Administra+º+úo P+ Blica AFRFB 2011.2 - Aula 03

CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ AFRFB E AFT
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 03
Ol, Pessoal!
Esta a terceira aula do nosso curso. Depois de vermos como foi a evoluo
da administrao pblica no Brasil, vamos estudar agora como ela ficou
organizada.
Aula 03 - 17/08: 1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica.
Neste item, eles normalmente cobram questes que esto mais relacionadas
com a disciplina de direito administrativo do que com administrao pblica em
si. Eles cobram muito a letra da lei, por isso importante dar uma olhada em
alguns dispositivos normativos. Vamos estudar a administrao direta e
indireta, as novas figuras administrativas oriundas da reforma do Plano Diretor
e alguns dispositivos constitucionais.
O item tambm aborda a organizao do Estado, por isso veremos ainda
aspectos ligados a nossa federao e ao presidencialismo
Boa Aula!
Sumrio
1 ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA 2
1.1 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO 2
1. 2 DECRETO-LEI 200/ 1967 6
1. 3 ADMINISTRAO INDIRETA 8
1. 4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS PS-PLANO DIRETOR 14
2 ORGANIZAO DO ESTADO 28
2. 1 ESTADO FEDERAL NO BRASIL 31
2. 2 PRESIDENCIALISMO NO BRASIL 39
3 PONTOS IMPORTANTES DA AULA 45
4 QUESTES COMENTADAS 46
4. 1 LISTA DAS QUESTES 71
4. 2 GABARITO 79
5 LEITURA SUGERIDA 79
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1
1 Organizao da Administrao Pblica
com falei, o que veremos aqui um contedo que muitos de vocs podem j
ter estudado em editais de direito administrativo. Veremos a distino entre
administrao direta e indireta, entre descentralizao e desconcentrao,
estudaremos os tipos de entidades da administrao indireta e as novas
figuras jurdicas trazidas pela reforma administrativa da Emenda constitucional
19/1998, que teve origem no Plano Diretor.
1. 1 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO
sempre bom conhecermos as definies de autores que as bancas gostam de
usar. E um deles a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual:
Descentralizao a distribuio de competncia de uma para outra
pessoa, fsica ou jurdica. Difere da desconcentrao pelo fato de ser esta
uma distribuio interna de competncias, ou seja, uma distribuio de
competncia dentro da mesma pessoa jurdica; sabe-se que a
Administrao Pblica organizada hierarquicamente, como se fosse uma
pirmide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuies
administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a
hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre
uns e outros. Isso feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do
centro um volume grande de atribuies, para permitir seu mais adequado
e racional desempenho. A desconcentrao liga-se hierarquia. A
descentralizao pressupe a existncia de, pelo menos, duas pessoas,
entre as quais se repartem as competncias.
A desconcentrao compreende o processo de distribuio de competncia
dentro da mesma pessoa jurdica, dentro da hierarquia. J a descentralizao
envolve a existncia de outra pessoa jurdica para quem repassada
determinada competncia.
Por exemplo, cabe ao Estado recolher tributos da sociedade. Esta competncia
foi transferida para o Ministrio da Fazenda. Este, por sua vez, transferiu-a
para a Secretaria da Receita Federal do Brasil, que criou superintendncias
regionais responsveis pelo recolhimento dos tributos em determinados
estados. Cada superintendncia possui suas delegacias nos municpios.
Reparem que foram criados vrios rgos, que no possuem personalidade
jurdica prpria. Estamos diante da desconcentrao.
Outra competncia do Estado emitir ttulos da dvida. Cabe ao Banco Central
desempenhar tal tarefa, uma autarquia ligada ao Ministrio da Fazenda.
Portanto, neste caso, foi criada uma nova pessoa jurdica, distinta, que
recebeu determinada incumbncia do ente central. Estamos diante da
descentralizao. Quando o BC cria unidades em cada estado da federao,
temos mais uma vez desconcentrao.
A desconcentrao ocorre com a criao de rgos, que no so dotados de
personalidade prpria. J a descentralizao pode ocorrer para uma entidade
da administrao indireta ou para o setor privado. Sempre deve existir uma
segunda pessoa jurdica que recebe as atribuies.
Podemos falar ainda em centralizao, que a prestao de um servio pblico
diretamente por certa pessoa poltica, por meio de seus rgos, centros de
competncia sem personalidade jurdica. a prpria pessoa poltica, agindo
por intermdio de seus rgos, quem est executando diretamente certa
tarefa. Ela pode ser ento desconcentrada, quando se criam os rgos.
Assim, a desconcentrao pode ocorrer no interior de uma pessoa poltica,
como Unio, estados e municpios, ocorrendo uma primeira distribuio de
competncias entre seus Ministrios ou secretarias. Estes, por sua vez,
distribuem parte de suas competncias entre rgos inferiores, integrantes de
sua estrutura. Ela tambm ocorre dentro das entidades administrativas, como
o i Nss, uma autarquia, que cria superintendncias regionais nos estados.
Segundo a Lei 9.784 de 1999:
2 Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao
direta e da estrutura da Administrao indireta;
II - entidade - a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica;
Portanto, rgo no possui personalidade jurdica, ele o resultado da
desconcentrao, que pode ocorrer de diferentes formas: em funo da
matria, com a criao, por exemplo, do Ministrio da Sade, da Fazenda,
etc.; em razo da hierarquia, criando-se rgos superiores e subordinados; ou
por motivos geogrficos, como as superintendncias da Receita Federal nos
estados. Segundo Hely Lopes Meirelles:
rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho
de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada
pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com atribuies
especficas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de
competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente
funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser
modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica.
O autor traz uma classificao dos rgos pblicos. Primeiro, quanto posio
estatal:
rgos Pblicos quanto Posio Estatal
rgos Independentes: So os definidos na Constituio e representativos
dos Poderes do Estado. No possuem qualquer subordinao hierrquica e
somente so controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso Nacional, Cmara
dos Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juzes,
Ministrio Pblico e Tribunais de Contas.
rgos Autnomos: So os subordinados diretamente cpula da
Administrao. Tm ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica,
caracterizando-se como rgos diretivos, com funes de planejamento,
superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de
competncia. Seus dirigentes so, em geral, agentes polticos nomeados em
comisso. So os Ministrios e Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral
da Unio) e as Procuradorias dos Estados e Municpios.
rgos Superiores: Detm poder de direo, controle, deciso e comando
dos assuntos de sua competncia especfica. Representam as primeiras
divises dos rgos independentes e autnomos. Ex.: Gabinetes,
Coordenadorias, Departamentos, Divises, etc.
rgos Subalternos: So os que se destinam execuo dos trabalhos de
rotina, cumprindo ordens superiores. Ex.: portarias, sees de expediente, etc.
Outra classificao quanto estrutura dos rgos:
rgos Simples: tambm conhecidos por unitrios, so aqueles que
possuem apenas um nico centro de competnci a, sua caracterstica
fundamental a ausncia de outro rgo em sua estrutura, para auxili-
lo no desempenho de suas funes;
rgos Compostos: so aqueles que em sua estrutura possuem outros
rgos menores, seja com desempenho de funo principal ou de auxilio
nas atividades, as funes so distribudas em vrios centros de
competncia, sob a superviso do rgo de chefia.
Quanto atuao funcional:
rgos Singulares: so aqueles que decidem e atuam por meio de um
nico agente, o chefe. Os rgos singulares possuem vrios agentes
auxiliares, mas sua caracterstica de singularidade expressa pelo
desenvolvimento de sua funo por um nico agente, em geral o titular.
rgos Coletivos: so aqueles que decidem pela manifestao de vrios
membros, de forma conjunta e por maioria, sem a prevalncia da
vontade do chefe, a vontade da maioria imposta de forma legal,
regimental ou estatutria.
Na descentralizao so necessrias pelo menos duas pessoas jurdicas, uma
que possui determinada atribuio e que a transfere para uma segunda, fora
da sua estrutura hierrquica. A transferncia de atribuies para entidades da
administrao indireta apenas uma das formas de descentralizao. Maria
Sylvia Zanella Di Pietro classifica os tipos de descentralizao da seguinte
Tipos de Descentralizao Administrativa
Territorial ou Geogrfica: verifica-se quando uma entidade local dotada de
personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade
administrativa genrica. prpria dos Estados unitrios, constitudos por
Departamentos, Regies, Provncias, etc. A capacidade administrativa genrica
a capacidade de exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos pblicos
de interesse da coletividade. No entanto, importante realar que a
descentralizao administrativa territorial mantm a sujeio a controle pelo
poder central.
Por Servios, Funcional ou Tcnica: ocorre quando o poder pblico cria uma
pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a
execuo de determinado servio pblico. No Brasil, esta criao somente pode
forma:
Descentralizao Poltica: ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos
Estados-membros da federao e, no Brasil, tambm dos Municpios.
cada um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que
no decorre da Unio nem a ela se subordina.
Descentralizao Administrativa: ocorre quando as atribuies que os
entes descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta
o ente central. A titularidade do servio continua com o ente central
Dentro da descentralizao administrativa, a autora enquadra trs tipos de
descentralizao:
dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, figura de autarquia, mas
abrange tambm as fundaes governamentais, sociedades de economia mista
e empresas pblicas, que exeram servios pblicos.
Por Colaborao: ocorre quando se transfere a execuo de determinado
servios pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente,
conservando o Poder Pblico a titularidade do servio. Ocorre por meio da
concesso, permisso ou autorizao de servio pblico.
1.2 DECRETO-LEI 200/1967
O Decreto-Lei n. 200 de 1967 tratou da composio da Administrao Pblica

Federal, asseverando que esta compreende:
A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria:
o Autarquias;
o Empresas Pblicas;
o Sociedades de Economia Mista.
o Fundaes pblicas.
Quando o Decreto estabeleceu a distino entre administrao direta e
indireta, no significa que antes no haviam estruturas descentralizadas com
personalidade jurdica prpria. Bresser Pereira afirma que a primeira autarquia
foi criada em 1938. O que o DL200 fez foi reforar esta distino, deixando
bem clara a presena de entidades com autonomia administrativa, o que iria
ser o grande centro da reforma. Vimos na aula passada que a sua grande
caracterstica foi a descentralizao para a administrao indireta.
O DL200, buscando concretizar o princpio da coordenao, tambm organizou
a administrao pblica na forma de sistemas, no que se refere s atividades-
meio:
Art. 30. Sero organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal,
oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria, e
servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns a todos os
rgos da Administrao que, a critrio do Poder Executivo, necessitem de
coordenao central.
1 Os servios incumbidos do exerccio das atividades de que trata ste
artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam,
conseqentemente, sujeitos orientao normativa, superviso tcnica e
fiscalizao especfica do rgo central do sistema, sem prejuzo da
subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa estiverem.
A ideia da reforma era fazer com que as reas "meio" da administrao
pblica, ou atividades de staff, fossem integradas. As atividades de uma
organizao podem ser classificadas em linha ou staff (assessoria). As
primeiras so as atividades-fim da organizao, ligadas sua misso. As
ltimas so as atividades-meio, que do suporte as anteriores. Por exemplo,
na Receita Federal, as atividades linha so aquelas relacionadas com as
funes arrecadatrias e de aduana, como a anlise de documentos,
verificao de bagagem, etc. As atividades meio so as de recursos humanos,
informtica, manuteno da infraestrutura, etc.
Assim, por exemplo, cada rgo do executivo federal possui uma unidade
voltada para a administrao de pessoal, a rea de recursos humanos. Estas
vrias unidades permanecem na hierarquia do rgo, mas se submetem "
orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo
central do sistema". Podemos dizer que se trata de uma autoridade funcional,
em que um rgo central estabelece os procedimentos e as normas da rea de
pessoal e possui autoridade apenas sobre este aspecto especfico. Dessa
forma, em 1970, por meio do Decreto n 67.326, foi criado o Sistema de
Pessoal Civil da Administrao Federal (SIPEC), cujo rgo central a
Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento.
Com efeito, na Polcia Federal h um setor de recursos humanos, assim como
no Ministrio do Turismo e na Superintendncia da Receita Federal no Paran.
Cada uma dessas unidades de RH se submete " orientao normativa,
superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema".
Ainda temos outros sistemas, como o Sistema de Servios Gerais (SISG),
Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP),
Sistema de Organizao e Modernizao Administrativa (SOMAD), Sistema de
Planejamento e de Oramento Federal (SPO), Sistema Nacional de Arquivos
(SINAR), Sistema de Controle Interno (SCI), entre outros.
1. 3 ADMINISTRAO INDIRETA
A administrao indireta composta por entidades de direito pblico e de
direito privado. A diferena entre esses dois tipos ocorre em funo da sua
forma de criao: entidades de direito pblico so criadas diretamente por lei
especfica; entidades de direito privado so criadas pelo registro de seu ato
constitutivo, aps autorizao em lei especfica. Segundo a CF88:
XIX somente por lei especfica podero ser criadas empresa pblica,
sociedade de economia mista, autarquia ou fundao pblica;
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua
atuao;
a
Este inciso foi alterado pela Emenda Constitucional 19 de 1998. Surgiu ento
uma discusso em torno da criao das fundaes pblicas, que, segundo a
nova redao, no seriam criadas por lei, mas sim teriam sua criao
autorizada por lei. O STF analisou essa mudana e foi estabelecido que,
atualmente, h duas modalidades de fundao pblica: as de direito pblico e
as de direito privado. Aquelas so criadas por lei especfica; estas, pelo
registro do ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica.
Assim, autarquias e fundaes pblicas de direito pblico so criadas por lei.
Fundaes pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades de
economia mista tm sua criao autorizada por lei e so criadas pelo de seu
ato constitutivo. A lei especfica autoriza a instituio da entidade; a partir
desta autorizao, o chefe do Poder Executivo edita o ato constitutivo da
entidade, sob a forma de decreto; este decreto levado a registro na Junta
Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso; com a
efetivao do registro a entidade adquire personalidade jurdica.
Outro ponto em relao s entidades da administrao indireta est no seu
controle. De um lado, a entidade da Administrao Indireta tem o direito de
exercer com certa independncia a atividade a ela cometida por lei (capacidade
de auto-administrao); de outro, tem o dever de exercer esta atividade,
tambm com base nos termos postos na lei. Tal noo essencial para que
possamos entender a extenso do controle exercido pelos rgos centrais da
Administrao sobre as entidades da Administrao Indireta a eles vinculadas.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro:
Disso resultam dois aspectos concernentes s entidades que exercem
servios pblicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-
administrao, que lhes confere o direito de exercer, com independncia, o
servio que lhes foi outorgado por lei, podendo opor esse direito at mesmo
pessoa poltica que as instituiu. De outro lado, o dever de desempenhar
esse servio, o que as coloca sob fiscalizao do Poder Pblico; este precisa
assegurar-se de que aquela atividade que era sua e foi transferida a outra
pessoa poltica seja exercida adequadamente
Portanto podemos definir a tutela ou controle finalstico como o controle
exercido pelos rgos centrais da Administrao Direta sobre as entidades da
Administrao Indireta a eles vinculadas, nas hipteses expressamente
previstas em lei e na forma por esta estabelecida. No h relao de
subordinao, de hierarquia, entre a Administrao Direta e as entidades da
Administrao Indireta, mas sim um controle finalstico.
Na esfera federal a tutela denominada superviso ministerial e tem como
objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67:
I - a realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade;
II - a harmonia com a poltica e a programao do Governo no setor de
atuao da entidade;
III - a eficincia administrativa;
IV - a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
a) Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, institudas diretamente
por lei especfica, para o desempenho de atividades tpicas de Estado, gozando
de todas as prerrogativas e sujeitando-se a todas as restries estabelecidas
para a Administrao Pblica Direta. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a
autarquia :
A pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-
administrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado,
mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.
E para Jos dos Santos Carvalho Filho:
Pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta,
criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter
econmico, sejam prprias e tpicas do Estado.
As autarquias no so subordinadas Administrao Direta, mas apenas
vinculadas aos seus rgos centrais, para fins de tutela. As autarquias
possuem natureza jurdica de direito pblico, a exemplo das pessoas polticas.
Em virtude disto so criadas diretamente pela lei instituidora, sem necessidade
de registro. importante ressaltar que essas entidades detm poder de auto-
administrao, mas no de auto-organizao; em outras palavras, possuem
capacidade de gerir a si prprias, mas dentro dos parmetros estabelecidos
pela lei instituidora, os quais no detm competncia para alterar. Sua
personalidade jurdica de direito pblico e o fato de exercerem atividades
tipicamente estatais so seus diferenciais quanto s demais entidades da
Administrao Indireta.
As autarquias so consideradas um servio pblico personalizado, expresso
que indica a natureza de sua atividade (sempre prestao de servios
tipicamente estatais) e o fato de constiturem uma pessoa jurdica, com
capacidade de adquirir direitos e contrair obrigaes em nome prprio.
A natureza de direito pblico das autarquias assegura as mesmas
prerrogativas e privilgios das pessoas polticas, dentre eles o processo
especial de execuo, previsto no art. 100 da CF e nos art. 730 e 731 do CPC;
os prazos dilatados em juzo; o duplo grau de jurisdio obrigatrio; o juzo
privativo na Justia Federal, quando federais; a impenhorabilidade de seus
bens; a imunidade tributria; a autoexecutoriedade de seus atos, entre tantos
outros.
b) Fundaes Pblicas
As fundaes so figuras jurdicas oriundas do direito privado, constitudas pela
atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio e pela sua destinao a
um fim especfico, sempre de carter social. Elas so constitudas por um
patrimnio particular com o objetivo de prestar, sem fins lucrativos, um
servio de ndole social, como sade, educao e assistncia.
As fundaes pblicas coincidem com as fundaes privadas no que tange
finalidade social e ao objeto no-lucrativo, s que o Poder Pblico que cria a
entidade, afetando para tanto parcela do patrimnio pblico.
Alguns autores admitem a participao de capital privado nas fundaes
pblicas. Contudo, a maioria entende que ela deve ser formada
exclusivamente por recursos pblicos. O que se aceita que a fundao,
depois de criada com recursos exclusivamente pblicos, possa receber tambm
recursos de particulares para a manuteno de suas atividades.
Na esfera federal, o Decreto-Lei 200/67 define essa entidade como:
A entidade dotada de personalidade jurdica de Direito Privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou
entidades de Direito Pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por
recursos da Unio e outras fontes.
No que se refere s fundaes pblicas de direito privado, so elas regidas por
um regime jurdico hbrido, em parte pblico e em parte privado. Segundo Di
Pietro, "quando a Administrao Pblica cria fundao de direito privado, ela se
submete ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente
derrogado por normas de direito pblico". Portanto, o regime jurdico
preponderantemente aplicvel s fundaes pblicas de direito privado o
regime jurdico de direito privado.
Entretanto, em muitos casos ser o direito pblico aplicvel s fundaes
pblicas de direito privado, por exemplo, no que concerne ao controle
administrativo; ao controle externo a cargo do Poder Legislativo, auxiliado pelo
Tribunal de Contas; necessidade de lei especfica para autorizar sua criao e
extino; vinculao finalidade da lei que as instituiu; legitimidade
passiva para responder em ao popular; necessidade de contratao de
seus empregados por concurso pblico; obrigatoriedade de procedimento
licitatrio, previsto na Lei 8.666/93, para a celebrao de seus contratos;
equiparao de seus empregados aos servidores pblicos para diversos fins;
imunidade tributria recproca etc.
c) Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista
Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado,
integrantes da Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato
constitutivo, aps autorizao em lei especfica. Elas possuem capital
majoritariamente pblico e sempre sob a forma de sociedade annima, para
o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de
bens, ou para a prestao de servios pblicos.
Empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da
Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo aps
autorizao em lei especfica. At aqui igual s SEM. A diferena que seu
capital exclusivamente pblico. Elas tambm no possuem uma forma
jurdica especfica, podendo ser constitudas sob qualquer forma jurdica
admitida em Direito, para o desempenho de atividade econmica de produo
ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos.
Podemos perceber que as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista so entidades com personalidade jurdica de direito privado,
independentemente da atividade desempenhada, a qual pode consistir na
explorao de atividade econmica ou na prestao de servios pblicos.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista, apesar de sempre
ostentarem personalidade de direito privado, ora so regidas por regime
jurdico de direito pblico, ora de direito privado. Quando explorarem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens, rea tipicamente privada,
sero regidas principalmente pelo regime jurdico de direito privado,
equiparando-se s demais empresas atuantes no mercado quanto aos direitos
e obrigaes comerciais, civis, trabalhistas e tributrios. Aplica-se o art. 173 da
CF88.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade
de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens ou prestao de
servios, dispondo sobre:
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios da Administrao Pblica;
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e
fiscal com a participao de acionistas minoritrios;
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero
gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
J as empresas estatais que atuam na prestao de servios pblicos
subordinam-se precipuamente ao regime administrativo, de direito pblico,
conforme o disposto no art. 175 da CF.
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a
prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios
pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem
como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou
permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter servio adequado.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista, em virtude do disposto
no art. 173, 2, da CF, no podem gozar de qualquer privilgio ou benefcio
fiscal no extensivo s empresas do setor privado. Desse modo, moratrias,
anistias, isenes, entre outros benefcios e privilgios fiscais, s podem ser
usufrudos pelas empresas governamentais se forem de carter geral, ou seja,
passveis de gozo tambm pelas empresas privadas.
O objetivo da regra claro: impedir uma concorrncia desleal por parte das
empresas pblicas e as sociedades de economia mista frente s empresas
privadas. Tal situao facilmente se configuraria se estas entidades
administrativas pudessem usufruir de benefcios tributrios exclusivos, o que
permitiria que atuassem a um custo menor que seus concorrentes da iniciativa
privada, em evidente prejuzo para estes.
Esta regra alcana todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista
em cuja rea de atuao exista competio com a iniciativa privada, seja a
mesma atividade econmica em sentido estrito, seja prestao de servios
pblicos propriamente ditos. Por outro lado, se no houver competio com o
setor privado, a empresa estatal, seja qual for sua atividade, poder usufruir
de benefcios e privilgios fiscais exclusivos.
Todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista so obrigadas a
se valer do instituto da licitao para a contratao de suas obras, compras e
servios. A diferena que a EC 19/98 veio autorizar, no caso das
exploradoras de atividade econmica, que seja editada uma lei trazendo um
estatuto prprio de licitao, observados to somente os princpios daquele
previsto para a Administrao Pblica em geral (CF, art. 173, 1, III). Ainda
no foi editada tal lei, portanto elas seguem a Lei 8.666/93. Contudo, h
jurisprudncia do TCU que traz uma exceo importante para as SEM e EP.
9.1. enquanto no for editado o estatuto a que se refere o art. 173, 1, da
Constituio Federal, as empresas pblicas, as sociedades de economia
mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios devem observar os
ditames da Lei n 8.666/1993 e de seus regulamentos prprios, podendo
prescindir da licitao para a contratao de bens e servios que constituam
sua atividade-fim, nas hipteses em que o referido Diploma Legal constitua
bice intransponvel sua atividade negocial, sem olvidarem, contudo, da
observncia dos princpios aplicveis Administrao Pblica, bem como
daqueles insertos no referido Estatuto Licitatrio;
Vamos ver agora as mudanas institucionais trazidas pelo PDRAE, na busca de
flexibilizar a administrao pblica brasileira.
1. 4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS PS-PLANO DIRETOR
Vamos ver agora as figuras administrativas que surgiram aps a reforma
gerencial promovida em 1995.

a) Agncias Reguladoras
As agncias reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em
decorrncia do processo de privatizao de servios pblicos promovido no
Brasil na dcada passada. Vimos que o Plano Diretor dividiu as atividades
estatais em quatro setores, entre eles o de produo de bens e servios para o
mercado. Os rgos e entidades que atuassem nesse setor deveriam ser
privatizados, o que realmente ocorreu, como nos setores de telecomunicaes,
transportes, minerao, energia eltrica, entre outros.
O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades at ento por ele
diretamente exercidas, mas, apesar da sua retirada da prestao direta desses
servios, ele no poderia abandon-los completamente, deveria manter sua
regulao e fiscalizao. Para tanto, instituiu as agncias reguladoras.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro h dois tipos de agncias reguladoras em
nosso ordenamento jurdico:
1. As que exercem poder de polcia, a partir de limitaes
administrativas determinadas em lei, de que so exemplos a
Agncia nacional de Sade Pblica Complementar (ANS) e a
Agncia nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA);
2. As que exercem poder regulatrio e fiscalizatrio de atividades
objeto de concesso, permisso ou autorizao de servio pblico
(energia eltrica, telecomunicaes etc.), ou de concesso para
explorao de bem pblico (petrleo e outros recursos minerais,
rodovias, etc.).
As atuais agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias
especiais. Isto tem dois objetivos. O primeiro permitir que possam exercer
atividades tpicas do Poder Pblico. Segundo entendimento do STF, apenas
pessoas jurdicas de direito pblico podem exercer atribuies tpicas de
Estado. O segundo conferir maior independncia a essas agncias, retirando
elas da subordinao hierrquica da administrao direta.
Contudo, o legislador vai alm, caracterizando-as como "autarquias em regime
especial", que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em
prerrogativas especiais, normalmente relacionadas ampliao de sua
autonomia administrativa e financeira. Para exemplificar, a seguir est o art.
8, 2, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL:
2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia caracterizada
por independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica,
mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira.
A Lei n. 9.986/2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das
agncias reguladoras, determina que:
Art. 9 Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o mandato em
caso de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar.
Pargrafo nico. A lei de criao da Agncia poder prever outras condies
para a perda do mandato.
Portanto, para conferir maior autonomia das agncias reguladoras, seus
diretores tero mandato fixo, fixado na lei de criao da agncia, e s podero
perder o cargo em virtude de deciso judicial ou processo administrativo
disciplinar. Contudo, a lei de criao da agncia pode estabelecer outras
formas de perda de mandato.
Apesar de possurem maior independncia, no significa que no h nenhum
tipo de controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princpios da
administrao pblica e ao poder de superviso do ministrio ou secretaria a
que estejam vinculadas. Assim, apesar de seus diretores possurem mandato
fixo, podem ser retirados do cargo por processo administrativo caso infrinjam
algum dos princpios administrativos.
As agncias reguladoras possuem as mesmas atribuies que estariam na
competncia do poder concedente na assinatura de contratos administrativos
com particulares, como:
regulamentar os servios que constituem objeto de delegao,
realizar o procedimento licitatrio para escolha do concessionrio,
permissionrio ou autorizatrio,
celebrar o contrato de concesso ou permisso ou praticar ato unilateral
de outorga de autorizao,
definir o valor da tarifa e da sua reviso ou reajuste,
controlar a execuo dos servios,
aplicar sanes, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a
resciso amigvel, fazer a reverso dos bens ao trmino da concesso,
exercer o papel de ouvidor de denncias e reclamaes dos usurios.
Isso significa que a lei, ao criar a agncia reguladora, est tirando do Poder
Executivo todas essas atribuies para coloc-las nas mos da agncia. Isto
um dos motivos pelos quais a criao de Agncias Reguladoras de
competncia do Presidente da Repblica.
O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias s podero ser criadas por
meio de lei especfica.
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua
atuao;
A criao de agncias reguladoras se insere na iniciativa privativa do
Presidente da Repblica, conforme o art. 61 da CF/88:
1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica,
observado o disposto no art. 84, VI.
Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competncia para prestar e regular os
servios pblicos do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mo de
suas competncias.
As agncias reguladoras tambm possuem poder normativo para regulamentar
aspectos que a lei no adentrou ou deixou margens para interpretao, ou
seja, elas no poderiam se sobrepor ao princpio da legalidade e inovar
inicialmente na ordem jurdica. Ressaltando-se essa limitao, elas podem
expedir normas de carter eminentemente tcnico, no setor a elas afeto.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
no podem regular matria no disciplinada em lei, porque os regulamentos
autnomos no tm fundamento constitucional no direito brasileiro, nem
podem regulamentar leis, porque essa competncia privativa do chefe do
Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delegao teria que ser
feita pela autoridade que detm o poder regulamentar e no pelo legislador
(...) As normas que podem baixar resumem-se ao seguinte: (a) regular a
prpria atividade da agncia por meio de normas de efeitos internos; (b)
conceituar, interpretar, explicitar conceitos jurdicos indeterminados
contidos em lei, sem inovar na ordem jurdica.
Contudo, o que tem ocorrido na prtica que as agncias reguladoras
possuem uma abrangente competncia normativa, efetivamente inovando a
ordem jurdica. O CESPE tem adotado a posio de que pode ser conferido s
agncias reguladoras o exerccio de um abrangente poder normativo no que
respeita s reas de sua atuao, mas no pode ser exercido quanto s
matrias reservadas lei, pela Constituio. Elas poderiam somente editar
atos secundrios. Tais atos sero atos" normativos delegados ou autorizados
pela lei, restritos s reas tcnicas de competncia da agncia.
Dentro do processo de flexibilizao e do direcionamento para o controle de
resultados, a reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ao
para as agncias reguladoras. Um exemplo disso que elas no se submetem
a mesma burocracia nas licitaes que os demais rgos e entidades pblicas.
Vamos ver uma questo do CESPE:
1. (CESPE/Cmara/2002) Nota-se na legislao pertinente s
agncias reguladoras o propsito de fugir das formas
licitatrias previstas nas normas gerais de licitao.
A questo CERTA. O termo "fugir" parece um pouco forte demais, mas
justamente este o objetivo da Lei 9.986/2000, que permitiu que as agncias
reguladoras usassem o prego e a consulta, sendo que as regras poderiam ser
estabelecidas em regulamento prprio, conferindo maior flexibilidade nos
processos de compras.
Art. 37. A aquisio de bens e a contratao de servios pelas Agncias
Reguladoras poder se dar nas modalidades de consulta e prego,
observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos
termos de regulamento prprio.
Pargrafo nico. O disposto no caput no se aplica s contrataes
referentes a obras e servios de engenharia, cujos procedimentos devero
observar as normas gerais de licitao e contratao para a Administrao
Pblica.
b) Contrato de Gesto
O contrato de gesto no uma inovao da reforma de 1995. J em 1991, o
governo Collor instituiu as duas modalidades de contrato de gesto,
praticamente as mesmas que temos hoje: um assinado com entidades pblicas
concedendo maior autonomia e outro assinado com entidades particulares que
iriam prestar servio pblico e administrar bens do Estado.
O primeiro tipo de contrato de gesto foi previsto no Decreto 137/91, segundo
o qual as empresas estatais que viessem a celebrar contratos de gesto com a
Unio ficariam isentas do sistema de autorizao prvia, por parte da
Comisso de Controle das Estatais (CCE), de propostas referentes a preos e
tarifas pblicas; admisso de pessoal; despesa de pessoal; elaborao,
execuo e reviso oramentrias; contratao de operaes de crdito ou de
arrendamento mercantil, inclusive refinanciamento. A Petrobrs e a Vale do Rio
Doce assinaram contratos de gesto.
O segundo tipo de contrato de gesto foi assinado com Associao das
Pioneiras Sociais, um servio Social Autnomo, entidade privada, que iria
administrar o Hospital Sarah Kubitscheck, de Braslia. Este hospital era
mantido antes por uma fundao pblica que foi extinta. Temos aqui a
antecipao da publicizao. Segundo a Lei n. 8.246/91:
Art. 2 O Poder Executivo autorizado a promover, no prazo de noventa
dias a contar da publicao desta lei, a extino da Fundao das Pioneiras
Sociais, cujo patrimnio ser incorporado ao da Unio pelo Ministrio da
Sade.
1 O Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais ser
incumbido de administrar os bens mveis e imveis que compem esse
patrimnio, a includas as instituies de assistncia mdica, de ensino e de
pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundao.
As semelhanas entre as OS e a associao das pioneiras sociais so inmeras:
assuno de servios pblicos extintos, bens e servidores, recursos pblicos,
celebrao de contrato de gesto. A diferena est no tocante sua criao,
uma vez que a Associao foi criada por lei e as OS sero criadas pelo
particular.
O Plano Diretor previu os mesmos dois tipos de contratos de gesto: um
dentro do poder pblico e outro com entidades privadas. A Emenda
Constitucional n 19 de 1998 inseriu ento, no art. 37 da Constituio Federal,
o 8 que trata do contrato de gesto dentro do poder pblico.
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que
tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou
entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal
Este contrato de gesto pode ser assinado por qualquer rgo da
administrao direta ou entidade da indireta. At mesmo empresas pblicas e
sociedades de economia mista podem ganhar maior autonomia por meio de tal
instrumento, como est disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que se
estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, dispor de
autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem prejuzo do disposto
no inciso II do 5 do art. 165 da Constituio.
A definio de empresa controlada est no art. 2 da LRF:
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao;
Vi mos que qualquer rgo ou entidade pode assinar contrato de gesto.
Porm, nem todos recebero a qualificao de agncia executiva, esta
conferida apenas para autarquias e fundaes pblicas que executem
atividades exclusivas. Veremos as agncias executivas a seguir.
Os contratos de gesto so instrumentos da gesto por resultados. A ideia
que o gestor responsvel por determinado servio pblico deve ter maior
autonomia na gesto de sua organizao, mas em troca deve se
responsabilizar pelo alcance de resultados. A isso damos o nome de
contratualizao. Segundo o Ministrio do Planejamento:
A contratualizao de desempenho institucional na administrao pblica
um procedimento de ajuste de condies especficas no relacionamento
entre rgos e entidades pblicos e privados, que envolve a pactuao de
metas de desempenho para o exerccio de atividade pblica, orientadas ao
alcance dos objetivos das polticas pblicas. Em alguns casos, a
contratualizao pode proporcionar flexibilidades e autonomias de gesto
que simplifiquem processos internos das instituies partcipes, em acordo
com o estabelecido pelo art. 37, pargrafo 8 da Constituio Federal.
Na contratualizao, os instrumentos contratuais que podem ser utilizados, em
sua maioria, so os mesmos j praticados pela Administrao Pblica,
entretanto, o foco e a forma de se construir o instrumento que muda, j que
se passa de uma viso anterior focada no processo (meio), para uma nova
viso focada nos resultados (fins). Desse modo, abandona-se a tradicional
forma de se avaliar os contratos e a prestao dos servios somente pela
correta utilizao dos recursos, atravs da tradicional prestao de contas
financeira. Agora esse no mais um critrio de avaliao do Contrato e dos
servios prestados.
Segundo Marcelo de Matos Ramos:
Dentre as opes de reforma do servio pblico que tm se verificado em
todo o mundo, cresce, em popularidade, a experimentao em torno da
assim chamada "contratualizao". Este movimento pode ser entendido
como uma incorporao das crticas neoliberais em prol da necessidade de
um comportamento empresarial autnomo em certas esferas de governo.
De fato, a relao contratual estimula que as partes negociem um
compromisso e assumam cada qual o seu papel sem demasiadas
ambigidades.
Na contratualizao, avalia-se o cumprimento do contrato pela avaliao do
alcance dos resultados pactuados, atravs da verificao quanto ao
atingimento das metas previstas para os indicadores de desempenho.
Segundo Abrcio a criao de relaes contratuais origina-se de trs
pressupostos.
O primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a
melhor forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais
de competio e de controle.
O segundo, quase como conseqncia do primeiro, de que a forma
contratual evita a situao de monoplio.
Por fim, o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os
consumidores tm de controlar e avaliar o andamento dos servios
pblicos a partir de um marco contratual.
c) Agncias Executivas
O Plano Diretor no falava ainda em Agncias Executivas, mas sim em
Agncias Autnomas, que constitua um projeto bsico voltado para a
dimenso da gesto. Segundo o Plano:
A responsabilizao por resultados e a conseqente autonomia de gesto
inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo a
transformao de autarquias e de fundaes que exeram atividades
exclusivas do Estado, em agncias autnomas, com foco na modernizao
da gesto.
Segundo a Lei 9.649/98:
Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio
supervisor.
1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente
da Repblica.
Como podemos ver no art. 51, a concesso do status de Agncia Executiva
depende do preenchimento de dois requisitos pela entidade:
A celebrao de contrato de gesto com o respectivo Ministrio
Supervisor;
A existncia de um plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade de
gesto e para a reduo de custos, j concludo ou em andamento.
As agncias executivas teriam uma maior autonomia em trs reas,
basicamente:
1. Oramento e finanas;
2. Gesto de recursos humanos;
3. Servios gerais e contratao de bens e servios.
No que se refere ao aspecto oramentrio-financeiro, pretendia-se que as
Agncias Executivas tivessem seu oramento disposto de uma forma mais
agregada, com os recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade,
respeitada a distino entre os grupos de despesa (pessoal e outros custeios e
capital). Assim, o gestor teria maior discricionariedade na aplicao dos
recursos.
Em relao gesto de recursos humanos, buscava-se uma relao com os
servidores baseada no desempenho e no mrito, com a definio de
mecanismos financeiros de reconhecimento, como, por exemplo, a concesso
de formas de bonificao por desempenho.
Quanto gesto dos servios gerais e contratao de bens e servios, o
objetivo era dotar as Agncias Executivas de um mnimo essencial de
autonomia de gesto. A concesso de um limite diferenciado de dispensa de
licitao para contratao de servios, compras e obras de engenharia, como
dispe o art. 24 da Lei 8.666:
Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste
artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e servios
contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia mista, empresa
pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como
Agncias Executivas.
a
d) Organizaes Sociais
O segundo tipo de contrato de gesto existente o assinado com entidades de
direito privado que recebem a qualificao de Organizaes Sociais. A definio
deste tipo de contrato de gesto est na Lei 9.637 de 1998:
Art. 5 Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gesto o
instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como
organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para
fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1.
O contrato de gesto um contrato de parceria, que busca conceder fomento
para que as OS prestem servios pblicos. O Plano Diretor definiu
Organizaes Sociais como entidades de direito privado que, por iniciativa do
Poder Executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contrato de
gesto com esse poder, e assim ter direito dotao oramentria. Segundo a
Lei 9.637 de 2000:
Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e
sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
O objetivo maior do Projeto Organizaes Sociais e Publicizao era permitir a
descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no
exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do
pressuposto que esses servios sero mais eficientemente realizados se,
mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-
estatal. Seriam extintas fundaes pblicas ou outras entidades que
desempenhassem atividades no exclusivas e estas atividades seriam
assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam
ajuda do Poder Pblico para prestarem servios pblicos.
Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizaes sociais no so uma
nova figura jurdica, mas apenas uma qualificao especial conferida a
determinadas pessoas jurdicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos,
mediante o preenchimento de certos requisitos legais.
No integram a Administrao Direta nem a Indireta, nem so delegatrias de
servio pblico, pois prestam servios no exclusivos do Estado. Devemos
considerar as organizaes sociais como pessoas jurdicas de direito privado
que realizam, em seu prprio nome, atividades de interesse coletivo no-
privativas de certa pessoa poltica, e que, portanto, podem ser desempenhadas
independentemente de delegao.
Um ponto que gera confuso e que devemos tomar cuidado que o Plano
Diretor fala que as fundaes pblicas seriam transformadas em OS.
Objetivos para os Servios No-exclusivos:
Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um
programa de "publicizao", transformando as atuais fundaes pblicas em
organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins
lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para
celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a
dotao oramentria.
O que ocorre na realidade que a fundao pblica extinta e a OS absorve
as suas atividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como
correto o uso do termo "transformao".
A qualificao da entidade privada como OS no ocorre com o contrato de
gesto, mas sim mediante decreto do Presidente da Repblica, e s poder
ocorrer se:
II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade
de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou
titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade
correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado
da Administrao Federal e Reforma do Estado.
Convenincia e oportunidade so aspectos da discricionariedade do gestor
pblico, ou seja, a qualificao de uma OS no ato vinculado - mesmo que a
entidade que deseje se qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei,
o governo pode negar sua qualificao. O MARE foi extinto e suas atribuies
foram incorporadas pelo Ministrio do Planejamento. Assim, a aprovao da
qualificao cabe hoje ao ministro da rea de atividade e ao Ministro do
Planejamento.
Poderamos entender que, no caso das OS, a responsabilizao por resultados
ocorre em troca da ajuda que o Poder Pblico concede a entidade de direito
privado, ajuda esta que recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as
seguintes modalidades de fomento para as OS:
Art. 11. As entidades qualificadas como organizaes sociais so declaradas
como entidades de interesse social e utilidade pblica, para todos os efeitos
e) Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)
As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico so muito
semelhantes as OS. So pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos
que recebem uma qualificao do Poder Pblico para receber fomento na
prestao de atividades de interesse pblico.
A qualificao das OSCIP se dar por meio de termo de parceria, que
equivalente ao contrato de gesto assinado com as OS. Assim como as OS, as
legais.
Art. 12. s organizaes sociais podero ser destinados recursos
oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de
gesto.
3 Os bens de que trata este artigo sero destinados s organizaes
sociais, dispensada licitao, mediante permisso de uso, consoante
clusula expressa do contrato de gesto.
Art. 14. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor para
as organizaes sociais, com nus para a origem.
Outra vantagem dada pelo Poder Pblico s OS est na 8.666.
Art. 24. dispensvel a licitao:
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as
organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de
governo, para atividades contempladas no contrato de gesto.
Portanto, quando o governo quiser contratar das OS servios referentes s
atividades previstas no contrato de gesto, no ser necessria a realizao de
licitao.
OSCIP no representam uma nova espcie de pessoa jurdica. So apenas
entidades privadas que recebem do Estado uma especial qualificao,
mediante a assinatura de um instrumento legalmente denominado termo de
parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigaes de cada um dos
signatrios do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela
entidade. Segundo a Lei 9.790/99.
Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento
passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas
como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico destinado
formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a
execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3 desta Lei.
Algumas das clusulas essenciais do termo de parceria so:
I - a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho
proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico;
II - a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os
respectivos prazos de execuo ou cronograma;
III - a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria mais um
instrumento de contratualizao, prevendo metas e indicadores para avaliao
do desempenho.
Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possveis para as
OS. J a Lei 9.790/99, que rege as OSCIP, no especificou as modalidades de
fomento aplicveis s entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a
menes genricas quanto a bens e recursos pblicos. Deste modo, devem-se
aplicar a essas entidades as modalidades comuns de fomento. Como principais
modalidades de fomento, aplicveis a todas as entidades paraestatais,
podemos citar:
Dotao de recursos oramentrios
Permisso de uso gratuito de bens pblicos
Concesso de incentivos fiscais e creditcios.
A Lei 9.790/99 traz a definio do que seria uma pessoa jurdica sem fins
lucrativos:
1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa
jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus scios ou
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais
excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes,
participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio
de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuo do
respectivo objeto social.
Portanto, a entidade at pode ter lucro, mas deve revert-lo para seu
patrimnio, sem haver qualquer tipo de distribuio para scios. O art. 4 da
Lei 9.790 determina que os estatutos das pessoas jurdicas interessadas em se
qualificar como OSCIP devem dispor, entre outras coisas, sobre:
VI - a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da
entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a
ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os casos, os
valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a sua rea de
atuao;
Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade
da OSCIP podem receber remunerao.
A fim de evitar divergncias quanto s atividades que poderiam ser
consideradas como de interesse coletivo, o art. 3, em elenco taxativo,
estabelece que no conceito, para as finalidades da Lei, se enquadram as
seguintes atividades:
1. assistncia social;
2. promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico;
3. promoo gratuita da educao ou da sade;
4. promoo da segurana alimentar e nutricional;
5. defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
6. promoo do voluntariado;
7. promoo do desenvolvimento econmico e social e combate
pobreza;
8. experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e
de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
9. promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
10. promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
11. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,
produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e
cientficos.
O art. 2 veda a algumas pessoas jurdicas a possibilidade de obter a
qualificao como OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades
elencadas no tpico anterior. So elas:
as sociedades comerciais, sindicatos, associaes de classe ou de
representao de categoria profissional;
as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos,
cultos, prticas e vises devocionais e confessionais;
as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou
servios a um crculo restrito de associados ou scios;
as entidades e empresas que comercializam planos de sade e
assemelhados;
as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;
as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas
mantenedoras;
as organizaes sociais;
as cooperativas;
as fundaes pblicas;
as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas
por rgo pblico ou por fundaes pblicas;
as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao
com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da
Constituio Federal.
Vimos que a qualificao das OS se insere no poder discricionrio dos
Ministros, que podem no aprov-la, mesmo que a entidade preencha todos os
requisitos. J no caso das OSCIP, a qualificao ato vinculado, conforme
determina a Lei 9.790/99:
2 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao
cumprimento dos requisitos institudos por esta Lei.
2 Organizao do Estado
Neste item, vamos estudar alguns dispositivos constitucionais relacionados
com a organizao do Estado brasileiro, aspectos relacionados com nossa
federao e nosso presidencialismo.
A organizao do Estado est disciplinada na Constituio Federal de 1988, em
grande parte, nos artigos 18 a 33. Vamos comear a analis-los:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do
Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos desta Constituio.
1 - Braslia a Capital Federal.
Podemos tirar daqui alguns pontos importantes:
Aspectos importantes do Estado Brasileiro
A forma de Estado federativa;
A forma de governo republicana;
A federao composta por quatro tipos de entes:
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios;
Os entes so dotados de autonomia, mas no
soberania, que prpria da Repblica.
O pargrafo primeiro afirma que Braslia a capital federal. Isso pode parecer
sem importncia, mas j foi cobrado mais de uma vez pela ESAF, inclusive na
ltima prova de AFRFB. J o pargrafo segundo trata dos Territrios.
2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao,
transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero
reguladas em lei complementar.
Atualmente no existe nenhum territrio no Brasil, mas eles so figuras
relativamente recentes, como os estados do Roraima e Amap que foram
transformados em estados na CF88.
O pargrafo terceiro trata da criao ou extino de estados:
3 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou
desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou
Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente
interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar.
considero esse ponto importante, pois temos atualmente em curso alguns
processos de criao de novos estados. H previso de se dividir o estado do
Par em trs, criando-se os estados de Carajs e Tapajs, o plebiscito dever
ocorrer no prximo dia 11 de dezembro. apenas a populao que reside na
rea dos novos estados que participa do plebiscito, e no toda a populao do
estado.
Lembrem-se, plebiscito e no referendo, ou
seja, a consulta previa e no posterior.
Alm do plebiscito, a CF88 exige a aprovao de lei complementar pelo
congresso Nacional, ouvida a Assembleia Legislativa, cuja deciso apenas
opinativa, no possuindo carter vinculatrio.
Dalmo de Abreu Dallari afirma que a criao de novos estados uma questo
que interessa a todos os brasileiros, principalmente em virtude do nus
financeiro que acarreta, por isso ele defende que o plebiscito envolva todo o
pas, e no apenas a populao da regio.
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios,
far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei
Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante
plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da
lei.
J em relao aos municpios, houve um perodo em que virou festa. Entre
1990-96 foram criados em torno de 1.170 municpios no pas. Neste ltimo
ano foi aprovada Emenda constitucional com a nova redao do pargrafo
quarto, esta a de cima, que condicionou a criao dos municpios edio de
lei complementar federal. Como esta ainda no foi aprovada, o processo fica
suspenso. Mesmo assim, depois da Emenda, de forma flagrantemente
inconstitucional, ainda forma criados 57 municpios, cuja criao acabou sendo
reconhecida pelo senado Federal.
O art. 19 traz algumas vedaes:
Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes
o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relaes de
dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de
interesse pblico;
II - recusar f aos documentos pblicos;
III - criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si.
No vou tratar aqui dos artigos 20 a 24, que tratam dos bens da Unio e das
competncias dos entes federativos, creio que seja suficiente vocs lerem os
dispositivos constitucionais. Vamos ver apenas alguns aspectos gerais
relacionados com as competncias deles.
A CF estabeleceu expressamente as competncias da Unio (art. 21 e 22) e as
dos Municpios (art. 30). Aos estados no foi estabelecida competncia
expressa, foram delegadas as chamadas competncias remanescentes, sendo-
lhes reservadas aquelas que no lhes sejam vedadas pela Constituio (art.
25, 1). Para o Distrito Federal foram atribudas as competncias dos
Estados e Municpios (art. 32, 1).
Enquanto os estados so regidos pelas respectivas constituies, os municpios
possuem Lei Orgnica. A CF88 determina que as leis orgnicas devero
atender os princpios estabelecidos por ela e pelas constituies estaduais,
alm de seguir os seguintes preceitos:
I - eleio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de
quatro anos, mediante pleito direto e simultneo realizado em todo o Pas;
II - eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito at noventa dias antes do trmino
do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso
de municpios com mais de duzentos mil eleitores;
II - eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de
outubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder,
aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municpios com mais de duzentos
mil eleitores;
III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1 de janeiro do ano
subseqente ao da eleio;
IV - para a composio das Cmaras Municipais, ser observado o limite
mximo de (...) vereadores;
V - subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais
fixados por lei de iniciativa da Cmara Municipal;
VI - o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas respectivas Cmaras
Municipais em cada legislatura para a subseqente, observado o que dispe
esta Constituio, observados os critrios estabelecidos na respectiva Lei
Orgnica e os seguintes limites mximos;
VII - o total da despesa com a remunerao dos Vereadores no poder
ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Municpio;
VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras e votos no
exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio;
IX - proibies e incompatibilidades, no exerccio da vereana, similares, no
que couber, ao disposto nesta Constituio para os membros do Congresso
Nacional e na Constituio do respectivo Estado para os membros da
Assembleia Legislativa;
X - julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justia;
XI - organizao das funes legislativas e fiscalizadoras da Cmara
Municipal;
XII - cooperao das associaes representativas no planejamento
municipal;
XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do
Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo
menos, cinco por cento do eleitorado;
XIV - perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, pargrafo nico.
Os estados podem ainda instituir regies metropolitanas:
Art. 25. 3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas
por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
Atual mente, o Brasil conta com 35 regies metropolitanas.
2. 1 ESTADO FEDERAL NO BRASIL
O Estado Moderno e Contemporneo tem assumido, basicamente, duas
formas: a forma federada, quando se conjugam vrios centros de poder
autnomo, e a forma unitria, caracterizada por um poder central que conjuga
o poder poltico. Segundo Paulo Bonavides:
Das formas de Estado, a forma unitria a mais simples, a mais lgica, a
mais homognea.
O modelo unitrio se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema
jurdico, excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela
centralizao da execuo das leis e da gesto dos servios. No Estado
unitrio, poder constituinte e poder constitudo se expri mem por meio de
instituies que representam slido conjunto, bloco nico.
J o termo "federao" significa pacto, aliana. O Estado Federal , portanto,
uma aliana ou unio de Estados. Em qualquer poca da histria humana
encontram-se referncias a alianas entre Estados, reconhecendo-se que s
algumas se constituram federaes, o que demonstra que essa unio deve
apresentar algumas peculiaridades importantes que a distinguem das demais.
O Estado Federado um fenmeno moderno, que s aparece no sculo XVIII,
no tendo sido conhecido na Antigidade e na Idade Mdia. O Estado Federal
nasceu com a constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787.
Jellinek definiu o Estado Federal como:
Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder
do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.
Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princpios
essenciais:
a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da
vontade estatal referida a toda ordem federativa.
a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria
para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites
traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que
constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder
constituinte
O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas. Alm
do governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia poltica,
podendo fixar sua prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que
no contrariem a Constituio Federal. Para assegurar a participao dos
Estados no governo federal foi constitudo o poder legislativo bicameral, em
que o Senado o rgo de representao dos Estados, sendo praxe, embora
haja algumas excees, assegurar-se a todas as unidades federadas igual
nmero de representantes. Na outra casa o povo que est representado.
Segundo Lenio Streck:
A federao, como estratgia de descentralizao do poder poltico, implica
uma repartio rgida de competncias entre o rgo do poder central,
denominado Unio, e as expresses das organizaes regionais, mais
freqentemente conhecidas por Estados-Membros, sendo que estes
participam naquela via representao.
Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar,
demonstrou ser capaz de dificultar, ainda que no impedir, a acumulao de
poder num s rgo, dificultando por isso a formao de governos totalitrios.
A par disso, assegurou oportunidades mais amplas de participao no poder
poltico, pois aqueles que no obtiverem ou no desejarem a liderana federal
podero ter acesso aos poderes locais.
Alm desses aspectos, a organizao federativa favorece a preservao de
caractersticas locais, reservando uma esfera de ao autnoma a cada
unidade federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como
sendo mais favorvel defesa das liberdades do que o Estado centralizado.
Outra vantagem que ele se mostra mais democrtico, pois assegura maior
aproximao entre governantes e governados, uma vez que o povo tem
sempre acesso mais fcil aos rgos do poder local e por meio deste influi
sobre o poder central.
Maria Hermnia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo um sistema
baseado na distribuio territorial do poder e autoridade entre as instncias de
governo, constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os
governos nacional e subnacionais sejam independentes na sua esfera prpria
de ao. O Federalismo constitui um compromisso peculiar entre difuso e
concentrao do poder poltico em virtude de algum modelo compartilhado de
nao e de graus socialmente desejados de integrao poltica e de eqidade
social. Segundo a autora:
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela
difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade no
resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio
popular.
Os que so contra a organizao federativa entendem que o Estado Federal
inadequado para a poca atual, em que, para atender a solicitaes muito
intensas, necessrio um governo forte. Outro aspecto que vem sendo
ressaltado o da planificao. O Estado, que atua muito, deve agir
racionalmente, dentro de uma planificao global, para aproveitamento mais
adequado e eficiente dos recursos sociais, econmicos e financeiros
disponveis. O Estado Federal dificulta, e s vezes impede mesmo, a
planificao, pois constitucionalmente impossvel obrigar uma unidade
federada a enquadrar-se num plano elaborado pela Unio.
Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a disperso
dos recursos, uma vez que obriga a manuteno de mltiplos aparelhos
burocrticos, sempre dispendiosos e desejando executar seus prprios planos.
Argumenta-se ainda que a organizao federativa tende a favorecer a
ocorrncia de conflitos jurdicos e polticos, pela coexistncia de inmeras
esferas autnomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados.
Nos EUA, o surgimento do Estado Federal est relacionado necessidade de
unio entre treze ex-colnias soberanas, que resultou num processo
centralizador, ou seja, optaram pelo sistema federativo para criar uma nova
unidade, representado por um Poder central.
No Brasil, o movimento foi inverso, ou seja, descentralizador. Segundo Dallari:
Partiu-se da existncia de uma unidade com poder centralizado e se
distribuiu o poder poltico entre vrias unidades, sem eliminar o poder
central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdiviso
administrativa chamada Provncia, recebeu uma parcela de poder poltico e
a afirmao formal de sua individualidade, passando a denominar-se
estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador.
A Constituio Federal de 1988, j no seu primeiro artigo, coloca que:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
O federalismo no Brasil apresenta uma caracterstica peculiar. A CF inovou ao
colocar os Municpios como entes da federao. Abrucio afirma que:
Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes
federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os
estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais
respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica - a Lei
Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio
estadual -, e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis
superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e
administra tivas.
Maria Hermnia coloca que, aps a redemocratizao, o Brasil caminhou na
direo da descentralizao. Desde os anos 80, o Brasil vive a lenta mudana
de uma forma de federalismo centralizado para um modelo cooperativo
descentralizado. As polticas sociais situam-se em um dos eixos centrais dessa
mudana, na medida em que constituram uma das dimenses da centralizao
de prerrogativas e funes no governo federal, especialmente marcante sob os
regimes autoritrios. Abrucio coloca que:
Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado
na dcada de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o
estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em
termos financeiros como polticos. Em segundo lugar, a criao de um
modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com
predomnio do componente estadualista.
Com a CF/88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um
amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como
polticos. Em relao aos Municpios, as Leis Orgnicas esto sujeitas a uma
dupla vinculao: devem obedecer tanto a Constituio Federal quanto a
Constituio Estadual. Alm disso, os Municpios no possuem representantes
no Senado Federal, e os Prefeitos e as Cmaras Municipais, coletivamente, no
detm competncia para o oferecimento de proposta de emenda Constituio
Federal.
Assim, a CF/88 definiu um novo arranjo federativo, com significativa
transferncia de capacidade decisria, funes e recursos do governo nacional
para os estados e, especialmente, para os municpios. A descentralizao para
os municpios est baseada na suposio de que mais fcil o controle
democrtico exercido pelos cidados quando as decises so tomadas
prximas a eles. na comunidade que nas pessoas tm a chance de participar.
Segundo Arretche:
J no nenhuma novidade afirmar que nas ltimas dcadas a gesto local
de polticas pblicas tem sido portadora de expectativas as mais positivas
com relao a resultados desejveis da ao do Estado. Democratizao do
processo decisrio; eficincia na gesto das polticas pblicas; controle
social; qualidade da informao entre decisores, provedores e beneficirios
esto no topo da lista dos resultados virtuosos da descentralizao, em
oposio aos vcios e problemas gerados pelas estruturas centralizadas
institudas ao longo do sculo 20.
Outro aspecto da CF/88 foi a descentralizao financeira. Para que haja uma
verdadeira autonomia dos entes federados, preciso que eles tenham tambm
autonomia financeira. Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma
descentralizao fiscal, como est nesta questo do CESPE:
2. (CESPE/SENADO/2002) Pelos padres internacionais, o
Brasil pode ser considerado um pas com considervel
descentralizao fiscal, bem maior que os outros pases da
Amrica Latina.
A questo CERTA. Segundo Abrucio:
A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das
conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e
consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em
desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal. Cabe ressaltar
que os municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo
tributrio, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos
econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que
os constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionista-
autoritrio e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no
modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras.
No entanto, depois da CF/88, a participao dos estados e municpios tem
diminudo, j que o governo federal tem adotado a estratgia de criar
contribuies sociais ao invs de impostos, isto porque parte da arrecadao
com impostos deve ser transferida para estados e municpios, e essa obrigao
no existe para as contribuies. Como exemplos temos a COFINS e a CPMF.
Contudo, a descentralizao tambm apresenta problemas. Em Estados
federativos, estados e municpios porque dotados de autonomia poltica e
fiscal assumem funes de gesto de polticas pblicas ou por prpria
iniciativa, ou por adeso a algum programa proposto por outro nvel mais
abrangente de governo, ou ainda por expressa imposio constitucional.
Assim, a transferncia de atribuies entre nveis de governo supe a adeso
do nvel de governo que passar a desempenhar as funes que se pretende
que sejam transferidas. A recuperao das bases federativas do Estado
brasileiro tem impacto sobre o processo de descentralizao das polticas
sociais no pas pelo fato de que, resguardados pelo princpio da soberania,
estados e/ou municpios assumem a gesto de polticas pblicas sob a
prerrogativa da adeso, precisando, portanto, ser incentivados para tal.
No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de
estimular a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos
municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites
locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades
estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, em um quadro de indefinio
de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros
nveis de governo. Esse vazio institucional favoreceu uma posio "flexvel" dos
governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da Unio, eles
procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as
atribuies para os governos locais.
O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos
o da predominncia do interesse. Neste, Unio caber as matrias de
predominante interesse nacional, como manter relaes com Estados
Estrangeiros e participar de organizaes internacionais; os Estados ficaro
responsveis pelas matrias de predominante interesse regional, como instituir
por agrupamentos de municpios limtrofes; restando aos Municpios as
matrias de predominante interesse municipal, como criar, organizar e
suprimir distritos.
J para as polticas sociais, foi adotado o modelo de competncias comuns,
que, segundo Marta Arretche:
Qualquer ente federativo est constitucionalmente autorizado a
implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social,
habitao e saneamento, por exemplo. Simetricamente, nenhum ente
federativo est constitucionalmente obrigado a implementar programas
nestas reas.
Decorre deste fato a avaliao, por parte de alguns autores, de que a
Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no descentralizou encargos.
O formato das competncias comuns propcio a produzir ineficincia na
produo de servios pblicos: superposio de aes, desigualdades
territoriais na proviso de servios e mnimos denominadores comuns nas
polticas nacionais.
A definio constitucional de competncias comuns no leva necessariamente
ineficincia. Esta uma tendncia potencial, cujo resultado depende do
modo como esto estruturadas as relaes intergovernamentais em cada rea
especfica de poltica pblica
No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto de polticas sociais
passou a ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimenses
da pobreza brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas sociais, a
gesto de polticas sociais em nosso pas tende a ser simultaneamente cara e
inefetiva, na medida em que tende a consumir um elevado volume de recursos
e apresentar baixos nveis de proteo efetiva. Neste caso, nas situaes em
que os custos polticos e/ou financeiros da gesto de uma dada poltica forem
avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em buscar
atribu-los ou imput-los a outro nvel de governo. Tais custos sero tanto
maiores quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela engenharia
operacional de uma dada poltica e na medida direta da extenso legal do
escopo de beneficirios.
Vamos dar uma olhada em outras caractersticas de nossa federao. Nos
Estados Federais comum a presena do bicameralismo, sendo que o Senado
composto pelos representantes dos Estados e a Cmara pelos representantes
do povo. Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo nmero de
representantes - no nosso caso so trs. J na Cmara dos Deputados, a
representao se daria de forma proporcional ao tamanho da populao de
cada Estado. Assim, se o pas tem em torno de 180 milhes de habitantes e o
nmero de deputados de 513, ento teramos um deputado para cada 350
mil habitantes. Assim, como So Paulo tem quase 40 milhes de habitantes,
teria direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 mil
habitantes, teria direito a representao de apenas um deputado. No entanto,
a CF/88 afirma que:
Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo,
eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no
Distrito Federal.
1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado
e pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar,
proporcionalmente populao, procedendo-se aos ajustes necessrios, no
ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da
Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
Assim, So Paulo no pode ter mais que 70 deputados e Roraima no pode ter
menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que esto representados com
mais deputados do que a populao comportaria. Do outro lado, alm de So
Paulo, Minas Gerais tambm perde representao, devido aos ajustes que
devem ser feitos.
Outro aspecto de nosso federalismo que a forma federativa clusula
ptrea. Segundo o art. 60 da CF:
4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a
abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto,
universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e
garantias individuais.
A expresso "tendente a abolir" significa dizer que no qualquer emenda que
disponha sobre as matrias protegidas como clusula ptrea que ser
considerada inconstitucional. Estas matrias podero ser objeto de emenda
Constituio, desde que essas emendas no sejam "tendentes a abolir" tais
matrias. Assim, o voto, os direitos e garantias individuais, a forma federativa
podero ser objeto de emenda Constituio, desde que a emenda no tenda
abolio, ao enfraquecimento, supresso desses direitos gravados como
clusula ptrea.
Vamos dar mais uma olhada no art. 1 da CF/88:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
Quando ela fala em "unio indissolvel", veda de forma expressa e terminativa
o direito secesso, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes
autnomos tentar se dissociar da Repblica Federativa do Brasil e constituir,
por si s, um Estado soberano, sendo qualquer tentativa nesse sentido
flagrantemente inconstitucional.
2. 2 PRESIDENCIALISMO NO BRASIL
No podemos confundir "formas de governo" com "sistemas de governo". As
formas so a monarquia e a repblica, enquanto os sistemas so o
presidencialismo e o parlamentarismo.
A anlise dos sistemas de governo busca olhar para as relaes entre o poder
executivo e o poder legislativo. So dois os sistemas de governo: o
presidencialismo e o parlamentarismo.
O parlamentarismo foi produto de uma longa evoluo histrica. Suas
caractersticas foram se definindo paulatinamente, durante muitos sculos, at
que se chegasse, no final do sculo XIX, forma precisa e bem sistematizada
que a doutrina batizou de parlamentarismo, mas que recebe o nome tambm
de governo de gabinete. Segundo Dallari, as principais caractersticas do
parlamentarismo so:
Distino entre Chefe de Estado e Chefe de Governo: o chefe de Estado,
monarca ou Presidente da Repblica, no participa das decises polticas,
exercendo preponderantemente uma funo de representao do Estado.
O chefe de governo, por sua vez, a figura poltica central do
parlamentarismo, pois ele que exerce o poder executivo.
Chefia do governo com responsabilidade poltica: o chefe de governo
apontado pelo chefe de Estado e se torna Primeiro Ministro depois da
aprovao do parlamento. Ele no tem mandato com prazo determinado,
podendo permanecer no cargo por alguns dias ou por muitos anos. H
dois fatores que podem determinar a demisso do Primeiro Ministro: a
perda da maioria parlamentar ou o voto de desconfiana. Se um
parlamentar desaprova a poltica desenvolvida pelo Primeiro Ministro,
prope um voto de desconfiana. Se este for aprovado pela maioria
parlamentar, isso revela que o chefe de governo est contrariando a
vontade da maioria do povo, de quem os parlamentares so
representantes.
Possibilidade de Dissoluo do Parlamento: isso pode ocorrer quando o
Primeiro Ministro percebe que s conta com uma pequena maioria e
acredita que a realizao de eleies gerais ir resultar em uma
ampliao dessa maioria. Ou ento quando ele recebe um voto de
desconfiana, mas acredita que o Parlamento que est em desacordo
com a vontade popular.
O Presidencialismo, assim como o parlamentarismo, no foi produto de uma
criao terica. Contudo, o presidencialismo no resultou de um longo e
gradual processo de elaborao. Pode-se afirmar que o presidencialismo foi
uma criao americana do sculo XVIII. A pssima lembrana que tinham da
atuao do monarca, enquanto estiveram submetidos a coroa inglesa, mais a
influncia dos autores que se opunham ao absolutismo, como Montesquieu,
determinou a criao de um sistema que, consagrando a soberania da vontade
popular, adotava ao mesmo tempo um mecanismo de governo que impedia a
concentrao do poder. O sistema presidencial norte-americano aplicou, com o
mximo rigor possvel, o princpio dos freios e contrapesos, contido na doutrina
da separao dos poderes. As caractersticas bsicas do presidencialismo,
segundo Dallari so:
O Presidente da Repblica o chefe de estado e o chefe de governo: o
mesmo rgo unipessoal acumula as duas atribuies, desempenhando
as funes de representao, ao mesmo tempo em que exerce a chefia
do poder executivo.
A chefia de governo unipessoal: a responsabilidade pela fixao de
diretrizes do poder executivo cabe exclusivamente ao Presidente da
Repblica.
O Presidente da Repblica escolhido pelo povo: o povo escolhe
diretamente o nome do chefe de governo, no apenas os parlamentares.
Assim, mesmo que determinado partido recebe menos votos, ainda
assim pode eleger o presidente.
O Presidente da Repblica escolhido por um prazo determinado: para
no configurar uma monarquia eletiva, foi estabelecido um prazo
determinado para o mandato do presidente.
O Presidente da Repblica tem poder de veto: orientando-se pelo
princpio da separao de poderes, os constituintes norte-americanos
atriburam ao Congresso a totalidade do poder legislativo. Entretanto,
para que no houvesse o risco de uma verdadeira ditadura do legislativo,
reduzindo-se o chefe do executivo condio de mero executor
automtico das leis, lhe foi concedida a possibilidade de interferir no
processo legislativo atravs do veto.
J Paulo Bonavides afirma que so trs os princpios bsicos do
presidencialismo:
1. Historicamente, o sistema que perfilhou de forma clssica o princpio
da separao de poderes;
2. Todo o poder executivo se concentra ao redor da pessoa do Presidente,
que o exerce inteiramente, fora de qualquer responsabilidade poltica
perante o poder legislativo. Via de regra, essa irresponsabilidade poltica
total do presidente se estende ao seu ministrio, instrumento da
imediata confiana presidencial, e demissvel ad nutum do Presidente,
sem nenhuma dependncia poltica do Congresso;
3. O Presidente deve derivar seus poderes da prpria Nao; raramente do
Congresso, por via indireta.
Os defensores do parlamentarismo consideram-no mais racional e menos
personalista, porque atribui responsabilidade poltica ao chefe do executivo e
transfere ao Parlamento a competncia para fixar a poltica de Estado, ou, pelo
menos, para decidir sobre a validade da poltica fixada. Os que so contrrios a
esse sistema de governo argumentam com sua fragilidade e instabilidade,
sobretudo na poca atual em que o Estado no pode ficar numa atitude
passiva, de mero vigilante das relaes sociais. O Estado precisa de mais
dinamismo e energia, que no se encontram no parlamentarismo.
O regime presidencial tem sido preferido nos lugares e nas pocas em que se
deseja o fortalecimento do poder executivo, sem quebra da formal separao
de poderes. A seu favor argumenta-se com a rapidez com que as decises
podem ser tomadas e postas em prtica. Alm disso, cabendo ao presidente
decidir sozinho, sem responsabilidade poltica perante o parlamento, existe
unidade de comando, o que permite um aproveitamento mais adequado das
possibilidades do Estado. O principal argumento que se usa contra o
presidencialismo que ele constitui, na realidade, uma ditadura a prazo fixo.
Eleito por um tempo certo e sem responsabilidade poltica efetiva, o presidente
pode agir francamente contra a vontade do povo ou do Congresso sem que
haja meios normais para afast-lo da presidncia. O presidencialismo
conduziria reprovvel e abusiva concentrao de poderes nas mos de uma
nica pessoa, hipertrofia de seu poder pessoal, ao governante onipotente.
O presidencialismo traz na aparncia a estabilidade dos governos, mas uma
vez desencadeadas as crises e no podendo os dirigentes ser removidos antes
de expirado o prazo constitucional do mandato que exercem, a soluo
ordinariamente conduz s revolues, golpes de Estado, tumultos e ditaduras,
fazendo instveis as instituies mesmas.
Segundo Bonavides:
A esses vcios outros se vm somar: a influncia perturbadora do presidente
na operao sucessria, buscando eleger seu sucessor ou at mesmo, se for
o caso, reformar a Constituio para reeleger-se; a debilidade e a
subservincia do Congresso vontade presidencial, convertendo-se o
Legislativo num Poder ausente, caracterizado por impotncia crnica,
sistema onde no h em verdade a colaborao dos poderes, seno o
predomnio de um poder sobre outro ou a disputa de hegemonia entre os
poderes; onde as crises de governo geram a crise das instituies; onde o
Congresso, entrando em conflito com o Executivo, s dispe de
instrumentos negativos de controle: a recusa de dotaes oramentrias, a
obstruo legislativa, etc.
O Ministrio no sistema presidencial um corpo de auxiliares da confiana
imediata do Presidente, responsvel perante este, sem nenhum vnculo de
sujeio poltica ao Congresso. Nos pases onde o presidencialismo mais
prximo ao modelo americano tradicional, os ministros so pessoas estranhas
s casas legislativas, em cujas dependncias o presidente jamais vai recrut-
los, fazendo assim realar o princpio da separao dos poderes.
Essa regra vem sendo consideravelmente abalada em alguns Estados como o
nosso. Surgiu o conceito de presidencialismo plebiscitrio para descrever o
sistema no qual o chefe do Poder Executivo escolhido diretamente pela
populao para mandatos fixos, independente do apoio parlamentar. Supe-se
que o presidente, usualmente mediante apelos populistas, estabelece um
vnculo de legitimidade diretamente com a populao, enfraquecendo a
representao parlamentar. Entende-se que o capital poltico eleitoral do
Presidente da Repblica uma fora capaz de imprimir coerncia a este
sistema altamente fragmentado. Essa suposio tem como base a
comunicao direta dos candidatos presidncia com o grande eleitorado
nacional, a crena de que a adeso desse grande eleitorado estvel e
propicia ao presidente, de maneira contnua, o poder poltico de que ele
carece.
Alm de ser caracterizado por um presidencialismo plebiscitrio, dizemos que
no Brasil tambm vigora o "presidencialismo de coalizo". Essa expresso foi
cunhada por Srgio Abranches em 1988. Como as eleies para presidncia e
parlamento so distintas, o eleitor pode optar por eleger um presidente de um
partido e um representante parlamentar de outro. Neste caso, o
presidencialismo difere do parlamentarismo justamente pelas origens distintas
do poder executivo e do poder legislativo.
A "coalizo" est relacionada aos acordos feitos entre partidos, geralmente por
meio da ocupao de cargos no governo e alianas entre foras polticas para
alcanar determinados objetivos. Na maioria das vezes a coalizo feita para
sustentar um governo, dando-lhe suporte poltico no legislativo e influenciando
na formulao das polticas.
Segundo Abranches, a lgica da formao das coalizes tem dois eixos: o
partidrio e o regional (estadual). Alm de buscar formar a coalizo com base
em interesses partidrios, o governo tem de olhar tambm para os interesses
regionais. Segundo o autor:
isso que explica a recorrncia de grandes coalizes, pois o clculo relativo
base de sustentao poltica do governo no apenas partidrio-
parlamentar, mas tambm regional.
Segundo Abranches, h outros pases que apresentam governos de coalizo.
No entanto, o Brasil o nico pas que, alm de combinar proporcionalidade,
multipartidarismo e o "presidencialismo imperial", organiza o executivo em
grandes coalizes. O presidencialismo imperial caracterizado pela
independncia entre os Poderes, com a predominncia do Executivo. O autor
afirma que:
A capacidade de formar maiorias estveis e a necessidade de recorrer a
coalizes no so exclusivamente determinadas pela regra de
representao, nem pelo nmero de partidos, mas tambm pelo perfil social
dos interesses, pelo grau de heterogeneidade e pluralidade na sociedade e
por fatores culturais, regionais e lingsticos, entre outros, que no so
passveis de anulao pela via do regime de representao.
Entre os fatores que influenciam a amplitude das coalizes est a
representao proporcional. Existem dois tipos de sistemas eleitorais no Brasil:
o majoritrio e o proporcional. O primeiro utilizado nas eleies para
Presidente, Governadores, Prefeitos, Senadores. J a eleio proporcional visa
representao da populao de determinada circunscrio eleitoral,
almejando assegurar a participao dos diversos segmentos da sociedade,
organizados em partidos polticos, sendo utilizado na Cmara dos Deputados,
Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais.
A Argentina usou o sistema majoritrio para o parlamento at 1962, quando
dois teros dos lugares disputados eram dados lista com maior nmero de
votos. Este sistema produzia uma maioria esmagadora. Contudo, os sistemas
majoritrios tendem a estreitar excessivamente as faixas de representao,
com o risco de excluir da representao setores da sociedade que tenham
identidade e preferncias especficas. Os sistemas proporcionais ajustam-se
melhor diversidade, permitindo admitir representao a maioria desses
segmentos significativos da populao.
O problema do sistema proporcional que ele aumenta a heterogeneidade na
representao, dificultando a formao de maioria, o que aumenta a
necessidade de um governo de coalizo.
Em sntese, a situao brasileira contempornea indica as seguintes
tendncias:
Alto grau de heterogeneidade estrutural, quer na economia, quer na
sociedade, alm de fortes disparidades regionais;
Alta propenso ao conflito de interesses, cortando a estrutura de classes,
horizontal e verticalmente, associada a diferentes manifestaes de
clivagens (separao, oposio) inter e intra-regionais.
Fracionamento partidrio-parlamentar, entre mdio e mediano, e alta
propenso formao de governos baseados em grandes coalizes,
muito provavelmente com ndices relativamente elevados de
fragmentao governamental;
Forte tradio presidencialista e proporcional. A primeira indicando,
talvez, a inviabilidade de consolidao de um regime parlamentarista
puro. A segunda, apontando para a natural necessidade de admitir
representao os diversos segmentos da sociedade plural brasileira;
Insuficincia e inadequao do quadro institucional do Estado para
resoluo de conflitos e inexistncia de mecanismos institucionais para a
manuteno do "equilbrio constitucional".
No presidencialismo de coalizo, a presidncia se define como uma entidade
extrapartidria ou superpartidria. Por isso, a instabilidade da coalizo pode
atingir diretamente a Presidncia. menor o grau de liberdade de
recomposio de foras, atravs da reforma do gabinete, sem que se ameace
as bases de sustentao da coalizo governante. Segundo Abranches:
Governos de coalizo requerem procedimentos mais ou menos
institucionalizados para solucionar disputas interpartidrias internas
coalizo. Existe sempre um nvel superior de arbitragem, que envolve,
necessariamente, as lideranas partidrias e do Legislativo e tem, como
rbitro final, o presidente. Na medida em que este seja o nico ponto para o
qual convergem todas as divergncias, a presidncia sofrer danosa e
desgastante sobrecarga e tender a tornar-se o epicentro de todas as
crises.
O autor afirma ainda que:
um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja
sustentao baseia-se quase exclusivamente, no desempenho corrente do
governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos
ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so
explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo.
Desde os primrdios o presidencialismo brasileiro foi caracterizado pela
concentrao do poder nas mos do presidente. Rui Barbosa, um dos maiores
defensores do presidencialismo no incio, mas que se tornou um crtico do
modelo com as frustraes da sua aplicao no pas, j dizia:
O presidencialismo brasileiro no seno a ditadura em estado crnico, a
irresponsabilidade geral, a irresponsabilidade consolidada, a
irresponsabilidade sistemtica do Poder Executivo.
J Vincius de Carvalho caracteriza o sistema de governo no Brasil como misto,
trazendo caractersticas tanto do presidencialismo quanto do parlamentarismo,
em uma nfase especial sua dimenso poltica em sobreposio jurdica.
Dentro da variedade de regimes parlamentaristas existentes no mundo
contemporneo, o brasileiro ocupa uma posio curiosa visto que, em uma
abordagem formal, trata-se de um regime presidencialista com todos os
elementos constitutivos deste (eleies diretas para a Presidncia, formao
autnoma do gabinete pelo Presidente, separao clara e mandatos fixos para
ambos os poderes, legislativo indissolvel etc.), no entanto, contm tambm
alguns traos tpicos do parlamentarismo, como a diviso dos ministrios entre
os partidos aliados do Executivo no Parlamento e a definio da agenda do
Estado pelo primeiro. Ele destaca, contudo, que este aspecto relaciona-se
cultura poltica instalada no pas e a algumas disfunes do restante do
sistema poltico (fragmentao e indisciplina partidria, fisiologismo, hipertrofia
do Executivo etc.) dado que tanto o Presidente quanto o Parlamento dispem
de quase todos os mecanismos constitucionais para conduzir um
presidencialismo na sua forma "pura", ou seja, mais prximo do praticado nos
Estados Unidos.
3 Pontos Importantes da Aula
A desconcentrao compreende o processo de distribuio de competncia
dentro da mesma pessoa jurdica, dentro da hierarquia. J a
descentralizao envolve a existncia de outra pessoa jurdica para quem
repassada determinada competncia.
Agncias Reguladoras: criadas no perodo de privatizaes, so
autarquias em regime especial porque so dotadas de maior autonomia e
independncia que as demais entidades.
Contrato de Gesto: instrumento de gesto por resultados, busca ampliar
a autonomia do gestor pblico com a contrapartida de maior
responsabilidade pelo alcance de resultados. Dois tipos: dentro do poder
pblico e com entidades privadas sem fins lucrativos.
Agncias Executivas: autarquias e fundaes que exeram atividades
exclusivas de Estado, que tenham assinado um contrato de gesto e que
apresentem um plano estratgico de reestruturao organizacional e
desenvolvimento institucional podem receber essa qualificao para ampliar
sua autonomia na gesto.
Sistema de governo: a principal diferena entre o presidencialismo e o
parlamentarismo est no relacionamento entre Executivo e Legislativo.
Enquanto no parlamentarismo a escolha do chefe do executivo est
condicionada composio do Legislativo, no presidencialismo, o chefe de
governo eleito independentemente da eleio dos parlamentares. No
Brasil, vivemos o Presidencialismo de Coalizo, em que, para formar maioria
no Congresso, preciso se aliar a outros partidos, utilizando-se
principalmente do fisiologismo.
O Brasil caracteriza-se por ser um Estado Federal. A CF88 realizou uma
ampla descentralizao poltica, transferindo autonomia e poder para os
governos estaduais e municipais. No entanto, o federalismo brasileiro
descentralizado em termos fiscais, mas isso no acompanhado pela
descentralizao de competncias, principalmente nas polticas sociais, que
foram definidas pela CF88 como de competncia comum entre Unio,
estados e municpios.
4 Questes Comentadas
1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Srgio Abranches consagrou o termo
'Presidencialismo de Coalizo' para se referir ao sistema poltico brasileiro
em artigo de 1988. Nessa perspectiva, o Poder Executivo se fortalece
politicamente com base em grandes coalizes no Parlamento. Para alguns
autores, como Fernando Limongi & Argelina Figueiredo, que seguem uma
linha mais institucionalista, a Relao de Poderes, no Sistema Poltico,
apresenta as caractersticas citadas a seguir, as quais so decisivas para a
compreenso do funcionamento do sistema poltico brasileiro. Assinale a
opo que corresponde ao pensamento de Fernando Limongi & Argelina
Figueiredo.
a) O sistema partidrio brasileiro caracteriza-se por ser multipartidrio e
fragmentado, com partidos frgeis e incapazes de dar sustentao poltica s
propostas do governo.
b) H falta de governabilidade no Brasil, com o governo dando mostras de
ser incapaz de governar.
c) O Parlamento o centro das decises do sistema poltico brasileiro, de
onde provm as orientaes e inclusive a origem das polticas pblicas que
sero adotados pelo Poder Executivo, que subordinado ao Poder do
Parlamento.
d) Os Deputados atuam de forma pessoal, reforando o carter Personalista
do sistema poltico brasileiro, no seguindo a orientao dos lderes
partidrios.
e) H um predomnio do Executivo sobre a produo legislativa. O Poder
Executivo bem-sucedido na arena legislativa porque conta com o apoio
slido de uma coalizo partidria. A disciplina partidria a norma no
Parlamento brasileiro.
Questo tirada do texto: "A democracia no Brasil: presidencialismo, coalizo
partidria e processo decisrio", de Fernando Limongi.
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci arttext&pid=S0101-
33002006000300002
Essas informaes, de certa forma, revelam a estrutura dos governos
parlamentaristas, as bases sobre as quais seu funcionamento ordinrio
repousa: supremacia do Executivo amparada por apoio partidrio
consistente. Pois muito bem, e o Brasil? As referncias constantes a
problemas de governabilidade, fragilidade do quadro partidrio e o
apelo permanente a uma reforma poltica apontariam ou nos fariam
supor que o quadro a ser revelado pelo exame de dados similares seria
radicalmente diverso. Estaramos diante de problemas de
governabilidade se o governo se mostrasse incapaz de governar. Partidos
seriam frgeis se incapazes de dar sustentao poltica s propostas do
governo. No entanto, o exame dos dados revela quadro radicalmente
diverso. O Brasil no to diferente dos pases parlamentaristas. Seno,
vejamos.
Comecemos pelas taxas de sucesso e dominncia. Elas so elevadas,
comparveis s observadas nos pases que analisamos momentos atrs.
O sucesso do Executivo para o perodo ps-promulgao da Constituio
de 1988 de 70,7%11. Cabe notar que a definio de sucesso adotada
exigente, pois pede que a matria seja aprovada ao longo do mandato
do presidente que submeteu a medida. As variaes por presidentes so
pequenas e independem da sua base de apoio. certo que Fernando
Collor, o nico presidente do perodo a formar coalizes minoritrias,
teve o pior desempenho nesse quesito entre todos os presidentes,
aprovando 65% dos projetos que submeteu. Mas a variao menor que
a estabilidade. A taxa de sucesso para Itamar foi um ponto superior de
Collor e os demais presidentes ficaram um pouco acima dos 70%.
A taxa de dominncia para o mesmo perodo tambm expressiva:
85,6%. Uma vez mais, no h variaes significativas entre os
mandatos. Collor e Sarney tm os valores mais baixos, em torno dos
77%. Itamar e Lula esto acima dos 90%, enquanto Fernando Henrique
teve taxa similar em seus dois mandatos: 85%.
interessante comparar esses dados no apenas com pases
parlamentaristas. Compar-los ao perodo democrtico anterior tambm
revelador. O contraste no poderia ser mais completo. O sucesso do
Executivo no perodo para o qual h dados disponveis (1949-1964) foi
um magro 29,5 %. Vargas, o mais bem sucedido presidente do perodo
logrou aprovar apenas 45% do que enviou. Quanto s taxas de
dominncia, as diferenas soam igualmente palpveis. O Executivo foi
responsvel pela apresentao de 39% das leis aprovadas naquele
perodo. Uma vez mais, o presidente com a taxa mais alta na primeira
experincia democrtica est bem inferior ao presidente que teve piores
resultados no perodo atual: a diferena que os separa de 30%.
Ou seja, as relaes Executivo-Legislativo mudaram da gua para o
vinho. E mudaram por fora das diferenas entre os dois textos
constitucionais. Visto pelo ngulo da produo legislativa, o mais bem
sucedido presidente do perodo anterior no sequer uma plida
imagem dos presidentes atuais. Estamos diante de caractersticas que
decorrem da estrutura institucional adotada e no das qualidades
pessoais deste ou daquele lder.
Para resumir: o que o Executivo submete ao Legislativo , em geral,
aprovado. E, por definio, as matrias s podem ser aprovadas se
contam com o apoio da maioria. Para evitar mal entendidos, cabe notar
que a afirmao se estende s Medidas Provisrias. Estas necessitam ser
aprovadas pelo Congresso para que se tornem leis.
Para os autores, h sim governabilidade no Brasil e os partidos do sim
sustentao poltica. O parlamento no o centro das decises, o executivo.
Os lderes tm muito poder, no personalista.
Gabarito: E.
2. (ESAF/ATRFB/2009) Marque a opo incorreta.
a) O contrato de gesto, quando celebrado com organizaes sociais,
restringe a sua autonomia.
b) Quanto estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e
corporativas.
c) Os servios sociais autnomos so entes paraestatais que no integram a
Administrao direta nem a indireta.
d) Organizao social a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de
direito privado ou pblico, sem fins lucrativos, e que recebe delegao do
Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio
pblico de natureza social.
e) A Administrao Pblica, ao criar fundao de direito privado, submete-a
ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por
normas de direito pblico.
A Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma h uma diferena entre estes dois tipos
de contrato de gesto: entre entes pblicos e com organizaes sociais.
Segundo a autora:
O contrato de gesto, quando celebrado com entidades da Administrao
Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; porm, quando
celebrado com organizaes sociais, restringe a sua autonomia, pois,
embora entidades privadas, tero de se sujeitar a exigncias contidas no
contrato de gesto.
De certa forma a autora est certa, j que as entidades sem fins lucrativos
poderiam prestar os servios sem se restringir s regras do contrato de
gesto, por isso ele limita sua autonomia. Contudo, jamais podemos dizer que
o objetivo restringir a autonomia, justamente o contrrio, como podemos
ver no Plano Diretor:
Objetivos para os Servios No-exclusivos:
1) Transferir para o setor publico no-estatal estes servios, atravs de um
programa de "publicizao", transformando as atuais fundaes pblicas em
organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins
lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para
celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a
dotao oramentria.
2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqente maior
responsabilidade para os dirigentes desses servios.
O objetivo era sim aumentar a autonomia na gesto dos servios pblicos, j
que as fundaes seriam "transformadas" em OS.
A letra "A" certa. A ESAF usou nesta questo o entendimento da Zanella. At
mesmo porque essa questo de direito administrativo.
A autora ainda cita uma classificao das autarquias que considera sua
estrutura. As fundacionais correspondem s fundaes de direito pblico. As
corporativas exercem atividades de regulao e fiscalizao profissional, a
partir da lei. Um exemplo a OAB. A letra "B" certa.
O servio social autnomo, segundo Hely Lopes Meirelles:
So todos aqueles institudos por lei, com personalidade de direito privado,
para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos
profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes
oramentrias ou por contribuies parafiscais. So entes paraestatais de
cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios.
So exemplos: SESC, SESI, SENAI, SEST, etc. Embora oficializadas pelo
Estado, no integram a administrao direta nem a indireta, mas trabalham ao
lado do Estado, sob seu amparo. A letra "C" certa.
Segundo a Lei 9.637 de 2000:
Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e
sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
A letra "D" errada porque so pessoas jurdicas de direito privado, e no
pblico.
A letra "E" certa. As fundaes institudas pelo Estado podem assumir tanto a
configurao pblica quanto privada. Para este ltimo tipo, elas submetem-se
s normas de direito privado, mas no integralmente.
Gabarito: D.
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organizao do Estado brasileiro, correto
afirmar que:
a) administrativamente, os municpios se submetem aos estados, e estes,
por sua vez, submetem-se Unio.
b) quando institudas, as regies metropolitanas podem gozar de
prerrogativas polticas, administrativas e financeiras diferenciadas em
relao aos demais municpios do estado.
c) quando existentes, os territrios federais gozam da mesma autonomia
poltico-administrativa que os estados e o Distrito Federal.
d) o Distrito Federal a capital federal.
e) embora, por princpio, todos os entes federados sejam autnomos, em
determinados casos, os estados podem intervir em seus municpios.
A letra "A" errada, j que todos os entes possuem autonomia administrativa
e no se submetem aos demais. Na federao no h hierarquia entre os
entes.
A letra "B" errada porque as regies metropolitanas no constituem entes
federativos, como os municpios, e no possuem prerrogativas polticas,
administrativas e financeiras. Segundo a CF88:
Art. 25, 3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir
por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
Assim, o objetivo na formao das regies metropolitanas a integrao de
municpios limtrofes.
A letra "C" errada porque os territrios federais no so entes federativos
como os estados, eles esto submetidos Unio. Segundo a CF88:
Art. 18, 2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao,
transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero
reguladas em lei complementar.
A letra "D" errada. Segundo a CF88: "Art. 18, 1 - Braslia a Capital
Federal". Assim, Braslia, e no o Distrito Federal, a capital federal.
A letra "E" a certa, existe autonomia dos municpios, pois so entes
federativos, mas existe a possibilidade de interveno neles por parte dos
estados, e da Unio nos estados.
Gabarito: E.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O termo "presidencialismo de coalizo"
usado para designar o arranjo poltico estabelecido no Brasil em funo das
relaes entre Executivo e Legislativo. A expresso pertinente porque o
sistema poltico brasileiro tem caractersticas hbridas do presidencialismo e
do parlamentarismo, entre as quais:
1. o Presidente da Repblica conta com recursos de poder como a execuo
do oramento, que no de aplicao compulsria.
2. o Executivo necessita do apoio do Legislativo para ter sua agenda
aprovada e para governar.
3. o Presidente tem a prerrogativa de editar Medidas Provisrias com fora
de lei, mas a iniciativa legislativa exclusividade do Congresso.
4. o Presidente impe sua agenda legislativa porque as lideranas partidrias
so frgeis e suas orientaes raramente so seguidas por seus liderados.
Os enunciados acima so:
a) todos verdadeiros.
b) todos falsos.
c) verdadeiros o 3 e o 4.
d) verdadeiros o 1 e o 2.
e) verdadeiros o 2 e o 4.
Dizemos que no Brasil vigora o "presidencialismo de coalizo". Essa expresso
foi cunhada por Srgio Abranches em 1988. Como as eleies para presidncia
e parlamento so distintas, o eleitor pode optar por eleger um presidente de
um partido e um representante parlamentar de outro.
A "coalizo" est relacionada aos acordos feitos entre partidos, geralmente por
meio da ocupao de cargos no governo e alianas entre foras polticas para
alcanar determinados objetivos. Na maioria das vezes a coalizo feita para
sustentar um governo, dando-lhe suporte poltico no legislativo e influenciando
na formulao das polticas.
Segundo Abranches, a lgica da formao das coalizes tem dois eixos: o
partidrio e o regional (estadual). Alm de buscar formar a coalizo com base
em interesses partidrios, o governo tem de olhar tambm para os interesses
regionais. Segundo o autor:
isso que explica a recorrncia de grandes coalizes, pois o clculo relativo
base de sustentao poltica do governo no apenas partidrio-
parlamentar, mas tambm regional.
A afirmao 2 verdadeira, pois sem o legislativo no h governabilidade.
A afirmao 1 verdadeira. No Brasil, o oramento apenas autorizativo. Os
gestores s podem realizar as despesas que estejam previstas no oramento,
mas a efetivao das despesas no obrigatria s pelo fato de estarem
previstas no oramento. Nessa linha tem sido o posicionamento do STF, tendo
se posicionado desta forma:
O simples fato de ser includa no oramento uma verba de auxlio a esta ou
quela instituio no gera, de pronto, direito a esse auxlio; (...) a previso
de despesa, em lei oramentria, no gera direito subjetivo a ser
assegurado por via judicial.
Isso importante, por exemplo, no caso das emendas parlamentares. O
Executivo libera os recursos como moeda de troca por votos no Congresso.
A Constituio Federal de 1988 construiu um sistema poltico que garante ao
Poder Executivo amplos meios institucionais capazes de definir a sua
predominncia sobre o Poder Legislativo. H um claro desequilbrio entre os
poderes do Estado brasileiro. Segundo Oliveira:
A centralizao do processo de tomada de decises no poder Executivo,
iniciada durante a ditadura militar e em prtica at os dias de hoje, aliada
ao forte poder de legislar do presidente, que lhe d o poder de editar e
reeditar Medidas Provisrias, controlar sua tramitao atravs do pedido de
urgncia e lhe possibilita ter iniciativa exclusiva sobre matrias
oramentrias e tributrias, alm de seu poder de barganhar verbas e
atribuies de maneira pouco democrtica, utilizando-se do Colgio de
Lderes, so os fatores que garantem a preponderncia do poder Executivo
sobre o poder Legislativo.
Os seguintes meios institucionais retratam a predominncia do Executivo na
formao da agenda pblica.
Medidas provisrias,
Centralizao dos trabalhos legislativos no Colgio de Lderes,
Poder de veto,
Exclusividade de propor matrias em reas especficas e de solicitar
unilateralmente urgncia para matrias de sua autoria,
Patronagem, negociao de cargos no interior da administrao federal.
As medidas provisrias se assemelhariam ao poder de decreto em vigor
durante o regime militar, uma vez que permitem ao Executivo alterar o status
quo, introduzindo norma jurdica sem a prvia aquiescncia do Legislativo. Por
esse motivo, constitui-se em meio eficiente para induzir os parlamentares
cooperao, j que lhes apresenta a situao dada, principalmente
considerando a celeridade a que os mesmos ficam obrigados na sua
tramitao. O seu carter impositivo fica acrescido, ainda, pelo fato de que a
limitao da sua utilizao aos casos de relevncia e urgncia no tem sido
observada pelo Executivo, nem controlada pelo Legislativo.
O Colgio de Lderes detm significativos poderes no processo legislativo, uma
vez que influencia na definio da Ordem do Dia e usufrui das prerrogativas de
escolher e substituir os membros das comisses, bem como de requerer
urgncia para as proposies em Plenrio, o que garante um certo controle
sobre o andamento das matrias. A afirmao 4 falsa. O executivo impe sua
agenda, mas justamente porque os lderes tm sim muito poder no
Congresso, e o Executivo tem muito poder sobre os lderes.
A tramitao em regime de urgncia ou urgncia urgentssima resulta no
esvaziamento das comisses, que perdem a capacidade de fazer valer as suas
preferncias e ficam relegadas a um segundo plano nos trabalhos legislativos.
Pelas prerrogativas que possuem, os lderes partidrios exercem ainda o papel
de coordenao entre os interesses dos partidos que representam e o
Executivo, centralizando as negociaes entre ambos, inclusive os recursos de
patronagem disponveis.
A garantia de exclusividade legislativa em determinadas matrias, sobretudo
as relativas ao oramento, confere importantes meios de controle ao Executivo
no s da agenda econmica, como do comportamento dos congressistas, que
so vulnerveis face ao Executivo em virtude do fato de que necessitam da
execuo das suas emendas ao oramento como meio de obter votos junto s
suas bases. Esta execuo depende do Poder Executivo, que detm ainda
amplos poderes para definir a pauta do Legislativo porque pode solicitar
unilateralmente urgncia para as suas proposies. A afirmao 3 falsa
porque o Presidente tambm tem iniciativa de lei, como a exclusividade de
propor matrias em reas especficas.
Esse conjunto de fatores corrobora para garantir ao Executivo inequvoco
controle sobre a agenda legislativa, com predomnio sobre o total de leis
sancionadas e alta proporo de aproveitamento em relao s proposies
que inicia no Congresso Nacional. J as proposies iniciadas pelos
parlamentares revelam um percentual de aproveitamento muito aqum
daquele apresentado pelo Executivo, e no parecem usufruir da estrutura
partidria como meio de organizao. Segundo Oliveira:
O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e
esta agenda processada e votada por um poder Legislativo organizado de
forma altamente centralizada no Colgio de Lderes e nas Comisses, em
torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com
princpios partidrios.
Gabarito: D.
5. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando
modernizao da gesto da administrao pblica: agncias executivas e
agncias reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opo
correta.
a) Agncias reguladoras so criadas por determinao do Presidente da
Repblica.
b) As atividades das agncias executivas so definidas por Lei pelo
Congresso Nacional.
c) Agncias reguladoras esto sujeitas mudana de governo.
d) A finalidade das agncias executivas prestar servios pblicos
exclusivos do Estado.
e) Os dirigentes das agncias reguladoras so de livre nomeao e
exonerao do Presidente da Repblica.
Vimos que a criao de agncias reguladoras da iniciativa privativa do
Presidente da Repblica. Contudo, falar em determinao um pouco
exagerado, uma vez que esse termo remete ao Decreto, e as agncias
reguladoras devem ser criadas por lei, passando pelo crivo do Congresso. A
letra "A" incorreta.
As atividades das agncias executivas no so definidas pelo Congresso, por
meio de lei. As agncias executivas so autarquias ou fundaes pblicas que
exeram atividades exclusivas de Estado. Estas entidades so criadas por lei,
mas a iniciativa do Presidente da Repblica. A letra "B" incorreta.
As agncias reguladoras no esto sujeitas s mudanas de governo, uma vez
que elas so dotadas de um regime especial, que lhes confere maior
independncia do que as demais entidades da administrao indireta. Um
exemplo deste regime especial o mandato fixo dos seus diretores. A letra "C"
incorreta.
A qualificao de agncia executiva conferida apenas a autarquias e
fundaes que assinem contrato de gesto. Alm disso, essas entidades tm
de desempenhar atividades exclusivas de Estado. A letra "D" correta.
Como vimos, os dirigentes das agncias reguladoras tm mandato fixo. A letra
"E" incorreta.
Gabarito: D.
6. (ESAF/MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto sua
estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos
concretos:
( ) Diviso de poderes entre Unio e unidades federadas mantendo-se
vnculos de coordenao e autonomia.
( ) Preeminncia da Constituio Federal sobre o ordenamento jurdico das
unidades federadas, sendo as alteraes na primeira sujeitas a ratificao
pelas unidades federadas.
( ) Limitaes descentralizao a fim de preservar a unidade jurdica
nacional.
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e
Organismos Internacionais, soberania de que no gozam as unidades
federadas.
( ) Articulao entre unidade e pluralidade.
As afirmaes acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se so
verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opo correta.
a) V, V, V, V, V
b) F, F, F, F, F
c) V, F, V, V, V
d) V, V, F, F, V
e) V, F, F, F, V
A primeira afirmao verdadeira. Como vimos nas caractersticas apontadas
por Dallari, o poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades
federadas, no havendo hierarquia entre eles. Apesar de no haver soberania
dos Estados-membros, temos dois poderes na federao: o da Unio e o dos
Estados.
A segunda afirmao falsa porque, apesar de realmente existir a
preeminncia da Constituio Federal sobre as demais, alteraes nela no
precisam ser ratificadas pelos Estados-membros. Estes participam do Senado,
votam as emendas constitucionais por meio de seus representantes, mas isso
no significa ratificar.
A terceira afirmao verdadeira. Apesar de as unidades da federao
possurem autonomia, h limites para a descentralizao, como a inexistncia
do direito de secesso.
A quarta afirmao verdadeira, j que a O Estado Federado possui soberania
no direito internacional, mas os Estados-membros no possuem.
A quinta afirmao verdadeira. No Estado Federal temos a unidade,
consubstanciada na integrao, na presena de soberania apenas na Unio -
como vimos, na ordem internacional o Estado Federal visto como um Estado
simples. Temos tambm a pluralidade, j que ele formado por diversos entes
dotados de autonomia.
Gabarito: C.
7. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma
Federativa; isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo,
legislativo e judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal
(Unio) e a Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que:
a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas
polticas independentemente do poder central.
b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local.
c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o
ncleo estratgico do Estado.
d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao
mesmo tempo funcional e territorial.
e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance
das constituies dos estados federados.
Vimos que a distribuio de competncias entre os entes da federao pode se
dar com a determinao das competncias da Unio, sendo que os Estados-
membros ficam com as residuais, ou ento o inverso. Contudo, sempre os
Estados-membros devem obedecer aos ditames da Constituio Federal, por
isso eles no tm TOTAL autonomia na formulao de suas polticas, o que faz
de letra "A" incorreta.
H uma supremacia jurdica do Estado Federal sobre os Estados-membros.
Isso fica patente nos preceitos da Constituio Federal que ordinariamente
impe limites aos ordenamentos polticos dos Estados-membros, pertinentes
forma de governo, s relaes entre os poderes, competncia legislativa,
soluo dos litgios na esfera judiciria, etc.
A letra "B" correta. Na realidade, geralmente coloca-se que aos municpios
so atribudas as aes de carter local e aos Estados as de carter regional.
Nesse ponto eu acho essa questo falha. Mas, como muitos falam, na ESAF o
que vale a mais errada, temos que seguir em frente. Os servios e as
polticas de carter local so de competncia dos Estados e Municpios. Por
exemplo, a competncia para legislar acerca do transporte coletivo dentro da
cidade do Municpio. Quando esse transporte ocorre entre cidades, a
competncia do Estado. Por fim, a Unio legisla sobre o transporte
interestadual.
Segundo o Plano Diretor:
NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor
que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento.
portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde
aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder
executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das
polticas pblicas.
Portanto, a letra "C" correta, j que o ncleo estratgico corresponde
cpula dos trs poderes.
A letra "D" correta, j que, por um lado a diviso de poderes territorial,
como no caso do transporte coletivo, em que, apesar do assunto ser o mesmo,
cada esfera fica responsvel por um aspecto territorial: nacional, estadual e
local. O mesmo ocorre com o meio-ambiente e outros assuntos. Por outro lado,
tambm funcional, porque alguns assuntos so tratados apenas pela Unio e
outros pelos Estados-membros.
A letra "E" correta, apesar de que precisou explicar melhor. J sabemos que
a Constituio Estadual deve obedecer Constituio Federal. Mas a
alternativa fala que ela deve obedecer tambm legislao federal. Aqui ns
temos que colocar um grande DEPENDE. Quando comparamos legislao
federal com estadual ou municipal, no d para saber de antemo qual deve
prevalecer. Tudo vai depender da matria que est sendo tratada e de que
esfera competente para tratar da matria.
No podemos falar em hierarquia entre normas oriundas de entes estatais
distintos, isto , no h relao hierrquica entre normas federais, estaduais e
municipais. Um possvel conflito entre tais normas tem que ser resolvido com
base na Constituio Federal, de acordo com a competncia outorgada a cada
ente federativo. Prevalecer, em cada caso, a norma do ente competente para
o trato da matria, de acordo com a repartio de competncia traada na CF.
Assim, num eventual conflito entre uma lei federal e uma lei municipal
cuidando de assunto de interesse local (horrio de funcionamento de farmcia,
por exemplo), prevalecer a lei municipal, pois a competncia para o trato de
assunto de interesse local pertence municipalidade.
Portanto, lei federal pode limitar o escopo do tratamento que a constituio
estadual ir dar a determinada matria, desde que a matria seja de
competncia da Unio.
Gabarito: E.
8. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geogrficos, culturais, histricos e
polticos, vigorou no Brasil, durante muitas dcadas, um federalismo de
direito, mas no de fato. Esta situao vem sendo alterada gradativamente
desde 1988, porm h diversos aspectos ainda no consolidados no pacto
federativo brasileiro. Sobre a questo do federalismo no Brasil, marque a
opo incorreta.
a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formao e
fortalecimento de partidos regionais, capazes de introduzir maior
transparncia e competitividade no processo poltico, e de opor-se s
tradicionais coalizes entre oligarquias decadentes e grupos corporativos que
se beneficiam da centralizao poltica e administrativa.
b) A dimenso continental do pas um elemento estrutural e cultural
importante na definio das funes do Estado, exigindo o fortalecimento
das funes de integrao que do visibilidade, poder e influncia ao poder
central, tambm chamado de Unio.
c) O Brasil o nico pas do mundo no qual o municpio foi
constitucionalmente consagrado como "entidade federativa", o que traz
diversas implicaes prticas, ainda no resolvidas, quanto ao exerccio do
princpio da autonomia financeira e de autogoverno.
d) As relaes entre as diversas instncias devem pautar-se pelo princpio
da subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada funo
puder ser exercida pela instncia hierarquicamente inferior, no dever ser
assumida pela que lhe est acima.
e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no
Brasil o sistema de representao regional na Cmara dos Deputados, j
que a sub-representao penaliza os estados economicamente mais
poderosos, enquanto a super-representao tende a privilegiar de maneira
muito desigual os estados de grandes espaos, populao rarefeita e baixo
desenvolvimento econmico.
A defesa de partidos nacionais no Brasil teve bastante fora na dcada de
1930, com o Governo de Getlio Vargas. Centralizador e autoritrio, durante
os quinze anos seguintes a revoluo de 1930, Vargas praticou medidas para o
irreversvel esvaziamento do poder dos coronis. O voto secreto e o voto
feminino (inicialmente somente de funcionrias pblicas) foram dois dos
instrumentos utilizados para isso.
Gilberto Amado, um dos pensadores dessa corrente na poca, e defendia a
organizao de partidos nacionais que reduzissem os efeitos do regionalismo.
Os verdadeiros partidos so aqueles que procuram organizar as diversas
classes, corporaes e grupos e evitar o provincianismo. O partido nacional
no a soma das elites regionais, mas de uma representao poltica de
interesses sociais organizados.
Toda esta tese vale tambm para os dias de hoje. O pacto federativo brasileiro
poderia ser fortalecido pela formao de partidos nacionais, e no regionais. A
letra "A" incorreta porque so os partidos nacionais que enfraquecem as
oligarquias regionais e so eles que podem proporcionar maior transparncia e
competitividade no processo poltico.
A letra "B" fala que, devido s propores do pas, ganham importncia as
funes do Estado ligadas a integrao das unidades federadas. preciso uma
coordenao dos diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrucio:
O governo federal tambm pode ter um papel coordenador e/ou indutor.
Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm
problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de
encargos. Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar
conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e
articulada entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas.
Portanto, na maioria das vezes a Unio atuar como um elemento integrador.
A letra "B" correta.
A letra "C" correta, pois, apesar de haver o entendimento de que os
municpios so entes federativos dotados dos trs tipos de autonomia, gera-se
muitas implicaes prticas no resolvidas devido s discusses acerca de seu
regramento jurdico.
O principio da Subsidiariedade tem suas origens mais remotas no pensamento
aristotlico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos
com tarefas especficas, realizando suas prprias necessidades. Para
Aristteles, "a famlia empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade
realiza ocupaes mais amplas".
Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da
valorizao da liberdade individual, no nos moldes imperantes na poca do
Liberalismo, mas uma liberdade responsvel e condicionada pelo bem comum.
Tem-se que os indivduos (e as sociedades menores), por sua iniciativa e
indstria, devem buscar a realizao de seus fins e do bem comum, devendo
agir com liberdade, desde que no prejudiquem o bem geral e os demais.
Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivduos e as sociedades
intermedirias no exerccio dos seus direitos, no cumprimento dos seus
deveres e obrigaes, sem suplant-los ou fazer as suas vezes, a menos que
isso se faa necessrio por circunstncias excepcionais. Visa-se com isso ao
desenvolvimento das potencialidades e do exerccio efetivo da liberdade, com a
assuno das correspondentes responsabilidades, por parte das sociedades
menores e dos indivduos. Incumbe ao Estado criar condies para que o
indivduo, pessoalmente, alcance a realizao de seus fins.
Outra ideia inerente ao princpio da subsidiariedade a de repartio de
competncias. Prega certa hierarquia em relao atuao humana, partindo
das esferas menores - indivduo -, passando pelas sociedades intermedirias
at chegar ao Estado. A cada grau de organizao devem ser atribudas as
competncias que ele pode melhor exercer. 48
Assim, a letra "D" correta, j que o princpio da subsidiariedade defende que,
sempre que possvel, as funes devem ser desempenhadas pelas instncias
inferiores.
Vimos que a CF/88 limita ao mximo de 70 deputados por unidade da
federao, e o mnimo de 08. Isto causa distores na proporcionalidade. A
letra "E" correta.
Gabarito: A.
9. (CESPE/SENADO/2002) As instituies polticas brasileiras conformam
um modelo de federalismo, forma e sistema de governo. Com relao a esse
assunto, assinale a alternativa incorreta.
a) O equilbrio entre recursos e competncias o n grdio da
sustentabilidade fiscal do federalismo brasileiro, na medida em que o padro
histrico de partio de competncias, a partir da aglutinao
predominantemente municipalista em um todo federado, discrepa do padro
de partio de recursos, a partir da esfera federal.
b) A noo de presidencialismo plebiscitrio aplica-se quando o presidente
tende a estabelecer uma relao de clientela de massa com a populao ao
largo das instituies polticas.
c) A noo de democracia consociativa implica na obteno de cooperao
parlamentar que no majoritria, e cujas negociaes impem, tambm, a
acomodao de interesses minoritrios que, embora fragmentados, so
institucionalmente dotados de capacidade de autorizar e obstruir.
d) O fisiologismo um grande risco do presidencialismo de coalizo, uma
vez que as lealdades podem depender de favores, cargos e privilgios.
e) A concepo do cargo presidencial insculpida na Constituio da Repblica
implica que seu ocupante desempenhe funes gerenciais de governo e
funes de liderana poltica.
"N grdio" significa: o fulcro da questo; o motivo principal, mais difcil; a
dificuldade que no se consegue vencer. O equilbrio entre recursos e
competncias, ou receitas e despesas, sim o n grdio da sustentabilidade
fiscal. J vimos que Maria Hermnia chama de "espinha dorsal" a maneira como
so gerados e distribudos entre as esferas de governo os recursos fiscais e
parafiscais.
No entanto, a letra "A" fala tambm que os municpios concentram a maior
parte das competncias, enquanto os recursos ficam concentrados na Unio.
Assim, a letra "A" incorreta por que nossa federao descentralizada
financeiramente
J vimos que o presidencialismo plebiscitrio o sistema no qual o chefe do
Poder Executivo escolhido diretamente pela populao para mandatos fixos,
independente do apoio parlamentar, a quem so outorgados, pela
Constituio, poderes para decidir a composio do ministrio. O presidente,
geralmente mediante apelos populistas, estabelece um vnculo de legitimidade
diretamente com a populao, enfraquecendo a representao parlamentar.
Assim, a tendncia que o presidente caminhe para uma relao de
clientelismo com a sociedade, em que, para ter legitimidade, passa por cima
do Legislativo e oferece polticas pblicas de forma isolada. A letra "B"
correta.
A democracia consociativa a caracterstica das sociedades pluralistas, onde
h profundas divises religiosas, tnicas, lingsticas e ideolgicas, em torno
das quais se estruturam as diversas organizaes polticas e sociais, como os
partidos, os grupos de interesse e os meios de comunicao. O consociativmo
a frmula prtica encontrada por pases divididos por clivagens religiosas,
tnicas, raciais ou regionais para permanecerem como uma nica comunidade
poltica democrtica.
As duas caractersticas principais e complementares da chamada democracia
consociativa so a formao de uma grande coalizo e a autonomia segmental.
As decises sobre assuntos comuns so compartilhadas pelos representantes
dos diversos segmentos, e as demais decises ficam no mbito destes
segmentos. Adicionalmente, a democracia consociativa caracteriza-se pela
proporcionalidade na representao poltica e nomeaes de servio pblico e
destinao de recursos pblicos, e o veto da minoria com relao a assuntos
vitais para ela. Lijphart contrasta esse tipo de arranjo ao da democracia
majoritria, em que, em princpio, a maioria leva tudo e seria difcil de aplicar
em sociedades com as caractersticas acima arroladas. A letra "C" correta.
O fisiologismo se aproxima muito do clientelismo. um tipo de relao de
poder poltico em que as aes polticas e decises so tomadas em troca de
favores, favorecimentos e outros benefcios a interesses individuais. A
diferena que o clientelismo se funda na confiana e na lealdade, enquanto
as prticas mais contemporneas se aproximam de uma relao de negcios.
O "presidencialismo de coalizo" tem grandes chances de cair no fisiologismo.
Para que os partidos entrem na coalizo e formem a maioria necessria, o
Executivo concede ministrios, cargos importantes em empresas estatais. A
letra "D" correta. Vimos que o Brasil caracterizado por um presidencialismo
imperial, em que o Executivo tem predominncia. Alm disso, vimos tambm
que o Presidente atua como rbitro final na coalizo. Portanto, a letra "E"
correta porque, alm de atuar na gesto governamental, o presidente tem que
atuar junto aos partidos aliados, mantendo a coalizo unida.
Gabarito: A.
10. (ESAF/SFC/2000) Em relao ao federalismo e descentralizao
poltica, no se pode afirmar que:
a) O que realmente caracteriza o Estado federal o princpio constitucional
que lhe impe o respeito s competncias das unidades federativas.
b) Na descentralizao administrativa tem-se um fenmeno de derivao
dos poderes administrativos do aparelho poltico-administrativo do Estado.
c) No federalismo, a determinao do nvel de autonomia constitucional das
instncias subnacionais de competncia legislativa estadual.
d) O federalismo baseia-se nos princpios da autonomia das partes e da
participao no todo.
e) Ao Estado unitrio permitido mudar o ordenamento precedente,
mediante o prprio rgo legislativo, via lei ordinria ou constitucional.
Vimos que a Constituio Federal estabelece as competncias tanto da Unio
quanto das unidades federadas. Assim, uma das caractersticas do Estado
Federal o respeito da Unio autonomia dos Estados-membros. Tanto que a
possibilidade de interveno da Unio nos Estados limitada a casos
especficos. A letra "A" correta.
A Descentralizao Administrativa ocorre quando as atribuies que os entes
descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta o ente
central. Segundo Roversi e Monaco:
A descentralizao poltica distingue-se da administrativa no apenas pelo
tipo diferente de aes exercidas, mas tambm pelo ttulo que caracteriza
seu fundamento. A descentralizao poltica expressa uma ideia de direito
autnomo, enquanto na descentralizao administrativa especfica temos
um fenmeno de derivao dos poderes administrativos que, por sua vez,
derivam do aparelho do Estado, isto , do Estado-pessoa.
Quando a letra "B" fala em derivao, podemos fugir um pouco da nossa
matria e invadir a de Portugus. No estudo da formao das palavras, a
derivao a formao de uma palavra a partir de outra. Um exemplo a
palavra tringulo, que significa trs ngulos. Aqui na nossa matria, o
significado de derivao o mesmo, ou seja, a descentralizao administrativa
ocorre com a transferncia de poderes. O ente descentralizado recebe seus
poderes de outro, coisa que no acontece na descentralizao poltica, em que
os poderes so do prprio ente descentralizado. A letra "B" correta.
A letra "C" incorreta porque a Constituio Federal, e no as estaduais, que
estabelece o nvel de autonomia constitucional das instncias subnacionais.
A letra "D" correta. Vimos que Georges Scelle afirma que o sistema
federativo repousa sobre dois princpios essenciais:
a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da
vontade estatal referida a toda ordem federativa.
a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria
para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites
traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que
constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder
constituinte
A letra "E" correta. O Estado Unitrio pode alterar seu ordenamento jurdico.
O Estado Federal tambm pode, inclusive com seu prprio rgo legislativo, ou
seja, o Congresso Nacional. S no pode alterar as Constituies Estaduais.
Os Estados-membros, dispondo do poder constituinte, decorrente de sua
condio mesma de Estado, podem livremente erigir um ordenamento
constitucional autnomo e alter-lo livremente, desde que a criao originria
da ordem constitucional e sua eventual reforma subseqente se faam com
inteira obedincia s disposies da Constituio Federal.
Gabarito: C.
11. (FCC/MPE-SE/Analista/2009) A Administrao Direta definida como
(A) corpo de rgos, dotados de personalidade jurdica prpria, vinculados
ao Ministrio ou Secretaria em cuja rea de competncia estiver enquadrada
sua principal atividade.
(B) conjunto de pessoas jurdicas de direito pblico subordinadas
diretamente chefia do Poder Executivo.
(C) conjunto de servios e rgos integrados na estrutura administrativa da
chefia do Poder Executivo e respectivos Ministrios ou Secretarias.
(D) soma das autarquias, fundaes pblicas e empresas pblicas
subordinadas ao governo de determinada esfera da Federao.
(E) nvel superior da administrao da Unio ou de um ente federado,
integrada pela chefia do Poder Executivo e respectivos auxiliares diretos.
A letra "A" errada porque os rgos no tm personalidade jurdica prpria.
A letra "B" errada porque na administrao direta no h pessoas jurdicas,
mas rgos.
A letra "C" certa. Segundo o DL200:
Art. 4 A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
A letra "D" errada porque essas so entidades da administrao indireta.
A letra "E" errada. A administrao direta no compreende apenas o nvel
superior.
Gabarito: C.
12. (FCC/TJ-AP/Analista Administrativo/2009) rgos da Administrao
Direta Federal
(A) so pessoas jurdicas distintas da Unio.
(B) no esto subordinados funcionalmente ao Governo Federal.
(C) esto subordinados funcionalmente apenas ao Tribunal de Contas da
Unio.
(D) no detm legitimidade ativa nem passiva para responder ou entrar com
aes judiciais.
(E) tm autonomia financeira frente Unio, mas respondem
funcionalmente ao Legislativo.
Os rgos no possuem personalidade jurdica e esto sujeitos hierarquia do
Governo Federal, por isso no possuem autonomia financeira. Como no
possuem personalidade prpria, eles no possuem legitimidade ativa ou
passiva para participar em aes judiciais.
Gabarito: D.
13. (CESPE/MPU/2010) Acerca das agncias executivas e reguladoras,
julgue os seguintes itens.
a) Os diretores de agncia reguladora so indicados e exonerados ad nutum
pelo chefe do ministrio a que a agncia se vincula.
b) Para se transformar em agncia executiva, uma empresa pblica deve
ter, em andamento, planos estratgicos de reestruturao e de
desenvolvimento institucional.
c) agncia executiva vedada a celebrao de contrato de gesto com
rgo da administrao direta.
d) A desqualificao de fundao como agncia executiva realizada
mediante decreto, por iniciativa do ministrio supervisor.
e) As agncias executivas fazem parte da administrao direta, e as
agncias reguladoras integram a administrao pblica indireta.
Uma das prerrogativas das agncias reguladoras o mandato fixo dos seus
dirigentes. Eles so nomeados pelo Presidente, e no pelos ministros, e devem
ser aprovados pelo Senado. A letra "A" errada.
As agncias executivas foram criadas com o objetivo de conferir maior
autonomia para entidades da administrao indireta, mais especificamente
autarquias e fundaes pblicas que exeram atividades exclusivas de Estado.
Segundo a Lei 9.649/98:
Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio
supervisor.
1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente
da Repblica.
A letra "B" errada porque empresa pblica no pode qualificar-se como
agncia executiva. O restante est certo, uma das condies para se qualificar
como agncia executiva a existncia de um plano estratgico de
reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento.
Outra condio a entidade ter celebrado contrato de gesto. A letra "C"
errada.
Segundo o Decreto 2.487/1998:
4 O A desqualificao de autarquia ou fundao como Agncia Executiva
dar-se- mediante decreto, por iniciativa do Ministrio supervisor, com
anuncia do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado,
sempre que houver descumprimento do disposto no pargrafo anterior.
A letra "D" certa.
Tanto as agncias reguladoras quanto as executivas fazem parte da
administrao indireta. A letra "E" errada.
Gabarito: D.
14. (CESPE/TRE-MT/2009) Acerca da organizao da administrao pblica
no Brasil, assinale a opo correta:
a) A criao de um ministrio na estrutura do Poder Executivo federal para
tratar especificamente de determinado assunto um exemplo de
administrao descentralizada.
b) A descentralizao administrativa ocorre quando se distribuem
competncias materiais entre unidades administrativas dotadas de
personalidades jurdicas distintas
c) A criao das autarquias feita por lei, ao passo que as empresas
pblicas e sociedades de economia mista so criadas por meio do registro
dos atos de constituio no respectivo cartrio.
d) As empresas pblicas tm natureza jurdica de pessoas jurdicas de
direito pblico interno.
e) As secretarias de estado e as autarquias estaduais fazem parte da
administrao direta.
Os ministrios so rgos integrantes da administrao direta sem
personalidade jurdica prpria, ou seja, so uma forma de desconcentrao e
no descentralizao. A letra "A" errada.
A descentralizao sempre envolve pessoas jurdicas distintas. A letra "B"
certa.
Segundo a CF88:
Art. 37, XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir
as reas de sua atuao;
Para a instituio de empresas pblicas e sociedades de economia mista
tambm h necessidade de lei especfica. Tal lei, todavia, no dar surgimento,
por si s, entidade, constituindo apenas um pressuposto indispensvel para a
edio de outro ato, agora de autoria do Poder Executivo (um decreto), o qual,
uma vez inscrito no registro competente, assinalar a constituio da entidade,
ser o termo inicial de sua personalidade jurdica.
A letra "C" estaria certa no fosse a falta de uma palavra: "especfica". As
autarquias so criadas por lei especfica, e no apenas lei.
Seguem as definies do Decreto-Lei 200:
Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica,
patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada.
Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criado por lei
para a explorao de atividade econmica que o Govrno seja levado a
exercer por fra de contingncia ou de convenincia administrativa
podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurdica
de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica,
sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto
pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta.
Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa,
para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos
ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento
custeado por recursos da Unio e de outras fontes.
A letra "D" errada porque as empresas pblicas tm natureza de direito
privado.
A letra "E" errada porque as autarquias fazem parte da administrao
indireta.
Gabarito: B.
15. (FCC/TRE-PI/Analista Judicirio/2009) Sobre as entidades polticas e
administrativas na Administrao Pblica, considere:
I. Os Estados-membros e os municpios, como integrantes da estrutura
constitucional do Estado, no so detentores de soberania, que privativa
da Unio.
II. As entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de
natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica para a
realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade
estatal que as criou e qual se subordinam hierarquicamente.
III. As entidades empresariais so pessoas jurdicas de direito pblico,
institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica,
com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado de modo
empresarial, ou de exercer atividade econmica de interesse coletivo. So
criadas por lei especfica.
IV. As entidades fundacionais so pessoas jurdicas de direito pblico ou de
direito privado, cujas reas de atuao so definidas em lei.
Est correto o que se afirma APENAS em
(A) I, II e III.
(B) I e IV.
(C) II e III.
(D) II, III e IV.
(E) III e IV.
A primeira afirmao foi dada como certa, mas discordo. A soberania da
Repblica Federativa do Brasil, que pessoa jurdica de direito internacional. A
Unio pessoa jurdica de direito interno, que representa a Repblica nas
relaes com os demais pases. Assim, a soberania no da Unio, mas sim da
Repblica. A Unio no possui hierarquia sobre os estados, ela se situa no
mesmo plano. Isso pode ser observado na definio de Hely Lopes Meirelles:
Entidades estatais: So pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram
a estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e
administrativos, tais como a Unio, os Estados-membros, os Municpios e
o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais entidades estatais tm
apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no dispem
de Soberania, que privativa da Nao e prpria da Federao.
Entidades autrquicas: So pessoas jurdicas de direito pblico, de
natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a
realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade
estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei
instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem
desempenhar atividades educacionais, previdencirias e quaisquer outras
outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinao
hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua administrao
e da conduta de seus agentes. A segunda afirmao errada.
Entidades empresariais - So pessoas jurdicas de Direito Privado,
institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa
pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser
explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de
relevante interesse coletivo. Sua criao deve ser autorizada por lei
especfica, cabendo ao Poder Executivo as providncias
complementares para sua instituio. A terceira afirmao errada.
Entidades fundacionais: So pessoas jurdicas de Direito Pblico ou
pessoas jurdicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas
reas de atuao, conforme inc. XIX do art. 37 da CF, na nova redao
dada pela EC 19/98. No primeiro caso elas so criadas por lei,
semelhana das autarquias, e no segundo a lei apenas autoriza a sua
criao, devendo o Poder Executivo tomas as providncias necessrias
sua instituio. A quarta afirmao certa.
Entidades paraestatais - So pessoas jurdicas de Direito Privado que,
por lei, so autorizadas a prestar servios ou realizar atividades de
interesse coletivo ou pblico, mas no exclusivos do Estado. So
espcies de entidades paraestatais os servios sociais autnomos (SESI,
SESC, SENAI e outros) e, agora, as organizaes sociais, cuja
regulamentao foi aprovada pela Lei n 9.648, de 27.5.98. As entidades
paraestatais so autnomas, administrativa e financeiramente, tm
patrimnio prprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma
de seus estatutos, ficando sujeitas apenas superviso do rgo da
entidade estatal a que se encontrem vinculadas, para o controle de
desempenho estatutrio. So os denominados entes de cooperao com
o Estado.
Gabarito: B.
4. 1 LISTA DAS QUESTES
1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Srgio Abranches consagrou o termo
'Presidencialismo de Coalizo' para se referir ao sistema poltico brasileiro em
artigo de 1988. Nessa perspectiva, o Poder Executivo se fortalece
politicamente com base em grandes coalizes no Parlamento. Para alguns
autores, como Fernando Limongi & Argelina Figueiredo, que seguem uma linha
mais institucionalista, a Relao de Poderes, no Sistema Poltico, apresenta as
caractersticas citadas a seguir, as quais so decisivas para a compreenso do
funcionamento do sistema poltico brasileiro. Assinale a opo que corresponde
ao pensamento de Fernando Limongi & Argelina Figueiredo.
a) O sistema partidrio brasileiro caracteriza-se por ser multipartidrio e
fragmentado, com partidos frgeis e incapazes de dar sustentao poltica s
propostas do governo.
b) H falta de governabilidade no Brasil, com o governo dando mostras de ser
incapaz de governar.
c) O Parlamento o centro das decises do sistema poltico brasileiro, de onde
provm as orientaes e inclusive a origem das polticas pblicas que sero
adotados pelo Poder Executivo, que subordinado ao Poder do Parlamento.
d) Os Deputados atuam de forma pessoal, reforando o carter Personalista do
sistema poltico brasileiro, no seguindo a orientao dos lderes partidrios.
e) H um predomnio do Executivo sobre a produo legislativa. O Poder
Executivo bem-sucedido na arena legislativa porque conta com o apoio slido
de uma coalizo partidria. A disciplina partidria a norma no Parlamento
brasileiro.
2. (ESAF/ATRFB/2009) Marque a opo incorreta.
a) O contrato de gesto, quando celebrado com organizaes sociais, restringe
a sua autonomia.
b) Quanto estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e
corporativas.
c) Os servios sociais autnomos so entes paraestatais que no integram a
Administrao direta nem a indireta.
d) Organizao social a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de direito
privado ou pblico, sem fins lucrativos, e que recebe delegao do Poder
Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico de
natureza social.
e) A Administrao Pblica, ao criar fundao de direito privado, submete-a ao
direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por
normas de direito pblico.
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organizao do Estado brasileiro, correto
afirmar que:
a) administrativamente, os municpios se submetem aos estados, e estes, por
sua vez, submetem-se Unio.
b) quando institudas, as regies metropolitanas podem gozar de prerrogativas
polticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relao aos demais
municpios do estado.
c) quando existentes, os territrios federais gozam da mesma autonomia
poltico-administrativa que os estados e o Distrito Federal.
d) o Distrito Federal a capital federal.
e) embora, por princpio, todos os entes federados sejam autnomos, em
determinados casos, os estados podem intervir em seus municpios.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O termo "presidencialismo de coalizo"
usado para designar o arranjo poltico estabelecido no Brasil em funo das
relaes entre Executivo e Legislativo. A expresso pertinente porque o
sistema poltico brasileiro tem caractersticas hbridas do presidencialismo e do
parlamentarismo, entre as quais:
1. o Presidente da Repblica conta com recursos de poder como a execuo do
oramento, que no de aplicao compulsria.
2. o Executivo necessita do apoio do Legislativo para ter sua agenda aprovada
e para governar.
3. o Presidente tem a prerrogativa de editar Medidas Provisrias com fora de
lei, mas a iniciativa legislativa exclusividade do Congresso.
4. o Presidente impe sua agenda legislativa porque as lideranas partidrias
so frgeis e suas orientaes raramente so seguidas por seus liderados.
Os enunciados acima so:
todos verdadeiros.
todos falsos.
verdadeiros o 3 e o 4.
5. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando
modernizao da gesto da administrao pblica: agncias executivas e
agncias reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opo correta.
a) Agncias reguladoras so criadas por determinao do Presidente da
Repblica.
b) As atividades das agncias executivas so definidas por Lei pelo Congresso
Nacional.
c) Agncias reguladoras esto sujeitas mudana de governo.
d) A finalidade das agncias executivas prestar servios pblicos exclusivos
do Estado.
e) Os dirigentes das agncias reguladoras so de livre nomeao e exonerao
do Presidente da Repblica.
6. (ESAF/MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto sua
estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos
concretos:
( ) Diviso de poderes entre Unio e unidades federadas mantendo-se vnculos
de coordenao e autonomia.
( ) Preeminncia da Constituio Federal sobre o ordenamento jurdico das
unidades federadas, sendo as alteraes na primeira sujeitas a ratificao
pelas unidades federadas.
( ) Limitaes descentralizao a fim de preservar a unidade jurdica
nacional.
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e
Organismos Internacionais, soberania de que no gozam as unidades
federadas.
( ) Articulao entre unidade e pluralidade.
As afirmaes acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se so
verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opo correta.
a) V, V, V, V, V
b) F, F, F, F, F
c) V, F, V, V, V
d) V, V, F, F, V
e) V, F, F, F, V
7. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa;
isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e
judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio) e a
Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que:
a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas
polticas independentemente do poder central.
b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local.
c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o
ncleo estratgico do Estado.
d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao
mesmo tempo funcional e territorial.
e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance
das constituies dos estados federados.
8. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geogrficos, culturais, histricos e polticos,
vigorou no Brasil, durante muitas dcadas, um federalismo de direito, mas no
de fato. Esta situao vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porm
h diversos aspectos ainda no consolidados no pacto federativo brasileiro.
Sobre a questo do federalismo no Brasil, marque a opo incorreta.
a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formao e
fortalecimento de partidos regionais, capazes de introduzir maior transparncia
e competitividade no processo poltico, e de opor-se s tradicionais coalizes
entre oligarquias decadentes e grupos corporativos que se beneficiam da
centralizao poltica e administrativa.
b) A dimenso continental do pas um elemento estrutural e cultural
importante na definio das funes do Estado, exigindo o fortalecimento das
funes de integrao que do visibilidade, poder e influncia ao poder central,
tambm chamado de Unio.
c) O Brasil o nico pas do mundo no qual o municpio foi constitucionalmente
consagrado como "entidade federativa", o que traz diversas implicaes
prticas, ainda no resolvidas, quanto ao exerccio do princpio da autonomia
financeira e de autogoverno.
d) As relaes entre as diversas instncias devem pautar-se pelo princpio da
subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada funo
puder ser exercida pela instncia hierarquicamente inferior, no dever ser
assumida pela que lhe est acima.
e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no
Brasil o sistema de representao regional na Cmara dos Deputados, j que
a sub-representao penaliza os estados economicamente mais poderosos,
enquanto a super-representao tende a privilegiar de maneira muito desigual
os estados de grandes espaos, populao rarefeita e baixo desenvolvimento
econmico.
9. (CESPE/SENADO/2002) As instituies polticas brasileiras conformam um
modelo de federalismo, forma e sistema de governo. Com relao a esse
assunto, assinale a alternativa incorreta.
a) O equilbrio entre recursos e competncias o n grdio da sustentabilidade
fiscal do federalismo brasileiro, na medida em que o padro histrico de
partio de competncias, a partir da aglutinao predominantemente
municipalista em um todo federado, discrepa do padro de partio de
recursos, a partir da esfera federal.
b) A noo de presidencialismo plebiscitrio aplica-se quando o presidente
tende a estabelecer uma relao de clientela de massa com a populao ao
largo das instituies polticas.
c) A noo de democracia consociativa implica na obteno de cooperao
parlamentar que no majoritria, e cujas negociaes impem, tambm, a
acomodao de interesses minoritrios que, embora fragmentados, so
institucionalmente dotados de capacidade de autorizar e obstruir.
d) O fisiologismo um grande risco do presidencialismo de coalizo, uma vez
que as lealdades podem depender de favores, cargos e privilgios.
e) A concepo do cargo presidencial insculpida na Constituio da Repblica
implica que seu ocupante desempenhe funes gerenciais de governo e
funes de liderana poltica.
10. (ESAF/SFC/2000) Em relao ao federalismo e descentralizao poltica,
no se pode afirmar que:
a) O que realmente caracteriza o Estado federal o princpio constitucional que
lhe impe o respeito s competncias das unidades federativas.
b) Na descentralizao administrativa tem-se um fenmeno de derivao dos
poderes administrativos do aparelho poltico-administrativo do Estado.
c) No federalismo, a determinao do nvel de autonomia constitucional das
instncias subnacionais de competncia legislativa estadual.
d) O federalismo baseia-se nos princpios da autonomia das partes e da
participao no todo.
e) Ao Estado unitrio permitido mudar o ordenamento precedente, mediante
o prprio rgo legislativo, via lei ordinria ou constitucional.
11. (FCC/MPE-SE/Analista/2009) A Administrao Direta definida como
(A) corpo de rgos, dotados de personalidade jurdica prpria, vinculados ao
Ministrio ou Secretaria em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua
principal atividade.
(B) conjunto de pessoas jurdicas de direito pblico subordinadas diretamente
chefia do Poder Executivo.
(C) conjunto de servios e rgos integrados na estrutura administrativa da
chefia do Poder Executivo e respectivos Ministrios ou Secretarias.
(D) soma das autarquias, fundaes pblicas e empresas pblicas
subordinadas ao governo de determinada esfera da Federao.
(E) nvel superior da administrao da Unio ou de um ente federado,
integrada pela chefia do Poder Executivo e respectivos auxiliares diretos.
12. (FCC/TJ-AP/Analista Administrativo/2009) rgos da Administrao Direta
Federal
(A) so pessoas jurdicas distintas da Unio.
(B) no esto subordinados funcionalmente ao Governo Federal.
(C) esto subordinados funcionalmente apenas ao Tribunal de Contas da
Unio.
(D) no detm legitimidade ativa nem passiva para responder ou entrar com
aes judiciais.
(E) tm autonomia financeira frente Unio, mas respondem funcionalmente
ao Legislativo.
13. (CESPE/MPU/2010) Acerca das agncias executivas e reguladoras, julgue
os seguintes itens.
a) Os diretores de agncia reguladora so indicados e exonerados ad nutum
pelo chefe do ministrio a que a agncia se vincula.
b) Para se transformar em agncia executiva, uma empresa pblica deve ter,
em andamento, planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento
institucional.
c) agncia executiva vedada a celebrao de contrato de gesto com rgo
da administrao direta.
d) A desqualificao de fundao como agncia executiva realizada mediante
decreto, por iniciativa do ministrio supervisor.
e) As agncias executivas fazem parte da administrao direta, e as agncias
reguladoras integram a administrao pblica indireta.
14. (CESPE/TRE-MT/2009) Acerca da organizao da administrao pblica no
Brasil, assinale a opo correta:
a) A criao de um ministrio na estrutura do Poder Executivo federal para
tratar especificamente de determinado assunto um exemplo de
administrao descentralizada.
b) A descentralizao administrativa ocorre quando se distribuem
competncias materiais entre unidades administrativas dotadas de
personalidades jurdicas distintas
c) A criao das autarquias feita por lei, ao passo que as empresas pblicas e
sociedades de economia mista so criadas por meio do registro dos atos de
constituio no respectivo cartrio.
d) As empresas pblicas tm natureza jurdica de pessoas jurdicas de direito
pblico interno.
e) As secretarias de estado e as autarquias estaduais fazem parte da
administrao direta.
15. (FCC/TRE-PI/Analista Judicirio/2009) Sobre as entidades polticas e
administrativas na Administrao Pblica, considere:
I. Os Estados-membros e os municpios, como integrantes da estrutura
constitucional do Estado, no so detentores de soberania, que privativa da
Unio.
II. As entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de
natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica para a realizao
de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as
criou e qual se subordinam hierarquicamente.
i i i . As entidades empresariais so pessoas jurdicas de direito pblico,
institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica,
com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado de modo
empresarial, ou de exercer atividade econmica de interesse coletivo. So
criadas por lei especfica.
IV. As entidades fundacionais so pessoas jurdicas de direito pblico ou de
direito privado, cujas reas de atuao so definidas em lei.
Est correto o que se afirma APENAS em
(A) I, II e III.
(B) I e IV.
(C) II e III.
(D) II, III e IV.
(E) III e IV.
4. 2 GABARITO
1. E 5. D 9. A 13. D
2. D 6. C 10. C 14. B
3. E 7. E 11. C 15. B
4. D 8. A 12. D
5 Leitura Sugerida
"A Reforma Administrativa e a Emenda n 19/98: Uma Anlise Panormica",
de Christine Oliveira Peter da Silva:
http://www.planalto.gov.br/ccivil 03/revista/Rev 01/Reforma%20Administrati
va.htm

Administra+º+úo P+ Blica AFRFB 2011.2 - Aula 03

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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

O Decreto-Lei n. 200 de 1967 tratou da composio da Administrao Pblica

gerencial promovida em 1995.

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