NOTA CONCEPTUAL

PROGRAMA DE REDUCCION DE VULNERABILIDAD DEL ESTADO ANTE

DESASTRES

PERU









Diciembre 2009

Esta Nota Conceptual fue preparada en conjuntamente por los siguientes especialistas de MEF,
BID y BM: Jorge Escurra (MEF), Ricardo Quiroga, Alfonso Tolmos, Sergio Lacambra, Tsuneki
Hori (BID) y Fernando Ramrez, Joaqun Toro y Oscar Ishizawa (BM).
2

NOTA CONCEPTUAL
PROGRAMA DE REDUCCION DE VULNERABILIDAD DEL ESTADO ANTE
DESASTRES
I. Exposicin del pas a prdidas por riesgo de desastres.
Per ocupa el puesto 20 de los pases con mayor riesgo econmico en el mundo por
mltiples amenazas de acuerdo con el estudio de los sitios crticos por desastres naturales
del Banco Mundial
1
. Con una poblacin de 28 millones aproximadamente, el 76% de la
poblacin vive en reas urbanas y el 86,6% est localizada en las regiones de la Costa y la Sierra
expuestas a la amenaza ssmica, volcnica, inundaciones, deslizamientos, fenmeno de El
Nio/La Nia y heladas. El desarrollo informal de las reas urbanas ha favorecido la
acumulacin de vulnerabilidades. El impacto del ltimo terremoto en el sur del pas (2007)
visibiliz las debilidades en materia de polticas de reduccin de riesgo de desastre.
1.1.Amenazas geolgicas
Per es un territorio ssmicamente activo. Como los otros pases andinos, la actividad ssmica
en Per tiene origen en la zona de subduccin entre la placa de Nazca y la placa Sur Americana y
en fallas continentales de la cordillera de los Andes. En los ltimos 400 aos han ocurrido al
menos 30 terremotos, siendo los ms recientes Lima (1940), Arequipa (1948), Ancash (1970),
Ica / Nazca (1996), Arequipa (2001), Pisco / Ica (2007). La amenaza ssmica alta se concentra en
la regin de la costa donde se ubica la capital Lima, como se muestra en la Figura No 1
2
. Esta es
la condicin de riesgo de desastre ms crtica del pas. Es necesario destacar que el fenmeno de
licuacin de arenas ha sido frecuente en la costa peruana como evento secundario de los sismos.
La Costa en Per ha sido afectada histricamente por tsunamis. La mayora de los tsunamis
destructivos que han afectado la costa oeste de Sudamrica en los ltimos cuatro siglos han
ocurrido del Callao hacia el sur. De acuerdo con los estudios recientes
3
al menos 10
departamentos estn expuestos a la amenaza de tsunami entre los que se destacan por su
importancia Piura, Lambayeque, Lima, Ica y Arequipa, donde se ubica la mayor parte de la
infraestructura portuaria y de hidrocarburos sobre la costa.
El peligro volcnico del Per se localiza en la zona sur del pas. Existen 15 volcanes activos
que comprometen principalmente a cuatro departamentos del pas: Tacna, Moquegua, Arequipa
y Ayacucho (ver Figura No2). Arequipa es la ciudad que posee la mayor exposicin por su
cercana al volcn Misti, donde habitan ms de un milln de habitantes y por el desarrollo de
infraestructura cercana al cono volcnico. La actividad ms reciente fue la del volcn Sabancaya

1
.Ver World Bank, Natural Disaster Hotspots, A Global Risk Analysis (Washington, DC: Disaster Risk
Management Series, 2005), table 7.2.
2
Tomado de zonificacion sismica preliminar para el Per a partir de la frecuencia-intensidad de los sismos ocurridos
entre 1964 - 2000 (Tavera, Bernal -2006) y mapa ssmico del Per 1980-2007, (Tavera, 2008)
3
Direccin Hidrogrfica y de Navegacin Marina de Guerra del Per, 2007
3

(70 km al noroeste de Arequipa) que entre 1990 y 1992 present actividad fumarlica y cuyo
peligro potencial es la cada de ceniza sobre la regin de Arequipa y los lahares y flujos en el
valle del Colca.
Los deslizamientos afectan recurrentemente la infraestructura y poblaciones de la Sierra.
El peligro de deslizamientos se localiza principalmente en los flancos y laderas de fuerte
pendiente de la sierra, los valles de la costa y la selva alta, as como en los valles interandinos de
los ros Huallaga, Maraon, Apurimac y Urubamba, entre otros. La mayor afectacin se
concentra en la infraestructura vial. En esta categora se incluyen los huaycos, aludes y aluviones
que se refieren trnsito torrencial de masas de agua y suelo/roca en zonas de pendiente. La regin
del santuario de Machupichu es afectada por fenmenos complejos de esta naturaleza.
4

Particularmente en la cordillera Blanca de Ancash se han presentado eventos catastrficos de
este tipo (origen glacial), provocando la muerte de miles de habitantes en las poblaciones aguas
debajo de las cordilleras Huaytapallana, Huayhuash, Urubamba y Vilcabamba (1883, 1938,
1970)
5
.











Figura No 1: Mapa de Peligro ssmico de Per Figura No 2: Mapa de Peligro Volcnico
(Fuente Tavera 2008) (Fuente Instituto Geofsico de Per)
1.2.Amenazas Hidrometereolgicas

4
Ver Vilcanota Valley Slope Monitoring for flas Flood Prevention, Per. Geophysical Flow observatory, University
of Maryland, Baltimore County
5
Ver Atlas de Peligros Naturales del Per, 2004

4

La costa norte del Per es especialmente vulnerable al Fenmeno de El Nio, que se suele
manifestar con lluvias excesivas y prolongadas principalmente en los departamentos de Tumbes,
Piura, Lambayeque, La Libertad y Ancash (exceptuando las provincias altas de la sierra). Los
FEN de 1982-83 y 1997-98 tuvieron serios efectos sobre la economa del pas y la poblacin:
prdidas por 2.277 y 3.569 millones de dlares
6
, respectivamente, por destruccin de viviendas,
infraestructura, prdidas de equipos del sector productivo, tierras de cultivo y medios de
transporte, entre otras. El Banco Mundial apoy al gobierno peruano para la reconstruccin del
FEN 97-98 con un proyecto de crdito por US$ 150 millones
7
.
Al menos el 23% de la poblacin en Per est expuesta a inundaciones
8
. Como es tpico de la
subregin andina, el rgimen hdrico en las tres regiones naturales (Costa, Sierra y Selva) tiene
condiciones particulares que favorece la ocurrencia de inundaciones. En Per, las inundaciones
se presentan con mayor intensidad en el tramo de los cauces que llegan a la Costa, que
permanecen secos la mayor parte del ao, al recibir las crecientes en el perodo de lluvias de la
sierra (noviembre a abril). Igualmente en la selva los grandes ros causan inundaciones en las
planicies segn se muestra en la figura No 3. Histricamente Puno (cuenca del Titicaca), Piura,
Lambayeque y Ucayali han sido afectadas recurrentemente. Segn el diagnstico de la CMRRD
55 provincias en Per se encuentran en alto riesgo de inundacin.










Figura no. 3. Peligro Potencial de Inundacin (Tomado de CMRRD, 2004)


6
Ver Evaluacin Econmica de la CEPAL
7
Ver ICR PO54667 World Bank
8
PNUD, La Reduccin de Riesgos de Desastres: un Desafo para el Desarrollo, 2004
5

Las sequas, heladas, friajes y otros fenmenos hidrometeorolgicos afectan el sur del Per.
El sur andino (Puno, Cuzco, Apurmac, Arequipa, Moquegua y Tacna) es la zona ms propensa a
sequas recurrentes. En ese territorio, 1 milln 300 mil personas que habitan por encima de los
3.500 msnm son las ms afectadas porque derivan su sustento de la agricultura y la ganadera.
Las heladas se presentan principalmente en el perodo mayo agosto y afecta a regiones de la
sierra (centro y sur) por encima de 2.900 msnm. El efecto acumulado de estos fenmenos tiene
un impacto muy severo sobre el sector agropecuario.
1.3.Principales causas de vulnerabilidad a amenazas socio-naturales en Per
El deterioro de los suelos y la calidad del agua son los principales factores ambientales que
incrementan la vulnerabilidad. El 40% de los suelos de la costa sufren algn grado de
salinizacin por excesivo riego y mal drenaje. La erosin hdrica y elica por falta de cobertura
vegetal, sobrepastoreo y la quema de los rastrojos afecta al 60% de los suelos agrcolas de la
sierra. La prdida de la calidad del agua se debe a la contaminacin causada por la industria
minero-metalrgica, los desechos domsticos y agroqumicos, principalmente. De los 53 ros de
la costa, 16 estn parcialmente contaminados con plomo, manganeso y hierro. De otra parte la
cobertura (cerca del 68%) y calidad de los sistemas de agua y saneamiento son limitados, lo que
conlleva a que varios millones de habitantes no tengan acceso a sistemas de alcantarillado y agua
potable. El manejo informal del agua (potable y servidas) es un factor estructural de degradacin
ambiental de las reas de ladera principalmente.
La urbanizacin no planificada y la distribucin demogrfica en Per han exacerbado las
condiciones de vulnerabilidad. Cerca del 76% de la poblacin vive en ambientes urbanos, y las
ciudades crecen en forma acelerada y desorganizada. La distribucin de la poblacin por regin
natural se ha modificado sustancialmente: la Costa representa el 54,6%, la Sierra el 32% y la
Selva el 13,4%, lo que refleja una ocupacin desigual del territorio. La tercera parte de las
provincias del pas, que concentran ms del 71% de la poblacin nacional, est expuesta a
niveles de muy alto y alto peligro ssmico. En un alto porcentaje el crecimiento de las ciudades,
especialmente en Lima, ha sido a partir de ocupaciones informales e ilegales con consecuencias
de todo orden para el desarrollo sostenible. Ms de 4.000 asentamientos humanos y 900.000
familias a nivel nacional no tienen respuesta a problemas de saneamiento fsico legal
9
(en Lima
el 50% de los asentamientos), lo que impide que cuenten con servicios bsicos como el agua y
saneamiento y acceso a programas pblicos de vivienda.
Las condiciones socio econmicas de la poblacin incrementan la vulnerabilidad frente a
las amenazas socio naturales. En Per el 39,3% de la poblacin vive bajo la lnea de pobreza, y
un 13,7% por debajo de la pobreza extrema (INEI, 2008). Existe un profundo contraste en este
ndice entre las reas urbanas y rurales: 25,7% y 64,6%, respectivamente. Los registros del
SINPAD muestra como para el periodo 1995-2007, los departamentos ms afectados por

9
Ver Habitat International Coalition (2005)
6

desastres fueron Apurmac, Loreto, Lima, Cajamarca, Puno y Cusco, que son aquellos con
mayores ndices de pobreza. A lo anterior se suman factores de debilidad institucional y ausencia
de suficientes instrumentos de planificacin que incrementen la eficiencia de las polticas
sociales.
1.4.El impacto de los desastres en Per
En el periodo 1970-2009, Per se vio afectado por 105 desastres
10
, 71% de stos provocado por
fenmenos hidrometeorolgicos (sequas, inundaciones, vientos, deslizamientos hmedos,
heladas) y 29% por eventos geofsicos (sismos, erupciones volcnicas y deslizamientos secos).
Estos desastres han causado ms de 74,000 muertes en el periodo 1970-2009. Los eventos
significativamente ms mortferos en este periodo de anlisis son los sismos, a los que se
atribuyen casi el 92% de los fallecidos (67,947 muertos), seguido a gran distancia por los
deslizamientos (3,174 muertos) y las inundaciones (1,498 muertos). Cabe destacar que alrededor
de 67,000 de los fallecidos en este periodo corresponden al evento ms letal que se produjo en el
continente americano en el siglo XX: el terremoto de Huaraz de 1970.
Los desastres han afectado a ms de 4.2 millones de peruanos en el periodo 1970-2009. Aunque
los eventos hidrometeorolgicos son responsables por el 65% de los afectados, a los sismos les
corresponde el primer lugar de afectacin como evento individual, con el 35% de los afectados.
A nivel de daos causados por eventos hidrometeorolgicos, cabe destacar el impacto del
Fenmeno de El Nio, que en los episodios severos de 1982-83 y 1997-98 caus prdidas
estimadas (directas e indirectas) en ms de US$ 6,800 millones
11
. Sin embargo, los sismos son
los desastres que han causado las mayores prdidas econmicas en el periodo 1970-2009, con
casi US$ 29,000 millones
12
.
Conforme a un reciente estudio del perfil de catstrofe ssmica en Per elaborado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (ATN/JF-9349-RS), el pas tiene un valor expuesto de
infraestructura de US$ 458,234 millones, desglosados conforme a la siguiente tabla:
Tipo de Infraestructura Valor Expuesto (en US$ miles de
millones)
Construcciones
13
366
Infraestructura urbana 9
Infraestructura nacional 83
Total 458

10
La base de datos utilizada en esta nota conceptual (salvo que se especifique otra) es la de EM-DAT. Esta base de
datos registra desastres que cumplen con al menos una de las siguientes condiciones: (i) 10 fallecidos reportados,
(ii) 100 afectados reportados, (iii) Solicitud de apoyo internacional, (iv) Declaracin de estado de emergencia.
EIRD, BID, OCHA, PNUD, UE, OFDA-USAID, entre otros, utilizan habitualmente EM-DAT en sus anlisis.
11
Fuente: Lecciones de El Nio 1997-1998. CAF.
12
Fuente: EM-DAT. Ver Nota 10.
13
Residencial, comercio, industria, edificios gubernativos, centros educativos y de salud (pblicos y privados)
7

Comparando las tres categoras (Construcciones, Infraestructura Urbana y Nacional) se
desprende que el sector de Construcciones tiene el mayor valor expuesto nacional, sin embargo
la infraestructura nacional tiene un valor expuesto significativo para el pas.
Dentro de la categora de Construcciones privadas y de uso gubernamental, Lima es el
departamento con mayor rea construida y valor expuesto (>US$ 140,000 M). Le siguen, la
Libertad, Piura, Lambayeque y Arequipa (todos < US$ 20,000 M). Por sectores, el mayor valor
expuesto se concentra en el sector industrial (US$ 185,000 M), seguido por las residencias de
rentas media (US$ 58,000 M) y alta (US$ 52,000 M), centros educativos (US$ 31,000 M) y
comercios (US$ 27,000 M).
Del anlisis de Infraestructura urbana se concluye que Lima es el departamento con mayor
valor expuesto (>US$ 3,000 M), seguido de Piura, Loreto, la Libertad y Arequipa (todos <US$
750 M). Por sectores, el mayor expuesto de esta categora se concentra en puentes urbanos (US$
1,600 M) y subestaciones elctricas (US$ 1,600 M). Tambin se concluye que el valor expuesto
consolidado de las infraestructuras de agua y saneamiento es muy significativo (US$ 1,800 M).
El anlisis de la Infraestructura nacional nos indica que el valor expuesto est mucho ms
repartido entre los departamentos que las dos categoras anteriores. Es decir, las diferencias entre
Lima (en torno a US$ 7,000 M) y el resto de departamentos ya no son tan grandes. As, los
departamentos de Loreto, Cajamarca (ambos en torno a US$ 6,000 M), Piura, Puno, Arequipa y
Ancash (los cuatro en torno a US$ 5,000 M) tienen elevados valores expuestos de infraestructura
nacional. Por sectores, los mayores valores expuestos corresponden a las redes viales primaria
(US$ 44,000 M) y secundaria (US$ 20,000 M), seguidas por el sector hidrocarburos/derivados
(US$ 11,000 M).
Bajo una perspectiva de evento extremo de baja probabilidad y muy altas consecuencias
14
, es
decir, considerando el sismo como evento mximo probable, el estudio del BID ha calculado las
prdidas mximas probables para sismos con recurrencia de 50, 100, 200, 500 y 1,000 aos. Los
resultados de estos clculos se presentan en la siguiente tabla:
Periodo de retorno Prdida Mxima Probable
Aos US$ miles de millones % Valor Expuesto
50 32.7 7.2 %
100 43.0 9.4 %
200 56.8 12.4 %
500 65.5 14.3 %
1000 77.9 17.0 %

14
Se ha considerado apropiado tomar como referencia estos eventos debido a que la informacin disponible en el estudio del BID
permite dimensionar la magnitud del problema que podra enfrentar el pas. Para los eventos de alta probabilidad y pequeas
consecuencias hay mayores dificultades para efectuar un clculo realista debido fundamentalmente a la falta de informacin. La
utilizacin de la Prdida Mxima Probable como referente para ejercicios de planificacin es habitual en muchos otros pases y
regiones del mundo. No obstante, se considera aconsejable profundizar el conocimiento sobre el posible impacto acumulativo de
eventos altamente probables y de pequeas consecuencias para poder tener una imagen ms fidedigna de la realidad.
8

A partir de estos valores, el estudio ha actualizado el ndice de Dficit por Desastre (IDD) que
captura la relacin entre la demanda de fondos econmicos contingentes para cubrir al
responsabilidad fiscal o prdidas potenciales que debe asumir el sector pblico a causa de un
evento mximo considerado y la disponibilidad o acceso a fondos internos y externos del pas
para restituir el inventario afectado. En otras palabras, el IDD relaciona la prdida econmica
que el pas analizado podra sufrir cuando se enfrenta a la ocurrencia de un evento catastrfico y
sus implicaciones en trminos de los recursos que se requieren para atender la situacin.
Recurrencia IDD 2008
50 aos 0.77
100 aos 2.28
500 aos 2.47
IDD>1 indica incapacidad financiera del estado para asumir las prdidas en infraestructura pblica.
Los resultados indican que el sector pblico no tendra capacidad financiera para asumir la
responsabilidad fiscal para cubrir las prdidas de sismos con una recurrencia 100 aos.
Dada esta situacin de alta exposicin y vulnerabilidad del Per es evidente la necesidad y
urgencia para que el pas encare un proceso integral de fortalecimiento de la gestin del riesgo de
desastres que le permita enfrentar adecuadamente los peligros que comprometen su desarrollo
econmico y humano.
II. Contexto Institucional para la gestin del riesgo de desastres en Per
2.1. I nstituciones que realizan polticas pblicas en gestin de desastres.
Las Instituciones que realizan polticas pblicas en el pas en gestin del riesgo por desastres, son
principalmente: el Sistema Nacional de Defensa Civil SINADECI, que incluye a las Oficinas
de Defensa Civil de los Ministerios, el Programa de reduccin de vulnerabilidades frente al
evento recurrente Fenmeno El Nio-PREVEN, los Sectores, y los Gobiernos Regionales y
Locales.
Sistema Nacional de Defensa Civil. El Sistema de Defensa Civil creado en 1972 por Decreto
Legislativo N 19338, modificado mediante D.L No. 442 en 1987 que sustituye doce de los
quince artculos, introduce al Instituto Nacional de Defensa Civil INDECI, como organismo
central del sistema. Posteriormente en 1991, en el D.L. No. 735 en 1991 se modifican los
artculos iniciales N 1, 2 y 3 a fin de introducir la denominacin Sistema Nacional de Defensa
Civil SINADECI, y tambin se modifican siete artculos en el D.L. No. 442.
El SINADECI est constituido jerrquicamente por el INDECI, las Direcciones Regionales de
Defensa Civil, los Comits Regionales, Subregionales, Provinciales y Distritales de Defensa
Civil, la Oficinas de Defensa Civil Regionales y Sub-Regionales, las Oficinas de Defensa Civil
Sectoriales, Institucionales y de las Empresas del Estado y las Oficinas de Defensa Civil de los
Gobiernos Locales.
9

Los Organismos involucrados en el SINADECI son los siguientes: el Instituto Geofsico del Per
(IGP), el Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (SENAMHI), el Servicio Nacional de
reas Naturales Protegidas-SERNANP, ex INRENA, pertenecientes al Ministerio del
Ambiente; el Instituto del Mar (IMARPE), perteneciente al Ministerio de la Produccion; y la
Direccin de Hidrografa y Navegacin (DHN), perteneciente al Ministerio de Defensa.
Los Objetivos del SINADECI son los siguientes: prevenir daos, evitndolos o disminuyendo su
magnitud, proporcionar ayuda y encausar a la poblacin para superar las circunstancias del
desastre o calamidad, asegurar la rehabilitacin de la poblacin, concientizar a la poblacin en el
rol de la Defensa Civil y su participacin en ella y asegurar, adems en cualquier caso, las
condiciones que permitan el desenvolvimiento ininterrumpido de las actividades del pas.
Son funciones del INDECI las siguientes: proponer al Consejo de Defensa Nacional los objetivos
y polticas de Defensa Civil; normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y
ejecucin de la Defensa Civil y brindar atencin de emergencia, proporcionando apoyo
inmediato a la poblacin afectada por desastres con la asistencia de techo, abrigo y alimento, as
como la recuperacin provisional de los servicios pblicos esenciales.
Programa de reduccin de vulnerabilidades frente al evento recurrente Fenmeno El
Nio-PREVEN. El PREVEN fue creado a travs del Decreto Supremo N 073-2006-PCM del
23 de octubre de 2006 y modificado por el DS N 024-2009 del 24 de abril del 2009. Mediante
Resolucin Ministerial N 183-2009-PCM del 30 de abril del 2009 se designa al Director
Ejecutivo, fecha a partir de la cual se puede considerar que inicia su operacin en el pas. A la
fecha, el PREVEN se encuentra en su fase de implementacin.
Son principales funciones del PREVEN:
Proponer, en coordinacin con los Sectores correspondientes, la poltica del Estado en materia
de reduccin de vulnerabilidades frente al Evento Recurrente de El Nio
Proponer acciones orientadas a la institucionalizacin integral de organismos que estudian y
monitorean el Evento Recurrente del Nio, mediante el fortalecimiento de capacidades,
niveles de coordinacin y vinculacin con entidades afines.
Promover y apoyar el fortalecimiento de las entidades pblicas, sectoriales, regionales y
locales en materia e identificacin y priorizacin de proyectos orientados reduccin de
vulnerabilidades y aprovechamiento de las oportunidades del Evento Recurrente de El Nio.
Promover y coordinar con los sectores, gobiernos regionales y locales, la insercin de la
gestin de riesgo frente al Fenmeno de El Nio, en las polticas, los planes y los programas
de desarrollo y de inversin
No obstante estas disposiciones legales, el programa solo inicio a mediados de 2009 y por lo
tanto las acciones implementadas son an muy incipientes.
10

Gobiernos Regionales. La Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales N27867 en su artculo
61 establece las funciones de los Gobiernos Regionales en materia de Defensa Civil, las cuales
son las siguientes: a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir controlar y administrar las
polticas en materia de Defensa Civil, en concordancia con la poltica general del gobierno y los
planes sectoriales; b) Dirigir el Sistema Regional de Defensa Civil; c) Organizar y ejecutar
acciones de prevencin de desastres y brindar ayuda directa e inmediata a los damnificados y la
rehabilitacin de las poblaciones afectadas.
Solamente el Gobierno Regional de Piura ha emitido una resolucin regional que establece la
inclusin de la gestin del riesgo en los estudios de preinversin de obras pblicas. No se
dispone informacin respecto a las acciones desarrolladas por los dems Gobiernos Regionales
en gestin del riesgo por ocurrencia de desastres.
Los Sectores. Con respecto a los sectores se ha tomado conocimiento que el Ministerio de
Vivienda a travs del Programa de Gestin Territorial viene realizando acciones en gestin de
riesgos, ha realizado la compilacin normativa al respecto y operar el fondo no reembolsable
del BID, que tiene entre uno de sus componentes estudio sobre la vulnerabilidad ssmica en
algunos distritos de Lima. El Ministerio de Salud a travs de la con RM N623-2009-MINSA,
ha constituido el Comit Nacional de Hospitales Seguros Frente a los Desastres, conformado por
Direcciones del Ministerio, cuyas principales funciones son: i) elaborar la propuesta Poltica
Nacional de Hospitales Seguros frente a los Desastres, ii) coordinar a nivel de los gobiernos
regionales, la adopcin de la estrategia de hospitales seguros y acompaar los procesos de
implementacin y desarrollo, iii) proponer la incorporacin de acciones y actividades en los
planes estratgicos y operativos que aseguren el funcionamiento de los establecimientos despus
de un evento adverso y iv) impulsar la evaluacin de establecimientos de salud para determinar
su grado de seguridad ante los desastres, para lo cual ha elaborado instrumentos (lista de
chequeo) para evaluar el cumplimiento del concepto de seguridad hospitalaria. Por su parte, el
Ministerio de Agricultura cuenta con un programa incipiente de seguro agrcola asociado con
fenmenos hidrometeorolgicos en el marco de la gestin de riesgos de desastres. Con respecto a
los dems sectores no se tiene conocimiento de labores en gestin de riesgo en ejecucin.
Con respecto a los gobiernos locales no se dispone de informacin sobre las acciones en gestin
de riesgos.
2.2. Algunos resultados de estudios realizados sobre la gestin de riesgos en el pas.
El Estudio para el fortalecimiento institucional del sistema de nacional de defensa civil,
realizado por el Consorcio Berger-Cetec en diciembre de 2002 reporta lo siguiente:
a. La ausencia de una poltica de Estado con relacin a la prevencin y atencin de
Desastres, o gestin global de desastres, que conlleve a reducir el impacto de los
desastres, enmarcada y estrechamente relacionada con la planificacin del desarrollo
econmico y social, permite que los gobiernos de turno sean proclives a crear organismos
11

paralelos al Sistema de Defensa Civil en la gestin de desastres con la consecuente
duplicidad de esfuerzos y recursos, que atenta contra la institucionalidad del Sistema.

b. La comunidad internacional reconoce que es necesario reducir la vulnerabilidad en los
desastres naturales y que ello significa un gran reto para los pases en desarrollo, debido
al rpido crecimiento de la poblacin, urbanizaciones sin planificacin, tugurizacin de
las reas urbanas antiguas, degradacin del medio ambiente y cambio global del clima
que contribuyen al aumento de la frecuencia y magnitud de los desastres. (SANDF,
South Africa National Defense Force website) y fundamentalmente escasa disponibilidad
de recursos econmicos.

c. Adicionalmente, la falta de una estrategia de gestin de desastres y de una definicin
clara de la estructura institucional, dan como resultado una costosa duplicidad de
funciones, desperdicio de recursos institucionales y prdida de credibilidad ante las
instituciones donantes y financieras. Adems la falta de un sistema estratgico da como
resultado una respuesta tarda a las necesidades inmediatas y a largo plazo, de las
comunidades afectadas.

d. El Sistema Nacional de Defensa Civil tiene sus antecedentes en el Sistema de Defensa
Civil creado en 1972 por D.L. N 19338. Este Decreto Ley luego de una vigencia de
quince (15) aos, mediante Decreto Legislativo No. 442 de Septiembre de 1987 fue
modificado casi en su totalidad, pues se sustituyeron doce de los de los quince artculos
que contena, as como tambin sus Disposiciones Transitorias y Finales; introduciendo al
Instituto Nacional de Defensa Civil INDECI, como Organismo Central del Sistema.

e. El Consultor, Consorcio Berger-Cetec, luego de efectuado el Diagnostico y en mrito a la
evaluacin y anlisis de nueva informacin complementaria de tipo Institucional y
Normativa, relacionada con la prevencin y mitigacin de desastres, concluye en la
necesidad de efectuar una Reestructuracin y/o Rediseo del Sistema Nacional de
Defensa Civil.

El documento Las Lecciones de El Nio, Per, de la Corporacin Andina de Fomento, 2000,
en la pgina N 191 con respecto a la institucionalidad permanente para la rehabilitacin y
recuperacin en el Per reporta lo siguiente: Los procesos de rehabilitacin y reconstruccin
que han sido llevados a cabo en el pas han sido liderados por organizaciones creadas o
organizadas para este fin en el momento mismo de la coyuntura. En este aspecto no hay polticas
generales y unos criterios de actuacin definidos que aprovechen las experiencias precedentes de
rehabilitacin y reconstruccin. Naturalmente la ausencia de reglas de juego, expone al riesgo de
estar descubriendo procedimientos o cuanto menos, actuaciones tpicamente reactivas y muchos
ms costosas desde el punto de vista social y econmico.
2.3. Recomendaciones.
En los ltimos 27 aos han ocurrido en el Per cuatro desastres de gran magnitud, dos
fenmenos El Nio, calificados como Muy Fuertes (1982-83 y 1997-98) cuyos daos han
12

sido del orden de US$ 3,300 millones (7% PBI) y US$ 3,500 millones (5% PBI) , segn el
documento: Lecciones de El Nio, Corporacin Andina de Fomento, 2000 y la ocurrencia de
dos sismos en el sur del pas, en 2001 y el sismo del 2007 que sigue en Estado de Emergencia
,despus de 29 meses de su ocurrencia ( Decreto Supremo N 072-2009-PCM). Cada 500 o
1000 aos ocurren en el Per Mega Nios, capaz de provocar desaparicin de sociedades
(Estudio Hidrolgico-meteorolgico realizado por la Asociacin BCEOM-SOFI CONSULT
S.A.-ORSTOM, 1999).
Ante la magnitud de los daos de los eventos ocurridos y con la finalidad de mitigar su impacto
en el futuro, es recomendable revisar y fortalecer las acciones necesarias, incluyendo la
institucionalidad vigente, que se deben aplicar antes, durante y despus de la ocurrencia de los
desastres.
III. Bases para la definicin de un programa de reduccin de vulnerabilidad del Estado.
Los fundamentos de un programa de reduccin de vulnerabilidad deben establecerse desde
la perspectiva del riesgo de desastre como un problema de sostenibilidad del desarrollo.
Hoy es aceptado globalmente que el riesgo de desastre es una problemtica ntimamente ligada al
desarrollo, es decir, que no surge por factores o agentes externos sino que es el resultado del
efecto acumulado de los procesos socio-demogrficos, las actividades econmicas y el
crecimiento urbano y de la infraestructura. La localizacin inadecuada de la poblacin, la
vulnerabilidad de la infraestructura, la ausencia de cdigos de construccin son algunos ejemplos
de factores de riesgo cuyas causas se encuentran en consideraciones econmicas, culturales,
polticas y en formas especificas de desarrollo.
La gestin integral del riesgo de desastre tiene como referentes fundamentales tanto la reduccin
del riesgo existente como el control para la no generacin de nuevos riesgos. La gestin integral
del riesgo de desastres involucra medidas de carcter correctivo (ej. reforzamiento sismo-
resistente de edificaciones) que disminuyen la vulnerabilidad actual de la poblacin, sus bienes,
la infraestructura y los medios de produccin as como tambin medidas de carcter prospectivo,
tales como fortalecer los procesos de planificacin, el marco normativo, los mecanismos de
control, la estructura institucional, entre muchos otros aspectos. Desde la perspectiva de
polticas pblicas, la gestin del riesgo se concreta a travs de los siguientes componentes:
La identificacin del riesgo
La reduccin del riesgo
La proteccin financiera frente al riesgo
Los preparativos y la respuesta a desastres
La recuperacin post desastre.
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La siguiente tabla muestra la evolucin en Per en la aplicacin de estas polticas pblicas, segn
los Indicadores de Gestin del Riesgo
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:
ndices 1995 2008 Diferencia
IR - Identificacin del
riesgo
34.67 39.84 5.17
RR Reduccin del riesgo 17.00 38.00 21.00
PF Proteccin financiera 8.10 12.31 4.21
MD Manejo de desastres 25.61 16.53 -9.08
IGR Gestin del Riesgo 21.35 26.67 5.32
Valoracin: Mximo 100; Mnimo 0.
En esta tabla podemos observar el bajo nivel del indicador correspondiente a la proteccin
financiera. Tambin es preocupante comprobar el deterioro del indicador relativo al manejo de
desastres en la ltima dcada. Y en cuanto a los indicadores relativos a la identificacin y
reduccin del riesgo es evidente que, a pesar de la tendencia positiva en la evolucin de los
mismos en los ltimos aos, los niveles alcanzados an son insuficientes y estn
comparativamente por debajo de otros pases de la regin.

No obstante que desde el punto de vista tcnico estas polticas de gestin de riesgo puedan ser
definidas y clasificadas, la factibilidad, pertinencia y eficacia de su aplicacin est fuertemente
condicionada por el contexto institucional, normativo, financiero y de relaciones entre niveles de
gobierno y entre los sectores. En este sentido un programa que busque impactar estructuralmente
las causas de generacin y acumulacin del riesgo de desastre debe incorporar los actores, roles y
responsabilidades en los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional, local) as como las
particularidades y corresponsabilidad que cada sector (ej. salud, educacin, vivienda, medio

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El ndice de Gestin del Riesgo IGR- mide el desempeo de un pas en la gestin del riesgo tomando en cuenta
los cuatro componentes de poltica pblica mencionados. Este ndice se compone de cuatro subndices; cada
subndice mide el desempeo del pas en cada componente de poltica pblica: Identificacin del riesgo (IR),
Reduccin del riesgo (RR), Gobernabilidad y Proteccin financiera (PF) y Manejo de desastres (MD). El BID viene
aplicando estos indicadores de forma peridica con informacin recabada desde 1995. Estos ndices resultan de la
valoracin cualitativa de especialistas en gestin del riesgo en el pas de anlisis.
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ambiente, agricultura, transporte, minera, entre otros) tiene en la reduccin y control de riesgo
de desastre. Ello demanda a su vez diferentes mecanismos e instancias de coordinacin que
aseguren la coherencia en la formulacin y aplicacin de las polticas.











Un programa de reduccin de la vulnerabilidad del Estado frente a los desastres de origen natural
debera incluir principalmente los siguientes ejes de intervencin:
1. Fortalecimiento del marco institucional, normativo y de polticas para la gestin del riesgo.
Ajustar y fortalecer la estructura institucional para superar los vacos existentes en cuanto a
roles y responsabilidades de las diferentes agencias en esta temtica, fortalecer sus capacidades
y mejorar los mecanismos de coordinacin. En cuanto al marco normativo es necesario
armonizar los instrumentos legales que se han expedido en los ltimos aos y cubrir vacos
existentes en especial en los sectores de planificacin, ambiente, educacin, salud, agricultura,
vivienda e infraestructura, as como en lo relativo a la coordinacin intersectorial. Tambin
habra que revisar integralmente los mecanismos actuales para el financiamiento de las polticas
de gestin de riesgo tanto desde el nivel central como en los entes territoriales y los sectores. En
relacin con la poltica para la gestin del riesgo se requiere habilitar instrumentos en los
diferentes niveles territoriales y sectoriales que aseguren la articulacin de objetivos, metas,
prioridades, lneas de accin y mecanismos de monitoreo de las inversiones en reduccin de
vulnerabilidad.
2. I dentificacin de reas prioritarias y necesidades en reduccin de vulnerabilidad. Dadas las
dimensiones de la problemtica de riesgo en Per en trminos de regiones y poblacin expuesta,
diversidad de amenazas geolgicas e hidrometeorolgicas, volumen de edificaciones e
Polticas Pblicas
Identificacin del Riesgo
Reduccin del Riesgo
Proteccin Financiera
Manejo de Desastres
Niveles de Gobierno
Distrital

Nacional

Regional

Provincial

Sectores
E
d
u
c
a
c
i

n

S
a
l
u
d

V
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v
i
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g
r
i
c
u
l
t
u
r
a

M
i
n
e
r

a

O
t
r
o
s

15

infraestructura vulnerable y sectores involucrados es evidente que otra condicin fundamental
para un programa de reduccin de vulnerabilidad es la adecuada priorizacin y focalizacin en la
aplicacin de las polticas. El anlisis integral de condiciones de riesgo y necesidades de
mitigacin frente a las diferentes amenazas socio naturales tanto de las regiones, provincias y
principales ciudades (Lima, Arequipa y Piura) as como de los sectores estratgicos, permitir
no solamente la definicin de inversiones requeridas en el corto, mediano y largo plazo, sino y
ante todo, la definicin de la participacin especifica de los entes territoriales y los sectores para
su financiacin.

3. Fortalecimiento de mecanismos de proteccin financiera frente a desastres. Es necesario
disear una estrategia financiera integral de proteccin fiscal del Estado que defina los
instrumentos financieros (de transferencia y retencin) pertinentes para la necesidad y flujo de
recursos segn el tipo de desastre, as como la regulacin de estados de excepcin y otros
mecanismos que aseguren la adecuada coordinacin institucional y la eficiente ejecucin de los
recursos. Todo esto en el contexto del fortalecimiento de los mecanismos disponibles para el
financiamiento de los programas de reduccin de vulnerabilidad tanto en el nivel central de
gobierno como en los entes territoriales y los sectores que deben ser contemplados de forma
integral en el componente 1 de fortalecimiento del marco institucional, normativo y de poltica
pblica.
IV. Mecanismos de apoyo acordados para el Programa de reduccin de Vulnerabilidad
del Estado
16
.
Para concluir, en la siguiente tabla se muestran los mecanismos de apoyo al programa de
Reduccin de Vulnerabilidad del Estado acordados durante la misin conjunta BID-BM
realizada en Lima durante el mes de Noviembre de 2009. Los mecanismos de apoyo acordados
se complementaran y generaran incentivos hacia un objetivo comn de reduccin de la
vulnerabilidad del Estado frente a desastres desencadenados por eventos naturales.
Ejes de Intervencin Instrumento del BID Instrumento del BM
1. Marco institucional, Normativo y
de Poltica Pblica.
PBL Programtico
CT no reembolsable

2. Identificacin reas prioritarias

CAPRA
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3.Mecanismos de proteccin
financiera
CAT-DDO
CAPRA


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Tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo tienen otros instrumentos financieros para
el apoyo del Programa.
17
CAPRA es una plataforma tecnolgica para la evaluacin y comunicacin del riesgo de desastre que facilitar las
acciones en estos ejes de intervencin