticas de recrutamento
forado. Ou seja, em funo da identifcao automtica do combatente como
um elemento do sexo masculino, homens e meninos so capturados e forados
a lutar. Uma reportagem publicada pelo Te Seattle Times afrmou haver uma
nova categoria de internamente deslocados na regio oriental da RDC: homens
jovens tentando escapar do recrutamento forado pelas milcias congolesas
(McCrummen, 2009). De acordo com um testemunho publicado pelo jornal:
se eles [os rebeldes] veem um menino, eles simplesmente do-lhe uma arma e
o mandam lutar (op. cit., traduo nossa). Conforme destacado por Carpenter,
o recrutamento forado tambm considerado um tipo de violncia contra
o gnero, j que seletivo em relao ao sexo masculino e s construes de
masculinidade militarizada que ele carrega (Carpenter, 2006b).
Os padres de violncia contra o gnero que atingem homens e meninos na
RDC foram evidenciados, mais uma vez, por uma declarao fornecida por uma
mulher congolesa em 2008, quando indagada sobre o fato de mulheres e meninas
ainda sarem dos campos em busca de comida e gua, apesar do alto risco de serem
estupradas: nossos homens sero mortos ou recrutados se deixarem o acampa-
mento... que escolha temos? (IRC, 2008, traduo nossa).
Em setembro de 2009, o massacre seletivo contra homens e meninos foi corro-
borado por um relatrio divulgado pelo United Nations Joint Human Rights Ofce in
the DRC acerca das violncias perpetradas em Kiwanja (Kivu do Norte) pelos rebeldes
das milcias Mayi Mayi e Congrs National pour la Dfense du Peuple (CNDP).
De acordo com o documento, durante novembro de 2008, os rebeldes do CNDP
cometeram, pelo menos, 67 execues arbitrrias contra homens civis. De acordo com
as investigaes, combatentes do CNDP executaram de forma sistemtica principal-
mente os homens adultos, a quem acusavam de pertencer ou fornecer apoio aos Mayi
Mayi (MONUC, 2009, p. 4, traduo nossa, grifo nosso). importante ressaltar que
estas execues no ocorreram em contexto de combate, mas sim como mecanismo
de retaliao contra a populao civil pelo suposto apoio fornecido aos Mayi Mayi.
Outro grupo rebelde, o Lords Resistance Army (LRA), tambm est envolvido
nos mesmos padres de violncia contra o gnero. Entre 24 de dezembro de 2008
e janeiro de 2009, o LRA executou mais de 860 civis em uma srie de episdios
coordenados a vilarejos do distrito de Haut-Uele como Faradje, Batande e Bangadi
(Human Rights Watch, 2009, p. 4). As aes, que fcaram conhecidas como os
massacres de Natal, consistiram em ataques indiscriminados contra a populao
civil. De acordo com a Human Rights Watch:
na parte da tarde, enquanto os moradores se reuniram para um concerto de Natal,
um grupo de cerca de 200 combatentes do LRA desceu sobre a cidade e matou
pelo menos 143 pessoas, a maioria homens... Os combatentes dispararam para
cima e reuniram as meninas e meninos. Eles mataram os homens que conseguiram
capturar com golpes na cabea (Human Rights Watch, 2009, p. 34 e 36, traduo
nossa, grifo nosso).
Entre maro e abril de 2009, o exrcito congols tambm perpetrou massacres
seletivos contra homens e meninos durante uma srie de ataques realizados contra
rebeldes da milcia Forces Dmocratiques de Libertion du Rwanda (FDLR) ou
contra qualquer cidado ruands refugiado visto como associado ao grupo rebelde.
De acordo com o UN Group of Experts on the DRC,
10
o Coronel Ngaruye, das For-
as Armadas da RDC, emitiu a seguinte ordem: qualquer jovem do sexo masculino
encontrado deve ser morto, enquanto todas as crianas, mulheres e ancios devem ser
capturados e enviados de volta para Ruanda (ONU, 2009, traduo nossa).
Em suma, as evidncias proporcionadas por pesquisas de diferentes organi-
zaes demonstram como a construo social de gnero infuencia a forma como
homens e mulheres so diferentemente afetados pelos atuais confitos na RDC.
Tendo isto em vista, a prxima seo avaliar como a ONU, a MONUC e sua
seo de gnero lidam com essas questes no pas.
4 AS POLTICAS DE GNERO DA ONU EM OPERAES DE PAZ E O CASO DA RDC
4.1 Polticas de gnero nas operaes de paz da ONU
O reconhecimento pelas Naes Unidas de que o gnero desempenha um pa-
pel fundamental na dinmica dos confitos, bem como na construo da paz,
10. O UN Group of Experts on the DRC um grupo independente formado por consultores externos indicados pelo
Secretrio-Geral das Naes Unidas, em consulta com o Comit de Sanes do Conselho de Segurana, e tem o mandato
de monitorar a implementao dos embargos de armas impostos a grupos armados no governamentais que operam
no leste do Congo e, em particular, de investigar o apoio material e nanceiro dados a estes grupos (traduo nossa).
Neste sentido, ver: <http://monuc.Unmissions.org/Default.aspx?tabid=932&ctl=Details&mid=2070&ItemID=6659>.
foi consagrado pela adoo do princpio de gender mainstreaming,
11
que busca
incorporar as experincias e os interesses de mulheres e homens nas decises e nos
planejamentos polticos (Mazurana, 2005, p. 15).
No que concerne ao campo das operaes de paz se destacam os efeitos re-
sultantes do Plano de Ao da Nambia sobre a Transversalizao da Perspectiva de
Gnero em Operaes Multidimensionais de Apoio Paz (2000),
12
que explicita a
necessidade da participao igualitria de homens e mulheres em todos os estgios
do processo de construo da paz (Jimenez, 2007, p. 94). O mesmo documento
recomenda a instalao de sees de gnero na estrutura das operaes de paz,
pleito garantido pela Resoluo n
o
1.325 (2000). Por meio desta resoluo, o
Conselho de Segurana reconheceu o papel fundamental da incluso do gnero
para a construo e a manuteno da paz. Nesse sentido, tal resoluo recomendou
a insero de abordagens sensveis ao gnero em todas as esferas das misses, desde
a preveno at a resoluo dos confitos, demandando a participao das mulheres
na manuteno e na promoo da paz e da segurana.
Apesar de a ONU ter presenciado, em episdios anteriores, casos de VCG
contra homens e meninos, como os que ocorreram na ex-Iugoslvia, Ruanda e
Serra Leoa, possvel notar que a organizao continuou privilegiando a vitimi-
zao feminina.
Tal privilgio evidenciado, por exemplo, pelo documento Gender and pe-
acekeeping operations, no qual o Departamento de Operaes de Paz da ONU
(DPKO) contextualiza da seguinte forma a insero do gnero nessas misses:
() as prioridades da comunidade internacional foram modificadas para aju-
dar as mulheres afetadas por situaes de conflito e integrar uma perspectiva
de gnero nas polticas e mecanismos institucionais para a construo da paz.
Estas questes anteriormente negligenciadas ganharam maior urgncia a partir
dos relatrios acerca dos crimes cometidos de forma massiva contra as mu-
lheres durante o conflito em Ruanda e na ex-Iugoslvia (...) (DPKO, 2005,
traduo nossa).
Ou seja, possvel perceber, primeiramente, uma preocupao exclusiva
com as violncias contra a mulher, o que, inclusive, condiciona a narrativa dos
confitos da ex-Iugoslvia e Ruanda. Ademais, as atrocidades contra homens e
11. O Economic and Social Council (ECOSOC) dene gender mainstreaming da seguinte forma: (...) o processo
de avaliao das implicaes de qualquer ao planejada, incluindo legislao, polticas ou programas, em qualquer
rea e em todos os nveis para mulheres e homens. uma estratgia para fazer as preocupaes e experincias das
mulheres, assim como de homens, parte integrante do projeto, da implementao, do monitoramento e da avaliao
de polticas e programas em todas as esferas polticas, econmicas e sociais, de modo que as mulheres e os homens se
beneciem igualmente, e que a desigualdade no seja perpetuada. O objetivo nal alcanar a igualdade de gnero.
(United Nations, 2005).
12. Namibia Plan of Action on Mainstreaming a Gender Perspective in Multidimensional Peace Support Operations.
meninos que a ONU presenciou (e posteriormente apurou) em ambas as ocasies
sequer so citadas como uma preocupao para o que a organizao classifca
como gender mainstreaming.
Esse padro de atuao parece confrmado pelas palavras de Jean-Marie
Guhenno na poca em que ocupava o cargo de Subsecretrio-Geral do DPKO:
no passado, os combatentes adultos do sexo masculino foram o foco de nossa ateno.
Eles eram registrados e recebiam um pacote de benefcios para ajud-los a retornar
vida civil (...). [I]sso signifcava que as mulheres que eram ex-combatentes, ou tra-
balhavam em funes de apoio como cozinheiras, esposas, ou mesmo as meninas
sequestradas e foradas a trabalhar como escravas sexuais estavam sendo excludas
dessas polticas. Agora a nossa ajuda tambm dirigida para estas mulheres e meninas
(...) (UN News Center, 2008a, traduo nossa).
Segundo o trecho anterior possvel identifcar a presena dos seguintes
atores contemplados pelo princpio de gender mainstreaming: homens combaten-
tes; mulheres combatentes ou em papel de apoio aos combatentes; e mulheres e
crianas civis. No h qualquer referncia s necessidades ou vulnerabilidades dos
homens civis, que se tornam, dessa forma, os sujeitos ausentes das polticas de
gnero da ONU.
O mesmo padro encontrado na Resoluo n
o
1.820 (2008), em que o Con-
selho de Segurana reconhece o estupro como uma arma de guerra. O documento em
momento algum reconhece a violncia sexual contra homens e meninos e continua
afrmando a presuno de que mulheres e meninas so particularmente afetadas pelo
uso da violncia sexual (...) (op. cit., traduo nossa). A seguir so destacados alguns
trechos que ilustram o vis da Resoluo n
o
1.820, todos com grifo da autora:
- Tomar medidas contra as partes dos confitos armados que cometem estupros e
outras formas de violncia sexual contra mulheres e meninas.
- Prevenir a violncia sexual perpetrada contra mulheres e meninas.
- Tambm demanda (...) estratgias para mitigarem a suscetibilidade de mulheres
e meninas a essas violncias (...) tomando as medidas apropriadas para proteger as
mulheres e meninas de todas as formas de violncia sexual.
interessante notar que o prprio Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-moon,
reafrmou a preocupao do documento apenas no tocante questo feminina,
referindo-se ao estupro como uma guerra silenciosa contra mulheres e meninas
(BBC News, 2008, traduo nossa).
De acordo com a breve exposio anterior, possvel perceber que a organizao
aplica de maneira tendenciosa suas polticas de gnero em favor das mulheres, negli-
genciando a vitimizao do sexo masculino como um dos aspectos a ser considerado
nas operaes de paz.
A partir das evidncias citadas, sero analisados na subseo seguinte os
objetivos e as linhas de atuao da Seo de Gnero da MONUC (Ofce of Gen-
der Afairs MONUC), de modo a discutir se o mesmo enviesamento ocorre e
infuencia a prtica de atuao da ONU na RDC.
4.2 As polticas de gnero na MONUC
A Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC)
foi estabelecida pela Resoluo n
o
1.291 (2000) para atuar no processo de paz,
na proteo dos civis e na implementao da segurana em sua rea de atuao.
Conforme estabelecido pela Resoluo n
o
1.325 (2000), a misso possui desde
2002 a sua seo de gnero, que atua para a incluso e a proteo do gnero
feminino. As polticas de gender mainstreaming so implementadas na RDC
tanto pela ONU e suas agncias quanto pela MONUC e sua seo de gnero.
Estes organismos atuam promovendo reunies, palestras e workshops com a po-
pulao civil local e tambm com policiais.
Com o objetivo de colocar em prtica o seu mandato nas operaes de paz,
a ONU executa polticas de gnero em trs nveis: i) polticas de preveno de
violncia; ii) medidas de construo de confana, capacitao e treinamento
de comunidades; e iii) polticas de resposta, que consistem em reinsero, res-
ponsabilizao e justia. Estes trs nveis no possuem uma separao rgida, se
retroalimentando na consolidao do princpio de gender mainstreaming.
Entre as polticas preventivas implementadas pela ONU em suas misses,
podem ser destacadas:
atuao de patrulhas de peacekeepers, que escoltam as mulheres fora dos
campos de deslocados em tarefas cotidianas, como coleta de gua e gravetos
para cozinhar alimentos; tais patrulhas buscam proteger as mulheres de
possveis agressores;
proviso direta de combustvel para cozinhar ou de gua, evitando que
as mulheres precisem sair dos campos;
construo/iluminao de banheiros e latrinas em reas separadas para
mulheres, com a fnalidade de reduzir o risco de estupro;
operaes ou plantes noturnos de peacekeepers em reas de risco para
mulheres; e
estabelecimento de zonas desmilitarizadas para promover o deslocamento
seguro de mulheres e meninas (Unifem, 2010).
Em relao ao segundo nvel, i.e., medidas de construo de confana,
capacitao e treinamento de comunidades, podem ser citadas:
polticas com o objetivo de facilitar e estimular o acesso de vtimas de
VCG a busca por apoio mdico/psicolgico/jurdico;
apoio a polticas de empoderamento das mulheres nas comunidades;
polticas de informao pblica, como a realizao de eventos, workshops,
programas de rdio e campanhas com o objetivo de difundir a conscientizao
sobre VCG e empoderamento feminino; e
programas de reformas polticas e legais para alcanar a igualdade de
gnero, como a incluso das mulheres nos sistemas eleitorais e o apoio
formulao de leis que favoream a participao feminina nas esferas
pblicas (Unifem, 2010).
No mbito do terceiro nvel, polticas de resposta (reinsero, responsabilizao
e justia), so adotados os seguintes procedimentos:
realizao de polticas de desarmamento, desmobilizao e reinsero
(DDR) sensveis ao gnero;
implementao de mecanismos jurdicos para punir VCG; e
implementao do sistema de justia transicional (Unifem, 2010).
No caso especfco da MONUC, o relatrio de atividades de 2002 de sua
seo de gnero ressaltou a realizao de seminrios e workshops organizados junto
a universidades e outras instituies. Alguns dos temas identifcados, nesse sen-
tido, foram: violncia sexual contra mulheres e menores; participao poltica das
mulheres; mulheres, educao e sade; e mulheres como perpetradoras
13
e vtimas
(ONU, 2003, p. 9).
Em 2008, a MONUC anunciou a realizao de uma consulta regional
mediante conferncia internacional para a regio dos Grandes Lagos Africanos,
organizada pelo Fundo das Naes Unidas para o Desenvolvimento das Mulhe-
res, pelo Fundo de Populao das Naes Unidas, pelo Alto Comissariado da
ONU para os Direitos Humanos e pela MONUC. O objetivo da conferncia
era acelerar a implementao de respostas urgentes ao problema da violncia
sexual e de medidas necessrias para garantir a preveno, proteo e acesso
aos cuidados e justia para as mulheres e as crianas (MONUC, 2008, traduo
nossa, grifo nosso).
Entre os objetivos dessas medidas est destacado: sensibilizao da comunidade
para a reintegrao das mulheres e meninas vtimas de estupro, incluindo abordagens
para mudar atitudes e comportamento dos jovens e dos homens (op. cit., grifo nosso).
13. As mulheres podem ser perpetradoras de violncia sexual, por exemplo, quando utilizam objetos para violentar
sexualmente um homem ou uma mulher.
E prossegue destacando a importncia de um pacto realizado durante a conferncia,
que tem como um dos objetivos: [a] supresso e a eliminao da violncia sexual
contra mulheres e crianas na regio dos Grandes Lagos, em um esforo para tornar
a regio uma zona mais segura, em particular para mulheres e crianas (MONUC,
2008, grifo nosso).
Ou seja, mais uma vez somente o gnero feminino destacado como vitimi-
zado, enquanto a incluso do homem permanece focada em seu papel de agente da
violncia e da difuso do preconceito contra a mulher, e no como possvel vtima
destas mesmas violncias.
No mesmo ano, o UN News Center (2008) divulgou a realizao de um
evento organizado pela ONU na RDC no qual mulheres vtimas de abuso sexual
reuniriam-se para compartilhar suas experincias. A reportagem atualizou os dados
dos relatrios supracitados e revelou que, em doze anos de confitos, aproxima-
damente 200 mil mulheres e meninas sofreram violncias sexuais (op. cit., grifo
nosso). Mais uma vez, h a viso das mulheres como nicas vtimas e a divulgao
de dados que condizem apenas com o padro de vitimizao feminino, excluindo
qualquer possibilidade de anlise sobre violncias sexuais contra homens (UN
News Center, 2008).
A atitude da ONU em relao ao silenciamento das VCGs contra homens
na RDC fcou, mais uma vez, evidenciada no documentrio Gender against
men, produzido pelo Refugee Law Project em 2008. Neste documentrio,
um homem que tentou denunciar a violncia sexual sofrida por ele e por sua
flha relatou como as ofciais do Alto Comissariado das Naes Unidas para
Refugiados (ACNUR), exclusivamente mulheres, estavam apenas interessadas
na violncia cometida contra a menina. Palavras da testemunha: elas falavam
muito mais sobre o estupro de minha flha que sobre o meu prprio caso. Fui
torturado, fui estuprado, mas elas acreditam que o estupro no feito para os
homens. Isso o que eu fui capaz de observar.
14
Em maro de 2009, Nicola Dahrendorf, Assessora Especial da ONU para
Violncia Sexual na RDC, anunciou uma nova poltica intitulada The com-
prehensive strategy on sexual violence in the DRC (CSSV), cujo objetivo era criar
uma plataforma comum para aprimorar as polticas de combate violncia sexual
no pas (Ofce of the Senior Sexual Violence Advisor and Coordinator, 2009).
A CSSV adota, aparentemente, uma linguagem neutra de gnero e, primei-
ra vista, no parece ser um documento parcial (isto , destinado exclusivamen-
te para mulheres e meninas). Durante uma entrevista para o site da MONUC,
no entanto, as declaraes fornecidas por Dahrendof demonstraram que a interpre-
tao da CSSV ainda pode estar baseada em pressuposies enviesadas de gnero.
14. Disponvel em: <http://www.forcedmigration.org/video/gender-against-men/media/>.
A assessora destacou, por exemplo, como mulheres e crianas eram vulnerveis
violncia sexual, e mencionou a inteno de contratar mais juzas e magistradas para
lidar com a implementao de leis contra a violncia sexual na RDC.
Dessarte, na prtica, o discurso relativo estratgia no reconhece a VCG
contra os homens, nem parece envolver-se com construes de gnero e questes
de masculinidade que infuenciam os padres de violncia sexual no pas.
Nesse sentido, possvel perceber que a maioria das anlises de gnero do
caso congols ainda so realizadas mediante perspectivas predominantemente
feministas. Por exemplo, desde 2007, quando a ONU lanou a campanha Stop
raping our greatest resource: power to women and girls in the DRC, a ocorrncia de
violncia sexual no pas tem sido constantemente denominada como feminicdio
por agncias e funcionrios das Naes Unidas.
Ao implantar o conceito de feminicdio, esses discursos permitem a perpe-
tuao da nfase apenas em atos de violncia dirigidos contra mulheres e meninas.
Este discurso gera, consequentemente, um silenciamento acerca das VCGs contra
homens, que tambm so perpetradas de maneira sistemtica e em larga escala na
RDC. Consequentemente, tendo em vista a ocorrncia generalizada da vitimizao
masculina, o conceito de generocdio (Jones, 2004) parece mais adequado para
classifcar a atual situao na RDC. Tal conceito relevante no s porque trata
de como construes sociais de gnero infuenciam a dinmica dos confitos, mas
tambm porque oferece um termo neutro, que aborda a vitimizao tanto de ho-
mens como de mulheres em funo dos papis de gnero a eles atribudos durante
a violncia armada.
Em suma, possvel verifcar que as polticas de gender mainstreaming da ONU
realizam um trabalho crucial para inserir as mulheres como agentes dos processos
de paz. Trata-se de um trabalho fundamental, em especial em sociedades como a
congolesa, nas quais as mulheres so oprimidas e excludas das possibilidades de
trabalho e de educao.
Todavia, as polticas de gender mainstreaming implementadas pela ONU,
se comparadas com a realidade dos confitos na RDC, so, no mnimo, mopes.
O excesso de foco na mulher permite que a VCG contra homens e meninos seja
naturalizada como produto do combate armado. Isto se deve ao fato de estes
sujeitos estarem ausentes das discusses e das polticas de gnero, que apenas
enxergam o homem combatente, a mulher combatente, as mulheres civis e as
crianas inocentes. Nesse sentido, o homem civil ou seja, aquele que no
pega em armas e no participa como ator do confito, mas sofre diretamente as
suas consequncias torna-se inexistente e, portanto, fora de qualquer esforo
de ajuda e reconstruo.
Este trabalho no buscou, de forma alguma, desconsiderar ou tornar menos relevante
os tipos de violncia enfrentados por mulheres e meninas. necessrio destacar que
a insero da mulher como agente, o reconhecimento de seu silenciamento e das
violncias perpetradas contra elas constituem um avano crucial para a superao das
construes de gnero que legitimam a posio feminina em um status inferior de
cidadania. Trata-se de questo que deve continuar a receber esforos de organizaes
e movimentos transnacionais no sentido da construo de sociedades nas quais as
mulheres possam inserir-se de maneira igualitria e sem sofrer violncias e opresses.
O problema que se coloca, todavia, diz respeito viso de que a perspectiva
feminista a nica a ser endereada pelas polticas de gnero, o que se constitui em
um discurso totalizante que silencia outras manifestaes de violncia que tambm
demandam alguma forma de ao e que so baseadas nas mesmas construes de
gnero que servem para vitimizar as mulheres. Desse modo, a violncia contra
homens civis, to vulnerveis quanto mulheres civis, acaba sendo negligenciada,
especialmente durante os confitos armados.
Em funo dessa leitura exclusivamente feminista, perspectivas que deveriam
complementar-se nas polticas de gnero acabam sendo tratadas como leituras
excludentes. Assim, ainda quando se percebe que os homens compem a maior
porcentagem de mortos e tambm so vtimas de violncia sexual, surge a defesa
de que as mulheres continuam sendo a populao mais vitimizada, uma vez que
compem o maior nmero registrado de vtimas desta violncia, e, ademais, per-
manecem vivas para sofrer as consequncias da guerra. Desse modo, emerge uma
espcie de disputa pela maior vitimizao que tira o foco da questo central das
construes e das polticas de gnero.
Vale destacar que o problema a ser enfrentado no deve ser pautado pela
discusso de qual sexo o mais afetado, mas sim pela percepo de que as mesmas
construes de gnero que subordinam as mulheres tambm atuam, durante con-
fitos, afetando homens e meninos. Uma vez reconhecida esta questo, a anlise
da violncia deve levar em considerao estas diferentes dinmicas. As polticas
de gnero devem lidar com seus diferentes aspectos tanto para prevenir e punir
as VCGs quanto para prover assistncia durante o confito, sem negligenciar um
lado em detrimento do outro em funo de uma presuno de maior vulnerabi-
lidade da mulher.
Tal pressuposto, contudo, est implcito na atuao da ONU, que parece
insistir em tratar o gnero como sinnimo de feminino e ignorar que esta leitura de
maior vulnerabilidade feminina est baseada nas mesmas construes que a colocam
como um ser frgil e dependente, reifcando, assim, sua subordinao estrutural.
Essa pressuposio se reafrmou mais uma vez quando, em janeiro de 2011, a
ONU rearticulou sua estrutura, rebatizando a sua agncia central para polticas de
gnero como UN Women (ou ONU Mulheres, em portugus).
15
Esta linguagem
condiciona e enviesa as polticas de gnero da organizao ao classifcar tal agncia
como uma entidade de e para mulheres e no para o tratamento e para a incluso
das perspectivas de gnero em sentido mais amplo.
Assim sendo, a prpria construo de gnero que a ONU busca combater
acaba tendo efeitos nocivos no apenas para os homens, mas para as prprias
mulheres, visto que a organizao, ao atuar exclusivamente segundo uma viso da
mulher como mais vulnervel, refora a mesma presuno que busca afetar com
suas polticas.
16

Nesse sentido, este artigo corrobora a viso de Sivakumaran ao defender que
a existncia de nmeros inferiores no que concerne perpetrao da violncia
sexual contra homens no signifca menor relevncia, visto que ambas as situaes
dizem respeito dimenso do gnero em confitos armados, ou seja, envolvem
construes semelhantes de masculinidade e feminilidade que afetam os dois lados
(Sivakumaram, 2007, p. 260). As violncias contra homens e mulheres possuem as
mesmas razes e devem ser combatidas em carter complementar e no de maneira
excludente, visto que dizem respeito a um mesmo problema.
necessrio que a ONU passe a incorporar, portanto, as violncias contra
homens e meninos em suas polticas de gnero mediante conscientizao acerca
destas questes e da busca por preveno e punio destes crimes. Para isto,
indispensvel lidar com as causas e com as funes destas violncias, superando
a aplicao automtica de polticas que privilegiam apenas parte especfca da
populao.
Por fm, ressalta-se a necessidade de polticas de gender mainstreaming capazes
de atuar na sociedade em prol das vtimas masculinas, incentivando a denncia e
considerando os seus problemas especfcos e os obstculos para a sua reinsero.
Superando estas construes, a atuao da organizao deve se voltar ainda para
a proteo e para a assistncia de civis de maneira ampla e irrestrita, e no apenas
para a proteo de mulheres e crianas. Enquanto estas questes permanecerem
silenciadas, no ser possvel falar-se na existncia de verdadeiras polticas de
gender mainstreaming.
15. A agncia ONU Mulheres congrega as antigas estruturas da Unifem, bem como o International Research and
Training Institute for the Advancement of Women (INSTRAW), o Ofce of the Special Adviser on Gender Issues (Osagi)
e a Division for the Advancement of Women (DAW).
16. Nesse sentido, ver Charlesworth (2005).
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CAPTULO 4
OPERAES DE PAZ E COMRCIO DE ARMAS: GOVERNANA E
DESGOVERNANA INTERNACIONAL NA GESTO DE CONFLITOS*
Rodrigo Fracalossi de Moraes**
1 INTRODUO
Desde que a primeira operao de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU)
foi criada, em 1948, com o objetivo de supervisionar o cessar-fogo no mbito da
Primeira Guerra rabe-Israelense, o comrcio internacional de armas, tanto o
lcito quanto o ilcito, tem sido um obstculo consecuo dos objetivos previstos
no estabelecimento das misses. O acesso s armas por Estados em confito ou
movimentos rebeldes contribuiu, em diversos casos, para atrasos ou mesmo para
a inviabilizao de processos de paz com a participao de capacetes azuis e/ou de
tropas nacionais/regionais atuando sob mandato da ONU.
Para alguns tipos de armas, foram assinados acordos capazes de limitar seu
comrcio internacional ou mesmo impedi-lo por completo, tais como: o Tratado de
No Proliferao de Armas Nucleares (TNP), de 1968; a Conveno sobre Armas
Biolgicas e Toxnicas (BTWC), de 1972; a Conveno sobre a Proibio do Desen-
volvimento, Produo, Estocagem e Uso de Armas Qumicas e a Destruio das Armas
Qumicas Existentes no Mundo (CWC), de 1993; e a Conveno sobre a Proibio
do Uso, Estocagem, Produo e Transporte de Minas Antipessoal e sua Destruio
(Conveno de Ottawa), de 1997. Entretanto, em relao s armas pequenas e aos
armamentos leves (SALW)
1
e maior parte das armas convencionais, no existem,
atualmente, acordos capazes de regular de maneira efetiva suas transferncias inter-
nacionais.
2
Desta forma, h, por um lado, uma governana internacional destinada
*
O autor agradece os comentrios e as sugestes de Almir de Oliveira Jnior e Eduarda Hamann, isentando-os de
qualquer responsabilidade por eventuais equvocos. Verso anterior deste texto foi publicada em Moraes (2011).
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
1. O Exrcito Brasileiro, responsvel por scalizar a produo de armamentos no Brasil, denomina as armas pequenas
como armas de porte e as armas leves como armas portteis (Brasil, 2006, p. 1-2). Neste trabalho, contudo, usado
o termo armas pequenas e armamentos leves, traduo do ingls small arms and light weapons, utilizado pela ONU.
2. As armas podem ser divididas em dois grandes grupos: i) de destruio em massa; e ii) convencionais. As armas de
destruio em massa abrangem as nucleares, qumicas e biolgicas, alm dos msseis acima de certo alcance e capacidade
de carga 300 km e 500 kg, segundo o Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR), de 1987 , por serem
um dos vetores daquelas. As demais armas so consideradas convencionais, tais como: aeronaves de caa, submarinos,
navios-aerdromos, carros de combate, armas pequenas, entre outras. Embora as SALW faam parte de uma subcategoria
das armas convencionais, elas so analisadas parte neste trabalho, em funo da existncia de acordos e instrumentos
internacionais especcos que buscam controlar as suas transferncias internacionais e combater o seu comrcio ilcito.
a solucionar os confitos, com as operaes de paz funcionando como um de seus
principais instrumentos, mas, por outro, uma desgovernana quanto ao controle
sobre o comrcio internacional de armas convencionais e SALW, responsvel, em
grande medida, por colocar em risco os trabalhos das operaes de paz.
O tema possui implicaes para a poltica externa brasileira em funo da maior
presena do pas em operaes de paz da ONU desde o incio da Misso das Naes
Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), em 2004, e pela demanda
brasileira por um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas
(CSNU). Como mencionado, os fuxos de armas para atores em confito podem
ser um obstculo consecuo dos objetivos das operaes de paz, em algumas das
quais o Brasil participa com tropas. Mesmo que no envie tropas, o Brasil, pas com
recorrente participao como membro temporrio do CSNU, colabora na discusso
sobre o estabelecimento e o acompanhamento das misses. Alm disso, participar de
forma ativa das discusses relativas elaborao de acordos internacionais de controle
do comrcio internacional de armas e apoiar instrumentos multilaterais de combate
ao seu comrcio ilcito representam oportunidades de o pas se inserir de forma mais
incisiva nos temas de segurana e paz no mbito da ONU.
Este texto tem por objetivo analisar como a ausncia e/ou a limitao dos acordos
para o controle do comrcio internacional de armas convencionais e SALW tm sido
um obstculo aos objetivos estabelecidos para as operaes de paz. O texto divido em
quatro sees, alm desta introduo e das consideraes fnais: na seo 2, analisam-se
as aes de desarmamento no mbito das operaes de paz; na seo 3, so abordados
os acordos e os instrumentos atuais para o controle do comrcio lcito de armas, assim
como a possibilidade de criao do Tratado para o Comrcio de Armas (ATT); a
seo 4 dedica-se anlise de acordos e instrumentos de combate ao comrcio ilcito
de armas; e, na seo 5, apresenta-se um estudo de caso sobre Ruanda e a Repblica
Democrtica do Congo, demonstrando como o fuxo de armas do exterior foi um
obstculo aos processos de paz naqueles pases.
2 OPERAES DE PAZ, DESARMAMENTO E COMRCIO DE ARMAS
Os objetivos das operaes de paz podem ser: a preveno de confitos por meio da
diplomacia (preventive diplomacy); a manuteno da paz (peacekeeping); a promoo
da paz (peacemaking); a sua imposio (peace enforcement); ou a sua construo
(peace building). Elas contm um componente militar e policial formado por
capacetes azuis da ONU e/ou por tropas nacionais/regionais atuando mediante
autorizao do CSNU, as quais realizam atividades variadas: proteo de civis;
apoio ao desarmamento; desmobilizao e reintegrao de ex-combatentes; apoio
organizao de eleies; proteo e promoo dos direitos humanos; apoio
restaurao da ordem legal (UN, [s.d.]b); entre outras.
95 Operaes de Paz e Comrcio de Armas
O desarmamento, especifcamente, uma das primeiras etapas a serem
cumpridas nos processos de paz (UN, 2000a, p. 6). Sem a posse de armas, os
atores em confito perdem, em grande medida, as condies materiais de sus-
tentar suas aes blicas, e, desta forma, possvel manter um ambiente de paz
ou conter um confito com menor difculdade. Embora a relao de causali-
dade entre a disponibilidade de armas e a violncia armada chamada de tese da
acessibilidade (accessibility thesis) no seja livre de crticas, ela encontra apoio
na maior parte da literatura sobre o tema (Small Arms Survey, 2001, p. 204);
e, em relatrio sobre as SALW, feito por um grupo de experts da ONU, a questo foi
colocada da seguinte forma:
Embora, por si s, no seja a causa dos confitos nos quais so usadas, a pro-
liferao de armas leves e de pequeno porte afeta a intensidade e a durao da
violncia e , tambm, um incentivo ao esprito militante, ao invs da busca
pela resoluo pacfca das divergncias. E o que talvez seja mais doloroso: ns
vemos um crculo vicioso no qual a insegurana leva a uma maior procura de
armas, que leva a uma insegurana ainda maior, e assim por diante (UN, 1997,
traduo nossa).
Embora fundamental, o desarmamento deve ser promovido em conjunto
com outras aes capazes de proteger os indivduos desarmados e de evitar que
estes voltem a pegar em armas:
Tendo em vista que o desarmamento, geralmente, ocorre logo no incio de um
processo de paz, os combatentes precisam dar um salto de f ao desistirem de suas
armas. Este passo concreto e irreversvel pode ter que ser dado na ausncia de provas
convincentes de que um processo de paz trar benefcios no longo prazo.
(...)
Ex-combatentes podem, dessa forma, necessitar de um grau de segurana considervel
tanto antes como durante a fase do desarmamento. Isso inclui garantias de que: sua
segurana ser preservada; suas preocupaes polticas no sero ignoradas; eles no
iro carecer de atendimento s suas necessidades bsicas; e no vo se encontrar s
margens da sociedade (UN, 2000a, p. 6, traduo nossa).
No mbito da ONU, o desarmamento, pelo menos do ponto de vista
terico, pensado dessa forma, devendo ser realizado em conjunto com
outros dois tipos de ao, quais sejam, a desmobilizao dos grupos em con-
flito e sua reintegrao na sociedade, perfazendo os trs pilares que buscam
coibir a demanda por armas, conhecidos pela sigla DDR: desarmamento,
desmobilizao e reintegrao.
3

3. Em alguns processos de paz so ainda acrescentados o reassentamento e a repatriao, como no caso da Misso das
Naes Unidas de Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco), originando a sigla DDRRR.
Essas medidas, entretanto, ainda que implementadas em sua plenitude, no so
sufcientes. Para o sucesso dos processos de paz, necessrio impedir que grupos ou
indivduos j desarmados possam novamente ter acesso a armas e que grupos ou in-
divduos armados continuem a se armar; caso contrrio, os esforos empreendidos no
desarmamento e no processo de paz como um todo podem mostrar-se incuos ou
requererem um tempo maior do que seria necessrio caso existissem controles efetivos
sobre os fuxos de armas (UN, 1999, p. 1-2; 2000b, p. 2). Este deveria ser o outro lado
das aes de DDR, nas quais se trabalharia para coibir a oferta de armas. nesta questo,
contudo, que reside uma das lacunas da governana internacional na gesto de confitos.
4
3 CONTROLES INTERNACIONAIS SOBRE O COMRCIO LCITO DE ARMAS
Atualmente, esto em vigor alguns acordos multilaterais que buscam limitar o
comrcio internacional de armas. Embora, em sua maioria, no tenham sido
elaborados para contribuir com os processos de paz dos quais a ONU participa,
na prtica, eles acabaram por produzir tal efeito, impedindo ou difcultando o
acesso de Estados ou grupos rebeldes a alguns tipos de armas, incluindo as armas
qumicas, biolgicas e nucleares, bem como algumas armas convencionais, como
as minas terrestres antipessoal e as bombas de fragmentao.
O TNP, por exemplo, assinado em 1968, ainda que seja um tratado injusto em
funo de negar o direito posse de armas nucleares para alguns Estados e o permitir
a outros, contribuiu para diminuir as possibilidades de um confito em que fossem
utilizadas armas nucleares. A posse destas armas assim como a de armas qumicas
e biolgicas por um nmero elevado de Estados ampliaria as possibilidades de seu
uso e seria um incentivo a que outros Estados buscassem desenvolv-las ou adquiri-
las, o que, em uma situao de escalada da violncia, poderia levar a seu uso efetivo.
A proliferao nuclear implicaria, ainda, mais possibilidades de acesso a estas armas
por atores no estatais: hipoteticamente, se um Estado com armas nucleares e em
processo de paz enfrentasse uma crise institucional que implicasse deseres em
massa em suas foras armadas, as condies de segurana das instalaes militares
nucleares poderiam ser deterioradas, facilitando o acesso de atores no estatais.
5

Isto seria um perigo para a populao civil, para as foras legais nacionais, para as
tropas de paz e para toda a comunidade internacional.
4. As aes de DDR no mbito das operaes de paz devem tambm ser pensadas de forma a no incentivar o surgimento de
grupos ou indivduos que as transformem em um negcio (Muggah, 2005, p. 247). Na Libria, por exemplo, apresentaram-se
cerca de trs vezes mais indivduos para receber os benefcios dos programas de reintegrao de ex-combatentes do que o
previsto, tendo ocorrido fenmeno semelhante em Mindanao, Filipinas, com relao Frente Moro de Libertao Nacional
FMLN (op. cit., p. 247). Alm disso, h, em alguns programas de desarmamento, a compra de armas por parte do governo
nacional ou da ONU; caso o valor das armas seja inferior ao que os programas pagam pelas armas entregues, a venda
pode ser fonte de lucro (op. cit., p. 247).
5. Um caso desse tipo, embora no com armas de destruio em massa, ocorreu durante a Revolta na Albnia, em maro
de 1997, quando parte da populao pilhou cerca de 80% dos estoques de armamentos do pas, acumulados, sobretudo,
ao longo do regime de Enver Hoxha (1941-1985). A pilhagem incluiu cerca de 2,5 mil lana-granadas-foguete; oitocentos
morteiros de 60 mm; 3,5 milhes de granadas de mo; 1,5 bilho de cartuchos de munio 7,62 mm; e 1,4 milho de
minas terrestres antipessoal. Estima-se que cerca de 50% deste arsenal tenha sado do pas, tendo sido fundamental
para abastecer com armas a Guerra no Kossovo (1998-1999) (Small Arms Survey, 2001, p. 200-201).
Em relao s armas convencionais e s SALW, existem, atualmente, alguns
acordos adotados por Estados, por grupos de Estados, organizaes regionais
e pela ONU que buscam controlar seu comrcio internacional. Seu alcance,
entretanto, no tem sido suficiente para limit-lo de forma satisfatria, e os
meios de fora para sua imposio mostraram-se, por diversas vezes, insuficientes.
No mbito da ONU, o principal instrumento para limitar o acesso de
Estados ou de movimentos insurgentes a armas convencionais e SALW so os
embargos de armas (UN, 2010, p. 9). Embora fundamentais a diversos pro-
cessos de paz, eles precisam de aprovao do CSNU para ser estabelecidos
e, caso afetem interesses de pases com poder de veto, podem no ser apro-
vados ou nem mesmo levados votao, o que j ocorreu em algumas ocasi-
es. Em relao frica do Sul, por exemplo, aps o Massacre de Sharpeville,
ocorrido em 1960, cresceu a presso internacional contra o regime do apartheid
(Moukambi, 2008, p. 73) e, em 1962, a Assembleia-Geral da ONU convocou
os Estados a adotarem um embargo contra o pas (UN, 1962, p. 9). No entan-
to, Frana, Reino Unido e Estados Unidos foram contrrios a qualquer sano
obrigatria (Hufbauer et al., 2008), e, desta forma, por meio da Resoluo n
o

181 do CSNU, de 1963, aprovou-se apenas um embargo voluntrio, o que
permitiu que o fornecimento de armas para a frica do Sul fosse mantido
nos anos seguintes. Outro caso foi o embargo no mbito da guerra entre
Eritreia e Etipia (1998-2000). Como a Rssia era a maior fornecedora de
armas para ambos os pases e se opunha criao de um embargo obrigatrio,
foi aprovado, por meio da Resoluo n
o
1.227 do CSNU, de 1999, apenas
um embargo voluntrio, no adotado pela Rssia (Karon, 2000). Somente
em maio de 2000, por meio da Resoluo n
o
1.298 do CSNU, cerca de dois
anos aps o incio dos conflitos e aps ambos os pases terem acumulado
amplos estoques de armas, foi imposto um embargo obrigatrio (op. cit.).
6
Ainda que aprovados, os embargos tambm carecem, muitas vezes, de meios
de fora que os tornem efetivos. Muitas das armas que abastecem os confitos tm
origem na prpria regio onde estes ocorrem, um fuxo que, para ser evitado, de-
mandaria controles fronteirios e cooperao policial/militar junto a autoridades de
pases vizinhos, o que, no caso das operaes de paz, ainda uma dimenso pouco
presente (Andrews, Hunt e Durch, 2007, p. 30). Estes dois aspectos controle
de fronteiras e cooperao policial/militar so complementares na medida em
que as tropas de paz e as eventuais tropas nacionais, sozinhas, poderiam no ter
os meios sufcientes para impedir o comrcio de armas pelas fronteiras, tornando
fundamental, desta forma, a articulao com Estados vizinhos, como reconhecido
em relatrio do CSNU:
6. Para uma anlise dos desaos impostos ao cumprimento dos embargos na frica, ver Lamb (2007).
Tendo em conta as dimenses regionais que, muitas vezes, caracterizam tais fuxos
de armas, pode ser considerado til, em certos casos, colocar o pessoal das Naes
Unidas nos pases vizinhos de forma a manter uma ligao com os homlogos
nacionais e, dessa forma, monitorar o fuxo de armas a partir de uma perspectiva
regional. No entanto, esta uma tarefa particularmente difcil e, para ser efcaz,
exigiria inabalvel compromisso poltico da comunidade internacional (UN, 2000b,
p. 9-10, traduo nossa).
Outro instrumento no mbito da ONU que limita o comrcio interna-
cional de armas, embora de maneira indireta, a Conveno sobre Certas
Armas Convencionais, de 1980 um acordo do tipo guarda-chuva, visando
restringir o uso de armas convencionais que produzam ferimentos excessivos
ou sejam de uso indiscriminado. Atualmente, quatro tipos de armas tm seu
uso regulado pela conveno: i) fragmentos no detectveis por raios-X, por
meio do Protocolo I (1980); ii) minas terrestres, armadilhas (booby traps) e
dispositivos assemelhados, por meio do Protocolo II (1980); iii) armas incen-
dirias, por meio do Protocolo III (1980); e iv) armas cegantes a laser, por
meio do Protocolo IV (1995).
7
A proibio total do uso, contudo, se aplica
apenas aos fragmentos no detectveis e s armas cegantes a laser, as quais,
por no poderem ser utilizadas pelos Estados-parte dos respectivos protocolos,
perderam, na prtica, sua demanda. Em relao aos outros dois tipos de armas,
criaram-se regras para sua utilizao, mas no se instituiu a proibio total de
seu uso ou de seu comrcio internacional.
8

No mbito da Comisso de Desarmamento da ONU (United Nations
Disarmament Commission UNDC), foi criado, em 1991, o Registro de Armas
Convencionais, um passo importante na ampliao da transparncia quanto
ao tema. O objetivo do registro, entretanto, no foi a limitao do comrcio
de armas e, ademais, nem as SALW nem as munies esto abrangidas por ele
(Davis, 2002, p. 38-40). A UNDC tambm estabeleceu, em 1996, as Diretrizes
para as Transferncias Internacionais de Armas, com princpios que os pases so
convidados a seguir ao julgarem o mrito das vendas externas de armamentos.
A obedincia, contudo, voluntria e, alm disso, o documento aberto a
interpretaes subjetivas, como se observa no trecho a seguir:
Os Estados, sejam produtores ou importadores, tm a responsabilidade de procurar
garantir que seu nvel de armamento seja compatvel com suas necessidades legtimas
7. No mbito dessa mesma conveno, h, ainda, um quinto protocolo, de 2003, o qual trata dos restos explosivos de guerra
(explosives remnants of war). Neste caso, o objetivo do protocolo foi estabelecer regras para a sua remoo, de forma a
se evitar acidentes. Ele no foi includo entre as categorias de armas mencionadas nesse pargrafo, tendo em vista no se
tratar de uma arma, e sim de um resto dela.
8. No caso das minas terrestres antipessoal, essas proibies viriam a ser estabelecidas por meio da Conveno de
Ottawa, de 1997.
de defesa e segurana, incluindo sua capacidade para participar em operaes de paz
da ONU (UN, 1996, traduo nossa).
Uma medida que poderia efetivamente cercear o comrcio internacional de
armas convencionais e SALW est, atualmente, em discusso no mbito da ONU:
o Tratado para o Comrcio de Armas (ATT), um instrumento obrigatrio que po-
deria ter sido aprovado por ocasio da Conferncia da ONU sobre o Tratado para
o Comrcio de Armas, em julho de 2012. O processo teve incio, ofcialmente, em
2006, quando a Assembleia-Geral da ONU aprovou, por meio da Resoluo n
o

61/89, o documento Rumo a um Tratado sobre o Comrcio de Armas: estabelecendo
padres internacionais comuns para a importao, exportao e transferncia de armas
convencionais (UN, 2007a), cujo objetivo seria, conforme o ttulo, estabelecer
padres comuns para a circulao internacional de armas convencionais e SALW.
O contedo do tratado e as formas de impor seu cumprimento foram objeto de
negociao, com noventa Estados tendo enviado propostas, abrangendo quatro
tpicos: i) os tipos de produtos que, alm das armas propriamente ditas, deveriam
ter seu comrcio regulado pelo tratado (munies, partes e componentes, tecno-
logias de fabricao, produtos de uso dual, entre outros); ii) as atividades a serem
reguladas pelo tratado (intermediao nas vendas, trnsito, transbordo, reexporta-
o, retransferncia, transferncias intangveis, emprstimos/doaes, entre outras);
iii) as questes a serem consideradas quando da realizao das transferncias (riscos de
terrorismo e crime, desvio das armas, posse por parte de atores no estatais, direitos
humanos, estabilidade regional, entre outros); e iv) os mecanismos operacionais para
fazer valer o tratado (cooperao e/ou assistncia internacional, monitoramento,
compartilhamento de informaes, elaborao de relatrios, entre outros) (Parker,
2007, passim). Foram realizadas reunies no mbito do Comit Preparatrio por
um Tratado para o Comrcio de Armas (PrepCom), cujo objetivo foi preparar as
organizaes internacionais, os rgos de governo e as organizaes no governamen-
tais para as negociaes, tendo sido realizadas, tambm em seu mbito, discusses
sobre quais temas deveriam constar do tratado.
O tratado, contudo, no foi aprovado em julho de 2012. Entre os obstculos
sua criao, esteve o fato de que este deveria ter sido aprovado por consenso.
Esta foi, entretanto, uma condio imposta pelos Estados Unidos para que eles
participassem do processo. A posio norte-americana foi, particularmente, cru-
cial para o andamento dos trabalhos, tendo em vista o grande nmero de alia-
dos e scios que possuem e por serem o maior produtor e exportador de armas
do mundo.
9
Deve-se destacar que o governo de Barack Obama passou a apoiar o
tratado a partir de outubro de 2009, revertendo a posio do governo de Geor-
ge W. Bush e ampliando as possibilidades de sua aprovao, embora, ao mesmo
tempo e como mencionado , a aprovao por consenso fosse uma exigncia
9. No perodo 1992-2010, os Estados Unidos responderam por 40,7% do total das transferncias mundiais de equipamentos
militares no estando includas nesta porcentagem as SALW. A Rssia respondeu por 19%; a Alemanha, por 7,9%; a
Frana, por 7,1%; e o Reino Unido, por 5,5% (Sipri, 2011).
(United States, 2010; Oxfam, 2009). Alm desta exigncia norte-americana, pases
com grande produo e/ou consumo de produtos de defesa como China, Rssia,
Paquisto e ndia se opuseram ao tratado. Ademais, ainda que o tratado fosse abran-
gente o sufciente (o que era pouco provvel), seria essencial a criao de uma agncia
internacional capaz de monitorar seu cumprimento e fazer valer o texto do documento,
nos moldes do que ocorre nos casos da Agncia Internacional de Energia Atmica
(Aiea) e da Organizao para a Proibio de Armas Qumicas (OPAQ).
Fora do mbito da ONU, h tambm algumas medidas destinadas a controlar
o comrcio de armas convencionais e SALW, como os embargos promovidos por
Estados ou organizaes regionais. Estes embargos so capazes de diminuir a violncia
em diversos casos, mas podem se mostrar infrutferos se deles estiverem ausentes
importantes produtores e exportadores de armas. Atualmente, como exemplo, h
um embargo dos Estados Unidos e da Unio Europeia contra a China, estabeleci-
do em 1989, aps os eventos ocorridos na Praa Tiannamen. No entanto, como
importantes produtores e exportadores de armas no aderiram ao embargo por
exemplo, a Rssia , eles podem exportar armas livremente para aquele pas e, des-
ta forma, o objetivo de enfraquecer militarmente a China no tem sido atingido
(Moraes, 2011, p. 74-75).
Alm dos embargos, outro mecanismo fora do mbito da ONU o Arranjo
de Wassenaar. Ele foi criado em 1991 como substituto ao Comit de Coordenao
para os Controles Multilaterais de Exportaes (CoCom), que, por sua vez, havia
sido criado em 1949 com o objetivo de impedir as vendas de armas para pases
comunistas. Atualmente, quarenta pases fazem parte do Arranjo de Wassenaar,
incluindo todos os grandes exportadores de armas; contudo, as divergncias entre
os integrantes do grupo so grandes, predominando, na prtica, decises nacionais
quanto s vendas de armas.
10
Em relao ao embargo contra a China, por exemplo,
no h consenso nem mesmo entre os pases da Unio Europeia: a Frana e, em
menor escala, o Reino Unido possuem uma interpretao mais fexvel do embargo
que outros pases do bloco (op. cit., p. 52-71).
Dois exemplos de relativo sucesso quanto limitao do comrcio internacional
de armas convencionais so os casos das minas terrestres antipessoal e das bombas de
fragmentao (cluster bombs). No caso das minas, aps intensa presso organizada
pela Campanha Internacional pelo Banimento das Minas Terrestres (ICBL) junto a
governos nacionais, foi aprovada, em 1997, a Conveno de Ottawa, pela qual estes
artefatos fcaram defnitivamente banidos. No caso das bombas de fragmentao,
o banimento ocorreu por meio da Conveno sobre Munies de Fragmentao,
de 2008. Apesar de reduzirem impactos humanitrios negativos que decorrem dos
confitos militares, trata-se de acordos que se referem a artefatos especfcos, com
as demais categorias de armas convencionais permanecendo com fraca regulao.
10. Para uma anlise do CoCom e do Arranjo de Wassenaar, ver Davis (2002) e Grimmett (2006).
Alm disso, pases com grande capacidade de infuenciar a segurana internacional esto
ausentes destes dois acordos, como Estados Unidos, Rssia, China, ndia e Paquisto.
Podem-se observar, dessa forma, as limitaes dos atuais acordos e instrumentos
internacionais de controle sobre o comrcio de armas convencionais e SALW, tanto
no mbito da ONU como no mbito de Estados, grupos de Estados ou organizaes
regionais. Observam-se tambm as difculdades enfrentadas para o cumprimento dos
acordos, havendo, entretanto, alguns instrumentos que buscam combater este comrcio
ilcito de armas, tema analisado na prxima seo.
4 ACORDOS PARA O COMBATE AO COMRCIO ILCITO DE ARMAS
Em relao ao comrcio ilcito de armas convencionais e SALW, h alguns acordos
e instrumentos internacionais que buscam coibi-lo, todos recentes e com abran-
gncia limitada.
Em julho de 2001, foi realizada a Conferncia sobre o Comrcio Ilcito de
Armas Pequenas e Armamentos Leves em todos os seus Aspectos, o primeiro evento
na ONU que tratou deste tema. O principal resultado foi a criao, ainda em 2001,
do Programa de Ao para a Preveno, o Combate e a Erradicao do Comrcio
Ilcito de Armas Pequenas e Armamentos Leves em todos os seus Aspectos (PoA),
por meio do qual os Estados signatrios assumiram o compromisso poltico de
adotar uma srie de medidas, versando sobre: implementao de leis e tipifcao
de crimes relativos produo e circulao de armas; ampliao da segurana dos
depsitos de armas; controles sobre importao e exportao; marcao das armas
para possibilitar o posterior rastreamento; entre outras (UN, 2001b). No entanto,
trata-se de um programa, e no de um acordo mandatrio. H um compromisso
poltico, mas os Estados no so obrigados a adotar as medidas.
Em 2005, a Assembleia-Geral da ONU aprovou, no mbito do PoA, a
criao do Instrumento Internacional de Rastreamento (International Tracing
Instrument ITI), um sistema de marcao e manuteno de registros que
possibilitaria uma identifcao universal das armas. Com este mecanismo, uma
arma apreendida em qualquer parte do mundo poderia ter seu pas de origem e
sua data de fabricao identifcados:
Armas so evidncias. A maioria carrega marcas que, combinadas com suas caracters-
ticas estruturais, identifcam-nas como algo nico. Se elas puderem ser identifcadas
singularmente, a histria de sua propriedade pode ser rastreada e o ponto no qual
foram desviadas para a esfera do ilcito pode ser revelado. O rastreamento de armas
pode ajudar a descobrir canais ilcitos de fornecimento, oferecendo uma base slida
para interromper este comrcio e processar os envolvidos (Small Arms Survey, 2009,
p. 107, traduo nossa).
A principal defcincia do ITI que os Estados no so obrigados a adotar o
sistema pelo fato de o PoA no ser obrigatrio e, alm disso, as munies no
fazem parte do instrumento (Small Arms Survey, 2006, p. 95 e 100).
11
Outra ao no mbito da ONU foi a assinatura, em 2000, da Conveno
contra o Crime Organizado Transnacional, composta por trs protocolos, chamados
em conjunto de Protocolos de Palermo. Um deles o Protocolo contra a Fabrica-
o e o Trfco Ilcitos de Armas de Fogo, suas Partes, Componentes e Munies,
que entrou em vigor em 2005.
12
Este protocolo complementou o PoA por meio
da obrigatoriedade de que os Estados introduzissem trs medidas de combate
fabricao e ao comrcio ilcitos de armas, quais sejam:
a primeira diz respeito tipifcao dos delitos relacionados fabricao e ao trfco
ilegais de armas de fogo, tendo como base os requisitos do protocolo e suas defnies;
a segunda relacionada a um sistema de autorizaes ou licenas governamentais
que visam garantir a produo e o comrcio legtimos de armas de fogo; e a terceira
refere-se marcao e ao rastreamento das armas de fogo (UN, 2011a, traduo nossa).
O protocolo representou um avano em relao ao PoA graas a seu carter
obrigatrio. No entanto, grandes exportadores e/ou importadores de armas no
o assinaram ou no o ratifcaram, incluindo os cinco membros permanentes do
CSNU, a ndia, o Paquisto e a Alemanha (UN, 2011b).
H, dessa forma, dois instrumentos no mbito da ONU que abordam a
questo do controle sobre o comrcio ilcito de armas, com os Estados podendo
escolher a qual vo aderir. Todos os Estados-membros da ONU participam
do PoA tendo em vista sua no obrigatoriedade. Contudo, o Protocolo contra a
Fabricao e o Trfco Ilcitos de Armas que obrigatrio possui 91 Estados-
parte (em maio de 2012),
13
estando ausentes grandes produtores, exportadores ou
11. Cabe destacar que, no Brasil, a marcao de munies (tanto nas embalagens quanto nos cartuchos) obrigatria
para as vendas realizadas para as Foras Armadas nacionais, as polcias militares, as polcias civis, as guardas municipais
etc., conforme determinao da Lei n
o
10.826, de 22 de dezembro de 2003 (Estatuto do Desarmamento). Os dados
destas marcaes so geridos pelo Exrcito Brasileiro, por meio do Sistema de Controle de Venda e Estoque de Munies
(Sicovem), institudo inicialmente pela Portaria Normativa n
o
1.141 do Ministrio da Defesa, de 3 de outubro de 2005, e
alterado posteriormente pela Portaria Normativa n
o
581 do Ministrio da Defesa, de 24 de abril de 2006. Por meio desta
prtica, por exemplo, foi possvel identicar desvios de munies por parte de foras de segurana em favor de grupos
criminosos (Abdala, 2011). Para as exportaes, no entanto, a exigncia de marcao restringe-se s embalagens dos
cartuchos, no abrangendo os cartuchos propriamente ditos. De toda forma, contraria-se o argumento muitas vezes
utilizado de que a marcao de cartuchos implicaria custos elevados: a Companhia Brasileira de Cartuchos (CBC) foi
pioneira mundial na marcao de cartuchos com uso de tecnologia laser, conforme reconhecido em publicao do Small
Arms Survey (2011, p. 10), o que no a impediu de se manter como empresa exportadora. Alguns detalhes das prticas
de marcao no Brasil foram apresentados por equipe do Exrcito Brasileiro por ocasio do Meeting of Governmental
Experts of the Programme of Action to Prevent, Combat and Eradicate the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons
and all Its Aspects, em Nova Iorque, em maio de 2011. A apresentao est disponvel em: <http://www.poa-iss.org/
mge/Documents/Topics/2011-05-09/2011-05-09-brazilpresentation.pdf>.
12. Os outros dois so: Protocolo para Prevenir, Suprimir e Punir o Trco de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianas;
e Protocolo contra o Trco de Migrantes por Terra, Mar e Ar.
13. O Brasil, junto com o Mali, foi o primeiro pas a assinar o protocolo, em julho de 2001, raticando-o em maro de 2006.
consumidores de armas. Ao mesmo tempo, estes pases esto entre os principais
contribuintes de tropas para operaes de paz e/ou entre os principais fnanciadores
do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas (DPKO),
como Estados Unidos, China, Rssia, Frana, Reino Unido, ndia e Paquisto.
14
Outra forma de combate ao trfco de armas no mbito da ONU o controle
sobre os fuxos de recursos minerais oriundos de zonas de confito, o qual obteve
relativo sucesso no caso dos diamantes. A divulgao do Relatrio Fowler, em 2000,
no qual constaram detalhes sobre a forma como o comrcio ilcito de diamantes
abastecia o confito em Angola (1975-2002), somada ao apoio de alguns governos,
notadamente o do Canad, viabilizou a criao, em 2003, de um sistema internacional
de certifcao de origem denominado de Processo Kimberley. Este processo reduziu
efetivamente a circulao de diamantes de sangue entre os pases signatrios, embora
crticas sua efetividade tenham se ampliado em perodo recente (Irin, 2009; Perry,
2010).
15
Alm dos diamantes, que fnanciaram, sobretudo, as guerras civis em Serra
Leoa (1991-2002) e na Libria (1989-1996; 1999-2003), outros recursos minerais
tambm tm sido utilizados para a compra de armas, como o coltan, a cassiterita
e o ouro, como ocorrido nos confitos na Repblica Democrtica do Congo (UN,
2001a). No h, entretanto, mecanismos de controle multilaterais sobre os seus
fuxos, havendo, ainda assim, algumas medidas de Estados ou organizaes regionais.
Na prxima seo, h um estudo de caso sobre Ruanda e a Repblica
Democrtica do Congo, em que se demonstra como os fuxos de armas do
exterior foram um obstculo aos processos de paz naqueles pases.
5 CONFLITOS EM RUANDA E NA REPBLICA DEMOCRTICA DO CONGO, OS
TRABALHOS DA MONUC E O COMRCIO DE ARMAS CONVENCIONAIS/SALW
A regio dos Grandes Lagos Africanos, que abrange as regies prximas aos lagos
Vitria, Tanganica, Albert, Kivu, entre outros, tem sido o cenrio, desde 1990,
de um conjunto de confitos que j envolveram nove Estados (Ruanda, Burundi,
Uganda, Repblica Democrtica do Congo, Chade, Lbia, Angola, Nambia e
Zimbbue) e cerca de 25 grupos armados. Nveis de violncia sem precedentes
foram atingidos na regio durante o genocdio contra os tutsis em Ruanda (1994)
e durante a Segunda Guerra do Congo (1998-2003), o maior confito militar des-
de a Segunda Guerra Mundial, no qual morreram cerca de 5 milhes de pessoas.
A resposta tardia e insufciente da comunidade internacional, por sua vez, foi um
dos maiores fracassos do sistema internacional de segurana contemporneo, ten-
do permitido, indiretamente, a ocorrncia de massacres de civis e de estupros, a
14. No m de novembro de 2011, os cinco pases que mais contribuam com tropas e policiais para as operaes de paz
da ONU eram, nesta ordem: Bangladesh (10.496), Paquisto (9.374), ndia (8.174), Nigria (5.716) e Etipia (5.274)
(UN, 2011c). Os cinco maiores nanciadores do DPKO, por sua vez, no perodo 2011-2012, so: Estados Unidos (27,1%
do total), Japo (12,5%), Reino Unido (8,2%) Alemanha (8%) e Frana (7,6%) (UN, 2011d).
15. Para um balano dos dez anos do Processo Kimberley, ver Cesar (2011).
militarizao de campos de refugiados por genocidas, o recrutamento de milhares
de crianas-soldado e a falncia quase completa de alguns Estados.
16
Com o incio da Guerra Civil em Ruanda, em 1990, desencadeada aps a
invaso do pas por um movimento criado pela dispora tutsi em Uganda a Frente
Patritica Ruandesa (RPF) , alguns pases suspenderam as vendas de armas para
Ruanda (por exemplo, a Blgica). Este no foi o caso, contudo, de outros pases,
como Frana, Rssia, Egito e frica do Sul, que mantiveram o fornecimento de
armas at abril de 1994, suspendendo-o somente aps o incio do genocdio (Small
Arms Survey, 2001, p. 206-207; Fruchart, 2007b, p. 3-4).
O genocdio teve incio em abril de 1994, poucas horas aps ter sido derrubada
a aeronave em que estavam o presidente do pas, Juvnal Habyarimana, e o presi-
dente do Burundi, Cyprien Ntaryamira, ambos hutus. A Misso de Assistncia das
Naes Unidas para Ruanda (Unamir), que se encontrava no pas h cerca de seis
meses, no interferiu de forma a interromper o genocdio, e as tropas estrangeiras
que se deslocaram para Ruanda limitaram-se a evacuar os cidados de seus pases.
A inoperncia do CSNU foi tambm demonstrada quando um embargo
de armas contra Ruanda foi estabelecido apenas cinco semanas aps o incio do
genocdio, por meio da Resoluo n
o
918, medida que, alm disso, no teve os
meios de fora sufcientes para ser imposta. A mesma resoluo que imps o
embargo criou o Comit de Sanes do Conselho de Segurana, que, entretanto,
no recebeu poderes de investigao (Fruchart, 2007b, p. 12). Desta forma, antes,
durante e depois do genocdio, ocorreram fornecimentos de armas em favor de
governos e grupos armados, contribuindo para a dimenso da violncia alcanada
no genocdio e para a deteriorao das condies de segurana de toda a regio
aps o seu trmino.
Dois casos envolvendo fornecimentos ilcitos de armas demonstraram a insu-
fcincia dos meios para o cumprimento do embargo. Um deles envolveu a empresa
britnica Mil-Tec, que forneceu armas para o governo de Ruanda durante o genocdio.
Esta empresa, sediada na Ilha de Man, adquiriu as armas na Albnia e as entregou em
Ruanda por meio de um intermedirio israelense, sendo os pagamentos efetuados pelas
embaixadas ruandesas no Cairo e em Paris, utilizando-se de bancos belgas (Canada,
2011). Entre outras armas, foram entregues 2,5 mil fuzis AK-47, 2 mil morteiros e cem
lana-granadas-foguete RPG-7 (Phythian, 2000, p. 22). Outro caso foi o fornecimento
de armas pela Repblica das Seychelles. Este pequeno pas do Oceano ndico, atualmente
com cerca de 85 mil habitantes, no possui qualquer indstria blica, mas, em 1993,
havia apreendido um carregamento com 80 t de armas aps inspeo realizada em um
de seus portos, as quais eram provenientes da Srvia e tinham a Somlia como destino
(Boggan, 1996). As armas foram mantidas sob controle do governo do pas at junho de
16. Para uma anlise dos conitos na regio, com enfoque sobre o baixo perl da reao da comunidade internacional,
ver Human Rights Watch (1999), Feeley e Thomas-Jensen (2008) e Kovras (2011).
1994, quando cerca de dois teros foram vendidos para o governo do ento Zaire, que as
repassou ao governo de Ruanda ainda durante o genocdio. Entre as armas, havia cerca
de 2,5 mil fuzis AK-47, 6 mil morteiros e 5,6 mil granadas de fragmentao (Boggan,
1996; Fruchart, 2007b, p. 11 e 15; Stohl e Grillot, 2009, p. 104-105).
Ao trmino do genocdio em Ruanda, seguiu-se a chamada Crise de Refugiados
dos Grandes Lagos, que consistiu na fuga de hutus para pases vizinhos, sobretudo
para o ento Zaire, destino de 1,4 milho de hutus ruandeses (Fruchart, 2007b, p. 11),
provocando o transbordamento do confito em Ruanda para toda a regio dos Grandes
Lagos Africanos. No Zaire, parte dos hutus reorganizou-se militarmente nos campos
de refugiados, onde criaram a Unio Democrtica por Ruanda (RDR), grupo que
passou a desferir ataques contra Ruanda.
17
A RDR recebeu armas de diversas origens,
notadamente do prprio governo do Zaire, o qual tambm havia permitido a fuga de
hutus de Ruanda portando armas das Foras Armadas ruandesas. A RDR utilizou-se
ainda de canais que haviam abastecido a frica do Sul, na poca do apartheid (aps
o embargo obrigatrio da ONU estabelecido em 1977), e a Unio Nacional para a
Independncia Total de Angola Unita (op. cit., p. 15).
Ao mesmo tempo, aps a tomada do poder em Ruanda pelos tutsis, em 1994,
por meio da RPF, o governo ruands passou a apoiar com armas, tropas e logstica
a Aliana das Foras Democrticas para a Libertao do Congo-Zaire (AFDL),
movimento liderado por Laurent-Desir Kabila, que lutava no ento Zaire contra o
governo de Mobutu Sese Seko (UN, 2007b, p. 2). A queda de Mobutu, em 1997, e
a subida ao poder de Kabila no signifcaram, contudo, o fm dos confitos na regio.
Em funo de o novo governo congols no honrar o compromisso de desmantelar
os acampamentos de refugiados hutus no leste do pas, os governos de Ruanda e
de Uganda, aps apoiarem brevemente o governo de Kabila, transformaram-se em
foras opositoras, passando a apoiar com armas a Unio Congolesa pela Democracia
(RCD), movimento armado criado em 1998. Este fato daria incio Segunda Guerra
do Congo, confito que envolveu nove Estados e cerca de 25 grupos armados, no
qual o fuxo de armas do exterior teve papel central.
Com o incio da Segunda Guerra do Congo, uma grande quantidade de armas
passou a entrar nas regies do leste da Repblica Democrtica do Congo, visto que
Ruanda e Uganda enviaram tropas e equipamentos [para a regio] para apoiar suas
foras por procurao [proxy forces]. Segundo alguns relatos, em setembro de 1998,
at vinte aeronaves de transporte pousavam diariamente em Goma, desembarcando
suprimentos militares incluindo carros de combate e outras armas pesadas ,
assim como tropas de Ruanda e Uganda; grupos rebeldes foram vistos com carros
de combate T-55 de Uganda (Fruchart, 2007a, p. 5, traduo nossa).
17. A RDR era composta por integrantes de milcias hutus, como a Interahamwe, e do antigo governo ruands, os quais
haviam liderado o genocdio dos tutsis. Aps a tomada do poder pelos tutsis, por meio da RPF, estes hutus fugiram para
o ento Zaire, onde se reorganizaram e formaram a RDR, movimento que politizou, militarizou e se tornou o poder
efetivo nos campos de refugiados.
O RCD comeou a se fragmentar j em 1999, originando, entre outros
grupos, o RCD-Goma (baseado em Goma, no leste da Repblica Democrtica
do Congo, fronteira com Ruanda) e o RCD-Kisangani (baseado em Kisangani,
no norte da Repblica Democrtica do Congo) apoiados, respectivamente,
por Ruanda e Uganda. Estes dois grupos, alm de combaterem o governo con-
gols, passaram a confrontar-se entre si, adicionando, desta forma, mais uma
dimenso ao confito.
No mbito da Segunda Guerra do Congo, buscou-se a paz, inicialmente
em 1999, por meio do Acordo de Cessar-Fogo de Lusaka,
18
e, com o objetivo de
garanti-la, foi criada a Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do
Congo (MONUC), por meio da Resoluo n
o
1.291 do CSNU, de fevereiro de
2000. A misso, contudo, no conseguiu manter o cessar-fogo, sendo um dos
problemas enfrentados a facilidade de acesso s armas pelos atores em confito.
Durante a guerra, ao contrrio do ocorrido em Ruanda, o CSNU no
imps um embargo de armas sobre a Repblica Democrtica do Congo, palco
dos confitos mais violentos da regio. Tal embargo foi estabelecido apenas em
julho de 2003, por meio da Resoluo n
o
1.493, aps a assinatura do Acordo
Global e Inclusivo (dezembro de 2002), quando a Segunda Guerra do Congo
j havia terminado (Fruchart, 2007a, p. 2); ademais, somente oito meses aps o
embargo foi criado um comit para monitor-lo e para aplicar eventuais sanes
(Fruchart, 2007b, p. 9).
19
A MONUC, por meio da Resoluo n
o
1.565 do CSNU, de outubro de
2004, foi autorizada a fazer valer o embargo usando-se dos meios que fossem
necessrios (op. cit., p. 9). Contudo, difculdades foram enfrentadas em de-
corrncia da falta de controle nas fronteiras do pas e pelo fato de os recursos
naturais em Kivu do Norte, Kivu do Sul e Ituri estarem sendo controlados
por grupos rebeldes, os quais, desta forma, tinham ampla disponibilidade de
recursos para adquirirem armas.
O mercado interno de armas foi inundado por armas e munies, e os meios para
compr-los foram facilitados pela explorao ilegal de recursos naturais das regies
de Ituri e do Kivu. Os controles nas fronteiras das regies em confito no apenas
foram utilizados por grupos rebeldes para trazer equipamentos militares ilcitos, mas
18. O acordo foi assinado em julho de 1999 e tentou encerrar a Segunda Guerra do Congo. Ele foi assinado pelos
chefes de Estado de Angola, Nambia, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, Uganda, Zmbia e Zimbbue, bem
como pelo Movimento pela Libertao do Congo (MLC) e pela RCD, dois dos principais grupos rebeldes na Repblica
Democrtica do Congo (Fruchart, 2007a, p. 4).
19. O embargo abrangia as provncias de Kivu do Norte e Kivu do Sul e a regio do Ituri, no leste e nordeste do pas, e
estendia-se ao restante da Repblica Democrtica do Congo para os movimentos que no haviam aderido ao Acordo
Global e Inclusivo.
as taxas de alfndega eram tambm uma fonte de renda para as compras de armas.
Estas difculdades foram agravadas pela falta de cooperao entre os governos da
Repblica Democrtica do Congo, de Ruanda e de Uganda. A MONUC saiu-se
apenas um pouco melhor em sua misso de monitorar as violaes do embargo, visto
que o acesso s instalaes militares, aos avies e aos aeroportos lhe foi negado em
vrias ocasies (op. cit., 2007b, p. 10, traduo nossa).
O RCD-Goma se converteu, em 2006, no Congresso Nacional pela Defesa
do Povo (CNDP), o qual aps as eleies realizadas nesse ano na Repblica
Democrtica do Congo, vencidas por Joseph Kabila passou a ser o principal
movimento rebelde armado do pas, tendo entrado em combate, inclusive, contra
as tropas da MONUC (UN, 2008).
20
Em sntese, tanto antes como depois do estabelecimento da Unamir, da MONUC
e dos embargos de armas do CSNU, ocorreram fornecimentos de armas para diver-
sos Estados e movimentos rebeldes, sobretudo na Repblica Democrtica do Congo.
Os principais fornecedores eram governos e movimentos rebeldes estrangeiros, sobre-
tudo os governos de Ruanda e Uganda. A MONUC, por sua vez, cuja misso pri-
mordial seria garantir o cessar-fogo previsto no Acordo de Lusaka e fazer cumprir o
embargo estabelecido em 2003, no teve condies de fazer valer estas medidas em
funo, entre outros motivos, da facilidade de acesso a armas pelos grupos em confito.
A misso no tinha recursos humanos e materiais sufcientes para monitorar as fronteiras
do pas (que possuem uma extenso de 10.730 km), e, como mencionado, sua autorizao
para o acesso s instalaes militares, s aeronaves e aos aeroportos, apesar de garantida pelo
CSNU, na prtica, no ocorreu em muitos casos. A inspeo de aeronaves e aeroportos,
particularmente, seria fundamental em um pas no qual grande parte do transporte feito
por via area, em funo da precariedade da infraestrutura rodoviria (Koppen, Gallant
e Eisen, 2010, p. 927).
Os acordos internacionais que buscam controlar e/ou limitar o comrcio de armas
convencionais e SALW no so abrangentes o sufciente e no h, em muitos casos,
os meios de fora necessrios para fazer valer os acordos e os embargos. Desta forma,
por um lado, a comunidade internacional, por meio do CSNU, aprova resolues e
envia capacetes azuis para prevenir confitos e manter, promover, impor ou construir
a paz em diversos pases, mas, por outro, esta mesma comunidade coloca em risco
as misses ao no criar mecanismos que efetivamente limitem o comrcio interna-
cional de armas convencionais e SALW. As decises sobre as vendas externas destes
tipos de armas ainda so atributos quase exclusivos dos Estados, os quais mantm
20. Em maio de 2010, por meio da Resoluo n
o
1.925 do CSNU, o nome da misso foi alterado para Misso das
Naes Unidas de Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco).
a autonomia de poder usar o fornecimento externo de armas em prol de objetivos
polticos e/ou econmicos nacionais.
21

Em 2012, por ocasio da Conferncia da ONU sobre o Tratado para o Comrcio
de Armas, cujo objetivo foi aprovar um tratado que regulasse o comrcio de armas
convencionais e SALW, os Estados-membros da ONU tiveram a oportunidade de
criar um instrumento que, caso fosse abrangente e possusse os mecanismos opera-
cionais adequados, poderia ampliar os controles sobre este tipo de comrcio e, assim,
contribuir para diminuir os riscos de atraso ou inviabilizao dos processos de paz.
Entretanto, as perspectivas foram frustradas em funo da exigncia dos Estados
Unidos de que ele fosse aprovado por consenso e das posies reticentes de grandes
produtores, exportadores e/ou consumidores de armas, como Rssia, China e ndia.
No caso das SALW, a questo do controle possui uma difculdade adicional;
qual seja, a relativa facilidade em se produzir este tipo de armamento. Ainda que
sejam criados controles internacionais rgidos, estas armas poderiam ser produzi-
das de forma artesanal, mantendo-se, assim, o abastecimento de confitos locais.
Deve-se reconhecer, apesar disso, que controles internacionais efetivos reduziriam, de
fato, a disponibilidade de armas, e que a produo artesanal no seria capaz de com-
petir em custo e quantidade ofertada com a produo de armas em escala industrial.
Por fm, o governo do Brasil apoiou a criao do ATT desde o incio do proces-
so, em 2006, mas sem exibir uma posio de destaque. O pas no foi patrocinador
ou copatrocinador do projeto do que seria a futura Resoluo A/RES/61/89 e no
comps o grupo de 76 Estados que o apoiou de imediato (embora o Brasil tenha
apoiado a proposta logo depois, em conjunto com mais 38 Estados) (UN, 2006, p. 40).
O Brasil no fez parte do grupo que se convencionou chamar de entusiastas do
ATT, integrado, sobretudo, por pases da Unio Europeia e da frica, mas, ao
mesmo tempo, no pertenceu ao chamado grupo dos cticos (China, Rssia, n-
dia, Paquisto, Estados Unidos, entre outros), adotando, dessa forma, uma posio
intermediria. Tal posio pode ser constatada por meio dos discursos da delegao
brasileira junto ao PrepCom, em que se observa, por um lado, posio favorvel a um
tratado que regulasse o comrcio de armas, mas, por outro, a exposio de uma srie de
ressalvas, sobretudo quanto subjetividade de algumas propostas e possibilidade de
que o ATT pudesse vir a limitar as capacidades de defesa dos Estados (Brasil, 2010a;
2010b; 2011a; 2011b; 2011c; 2011d; 2011e; 2011f ).
A defesa do tratado no Brasil foi realizada de forma mais incisiva por duas
organizaes no governamentais que participaram diretamente junto UNDC do
processo de criao do ATT: o Instituto Sou da Paz e a Viva Rio. A adoo de um tra-
tado desta natureza, contudo, desde que seja capaz de regular efetivamente o comrcio
21. Para uma anlise das formas pelas quais os Estados podem utilizar as vendas externas de armas para atingir objetivos
polticos e econmicos, ver Moraes (2011).
internacional de armas convencionais e SALW, benefciaria o Brasil, pois ampliaria as
possibilidades de sucesso das operaes de paz, nas quais o Brasil tem expandido sua
presena em perodo recente, e ampliaria os controles sobre a entrada no pas de SALW
produzidas no exterior. Alm disso, trata-se de oportunidade de o pas expandir seu
soft power, projetando-se na defesa de um tema com amplo apoio da populao em
diversos pases do mundo.
22
Particularmente na rea de marcao a laser de cartuchos
de munio, uma empresa brasileira foi pioneira, demonstrando a viabilidade tcnica
e econmica da marcao, podendo o Brasil fornecer apoio para a implementao em
outros pases tanto da prtica da marcao a laser quanto da gesto do sistema (por
meio do Sistema de Controle de Venda e Estoque de Munies Sicovem).
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22. Em Council on Foreign Relations (2001), h dados de um survey realizado em vrios pases do mundo. Em mdia, 58%
dos entrevistados se mostraram favorveis a que a ONU tivesse o poder de regular o comrcio internacional de armas,
enquanto 30% se opuseram. As porcentagens de apoio foram: Qunia (85%); Nigria (84%); Frana (77%); Coreia do
Sul (75%); Reino Unido (69%); Israel (60%); Estados Unidos (60%); Argentina (36%); Turquia (34%); e Filipinas (32%).
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PARTE II
EXPERINCIAS NACIONAIS EM OPERAES DE PAZ:
ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
O CAPACETE AZUL E A FOLHA DE BORDO: AS CONTRIBUIES
DO CANAD PARA AS OPERAES DE PAZ DA ONU*,**
A. Walter Dorn***
Robert Pauk****
1 INTRODUO
As operaes de paz formam uma das atividades mais proeminentes e reconhecidas
na Organizao das Naes Unidas (ONU) e, talvez, a mais efcaz no alvio da
violncia e da guerra ao redor do mundo; entretanto, ironicamente, sequer foram
mencionadas na Carta da ONU de 1945.
A justifcativa de como as operaes de paz emergiram no ps-Guerra, aps
a falha do sistema de segurana da ONU previsto no Captulo VII da Carta,
uma histria no somente de brilhantes improvisaes sistmicas em face de um
terrvel desespero, mas tambm de certos herosmos pessoais durante os confitos
armados e at mesmo nos corredores desta organizao. Algumas naes foram
inicialmente cticas, mas logo acolheram a atividade; outras viriam a envolver-se
muito mais tarde. Algumas desempenharam papel-chave no incio e durante as
primeiras dcadas, tanto em Nova Iorque quanto no campo, e, ento, passaram
a tocha a uma nova gerao de naes entusiasmadas.
O Canad foi um dos mais frmes pioneiros, cuja contribuio declinou sig-
nifcativamente no sculo XXI, ainda que possa voltar a prover liderana no futuro.
Decerto, o histrico das misses de paz da ONU e a histria do Canad esto
entrelaados em diversos pontos. Por exemplo, fonte de orgulho para muitos ca-
nadenses que o ento Ministro das Relaes Exteriores do Canad, Lester Pearson,
tenha proposto o estabelecimento da primeira fora de manuteno da paz da ONU,
o que resultou na criao da Primeira Fora de Emergncia das Naes Unidas
(UNEF I), a qual desempenhou papel fundamental na resoluo da Crise de Suez,
* Os organizadores agradecem Embaixada do Canad no Brasil pela traduo deste captulo para o portugus.
Traduzido do ingls por Natlia Maria Flix de Souza.
** Os autores agradecem ao Tenente-Coronel Jacy Barbosa, Ocial brasileiro em intercmbio no Canadian Forces College
(CFC) para o perodo, pela reviso detalhada deste texto. A. Walter Dorn tambm gostaria de agradecer ao General-
de-Diviso Carlos Alberto dos Santos Cruz pelas conversas estimulantes e pelo tour pessoal de Cit Soleil no Haiti.
*** Professor de Estudos em Defesa no Royal Military College of Canada e no Canadian Forces College (CFC); e
Presidente do Departamento de Assuntos Internacionais e de Segurana do CFC.
**** Ex-Ocial das Foras canadenses, com experincia em operaes de paz.
em 1956, e na preveno de uma escalada fatal, o que possivelmente levaria a uma
guerra global. Por sua contribuio, foi concedido a Pearson o Prmio Nobel da Paz,
o que tambm lhe rendeu o ttulo de fundador das foras de manuteno da paz
da ONU junto ao ento Secretrio-Geral Dag Hammarskjld que se manteve
inicialmente ctico com relao ideia. Anteriormente UNEF, a ONU havia uti-
lizado somente misses de observao desarmadas na manuteno da paz. Todavia,
at mesmo naquelas misses pr-1956, o Canad atuou como pioneiro, ainda que
o termo manuteno da paz (peacekeeping) no tenha aparecido no vocabulrio
comum at o fnal dos anos 1950.
Este estudo tem como objetivo examinar a contribuio histrica do Canad
para as operaes de paz da ONU, bem como sua condio no presente.
2 DESENVOLVIMENTO INICIAL: 1947-1956
Durante os primeiros anos da ONU, seu Conselho de Segurana teve sucesso li-
mitado no seu papel primrio na manuteno da paz e segurana internacionais.
Com a falta de consenso no Conselho a partir do incio da Guerra Fria, tornou-se
logo evidente que a nova organizao mundial, nascida da Segunda Guerra Mundial,
havia, em grande medida, falhado em seu mandato de mantenedora da paz.
No ps-Guerra, a quebra do sistema de segurana da Carta da ONU (Captulo
VII) exerceu grande presso na organizao para que fossem buscadas outras formas
de lidar com os confitos. O Captulo VI da Carta, referente resoluo pacfca de
disputas, foi utilizado menos pelo Conselho de Segurana da ONU, inclinado ao
veto, que pela Assembleia-Geral desta organizao. Na realidade, foi esta ltima que
comeou a desenvolver procedimentos para auxiliar a resoluo de disputas. Em 1947,
a Assembleia-Geral da ONU estabeleceu misses/comisses de campo da ONU na
Palestina, nos Blcs e na Coreia, fazendo uso do pessoal militar de Estados-membros.
1

Estes organismos desenvolveram procedimentos de investigao e observao que
ajudaram as operaes da ONU a lidar com questes de grande relevncia e urgncia.
O Canad foi membro das misses na Palestina e na Coreia antes mesmo de
seu comprometimento com a Guerra da Coreia. A Comisso Temporria das Naes
Unidas na Coreia (UNTCOK) 1947-1948 foi uma tentativa de criar uma demo-
cracia na Coreia, mas desencadeou uma crise de gabinete atpica no Canad (Dorn,
2005, p. 8-9). Quando o na poca Primeiro-Ministro William Lyon Mackenzie King
descobriu que os ofciais canadenses haviam sido enviados para a Coreia como parte
da UNTCOK para ajudar a supervisionar as primeiras eleies coreanas realizadas
somente no sul , ele repreendeu seu Secretrio de Estado para Relaes Exteriores,
1. O Conselho de Segurana da ONU havia estabelecido, em 1946, uma comisso consular com observadores na
Indonsia (ndias Orientais Neerlandesas) para ajudar a supervisionar a resoluo da disputa neerlandesa-indonsia,
mas o Canad no participou desta misso.
121 O Capacete Azul e a Folha de Bordo
Louis St. Laurent. O Primeiro-Ministro King, que parecia acreditar que seu passado
como intrprete de tbuas ouija lhe conferia poder de prever a ocorrncia de uma
guerra na Coreia, destacou com veemncia que no gostaria que o Canad tomasse
parte nesta. Mas a estranha lgica de King no estava somente arraigada em seus
receios ocultos sobre os futuros problemas no Oriente, mas tambm no fato de que
ele era um isolacionista cuidadoso, querendo limitar o envolvimento do Canad em
um mundo perigoso. Ironicamente, o incidente serviu para o amadurecimento do
Canad, j que muitos dos ministros do gabinete de King ameaaram se demitir caso
a nao se retirasse da Comisso da ONU na Coreia. Dessa forma, o j envelhecido
King teve de permitir a participao do pas. Ainda que sua previso sobre a guerra na
Coreia se tenha provado correta, ele estava bastante equivocado em relao ao futuro
isolacionista do Canad. A nao tornou-se ardente defensora da ONU, especialmente
de sua misso de promover a resoluo pacfca de confitos e a paz internacional.
St. Laurent deu grande relevncia a este ponto quando se tornou Primeiro-Ministro,
em 1948, e declarou: a vocao da ONU a vocao do Canad.
Os observadores canadenses para as eleies coreanas atuaram conforme o
planejado. Infelizmente, a misso terminou assim que a ento Unio das Repblicas
Socialistas Soviticas (URSS) se recusou a permitir observadores da ONU e a reali-
zao de eleies na Coreia do Norte. Aps o incio da Guerra da Coreia, em 1950,
o Canad contribuiu com 27 mil soldados autorizados pela ONU para exercer ao
de policiamento e proteger o governo eleito da Repblica da Coreia (Coreia do Sul).
Ainda que esta tenha sido uma operao de imposio, e no de manuteno da paz,
ela demonstrou o compromisso do Canad com as Naes Unidas. Quinhentos e
dezesseis soldados canadenses perderam suas vidas naquela guerra.
O Canad tambm contribuiu no ps-Guerra com misses de observao
da ONU em reas geogrfcas consideradas quentes. Estas foram as primeiras
misses de manuteno da paz da ONU em especial, a misso de observao
criada para lidar com a crise na Caxemira.
2.1 Grupo de Observadores Militares da ONU na ndia e no Paquisto
O fm do domnio colonial britnico sobre a ndia e a repartio desta entre ndia
e Paquisto, em 1947, provocou uma disputa sobre a rea fronteiria da Caxemira,
dando incio, no mbito do Conselho de Segurana da ONU, a um longo e com-
plicado debate.
A Comisso das Naes Unidas para a ndia e o Paquisto (UNCIP), esta-
belecida pelo Conselho, promoveu um cessar-fogo e, em 1
o
de janeiro de 1949,
produziu o Acordo Karachi. Como forma de manter a paz alcanada, o Conselho
de Segurana ampliou, por meio da Resoluo n
o
47, de abril de 1948, a partici-
pao da UNCIP e recomendou o uso de observadores para pr fm aos embates
(ONU, 2011a). Estes viriam a tornar-se o Grupo de Observadores Militares das
Naes Unidas na ndia e no Paquisto (UNMOGIP), concebido para sustentar o
acordo de paz, observar a preservao do cessar-fogo e reportar violaes de ambos
os lados com relao a estes pontos.
A criao da UNMOGIP pelo Conselho de Segurana foi anterior criao de
outra misso de observao, a Organizao das Naes Unidas para a Superviso da
Trgua (UNTSO), voltada atuao na Palestina. Entretanto, devido a um atraso
nas operaes da UNMOGIP, a UNTSO acabou sendo desdobrada em campo
primeiro em janeiro de 1949 , e, por isto, a ONU considera a UNTSO como
sua primeira operao de paz.
O Canad contribuiu com quatro dos 35 membros originais da UNMOGIP,
e em pouco tempo havia duplicado sua contribuio (Taylor, Cox e Granatstein,
1968, p. 102). Mais importante, o Canad forneceu o Comandante Militar
dos observadores, General-de-Brigada Harry Angle, em novembro de 1949.
Foi motivo de honra que o comando da primeira misso de observao criada pelo
Conselho de Segurana tivesse sido conferido a um general canadense; porm, a
homenagem terminou tragicamente, quando o General Angle foi morto em um
acidente de avio, em 17 de julho de 1950, enquanto executava suas funes.
Ele permanece sendo o ofcial canadense de mais alta patente morto em uma opera-
o de paz da ONU. Durante os anos seguintes, diversos outros ofciais canadenses
tambm serviram como comandantes desta operao (Gafen, 1987, p. 167).
A UNMOGIP teve sucesso inicial considervel, embora tenha sido duramente
afigida por diversas adversidades. Os observadores tiveram difculdades em lidar
com condies miserveis, pouca alimentao e elevada altitude por vezes, superior
a 16 mil ps (cerca de 4.900 metros). Entretanto, os anos seguintes a 1949 assis-
tiram a um gradual decrscimo das tenses entre os dois lados, e houve esperana
de estabilidade. Infelizmente, no outono de 1963, a situao poltica deteriorou-se
signifcativamente, tornando necessrio um aumento na fora da UNMOGIP.
O Canad recebeu demanda do Conselho de Segurana para prover uma aeronave
Caribou, trs pilotos e cinco tripulantes em terra (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p.
103). A aeronave chegou ndia-Paquisto em junho de 1964 (Milberry, 1984, p. 329),
ampliando a contribuio do Canad para dezessete homens e fazendo deste o
maior contingente nacional na misso (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 103).
Aps o incio da guerra, em 1965, uma misso adicional de manuteno da paz
foi estabelecida para supervisionar o cessar-fogo, e seu comando foi concedido a
um general canadense.
A UNMOGIP permanece na Caxemira at os dias de hoje, assim como a
primeira operao, criada em 1948.
2.2 Organizao das Naes Unidas para a Superviso da Trgua
A proclamao de independncia pelo Estado de Israel, em maio de 1948, em
meio ao intenso combate com seus vizinhos rabes, criou um enorme desafo para
a recm-criada ONU.
Aps as partes em confito terem rejeitado duas demandas de trgua, foi fnal-
mente atendida a terceira demanda do Conselho de Segurana por um cessar-fogo
de trinta dias, disposta na Resoluo n
o
50, de 29 de maio de 1948. A resoluo
pedia que a superviso da trgua fosse feita por um mediador da ONU e por um
grupo de observadores militares, que chegaram em junho daquele ano, vindos da
Blgica, da Frana e dos Estados Unidos. Infelizmente, as hostilidades reiniciaram
ao fnal daquele ms, culminando com o assassinato do mediador; isto, todavia, no
impediu que acordos de armistcio fossem assinados em seguida entre Israel e seus
vizinhos rabes, aps signifcativa mediao da ONU pelo mediador substituto,
Ralph Bunche. A Resoluo n
o
73 de 1949 atribuiu novas funes UNTSO,
qual seja, especifcamente, a de supervisionar os acordos entre Israel e seus vizinhos
rabes, em especial, Egito, Jordnia, Lbano e Sria.
A UNTSO foi a segunda misso de observao criada pelo Conselho de
Segurana em 1948, mas a primeira a ser efetivamente desdobrada no terreno.
Ainda que seja somente misso de observao, representou uma evoluo no
desenvolvimento das operaes de paz. Esforos anteriores, como o do Comit
Especial das Naes Unidas nos Blcs (UNSCOB), foram apenas comisses
multinacionais que enviaram observadores para a obteno de dados. A UNTSO,
de maneira diferente, monitorou continuamente as linhas de cessar-fogo por meio
do estabelecimento de postos fxos e de zonas de patrulhamento desmilitarizadas.
A UNTSO investigou ainda disputas locais, um esforo para neutralizar situaes
que ameaavam promover a escalada da violncia introduzindo, assim, elementos
de persuaso e dissuaso (Hill e Malik, 1996, p. 29).
A participao do Canad na misso teve incio em fevereiro de 1954,
quando quatro ofciais de seu exrcito foram destacados para a UNTSO. Logo
aps, em setembro, o Major-General canadense E. L. M. Tommy Burns foi
apontado como Chefe da Misso. O General Burns foi repetidamente elogiado
no Conselho de Segurana por seus servios dinmicos enquanto coordena-
dor das operaes terrestres (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 116-117), e
manteve esta posio at sua designao como comandante de uma nova fora,
em novembro de 1956.
Durante o ano de 1956, o Canad contribuiu com nove ofciais superio-
res para a UNTSO; em 1958, com quatorze; e um ano depois, com dezessete.
Os nmeros subiram para vinte ofciais durante a dcada de 1960 (Gafen,
1987, p. 24).
A contribuio da UNTSO para a paz foi imensa, mas nenhuma operao,
por mais completa que fosse, poderia evitar que futuras hostilidades reemergissem
no Oriente Mdio. A UNTSO assegurou presena internacional estabilizadora e
facilitou o cessar-fogo e as negociaes. Tambm adestrou e conferiu experincia
para diversas tropas, facilitando o desdobramento para novas misses de manuten-
o da paz quando estas apresentaram, no estgio inicial, a necessidade de rpida
mobilizao. A primeira destas foi criada para solucionar a Crise de Suez de 1956.
3 DESENVOLVIMENTO DINMICO: 1956-1974
Aps a criao das primeiras misses de observao, as operaes de paz passaram por
uma fase de desenvolvimento dinmico como mecanismo de controle de confitos
com o Canad desempenhando, mais uma vez, papel-chave. Durante esse perodo, as
operaes da ONU foram no somente mais numerosas, mas tambm mais assertivas.
Estas assumiram responsabilidades muito superiores simples observao, tendo de
separar os beligerantes, colocando-se entre estes, de maneira a impedir que pequenas
agresses se tornassem guerras. A primeira destas misses ocorreu em 1956.
3.1 Primeira Fora de Emergncia das Naes Unidas
Aps o ento Presidente egpcio Gamal Abdel Nasser nacionalizar o Canal de Suez,
em julho de 1956, Israel, Gr-Bretanha e Frana coordenaram um ataque ao Egito
e exigiram que este ltimo aceitasse a ocupao de Suez e de outras partes de seu
territrio. Muitas naes condenaram a invaso, incluindo-se os Estados Unidos, que
apresentaram resoluo no Conselho de Segurana pedindo que Israel se retirasse e
Gr-Bretanha e Frana se abstivessem do uso da fora na rea do canal por estes pases
ocupada. Quando a Gr-Bretanha e a Frana vetaram a resoluo, a ao diplomtica
voltou-se para a Assembleia-Geral, onde o ento Ministro das Relaes Exteriores do
Canad, Lester Pearson, fez um discurso notvel, dando luz a primeira operao de
manuteno da paz da ONU. Em seu discurso Assembleia, ele declarou:
(...) dessa forma, ns precisamos de ao no somente para colocar um fm nos com-
bates, mas tambm para fazer a paz (...). Precisamos de uma fora da ONU grande
o sufciente para manter estas fronteiras em paz, enquanto um acordo poltico est
sendo articulado (Pearson, 1957, p. 9-10).
Aps diversas consultas breves, incluindo uma que foi realizada com o ento
Secretrio-Geral Hammarskjld para persuadi-lo da praticabilidade do conceito,
Pearson introduziu uma resoluo na Assembleia-Geral, requerendo
(...) o secretrio-geral a submeter (...) em 48 horas um plano para o estabelecimento,
com o consentimento das naes envolvidas, de uma fora internacional de emer-
gncia da ONU, para assegurar e supervisionar o cessar das hostilidades

(Taylor, Cox
e Granatstein, 1968, p. 123).
Aps extenso lobby por parte do Canad e das naes igualmente empenhadas,
a Resoluo foi aprovada nas primeiras horas da manh do dia 4 de novembro, por
votao de 57 a 0, com 19 abstenes (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 123).
Em doze horas, o Secretrio-Geral Hammarskjld recomendou, e a Assembleia-
-Geral aprovou, o estabelecimento do Comando das Naes Unidas (UN Command)
com o General Burns, ento chefe de gabinete da UNTSO, como comandante.
O Canad tambm anunciou sua disposio em contribuir com tropas para a operao.
Um cessar-fogo tornou-se efetivo em 7 de novembro; em 15 de novembro,
unidades avanadas da UNEF chegaram Zona do Canal. Em meados de dezembro,
a fora estava plenamente operacional e, em pouco tempo, as tropas britnicas e
francesas completaram a retirada. Dirigindo-se Assembleia, em 23 de novembro,
Pearson anteviu que esta Fora das Naes Unidas, sob o controle da ONU (...)
pode ser o incio de algo maior e mais permanente na histria de nossa organizao,
(...) a organizao da paz atravs da ao internacional (Pearson, 1957, p. 9-10).
De fato, a UNEF foi um fenmeno novo nas operaes de paz, muito
alm das anteriores misses de observao desarmadas, tais como a UNTSO
ou a UNMOGIP. Tratou-se de fora internacional, com contingente de 6
mil homens, provenientes de dez pases, que formaram uma barreira armada
entre os combatentes. Em consonncia com as previses de Pearson, a UNEF
inaugurou uma nova era de operaes de paz da ONU, utilizando maior grau
de fora. E, em consonncia com seu papel criativo na concepo da UNEF, o
Canad desempenhou muitas funes desde o incio da misso, alm de prover
o comandante da fora.
O Canad j havia contribudo enormemente com o Grupo de Consultores
Militares na sede da ONU durante o planejamento da UNEF. Para implantar a
UNEF, o Canad ajudou com o transporte de suprimentos e equipamentos da
misso da Itlia para o Egito. Dois esquadres canadenses enviaram doze aeronaves
de transporte militar C-119 para o Aeroporto de Capodichino, prximo a Npoles,
na Itlia, onde rapidamente passaram a integrar a Unidade de Transporte Areo 14
(ATU 14), iniciando o transporte massivo de tropas da ONU e de suprimentos.
A UNEF empregou quase todas as aeronaves de transporte de longo alcance que a
Fora Area Real Canadense (RCAF Royal Canadian Air Force) possua naquela
poca. Quando a operao de transporte intensivo foi concluda, em janeiro de
1957, quatro C-119 permaneceram em Capodichino para abastecer as foras da
UNEF. Ademais, outra unidade, a 115, foi formada em El Arish, com trs Dakotas
e quatro Otters, os quais sustentaram toda a operao no Sinai at o fnal da retirada
da UNEF (Milberry, 1984, p. 311).
A ONU tambm pediu ao Canad que contribusse com uma companhia
de comunicaes, um hospital de campanha, uma companhia de transporte e um
esquadro de comunicaes da RCAF. Seguiu-se a isto rpido desdobramento
destas unidades, e, em 6 de dezembro, quase trezentos canadenses estavam no
Egito, atendendo ao pedido inicial da ONU. Os comunicantes canadenses foram
distribudos entre os vrios contingentes nacionais, de forma que eles serviam em
qualquer localidade que a UNEF fosse empregada.
Ento, em 17 de dezembro, o Canad autorizou o envio de trs novas unidades
para atuarem na UNEF, assim como um componente areo para comunicao e
observao e tambm ofciais para a equipe do General Burns. Esta segunda leva de
canadenses para a UNEF foi transportada para o Egito pela nica companhia
de transporte areo do Canad, a HMCS Magnifcent. Esta deixou Halifax em 29 de
dezembro, com 405 pessoas, consistindo em 140 comunicantes (Royal Canadian
Signalers), 140 engenheiros eletricistas e mecnicos (Royal Canadian Electrical
and Mechanical Engineers), 91 especialistas em logstica do Royal Canadian Army
Service Corps e 31 militares destinados ao quartel-general. A Magnifcent tam-
bm transportou 100 toneladas de provises, 230 veculos e quatro aeronaves
leves, chegando em Port Said em 11 de janeiro de 1957 (Gafen, 1987, p. 46).
Esta mobilizao indicou o nvel de comprometimento do Canad com o novo
empreendimento para o qual era a nao lder.
Em maro de 1957, outros 105 integrantes do 56
o
Esquadro de Reconhe-
cimento, bem como quarenta especialistas de diversas reas, foram levados para o
Egito. Em pouco tempo, as 29 viaturas de escolta Ferret do esquadro chegaram.
O contingente canadense, em breve, somaria cerca de 1 mil integrantes, mais de
20% da fora total de 4.700 em mdia da UNEF (op. cit., p. 46-48).
Inicialmente, a UNEF foi interposta entre as tropas egpcias e anglo-francesas
em torno do Canal de Suez, e entre as tropas egpcias e israelenses no Sinai. Quando
as tropas anglo-francesas se retiraram, em dezembro de 1956, a UNEF exerceu
temporariamente o controle do Canal de Suez, at as unidades egpcias chegarem.
Da mesma forma, conforme os israelenses se retiravam do Sinai e, depois, da Faixa
de Gaza, em maro de 1957, a UNEF ocupou o Sinai, o que foi uma operao
perigosa, devido aos muitos campos minados, e que resultou na primeira de muitas
baixas canadenses na UNEF.
Os canadenses tambm estiveram entre as primeiras tropas da ONU a se
deslocarem para o interior da Faixa de Gaza. Eles estabeleceram um centro de
comunicaes na cidade de Gaza, em 12 de abril de 1957, que operou por mais de
uma dcada, at 29 de maio de 1967. O Esquadro de Reconhecimento Blindado
Canadense (Canadian Armored Reconnaissance Squadron) tinha seu quartel-general
em Rafah Camp, na extremidade sul da Faixa de Gaza. A unidade patrulharia a
rea at 15 de fevereiro de 1966. O reconhecimento areo da UNEF pelos ca-
nadenses estendia-se do extremo norte do Golfo de Aqaba, atravs da costa do
Sinai, at o Estreito de Tiran (Grafen, 1987, p. 51). As aeronaves Dakota cana-
denses no aeroporto de El Arish foram utilizadas para voos de transporte na regio.
Como citado anteriormente, as aeronaves Otter faziam voos de reconhecimento
dirio, tambm atravs da fronteira internacional entre Egito e Israel, bem como da
Linha de Demarcao de Armistcio entre a Faixa de Gaza e Israel (op. cit., p. 55).
A UNEF patrulhou a fronteira entre Egito e Israel entre novembro de 1956 e
maio de 1967 por quase onze anos. Ento, em 1967, ventos de guerra sopraram
novamente atravs do Oriente Mdio conforme a situao entre Israel e seus vizinhos
rabes se deteriorava, ao ponto de nenhuma operao de paz ser capaz de impedir a
formao da tempestade. O Egito solicitou a retirada da UNEF e o ento Secretrio-
Geral da ONU aquiesceu a esta exigncia, aps uma visita sem sucesso ao Egito para
pedir ao Presidente Nasser que mantivesse a presena da UNEF. Para o grande pesar
de Lester Pearson, agora Primeiro-Ministro do Canad, a retirada da UNEF teve
incio e, em seguida, irrompeu a guerra.
Mas, nesse ponto, as operaes de paz j se haviam tornado um instrumento
bem estabelecido. Dois anos aps a implementao da UNEF, em 1956, a ONU
respondeu a outra crise no Oriente Mdio estabelecendo mais uma misso: o Grupo
de Observao das Naes Unidas no Lbano (Unogil). O Canad contribuiu com
10% da fora, que foi instruda a descobrir qualquer transporte ilegal de armas para
as foras rebeldes. A observao area permitiu que se monitorasse todo o pas, tendo
se tornado parte bastante relevante da operao da ONU, especialmente quando os
observadores a bordo localizaram comboios de veculos possivelmente contraban-
deando armas para o Lbano. Os reconhecimentos areos, quando conduzidos em
horrios de escurido, entre 6 e 12 de julho de 1958, descobriram que comboios
noturnos estavam se movendo ao norte da Sria para o interior do Lbano atravs
da fronteira norte deste ltimo.
2
Um rpido desdobramento de fuzileiros norte-
-americanos ocorreu em julho de 1958, e o Unogil, quando fortalecido, facilitou a
retirada americana. Com este objetivo, o Canad contribuiu com quantia adicional
de cinquenta observadores. A fora da misso atingiu 591 integrantes, incluindo
75 canadenses (op. cit., p. 148).
A utilidade do reconhecimento areo comprovou-se nas misses de Suez/Sinai
e do Lbano, e ento novamente na Misso de Observao das Naes Unidas no
2. Telegramas do Unogil zeram referncia de que: (...) uma quantia considervel de trfego noturno em direo ao
sul era observada todas as noites... em baixa velocidade, como se os veculos estivessem extremamente carregados.
Na primeira noite, mais de cinquenta veculos foram observados aqui, e nas noites subsequentes as aeronaves desco-
briram, com certeza, comboios de, ao menos, 20, 10, 25 e 25 veculos, respectivamente. Apesar da quase permanente
observao area da rea durante as horas de escurido, no possvel armar que todo o trfego existente tenha sido
visto. A razo disso que os comboios se movem com grande cuidado e precauo. Eles aparentemente apagam as luzes
antes de entrar no Lbano... Ademais, os comboios agora esto empregando um sistema de alarme com lanternas no
topo das colinas, para alertar os veculos para apagarem os faris quando as aeronaves se aproximam. Avies tambm
estiveram sob leve rajada de metralhadoras neste territrio liderado por rebeldes ao menos duas vezes. Ver ONU (1958).
Imen (UNYOM). A fm de observar os acordos de cessar-fogo entre as foras inter-
ventoras da Repblica rabe Unida (Egito) e as foras apoiadas pela Arbia Saudita,
a operao da ONU precisava de aeronaves para vigiar o territrio montanhoso do
Imen. Em 19 de junho de 1963, o Canad concordou em fornecer UNYOM duas
aeronaves Caribou e uma Otter, pessoal para operao e manuteno da unidade
area, assim como um assessor aeronutico (air adviser) para o comandante da fora.
A tripulao area e de manuteno para os helicpteros H19 tambm foi
fornecida na medida de sua disponibilidade.
3
As equipes de solo da RCAF ti-
veram de lidar com a penetrao de poeira e sal em todas as partes da aeronave
(Grafen, 1987, p. 80-81). Quando a operao se retirou, em 1964, aps 14
meses, o melhor que podia ser dito que esta tinha exercido infuncia mode-
radora nas atividades hostis da rea. Em seu auge, a fora militar da UNYOM
totalizava 150 integrantes, dos quais cinquenta eram canadenses (op. cit., p. 261).
A disputa no Imen continuaria at a guerra de 1967 entre Egito e Israel compelir
o Egito a retirar suas tropas do Imen. Trs anos depois, as partes chegaram a um
acordo no Imen e a guerra chegou ao fm.
A maior e mais dura misso durante a Guerra Fria, contudo, aconteceu na
frica, onde a ONU teve sua mais difcil experincia de interveno durante
guerras civis.
3.2 Operao das Naes Unidas no Congo
A Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC Opration des Nations
Unies au Congo), de julho de 1960 a junho de 1964, foi um marco na histria
das operaes de paz da ONU. O auge de sua fora militar foi de quase 20 mil
homens, dos quais 420 eram canadenses (op. cit., p. 260). Alm disso, havia
um componente de operaes civis entre 1963 e 1964 formado por 2 mil
especialistas (ONU, 2011b, parte 3), dos quais muitos eram canadenses.
A ONUC foi uma operao extremamente complexa, cujo mandato teve
de ser frequentemente alterado, de maneira a responder s rpidas mudanas
na situao no Congo. A operao tambm foi bastante custosa, tanto em
termos fnanceiros quanto de vidas: 245 militares foram mortos trs dos
quais eram canadenses , assim como o ento Secretrio-Geral da ONU,
Dag Hammarskjld (ONU, 2011c).
O desdobramento inicial foi rpido, sob a liderana de Hammarskjld.
Em 15 de julho de 1960, a ONUC j dispunha de 1.200 soldados no Congo;
um ms depois, o nmero excedia 14 mil, vindos de 24 pases (Gafen, 1987, p.
219). Um ano depois, a contagem seria de 19.828 (ONU, 2011c), bem como
3. Ver arquivos de junho e agosto de 1963 da ONU, disponveis em: <http://archives-trim.un.org/webdrawer/rec/151860>.
cerca de 2 mil especialistas tcnicos civis. O Canad participou da ONUC
desde seus primrdios. Em 18 de julho de 1960, avies North Star da RCAF
transportaram 9 toneladas de carne de porco enlatada e 9 toneladas de leite em
p para o Congo, de forma a aliviar a escassez de alimentos. Seguiu-se a isto, em
agosto de 1960, o transporte de militares do Canad para o pas. Alm disso, duas
aeronaves canadenses C-119 transportaram homens, veculos e equipamentos
no interior do Congo at o incio de dezembro.
Aps completada a fase de desdobramento inicial, dois ofciais sniores per-
maneceram para administrar a operao area da ONUC, formada por integran-
tes de onze nacionalidades, pilotando 78 aeronaves de treze modelos diferentes.
A RCAF fez 392 voos para transportar 4 milhes de toneladas de carga e 11.746
passageiros (op. cit., p. 223).
Os canadenses bilngues serviram em diversas funes no Congo. O quartel-
general da operao possua canadenses e cerca de doze policiais militares, mas a
comunicao era o papel primrio do Canad, o qual j havia sido desempenhado
pelo pas de forma extensiva na UNEF. O esquadro de comunicaes foi sediado
em Leopoldville, com muitos destacamentos espalhados no vasto interior congols,
com as localidades mudando de acordo com as necessidades da fora da ONU.
A unidade de comunicaes canadense somava 280 pessoas (op. cit., p. 227) e, em
determinado ponto, o nmero total de canadenses servindo ONUC era de 420.
Ironicamente, mesmo aps o incio da retirada gradual das foras da ONU
do Congo, houve profunda contribuio canadense com a operao. Quando
a fora da ONU foi reduzida de quase 20 mil para 5.500 integrantes, militares
renegados, conhecidos como jeunesse, comearam a perpetrar atrocidades contra
missionrios e funcionrios humanitrios em diversas provncias, assim como nas
aldeias em chamas. O chefe do gabinete da ONUC, General canadense Jacques
Dextraze, reuniu uma fora para resgatar os missionrios e proteger as vtimas contra
a violncia da jeunesse. As misses de resgate envolviam rpido desdobramento de
uma equipe de resgate por meio de helicpteros, frequentemente sob ataque, e a
evacuao area dos missionrios reunidos por uma equipe de combate terrestre,
com apoio da artilharia area dos helicpteros de ataque. Uma aeronave Otter
canadense foi responsvel pelas funes de reconhecimento e comando e controle.
O trmino da ONUC precipitou uma melancolia na ONU com relao s
grandes e complexas misses em confitos africanos em que no houvesse acordo
prvio entre as partes. A terrvel tragdia no Congo tambm foi acompanhada por
enormes danos fnanceiros causados pela ONUC s Naes Unidas, que, por longo
perodo, se afastaram de operaes custosas como esta. Mas, enquanto a ONUC estava
em funcionamento, outras ambiciosas iniciativas da ONU estavam em progresso.
3.3 Autoridade Temporria Executiva das Naes Unidas e Fora de Segurana
das Naes Unidas na Nova Guin Ocidental
Quando os Pases Baixos transferiram a soberania do arquiplago indonsio para
a Indonsia, em dezembro de 1949, a parcela ocidental da Nova Guin no foi
includa, uma vez que os neerlandeses acreditavam que esta deveria permanecer
independente, ou ao menos votar para decidir seu prprio futuro. Contudo, a
Indonsia, liderada pelo ento Presidente Sukarno, considerou a Nova Guin
Ocidental como parte integral do territrio indonsio, dando incio a algumas
negociaes entre os dois pases sobre a questo. Em janeiro de 1962, Sukarno,
insatisfeito com as negociaes, atacou Nova Guin Ocidental com navios torpe-
deiros, que foram repelidos pela marinha neerlandesa, ao que se seguiu o envio de
tropas paraquedistas indonsias para a Nova Guin Ocidental.
A disputa teve repercusses internacionais mais profundas quando os Pases
Baixos enviaram reforos e o governo de Sukarno adquiriu caas supersnicos,
equipamentos navais e outros armamentos da URSS (Tant, 1977, p. 48).
O ento Secretrio-Geral da ONU, U Tant, fez uma srie de apelos a ambos
os governos, e negociaes foram estabelecidas durante o ano de 1962. Sob signif-
cativa presso da ONU e dos Estados Unidos, as partes chegaram a um acordo em
agosto (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 165), que estipulava a transferncia
temporria da administrao do territrio para a ONU.
A Autoridade Temporria Executiva das Naes Unidas (Untea) foi estabe-
lecida com esse objetivo. Esta abriu um incrvel precedente, j que, pela primeira
vez na histria, a prpria ONU iria administrar um vasto territrio, colocado sob
a jurisdio do Secretrio-Geral. Isto incluiu diversas tarefas, tais como: garantia de
suprimentos essenciais; emprego; treinamento de pessoal local para a administrao
e o trabalho tcnico; e trabalhos pblicos, como escolas, escritrios do governo,
estradas, aeroportos e abastecimento de gua (op. cit., p. 165-166). Foi acordado
que a administrao seria, ento, transferida para a Indonsia, e que esta conduziria
um plebiscito para determinar se as pessoas desejavam manter ou cortar os laos
com a Indonsia. Alm da Untea, uma Fora de Segurana das Naes Unidas
(UNSF), de 1.500 militares, fornecida pelo Paquisto, tambm foi estabelecida
para auxiliar a administrao da ONU e proporcionar segurana.
O Canad forneceu suporte areo misso. Duas aeronaves anfbias Otter, com
tripulao de voo e manuteno, foram transportadas para a Nova Guin em dois C-130
(Milberry, 1984, p. 328). O Canad tambm forneceu um tenente-coronel aviador
como conselheiro areo para a UNSF estabelecida na capital, Hollandia. O contingente
canadense contava com treze homens. Com exceo do tenente-coronel, eles perma-
neciam estacionados na remota ilha de Biak e transportavam homens e suprimentos
pelo oceano e pelas forestas para Fak Fak. Sua misso enfrentava muitas difculdades,
inclusive a falta de aparelhos de navegao modernos e de informao meteorolgica,
assim como difculdades de comunicao. Ademais, Biak era muito isolada, com escassez
de alimentos e outras adversidades. Aparentemente, cada tripulante perdeu de 8 a 10
libras (3,6 kg a 4,5 kg) no primeiro ms (Gafen, 1987, p. 212).
Conforme o acordo entre os Pases Baixos e a Indonsia, a autoridade ad-
ministrativa plena do territrio foi transferida para a Indonsia em maio de 1963
e, em 1969, o pas declarou que a populao havia decidido permanecer em seu
territrio. Embora breve (1962-1963), a administrao transitria do territrio
pela ONU ganhou a reputao de ser um dos mais ambiciosos empreendimentos
das operaes de manuteno de paz da ONU durante a Guerra Fria (Durch,
1993b, p. 285).

Esta tinha conseguido transformar um confito militar que escalava,
com a possibilidade de envolver grandes potncias na Guerra Fria, em um acordo
capaz de ser resolvido pacifcamente, mesmo que no tenha sido completamente
satisfatrio para ambas as partes.
Enquanto isso, ganhava forma uma disputa entre dois membros da Aliana
do Atlntico Norte: Grcia e Turquia.
3.4 Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas no Chipre
Durante a dcada de 1950, o Chipre estava dividido por um amargo confito,
no qual cipriotas gregos lutaram pela enosis, ou a unio do Chipre com a Grcia,
enquanto cipriotas turcos, que compunham cerca de 20% da populao, resistiam
frmemente. Em 1960, um arranjo constitucional que dividia o poder entre as
duas comunidades foi frmado, fazendo do Chipre uma repblica independente
da Gr-Bretanha, arranjo este que funcionou at 1963, quando o lder grego e, na
poca, Presidente do Chipre, Arcebispo Makarios, props mudanas constitucionais
que implicariam reduo dos direitos dos cipriotas turcos. Teve incio, ento, uma
violncia brutal e os governos do Chipre e do Reino Unido buscaram a assistncia
do Conselho de Segurana. Em 4 de maro de 1964, a Resoluo n
o
186 de

1964
criou a Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas no Chipre (UNFICYP),
com o objetivo de (...) contribuir com a manuteno e a restaurao da lei e da
ordem e o retorno s condies normais (ONU, 2011d).
O Canad foi chamado a contribuir com essa nova operao de manuteno
da paz e desempenhou papel primordial em sua formao efetiva. Em 12 de maro,
anunciou que iria participar da UNFICYP, sendo o nico pas que se comprome-
teu a faz-lo. A presso aumentou quando a Turquia anunciou que iria intervir
militarmente, caso a fora da ONU no fosse desdobrada na ilha em poucos dias.
Segundo o professor King Gordon: (...) geralmente aceito que, nesse perodo
de grande tenso internacional, foi o Secretrio de Estado para Assuntos Exter-
nos do Canad, Sr. Paul Martin, quem salvou a paz (Gordon, 1964, p. 335).
Aps consultar o ento Secretrio-Geral U Tant em Nova Iorque, Martin solicitou
a diversos pases para que reunissem mais tropas, tendo garantido o apoio da Sucia.
Em poucos dias, a fora estava a caminho. O contingente canadense foi instalado
com grande rapidez, graas RCAF, e foi o primeiro a tornar-se operacional, o que
ajudou a persuadir a Turquia a cancelar a invaso (Gafen, 1987, p. 87).
O Canad desempenhou outro papel inovador na UNFICYP. Lester Pearson,
ento Primeiro-Ministro do Canad, estabeleceu a necessidade de apontar um
mediador que iria buscar um acordo para o problema cipriota, enquanto tropas
terrestres ajudavam a manter a paz (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 172).
O Secretrio-Geral forneceu, ento, um mediador, com o objetivo de promover
acordo para o confito, o que representou importante evoluo para as operaes
de paz da ONU, uma vez que a mediao de acordos polticos por esta organizao
era to vital quanto suas operaes de paz (Hill e Malik, 1996, p. 45).

O grupamento avanado canadense chegou ao Chipre em 15 de maro de 1964.
No dia seguinte, voos da RCAF comearam a chegar ao pas com o contingente ca-
nadense de 1.100 homens, formado por um batalho de infantaria, um esquadro de
reconhecimento e tropas de apoio (Gafen, 1987, p. 87-88). Os veculos e os materiais
pesados chegaram duas semanas depois, no ltimo porta-avies canadense, o Bona-
venture. Na maior parte de sua estadia no Chipre, os canadenses foram posiciona-
dos na capital cipriota, Nicsia, onde embates intercomunais tinham sido intensos.
Uma zona tampo chamada linha verde (green line) havia sido estabelecida para separar
os cipriotas gregos dos cipriotas turcos. Os canadenses tambm desempenharam uma
variedade de outras tarefas, tais como o provimento de escoltas entre Nicsia e Kyrenia,
no norte do pas. As condies eram duras para os canadenses, que tiveram de viver em
prdios abandonados ou tendas pelos primeiros dois anos.
A UNFICYP teve sucesso em reduzir a tenso na ilha e, em razo disto,
o tamanho da fora foi reduzido de 6.500 homens dos quais cerca de 1.100
eram canadenses , em 1965, para cerca de 3.500 homens dos quais cerca de
480 eram canadenses , entre 1969 e 1974 (op. cit., p. 96). No entanto, um acordo
poltico no foi atingido, uma vez que os gregos insistiram em um Estado unitrio
por eles controlado, mas sem recursos para proteger a minoria turca, o que cons-
titua parte de seu acordo constitucional prvio feito com os turcos.
Em julho de 1974, um repentino golpe de Estado por parte das Foras da
Guarda Nacional Cipriota Grega apoiando a enosis precipitou a interveno no
Chipre pela Turquia, em apoio minoria turca. A UNFICYP teve de lidar re-
pentinamente com uma invaso em larga escala e uma guerra total entre turcos e
gregos na ilha. A sede da ONU em Nova Iorque s podia dizer ao Comandante da
UNFICYP, General Prem Chand, que fzesse seu melhor para limitar a violncia e
proteger civis, o que foi feito heroicamente pela fora, acarretando muitas baixas
de peacekeepers. Durante e imediatamente aps a guerra de 1974, 74 soldados da
ONU foram baleados, dos quais nove foram mortos (ONU, 1974, p. 11).
Em face da renovao das hostilidades, em 1974, o Canad quase dobrou
sua contribuio para a UNFICYP, aumentando seu contingente de 480 para 950
integrantes (Gafen, 1987, p. 96). Os soldados canadenses desempenharam papel-
chave na limitao da violncia durante a guerra de 1974, incluindo sua ocupao do
aeroporto de Nicsia, prevenindo-o, assim, de ser invadido. Os canadenses tambm
desempenharam papel central ao colocar o Hotel Ledra Palace, em Nicsia, sob
controle da ONU, e ao evacuar os funcionrios da ONU de reas sob fogo cerrado.
Quando um cessar-fogo entrou em vigor, em 16 de agosto de 1974, a ilha
de Chipre estava dividida, com a Turquia controlando o tero norte, e os gregos
controlando os dois teros ao sul. Nicsia permanecia repartida tal como antes
da guerra, mas a linha verde agora se estendia sobre toda a ilha, de leste a oeste,
atravessando 180 quilmetros. At hoje, Nicsia permanece a nica capital dividida
do mundo sendo que Jerusalm exceo discutvel.
Aps a guerra, atribuiu-se novamente aos canadenses a responsabilidade sobre
a rea altamente sensvel de Nicsia, e eles permaneceram no Chipre at 1993.
Em quase trs dcadas de servio na ilha dividida pela guerra, 21 canadenses haviam
sido mortos (op. cit., p. 274).
Quando a UNFICYP foi criada, em 1964, o Canad ainda experimentava
sua Era de Ouro nos assuntos estrangeiros. O pas foi reconhecido, aps 1956,
como um dos mais comprometidos e competentes do mundo para a manuteno
da paz, confana que tambm foi demonstrada quando o Canad assumiu a lide-
rana de uma operao de paz para lidar com uma crise em outra rea do mundo.
3.5 Misso de Observao das Naes Unidas na ndia-Paquisto
Em abril de 1965, teve reincio a luta entre ndia e Paquisto, a qual passou a se
estender por toda a fronteira.
Ambos os lados aceitaram o pedido do Conselho de Segurana por um
cessar-fogo em setembro e, em torno da Caxemira, a UNMOGIP continuou
suas tarefas, tendo sido reforada por trinta observadores, dos quais dez eram
canadenses (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 103). Contudo, como a guerra
havia tomado conta de toda a fronteira do subcontinente, ao mesmo tempo
em que a autoridade da UNMOGIP ainda era limitada somente Caxemira,
o Conselho criou outra misso de observao, cujo objetivo seria monitorar a
nova linha de cessar-fogo que se estendia por toda a rea de fronteira de 1.600
km a oeste da Caxemira at uma regio chamada Rann of Kutch. A nova misso
era a Misso de Observao das Naes Unidas na ndia-Paquisto (Unipom).
Foi solicitado que o Canad liderasse a misso. O General-de-Brigada
Bruce Macdonald, Ex-Comandante da Zona de Nicsia da ONU no Chipre,
foi promovido a Major-General e nomeado Comandante da Unipom, em
setembro de 1965. Ele era responsvel por cerca de cem observadores desta
misso, doze dos quais eram ofciais canadenses. Ademais, a RCAF forneceu
o conselheiro aeronutico snior da misso (senior air adviser), assim como a
Unidade de Transporte Areo (ATU) 117. Dois Caribous partiram de Trenton,
uma das principais bases areas canadenses, com tripulaes e equipamentos
sufcientes para um ano, chegando a Lahore em 5 de outubro. Pouco tempo
depois, decidiu-se por reunir os recursos das aeronaves das duas misses, o que
signifcou a incluso do Caribou canadense da UNMOGIP e de sua tripulao.
No total, a ATU 117 foi composta por trs Caribous e trs Otters, assim como
suas tripulaes e seus funcionrios de manuteno (Milberry, 1984, p. 330).
A participao total do Canad na Unipom somava 112 integrantes (Taylor,
Cox e Granatstein, 1968, p. 104 e 196).
A Unipom foi um grande sucesso e desempenhou importante papel na
restaurao da paz, ao demonstrar que uma operao de manuteno da paz
da ONU poderia aumentar a estabilidade ao longo da linha de cessar-fogo,
enquanto negociaes tratavam do desengajamento permanente. Aps uma
conferncia de paz mediada pelos soviticos em Tashkent, ambos os exrci-
tos retiraram-se para seus respectivos lados da fronteira internacional, em
fevereiro de 1966.
O trmino da Unipom deixou a UNMOGIP com a misso de continuar a
monitorar a sensvel rea da Caxemira. Apesar de a questo da Caxemira permane-
cer, o problema de dois exrcitos hostis engajados atravs de toda a fronteira havia
sido resolvido, e esta misso havia provado como as operaes de paz poderiam
rapidamente estabilizar um confito militar, enquanto as negociaes tratavam de
resoluo mais detalhada.
Enquanto isso, no Oriente Mdio, a tenso continuava a escalar aps a derrota
do Egito na guerra de 1967.
3.6 Segunda Fora de Emergncia das Naes Unidas
Pas vencedor da Guerra dos Seis Dias, em 1967, Israel terminou a guerra ocu-
pando parcelas signifcativas dos territrios egpcio, srio e jordaniano. Esperava-se
que as negociaes fossem restaurar, subsequentemente, os territrios rabes
perdidos, em troca de compromissos com a paz, mas as hostilidades e o impasse
prevaleceram. Finalmente, em 6 de outubro de 1973, o Egito e a Sria lanaram
um ataque coordenado contra Israel para recapturar seus territrios perdidos.
Os rabes valeram-se do elemento surpresa ao atacarem Israel no feriado ju-
deu de Yom Kippur e alcanaram ganhos signifcativos no incio, o que induziu a
Jordnia a se unir ao Egito e Sria na guerra; Israel, contudo, foi capaz de virar o
jogo e reaver a maior parte dos territrios que os rabes haviam acabado de recap-
turar. Alm disso, Israel bombardeou Damasco e cercou o Terceiro Exrcito egpcio
no Sinai, o que causou temores de uma interveno sovitica em favor do Egito.
Em 22 de outubro, um cessar-fogo entrou em vigor brevemente, mas as hostilidades
reiniciaram, at que intensa presso americana e sovitica levasse aceitao de nova
demanda por cessar-fogo, contida na Resoluo n
o
340, de 25 de outubro de 1973
(ONU, 2011e), a qual foi aceita pelas partes no dia seguinte.
A Resoluo n
o
340 exigia o retorno de todas as foras s posies de 22 de
outubro e aumentava o nmero de observadores da UNTSO. Estabelecia ainda
uma nova misso de manuteno da paz chamada Segunda Fora de Emergncia
das Naes Unidas (UNEF II), para atuar como tampo no Sinai, e pedia ao
Secretrio-Geral da poca para relatar tais arranjos em 24 horas.
A UNEF II rapidamente se interps entre os exrcitos rivais, estabeleceu postos
de observao e controle, conduziu patrulhas e preveniu o avano dos exrcitos.
O auge da contribuio do Canad atingiu 1.145 militares (Gafen, 1987, p.
261), quase 17% da fora. O papel do Canad era logstico, sendo que o General
canadense D. Nicholson liderou uma equipe de avaliao de onze homens, que
analisou os requisitos logsticos para toda a UNEF II. Sem um suporte prvio, os
canadenses rapidamente criaram um sistema de apoio logstico. Um contingente
logstico polons viria a desempenhar tambm papel-chave, mas os israelenses se
recusaram a permitir que a Polnia, que era membro do bloco sovitico e, portan-
to, aliada do Egito, entrasse em suas reas de operaes. Os canadenses tiveram,
ento, de assumir tarefas adicionais. Vale ressaltar que os canadenses tornaram-se
operacionais muito antes e fzeram o trabalho dos poloneses durante vrios meses.
Em novembro de 1973, o Canad concordou em fornecer uma unidade de
comunicaes (canadian signals unit). Um transporte areo massivo naquele ms,
composto por vinte voos, transportou 481 militares, 43 veculos e 115 toneladas de
equipamentos em trs dias. Ainda naquele ms, o Canad concordou em fornecer
uma companhia de abastecimento, uma companhia de manuteno, um destaca-
mento postal, um destacamento da polcia militar, uma unidade de controle de
movimento e uma unidade de transporte areo. A ltima, a ATU 116, utilizou-se
de duas aeronaves Bufalo e cinquenta tcnicos para dar suporte logstico para toda
a operao da UNEF II (Gafen, 1987, p. 116).
Uma das tarefas iniciais dos canadenses era a de entregar alimentos e gua ao
Terceiro Exrcito egpcio, que estava cercado, o que havia ameaado uma interveno
sovitica na guerra. Os canadenses logo se desdobraram na linha de frente de ambos
os lados do Canal, incluindo-se Rabah e Ismailia (Gafen, 1987, p. 117-128).
As duas maiores unidades canadenses da UNEF II eram o 73
o
Batalho de
Servios e o 73
o
Esquadro de Comunicaes, alm dos quarenta canadenses tra-
balhando entre os funcionrios da sede da ONU. Entre 26 de novembro e 6 de
dezembro, um segundo grupo de canadenses foi transportado ao Egito, de forma
que todos os 1.100 canadenses estavam no Egito em fevereiro de 1974. A posio
envolvia srias difculdades. Gastroenterite no era incomum e chuveiros eram
quase inexistentes. Em 9 de agosto de 1974, uma aeronave canadense Bufalo
da ATU 116 foi derrubada pela Sria em Ismalia, durante um voo de rotina para
Damasco, matando todos os nove canadenses a bordo. Vrias dcadas depois, o
Parlamento canadense estabeleceu o Dia Nacional do Peacekeeper, em 9 de agosto,
para celebrar o sacrifcio.
A concluso do Tratado de Paz do Oriente Mdio entre Egito e Israel,
em 26 de maro de 1979, precipitou o fm da UNEF II. Estava claro que os
soviticos vetariam a renovao da fora e, ento, o Conselho de Segurana
permitiu que o mandato da UNEF II expirasse em 24 de julho de 1979.
Para monitorar a implantao dos Acordos de Camp David, incluindo-se a
retirada dos israelenses de todo o Sinai, uma fora multinacional e observadores
foram reunidos fora dos auspcios da ONU, com a qual o Canad contribuiu
com 140 integrantes.
O sucesso da UNEF II foi imenso e no pode ser subestimado. Foi a nica
fora de manuteno da paz na regio encerrada com um tratado de paz. Alm disso,
a paz entre Egito e Israel mudou o Oriente Mdio, embora no tenha solucionado
o problema da ocupao israelense do territrio srio, desde 1967.
3.7 Fora das Naes Unidas de Observao da Separao
Conquanto a UNEF II havia sido rapidamente desdobrada em outubro de
1973, nenhuma nova operao de manuteno da paz foi estabelecida entre
as foras israelenses e srias em torno das Colinas de Gol. Assim, a tenso
permaneceu alta na frente sria. Esta se tornou extremamente instvel em
maro de 1974, levando o ento Secretrio de Estado dos Estados Unidos,
Henry Kissinger, a mediar um acordo de separao entre Israel e Sria, assi-
nado em 31 de maio de 1971. Naquele dia, o Conselho de Segurana adotou
a Resoluo n
o
350 de 1974, que estabelecia a Fora das Naes Unidas de
Observao da Separao (UNDOF) para supervisionar o acordo. A UNDOF
funciona at os dias de hoje.
A UNDOF mantm e ocupa uma zona tampo nas Colinas de Gol, cujo com-
primento de 75 quilmetros e cuja largura varia entre 200 metros e 10 quilmetros
(ONU, 2011f ). As foras israelenses e srias esto nos extremos opostos desta zona
e suas linhas de frente envolvem reas de delimitao em que tanto foras quanto
armamentos so restritos.
Da fora original de 1.335 militares da UNDOF, o Canad forneceu
230, englobando uma companhia de logstica, uma tropa de comunicaes
e elementos para o quartel-general da UNDOF em Damasco. O Canad e a
Polnia, uma vez mais, compartilharam responsabilidades logsticas (Gaffen,
1987, p. 137-261). O Japo requereu tambm que o Canad permitisse
sua contribuio com a logstica, iniciando, assim, uma forte relao que
duraria trinta anos.
O perodo dinmico das operaes de paz da ONU, entre 1956 e 1974, pode
ser considerado parte da Idade de Ouro das relaes internacionais canadenses
e assistiu criao de nove misses de paz, cinco das quais tinham responsa-
bilidades que iam alm do monitoramento. A misso da UNEF de 1956 foi a
primeira a interpor-se entre as partes e a garantir um cessar-fogo, e no meramente
observ-lo. Cinco operaes de paz durante esse perodo tiveram responsabilida-
des envolvendo a facilitao e a superviso da separao de adversrios armados.
A Untea foi, alm disso, instruda a implantar amplas equipes militares e civis
para governar uma regio inteira. De fato, esta foi a primeira misso da ONU
com tamanhas responsabilidades multidimensionais, e seria seguida, ainda que
dcadas depois, por outras gigantescas misses multidimensionais, que literal-
mente administraram pases inteiros, enquanto governos viveis eram preparados
para assumir esta responsabilidade.
As pginas precedentes mostraram que o papel do Canad durante esse perodo
de rpido desenvolvimento das operaes de paz foi de liderana. O ento Minis-
tro das Relaes Exteriores canadense, Lester Pearson, props a primeira fora de
manuteno da paz da ONU e recebeu o Prmio Nobel da Paz por seus esforos.
Generais canadenses comandaram a UNTSO, a UNMOGIP, a UNEF e a Unipom,
e soldados canadenses participaram de todas as misses de manuteno da paz da
ONU estabelecidas desde a concepo das operaes de paz desta organizao at o
fnal da Guerra Fria. O Canad foi a nica nao que poderia reivindicar tal recorde
de contribuies.
4 O CALMO PERODO 1975-1987
Aps o estabelecimento da UNDOF, em 1974, que marcou o fnal de um perodo
dinmico para as operaes de paz da ONU, seguiu-se um calmo perodo durante o
qual a reticncia desta organizao com relao a novas operaes de paz era evidente.
De fato, apenas uma nova operao de manuteno da paz foi estabelecida entre 1975
e o fnal da Guerra Fria, em 1988, ainda que as misses que j estavam em operao
tenham sido mantidas. Esta reticncia se devia, em parte, no somente s difculdades
fnanceiras e recusa de alguns Estados-membros de pagar seus devidos honorrios,
mas tambm a um desencantamento emanado da percepo dos limites das operaes
de paz e do fato de que algumas misses no haviam atingido as expectativas iniciais
da ONU. Em particular, a ONUC havia se prendido a uma guerra na qual havia
falhado em trazer a paz e a estabilidade ao Congo, e era amplamente aceito que certos
critrios tinham de ser alcanados para que uma misso tivesse sucesso em parti-
cular, o consentimento das partes para resolver seus confitos. Ademais, a nica nova
misso que foi estabelecida durante esse perodo estava inundada por turbulncias e,
de muitas formas, contribua para este desencantamento.
4.1 Fora Interina das Naes Unidas no Lbano
Trs misses da ONU no Oriente Mdio, a UNTSO, a UNEF II e a UN-
DOF, ajudaram a reverter a escalada do confito entre Israel e Egito/Sria,
mas foram incapazes de impedir que a Organizao para a Libertao da Pa-
lestina (OLP) lanasse foguetes e ataques contra Israel a partir do Lbano.
Tais ataques proliferaram nos anos 1970 e, em 11 de maro de 1978, uma incurso
de tropas de foras especiais da OLP matou e feriu muitos israelenses, o que desenca-
deou a invaso e a ocupao israelense do sul do Lbano, trs dias depois. O governo
libans protestou fortemente ao Conselho de Segurana da ONU, que aprovou as Re-
solues n
o
425 e 426 (ambas de 19 de maro de 1978), pedindo a retirada israelense
do Lbano e estabelecendo a Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (Unifl).
Seu mandato era garantir a retirada israelense, restaurar a paz e a segurana e auxiliar
o Lbano no restabelecimento de sua autoridade efetiva na regio.
Algumas tropas da Unifl estavam posicionadas em 23 de maro de 1978.
O Canad concordou em fornecer uma tropa de comunicaes para a misso, ainda
que somente por seis meses, uma vez que a UNEF II ainda estava em operao,
colocando presso sobre a equipe de comunicaes canadense. Em junho, a tropa
de comunicaes canadense na Unifl somava 120 militares (Gafen, 1987, p. 154).
At a presente data, as fatalidades da misso totalizam 277 integrantes de tropa,
dois observadores militares, oito civis internacionais e seis civis locais. A fora atual da
Unifl de 12.488 militares (ONU, 2011g). At certo ponto, o aumento das baixas
da Unifl, assim como seus inmeros problemas e limitaes, foi responsvel pela
reticncia da ONU em autorizar novas operaes de paz entre 1974 e 1987. Houve,
certamente, alm disso, outros fatores, incluindo-se o contnuo confito ideolgico
no Conselho de Segurana da ONU. Em 1988, esta organizao viria a superar sua
reticncia e iniciar um grande e robusto reengajamento com as operaes de paz.
5 O RESSURGIMENTO DAS OPERAES DE MANUTENO DE PAZ: 1988-1992
O perodo de calmaria nas operaes de paz da ONU chegou a um fm abrupto em
1988, com a criao de trs novas misses, sinalizando o incio do renascimento
das operaes de paz desta organizao. Seguiram-se oito novas misses entre 1989
e 1991, com mandatos e responsabilidades ampliados, trazendo o nmero total
de onze novas misses durante esse perodo. O Canad viria a participar de todas
estas, com exceo de uma.
As trs misses iniciadas em 1988 foram todas de observao, ainda que com
funes importantes. A Misso de Bons Ofcios das Naes Unidas no Afeganisto
e no Paquisto (UNGOMAP), entre 1988 e 1990, facilitou a retirada da URSS do
Afeganisto. A ONU enviou cinquenta observadores militares (Birgisson, 1993,
p. 306) para o Afeganisto e o Paquisto, com o objetivo de monitorar a imple-
mentao dos acordos para a retirada das tropas soviticas, sendo que o Canad
forneceu cinco destes (Jockel, 1994, p. 73). A misso teve sucesso em cumprir seu
mandato, apesar da grande inquietao e do perigo. Entretanto, infelizmente, a
ONU, bem como a comunidade internacional como um todo, perdeu seu foco no
Afeganisto depois que as Foras Armadas soviticas se retiraram. Em retrospectiva,
este foi um erro estratgico. O Canad retornaria ao Afeganisto com um nmero
muito maior de militares aps o 11 de Setembro de 2001.
A misso seguinte, o Grupo de Observadores Militares das Naes Unidas
para o Ir-Iraque (UNIIMOG), foi muito maior que a UNGOMAP. Para comple-
mentar a mediao dinmica do Secretrio-Geral da ONU na poca, ajudou a pr
fm brbara guerra de oito anos entre Ir e Iraque. De 1988 at 1991, monitorou
o cessar-fogo mediado pela ONU e, em seu auge, possua cerca de quatrocentos
observadores militares, bem como uma grande unidade de comunicaes, composta
por 525 pessoas (Smith, 1993, p. 248).

A misso estabeleceu e monitorou as linhas
de cessar-fogo, investigou violaes, supervisionou e confrmou a retirada de todas
as foras e supervisionou as trocas de prisioneiros de guerra.
A terceira misso de observao estabelecida em 1988 possibilitada, igualmente,
pelo fnal da Guerra Fria foi a Misso de Verifcao das Naes Unidas em Angola
I (Unavem I), que supervisionou a retirada das tropas cubanas do pas. Esta pequena
misso foi a primeira operao de manuteno da paz da ONU na qual o Canad no
participou. Em seu auge, estava composta por cerca de setenta observadores.
A misso seguinte foi lanada em uma escala muito maior. O Grupo de Assis-
tncia Transio das Naes Unidas (UNTAG) facilitou a descolonizao da frica
do Sudoeste quando este territrio se tornou a Nambia, um Estado independente.
Para facilitar o processo, a UNTAG funcionou, entre abril de 1989 e maro de 1990,
como uma operao de paz multidimensional, com importantes responsabilidades.
Claramente, a preveno das hostilidades entre a frica do Sul e a Organizao
Popular da frica do Sudoeste (SWAPO) foi de enorme importncia; entretanto, as
responsabilidades da UNTAG foram muito alm das normalmente realizadas pelas
tradicionais foras de manuteno da paz, participando da organizao de eleies e
ajudando o pas a preparar-se para a independncia. Tratou-se de uma enorme misso,
com 4.493 militares, 1.500 policiais civis, 2 mil funcionrios locais e internacionais,
bem como cerca de 1 mil funcionrios internacionais adicionais, que trabalharam
durante as eleies supervisionadas pela ONU (ONU, 2011h). O Canad contri-
buiu com 250 integrantes da rea de logstica, cem policiais, cinquenta observadores
eleitorais e um especialista em resultados eleitorais informatizados. O pas tambm
doou para a misso US$ 15 milhes em apoio oramentrio, 4 mil urnas (Brown,
1990, p. 212) e ofereceu dois avies Hrcules para transportar suprimentos para o
norte da Nambia e de Angola quando a misso teve incio (Jockel, 1994, p. 73).
A UNTAG foi a primeira misso de paz para a qual o Canad ofereceu policiais; no
caso, a Real Polcia Montada do Canad (Royal Canadian Mounted Police RCMP).
A prxima operao de paz da ONU, o Grupo de Observadores das Naes
Unidas na Amrica Central (Onuca), no deu origem a uma nova nao como fez
a UNTAG; no entanto, foi a primeira misso da ONU na Amrica Latina que per-
mitiu que diversas naes se reconstrussem depois de guerras civis. As hostilidades
entre Nicargua e Honduras com relao presena em Honduras dos Contras, que
estavam lanando ataques na Nicargua, frustraram a implementao do complexo
Acordo Esquipulas II, que pedia um cessar das hostilidades, a promoo de eleies
livres e o fm do apoio s foras insurgentes. O Onuca foi estabelecido em novembro
de 1989 com o objetivo de conduzir a verifcao dos esforos de segurana esta-
belecidos em Esquipulas II. Um dos papis desta misso foi a desmobilizao dos
rebeldes Contras, o que s pde ser realizado quando estes concordaram em faz-lo.
Aps a derrota do governo sandinista nas eleies do pas, em fevereiro de 1990,
a disposio dos rebeldes em dispersar parecia prxima e o mandato do Onuca foi
por duas vezes estendido para acomodar a desmobilizao.
Em seu auge, o Onuca somou 1.195 integrantes. A maior contribuio do
Canad foi composta por 175 integrantes, dos quais 130 faziam parte da unidade
area (Smith e Durch, 1993, p. 449). A Marinha canadense tambm foi incorpo-
rada em embarcaes de patrulha que tinham como objetivo impedir que armas
chegassem aos rebeldes. Por quase metade de um ano, o General canadense Lewis
Mackenzie serviu como Chefe da Misso.
No conturbado perodo ps-Guerra Fria, o Canad contribuiu com nmeros
recordes de tropas de manuteno da paz. A Misso de Observao das Naes
Unidas Iraque-Kuwait (UNIKOM), entre 1991 e 2003, monitorou uma zona des-
militarizada de 200 quilmetros entre os dois pases. O auge da fora da UNIKOM
foi de 913 integrantes, dos quais o Canad contribuiu com 301, sendo um
observador militar e trezentos engenheiros (Durch, 1993a, p. 263). Alm disso,
quinze canadenses foram enviados para a Misso de Verifcao das Naes Unidas
em Angola II (Unavem II), 33 para a Misso das Naes Unidas para o Referendo
do Saara Ocidental (Minurso) e onze para a Misso de Observao das Naes
Unidas em El Salvador Onusal (Jockel, 1994, p. 74).
Mas a maior misso da ONU em 1991 foi no Camboja, uma nao que havia
sido dilacerada por vinte anos de guerra civil. Durante quatro anos (1975-1979),
o Khmer Vermelho matou cerca de 2 milhes dos 9 milhes de habitantes do pas.
Em consonncia com o Acordo de Paz de Paris de 1991, a ONU deveria assumir
maiores responsabilidades no pas devastado pela guerra. Primeiro, o Conselho de
Segurana criou a Misso Avanada das Naes Unidas no Camboja (UNAMIC)
para auxiliar as quatro partes no Camboja a manterem o cessar-fogo, at que uma
misso mais robusta, a Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja
(UNTAC), fosse instalada. A UNAMIC era composta por 1.090 militares (ONU,
2011i), apoiados por pessoal internacional e local, dos quais o Canad contribuiu
com 103 integrantes. Alm de manter o cessar-fogo, esta misso iniciou treina-
mentos para a educao de civis sobre os riscos das minas terrestres.
A UNTAC, por sua vez, supervisionou um cessar-fogo, que foi mantido apesar
das ameaas do Khmer Vermelho, e supervisionou as eleies nacionais, as quais
o Khmer Vermelho hesitou em apoiar, mas no sabotou. A UNTAC tambm foi
responsvel pela: proteo dos direitos humanos; segurana militar e administrao
civil; manuteno da lei e da ordem; reinstalao de refugiados; limpeza das minas
terrestres; reabilitao da infraestrutura; e reconstruo e desenvolvimento econmicos.
Para alcanar isto, a UNTAC possua sete componentes: militar, policial, de direitos
humanos, administrao civil, eleitoral, reabilitao e repatriao (Hill e Malik, 1996,
p. 75). A UNTAC era composta por 15.991 militares, 3.359 policiais e, durante as
eleies, cerca de novecentos especialistas eleitorais internacionais (ONU, 2011j).
O Canad contribuiu com 213 integrantes (Jockel, 1994, p. 75).
As operaes de manuteno da paz pareciam ter uma nova vida e, com a
criao da Operao da ONU em Moambique (Onumoz), a ONU havia es-
tabelecido, em apenas cinco anos (1988-1992), o mesmo nmero de operaes
de paz que havia criado nos quarenta anos anteriores ao fm da Guerra Fria ou
seja, desde o incio das operaes de paz (Hill e Malik, 1996, p. 118). Alm deste
precedente histrico, a Onumoz foi outro grande sucesso, ao livrar Moambique
da guerra civil, com a desmobilizao de mais de 76 mil soldados de ambos os
lados, um enorme programa de assistncia humanitria e eleies democrticas
supervisionadas pela ONU, que levaram inaugurao de novo parlamento
e nova presidncia, em dezembro de 1994 (ONU, 2011j). O Canad enviou
observadores militares e especialistas eleitorais.
As operaes de paz estavam em expanso, processo no qual o Canad con-
tinuaria a participar, chegando at mesmo a atingir o auge de sua contribuio:
3.300 integrantes uniformizados em julho de 1993. Para consolidar ainda mais a
manuteno da paz na conscincia nacional, o Monumento Nacional de Manuteno
da Paz (intitulado Reconciliao) foi erguido ao lado da Galeria de Arte Nacional,
em Ottawa, e importantes cerimnias de paz so realizadas no monumento.
O Canad foi, em 1993, assim como na maior parte da Guerra Fria, o maior
contribuinte para as foras de manuteno da paz. Foi nesse perodo, no entanto,
que o Canad compartilhou com a ONU algumas das piores tragdias e retrocessos
na histria da organizao e do pas. Parte do desafo era como ajustar o conceito
de manuteno da paz tradicional, de forma que este se tornasse aplicvel ao
contexto dos efetivos militares dos pases contribuintes e dos novos e mais brutais
ambientes de guerras civis.
Em seu relatrio de 1992, intitulado Agenda para a paz, o ento Secretrio-
Geral da ONU, Boutros-Ghali defniu as operaes de paz como envolvendo at o
presente momento, o consentimento de todas as partes interessadas (ONU, 1992).
Boutros-Ghali previa a necessidade de um desvio do princpio anteriormente aceito
de consentimento das partes; a imposio da paz seria, ento, componente das
novas misses para impor um cessar-fogo, tomando-se medidas coercitivas contra
qualquer parte que o violasse. Este ambicioso conceito seria, muito em breve,
colocado prova, quando as operaes de paz foram desdobradas em trs difceis
reas de confito: Somlia, Ruanda e Iugoslvia.
6 TRAGDIA E RETROCESSO: 1992-1996
A exuberncia da imposio da paz que havia sido apresentada pelo Secretrio-
-Geral da ONU, bem como pelos chefes de Estado dos membros permanentes do
Conselho de Segurana desta organizao, estava destinada a ser verifcada pela
realidade abrangente do mundo ps-Guerra Fria. Mesmo considerando que as
rivalidades de poder entre blocos estivessem chegando ao fm e que a concorrncia
ideolgica no mais corrompia a comunidade internacional, seria necessria ampla
vontade para que as operaes de paz fossem capazes de impor a paz. A simples
chegada das foras de paz em uma zona de confito no suprimiria a violncia se
estas fossem mais fracas que as partes envolvidas no confito.
A misso na Somlia seria a primeira a demonstrar isso. Suas capacidades
no correspondiam ao seu mandato, na forma mais robusta de manuteno da
paz que estava sendo invocada.
A guerra civil que eclodiu na Somlia aps a queda do ento Presidente
Siad Barre, em 1991, gerou quase 1 milho de refugiados e 5 milhes de pessoas
famintas. O Secretrio-Geral na poca organizou negociaes entre as faces,
que concordaram em um cessar-fogo monitorado por observadores da ONU.
Em 24 de abril de 1992, o Conselho de Segurana estabeleceu a Operao das
Naes Unidas na Somlia I (Unosom I) para monitorar o cessar-fogo, proteger o
pessoal e os suprimentos da ONU, bem como escoltar a entrega de suprimentos
humanitrios de portos martimos e aeroportos at os centros de distribuio em
Mogadscio e seus arredores. Nesta ocasio, o Canad contribuiu com pessoal para
o quartel-general da misso.
Infelizmente, intensos combates na Somlia obstruram os esforos de ajuda
e, em agosto, o Conselho de Segurana autorizou o envio de 3 mil militares para
proteger trabalhadores e funcionrios da ajuda humanitria. O Canad enviou
750 soldados. A situao de fome continuou a agravar-se, assim como os ataques
contra funcionrios de ajuda humanitria. Em novembro de 1992, os Estados
Unidos ofereceram-se para liderar uma operao para garantir a entrega da ajuda
humanitria, qual o Conselho aceitou e onde autorizou, em dezembro de 1992,
que se pudesse usar todos os meios necessrios para apoiar o esforo de assis-
tncia. A operao dos Estados Unidos tornou-se conhecida como Fora-Tarefa
Unifcada (UNITAF) e foi composta por contingentes de 24 pases, para a qual
o Canad concordou em desdobrar 1.300 soldados (Jung, 2009, p. 60). A fora
auxiliou enormemente na distribuio de ajuda humanitria em Mogadscio e
arredores, e, no incio de 1993, quatorze movimentos polticos somalis concor-
daram com um cessar-fogo e comprometeram-se a entregar todas as armas para
a UNITAF e a Unosom. Assim encorajado, o Conselho de Segurana decidiu,
em maro de 1993, pela transio da UNITAF para uma nova misso, a Unosom
II, dotada de poder de imposio sob a gide do Captulo VII da Carta (ONU,
2011k). At nove soldados canadenses serviram simultaneamente nesta misso.
A Unosom II tinha uma tarefa crucial. A UNITAF havia patrulhado me-
nos da metade da Somlia, com 37 mil militares, enquanto a Unosom II teria
de cobrir toda a Somlia com apenas 22 mil capacetes azuis (ONU, 2011l).
Alm disso, as faces somalis no respeitaram o cessar-fogo prometido. As mortes
de 24 soldados paquistaneses da Unosom II, as baixas civis em junho de 1993
e, em outubro, o falecimento de dezoito soldados norte-americanos, levaram
os Estados Unidos a anunciar sua retirada no incio de 1994. A Unisom II foi
fnalmente encerrada em maro de 1995. Era evidente que alimentar a Somlia
necessitava interveno robusta contra os senhores da guerra; contudo, a co-
munidade mundial no estava disposta a sustentar os custos de tal interveno.
Um sentimento de incrvel fracasso assolou as Naes Unidas e a comuni-
dade internacional em especial, o Canad. Embora o pas tivesse contribudo
enormemente com os esforos malsucedidos da ONU na Somlia, vrios solda-
dos canadenses foram submetidos a julgamento em cortes marciais por torturar
e matar um jovem somali, capturado roubando um acampamento. O governo
lanou amplo inqurito sobre os acontecimentos na Somlia, mas este inqurito
enfrentou obstruo por generais sniores, incluindo o militar canadense da mais
alta patente, que foi compelido a aposentar-se. O relatrio fnal do longo inqurito
chocou a nao e o governo reagiu, dissolvendo todo o Regimento Paraquedista
(Airborne Regiment). Este foi o primeiro desastre nacional nas operaes de paz
para o Canad.
Enquanto a misso na Somlia ainda estava em andamento, outra tragdia
se formava. A ONU pediu ao Canad para fornecer o comandante da fora para a
Misso de Observao das Naes Unidas em Uganda-Ruanda (Unomur). O general
de brigada Romo Dallaire foi escolhido para liderar tanto a Unomur quanto, mais
tarde, sua sucessora, a Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda (Unamir).
Dallaire estabeleceu diligentemente uma misso no corao da frica, mas
nada poderia t-lo preparado para as atrocidades que testemunharia. Em cem dias,
cerca de 800 mil ruandeses foram massacrados no maior genocdio desde a Segun-
da Guerra Mundial. No incio, Dallaire no conseguiu convencer nem mesmo os
ofciais da ONU de que o genocdio estava ocorrendo. Seus pedidos urgentes por
reforos foram rejeitados sob presso norte-americana, britnica, francesa e belga
(Jung, 2009, p. 62). Somente o Canad respondeu aos apelos de seu general e foi a
nica nao a enviar tropas adicionais para a Unamir, embora os nmeros permane-
cessem inadequadamente baixos. Ainda assim, o General Dallaire conseguiu salvar
a vida de mais de 20 mil pessoas que buscaram refgio em instalaes da ONU.
Apesar disso, Dallaire, sentindo-se perturbado e impotente, viria a tentar suicdio mais
tarde. Infelizmente, os lderes da ONU levaram muitos anos para assumir qualquer
responsabilidade pela tragdia ruandesa, culpando seu Conselho de Segurana reticente,
que sofria da sndrome da Somlia, ou o medo de ampliar demais o mandato da
misso. Dallaire recuperou-se, ao fnal, e hoje est no Senado canadense. Aps o fnal
do genocdio, em julho de 1994, a misso de acompanhamento, Unamir II, tambm
foi comandada por um general canadense (Guy Tousignant), mas a misso terminou,
a pedido de Ruanda, em 1996.
Como se os desastres na Somlia e em Ruanda no fossem sufcientes, outro
desastre estava espreita da ONU e do Canad; desta vez, na Iugoslvia.
A desintegrao da antiga Iugoslvia precipitou a criao da Fora de Proteo
das Naes Unidas na Ex-Iugoslvia (Unprofor), inicialmente estabelecida pelo
Conselho de Segurana em fevereiro de 1992, na Crocia, para criar condies que
pudessem promover a paz e a segurana. Neste sentido, esta tinha muitas funes,
como a desmilitarizao de reas protegidas das Naes Unidas (Unpas) e o moni-
toramento do acordo de cessar-fogo entre a Crocia e as autoridades srvias locais.
Quando o confito se intensifcou e a guerra civil eclodiu na Bsnia-Herzegovina, o
Primeiro-Ministro canadense Brian Mulroney esteve entre os primeiros a pedirem
resposta internacional. O Conselho ampliou, posteriormente, o mandato da Unpro-
for para incluir a conteno da guerra civil na Bsnia e continuou a incluir vrias
diferentes tarefas para a misso, como a escolta de comboios de ajuda humanitria
e a proteo das reas seguras. Infelizmente, faltou misso da ONU, mais uma
vez, a capacidade de executar seu mandato, que constantemente se expandia, espe-
cialmente na direo da imposio da paz sobre aqueles que desejavam a guerra.
Os 1.200 soldados canadenses na Bsnia foram repetidamente expostos
a tiroteios e a Unprofor, como um todo, foi ameaada. A fora foi autorizada
a solicitar suporte areo de aeronaves da Organizao do Tratado do Atlntico
Norte (OTAN) quando atacada, o que levou srvios bsnios a tomarem 150
funcionrios da ONU como refns. Em resposta a possveis futuros ataques areos,
370 soldados das Naes Unidas, incluindo canadenses, foram sequestrados e
usados como escudos humanos para proteger equipamentos militares (Jung, 2009,
p. 64). Em junho de 1995, os srvios invadiram reas de segurana da ONU,
ignorando unidades da Unprofor subcapacitadas e matando muulmanos. Na
rea Protegida de Srebrenica, os canadenses haviam entregue a responsabilidade
s Foras Armadas dos Pases Baixos, que se retiraram aps extrema intimida-
o por parte das Foras srvias, as quais iniciaram, ento, massacre de 7 mil
muulmanos. A ONU aprovou, em seguida, uma campanha area massiva da
OTAN contra as Foras Armadas srvias, o que fnalmente levou os srvios
mesa de negociao, resultando nos Acordos de Paz de Dayton, em dezembro
de 1995. Estes foram impostos por presso da OTAN, com uma fora de 50 mil
integrantes, chamada Fora de Implementao (Ifor), seguida, um ano depois,
pela Fora de Estabilizao (SFOR), liderada por esta organizao, para a qual
o Canad contribuiu com mais de 1 mil soldados (op. cit., p. 65). As misses I/
SFOR da OTAN asseguraram a paz na Bsnia, uma vez que os srvios sabiam que
desafar a Ifor lhes traria graves e destrutivas consequncias, de maneira diferente
do desafo Unprofor, que s tinha precipitado insignifcantes resolues do
Conselho de Segurana da ONU, as quais as misses desta organizao haviam
sido incapazes de cumprir.
A Unprofor, a Unosom e at mesmo a Unamir haviam, assim, sofrido o
mesmo problema mandato ambicioso para uma fora da ONU com recursos
insufcientes para implement-lo.
A participao na Unprofor e seu acompanhamento em operaes foi outro
golpe percepo das operaes de manuteno de paz canadenses, somando-se
angstia pessoal que peacekeepers sentiram aps os desastres na Somlia e em Ruanda.
Entretanto, em 1992, cerca de 4 mil canadenses ainda estavam a servio das Na-
es Unidas (Jung, 2009, p. 69); assim, o centsimo maior exrcito do mundo
estava contribuindo com 10% de todas as foras de manuteno da paz da ONU.
Nenhum Estado-membro desta organizao podia igualar a contnua contribuio
do Canad para as operaes de paz, embora o pas viesse a questionar, em breve,
seu entusiasmo com a atividade.
A repercusso das misses na Somlia, em Ruanda e na Iugoslvia no poderia
ser evitada, nem pelo Canad nem pela ONU. Tinha de haver consequncias.
E isso aconteceu rapidamente. Em meados de 1996, as operaes de paz da
ONU tinham sido consideravelmente reduzidas. Apenas 26 mil capacetes azuis
permaneceram em campo, contra 70 mil no ano anterior. O nmero despencou
ainda mais em 1998, quando a pequena quantia de 15 mil capacetes azuis (Jung,
2009, p. 76) permaneceu desdobrada.
At mesmo o Canad fez parte dessa crise, e no somente pelas mesmas
razes que o restante dos membros da ONU, que ainda se debatiam com os reveses
recentes. Outros elementos entraram na frmula do Canad: a crescente dvida
nacional do pas e a necessidade urgente de reduzir seu dfcit anual, o que levou
a cortes macios nos gastos de defesa. A necessidade de conteno fscal com
a preocupao com os custos emocionais das operaes de paz e seus impactos
nos militares inclinou o governo canadense a retirar suas foras de paz e, em
1997, somente 254 canadenses (op. cit., p. 78) ainda usavam o capacete azul.
A nao que outrora contribuiu com 10% de toda a fora de paz agora contribua
com apenas 1%.
7 O DECLNIO CANADENSE: 1996-2006
As operaes de manuteno de paz da ONU, no entanto, viriam inevitavelmente
a ganhar importncia no cenrio internacional, embora a contribuio do Canad
no viesse a acompanhar tal recuperao. As novas operaes desta organizao
estabelecidas no fnal dos anos 1990 eram relativamente pequenas e com escopo
limitado, mas a recuperao da ONU estava certamente em curso e tornar-se-ia
fenomenal no sculo XXI.
Um grande teste veio em 1999 no Kossovo. A comunidade mundial no
podia ignorar a limpeza tnica praticada pelo lder srvio Slobodan Miloevi.
A OTAN foi a primeira a agir. Quando as negociaes de paz falharam em alcan-
ar uma soluo, a aliana decidiu intervir pela fora, at mesmo sem a aprovao
do Conselho de Segurana da ONU, que esbarrou na oposio russa. O Canad
participou desta misso, na ausncia de mandato da ONU, com o objetivo de
salvar vidas. Determinado a garantir que Kossovo no se tornasse outra Bsnia,
o Canad contribuiu com uma campanha area massiva, em maro de 1999.
Apesar de fornecer apenas 2% das aeronaves, o Canad realizou cerca de 10% das
misses de patrulha (Jung, 2009, p. 86), ainda que tenha participado apenas de
nmero marginal de misses de combate, devido insufcincia e obsolescncia
de suas armas e munies.
Quando a campanha area terminou, o Conselho de Segurana estabeleceu
a Misso de Administrao Interina das Naes Unidas no Kossovo (UNMIK)
para reconstruir e administrar a provncia. Mas OTAN foi dada a misso militar
de apoiar a paz para usar a terminologia desta organizao , criando a Fora
do Kossovo (KFOR). O Canad contribuiu com 1.450 soldados para a KFOR
e tambm com equipamentos avanados, como o blindado de reconhecimento
Coyote (Dorn, 2011, p. 147-149).
O fnal dos anos 1990 tambm assistiu a uma srie de misses no Haiti, que
ajudaram a trazer estabilidade temporria e alguma lei e ordem para o problemtico
pas. Estas incluam a Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH), no perodo
1993-1996; a Misso de Apoio das Naes Unidas no Haiti (UNSMIH), no pe-
rodo 1996-1997; a Misso Transitria das Naes Unidas no Haiti (UNTMIH),
em 1997; e a Misso de Polcia Civil das Naes Unidas no Haiti (MIPONUH),
no perodo 1997-2000. O Canad forneceu entre quinhentos e seiscentos mili-
tares para a UNMIH e a UNSMIH e foi recompensado com a posio de force
commander da UNTMIH. Mais de seiscentos policiais canadenses (RCMP, 2001,
p. 11) serviram no Haiti entre 1994 e 2001, tanto para treinamento quanto para
a assistncia tcnica da Polcia Nacional Haitiana.
O Canad tambm enviou policiais para servirem na Misso de Verifcao
das Naes Unidas na Guatemala (Minugua), em 1997, projetada para verifcar
o acordo entre a Guatemala e os revolucionrios guatemaltecos. Em 1999, mais
policiais canadenses serviram na Misso de Observao das Naes Unidas na
Repblica Democrtica do Congo (MONUC), que observou o cessar-fogo e o
desengajamento entre as Foras Armadas da Repblica Democrtica do Congo e
de cinco pases da regio.
A Misso de Assistncia das Naes Unidas no Timor-Leste (UNAMET),
criada em 1999, fez uso tanto da polcia canadense quanto de seus civis, mas no
dos militares. A misso supervisionou o bem-sucedido referendo em 30 de agos-
to, data em que o povo timorense votou a favor da independncia. Entretanto, a
Indonsia, em seguida, instituiu um reinado de terror sobre os timorenses, que s
terminou mediante grande presso internacional e com a autorizao da entrada
na meia ilha da Fora Internacional para o Timor-Leste (INTERFET), liderada
pelos australianos. O Canad desdobrou tropas para esta misso sob o mandato
da ONU, embora com velocidade embaraosamente lenta em razo de con-
tratempos em um navio durante sua travessia do Pacfco. Os canadenses foram
enviados para uma parte difcil da ilha, na provncia fronteiria com o Timor
Ocidental indonsio. O Canad tambm contribuiu com a misso subsequente,
a Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste (UNTAET), que
realmente governou o pas at que os lderes recm-eleitos pudessem assumir a
responsabilidade pelo governo, dois anos depois.
O declnio das contribuies canadenses ps-1995 pode ser visto no grfco 1.
GRFICO 1
Tamanho do contingente canadense militar e policial desdobrado nas operaes
de paz da ONU
UNMEE
MINUSTAH
Retirada da UNDOF
UNPROFOR; UNFICYP;
UNDOF; UNTAC
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Fonte: dados brutos recolhidos pelos autores a partir de arquivos do United Nations Department of Peacekeeping Operations.
Elaborao dos autores.
A OTAN assumiu as tarefas das operaes de paz na Bsnia, em 1996, e o
Canad enviou a maioria de seus soldados desdobrados para esta organizao, e
no para a ONU. Da mesma forma, as operaes de paz da ONU reduziram-se
a um nmero pequeno. Foi somente com a emergncia do novo sculo que a
organizao mundial notou duas ondas de demanda por suas misses. O Canad,
como a maioria dos pases do mundo desenvolvido, no participou destas ondas.
Manteve cerca de duzentos militares (pessoal de logstica) nas Colinas de Gol
(UNDOF) e enviou foras em dois curtos perodos. Um destes foi como parte
da Misso das Naes Unidas na Etipia-Eritreia (UNMEE), em que veculos de
reconhecimento Coyote canadenses provaram seu valor no monitoramento de
movimentos do outro lado da zona de segurana temporria. A outra onda se deu
com relao ao Haiti, aps a sada do na poca Presidente Jean-Bertrand Aristide.
As Foras canadenses foram desdobradas com as norte-americanas e, em seguida,
postas sob o comando da ONU como foras de paz, na medida em que as foras
dos Estados Unidos estavam sendo retiradas.
No novo sculo, os governos liberais de Jean Chrtien e Paul Martin olharam
favoravelmente para as operaes de paz, mas os militares no o fzeram. Feridos pelas
experincias das operaes de paz da ONU na Bsnia, na Somlia e em Ruanda,
muitos ofciais sniores preferiram servir sob a OTAN. Em seguida, aps os ataques
de 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos, o Canad comeou seu envolvi-
mento de uma dcada no Afeganisto, dando ao Departamento de Defesa Nacional
uma desculpa para no atuar com a ONU. Sobretudo aps a substancial atuao do
Canad em Kandahar, em 2006, o Afeganisto tornou-se a principal preocupao
das Foras canadenses. O Canad transformou-se, na verdade, em um exrcito com
apenas uma misso.
8 O GOVERNO CONSERVADOR E O LEGADO LIBERAL
Essa mudana para uma misso de contrainsurgncia e contraterrorismo se adequou
ao recm-eleito governo conservador, em 2006, de Stephen Harper. Este no com-
partilhava o sentido de posse das operaes de paz pearsonianas do Partido Liberal.
Pelo contrrio, identifcava-se com a misso de combate canadense no sul do Afega-
nisto. Dois meses aps a chegada ao poder, em janeiro de 2006, ele retirou os mais
de duzentos militares canadenses servindo nas Colinas de Gol. Isto levou o Canad
a uma nova baixa em sua contribuio, restando apenas cerca de sessenta militares
canadenses atuando em operaes de paz da ONU, enquanto, no Afeganisto, as
contribuies para a misso da OTAN subiram para quase 3 mil. A contribuio de
tropas canadenses permaneceu neste nvel durante toda a operao em Kandahar
(2006-2011).
A necessidade de policiais, no entanto, aumentou nas misses da ONU
em especial, no Haiti. Assim, o Canad encontrou-se na incomum posio de
fornecer mais policiais que soldados para as misses de manuteno da paz desta
organizao. A ONU tambm contou com o Canad para fornecer os sucessivos
comissrios de polcia para a Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti
(MINUSTAH), que carregava a responsabilidade de supervisionar os 2 mil policiais
da MINUSTAH e de exercer forte infuncia sobre milhares de pessoas na Polcia
Nacional Haitiana.
At mesmo com a contribuio policial, o nmero de canadenses unifor-
mizados nas operaes de paz permaneceu pequeno. O Canad caiu para 60
o

no ranking, muito abaixo de sua antiga primeira posio, como se observa no
grfco 2.
GRFICO 2
Posio ocupada pelo Canad entre os Estados contribuintes com as operaes de
paz da ONU
0
10
a
20
a
30
a
40
a
50
a
60
a
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
p
o
s
i
o
Fonte: dados brutos recolhidos pelos autores a partir de arquivos do United Nations Department of Peacekeeping Operations.
Mesmo com o nmero de pessoal uniformizado permanecendo peque-
no at o presente, o legado das operaes de paz do Canad foi mantido de
algumas maneiras. Uma delas foi a financeira. O Canad continuou a ser o
oitavo maior contribuinte financeiro. Este no foi um ato de benevolncia,
mas uma exigncia no mbito dos sistemas de avaliaes nacionais das Na-
es Unidas de acordo com o tamanho do produto interno bruto (PIB).
O Canad poderia ostentar, no entanto, que pagou suas dvidas na ntegra,
em tempo e sem ressalvas, ao contrrio de seu vizinho ao sul. Alguns dados
dos pagamentos canadenses para o oramento das operaes de paz da ONU
so mostrados no grfico 3.
GRFICO 3
Contribuies canadenses para o oramento das operaes de paz
(Em US$ milhes)
127,7
135,4
94,9
51,8
35,6
33,9
55,1
96,6
98,5
77,1 77,8
126,7
168,3
147,9
192,9
203,3
236,2
251,6
271,5
0
50
100
150
200
250
300
1993
1
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2009 2010 2010 2011
2
Elaborao de Bill Richardson com base em dados dos Public Accounts of Canada, volume II, para o perodo 1993-2010.
Notas:
1
Os dados de 1993 referem-se aos anos scais do perodo 1993-1994.
2
O dado de 2011 uma estimativa, tal como consta em DFAIT report on plans and priorities.
O Canad continuou a presidir o Grupo de Trabalho do Comit Especial
sobre Operaes de Paz da ONU (Comit dos 34 C34), indicando o nmero
original de membros, que, em 2006, havia aumentado para 124. O Canad havia
assumido este papel dcadas atrs, e o governo conservador no era to hostil s
Naes Unidas a ponto de evitar esta responsabilidade.
Entretanto, na sede da ONU a presena militar canadense sumiu do radar. Em
2007, no havia nenhum ofcial canadense no gabinete do Conselheiro Militar na
sede desta organizao, embora mais de cinquenta outros pases tivessem destacado
um ou mais ofciais para o ofcio. Isto foi ligeiramente corrigido somente em 2010,
quando um coronel canadense assumiu a liderana do Servio de Planejamento
Militar na sede da ONU.
Alm disso, o conselheiro militar da Misso Permanente do Canad nas
Naes Unidas foi eleito como o decano entre a comunidade dos conselheiros
militares e policiais (MPAC), em Nova Iorque. Esta foi uma homenagem ao
Coronel Christopher Simonds, bem como um tributo reputao duradoura
que o Canad havia conquistado.
9 RESUMO E CONCLUSO
Atravs da histria das operaes de paz, o Canad forneceu funcionrios-chave
para acompanharem a evoluo das operaes de paz. A lista comea com Lester
Pearson, apropriadamente chamado de pai das foras de manuteno da paz da
ONU, e inclui muitos comandantes destas foras do General Angle, que morreu
em servio na Caxemira (1950), aos generais Burns, o primeiro Comandante da
UNEF I, em 1956, e Dallaire, que foi aclamado nacional e internacionalmente
por seus meticulosos esforos no enfrentamento da avalanche que foi o genocdio
ruands. Mais tarde, o General Robin Gagnon demonstrou forte princpio moral
ao liderar a misso da ONU no Haiti (UNTMIH), ameaando at mesmo se
demitir se os interesses do povo haitiano no fossem colocados em primeiro lugar.
No apenas generais canadenses fzeram sacrifcios pessoais para conduzir
misses de manuteno da paz, mas tambm muitos soldados perderam suas vidas
na atividade. A lista de fatalidades canadenses por misso fornecida na tabela 1.
TABELA 1
Baixas canadenses em operaes de paz (1948-2010)
Misso Fatalidades
Escritrio do Coordenador Humanitrio no Iraque (UNOHCI) 2
Misso de Assistncia da ONU para Ruanda (Unamir) 1
Fora das Naes Unidas de Observao da Separao (UNDOF) 4
Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF) 53
Administrao Interina da Naes Unidas no Kossovo (UNMIK) 2
Grupo de Observadores Militares das Naes Unidas na ndia e no Paquisto (UNMOGIP) 1
Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH) 1
Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC) 3
Operao das Naes Unidas na Somlia (Unosom) 1
Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) 1
Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas no Chipre (UNFICYP) 28
Fora de Desdobramento Preventivo da ONU (UNPREDEP) 1
Fora de Proteo das Naes Unidas na Ex-Iugoslvia (Unprofor) 11
Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH) 9
Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja (UNTAC) 1
Organizao das Naes Unidas para a Superviso da Trgua (UNTSO) 2
Total 121
Elaborao dos autores.
At 2003, o Canad era o pas que tinha perdido o maior nmero de
militares sendo, ento, ultrapassado pela ndia , honra duvidosa, mas que
indica histria de comprometimento. O Canad foi o nico pas a contribuir
com todas as operaes de paz da ONU durante a Guerra Fria e manteve posi-
o de liderana at meados dos anos 1990, antes de o nmero de tropas desta
organizao e do Canad carem vertiginosamente.
No sculo XXI, as Naes Unidas j enviaram mais capacetes azuis aos
locais de confito do mundo que em qualquer outro momento na histria da
organizao. O nmero de capacetes azuis em campo cresceu mais de cinco
vezes desde 2000. Com mais de 100 mil militares e policiais agora servindo
em dezesseis operaes de paz conduzidas pela ONU, a organizao emprega
e apoia, atualmente, mais tropas em campanha que qualquer outro ator no
mundo, exceo do Departamento de Defesa dos Estados Unidos sendo
mais presente que Reino Unido, Frana, China e Rssia juntos. No entanto,
enquanto a demanda por foras de paz das Naes Unidas nunca foi maior, as
contribuies de pessoal por parte do Canad permanecem baixas, apenas cerca
de quarenta militares, o que deslocou o Canad do primeiro para o 53
o
lugar
no ranking de contribuintes (grfco 2).
Desde 1999, o nmero e o tamanho das misses da ONU tm crescido
dramaticamente. As misses desta organizao so, hoje, mais robustas, multi-
facetadas e complexas. O aumento na demanda por operaes de paz tem sido
mais notvel na frica, onde mais de 72 mil soldados esto hoje atuando, em
lugares como Sudo do Sul, Darfur, Repblica Democrtica do Congo, Cte
dIvoire e Libria. A expectativa que a demanda por operaes de paz, em
especial por parte da ONU, aumente nos prximos anos. Algumas misses atuais
no possuem sequer o nvel de tropas requerido pelo Conselho de Segurana
da ONU. Contribuies por parte de pases com experincia em operaes de
paz e capacidades militares e logsticas avanadas, como o Canad, so muito
necessrias para reduzir a sobrecarga operacional.
Pesquisas de opinio pblica mostram que os canadenses veem as operaes
de paz como a mais importante contribuio do Canad para o mundo (grfco 4).
O governo no tem acompanhado o parecer do seu prprio povo nem a percepo
do Canad na comunidade internacional.
GRFICO 4
Pesquisa de opinio pblica canadense mostrando a percepo sobre as contribuies
mais positivas do Canad para o mundo
(Em %)
17
14
2
2
3
3
4
5
7
17
26
Nenhuma/no sabe
Outra
Recursos naturais
Proteo ambiental
Misses militares no exterior
Voz de moderao
Modelo para o mundo
Apoio aos direitos humanos
Multiculturalismo/recebimento de imigrantes
Ajuda externa
Manuteno da paz peacekeeping ( )
Fonte: Environics (2008).
No sculo XXI, o Canad mantm presena pequena em vrias operaes de paz
em todo o mundo, sejam estas ou no da ONU, mas o grande esforo militar do pas
tem sido dedicado guerra no Afeganisto. Enquanto as contribuies em dinheiro do
Canad para o oramento das operaes de paz desta organizao, defnidas por tratado,
cresceram em paralelo ao crescimento das prprias operaes de paz, sua contribuio
de pessoal militar entrou em colapso (grfco 1). Uma vez fornecedor de cerca de 3.300
soldados mantenedores da paz, o Canad agora contribui com apenas 57 soldados e
especialistas militares. Desde 2006, a contribuio policial do Canad tem superado
suas contribuies militares, alcanando hoje o nmero de 180 homens e mulheres.
Embora tenha havido diminuio das contribuies dos governos para as
operaes de paz da ONU ao fnal da dcada de 1990, alguns pases ocidentais
voltaram a engajar-se nestas operaes no incio do sculo XXI. Pases como Frana,
Alemanha e Itlia atuam hoje como multiplicadores da fora, contribuindo com
avanadas capacidades militares, em apoio aos principais pases contribuintes
de tropas, como ndia, Bangladesh e Paquisto. Enquanto uma potncia mdia
com nenhuma ameaa externa signifcativa para suas fronteiras, o Canad deve-
ria estar interessado primariamente no fortalecimento do sistema multilateral.
Durante a Guerra Fria, o pas havia participado de quase todas as misses de
manuteno da paz da ONU. Apesar de recentes reengajamentos por parte de
alguns dos seus aliados na OTAN, a contribuio do Canad para as operaes
de paz no sculo XXI continua sendo mnima.
O futuro ainda brilhante, no entanto. O Canad possui um exrcito pro-
fssional bem treinado e experiente, bilngue e multidimensional. Nas mentes de
muitos canadenses, o pas foi e sempre ser o principal peacekeeper.
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CAPTULO 6
O PESO DO PASSADO E O SIGNIFICADO DA RESPONSABILIDADE:
A ALEMANHA E AS OPERAES DE PAZ
Kai Michael Kenkel*
Sobretudo quando se trata da participao das Foras Armadas Federais,
quase sempre fomos para onde, na realidade, no quisemos ir.
Winrich Khne
1 INTRODUO
Em seu engajamento na questo da participao nas operaes de paz, a Alemanha
apresenta numerosos e importantes paralelos com a experincia brasileira na matria.
Em particular, tanto o Brasil quanto a Alemanha possuem uma resistncia, fortemente
arraigada em experincias histricas, ao uso da fora como ferramenta de resoluo
de confitos no cenrio internacional.
A Alemanha potncia mdia europeia cuja integrao e cujo controle fo-
ram umas das razes iniciais da principal aliana militar ocidental mudou pro-
fundamente sua atitude com respeito interveno humanitria desde o fm da
Guerra Fria. O embate entre a tradio histrica alem e as normas internacio-
nais de interveno humanitria e o modo de sua resoluo potencial fonte
de subsdios para o debate do tema no Brasil, que enfrenta uma situao parecida.
Estes paralelos se concentram principalmente na ligao entre poder e responsabilidade
na poltica internacional atual e no fato de estes pases verem a sua capacidade de de-
monstrar responsabilidade e assim alcanar mais poder sujeita defnio exgena
pelas potncias ocidentais.
Este artigo apresentar o debate na Alemanha acerca da participao deste
pas nas intervenes da Organizao das Naes Unidas (ONU) e da Organizao
do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e tirar concluses a respeito da aplicabi-
lidade destas experincias ao contexto brasileiro. Inicialmente sero apresentadas
as condicionantes histricas da cultura poltica alem do ps-Segunda Guerra
Mundial, seguidas de um resumo das instituies polticas e legais pelas quais estas
foram canalizadas e transformadas em ao poltica. Em seguida sero analisadas
* Professor Assistente no Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio) e Pesquisador Bolsista no Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
as cinco fases do debate na Alemanha acerca das intervenes, cuja progresso
das questes morais para as legais e depois para as polticas, seguidas das prticas,
possui tambm grande relevncia para o caso brasileiro. A seo fnal explicitar
as fortes similaridades que compartilham os dois casos.
2 AS CONDICIONANTES HISTRICAS DO DEBATE SOBRE AS OPERAES DE
PAZ NA ALEMANHA
Na fundao da Repblica Federal da Alemanha, em 1949, quase todos os aspectos
de sua cultura poltica e de suas instituies refetiram a forte infuncia do lega-
do do Holocausto e da derrota das aspiraes expansionistas do pas na Segunda
Guerra Mundial. As polticas de segurana e defesa, em particular, passaram a ser
fortemente marcadas pelo desejo de demonstrar que as lies da Histria mais
frequentemente como interpretadas por seus vencedores tinham sido aprendidas.
1

Em relao poltica militar alem que se seguiu refundao das Foras Armadas
Federais (Bundeswehr) em 1955, trs princpios tiveram especial importncia na
formao das atitudes no pas, cada um refetindo um aspecto especfco dos eventos
ento recentes. Estes trs princpios podem ser resumidos em: Auschwitz nunca
mais, guerra nunca mais e sozinha nunca mais (inter alia Zehfuss, 2007, p. 8).
Todos os trs iriam exercer um papel determinante nas atitudes alems com respeito
interveno humanitria e participao nas operaes das Naes Unidas e da OTAN.
Na atmosfera esttica e propcia soberania absoluta da Guerra Fria, as
duas primeiras diretrizes no entraram em confito e a profunda derrota alem fez
da terceira uma impossibilidade geopoltica: a Alemanha
2
s iria reaver a plena
soberania sobre as suas polticas externa e de defesa com a reunifcao em 1990
(Gutjahr, 1995, p. 303).
3
A mudana nas normas de interveno, porm, que
ocorreu dentro dos governos da OTAN no fm da Guerra Fria concomitante-
mente com um perodo de redefnio da poltica de segurana alem depois da
reunifcao rompeu defnitivamente o consenso antimilitarista (Florack, 2005,
p. 43-46) at ento vigente na cultura poltica alem, e colocou essas trs diretrizes
em desalinhamento ou at em embate direto.
1. Thomas Banchoff (1996) lembra a importante distino entre a retrica e a verdadeira motivao na poltica externa,
e argumenta que embora a Alemanha tivesse enfrentado limites rgidos durante a Guerra Fria, a sua poltica foi de
fato inuenciada pela memria coletiva dos eventos em questo. Com relao cultura de segurana no sentido
de cultura que inuencia a poltica de segurana da Alemanha durante a Guerra Fria, ver a excelente anlise em
Dalgaard-Nielsen (2006, p. 24-44).
2. No contexto da Guerra Fria, neste texto, o termo Alemanha se refere Repblica Federal da Alemanha, a
Alemanha Ocidental, membro da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e da Comunidade Europeia,
esta sendo a herdeira moral da Alemanha histrica, por sua aceitao de responsabilidade pelos crimes do Terceiro
Reich, e a herdeira poltica e jurdica, por ter incorporado a vontade poltica do povo alemo mediante eleies livres.
3. A Alemanha s reconquistou sua plena soberania com a entrada em vigor do chamado Tratado 2+4, em 1990.
161 O Peso do Passado e o Signicado da Responsabilidade
A norma do sozinha nunca mais tinha sido implementada na forma da
Westbindung, a total integrao da poltica de defesa alem dentro da OTAN,
qual se juntava uma forte nfase na parceria e na previsibilidade. A importncia
da Bndnisfhigkeit (capacidade e aptido para integrar uma aliana) e o contexto
da plena participao na OTAN permitiram que os impulsos normativos advindos
dos aliados ocidentais exercessem uma funo de liderana muito expressiva na
Alemanha; este fato se manifestou sob a forma de uma ubqua retrica de respon-
sabilidade, que ser objeto de detalhada discusso mais adiante.
A aceitao da noo da interveno militar com fns humanitrios pelos
governos e opinio pblica ocidentais no incio dos anos 1990 colocou o preceito
guerra nunca mais frmemente em contradio com a norma do Auschwitz
nunca mais (Habermas, 1991) e deu origem, na Alemanha, a um debate poltico
e jurdico profundamente emocional quanto ao papel do pas na ONU e nas suas
operaes de paz (OPs). No h dvida de que a histria motiva diretamente a
conduta da Alemanha na rea de defesa, hoje no menos que em 1949; porm,
fca ardentemente contestado quais lies e polticas devem se tirar dela.
Vrios estudos recentes apontaram para a facilidade com que as lembranas
do Holocausto e da Segunda Guerra Mundial podem ser mobilizadas para justifcar
posies diametralmente opostas com respeito participao das Foras Armadas
alems em intervenes humanitrias.
4
Para Maja Zehfuss (2007), um divisor de
guas importante como se interpreta a vitria Aliada em 1945 (op. cit., p. 9, 26).
Muito brevemente resumido, se essa Hora Zero vista como uma derrota militar
da Alemanha, isso colocaria a nfase no alto custo da guerra, na sua futilidade poltica
e motivaria a rejeio do uso da fora para fns humanitrios: guerra nunca mais.
Contrariamente, interpretar a vitria dos Aliados como uma libertao colocaria o
foco nos alemes como perpetradores e na culpa coletiva.
5
Esta leitura, por extenso,
motiva cautela com respeito ao uso da fora por soldados alemes mas tambm uma
certa receptividade para com a interveno humanitria em geral, de acordo com
a noo de Auschwitz nunca mais (op. cit., p. 26, 69, 127).
Pode-se defender ento a posio que ambas as leituras a favor e contra a inter-
veno humanitria possuem origens tanto endgenas quanto exgenas em termos
de sua derivao da histria alem. A rejeio da interveno militar que prevaleceu
durante a Guerra Fria, na medida em que est baseada no princpio de guerra nunca
mais, alm de um resultado explicitamente desejado da reeducao pelos Alia-
dos depois da Segunda Guerra Mundial (op. cit., p. 6; Berger, 1998, p. 25; Baumann
e Hellmann, 2001, p. 61) endogenamente arraigada na devastao tanto sofrida
pelo povo alemo quanto praticada por este em outros povos (Buruma, 1994, p. 24).
4. Este o argumento central dos dois livros de Maja Zehfuss (2007; e, de uma perspectiva mais terica, 2002).
5. Sobre a culpa, ver o controverso Wolffsohn (1993) e Berger (2007).
A aceitao do humanitarismo militarizado, por sua vez, est fundamentada no
Auschwitz nunca mais, que junta as preocupaes exgenas dos Aliados com a
prpria desconfana dos alemes com respeito Realpolitik militar.
A predominncia de fatores externos no carter do engajamento alemo no
debate quanto s normas de interveno se manifesta claramente na primeira onda
de contribuies que se referiram enganosamente reconciliao da opinio pblica e
das elites com o uso da fora militar pelo Estado alemo como suposta normalizao
de sua poltica de defesa (Gordon, 1994; Young, 1992). O rtulo da normalizao
arroga o carter de normal para a interpretao dada norma da interveno
humanitria pelos Aliados ocidentais, deixando entender que a aproximao com
esta poltica e moralmente aceitvel e desejvel. Assim, aprofunda-se o abismo
entre o desejo de evitar um Sonderweg (caminho parte, entendido como atuao
solitria na poltica externa), particularmente atravs da aliana com o Ocidente, e
a renncia ao uso da fora como resultado das experincias negativas do passado.
De fato, boa parte do debate na Alemanha sobre as OPs focou-se em como esses
princpios norteadores podiam ser operacionalizados relativamente interveno.
Desse modo, na poca da primeira fase de debate acerca da participao alem
em OPs, as experincias histricas tinham deixado o pas com uma srie de fatores
condicionantes muito ntidos para a sua poltica externa: a quase total ancoragem
nas alianas militar e econmica ocidentais; uma orientao multilateral muito
forte, sobretudo com respeito s Naes Unidas; uma orientao pragmtica na
poltica externa, baseada no rapprochement com a Europa Oriental; uma economia
fortemente baseada na exportao, que nutria uma orientao liberal; e a renncia
aos meios militares como ferramenta de poltica externa.
Os formuladores da poltica externa alem rejeitaram defnitivamente a po-
ltica de poder e o clculo realista do interesse nacional geopoltico (Dufeld,
1999). Surgiu em seu lugar uma retrica de responsabilidade internacional; na
medida em que o pas admitiu seguir interesses, estes se enquadraram naquilo que
se chamava, poca da primeira fase de debate, um estado mercantil (trading
state) (Rosecrance, 1986; 1999) ou uma potncia civil. O conceito de potncia
civil desenvolvido pelo estudioso alemo Hanns Maull (1990, p. 91; 1994, p.
604; 1995, p. 480; 2000) se baseia no pressuposto de que a ao unilateral de um
Estado no mundo atual tornou-se inefcaz para lidar com ameaas segurana.
As polticas domstica e externa formam um contnuo, e o processo civilizador
interno aos Estados levado para a rea internacional (Philippi, 1997, p. 20-21).
Este processo inclui: especializao funcional e diviso do trabalho nos assuntos
internacionais; pacifcao das tendncias violncia na sociedade; formulao
de normas gerais; processos decisrios inclusivos e participativos; canalizao da
resoluo de confitos por meios pacfcos; e tentativas de retifcar os desequilbrios
econmicos e sociais no mundo. Este conceito, em vrios momentos, claramente
revela suas origens no pensamento do flsofo Norbert Elias com relao ao pro-
cesso civilizador (Elias, 1976).
Tal processo estabelece as seguintes diretrizes para a poltica externa: limitao
do confito e da violncia; juridicizao das relaes internacionais (concretizao das
normas e sua justiciabilidade); processos decisrios democrticos e participativos;
e retifcao do subdesenvolvimento (Philippi, 1997, p. 21-22). Em decorrncia,
tais objetivos requerem a reinterpretao da norma de interveno mencionada na
seo anterior, ainda que sempre dentro de um quadro multilateral. Uma potncia
civil, segundo Maull, deve estar pronta para se engajar no uso construtivo da fora
militar para a realizao de objetivos polticos ou em nome da ordem na poltica
internacional. Tal interveno deve ser legitimada pela tomada coletiva de decises
e gozar de apoio disseminado (op. cit., p. 23; Maull, 1992, p. 273).
A combinao da renncia ao pensamento realista com a orientao pacifsta,
antimilitarista e multilateral da poltica externa alem levou os lderes do pas a descre-
verem as suas escolhas, sempre mais frequentemente, em termos de uma onipresente
retrica de responsabilidade internacional. Os paralelos com a mobilizao da His-
tria so marcantes: enquanto, entre as vrias posies no debate, a premissa de que
a Alemanha carregava uma responsabilidade mundial especial era compartilhada, o
termo responsabilidade em si era despido de contedo concreto, e diferentes formas
de responsabilidade chegaram a ser mobilizadas em prol de argumentos divergentes.
De modo geral, porm, a retrica da responsabilidade serviu para justifcar posies
em favor da participao em intervenes consideradas humanitrias.
Mudanas no uso poltico do dispositivo retrico da responsabilidade serviram
para indicar o segundo grande deslocamento de atitudes a respeito da interveno na
Alemanha. Enquanto como ser demonstrado detalhadamente abaixo na primeira
rodada de debate, entre 1990 e 1994, notava-se um esboo de diviso partidria
entre direita e esquerda, com a direita governante em favor da participao, depois da
posse do governo esquerdista Schrder, em 1999, foi predominantemente a esquerda
poltica que argumentou em favor da participao em intervenes, com a direita
levantando objees. Em ambos os casos, os governos fzeram uso da retrica da
responsabilidade para justifcar a interveno, embora com embasamentos morais
e flosfcos fundamentalmente divergentes.
Durante o debate relativo participao na Fora de Proteo das Naes
Unidas (UNPROFOR, 1992-1995), a direita enfatizou a responsabilidade da Ale-
manha como aliada e como potncia regional europeia no contexto da reunifcao
(Rhe, 1994) e assim privilegiou a norma sozinha nunca mais; a partir do debate
sobre a interveno da OTAN em Kossovo, a esquerda comeou a argumentar em
linhas que seguiram a responsabilidade para com vtimas de atrocidades descrita
pelo droit dingrence francs e, subsequentemente, no princpio da responsabi-
lidade de proteger (Florack, 2005, p. 5, 37, 55). Reveladoramente, enquanto a
responsabilidade em si um conceito que possui uma ressonncia particularmente
forte na cultura da prpria Alemanha, ambas as formas de concretizar esta res-
ponsabilidade foram exgenas por natureza, seguindo ou as decises dos Aliados
de intervir ou os seus avanos mais conceituais no desenvolvimento das normas
de interveno. Como estas correntes historicamente carregadas iriam se traduzir
na ao pelos sistemas poltico e jurdico da Repblica Federal demonstrar-se-
na prxima seo.
3 PRECEITOS CONSTITUCIONAIS E PROCESSO DECISRIO LEGISLATIVO
Como nas outras democracias consolidadas, o processo decisrio com respeito
participao em OPs na Alemanha est explicitamente guiado pela Constituio.
Juntamente com as disposies da Lei Bsica, que serve de Constituio da Repblica
Federal desde 1949,
6
trs fatores atestam como o quadro constitucional se traduz em
decises polticas, todos estes representativos, de alguma forma, do legado do Terceiro
Reich. So eles: o controle pelo Legislativo, em vez de diretamente pelo Executivo,
dos envios exteriores das Foras Armadas Federais; o forte papel concedido aos par-
tidos polticos pelo sistema poltico alemo; e a inclinao marcadamente legalista
da cultura poltica na Alemanha, especialmente no caso de decises carregadas de
controvrsias morais.
Canalizada por essas trs caractersticas, a Lei Bsica possui dois artigos de
relevncia explcita para o processo decisrio relativo s operaes de paz. Estes
regulam os potenciais parmetros para o envio da Bundeswehr e as condies sob as
quais o pas participa de arranjos de segurana coletiva. Assim, os Artigos 24 e 87a
proporcionam o prisma temtico pelo qual se enxerga a participao em intervenes:
Artigo 24
[Transferncia de poderes soberanos Sistemas de segurana coletiva]
(1) A Federao pode, por meio de uma lei, transferir poderes soberanos a orga-
nizaes internacionais.
()
(2) No intuito de manter a paz, a Federao pode entrar em um sistema de segurana
coletiva mtua; assim fazendo aceitar tais limitaes aos seus poderes soberanos que
produziro uma paz duradoura na Europa e entre as naes do mundo.
6. O documento originalmente no recebeu a designao de Constituio, visto que, dada a diviso do pas, foi considerado
temporrio e no entraria em vigor em toda a Alemanha, para todos os alemes. Devido ao seu sucesso, quando se deu
a oportunidade de redigir um novo documento, aps a reunicao e a absoro da ex-Repblica Democrtica Alem
(RDA), foi-lhe dado carter permanente, mas guardou o nome original.
Artigo 87a
[Foras Armadas]
(1) A Federao estabelecer Foras Armadas para fns da defesa. Seu tamanho e
estrutura organizacional geral se fxaro no oramento.
(2) Alm da defesa, as Foras Armadas sero utilizadas unicamente na maneira
permitida por essa Lei Bsica (Repblica Federal da Alemanha, 1949).
7
O cerne do debate em torno do envio das Foras Armadas alems encontra-se
na interpretao dessas clusulas.
8
O Artigo 87a limita explicitamente as atividades
da Bundeswehr aos fns de defesa; politicamente, isso se traduzia no entendimento de
que no era permitido s tropas alems sair do territrio nacional. Com a entrada
da Alemanha na OTAN, tornou-se necessrio o alargamento da rea aceitvel de
envio para o territrio indicado no Tratado de Washington na sua integridade.
Assim, com base no primeiro pargrafo do Artigo 87a, as Foras Armadas alems
s podiam ser acionadas em defesa do territrio da OTAN.
Essa interpretao poltica da Lei Bsica fundamentou a negao de pedidos
norte-americanos de participao inter alia no Vietn e no patrulhamento martimo
durante a Segunda Guerra do Golfo Prsico. Porm, de um ponto de vista jurdico,
esta interpretao no foi inteiramente correta: o Artigo 87a coloca restries fun-
cionais e no territoriais no envio (Kirchhof, 1995, p. 808).
9
Este entendimento,
porm, levou o incio do debate a ser conduzido no que, em termos legais, uma
nomenclatura enganosa de misses fora de rea [da OTAN] (out-of-area missions).
Criou-se, assim, uma distino conceitual, legalmente errnea, entre operaes
permissveis dentro do mbito e territrio da OTAN e envios no permissveis fora
da rea da OTAN e sob mandato da ONU.
Alm disso, o segundo pargrafo do Artigo 87a abre especifcamente uma
exceo a essa limitao das Foras Armadas, admitindo que as tropas possam
ser utilizadas de outras formas estipuladas na Lei Bsica. Esta exceo foi tomada
como aplicvel especifcamente ao Artigo 24, o qual permite que poderes sobe-
ranos sejam cedidos explicitamente a arranjos de segurana coletiva, tanto para
uma defesa mais efetiva da Alemanha quanto para permitir ao pas assumir as
suas plenas responsabilidades internacionais (Siedschlag, 1995). A limitao
defesa territorial encontra-se, assim, suspensa no caso da participao em arranjos
de segurana coletiva. Esta exceo lgica, dado que o princpio multilateral
encontra-se fortemente presente na Lei Bsica: ser membro de tais arranjos (e a
cesso de poderes de deciso a eles) requer a plena participao nas medidas por
eles decididas (Florack, 2005, p. 80).
7. Todas as tradues neste texto foram feitas pelo autor.
8. A anlise nesta seo baseia-se em Gareis e Nolte (2009); Schrder (2005); Hrchens (1994); Limpert (2002); e
Schwab-Trapp (2002).
9. Para uma anlise que reete a posio dominante antes da reunicao, ver Riedel (1989).
Depois de um perodo de intenso debate acerca das limitaes polticas e
legais de envio de tropas alems a territrio estrangeiro (ver abaixo), e conforme a
inclinao legalista da cultura poltica alem, a questo fnalmente foi encaminhada
Corte Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht), que, no dia 12 de julho
de 1994, proferiu seu julgamento principal no assunto, em seguida a uma srie de
decises menores relacionadas a misses especfcas. A deciso da Corte, obrigatria
para todos os rgos do Estado, resumidamente declarou que:
a inteno do Artigo 24 permitir Alemanha assumir os deveres inerentes
participao em arranjos de segurana coletiva, inclusive os de natureza militar;
o Artigo 87a consequentemente no impede as previses do Artigo 24;
o aval prvio do Parlamento (Bundestag) necessrio para o envio de
tropas armadas;
o Estado alemo pode ceder direitos soberanos pelo comprometimento com decises
de arranjos de segurana coletiva sem consentimento prvio explcito;
a defnio de arranjos de segurana coletiva no distingue entre arranjos
de segurana coletiva e os de defesa coletiva desde que o seu objetivo seja a
manuteno da paz;
a permisso se aplica a tropas alems em tripulaes multinacionais integradas
desdobradas por arranjos de segurana coletiva; e
efetivamente concede ao Poder Executivo o direito de iniciativa pelas pol-
ticas relativas ao envio, sempre sujeito aprovao do Parlamento (Asfrab,
1994; Schultz, 1998).
Sven Bernhard Gareis e Kathrin Nolte identifcam trs passos necessrios do
processo decisrio para a participao em operaes de paz. Uma vez estabelecido
que um pedido de contingente est em concordncia com o direito domstico (Lei
Bsica) e internacional (mandato do Conselho de Segurana da ONU CSNU),
o processo interno pode comear. No sistema parlamentar alemo, o chefe do go-
verno (Executivo), cujo ttulo chanceler, e os seus ministros so membros eleitos
da cmara baixa do Parlamento, o Bundestag. O chanceler, que possui a chamada
competncia de diretriz (Richtlinienkompetenz), e os ministros do governo to-
mam a deciso sobre uma dada misso e em seguida a submetem ao Bundestag,
acompanhada das seguintes informaes: mandato, localizao, nmero de tropas,
capacidades da tropa, perodo de envio e estimativa do custo total da misso. Segue
um voto pleno pelo Bundestag (Gareis e Nolte, 2009, p. 31-39).
A deciso da Corte, de 12 de julho de 1994, explicita o papel do Parla-
mento nas decises a respeito da participao em misses, e indica que esta
deve ser regulada por uma lei particular, sujeitando o controle parlamentar s
seguintes condies:
a participao parlamentar se aplica ao envio de tropas armadas;
a participao do Bundestag no pode inibir as capacidades de defesa militar e
de participao em alianas da Repblica Federal da Alemanha;
as decises se tomam por maioria simples; e
o Parlamento dever defnir forma e extenso da sua participao (Urteil, 1994).
O ltimo ponto foi realizado em 2005 com a adoo da Lei sobre a Partici-
pao Parlamentar.
10
Como resultado do forte papel do Bundestag, alguns analistas
chegaram a chamar a Bundeswehr de exrcito parlamentar;
11
de todos os modos
o papel da cmara baixa muito forte. Adicionalmente, o sistema poltico alemo
confere um papel extenso aos partidos polticos na formao da opinio pblica e no
processo decisrio. Os deputados alemes, com frequncia, so altamente experientes
em determinadas reas de especializao. Consequentemente, o Parlamento possui
tanto um alto grau de competncia nos temas relacionados com as operaes de
paz quanto um alto nvel de legitimidade como representante da opinio pblica.
O efeito resultante que, alm de seu papel como palco do processo decisrio,
o Bundestag constituiu o lcus central do mais amplo debate pblico quanto ao
envio internacional de tropas nos ltimos vinte anos. neste contexto que se deve
analisar os debates ocasionados por confitos e intervenes no Golfo, no Camboja,
na Bsnia, no Kossovo e no Afeganisto.
4 HISTRICO DA PARTICIPAO ALEM NAS OPERAES DE PAZ: DE ZERO A
10 MIL EM DEZ ANOS
Com base em sua cultura de segurana historicamente condicionada, e canalizada
pelas instituies polticas e legais acima apresentadas, a participao das Foras
Armadas Federais alems em intervenes humanitrias, misses da OTAN e ope-
raes de paz da ONU pode ser dividida em cinco fases distintas desde 1955. Estas
fases seguem uma progresso desenhada pelo analista alemo Herfried Mnkler,
que prossegue das preocupaes morais s jurdicas e depois s prticas:
o debate dos anos 1990 foi marcado pelas questes do direito internacional cujo foco
central era elucidar sob quais condies a soberania dos Estados e a interdio do uso
da fora na poltica internacional, como formulada no Artigo 2 (4) da Carta da ONU,
podiam ser conciliados com o dever de proteger os direitos humanos elementares.
Hoje, os debates giram em torno das questes da diviso de tarefas entre os Estados
que participam das intervenes, da identifcao de poderosos atores com veto na
10. A tradio de envolvimento parlamentar, assim como a gnese da lei, tratada por Schrder (2005) e Philippi (1997),
e de forma mais detalhada por Wiefelsptz (2008).
11. Ver, por exemplo, Wiefelsptz (2005). Wiefelsptz deputado e possui doutorado em direito.
regio, da presumida durao do envio de tropas, do nmero de tropas necessrias
para o seu sucesso e ainda do tipo de cooperao entre militares e organizaes civis
na reconstruo de uma nova infraestrutura na rea de interveno. O debate moral
e jurdico foi substitudo pela preocupao com os problemas da reconstituio do
Estado e da lei e da ordem na zona de crise. possvel identifcar assim um processo
de normalizao (Mnkler, 2008, p. 91).
Em termos de conceitos defnidores do debate dominante, o discurso poltico
alemo sobre o envio de tropas para o exterior pode ser dividido nas fases a seguir.
1) 1949-1990: dormncia (envios humanitrios).
2) 1990-1994: debate moral e legal (Golfo Prsico, Somlia, Bsnia).
3) 1994-1998: obrigaes de aliana (Blcs).
4) 1998-2001: internalizao das normas humanitrias (Kossovo).
5) 2001-presente: participao plena (Afeganisto).
4.1 1949-1990: dormncia
A Bundeswehr foi criada em 1955 com a fnalidade de integrar militarmente
a Alemanha Ocidental OTAN. Entre 1960 e 1990, em termos de envios ao
exterior, as Foras Armadas participaram exclusivamente em misses de socorro
ps-desastre de pequena escala e na entrega de ajuda humanitria. Estas mis-
ses, aproximadamente 130, na Europa, na sia, na frica e na Amrica do Sul
(inclusive no Brasil, em 1974), abrangeram objetivos que foram do combate
fome e a incndios at a assistncia aps terremotos e inundaes (Chiari e
Pahl, 2010, p. 297-301). O envio de tropas ao exterior foi considerado um
tabu poltico, e a cultura poltica pacifsta e antimilitarista acima mencionada
gerou uma srie de debates com relao moralidade de decises da OTAN,
como a instalao de bases de msseis nucleares Pershing II na Alemanha no
incio dos anos 1980. Durante esta poca, os respectivos governos alemes
rejeitaram pedidos norte-americanos de ajuda militar, entre outros, no Vietn
e no Golfo Prsico, argumentando com base na suposta inconstitucionalidade
do envio de tropas para o exterior.
4.2 1990-1994: debate moral e legal
A primeira fase de debate de cunho predominantemente moral ocorreu em
reao insistncia norte-americana para que a Alemanha participasse da Operao
Desert Storm, no fnal de 1990, e focou-se na questo de honrar os compromis-
sos do pas como membro da aliana ocidental. Os policymakers alemes tinham
sido fortemente criticados por aquilo que tinha sido derrisoriamente chamado de
diplomacia do talo de cheque e por uma falta de responsabilidade no cenrio
internacional (Rauch, 2006, p. 93-111). Ao longo dos trs anos seguintes, tropas
de carter no combatente foram enviadas para Camboja (UN Transitional Autho-
rity in Cambodia UNTAC), Somlia (UN Operation in Somalia Unosom) e
para os esforos da OTAN na Bsnia. O debate ocorreu em um contexto poltico
marcado pela redefnio da identidade internacional e da poltica externa alems
depois da reunifcao em 3 de outubro de 1990. A ateno do chanceler conser-
vador Helmut Kohl estava frmemente na unio interna do pas, e at ento ele
havia feito uso escasso da competncia de diretriz na rea externa. O palco do
debate acerca de como responder aos pedidos de contribuies Desert Storm foi
o Parlamento, com a coalizo governante defendendo uma posio crescentemente
favorvel embora com divises com respeito aos contornos exatos e a minoria
parlamentar esquerdista frmemente oposta.
Pessoalmente, Kohl estava nitidamente motivado pelo desejo de aparecer
como um bom parceiro aos aliados que tinham possibilitado a reunifcao
alem; chegou a mencionar, em fevereiro de 1991, uma emenda constitucio-
nal que permitiria a participao da Alemanha na Segunda Guerra do Golfo.
Declarou que, fosse ou no uma tal emenda legalmente precisa, tratava-se de
uma necessidade poltica (Siedschlag, 1995, p. 139). Era, manteve Kohl, de
interesse nacional da Alemanha garantir a solidariedade dos Aliados ocidentais
demonstrando-lhes igual solidariedade sua viso de poltica externa. Kohl
j havia fornecido indicaes de que reconhecia a necessidade de agir diante
dos compromissos das alianas e das preocupaes humanitrias: Eu prefro
ser criticado por ter feito demais do que por no ter feito o sufciente (apud
Siedschlag, 1995, p. 140).
Os dois mais importantes ministros do gabinete de Kohl o Ministro de
Assuntos Exteriores, Klaus Kinkel, e o Ministro da Defesa, Volker Rhe eram a
favor da participao alem. Ambos tambm eram motivados primariamente pela
necessidade de a Alemanha aparecer como um aliado confvel, dado o apoio dos
aliados reunifcao. Kinkel insistiu na ONU como veculo de qualquer interveno,
condicionando o seu apoio, e o de seu partido, a um mandato do CSNU. Declarou
diante da Assembleia-Geral, em 1991, que a Alemanha agora plenamente capaz
de assumir o seu papel na poltica internacional e de cumprir as suas obrigaes de
aliado. Kinkel claramente havia internalizado a preferncia ocidental pelo Auschwitz
nunca mais acima do guerra nunca mais:
os que dizem se opor guerra mas que no esto preparados para resistir aos seus
provocadores pela fora das armas quando necessrio for, na realidade no conseguem
nem criar a paz nem proteger os direitos humanos. Isto faz parte da experincia da
Alemanha: aquele que falha em resistir, na boa hora, a argumentos e agresses tota-
litrias, ter que pag-lo muito mais caro depois (Kinkel, 1994, p. 3-4).
Rhe adotou uma posio similar de Kinkel que a segurana da
Alemanha s podia ser garantida se ela fosse capacitada para cumprir sua
parte frente s instituies das quais membro (Rhe, 1993, p. 186). Ele
descreveu a confiabilidade como grande parte da raison dtat da Alemanha
(FAZ, 1993, p. 2) e tambm sustentou que era um erro os alemes suporem
que possuam uma poltica externa mais moral que outros povos por causa
de sua abjurao do uso da fora. Argumentou que o uso da fora pode ser
moral: quando acontece o genocdio, quando a liberdade e a humanidade
esto sendo pisoteadas, est na hora de agir (op. cit., p. 2). Aceitou, em tantas
palavras, a fora militar como modo de alcanar a paz (FAZ, 1992). Rhe era
a favor de demonstrar este apoio atravs de um enfoque mais abertamente
baseado em interesses e canalizado atravs da OTAN.
J durante a Guerra do Golfo, como Secretrio-Geral do Partido Democrata-
Cristo (CDU), argumentou que a Alemanha deveria criar a base constitucional
para as suas tropas participarem, pelo menos em unidades multinacionais, de foras
da ONU no mundo inteiro (FAZ, 1991), e demonstrava estar claramente favorvel
em contribuir, quando solicitado, para o que ento se chamava ainda de misses
fora de rea da OTAN. Ambos os ministros identifcaram a confabilidade como
componente crucial da poltica de segurana alem e tinham aceitado a norma
humanitria. Aceitaram-na, porm, no pela internalizao completa sob sua
forma Auschwitz nunca mais, baseada em conotaes ocidentais, mas atravs da
necessidade de se comprometer plenamente com instituies onde esta havia sido
endossada e operacionalizada.
Em seu papel de Ministro da Defesa, Rhe utilizou o que chegou a ser
chamada na Alemanha de ttica de salame, respondendo questo de uma
eventual participao alem por fait accompli. Tropas alems de defesa antiarea
e um destacamento pequeno de caas Tornado foram posicionados do lado turco
da fronteira do Iraque no contexto das contribuies da OTAN Operao
Desert Storm.
Por causa dos percebidos entraves constitucionais, as contribuies alems
s OPs da ONU foram limitadas a tropas de carter no combatente: um hospital
de campo foi enviado ao Camboja com a UNTAC em 1993 (Rauch, 2006, p.
113-139), assim como tropas de apoio para a Unosom na Somlia e vrios epi-
sdios de sustentao s operaes da OTAN e da ONU nos Blcs nesta poca.
Em resposta a esses avanos do governo, a oposio assim como em um
dado momento o parceiro menor liberal da coalizo levou o assunto Corte
Constitucional Federal, que promulgou uma srie de decises que culminaram
no julgamento principal de 12 de julho de 1994, o qual levantou os percebidos
entraves ao peacekeeping por tropas alems.
4.3 1994-1998: obrigaes de aliana
O governo conservador-liberal permaneceu no poder depois de a Corte esclarecer que
as OPs eram permissveis pelo direito alemo, e comeou a formalizar a participao
do pas nas misses tanto da OTAN quanto da ONU. Na prtica, isto representou
um fuxo pequeno, mas constante, de contribuies individuais ou de apoio em
pequena escala para OPs da ONU, como a UN Assistance Mission for Rwanda
Unamir (Ruanda) e a UN Observer Mission in Georgia UNOMIG (Gergia),
assim como uma srie de operaes de apoio OTAN, como as de patrulhamento
martimo e de estabelecimento de uma no-fy zone na Bsnia. As tropas alems
continuavam sendo limitadas a papis de no combate. Esta restrio poltica que
havia sido explicitamente levantada pela Corte em julho de 1994 permaneceu mes-
mo quando o pas comeou a fornecer contingentes maiores para misses da OTAN,
como a Implementation Force (Ifor) e a Stabilisation Force (SFOR) na Bsnia.
A Bundeswehr contribuiu aproximadamente com 4 mil homens a estas foras,
cerca de 2.650 homens baseados na Crocia, assim como contingentes martimos
e de aviao. Com a passagem da Ifor para a SFOR, estas tropas, pela primeira vez,
exerceram papis de combate a primeira vez para soldados alemes desde 1945.
Ecoando a progresso prevista por Mnkler, durante esse perodo, as ques-
tes morais embora nunca ausentes no debate poltico alemo fcaram atrs
da questo de como cumprir as tarefas envolvidas nas misses, uma vez que a
participao foi aceita. O governo manteve a dupla motivao de confabilidade
dentro da OTAN e um mandato do CSNU, ligando a sua atuao a preocupaes
humanitrias somente na medida em que tivessem sido endossadas pelas organi-
zaes multilaterais s quais havia delegado partes de sua poltica de segurana
(Wlfe, 2005, p. 62-67).
4.4 1998-2001: internalizao de normas humanitrias
O advento do envolvimento ocidental no primeiro confito em que a fora militar
foi utilizada extensivamente em prol de objetivos explicitamente humanitrios o
de Kossovo acarretou mudanas signifcativas no teor do debate a respeito do
assunto na Alemanha. A deciso de intervir em Kossovo foi tomada pelo mesmo
governo conservador-liberal onze dias antes de este deixar o cargo em outubro de
1998. O novo governo, composto de social-democratas e verdes, os quais, enquanto
oposio, sempre se opuseram claramente a qualquer uso da fora e particular-
mente quando motivado pela lgica da credibilidade dentro da aliana encarava
um verdadeiro dilema. As imagens de violaes de direitos humanos na Bsnia
(em particular o campo de concentrao de Omarska e o massacre de Srebrenica)
tinham criado associaes vivas no imaginrio da opinio pblica com os horro-
res do prprio passado alemo. Juntamente com a crescente infuncia do prin-
cpio da interveno humanitria, esta situao deu um forte mpeto escola de
pensamento que pregava a norma do Auschwitz nunca mais. A opinio pblica
apoiava fortemente algum tipo de interveno em Kossovo; no Bundestag, a votao
tinha sido de 500 a 62 a favor (Dalgaard-Nielsen, 2006, p. 74-77).
O Partido Verde encontrava-se poca a sua primeira no poder profun-
damente dividido entre aqueles que queriam manter-se leais aos princpios fun-
damentais e aqueles que apoiavam um curso pragmtico no governo. O Ministro
de Assuntos Exteriores verde, Joschka Fischer, era pragmtico e aderente frme
primazia do Auschwitz nunca mais. Argumentou fortemente em favor da inter-
veno com base nessas razes, citando tambm a necessidade de contribuir com
os esforos da OTAN. Consequentemente, o novo governo continuou o curso
estabelecido de participao nas medidas da OTAN e da ONU, haja vista que agora
a motivao estava baseada na internalizao da norma da interveno humanitria.
Em outros termos, tinha sido removido o intermedirio: enquanto os governos
de direita haviam seguido a norma como uma excrescncia de seus compromissos
de aliana, numerosos polticos de esquerda a tinham apropriado internamente.
Nesse contexto invertido de aceitao normativa, seguiu-se um debate muito
alemo, focado em torno de duas questes. A primeira lidou com a natureza da
prpria interveno humanitria. Na ausncia de um mandato do CSNU para o
bombardeamento da Srvia, a justifcativa para a participao se fez pelo prprio
raciocnio da OTAN de ao em prol da implementao das Resolues n
o
1.160
e n
o
1.199 (Schrder, 2005, p. 75-81). Como a falta de mandato da ONU no
satisfazia o requerimento constitucional de agir unicamente atravs de arranjos
de segurana coletiva, a oposio acusou o governo de estar embarcando em uma
guerra de agresso explicitamente proibida pela Lei Bsica. As Cortes decidiram,
porm, que, como o objetivo declarado da interveno era pr fm a ameaas
paz internacional, a ao se alinhava com os preceitos da poltica externa alem.
Esse foi tambm o momento em que o debate alemo se tornou autocons-
ciente com respeito ao uso dos eventos histricos para motivar posies polticas
no presente. As comparaes explcitas realizadas por Fischer entre a Operao
Ferradura da Srvia no Kossovo e Auschwitz suscitou a ira de alguns polticos, os
quais acusaram o ministro de minimizar a singularidade do Holocausto e a extenso
da culpa alem na Segunda Guerra Mundial. Ficou claro para os participantes que
no podia haver s um arcabouo de lies tiradas da histria alem, e que o debate
podia ser conduzido em termos morais sem a apropriao do terreno alto por uma
determinada interpretao.
Assim, o debate no mainstream adotou traos menos moralistas e comeou
de acordo com as fases descritas por Mnkler a tomar contornos pragmticos e
se aproximar dos debates nos pases vizinhos, que haviam progredido para se ocu-
parem de questes de implementao e diviso de responsabilidades nas misses.
Neste contexto, mais de 8 mil tropas alems foram estacionadas em Kossovo
como parte da Kosovo Force (KFOR), inclusive como contingente lder no setor
de Prizren. Mais de 1 mil ainda se encontravam presentes nesta regio em 2011.
12

Durante esta fase, destacamentos menores de tropas alems tambm participaram
de misses na Macednia e no Timor-Leste.
4.5 2001-presente: participao plena
A reao da Alemanha aos ataques do 11 de Setembro no se fez esperar; em parte,
a rapidez foi ocasionada devido ativao, pela OTAN, do Artigo 5
o
do Tratado
de Washington, no dia 12 de setembro. O Chanceler (chefe de governo) Gerhard
Schrder imediatamente declarou a solidariedade irrestrita de seu governo aos
Estados Unidos; as participaes da Alemanha nas misses sancionadas pela ONU,
assim como naquela enviada pela OTAN, foram decididas em 16 de novembro
(Operao Enduring Freedom OEF) e 22 de dezembro (International Security
Assistance Force ISAF). Estas duas votaes mostraram, mais uma vez, a impor-
tncia fundamental do endosso multilateral para a Alemanha: enquanto a deciso
sobre a OEF (que no possua aval do CSNU), apesar de estar ligada a uma moo
de no confana no governo, passou com 336 contra 326 votos, a deciso da ISAF
endossada pelo Conselho passou pela margem de 538 votos a 35 (Florack, 2005,
p. 126). O mandato inicial previa o envio de 3.900 tropas, a serem desdobradas em
Kabul. Isto foi estendido para as provncias setentrionais afegs de Kunduz e Faisa-
bad em 2003. Dado que as operaes no Afeganisto tinham sido endossadas pelas
Resolues n
o
1.378, n
o
1.383 e n
o
1.386, a participao alem estava legalmente
garantida pelo Artigo 24 da Lei Bsica (Schrder, 2005, p. 122).
O governo retratou a sua participao na misso como primariamente hu-
manitria na sombra das operaes de contraterrorismo executadas por norte-
americanos, britnicos e canadenses, com o uso da fora pelos soldados alemes
estritamente limitado autodefesa. Apesar desta caracterizao, um contingente de
cem integrantes das foras especiais alems (KSK) esto envolvidos na conduo
de operaes secretas no Afeganisto desde o incio da misso (Rauch, 2006, p.
230). A Alemanha assumiu repetidamente o comando geral da ISAF, inclusive na
pessoa de seu force commander.
A diviso de encargos e tarefas dentro da ISAF frequente fonte de conten-
ciosos entre os aliados da OTAN. Para a Alemanha, isto ocorreu particularmente
com o Canad (sobretudo na cpula da OTAN em Riga, em 2006), envolvido
em operaes robustas de antiterrorismo no sudoeste do pas enquanto as tropas
alems permaneciam estacionadas no nordeste, presumidamente mais seguro.
12. A pesquisa a respeito dessa fase do debate se baseia em Rauch (2006, p. 180-195); Schrder (2005, p. 73-97);
Florack (2005, p. 101-115); Wle (2005, p. 67-80); Dalgaard-Nielsen (2006, p. 70-80); Hollnder (2007, p. 21-58);
e Von Krause (2011).
Devido ao fuxo das batalhas no Afeganisto, no entanto, a rea de operaes dos
alemes vive um ntido aumento na frequncia de embates desde 2009, e as tropas
da Bundeswehr se envolvem cada vez mais em operaes de combate.
A natureza da misso no Afeganisto que no puramente humanitria e
requer um nvel alto de uso da fora no diminuiu signifcativamente o seu apoio
inicial pelo pblico alemo. Em novembro e dezembro de 2001, uma maioria de
at 64% declarou apoiar a ao contra os talibs no Afeganisto (Florack, 2005,
p. 127). Com o crescente custo da misso, em termos de sangue e dinheiro, esta
situao mudou. Em dezembro de 2009, 70% dos consultados em uma sondagem
realizada por um conhecido instituto de pesquisa alemo apoiaram uma rpida
retirada das tropas, contra apenas 26% em favor da continuidade destas na misso
(Infratest Dimap, 2010).
Esse fato se relaciona claramente com a percebida difculdade que a ISAF
enfrenta em alcanar seus objetivos, assim como com o grau de investimento da
Alemanha na misso at agora: a ISAF, at agosto de 2011, custou a vida de 51
militares alemes, e se estima que, dada uma data razovel de retirada, o seu custo
fnanceiro alcanar entre 26 bilhes e 47 bilhes cerca de R$ 58 bilhes a
R$ 105 bilhes (Brck, De Groot e Schneider, 2010). Adicionalmente, muitos
alemes permanecem cticos com respeito aos objetivos da guerra contra o terror
norte-americana; na qualidade de membro no permanente, o pas se recusou a
endossar a invaso do Iraque em 2003.
A queda no apoio pblico, enquanto refete ainda resqucios do antigo
consenso antimilitarista, tambm se deve ao fato de que a ISAF envolve a
plena participao em uma interveno robusta: o envio a longo prazo de um
grande contingente em uma misso que requer o uso contnuo, frequente e dis-
seminado da fora. As operaes defnitivamente deixaram o reino das hipteses
jurdico-morais para se tornarem parte do cotidiano da poltica de segurana.
Este sentimento aprofundado ainda mais pela participao da Bundeswehr
nas misses militares da Unio Europeia na Bsnia e na Repblica Democrtica
do Congo, pelo engajamento como elemento da guerra antiterrorista norte-
americana, e pelo envio de um contingente signifcativo Fora Interina das
Naes Unidas no Lbano (Unifl).
Se a combinao usual de responsabilidade e solidariedade (Leithner, 2009,
p. 51-84) havia sido sufciente para mobilizar a opinio pblica em 2001, o seu
poder se erodiu marcadamente com o impacto das realidades da defesa adiantada
(forward defence) no Hindu Kush. O resultante processo de aprendizagem no se
limitou a questes morais, legais ou conceituais. A misso no Afeganisto motivou
o governo a desenvolver sua prpria verso do enfoque whole-of-government para
a ajuda humanitria e a assistncia tcnica,
13
assim como um modelo prprio de
equipe integrada de reconstruo (Provincial Reconstruction Team).
Empreenderam-se esforos para aumentar a efccia e a capacidade do pro-
cesso decisrio para lidar com foras expedicionrias (Noetzel e Schreer, 2008),
e a reforma das Foras Armadas Federais, em 2011, reduziu signifcativamente
o seu efetivo (at aproximadamente o tamanho das Foras Armadas brasileiras),
transformando-as em fora expedicionria voluntria, cuja misso primria a
participao em operaes de paz. Entre 7 mil e 10 mil tropas foram designadas
para este efeito.
5 GUISA DE CONCLUSO: PARALELOS COM O BRASIL
Existem vrios paralelos marcantes entre o debate pblico e poltico na Alemanha
acerca da participao em operaes de paz nos anos 1990 e aquele que est em fase
inicial no Brasil hoje em dia. Ambas as naes esto ou estavam redefnindo seu
lugar na ordem mundial e regional aps mudanas positivas signifcativas em seus
parmetros de poltica externa. Tanto uma quanto outra possuem refexos polticos
historicamente condicionados que militam contra o uso da fora. Em determinados
momentos, tambm, procuraram concretizar o seu novo status global sob a forma
de um assento permanente em um eventual CSNU reformado alm de encara-
rem o problema de critrios externamente defnidos para a entrada naquele rgo.
Em ambos os casos uma tradio endgena de relutncia com respeito ao
uso da fora se choca contra uma defnio de responsabilidade internacional
pelas potncias dominantes ocidentais em termos de capacidade e de prontido
para utilizar a fora militar. Como resultado de crenas nacionais muito fortes em
relao a determinados assuntos militares, esses pases enfrentam brechas entre a
sua percepo de si mesmos como atores de segurana e a percepo vigente nas
potncias determinantes do Ocidente. Porm, unicamente quando estas per-
cepes coincidem que se pode desenvolver uma identidade nacional consolidada
(Greifenhagen e Greifenhagen, 1995, p. 22-23); isto ocorre em decorrncia
tanto da internalizao local do global como da insero do local como elemento
constitutivo do global. Estas similaridades criam afnidades naturais entre as vises
alem e brasileira acerca do poder militar e das normas de interveno.
Naturalmente no se podem negar, tambm, as diferenas marcantes entre
os contextos de poltica externa da Alemanha e do Brasil. Dois destes so mais
interessantes para esta anlise. Primeiramente, devido sua condio de membro da
OTAN e sua dvida histrica com os aliados antes e depois de 1949, a Alemanha
enfrentou uma presso muito maior para incorporar as normas de interveno hu-
13. As atividades alems no Afeganisto so coordenadas pelo Conceito Afeganisto (Afghanistan-Konzept) publicado
a cada ano pelo governo federal.
manitria defendidas por Estados Unidos, Reino Unido e Frana que a sofrida pelo
Brasil. Em segundo, enquanto as motivaes histricas da Alemanha baseiam-se
no sofrimento perpetrado pela prpria Alemanha, assim como, em menor grau,
nas memrias coletivas dos efeitos devastadores de uma guerra em seu territrio,
as preocupaes brasileiras esto arraigadas em memrias mais distantes tanto
geogrfca quanto temporalmente e de intervenes menos diretas. Neste sentido,
o papel dos Estados Unidos tambm fundamentalmente diferente. Se na esteira da
reunifcao os Estados Unidos so geralmente vistos como uma fora fortemente
positiva no destino da nao alem, isto manifestamente no o caso do Brasil.
Em decorrncia disso, o papel da soberania na atitude desses pases em relao
s operaes de paz tambm evidencia diferenas fundamentais. A Alemanha no
possua soberania nenhuma entre 1945 e 1949, e s a recuperou plenamente em
1990; naquele momento escolheu manter a cesso de extensos elementos de sua
soberania tradicional a diversas instituies multilaterais. Em contraste, o Brasil
segue uma concepo mais absolutista de soberania, projetada como escudo contra
a ingerncia alheia, e, embora adote uma retrica de multilateralismo, at hoje
no entregou nenhum elemento substantivo de soberania ou poder a quaisquer
rgos supranacionais de governana. Apesar destas diferenas, existe um nmero
de pontos levantados no caso alemo que tm relevncia para o nascente debate
pblico a respeito das operaes de paz no Brasil.
A sugesto de Mnkler de que os debates sobre as OPs seguiriam determi-
nadas fases no especfca ao caso da Alemanha. Indica que, uma vez que as
questes morais em torno das mudanas recentes no sentido da soberania e as
questes constitucionais sejam resolvidas, o debate brasileiro poderia avanar para
lidar com questes pragmticas da participao e da integrao em uma diviso
global de tarefas nas operaes talvez como traado no relatrio New Horizon,
do Departamento de Operaes de Paz da ONU. Uma tal progresso permitiria
ao Brasil fazer valer os seus pontos fortes como detentor de amplo soft power e
especialista em questes de poltica social e de desenvolvimento, assim como daria
contornos relao tambm traumtica, no caso alemo entre as interpretaes
endgenas e exgenas da responsabilidade e do poder no mundo atual.
O caso alemo sublinha a necessidade urgente de construir competncia
especialista no Legislativo e no Executivo brasileiros na rea de poltica militar
e de defesa, sobretudo em questes de interveno, e de formalizar canais claros
de interao entre os trs poderes na formulao de poltica nesta rea. Como
mencionado acima, a Alemanha enfrentou presses mais fortes para internalizar
as normas ocidentais de interveno humanitria. Este autor no quer argumentar
que o Brasil deve aceitar as normas ocidentais sem refetir; em sua capacidade de
lder normativo, porm, o Brasil deve mostrar a vontade de investir inclusive
em termos militares na propagao de normas de interveno no sistema inter-
nacional, que refetem o acrscimo de sua prpria experincia.
Onde tanto a Alemanha dos anos 1990 como o Brasil contemporneo en-
frentam difculdades similares na reconciliao de sua posio geopoltica, ou-
trora marginalizada, com a conexo, incontornvel no mundo atual, entre poder
e responsabilidade. Nem um nem outro pas possui tradio de investimento na
responsabilidade pelo sistema internacional em sua totalidade nem por aqueles,
no sistema, que no conseguem se defender por si mesmos. A Alemanha, muito
recentemente, comeou a adotar tal postura, endossando conceitos como a res-
ponsabilidade de proteger. Porm, como a sua absteno na Resoluo n
o
1.973
em relao Lbia demonstrou, isso no se traduz no abandono da tradio
nacional de reticncia com respeito ao uso da fora, apesar de isto implicar um
custo poltico mais alto que o enfrentado pelo Brasil.
A Alemanha e o Brasil possuem uma srie de similaridades importantes em suas
atitudes favorveis interveno humanitria militar. Ambos lutam para reconciliar as
suas prprias tradies nacionais, fortemente arraigadas em sua histria, com presses
para se conformar a normas exgenas para poder demonstrar a responsabilidade
necessria para se alcanar insero internacional mais ampla. muito provvel que
a exposio ao doloroso processo de ajuste enfrentado pela Alemanha possa ser til
ao Brasil enquanto encontre o seu caminho entre a crena bem fundamentada de
que pode ser imoral intervir nos assuntos dos outros e a constatao de que, como
formulado por Rhe, pode ser imoral em igual medida no mandar soldados.
14

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CAPTULO 7
A NDIA E AS OPERAES DE PAZ DA ONU: RETROSPECTIVA
E PROSPECTIVA
Oliver Stuenkel*
Nas ltimas duas dcadas, os oramentos das operaes de paz aumentaram
aproximadamente 27 vezes; o nmero de pessoal nelas envolvido multi-
plicou por dez, e o nmero de operaes de paz bateu recordes. Apesar de
srias desvantagens e imperfeies abundantes, evidente que as operaes
e as tropas de paz obtiveram resultados. A adoo do manto das operaes
de paz por outras organizaes internacionais e de segurana regional, para
descrever as distribuies fora de rea, outro indicador de seu sucesso.
1
Hardeep Singh Puri
1 INTRODUO
A ascenso da ndia, junto com a da China, constitui uma das histrias mais
fascinantes e importantes da ltima dcada, e certamente deve contribuir para
uma fundamental mudana de poder em favor da sia nos prximos anos.
Ao contrrio do resto do mundo, que apenas recentemente tomou nota da
crescente presena internacional da ndia e passou a apreci-la, formuladores de
poltica indianos identifcam h muito tempo seu pas como um ator global-chave,
e as grandes e consistentes contribuies de tropas indianas para as operaes de
paz so vistas como a prova da liderana global do pas. Mas, ao considerar-se
a mirade de desafos enfrentada pela ndia tanto internamente quanto em sua
vizinhana, como se pode explicar a estratgia indiana? O que se pode esperar do
comportamento da ndia, uma vez que esta esteja frmemente estabelecida entre
os pases mais poderosos do mundo? Como se deve interpretar o contraste entre
a relutncia indiana em apoiar a presena da Organizao das Naes Unidas
(ONU) na regio da Caxemira e sua disposio em contribuir com tropas para
misses da ONU em terras distantes?
2

* Professor Adjunto do Centro de Relaes Internacionais da Fundao Getlio Vargas (FGV).
1. Carta datada de 5 de agosto de 2011, do representante permanente da ndia junto ONU, dirigida ao Secretrio-Geral
da entidade (UN, 2011a).
2. Ao contrrio do Paquisto, que busca internacionalizar a questo, o governo da ndia considera inadequada a
interveno da ONU na Caxemira e prefere buscar um acordo bilateral. Ver Krishnasamy (2003).
2 PANORAMA HISTRICO: A NDIA E AS OPERAES DE PAZ
A ndia reconhece que as operaes de paz so uma contribuio-chave da ONU
para a paz mundial e v-se como um participante essencial neste contexto.
A ndia est entre os trs maiores contribuintes de pessoal, junto com o Bangladesh
e o Paquisto. Cada um destes pases contribui com 8 mil a 10 mil tropas e policiais,
o equivalente a entre 11% e 13% do total dos participantes das operaes de paz
da ONU (UN, 2012c; Schafer, 2009, p. 71-87). Mas, mesmo que a participao
indiana no oramento de operaes de paz da ONU seja extremamente pequena, a
contribuio da ndia no se limita ao envio de tropas. Ela mantm, assim como o
Brasil, um centro de treinamento em manuteno da paz da ONU (Cooper e Fues,
2008, p. 301), o Instituto de Servios Unidos da ndia,
3
e tem enviado misses de
treinamento para outros pases contribuintes.
4

Embora existam casos de m conduta, tais como na Misso das Naes Uni-
dasde Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco), considera-se,
geralmente, que as tropas da ndia so habilidosas, bem treinadas e disciplinadas
(Schafer, 2009, p. 74). Indianos como o Major-General Randhir Kumar Mehta
aproximadamente equivalente a general de brigada no Brasil foram assessores
militares do Secretrio-Geral da ONU e, assim, infuenciaram as operaes de paz
no mais alto nvel (Joseph, 2006). No total, 139 participantes indianos morreram
durante misses, nmero superior ao de qualquer outra nao (Takur, 2011, p.
900).
5
Ao considerar os imensos desafos domsticos enfrentados pela ndia, como
se pode explicar tal comportamento? Como tal estratgia se encaixa no contexto
mais amplo da poltica externa indiana? Para entender melhor os motivos indianos,
preciso primeiro esboar um panorama histrico. Misses como as do Congo,
do Sri Lanka e da Somlia foram especialmente importantes para o pensamento
conceitual da ndia a respeito de operaes de paz.
2.1 Primeiros engajamentos
At 1991, a maioria das misses de manuteno da paz era enviada a pases do
Terceiro Mundo que passavam pelo difcil processo de descolonizao, sobretudo
no Oriente Mdio, um processo com o qual a ndia tinha bvia empatia (Bullion,
1997, p. 106). Ao contrrio do que frequentemente se afrma, o engajamento ativo
da ndia em atividades de manuteno da paz anterior ao seu primeiro envio de
tropas na dcada de 1960. Logo aps a criao da ONU, a ndia j desempenhava
3. Ver USI The United Service Institution of India ([s.d.]).
4. Tais centros de treinamento existem na Austrlia, no Canad, na Irlanda, na Escandinvia, no Bangladesh, no Nepal e em
muitos outros pases, inclusive no Brasil e em vrios outros da Amrica Latina. Ver Bullion (1997, p. 107) e Nambiar (2004).
5. Ver UN (2012b).
185 A ndia e as Operaes de Paz da ONU
um papel importante na Comisso Temporria das Naes Unidas na Coreia
(UNTCOK, na sigla em ingls),
6
que buscou reunifcar a Coreia e organizar
eleies gerais (Parakatil, 1975). As negociaes fracassaram, e a guerra entre
a Coreia do Norte e a do Sul comeou em 1950; porm, o governo indiano
continuou engajado e colaborou para a criao da Comisso de Naes Neutras
para o Repatriamento, que supervisionou o repatriamento de prisioneiros de
guerra entre 1953 e 1954 (Nambiar, 2004, p. 105). Isto levou o ento Presidente
americano Dwight Eisenhower a expressar sua admirao pelas tropas indianas
responsveis pelo repatriamento, em um momento no qual o cisma ideolgico
entre os Estados Unidos e a ndia j havia ocorrido. Alan Bullion afrma que
o papel indiano na Coreia pode, ento, ser considerado instrumental para o
estabelecimento de precedentes para a participao da ndia em operaes sub-
sequentes da ONU (Bullion, 1997, p. 100).
Em 1956, a ndia enviou tropas para o Oriente Mdio como parte da Fora de
Emergncia das Naes Unidas (UNEF), a fm de supervisionar o cessar-fogo entre
Egito e Israel e a retirada de tropas francesas e britnicas. A operao considerada
um sucesso at 1967, de maneira geral, servindo como modelo para operaes
futuras de manuteno da paz parece ter contribudo para a rpida deciso do
Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) de incluir foras de manuten-
o da paz em seu envio de tropas ao Congo em 1960 (Nambiar, 2004, p. 105).
Foi, igualmente, o comeo de uma longa histria de engajamento contnuo
da ndia no Oriente Mdio. A ndia l permaneceu at 1967, quando o Presidente
egpcio Gamal Abdel Nasser exigiu a retirada da UNEF. A ndia consentiu de
imediato, refetindo seu srio compromisso com o princpio da no interferncia.
Este representou, por dcadas, um dos mais importantes pilares da poltica externa
indiana. At hoje permanece a preferncia indiana por operaes de paz em de-
trimento de coalizes pontuais, como no caso do Iraque, ainda que a emergncia
de operaes concebidas a partir do Captulo VII da Carta das Naes Unidas e
a disposio indiana de participar nelas venham demonstrando que sua poltica
externa bastante mais pragmtica e menos dogmtica que os seus crticos cos-
tumam afrmar.
2.2 A Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC): 1960-1964
A ONUC, primeira misso da ONU na frica, foi, de vrias maneiras, sem
precedentes. Como enfatiza Van Rooyen, ela foi um marco na histria das
operaes de paz (Van Rooyen, 2010, p. 8). Lanada depois da aprovao da
Resoluo n
o
143 do CSNU, de 14 de julho de 1960, a operao no Congo foi
a primeira ocasio na qual a ONU autorizou o uso da fora por parte de uma
6. Ver ARTRAC Army Training Command (1997).
operao de paz para prevenir a guerra civil, e foi tambm a primeira vez que a
ONU fez uma interveno em um confito de natureza domstica, e no entre
Estados nacionais.
7

A contribuio indiana constituiu-se em um contingente que variou entre dois
e cinco batalhes ao longo de seu desdobramento. Dessa forma, a ndia representou
mais de 25% das tropas no maior pas da frica Central. Aos olhos da ndia, as
difculdades enfrentadas pela jovem nao africana se deviam, principalmente,
falta de preparao pelos colonizadores belgas. Mas a presena das tropas indianas
foi altamente controversa tanto no plano domstico quanto no Congo, que fcou
ainda mais desestabilizado aps o assassinato de Patrice Lumumba em 1961.
As baixas sofridas pela brigada indiana ao longo do perodo de seu envolvimento
chegaram a 147 (incluindo 39 mortos em combate) (op. cit., p. 8), o que preocupou
estrategistas militares na ndia, que argumentavam que se precisava das tropas com
maior urgncia no plano domstico. No fnal de 1961, o Primeiro-Ministro Jawaharlal
Nehru enviou tropas indianas para lutar contra os portugueses em Goa; um ano
depois, o Exrcito indiano foi derrotado por soldados chineses mais geis e mais pro-
fssionalmente treinados. Ao mesmo tempo, a guerra entre a ndia e o Paquisto per-
manecia uma sria possibilidade (Guha, 2007, p. 242). Como consequncia, a ndia
retirou suas tropas em 1964 de maneira a proteger suas mltiplas frentes domsticas.
O ataque da China surpreendeu Nehru e representou um golpe para o lder da
ndia do qual no se recuperaria. Seus sucessores buscaram modernizar o Exrcito
indiano, mas continuaram a participar em misses de manuteno de paz por
meio do envio de suprimentos mdicos e de observadores, tais como no Chipre e
no Irian Ocidental (Indonsia) na dcada de 1960. Em uma viso retrospectiva,
o importante envolvimento da ndia na altamente controversa ONUC levanta
srias questes sobre a adeso da ndia aos princpios com os quais tantas vezes se
comprometeu. Pode-se dizer que a ONUC violou os prprios princpios da ONU.
Seus crticos muito argumentaram contra o seu forte trao colonial. A experincia
foi to negativa que a ONU no tentaria nada semelhante at depois do Massacre
de Srebrenica, em 1995. Apesar de no ser razovel destacar a participao indiana
neste lamentvel episdio, a sua liderana na ONUC, comparada com a sua retrica
veementemente anti-intervencionista, continua a ser notvel.
2.3 O asco no Sri Lanka
Levando-se em considerao a situao regional precria no Sul da sia, o in-
tenso compromisso da ndia com regies distantes ainda mais impressionante.
O compromisso com o multilateralismo e o consentimento do pas receptor
sempre foi um requisito importante para o governo indiano e se tornou,
7. Resoluo n
o
161 do CSNU de 21 de fevereiro de 1961 (UN, 1961).
em parte graas insistncia indiana, um dos preceitos bsicos das operaes de paz.
Contudo, em 1987, a ndia enviou uma fora de manuteno da paz exterior ao
sistema da ONU, uma experincia que moldou signifcativamente a perspectiva
da ndia com relao s operaes de paz de modo geral.
Com o nmero crescente de refugiados cingaleses na ndia, o Primeiro-
Ministro Rajiv Gandhi enviou o Exrcito indiano para policiar o acordo de manu-
teno de paz imposto sobre o governo cingals e os Tigres do Tmil. A Fora de
Manuteno da Paz Indiana (IPKF) foi originalmente enviada ao Sri Lanka como
uma entidade neutra com a misso de assegurar a conformidade com o acordo, mas
acabou por ser envolvida no confito e fcou presa entre a insurgncia, de um lado,
e um governo receptor cingals, do outro, que pouco fez para ajudar. Assim, a nica
campanha de imposio da paz da ndia, que em seu auge atingiu um contingente
de 100 mil tropas, foi uma experincia humilhante (Krishnasamy, 2003, p. 264).
O confito passou a ser visto como o Vietn da ndia, e mais de 1 mil soldados
indianos morreram (Dasgupta e Cohen, 2011, p. 166). Em julho de 1989, a IPKF
iniciou a retirada por fases das 45 mil tropas restantes, um processo que levou at maro
de 1990 para ser completado. As lies tiradas foram visveis por anos: a imposio
da paz, uma prtica que o pas apoiava na dcada de 1960 na frica Central, deixava
a ndia em posio incmoda. Levar-se-iam anos para que a ndia se sentisse confor-
tvel com misses baseadas no Captulo VII da Carta das Naes Unidas, nas quais,
agora, ela regularmente participa. Alm disso, reduziu-se a disposio da ndia para
aes unilaterais em assuntos de segurana. Em contraste com a experincia negativa
do Sri Lanka, o histrico geral de manuteno de paz da ndia durante a Guerra Fria
foi exemplar, tendo participado em sete de treze misses (Choedon, 2007, p. 152).
2.4 A dcada de 1990
A natureza das operaes de paz sofreu uma mudana importante aps o fm da
Guerra Fria. Em primeiro lugar, o nmero de misses aumentou rapidamente
(Neack, 1995, p. 190). Alm disso, um nmero crescente de confitos acontecia
dentro de Estados, e no entre Estados diferentes, em grande parte porque as divi-
ses tnicas reprimidas durante a Guerra Fria frequentemente irrompiam embora
confitos interestatais continuassem, sobretudo na frica (Choedon, 2007, p. 150).
Durante a dcada de 1990, a natureza das operaes de paz tornou-se crescentemente
complexa, e o debate em torno da distino entre os Captulos VI e VII fcou mais
proeminente. Alm de manter a paz e a segurana, hoje os boinas azuis, ou capacetes
azuis, so rotineiramente encarregados de auxiliar o processo poltico, reformar os
sistemas judiciais, prestar treinamento em segurana pblica e para foras policiais,
desarmar e reintegrar ex-combatentes, criar as chamadas zonas seguras e apoiar a
volta de pessoas deslocadas internamente e refugiados.
8
Cada vez mais, os confitos
envolvem atores no estatais, e os civis muitas vezes sofrem mais devido a confi-
tos assimtricos empregados por cada faco. O Tenente-General indiano Satish
Nambiar, que liderou vrias misses de paz, incluindo a Fora de Proteo das
Naes Unidas (UNPROFOR) na antiga Iugoslvia, chama ateno para o fato
de que tais mudanas tornaram as operaes de paz mais caras, mais complexas
e mais perigosas (Nambiar, 2004). O Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-moon,
indicou que podemos estar entrando em uma nova fase, com situaes diversas
e multifacetadas em que as operaes de paz podem desempenhar um papel
(India..., 2011).
Aps ser brevemente reduzido devido aos fracassos das operaes de paz da
ONU em proteger as vtimas dos confitos na Somlia, em Ruanda e na Bsnia,
o nmero de misses aumentou consideravelmente a partir de 1999 (Nambiar,
2004). A quantidade de tropas enviadas sob a bandeira da ONU passou de 20
mil, no ano 2000, para 100 mil, em maro de 2011.
9
Capacetes azuis de 115 pases
esto atualmente em atividade em quinze misses por todo o globo, nove das quais
com a participao da ndia (Patrick, 2011).
Conceitualmente, a inovao doutrinal do perodo refetida na Agenda para
a paz de 1994 do Secretrio-Geral da ONU Boutros Boutros-Ghali. Nela, Boutros-
Ghali expandiu as operaes de paz do ponto de vista conceitual, de maneira a incluir
atividades tais como a diplomacia preventiva, a imposio da paz e a construo
da paz (Boutros-Ghali, 1992). O chamado Relatrio Brahimi, publicado em 2000,
simbolizou outra grande reestruturao, pois introduziu o conceito de operaes
de paz robustas, nas quais as tropas devem ter maior capacidade de se defender e
de tomar iniciativa.
Em muitos casos, as instituies governamentais esto em estado de colapso
ou desapareceram (Nambiar, 2004, p. 111), frequentemente porque apenas
eram viveis devido ao apoio de alguma superpotncia durante a Guerra Fria
(Takur, 1993, p. 7-19). As complicaes enfrentadas pelas operaes de paz
da ONU na Somlia so as que mais bem simbolizam a natureza varivel das
misses da organizao de maneira geral (Takur, 1994, p. 409). Ao longo
das duas ltimas dcadas, o CSNU comeou a aprovar cada vez mais mandatos
que invocam o Captulo VII da Carta da ONU, o que signifca que as tropas
da ONU so agora frequentemente autorizadas a empregar a fora em vrias
misses. A mais recente gerao de misses tem at um mandato exclusivo de
construo da paz com forte uso da fora.
10

8. Ver UN (2011b).
9. Ver UN (2012a).
10. Ver UN (2011a).
nesse contexto que, desde o fim da Unio Sovitica, a ndia tem-se
engajado na maioria das misses da ONU, seja na frica, seja em outros
lugares. Forneceu observadores militares nas disputas por fronteiras entre o
Ir e o Iraque (1988-1991) e entre o Iraque e o Kuwait (1991). Tambm os
enviou: Nambia (1989-1991); a Angola (1989-1991); Amrica Central
(1990-1992); a El Salvador (1991-1995); Libria (1993-1997); Repblica
Democrtica do Congo (de 1999 em diante); e a Etipia e Eritreia (de 2000 em
diante). Alm disso, contingentes militares significativos da ndia participaram
nas operaes de paz no Camboja (UNTAC, 1992-1993), em Moambique
(ONUMOZ, 1992-1994), na Somlia (Unosom II, 1993-1994), em Ruanda
(Unamir, 1993-1996), no Haiti (UNMIH, 1994-2000), em Angola (Unavem
III e Monua, 1995-1999), no Lbano (Unifil, de 1978 em diante) e em Serra
Leoa (UNAMSIL, 1999-2000) (Van Rooyen, 2010). O Tenente-General Nam-
biar tambm serviu como o primeiro comandante militar da UNPROFOR,
na ex-Iugoslvia, de 1992 a 1993 (Bullion, 1997, p. 99).
Esse envolvimento contnuo mostra claramente que, a despeito da tendncia
crescente da ONU em autorizar o uso da fora para a consecuo de suas tarefas e
apesar do aparente incmodo da ndia com esta tendncia o pas no reduziu seu
engajamento em misses de paz. Isto signifcativo porque mostra que, embora
operaes mais coercivas vo contra as prprias razes dos princpios comprovados
de consentimento, imparcialidade e uso mnimo da fora, o selo de aprovao da
ONU confere, aos olhos da ndia, um nvel sufciente de legitimidade para tais
operaes e continua a ser uma alternativa muito melhor que as intervenes por
fora da estrutura da ONU. Este um ponto importante porque permite que a
ndia busque estratgias inovadoras sem que isto necessite do anncio de uma
mudana signifcativa em sua poltica externa. Muitas das misses recentes e
contnuas de manuteno da paz com ampla participao indiana tais como a
Onuci, em Cte dIvoire; a UNAMSIL, em Serra Leoa; a UNMIK, no Kossovo;
e a Unmis, no Sudo so operaes para as quais o uso da fora foi autorizado
nas condies do Captulo VII da Carta da ONU (Choedon, 2007, p. 157).
Um efeito positivo do engajamento da ndia foi a reaproximao oca-
sional do seu Exrcito com as Foras Armadas paquistanesas. Entre 1989 e
1991, ambos enviaram tropas Nambia como parte do Grupo de Transio
das Naes Unidas (UNTAG, na sigla em ingls). O componente militar da
fora-tarefa, que abrangia 4.500 soldados de 21 Estados, foi comandado por
um general indiano. Distribuiu-se entre duzentas localidades de maneira a
monitorar o cessar-fogo e desmobilizar reservistas e tropas irregulares. Obser-
vadores militares da ndia, da Malsia, do Bangladesh, do Paquisto, do Sudo
e do Qunia foram enviados rea, em um exemplo notvel de cooperao
internacional (Preparing..., 1989),

da mesma maneira como tropas indianas e
paquistanesas trabalharam juntas com xito na Somlia.
2.5 A operao de paz em Serra Leoa
Aps a ecloso da guerra em Serra Leoa em 1991, fracassaram vrias tentativas
de mediao por parte da Organizao da Unidade Africana (OUA), de um
enviado especial da ONU e da Comunidade Econmica dos Estados da frica
Ocidental (Cedeao), e as hostilidades continuaram aps o golpe de Estado de
1997. Em seguida ao grupo de observao militar da Cedeao, conhecido como
ECOMOG, a ONU estabeleceu a misso de observao UNOMSIL em julho
de 1998, qual a ndia forneceu observadores militares e pessoal mdico. Mas
os rebeldes logo entraram em Freetown, a capital, e as tropas da ONU foram
atacadas e foradas a evacuar.
Como de costume, os funcionrios indianos se ofereceram como voluntrios
para supervisionar a evacuao em meio ao ataque, uma deciso que os exps a
srios riscos. Logo depois, a ONU estabeleceu uma fora de imposio da paz,
autorizou o envio de 6 mil tropas e comeou a pedir a contribuio de governos de
todo o mundo. Contribuintes regulares de alta qualidade como Austrlia e Canad
se recusaram a enviar tropas para Serra Leoa, considerada um lugar imprevisvel
e perigoso, e a ndia foi o nico pas com um Exrcito experiente em misses de
paz disposto a enviar tropas. As 3 mil tropas indianas foram distribudas ao lado
de tropas africanas que j estavam em solo.
O exemplo de Serra Leoa mostra mais uma vez o grande comprometi-
mento indiano com as operaes de paz entre os pases com foras militares
de alto nvel, e quo importante o pas tem sido em operaes de paz em
zonas de conflitos frequentemente ignoradas por potncias consolidadas.
Contudo, isto tambm incita perguntas quanto aos motivos da ndia, que
sero tratadas na prxima seo da anlise. Considerando-se a possibilidade
real de conflito armado com vrios de seus vizinhos, por que Deli decidiu
enviar 3 mil soldados bem treinados para Serra Leoa, uma regio distante
dos interesses estratgicos da ndia?
2.6 Contingentes femininos na Libria
Em vrios casos, a ndia ajudou as operaes de paz da ONU a evoluir e inovar.
O primeiro contingente policial composto exclusivamente por mulheres a servir em
uma operao de paz foi uma unidade policial formada (FPU) indiana, enviada
operao da ONU na Libria em 2007 (UN, 2011b). Esta deciso foi tomada de
modo a ajudar a recm-eleita Presidente liberiana Ellen Johnson-Sirleaf a fortalecer o
papel das mulheres nas foras de segurana do pas. Joanna Foster, assessora especial
para assuntos de gnero da ONU, argumentou que a ndia se posicionou como
um ator visionrio, enfatizando que vtimas de estupro liberianas frequentemente
deixavam de contatar a polcia, mas que um corpo policial feminino poderia mitigar
sua relutncia (Ross, 2007). A ao da ndia lhe conferiu ampla aclamao entre
formuladores de polticas. Desde ento, o nmero de mulheres servindo como
ofciais de polcia nas operaes de paz da ONU tem aumentado regularmente
(Carjaval, 2010).
2.7 De volta Repblica Democrtica do Congo
A MONUC foi estabelecida em 1999 para monitorar o processo de paz na
Segunda Guerra do Congo, que terminou ofcialmente em 2003, embora as
hostilidades continuem na regio de Kivu. Considerado um dos confitos mais
complexos e prolongados da frica, atualmente sedia a segunda maior fora
de manuteno da paz do mundo, com mais de 20 mil tropas (UN, 2012c).
O maior fornecedor de tropas da misso foi a ndia. Os projetos empreendidos
pela ndia incluem uma estrada na regio de Goma, assim como novas construes
de pontes para conectar aldeias em reas remotas (NDTV, 2010).
Aps alegaes de vrios casos de m conduta sexual cometida por tropas
indianas, o governo congols pediu ONU para no mandar mais peacekeepers
indianos ao pas. Aps breves tenses diplomticas e ameaas indianas de remover
todo o seu pessoal, o governo congols mudou de ideia e a ndia concordou em
manter as tropas no pas (Pubby, 2009). Mas, em 2011, uma investigao da
ONU revelou que vrias crianas na Repblica Democrtica do Congo tinham
feies distintivas indianas, sugerindo que a m conduta sexual havia mesmo
ocorrido, manchando a reputao dos contingentes indianos de maneira consi-
dervel (Indian..., 2011).
Essa no foi a primeira vez que o engajamento da ndia criava tenses
com o governo anftrio ou com outros contingentes de tropas. Durante a
misso em Serra Leoa, o comandante da fora indiana, Major-General Jetley,
no logrou estabelecer uma harmonia com os contingentes de tropas nigerianas
e com os outros governos da coalizo da frica Ocidental, que logo pediram
sua remoo (Choedon, 2007, p. 159). pouco claro se isto se deve deciso
do major-general de abertamente acusar os comandantes militares das foras
africanas da ONU de conluiar com os rebeldes para participar no comrcio de
diamantes, ou se ele era apenas arrogante, como relatavam seus subordinados
africanos (Beri, 2003, p. 228).
GRFICO 1
Vinte maiores contribuintes de pessoal militar para operaes de paz da ONU em
30 de abril de 2012
(Em nmero de indivduos enviados)
10.654
10.626
8.423
5.632
5.450
4.271
3.960 3.894
2.859
2.428 2.417
2.341 2.239
2.187
1.997
1.705 1.692
1.583
1.505
1.251
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
10.000
11.000
12.000
B
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Fonte: United Nations (UN, 2012d).
Elaborao do autor.
GRFICO 2
Vinte maiores contribuintes ao oramento de manuteno da paz da ONU (2011-2012)
(Em % do total de contribuies)
0
5
10
15
20
25
30
27,2
12,5
8,2
8,0
7,6
5,0
3,9
3,2 3,2
2,3
2,0 1,9 1,9
1,1 1,1 1,1
0,9 0,9 0,7 0,7
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r
c
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Fonte: UN (2011b).
Elaborao do autor.
At hoje, a ndia permanece um dos mais importantes contribuintes de
tropas. Ao longo dos anos, o pas participou em mais de 35 operaes de ma-
nuteno da paz e forneceu pessoal para todas as operaes de paz da ONU no
continente africano (Nambiar, 2004, p. 112). Hoje, a ndia tem o dobro de
integrantes de operaes de paz em campo diretamente com a ONU quando
comparada s cinco grandes potncias da ONU em conjunto (Lynch, 2011).
Deve-se acrescentar que as cinco grandes potncias tm muito mais tropas em
atividade no no mbito da ONU, mas na Organizao do Tratado do Atlntico
Norte (OTAN). Contudo, os grfcos 1 e 2 tambm mostram que h um arranjo
informal, segundo o qual os pases desenvolvidos fornecem os recursos fnan-
ceiros, enquanto os pases em desenvolvimento contribuem com as tropas. Isto
especialmente verdadeiro desde 1995, quando os pases do Norte passaram a
se abster cada vez mais de contribuir com tropas face s misses crescentemente
perigosas da ONU, preferindo efetuar as suas contribuies por meio da OTAN
ou de coalizes pontuais (Choedon, 2007, p. 175).
Esse arranjo entre contribuintes fnanceiros ricos e fornecedores de tropas
pobres no ocorre sem contestao. Organizaes de direitos humanos argumentam
h muito tempo que o fornecimento de recursos fnanceiros mais fcil e politi-
camente menos oneroso que o envio de foras, o que cria uma carga desigual para
fornecedores de tropas. Ao observar tropas da ONU na Repblica Democrtica
do Congo, um representante da organizao de direitos humanos Human Rights
Watch recentemente perguntou: Onde esto os europeus? Onde esto os Estados
Unidos? Onde esto os canadenses? (Lynch, 2011). Ao mesmo tempo, deve-se ter
em mente que os Estados Unidos e os pases europeus esto, de fato, participando
signifcativamente em outras regies, frequentemente mais perigosas, como o
Afeganisto ainda que tais operaes no sejam realizadas por meio da ONU,
mas da OTAN. Portanto, a acusao apenas parcialmente justifcvel.
O Movimento No Alinhado (MNA), que representa a maioria dos Estados
a contribuir com tropas, argumentou que as dirias dos capacetes azuis deveriam
ser aumentadas signifcativamente, tendo em vista que no foram aumentadas
desde o fm da Guerra Fria. Os pases do Norte respondem que, ao invs de pedir
o aumento dos salrios dos soldados, as potncias emergentes deveriam aumentar
suas contribuies fnanceiras, enfatizando que o Brasil e a ndia, que almejam
ser potncias globais, respondem por apenas 1,6% e 0,5%, respectivamente, do
oramento administrativo da ONU e contribuem menos ainda para as operaes
de paz (op. cit.).
3 COMO EXPLICAR A ESTRATGIA DE OPERAES DE PAZ DA NDIA
Diante das limitaes impostas por desafos domsticos e regionais, a deciso da
ndia de, consistentemente, desempenhar um papel central nas operaes de paz
da ONU no bvia. Costuma-se utilizar uma vasta gama de argumentos para
explicar a liderana indiana no campo das misses de paz da ONU. Os realistas
argumentam que a ndia envia tropas para as operaes da ONU para estabi-
lizar regies estrategicamente importantes e defender seus interesses nacionais.
Os idealistas, por sua vez, frequentemente enfatizam a forte aliana da ndia com
os pases em desenvolvimento e seu desejo de ajud-los a superarem os efeitos
adversos de longo prazo do colonialismo (Krishnasamy, 2003, p. 265). Por vezes,
tambm se concebe que o engajamento da ndia faz parte de sua estratgia de
assumir uma responsabilidade global e obter um assento no CSNU, um dos
principais objetivos de poltica externa do pas.
Analistas militares costumam afrmar que a ndia contribui com tantas tropas
para aumentar a experincia de seus soldados em diversos terrenos e ambientes
complexos. Por fm, alguns alegam que o governo indiano envia tropas de maneira
a receber renda, visto que as dirias pagas pela ONU por soldados so superiores
aos seus salrios (Takur, 2007). Quando se busca uma explicao plausvel,
preciso lembrar que os outros dois pases que formam, junto com a ndia, o grupo
de principais contribuintes so o Bangladesh e o Paquisto (UN, 2011b).
certamente verdade que, em vrios casos, a participao da ndia em
misses de manuteno da paz tem servido aos seus interesses estratgicos ime-
diatos. Este foi o caso na Indonsia e no Camboja, todos localizados no entorno
indiano. Alm disso, o envolvimento da ndia em misses no Oriente Mdio
pode ser explicado por sua dependncia crescente de energia importada. Esta
explicao, porm, no esclarece muitos outros engajamentos que defniram
as atividades de manuteno da paz da ndia. Na tentativa de explicar o en-
gajamento indiano na Somlia e na frica Ocidental, Bullion escreveu que
a Somlia, com sua posio central no Chifre da frica e laos polticos e econ-
micos estreitos com a frica Ocidental, pode (...) ser considerada de importncia
estratgica [para a ndia] (Bullion, 1997, p. 106). Mas o comrcio entre a frica
Ocidental e a ndia pequeno, e difcilmente esta regio pode ser considerada de
interesse vital para a ndia. Isto fca ainda mais claro no engajamento repetido
da ndia na Libria, em Angola, em Moambique e na Repblica Democrtica
do Congo, que teve incio na dcada de 1960. Mesmo hoje, a ndia em ascen-
so difcilmente teria algum interesse vital na Repblica Democrtica do Con-
go, onde suas tropas representam uma parte importante das tropas da ONU.
Embora o argumento possa ser utilizado com relao a algumas misses em regies
consideradas vitais para os interesses estratgicos da ndia, no sufciente para
explicar completamente a estratgia mais abrangente do pas.
mais difcil rejeitar o argumento das atividades de manuteno da paz da ndia
como uma expresso de solidariedade para com outros pases em desenvolvimento.
As elites por trs da poltica externa indiana h muito tempo atribuem confitos
internos em ex-colnias a agresses e fracassos cometidos pelas potncias coloniais.
De fato, a participao em operaes de paz da ONU representou uma
maneira signifcativa pela qual a ndia poderia ganhar crdito no mundo em
desenvolvimento, por demonstrar seu compromisso com o avano do no ali-
nhamento, juntando-se cruzada contra o que era percebido como vestgios do
colonialismo, e seguir com seu comprometimento com os ideais da ONU (Van
Rooyen, 2010, p. 21). Apesar de a ndia assumir sua reivindicao do status de
grande potncia cada vez mais abertamente, mantm, ainda hoje, seu duplo
papel de pas em desenvolvimento e potncia emergente, o que lhe confere uma
posio ideal para o papel das operaes de paz mas certamente menos para
misses mais robustas, como as de imposio de paz. Alm disso, sua experincia
recente de construo de Estado nacional vista como uma vantagem especial,
como deixa claro no stio eletrnico de sua misso junto ONU:
A combinao nica de maior democracia do mundo e de uma forte tradio de
respeito pelo Estado de direito, bem como a experincia bem-sucedida na construo
do Estado nacional ps-colonial, torna o pas especialmente relevante no contexto
da construo da paz no sculo 21 (UN, [s.d.]a).
Bullion argumenta que, embora inicialmente ideias altrustas inspiradas por
Nehru possam explicar a deciso da ndia de enviar tropas de paz a pases em
desenvolvimento, os engajamentos no perodo ps-Guerra Fria foram motivados
sobretudo pela ambio [indiana] de ser reconhecida e ter infuncia no cenrio
internacional (Bullion, 1997, p. 98). Mas parece difcil desenredar os motivos
por trs do papel proeminente da ndia nas operaes de paz da ONU de maneira
to ordenada.
Afnal de contas, Nehru justifcava parte de sua postura de no alinhamento
argumentando que a ndia era simplesmente importante demais para alinhar-se
com os Estados Unidos ou com a Unio Sovitica, sugerindo que o pas j era, de
fato, uma grande potncia, apesar da pobreza e do baixo desenvolvimento eco-
nmico. At mesmo os primeiros engajamentos indianos, tais como aqueles na
frica Central na dcada de 1960, podem ser explicados pelo desejo da ndia de
ser reconhecida como um ator global, e mesmo agora o pas contribui com uma
quantidade signifcativa de tropas devido ao desejo de aumentar suas credenciais
entre os pases em desenvolvimento.
De modo geral, porm, a teoria de Bullion (1997) parece ainda v-
lida hoje. Estando o conceito de no alinhamento cada vez mais distante
no contexto moderno, a ndia articula sua reivindicao por mais poder
com clareza e audcia sem precedentes, e suas atividades em misses de paz
so usadas para fortalecer esta narrativa de grande poder. A reivindicao
de um assento permanente no CSNU o smbolo da ambio indiana.
O antigo Secretrio de Assuntos Estrangeiros da ndia, Jyotindra Nath Dixit,
argumentou em 1994 que ser ativa em operaes de paz da ONU aps a
Guerra Fria permitia ndia consolidar e melhorar sua reivindicao de ser
membro permanente do CSNU (Dixit, 1994).
Ao assumir a liderana em operaes de paz, especialmente as perigosas
ou seja, de imposio pelo Captulo VII , como na Repblica Democrtica do
Congo, a ndia adquire responsabilidade internacional. Devido ao seu passado
anticolonialista, sua forte tradio de no interveno e sua aliana contnua com
pases em desenvolvimento, o pas enfrenta obstculos signifcativos em sua busca
por status de grande potncia. Se a ndia aderir ao conceito de responsabilidade
(tal como ele defnido pelo Ocidente) e participar regularmente em misses
do Captulo VII, isto efetivamente alterar uma de suas principais diretrizes de
poltica externa.
Se comeasse a abandonar sua postura multilateralista, seria rapidamente
acusada de abandonar suas razes e perderia o poder que ainda exerce no con-
texto do G77. Por isso, a ndia tem sido uma voz conservadora, questionando
at mesmo as reformas menores referentes aos locais para onde devem ser
enviadas as tropas da ONU, onde devem fazer uso da fora, como devem ser
comandadas e assim por diante (Gowan, 2010).
Dessa forma, as operaes de paz podem ser vistas como uma maneira
segura e incontroversa de deixar um marco no plano internacional, ao contr-
rio de conceitos mais controversos tais como a responsabilidade de proteger.
A ndia tem priorizado misses de manuteno da paz nas quais se busca o
consentimento dos conflitantes, permanecendo fiel, assim, ao princpio da no
interveno, pelo menos nominalmente (Pant, 2000).
Essa interpretao tambm parece vlida quando se busca explicar o
comportamento de outras potncias emergentes. A deciso do Brasil de
assumir uma posio mais proeminente tanto como fornecedor de tropas
quanto como lder da misso no Haiti desde 2004 um exemplo interessante
neste contexto. Os interesses estratgicos do Brasil certamente tm natureza
limitada no Haiti, e esta iniciativa sem precedentes foi em grande medida
vista como intimamente ligada ao desejo do Brasil de obter um assento
permanente no CSNU.
Argumentando de maneira um tanto similar, Yeshi Choedon conclui
que uma das principais razes da participao da ndia em operaes de
paz que este um dos poucos caminhos atualmente disponveis para atuar
nas relaes mundiais e para afetar resultados internacionais de maneira de-
monstrativa (Choedon, 2007, p. 172). Pode-se adicionar que este oferece
uma maneira excelente de fortalecer a reputao de um Estado tanto entre
os pases ricos quanto entre os pobres. Enquanto os pases ricos relutam em
colocar seus soldados em perigo devido ao alto custo poltico no plano do-
mstico, os pases em desenvolvimento tm apreo pelas operaes de paz,
que no possuem a conotao imperialista que as intervenes da OTAN
tm em muitos pases em desenvolvimento.
Em 1995, Laura Neack argumentou que grande parte do status inter-
nacional da ndia vem de suas atividades dentro da ONU (Neack, 1995, p.
184). Embora isto tenha mudado trs anos depois, quando a ndia declarou
seu status como potncia nuclear e, depois, na primeira dcada do novo
sculo, quando a ndia se tornou uma potncia econmica , permanece
verdadeiro que a ONU um dos principais veculos disposio da ndia
para projetar seu poder internacionalmente (Lavoy, 2006, p. 121). Uma
explicao similar frequentemente usada para as chamadas mdias potn-
cias, tais como o Canad, que buscam aumentar seu status internacional
enquanto avanam sua neutralidade, participando em operaes de paz
(Lebovic, 2004, p. 911).
Alm disso, a contribuio de pessoal para as operaes de paz aperfeioa,
sem dvida, suas habilidades para operar em ambientes difceis, aumentando
as capacidades operacionais das tropas (Pant, 2000), tais como a desminagem
(Van Rooyen, 2010, p. 12). Em vrios casos, observadores militares afirmam
que as atividades indianas em operaes de paz so feitas com a inteno de
endurecer soldados ainda inexperientes e prepar-los para batalhas poten-
ciais contra o Paquisto e a China nas perigosas regies fronteirias da ndia
(Bullion, 1997, p. 101).
Porm, especialistas militares afirmam que, embora as viagens estrangei-
ras ofeream experincias importantes, h maneiras muito mais efetivas de
se prepararem soldados para situaes de batalha potenciais, especialmente
porque as operaes de paz frequentemente envolvem atividades que divergem
muito daquelas de uma guerra convencional contra um pas vizinho. Embora
a manuteno da estabilidade em regies como a Caxemira seja mais relacio-
nada manuteno da paz, o aprendizado que ocorre durante as misses de
manuteno da paz dificilmente ser mais que um efeito colateral positivo.
Finalmente, a renda gerada pela participao em misses de manuteno da
paz pode desempenhar algum papel. Como argumenta David Axe:
Para a ndia, o Paquisto e o Bangladesh, por exemplo, as operaes de paz so uma
maneira barata de manter grandes exrcitos e aumentar o pagamento de tropas selecio-
nadas, ao mesmo tempo em que se faz progresso em pases mais pobres que podem ser
ricos em recursos escassos (...) enquanto um soldado enviado em misso das Naes
Unidas, o respectivo Ministrio da Defesa pode remov-lo da folha de pagamento
do governo. Nesse sentido, as operaes de paz das Naes Unidas oferecem aos
exrcitos sul-asiticos a oportunidade de manter, cada um, cerca de 10 mil tropas em
sua estrutura de fora, sem custo nenhum para os respectivos governos (Axe, 2010).
Porm, interessante notar que, embora outros grandes fornecedores de
tropas, tais como o Paquisto, o Bangladesh e o Nepal, reconheam isso aberta-
mente, os ofciais indianos normalmente rejeitam tal afrmao, talvez porque no
parece adequado para um pas que almeja ser potncia mundial enviar tropas por
tais motivos. Choedon descreve tal prtica criticamente como contratar soldados
indianos como mercenrios (Choedon, 2007, p. 179). Ao salientar que quatro
grandes fornecedores de tropas vm da mesma regio, Bullion sugere que a riva-
lidade inter-regional tem um papel a desempenhar quanto ao desejo da ndia de
manter um papel predominante nas operaes de paz (Bullion, 1997, p. 106).
Contudo, as razes fnanceiras por si s certamente no podem explicar o
comportamento da ndia quando se considera que os pagamentos feitos em favor do
pas por suas atividades de manuteno da paz so efetuados geralmente com grandes
atrasos, o que reduz fortemente a atratividade fnanceira. Em 2002, por exemplo, a
ONU devia ndia aproximadamente US$ 65 milhes, uma vez que outros Estados-
membros estavam atrasados com suas contribuies anuais (Choedon, 2007, p. 163).
Neack (1995) tem um argumento interessante quando observa que, mera-
mente em termos de aparncias, esperar-se-ia que apenas potncias do status quo
assumiriam um papel de liderana nas misses de manuteno da paz da ONU.
Afnal, tais misses so uma ferramenta importante na promoo da estabilidade em
regies instveis, o que aumenta, por sua vez, a estabilidade sistmica. Apesar de isto
entrar em choque com a retrica antissistmica ocasional da ndia, Neack enfatiza
corretamente que, embora a ndia busque modifcar o sistema, o pas no deseja
comprometer as ideias que o reforam. Semelhantemente crtica da ndia com
relao ao CSNU e s instituies de Bretton Woods, o comportamento integrativo
da ndia indcio irrecusvel de que o pas busca preservar as ideias fundamentais
que do sustento ao sistema atual, e suas crticas frequentemente servem de prova
disso (Neack, 1995, p. 184).
Seria tentador enquadrar a estratgia de manuteno da paz da ndia no
contexto de suas credenciais democrticas, considerando-se que a ndia singular e
poderia servir de modelo para outros pases em desenvolvimento. Como enfatizam
Doyle e Sambanis em um estudo abrangente, as operaes de paz da ONU so
positivamente correlacionadas com processos de democratizao aps situaes de
confito (Doyle e Sambanis, 2000, p. 786). Os indianos podem ter uma preferncia
em lidar com democracias, embora haja pouca evidncia de que a agenda oculta
da ndia tenha sido de promover a democracia, e sua retrica antiocidental sempre
foi muito maior que sua retrica pr-democracia, tanto durante quanto depois da
Guerra Fria. O seu principal argumento contra a promoo da democracia consiste
em opor-se excluso de regimes no democrticos, como por meio da ideia de
uma liga de democracias, o que criaria uma dinmica de includos x excludos
capaz de semear desconfana e, possivelmente, confito, reduzindo a margem para
dilogos construtivos (Kahl, 1999).
O debate em torno do papel da ndia na promoo da democracia global
muito recente, e as operaes de paz no fazem parte desta discusso. Alm disso,
o argumento parece ainda mais fraco quando se considera que o Paquisto e o
Bangladesh, dois atores com pouca pretenso de exportar a democracia, so os
maiores contribuintes de tropas do mundo, frente at mesmo da ndia.
Para resumir, pode-se argumentar que a maioria das razes expostas tem algum
peso no processo decisrio da ndia quanto a misses de paz. Nas misses em locais
prximos crescente esfera de infuncia indiana, as consideraes estratgicas
certamente desempenham um papel. Mais frente, os motivos ideolgicos foram
lentamente suplantados pela campanha por status de grande potncia, simbolizada
pela campanha indiana por um assento permanente no CSNU, que impregna a
retrica de poltica externa da ndia (Krishnasamy, 2003, p. 264). Como enfatizam
repetidamente os diplomatas indianos durante as entrevistas conduzidas para fns
deste estudo, um ator global obrigado a engajar-se em regies que fcam alm
de seus interesses estratgicos.
11

11. Entrevista por telefone com um diplomata indiano em Nova Deli, ndia, em 9 de setembro de 2011.
4 UM PROGNSTICO
A ndia regularmente elogiada por seu papel importante nas operaes de paz da
ONU, embora os escndalos recentes na Repblica Democrtica do Congo faam
com que uma avaliao geral positiva seja mais difcil de sustentar. Mesmo assim,
durante uma visita ndia em 2009, o ento Subsecretrio-Geral para Operaes
de Paz Alain Le Roy disse que as operaes de paz da ONU no poderiam ter
avanado tanto quanto o fzeram sem a ndia, que tem uma longa e extraordinria
tradio de apoio a operaes de paz (India,s..., 2009). Ao considerar-se o desejo
da ndia de expandir seu papel internacional, h pouca razo de se acreditar que a
ndia ir recuar sobre seu compromisso com as operaes de paz.
Ao mesmo tempo, h sinais de que as operaes de paz no deram ndia
os benefcios que o pas mais deseja, especialmente em termos de sua ambio de
garantir um assento permanente no CSNU. Em 2009, havia rumores de que a
ndia ameaava reduzir suas contribuies s operaes de paz, a menos que lhe
fossem concedidas mais posies de comando. Vrios analistas, tais como Nitin Pai,
pensam que hora de a ndia minimizar suas perdas e iniciar uma retirada gradual
de todas as suas tropas em operao sob a bandeira da ONU (Gowan, 2010).
Richard Gowan (2010) enfatiza que a contribuio da ndia cada vez mais
controversa no plano interno, indicando as faces domsticas, particularmente no
Exrcito, que esto preocupadas com a fragilidade do Paquisto e com as manobras
chinesas no Himalaia e, portanto, querem repatriar suas tropas. Por exemplo,
Srivastava (1995) argumenta que ambies globais provocam tenses crescentes
com as obrigaes de segurana regionais.
Aps as crticas excepcionalmente abertas por parte do governo congols sobre
o desempenho dos contingentes indianos naquele pas, Deli ameaou abandonar a
operao de paz. No vero de 2010, retirou quase trinta helicpteros militares de
misses na Repblica Democrtica do Congo, o que foi interpretado, em grande
parte, como um sinal da crescente irritabilidade indiana e do desejo no realizado
de ocupar um nmero maior de postos superiores (Gowan, 2010). O fato de a ndia
ter enviado para um lugar como a Repblica Democrtica do Congo equipamentos
caros, como helicpteros de batalha, , em primeiro lugar, um importante ponto
a favor da ndia. Dipankar Banerjee e Ramesh Takur falam de um apartheid
gradual nas operaes de paz da ONU, no qual os pases em desenvolvimento
contribuem com tropas enquanto os pases ocidentais ricos fornecem apoio lo-
gstico e dominam os nveis superiores de formulao de polticas. A menos que
estas hierarquias sejam conquistadas, eles concluem, a ndia deve repensar seus
compromissos (Banerjee e Takur, 2006).
A ndia no o nico pas a repensar, por vezes, a lgica de suas contribuies
de tropas. Em 2011, o Uruguai, cujos soldados tambm foram acusados de abuso
sexual, ameaou retirar quase 1.300 tropas do Congo, aps j haver retirado um avio
de asa fxa CASA-212 do Haiti vrios meses antes (Lynch, 2011). A percepo desse
apartheid uma palavra frequentemente usada por analistas indianos para descrever
sistemas que consideram injustos, tais como o Tratado de No Proliferao de Armas
Nucleares tambm uma razo importante pela qual a ndia se ope a submeter
foras de manuteno da paz jurisdio do Tribunal Penal Internacional (TPI).
O governo indiano alegou que, visto que o CSNU pode encaminhar casos ao TPI e
aceitar que o tribunal os encaminhe ao Conselho, e que os membros permanentes
sempre retardaro casos apresentados contra eles mesmos, isto invariavelmente cria
um sistema de dois nveis e injusto (Choedon, 2007, p. 166).
Aps a reviravolta, o Secretrio-Geral da ONU Ban Ki-moon tentou satisfazer as
demandas da ndia ao indicar uma srie de cidados indianos para postos importantes
na hierarquia da ONU. Aps indicar Vijay Nambiar como seu chefe de gabinete, o
Tenente-General Chander Prakash foi escolhido para chefar a misso na Repblica
Democrtica do Congo; o Major-General Abhijit Guha tornou-se assessor militar
de segundo escalo da ONU; Atul Khare tornou-se o responsvel pela agenda de
reforma da ONU; e Lakshmi Puri tornou-se vice-diretora-executiva da agncia de
direitos da mulher da ONU (Lynch, 2011).
A maioria dos indianos que criticam o engajamento da ndia aponta para os
ilusrios benefcios estratgicos. Ao discutir os benefcios e as desvantagens para a ndia,
dois analistas polticos perguntaram: O que, em termos concretos, ganha a ndia de
volta? Certamente, no um assento permanente no Conselho de Segurana (Banerjee
e Takur, 2006). Choedon refere-se disparidade crtica entre o reconhecimento
declarado e o reconhecimento verdadeiro das contribuies da ndia aos esforos
de manuteno de paz da ONU (Choedon, 2007, p. 174). Takur agrega que a ndia
tampouco conseguiu fazer com que se elegesse o seu candidato a Secretrio-Geral
em 2006 e no obteve sucesso em sua campanha para que o hindi fosse reconhecido
como um dos idiomas ofciais da ONU (Takur, 2007).
Sreenivasan, ex-representante permanente da ndia junto ONU em Viena,
afrma claramente que a ndia d muito s Naes Unidas, mas ganha pouco da
organizao, agregando que a ndia no pequena e subdesenvolvida o sufciente
para se benefciar do altrusmo das Naes Unidas, nem grande ou poderosa o suf-
ciente para manipul-la a seu favor (Sreenivasan, 2009, p. 476). Os crticos enfatizam
que o orgulho excessivo da ndia de suas credenciais na rea de manuteno da paz,
sua confabilidade (Krishnasamy, 2003, p. 269) e seu desejo de receber ateno
tm sido explorados por potncias ocidentais, que solicitam que Deli se engaje nas
misses mais perigosas, tais como na Somlia e em Serra Leoa.
igualmente notvel que, enquanto as fatalidades entre as tropas tm con-
sequncias polticas severas em pases ocidentais, este no tanto o caso na ndia,
o que leva as potncias ocidentais a enviarem indianos para as situaes mais difceis
(Bullion, 1997, p. 103). De modo a reduzir a percepo de que a contribuio da
ndia tomada por garantida, o pas ocasionalmente deixa de enviar tropas, como
foi o caso com a Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste
(UNTAET) (Choedon, 2007, p. 164).
Mas a ndia tem capacidade limitada de converter sua liderana em operaes
de paz em vitrias genunas de poltica externa, o que pode ser explicado, em parte,
em razo de as misses de manuteno da paz serem fundamentalmente elaboradas
para solucionar problemas estratgicos de segunda ordem. Tem-se tornado o meca-
nismo padro para estabilizar pequenos e mdios Estados enfraquecidos, tais como o
Haiti, o Timor-Leste e a Libria, ou para enfrentar crises de grande escala em lugares
aonde mais ningum vai, tais como Darfur e Repblica Democrtica do Congo.
Mas os capacetes azuis no foram enviados a lugares perigosos de primeira
ordem, como o Afeganisto e o Iraque. Teriam difculdades caso fossem, devido s
estruturas logsticas desajeitadas da ONU e grande variabilidade da qualidade das
foras. Alm disso, o compromisso fnanceiro com as operaes de paz da ONU
permanece baixo. O oramento aprovado para as operaes de paz para o perodo
de 1
o
de julho de 2011 at 30 de junho de 2012 de aproximadamente US$ 7,06
bilhes. Isto representa menos de 0,5% dos gastos militares globais, estimados
em US$ 1,63 trilho em 2010 (UN, 2011b). Mesmo os Estados desenvolvidos
gastam menos com operaes de paz da ONU que com a Fora Internacional de
Assistncia para Segurana (ISAF da OTAN), no Afeganisto, um pas de tama-
nho mdio, comparvel a pases onde h presena de foras de manuteno da
paz (India..., 2011).
Esse fenmeno no tem nada de novo. Como enfatiza Nambiar, as tropas de
manuteno da paz foram capazes de estabilizar muitos pases nas ltimas dcadas,
mas raramente se engajam onde os interesses das grandes potncias esto em jogo,
como na Guerra das Malvinas, na ocupao chinesa do Tibete ou na Guerra Sino-
Indiana (Nambiar, 2004). Ao mesmo tempo, seria tambm errado afrmar que a
liderana de vrias dcadas da ndia no campo das operaes de paz no logrou
produzir resultados signifcativos.
A ndia pode no ter conseguido um assento permanente no CSNU, mas isso
pode ser explicado em termos de razes sistmicas e de uma inrcia natural com
relao a reformas to fundamentais. Hoje, a ndia est mais prxima de obter um
assento que outras potncias emergentes como o Brasil, que, aos poucos, comea a
fornecer mais tropas para as misses de manuteno da paz da ONU. Como j foi
visto em vrios casos, tais como durante as negociaes da OMC, a ndia tem grande
infuncia entre os pases em desenvolvimento, o que pode ser explicado, em parte,
por seu compromisso infalvel com misses de manuteno da paz pelo mundo.
No Oriente Mdio, a ndia goza de uma boa reputao, o que certamente
pode estar ligado, entre outros fatores, sua participao em vrias misses de
manuteno da paz naquela regio (Egito, Ir-Iraque, Kuwait, Imen e Lbano).
Diante da importncia estratgica do Oriente Mdio para a segurana energtica
da ndia e do relacionamento historicamente complexo da ndia com o Isl, sua
posio favorvel junto ao Oriente Mdio uma grande conquista.
5 CONCLUSO
Como mostra esta breve anlise, a ndia tem sido um dos mais importantes
fornecedores de tropas para operaes de paz, tanto quantitativa quanto qua-
litativamente. Este forte engajamento pode ser explicado em termos de uma
combinao de interesses regionais estratgicos, de uma aliana tradicional com
pases em desenvolvimento e de um desejo de ser reconhecida como potncia
mundial. Ainda resta ver se um papel importante em operaes da ONU
compatvel com as ambies da ndia de se tornar uma superpotncia militar
do sculo XXI (Gowan, 2010), mas, apesar de ocasionais crticas no plano
domstico, h poucos sinais de que a participao da ndia nas operaes de
paz ir diminuir.
Ao contrrio, a importncia estratgica crescente da ndia no cenrio global
indica que mais provvel que o pas continue a exercer essa liderana, especialmente
quando se considera que as operaes de paz permanecem como uma das poucas
maneiras de fornecer segurana global de maneira incontroversa. Em agosto de
2011, ao ocupar a presidncia rotativa, o representante permanente da ndia junto
ONU, Hardeep Singh Puri, criticou o grave descompasso entre os recursos e os
mandatos das operaes de paz, e tambm assegurou que a ndia prev um grande
papel para as operaes de paz no sculo XXI e para ela mesma, neste contexto
(Shubhjahit, 2011).
Alm de afirmar seu compromisso, o representante indiano tambm
enfatizou a necessidade de pensar em como conferir maior clareza jurdica s
operaes de paz, resumindo as propostas da ndia em uma nota informativa
conceitual intitulada Peacekeeping: taking stock and preparing for the future (UN,
2011a). Isso mostra que a ndia dificilmente reduzir seu compromisso, em
face de misses de manuteno e de construo da paz crescentemente com-
plexas e perigosas que iro forar o pas a rever alguns de seus compromissos
com a imparcialidade, a soberania, a no interferncia e o consentimento de
todas as partes.
12

12. Como Neack enfatiza, a armao da neutralidade foi, decerto, um dos princpios-chave medida que o conceito
de manuteno da paz emergia (Neack, 1995).
Em uma mudana completa de direo aps o fim da Guerra Fria, o
CSNU autorizou o uso de fora mais de quinze vezes entre 1989 e 2005,
comparando-se com as trs vezes em que foi permitida entre 1945 e 1987
(UN, [s.d.]b). Embora a ideologia inflexvel tenha desempenhado um papel
histrico importante na formulao da poltica externa da ndia, nesse con-
texto, o pas mostra-se pragmtico e disposto a questionar certos princpios
frente a novos desafios.
Por exemplo, a ndia havia lutado contra o mandato da Unosom II, que auto-
rizou o uso da fora para levar ajuda humanitria para a populao da Somlia, mas
terminou por apoi-lo excepcionalmente, como o prprio pas enfatizou (Choedon,
2007, p. 161). Contanto que ocorra dentro do contexto da ONU, ao que tudo indica,
a ndia est at mesmo disposta a aceitar misses mais controversas, sem perder sua
credibilidade junto a pases em desenvolvimento. Isto no quer dizer que a ndia
deixar de considerar os signifcados de cada misso especfca antes de tomar sua
deciso. Por exemplo, sua resoluo de no enviar tropas para o Timor-Leste pode ser
explicada por seus laos histricos com a Indonsia e por suas prprias difculdades
com movimentos secessionistas no plano domstico (Krishnasamy, 2003, p. 277).
Recentemente, a ndia foi muito criticada quando deixou de apoiar a Reso-
luo n
o
1.973 do CSNU, que autorizou o uso da fora para proteger a populao
da Lbia. A deciso mostra que o conceito de responsabilidade de proteger ainda
no foi adotado pela elite formuladora da poltica externa da ndia (Takur, 2011,
p. 898). Mas a abordagem indiana pode estar em processo de lenta transforma-
o, devido combinao nica de crescentes interesses econmicos ao redor do
mundo. Muitos trabalhadores indianos vivem no Oriente Mdio, o que j forou
a ndia a evacu-los em vrias ocasies. Alm disso, h um nmero crescente de
analistas que argumentam que a no interferncia cada vez mais inadequada
diante da presena econmica global indiana.
Ao mesmo tempo, o governo indiano ter de compreender que as tropas de
paz continuaro a ser enviadas a regies de menor importncia geopoltica, e que,
embora a liderana indiana seja reconhecida globalmente, isto por si s pode no
ser o sufciente para ganhar um assento permanente no CSNU. Quando o Presi-
dente norte-americano Barack Obama anunciou seu apoio ao pleito indiano por
um assento permanente em um Conselho de Segurana ampliado em novembro
de 2011, citou a longa tradio da ndia como um contribuinte lder nas misses
de manuteno da paz das Naes Unidas; contudo, seu apoio provavelmente
mais ligado a outros fatores, tais como a fora econmica da ndia e sua importncia
estratgica face China emergente (Lynch, 2011).
Hoje em dia, contribuir com tropas para misses de manuteno da paz da
ONU j no mais um requerimento para se alcanar o status de grande potncia.
Isto se torna bvio quando se consideram as contribuies insignifcantes feitas pelos
Estados Unidos, pela Rssia e pela China, em contraste com grandes contribuies
feitas por atores menores, tais como o Paquisto e o Bangladesh. Apesar disso,
qualquer reforma do CSNU ir incluir a ndia como um membro permanente,
devido sua ascenso econmica sem precedentes e seu crescente peso estratgico.
Embora no seja um fator decisivo que ir garantir a entrada indiana na instituio
mais exclusiva do mundo isto , o CSNU , a ndia tem razo de se orgulhar de
sua contribuio signifcativa para a paz e a segurana, desde o primeiro momento
em que seus capacetes azuis se aventuraram pelo exterior h mais de cinco dcadas.
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PARTE III
O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ
CAPTULO 8
PAX BRASILIENSIS: PROJEO DE PODER E SOLIDARIEDADE NA
ESTRATGIA DIPLOMTICA DE PARTICIPAO BRASILEIRA EM
OPERAES DE PAZ DA ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS*
Filipe Nasser**
Tey say in the foreign policy business we arent supposed to let ourselves be
infuenced by emotion, but how can we forget that murdered children are not
emotions, but that they are human beings whose potential contributions are
forever lost.
Madeleine Albright, Ex-Secretria de Estado dos Estados Unidos
We [diplomats] are not paid to be bleeding hearts.
Sandy Woodrow, em Te Constant Gardener
1 INTRODUO
Existe certo fetiche em relao s operaes de paz (OPs) da Organizao
das Naes Unidas (ONU) entre os estudiosos de relaes internacionais.
A ateno que o tema recebe na literatura especializada provavelmente
desproporcional ao efetivo peso deste instrumento de ao multilateral na
arquitetura da governana global. Os motivos por trs da fascinao que
o tema exerce sobre os internacionalistas parecem coincidir com aqueles
que levaram prpria opo profissional e/ou acadmica de seus adeptos: a
mistura de um apetite pelo extico com um cacoete idealista. Lawrence das
Arbias e Srgio Vieira de Mello.
No se pretende aqui relativizar ou diminuir a utilidade desse instrumento
de segurana coletiva. At mesmo porque este autor tambm se considera vtima
da mstica orientalista e da seduo salvacionista dos blue helmets.
1
Kof Annan
tem razo: a manuteno da paz sempre mais barata do que a guerra (United..., 1994).
2

* Este captulo serve-se abertamente de Nasser (2009). Precisa-se registrar um especial agradecimento amiga Barbara
Bravo, sem cuja iniciativa, dedicao e talento uma dissertao submersa nas gavetas do esquecimento jamais teria
sido resgatada, resumida, reestruturada e atualizada.
** Diplomata de carreira. As opinies aqui expressas no necessariamente reetem as posies do Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE).
1. Em portugus, capacetes azuis, como so conhecidas as tropas armadas sob o patrocnio das Naes Unidas,
empregadas com o objetivo de manter a paz.
2. Traduo livre de: Peacekeeping is always cheaper than war.
Apenas se constata a elevada recorrncia acadmica do tema de forma a se apontar
para o renovado interesse que tem merecido no Brasil e no mundo.
A ao da Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire (United Nations
Operation in Cte dIvoire Unoci), em 2011, contra as tropas leais ao candidato
derrotado nas eleies presidenciais ivorianas, trouxe de volta luz o debate sobre o
ativismo das OPs. Suspeita-se que, naquele episdio, a decantada neutralidade dos
capacetes azuis tenha sido preterida em benefcio da obteno de um determinado
resultado poltico. Se a suspeita de fato proceder, o precedente poder levar, em
nome do princpio da responsabilidade de proteger (R2P),
3
a uma transformao
da capacidade e da disposio da comunidade internacional em intervir em confitos
internos. A persistente crise na Sria, cuja soluo parece ainda distante, tambm
revela a ausncia de consenso na comunidade internacional sobre como reverter
uma situao de confito armado ou de violao sistemtica de direitos humanos.
No Brasil, a liderana do componente militar da Misso das Naes Unidas
para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH) desde 2004, e o comando do com-
ponente naval da Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (United Nations
Interim Force in Lebanon Unifl), aumentam a atrao do assunto para o pblico
brasileiro, tornando-o problematizvel do ponto de vista do debate sobre as polticas
pblicas. O ensaio de retirada das tropas no Haiti, antecipado pelos Ministros Celso
Amorim e Antonio Patriota, e a construo, pela diplomacia brasileira, do conceito
de responsabilidade ao proteger
4
tambm chamam a ateno para a atualidade do
tema na agenda externa brasileira.
justamente da participao do Brasil nas operaes de paz da ONU, no
momento que coincide com a ascenso do pas na hierarquia informal das relaes
internacionais, que trata este captulo. Nas ltimas duas dcadas, o Brasil tornou-
-se um ator (mais) importante na paisagem de peacekeeping o que tambm
verdade no que se refere a diversas outras dimenses das relaes internacionais
contemporneas. Como causa e consequncia deste processo, as autoridades bra-
sileiras passaram a adotar critrios de participao em sintonia com os princpios
e as diretrizes da poltica externa brasileira.
3. O termo responsabilidade de proteger (R2P) apareceu pela primeira vez no relatrio da International Commission
on Intervention and State Sovereignty (ICISS), disponvel em: <http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report-1.pdf>.
O relatrio surgiu como uma tentativa de responder questo levantada pelo ento Secretrio-Geral da Organizao
das Naes Unidas (ONU), Ko Annan, acerca de quais seriam os limites da soberania e quando a proteo de civis se
deveria sobrepor a este conceito caro ao direito internacional. O R2P atrela soberania responsabilidade, inferindo que
quando um Estado no quer ou no tem os meios para garantir a proteo dos seus nacionais, esta responsabilidade
passa a ser delegada comunidade internacional. Ver Gareth Evans (2008).
4. O conceito esposado pela diplomacia brasileira nos fruns internacionais que serve de corolrio responsabilidade
de proteger, ao defender seu uso seletivo e criterioso no se relaciona diretamente com as operaes de paz (OPs),
mas de interesse para o tema aqui tratado, na medida em que se refere ao uso da fora pela comunidade internacional.
215 Pax Brasiliensis
At recentemente, o histrico brasileiro em OPs apresentava um padro
irregular. O grau momentneo de devoo do governo brasileiro da hora causa
da paz e da segurana internacionais e a prpria crena no multilateralismo como
espao privilegiado de convivncia entre os Estados, tambm infuenciaram a
presena ou ausncia do Brasil em operaes de paz da ONU.
Pretende-se aqui argumentar que, ao contrrio da longa fase precedente, em
que o emprego de militares brasileiros no exterior no parecia obedecer a parmetros
bem defnidos, a participao do Brasil em OPs das Naes Unidas foi organizada em
torno de uma rationale de poltica externa e que isto no necessariamente bvio.
O emprego de capacetes azuis brasileiros em Angola, no apagar das luzes da
dcada de 1980, inaugurou uma nova fase de engajamento brasileiro, cujo auge,
pelo menos at o presente momento, verifcou-se com a consistente presena no
Haiti. A tese apresentada neste captulo que a participao brasileira nas OPs da
ONU em Angola, Moambique, Timor-Leste e Haiti esteve informada tanto por
um sentido de projeo de poder nas relaes internacionais, como pelo desejo de
prestar solidariedade ativa a sociedades vitimadas por confitos armados. O critrio
de seleo dos confitos para os quais se deveria despachar tropas tem privilegiado
pases com os quais o Brasil compartilha herana histrica ou cultural ou aqueles
em que as circunstncias e o discurso diplomtico permitiram tal associao.
2 CAPACETES AZUIS VERDE-AMARELOS
O histrico de participao brasileira em OPs no recente. Desde o perodo da
Liga das Naes, o Brasil oferece recursos e homens para os esforos internacionais
de preservao e administrao da paz. J na era das Naes Unidas, a primeira
operao na qual o Brasil tomou parte com tropas foi a Fora de Emergncia das
Naes Unidas (United Nations Emergency Force I UNEF I), empregada no Sinai,
em 1956, para garantir o cessar-fogo entre egpcios e israelenses. A participao
brasileira consistiu no envio anual de um batalho de infantaria de aproximada-
mente seiscentos homens ao longo de dez anos (Aguilar, 2005; Fontoura, 1999).
5

O Brasil despacharia, em seguida, militares para a Operao das Naes Uni-
das no Congo (Opration des Nations Unies au Congo ONUC), entre 1960 e
1964, concebida para assegurar a retirada das foras belgas do Congo, tendo logo
se convertido em fora de manuteno da integridade territorial e da independncia
do pas.
6
Foi ali que o Brasil debutou em tarefas de carter humanitrio no mbito
das operaes de paz, ao ter transportado e distribudo gneros alimentcios, supri-
mentos e medicamentos para a populao congolesa.
5. Ver tambm Brasil ([s.d.]a).
6. Ver Lavenere-Wanderley (1975).
A partir dos anos 1970, o Brasil optou por distanciar-se das Naes Unidas.
Esta manobra foi produto do entendimento de que a organizao estaria contri-
buindo para o congelamento do poder mundial entre as superpotncias tese
esposada pelo Ex-Chanceler Joo Augusto Araujo Castro, que contou com ampla
adeso dos formuladores de poltica externa do perodo. A atitude brasileira de
tentar independncia em relao aos constrangimentos impostos pela dinmica
do sistema internacional nesse momento foi descrita por Gelson Fonseca como a
autonomia pela distncia (Fonseca Jnior, 1998). O afastamento do Brasil do
multilateralismo poltico foi consumado, entre outras maneiras, pela deciso de no
procurar ocupar assentos no permanentes no Conselho de Segurana da ONU
(CSNU) e de no se envolver em suas operaes de paz.
O posterior regresso do Brasil ao multilateralismo onusiano na dcada de 1990
foi anunciado pela eleio ao CSNU, na qualidade de membro no permanente, no
binio 1988-1989. Teve refexo, em seguida, em uma reinjeo de nimo quanto
participao nas OPs da ONU. As relaes internacionais do ps-Guerra Fria
presenciavam um ensaio de renascimento das Naes Unidas, acompanhado por
menor nvel de dissenso no seio do CSNU (Patriota, 1998).
De forma anloga, o perfl das tarefas desempenhadas pelos enviados brasileiros
acompanhou o processo de complexifcao das prprias operaes da ONU, no
sentido de transcender as tarefas puramente militares para incorporar a assistncia
humanitria, a superviso eleitoral, a realizao dos direitos humanos, o fomento
promoo do desenvolvimento e a construo de instituies estatais.
Desde 1988, o Brasil ocupou um assento no permanente no CSNU cinco
vezes (1988-1989; 1993-1994; 1998-1999; 2004-2005; e 2010-2011). A Renascena
multilateralista da poltica externa brasileira posicionou o Brasil como o pas que,
juntamente com o Japo, ocupou mais vezes uma vaga no permanente no rgo,
perfazendo um total de dez mandatos.
7
Ademais, o nmero de operaes de paz
nas quais o Brasil se envolveu totaliza 28 desde 1989, em contraste com as sete
do perodo anterior.
8
O Brasil cedeu militares, observadores eleitorais, tcnicos judicirios, poli-
ciais e mdicos em uma srie de outras misses civis e militares da ONU, sem que
o esforo adquirisse grande monta ou revelasse uma nova tendncia de poltica
externa que no um maior entusiasmo pelas Naes Unidas e uma leve disposio
em contribuir para o sistema de segurana coletiva. As excees foram Angola e
Moambique, na primeira metade da dcada de 1990 e, posteriormente, Timor-
Leste e Haiti.
7. Mais informaes disponveis em: <http://www.brasil-cs-onu.com/brasil-no-conselho-de-seguranca-da-onu>.
8. Ver Brasil ([s.d.]e).
2.1 Moambique e Angola
O Brasil no fugiu responsabilidade de tomar parte na operao criada para
verifcar a implementao do Acordo Geral de Paz de Moambique, assinado em
outubro de 1992, com o objetivo de pr termo longa guerra civil que datava da
prpria independncia moambicana, em 1974.
A participao brasileira no foi desprezvel: enviou-se para a ex-colnia
portuguesa 26 observadores militares, 67 observadores policiais, uma unidade
mdica, uma companhia de infantaria e uma companhia de paraquedistas, com-
posta de 170 homens, ademais de quinze observadores eleitorais para supervi-
sionar as eleies de outubro de 1994.
9
Relevante para compreender a extenso
do compromisso brasileiro com o processo de paz em Moambique, preciso
recordar que o General Llio Gonalves Rodrigues da Silva exerceu o comando
militar da operao entre 1993 e 1994.
A despeito da maior variedade e complexidade das atividades desempenhadas
pelos militares brasileiros em solo moambicano, o force commander brasileiro
opinou, a propsito do engajamento brasileiro em operaes de paz, que: nossa
participao com tropa armada tem sido tmida, se comparada participao de
diversos outros pases, de muito menor expresso poltica, econmica e, princi-
palmente, militar (Aguilar, 2005).
Um novo modelo de participao brasileira em OPs das Naes Unidas
comeava de forma acanhada, mas ciente do papel que poderia ter na composi-
o de uma poltica externa mais ambiciosa, mais prestativa e mais global, o que
pde ser visto nas participaes que se seguiram, como o caso das sucessivas
OPs em Angola.
Na primeira das OPs empregadas em Angola (United Nations Angola Ve-
rifcation Mission I Unavem I), no perodo 1989-1991, a participao brasileira
consistiu no envio de dezesseis militares entre eles, o General Pricles Ferreira
Gomes, que chefou um grupo de setenta observadores da ONU durante todo o
mandato da misso.
10
Diante da persistncia do confito, o CSNU decidiu estabelecer a segunda
misso de verifcao das Naes Unidas em Angola. O mandato da Unavem II
(1991-1995) previa: a verifcao do cumprimento dos acordos de paz assinados
pelo governo do Movimento Popular pela Libertao de Angola (MPLA) e pelos
rebeldes de Jonas Savimbi; o monitoramento do cessar-fogo; e a observao do
processo eleitoral no pas. A participao brasileira na Unavem II foi mais expressiva
que na operao anterior, apoiando-se no envio de 120 observadores militares,
observadores eleitorais e equipes mdicas.
9. Ver Brasil ([s.d.]b).
10. Ver Brasil ([s.d.]c).
Seria na Unavem III (1995-1997) que o Brasil viria a prestar uma das maiores
contribuies da histria de sua participao em misses de paz, quando chegou
a ser o maior contribuinte individual de tropas para uma operao que, durante
quase dois anos, foi a maior operao de paz das Naes Unidas em atividade, com
um efetivo total de 7 mil soldados, fornecidos por 34 pases.
11
O Brasil contribuiu, a cada turno, com um batalho de infantaria composto
por oitocentos homens, uma companhia de engenharia formada por duzentos
profssionais, dois postos de sade avanados quarenta militares de sade, entre
mdicos, dentistas, farmacuticos e auxiliares de sade e aproximadamente
quarenta ofciais do Estado-maior. Durante todo o perodo da misso, o pas en-
viou uma mdia de catorze observadores militares e onze observadores policiais.
12

Tal participao fez com que o Brasil ocupasse, em 1996, a posio de quarto
maior contribuinte de tropas para OPs das Naes Unidas fato, at ento, sem
precedentes no histrico brasileiro.
13
2.2 Timor-Leste
O Timor-Leste foi o primeiro e um dos nicos casos em que a ONU resgatou
uma nao das cinzas de um confito armado, garantiu-lhe o exerccio do direito
autodeterminao tal como expresso nas urnas e, em seguida, pavimentou seu
caminho condio de Estado independente.
14
Foi s a segunda vez em que as
Naes Unidas empregaram a modalidade de autoridade transitria onde no havia
um Estado estabelecido anteriormente.
15
A postura da diplomacia brasileira em relao questo timorense exibiu
trs fases distintas entre a ocupao indonsia, em 1975, e a independncia do
pas, conquistada em 2002. Logo aps a invaso das tropas de Jacarta na poro
ocidental da ilha do Timor, o Brasil assumiu uma postura legalista, tendo somente
repudiado o incidente. A diplomacia brasileira agiu de forma acanhada, sem de-
monstrar grande entusiasmo e sem comprometer capital diplomtico para proteger
o direito dos timorenses autodeterminao. Tal postura foi sucedida por um total
esfriamento da causa timorense na agenda externa brasileira em benefcio de um
11. Ver a Resoluo n
o
976 do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) (ONU, 1995).
12. Ver Brasil ([s.d.]c).
13. Ver United Nations Peacekeeping (1996).
14. A literatura especializada costuma incluir Kossovo outro territrio governado pela ONU na mesma categoria,
especialmente aps a sua proclamao de independncia, em 2008. O governo brasileiro, entretanto, no reconhece o
Kossovo como pas independente. A experincia da Autoridade Transitria da ONU no Camboja tambm frequente-
mente mencionada, embora seja distinta por j existir um Estado ali constitudo antes do envolvimento da comunidade
internacional. No Camboja, as Naes Unidas assumiram a dianteira de determinados ministrios cambojanos, o que
tambm representa um contraste com a plena autoridade governamental exercida pelas Naes Unidas em Kossovo e no
Timor-Leste. Digno de meno, a ONU e mesmo a Liga das Naes tiveram experincias prvias comandando formas mais
embrionrias de autoridade transitria em territrios que no chegaram a constituir entidades plenamente independentes.
15. Ver a transcrio da palestra de Srgio Vieira de Mello, no Instituto Rio Branco, em 22 de fevereiro de 2002.
pragmatismo comercial com a Indonsia que, no entanto, no veio a oferecer
resultados que o justifcassem. Este segundo perodo pode ser demarcado, a rigor,
entre a misso do Embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima Indonsia em 1981,
at a concesso do Prmio Nobel da Paz aos dois lderes da resistncia timorense,
Jos Ramos-Horta e o Bispo Ximenes Belo, em 1996.
Desde ento e at a independncia do Timor-Leste, o governo brasileiro f-
nalmente envolveu-se com a causa timorense. Alm do engajamento diplomtico
em aproximaes bilaterais e nas Naes Unidas, o Brasil desempenhou um papel
ativo na sequncia de operaes de paz
16
embora seja possvel argumentar que
mesmo esta participao esteve aqum das possibilidades ou do que se poderia
esperar do maior dos pases lusfonos.
No CSNU, o Brasil seguiu a liderana portuguesa, cuja poltica externa havia
elevado a libertao do Timor-Leste condio de prioridade. Por coincidncia, o
Brasil estava presente no rgo no binio 1998-1999, tendo, assim, podido prestar
sua colaborao causa timorense. O Brasil engrossou o coro portugus em favor da
viabilizao da consulta popular que veio a decidir pela independncia do Timor-
Leste e, em seguida, da necessidade de interveno da comunidade internacional
aps a erupo da violncia estimulada pelas Foras Armadas da Indonsia.
O Brasil desfrutava de posio favorvel no fronte diplomtico, uma vez
que, alm de contar com a presuno da fraternidade lusfona dos timorenses
e ser interlocutor privilegiado de Portugal, mantinha, com a Indonsia, relaes
corretas e sem pontos de frico relevantes. Tal equidistncia em relao aos atores
envolvidos, mas no em relao causa da independncia em si, foi reconhecida
pelo Ex-Ministro Luiz Felipe Lampreia em seu discurso perante a Assembleia-Geral
da ONU em 1998, s vsperas do acordo que permitiu a realizao da consulta
popular em Timor-Leste:
quanto ao Timor-Leste ao qual tambm estamos ligados por vnculos histricos
e pela lngua comum o Brasil sada o novo esprito com que se est tratando
aquela questo delicada e complexa, inclusive no contexto das negociaes tripar-
tites entre os governos portugus e indonsio, sob os auspcios do secretrio-geral.
O governo brasileiro tem mantido dilogo positivo com as partes envolvidas e
est determinado a colaborar, no limite de suas possibilidades, para que, com
a progressiva participao dos prprios timorenses, se chegue a uma equao
aceitvel para todos os interessados (Lampreia, 1999).
Na terceira fase, o Brasil demonstrou disposio em ceder tropas, mdicos,
tcnicos e diplomatas para o esforo de pacifcao e reconstruo do pas, tendo
feito parte de toda a sequncia de OPs da ONU no Timor-Leste, inclusive da
Fora Internacional para o Timor-Leste (International Force for East Timor
INTERFET).
17
Durante o processo de montagem da consulta eleitoral organizada
pela Misso das Naes Unidas em Timor-Leste (United Nations Mission in East
Timor UNAMET), cinco ofciais de ligao, seis observadores policiais e 22
observadores eleitorais brasileiros haviam sido despachados remota ilha para pres-
tar sua contribuio ao processo no qual o povo timorense expressou sua escolha
pela independncia nas urnas. Para a INTERFET, incumbida de sufocar a ao
das milcias indonsias, cinquenta homens do Batalho de Polcia do Exrcito de
Braslia foram enviados, alm de ofciais responsveis por comunicaes e sade
(Aguilar, 2005).
No restam dvidas de que foi signifcativa a participao brasileira na
crise no Timor-Leste, tanto do ponto de vista diplomtico, com o estreitamento
dos contatos diplomticos e a mobilizao no CSNU, como militar, com o
ineditismo de participao em operaes autorizadas a empregar a fora armada.
importante ressaltar que o Brasil no tinha tradio em participar nem de votar
em favor de operaes aprovadas sob a gide do captulo VII da Carta da ONU,
que autoriza o emprego da fora armada ou a delega a uma fora multinacional
de imposio da paz.
Entretanto, tambm pondervel que o esforo brasileiro foi mais tmido do
que se poderia esperar de um pas que se apoia na vertente multilateralista e ambiciona
ampliar sua infuncia diplomtica nos espaos lusfonos. A participao brasileira
no Timor-Leste, conquanto relevante, foi mais coadjuvante que protagonista, tendo
residido mais no terreno da solidariedade e da simbologia poltica que em uma con-
tribuio cabal para a pacifcao do pas e a construo do novo Estado.
Ainda que a dimenso da participao brasileira no tenha podido correspon-
der por falta de recursos e mesmo de maior musculatura poltica para faz-lo
ao perfl de ao de um global player de maior envergadura nos planos militar e
diplomtico, no restam dvidas de que a deciso de participar das OPs no pas, o
aceno de solidariedade e o perfl de atuao que o traduziu prestaram uma relevante
contribuio ao processo de construo do Estado timorense e, mais que isto, de
formao de um modelo brasileiro de envolvimento em OPs da ONU.
Estaria por vir o momento em que o pas assumiria um papel mais protagnico
em uma operao de paz em que solidariedade e projeo de poder se coadunassem
na prestao de auxlio humanitrio a um povo com que se sentia identifcado.
O envolvimento da diplomacia brasileira na questo timorense constituiu, sobretudo
pela motivao em faz-lo, um embrio do que a poltica externa brasileira defniria,
j no governo Lula, como o princpio da no indiferena quando do envolvimento
do pas no Haiti.
2.3 Haiti
Em 2004, o Brasil foi convidado a liderar o componente militar da misso de
estabilizao do Haiti, na esteira da crise que conduziu queda do Ex-Presidente
Jean-Bertrand Aristide. A deciso implicou o maior esforo das Foras Armadas
brasileiras no estrangeiro, a rigor, desde que os pracinhas foram embarcados para
a Itlia na Segunda Guerra Mundial.
O Brasil no somente votou favoravelmente s resolues do CSNU afetas
crise haitiana,
18
mas tambm empenhou esforos para mobilizar ateno diplom-
tica em torno do tema enquanto esteve no rgo entre 2004 e 2005. O mandato
estabelecido pela Resoluo n
o
1.542 (2004) do CSNU previa apoio ao governo
transitrio: na estabilizao das condies de segurana; no restabelecimento do
estado de direito; na organizao, na superviso e no monitoramento das eleies
presidenciais, parlamentares e municipais; na reestruturao da Polcia Nacional do
Haiti; e no desarmamento, na desmobilizao e na reintegrao dos grupos armados.
A MINUSTAH tambm estava autorizada a usar a fora para proteger o pessoal das
Naes Unidas no terreno e a entrar em ao se a vida de civis estivesse ameaada.
O Brasil passou a despachar uma fora composta por 1.200 homens a cada
turno, o maior contingente nacional de toda a OP. Alm disso, uma srie de ofciais
generais brasileiros lideram o componente militar da MINUSTAH desde 2004
na qualidade de seu force commander. No h no histrico de OPs precedentes de
o comando militar permanecer nas mos de um mesmo pas por tanto tempo
o habitual, em outras OPs, o rodzio entre pases.
preciso tambm observar que o envolvimento do Brasil com a crise haitiana
no se restringiu ao envio das foras militares e do comandante da MINUSTAH.
O governo brasileiro destinou, por ocasio da Conferncia de Doadores para o
Haiti, em julho de 2004, US$ 4,5 milhes para a reconstruo do pas; contribuiu
tambm com US$ 1 milho na organizao das eleies presidenciais, legislativas
e municipais de 2006, o que atesta que o comprometimento do pas com a causa
haitiana no estava restrito somente ao aspecto militar e de segurana pblica da
misso, mas tambm com a prpria ideia de reorganizao das instituies demo-
crticas no Haiti.
Em 12 de janeiro de 2010, a complexa e trgica situao do Haiti sofreu um
novo revs: um terremoto de 7,0 graus na escala Richter levou ao colapso a frgil
infraestrutura local, em especial na capital. Estima-se que o terremoto tenha vitimado
fatalmente cerca de 300 mil pessoas, entre estas 21 brasileiros, alm de deixar como
rastro aproximadamente 250 mil feridos e mais de 2 milhes de desabrigados.
19

18. Resolues n
os
1.529 e 1.542 (2004) do CSNU, que autorizaram, respectivamente, o emprego da Fora Multinacional
Interina (Multinational Interim Force MIF) e da MINUSTAH.
19. Ver ONU ([s.d.]).
A resposta brasileira catstrofe foi imediata, tendo envolvido diversos r-
gos do governo. Apenas dois dias aps o terremoto, o ento Ministro da Defesa,
Nelson Jobim, apresentou ao governo haitiano um plano emergencial abrangente
de socorro. Para implementar o plano, o Congresso Nacional brasileiro autorizou
o envio de 1.300 soldados adicionais para integrarem a MINUSTAH, somando-se
aos 1.200 capacetes azuis brasileiros que j se encontravam no terreno.
No que se refere ao processo decisrio brasileiro, parece ter havido um
casamento de convenincia da vontade brasileira de prestar solidariedade a
um pas da regio e aumentar seu perfl de atuao multilateral com a disposi-
o da comunidade internacional em delegar ao Brasil a responsabilidade pela
liderana do componente militar da operao. As motivaes da diplomacia
brasileira em aceitar a indicao para liderar a MINUSTAH, em 2004, parecem
ter tido duas origens principais: i) de um lado, o desejo de aumentar a projeo
do Brasil no mundo, elevar o perfl de sua atuao multilateral e exercer maior
infuncia sobre regies que reputem fazer parte de sua zona de infuncia; e
ii) de outro, a tentativa de prestar solidariedade ativa a um pas com o qual se
identifca, e que atravessava crise poltica, institucional e humanitria. A resposta
brasileira fatalidade de propores picas parece validar a tese.
3 UM CLCULO DE POLTICA EXTERNA
3.1 E eu com isso?
Afnal, o que leva um pas em desenvolvimento, que, por defnio, no quitou sua
hipoteca social, a enviar soldados para um pas distante, alheio aos seus interesses
mais imediatos? Por que desembolsar recursos pblicos considerveis para fnanciar
o emprego de contingentes militares alhures? Por que contribuir para a pacifcao
de uma crise sobre cujas origens no se detm qualquer culpa ou responsabilidade?
Por que submeter seus jovens ao risco de perecerem no campo de batalha ante
inimigos que no so os de seu pas?
As razes variam de pas a pas. Afonso Cardoso, por exemplo, identifca que:
pases como o Qunia veem na participao nas operaes de paz uma oportunidade
para formar e capacitar seus contingentes. Seu aporte fnanceiro para o custeio das
operaes de paz est no piso mnimo. O custo mdio de sua tropa inferior ao valor
desembolsado pelas Naes Unidas (Cardoso, 1998).
Antnio Jorge Ramalho da Rocha apresenta outras pistas:
Argentina, Uruguai e Chile vm utilizando misses de paz para manter suas foras
atuantes e prontas, respeitadas e valorizadas, redefnindo-lhes as funes e dando
tempo a cicatrizar as feridas deixadas por seus processos de transio democrtica
(Rocha, 2009).
Eduardo Uziel sistematiza a explicao: alm do reembolso por parte da ONU
(troop cost), o reaparelhamento das foras armadas ou a reconfgurao do papel
institucional dos militares servem como estmulos para que certos pases em desen-
volvimento comprometam tropas em situaes de confito armado (Uziel, 2006).
Entretanto, no parece ser a remunerao das Foras Armadas brasileiras a
principal motivao presente nas decises de comprometer o Brasil em uma OP
da ONU, embora certamente no se possam descartar os ganhos colaterais da
participao, tais como a oportunidade de qualifcao e treinamento das tropas
por meio da exposio a situaes reais de confito e mesmo a elevao do moral
dos homens em armas brasileiros. No obstante produzam feitos notveis e rele-
vantes, a deciso de tomar parte do sistema de segurana coletiva de forma mais
ativa parece ser tributria menos da projeo de ganhos mensurveis de curto e
mdio prazos do que de um clculo de poltica externa.
O Planalto e o Itamaraty, pelo menos nas ltimas dcadas, parecem enxergar
o pas como candidato a potncia global, embora destitudo dos meios e recursos
para fazer valer suas vontades na arena internacional que no por meio da diplo-
macia e dos canais institucionais. A organizao de um modelo de engajamento
em OPs parece refetir o entendimento sobre as possibilidades e as limitaes dos
meios disponveis.
3.2 Convergncia entre participao em OPs e objetivos de poltica externa
O que explica a disposio recente do Brasil em se engajar nas OPs da ONU?
H razes anteriores, de fundo, que construram o ambiente em que tal participao
pde se dar. Uma delas, de natureza sistmica, a ampliao do nmero de OPs, em
funo do reativamento do CSNU e da prpria evoluo do sistema internacional
no ps-Guerra Fria.
A remoo de constrangimentos de ordem domstica, que antes sufocavam a
capacidade de ao externa brasileira, tambm ajuda a explicar a evoluo da postura
brasileira. A superao do regime militar; a consolidao do processo democrtico
no pas; o controle da infao; a estabilidade dos fundamentos macroeconmicos;
o crescimento econmico; a maior capacidade de investimento e ao do Estado
brasileiro; e a maturidade do processo poltico nacional tero tido seu papel na
construo de uma ao externa mais assertiva.
Desde o fnal da Guerra Fria, o envolvimento de militares brasileiros em em-
preendimentos do sistema de segurana coletiva passou a levar em conta de forma
mais evidente os interesses precpuos da poltica externa brasileira. Norma Breda
e Ciro Russo verifcam esta justaposio: (...) na mirade de operaes de paz
criadas, [o Brasil] passou a privilegiar a atuao na Amrica Latina e em pases de
lngua portuguesa, duas reas de crescente prioridade para sua poltica externa.
20

Eugnio Diniz estabelece uma relao emprica entre aquelas reas defnidas como
prioritrias para a poltica externa brasileira e o engajamento do Brasil em OPs da
ONU: principalmente desde 1989, uma caracterstica da participao brasileira
em misses de paz que ela se concentra em pases da Amrica Latina ou de lngua
portuguesa. O Brasil claramente privilegia a participao nas reas que considera
prioritrias para a poltica externa.
21
No caso especfco do Haiti, Ftima Ishitani
defende a ideia de que o engajamento brasileiro coincide com a plataforma de
poltica externa do Ex-Presidente Lula em vrios aspectos:
a participao do Brasil [na MINUSTAH] converge com a poltica externa brasileira
[do governo Lula] em cinco esferas principais: a) nfase no desenvolvimento e combate
pobreza; b) postura internacional mais afrmativa; c) no indiferena; d) defesa do
multilateralismo; e) prioridade regional.
22
Verifca-se, portanto, no somente uma interseo geogrfca entre as reas
de prioridade da poltica externa brasileira e o emprego de militares brasileiros
em OPs: tambm parece haver uma verdadeira subordinao da deciso de enviar
tropas estratgia de poltica externa. Dessa forma, o envolvimento nas OPs da
ONU, aqui destacadas, particularmente a liderana da MINUSTAH, seno
uma ilustrao da ascenso do Brasil nas fleiras internacionais e, principalmente,
manifestao de desejo de levar este processo adiante.
3.3 Projeo de poder e/ou solidariedade?
No caso do Brasil, a deciso poltica de tomar parte em OPs possui, ao mesmo
tempo, um elemento moral, baseado em compromisso humanitrio, e outro de
pragmatismo poltico, caracterizado pelo desejo de projeo de poder na esfera
internacional. Alis, tal dicotomia ou ambivalncia refete uma caracterstica
nada incomum tradio de poltica externa brasileira (Lafer, 2001).
No que se refere ao que est se denominando vulgarmente pragmatismo
poltico, verifcou-se, nos casos em exame, a existncia de uma estratgia lastreada
pelo desejo de projeo de poder do Brasil no mundo: tanto multilateral, no sentido
de aumentar o perfl de participao brasileira na moldagem da paz e da segurana
internacionais, como bilateral, no sentido de incrementar a presena diplomtica
nos pases em que as operaes foram empregadas.
No que se refere ao exerccio de solidariedade ativa, observa-se a vontade da
diplomacia brasileira de prestar auxlio humanitrio a sociedades vitimadas pelo
20. Ver Santos e Russo (2007, p. 327-328).
21. Ver Diniz (2006, p. 321).
22. Ver Ishitani (2009, p. 93).
confito armado e pelo caos civil. A prestao de auxlio humanitrio e demais
atribuies encampadas no escopo de uma OP da ONU revelam um sentimento
de responsabilidade da poltica externa brasileira em relao aos pases em questo.
Para a diplomacia brasileira, o evangelho do interesse nacional reza por uma
cartilha menos assentada na noo de sobrevivncia como unidade poltica ou de
equilbrio de poder. O clima de relativa paz interestatal do continente sul-americano,
a ausncia de ambies territoriais, a tradio diplomtica pacfca, a caracterstica
eminentemente ensimesmada da sociedade brasileira, alm de outros condicio-
nantes de natureza sistmica, concorrem para moldar uma atitude internacional
historicamente no confrontacionista.
Produto de uma complexa conjuntura de fatores sistmicos e internos, o
multilateralismo se afrmou, para o Brasil, como canal privilegiado de expresso
de poder nas relaes internacionais. Contudo, a escolha pelo multilateralismo
no est assentada somente na adeso incondicional a princpios de ao externa.
Trata-se, sobretudo, do meio ou instrumento que o Brasil elegeu para projetar
infuncia no plano internacional e fazer valer o que seus agentes diplomticos
defniram como interesse nacional.
Pode parecer contraditria a ideia de um Estado buscar ampliar seu poder
nacional por meio de participao em um arranjo multilateral concebido origi-
nalmente para limitar o uso arbitrrio do poder por parte dos Estados. Ocorre que
a defesa do interesse nacional necessariamente caudatria de uma leitura particular
da viso de mundo da elite de poltica externa a respeito de quais so os interesses
do pas no mundo e do que se pode colher das relaes internacionais para o pas.
Embora se reconheam os importantes contrastes entre os conceitos de poder,
infuncia e imagem, em termos tericos, quer-se inferir que os formuladores da
poltica externa brasileira mesmo de um ponto de vista histrico bastante amplo
parecem equacionar a projeo de poder no mundo capacidade de infuenciar
a formao das normas e das instituies globais. Na tica brasileira, infuncia
poder e a traduo do poder infuncia.
Embora essa viso de mundo possa vir a sofrer ajustes com a confrmao da ascenso
do Brasil nas fleiras internacionais, o multilateralismo parece afgurar-se como o espao,
por excelncia, de projeo de poder e de avano dos interesses brasileiros em escala global.
Para uma potncia historicamente percebida como mdia, perifrica e incapaz de impor
suas vontades, o multilateralismo frmou-se como a arena natural para que o pas consiga
projetar poder ou expressar sua autonomia em termos de poltica externa.
23
23. Essa ideia no estranha ao conceito de autonomia por participao (Fonseca Jnior, 1998).
O elemento da prestao da solidariedade est presente em diversas iniciativas
diplomticas brasileiras inclusive na participao em OPs , o que refetido no
discurso diplomtico e em diversas aes concretas. No parece ter sido uma expresso
de solidariedade inteiramente desinteressada que guiou os estadistas brasileiros.
verdade que o recurso discursivo solidariedade pode tambm ter sido o
expediente empregado pela diplomacia brasileira para atingir fns essencialmente
egostas. Esta dimenso pragmtica da poltica externa brasileira estaria fundada
no somente na ambio de escalar as cordilheiras da poltica multilateral, mas
tambm no af de ampliar o que se considera rea de infuncia da poltica
externa. Contudo, ainda que a presuno sobre a ampliao da rea de infuncia
seja verdadeira, esta no seria completamente contraditria com uma disposio
real de prestar solidariedade a um pas amigo, irmo ou que, de forma mais
explcita, recaia na presumida rea de infuncia do Brasil.
Mas possvel que o desejo de expressar solidariedade por meio de aes
concretas conviva, no mbito dos processos decisrios, com a projeo de poder?
Em outras palavras, egosmo e altrusmo estatais so conciliveis? De acordo com
o pensamento diplomtico brasileiro, o exerccio de solidariedade ativa atende o
interesse nacional como forma de projeo de poder e infuncia do pas no cenrio
internacional no longo prazo.
No caso da participao em OPs, a pacifcao de um confito, seja local seja
entre Estados, contribui para a manuteno e estabilidade da ordem internacional.
A demonstrao deste compromisso, manifestada no exerccio de solidariedade,
eleva as credenciais de um pas junto aos demais membros da comunidade interna-
cional. Mais que coexistir, a projeo de poder e a solidariedade amalgamaram-se
na maneira como o Brasil escolheu se inserir no mundo.
Por mais difcil que seja detectar no processo decisrio qual fator preponderou
nas decises de participar das referidas OPs projeo de poder ou solidariedade ,
a poltica externa brasileira incorporou a solidariedade ativa como um elemento
integrante de seu discurso e a respaldou com aes concretas. Mesmo que as fron-
teiras entre uma dimenso e outra sejam borradas pela retrica diplomtica, no
se pode negligenciar nem uma nem outra.
3.3.1 Com a palavra, as autoridades brasileiras
A conciliao entre projeo de poder e prestao de solidariedade, embora presente
nos clculos decisrios e no discurso diplomtico, no havia sido sistematizada
conceitualmente pelas autoridades brasileiras at o advento da chamada no
indiferena, que nada mais que o slogan da disposio brasileira em prestar
solidariedade a um pas que est atravessando grave situao humanitria ou
seja egresso de confito armado. Trata-se do enunciado retrico formulado pela
diplomacia brasileira para organizar conceitualmente e tambm para ajudar a
legitimar o envolvimento do pas em OPs da ONU e outros esforos de pres-
tao de auxlio humanitrio.
No campo semntico, o termo procura afastar as suspeitas de ingerncia em
assuntos domsticos de outro Estado. provvel que se tenha receado que o prprio
peso do termo interveno, na conjuntura da ocupao norte-americana do Iraque,
poderia ser mal acolhido pela sociedade brasileira e pela comunidade internacional.
Em outras palavras, o rtulo procurou conciliar o desejo de prestar solidariedade
por meio da ao multilateral a um princpio histrico da tradio diplomtica
brasileira: a no interveno nos assuntos internos de outros Estados. So estes os
termos que o Ex-Chanceler Celso Amorim emprega para defnir o conceito:
o princpio da no interveno nos assuntos externos dos outros Estados sempre
orientou a poltica exterior do Brasil. Mas este princpio deve ser matizado pela no
indiferena; isto , a disposio de colaborar, por meio de canais legtimos, com
outros pases que se encontram em situaes particularmente difceis. A presena
brasileira na operao de paz da ONU no Haiti um exemplo.
24
Em discurso na Reunio de Alto Nvel sobre o Haiti, o ento Ministro
das Relaes Exteriores confrmou, ao menos do ponto de vista retrico, a
lgica poltica por trs da deciso brasileira de participar da operao no Haiti.
Embora tenha explicitado as dimenses de solidariedade regional e cultural,
escolhe no se referir acredita-se deliberadamente, de forma a envolver a
deciso em uma manta moral s vertentes de avano do interesse nacional
e de projeo de poder.
O Brasil aceitou enviar tropas e assumir o comando militar da MINUSTAH em
primeiro lugar por tratar-se de uma operao decidida pelo Conselho de Segurana,
nico rgo com legitimidade para determinar a presena de tropas estrangeiras em
pas soberano. Tambm nos animou o natural sentimento de solidariedade regional,
e afnidades de natureza cultural e tnica que justifcam um maior envolvimento de
pases da Amrica Latina e do Caribe no Haiti.
25
Em outra ocasio, no entanto, o Ex-Chanceler brasileiro sugere que a deciso
de engajamento tambm foi caudatria do desejo de o pas no ser levado a rebo-
que das grandes potncias o que revela uma dimenso relacional, essencialmente
pragmtica e no necessariamente altrusta no processo decisrio da diplomacia
brasileira. Se a citao do Embaixador Amorim no reconhece explicitamente a
dimenso de projeo de poder, ao menos no negligencia os perigos de reservar
os canais multilaterais s grandes potncias, de forma que a deciso tambm se
localiza no terreno dos interesses.
24. Discurso do Ministro Celso Amorim na Conferncia Anual dos Embaixadores Franceses (Amorim, 2009).
25. Discurso do Ministro Celso Amorim na Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti, em Braslia (Amorim, 2006).
Nossa participao na misso da ONU no Haiti, ademais, parte do princpio de
que a paz no um bem internacional livre: a manuteno da paz tem um preo.
Esse preo o da participao. Ausentar-se ou eximir-se de opinar ou agir diante de
uma situao de crise pode signifcar a excluso do processo de tomada de decises,
ou, pior, a dependncia em relao a outros pases ou regies.
26
Amorim refora o argumento de que havia uma oportunidade diante do Brasil
de posicionar-se na soluo de um problema com ramifcaes internacionais em
outras palavras, preencher um vcuo poltico:
o Brasil vinha tendo uma projeo internacional grande, e aquela era uma oportu-
nidade. Ns percebemos, creio eu, desde o incio, que havia uma chance para uma
ao de natureza diferente. At ento, na prtica, as aes no Haiti haviam sido quase
sempre comandadas por uma grande potncia, normalmente os Estados Unidos.
A Frana, evidentemente, esteve muito envolvida, embora de forma mais remota; o
Canad, at certo ponto tambm. Mas nunca um pas da Amrica Latina ou, mais
especifcamente, um pas da Amrica do Sul havia estado frente. A prpria difculdade
que os Estados Unidos tinham, naquele momento, de se envolver militarmente na
situao criava tambm oportunidade para que o Brasil e outros pases da Amrica
do Sul participassem da fora de paz.
27
Em sua primeira participao no Frum Econmico Mundial de Davos,
em 2003, o Ex-Presidente Luiz Incio Lula da Silva patenteou a viso de poltica
externa que sugere a conciliao entre conceitos aparentemente contraditrios:
a preservao dos interesses nacionais no incompatvel com a cooperao
e a solidariedade.
28
Em oportunidade posterior, Amorim adicionou estofo
terico afrmao:
a poltica externa tradicionalmente vista como a defesa do interesse nacional.
E qualquer coisa que no seja vista como a defesa do interesse nacional, ser tida
como mentira ou como ingenuidade. Eu acho que pode haver uma dialtica
entre o interesse nacional e a solidariedade. Nenhum pas, nenhum presidente,
nenhum ministro das Relaes Exteriores pode deixar de defender o interesse
nacional. Essa a misso fundamental. Mas h necessariamente uma contradio
entre o interesse nacional e uma certa busca da solidariedade? Eu acho que no.
A solidariedade corresponde ao nosso interesse nacional de longo prazo. Ela pode
no corresponder ao interesse de curto prazo. Ela pode no corresponder aos
interesses setoriais. Mas ela corresponde ao interesse de longo prazo.
29
26. Ver Amorim (2004, p. 41-48).
27. Ver Amorim (2011, p. 41).
28. Brasil (2007, p. 18).
29. Amorim (2007).
3.4 A campanha por um assento permanente no CSNU
Solidariedade fraternal ou polimento das credenciais multilaterais? No houve
o que a elite diplomtica dissesse ou fzesse a respeito: a deciso de liderar o
componente militar da MINUSTAH bastante mais visvel que o observado
quando da participao do Brasil nas OPs em Moambique, Angola e mesmo
no Timor-Leste foi irremediavelmente associada campanha brasileira por um
assento permanente no CSNU.
A maior parte dos especialistas em poltica externa brasileira, e no somente eles,
apontam a campanha brasileira a um assento permanente no Conselho de Segurana
da ONU como a principal razo para o atual governo ter aceitado participar de uma
misso robusta no Haiti.
30
Parece consenso na literatura especializada atribuir a deciso de assumir um
perfl mais elevado nas OPs e na segurana internacional por meio do engaja-
mento na operao no Haiti como forma de assegurar as credenciais para assumir a
condio de candidato natural a membro permanente do CSNU na eventualidade
de uma reforma sobretudo tendo em vista a cronologia dos fatos.
31
Nesse sentido,
Susanne Gratius identifca a coincidncia entre a deciso brasileira e a eventualidade
de uma reforma na composio do rgo executivo do Sistema ONU:
com a MINUSTAH, o Brasil pretende ganhar prestgio nos nveis global e regional.
No obstante a infuncia da regionalidade do confito haitiano, o compromisso
brasileiro com a MINUSTAH responde a suas aspiraes a um assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU, mais ainda considerando que a misso fora
estabelecida pouco tempo antes do grande debate sobre a reforma do sistema das
Naes Unidas.
32
O discurso diplomtico brasileiro, entretanto, sempre hesitou em estabelecer
uma relao direta e automtica entre suas decises e tal campanha, sem tampouco
desprezar que uma participao bem-sucedida poderia lustrar as credenciais brasilei-
ras para se sentar permanentemente no rgo responsvel pela manuteno da paz
e da segurana internacionais. A alocuo do Embaixador Amorim esclarecedora:
muitas pessoas dizem que o Brasil foi ao Haiti porque quer um lugar no Conselho de
Segurana. (...) claro que se poderia dizer que todas as aes do Brasil podem, de
alguma maneira, contribuir para que venhamos (ou no) a fazer parte do Conselho
30. Santos e Russo (2007, p. 340).
31. O processo decisrio que conduziu o Brasil a liderar a MINUSTAH remonta ao primeiro semestre de 2004.
Havia, na poca, uma expectativa de que a Assembleia-Geral da ONU de 2005, que marcava os 60 anos da
organizao, resultasse em uma esperada reforma estrutural. Entretanto, embora tenham sido aprovados ajustes
pontuais na estrutura do Sistema ONU, tais como a criao do Conselho de Direitos Humanos e da Comisso de
Construo da Paz, a reforma do CSNU permanece uma questo em aberto.
32. Ver Gratius (2007, p. 18).
de Segurana, mas o nosso engajamento no Haiti no foi condicionado por esse fm
especfco. As coisas no ocorrem dessa maneira mecnica. () claro que ser membro
permanente do Conselho de Segurana um dos objetivos da poltica externa brasileira.
Reformar a ONU, em um sentido mais profundo, eu diria, um objetivo, mas no
se podem ver essas coisas de maneira simplista, automtica. H outros fatores mais
profundos envolvidos.
33
difcil conceber que o credenciamento para a candidatura ao assento per-
manente no CSNU no tenha sido pesada pelos tomadores de deciso brasileiros
a Presidncia da Repblica, o Itamaraty e o Ministrio da Defesa ao decidir despachar
um volume expressivo de militares brasileiros ao Caribe, dedicar recursos fnanceiros
e assumir um compromisso poltico com a estabilizao do pas.
A noo de credenciamento para a conquista de um assento permanente no
CSNU foi um dos elementos de projeo de poder presentes na deciso brasileira.
Contudo, esta ilao no necessariamente torna falso o argumento de que os ele-
mentos de solidariedade reproduzidos no discurso diplomtico estiveram tambm
presentes no processo decisrio brasileiro.
3.5 Humanismo seletivo
A atuao do Brasil em OPs da ONU no pode se dar ao luxo, at por falta de meios,
de acompanhar a tendncia incrementalmente universalista da diplomacia brasileira.
Se a tentativa de elevar suas credenciais multilaterais no conhece fronteiras, o exerccio
de solidariedade ativa precisou estar amparado por critrios.
A nfase do novo perfl de engajamento brasileiro no parece ter sido somente
a Amrica Latina e Caribe, mas, de um modo mais geral, pases com os quais era
possvel rastrear uma identifcao histrico-cultural. O Brasil apenas enviou tropas
para misses da ONU (e no s observadores militares) alm de Suez nas dca-
das de 1950 e 1960 para Moambique, Angola, Timor-Leste e Haiti, de modo
que possvel verifcar a existncia de um fo condutor que costura a participao
brasileira em OPs.
34
No que se refere ao envolvimento nas operaes empregadas em Moambique
e em Angola, o colonizador portugus, o intenso intercmbio demogrfco entre a
frica e a costa brasileira, a lngua comum e a infuncia dos costumes destas regies
africanas no patrimnio cultural brasileiro parecem constituir evidncias sufcientes.
No caso do Timor-Leste, o colonizador comum e a expresso em lngua portuguesa, ainda
que de reduzida parcela da populao, reforaram a percepo de que o Brasil deveria
participar dos esforos de pacifcao, de manuteno da paz e do governo transitrio.
33. Ver Amorim (2011, p. 57).
34. A esse propsito, no se pode ignorar que o Brasil despachou tropas para a Repblica Dominicana, em 1965, em
uma controversa misso mandatada pela Organizao dos Estados Americanos (OEA).
J o envolvimento no Haiti com base no compartilhamento de uma histria
comum parece ter sido construdo pelo discurso diplomtico para justifcar o
envolvimento brasileiro, fosse com o propsito autntico de prestar solidariedade,
fosse para perseguir objetivos mais crus de poltica externa. Quer-se defender aqui
a ideia de que ambos os fatores foram pesados. possvel inferir que a necessidade
de repisar as supostas ligaes culturais entre o Brasil e o Haiti evidencia que
elas podem no ser to bvias, exigindo atos de discurso para consolidar sua
veracidade. Wladimir Valler Filho, por exemplo, discorda da escolha do Haiti
como um dos casos nos quais a hiptese, aqui defendida, se aplica:
ao contrrio de outros pases em que o Brasil atuou com destaque em foras internacio-
nais de paz, como Angola, Moambique e Timor-Leste, no h propriamente herana
cultural comum entre as duas naes. Por estar situado no Caribe, o Haiti tem alguma
proximidade geogrfca com o Brasil e o apelo solidariedade humana fca evidenciado
diante da situao de extrema necessidade material vivida por aquele pas.
35

O questionamento de Valler Filho vai um passo adiante, constatando que a cons-
truo de uma identidade comum entre os dois pases foi forjada por propsitos polticos:
o discurso ofcial sobre a construo de identidade entre Brasil e Haiti seria elaborado
a partir de temas recorrentes, como latinidade, mestioflia afro-americana, naciona-
lismo, anticolonialismo e, principalmente, a partir de 2004, quando o relacionamento
bilateral adquiriu feio mais defnida, por ocasio da deciso brasileira de participar
da MINUSTAH.
36
O autor chancela a interpretao de que o Brasil exerce uma solidariedade
seletiva, ao priorizar aqueles pases com os quais se sente irmanado suposta-
mente permanecendo indiferente, ou menos interessado, em relao aos demais ,
ao fazer uma conexo com a leitura sobre um suposto personalismo da alma
brasileira, caracterstica do pensamento de Srgio Buarque de Holanda: o Brasil
adicionou um brao civil sua presena no Haiti, vertente qui buarquiana do
homem cordial, fundada, no caso, na suspeita de existncia de laos de parentesco,
de semelhanas familiares (Valler Filho, 2007, p. 252-253).
No escopo deste artigo, no se pretende concluir se o Brasil e o Haiti so
produto do mesmo caldo cultural ou se os dois pases podem ser classifcados como
naes irms, parentes ou aparentadas. Reconhecem-se, ao mesmo tempo,
a existncia de traos comuns na formao histrica dos dois pases e tambm as
limitaes empricas do argumento. Por sua vez, a sugesto de que a diplomacia
brasileira instrumentalizou o compartilhamento de herana histrica comum com
o intuito de vincular a ao no Haiti estratgia de poltica externa no parece
inteiramente despropositada.
35. Valler Filho (2007, p. 177).
36. Op. cit., p. 165.
3.6 Desenvolvimento bom e o Brasil gosta
O Brasil tem optado por se engajar em OPs que contemplem uma dimenso de
promoo do desenvolvimento entre suas atribuies ou ainda procurando re-
forar este carter nas operaes de que j participa. A preferncia brasileira traduz
uma viso de poltica externa sobre a prestao de solidariedade entre pases em
desenvolvimento. Esta tambm traduz um entendimento flosfco de que a pro-
moo do desenvolvimento, a realizao dos direitos humanos e o fortalecimento
de instituies estatais funcionam como catalisador para reduzir as chances de
retomada do confito que afige o pas em questo.
Como as formas de interveno sob a bandeira das Naes Unidas evoluram,
sobretudo a partir dos anos 1990, no sentido de no somente atacar a pacifcao
imediata dos confitos, mas tambm de tentar remediar suas causas profundas por
meio do fortalecimento das instituies estatais e da criao de condies para a
promoo do desenvolvimento, argumentvel que a viso de engajamento bra-
sileiro consoante prpria evoluo das OPs.
A noo de desenvolvimento como remdio para males sociais cara para
a tradio externa brasileira. Desde pelo menos a Operao Pan-americana, pro-
jeto diplomtico do governo de Juscelino Kubitscheck, a diplomacia brasileira
tem demonstrado convico na fora do binmio segurana-desenvolvimento,
espelhando a crena de que investir na promoo do desenvolvimento contribui
para reduzir tenses sociais e evitar a ecloso de confitos. Tal noo incorporou-se
defnitivamente ao discurso desenvolvimentista da diplomacia brasileira proferido
nos foros internacionais desde, ao menos, os anos 1960 (Cervo e Bueno, 2002).
Essa centralidade do desenvolvimento, arraigada tanto no discurso como na
prxis diplomtica, revela uma autoimagem do papel do Brasil no mundo que
parece ter sido transposta da retrica multilateral e das articulaes com outros
pases do Sul para diversas aes de poltica externa entre elas, as OPs da ONU.
Em Moambique e em Angola, os soldados brasileiros, alm das incumbncias
militares, tambm desenvolveram atividades relacionadas assistncia humanitria,
superviso eleitoral e ao desempenho de atividades sociais. No Timor-Leste, esta
dimenso foi ressaltada pela prpria natureza da UNTAET, que estava incumbida
de montar todo o aparato administrativo e burocrtico do novo Estado timorense
enquanto governava o pas. No Haiti, em funo de ter enviado o maior contin-
gente militar e os force commanders da operao, o Brasil pde ocupar papel mais
ativo na prestao de assistncia humanitria, no fortalecimento das instituies
governamentais, na reconstruo do pas e na promoo de seu desenvolvimento.
O carter social e multidimensional da participao do Brasil na MINUSTAH
responde disposio de prestar solidariedade a um pas necessitado. Tambm
atende s necessidades objetivas desta complexa misso, cujo sucesso ou fracasso
afeta no somente o contexto haitiano, mas tambm a imagem projetada pelo
Brasil na qualidade de pas comprometido com o processo de manuteno da paz
e de reconstruo no Haiti.
Na arena diplomtica, especialmente enquanto esteve no CSNU, o Brasil
batalhou pela ampliao do mandato da MINUSTAH para abraar tarefas huma-
nitrias e de reconstruo do Estado. A viso da diplomacia brasileira a propsito
da importncia da dimenso de criao de condies para a promoo do desen-
volvimento e de fortalecimento das instituies democrticas a causa da defesa da
ideia de que os esforos de peacekeeping (manuteno da paz) e de peace-building
(consolidao da paz) devem ser concomitantes e, portanto, no excludentes ou
necessariamente consecutivos.
No seria possvel falar na construo de um modelo brasileiro de participao
em operaes de paz da ONU sem ressaltar quo cara a dimenso de promoo
do desenvolvimento. Este entendimento esposado sem parcimnia pela diplo-
macia brasileira nas tribunas internacionais, concluindo-se que no basta estancar
um confito militarmente: necessrio investir para o forescimento de condies
para que ele no seja retomado.
4 CONCLUSO
Os conceitos de projeo de poder e solidariedade podem ser acomodados em
uma mesma deciso de poltica externa de duas formas distintas. A primeira
que tanto a projeo de poder como o exerccio de solidariedade simplesmente
coabitam o rol de elementos que conduzem a uma determinada opo poltica.
Neste caso, seria argumentvel que o elemento de solidariedade difcilmente
prepondera sobre a projeo de poder, sendo relegado a um segundo plano ou
condio de justifcativa moral de uma deciso informada, na verdade, pelo desejo
de exercer infuncia nas relaes internacionais.
A segunda forma que o exerccio de solidariedade pode tomar, mais que
equivaler a manifestaes de altrusmo ou de bom mocismo entre naes, a
projeo de poder de um pas a longo prazo, na expectativa de ser credenciado como
benigno e ser percebido como ator comprometido seja por princpio, seja por
interesse na manuteno da ordem internacional. Nesta segunda hiptese, a infu-
ncia, a imagem, o prestgio e o soft power brasileiros poderiam benefciar-se de aes
pautadas pela dimenso de solidariedade presente na participao em OPs da ONU.
Em outras palavras, na viso da diplomacia brasileira, o exerccio de solidariedade
passa a integrar o interesse nacional e servir de instrumento para a projeo de poder
nas relaes internacionais. Pelos elementos expostos neste captulo, possvel
crer que a segunda opo que mais se aproxima da prxis diplomtica brasileira.
O discurso diplomtico brasileiro parece reconhecer a possibilidade de convivncia
harmnica prtica e conceitual entre interesse nacional e solidariedade.
O modelo da diplomacia brasileira de participao em OPs da ONU identifcada
neste trabalho representa uma possvel operacionalizao desta percepo de que a
noo de solidariedade pode ser incorporada ao interesse nacional. Para os pilotos
da poltica externa brasileira, ser solidrio equivale, portanto, a investir na elevao
do perfl internacional do pas para alm dos horizontes imediatos.
Dessa forma, mais que a plataforma de poltica externa de um governo embora,
entre eles, possa variar a nfase , parece que est em processo de formao, desde a
dcada de 1990, uma viso de mundo sobre a insero internacional do Brasil que
se manifesta em diversos campos de atuao da diplomacia brasileira e da qual o
modelo de participao em OPs um de seus exemplos. Esta viso preconiza que
projeo de poder e solidariedade colocados de forma diferente: pragmatismo e
humanismo no so excludentes, e sim complementares no processo de plasmagem
do interesse nacional.
Foram aqui identifcadas as caractersticas que conferem organicidade e
inteligibilidade ao que se chama vulgarmente de um novo modelo de participao
brasileira em OPs da ONU: i) do ponto de vista da estratgia poltico-diplomtica,
a coexistncia entre, por um lado, a disposio de oferecer um apoio de natureza
humanista e, por outro, a busca pelos objetivos maiores de poltica externa
elementos que, intuitivamente, parecem ser contraditrios, mas que demons-
traram sua compatibilidade discursiva e prtica; ii) do ponto de vista da ttica
poltico-diplomtica, o compartilhamento de passado comum e/ou a proximidade
geogrfca tm sido os critrios de seleo das operaes em que o Brasil deseja
ter um envolvimento mais ativo; e iii) do ponto de vista do padro de ao dos
capacetes azuis brasileiros no terreno, a transcendncia das tarefas puramente
militares para atuar sobre as causas profundas do confito, por meio da prestao
de assistncia humanitria, promoo dos direitos humanos, assistncia criao
das condies para a promoo do desenvolvimento e o apoio construo de
instituies estatais democrticas.
As caractersticas desse modelo que aqui se tentou desenhar parecem ser re-
conhecidas pelas autoridades brasileiras, ao menos do ponto de vista do discurso
diplomtico. O modelo que se descreveu, entretanto, no defnido pelo governo
brasileiro exatamente como doutrina. Basta constatar que na seo que cabe par-
ticipao brasileira nas OPs da ONU da Estratgia Nacional de Defesa, de autoria
do Ministrio da Defesa e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica (SAE/PR), as referncias so restritas ao compromisso multilateral da
poltica externa brasileira e compatibilidade com os interesses brasileiros, no havendo
meno ao desejo de prestar solidariedade ou a qualquer critrio de participao.
37

Apesar de no outorgar respaldo total hiptese apresentada, o enunciado presente
na Estratgia Nacional de Defesa , de fato, um marco histrico. Trata-se da primeira
vez que o governo brasileiro defne a ampliao da participao em OPs explicitamente
como poltica de Estado. De certo modo, possvel dizer que o modelo de participao
brasileira em OPs da ONU como vinho fora da garrafa: seus elementos e proprie-
dades esto presentes e so observveis, mas lhe falta um formato bem defnido e um
rtulo assumido pelas autoridades.
Um aspecto que chancela a viso de que, o que se chamou de modelo, representa
um encontro dos objetivos mais amplos de poltica externa a ampla coincidncia
entre os pases onde o Brasil enviou tropas para misses de paz e os recipiendrios
de cooperao tcnica. No toa que so os pases lusfonos, os vizinhos sul-
americanos e os pases da Amrica Central e Caribe os principais benefcirios dos
projetos de cooperao tcnica prestados pelo Brasil.
Qui a confrmar ou pelo menos fortalecer o argumento sobre o esta-
belecimento de critrios de parentesco como gancho ou fasca da participao
brasileira em OPs da ONU, o Brasil passou, recentemente, a exercer o comando
do componente naval da Unifl tambm a primeira vez que o Brasil assume a
responsabilidade mxima pelo patrulhamento dos mares em uma OP. No mesmo
diapaso, o Brasil despachou observadores eleitorais Sria, no intuito de avanar a
implementao do Plano Annan. A ausncia do Brasil em OPs da ONU no Levante
causava estranheza sobretudo se julgada luz do modelo de participao em OPs
que aqui se defendeu , tendo em vista os cerca de 10 milhes de brasileiros de
origem srio-libanesa.
Feitas essas observaes, quais so as perspectivas para o futuro da participao
brasileira em OPs da ONU? Existiriam perspectivas, aps o Haiti, de engajamento
brasileiro em uma futura OP com o mesmo grau de comprometimento e motivado
por razes semelhantes? Os elementos identifcados como constitutivos de um
suposto modelo sero preservados? Haver aprofundamento do envolvimento?
Quais pases ou regies sero destinatrios das atenes da diplomacia brasileira?
O pleito por um assento permanente no CSNU serve como caixa de res-
sonncia para essas perguntas. No somente a campanha pela reforma do rgo
e pelo credenciamento do Brasil como candidato natural a membro permanente
37. O Brasil dever ampliar a participao em operaes de paz, sob a gide da ONU ou de organismos multilaterais
da regio, de acordo com os interesses nacionais expressos em compromissos internacionais (Brasil, 2009, p. 62).
exigir uma atitude proativa no que se refere manuteno da paz e da segurana
internacionais, mas tambm, em caso de sucesso da campanha, o Brasil dever
ampliar seu envolvimento na resoluo pacfca de confitos armados.
Nesse caso, possvel inferir que o envolvimento brasileiro dever ser menos
seletivo caso o pas venha a estar representado de forma permanente no rgo.
O estabelecimento de critrios de vizinhana, amizade ou parentesco po-
der ver-se comprometido diante da necessidade de uma atuao mais global.
Caso um assento permanente seja confado ao pas, razovel supor que a co-
munidade internacional espere um envolvimento mais diversifcado e profundo
nas misses da organizao.
No h, no entanto, obrigao formal para que os membros permanentes
participem das OPs. Basta notar que os atuais cinco membros permanentes no
so contribuintes expressivos de pessoal nas misses de paz. De todo modo,
no ilgico imaginar que a diplomacia brasileira se sentir, ao menos em uma
primeira fase, constrangida em justifcar a presena permanente no CSNU,
batalhada por mais de sessenta anos nos teatros multilaterais, com demons-
traes de compromisso com a manuteno da paz e da segurana militar que
transcendam o discurso diplomtico.
Por fm, a concluso de que houve um encontro observvel entre a par-
ticipao em operaes de paz e uma viso da insero internacional do Brasil
no pode passar despercebida. O modelo de engajamento em OPs na ONU,
mais que causa, consequncia da evoluo das ambies da poltica externa no
mundo. E isto espelha uma renovada autoimagem do pas traduzida em aes
no cenrio internacional.
A tradio diplomtica brasileira, pelo menos desde o Baro do Rio Branco,
parece entender poder como infuncia entre os pares, sobretudo no que se refere
ao desejo de infuir no processo de formao de normas e na tomada de decises
em fruns multilaterais. Esta concluso necessariamente a-historicista e genera-
lizadora, mas est tanto assentada em determinantes materiais pas de propor-
es continentais de limitados meios materiais para avanar uma poltica externa
agressiva , como fruto da observao histrica. Para o Brasil, a diplomacia, mais
que a fora armada, fonte de poder. Nas OPs, as foras armadas so utilizadas
para fortalecer a diplomacia.
A combinao entre projeo de poder e prestao de solidariedade em benefcio
de outros pases em desenvolvimento pode ser detectada em uma srie de aes da
poltica externa brasileira, particularmente desde a assuno do Ex-Presidente Lula
cuja retrica diplomtica reconhece a possibilidade de conciliao entre dois elementos
aparentemente estranhos um ao outro. Entre tais aes, citam-se algumas a seguir.
1) O estabelecimento do Fundo de Convergncia Estrutural (Focem)
no mbito do Mercosul, o qual promete reduzir as assimetrias entre
os membros do bloco, mas que, do ponto de vista brasileiro, atende
ao propsito de minorar eventuais percepes negativas sobre as
intenes brasileiras em avanar o processo de integrao regional.
2) O Fundo do Frum ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS), que emprega
recursos para a viabilizao de projetos de carter social em pases
de menor desenvolvimento relativo como Burundi, Cabo Verde,
Camboja, Guin, Haiti, Laos, Palestina e Timor-Leste.
3) A coordenao do caso de Guin-Bissau na Comisso de Consolidao
da Paz da ONU.
4) A Ao Global contra a Fome e a Pobreza, lanada em 2004, com
o intuito de estabelecer e incentivar mecanismos inovadores de
fnanciamento do desenvolvimento;
5) As doaes expressivas para a causa palestina.
6) As inmeras aes assistenciais doaes de alimentos, medicamentos
e outros itens de primeira necessidade dirigidas aos pases vitimados
por confitos armados, alm de um rosrio de projetos de cooperao
tcnica prestada, sobretudo na frica e na Amrica Central e no Caribe.
Todas essas iniciativas podem ser analisadas luz da conciliao entre projeo
de poder e prestao de solidariedade.
Os processos concomitantes de afrmao do Brasil no cenrio internacional e
de multipolarizao da prpria ordem internacional, ambos visivelmente em curso
nos dias atuais, devero ter implicaes em todas as esferas de atuao da poltica
externa brasileira. A participao em OPs nos casos apresentados constituiu, entre
outros fatores, uma expresso de vontade da diplomacia brasileira de se engajar
mais ativamente nas questes internacionais como forma de ampliar a presena
do Brasil no mundo. O envolvimento nas prximas operaes poder ser herana
justamente do sucesso deste objetivo, na medida em que, por ter subido pri-
meira diviso das relaes internacionais, ser chamado, com mais frequncia, a
compartilhar as responsabilidades pela ordem e estabilidade globais.
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CAPTULO 9
O BRASIL, O HAITI E A MINUSTAH
Danilo Marcondes de Souza Neto*
1 INTRODUO
Apesar de compartilharem o mesmo hemisfrio, o relacionamento entre Brasil e
Haiti foi historicamente bastante pequeno. Em 2004, contudo, este quadro foi
bruscamente modifcado quando o Brasil aceitou contribuir para a Misso das
Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH). Desde ento o Haiti
tornou-se um importante tema na poltica externa brasileira, com a atuao na
MINUSTAH constituindo uma das mais relevantes contribuies do Brasil s ope-
raes de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) e o maior deslocamento
militar do pas para o exterior desde a Segunda Guerra Mundial.
A fm de analisar os diferentes impactos do envolvimento brasileiro na misso,
este captulo analisa os diversos momentos vivenciados pelas tropas brasileiras,
incluindo as condies em que o envolvimento foi autorizado e as repercusses
domsticas no Brasil da presena brasileira no Haiti. O captulo relaciona tambm
o envolvimento militar e poltico com a atuao da poltica externa brasileira em
prol da reconstruo do pas e o debate interno no Brasil sobre segurana pblica.
Por fm, aborda-se a diversidade de funes desempenhadas pelo contingente bra-
sileiro, decorrente da complexidade da misso; busca-se tambm complementar
a perspectiva ofcial de diplomatas e militares com as de acadmicos, analistas e
outros integrantes da sociedade civil.
2 A CRISE NO HAITI E O PROCESSO DE ENVOLVIMENTO BRASILEIRO
2.1 A crise poltica no Haiti e a atuao das Naes Unidas
No incio de 2004 ocorreu um agravamento da crise poltica no Haiti, que se
manifestava desde a eleio presidencial de 2000, na qual Jean-Bertrand Aristide
havia sido eleito em um processo eleitoral marcado por baixa participao
1
e
boicote da oposio.
* Doutorando em Relaes Internacionais na Universidade de Cambridge, bolsista da CAPES-Cambridge Overseas Trust.
1. O voto no Haiti no obrigatrio.
Em 26 de fevereiro
2
o Conselho de Segurana da Organizao das Naes
Unidas (CSNU) demonstrou preocupao com a crise no pas, destacando o receio
acerca de possveis efeitos desestabilizadores para a regio, bem como a preocupao
de que as divergncias polticas, o aumento da violncia e a quebra da lei e da ordem
pudessem levar a um banho de sangue. O Conselho alegou que iria considerar o
seu possvel envolvimento na crise, inclusive por meio de uma fora internacional.
A crise poltica acabou por levar renncia de Aristide e sua retirada do pas em
29 de fevereiro. No mesmo dia, o presidente da Suprema Corte, Boniface Alexandre,
assumiu a presidncia e requisitou a presena da comunidade internacional como forma
de auxiliar a estabilizao do pas. Em resposta, o Conselho de Segurana, por meio da
Resoluo n
o
1.529, estabeleceu uma Fora Multinacional Interina (MIF), composta
de tropas dos Estados Unidos, da Frana, do Canad e do Chile, com um mandato de
no mximo trs meses. A fora, baseada no captulo VII
3
da Carta da ONU, teve como
funo facilitar o fornecimento de ajuda humanitria e auxiliar na manuteno dos di-
reitos humanos e da segurana pblica. Aps o encerramento do seu mandato, a MIF foi
sucedida em junho de 2004 pela MINUSTAH, aprovada pelo Conselho de Segurana
em 30 de abril do mesmo ano por meio da Resoluo n
o
1.542.
4
A MINUSTAH,
5

entretanto, no uma operao de peacekeeping tradicional. uma misso complexa,
baseada no captulo VII da Carta das Naes Unidas. Isto porque no havia no pas um
confito no sentido comum, mas sim um Estado em processo de desintegrao (Young,
2006, p. 66). De fato, no houve um cessar-fogo no Haiti: as gangues que estavam
contribuindo para a desestabilizao do pas no haviam concordado em se desarmar
quando a misso foi criada.
Segundo o mandato, as funes da misso dividir-se-iam em trs esferas:
i) criao de um ambiente seguro e estvel; ii) garantia do respeito aos direitos
humanos; e iii) apoio ao processo poltico no Haiti (Morneau, 2006, p. 74-75).
A misso deve ser entendida como uma operao de imposio da paz, envolvendo
tanto misses ofensivas como aes tradicionais de manuteno da paz e de estabi-
lizao, alm de distribuio de assistncia humanitria (op. cit., p. 74).
Esta complexidade das funes desempenhadas pela MINUSTAH um
elemento importante para o entendimento do envolvimento brasileiro na misso
e no Haiti. Isto porque a misso sinaliza uma mudana na participao do Brasil
em operaes de paz, at ento realizada apenas em operaes cujos mandatos se
baseavam no captulo VI da Carta da ONU, em situaes em que havia consen-
timento entre as partes e nas quais se aplicava o mnimo uso da fora pela tropa.
2. As informaes encontram-se disponveis em United Nations (2004).
3. Alm de fazer referncia ao captulo VII no seu prembulo, a Resoluo n
o
1.529 autorizava os pases participantes
da MIF a tomarem todas as medidas necessrias para o cumprimento do seu mandato.
4. A verso em ingls da Resoluo encontra-se disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/
N04/332/98/PDF/N0433298.pdf?OpenElement>.
5. Para o site ocial da misso, mantido pelas Naes Unidas, ver: <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minustah>.
245 O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
2.2 O envolvimento brasileiro
Frente crise poltica no Haiti, o governo brasileiro divulgou um comunicado
no dia 29 de fevereiro de 2004 (Brasil, 2004a) no qual afrmou ter conhecimento
sobre a partida do ento presidente Aristide, indicando tambm a disposio do
Brasil em contribuir para os esforos de estabilizao e reconstruo da democracia
no pas (op. cit.).
Como parte dessa disposio, no dia 6 de maio do mesmo ano, o presidente
Luiz Incio Lula da Silva encaminhou ao Congresso um pedido de autorizao para
o envio de um contingente brasileiro MINUSTAH. Aps aprovao na Cmara,
a mensagem foi submetida votao no Senado no dia 19 de maio, sendo aprovada
por 38 votos a favor e dez contra. Ao fnal do processo, o Decreto Legislativo n
o

207 autorizou, em 19 de maio de 2004, o envio do primeiro contingente.
6

Cabe destacar que, apesar do apoio brasileiro Resoluo n
o
1.529,
o pas no enviou tropas MIF. Segundo diplomatas brasileiros, o apoio
a esta resoluo ocorreu devido percepo de que era preciso evitar uma
onda de violncia, mas que, ao mesmo tempo, havia o reconhecimento
de que a fora multinacional (MIF) seria apenas uma soluo temporria,
sendo necessria uma misso de paz com objetivos relacionados ao retorno
da democracia e da estabilidade ao pas (Viegas, 2008, p. 24). Em termos da
justificativa para a participao no Haiti, o Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) destacou os seguintes critrios: cumprimento das obrigaes como
membro da ONU, o que implicaria uma responsabilidade em participar; e
demonstrao de solidariedade para com uma nao das Amricas (Brasil,
2008b, p. 214). Destaca-se a reivindicao do Haiti como um problema
latino-americano, o que levaria necessidade de um envolvimento dos pases
da regio, principalmente o Brasil (Brasil, 2005a). Reivindicao esta aliada
tambm evocao de uma matriz cultural africana comum (Brasil, 2004c)
que justificaria uma postura de no indiferena, ou seja, uma reinterpretao
da no interveno, baseada em princpios ticos e de solidariedade, mas que
no negaria a soberania da populao local (Brasil, 2008a).
7
H tambm outro elemento pouco discutido uma preocupao, expressa
pelo prprio Amorim, de que a crise haitiana pudesse se espalhar pela regio:
Sabemos (...) que, se amanh, um pas como o Haiti se transformar em um narco-
Estado, dominado por foras totalmente anmicas, isso ter uma infuncia nos seus
vizinhos, certamente, e mesmo nos que no esto mais prximos. Essas duas coisas
todas se passam de maneira integrada e tm impactos (Amorim, 2005, p. 121).
6. O Decreto Legislativo encontra-se disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/360140.pdf>.
7. Ver a contribuio de Filipe Nasser neste livro.
Destacaram-se ainda os esforos discursivos de diplomatas em diferenciar a
no participao brasileira em 1994 do envolvimento na MINUSTAH. Segundo
o embaixador Ronaldo Sardenberg, ento representante permanente do Brasil na
ONU, a fora militar autorizada pelo CSNU tinha um carter coercitivo e no era
satisfatoriamente supervisionada pelas Naes Unidas, o que justifcava a absteno
por parte do Brasil (Sardenberg, 2005, p. 355). O embaixador buscou diferenciar
as duas misses utilizando como critrio a composio de pases contribuintes:
Especifcamente, a participao do Brasil e de outros pases latino-americanos
indica que a MINUSTAH ser conduzida de forma isenta, em consonncia com o
direito internacional e os valores democrticos, e no respeito da soberania haitiana
(op. cit., p. 355).
Os contextos de 1994 e 2004 foram ainda diferenciados pelo ministro Amorim
pelo fato de que na primeira ocasio foi realizada uma interveno para derrubar
o governo por meio de uma fora multinacional formada com o aval da ONU,
mas com comando dos Estados Unidos, enquanto em 2004 a interveno agiu
frente a um vcuo de poder e uma ameaa de caos e se constituiu como uma fora
da prpria ONU (Brasil, 2004d). O chanceler afrmou ainda que a resoluo de
1994 era baseada na sua totalidade no captulo VII, enquanto a Resoluo n
o
1.542
seria de captulo VI com um componente de captulo VII, para defesa das tropas.
Apesar de estar autorizada a utilizar o captulo VII, a MINUSTAH foi descrita
pela diplomacia brasileira como atendo-se s regras de captulo VI (Verenhitach,
2008, p. 59; Diniz, 2006, p. 331). A posio do governo brasileiro, diferencian-
do a Resoluo n
o
1.529 da Resoluo n
o
1.542, apresentada por Valler Filho:
a referncia ao captulo VII no mais no prembulo, mas sim no pargrafo 7
o
, foi
o bastante para caracterizar a MINUSTAH como uma operao de manuteno
da paz (Valler Filho, 2007, p. 155). Para alguns analistas, contudo, a principal
misso da MINUSTAH a imposio da paz, com a realizao, ao mesmo tempo,
de misses subsidirias de manuteno da paz, de forma que se buscam os dois ob-
jetivos (imposio e manuteno da paz) simultaneamente (Bastos, 2007, p. 103).
A mudana de uma operao de paz de captulo VI para uma de captulo
VII ocorreu aps presso da comunidade internacional para que a MINUSTAH
passasse a realizar operaes mais robustas, o que veio a ocorrer, por exemplo, nas
aes contra as gangues armadas. O primeiro force commander da MINUSTAH,
General Augusto Heleno Ribeiro Pereira, corrobora esta afrmativa:
houve demora da maior parte dos contingentes dos pases envolvidos em perceber que
a misso era efetivamente uma misso de imposio da paz, e no simplesmente [de]
manuteno da paz. Tal demora resultou em postura das tropas por vezes classifcada
como tmida, por relutarem em usar a fora alm da autodefesa, em interpretao
excessivamente conservadora das regras de engajamento (Pereira, 2007 apud Vere-
nhitach, 2008, p. 59).
Cabe destacar que a particularidade da MINUSTAH tambm foi ressaltada
pelo fato de no se tratar de uma misso de paz clssica, mas sim de uma misso
complexa em um ambiente de violncia urbana generalizada, que, neste sentido,
requer que a tropa seja muito bem treinada, devido ao envolvimento de civis e ao
cenrio urbano, principalmente em Porto Prncipe, onde a maioria dos contingentes
est desdobrada. Os primeiros contingentes brasileiros precisaram readaptar a sua
forma de atuao. O primeiro deles tinha sido preparado para enfrentar uma misso
de manuteno da paz baseada no captulo VI; no entanto, ao chegar ao terreno,
modifcou-se esta avaliao, de forma que o segundo contingente j sabia que en-
frentaria um ambiente hostil. Foi apenas com o terceiro contingente, entretanto,
que os militares receberam treinamento para atuar em uma misso de captulo VII
(Giuliana, 2008, p. 72-73).
2.3 Operaes de paz e poltica externa brasileira
Para o Brasil, envolver-se em operaes de paz tornou-se uma forma de demonstrar
a capacidade e o interesse do pas em cumprir com obrigaes e responsabilidades
enquanto membro das Naes Unidas (Roodettes, 2002, p. 24). Este argumento
reconhece que o envolvimento em operaes de paz segue tradicionalmente uma
lgica de participao em operaes em reas de interesse para o pas (pases de lngua
portuguesa, por exemplo), buscando-se, ao mesmo tempo, evitar o envolvimento
em contextos em que poderia ocorrer uma competio com os Estados Unidos
(op. cit., p. 29). Nesse sentido, importante destacar como a liderana exercida
na MINUSTAH atende ao interesse dos Estados Unidos de evitar um processo de
convulso social no Haiti, que poderia levar a um fuxo de refugiados haitianos
para o territrio americano e transformao do pas em uma base para a entrada
de narcticos no territrio americano (Herz e Hristoulas, 2005, p. 298).
O envolvimento brasileiro no Haiti parece ser fruto da percepo de que um
papel de liderana garantido pela participao ativa na resoluo de problemas
e tenses que afetam o sistema internacional. Para o pas consolidar a sua imagem
de liderana regional necessrio o envolvimento no Haiti; porm, ao colocar a
participao na MINUSTAH como um medidor da capacidade do pas para assumir
responsabilidades internacionais do nvel de um membro permanente do CSNU
o Brasil assume um risco, porque passa a depender do xito de sua participao na
misso como forma de legitimar seu pleito por um assento permanente.
O envolvimento na misso tem sido ainda identifcado como a representao
de uma mudana de paradigma na poltica externa do Brasil, demonstrando uma
reavaliao dos princpios constitucionais de no interveno e respeito soberania
(Gratius, 2007, p. 19). A mudana percebida apresentada pelos diplomatas brasi-
leiros como uma mudana na forma como as operaes de paz devem ser pensadas:
o Brasil tencionava com sua presena militar no Haiti dar uma nova dimenso s
operaes de paz, criar um novo paradigma de operaes de paz, mais voltado para
o desenvolvimento e a recomposio do tecido social do pas (Kipman, 2009, p. 59).
A importncia dada pelo Brasil ao desenvolvimento da sociedade haitiana
retratada pela seguinte afrmao do presidente Lula:
No basta estarem as Foras Armadas do Brasil, do Chile e da Argentina no Haiti.
preciso garantir a democracia, preciso garantir a governabilidade, preciso
garantir a segurana, mas se no tiver desenvolvimento e emprego, tudo isso ruir
em pouco tempo (Silva, 2007, p. 95).
Alm disso, a importncia do desenvolvimento tem sido ressaltada pela
sua relao com a segurana: Destacamos que o restabelecimento da segu-
rana no Haiti depende de um ambiente favorvel retomada das atividades
econmicas e sociais (Brasil, 2004e). o que tambm salienta o discurso do
chanceler Amorim:
Ao responder ao chamado da ONU, o Brasil entendeu que a situao no se resumia
a um problema de restaurao da segurana pblica. Na origem da crise de segurana
existia, a nosso ver, um problema mais srio de pobreza, injustia social e debilitao
das estruturas (Amorim, 2006, p. 169).
Ao apresentar a sua nova abordagem para o Haiti, o Brasil tambm apresentou
crticas aos esforos anteriores da ONU em relao ao Haiti:
A ONU falhou junto ao povo do Haiti no passado ao interpretar o seu papel de
maneira demasiadamente estrita. Desta vez, paralelamente aos esforos para assegurar
um ambiente mais seguro, temos que colocar em marcha um programa sustentvel
para ajudar a sociedade do Haiti nas esferas poltica, social e econmica. So tarefas
que extrapolam o mbito do Conselho de Segurana. Requerem a participao de
outras agncias e rgos (Amorim, 2004, p. 103).
Em relao s iniciativas anteriores da ONU, a diplomacia brasileira defende
uma viso de compromisso de longo prazo com o Haiti, a fm de tratar das causas
razes dos problemas enfrentados com base no trip segurana, reconciliao poltica
e desenvolvimento (Brasil, 2007, p. 63-65). Autoridades brasileiras destacam a im-
portncia de que tanto o Conselho de Segurana quanto o Conselho Econmico
e Social (ECOSOC) estejam envolvidos no Haiti, alm do papel dos doadores
internacionais. A viso brasileira tambm implica o reconhecimento de que o
novo paradigma para operaes de paz se refete no envolvimento bilateral com
o Haiti, caracterizado por esforos de cooperao tcnica em diversas reas, que
sero tratados mais adiante neste captulo.
A destacada importncia que a presena brasileira no Haiti passou a adquirir
desde 2004 gerou tambm repercusses internas no Brasil, como nas crticas ao
envolvimento brasileiro, principalmente por associ-lo a uma presena meramente
militar (box 1). Nota-se, no entanto, por parte da diplomacia brasileira e tambm
das Foras Armadas, um esforo de destacar que a presena militar na MINUSTAH
apenas uma das esferas do envolvimento brasileiro no Haiti e que a prpria
viso brasileira a respeito das operaes de paz busca entend-las como parte de
um esforo mais amplo de reconstruo do Haiti, que no est limitado a aes
de manuteno da segurana conduzidas pelo componente militar.
BOX 1
As crticas ao envolvimento no Haiti
Ainda no incio de abril de 2004, intelectuais, lderes sindicalistas e polticos vinculados ao
Partido dos Trabalhadores circularam um manifesto contrrio ao envolvimento brasileiro no
Haiti, classicando as foras componentes da MIF como foras de ocupao, defendendo o
respeito soberania e autodeterminao do povo haitiano, associando ainda a MINUSTAH
Fora Interamericana de Paz (FIP), da qual o Brasil participou durante o governo militar, e
questionando a possibilidade de um governo democrtico participar de uma iniciativa por
eles considerada uma ocupao.
Em dezembro de 2006, trinta entidades vinculadas Coordenao dos Movimentos Sociais
enviaram uma carta com oito prioridades para o governo Lula no seu segundo mandato, in-
cluindo um pedido de retirada das tropas brasileiras do Haiti e a substituio do envolvimento
militar por um programa de desenvolvimento econmico e social.
No nal de junho de 2007, uma comisso composta por representantes de movimentos
sociais e da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) realizou misso ao Haiti para denunciar
a ocupao do pas e se encontrar com autoridades do governo haitiano, embaixadores
de pases latino-americanos contribuintes com tropas e representantes da sociedade civil
haitiana. A viagem foi motivada por denncias de abuso por parte de soldados da ONU
feitas por lderes de movimentos sociais haitianos quando em visita ao Brasil em maro do
mesmo ano (Rebelo, 2007).
Elaborao do autor.
Apesar de o prprio Brasil enfrentar uma srie de problemas sociais e de segurana
semelhantes, embora em menor grau, realidade haitiana, h um grande potencial na
contribuio brasileira reconstruo haitiana. A experincia brasileira no Haiti mostra
que essa condio do Brasil no se constitui em contradio, mas sim permite que o pas
articule uma soluo prpria crise haitiana, proporcionando uma cooperao equili-
brada e com base em solues conjuntas aos problemas que afetam a ambos os pases
(Gratius, 2007, p. 19). Segundo defendeu o prprio ministro Amorim, os problemas
internos do Brasil no poderiam ser colocados como empecilho para o envolvimento
brasileiro, visto que no preciso ser rico para ser solidrio (Oliveira, 2006).
3 A PARTICIPAO MILITAR BRASILEIRA NA MINUSTAH
3.1 As funes desempenhadas pelo contingente brasileiro
Desde o incio da sua atuao na MINUSTAH, o Brasil enfrentou grandes desafos.
Quando o primeiro contingente de tropas desembarcou no Haiti ao fnal de maio
de 2004, com 1.200 militares, sua rea de responsabilidade inclua toda a cidade
de Porto Prncipe e algumas reas no interior incompatvel, portanto, com o
tamanho do efetivo. Aos poucos, contudo, com a chegada dos demais contingentes,
foi realizada uma distribuio mais adequada das reas de responsabilidade entre
os diferentes pases que compunham a misso.
A atuao da tropa brasileira abrange: operaes militares (patrulhas a p e
motorizadas); operaes de cerco e vasculhamento; patrulhas martimas; operaes
areas de reconhecimento; atuao em postos de controle; atividades de assistncia
humanitria por ocasio de catstrofes naturais (at 2010 principalmente furaces
e tempestades tropicais); atividades cvico-sociais; e projetos de engenharia de r-
pido impacto (Pinheiro, 2009, p. 19). Destaca-se, entre as atividades descritas, o
patrulhamento a p, fundamental tanto por proporcionar um maior contato com
a populao local quanto por possibilitar melhor acesso a reas restritas a veculos
militares (Bernardes, 2006, p. 57-58). O contato com a populao local um dos
principais aspectos enfatizados no treinamento dos militares brasileiros antes do seu
envio. Durante este perodo inicial de atuao, a organizao no governamental
(ONG) Refugees International
8
destacou que as tropas brasileiras eram vistas com
mais confana pela populao local do que a Polcia Nacional do Haiti (PNH).
Alguns cidados relataram as qualidades da abordagem dos soldados brasileiros, que
no incluam a intimidao, afrmando a importncia da presena da atuao da tropa
brasileira em conjunto com a PNH como forma de coibir os abusos desta ltima.
Militares brasileiros com experincia no Haiti reconheceram tambm que o
fornecimento de ajuda humanitria funciona como um elemento facilitador da
misso militar (Bernardes, 2006, p. 52). No entanto, as Naes Unidas possuem
uma postura crtica em relao ao fornecimento de ajuda humanitria por meio
dos contingentes militares, acreditando que esta no uma funo a ser desem-
penhada pelo aparato militar, e sim pelas organizaes civis. Em 2007, agncias
humanitrias se queixaram MINUSTAH pelo fato de o contingente brasileiro
oferecer assistncia humanitria populao, alegando que esta no era uma funo
do componente mdico da tropa. A MINUSTAH pediu ento que o contingente
cessasse a atividade.
9
8. A informao baseada em visita de campo conduzida pela ONG em Porto Prncipe em 2005 e encontra-se disponvel
em: <http://reliefweb.int/node/167729>.
9. A informao encontra-se em International Crisis Group (2007).
Nota-se tambm que o componente militar atua de forma coerente com o
discurso da diplomacia brasileira, que defende a importncia tanto da segurana
quanto do desenvolvimento. No componente militar, o aspecto do desenvolvi-
mento tratado por meio da presena, a partir de maio de 2005, da Companhia
de Engenharia de Fora de Paz. Seus projetos que incluem asfaltamento de ruas
e estradas, construo de pontes, reforma de praas, obras em escolas e abertura
de poos artesianos tm alta visibilidade e contribuem para uma viso favorvel
da populao local, aspecto ofcialmente reconhecido pelo Exrcito Brasileiro.
10

Estas obras tambm so benfcas para a economia local, pois permitem uma
melhor e mais rpida circulao de bens e produtos. Alm disso, o Exrcito par-
ticipa da construo da usina hidreltrica Artibonite 4C.
11
Aprovada em agosto
de 2010
12
e com previso de concluso para 2014, a usina ter capacidade de
gerar eletricidade para 1 milho de pessoas e benefciar a atividade agrcola no
pas. O projeto tem como objetivo fortalecer a capacidade do Estado haitiano,
uma vez que o abastecimento de energia eltrica no pas insufciente, o que
gera obstculos atividade econmica e ao desenvolvimento.
No que concerne ao aspecto especfco da segurana, j no fnal de 2004 (ou-
tubro), a imprensa brasileira noticiou que o contingente brasileiro iria intensifcar
suas operaes como forma de combater a onda de violncia na capital. Tambm
no fnal de 2004, a imprensa comeou a noticiar algumas repercusses negativas
da presena brasileira. Citando ofciais brasileiros, destacou-se uma percepo
entre os prprios militares de que a euforia inicial em relao presena brasileira
tinha se desgastado, levando a um estado de indiferena e frustrao em relao s
tropas, devido ao envolvimento destas em aes de combate criminalidade, que
envolviam bloqueios e controle de circulao de pessoas, trazendo desconforto
populao local (Hirsch, 2004).
Em termos do combate aos grupos armados da capital, o segundo contingen-
te (dezembro de 2004 at junho de 2005) conseguiu realizar algumas iniciativas
importantes, como o controle de reas tomadas por grupos criminosos, sempre
incluindo a realizao de aes sociais. Aps a retomada optou-se por se manter
uma presena efetiva da tropa por meio de bases na regio, a fm de preservar a
sensao de segurana, consolidando uma relao de confana e contato direto
com a populao local (Lessa, 2007, p. 83).
10. Obras de engenharia militar no Haiti, Verde Oliva, ano 37, n. 202, especial, outubro de 2009. Disponvel em: <http://www.
exercito.gov.br/c/document_library/get_le?uuid=4f4aa148-77f5-41ba-ab07-2a10339830b8&groupId=52610>.
11. Para informaes sobre o projeto no site da Comisso Interina de Reconstruo do Haiti, ver: <http://en.cirh.ht/
generation-of-hydroelectric-power-artibonite-4c.html>. Acesso em: 20 jan. 2012.
12. Ver: <http://www.energiahoje.com/index.php?ver=mat&mid=402995>.
O terceiro contingente foi responsvel por operaes que levaram con-
cluso da pacificao de Bel Air, permitindo a entrada de organizaes da
sociedade civil e do Sistema ONU. A primeira ao de grande envergadura
deste contingente foi realizada em Cit Militaire no dia 13 de junho de 2005,
incluindo a retirada de lixo de vias urbanas e a prestao de atendimento m-
dico e odontolgico, alm de atividades culturais, como projeo de filmes
(Woellner Jnior, 2005, p. 19). Outra operao importante, chamada Punho
de Ao, em julho de 2005, eliminou o lder de gangue Dread Wilm. Como
parte da estratgia de ocupao, a fora brasileira estimulou o contato com
lideranas comunitrias civis da regio, promovendo tambm atividades es-
portivas e culturais (Lessa, 2007, p. 88-89).
Um dos principais testes para a MINUSTAH ocorreu com a primeira eleio
presidencial ps-Aristide, em 7 de fevereiro de 2006 (Weber, 2006). A descoberta
de milhares de cdulas queimadas em um depsito de lixo em Porto Prncipe
levou a protestos violentos e crticas contra a MINUSTAH, responsvel pela
segurana das urnas. A questo teve um fator complicador adicional porque as
cdulas representavam a diferena de 1% dos votos necessria para que Ren Prval
fosse declarado eleito no primeiro turno. Ao fnal, seguindo sugestes oriundas da
presena internacional no pas (Brasil incluso), optou-se pela frmula belga, na
qual os votos em branco foram distribudos proporcionalmente porcentagem de
votos de cada um dos candidatos, levando, assim, a uma vitria de Prval (Brigago
e Fernandes, 2007, p. 74).
O primeiro semestre de 2007 representou um marco em termos da atuao
da misso no aspecto da segurana. Em maio, o force commander da MINUSTAH
afrmou que desde maro daquele mesmo ano a MINUSTAH tinha retomado
todo o territrio haitiano. O ltimo bairro a ser reconquistado foi o de Cit Soleil,
considerado reduto de gangues criminosas que apoiavam Aristide, onde houve uma
ofensiva prolongada entre dezembro de 2006 e maro de 2007.
O aumento da estabilidade poltica atingida com a posse de Prval permitiu
que a MINUSTAH concentrasse seus esforos no combate ilegalidade no pas. Em
agosto de 2006, o Conselho de Segurana recomendou que a MINUSTAH passasse
a maximizar as suas atividades voltadas preveno do crime, principalmente a
violncia gerada pelas gangues armadas e os casos de sequestros.
13
Com o fracasso
das negociaes a partir de dezembro de 2006, Prval pediu que a MINUSTAH
voltasse a realizar operaes militares em Cit Soleil.
14
Sobre as operaes robustas
13. A indicao encontra-se presente no pargrafo 10 da resoluo n
o
1.702, de 15 de agosto de 2006. Para a verso
integral em ingls da Resoluo, ver: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/468/77/PDF/N0646877.
pdf?OpenElement>.
14. Ver: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/05/23/materia.2007-05-23.2876349573/view>. Acesso em: 21 fev. 2010.
implementadas entre 2006 e 2007, destaca-se que estas tiveram melhor resultado
e mais aprovao popular do que as operaes robustas implementadas entre 2004
e 2005 (Kjeksrud, 2010, p. 9).
Em outubro de 2007 a ONU apresentou uma recomendao de que a
MINUSTAH assumisse novas responsabilidades, incluindo a fscalizao das
fronteiras do Haiti e o combate ao trfco de drogas, pessoas e armas (Garcez, 2007).
O ano de 2008 foi importante para a atuao da MINUSTAH no pas.
Apesar dos distrbios no incio do ms de abril, motivados pela alta nos preos
dos alimentos, o ano marcou o incio de discusses a respeito do horizonte de
durao da presena da misso no pas. Estas discusses sinalizavam a possi-
bilidade de reduo do componente militar ou de reconfgurao da misso
a partir de 2011,
15
principalmente aps o estabelecimento de uma fora local
capaz de garantir a segurana e o funcionamento das instituies (Vieira Neto,
2009, p. 32). O documento
16
mais importante que formalizou tal refexo foi o
relatrio do Secretrio-Geral da ONU sobre o Haiti de 27 de agosto de 2008,
no qual a ONU apresentou metas a serem estabelecidas nos setores de: dilogo
poltico e eleies; extenso da autoridade estatal; segurana e estabilidade; di-
reitos humanos; e desenvolvimento econmico e social. O documento destacou
tambm progressos alcanados nos mesmos setores, como forma de justifcar
as possibilidades de reconfgurao a partir de 2011.
Em dezembro de 2009, o force commander da MINUSTAH defniu a
situao de segurana no Haiti como estabilizada. Uma reconfgurao da mis-
so foi possvel aps um intenso trabalho de pacifcao, principalmente em
Porto Prncipe. Na realizao destes esforos, o contingente brasileiro assumiu
responsabilidades importantes e a misso contou com auxlio do Joint Mission
Analysis Centre (JMAC),
17
fundamental para o combate s gangues criminosas
em Porto Prncipe (Dorn, 2009).
Apesar do cenrio otimista, a situao no Haiti foi modifcada drasticamente
no dia 12 de janeiro de 2010, quando um terremoto de magnitude 7,0 graus na
escala Richter afetou o pas, principalmente a regio de Porto Prncipe. Estima-se
que a catstrofe tenha provocado a morte de 200 mil a 300 mil pessoas, gerando
prejuzos da ordem de US$ 9 bilhes e deixando 1,5 milho de haitianos desa-
brigados (Leeder, 2011; Scofeld, Summa e Oliveira, 2010). O terremoto afetou
diretamente a ONU devido destruio da sede da MINUSTAH e perda de
15. A ocorrncia do terremoto em janeiro de 2010 acabou por modicar as expectativas em relao ao horizonte de 2011.
16. A verso completa, em ingls, do documento, encontra-se disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/
GEN/N08/466/45/PDF/N0846645.pdf?OpenElement>.
17. O Joint Mission Analysis Centre (JMAC) funciona como servio de inteligncia, coletando informao por meio de
destacamentos militares, policiais e civis e utilizando informantes entre a populao local (Dorn, 2009, p. 806).
funcionrios civis e de militares, entre eles a autoridade mxima da MINUSTAH,
Hdi Annabi, e seu vice, Luiz Carlos da Costa. A catstrofe agravou a fragilidade
estatal, comprometendo os esforos de estabilizao alcanados desde 2004 (Ra-
malho, 2010, p. 5). Aps o terremoto, a ONU solicitou um aumento de 3.500
tropas para a MINUSTAH, chegando-se assim a um nmero total de 12.500
tropas (Dvila, 2010).
A reao brasileira ao terremoto foi simbolizada pela manifestao de solida-
riedade ao Haiti e pelo aumento da presena militar. Ainda em janeiro, o Congresso
brasileiro aprovou um aumento de tropas na MINUSTAH, quase dobrando o
contingente do pas no Haiti (Brasil, 2010a).
Alm de causar a perda da vida de 18 militares brasileiros a servio da ONU, a
ocorrncia do terremoto modifcou as funes do contingente brasileiro, principal-
mente frente ao problema da fuga de detentos dos presdios e delegacias de polcia e
s difculdades logsticas relacionadas presena de militares que no estavam sob o
mandato da MINUSTAH (Pinheiro, 2011). Da parte do Brasil, surgiu a preocupa-
o de que a presena de tropas com maior capacidade militar (principalmente dos
Estados Unidos) pudesse suplantar a atuao brasileira, substituindo a liderana e o
controle militar exercidos pelo pas desde 2004.
18
Segundo Pinheiro, era necessrio
manter a visibilidade e o alto conceito que as tropas brasileiras haviam conquistado
no Haiti (Pinheiro, 2011, p. 33).
Apesar dos efeitos do terremoto, foram realizadas eleies gerais em novembro de
2010. O segundo turno ocorreu em maro de 2011 e, em 16 de abril, Michel Martelly
foi anunciado como o novo presidente (OGrady, 2011; O Globo, 2011). A eleio foi
considerada um indicativo da melhoria das condies de segurana no pas, sinalizando
a necessidade de priorizao de tarefas relacionadas ao processo de reconstruo e desen-
volvimento, reduzindo as aes de segurana do imediato ps-terremoto.
3.2 Os impactos e os interesses relacionados ao envolvimento militar
A MINUSTAH merece destaque pelo fato de o Brasil aportar o maior contin-
gente militar e porque o seu force commander , desde 2004, um ofcial brasileiro.
Estes elementos conferem grande visibilidade para o pas e tambm uma identifcao
(incorreta, cabe destacar) entre a prpria MINUSTAH em seu contexto mais amplo
e a contribuio brasileira para a misso. Esta identifcao acaba por funcionar tanto
em relao aos aspectos positivos quanto negativos da misso, como, por exemplo, na
questo das denncias de abuso e explorao sexual,
19
que, mesmo no envolvendo
militares brasileiros, repercutiram na imprensa nacional.
18. A presena americana no ps-terremoto chegou a 16 mil pessoas, uma presena maior que todo o efetivo da
MINUSTAH (Milani, 2010).
19. Vejam-se como exemplo as denncias de estupro e espancamento de um cidado haitiano por militares do contin-
gente uruguaio. Ver United Nations (2011).
A participao na MINUSTAH tambm atende ao interesse brasileiro de in-
fuenciar o processo de formulao das operaes de paz de maneira geral.
20
De acordo
com Chagas,
21
a indicao de generais brasileiros ao posto de force commanders na
MINUSTAH permite que o Brasil exera infuncia sobre as esferas de tomada de
deciso no componente militar, na prpria natureza da misso e nas relaes com
o governo haitiano e com a comunidade internacional no Haiti (Chagas, 2009, p.
14). Cabe destacar nesse sentido que a renovao dos mandatos da MINUSTAH foi
um reconhecimento, segundo diplomatas brasileiros, da liderana militar do pas na
misso pelos membros do CSNU e pases contribuintes com tropas (Martins, 2009).
Ainda a respeito do envolvimento militar, a literatura sobre o envolvimento no
Haiti inclui, entre as difculdades observadas, a falta de apoio da ONU em termos
da logstica relacionada instalao dos contingentes e no atraso no cumprimento
de prazos acordados (Woellner Jnior, 2005, p. 22). Observa-se tambm a demora
em se atingir a composio de tropas prevista pela Resoluo n
o
1.542, o que limita
a efccia do cumprimento do mandato (Giuliana, 2008, p. 70).
O envolvimento na MINUSTAH trouxe tambm maior interesse nos possveis
impactos na sade dos militares em decorrncia de seu envolvimento em operaes
de paz. Estudo recente da Fundao Oswaldo Cruz, da Universidade Federal do
Rio de Janeiro e das Foras Armadas identifcou que os militares brasileiros tendem
a desenvolver pouco estresse ps-traumtico no Haiti, pela familiaridade com
situaes de pobreza e misria, semelhantes realidade brasileira. Foi constatado
ainda que os militares brasileiros desenvolvem menos o hormnio do estresse do
que tropas de pases desenvolvidos e que os soldados envolvidos em atividades de
cunho humanitrio conseguiam desenvolver o hormnio DHEA, considerado um
hormnio antiestresse (Grandelle, 2011).
Do ponto de vista militar, podem ser identifcados ganhos em termos de uma
maior interao com militares de outros pases sul-americanos que participam da
MINUSTAH, em especial o Paraguai, dado que tropas paraguaias atuam desde
dezembro de 2006 como parte do contingente brasileiro (Brasil, 2006a).
Ainda em relao participao militar, merece destaque a refexo sobre o
envolvimento das mulheres nas operaes de paz. No caso do envolvimento brasileiro
na MINUSTAH, relatrio produzido pela Rede de Segurana e Defesa da Amrica
Latina (Resdal) observa que as mulheres compem uma porcentagem reduzida do
contingente brasileiro (apenas 17 de um total de 2.185), estando restritas a funes
de ofciais mdicas, enfermeiras e tradutoras. O documento tambm destacou
que, assim como outros, o contingente brasileiro no desenvolvia nenhuma ao
20. Para uma anlise da inuncia brasileira, ver Uziel (2010).
21. O comandante fuzileiro naval Carlos Chagas Vianna Braga foi, entre maio de 2004 e junho de 2005, assistente do
force commander da MINUSTAH.
especifcamente voltada para a reduo da violncia contra as mulheres, apoiando-
as apenas em atividades de distribuio de material de higiene pessoal, comida e
gua. Alm disso, comparativamente a outros pases latino-americanos, o Brasil
encontrava-se atrasado em relao incorporao de mulheres nas Foras Armadas,
devido poltica que restringe o envolvimento de mulheres em postos de combate e
em virtude de as tropas do pas desconhecerem as Resolues n
o
1.325
22
e n
o
1.820
(Giannini, 2011, p. 30-33).
23
Por fm, um dos motivos do sucesso do envolvimento brasileiro no Haiti pode
ser creditado ao fato de que os force commanders apresentados pelo Brasil incluam
ofciais com experincia prvia no Haiti, como o General Floriano Peixoto Vieira
Neto (Stochero, 2009) (force commander de abril de 2009 a abril de 2010), chefe
de operaes no Haiti em 2004, e do General Paul Cruz (force commander de abril
de 2010 a maio de 2011), comandante do 8
o
contingente brasileiro em 2008.
3.3 Segurana pblica: a vinculao entre o Haiti e o Rio de Janeiro
A vinculao entre a atuao das tropas em Porto Prncipe e a possibilidade de
uso de tticas semelhantes como parte do combate ao crime organizado no Rio
de Janeiro foi um tema bastante tratado pela imprensa brasileira, principalmente
a carioca. Em janeiro de 2008, a imprensa noticiou que ofciais do Batalho de
Operaes Especiais (Bope) da Polcia Militar do Rio de Janeiro haviam solicitado
permisso para uma visita ao Haiti como forma de observar a atuao da tropa
brasileira. Revelou-se tambm que parte do treinamento da tropa enviada ao Haiti
realizada em cooperao com o Bope (Raposo, 2008).
Em outras ocasies a imprensa brasileira fez aluso vinculao entre a atuao
no Haiti e a segurana pblica no Rio de Janeiro, seja citando declaraes do Ministro
da Defesa segundo as quais o Haiti funcionava como um laboratrio para possveis
aes do Exrcito no Rio, seja mencionando o uso de tticas utilizadas no Haiti para
aes implementadas pelo Exrcito em reas do Rio de Janeiro (Sals, 2008, p. A16).
Uma vinculao entre o Rio de Janeiro e Porto Prncipe ocorreu no fnal de
2010, quando soldados com experincia na MINUSTAH atuaram no processo de
pacifcao de comunidades carentes no Rio de Janeiro. O esforo mais complexo
ocorreu no fnal de novembro e incio de dezembro, com a pacifcao da regio
conhecida como Complexo do Alemo, que envolveu o estabelecimento de uma
Fora de Paz, comandada por um general ex-comandante do contingente brasileiro
22. A Resoluo n
o
1.325 (2000) sobre Mulheres, paz e segurana considerada um marco no reconhecimento da
importncia das questes de gnero em conito. A Resoluo n
o
1.820 (2008) destaca a importncia do combate
violncia sexual em zonas de conito.
23. Destaca-se que em dezembro de 2011 o Ministrio da Defesa e a ONU Mulheres assinaram convnio para treinamento
das tropas em questes de gnero. Ver: <http://www.ccopab.eb.mil.br/index.php/pt/emfoco/255-ministro-da-defesa-
recebe-no-ccopab-a-dro-michele-bachelet-diretora-executiva-da-onu-mulheres>.
na MINUSTAH (Arajo, 2010a). Segundo dados da imprensa, dos oitocentos
militares mobilizados para atuar no Complexo do Alemo, 60% tinham experincia
na MINUSTAH (Arajo, 2010b).
O comandante da fora destacou que no Haiti as foras militares estavam sob
as regras de engajamento da ONU, o que implicava menor liberdade de atuao.
A utilizao das foras militares no processo de pacifcao do Rio de Janeiro levou a
que alguns especialistas chamassem ateno para o risco da militarizao das operaes
policiais na cidade, destacando os riscos de casos de abuso de autoridade e cooptao
das foras por grupos criminosos. Com respeito a este ltimo aspecto afrmava-se
que, no Haiti, a presena de organizaes no governamentais funcionava como
elemento de fscalizao das foras militares operando por meio da MINUSTAH,
o que inibiria a ocorrncia de abusos e violaes de direitos humanos (Cunha e
Damasceno, 2010).
3.4 Pensando uma retirada
Em agosto de 2011, antes de assumir o cargo de Ministro da Defesa, Celso Amorim
mencionou a necessidade de se pensar uma estratgia de sada do Haiti (Carvalho,
2011), principalmente devido bem-sucedida transio entre Prval e Martelly
(Cantanhde, 2011). Concordou com esta opinio o chanceler brasileiro, que
tambm mencionou a possibilidade de reduo da participao (Oliveira, Celestino
e Cohen, 2011).
24
J em julho de 2011, a imprensa brasileira havia sinalizado concordncia
com o objetivo de reduzir a presena no Haiti. A Folha de So Paulo considerou
positivo o balano da presena brasileira e reconheceu uma modifcao gradual da
situao catica do imediato ps-terremoto. Sinalizou tambm apoio afrmao
de Martelly de que a manuteno da segurana no pas deveria passar para uma
fora nacional.
25
Ao fnal de 2011, foi noticiado (Magalhes, 2011) que a reduo do con-
tingente brasileiro ocorreria a partir de maro de 2012 e que seria menor do que
a porcentagem de reduo prevista para a MINUSTAH pela ONU, em virtude
de a rea de responsabilidade do contingente brasileiro incluir Porto Prncipe,
considerada regio estratgica. Destaca-se tambm que a reduo dos contingentes
da MINUSTAH no ir incluir nenhuma companhia de engenharia, devido ao
reconhecimento de que ainda so necessrios esforos no mbito da reconstruo
do pas (Kawaguti, 2011). No mesmo ms, perante a Assembleia-Geral da ONU,
o presidente Martelly afrmou ser favorvel continuidade da MINUSTAH.
24. Guerra do Rio: Cerco ao Alemo. O Estado de So Paulo, p. C3, 27 nov. 2010.
25. O Brasil no Haiti. Folha de So Paulo, 17 jul. 2011.
Mesmo reconhecendo que alguns episdios tinham afetado a imagem da mis-
so, Martelly destacou que seria perigosa e irresponsvel uma retirada da misso
na ausncia de uma autoridade nacional que pudesse assumir suas funes.
Em 14 de outubro de 2011, o Conselho de Segurana, por meio da Resoluo n
o

2.012, renovou o mandato da MINUSTAH por mais um ano.
26
4 A MINUSTAH E AS RELAES BRASIL-HAITI
Desde o incio da misso, a viso do governo brasileiro foi de que a resoluo dos
problemas no Haiti de cunho social, poltico e ambiental e no se oferece a uma
soluo puramente militar (Pereira, 2005, p. 7).
Na primeira conferncia de doadores em junho de 2004, o Brasil anunciou o
envio de uma misso de especialistas e tcnicos nas reas de sade, agricultura, justia,
educao e desenvolvimento social (Alves, 2009, p. 83). Na Reunio Internacional
de Alto Nvel sobre o Haiti, em maio de 2006, em Braslia, o Brasil defendeu uma
proposta de cooperao com nfase no combate pobreza, criticando, nas palavras do
ministro Amorim, o excesso de burocracia dos organismos internacionais de crdito
(Brasil, 2006b). No incio de 2007 o Brasil passou a defender que a MINUSTAH
se concentrasse em relao reforma da Polcia Nacional Haitiana e do Judicirio,
assim como no desenvolvimento econmico e na recuperao da capacidade de
governana do Estado haitiano, alm das aes de desarmamento (Pimentel, 2007a).
Pode-se perceber ainda como a presena no Haiti tem mobilizado tanto parce-
rias bilaterais quanto multilaterais envolvendo o Brasil. Cabe destacar o Seminrio
de Alto Nvel sobre Operaes de Manuteno da Paz (Pimentel, 2007b) realizado
em Braslia, em fevereiro de 2007, entre Brasil e Canad, em que se discutiram
formas de cooperao no Haiti nas reas de reforestamento e vacinao (Brasil,
2007, p. 225-226). Um segundo evento que merece meno foi a visita de Estado
realizada pelo presidente Lula Noruega em setembro de 2007 (Fiori, 2007), na
qual o processo de estabilizao e reconstruo do Haiti foi tema central. No nvel
poltico bilateral, o Brasil teve papel importante para conseguir a reinsero do Haiti
na Comunidade do Caribe (Caricom), que ocorreu em 2006, aps a posse de Prval.
No aspecto multilateral, destaca-se o projeto de coleta e reciclagem de lixo na
comunidade Carrefour-Feuilles, mantido pelo Fundo IBAS (ndia, Brasil e frica
do Sul) (Brasil, 2010b), e o acordo assinado em dezembro de 2007 entre o Brasil e a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) (Zenker, 2007), que prev o fnancia-
mento brasileiro de um programa voltado para o fm do trabalho infantil no Haiti.
Nota-se tambm o carter inovador de algumas iniciativas, como o programa de
cofnanciamento entre o Brasil e o Banco Mundial para projetos sociais no Haiti,
assinado em dezembro de 2004, a primeira ocasio na qual o Banco Mundial
26. Ver <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2012(2011)>.
estabeleceu um projeto com um pas em desenvolvimento em benefcio de outro
pas em desenvolvimento (Brasil, 2005b).
O envolvimento brasileiro merece destaque por adotar uma postura diferente
da apresentada por outros atores internacionais, percebidos, muitas vezes, como
impositores de determinados padres de instituies e de resultados ao contexto
haitiano em experincias anteriores. A postura brasileira motivada pelo fato de
o prprio Brasil ao mesmo tempo ofertar e receber cooperao para o desenvol-
vimento, o que permite um conhecimento mais aprofundado dos impactos da
cooperao nas dinmicas locais. Segundo Ramalho, o Brasil procurou seguir uma
postura caracterizada como de humildade, identifcando semelhanas no que diz
respeito aos problemas enfrentados nas realidades haitiana e brasileira, e incluindo
uma oferta de compartilhamento de experincias e de certas polticas j adotadas
na sociedade brasileira, as quais foram colocadas disposio dos haitianos, caso
eles se interessassem em segui-las (Ramalho, 2010, p. 25).
Em setembro de 2011, no pronunciamento sobre o Haiti no Conselho de
Segurana,
27
o Brasil afrmou concordar com a reduo dos contingentes policiais
e militares a nveis pr-terremoto e destacou que, frente a uma observada melhoria
na segurana, era preciso avanar no aspecto do desenvolvimento, incluindo o apoio
internacional. O posicionamento brasileiro est relacionado a um dos principais
desafos atuais das operaes de paz, qual seja, determinar em que momento deve-se
fazer a transio de uma nfase nos objetivos de segurana imediatos para a nfase
em objetivos de desenvolvimento de longo prazo (Kjeksrud, 2010, p. 10).
Longe de se propor a uma anlise detalhada da participao brasileira em operaes
de paz, e tampouco esgotar a complexidade do envolvimento do pas no Haiti,
este captulo teve como objetivo apresentar alguns dos aspectos mais importantes
da presena brasileira no Haiti e na MINUSTAH desde 2004.
Reconhece-se que a experincia na MINUSTAH, alm de se constituir como
um marco importante do envolvimento brasileiro nos esforos em prol da ma-
nuteno da paz e da segurana internacional, tambm se constitui como parte
fundamental de uma nova estratgia de insero do pas no sistema internacional,
calcada em um maior engajamento. No entanto, a atuao na MINUSTAH coloca
novos desafos, no apenas restritos prpria permanncia no Haiti. A atuao
brasileira gerou enorme interesse internacional, ao qual se seguiram pedidos de
um maior envolvimento do Brasil em pases como Sudo, Guin-Bissau e Lbano.
27.Ver Statement byH.E. Ambassador Maria Luiza Ribeiro Viotti, Permanent Representative of Brazil to the United
Nations: The Question concerning Haiti. New York, 16 Sept. 2011. Disponvel em: <http://www.un.int/brazil/speech/11d-
mlrv-concerning-Haiti.html>.
O envolvimento na Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (Unifl)
ocorreu a partir de outubro de 2011
28
com o envio de trezentos militares e uma
fragata da Marinha do Brasil, um passo importante para diversifcar a participao
de tropas brasileiras.
29
O contingente brasileiro participa da fora-tarefa, que ser
comandada por um almirante brasileiro (Giraldi, 2011), responsvel pela fscalizao
de navios que chegam ao Lbano. O contingente ir interagir com tropas de pases
da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), proporcionando a troca
de experincias com pases que, na sua maioria, no participam da MINUSTAH
(Godoy, 2011a). O envolvimento demonstra tambm o interesse do Brasil em
aumentar sua presena no Oriente Mdio, apresentando-se como pas capaz de
assumir responsabilidades e como interlocutor imparcial para o processo de paz na
regio. A participao em operaes de paz com componentes navais pode, ainda,
estimular a necessidade de reequipamento da frota naval do pas (Godoy, 2011b).
Como ressaltou o ministro Amorim, a manuteno da paz traz o preo da
participao. Cabe agora a polticos, diplomatas, militares, acadmicos e membros
da sociedade civil debaterem o quanto o Brasil est disposto a pagar este preo.
O envolvimento no Haiti at o momento sinaliza que o Brasil pode ter sim uma
contribuio importante nessas ocasies.
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28. Desde dezembro de 2010, a imprensa brasileira j mencionava a possibilidade de participao do Brasil na Unil.
Ver Kawaguti (2010).
29. Destaca-se que, aps a ocorrncia da guerra entre Israel e Lbano em 2006, o Ministro das Relaes Exteriores, Celso
Amorim, armou que dicilmente o Brasil enviaria tropas para a misso da ONU no Lbano, por j estar comprometido
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CAPTULO 10
OPERAES DE PAZ: A PARTICIPAO BRASILEIRA NO PONTO
DE INFLEXO DO TIMOR-LESTE
Luciano da Silva Colares*
1 INTRODUO
Em setembro de 1999, o mundo voltou seus olhos para a metade leste da ilha do
Timor, no Sudeste Asitico. Uma onda de violncia se instalara naquele territrio
e a comunidade internacional perguntava-se: por qu? A resposta mais adequada
merece uma anlise histrica e contextualizada; contudo, uma observao mais
acurada do momento vivenciado e dos atores envolvidos revela tambm que, por
detrs da questo do Timor-Leste, havia uma instituio que amargurava uma crise
poltica: a Organizao das Naes Unidas (ONU).
No h como dissociar a questo do Timor-Leste da ONU, uma vez que ela
se revelou ao mundo, em grande parte, pela atuao deste organismo internacional.
O que liga a ONU ao Timor-Leste no so os 24 anos de retrica condenando a
anexao do territrio pela Indonsia desde 1976, mas sim a sua atuao frme e
decidida, a partir de setembro de 1999, a fm de permitir quele povo o exerccio
do seu direito autodeterminao e preservao dos seus direitos humanos.
O que esta interveno teve de especial? O fato de a ONU ter assumido, mediante
uma administrao transitria mandatada pela Resoluo n
o
1.272 de seu
Conselho de Segurana, de 25 de outubro de 1999 , a soberania do territrio do
Timor-Leste durante a operao de paz ali instalada, com a fnalidade de construir
ou reconstruir as instituies do governo, permitindo assim a criao das bases
necessrias ao surgimento de um Estado timorense, algo que nunca ocorrera antes,
revelando uma mudana de comportamento da instituio.
importante ressaltar que a administrao de territrios no atividade
necessariamente indita no seio da ONU, mas sim no contexto das operaes de
paz conduzidas exclusivamente pela organizao.
Ao estabelecer diversos protetorados, o Conselho de Tutela das Naes
Unidas um dos seis rgos constitutivos da ONU delegou a diversas potncias
* Tenente-Coronel do Exrcito Brasileiro e Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS). Serviu por seis meses na Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste (UNTAET).
a tarefa de administrarem, particulamente, as ex-colnias dos pases que foram
derrotados na Primeira Guerra Mundial Alemanha, principalmente , como
herana, ainda, de mandatos da extinta Liga das Naes. Grande parte destas
delegaes foi outorgada logo aps o incio das atividades da ONU, ao trmino
da Segunda Guerra Mundial incluindo a administrao dos ex-territrios de
alguns dos derrotados na prpria Segunda Guerra Mundial, Japo em especial ,
sendo que as atividades do Conselho encerraram-se em 1994 com o trmino da
tutela da ONU, exercida pelos Estados Unidos, no Palau. Os objetivos dos man-
datos do Conselho de Tutela eram semelhantes aos dos governos transitrios das
operaes de paz: estabelecer as condies mnimas para o autogoverno, em uma
perspectiva democrtica. Do ponto de vista prtico, a partir do fm do protetorado
de Palau, o Conselho de Tutela perdeu a sua fnalidade, sendo a sua existncia,
hoje em dia, mera formalidade.
A principal diferena da ao da ONU por intermdio do Conselho de Tutela
em relao a sua prpria ao por meio do estabelecimento de governos transitrios
est no fato de que, no primeiro caso, a organizao atuava indiretamente, delegando
suas funes a um Estado-membro. No caso dos governos transitrios, no h de-
legao de poder; a ao direta, trazendo como consequncia uma complexidade
administrativa e poltica sem precedentes.
A ONU assumiu suas funes no Timor-Leste por meio de um governo tran-
sitrio. De acordo com Miranda (2000), a administrao transitria de territrios
no se encontra prevista explicitamente na Carta das Naes Unidas, porm o seu
fundamento retira-se dos objetivos de manuteno da paz, da segurana internacional
e da promoo da autodeterminao dos povos previstos no Artigo 1
o
da Carta.
A administrao transitria de territrios no atividade indita no seio da
organizao. Em oportunidades anteriores, a ONU j havia desempenhado este
papel, como nos casos da Nova Guin ou Irian Jaya, ex-colnia holandesa , entre
1961 e 1962; da Nambia, entre 1966 e 1990; do Camboja, entre 1992 e 1993; e,
mais recentemente, no Kossovo, em 1999. O que a misso do Timor-Leste guarda
de peculiar? Dois fatos tornam esta misso sui generis. Primeiramente, o exerccio
soberano de todas as funes de governo pela ONU durante a sua administrao.
Em segundo lugar, o fato de, no exerccio deste poder soberano, ela no ter dividido
com nenhum outro rgo ou organismo internacional a responsabilidade pela con-
secuo de seus objetivos, como ocorreu na misso no Kossovo (UNMIK).
Qual a lgica de um organismo internacional em crise assumir a soberania de
um territrio, pela primeira vez na histria, a fm de implementar uma operao
de paz? o que ser abordado neste texto. Contudo, a ttulo de entendimento,
faz-se necessria uma breve contextualizao histrica a respeito das operaes de
paz da ONU, da crise poltica vivenciada pela organizao em 1999, e da prpria
271 Operaes de Paz
questo do Timor-Leste, para que se possa compreender melhor a dinmica dos
acontecimentos que levaram interveno em setembro de 1999. A par do ambiente
internacional em que se insere a operao de paz do Timor-Leste, importante
contextualizar a participao brasileira, a qual d continuidade a uma longa tradio
de prestgio a formas precedentes de operao de paz, corroborando a poltica de
atuao do Brasil no cenrio internacional por intermdio de aes multilaterais.
O principal objetivo deste captulo estudar os fatores que levaram a ONU
a intervir, de maneira indita, na questo do Timor-Leste, assumindo a soberania
daquele territrio com o fm de implementar as bases poltico-institucionais e legais
que levaram criao do Estado timorense em maio de 2002. O objetivo geral deste
captulo no abrange o estudo aprofundado do governo transitrio estabelecido pela
ONU no Timor, mas principalmente o estudo dos fatores que tornaram possvel
a implementao do referido governo transitrio nos moldes em que ele se deu.
A anlise do governo transitrio tem como principal objetivo destacar os aspectos
que o diferenciam dos demais, no contexto das operaes de paz da ONU.
Este captulo tem como objetivos especfcos realizar: i) um levantamento
das causas imediatas que levaram a ONU a intervir no Timor-Leste em 1999;
ii) um levantamento das causas mediatas que formaram o ambiente no qual se deu
a interveno, com o objetivo de contextualizar o episdio; iii) um mapeamento
das formas de interveno da ONU em operaes de paz antes do episdio
do Timor, com o objetivo de demarcar, precisamente, qual ou quais foram os
aspectos que realmente se diferenciaram das demais misses; iv) inferncia de at
que ponto esta mudana de atitude foi infuenciada por outras misses predeces-
soras, concluindo se esta indica uma tendncia ou se foi um fm em si mesma; e
v) identifcao dos traos caractersticos da participao brasileira, aproveitando
a oportunidade como uma forma de projetar poder.
2 BREVE HISTRICO DO TIMOR-LESTE (1974 A 1999)
Embora o foco deste captulo seja a atuao da ONU em operaes de paz, o
contexto emprico o da questo do Timor-Leste; portanto, conhecer as nuanas
dos aspectos que geraram a questo fundamental.
O Timor-Leste foi colnia portuguesa do sculo XVI a 1975. Neste perodo,
no logrou nenhum progresso signifcativo. A respeito desta ideia, Cunha (2001,
p. 114) pronunciou-se da seguinte maneira:
A presena portuguesa, durante mais de quatro sculos, poucas alteraes introduziu
no modo de vida tradicional da maior parte da populao. O abandono a que Timor
foi votado por Portugal e a inexistncia de uma efetiva economia colonial e de uma
poltica de povoamento e penetrao levaram a que se mantivesse quase intacta a
estrutura social timorense.
O ponto de infexo de sua histria ocorreu em 7 de dezembro de 1975,
quando a ilha foi invadida pela Indonsia, episdio que teve ligao direta com o
turbulento processo de descolonizao iniciado com a Revoluo dos Cravos, em
Portugal, em 24 de abril de 1974.
Na verdade, embora, na poca, os indonsios negassem interesse, a poro leste
da ilha do Timor era a continuao natural do arquiplago, uma vez que a Indonsia
j ocupava a poro oeste da referida ilha a Indonsia julgava-se herdeira natural de
todos os domnios que pertenceram Holanda, razo pela qual ocupava o territrio
oeste da ilha do Timor. Em 1960, o chanceler indonsio assim se expressava perante
a Assembleia-Geral das Naes Unidas:
(...) declaramos o direito do povo indonsio a exercer a soberania e independncia
sobre todos os territrios originariamente abrangidos pelas ndias Orientais
Holandesas. No reivindicamos outros territrios, como em Borneo e Timor,
que se encontram dentro do arquiplago indonsio, mas que no fazem parte
das ndias Orientais Holandesas (...) (ONU, 1960 apud Cunha, 2001, p. 67).
1

De acordo com Cunha (2001), as negociaes entre Portugal e Indonsia
a respeito da descolonizao do Timor-Leste iniciaram-se em outubro de 1974:
Naquela poca, os dois pases trilhavam caminhos politicamente opostos: em
Portugal, as Foras Armadas tinham assumido o poder, amparadas no partido
comunista; em contrapartida, na Indonsia, os militares consolidavam um regi-
me inaugurado na dcada anterior, com o esmagamento do partido comunista
(Cunha, 2001, p. 16).
Em maro de 1967, o ditador Sukarno havia sido destitudo de suas funes,
dando fm ao perodo conhecido como Velha Ordem; para o seu lugar foi designado
Suharto, que chegou ao poder pelo voto de uma assembleia provisria que o elegeu
por um perodo de cinco anos. Inaugurava-se, assim, a Nova Ordem, que tinha
como uma de suas caractersticas principais a:
(...) Preeminncia das Foras Armadas, cuja atuao estendeu-se ao Legislativo e a
todos os setores da administrao direta e indireta. Mais da metade dos mil mem-
bros da Assembleia Consultiva Popular (Majelis Permusyawaratan Rakyat, MPR)
teoricamente a mais alta autoridade do Estado e cujas competncias incluem
a eleio do presidente da Repblica designada pelo governo e oriunda, na
maior parte, do estamento militar. O papel proeminente dos militares na poltica
interna encontra-se formalizado no conceito da dupla funo, segundo a qual
as Foras Armadas tm no apenas o dever de proteger o pas da agresso externa
e da subverso interna, mas tambm o de exercer atividades na direo poltica do
Estado (Cunha, 2001, p. 69).
1. Organizao das Naes Unidas (ONU), Doc. A/PV. 888, 1960.
273 Operaes de Paz
Ao mesmo tempo, ao contrrio do que ocorria em outras colnias portuguesas,
no havia movimentos autonomistas no Timor-Leste:
(...) a ausncia de movimentos de libertao que promovam lutas armadas contra o
poder colonial decorre basicamente do fato de Timor-Leste ser uma colnia esquecida,
em tudo subdesenvolvida e com elites locais incipientes e politicamente imaturas;
cabe ressaltar, ademais, a ausncia de setores metropolitanos com interesses especfcos
a defender e a preservar (Cunha, 2001, p. 116).
Em virtude da falta de objetivos polticos prprios, no havia, por nenhuma
das partes, a real considerao da possibilidade de independncia do Timor, restando
as hipteses de integrao Indonsia ou de continuidade da ligao com Portugal,
mas com certo status de autonomia.
No seio do prprio Timor-Leste, formaram-se trs importantes associa-
es polticas que tiveram papel ativo no processo de anexao (Cunha, 2001).
A primeira era a Unio Democrtica Timorense (UDT), que defendia uma autonomia
progressiva, com a manuteno de vnculos com a metrpole lusitana, tanto que o
nome originalmente proposto foi o de Unio Luso-timorense.
A segunda, cujo ponto fulcral era a busca pela independncia do Timor-Leste, foi
a Associao Social Democrata Timorense (ASDT). Em seu interior, logo se identifca-
ram duas correntes: uma mais moderada, defensora dos ideais da social-democracia, e
outra mais radical, que veio a transformar o partido, em setembro de 1974, na Frente
Revolucionria do Timor-Leste Independente (Fretilin), cujo programa de ao baseava-
se na ideia da necessidade de se obter apoio popular para a luta pela independncia.
A terceira surgiu em maio de 1974 e se chamava Associao Popular Demo-
crtica Timorense (Apodeti). Tinha como objetivo a integrao com a Indonsia
e, em seu nome original, tinha seus propsitos declarados: Associao para a
Integrao do Timor-Dli na Indonsia.
falta de considerao da real hiptese de concesso de independncia por parte
de Portugal e da Indonsia, os timorenses reagiram por intermdio da formao de
uma coligao entre os dois partidos que tinham em comum o repdio integrao
com a Indonsia: a UDT e a Fretilin. A coligao foi formada em janeiro de 1975 e
agradava aos portugueses por representar a utopia da descolonizao pacfca, uma
das diretrizes emanadas pela Revoluo dos Cravos. De forma contrria, a coliga-
o representava o alijamento da Apodeti do processo poltico e a preponderncia
do grupo mais radical: a Fretilin, que era identifcada, vagamente, com o iderio
marxista-leninista. Entretanto, o perodo era de muita insegurana em relao s reais
intenes portuguesas e indonsias, e isto gerava inmeras disputas internas entre
os partidos: em maio de 1975, a UDT, rejeitando as ideias que a ala mais radical da
Fretilin impunha s atividades polticas do grupo, rompeu com a coligao.
O rompimento dessa coligao, alm de demonstrar a falta de unio poltica
no pas, acirrou os nimos entre os partidos, gerando aes de intimidao de parte
a parte, culminando em uma breve e sangrenta guerra civil, favorvel Fretilin.
Em virtude da predominncia poltica que a Fretilin obteve pela fora, os demais
partidos coligaram-se em um movimento conhecido como Movimento Revolucio-
nrio Anticomunista (MAC), o qual solicitou a integrao do Timor portugus
Nao Indonsia. Em 28 de novembro de 1975, alegando agresses da Indonsia ao
territrio do Timor-Leste, bem como a incapacidade dos portugueses em conduzir o
processo da descolonizao, a Fretilin proclamou, unilateralmente, a independncia
da Repblica Democrtica do Timor-Leste.
Aps a guerra civil, a Fretilin necessitava do beneplcito de Portugal para
legitimar o controle que assumira na capital e em vrias regies do territrio.
Como nico representante do povo timorense, aquele movimento esperava
receber o poder das mos da metrpole (como acontecera com a Frelimo em
Moambique). Mas estava consciente de que a Indonsia no aceitaria um
governo da Fretilin em Timor-Leste. Assim, passou a exigir o pronto incio das
conversaes com Portugal, na expectativa de apressar a independncia. No
entanto, ante as indecises de Lisboa, o avano militar das foras indonsias
e a indiferena da comunidade internacional, acabaram por proclamar, uni-
lateralmente, a independncia de Timor-Leste, em 28 de novembro de 1975
(Cunha, 2001, p. 131).
Em reao, o movimento anticomunista proclamou solenemente a integrao
de todo o territrio da antiga colnia portuguesa do Timor Nao Indonsia, e
o texto da proclamao foi concludo com uma solicitao:
(...) ao governo e ao povo da Repblica da Indonsia que leve a efeito medidas
imediatas no sentido de proteger as vidas das pessoas que ora se consideram elas
prprias vivendo sob o terror e prticas fascistas da Fretilin consentidas pelo governo
de Portugal (Cunha, 2001, p. 19).
Na madrugada do dia 7 de dezembro de 1975, aps um intenso ataque
areo e naval, tropas da Indonsia invadiram e tomaram o Timor-Leste. Por-
tugal rompeu relaes com a Indonsia e protestou formalmente na ONU, a
qual, tanto na Assembleia-Geral Resoluo n
o
3.485 quanto no Conselho
de Segurana, condenou a invaso e instou a Indonsia a se retirar do territrio.
Estava internacionalizada a questo. Portugal manteve-se como potncia adminis-
tradora, embora ausente do seu territrio, e, em 17 de julho de 1976, a Indonsia
formalizou sua ocupao, declarando o Timor-Leste como sua 27
a
provncia,
situao que no foi reconhecida internacionalmente. Sobre o no reconhecimen-
to internacional, a Resoluo n
o
31/53 da Assembleia-Geral da ONU asseverou
que (...) rejeita a reivindicao de que o Timor-Leste foi integrado Indonsia,
275 Operaes de Paz
na medida em que o povo do territrio no teve possibilidade de exercer livremente
seu direito autodeterminao e independncia (ONU, 1976). Em 1976, os dados
fundamentais da questo do Timor foram estabelecidos: processo de descolonizao
interrompido; territrio ocupado pela Indonsia; questo internacionalizada na
ONU; e o direito do povo timorense autodeterminao reafrmado.
Paralelamente, entretanto, o Timor-Leste havia se transformado em uma pre-
ocupao para os Estados Unidos e, em especial, para a Austrlia. Ambos os pases
temiam que o Timor-Leste se tornasse comunista Teoria do Efeito Domin , vindo
a se confgurar na Cuba dos australianos. A este respeito, Neves (2000, p. 41) se
pronuncia da seguinte forma:
(...) a posio geoestratgica da Indonsia, [sic] torna-a um elemento fundamental
para a segurana da zona. A desintegrao da Indonsia constituiria uma ameaa grave
para uma regio fulcral do mundo. A prpria anexao tinha aceitao explcita da
Austrlia e tcita dos Estados Unidos, bem como, [sic] dos principais pases da regio.
Os pases industrializados, incluindo os parceiros europeus de Portugal, tinham
interesses no comrcio com a Indonsia que se sobrepunham aos princpios de
solidariedade com a defesa dos direitos dos timorenses.
Dessa forma, tanto os Estados Unidos quanto a Austrlia endossaram, de
forma no ostensiva, a invaso indonsia que ocorreu em 1975, uma vez que a
Indonsia tinha orientao poltica anticomunista.
De 1975 a 1999, o Timor-Leste foi mantido sob ocupao, ocorrendo extensas
violaes e desrespeitos ao seu povo. Esta ocupao, que nunca foi legitimada pela
ONU, gerou um movimento de resistncia armada e acarretou a morte de 200
mil a 300 mil timorenses (Cunha, 2001, p. 113):
Essa elevada mortalidade, contudo, alegada principalmente por organismos internacio-
nais, contestada pelas autoridades indonsias, que, reconhecendo a lamentvel perda
de vidas humanas, calculam em 30 mil o nmero de vtimas fatais provocadas, direta
ou indiretamente, pela ocupao.
A ocupao indonsia, ao longo de seus 24 anos, teve carter militarizado,
violento e arbitrrio, fruto de uma poltica de transmigrao indonsios javaneses
foram realocados no Timor e de um baixo ndice de integrao da populao local
nao indonsia (a maioria dos cargos pblicos era exercida por indonsios javaneses).
Durante a ocupao, exceo da condenao formal da ONU invaso indo-
nsia e dos protestos espordicos de Portugal, Timor esteve praticamente esquecido
pela comunidade internacional. Destaca-se neste perodo, porm, a liderana de
Xanana Gusmo que viria a ser o futuro primeiro Presidente aps a independncia
frente de uma guerrilha contrria aos indonsios: as Foras Armadas de Libertao
de Timor-Leste (Falintil). Estas foras eram uma derivao armada da Fretilin e no
contaram com nenhum tipo de apoio externo logstico durante a sua existncia.
Em 1996, a entrega do Prmio Nobel da Paz a dois cidados timorenses
ajudaria a mudar a sorte do pas a partir daquele momento. Jos Ramos Horta
habilidoso poltico e diplomata e Dom Ximenes Belo arcebispo de Dli
multiplicaram, exponencialmente, as atenes da comunidade internacional para
a questo do Timor-Leste.
Associada notoriedade que a questo assumiu a partir de 1996, ocorreu a
crise econmica asitica em 1997. Esta crise enfraqueceu a economia da Indonsia,
que se viu obrigada a procurar socorro fnanceiro por meio de ajuda internacional.
Para azar e infelicidade da Indonsia, a crise econmica deu-se em um momento
de enorme efervescncia da questo do Timor-Leste na comunidade internacio-
nal, que passou a condicionar sua ajuda econmica tomada de providncias
pela Indonsia no sentido de resolver a questo luz do Direito Internacional.
Nas palavras de Carrascalo (2000, p. 37):
A crise fnanceira e econmica que grassa na Indonsia, e que atinge o seu cume
em 1998, deita abaixo o Presidente Suharto e faz-se a substituio pelo Presidente
Habibi a querer reconquistar a economia, a querer recriar umas fnanas mais ss,
que organiza um grupo de estudos para ver o que preciso fazer para que o mundo
no atire cara da Indonsia, sempre que a Indonsia estende a mo a pedir auxlios
(emprstimos, ajudas econmicas etc., etc.), a questo de Timor.
Esse grupo de estudos, chefado pela senhora Dewi Anwar, concluiu que o obstculo
nmero um para a obteno dos meios necessrios para a Indonsia reconstruir a sua
economia e as suas fnanas era, exatamente, Timor.
Pressionada pela comunidade internacional e necessitada de apoio fnanceiro,
a Indonsia cedeu s presses e, acreditando no fato de que o Timor estivesse su-
fcientemente integrado, facultou aos timorenses duas opes polticas, por meio
de um referendo supervisionado pela ONU. O principal objetivo do referendo era
determinar, em ltima anlise, se os timorenses deveriam tornar-se independentes
ou manter uma autonomia especial em relao Indonsia.
O resultado do referendo no deixou dvidas quanto inteno dos timo-
renses em assumirem, sozinhos, o seu destino optaram pela independncia.
Todavia, os indonsios demonstraram no estarem realmente dispostos a
conceder a independncia, devido s suas reaes votao. Instaurou-se, no
Timor-Leste, uma onda de violncia e destruio que levou morte centenas
de timorenses, alm do deslocamento forado de mais de 200 mil de seus ci-
dados para o Timor-Oeste (Indonsia). Diante da situao de caos instalada,
a ONU interveio no Timor-Leste.
277 Operaes de Paz
O resultado do referendo e a sua no aceitao por parte da Indonsia a
no aceitao foi de fato e se caracterizou pela no apurao de responsabilidades
pelo caos instaurado em territrio timorense foram as causas imediatas de uma
onda de violncia que se abateu sobre o pas, em setembro de 1999, e tambm
da interveno da ONU naquele territrio. Porm, por si s, no representam as
principais motivaes histricas da interveno. Faz-se necessria uma descrio
histrica dos fatos que, imediatamente, antecederam a interveno da ONU na-
quela poca. o que ser feito na prxima seo.
3 1999: A GOTA DGUA
s 21 horas do dia 3 de setembro de 1999, sexta-feira, em Nova Iorque, o Secretrio-
Geral Kof Annan informou o Conselho de Segurana das Naes Unidas sobre o
resultado da Consulta Popular em Timor Leste (Martin, 2001, p. 27).
A consulta popular a que se refere a citao de Martin foi o resultado dos
acordos entre os governos da Indonsia e de Portugal, em um encontro histrico
ocorrido em Nova Iorque, em 5 de maio de 1999. Neste encontro, os dois governos
confaram ao Secretrio-Geral da ONU a tarefa de organizar e levar a cabo uma
consulta popular no pas para decidir se o povo do Timor-Leste aceitava ou no
a proposta de autonomia especial dentro da Repblica da Indonsia.
Para concluir a consulta, o Conselho de Segurana, por meio da Resolu-
o n
o
1.246, autorizou a criao da Misso das Naes Unidas no Timor-Leste
(UNAMET), em 11 de junho de 1999. Os acordos de 5 de maio estipulavam que,
depois da votao, a UNAMET supervisionaria o perodo de transio espera da
deciso do povo do Timor-Leste.
Apesar de um prazo excessivamente ajustado, do alto nvel de tenso, do terreno
montanhoso e das ms condies das estradas e das comunicaes, a UNAMET
registrou, em uma populao de aproximadamente 800 mil timorenses no Timor-
Leste e no exterior , 451.792 pessoas com direito a voto. No dia das eleies, em
30 de agosto de 1999, aproximadamente 98% dos eleitores compareceram s urnas,
decidindo, com uma margem de 344.580 (78,5%) a 94.388 (21,5%), rechaar a
autonomia proposta e elegendo o nico possvel caminho para comear o processo
de transio para a independncia. O povo timorense demonstrou enorme coragem
em comparecer s urnas, sob ameaa aberta das milcias pr-Indonsia. Nas palavras
de Carrascalo (2000, p. 43), (...) alguns funcionrios pblicos timorenses eram
obrigados a optar entre assinar um abaixo-assinado pr-integrao ou deixar seus
empregos. Isto quando a opo que lhes era apresentada no era a morte.
Aps o anncio dos resultados, as milcias a favor da integrao, em ocasies
com o apoio de parte das foras de segurana da Indonsia (os acordos de 5 de maio
previam que a Indonsia se manteria responsvel pela segurana durante a consulta
popular e, mesmo, na eventualidade de um voto a favor da independncia), em-
preenderam uma campanha de saques, incndios e violncia por todo o territrio.
As autoridades indonsias se omitiram e no responderam de forma enrgica e efcaz a
esta violncia, apesar dos claros compromissos a que haviam se obrigado nos acordos
de 5 de maio de 1999 (Cunha, 2001, p. 228).
Muitos timorenses orientais foram assassinados e um grande contingente
populacional foi deslocado de suas residncias, tendo abandonado, inclusive, o
territrio. Diante dos fatos, a UNAMET providenciou a evacuao de seu pessoal
para a Austrlia, tanto de seus funcionrios internacionais quanto dos locais.
Uma pequena equipe fcou na sede das Naes Unidas, em Dli, a fm de prestar
segurana a pessoas no pertencentes ONU que pudessem ali buscar refgio.
As instalaes da UNAMET foram encerradas em um ltimo e corajoso grupo
fnal de doze funcionrios, chefado pelo CMLO Rezaq, e mudou-se para o antigo
consulado australiano, cercado por tropas Kostrad: a aguardaram a chegada das
foras internacionais (Martin, 2001, p. 212).
O Secretrio-Geral e o Conselho de Segurana da ONU desencadearam rduos
esforos diplomticos para pr fm violncia, pressionando a Indonsia a assumir
sua responsabilidade de manter a segurana e a ordem no territrio. Uma misso
do Conselho de Segurana visitou Jacarta e Dli, e o Secretrio-Geral esforou-se
para conseguir apoio dos governos para que uma fora multinacional, autorizada
pelo Conselho de Segurana e pela Indonsia, controlasse a situao.
Quando a misso do Conselho concluiu sua visita a Jacarta, em 12 de se-
tembro de 1999, o governo da Indonsia aceitou a oferta de ajuda da comunidade
internacional. O Conselho autorizou, ento, a criao da Fora Internacional para
o Timor-Leste (INTERFET), com uma estrutura de comando encabeada por um
Estado-membro (Austrlia), a quem incumbia restabelecer a paz e a segurana no
Timor-Leste, proteger e prestar apoio UNAMET no desempenho de suas tarefas
e, nas suas possibilidades, facilitar as operaes de ajuda humanitria.
Aps a onda de violncia, tanto a polcia quanto as Foras Armadas indonsias
comearam a se retirar do territrio, at deix-lo completamente. Os funcionrios
administrativos indonsios tambm partiram. Em 28 de setembro de 1999, Indonsia
e Portugal, em reunio com as Naes Unidas, reiteraram seu acordo de transfe-
rncia de autoridade sobre o Timor-Leste s Naes Unidas e tambm acordaram
que eram necessrias medidas ad hoc para cobrir o vazio criado pela sada precoce
das autoridades civis indonsias.
Em 19 de outubro de 1999, a Assembleia Consultiva do Povo Indonsio re-
conheceu ofcialmente os resultados da consulta. Pouco depois, em 25 de outubro,
279 Operaes de Paz
o Conselho de Segurana, mediante a Resoluo n
o
1.272, criou a Administrao
Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste (UNTAET) com uma misso de
manuteno da paz multidimensional e integrada, totalmente responsvel pela ad-
ministrao do Timor-Leste durante a sua transio e at a sua independncia. Em
relao magnitude da UNTAET, Cunha (2001, p. 231) faz o seguinte comentrio:
(...) Chefada pelo brasileiro Srgio Vieira de Mello (ento Subsecretrio-Geral para
Assuntos Humanitrios da ONU). Com mandato inicial at 31 de janeiro de 2001, a
UNTAET passou a exercer os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio em Timor-Leste,
em consulta e cooperao com representantes das lideranas timorenses. A UNTAET
composta atualmente por 625 funcionrios internacionais, 1.400 contratados locais, 228
voluntrios das Naes Unidas, 1.100 policiais, duzentos observadores militares e uma
tropa de cerca de 8.000 homens. Alm disso, esto atuando no terreno doze agncias
da ONU e mais uma centena de ONGs. No total, aproximadamente 12.000 pessoas
esto envolvidas nas atividades de assistncia humanitria, reconstruo econmica e
fsica e manuteno da lei e da ordem no territrio.
Vrias razes levaram aos acontecimentos de 1999; contudo, cabe destacar duas
que se mostraram imediatas ao problema. A primeira foi a nomeao, em 1997, de
um representante do novo Secretrio-Geral da ONU, eleito naquele ano, exclusiva-
mente dedicado questo do Timor-Leste. A nomeao deste representante alterou
o contexto das negociaes tripartites entre ONU, Portugal e Indonsia, uma vez
que este ltimo ator aceitou, em primeira mo, negociar o tema sem a exigncia
de uma soluo defnitiva que passasse, necessariamente, pelo reconhecimento de
sua soberania sobre a poro leste da ilha do Timor.
A segunda foi a crise fnanceira asitica e seus refexos para a Indonsia.
Como mencionado, a crise levou ao enfraquecimento poltico de um regime
que j se mostrava desgastado. Este antigo regime estabeleceu suas bases em
um estamento militar que o alimentava e por ele (regime) era retroalimentado.
Desta forma, natural que se compreenda que a transio poltica pela qual a
Indonsia passava, ao transgredir os interesses dos militares, provocaria reaes
neles. Esta transgresso foi justamente a opo apresentada ao povo timorense.
Para os militares, era inconcebvel que se permitisse um Timor independente,
posto que vrios de seus colegas haviam tombado em combate contra a guerri-
lha timorense. Se os militares no puderam reagir diretamente, agiram, ento,
permitindo toda sorte de abusos por parte das milcias pr-Indonsia, logo
aps o resultado desfavorvel do referendo a que a populao do Timor foi
submetida. Nas palavras de Carrascalo (2000, p. 38):
Aqueles que os chefiaram, aqueles que viram os seus camaradas tombar em
Timor, entenderam que no deveriam dar, de mo beijada, aos timorenses um
territrio onde os seus irmos se sacrificaram para que ele estivesse debaixo da
soberania indonsia. E, ento, foram criadas, pressa, as tais clebres milcias.
Os timorenses denunciaram ao mundo essa criao. E o mundo ignorou-a,
pura e simplesmente, pela simples razo de que a Indonsia um pas de 200
milhes de habitantes e quando os seus administradores falavam, pois, que
significado poderiam ter as afirmaes feitas pelos timorenses, ignorantes e
politicamente imaturos [?].
4 A PRESENA DA OTAN NO KOSSOVO: O EPICENTRO DE UMA CRISE POLTICA
Do ponto de vista da ONU, a onda de violncia ocorrida no ps-referendo
no Timor-Leste, em setembro de 1999, j seria, por si s, um motivo para a
prestao de auxlio humanitrio pela via intervencionista armada. Contudo,
importante lembrar outro aspecto relevante no contexto poltico mundial
daquele momento.
Em 1999, houve enorme divergncia no seio do Conselho de Segurana
quanto ao papel da ONU como promotora da paz mundial. Em uma interpre-
tao abrangente do captulo VIII da Carta das Naes Unidas, um organismo
de defesa regional a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
interveio no Kossovo com a fnalidade de restabelecer a paz naquela regio da
Europa Oriental, restando ONU apenas o gerenciamento de um governo
transitrio, mas sem um objetivo poltico claro (a Administrao Transitria
da ONU no Kossovo trabalhava com um mandato que objetivava obter uma
substancial autonomia para aquele territrio).
A interveno armada da OTAN, em que pese seu suposto carter hu-
manitrio, sofreu duras crticas, por dois motivos: em primeiro lugar, por
no ter havido autorizao explcita prvia da ONU, por intermdio de seu
Conselho de Segurana, para que a OTAN atuasse em seu nome, fato ampla-
mente criticado no seio da ONU pela Rssia e pela China. Em segundo lugar,
a OTAN um rgo de defesa coletiva. No h, em seus estatutos, nenhuma
meno de atuao em aes de segurana coletiva fora de sua rea, por meio
de aes humanitrias ou operaes de paz. Em 1992, a Agenda para a paz,
do Secretrio-Geral Boutros-Ghali, mencionou a hiptese de utilizao de
organismos regionais para atuarem em nome da ONU em operaes de paz.
Embora tal hiptese encontre respaldo no captulo VIII da Carta das Naes
Unidas, a questo nunca foi regulamentada do ponto de vista da existncia
de um acordo poltico para a sua implementao, ficando aberta a diferentes
interpretaes jurdicas.
Sofrendo crticas pesadas de importantes Estados-membros e da opinio
pblica mundial, a qual via na atuao da OTAN uma nova forma de insero
americana na Europa e a ocupao de um espao pertencente a ela prpria, a
ONU teve a sua imagem bastante abalada pela sua inao no campo militar.
281 Operaes de Paz
Alm disso, uma administrao civil da ONU, associada a um comando militar
da OTAN, ambos em uma mesma misso, foram fatores sufcientes para o surgi-
mento de problemas de competncia. As crticas colocaram em jogo, mais uma
vez, a credibilidade da instituio no que diz respeito sua capacidade de atuao.
A este respeito comenta Frana (2004, p. 141):
Os que advogam a interveno indicam, ademais, que a performance da OTAN
na Bsnia e a paralisia da ONU justificariam a operao. Nesse sentido, a
validade da interveno tem a ver com vontade poltica, determinao e ca-
pacidade. Esta argumentao, entretanto, pouco convincente. Em grande
medida a paralisia da ONU e, particularmente, a falta de ao em situaes
como a do massacre de Srebrenica, ou do genocdio em Ruanda em 1994,
tm a ver com a atuao no Conselho de Segurana dos mesmos pases, [sic]
que passaram a reivindicar alguns anos mais tarde a atuao desimpedida da
OTAN para resolver o problema do Kossovo.
Mas o que o episdio no Kossovo, como um todo, tem a ver com a questo
do Timor-Leste? Para responder a esta pergunta, deve-se reparar na proximidade
temporal entre os dois eventos e na sua cronologia. A questo do Kossovo
estourou em 15 de janeiro de 1999, com o incidente de Racak, e o pice da
questo do Timor ocorreu em setembro do mesmo ano. Com a sua imagem
abalada pela questo do Kossovo e tendo no Timor-Leste uma oportunidade
nica de remediar a sua falha, a ONU empenhou-se ao mximo para provar
sua capacidade de atuao.
Porm, apenas intervir no bastava. Fazia-se necessrio algo a mais. Algo
que fosse alm do tradicional e que revelasse um novo padro de atuao capaz
de resolver efetivamente uma situao de confito. Posto isso, a ONU assumiu,
pela primeira vez na histria de todas as suas operaes de paz, a soberania de um
territrio. Para tanto, teve como fonte de inspirao a prpria administrao tran-
sitria da UNMIK, porm sem repetir os principais erros, que foram: a ausncia
parcial de um objetivo poltico defnido; e o comando da parte militar da misso
confada a um organismo de segurana regional.
5 A ONU COMO PROMOTORA DA PAZ
A ONU tem como um de seus objetivos bsicos a promoo da paz mundial. Neste mister,
desde 1948, a organizao vem se envolvendo em tarefas denominadas de operaes
de paz. Desde sua primeira operao de paz em 1948 at setembro de 2011, a ONU
contabilizou um total de 66 operaes. Para se ter ideia da grandiosidade destas misses,
apenas no perodo entre junho de 2010 e junho de 2011, 114 Estados-membros mais
da metade do total da ONU contriburam com um efetivo de 119.570 homens a um
custo aproximado de US$ 7 bilhes (ONU, 2011).
A ideia original dessas operaes era a de ajudar a controlar e resolver confitos
armados entre Estados. Durante muitos anos, especialmente durante a Guerra Fria,
este foi o conceito dominante a respeito da ideia de confito armado (confitos
entre Estados). Neste perodo, a participao da ONU em operaes de paz no
foi expressiva em termos numricos se comparada ao perodo posterior ao fm da
bipolaridade, uma vez que os Estados Unidos e a Unio Sovitica valiam-se de
sua prerrogativa de veto para impedir a presena da ONU em reas de confitos,
as quais eram, em sua maioria, de natureza ideolgica ou seja, se a perspectiva
ideolgica de uma das partes fosse contrariada optava-se pelo veto e no ocorria
a operao de paz.
Com a imploso da Unio Sovitica, na transio da dcada de 1980 para
a de 1990, ocorreram inmeras e profundas mudanas polticas, econmicas e
militares por toda parte. A viso de um mundo unipolar, capitaneado por uma
nica potncia (Estados Unidos), supunha um mundo sem confitos, no qual o
fortalecimento das instituies internacionais multilaterais seria a soluo para os
problemas da humanidade. As Naes Unidas ganharam maior margem de ao no
campo da paz e da segurana internacional, sobretudo pelo crescente entendimento
entre Moscou e Washington, que passaram a buscar, nos organismos multilaterais,
maior legitimao para as suas iniciativas, alm de alento para poderem concen-
trar a aplicao de suas polticas externas em reas geogrfcas de maior interesse.
Com efeito, sem os riscos de confrontao estratgica, os Estados Unidos e a Unio
Sovitica passaram a considerar a ONU como opo de ao para a resoluo de
confitos relacionados paz e segurana internacionais, notadamente na promo-
o da estabilidade em reas do mundo em que no desejavam atuar diretamente.
Entretanto, o mundo da era ps-bipolar foi o palco de inmeras incertezas: o ressur-
gimento de velhos nacionalismos; a globalizao; o aumento da distncia entre ricos
e pobres; o terrorismo; a proliferao de doenas endmicas; entre outras situaes.
Os confitos blicos tornaram-se tambm mais complexos. Os confitos intraestados
e as guerras civis multiplicaram-se, caracterizando-se pelo envolvimento de mltiplas
faces armadas e com diferentes objetivos polticos, alm de linhas de comando
fracionadas, difcilmente identifcveis (ONU, 2004).
Nesse contexto de diminuio do carter ideolgico no havia mais o Leste
x Oeste , do aumento da complexidade dos confitos blicos e da crescente uni-
versalizao do conceito de democracia e do respeito aos direitos humanos, a ONU
comeou a aumentar a sua participao nas operaes de paz, bem como a se organi-
zar de forma mais completa para isto. De 1987 em diante, a organizao aumentou
o escopo das operaes. Elas passaram a ser conhecidas como operaes de paz de
segunda gerao tornando-se multidisciplinares. O quadro 1 ilustra a comparao
entre as operaes de manuteno de paz clssicas e as multidisciplinares:
283 Operaes de Paz
QUADRO 1
Operaes de manuteno de paz clssicas e multidisciplinares
Operaes clssicas Operaes multidisciplinares
Atuam em conitos interestatais. So iniciadas aps a cessao de
hostilidades, mas antes da celebrao de um acordo de paz nal.
Um de seus objetivos , justamente, criar condies necessrias
para a celebrao de um acordo de paz.
Atuam em conitos intraestatais. So iniciadas depois de as partes
terem alcanado um acordo de paz, e um dos objetivos principais
, justamente, monitorar a implementao do acordo celebrado.
Suas atividades envolvem, sobretudo, tarefas militares, como:
supervisionar cessar-fogos, trguas e armistcios; observar sepa-
rao de foras e zonas-tampo, bem como controlar fronteiras
para prevenir inltraes em reas geogracamente circunscritas.
Suas atividades, que procuram repercutir sobre as causas dos
conitos, incorporam tarefas militares, alm de outras de cunho
civil e humanitrio. Alm das funes tradicionais, seus integrantes
tm sido chamados a desempenhar tarefas novas e mais complexas,
como: acantonamento e desmobilizao de foras; recolhimento
e destruio de armamentos; reintegrao de ex-combatentes
vida civil; concepo e execuo de programas de remoo de
minas; auxlio para o retorno de refugiados e deslocados inter-
nos; fornecimento de ajuda humanitria; treinamento de novas
foras policiais; superviso do respeito aos direitos humanos e
apoio implementao de reformas constitucionais, judiciais e
eleitorais; e auxlio retomada das atividades econmicas e
reconstruo nacional, incluindo a reparao da infraestrutura
fsica do pas antrio.
Sua composio preponderantemente militar.
A composio variada civis com experincia em reas como
eleies, direitos humanos, administrao pblica, gerenciamento
econmico e assistncia humanitria; policiais e militares. Os
efetivos militares viabilizam o desdobramento dos componentes
no militares proporcionando um ambiente seguro, enquanto os
elementos civis e policiais atuam na consolidao dos processos
de pacicao poltica e de reconciliao nacional.
O mandato documento que estipula as obrigaes da ONU e das
partes envolvidas raramente modicado e objetiva preservar a
paz, enquanto outros instrumentos so empregados para resolver
as disputas subjacentes.
O mandato sofre ajustes ao longo de sua implementao e visa
ajudar as partes a executar um acordo poltico destinado a superar
o conito. No se trata meramente de evitar o agravamento da
disputa, mas de implementar metas de maior prazo.
Atores claramente identicveis: ONU, partes em conito em
geral dois pases e pases que contribuem com pessoal.
Atores atomizados. Entre outros: ONU; agncias especializadas;
fundos e programas das Naes Unidas; partes em conito; pases
contribuintes; ONGs; demais organismos internacionais ou regionais;
e mdia. Nestas situaes, as partes em conito nem sempre so
identicadas, podendo envolver, por vezes, milcias, guerrilhas, tribos
e cls, sem mencionar os problemas de banditismo que afetam o
pessoal das Naes Unidas.
Fonte: Fontoura (1999).
Alm dessas reformas estruturais, a organizao implementou novas polticas,
que visavam, alm da pacifcao da rea de confito, o desenvolvimento de
instituies de governo, assumindo algumas ou todas as funes de governana,
de forma temporria, a fm de proporcionar o lanamento das bases para que um
determinado povo pudesse se autogovernar. Esta ltima concepo de emprego
passou a ser conhecida como state building fora da ONU ou peacebuilding
dentro da ONU.
6 DO AGENDA PARA A PAZ AO RELATRIO BRAHIMI:
AS NECESSRIAS ADAPTAES
6.1 Introduo
A ONU, assim como a Liga das Naes, foi uma reao ao total descabimen-
to da guerra. Ainda que esta seja uma viso idealista, a criao da organizao
representou um novo conceito na manuteno e na promoo da paz mundial.
A fm de no repetir os erros cometidos pela Liga das Naes, a ONU montou
uma estrutura de poder que atribuiu peso proporcional aos principais atores da
poca, os quais fcaram conhecidos como os membros permanentes do Conselho
de Segurana ou P-5 (Estados Unidos, Unio Sovitica, Gr-Bretanha, China e
Frana). Entretanto, a criao do P-5 com direito ao veto no Conselho de Segu-
rana, ao mesmo tempo que evitou o desmoronamento da organizao como
ocorreu com a Liga das Naes paralisou o seu funcionamento nos estertores
da bipolaridade da Guerra Fria.
A paralisao da organizao no campo da manuteno e da preservao da paz
gerou reaes dentro e fora do sistema. Fora do sistema, foram criados sistemas de
defesa coletiva OTAN e Pacto de Varsvia imagem e semelhana de seus criadores
(Estados Unidos e Unio Sovitica). Dentro do sistema, surgiram as operaes de
manuteno da paz. Se as primeiras operaes de manuteno da paz, por um lado,
nasceram sofrendo das limitaes impostas pela bipolaridade, por outro, lanaram as
pedras angulares que norteiam as referidas operaes at os dias de hoje.
O fm da bipolaridade trouxe consigo uma perspectiva propcia ao incremento
das operaes de paz em funo do maior entendimento entre os P-5. Entretanto, os
mesmos fatores que levaram os membros permanentes do Conselho de Segurana
convergncia de opinies aumentaram a complexidade das questes de fundo nos
cenrios intra e interestatal. Era preciso responder a este dilema de maneira organi-
zada e sistematizada: os velhos princpios estabelecidos no contexto da Guerra Fria,
durante as operaes de paz tradicionais, no respondiam mais crescente demanda
quantitativa e qualitativa das operaes de paz.
O primeiro grande exerccio de adaptao da ONU foi a produo do docu-
mento Uma agenda para a paz, de junho de 1992, por meio do qual estabeleceu o que
tinha de ser feito, muito embora no tenha dito de que maneira. Sem embasamento
doutrinrio, experincia de campo nesta nova sistemtica e sofrendo dos males da
superextenso de suas atribuies, a ONU teve grandes difculdades em diversas
operaes de paz (Takur e Schnabel, 2001), sendo a segunda misso na Somlia
(Unosom II) o seu caso mais emblemtico.
A falta de experincia para lidar com os novos desafos no imediato ps-Guerra
Fria levaria a outras situaes de difculdade por parte da organizao, como nos
285 Operaes de Paz
casos da ex-Iugoslvia (Unprofor), de Ruanda (Unamir) e do Haiti (UNMIH),
todas estabelecidas ainda na primeira metade dos anos 1990.
Mais uma vez era preciso reinventar a roda, pois a organizao comeava
a perder sua proeminncia e, acima de tudo, a sua exclusividade para a conduo
e o gerenciamento dos assuntos atinentes paz: de fato, em Kossovo a ONU foi
entestada pela OTAN.
O Relatrio Brahimi foi a reao para a revitalizao da organizao; desta
vez, foi estabelecido no apenas o que deveria ser feito, mas, principalmente, como
deveria ser feito. O Relatrio Brahimi datado de agosto de 2000, mas a idealizao
do painel que o desenvolveu de 1999.
Em 1999, a ONU estabeleceu duas operaes de paz Kossovo e Timor ,
que j se moldavam, sob vrios aspectos, s premissas estabelecidas no Relatrio
Brahimi. Certamente, alguns dos ensinamentos colhidos in loco tiveram infuncia
direta na redao fnal do relatrio. Como se pde constatar, estas duas operaes
ocorreram em um momento crucial para a ONU, momento de transio entre o
pice da decadncia gerada pela superextenso de misses e o de um engajamento
mais efetivo, como preconizava o Relatrio Brahimi. Quais foram estas?
6.2 A evoluo do conceito de peacebuilding (construo da paz)
A primeira meno ao conceito de peacebuilding surgiu no relatrio Uma agenda
para a paz (ONU, 1992). O conceito visava implantao de medidas no ps-
confito de uma guerra a fm de se evitar a recorrncia das hostilidades:
En el presente informe se tratar, asimismo, el concepto crticamente vinculado a los
anteriores de consolidacin de la paz despus de los confictos, vale decir las medidas
destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar
la paz a fn de evitar una reanudacin del conficto. La diplomacia preventiva tiene
por objeto resolver las controversias antes de que estalle la violencia; las actividades de
establecimiento y de mantenimiento de la paz atienden a la necesidad de detener los
confictos y preservar la paz una vez que sta se ha logrado. Si tienen xito, acrecientan
las posibilidades de consolidar la paz despus de los confictos, lo que puede evitar que
vuelva a estallar la violencia entre las naciones y los pueblos (ONU, 1992, p. 21).
Na Agenda para a paz a ideia era to vaga que Boutros-Ghali procura enumerar
exemplos daquilo que podia ser considerado como peacebuilding:
() despus de los confictos puede asumir la forma de proyectos de cooperacin que asocien
a dos o ms pases en una empresa de benefcio mutuo que podr no slo contribuir al
desarrollo econmico y social sino tambin a aumentar confanza, elemento fundamental de
la paz. Cabe mencionar, por ejemplo, proyectos en que los Estados trabajen aunadamente
para desarrollar la agricultura, mejorar el transporte o aprovechar recursos que necesiten
compartir, como el agua o la electricidad, o programas conjuntos para eliminar barreras
entre las naciones promoviendo las facilidades de viaje y los intercambios culturales,
as como los proyectos educacionales y para la juventud que sean de benefcio mutuo.
La reduccin de las percepciones hostiles mediante intercambios educacionales y la reforma
de los programas de estudios puede ser indispensable para evitar que resurjan las tensiones
culturales y nacionales que pueden dar lugar a una reanudacin de las hostilidades
(ONU, 1992, p. 56).
Por sua vez, o Relatrio Brahimi enumera uma relao que mistura princpios
de emprego com medidas concretas a serem desenvolvidas:
13. La consolidacin de la paz es un trmino ms reciente que, como se usa en este
informe, se refere a las actividades realizadas al fnal del conficto para restablecer
las bases de la paz y ofrecer los instrumentos para construir sobre ellas algo ms que la
mera ausencia de la guerra. Por lo tanto, la consolidacin de la paz incluye, entre otras
cosas, la reincorporacin de los excombatientes a la sociedad civil, el fortalecimiento
del imperio de la ley (por ejemplo, mediante el adiestramiento y la reestructuracin
de la polica local y la reforma judicial y penal); el fortalecimiento del respeto de
los derechos humanos mediante la vigilancia, la educacin y la investigacin de los
atropellos pasados y presentes; la prestacin de asistencia tcnica para el desarrollo
democrtico (incluida la asistencia electoral y el apoyo a la libertad de prensa); y la
promocin del empleo de tcnicas de solucin de confictos y reconciliacin.
()
Los partidarios de centrarse en las causas subyacentes de los confictos aducen que estas
gestiones en el momento de crisis suelen ser insufcientes o llegan muy tarde. Sin embargo,
si se intentan ms temprano, las iniciativas diplomticas pueden ser rechazadas por un
gobierno que no ve o no quiere reconocer el problema en ciernes, o que puede ser l mismo
parte del problema. Por lo tanto, las estrategias preventivas a largo plazo son un complemento
necesario de las iniciativas a corto plazo (ONU, 2000, p. 13).
Uma importante inovao, trazida pelo Relatrio Brahimi, foi a inclu-
so das atividades de peacebuilding no Department of Political Afairs (DPA).
A incluso do tema em um rgo externo ao Conselho de Segurana revela a sua
valorizao no contexto da organizao. O tema passa a fazer parte, tambm, das
medidas de peacemaking previstas no captulo VI da Carta, no se restringindo
somente ao contexto ps-confito. A misso da unidade de peacebuilding do
DPA a de providenciar anlises poltico-estratgicas e periciais obtidas por
intermdio deste rgo na elaborao de acordos de paz e no gerenciamento
de operaes ps-confito.
Analisando os dois documentos ofciais da ONU a respeito do assunto
Agenda para a paz e Relatrio Brahimi , conclui-se que a defnio de peacebuilding
se faz, prioritariamente, em termos de princpios. A enumerao das atividades
previstas nos dois documentos no absoluta, mas sim exemplifcativa, o que
explica o carter indito de algumas medidas adotadas no Timor, conforme ser
abordado na prxima seo.
287 Operaes de Paz
7 A ONU NO TIMOR-LESTE: A ESTRUTURAO DO
PEACEBUILDING EM SEU MXIMO EXPOENTE
Esta seo destina-se ao estudo da estruturao das medidas de reconstruo ps-
confito no Timor-Leste, aps a interveno da ONU neste pas, em setembro de
1999. Tratava-se naquele momento do projeto mais ambicioso j realizado pela
organizao, desde a sua criao, em termos de operaes de paz, como afrmado
nas palavras de Srgio Vieira de Mello, em discurso proferido no Itamaraty em
5 de fevereiro de 2002:
O 20 de maio marcar, tambm, o fm de um empreendimento nico na histria da
ONU: a UNTAET Administrao Transitria das Naes Unidas em Timor-Leste.
Partimos do nada, ou melhor, de um passivo marcado pela trgica herana da devastao,
tendo nas mos o desafo e o compromisso de implementar um amplo e ambicioso
mandato, uma misso quase impossvel a que nos atribuiu o Conselho de Segurana,
em sua Resoluo n
o
1.272 (1999) (...) A UNTAET , de fato, uma das operaes mais
complexas j realizadas pelas Naes Unidas e um teste crucial para a organizao em
seu papel indito de construtora de um Estado-nao. Pela primeira vez, exerceu poder
soberano sobre um territrio, imbuda de todas as funes de governo, na totalidade dos
aspectos da governana, nos planos do Executivo, do Legislativo e da administrao da
Justia, o que ultrapassa, em muito, o escopo das tradicionais misses de manuteno
da paz (Mello, [2002]).
Em Timor, a ONU estabeleceu um mandato exercido por uma administrao
transitria sobre este territrio, a UNTAET, que chamou a ateno da comunidade
internacional por alguns aspectos: a gama de responsabilidades assumida pela organi-
zao, a perfeita defnio dos poderes do representante especial do Secretrio-Geral
e a abrangncia de seu poder soberano consubstanciada no controle dos trs poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio.
Os Artigos 1
o
, 4
o
e 6
o
da Resoluo n
o
1.272 refetem a preocupao da ONU
em dotar a organizao de plenos poderes para a consecuo de seus objetivos e
concentrar estes poderes nas mos do administrador:
1. Decide establecer, de conformidad con el informe del Secretario General, la Administra-
cin de Transicin de las Naciones Unidas para Timor Oriental (UNTAET), que tendr
la responsabilidad general de la administracin de Timor Oriental y poseer facultades
para ejercer la total autoridad legislativa y ejecutiva, incluida la administracin de
justicia (grifo nosso).
4. Autoriza a la UNTAET a adoptar todas las medidas necesarias para cumplir su
mandato (grifo nosso).
6. Acoge con beneplcito la intencin del Secretario General de nombrar a un Representante
Especial que, en su calidad de Administrador de Transicin, ser responsable de todos los aspectos
de la labor de las Naciones Unidas en Timor Oriental y estar facultado para promulgar
nuevas leyes y reglamentos y enmendar, suspender o derogar los existentes (grifo nosso).
O exerccio da administrao de um territrio pela ONU no era tarefa
indita. A misso da ONU no Congo (ONUC), entre 1960 e 1964, havia sido
uma das precursoras. Na mesma poca, a ONU havia empreendido uma misso
com poderes executivos e legislativos limitados em Irian Jaya, antes do re-
sultado do Act of Free Choice
2
ter passado o territrio s mos dos indonsios.
Outros exemplos encontrados na literatura so as misses na Nambia, entre 1966
e 1990, e no Camboja, entre 1992 e 1993. Em nenhum destes casos, contudo,
a ONU encampou um mandato to abrangente como o do Timor-Leste. Mello
(2002), no discurso mencionado anteriormente, comentou:
O mandato, obviamente, deve ser adequado situao concreta a ser enfrentada.
Nem todas as misses da ONU nem aquelas com funes de governana tm
que ser to extensivas e abrangentes quanto a da UNTAET. Entretanto, onde essa
autoridade exigida, ela deve ser claramente explicitada.
Nos anos 1990, quase concomitantemente misso no Timor, ocorreu a mis-
so da ONU no Kossovo (United Nations Interim Mission in Kosovo UNMIK).
Ambas foram estabelecidas no segundo semestre de 1999 e vistas como nicas na
histria das Naes Unidas (Chesterman, 2005), haja vista os seus graus de com-
plexidade, que excederam, sobremaneira, os de suas precursoras. Em Kossovo, a
ONU possua todos os poderes inerentes a um Estado de direito Legislativo,
Executivo e Judicirio , exceo da responsabilidade pela defesa externa do
territrio a cargo da OTAN. Em Timor, o espectro de atribuies foi o mais
amplo de todos os tempos, englobando da defesa externa celebrao de tratados
comerciais, por exemplo, a questo do Timor Gap disputa com a Austrlia pelos
royalties da explorao de petrleo no mar de Arafura, que fca entre os dois pases ,
alm das tradicionais funes de Estado Legislativo, Executivo e Judicirio.
O emprego da ONU nessas duas misses, por ter sido prioritariamente re-
alizado na rea de revitalizao ou criao de instituies de governo, o que se
pode considerar como uma tpica ao de peacebuilding, em particular, no caso do
Timor, conforme se ver a seguir.
8 A ADMINISTRAO DA ONU NO TIMOR-LESTE:
OS PRIMEIROS PASSOS DA GESTO
Do ponto de vista administrativo, os percalos enfrentados pela ONU foram
grandes. O Timor-Leste se ressentiu da falta de mo de obra especializada para o
exerccio da administrao pblica. importante lembrar que os indonsios haviam
alijado os timorenses da administrao pblica por intermdio do processo de
transmigrao da populao javanesa para a ilha. Associada falta de experincia
2. Act of Free Choice: referendo organizado pela ONU em Irian Jaya em 1969, a m de determinar se a populao local
optaria por sua independncia ou passaria a ser integrada ao Estado indonsio.
289 Operaes de Paz
havia outro fator: o baixo nvel de escolaridade, que prejudicava, sobremaneira, a
rapidez do processo de transferncia de responsabilidades.
A soluo encontrada pela ONU foi a utilizao de um sistema denominado
dual desk. Por este sistema, nos cargos diretrios e executivos de maior escalo, para
cada funcionrio da ONU deveria haver um timorense. Srgio Vieira de Mello cha-
mou este processo de timorizao transferncia gradual de responsabilidades ,
o qual teve incio com a composio mista do gabinete de governo. De acordo com
Cunha (2001, p. 232):
Em julho de 2000, o administrador do territrio, Srgio Vieira de Mello, deu incio
nova etapa do processo de timorizao gradual da administrao do territrio.
Foi nomeado um gabinete misto, com quatro ministros timorenses e quatro dos
quadros da UNTAET. Aos timorenses foram entregues as pastas de Administrao
Interna, Infraestrutura, Assuntos Econmicos e Assuntos Sociais.
A UNTAET permaneceu responsvel por questes de justia, defesa, segurana,
assuntos polticos, constitucionais e eleitorais.
Para a implantao do Judicirio, a principal difculdade foi a falta de ho-
mogeneidade nos quadros disponveis de advogados timorenses. Alm de serem
poucos, alguns haviam se formado na Austrlia e outros em Portugal e na Indonsia.
Haviam estudado no s legislaes distintas, mas tambm em sistemas jurdi-
cos diferentes a Austrlia, por exemplo, adota a common law. A fm de nivelar
conhecimentos e procedimentos, a ONU criou uma escola de formao judiciria.
Para a estruturao do sistema de defesa foi criado um centro de formao
militar em Metinaro. Este centro contava com instrutores de diversos pases, em
especial da Austrlia e de Portugal, onde eram formados recrutas que deveriam
compor as Foras de Defesa de Timor-Leste (FDTL). Como a ONU era encarregada
da defesa territorial, a organizao havia dividido a ilha em trs setores de respon-
sabilidade e, medida que os efetivos timorenses iam sendo formados, a ONU se
desincumbia desta fnalidade, passando a responsabilidade destes setores apenas
para a defesa externa aos prprios timorenses. O projeto inicial da ONU previa
a criao de trs batalhes de infantaria no Timor.
Internamente, o processo de formao das FDTL sofreu duras crticas dos ex-
-membros das Falintil. Apenas uma parcela de seus membros foi designada para compor
essa fora, e diversos recrutas foram selecionados entre os mais jovens, normalmente
sem experincia em combate. Os ex-integrantes da guerrilha sentiam-se desprestigiados
e trados pelo governo. Como j se encontravam mais velhos para ingressarem nas
Foras Armadas, iniciaram um movimento em prol do pagamento de reformas.
3
3. A segurana pblica foi tratada pela ONU de maneira semelhante defesa.
No mbito dos assuntos polticos, as questes mais importantes eram a
criao de uma nova constituio (20 de maro de 2002) e o estabelecimento das
eleies, tanto para a formao da Assembleia Legislativa (30 de agosto de 2002)
quanto para a escolha do futuro presidente (14 de abril de 2002). Em ambos os
casos, a ONU se saiu muito bem. Para o estabelecimento da constituio, foi eleita
a Assembleia Legislativa e convocada uma equipe internacional de jurisconsultos,
que tinham por tarefa prestar auxlio na redao do texto constitucional. As eleies
presidenciais foram realizadas em 14 de abril de 2002, e seu vencedor foi o antigo
lder guerrilheiro, Xanana Gusmo. Em 20 de maio de 2002, no mesmo dia em
que empossava seu primeiro presidente, o pas tornava-se independente ao menos
juridicamente , vindo a ser o primeiro Estado do sculo XXI.
Outras iniciativas foram tambm tomadas pela ONU no campo poltico.
A assinatura do Tratado do Timor Gap com a Austrlia representa um marco no
Direito Pblico Internacional. O treaty making power (poder de celebrar tratados),
tpico das estruturas soberanas de poder, havia sido posto em prtica pela ONU
em nome do povo do Timor-Leste e no interesse deste.
Por fm, para no prejudicar o andamento das transformaes que se pro-
cessavam no Timor, a ONU no abandonou o territrio assim que este se tornou
independente. Manteve-se a mimetizada em uma misso de apoio, por meio
da Misso das Naes Unidas de Apoio a Timor-Leste (UNMISET), e em seus
desdobramentos posteriores.
9 A PARTICIPAO BRASILEIRA NO TIMOR-LESTE
A participao brasileira na operao de paz do Timor-Leste seguiu o padro tradicional
da poltica externa brasileira para este tipo de temtica, no trazendo nenhuma novidade
relevante, a no ser por alguns detalhes que merecem ser desvelados.
O Brasil, por seu nvel de poderio militar, sua posio hierrquica no sistema
internacional e sua tradio diplomtica que em ltima instncia refete os dois
padres iniciais , tem privilegiado a sua insero internacional pela via do multi-
lateralismo, em especial aps a Segunda Guerra Mundial, com a criao da ONU,
corroborada por sua condio de Estado fundador daquela instituio.
As operaes de paz da ONU, muito embora no tenham a sua existncia
explicitamente prevista na Carta das Naes Unidas, representam a face mais
visvel de atuao da organizao.
Dag Hammarskjld, Secretrio-Geral das Naes Unidas entre 1953 e
1961, costumava alocar as operaes de paz em um imaginrio captulo 6 e
meio da Carta das Naes Unidas (entre o captulo VI soluo pacfca de
controvrsias e o captulo VII ao relativa ameaa da paz, ruptura da
paz e aos atos de agresso).
291 Operaes de Paz
Desde cedo, o Brasil percebeu que o endosso e a participao nesse tipo de
operao no s estaria de acordo com a poltica da ONU mas tambm representaria
uma excelente oportunidade de projeo do pas internacionalmente, pela via do
multilateralismo.
A esse respeito, Fontoura (2009) comenta que, no perodo de 1948 a 2007,
o Brasil enviou cerca de 18 mil militares, policiais e civis para mais de quarenta
operaes de paz, o que corresponde a uma participao em aproximadamente
dois teros das operaes de paz da ONU desde 1948.
No caso do Timor-Leste, especifcamente, o Brasil manteve-se alinhado s
posies da ONU desde o incio do envolvimento da instituio com a questo
daquele territrio, com suas sucessivas condenaes anexao indonsia ocorrida
na dcada de 1970. Quando a questo timorense retornou aos fruns internacionais
em 1999, o Brasil manteve-se coerente ao seu posicionamento de apoio s resolues
da ONU e, igualmente, coerente sua condio de membro da recm-fundada
(1996) Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), a qual unia o Bra-
sil questo timorense por vnculos de natureza cultural, lingustica e histrica.
Em relao CPLP, importante salientar que, segundo o Itamaraty (Brasil, 2011):
No tocante cooperao tcnica, vale sublinhar que os Pases Africanos de Lngua
Ofcial Portuguesa (PALOP), juntamente com o Timor-Leste so, atualmente, os
principais recipiendrios da cooperao prestada pelo Brasil, a qual tem priorizado a
capacitao na rea de formao profssional, segurana alimentar, agricultura, sade
e fortalecimento institucional.
Esse alinhamento institucional brasileiro refetiu questes de fundo que
merecem ser mais bem abordadas.
Economicamente, em relao ao Timor-Leste, no h evidncias de um in-
teresse de curto prazo que trouxesse ao Brasil ganhos econmicos robustos, como
o caso da Austrlia na sua inteno de explorar o petrleo existente na bacia do
mar de Arafura, localizada ao norte da Austrlia e ao sul do Timor. Por exemplo,
considerando apenas o ano de 2008, as exportaes timorenses totalizaram a cifra
de US$ 11 milhes e as importaes US$ 309 milhes (Te Economist Intelligence,
2009). Deste total, o Timor importou do Brasil apenas US$ 224,8 mil e exportou
US$ 18,8 mil (Brasil, 2010). Como se percebe, at para o prprio Timor-Leste o
nvel de intercmbio comercial com o Brasil baixo.
Essa anlise demonstra que os interesses brasileiros no Timor-Leste so priorita-
riamente polticos e alinham-se aos parmetros que balizam a participao brasileira
em operaes de paz, os quais, segundo Fontoura (2009), so a manuteno da
ordem e da segurana, o incentivo ao dilogo poltico, com vistas reconciliao na-
cional; e a promoo do desenvolvimento econmico e social, de forma a possibilitar
a insero social e a gerao de emprego. Segundo o Itamaraty, diversas foram as
iniciativas brasileiras em apoio reconstruo timorense poca da operao de paz:
Alm da participao de efetivos do Exrcito Brasileiro na Fora de Manuteno
de Paz da ONU e da presena de observadores militares nacionais em Timor-Leste,
diversas so as iniciativas brasileiras em apoio reconstruo do novo pas, nas quais
tem importante participao a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC). Entre elas
merecem destaque:
(a) Centro de Desenvolvimento Empresarial, Formao Profssional e Promoo
Social Brasil Timor-Leste (ABC) cuja implantao, promovida pela ABC/
MRE, contou com a colaborao direta do Senai e da FIESP (cujo Presidente,
Horcio Lafer Piva, tambm esteve em Timor). O projeto tem por objetivo,
numa primeira etapa, a formao de profssionais nas reas de construo civil,
eletricidade, costura industrial, marcenaria, informtica, panifcao e confeitaria;
posteriormente, sero tambm formados profssionais em mecnica, fabricao
de mobilirios e confeces em couro. O Centro foi lanado em janeiro de 2001,
com a presena do Presidente da Repblica e inaugurado em 21 de maio passado
pelo Ministro Celso Lafer. O governo brasileiro est aportando a esse projeto
cerca de US$ 1,8 milho;
(b) Alfabetizao Solidria em Timor-Leste (ABC) a partir de projeto-piloto em
Dli, a iniciativa foi ampliada a todos os 13 distritos do pas, contemplando 141 salas
de aula e 3.550 alunos. Tal projeto, dedicado alfabetizao de jovens e adultos,
utilizou a metodologia do Programa Alfabetizao Solidria do Brasil. O valor total
do projeto atinge a cifra de US$ 540 mil;
(c) Formao de Professores e Alunos com Recurso da Educao Distncia (Te-
lecurso) (ABC) projeto apoiado pela Fundao Roberto Marinho. Esta iniciativa
tem por objetivo a formao nos nveis fundamental e mdio de jovens e adultos
recm-alfabetizados, tendo alcanado implantar 20 telessalas, atendendo a mais de
450 alunos. O custo fnal do projeto deve alcanar US$ 490 mil;
(d) Transferncia de Tcnicas Cafeeiras (ABC) convnio frmado recentemente
entre a Agncia Brasileira de Cooperao e a Direo-Geral da Agricultura e Pesca
de Timor-Leste, com vistas a aumentar a produtividade da cultura cafeeira local.
Estima-se o valor do projeto em US$ 130 mil;
(e) Cooperao em Matria de Sade decorrente de entendimentos mantidos
no ano de 2001 entre os Ministrios da Sade brasileiro e timorense, resultou na
presena de mdicos brasileiros em Timor-Leste e [em] medidas de apoio atuao
do Ministrio da Sade timorense;
(f ) Pastoral da criana est em processo de implantao em Timor-Leste, devendo
contar com recursos da UNICEF e do Ministrio da Sade local;
293 Operaes de Paz
Esses projetos, alm dos que se desenvolvem no mbito da CPLP (nas reas de
educao, sade, ensino profssionalizante, agricultura e telecomunicaes, entre
outras), revestem-se de ampliado contedo social e abrangem numerosas popula-
es, com acesso democrtico e igualitrio. Representam, tambm, a confana do
governo brasileiro na consolidao e aprofundamento da cooperao solidria com
Timor-Leste (Brasil, 2011).
Do ponto de vista da participao militar, em setembro de 1999, o Brasil
j integrava o primeiro contingente enviado ao Timor-Leste por intermdio da
INTERFET, quebrando, inclusive, um paradigma. At ento, o Brasil s partici-
pava de operaes de paz onde se respeitasse um de seus princpios bsicos, que
o do consentimento das partes, ou seja, o Brasil no se engajava em nenhum
tipo de ao em fora que antecedesse a uma operao de paz, pois, at ali, no
teria ocorrido o consentimento das partes. Ao faz-lo, com sua participao na
INTERFET, quebrou este paradigma, ainda que alegue a legitimidade de tais aes,
tendo em vista terem sido decididas no seio da ONU.
Consideraes polticas parte, no se pode negar que o Timor-Leste
no parte de uma rea geogrfica de atuao natural do Brasil em termos
de participao em operaes de paz com o envio de tropas; entretanto, as
afinidades lingustica e cultural foram determinantes na deciso de participar da
operao. Logicamente, a distncia Timor fica a mais de 17 mil quilmetros
do Brasil e o momento econmico vivenciado pelo Brasil poca rescaldo
da Crise Asitica de 1997 no permitiram um engajamento mais decisivo,
como o que ocorreu em Angola na dcada de 1990 e, mais recentemente, no
Haiti a partir de 2004.
Em que pesem as difculdades, o Brasil, ao escolher o tipo de tropa que
capitaneou a sua participao no Timor, parece ter tomado uma deciso adequa-
da. Como o contingente era reduzido em torno de setenta homens durante a
maior parte da misso , a opo pelo envio de uma tropa de polcia do Exrcito
compensaria, em visibilidade e projeo poltica, o pequeno efetivo envolvido,
haja vista que este tipo de tropa apoia diretamente o comando da operao em
misses como: segurana de autoridades; escolta de comboios; investigaes e
percia criminal; segurana do quartel-general; controle do fuxo de viaturas
militares; controle de distrbios e garantia da lei e da ordem; entre outras.
Por sua vez, analisando o legado da participao brasileira no Timor, no
se pode negar que esta experincia, haja vista seu aspecto indito na aplicao
de princpios de state building, no tenha infuenciado diretamente a experincia
brasileira no Haiti a partir de 2004, pois o padro de atuao se repete.
Em suma, a despeito das limitaes enfrentadas pelo Brasil, a participao
brasileira no Timor revelou o comprometimento do pas com uma poltica que j
duradoura em relao ONU, acompanhando este organismo internacional em
um momento que lhe era crucial intervir para a sua prpria recuperao identitria
como promotor da paz. No obstante, analisando o histrico e o momento do
apoio brasileiro, identifcam-se interesses particulares, prprios da poltica externa
brasileira e do interesse nacional.
O Timor-Leste representou para a ONU, ao mesmo tempo, um desafo e uma
oportunidade: um desafo pela magnitude do mandato que encampou, por ser uma
experincia indita e nunca antes tentada; e uma oportunidade pela reunio mpar
de condies favorveis sua consecuo. A organizao percebeu este ambiente
e o aproveitou para se redimir de um erro que havia cometido h pouco tempo:
a sua omisso no Kossovo.
Alguns estudiosos englobam as duas participaes em um mesmo rol. De fato,
as duas foram administraes transitrias, com um grande nmero de atribuies;
contudo, suas similitudes se encerram por a.
A UNTAET, se contraposta UNMIK, apresentou diversos traos de aper-
feioamento, traos estes que a tornaram incomum. Em primeiro lugar, a ONU
percebeu que a chave para o sucesso da operao passava por um mandato robusto
que lhe permitisse grande poder de manobra. Mesmo tendo sido contemplada com
tal poder, a organizao no se descuidou e, atenta questo da legitimidade de
seu trabalho, dividiu a responsabilidade de suas decises com o povo timorense
desde o estabelecimento da misso. O mandato no apenas dotou a organizao
de plenos poderes, mas tambm estabeleceu objetivos concretos, estipulados em
prazos viveis.
Do ponto de vista da gesto da administrao, o Timor-Leste pode ser conside-
rado um grande laboratrio. A quantidade de agncias da organizao no terreno
doze refete bem este esprito. A nfase de atuao se deu na recuperao e na
criao de instituies capazes de permitir a sobrevida do Estado timorense aps a
sada da ONU deste pas. No entanto, a organizao abraou outros afazeres, fora
da conceituao estrita de state building. A gama de tarefas exercida pela ONU no
Timor extrapolou, em tudo, qualquer experincia anterior desta organizao em
termos de operaes de paz.
Por essas e outras razes, o Timor-Leste pode ser considerado um ponto de
infexo. Os anos 1990 fzeram que o mundo conhecesse as operaes de paz;
contudo, a euforia do incio da dcada foi substituda pela crise de superextenso
de atribuies que se abateu aps 1994 e culminou com a questo do Kossovo em
1999. O Timor representou o renascimento da instituio enquanto promotora
da paz. Os princpios empregados pela ONU aparecem quase todos no Relatrio
295 Operaes de Paz
Brahimi, produzido posteriormente ao estabelecimento da misso. Se as ideias
expressas no relatrio precedem a misso no Timor, isto uma incgnita; entre-
tanto, inegvel que houve interao entre os dois eventos.
Por fm, destaca-se que, para o Brasil, a questo timorense representou uma
oportunidade de consolidao de sua imagem junto ONU e de afrmao de seu
carter perante a recm-criada CPLP.
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CAPTULO 11
O ENVOLVIMENTO DE CIVIS EM CONTEXTOS PS-CONFLITO:
OPORTUNIDADE PARA A INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL*
Eduarda Passarelli Hamann**
1 INTRODUO
Nos ltimos vinte anos, diante da crescente demanda por especialistas civis em
processos de transio para a paz sustentvel, alguns pases e organismos inter-
nacionais comearam a investir recursos humanos e fnanceiros na consolidao
de mecanismos que viabilizam o recrutamento, o preparo e o desdobramento
destes profssionais em contextos ps-confito. O apelo da Organizao das
Naes Unidas (ONU) por maior participao de pases em desenvolvimento,
sobretudo os emergentes, combinado com o reconhecimento de boas prticas
brasileiras para a promoo do desenvolvimento internacional, abre uma janela
de oportunidade para a maior insero do Brasil no mundo.
O presente texto, na segunda seo, resgata o contexto em que se inserem os espe-
cialistas civis enviados para contextos ps-confito e as tendncias quanto organizao
da oferta de tais profssionais. Em seguida, na terceira seo, identifcam-se as linhas
gerais da contribuio do Brasil para a paz, para a segurana e para o desenvolvimento
internacionais e, por fm, na quarta seo, argumenta-se que o pas tem interesse e
capacidade de assumir maiores responsabilidades, o que refora a posio relativa que
o Brasil hoje ocupa no sistema multilateral.
2 CONTEXTUALIZAO: A DEMANDA E A OFERTA DE ESPECIALISTAS CIVIS
A presente seo, com vistas a contextualizar o debate, versa sobre os confitos con-
temporneos (cuja natureza demanda por civis) e sobre algumas das solues propostas
pela comunidade internacional (organizao da oferta de civis) o que ocorre tanto de
maneira individual (mecanismos de Estados soberanos), como de maneira multilateral
(por meio de organismos internacionais, em que se destaca a ONU).
* A autora agradece os comentrios dos prossionais uniformizados Coronel de Infantaria Andr Luis Novaes Miranda
e Coronel QMB Carlos Ernesto Miranda Aversa, do Exrcito Brasileiro, e Capito Sergio Carrera, da Polcia Militar do
Distrito Federal; dos diplomatas Joo Augusto Costa Vargas e Filipe Correa Nasser Silva; dos especialistas em cooperao
brasileira para o desenvolvimento internacional Iara Costa Leite, Melissa Andrade e Rodrigo Pires de Campos; e dos
especialistas em segurana internacional Kai Michael Kenkel, Rodrigo Fracalossi de Moraes, Marcelo Valena e Tamya
Rebelo. A eles no se imputa qualquer responsabilidade pelas opinies deste trabalho, que so exclusivas da autora.
** Coordenadora do Programa de Cooperao Internacional do Instituto Igarap, que conta com o apoio dos governos
do Brasil, Canad e Reino Unido. Doutora em Relaes Internacionais pela PUC-Rio.
2.1 Conitos contemporneos e misses de paz multidimensionais
Com o fm da Guerra Fria, a percepo sobre os tipos de confitos considerados
relevantes para a paz e a segurana internacionais sofre profunda modifcao.
At ento, os confitos armados que povoavam o centro das discusses envolviam
objetivos militares claros e partes bem defnidas geralmente exrcitos constitudos
e uniformizados representantes de dois ou mais Estados. Os confitos contempo-
rneos, por sua vez, apresentam natureza mais complexa: faltam-lhes objetivos
militarmente defnidos; tendem a ser de longa durao; ocorrem, em geral, dentro
das fronteiras de um pas; e envolvem uma srie de atores com motivaes e de-
mandas diferentes (Holsti, 1996; CCPDC, 1997; Kaldor, 1999; Scherrer, 2002).
Entre as respostas oferecidas pela comunidade internacional para estes confitos,
esto as misses de manuteno e consolidao da paz da ONU, com mandatos
preparados de acordo com a dinmica do caso que se apresenta.
Os mandatos das misses de paz tradicionais, aprovados durante a Guerra Fria,
limitavam-se superviso de acordos de paz e ao monitoramento de cessar-fogos.
No incio dos anos 1990, contudo, alguns mandatos passaram a incluir tambm
uma srie de novas tarefas no s militares e polticas, mas tambm humanitrias
e de desenvolvimento. Assim se caracterizam as misses de paz multidimensionais,
cujo objetivo apoiar o pas anftrio a criar as condies em busca de uma paz
duradoura (DPKO-DFS, 2008, p. 22-23; Bellamy et al., 2004). Em 2011, as
misses de paz multidimensionais representaram a maioria das misses sob a gide
do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz da ONU (DPKO): foram
dez das dezesseis misses ento existentes.
1
Os militares, atores tradicionais das misses da ONU, no dispem, sozinhos,
de meios, preparo ou mandato para executar todas as funes previstas para as misses
multidimensionais. Alm disso, o emprego de tropas pode no ser adequado nem
relevante para o desempenho de algumas destas novas funes (Wiharta e Blair,
2010). Como consequncia, tem-se a ampliao do espao poltico para maior
envolvimento de atores no militares, como policiais e especialistas civis.
2
Os especialistas civis tema central deste trabalho desempenham funes que
variam no tempo e no espao. Em alguns casos, eles tm papel de apoio s misses,
como traduo, logstica e recursos humanos, por exemplo. Na maioria das vezes,
porm, sobretudo nas misses multidimensionais, os civis tm funes cada vez
mais substantivas (no operacionais), que incluem: acompanhamento de processos
1. Informao compartilhada por David Haeri (DPKO), no evento Peacekeeping-Peacebuilding Nexus, realizado em Oslo,
Noruega, em outubro de 2011, do qual a autora tambm participou. Em junho de 2012, so dezessete as misses sob
a coordenao do DPKO.
2. Neste trabalho, entende-se por civil ou especialista civil o prossional no uniformizado empregado em misses de
paz multilaterais da ONU ou de outros organismos internacionais, o que exclui representantes de agncias humanitrias
e demais atores no governamentais (Wiharta e Blair, 2010, p. 89).
301 O Envolvimento de Civis em Contextos Ps-Conito
eleitorais; relaes pblicas; assessoramento jurdico; apoio a questes de direitos
humanos e direito internacional humanitrio; assuntos civis; assuntos polticos; in-
teligncia; atividades de desarmamento, desmobilizao e reintegrao; reforma do
setor de segurana; entre outras (Carvalho e Alghali, 2010; Wiharta e Blair, 2010).
3
A lista anterior, que no taxativa, traz tona uma srie de atividades complexas
e indispensveis consolidao da paz. Exigem, como contrapartida, um mnimo de
coordenao no sistema internacional para atender, com mais efcincia e efccia,
s necessidades dos contextos ps-confito, o que implica no apenas compreender
a demanda, mas tambm organizar a oferta.
2.2 A ONU e a centralidade dos especialistas civis em misses de paz
No mbito da ONU, o Secretariado e o Conselho de Segurana das Naes Unidas
(CSNU) so os rgos que mais destacam a importncia de envolver especialistas
civis em atividades de consolidao da paz. Ao reconhecer a complexidade dos
confitos contemporneos e a difculdade poltica da transio para uma paz
duradoura, alguns relatrios e resolues ressaltam, direta e indiretamente, a
necessidade de desdobrar especialistas civis em tempo hbil e com mnimo de
preparo, a fm de aperfeioar a ao da ONU.
A discusso sobre o desdobramento de civis em atividades substantivas teve in-
cio em 1992, quando a Agenda para a Paz
4
relatrio do Secretrio-Geral (SGNU)
sublinhou que os especialistas civis deveriam desempenhar papel to central quanto
o dos militares, sob pena de fracasso das misses de paz. Em 2000, o Relatrio
Brahimi
5
reforou o debate, mas foi somente em 2009 que a centralidade do papel
dos civis em contextos ps-confito voltou tona, com outro relatrio do SGNU,
denominado Peacebuilding in the immediate aftermath of confict, e com o documento
A new partnership agenda charting: a new horizon for UN peacekeeping,
6
preparado
pelo DPKO e pelo Departamento de Apoio ao Terreno (DFS). Ambos so, alis,
uma resposta ao pedido feito no ano anterior pelo CSNU que, na Declarao
Presidencial S/PRST/2008/16, de 20 de maio de 2008, solicitou ao SGNU reco-
mendaes sobre como apoiar pases egressos de confitos.
A partir de ento, as discusses sobre capacidade civil ganharam volume e
ateno. No incio de 2010, foi criado pelo SGNU um grupo de assessoramento
independente, integrado por especialistas de diferentes nacionalidades, com o intuito
3. Ver tambm S/PRST/2008/16, de 20 de maio de 2008.
4. An Agenda for Peace: preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping (A/47/277 S/24111, de 17/06/1992).
Ver pargrafo 52.
5. Report of the panel on United Nations Peace Operations (A/55/305 S/2000/809, de 21/08/2000).
6. Ver S/PRST/2010/7 (16/04/2010), S/PRST/2010/18 (23/09/2010), S/PRST/2010/20 (13/10/2010) e S/PRST/2011/2
(21/01/2011).
de fazer a reviso da capacidade civil internacional, com recomendaes para aes
futuras da ONU.
7
As anlises do grupo foram bem recebidas pelo SGNU que, no
fnal de 2011, divulgou o primeiro relatrio especfco sobre o tema no mbito da
ONU, denominado Civilian capacity in the aftermath of confict.
8
Tal documento versa
sobre: as reas mais demandadas para a atuao de civis e as principais lacunas do
sistema global; a importncia da insero do Sul
9
na oferta de civis; e a necessidade
de explorar as vantagens comparativas dos Estados-membros da ONU; entre outros.
H que se mencionar tambm o trabalho da Comisso de Consolidao
da Paz (Peacebuilding Commission PBC), criada em 2005 por uma inicia-
tiva conjunta do CSNU e da Assembleia-Geral das Naes Unidas (AGNU)
para prover-lhes assessoramento nas temticas que lhes foram conferidas por
mandato.
10
Um dos principais objetivos reunir os recursos necessrios e os
atores interessados em consolidao da paz a fm de encontrar solues para
pases egressos de confitos, por meio de estratgias e iniciativas que contribuam
para a criao das condies que permitam o desenvolvimento sustentvel.
11

Hoje, seis pases recebem a ateno da PBC: Burundi, Guin, Guin-Bissau,
Libria, Repblica Centro-Africana e Serra Leoa.
2.3 Tendncias na oferta de especialistas civis
A despeito da crescente e inequvoca demanda por especialistas civis, a oferta,
no mbito global, se apresenta de maneira fragmentada, com nveis assimtricos
em termos de quantidade, qualidade e preparo e, como consequncia, com srias
lacunas que difcultam, e at prejudicam, a execuo dos mandatos do CSNU.
O Sistema ONU dispe de uma srie de mecanismos para o recrutamento de
civis. Vrias agncias especializadas, programas e fundos tm seus prprios bancos
de competncias (roster) e recorrem a eles quando precisam de experincia espe-
cializada, a exemplo do recrutamento para as atividades do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e do Voluntrios das Naes Unidas
(VNU). Alm das bases especfcas, h tambm uma plataforma on-line mais abran-
gente o UN Galaxy , que recebe cerca de 1 mil inscries por dia (Sobral, 2011).
A procura elevada, mas a taxa de desocupao, medida pela diferena entre as vagas
7. Composio, objetivos e relatrio nal disponveis em: <www.civcapreview.org>.
8. A/66/311 S/2011/527 (19/08/2011).
9. Desde os anos 1970, as expresses Norte e Sul ganharam conotao poltica pelo fato de os pases desenvolvidos
e industrializados, exceto Austrlia e Nova Zelndia, localizarem-se no hemisfrio norte. Disto no se pode inferir que
os pases do Sul sejam iguais ou tenham ndices de desenvolvimento parecidos, mas verdade que apresentam seme-
lhantes vulnerabilidades e enfrentam semelhantes desaos e que se organizaram politicamente em torno de agendas
de interesse comum (ONU, 2004).
10. A Comisso de Consolidao da Paz foi criada pelas resolues A/60/180 e S/1645 (2005), disponveis em:
<www.un.org/en/peacebuilding>. Para o papel do Brasil na criao da PBC, ver Neves (2010).
11. Mandato disponvel em: <www.un.org/en/peacebuilding/mandate.shtml>.
oferecidas e as preenchidas, chega a quase 20% (Sobral, 2011). Isto ocorre porque os
candidatos que se inscrevem no Galaxy tm experincias variadas e, s vezes, o perfl
do profssional no tem relao direta com a vaga escolhida. Ademais, a anlise dos
currculos feita manualmente, o que leva morosidade do processo: em mdia,
as vagas so preenchidas depois de 174 dias da entrada no sistema (Coning, 2010).
Nota-se que o decurso de seis meses entre a gerao da demanda e o cumprimento
da oferta preocupante, uma vez que contextos ps-confito so dinmicos e a de-
manda apropriada para um momento em particular pode no ser a mesma seis meses
depois. Estas e outras difculdades levaram ao lanamento de um novo sistema em
2011, o Inspira, mas ainda cedo para afrmar se os desafos quanto a esta questo
sero efetivamente superados.
As difculdades quanto ao recrutamento no chegaram a impedir os avanos
no desdobramento de civis. Entre 2000 e 2009, por exemplo, praticamente dobrou
o nmero de civis internacionais efetivamente desdobrados a misses de paz da
ONU (grfco 1).
GRFICO 1
Nmero de especialistas civis desdobrados a misses de paz da ONU (2000-2009)
3588
3875
4695
3756
3107
5590 5315
5996
6641
6778
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: Wiharta e Blair (2010, p. 88).
O recrutamento dos civis representados no grfco 1 no reside exclusivamente
nos processos da ONU. H outras formas de um especialista civil ingressar nas misses
deste organismo. Sobre o assunto, em 2008, Lakhdar Brahimi sugeriu que a ONU
estabelecesse parcerias com os mecanismos nacionais j existentes, em vez de criar
estruturas prprias e dispendiosas.
12
De fato, ao se voltar a ateno para o nvel
estatal, verifca-se que pelo menos uma dzia de Estados j dispe de ferramentas
que facilitam o recrutamento, preparo e/ou o desdobramento de especialistas civis
em misses no exterior seja em misses bilaterais, seja em multilaterais, como
as da ONU, Unio Europeia (UE), Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN), entre outras. Depois de tentativas nem sempre organizadas de responder
a demandas medida que surgiam, os Estados constantes da tabela 1 instituciona-
lizaram suas prticas quanto ao recrutamento, preparo e desdobramento de civis
em misses no exterior (no somente misses de paz):
TABELA 1
Mecanismos nacionais para recrutamento, preparo e/ou desdobramento de especialistas civis
(seleo), em ordem alfabtica por pas, com os nomes ociais dos mecanismos em ingls
Pas Nome do mecanismo Incio
Austrlia ACC Australian Civilian Corps 2009
Canad
Canadem Canadas Civilian Reserve 1996
START Stability and Reconstruction Task Force 2005
Alemanha ZIF Center for International Peace Operations 2002
Estados Unidos CRC Civilian Response Corps 2004
Noruega Nordem Norwegian Resource Bank for Democracy and Human Rights 1993
Reino Unido SU Stabilisation Unit 2004/2007
Sua SEP Swiss Expert Pool for Civilian Peacebuilding 2001
Elaborao da autora.
A anlise de tais mecanismos nacionais permite a identifcao de algumas
tendncias.
13
Quanto autoridade, todos os mecanismos tm relao direta com
a chancelaria de seus Estados, que quem determina os termos do recrutamento,
organiza o desdobramento e lida com questes contratuais. Por vezes, algumas
tarefas so gerenciadas por atores no governamentais (universidades, organizaes
da sociedade civil e setor privado), mas a chancelaria mantm-se como ator central
no processo de tomada de decises.
Quanto composio, alguns tm contingentes bastante numerosos,
14

enquanto outros so relativamente enxutos,
15
o que refete uma combinao
12. Lakhdar Brahimi durante a 5.895
a
Reunio do Conselho de Segurana, em 2 de maio de 2008. Os press releases e
as transcries esto disponveis em: <www.un.org/News/Press/docs/2008/sc9333.doc.htm> e <www.undemocracy.
com/securitycouncil/meeting_5898>.
13. Para detalhes, ver Hamann, Muggah e Szab (2012).
14. Canad (Canadem), Estados Unidos e Reino Unido.
15. Noruega e Finlndia.
de interesses estratgicos, restries oramentrias e composio demogrfca.
Alm disso, alguns incluem apenas funcionrios pblicos, enquanto outros
apresentam modelos hbridos em que se complementa o servio pblico com
profssionais recrutados junto sociedade civil.
Por fm, parece haver certa diviso internacional do trabalho quanto s reas de
atuao,
16
o que refete os interesses nacionais e tambm a capacidade e a experincia
domstica de cada um. Exemplos de mecanismos que exploram as vantagens com-
parativas de sua prpria experincia so: o francs, que inclui planejamento urbano
entre as reas prioritrias; o fnlands, que inclui resgate e controle de fronteiras; o
noruegus, que inclui descentralizao poltico-administrativa e monitoramento de
eleies; e o suo, que inclui proteo de minorias, questes aduaneiras e fnanas.
Essa espcie de diviso internacional do trabalho torna-se ainda mais
relevante depois que se reconhece a disfuncionalidade do sistema de recru-
tamento e desdobramento de civis em nvel global (Chandran et al., 2009).
Nem a ONU nem os pases com mecanismos de recrutamento do conta das
necessidades dos confitos contemporneos e, assim, as lacunas se tornam
inevitveis, sobretudo para temas explorados domesticamente em pases em
desenvolvimento, que no esto plenamente engajados com desdobramento
de civis, embora tenham potencial para tanto. A grande maioria dos mecanis-
mos existentes est sediada em pases do Norte
17
e, ainda que alguns aceitem
profssionais de outras nacionalidades, inclusive do Sul, esta no a poltica
de todos. Mesmo quando o , os profssionais do Sul no constituem frao
signifcativa do total.
18
Tal situao abre uma janela de oportunidade para a maior insero de
pases em desenvolvimento no que se refere criao ou ao aperfeioamento
de mecanismos que facilitem o recrutamento, preparo e desdobramento de es-
pecialistas civis. Nesta linha, as sees a seguir promovero a discusso central
do texto, a fm de demonstrar o potencial desdobramento de especialistas civis
brasileiros em misses multilaterais.
16. Exceto os casos dos Estados Unidos e Reino Unido, que tm lista vasta de reas de atuao, os demais parecem
explorar capacidades que reetem conhecimento prvio no nvel domstico (mas no se limitam a isto).
17. Todos os mecanismos nacionais esto sediados no Norte e, entre os mecanismos no governamentais, apenas dois
tm origem no Sul global: AFDEM e RedR India (Coning e Breidlid, 2010).
18. Ao analisar a composio de sete bancos de talentos no governamentais, Coning e Breidlid (2010) compartilham
dados relevantes: do total de 17.220 inscritos, 10.793 so oriundos da Amrica do Norte, 3.351 da Europa, 1.786
da frica, 1.003 da sia, 148 da Oceania e 139 da Amrica do Sul. Ou seja, h prossionais do Sul global nestes
mecanismos (frica, sia e Amrica do Sul), mas estes constituem 17% do total e apenas 0,8% so sul-americanos.
3 A PARTICIPAO DO BRASIL EM MISSES INTERNACIONAIS
Hoje, o Brasil enfrenta desafos inditos suscitados por sua maior insero no mundo
e, para manter a nova posio, o Brasil deve preservar ou aprimorar a quantidade
e a qualidade de suas aes. Isto pode ser feito de vrias maneiras, inclusive por
meio da organizao de sua capacidade de desdobrar especialistas civis em mis-
ses multilaterais. Esta seo demonstra que o Brasil tem interesse e capacidade
de faz-lo, o que se sustenta em trs pilares: primeiro, existe interesse de ser e se
manter relevante no mbito multilateral; segundo, o Brasil dispe de capacidade
de desdobrar seus nacionais em misses multilaterais que visam promoo da paz
e da segurana internacionais; e, terceiro, o Brasil tambm dispe de capacidade
de desdobrar tcnicos em contextos ps-confito, por meio de iniciativas bilaterais
ou triangulares, no mbito da cooperao para o desenvolvimento internacional.
3.1 O interesse do Estado brasileiro como pano de fundo
H vrios indcios, nos planos normativo e diplomtico/geopoltico, de que o
Brasil tem interesse em ser e se manter cada vez mais relevante do ponto de vista
internacional. Como se ver, existem, na estrutura jurdico-poltica do Estado
brasileiro, algumas regras, princpios e aes que no apenas justifcam, mas que
orientam a insero internacional do Brasil.
Merecem destaque documentos supragovernamentais, como a Constituio
Federal (1988) e a Estratgia Nacional de Defesa (2008), e tambm os discursos
e o comportamento de autoridades do governo atual e do anterior no que se re-
ferem, por exemplo, diplomacia solidria e interdependncia entre segurana
e desenvolvimento.
A Constituio Federal, em seu Artigo 4
o
, elenca os princpios que devem
guiar o Brasil em suas relaes internacionais. Destacam-se:
(...)
III - autodeterminao dos povos;
IV - no interveno;
(...)
VI - defesa da paz;
VII - soluo pacfca de confitos;
(...)
X - cooperao entre os povos para o progresso da humanidade.
Tais so os sustentculos do comportamento do Brasil diante de seus pares e
podem ser identifcados tanto nas aes do pas para a promoo da paz e segurana
internacionais (incisos III, IV, VI e VII), como na cooperao brasileira para o
desenvolvimento internacional (incisos III e IX).
A Estratgia Nacional de Defesa (END), por sua vez, declara que uma das
principais vulnerabilidades do Brasil inclui o pouco envolvimento da sociedade
civil com os assuntos de defesa e a escassez de especialistas civis nesses temas
(Brasil, 2008, p. 43). Provocado pela END, o Ministrio da Defesa estuda a
possibilidade de criar quadros de especialistas civis em defesa (Brasil, 2008, p.
58). Neste sentido, a contribuio da END para o debate est no esprito da lei e
tambm na sugesto da expresso especialistas civis. Embora trate de questes
de defesa, a refexo vlida para o debate deste texto graas semelhana com a
situao de escassez de civis brasileiros especialistas em assuntos de paz, segurana
e desenvolvimento internacionais.
Na esfera diplomtica, um dos indicativos de que o Estado brasileiro tem
interesse em aprimorar sua projeo no plano internacional a criao do prin-
cpio da no indiferena, no mbito da diplomacia solidria. Cunhado pelo ento
Chanceler Celso Amorim, tal princpio serviu como contraponto ao da no inter-
veno, com o intuito de justifcar a participao brasileira no Haiti (Lima, 2005).
Mais tarde, em 2010, o prprio Amorim diria, sobre o envolvimento do Brasil em
grandes questes globais, que a omisso tem um custo. E, cedo ou tarde, teremos
de pag-lo (Amorim, 2011, p. 275).
Ainda no mbito diplomtico, tambm merece destaque a recente refexo
suscitada pelo atual Ministro das Relaes Exteriores, Antonio Patriota, em feve-
reiro de 2011. Por ocasio da presidncia do Brasil no CSNU, houve um debate
de alto nvel, presidido pelo chanceler, acerca da relao de interdependncia entre
segurana e desenvolvimento.
19
Tal oportunidade serviu para reforar uma vez mais
a inteno do Brasil de associar o desenvolvimento s estratgias de segurana, a
fm de se alcanar a paz sustentvel. Segundo o Ministro Patriota:
(...) a paz sustentvel implica uma abordagem abrangente de segurana. Sem
oportunidade econmica, desarmamento, desmobilizao e reintegrao como
iniciativas independentes, raramente os resultados desejados sero alcanados.
As atividades de consolidao da paz, como as de apoio ao emprego dos jovens e
a prestao de servios bsicos, desempenham um papel para ampliar o apoio s
misses de manuteno da paz e, portanto, afetam sua sustentabilidade poltica
no terreno (Brasil, 2011b).
19. A Declarao Presidencial S/PRST/2011/4 est disponvel em: <www.un.org/Docs/sc/unsc_pres_statements11.htm>.
Com efeito, desde 2004, o Brasil defende mandatos do CSNU que vo alm
das atividades de manuteno da paz, incorporando atividades de consolidao da
paz. A vinculao entre segurana e desenvolvimento, continua o Ministro Patriota,
j seria uma realidade e se manifestaria na participao do Brasil nas misses no
Haiti e em Guin-Bissau (Brasil, 2011b):
20
trata-se de dois contextos ps-confito
com misses que exigem a presena de civis (alm de militares e policiais) para o
cumprimento de algumas das funes autorizadas pelo CSNU. H, no entanto,
certa distncia entre a promoo do conceito e a sua efetiva operacionalizao por
parte do Brasil. Hoje, sem dvida, percebe-se a promoo da interdependncia
entre segurana e desenvolvimento no mbito discursivo, o que se identifca: i) no
discurso diplomtico brasileiro; e ii) no texto das resolues que aprovam e renovam
misses multidimensionais e que contam com o apoio do governo brasileiro.
Na prtica, porm, o Brasil no explora essa interdependncia, o que se
evidencia pela baixa participao de civis brasileiros em contextos ps-confito,
vinculados a misses multilaterais. Este um hiato com grande potencial de ser
explorado graas ao interesse do pas e, tambm, capacidade de que dispe o
Brasil de participar de misses internacionais.
21

3.2 A capacidade brasileira de contribuir para a paz e para a
segurana internacionais
O Brasil dispe de capacidade de recrutar, preparar e empregar seus nacionais
uniformizados em misses multilaterais que visam promoo da paz e da segu-
rana internacionais. Desde 1948, o Brasil participa das operaes de paz da ONU
com militares em misso individual e, desde 1957, com tropas (Fontoura, 2005,
p. 213-216). Na dcada de 1990, o Brasil decidiu empregar tambm policiais
militares, o que teve incio em Angola (1991) e Moambique (1993) (Carrera,
2011) e continua at hoje de maneira mais ou menos regular, com presena em
quatro misses
22
e com nmeros mais baixos que os dos militares (tabela 2).
20. Vale notar que a misso do Haiti uma misso sob a gide do DPKO e a de Guin-Bissau, por ser uma misso
poltica, est sob a responsabilidade do Departamento de Assuntos Polticos (DPA).
21. Nas misses multilaterais da Guin-Bissau e do Haiti, que so as misses com maior peso poltico para o Brasil, a
presena de especialistas civis desta nacionalidade quase inexistente. A presena brasileira nestes contextos manifesta-se
quase exclusivamente por meio de iniciativas bilaterais ou triangulares.
22. Em junho de 2012, havia policiais brasileiros em trs misses do DPKO (Haiti, Sudo do Sul e Timor-Leste) e em
uma misso do DPA (Guin-Bissau). Ver DPKO (2012) e DPA (2012).
TABELA 2
Desdobramento de pessoal uniformizado brasileiro nas misses de manuteno da paz
da ONU, sob a coordenao do DPKO (atualizado em 30 de abril de 2012)
Brasil Total Participao do Brasil em relao ao total (%)
Militares (tropas) 2.159 82.656 2,61
Militares (misso individual) 24 2.036 1,18
Policiais 22 14.340 0,15
Total 2.205 99.032 2,26
Fonte: DPKO (2012a).
As estatsticas mencionadas contribuem para que o Brasil ocupe o 12
o

lugar no ranking de pases contribuintes de tropas e policiais (DPKO, 2012a).
A baixa contribuio com policiais chama a ateno: so 22 policiais brasileiros
empregados em misses do DPKO e do Departamento de Assuntos Polticos
(DPA), o que equivale a apenas 0,15% do componente total da UN Police.
Apesar da tradio em participar, com certa regularidade, do sistema multilateral
com o emprego de militares e policiais, ainda tmida e subexplorada a projeo
do Brasil quanto ao desdobramento de especialistas civis.
23
Isto parece um paradoxo
diante da rica experincia do pas no mbito da cooperao para o desenvolvimento
internacional, que se realiza por meio do envio de tcnicos para dezenas de pases
em desenvolvimento, como se demonstra a seguir.
3.3 A capacidade brasileira de contribuir para o desenvolvimento internacional
Alm do interesse de se manter relevante e da capacidade de empregar pessoal
uniformizado em misses multilaterais, o Brasil tambm tem experincia com
atividades de cooperao tcnica (geralmente bilaterais ou frutos de triangulaes)
em mais de setenta pases do Sul, inclusive em contextos ps-confito (Brasil, 2010).
24

O Brasil participa da cooperao para o desenvolvimento internacional desde a
dcada de 1950 (Aylln e Leite, 2010; Corra, 2011), quando comeou a receber
23. Alm da contribuio com militares e policiais, o Brasil tambm tem alguma experincia com o envio de peritos
eleitorais para misses internacionais. Isto ocorre desde a dcada de 1990 e parece atingir seu pice na misso da
ONU do Timor-Leste, liderada por Srgio Vieira de Mello. Hoje, os peritos eleitorais so indicados pelo Tribunal Superior
Eleitoral (TSE) e participam mais de misses bilaterais que multilaterais. O mesmo ocorre com os professores brasileiros
em misso no Timor-Leste, que so integrantes de misses bilaterais e coordenados pelo Ministrio da Educao.
24. Esse tipo de conhecimento pouco explorado pela comunidade epistmica brasileira que trabalha com misses de
paz e, assim, o presente item mais extenso que o anterior, a m de contribuir para a reexo.
e trocar experincias e recursos.
25
De um lado, est a cooperao recebida pelo
Brasil de pases do Norte, o que ocorre, sobretudo, nas dcadas de 1970 e 1980,
mas tambm nos dias atuais, com nfase no fortalecimento das capacidades insti-
tucionais. Do outro lado, encontra-se a cooperao prestada pelo Brasil a pases de
menor desenvolvimento relativo, por meio dos princpios e mecanismos inovadores
da cooperao Sul-Sul, o que teve incio na dcada de 1970 e se fortaleceu no comeo
do sculo XXI (Aylln e Leite, 2010).
Alguns fatores facilitaram a expanso do pas no plano da cooperao prestada,
por ocasio do primeiro governo do Ex-Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-
2006). A estabilizao da moeda e a consolidao da democracia, juntamente com
o reconhecimento internacional de algumas polticas pblicas fzeram com que o
Brasil se mobilizasse para exportar sua tecnologia social para pases do Sul (Leite,
2011). Entre 2005 e 2009, o Brasil investiu R$ 2,9 bilhes na cooperao para
o desenvolvimento internacional (Ipea, 2010): tal quantia de volume indito e
confere maior destaque ao papel do pas como prestador de cooperao. Vale tambm
mencionar que, do total de recursos investidos no perodo, 76% foram repassados
para organismos internacionais e bancos regionais (op. cit.). Assim, por meio da
alocao de recursos, o pas reforou seu interesse em se fortalecer nas plataformas
multilaterais, nas quais tem maior capacidade de infuncia.
O objetivo maior da cooperao tcnica brasileira contribuir para a
sustentabilidade do desenvolvimento de outras naes e, para tanto, os projetos
em execuo baseiam-se em dois pilares: crescimento econmico e incluso
social. H princpios bsicos que, apesar de no estarem escritos em regula-
mentos ou diretrizes, so geralmente observados pelos ministrios e rgos que
representam o governo, sendo o principal deles o agir com base na demanda.
As atividades consideradas boas prticas por dezenas de pases encontram-se no
cerne da cooperao brasileira, e as reas de atuao mais demandadas incluem
agricultura tropical, formao profssional, sade e educao (ABC, 2009),
enquanto novas prticas, ainda a serem exploradas, versam sobre esportes e
polticas pela promoo da igualdade de gnero e raa.
O mapa 1 representa a distribuio geogrfca da cooperao brasileira e
identifca os pases onde h projetos de cooperao tcnica:
25. Muitas atividades de cooperao so rmadas por entes federados e seus rgos, porm, este trabalho trata to
somente da cooperao recebida e prestada no mbito do governo federal.
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MAPA 1
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira modalidade: cooperao prestada (2011)
Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (Brasil, 2010), ABC (2011b) e Mateos (2011, p. 46-47).
Elaborao: Gabriela Nogueira Ferreira da Silva (Ipea Mapas).
Encontram-se no Sul global
26
a totalidade de pases que recebem tcnicos
brasileiros e, entre eles, alm da vulnerabilidade quanto ao desenvolvimento so-
cioeconmico, alguns tambm experimentam fragilidade institucional e poltica
ou so pases egressos de confitos. Neste grupo, esto os j mencionados Haiti e
Guin-Bissau, mas tambm se encontram Afeganisto, Libria, Sudo e Timor-
Leste, entre outros. Em tais contextos, argumenta-se que as atividades da coope-
rao tcnica brasileira so teis no apenas ao desenvolvimento sustentvel, mas
tambm consolidao da paz.
Em termos mais concretos, e a fm de ilustrar o argumento, apresenta-se
uma seleo de atividades em execuo ou j executadas pelo Brasil em trs desses
pases, o que evidencia a experincia da cooperao tcnica em contextos ps-
confito com iniciativas em reas bastante demandadas pelos mandatos das misses
multidimensionais da ONU.
QUADRO 1
Cooperao tcnica brasileira em trs pases ps-conito (atividades selecionadas)
Pas Cooperao tcnica brasileira (atividades selecionadas)
Angola
(passado recente)
rea de atuao: gerao de emprego (parceiros: ABC, Senai).
Breve histrico:
1998: training of trainers para prossionais angolanos em Braslia. Cursos: computao, pedreiro, bombeiro
hidrulico, carpintaria, costura, artesanato, ingls, refrigerao etc.
1999: lanamento ocial.
2005: transferncia ao governo de Angola; hoje, o Brasil ainda doa os materiais.
Entre 2000 e 2008: 18.928 prossionais concluram os cursos.
Haiti
(atual)
rea de atuao: fortalecimento da agricultura local (parceiros: ABC, Embrapa).
Objetivo: testar/validar diferentes sementes e tcnicas agrcolas.
Resultado preliminar: produo de arroz, feijo, milho e mandioca (cesta bsica haitiana).
Guin-Bissau
(atual)
rea de atuao: reforma do setor de segurana (parceiros: ABC, Polcia Federal, UNODC).
Objetivo: montar um centro de treinamento para foras de segurana e treinar noventa ociais policiais de
Guin-Bissau.
Resultado preliminar: o primeiro curso est pronto e tem previso de lanamento para 2012.
Fonte: ABC (2011a) sobre Angola , ABC (2011b) sobre o Haiti e ABC (2010) sobre a Guin-Bissau.
Obs.: As siglas da tabela referem-se s seguintes instituies: Agncia Brasileira de Cooperao (ABC); Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Escritrio da ONU sobre
Drogas e Crime (UNODC).
Verifca-se que o Brasil tem experincia com desdobramento de especialistas civis em
contextos ps-confito e em reas de atuao que esto entre as mais demandadas pelos
26. Apesar das fontes consultadas, que se consideram legtimas, Leite informa que o mapa no incluiu a transferncia
de boas prticas brasileiras para a Espanha, por meio de um projeto da Fundao Oswaldo Cruz para a implantao de
bancos de leite (Leite, 2011).
mandatos do CSNU:
27
recuperao da economia (projetos de formao profssional
e fortalecimento da agricultura local) e justia (reforma do setor de segurana).
Tal experincia, porm, restringe-se ao mbito das iniciativas bilaterais ou
triangulares, por meio de atividades de cooperao tcnica. Argumenta-se que o
governo brasileiro pode aproveitar tal conhecimento para explorar ferramentas que
facilitem a identifcao, a mobilizao e o desdobramento de especialistas civis
brasileiros tambm em misses multilaterais, o que contribuiria para a materializao
do interesse brasileiro de se manter relevante e a operacionalizao dos discursos
relativos interdependncia entre segurana e desenvolvimento.
4 PROPOSTA PARA A MAIOR INSERO DO BRASIL: O DESDOBRAMENTO
DE ESPECIALISTAS CIVIS EM CONTEXTOS PS-CONFLITO, POR MEIO DE
MISSES MULTILATERAIS
A interseo dos pontos at agora levantados possivelmente representa a contribuio
deste texto. O mapa 2 foi elaborado a partir do cruzamento das informaes referen-
tes, de um lado, contribuio do Brasil a misses de manuteno e consolidao
da paz da ONU (DPKO e DPA), tanto no presente como no passado (destacadas
em azul e em vermelho, respectivamente) e, de outro lado, cooperao brasileira
para o desenvolvimento internacional. O resultado indica que h pelo menos
nove pases que recebem profssionais brasileiros em misses multilaterais e
em misses bilaterais. Por outras palavras, h pelo menos oito oportunidades
concretas de dilogo entre brasileiros no terreno, posto que se encontram fsi-
camente nos mesmos locais.
27. O relatrio Peacebuilding in the aftermath of conict (A/63/881-S/2009/304) e o documento nal do grupo de assessoramento
do SGNU que fez a reviso da capacidade civil internacional esto disponveis em: <www.civcapreview.org>.
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MAPA 2
Interseo entre a contribuio do Brasil para misses da ONU (DPKO e DPA), no passado e no presente, e a cooperao brasileira para o
desenvolvimento internacional (2011-2012)
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira e que
j receberam, antes de 2011, civis brasileiros como integrantes
de operaes de paz da ONU.
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira e que
receberam, no perodo 2011-2012, civis brasileiros como integrantes
de operaes de paz da ONU.
Fonte: cruzamento de dados disponibilizados pelo DPKO (2012a; 2012b), DPA (2012), DFS (2012), Brasil (2010), ABC (2011b) e Mateos (2011).
Elaborao: Gabriela Nogueira Ferreira da Silva (Ipea Mapas).
Nesta equao foram includos somente os contextos ps-confito que
hoje abrigam uma misso da ONU (DPKO e DPA) e que hospedam tambm
brasileiros em misses bilaterais/triangulares: Afeganisto, Guin-Bissau, Haiti,
Lbano, Libria, Repblica Democrtica do Congo, Sria, Sudo/Sudo do
Sul e Timor-Leste. H outros contextos que j recebem a cooperao tcnica
brasileira e que, por tambm serem frgeis, muito se benefciariam das aes
de segurana e desenvolvimento, mas no hospedam misses de manuteno
ou consolidao da paz da ONU (nunca hospedaram ou no mais hospedam).
Exemplos incluem Chade, Serra Leoa, Zimbbue, Honduras e El Salvador.
Outra maneira de se cruzarem os dados sobre a contribuio do Brasil
s misses da ONU e a cooperao brasileira para o desenvolvimento inter-
nacional est refetida na tabela 3, a seguir: entre os 7.022 profssionais civis
que so pagos diretamente pela ONU para participar das dezessete misses do
DPKO e das treze misses do DPA, apenas 31 so brasileiros, o equivalente a
0,44% do total (DFS, 2012).
28
No que se refere insero estratgica de tais
brasileiros, verifca-se que apenas seis profssionais tm cargos de alto escalo,
ou seja, este outro nicho subexplorado pelo Brasil.
29
A coluna da direita tambm relevante porque traz informaes sobre a
presena do Brasil, por meio de atividades bilaterais ou triangulares, em pases
que coincidem, muitas vezes, com os mesmos pases em que tambm se encontram
nacionais que trabalham no contexto multilateral.
TABELA 3
Participao de brasileiros (civis, policiais e militares) em misses da ONU (DPKO e DPA)
e a presena de tcnicos brasileiros por meio da cooperao para o desenvolvimento
nos mesmos pases (2011-2012)
Local
Contribuio do Brasil para a paz e a segurana
internacionais (misses multilaterais)
Contribuio do Brasil para o
desenvolvimento internacional
(misses bilaterais ou triangulares)
Misso da ONU Civis Policiais
Militares
(misses coletivas
e individuais)
Total de
brasileiros
H atividades de cooperao
tcnica brasileira no pas?
Amrica
Haiti MINUSTAH 9 2 1.897 1.908 Sim
28. Independentemente de como foram recrutados e se vestem ou no uniforme, os prossionais representados
na tabela constam da folha de pagamento da ONU e so categorizados como civis no momento da contratao.
Como regra, militares e policiais do alto escalo das misses so nomeados pelo governo e os demais ingressam pelos
mecanismos de recrutamento do Sistema ONU (Galaxy/Inspira). As categorias existentes so as seguintes: apoio s
misses (FS), prossionais (cinco nveis: de P-1 a P-5), diretores (dois nveis: D-1 e D-2), Assistente do Secretrio-Geral
(ASG) e Vice-Secretrio-Geral (USG).
29. Segundo os dados obtidos em maio de 2012, h trs brasileiros P-5, um D-1 e um D-2 (DFS, 2012).
(Continua)
Local
Contribuio do Brasil para a paz e a segurana
internacionais (misses multilaterais)
Contribuio do Brasil para o
desenvolvimento internacional
(misses bilaterais ou triangulares)
Misso da ONU Civis Policiais
Militares
(misses coletivas
e individuais)
Total de
brasileiros
H atividades de cooperao
tcnica brasileira no pas?
frica
Repblica Demo-
crtica do Congo
Monusco 2 - - 2 Sim
Sudo (Darfur) UNAMID 2 - - 2 Sim
Sudo do Sul UNMISS 1 5 7 13 ...
1
Guin-Bissau UNIOGBIS 1 5 - 6 Sim
Libria UNMIL 1 - 4 5 Sim
Cte dIvoire Unoci - - 7 7 No
Saara Ocidental Minurso - - 10 10 No
Oriente Mdio
Afeganisto Unama 2 - - 2 Sim
Lbano Unil 2 - 253 255 Sim
Oriente Mdio UNTSO 2 - - 2 n.d.
2
Sria UNSMIS - - 1 1 No
Europa
Chipre UNFICYP - - 1 1 No
sia
Timor-Leste UNMIT 9 15 3 27 Sim
Total 31 27 2.183 2.241 -
Nota:
1
O Sudo do Sul tornou-se independente da Repblica do Sudo em 9 de julho de 2011. Havia/h atividades de cooperao
tcnica brasileira com o Sudo, mas no h detalhes sobre a localizao precisa das atividades; ou seja, no se sabe, pelas
informaes obtidas, se as atividades tambm eram/so realizadas em localidades que hoje se encontram no novo pas.
Por esta razo, optou-se por manter o Sudo do Sul na tabela 3 enquanto as informaes atualizadas no so divulgadas
pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC).
2
n.d. = no disponvel.

Obs.: nmero de civis atualizado em 31 de maio de 2012 (DFS); nmero de policiais e militares atualizado em 30 de abril de
2012 (DPKO, 2012b; Carrera, 2012). Foram includos os cinco policiais brasileiros desdobrados na misso do Department
of Political Affairs (DPA) na Guin-Bissau.
As informaes anteriores demonstram que h profssionais brasileiros em qua-
torze das dezessete misses do DPKO, o que representa a boa capilaridade do Brasil
em iniciativas multilaterais. Mas tambm fca patente com os dados anteriores que
a quantidade de nacionais em cada misso do DPKO no expressiva para um pas
que tem a posio do Brasil no mundo.
30
Nas misses polticas, sob autoridade
30. Seria interessante identicar, em futura pesquisa, a contribuio com civis de outros pases emergentes, como ndia,
China, frica do Sul, Turquia e Indonsia.
(Continuao)
do DPA, o nmero de brasileiros ainda menor e s esto presentes em uma das
treze misses: a da Guin-Bissau.
31

Assim, as informaes apresentadas expem a debilidade da representao
brasileira quando comparada ao total de profssionais de cada misso (militares,
policiais e civis, tanto no nvel poltico/estratgico, como no nvel ttico). Ao mesmo
tempo, porm, o cruzamento de dados da tabela 3 permite identifcar os espaos
em que h brasileiros no terreno, seja nas misses da ONU, seja em atividades de
cooperao tcnica. H, assim, uma boa oportunidade para que o Brasil possa pla-
nejar e executar, de maneira mais sistmica e estratgica, a sua atuao em contextos
frgeis ou de ps-confito.
Com o intuito de aproveitar essa oportunidade, necessrio, no mnimo,
criar ou aprimorar ferramentas que permitam o dilogo entre esses brasileiros.
Tal oportunidade tambm favorece a refexo sobre como melhor organizar o des-
dobramento de especialistas civis a partir da experincia com pessoal uniformizado
e com tcnicos. O planejamento estratgico daria a direo geral e um estudo de
viabilidade faria recomendaes operacionais sobre as ferramentas mais adequadas
realidade, necessidade e aos interesses do Brasil, o que poderia incluir alguns
dos pontos levantados nos pargrafos a seguir.
Primeiro, a fm de estimular maior interao entre os brasileiros que se
encontram no terreno, sugere-se que a rede de embaixadas e postos diplomticos
do Brasil tenha um papel mais incisivo na criao de pontes. Ganham destaque
as representaes sediadas em contextos ps-confito nas quais tambm existam
misses de paz ou misses polticas da ONU.
Segundo, preciso defnir internamente no mbito dos ministrios e rgos
do governo federal as polticas condizentes com a atual viso sobre o que o Brasil
quer alcanar no mundo, bem como as formas de superar questes normativas e
oramentrias que se apresentam como limites maior insero do pas. Alm disso,
hoje, o processo de formulao da poltica externa envolve mltiplos atores e no
apenas o Itamaraty, de modo que outros ministrios e rgos pblicos que tenham
experincia internacional nas reas demandadas pela ONU tambm devem participar
da defnio da agenda e da implementao de iniciativas.
32
Neste contexto intera-
gencial, o Itamaraty mantm seu papel de articulador central pelo fato de representar
o Brasil no plano internacional. Sua participao, alis, deve ir alm das embaixadas
para incluir tambm a Misso Permanente do Brasil junto ONU, em Nova Iorque,
e a Diviso de Paz e Segurana Internacional, em Braslia.
31. Em julho de 2011, havia dois civis brasileiros na misso em Guin-Bissau e um na misso no Iraque. Em junho de
2012, este nmero cou restrito a um civil brasileiro em Guin-Bissau (DFS, 2011; 2012).
32. Embora o artigo enfatize o nvel federal, relevante manter dilogo e estabelecer parcerias com os estados e seus
rgos e instituies, posto que h bastante atividade internacional neste nvel.
Terceiro, julga-se relevante explorar melhor as sinergias entre, de um lado,
a contribuio do Brasil para a promoo da paz e da segurana e, de outro, a
cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional, o que levar adiante
o argumento deste trabalho e permitir a identifcao de oportunidades mais
concretas para a projeo do soft power do pas. Sabe-se, por ora, que h pelo menos
quatro sinergias entre ambos os tipos de atividades, o que merece, contudo, pesquisa
mais aprofundada sobre os itens listados a seguir.
1) Quanto ao objetivo principal: ambas as atividades visam apoiar repre-
sentantes do pas anftrio (governo e sociedade locais) a fm de criar
condies para a sustentabilidade da paz e/ou do desenvolvimento.
2) Quanto aos destinatrios: ambas concentram suas aes em pases
em desenvolvimento.
3) Quanto ao modo de agir: ambas agem com respeito soberania, atuao
com base na demanda e apropriao local (princpios decorrentes do
Artigo 4
o
da Constituio Federal).
4) Quanto seletividade das reas de atuao: no caso das misses
multilaterais, a ONU sugere que os Estados-membros explorem
suas vantagens comparativas quando da sua participao. O Brasil,
em suas atividades de cooperao tcnica (bilaterais, como regra) j
exporta tecnologia social produzida no mbito domstico e consegue
explorar algumas vantagens comparativas, como nas reas da sade,
formao profssional e agricultura tropical.
O quarto e ltimo ponto, em um nvel mais operacional, indica a necessi-
dade de se discutirem questes relacionadas ao preparo dos especialistas civis que
vo desempenhar, com efccia, efcincia e efetividade, funes relevantes para a
promoo da paz e do desenvolvimento sustentveis em contextos ps-confito.
33

Deve-se conhecer no somente o pas onde se vai atuar (cultura, histria e valores),
mas tambm ter conscincia das implicaes polticas de sua ao ou omisso,
uma vez no terreno. Por atuar em contextos instveis, o especialista deve ser pre-
parado de maneira fsica e emocional para enfrentar riscos tpicos de tais lugares.
Ademais, se o especialista civil est inserido na dinmica da poltica externa,
como se sugere, ele tambm precisa conhecer o interesse nacional, as motivaes
e a forma de atuao de seu pas, haja vista que parte integrante de um sistema
muito maior que ele mesmo e que a tcnica que vai repassar ou consolidar no
pas anftrio. Com algum preparo, aumentam-se as chances de o profssional
33. Outras discusses relevantes dizem respeito contratao, logstica (transporte, acomodao e alimentao),
sade e bem-estar.
desempenhar bem o seu papel e de melhorar a qualidade da interao com seu
interlocutor local. Isto trar consequncias positivas para a reputao do Brasil e,
assim, aumentar seu poder relativo no sistema.
No caso brasileiro, apesar de se identifcar um contexto que favorece, direta
e indiretamente, a explorao dessa oportunidade, h desafos e contradies que
precisam ser enfrentados.
Um dos desafos ser encontrar bases para superar a falta de dilogo entre
a comunidade de profssionais que trabalha com desenvolvimento internacional
e a que trabalha com manuteno ou consolidao da paz. Por sua vez, uma das
contradies a ser confrontada foi antes mencionada: o discurso sobre a interde-
pendncia entre segurana e desenvolvimento considera que tal conceito estaria
em vias de operacionalizao pelo Brasil nas misses no Haiti e na Guin-Bissau;
porm, na prtica, verifca-se que h apenas dez civis brasileiros. A oportunidade
gerada por ambas as misses inequvoca, visto que os mandatos clamam pela
dade segurana e desenvolvimento. Alm disso, ambas as misses so estratgi-
cas para o Brasil: a do Haiti estratgica por causa do posto de comandante das
tropas e do nmero de militares brasileiros, que integram o maior contingente
da misso da ONU. E a da Guin-Bissau, por sua vez, estratgica por causa da
relao do Brasil com este pas, decorrente da histria e da identidade lusfona,
e tambm porque, desde dezembro de 2007, o Brasil coordena a confgurao da
Comisso de Consolidao da Paz da ONU para a Guin-Bissau.
34
O Brasil tem
hoje a pretenso de propor algo diferente para o mundo e suas aes cada vez mais
so observadas por diferentes atores internacionais. O sucesso de sua participao
nestas e em outras misses ser determinante para a obteno de consenso mais
abrangente sobre a necessidade de reforma de instituies multilaterais, a exemplo
do CSNU (Leite, 2011).
Desse modo, e para operacionalizar a dade segurana e desenvolvimento,
no se pode descartar o desdobramento de especialistas civis, um movimento que
est acontecendo no nvel discursivo, com apoio do Brasil, e tambm no nvel
operacional, com envolvimento mais robusto de outras nacionalidades que no
a brasileira. Se o Brasil tem realmente interesse em pr em prtica tal conceito,
como parece ser o caso, deve refetir sobre as possibilidades de engajamento de
seus prprios nacionais. Tal materializao, por meio de profssionais brasileiros e
de tecnologia social brasileira, daria grande vantagem poltica e estratgica para o
pas, o que aumentaria sua capacidade de infuncia.
34. Uma misso que merece ser inserida nas discusses sobre a interdependncia entre segurana e desenvolvimento
a do Timor-Leste, que tem mandato de consolidao da paz e, em termos de contribuio brasileira, hoje conta com
nove civis e quinze policiais brasileiros. o maior nmero de prossionais estritamente no militares em uma nica
misso da ONU. Vale notar que a misso no Haiti tambm conta com nove civis brasileiros, mas h apenas dois policiais.
5 CONCLUSO
O trabalho demonstrou que a natureza da maioria dos confitos contemporneos
provoca respostas cada vez mais complexas oferecidas pela comunidade internacio-
nal, em que se destacou o papel da ONU. As misses multidimensionais buscam
promover a paz, a segurana e o desenvolvimento sustentveis e exigem, por isto,
a participao de militares, policiais e especialistas civis. Vrios pases organizaram
a sua oferta de especialistas civis nos ltimos dez, quinze anos e existe hoje uma
janela de oportunidade para o Brasil refetir sobre o tema, assim como outros pases
em desenvolvimento.
Tambm se mencionou que a janela de oportunidade no se d apenas de
fora para dentro, por meio da provocao da ONU, mas tambm de dentro para
fora, uma vez que o Brasil tem interesses e capacidades que orientam e at
justifcam a deciso de se criar ou aperfeioar uma ferramenta que permita o
desdobramento de especialistas civis em misses multilaterais, envolvidos com
atividades de consolidao da paz e de promoo do desenvolvimento sustentvel.
Juntos, esses trs aspectos (demanda, interesse e capacidade) permitiriam
o prolongamento da posio que o Brasil hoje ocupa no sistema internacional.
Com este argumento, o trabalho busca sugerir que a comunidade dos brasileiros que
trabalham com misses de paz refita sobre o desdobramento de civis em contextos
ps-confito e sobre a potencial contribuio que a cooperao brasileira para o
desenvolvimento internacional tem a oferecer s atividades de consolidao da paz.
A poltica externa brasileira deve sempre se adequar s mudanas internacionais e,
hoje, no se trata apenas do que o Brasil pode fazer, mas tambm do que se espera
que o Brasil faa (Amorim, 2011, p. 312).
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