ANEXO II - RISCOS FISCAIS (Art. 4, 3 da Lei Complementar Federal n 101, de 4 de maio de 2000)
Em cumprimento ao art. 4, 3, da Lei Complementar n 101, de 04.05.2000, o presente Anexo conceitua, classifica e avalia os riscos fiscais e passivos contingentes e procura identificar e contextualizar condicionantes que possam afetar as contas pblicas.
CONCEITOS RELATIVOS AOS RISCOS FISCAIS E PASSIVOS CONTINGENTES
So consideradas afetaes no oramento os fatos imprevisveis que implicam obrigaes, estabelecidas em lei ou contrato, especficas do governo. Os riscos fiscais dizem respeito possibilidade das receitas e despesas divergirem significativamente dos valores estimados no projeto de lei oramentria anual. Em relao s receitas h o risco do contexto previsto para efetivao dos valores projetados no se confirmar. Para a despesa verifica-se a possibilidade dos valores previstos serem afetados por fatos incertos e posteriores a alocao inicialmente prevista na Lei Oramentria, levando a uma distoro dos valores previamente definidos no oramento. Nestes casos deve-se fazer, quando for o caso, uma reestimativa da receita, e a reprogramao das despesas oramentrias, de forma a ajust-las s disponibilidades de receita efetivamente arrecadadas. Os passivos contingentes referem-se ocorrncia de fato gerador no passado cujo efeito sobre o patrimnio futuro da entidade incerto. Sua efetivao depende da ocorrncia de fatos externos, imprevisveis, e de magnitude difcil de ser mensurada. Dentre os diferentes tipos de passivos contingentes, destacam-se, por seu volume e magnitude, aqueles que envolvem disputas judiciais. 138
RISCOS IMPACTANTES NA RECEITA
Os riscos oramentrios dizem respeito aos desvios entre os parmetros adotados nas projees das variveis utilizadas na estimativa da receita tributria estadual (variao das atividades econmicas (PIB), variao do nvel de preos (IPCA) e alteraes na legislao tributria) e os valores de fato observados ao longo do perodo compreendido pelas diretrizes oramentrias. Os principais riscos sobre a receita tributria estadual incidem sobre o desempenho do ICMS, que representa maior parcela das disponibilidades estaduais. Essa fonte de receita, por sua vez, se desdobra em recolhimentos sujeitos a variaes distintas de preos: I. condicionados por preos administrados e outro II. vinculados ao comportamento dos preos de mercado. De modo geral, estima-se que 1,0% de variao positiva ou negativa no Produto Interno Bruto-PIB provoque uma alterao da mesma natureza de aproximadamente 0,47% na arrecadao, em funo do PIB englobar um conjunto expressivo de bens e servios no sujeitos incidncia do ICMS. Para 2012, de acordo com Banco Central, a expectativa (Boletim Focus/Bacen, 29.04.11) 1 de crescimento do PIB de 4,25%, o que indica cenrio de estabilidade. Estimativas apontam que uma variao positiva ou negativa de 1,0% dos preos de mercado (IPCA) deve induzir uma oscilao de cerca de 0,97% da arrecadao. A expectativa do mercado de que a acelerao em curso do nvel de preos em 2011 (previso anual de 6,37%) recue, estimando-se que atinja 5,00% em 2012, segundo a mesma fonte. Os setores econmicos do ICMS sujeitos variao de preos administrados (combustveis, energia eltrica e telecomunicaes) responderam por 39,1% do total da arrecadao em 2010. Energia eltrica e telecomunicaes tm suas tarifas reajustadas anualmente a partir de uma associao de fatores aliados variao observada de
1 Disponvel em http://www4.bcb.gov.br/pec/GCI/PORT/readout/R20110429.pdf, acesso em 11/05/2011. 139
ndices de preos e ndices especficos ligados aos custos operacionais e financeiros das empresas de diversos setores, contudo, numa viso otimista, as receitas do ICMS de ambos os segmentos devem acompanhar o crescimento do PIB cumulado com o IPCA. Em que pese o mercado momentaneamente conturbado pelas especificidades do lcool, o ajuste de preos do setor de combustveis derivados de petrleo encontra-se fortemente atrelado ao preo internacional deste e taxa de cmbio vigente, no havendo expectativa de alteraes significativas no prximo perodo, ainda que o cenrio poltico esteja enfrentando algumas instabilidades na sia, Oriente e frica. Sessenta por cento e nove dcimos (60,9%) da arrecadao de ICMS encontram-se sujeitos variao de preos de mercado, estando seu desempenho influenciado pela evoluo dos ndices de preos ao consumidor. Para o exerccio em curso, as previses apontam acelerao dos preos no atacado (IGP-DI=6,90%, Focus/Bacen, 29.04.11) 2 . Para 2012, os analistas preveem estabilidade no comportamento dos preos no atacado com os preos ao consumidor (IGP-DI=4,83%). importante registrar que o governo federal pretende retomar as discusses sobre a reforma tributria, haja vista que, no ms de maio de 2011, o Ministro de Fazenda e o Secretrio-Executivo do Ministrio de Fazenda, apresentaram, respectivamente, Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal e Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados, as proposies que visam alterar a atual sistemtica de tributao do ICMS. Uma das proposies refere-se reduo gradativa das alquotas interestaduais de ICMS, no sentido de se deslocar a tributao da origem para o destino. O Estado de Minas Gerais, por exemplo, ao invs de utilizar a alquota atualmente vigente de 12%, aplicaria em 2012 a alquota de 8%; em 2013, a alquota de 6%; em 2014, a alquota de 4%; e, a partir de 2015, a alquota de 2%. V-se que, em relao s mercadorias das quais o Estado de Minas Gerais tipicamente produtor, as perdas seriam sofridas nesta proporo. Conforme estimativa de impacto financeiro elaborada pela Superintendncia de Arrecadao e Informaes Fiscais da Secretaria de Estado de Fazenda, as perdas de
2 Disponvel em http://www4.bcb.gov.br/pec/GCI/PORT/readout/R20110429.pdf, acesso em 11/05/2011. 140
arrecadao deste imposto seriam na ordem de, aproximadamente, R$ 376.000.000 em 2012, R$ 606.000.000 em 2013, R$ 843.000.000 em 2014 e R$ 1.000.000.000 em 2015. Apesar das demais proposies veiculadas na reforma que poderiam compensar tais perdas como, por exemplo, nova sistemtica de tributao de ICMS sobre o comrcio eletrnico e criao de fundo de compensao de perdas tributrias, o impacto seria imediato, afetando o equilbrio das contas pblicas do Estado de Minas Gerais nestes exerccios. Vale ressaltar que a criao de mecanismos de compensao de perdas tributrias, tais como o previsto na Lei Complementar n 87/96, no tem proporcionado a devida reparao aos prejuzos causados aos entes da Federao. Como j alertado neste mesmo anexo no ano anterior, destaca-se a tramitao no Supremo Tribunal Federal - STF das Aes Diretas de Inconstitucionalidades - ADIn n 2.675 e 2.777, ajuizadas pelos governadores de Pernambuco e So Paulo, contra dispositivos de leis estaduais prprias, que asseguram a restituio da diferena do valor de ICMS pago a maior, na hiptese de se verificar que a obrigao tributria seja de valor inferior ao que foi presumido. De fato, o Supremo Tribunal Federal j havia reconhecido, a partir do julgamento da ADIn n 1.851-5/AL, ajuizada pela Confederao Nacional do Comrcio, a possibilidade do imposto ser exigido antes da ocorrncia do fato gerador, com base em valor presumido, e a desnecessidade de devoluo ou complementao dos valores pagos, a maior ou a menor, respectivamente. No momento, a votao encontra-se empatada, aguardando-se apenas o voto de desempate do Ministro Carlos Britto. Vale ressaltar que os votos j pronunciados pelos Ministros podero ser modificados at a deciso final das aes. O desenlace desfavorvel aos estados representar grave comprometimento de suas receitas, alm do esvaziamento de um importante mecanismo para o controle fiscal.
RISCOS NAS DESPESAS
Os riscos relacionados s despesas estaduais podem decorrer de variaes na execuo dos valores pr-estabelecidos na Lei Oramentria Anual, em funo de modificaes que acarretem criao ou expanso das obrigaes previstas pelo governo. Essas modificaes podem ser, por exemplo, decorrentes de alteraes na estrutura legal 141
vigente, o que algumas vezes demanda decises de polticas pblicas que so diretamente afetadas pela nova legislao. Alm disso, outro fato que tem impacto direto sobre a execuo da despesa a realizao de pagamentos relacionados a sentenas judiciais no programadas para o exerccio. O Estado de Minas Gerais, com o objetivo de controlar ainda mais os riscos que so decorrentes de suas despesas, estabeleceu em sua estrutura uma rede de integrao institucional denominada Rede de Gesto Eficiente e Eficaz e de Qualidade e Equilbrio do Gasto, integrante da rea de Planejamento, Gesto e Finanas. Um dos objetivos gerenciar da melhor forma as aes voltadas para a qualidade do gasto governamental, monitorando permanentemente as despesas estaduais de modo a manter o equilbrio fiscal. Nesse mesmo sentido, o governo mineiro conta em sua carteira de projetos prioritrios com programas exclusivamente voltados ao uso dos recursos oramentrios estaduais da maneira mais produtiva e cuidadosa. Dentre os objetivos incorporados a esses programas, destaca-se o de ampliar a qualidade e a produtividade do gasto setorial com atividades meio e com investimentos, dando maior nfase melhoria da composio estratgica dessas despesas, procurando sempre o aumento da aderncia do oramento ttica de desenvolvimento do Estado. Assim, cabe ressaltar que a estratgia do atual governo mineiro passa pela necessidade de ampliar a participao relativa das despesas com atividades finalsticas em detrimento das despesas com atividades-meio, alm de reduzir o custo unitrio do servio pblico e ampliar o atendimento populao, sempre visando a melhora da qualidade dos servios ofertados.
RISCOS DE PASSIVOS CONTINGENTES
Ao contrrio das despesas programadas, a efetivao de passivos contingentes pode representar risco para a gesto oramentria estadual. Entre os riscos com essas caractersticas encontram-se os processos judiciais movidos contra a Administrao Pblica Estadual. A identificao destes riscos se faz a partir do levantamento pela Advocacia Geral do Estado das aes que tramitam na justia e que podem impactar o 142
Tesouro Estadual. Caso seja necessrio, as providncias sero definidas a partir da anulao de crdito oramentrio, seja da Reserva de Contingncia, constituda para o atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, conforme estabelecido na alnea b do inciso III do art. 5 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, ou da anulao de crditos de despesas discricionrias. As despesas discricionrias so aquelas no amparadas por nenhum dispositivo legal e que podem ter interveno direta pelo Estado, como o caso das despesas com a manuteno da mquina pblica. No quadro abaixo est levantado o passivo contingente judicial sem qualquer distino de nvel de risco. Dessa forma, as contramedidas sero aquelas que j utilizamos com passivos desta natureza. Durante todo exerccio financeiro surgem aes transitadas em julgado que vo alm dos precatrios devidamente orados, principalmente requisies de pequeno valor. Quando isso ocorre lanamos mo da anulao de crdito da Reserva de Contingncia ou de despesas que causem menor impacto prestao do servio pblico. Vale lembrar que a Advocacia Geral est sempre presente nas negociaes de forma a amenizar o impacto de sentenas desta natureza. 143
ARF (LRF, art 4o, 3o) R$ 1,00 12.000.000 29.621.807 100.481.600 347.374 4.562.604 2.123.033.037 21.101.211 84.000.000 113.896.156 14.000.000 400.000 128.533.729 500.000 48.000.000 24.000.000 11.000.000 700.000 125.000.000 437.068.711 8.000.000.000 200.000.000 36.000.000 1.100.000 2.400.000 700.000 1.300.586.867 10.000.000 12.829.033.095 PASEP - Compensao admi ni strati va Prmi o de produti vi dade servi dores aposentados Reenquadramento sal ari al de servi dor de funo pbl i ca Expurgos i nfl aci onri os referentes a conta poupana da exti nta Mi nas Cai xa FGTS - nos contratos admi ni strati vos temporri os e aquel es decl arados nul os judi ci al mente al m da mul ta de 40% na resci so contratual GEPI grati fi cao de estmul o produo i ndi vi dual servi dores da Secretari a da Fazenda * OBS: Em 2010, os val ores estavam em fase de consol i dao pel a SEF e pel a AGE. Estes val ores ai nda podem sofrer al teraes em vi rtude da possi bi l i dade de novas autuaes da mesma natureza pel a Recei ta Federal . Ao de cobrana n. 0702.08.421858-6 - Horl andi Vi ol atti X ESTADO DE MINAS GERAIS Descri o Val or Abate-teto EC 41/03 Ao anul atri a de acrdo do TCU proferi do em tomada de contas especi al TC 004.953/92-4 ajui zada pel o Estado de Mi nas Gerai s Ao Ci vi l Pbl i ca Grati fi cao de comi ssi onamento aes col eti vas Horas extras servi dores agentes fi scai s e agentes peni tenci ri os ICMS - Ao n. 001608084204 - IND PRODUTOS ALIMENTCIOS CAF CAMPINHO Aes de i ndeni zao Ao dos Del egados i sonomi a com os Procuradores do Estado Aes que envol vem matri a ati nente ao Si stema ni co de Sade - SUS Adi ci onal noturno pol i ci ai s, agentes peni tenci ri os e outros Embargos Devedor - processo n. 0382.06.064520-9 - TRW AUTOMOTIVE LTDA. E OUTROS x ESTADO DE MINAS GERAIS Execuo - processo n 0024.86.340210-3 - CONSTRUTORA CASTOR LTDA X CONDOMINIO DO EDIFICIO JUSCELINO KUBITSCHEK e outros PASSIVOS CONTINGENTES Fonte: Advocaci a Geral do Estado ESTADO DE MINAS GERAIS LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS ANEXO DE RISCOS FISCAIS DEMONSTRATIVO DE RISCOS FISCAIS 2012 TOTAL Aes de desapropri ao RET grati fi cao especi al de regi me especi al Secretari a de Estado de Educao Servi dores do TCE - adi ci onal de horas-extras URV Val e refei o para servi dores do TJMG com exercci o fora da capi tal ICMS - Depsi to Admi ni strati vo - TELEMAR ICMS - Repeti o de Indbi to INSS - Aes referentes contri bui o previ denci ri a (*)