Reformas de Segunda Geração

INTRODUO
O
presente artigo examina os determinantes institucionais e a es-
trutura do jogo poltico que permitiram que mudanas profun-
das no padro das polticas sociais tenham tido lugar durante a gesto
do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Transforma-
es importantes, com efeito, ocorreram no conjunto das polticas im-
plementadas, e os indicadores de mudana foram expressivos. Esta
mudana de padro ocorreu em vrios mbitos: na reorganizao es-
trutural das relaes intergovernamentais no setor, no qual, embora te-
nha havido continuidade do processo de descentralizao setorial,
ocorreu um expressivo fortalecimento do controle exercido pelo mbi-
to federal; no processo oramentrio setorial que se tornou marcada-
mente rgido, com amplo e significativo crescimento de despesas
vinculadas na rea social; e no aggionarmento da rea social que per-
deu inegavelmente vrios traos clientelistas pretritos, e onde ocor-
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Revista Dados 2005 Vol. 48 n
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Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
* Artigo apresentado no congresso da Latin American Studies Association LASA, Las
Vegas, 5-7 de outubro de 2004. Agradeo os comentrios de James Manor, Joan Nelson,
Aaron Schneider, Maria Hermnia Tavares de Almeida, Njuguna Ngethe, Celina Souza,
Flvio Rezende e Snia Draibe. Oartigo baseia-se emuma pesquisa comparativa realiza-
da comJames Manor e Njuguna Ngethe sobre a poltica social na ndia, Brasil e emUgan-
da. [A traduo do original em ingls The Unexpected Success of Second Generation
Reforms: Federalism, Constitutional Reforms and Social Policy de Saulo Souza.]
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, n
o
4, 2005, pp. 845 a 889.
O Sucesso Inesperado das Reformas de Segunda
Gerao: Federalismo, Reformas Constitucionais e
Poltica Social*
Marcus Andr Melo
reu certo insulamento poltico do setor ou pelo menos uma reorgani-
zao do papel dos ministrios sociais na estratgia de coalizo do go-
verno e uma periferizao dos espaos burocrticos onde a patrona-
gem poltica era exercida. Tais mudanas provocaram uma melhoria
inequvoca de alguns indicadores sociais, mas a mudana estrutural
subjacente tem sido pouco discutida na literatura
1
. Com efeito, alguns
programas e iniciativas o Bolsa Escola, o Fundo de Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio Fundef, e o Fun-
do de Combate Pobreza adquiriram notoriedade internacional. A
magnitude dos investimentos realizados no perodo tambm expres-
siva
2
. O financiamento partiu de um fundo de pobreza que contou, em
2002, com mais de R$ 2 bilhes (US$ 700 milhes). Por outro lado, a cri-
ao do Fundef um programa de incentivos descentralizao e me-
lhoria dos salrios dos professores e da performance das escolas foi
implementada ao mesmo tempo em que os gastos em educao, consi-
derando-se todos os nveis de governo no Brasil, tambm se elevaram
de 4,2% para 5,6% do Produto Interno Bruto PIB, no perodo
1995-2000. Onmero de matrculas no nvel primrio expandiude 89%
para 96%, entre 1996 a 2001 (Word Bank, 2002). O processo de descen-
tralizao tambm se acelerou. Os governos municipais que eram res-
ponsveis por 34% das matrculas do ensino primrio em 1996 aumen-
taramsua participao para 54%das matrculas em2001 (idem, 2002).
Na verdade, as mudanas ocorridas so paradoxais. Como podemos
explicar as transformaes que se do no padro das polticas sociais,
se considerarmos os formidveis obstculos fiscais e institucionais
mudana no pas, pelo menos na forma em que este analisado na vi-
so dominante na literatura? Tais obstculos no se resumiriam s res-
tries fiscais severas, mas incluiriam tambm o fato de o Brasil possuir
um sistema poltico fragmentado, conforme sugerido por vrios ana-
listas, no qual as reformas so difceis de seremaprovadas e implemen-
tadas. Tais transformaes so ainda mais intrigantes, consideran-
do-se que, por uma srie de razes que sero discutidas neste artigo, as
reformas nessa rea, em qualquer pas, so vistas como problemticas.
As da chamada rea ou setor social constituememumsubconjunto das
reformas denominadas de segunda gerao que apresentam caracte-
rsticas peculiares que as tornam difceis de aprovar e, em especial, de
implementar. Este artigo fornece uma explicao para esse paradoxo.
A minha hiptese que tais mudanas podem ser fundamentalmente
explicadas pela reestruturao do padro de relaes intergoverna-
mentais no pas. OExecutivo tinha incentivos e capacidades institucionais
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para levar a cabo tal reestruturao. No artigo, argumento que a mu-
dana importante do federalismo brasileiro
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e a recentralizao ocorri-
da cumpriram papel fundamental em reduzir os efeitos desorganiza-
dores dos desequilbrios fiscais subnacionais e do padro centrado na
patronagem prevalecente no mbito da poltica social. Um resultado
desse jogo foi a crescente vinculao ampla de recursos para a poltica
social (para o que tambm contribuiu a interao estratgica entre o
Executivo e o Legislativo em torno da extrao de recursos tributrios,
em contexto de baixa confiana recproca). Esse jogo representa o me-
canismo central do processo de crescente enrijecimento e perda de gra-
us de liberdade do processo oramentrio federal. Devido ao alto nvel
de constitucionalizao das polticas pblicas no Brasil, as reformas
das relaes federativas e das polticas sociais exigiram mudanas
constitucionais importantes. Isso explica por que as reformas constitu-
cionais se tornaramelementos vertebradores das transformaes ocor-
ridas. Este aspecto pouco reconhecido na literatura: o federalismo re-
presentou o ncleo duro do movimento esforo de reforma da consti-
tuio desde sua promulgao.
O artigo organizado da seguinte forma: na primeira seo, discuto os
trs tipos de obstculos identificados na literatura os associados se-
gunda gerao de reformas, os institucionais e os fiscais para as trans-
formaes nas polticas pblicas de cortes sociais. A seo dois ocu-
pa-se dos legados de polticas enfrentados no governo de Fernando
Henrique Cardoso e discute o contexto poltico no qual ele implemen-
tou as reformas, comfoco no jogo constitucional emtorno da reforma do
federalismo fiscal e das polticas sociais do pas. Aterceira, por sua vez,
examina as iniciativas de reforma em trs reas: canalizao de recur-
sos sade e combate pobreza, e o Fundef. Altima sumariza as con-
cluses.
POR QUE A REFORMA NO DEVERIA TER ACONTECIDO?
Contrariando as Expectativas: A Poltica das Reformas da Segunda
Gerao
Aliteratura contempornea sobre as reformas de segunda gerao en-
fatiza que essas reformas so mais difceis de aprovar e implementar
do que suas predecessoras da primeira onda e que, portanto, os esfor-
os de reforma tmgrande chance de malograr. As reformas da primei-
ra gerao foramrealizadas nos anos 1980 e incio dos anos 1990, como
O Sucesso Inesperado das Reformas de Segunda Gerao...
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objetivo de estabilizar e liberalizar a economia. Elas consistiam de me-
didas pontuais como o corte no oramento, aumento de taxa de juros,
reduo da oferta monetria, episdios de privatizao etc. Em con-
traste, as reformas da segunda gerao tm, em sua maioria, um foco
institucional, cujos objetivos so complexos e pouco tangveis para
aperfeioar a proviso de servios, as estruturas regulatrias e as capa-
cidades administrativas (Nan, 1995). Nesta perspectiva, as transfor-
maes profundas no padro de polticas pblicas referido anterior-
mente exigem, sem dvida, uma explicao.
Deve-se mencionar que muitas das diferenas identificadas na litera-
tura entre as duas geraes no so informadas analiticamente, e sim
ditadas pelas escolhas a serem feitas em termos de polticas. As refor-
mas da segunda gerao so, na verdade, um repertrio de prescries
de polticas, formuladas em resposta s falhas da primeira gerao de
reformas (Rodrik, 2004). O mais problemtico que, como Navia e Ve-
lasco (2003) assinalam, as reformas da segunda gerao se definem em
termos dos resultados a serem atingidos eficincia administrativa,
eliminao da pobreza, ambientes regulatrios adequados e estveis
mas tais resultados (ao contrrio, por exemplo, de metas de inflao a
serem atingidas, tpicas das primeiras reformas) so os que tornam
avanadas as naes avanadas. Adespeito desses problemas de de-
finio de reformas de segunda gerao, importa destacar que a litera-
tura enfatiza uma srie de fatores que contribuem para a dificuldade
de realizao das reformas institucionais e sociais (Graham e Nan,
1999; Pastor e Wise, 1999; Nelson, 2000; 2004; Grindle, 2000; Kauffman
e Nelson, 2004a; Schneider e Heredia, 2003; Tulchin e Garland, 2000;
Nelson e Tommasi, 2002). Primeiro, os custos de no reformar so
baixos (Nelson, 2000), o que tende a produzir inrcia decisria. No caso
da primeira gerao, os custos de no reformar foram altos, visveis
e difusos (na forma de inflao, por exemplo). Muitos analistas tenta-
ram modelar as causas de tais reformas, identificando os fatores mais
provveis de provocar impactos de curto prazo na inflao, receita go-
vernamental, deflagrando processos de reforma. Nas reformas de se-
gunda gerao no existem tais fatores, nem mesmo um senso de ur-
gncia, o que significa que elas podemser postergadas indefinidamen-
te. Como assinalam Kauffman e Nelson (2004b), nessa rea as urgn-
cias so prementes, e os incentivos para a reforma, fracos. Com fre-
qncia, a reforma da educao ou as reformas regulatrias, em geral,
so citadas como bons exemplos disso.
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Emsegundo lugar, a primeira onda de mudanas foi levada a efeito em
situaes de emergncia, tendo sido implementada pelo Executivo
mediante uma srie de instrumentos polticos (decretos especiais de
emergncia ou leis delegadas), sem muita necessidade de negociao
no Congresso ou com os interesses afetados. Em contraste, as novas re-
formas tm sido implementadas em ambientes mais democrticos, re-
querendo a formao de consenso, tmque ser negociadas no Congres-
so para a obteno de apoio Legislativo. A poltica congressual ordi-
nria substitui a poltica extraordinria, tpica de medidas de emer-
gncia (Nelson, 2000). Alm disso, as reformas de segunda gerao en-
volvem a cooperao dos atores, em diferentes nveis do aparato esta-
tal, criando a possibilidade de pontos de veto. Muitas das reformas da
primeira onda na Amrica Latina foram realizadas furtivamente. S
exigiram decises executivas nas reas do comrcio exterior, monet-
ria e fiscal, que so, emgrande medida, simples e self-enforced. Aimple-
mentao foi razoavelmente fcil por no requerer cooperao exter-
na. Areforma do sistema educacional, por exemplo, normalmente en-
volve tarefas bastante complexas, tais como as que buscam alterar as
rotinas burocrticas estabelecidas ou aperfeioar a qualidade dos ser-
vios prestados e a descentralizao, as quais sem cooperao dos pro-
fessores tm baixas chances de sucesso. Em terceiro lugar, elas envol-
vem o realinhamento de incentivos, gerando custos concentrados im-
portantes para certos setores, como sindicatos, burocracias ou parla-
mentares, ou ainda para as clientelas privilegiadas dos programas
existentes (Grindle, 2001). Ao contrrio das reformas da primeira gera-
o, a cooperao desses atores particularmente dos sindicatos do se-
tor pblico crucial (Maceira e Murillo, 1999). Nessa perspectiva,
prediz-se que, quanto mais estvel ou democrtico o pas, em termos
institucionais, se torna mais difcil aprovar e implementar reformas.
Um aspecto correlato que essas reformas se distinguem das voltadas
para a expanso de cobertura, nas quais o jogo de soma positiva; pelo
contrrio, umjogo emque todos os participantes ganham. Ao contr-
rio do processo da poltica de expanso, as reformas de segunda ge-
rao concentram-se na eficincia e qualidade, o que tipicamente pro-
duz custos concentrados (e conseqentemente um padro poltico es-
pecfico poltica de eficincia).
Finalmente, como destacado por Nelson (2000), ao contrrio das polti-
cas monetrias e fiscais, no h padres ou modelos claros de polticas
a serem seguidos, apenas princpios norteadores, como a descentrali-
zao, arranjos competitivos dentro do setor pblico e assim por dian-
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te. Isso torna difcil a formao de consenso. Navia e Velasco argumen-
tam com muita propriedade que
[...] ao contrrio das reformas da primeira gerao, que foram, de fato,
diretrizes a respeito dos instrumentos a serem usados e dos resultados
necessrios, para a reduo da inflao com o corte da oferta de moeda
e do dficit emconta corrente, muitas das reformas da segunda gerao
so diretrizes a respeito dos resultados desejados (reforma do servio
pblico ou aperfeioamento da arrecadao tributria), sem uma idia
clara do desenho das polticas (2003:278).
Grindle (2004) examina as reformas da educao bem-sucedidas na
Amrica Latina e discute os fatores que explicamo seuxito, a despeito
das expectativas. A autora enfatiza o papel da liderana e janelas de
oportunidade. Grindle (idem) argumenta que muitos dos obstculos ci-
tados na literatura so relacionados ao contexto e podem ser supera-
dos a partir de negociaes em torno das reformas. Pela ao estratgi-
ca na definio da distribuio de custos e benefcios de determinada
iniciativa de poltica, setores reformistas podemsuperamresistncias.
Devido sua nfase no desenho das polticas, no entanto, a autora no
destaca o papel independente das instituies polticas, especialmente
das relaes Executivo-Legislativo, na sua explicao. Ainda que ex-
plorem janelas de oportunidade, os reformadores operam dentro de
um conjunto institucionalmente constrangido por regras que definem
as capacidades e os incentivos que tm para realizar a reforma.
Aabordagem das geraes de reforma tem sido tema comum na dis-
cusso da dinmica das reformas de polticas, e a linguagem que in-
forma o debate sobretudo no mbito das instituies multilaterais.
Essa abordagem padece de problemas para a discusso de pases, tais
como o Brasil, onde os dois tipos de reformas se confundiram com o
passar do tempo. As do primeiro tipo privatizao, estabilizao mo-
netria e liberalizao do mercado foram implementadas simultane-
amente comreformas regulatrias, administrativas e o que mais im-
portante para os nossos propsitos aqui dos setores sociais. Embora
Fernando Collor de Mello (1991-1992) tenha tomado algumas medidas
para privatizar as empresas estatais, foi o governo de Fernando Henri-
que Cardoso que promoveu a privatizao em larga escala de empre-
sas pblicas. Seu governo engajou-se simultaneamente em ambicioso
programa de estabilizao, deflagrando um processo de reforma do
sistema previdencirio, da administrao pblica e dos setores sociais.
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O mpeto reformista de sua administrao arrefeceu ao longo do tem-
po na passagem do primeiro para o segundo mandato. A estratgia de
empreender reformas simultaneamente em vrios setores exigiu mui-
ta negociao no Legislativo e nutriu-se do sucesso do plano de estabi-
lizao monetria. O big bang do governo de Fernando Henrique Car-
doso (Navia e Velasco, 2003) o lanamento simultneo dos dois tipos
de iniciativa de reforma contrasta coma trajetria e seqncias obser-
vadas em muitos pases da regio. O enorme sucesso na reduo da in-
flao foi essencial para superar muitos dos obstculos apontados pela
literatura
4
. Isso lhes permitiu fazer mudanas em larga escala ao mes-
mo tempo em que fortaleceu as bases institucionais do Executivo
(Alston et alii, 2004; ver tambm Treisman, 2004).
Ahiptese central deste artigo que a capacidade do Executivo (e seus
incentivos) para implementar reformas explicada por uma combina-
o de variveis institucionais e de desenho de polticas. Na seo se-
guinte, discutirei as bases institucionais da reforma das polticas sociais.
Nela examino a viso predominante sobre a natureza do sistema polti-
co brasileiro e analiso sumariamente a recente produo acadmica
que desafia tal viso.
Instituies Polticas e a (In)capacidade de Reformar
Aviso da literatura comparativa sobre as polticas de reforma que as
instituies polticas brasileiras geram paralisia decisria e inrcia po-
ltica. Espera-se que as reformas s venhama ocorrer aps negociaes
prolongadas envolvendo o presidente e o Congresso, e com um alto
custo social (Samuels, 2003; Ames, 2001; Mainwaring, 1999). Os pro-
blemas de governabilidade seriam causados por diversas caractersti-
cas do sistema poltico, tais como a estrutura federativa, o bicameralis-
mo simtrico, o presidencialismo e as instituies eleitorais. O sistema
poltico tem sido descrito como excessivamente descentralizado e
fragmentado. Para Mainwaring e Shugart (1997), o federalismo brasi-
leiro robusto e apresenta grande desequilbrio. Essa perspectiva de
anlise destaca que os estados gozam de autonomia fiscal e poltica, e
que aproximadamente metade da receita pblica est nas mos dos es-
tados e dos 5.600 municpios. Alm disso, um tero das receitas fiscais
arrecadado diretamente pelos governos subnacionais, e os estados tm
a competncia de arrecadar o imposto que gera mais receita (VAT).
Apesar das enormes diferenas econmicas e demogrficas, os estados
dispem de igual representao no Senado. Esta representao exage-
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rada dos estados menores e menos desenvolvidos repete-se em grau
muito menor na Cmara dos Deputados, na qual as unidades menores
tm um nmero proporcionalmente maior de deputados. Tal caracte-
rstica se combina com um padro de lealdades de corte regional, pro-
duzindo um sistema no qual o executivo federal tem de negociar, fa-
zendo concesses para os interesses subnacionais (Samuels, 2003). De
acordo com essa linha de interpretao, os interesses subnacionais
especialmente os governadores exercem poderes de veto em muitas
questes nacionais importantes (Ames, 2001).
Para muitos analistas, o desenho constitucional brasileiro, na verdade,
contm uma combinao explosiva de presidencialismo e multiparti-
darismo. Os deputados federais so eleitos atravs de um sistema de
representao proporcional em lista aberta, e os estados so distri-
tos-membros, cuja magnitude varia de oito a 70. Aps a mudana para
a democracia, em1985, o sistema bipartidrio que existia no regime mi-
litar deu lugar a umsistema multipartidrio comumnmero enorme
e sempre crescente de partidos efetivos (oito). Adisciplina partidria
tambm fraca, uma vez que a lista aberta encoraja os comportamen-
tos individualistas dos parlamentares e no permite muito controle
partidrio na seleo dos candidatos. Conseqentemente, os partidos
no tm conseguido criar fortes identidades nem possuir razes pro-
fundas com a sociedade. Amigrao interpartidria de parlamentares
(pelo menos dentro de um espao ideolgico aproximadamente si-
milar) enfraquece a base organizacional dos partidos. Osistema polti-
co emergente no Brasil temsido descrito como umpresidencialismo de
coalizo. Os presidentes, bem como os governadores e prefeitos, so
eleitos pelo voto direto e contam com o apoio de grandes coalizes. No
governo de Fernando Henrique Cardoso, nenhum dos trs maiores
partidos incluindo o dele (Partido da Social Democracia Brasileira
PSDB) conseguiram mais do que 20% dos assentos da Cmara dos De-
putados.
Como j amplamente reconhecido, o problema dessa linha de interpre-
tao que ela subestima as conseqncias de o presidente possuir
grande poder, incluindo uma srie de prerrogativas que o ajudama su-
perar a fragmentao partidria e assegurar a implementao de sua
agenda (Figueiredo e Limongi, 1999). O grande nmero de prerrogati-
vas inclui, inter alia: uso de medidas provisrias (MPs) decretos com
fora de lei, que tm de ser votados em 30 dias (e que mudou para 60
dias), caso contrrio perderiam sua eficcia; competncia exclusiva
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para propor legislao tributria, fiscal e administrativa; faculdade de
exigir votao imediata de determinados projetos de lei; e veto parcial.
Tudo isso se adiciona ao controle da patronagem na imensa mquina
administrativa federal e da elaborao discricionria de emendas ora-
mentrias pelos parlamentares (Pereira e Mueller, 2003; Souza, 2003).
A organizao interna do Congresso proporciona tambm instrumen-
tos importantes para a administrao da coalizo pelo Executivo. O
Congresso estruturado a partir de uma lgica partidria que confere
grandes poderes aos lderes dos partidos (Figueiredo e Limongi, 1999).
Segundo Alston et alii (2004), isso no significa que o Congresso iner-
te. Na verdade, o presidente age como gestor da coalizo e negocia a
distribuio de favores em troca de suporte para sua agenda.
Em suma, h um grande nmero de foras centrpetas e centrfugas no
sistema poltico brasileiro. Exemplos das primeiras so a legislao
eleitoral, a autonomia fiscal subnacional, o regionalismo e o facciona-
lismo de base regional, alm de partidos fracos e sistemas partidrios
fragmentados. As segundas tm origem nos poderes constitucionais
dos presidentes, bem como na organizao interna do Congresso e, o
que mais significativo, nos imensos recursos controlados pelo presi-
dente, os quais podem ser usados para garantir apoio poltico. So for-
as notadamente clientelistas como programas de distribuio de fa-
vores para a base constituinte de determinado parlamentar ou, sim-
plesmente, conseqncias da participao no governo. A capacidade
poltica dos presidentes essencial para a superao das foras frag-
mentadoras do sistema poltico. As foras centrpetas acima mencio-
nadas representam restries importantes capacidade do presidente
em aprovar e implementar sua agenda (idem, 2004). Meu argumento
que os presidentes operam em um espao poltico e institucional sujei-
to a restries, o que no tem, todavia, produzido impasses ouentraves
significativos. Os presidentes tiveram os incentivos e a capacidade de imple-
mentar suas agendas de reformas. Aestrutura de incentivos com a qual os
presidentes se defrontam ser discutida na seo seguinte.
O senso comum a respeito das questes fiscais do Brasil que um dos
principais problemas se encontra no sistema de relaes intergoverna-
mentais do pas. O suposto excessivo poder exercido pelos interesses
subnacionais, em particular os governadores estaduais, provocaria
fortes distores de natureza fiscal (Burki, Perry e Dillinger 1999; Dil-
linger e Webb, 1999; Haggard e Webb, 2004). Rodden (2003:213) enfati-
za a gravidade dos desafios para a gesto macroeconmica impostos
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pela descentralizao fiscal num contexto de desigualdades, fragmen-
tao poltica e um federalismo robusto, mas no capaz de fornecer
uma explicao para as medidas radicais e recentralizadoras adotadas
pelo governo de Fernando Henrique Cardoso nessa rea. Sem dvida,
se o centro [governo federal] for pouco mais do que uma tnue coali-
zo de grupos de interesse baseados nos estados (Rodden, 2003:244),
como tais medidas podero ser explicadas? De acordo com esse argu-
mento, a descentralizao no Brasil temgerado mais problemas do que
benefcios. A viso do federalismo predatrio (Abrucio, 1998) um
executivo federal fraco, incapaz de superar as presses da periferia do
sistema poltico estranha ao quadro do federalismo no governo de
Fernando Henrique Cardoso. Como afirmei no incio do artigo, esse ar-
gumento no consistente com a transformao observada no padro
das polticas pblicas sociais no Brasil. Neste artigo, argumento que
ocorreu uma transformao importante na estrutura federativa brasi-
leira, que foi essencialmente uma reao ao choque externo produzido
pela Constituio de 1988.
Areviso da literatura apresentada nesta seo sugere que o Brasil no
um caso provvel de sucesso na reforma das polticas sociais. Mas h
bases empricas e analticas para se esperar o contrrio. Como assinala-
do, o padro de relaes Executivo-Legislativo ps-constituinte, na re-
alidade, indica que o Executivo tem poderes institucionais importan-
tes para aprovar polticas e implementar sua agenda. Minha hiptese
que umimportante fator que viabilizoua implementao da agenda de
reformas nos setores sociais foi a capacidade do governo de reestrutu-
rar as relaes intergovernamentais particularmente o federalismo
fiscal do pas. Vale ressaltar que outros aspectos tambm importaram,
como a reorganizao do lugar da poltica social na distribuio nego-
ciada do portflio ministerial, e ao mesmo tempo a redefinio do pa-
dro de patronagem nessa rea. Aestratgia big bang utilizada, em ra-
zo da qual o apoio ao seu programa de estabilizao monetria se es-
tendeu s suas outras iniciativas, foi tambmparte integrante do apoio
dado ao programa de reforma das polticas sociais nos dois governos
do presidente Fernando Henrique Cardoso.
CONCILIANDO A REFORMA DE POLTICA E O MANEJO DA COALIZO DE
GOVERNO
Nesta seo examino trs processos inter-relacionados. Em primeiro
lugar, discuto como o Executivo pde levar a cabo uma reforma impor-
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tante das relaes financeiras intergovernamentais; Em segundo lu-
gar, demonstro como o federalismo e a poltica social estavam no n-
cleo duro do processo amplo de reforma constitucional da dcada de
1990; e, finalmente, apresento evidncias de que houve modificaes
importantes no lugar ocupado pelos ministrios sociais na poltica de
montagem de gabinetes de coalizo.
Incentivos Presidenciais, Restries Fiscais e Federalismo
A Constituio de 1988 foi elaborada sob circunstncias excepcionais.
O Executivo no desempenhou efetivamente qualquer papel no pro-
cesso, enquanto os atores subnacionais, em particular os governado-
res, jogaram um papel central. Dado que as primeiras eleies diretas
durante o jogo de transio poltica foram para governador, em 1982,
os governadores adquiriram grande legitimidade e tornaram-se os
guardies do novo regime, negociando ativamente a transio com os
militares. Oprocesso de elaborao da Constituio foi, portanto, mar-
cado por uma forte influncia dos interesses subnacionais. As implica-
es fiscais da Constituio forampercebidas no incio dos anos 1990, e
a subseqente evoluo das relaes intergovernamentais no governo
de Fernando Henrique Cardoso refletirama reao do governo federal
contra tal estado de coisas.
Como Alston et alii (2004) argumentam, os presidentes brasileiros tm
fortes incentivos para estabilizar a economia e adotar polticas fiscais
slidas basicamente em funo de dois fatores. O primeiro que o elei-
torado se tornou altamente avesso inflao, principalmente depois
dos efeitos devastadores da hiperinflao na vida dos brasileiros nos
anos 1980 e incio dos anos 1990. Por conta das experincias heterodo-
xas fracassadas durante os governos de Jos Sarney e Fernando Collor
de Mello Planos Cruzado e Collor, respectivamente os cidados es-
tavamdispostos a punir eleitoralmente os governos que implementas-
semprticas fiscais heterodoxas. Mas o Executivo federal teve que con-
ciliar suas preferncias fiscais com medidas que teriam conseqncias
na sua sobrevivncia poltica, inclusive nas reas de polticas pelas
quais eles arcariam os custos polticos no caso de fracasso. Apesar do
controle da inflao, os presidentes seriam punidos pelo aumento da
taxa de desemprego e pela baixa performance dos indicadores sociais
que adquiriram crescentemente visibilidade nas reas de sade e edu-
cao. Acapacidade do Executivo em conciliar esses dois imperativos
explica parte do seu sucesso.
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As estratgias polticas do governo de Fernando Henrique Cardoso
foram profundamente constrangidas pela agenda poltica que herdou
e que ele prprio ajudou a formar. Os elementos mais importantes des-
sa agenda foramos seguintes: emprimeiro lugar, a sustentabilidade do
Plano Real. Aprimazia deste na agenda de governo deve-se ao fato de
ter sido o sucesso do Plano que, primeiramente, conduziu Fernando
Henrique presidncia (o que aconteceu tambm com os governado-
res que se beneficiaram dos efeitos de coattail [efeito de uma eleio so-
bre outra] produzidos em 1998). Alm de ter sido escolhido como can-
didato presidncia por causa do Real, sua reeleio na campanha pre-
sidencial de 1998 tambm dependeu do seu sucesso em controlar a in-
flao. Isso explica por que a sustentabilidade do Plano Real se tornou,
ao longo do tempo, um elemento essencial do discurso e da prtica po-
ltica da sua coalizo de governo. As falhas sucessivas dos planos de
estabilizao principalmente o Plano Collor, que congelou os preos
e impediu, durante um ano, a utilizao da poupana e das aplicaes
financeiras mantidas pelos agentes econmicos causaramgrande im-
pacto na populao. No segundo mandato de Fernando Henrique Car-
doso, a questo fiscal adquiriuimportncia ainda maior devido corri-
da contra o Real, no final de 1998, que teve incio com a crise da Rssia,
provocou a desvalorizao da moeda e uma grande instabilidade nos
mercados internacionais.
Ainflao era percebida como sendo causada, em primeiro plano, pela
dvida do setor pblico. Vrias medidas foram tomadas para estabili-
zar a economia no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso,
inclusive a privatizao das estatais particularmente as empresas de
utilidade pblica com a reduo do nmero de funcionrios federais
e do gasto com pessoal, bem como a reforma da previdncia social.
Enquanto o governo federal implementava tais medidas, os estados e
municpios operavam em uma situao de soft budget constraint res-
trio oramentria fraca com elevado e crescente endividamento. A
dvida subnacional tornou-se a fonte primria de desequilbrio fiscal
no pas. Os estados operavam fora do controle do Banco Central, uma
vez que os tesouros estaduais emitiam ttulos da dvida, os quais eram
absorvidos por instituies do setor pblico financeiro estadual. Isso
culminou na inadimplncia do Estado de Minas Gerais em 1998, que
teve fortes impactos no risco-pas no curto prazo. Defrontando-se com
tal estrutura de incentivos, o executivo federal engajou-se em uma s-
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rie de reformas que redefiniram as relaes financeiras intergoverna-
mentais.
Aprimeira iniciativa importante foi a renegociao da dvida dos esta-
dos, que ocorreu em meados dos anos 1990 e envolveu a federalizao
de aproximadamente US$ 80 bilhes de dbito subnacional. Em troca
do refinanciamento da dvida, o governo federal imps vrias condici-
onalidades, dentre as quais a privatizao dos bancos e das empresas
pblicas estaduais (a maioria delas fornecedoras de energia eltrica).
Ao mesmo tempo, o governo federal aprovou diversas emendas cons-
titucionais, estipulando mecanismos mais restritos de suspenso de
transferncias previstas na Constituio para os estados inadimplen-
tes. A estratgia federal esteve ancorada fundamentalmente em jogo
de cenoura e porrete, no qual os primeiros foramoperaes de adianta-
mento pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES de recursos em antecipao s receitas futuras dos leiles de
privatizao.
A estratgia fiscal do governo federal na administrao de Fernando
Henrique Cardoso tambm envolveu o aumento da carga tributria
(atravs de impostos no sujeitos partilha federativa), ao mesmo
tempo em que restringiu o comportamento fiscal das unidades subna-
cionais. Entre 1994 e 2002, a carga tributria subiu de 24% para 34% do
PIB um acrscimo de 10% em uma nica dcada. Isto se deu princi-
palmente atravs das contribuies sociais tributos cujas receitas no
so constitucionalmente partilhadas com os estados e municpios. A
parcela das contribuies na receita total cresceu de 11% para 49%.
Como resultado, at o final da dcada de 1990, dois teros de toda a re-
ceita arrecadada pela Receita Federal vieram das contribuies (ver
Grfico 1). Oaumento dos impostos federais concentrou-se nas chama-
das contribuies sociais por trs razes. Ao contrrio do imposto de
renda e do Imposto sobre o Valor Acrescentado IVA, elas no reque-
rem a partilha com os estados e municpios. Alm disso, a exigncia de
que os novos impostos s podementrar emvigor no ano fiscal seguinte
no se aplicava a elas, as quais j podiam ser cobradas depois de trs
meses. Em terceiro lugar, o principal componente do dficit fiscal era a
dvida da previdncia social, de mais de 4% do PIB, que foi em parte fi-
nanciada com o aumento das contribuies. Essa dvida tinha dois pi-
lares: o desequilbrio atuarial do sistema especial de penso dos servi-
dores pblicos e o imenso regime no-contributivo das penses rurais
(Melo, 2004).
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O governo federal conseguiu tambm reter parte dos fundos que eram
previstos constitucionalmente para distribuio entre os estados e mu-
nicpios. Para tanto, aprovou vrias emendas constitucionais que des-
vinculavam os impostos de aplicao especfica. Antes da distribui-
o, os recursos alimentariamumfundo controlado pelo governo fede-
ral (o Fundo Social de Emergncia FSE) por um perodo especfico de
tempo. Essa estratgia contbil foi reafirmada posteriormente com o
Fundo de Estabilizao Fiscal FEF e, mais recentemente, com a Des-
vinculao de Receitas da Unio DRU (ver Grfico 2). O governo fe-
deral conseguiu flexibilizar a parcela de recursos discricionrios no or-
amento e, ao mesmo tempo, limitar a autonomia fiscal dos estados e
municpios. O pice desse processo foi a aprovao da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal, em maio de 2000. Como resultado, os trs nveis de
governo comearam a produzir supervits primrios desde 2001
(Alston et alii, 2005; Alston et alii, 2004; Schneider, 2004).
Emsuma, o governo federal ajustou-se razoavelmente s restries fis-
cais impostas pela alta dvida interna do pas (Alston et alii, 2004; Gold-
fajn e Guardia, 2003). O governo conseguiu controlar a principal fonte
de desequilbrio o comportamento fiscal subnacional e, ao mesmo
tempo, elevar a carga tributria. Isto exigiu uma dupla estratgia. Por
um lado, reduziu o gasto subnacional e limitou a autonomia fiscal dos
estados e municpios. Por outro, alargou o espao fiscal do Poder Exe-
cutivo federal, ao expandir a base tributria ao seu dispor e, ao mesmo
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%
Grfico 1
Porcentagem na Receita Total Arrecadada pela SRF
Fonte: Elaborao do autor a partir de dados primrios disponveis em www.stn.fazenda.gov.br
tempo, ampliar sua discricionariedade. No restante deste artigo, dis-
cutirei como esse processo ocorreu no setor social.
A Trajetria das Reformas Constitucionais
Como afirmei anteriormente, a reforma dos setores sociais implicaram
em importantes mudanas na Constituio de 1988. AConstituio re-
presentou o momento fundador de um novo padro, com importantes
conseqncias path dependent [dependente da trajetria]. O texto cons-
titucional incorporou uma srie de demandas polticas, sociais e cor-
porativistas, no atendidas. AConstituio ficou inusitadamente lon-
ga, com 250 artigos no texto principal e outras 75 disposies constitu-
cionais transitrias, abrangendo vrias questes de polticas especfi-
cas e no-constitucionais. Esta hiperconstitucionalizao da poltica
pblica reflete a sobrecarga da agenda do novo regime democrtico e a
insatisfao com os padres observados na formulao de polticas
nos governos militares. AConstituio incorpora as exigncias em tor-
no de uma formulao de polticas mais descentralizada, democrtica
e de interesse pblico. Em termos de relaes fiscais e intergoverna-
mentais, a Constituio devolveu autonomia administrativa aos go-
vernos subnacionais e determinou uma nova redistribuio funcional
de responsabilidades. Alm disso, ela instituiu um novo regime de
atribuies tributrias no qual os estados e municpios receberam no
apenas novos poderes de tributar, mas conseguiram, tambm, assegu-
rar uma parcela maior das receitas tributrias federais.
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discricionrias
Grfico 2
Evoluo da Composio da Receita Oramentria
AConstituio concedeu um novo status constitucional aos municpios
o nico pas do mundo a fazer isto que, juntamente com os estados,
se tornaram unidades constituintes autnomas da federao. Criou
tambmnovas receitas para os estados e municpios, ao estabelecer no-
vas transferncias automticas de recursos federais. A Constituio
determinou tambm a descentralizao de polticas pblicas em um
grande nmero de reas sociais, como sade, educao e assistncia
social. Alm disso, instituiu arranjos participativos em diferentes n-
veis, tendo por objetivo o controle social. Suas inovaes especficas
foram: a redistribuio gradual da receita pblica os estados e muni-
cpios garantiram uma parcela maior das receitas tributrias, 10% e
15%, respectivamente; a exigncia de que a participao comunitria, o
universalismo, a transparncia e a redistribuio sejam estabelecidos
como princpios para a organizao da administrao pblica; e diver-
sos dispositivos especficos de natureza redistributiva, que ampliaram
consideravelmente os direitos sociais, tais como a equalizao dos be-
nefcios de seguridade social urbanos e rurais. Muitas das reformas
subseqentes do governo de Fernando Henrique Cardoso implicaram,
portanto, emquestes de desconstitucionalizao, ou seja, a supresso
de artigos da Constituio e posteriormente (mas nem sempre) intro-
duo de legislao sobre a questo por meio de leis ordinrias. Onvel
inicial de constitucionalizao produziu grande rigidez nas polticas
pblicas em geral (Melo, 2002; 2003; Alston et alii, 2005). Isto, todavia,
no impediu que o governo de Fernando Henrique Cardoso aprovasse
seus programas de reforma. Um alto grau de constitucionalizao afe-
ta a formulao de polticas sociais, porque, especialmente em uma fe-
derao grande e robusta como o Brasil, onde os municpios so consi-
deravelmente autnomos, qualquer mudana nas relaes intergover-
namentais ou na taxao requer alteraes na Constituio. A maior
parte das iniciativas na poltica social e reduo da pobreza foi imple-
mentada via emendas constitucionais, o que envolveuintensas negocia-
es dentro da coalizo governamental e com a oposio.
Os Grficos 3, 4 e 5 fornecemdados sobre as 50 emendas Constituio
de 1988, apresentadas at janeiro de 2004. Dez das emendas procede-
rama Era Cardoso, ao passo que cinco forampromulgadas no primeiro
ano do governo de Luiz Incio Lula da Silva (duas das quais forampro-
postas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, mas promulga-
das posteriormente). Quase metade (42%) das emendas constitucionais
aprovadas refere-se diretamente a aspectos do federalismo brasileiro.
Para as emendas propostas durante os dois mandatos de Fernando
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Total de emendas controle fiscal
questes institucionais poltica social/direitos sociais
federalismo economia
Grfico 3
Emendas Constitucionais por rea Temtica
1989-2004
Fonte: Melo (2006). Elaborao prpria do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
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ano da apresentao
Grfico 4
Quantidade de Emendas Constitucionais por Ano de Apresentao
Fonte: Melo (2006). Elaborao prpria do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
Henrique Cardoso, o nmero correspondente maior ainda (48,5%).
Do total de emendas pertinentes ao federalismo, mais da metade (53%)
relaciona-se a polticas e direitos sociais
5
. A centralidade dessas ques-
tes no processo de mudana constitucional pode ser medida em com-
parao com outros grandes temas. Enquanto o federalismo foi ques-
to temtica em quase metade das emendas, a economia e os aspectos
institucionais no-relacionados ao federalismo foram o alvo de, res-
pectivamente, 22% e 32% de todas as emendas. Deve-se notar tambm
que houve um intenso esforo reformista no primeiro ano do governo
de Fernando Henrique Cardoso 1995 (veja os Grficos 4 e 5). Esse foi o
ano do big bang de Fernando Henrique Cardoso, com uma grande con-
centrao de emendas: metade de todas as emendas propostas pelo seu
governo e mais de umtero (34%) das que foramapresentadas emum
perodo de 16 anos.
Como se v, a poltica social e o federalismo adquiriramgrande centra-
lidade no esforo reformista do governo de Fernando Henrique Cardo-
so. Na realidade, grande parte das transformaes ocorridas no pa-
dro da poltica social no perodo foi viabilizada atravs de mudana
constitucional e se inscrevem em um processo de reao hiperconsti-
tucionalizao ocorrida. O xito desse movimento reformista a fortio-
ri mais surpreendente tendo em vista as dificuldades procedimentais
para a aprovao de emendas Constituio (aprovao em dois tur-
nos nas duas Casas legislativas, maioria de trs quintos, dentre outras)
em relao aprovao de legislao ordinria.
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ano da promulgao
Grfico 5
Quantidade de Emendas Constitucionais por Ano da Promulgao
1989-2004
Fonte: Melo (2006). Elaborao do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
O Portfolio Ministerial e o Novo Lugar da Poltica Social
Uma mudana importante ocorreu no papel dos ministrios e burocra-
cias centrais da rea social na formao de gabinetes no pas. No pero-
do democrtico recente, a estabilidade das coalizes polticas deter-
minada em grande medida pela taxa de coalescncia entre o portfolio
ministerial e a base aliada (Amorim Neto, 2002). Esse padro deter-
minado, como amplamente discutido, pela natureza do presidencialis-
mo brasileiro que se assenta emgrandes coalizes. Ao contrrio de pa-
ses de desenho constitucional majoritrio, o espao poltico para as ini-
ciativas do Executivo fortemente constrangido, e a poltica de coali-
zo umtrao essencial do sistema poltico brasileiro (idem, 2002; Lou-
reiro e Abrucio, 1999). Esta formulao geral no deve obscurecer uma
mudana importante no contedo setorial das negociaes. Nos gabi-
netes pr-Fernando Henrique, os ministrios sociais participaram da
partilha de recursos organizacionais como moeda de troca com parti-
dos da base. Os ministrios da rea econmica, as empresas estatais e
bancos pblicos federais eram reservados cota pessoal do presidente
ou no mnimo ao seu partido. A distribuio de pastas na rea de in-
fra-estrutura tradicionalmente ocupava o segundo no ordenamento de
preferncias do Executivo. Nos dois governos de Fernando Henrique,
os ministrios da rea social foram preservados para os setores mais
prximos do Executivo. Os ministrios da rea de infra-estrutura, por
sua vez, foramdistribudos para os parceiros da coalizo de apoio. Um
indicador relevante das preferncias do Executivo a taxa de turnover
no cargo. Conforme mostram os Grficos 6 e 7, o tempo mdio de per-
manncia no cargo dos ministros da rea social muito mais elevado
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso do que nos gover-
nos anteriores. No mbito do governo de Fernando Henrique Cardoso,
a taxa de turnover na rea social semelhante observada na rea da
Fazenda apenas um ministro ocupou o cargo nos ministrios da Fa-
zenda e da Educao durante os oito anos de mandato. O perfil dos
ocupantes tambm muda no plano social de ministros que esto entre
as lideranas importantes (do Partido da Frente Liberal PFL no caso
da educao), para ministros de perfil eminentemente tcnico, ou com
forte componente tcnico (todos os ministros das reas de Educao e
Sade apresentam forte formao tcnica). O perfil da rea social con-
trasta coma da infra-estrutura, na qual o nmero de ministros , no s
elevado (os ministrios dos Transportes e Indstria e Comrcio tive-
ram seis e oito ocupantes, respectivamente), mas tambm de perfil po-
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Carlos Santanna
Roberto Santos
Borges da Silveira
Seigo Tsuzuki
Alceni Guerra
Adib Jatene
Jamil Hadad
Henrique Santillo
Adib Jatene
Carlos Albuquerque
Jos Serra
Barjas Negri
Sarney
Sarney
S
S
a
a
r
r
n
n
e
e
y
y
Collor
Collor
Itamar
Itamar
FHC1 e 2
FHC2
Meses no Cargo de Ministro da Sade por Presidente
De Sarney a FHC
M
i
n
i
s
t
r
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Grfico 7
Volatilidade dos Ocupantes dos Ministrios da Sade
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Marco Maciel
Jorge Bornhausen
Hugo Napoleo
Carlos Sant anna
Carlos Chiarelli
Jos Goldemberg
Eraldo Tinoco
Murlio Hingel
Paulo Renato Souza
Meses no Cargo
Collor
Sarney
Sarney
Sarney
Sarney
M
i
n
i
s
t
r
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Meses no Cargo Ministro Educao Sarney a FHC
Grfico 6
Volatilidade dos Ocupantes dos Ministrios da Educao
ltico todos os ex-ministros de Minas e Energia e de Transportes fo-
ram parlamentares, este ltimo com uma singela e breve exceo.
Vale ressaltar, no entanto, que a estratgia de insulamento da rea social
se restringia s estruturas centrais dos ministrios. As representaes
regionais desses ministrios, bem como as fundaes, autarquias e r-
gos nos estados eram peas importantes nos esquemas clientelistas
dos parceiros da coalizo do governo, que praticamente manteve inal-
terado o padro de patronagem na periferia de sua estrutura organiza-
cional. Da ter me referido no incio deste artigo ao processo de perife-
rizao da patronagem na rea social. O governo optou por insular a
administrao central, para a qual indicou especialistas, muitos deles
com formao em economia. Pela primeira vez, foram nomeados eco-
nomistas para os cargos de ministro da Economia e da Educao e tam-
bm para secretrio executivo (o segundo em importncia, depois do
ministro) nas duas organizaes
6
. Em suma, ao longo dos dois manda-
tos, observou-se uma mudana no papel desses ministrios que impor-
tou em uma estrutura dupla na gesto social: a estrutura organizacio-
nal central foi insulada do mercado poltico, ao mesmo temo em que se
reproduzia na periferia do sistema o mecanismo tradicional de alian-
as e patronagem. Embora o governo tenha deixado tais estruturas
fora do alcance dos seus parceiros de coalizo e reservado os principais
cargos nesses ministrios para aliados leais ao partido e para especia-
listas, a estrutura burocrtica mais ampla foi partilhada entre os par-
ceiros da coalizo. Ofortalecimento do ncleo de comando do Executi-
vo federal permitiu assegurar a conduo da poltica social, contraba-
lanando as foras centrfugas que operavamno sentido de fragmentar
as polticas pblicas de corte social. Esse processo representou, no pla-
no programtico e administrativo, o equivalente funcional das trans-
formaes ocorridas na gesto fiscal e das relaes financeiras intergo-
vernamentais.
A POLTICA DAS VINCULAES NAS REAS DE SADE, REDUO DA
POBREZA E EDUCAO
O Fundo de Combate Pobreza
Aps uma intensa mobilizao em torno do combate pobreza no in-
cio e em meados dos anos 1990 o que levou apresentao de 98 pro-
postas legislativas na Cmara e no Senado , o Congresso criou uma
Comisso Especial para examinar a questo de reduo da pobreza. A
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Comisso tornou-se uma plataforma importante para os polticos de
oposio criticarem as polticas do governo, particularmente a macro-
econmica. A questo da pobreza tornou-se altamente politizada, ge-
rando diversas propostas legislativas para a obteno de recursos anti-
pobreza. Setores conservadores e de oposio lutaramferozmente pela
autoria das propostas (Congresso Nacional, 1999). O governo de Fer-
nando Henrique Cardoso ops-se idia de umfundo porque implica-
ria em rigidez oramentria. Para os gestores macroeconmicos, a
vinculao era o resultado menos preferido, ao contrrio da discrio
alocativa nas escolhas oramentrias. A Comisso elaborou a emenda
constitucional que criou o Fundo de Combate Pobreza. A proposta
original previa diversas fontes de receita para o fundo, inclusive a ta-
xao da riqueza e ativos individuais, que havia sido proposta pelo
presidente enquanto parlamentar. A proposta que veio a ser a Emen-
da Constitucional n 31 foi aprovada atravs de prolongado perodo
de negociao.
O relatrio da Comisso destacou que no se props a criao de im-
postos adicionais porque a questo estava sendo discutida na proposta
de reforma tributria. Aalternativa foi aumentar a alquota de um im-
posto j em vigor. A maior fonte de receita viria do imposto existente
sobre as transaes financeiras (Contribuio Provisria sobre Movi-
mentao Financeira CPMF). Esse imposto havia sido criado em1993
por uma clusula transitria da Constituio, legalmente vlida por
dois anos. Asoluo foi um compromisso no qual o governo endossa-
ria a proposta considerando-se a preponderncia do Executivo no
funcionamento do Congresso como uma precondio para que ela fos-
se submetida votao se a CPMF fosse renovada. A aprovao im-
plicou, portanto, na troca da renovao da validade do imposto a
rigor, uma contribuio pela criao de uma nova fonte de recursos.
O governo apoiou a proposta da Comisso, concordando que fosse
destinado ao fundo um aumento na alquota do imposto. A Emenda
Constitucional n 12/1996 havia criado a CPMF com uma alquota de
0,25%. O imposto era vinculado rea de sade e tinha validade de
dois anos. A Emenda Constitucional n 21 estendeu a validade por
mais trs anos. A alquota foi elevada para 0,38% no primeiro ano, fi-
cando em 0,30% nos dois anos restantes mas a receita seria destinada
previdncia social. O Fundo de Erradicao da Pobreza garantiu que
a alquota de 0,38%seria mantida. Ofundo gerou certa rigidez porque,
caso a receita anual arrecadada no alcanasse R$ 4 bilhes, o governo
federal cobriria a diferena com a receita tributria geral.
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Opresidente do Senado, Antnio Carlos Magalhes, apresentou a pro-
posta final, que foi aprovada como a Emenda Constitucional n 31. O
partido do senador, o PFL, ficou com a maior parte dos dividendos po-
lticos do trabalho da comisso. Aemenda final foi resultado do traba-
lho conjunto da comisso. Note-se que, na proposta original de Maga-
lhes, o fundo consistia de diversas fontes de receita, incluindo novos
impostos (ou novas alquotas para impostos antigos), mas no inclua
nada que se relacionasse CPMF. O governo de Fernando Henrique
Cardoso aprovou a emenda constitucional e estendeu a validade do
imposto para mais dois anos. J que o fundo duraria 10 anos, a possibi-
lidade de novas renovaes estaria assim pr-estabelecida. Atenta-
tiva prima facie de introduzir rigidez no oramento com o propsito de
reduo da pobreza pode ser entendida como parte de negociaes e
logrolling entre os Poderes Executivo e Legislativo. O Executivo garan-
tiu a estabilidade fiscal, ao aumentar os impostos no mbito federal, e,
em troca, o Congresso teve acesso a alguns programas de reduo de
pobreza protegidos contra cortes discricionrios do Poder Executivo
j que a emenda proibia a desvinculao de recursos do fundo. Aprti-
ca de vinculao dividiuo Executivo internamente. De umlado, os ges-
tores macroeconmicos e, do outro, os ministrios das reas sociais.
Conforme o arquiteto do FUNDEF e da proposta de sua vinculao ao
setor de sade, afirmou: ns ramos radicalmente favorveis e eles
eram radicalmente contra (Barjas Negri, entrevista no publicada
concedida Mnica Teixeira, 2003). O Executivo prefere discricionari-
edade no mbito federal, e vinculao e controle no subnacional.
Entretanto, apia a vinculao caso o Congresso tenha sucesso no au-
mento da tributao e/ou no caso de haver um consenso muito forte
intra-executivo. Avinculao era, portanto, um second best para o Exe-
cutivo.
Para entender completamente a estratgia do Executivo, preciso en-
fatizar que ele usou a presso do PFL estrategicamente em favor do
fundo. Os polticos queriam ter seus nomes associados proposta por
causa dos bvios dividendos eleitorais que seriam gerados. Como o
administrador da coalizo, o Executivo operava estrategicamente con-
siderando as preferncias dos parlamentares de sua base. O Executivo
enfrentou a resistncia dos seus setores fazendrios e do planejamen-
to, bem como as restries fiscais impostas pelo acordo com o Fundo
Monetrio Internacional FMI. A soluo permitiu que a coalizo fi-
casse com a autoria da proposta, ao passo que o Executivo foi capaz de
transferir para os seus parceiros o nus pelo impacto fiscal dessa inicia-
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tiva. Fernando Henrique Cardoso tambm queria ter um programa
que fosse carro-chefe do seu segundo mandato e esperava que inova-
es nas polticas sociais desempenhassem tal papel. Essa linha de in-
terpretao endossada por atores importantes que estiveram envol-
vidos no jogo poltico (Vilmar Faria, entrevista ao autor, vrias datas;
2002). Vale reter dessa discusso que o crescente enrijecimento do or-
amento federal que ocorre sobretudo na rea social e com as contri-
buies resultado desse jogo de interao estratgica entre o Execu-
tivo que busca extrair recursos crescentes da sociedade atravs da ta-
xao e um Congresso que quer garantir recursos carimbados para a
rea social. Esse jogo no de soma zero, porque o Executivo tambm
tem preferncia pela melhoria dos indicadores sociais. No entanto,
esse jogo produziu um certo desequilbrio dinmico, na medida em
que a elevao do gasto social em programas universalistas teve im-
pacto difuso e no garantiu uma apropriao individualizada de bene-
fcios, como no caso de emendas para a execuo de obras de infra-
estrutura. Para os parlamentares, o encolhimento crescente do ora-
mento de infra-estrutura e a expanso crescente do gasto social repre-
sentam uma perda. Mas muitos parlamentares podem se apropriar da
expanso do gasto social de forma indireta seja na forma de controle da
operao do programa na ponta ou atravs dos ganhos indiretos ad-
vindos do sucesso da coalizo de governo.
A Poltica das Vinculaes de Recursos para a Sade
Um passo importante para assegurar mais recursos para o social foi
dado na rea da sade. Isso envolveu duas emendas constitucionais
que, como j assinalado, eram necessrias face ao alto nvel de consti-
tucionalizao das polticas no Brasil. Elas podem ser vistas como es-
tratgias de introduzir inovaes institucionais como mecanismos de
pr-compromisso que asseguramo seu cumprimento. Avinculao re-
presentava um mecanismo para garantir credibilidade a transaes
polticas. Emoutras palavras, compromisso intertemporal. Na ordena-
o de preferncias do Executivo, o que importava em primeiro lugar
era garantir recursos fiscais. Como j mencionado, a Constituio de
1988 criou umoramento unificado para aposentadorias, benefcios de
assistncia social e sade pblica o chamado oramento da segurida-
de social. Isso era parte da demanda por um sistema universalista de
proteo social e constituiu uma importante bandeira setorial na
Assemblia Constituinte. Assim, foi criada uma fonte diversificada de
recursos. Os grupos que apoiavam a idia consideravam tal arranjo
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institucional um mecanismo que desvincularia as contribuies do
acesso ao sistema, tornando-o mais democrtico e redistributivo. Foi
tambm com esse propsito que a Constituio garantiu acesso uni-
versal sade pblica, atravs do ento recentemente criado Sistema
Unificado e Descentralizado de Sade SUDS. Introduziu tambmge-
nerosos benefcios de assistncia social, como os trs meses de licen-
a-maternidade. Os principais componentes do oramento da previ-
dncia social eram a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CSLL, a contribuio sobre o lucro lquido das empresas, a Contribui-
o para o Financiamento da Seguridade Social COFINS e a Contri-
buio para o Financiamento da Seguridade Social. A fuso dos gastos
com sade pblica e aposentadorias no mesmo oramento produziu,
ao longo do tempo, uma dinmica de crowding out [efeito de desloca-
mento] do oramento da sade pblica. Isso porque as aposentadorias
so desembolsos contratuais, e no so comprimveis; so fluxos de
compromissos futuros que s terminam com a morte dos pensionistas.
Em contrapartida, os gastos com sade so, na sua maioria, despesas
correntes, sendo, por definio, vulnerveis no contexto da gesto fis-
cal. Como j mencionado, os compromissos previdencirios, ao longo
do tempo, comprometeram os gastos com sade. No levou muito
tempo para a situao ficar crtica. Isso porque, antes da Constituio
de 1988, os desequilbrios fiscais na estrutura de aposentadorias no
eram significativos e, mais importante ainda, as aposentadorias no
eram indexadas, resultando gradualmente em uma eroso acentuada
do valor real dos benefcios. Ao determinar a manuteno das aposen-
tadorias no seu valor real, a Constituio de 1988 proibiu a utilizao
do valor das aposentadorias como a varivel de ajuste do sistema.
Alm disso, ela expandiu dramaticamente o quantitativo de servido-
res civis no Regime Jurdico nico, pelo qual os benefcios so calcula-
dos com base na mdia dos ltimos vencimentos, equiparou as apo-
sentadorias no-contributivas e os benefcios sociais rurais s aposen-
tadorias urbanas e, finalmente, fixou o piso das aposentadorias emum
salrio mnimo. Isso produziu um choque externo no sistema e pressio-
nou os gastos com sade logo aps sua implementao
7
.
Acrise na rea de sade aumentou a visibilidade das questes de sa-
de pblica no pas. O Brasil apresenta taxas de mortalidade infantil
bem acima dos pases com semelhantes nveis de desenvolvimento,
medidas em termos de renda per capita. Como assinalado, a questo da
melhoria dos indicadores sociais do governo era central na agenda do
governo. Reestruturar o sistema de sade de acordo com um estado de
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Bem-Estar universalista compatvel com as condies de um pas em
desenvolvimento era tambm uma prioridade importante para o go-
verno. Na administrao de Fernando Henrique Cardoso, durante as
discusses sobre como eliminar a pobreza e melhorar as condies de
vida, o ministro da Sade, Adib Jatene, comea uma cruzada para ex-
pandir os recursos da sade pblica. Muitas propostas foram apresen-
tadas para vincular recursos para a rea da sade, as quais foram criti-
cadas por crculos das Finanas e do Planejamento como umretrocesso
que causaria mais rigidez fiscal em um contexto de declnio acelerado
dos graus de liberdade do oramento.
O argumento de que seriam assegurados mais recursos para a rea de
sade foi usado at mesmo nas negociaes que deram origem ao Fun-
do Social de Emergncia, em 1994, que consistiria essencialmente na
reteno de 20% dos impostos e contribuies, os quais poderiam, en-
to, ser livremente alocados pelo Executivo. Aestratgia de Fernando
Henrique Cardoso consistiu essencialmente em dar apoio a tais pro-
postas as quais geraram dividendos polticos para a sua coalizo
considerando que elas no entravam em conflito com seu objetivo
principal da estabilidade fiscal na medida em que implicavam na ex-
panso dos recursos fiscais disponveis. As medidas para assegurar o
financiamento da rea de sade culminaram na proposta de reformu-
lao da CPMF e vinculao de parte dela para o sistema de sade.
Como assinalado, a CPMF foi criada pela Emenda Constitucional n 3,
de 1993, um dispositivo transitrio que s valeria por dois anos. Como
discutido anteriormente, a primeira mudana importante aprovada
pelo governo de Fernando Henrique Cardoso ocorreu em 1996, quan-
do a Emenda Constitucional n 12 reafirmou a CPMF e a vinculou
rea da sade. Entretanto, garantir uma fonte estvel de recursos para
a rea de sade no foi o suficiente, considerando-se as vicissitudes do
federalismo brasileiro. A implementao das polticas dependia dos
governos subnacionais e dos escales burocrticos situados na perife-
ria da estrutura organizacional dos ministrios sociais tais como os
escritrios regionais, os departamentos e as divises, os quais eram
controlados basicamente pelos parceiros conservadores da coalizo. O
elemento-chave foi, contudo, o comportamento dos prefeitos e gover-
nadores. Reconhecendo que o poder deles era umimpedimento ao uso
efetivo dos recursos da sade, o governo de Fernando Henrique Car-
doso deu incio a mudanas institucionais importantes. Nesse caso, o
ministro da Sade e futuro candidato presidencial de Fernando Henri-
que Cardoso, Jos Serra, teve um papel fundamental. Serra apoiou a
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1 Reviso: 12.01.2006 2 Reviso: 15.02.2006
proposta apresentada em 1995, a qual, porm, s veio a ser aprovada
em 2000, na forma da Emenda Constitucional n 29. A emenda estipu-
lou valores mnimos para os investimentos na rea de sade nos trs
nveis de governo. Para o governo federal, o oramento de 2000 foi fi-
xado com um acrscimo de 5% em relao ao de 1999. Definiu-se que,
para o perodo 2001-2004, o valor dos gastos em sade seria reajustado
pela variao anual do PIB nominal. 15% desses gastos deveriam ser
destinados aos procedimentos bsicos de sade pblica dos municpios
e distribudos de acordo coma populao. No caso dos estados, 12%da
receita deduzidas as transferncias para os municpios devem ser
gastos na rea de sade. Requer-se dos municpios, por sua vez, que
gastem15%de seuoramento na sade pblica. Os estados e municpi-
os que tivessem em 2000 gastos inferiores ao estipulado deveriam re-
duzir a diferena a uma razo de um quinto ao ano. A falta de cumpri-
mento permitiria a interveno federal nos governos subnacionais. A
lei estabeleceu tambmque todas as transferncias seriamcanalizadas
para um fundo sujeito a auditorias.
As iniciativas que tinham por objetivo vincular recursos para a sade
podem ser vistas como tentativas de controlar e assegurar o gasto sub-
nacional naquela rea, em um contexto de rpida descentralizao e,
conseqentemente, de grande incerteza a respeito dos resultados des-
sa questo cada vez mais central no governo de Fernando Henrique
Cardoso. significativo o fato de que, no contexto do ajuste fiscal, as
transferncias voluntrias para a sade que so, de longe, as maiores
do pas na categoria tornaram-se cruciais para a sobrevivncia fiscal
dos estados e municpios. Isso tornou ainda mais crtico para o gover-
no de Fernando Henrique Cardoso o controle do gasto subnacional, o
que consistente como jogo poltico discutido na seo dois deste arti-
go. O Executivo prefere vincular o gasto subnacional porque isso lhe
concede discricionariedade fiscal no mbito federal e lhe possibilita
superar os problemas de assimetria de informao em relao a agen-
tes na ponta do sistema: prefeitos, governadores e burocracias respon-
sveis pela implementao.
Mudando a Estrutura de Incentivos na Federao Brasileira:
O Fundef
Em dezembro de 1996, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional
n 14, instituindo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensi-
no Fundamental e Valorizao do Magistrio, o FUNDEF. Tendo sido
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1 Reviso: 12.01.2006 2 Reviso: 15.02.2006
proposto pelo Executivo federal, o Fundef representou ummecanismo
engenhoso criado no governo de Fernando Henrique Cardoso para re-
definir a estrutura de incentivos vigente na proviso de educao bsi-
ca no Brasil. O Fundo representa um exemplo paradigmtico de refor-
ma de segunda gerao. Apoltica de educao outra rea que ilustra
o uso de inovaes institucionais como mecanismos de pr-compro-
missos para assegurar que sejam cumpridos. Como no caso da sade
pblica, os ensinos fundamental e mdio eram considerados cruciais
pela coalizo governamental, requerendo insulamento do logrolling
ordinrio no Congresso. Como assinalado, o first best para o Executivo
seria ter total discricionariedade na alocao de fundos na rea social.
Mas em troca da aprovao do Congresso para a criao de novos tri-
butos, ou para a instituio de programas que aumentariam o controle
do governo central no gasto subnacional, a vinculao representava o
second best. Sem dvida, no caso do Fundef, o controle fiscal e a eleva-
o do desempenho educacional eram os objetivos principais. Nesse
caso, a principal questo fiscal do governo central era garantir que os
recursos para a educao primria e secundria fossem de fato aplica-
dos pelos governos subnacionais de forma especfica. Note-se que a
educao primria e a secundria no so da competncia funcional de
umnvel especfico de governo. De acordo coma Constituio de 1988,
a proviso de educao primria deveria ser atribuio dos municpios,
com assistncia tcnica e financeira do governo federal e dos estados
(Art. 30 da Constituio). A Emenda Constitucional n 14 contm arti-
gos definindo as prioridades de cada nvel de governo sem, porm, de-
terminar uma clara especializao de competncias. Entretanto, ela in-
troduziu umsistema de incentivos que punia os municpios que no se
especializassem na proviso de educao bsica.
Em comparao com o setor de sade, a vinculao de recursos para a
rea da educao comeou bemmais cedo. AConstituio de 1988 con-
tinha dispositivos vinculantes mas mesmo antes de sua promulgao
havia outros instrumentos com o mesmo propsito. Nos anos 1930,
Vargas decretou que pelo menos 10% das receitas fossem gastos com
educao. A Constituio de 1934 fixou tal percentual em 10% e 20%
para os estados e municpios, respectivamente. A Constituio de
1946, por sua vez, continha dispositivos semelhantes (Sena, 2004: 3-4),
os quais foram extintos durante o regime militar. Em 1983, porm, foi
proposta uma emenda constitucional, a chamada emenda Calmon
que estipulava nveis mnimos de gasto para a educao. A emenda
Calmon destinava 13%das receitas tributrias lquidas para o governo
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1 Reviso: 12.01.2006 2 Reviso: 15.02.2006
federal (o que entrou em vigor apenas em 1985). A Constituio de
1988 aumentou para 18% o percentual do governo federal e estabele-
ceu que 25% das receitas tributrias lquidas iriam para os governos
subnacionais. No caso do governo federal, o art. 60 das clusulas tran-
sitrias da Constituio (ADCT) determinou que, por um perodo de
10 anos, 50% do montante equivalente a 18% das receitas seriam aloca-
dos em programas de alfabetizao e na cobertura universal da educa-
o bsica. A proposta sofreu a resistncia das burocracias do planeja-
mento e fazendrias e de parlamentares que tinham ligaes estreitas
com esses crculos.
No final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, a centralidade da educa-
o para o desenvolvimento tornou-se uma questo recorrente na
agenda pblica. Tanto no meio empresarial quanto nos movimentos
sociais, emergiu um consenso para a elevao da qualidade da educa-
o. Ocompromisso do governo de Fernando Henrique Cardoso coma
reforma da educao refletiu-se na nomeao de um dos principais as-
sessores econmicos para o cargo de ministro da Educao, em um
novo padro de recrutamento para cargos da maior importncia, e na
reforma importante da estrutura organizacional do setor
8
. Oexecutivo
estava empenhado no insulamento poltico do setor. O novo ministro
da Educao era professor de economia e ex-reitor da Universidade de
Campinas de onde tambmse originouuma parte importante dos no-
vos gestores do setor (uma parte importante dos quais esteve envolvi-
do na criao do Bolsa Escola de Campinas). Aprincipal questo de po-
lticas era como melhorar a educao e promover a descentralizao do
setor
9
. Emmuitas escolas da zona rural nordestina, a faixa salarial esta-
va abaixo do salrio-mnimo. Com recursos vinculados na Constitui-
o, o desafio agora era garantir que os professores recebessem me-
lhores salrios. Em 1989, foi instalada uma Comisso Parlamentar de
Inqurito CPI para investigar a emenda Calmon. Acomisso verificou
que os estados gastavam em salrios menos do que 20% das despesas
constitucionalmente destinadas educao. A concluso geral foi que
os salrios extremamente baixos dos professores e a falta de treinamento
estavam entre as principais razes da baixa qualidade da educao.
A mobilizao nacional em torno da educao resultou finalmente na
instituio do Fundef atravs da Emenda Constitucional n 14 e na
aprovao da Lei de Diretrizes e Bases LDB, a lei complementar que
define as diretrizes bsicas da educao, ambas de 1996. O projeto da
LDB tinha sido aprovado na Cmara durante o governo Itamar Franco,
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1 Reviso: 12.01.2006 2 Reviso: 15.02.2006
mas a nova administrao se ops a muitos de seus dispositivos, parti-
cularmente na rea de finanas pblicas, por exigirem grande vincula-
o das finanas federais. Um projeto de lei completamente diferente
foi ento apresentado por umsenador da oposio, Darcy Ribeiro (Par-
tido Democrtico Trabalhista PDT-RJ), sendo finalmente aprovado.
O Fundef exigia que, por um perodo de 10 anos, pelo menos 60% dos
25% dos recursos subnacionais destinados educao fossem gastos
no pagamento dos professores ativamente envolvidos em atividades
de sala de aula ou em treinamentos de professores. Determinou tam-
bm o estabelecimento de estruturas de carreira para os professores.
Os recursos necessrios para o aumento salarial e treinamento viriam
de um fundo especfico ou fundos, melhor dizendo, porque, na ver-
dade, cada estado tinha o seu prprio). A maior fonte de recursos do
Fundo consistia em 15% do Fundo de Participao dos Municpios
FPM; 15% da receita estadual do Imposto sobre Circulao de Merca-
dorias e Prestao de Servios ICMS; e uma contribuio suplemen-
tar do governo federal
10
. Esta ltima seria a quantia necessria para
equalizar o gasto per capita em municpios cujos nveis de gasto esta-
vam abaixo do gasto mnimo nacional per capita definido na lei ora-
mentria anual do pas. Todas as transferncias para o Fundef e os sa-
ques efetuados seriam automticos e dependentes das transferncias
intergovernamentais definidas constitucionalmente.
A mais importante inovao consistia dos mecanismos que regiam a
alocao dos recursos do fundo, os quais so distribudos de acordo
com o nmero de matrculas escolares em cada nvel de governo. Isto
produziu uma revoluo na estrutura de incentivos da educao. Os
prefeitos empenharam-se ativamente em atrair novos alunos porque
receberiam mais transferncias do fundo. Alm disso, este encorajou a
descentralizao dos estados para os municpios, dado que haveria
transferncias negativas em alguns municpios se os servios educaci-
onais fossem prestados pelos estados. A nova estrutura de incentivos
produziu dois resultados importantes: criou fortes incentivos para os
governos municipais expandirem a cobertura nos seus territrios; e
encorajou os municpios a assumirem os servios educacionais presta-
dos pelos estados. Os municpios onde a maior parte da educao bsi-
ca era prestada pelos governos dos estados tinhamque contribuir com-
pulsoriamente com um mnimo de 25% de suas receitas para o Fundef,
mas no poderiam receber recursos do fundo. Tal padro prevaleceu
em estados como So Paulo e Paran. Em contrapartida, nos estados
onde a educao bsica j havia sido descentralizada para o mbito
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1 Reviso: 12.01.2006 2 Reviso: 15.02.2006
municipal como ocorreu no Rio de Janeiro, no Rio Grande do Sul e na
maioria dos estados nordestinos haveria uma redistribuio de re-
cursos do estado para os municpios, especialmente para os munic-
pios menores e perifricos.
Por ser o Executivo federal quemestabelecia o nvel nacional de gastos
per capita, ele possua, em ltima anlise, discricionariedade sobre o
montante de recursos que canalizava para o Fundef. Em 1997, o nvel
per capita foi fixado emR$ 300,00. ALei n
o
9429/96 exigia que, para 2001
(cinco anos depois), esse nvel mnimo deveria levar emconta os recur-
sos necessrios para garantir um padro bsico de qualidade. A lei
tambm determinava que o mnimo per capita para cada ano no deve-
ria ser inferior razo entre a receita esperada total do fundo no ano e o
nmero de matrculas, conforme fornecido pelo censo educacional
prvio, mais quaisquer acrscimos estimados
11
. Requeria tambm que
as diferenas nos custos de prestao dos servios de educao para to-
dos os nveis escolares (1 a 4 sries; 5 a 8 sries; estudantes especiais
etc.) fossem levadas em conta. O valor per capita de 1997 foi baseado
apenas na receita projetada para aquele ano. Com o valor fixado em R$
300, 00, o governo federal teve que liberar fundos de equalizao para
oito estados (de umtotal de 25) todos no norte e no nordeste do pas
cujo gasto per capita era inferior quele valor. No perodo de 1998-2002,
o governo federal no fixou o padro mnimo nacional de qualidade
para a educao que a lei exigia. E, o que mais importante, o gasto per
capita no foi calculado combase na receita estimada do fundo. Onvel
inicial de R$ 300,00 permaneceu como o nico parmetro.
Tabela 1
Gasto Mnimo Per Capita com o Fundef
Ano Valor Mnimo (R$) Crescimento
Anual
Taxa da
Inflao
(IPCA)
N de Estados que
Receberam Fundos
de Equalizao
1 a 4
sries
5 a 8
sries
1 a 8
sries
1997 300,00
1998 315,00 5,0 1,65 7
1999 315,00 0 8,94 8
2000 333,00 349,65 7,9 5,97 5
2001 363,00 381,15 9,0 7,67 4
2002 418,00 438,90 15,1 12,5 4
Acumulado 42,1 42,1
Fonte: Ministrio da Educao (2003:4 e 8).
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1 Reviso: 12.01.2006 2 Reviso: 15.02.2006
Tabela 2
Fundos de Equalizao do Governo Federal
Ano Alocao Oramentria
(em milhes de reais) (A)
Executado
(B)
%
B/A
% B/total
Fundef (C)
1998 486,6 3,22
1999 685,3 579,9 84,6 4,43
2000 682,6 485,4 71,1 3,99
2001 675,4 391,5 58,0 2,77
2002 663,9 431,3 65,0 2,32
2003 657,5 394,9 60,1
Mdia 67,8
Fonte: Ministrio da Educao (2003:12), para (A) e (B); Costa (2004) para (C).
Umbaixo gasto per capita gerou, na prtica, umdecrscimo nas transfe-
rncias que o governo federal deveria fazer para o Fundef, no perodo
de 1998 a 2003. Entre 1998 e 2002, o PIBnominal cresceu 46,0%, a receita
do Fundef subiu 76,5%, e a quantidade de matrculas aumentou 5,3%.
Todavia, o valor mnimo per capita cresceu apenas 42,1% (veja a Tabela
1). Isso, combinado ao fato de as receitas do Fundef teremsido sistema-
ticamente subestimadas, produziu um nvel baixssimo de execuo
das transferncias federais oradas (uma mdia de 67,8% para o pero-
do 1998-2003, conforme a Tabela 2). Aparcela dos estados e municpios
cresceu de forma semelhante. Alei que criou o Fundef era ambgua em
relao a como o gasto per capita mnimo deveria ser calculado. O go-
verno argumentouque, emrazo de o Fundef ser umfundo de nvel es-
tadual, o valor per capita nacional deveria ser calculado como a mdia
de todos os fundos estaduais (Ministrio da Educao, 2003). Tal ques-
to se tornou objeto de enorme controvrsia, envolvendo principal-
mente os partidos de oposio, as instituies representativas do setor
educacional e a Procuradoria Geral da Unio. Se um mnimo nacional
fosse calculado com base na receita total esperada das fontes vincula-
das ao Fundef (dividido pelo nmero total de matrculas), o valor seria
fixado em um nvel muito alto e, em conseqncia, as contribuies do
governo federal seriam mais elevadas. Sem dvida, de acordo com es-
tes ltimos critrios, o nvel nacional per capita seria estabelecido emR$
418,70 (em vez de R$ 315,00), em 1998, e a parcela do governo federal
subiria 423%. O nmero de estados que se beneficiariam do programa
subiria de sete para 17. Em todo o perodo 1998-2002, as contribuies
do governo federal representaram apenas 15,6% do montante total es-
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timado, com o qual ele deveria ter contribudo no caso de o parmetro
mnimo nacional ser usado (idem:8).
Quem se ops ao Fundef? Quem ganhou e quem perdeu com ele? Em
termos de beneficirios diretos, estes foram, no curto prazo, os profes-
sores e municpios nos quais os salrios eram baixos. Houve tambm
redistribuio, dos municpios urbanos para os rurais dentro de um
mesmo estado. O impacto do Fundef tambm dependeu fundamental-
mente da relao entre o total de matrculas nas escolas estaduais e mu-
nicipais em cada estado. Como visto anteriormente, os estados com as
quantidades mais altas de matrculas no curto prazo beneficiar-se-iam
mais. Em contrapartida, onde o percentual de matrcula fosse peque-
no, quem ganharia seriam os municpios. Os estados mais pobres tam-
bm ganhariam, j que estariam qualificados a receber transferncias
equalizadoras do governo federal. Observe-se que os professores se-
riam os maiores beneficirios, independentemente de tal relao, por
causa do gasto mnimo obrigatrio de 60% em salrios ou treinamen-
tos de professores
12
. Por essa razo, os sindicatos de professores deram
certo apoio ao Fundef. Contudo, os movimentos de esquerda e parti-
dos opuseram-se ao programa do governo de Fernando Henrique
Cardoso. O maior dos sindicatos, a Confederao Nacional dos Traba-
lhadores emEducao CNTE, fazia parte da Central nica dos Traba-
lhadores CUT.
ACNTE, uma confederao de sindicatos de mbito estadual, cujos em-
pregadores eramos estados e municpios, estava fragmentada no nvel
nacional (emcontraste comsuas congneres na maioria dos pases lati-
no-americanos, onde os docentes tinham como empregadores os go-
vernos federais). O aumento de salrio dos professores era uma das
bandeiras da CNTE, a qual fazia presso para a criao de umpiso sala-
rial nacional. De fato, a CNTE, juntamente com a Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao UNDIME e o Conselho Nacional
dos Secretrios Estaduais de Educao CONSED, conseguiu chegar a
um acordo nesse sentido com o governo Itamar Franco, durante a Pri-
meira Conferncia Nacional da Educao. No acordo, assinado em
1994, foi fixado um piso salarial mnimo para os professores de R$
300,00. Todavia, por razes de ordem poltica e tcnica, o governo foi
contra a proposta (Maria Helena Castro, em entrevista com o autor).
Primeiro, acreditava-se que o programa daria origem criao de um
movimento sindical muito mais forte no setor da educao, o qual era
dominado pelo Partido dos Trabalhadores PT. Nas palavras de Cas-
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1 Reviso: 12.01.2006 2 Reviso: 15.02.2006
tro: quando os professores entrarememgreve no Acre, os de So Pau-
lo seguiro o exemplo. Seria a federalizao das greves
13
. Embora mui-
tos assessores importantes do governo inclusive a Primeira Dama,
professora Ruth Cardoso, que liderava o Comunidade Solidria a tives-
sem apoiado, a proposta no foi aprovada (Gilda Portugal, em entre-
vista com o autor, 2003). Segundo, muitos assessores argumentavam
que a proposta no era consistente com a estrutura federativa brasilei-
ra. Os municpios apresentavamgrandes diferenas econmicas, fiscais
e de custo de vida. Terceiro, muitos municpios pagavam os professo-
res combase emuma quantidade especfica de horas-aula, o que torna-
va impossvel a adoo do piso nacional. As outras partes envolvidas
na discusso representavam os interesses do setor pblico. Os atores
principais na discusso da iniciativa eram duas instituies: a UNDIME
e o CONSED. Apesar de manterem vnculos (embora mais fracos) com
os partidos de oposio, elas apareciam como entidades no-parti-
drias. Aentidade mais ativa era a UNDIME, que compartilhava muitos
interesses com a CNTE (CNTE, 1999; UNDIME, 1999)
14
.
Apesar de louvar a iniciativa, a UNDIME argumentou que o Fundef era
um mecanismo de redistribuio dos recursos j disponveis no nvel
estadual e que, ao fixar o valor per capita em um nvel to baixo, o go-
verno federal conseguiu gastar menos recursos na educao primria
(UNDIME, 1999). Durante a aprovao do Fundef, o presidente vetou
trs dispositivos, atraindo subseqentemente vrias crticas da UNDI-
ME e da CNTE. Eramdispositivos que permitiama incluso de jovens e
adultos no programa; proibiamo governo federal de usar sua quota no
imposto cobrado dos empregadores para a educao (o Salrio Educa-
o) nas transferncias de equalizao para o Fundef; e que exigiam a
transferncia automtica das quotas estaduais para os municpios, em
vez do Fundef. Os vetos tiveram por objetivo garantir que o governo
federal reduzisse suas contribuies para o fundo e mantivesse contro-
le sobre o Fundef e sobre o comportamento dos municpios. interes-
sante notar que tais associaes terminaram por no desempenhar o
papel de crticos ou de opositores do Fundef, mas de seus mais fortes
apoiadores. Isso ocorreu por ter se convertido em crticos da alegada
falta de aplicao ou de implementao das suas disposies.
Em termos do que prediz a literatura sobre as reformas de segunda ge-
rao, esse resultado um paradoxo. Em vez de se opor iniciativa de
reforma, as foras de oposio pressionarampara uma implementao
mais efetiva das reformas. significativo que o PT tenha votado contra
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o Fundef nos dois turnos de votao na Cmara, mas tenha sido favor-
vel na votao do Senado. Uma oposio mais explcita reforma ocor-
reuno caso dos governadores dos estados no qual a descentralizao j
havia sido substancial. Durante as negociaes da emenda e da Lei n
o
9424, os governadores dos estados que eram perdedores potenciais
pressionaram por um perodo de transio de cinco anos, ao invs dos
trs meses propostos, e por um esquema de compensao. O que ocor-
reu foi a extenso do perodo de transio por umano, almde umpro-
grama de modernizao e ampliao das escolas secundrias. Esse
programa foi a moeda poltica para a aprovao do Plano Avana
Brasil (Maria Helena Castro, em entrevista com o autor).
A tramitao legislativa da proposta do Fundef durou quase um ano.
Um passo crucial deu-se quando uma disposio sobre a autonomia
das universidades, que estava bloqueando as negociaes, foi removi-
da. Em suma, o mecanismo do Fundef foi uma iniciativa altamente
bem-sucedida do governo de Fernando Henrique Cardoso, que produ-
ziu uma intensificao da descentralizao da educao no Brasil.
Contribuiu tambm para a melhoria das condies de trabalho e dos
salrios dos professores, particularmente no nordeste, onde subiram
em mdia 70%, entre 1997 e 2000 (dados supridos pelo INEP). A pro-
poro de professores leigos nos sistemas municipais caiu de 12% dos
professores em 1997 para 5% em 2000. O aumento na cobertura exigiu
tambm a contratao de mais professores. No perodo de 1997 a 2000,
o nmero de professores municipais cresceu de 600.000 para aproxi-
madamente 750.000 (World Bank, 2002). Ao mesmo tempo, o peso dos
diferentes nveis de governo foi alterado, com os governos municipais
agora representando quase 38% dos gastos, em comparao com 27%
dos gastos em 1995. Os municpios, como um todo, gastaram quase R$
24 bilhes em educao no ano 2000, quase o dobro do que gastaram,
em termos reais, em 1995 (idem).
Muitas mudanas foram realizadas a um baixo custo para o Executivo,
o qual conseguiu revolucionar a estrutura de incentivos dos prefeitos e
governadores na rea educacional. Tal iniciativa refletiu a preocupa-
o da sociedade e das elites burocrticas do governo com a educao
e, ao mesmo tempo, contribuiupara garantir a manuteno do controle
federal sobre o processo. Foi tambm consistente com a preocupao
do governo federal comas questes fiscais. Os constrangimentos fiscais
levaram o governo a no aumentar o nvel per capita, apenas a ajust-lo
taxa da inflao. De fato, o governo reduziu a parcela dos fundos de
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equalizao na receita total ao longo do tempo. Algica das iniciativas
do governo federal foi semelhante s que envolveramo sistema de sa-
de pblica: tentativas de controlar e assegurar o gasto subnacional, em
um contexto de rpida descentralizao e, conseqentemente, de alta
incerteza emrelao aos resultados. Aunificao dos recursos emuma
nica conta foi essencial para assegurar o controle federal do gasto
subnacional. De forma consistente com suas preferncias de expanso
fiscal no mbito local, os governos subnacionais tmpressionado o go-
verno federal a aumentar o nvel per capita nacional. Entretanto, as ne-
cessidades fiscais tm levado o governo a no o reajustar. O governo
federal quer controlar tanto as prioridades quanto os gastos subnacio-
nais, ao mesmo tempo em que mantm suas prprias metas fiscais
como a principal varivel de ajuste.
O caso do Fundef ilustra como o desenho da reforma pode contribuir
para a superao da resistncia s reformas. Assume-se normalmente
que as reformas da segunda gerao produzemapenas perdedores e
poucos, ou no to claros, vencedores. Os benefcios da reforma so
geralmente considerados bens pblicos. No caso do Fundef, ficou cla-
ro que ela beneficiou um setor especfico os professores e os munic-
pios pequenos. Os sindicatos dos professores e os interesses do setor
educacional acabaramsendo, portanto, no pontos de veto, mas atores
pr-reforma. Embora muitos desses interesses fossem ideologicamen-
te opostos ao governo de Fernando Henrique Cardoso, eles no foram
capazes de se opor proposta de reforma como tal. Uma explicao al-
ternativa para esse fenmeno, com base na literatura discutida na se-
o inicial deste artigo, que, no caso do Fundef, a poltica de eficin-
cia/qualidade se confundiu com a poltica da expanso. Buscou-se
a qualidade e a eficincia de forma indireta, pela melhoria dos salrios,
e no pela imposio de metas de qualidade. Ainterpretao alternati-
va neste caso que a reforma a criao do Fundef no constituiria um
caso tpico ou puro de reforma de segunda gerao. Neste caso a tipo-
logia de reformas necessitaria de ser reformulada.
Ocaso do Fundef mostra tambmque uma classe importante de perde-
dores os governadores estaduais no conseguiu impedir as refor-
mas. Eles foram parcialmente compensados pelo governo federal. O
Executivo conseguiu superar a resistncia ao reconstruir o federalismo
brasileiro em favor do Centro. Alm disso, o caso do Fundef ilustra
como o governo federal conseguiu pr em prtica a reforma em um
contexto de austeridade fiscal. Oaumento das alquotas e o aperfeioa-
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mento da arrecadao dos impostos ligados ao Fundef causaram o de-
clnio gradual dos fundos de equalizao do governo federal, porm
mais recursos foram canalizados para a educao primria.
CONCLUSES
Neste artigo, argumento que a transformao no padro da poltica so-
cial foi possvel como resultado de uma combinao de fatores. Primei-
ro, o Executivo no Brasil tm a capacidade institucional de implementar
sua agenda. Em que pesem os constrangimentos da poltica de coali-
zo, eles possuem a capacidade de aprovar reformas no Congresso. Os
presidentes so poderosos institucionalmente e tm a capacidade de
restringir o comportamento fiscal subnacional. Como assinalado, a
ampla reestruturao das relaes intergovernamentais mostrou-se
fundamental para a transformao do padro de polticas sociais no
pas. Segundo, os presidentes tambmtmincentivos para tomar medi-
das fiscalmente responsveis e, ao mesmo tempo, implementar refor-
mas sociais. Os presidentes so punidos ou premiados pelo seu desem-
penho no combate inflao e em assegurar baixos nveis de desem-
prego. Nos anos 1990, o eleitorado tornou-se avesso inflao e, ao
mesmo tempo, emergiuumconsenso na opinio pblica, nas elites em-
presariais e entre os parlamentares em torno da reduo da pobreza. O
produto final desse consenso foi o jogo constitucional em torno da vin-
culao de recursos para as reas sociais da sade e da reduo da po-
breza em geral. As emendas constitucionais representaram compro-
missos crveis no sentido de que os recursos seriam alocados nas reas
sociais. O Congresso aceitou a instituio de novos impostos ou al-
quotas para os impostos existentes em troca de mais recursos fiscais,
inclusive para os setores sociais que passaram a absorver uma parcela
cada vez mais expressiva do oramento. O Executivo foi capaz de con-
ciliar as demandas de sua coalizo de apoio como insulamento da pol-
tica social da competio poltica mais ampla. Isso implicou na reorga-
nizao do lugar dos ministrios sociais no jogo da poltica de coalizo.
Ademais, o Executivo conseguiu reduzir as perdas de agncia asso-
ciadas descentralizao, fazendo uso de uma estratgia dupla: crian-
do uma estrutura de incentivos que permitiu o alinhamento dos inte-
resses do governo federal e das unidades subnacionais, particular-
mente dos governos municipais (vide Fundef) e estipulando regras fis-
cais severas para governos subnacionais. Tal estratgia foi apenas par-
cialmente bem-sucedida porque os prefeitos e outros atores locais ain-
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da podiam controlar um mecanismo importante: o registro de benefi-
cirios dos programas de transferncias sociais.
Aliteratura sobre a segunda gerao de reformas de fato tende a exage-
rar os mecanismos de resistncia reforma. Uma srie de fatores con-
tribuiu para que essa resistncia fosse superada. A estratgia big bang
do governo de Fernando Henrique Cardoso mostrou-se efetiva no es-
tabelecimento de um vnculo entre o programa altamente popular de
controle da inflao e o restante de sua agenda. Segundo, houve amplo
consenso nacional sobre a necessidade de combate pobreza. Esta,
quando extrema, era vista no apenas como abjeta, mas tambm como
prejudicial competitividade do pas. Isso contribuiu para formar
um consenso e criar apoio para a reduo da pobreza. No entender de
Nelson (2000), o consenso aumentou os custos polticos de no fazer a
reforma. Na verdade, tal consenso se manifestou na competio polti-
ca emtorno da paternidade do Fundo de Combate Pobreza (e particu-
larmente do Bolsa Escola). Terceiro, a inexistncia de modelos de refor-
ma na rea social pareceuser uma vantagem, ao invs de umproblema.
A transferncia de polticas normalmente gera problemas de imple-
mentao pela dificuldade de adaptao a modelos exgenos. No caso
brasileiro, o conhecimento especializado de polticas nas reas sociais
foi essencial para o processo de inovao domstica. De fato, o Fundef
(como tambm o Bolsa Escola) foram programas desenhados nos prin-
cipais ministrios sociais, e no importados. A resistncia dos prove-
dores de servios professores, sindicatos e empregados do setor de
sade foi muito menor do que o esperado, devido estrutura de in-
centivos criada para a descentralizao.
No texto tambmdestaquei dois aspectos negligenciados na literatura.
Primeiro, a poltica de formao de ministrios no pas sofreuuma rup-
tura em torno de seu contedo substantivo setorial. Segundo, que o
amplo processo de reforma constitucional esteve ancorado na reforma
do federalismo brasileiro. As implicaes dessa transformao para o
funcionamento do sistema poltico e para as polticas pblicas em ge-
ral so seguramente uma importante tarefa para o futuro.
(Recebido para publicao em janeiro de 2005)
(Verso definitiva em agosto de 2005)
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NOTAS
1. Cf entre as excees Draibe (2004) e Almeida (2004). Em geral, a literatura tende a
apenas privilegiar um aspecto do contedo programtico da poltica social a ex-
panso e predominncia de programas universais ignorando-se as mudanas ocor-
ridas.
2. Em2002, o Bolsa Escola envolveu gastos da ordemde US$ 800 milhes. Acobertura e
capilaridade do programa tambm foram significativas: o programa beneficiou 11
milhes de crianas e cerca de 5 milhes de famlias; uma em cada trs crianas do
pas, com idades entre 7 e 14 anos, recebeu a bolsa em 2002.
3. Arigor a transformao centrou-se nas relaes intergovernamentais e no no fede-
ralismo enquanto desenho constitucional. Afronteira entre os dois aspectos, como se
notar ao longo da anlise, freqentemente tnue. Agradeo Celina Souza por
chamar a ateno para este ponto.
4. Aliteratura sobre a economia poltica das reformas chama a ateno para problemas
de inconsistncia temporal em reformas seqenciadas que podem levar ao malogro,
mas destacamtambmque as reformas tipo big bang podemse tornar inviveis se um
componente essencial do pacote de reformas falhar, contaminando por extenso os
outros componentes.
5. Categorizamos as emendas da seguinte forma (cinco categorias foramutilizadas): as
questes relacionadas aos setores econmicos (tais como telecomunicaes, mono-
plios pblicos etc.) foram classificadas como econmicas; as questes pertinen-
tes a instituies polticas, regras de deciso, cidadania etc. foramclassificadas como
institucionais; as questes de controle fiscal referem-se a todas as emendas com
o objetivo especfico de controle de gastos e de disciplina fiscal; as emendas que tm
implicaes relevantes para as relaes intergovernamentais so classificadas como
federalismo; polticas e direitos sociais so auto-explicativos. Estas categorias
no so mutuamente exclusivas, dentre outras coisas porque muitas emendas so
longas peas legislativas multidimensionais, mas ajudam a destacar a importn-
cia do federalismo. Sobre a hiperconstitucionalizao no Brasil cf Melo (2006).
6. Cf Corrales (2003) para a discusso do fenmeno em outros pases.
7. O mecanismo descrito acima foi gerado durante a descentralizao da sade pbli-
ca. Oponto de partida foi, como discutido anteriormente neste artigo, a Lei Orgnica
da Sade (1990), que regulamentou as provises constitucionais voltadas para a des-
centralizao. Adescentralizao foi significativa: os municpios foram responsveis
por 9,6%do gasto total emsade pblica em1985 (Arretche, 2003:331-332). Esse per-
centual subiu para 35% em 1996 e atingiu 43% em 2000. A mudana, em termos de
fonte de recursos para a sade pblica, foi igualmente significativa. Opercentual su-
biu de 9,3% em 1985 para 28% em 1996. Por sua vez, a parcela do governo federal de-
clinou de 73% para 53% no mesmo perodo. Em 2000, os municpios eram respons-
veis por 89%dos procedimentos bsicos de sade tal percentual era 65%em1995.
8. Deve-se notar que, ao contrrio de pases como Argentina e Mxico, a educao pri-
mria no Brasil j era razoavelmente descentralizada. Historicamente, o governo fe-
deral no temtido papel algumna educao bsica. Seria mais apropriado descrever
o processo como uma intensificao da descentralizao, em um arranjo institucio-
nal j descentralizado.
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9. Outras fontes menos importantes incluam: 15% do Imposto sobre Produtos Indus-
trializados IPI, fixados como proporo das exportaes dos estados e 15%das per-
das estaduais oriundas da excluso do ICMS sobre as exportaes. Ver Castro (1998).
10. No comeo do ano, o governo federal fixaria o montante de recursos devido a cada
municpio, o que era estabelecido como umpercentual da receita esperada do Fundo
e calculado com base na matrcula dos alunos.
11. Os aumentos nos recursos municipais ocorreram principalmente com a redistribui-
o de recursos dos estados para os municpios. O mecanismo do Fundef gera redis-
tribuio apenas dentro de ummesmo estado, e no de umestado rico para os menos
abastados. Os governos estaduais do nordeste e o Rio de Janeiro so responsveis
por grande parte das transferncias redistributivas. Um nmero relativamente pe-
queno de estados responsvel por um grande volume na redistribuio de recur-
sos, embora haja uma certa redistribuio dos municpios ricos para os pobres. S o
governo estadual do Rio de Janeiro representa quase um quarto das transferncias
de estados para municpios, enquanto os nove estados do nordeste constituemmeta-
de da redistribuio do Fundef (World Bank , 2002). O Fundef tambm promove dis-
tores entre os diversos nveis da educao bsica (infantil, fundamental e mdio).
Cf Ulyssea, Fernandes e Gremaud, 2005.
12. Ver tambm Souza (2002) a respeito da federalizao das greves.
13. A UNDIME foi criada em 1986, durante o processo de transio para a democracia,
logo se tornando um frum de articulao de demandas no setor educacional na
Assemblia Constituinte e para a discusso da Nova Lei de Diretrizes da Educao,
de 1996. Deve-se notar que muitas das demandas da UNDIME foram incorporadas na
proposta do Fundef, inclusive a proposta para municipalizar a educao funda-
mental e buscar mais recursos para o pagamento e treinamento dos professores. A
ex-presidente da UNDIME, no perodo 1994-1995 Maria Helena Castro foi indicada
para diversos cargos no Ministrio da Educao, como secretria do Ministrio da
Educao e presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira INEP (o think tank do MEC). A CNTE e a UNDIME criticaram forte-
mente o nvel fixado para o mnimo per capita. Chegaram a acionar judicialmente o
governo, alegando descumprimento da Constituio por no ter implementado a
emenda constitucional que ele mesmo props. Alm disso, criticavam a reteno de
recursos como o FEF e o DRU pelo governo federal. A CNTE e a UNDIME pressiona-
ram pela incluso de adultos analfabetos e alunos deficientes no Fundef.
14. Ver tambm Souza (2004:89-91).
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888
Marcus Andr Melo
o
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1 Reviso: 12.01.2006 2 Reviso: 15.02.2006
ABSTRACT
The Unexpected Success of Second Generation Reforms: Federalism,
Constitutional Reforms and Social Policy
The paper argues that unlike the predictions of the literature on
second-generation reforms, there occurred an important change in the pattern
of social policy during the Cardoso years, with the attendant improvement in
social indicators. The budgetary process has been increasingly andextensively
hardwired; inter-governmental relations have undergone extensive
restructuring; and the line ministries in the social area have been insulated
from coalition-building politics. It argued that the change was determined by
the broader transformation of Brazilian federalism caused by an extensive
process of constitutional reform, andthat the executive hadboth the incentives
and the capabilities to promote it.
Key words: second-generation reforms; social policy; federalism
RSUM
Le Succs Inattendu des Rformes de Deuxime Gnration: Fdralisme,
Rformes Constitutionnelles et Politique Sociale
Dans cet article, on affirme qu'il y a eu un changement dans le modle de la
politique sociale brsilienne pendant le gouvernement Fernando Henrique
Cardoso, ce que la littrature sur les rformes de deuxime gnration n'avait
pas prvu. Selon le nouveau modle, les mcanismes budgtaires se sont
avr s de pl us en pl us l i s au domai ne soci al : l es rel at i ons
inter-gouvernementales ont subi un changement considrable et le rle des
ministres caractre social dans la politique de formation des cabinets
prsidentiels a t redfini. Ce changement est devenu possible grce aux
transformations significatives qui se sont produites dans le fdralisme
brsilien la suite d'un long processus de changement constitutionnel. Dans ce
t ext e, on mont re que l e pouvoi r excut i f a di spos de capaci t s
institutionnelles et a t pouss mettre en place le changement.
Mots-cl: rformes de deuxime gnration; politique sociale; fdralisme
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o
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