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Resumen
En este artculo publicado en la Memoria Anual de Oxfam Amrica Buscando el cambio: Apuestas
para un Per ms inclusivo informe anual Per 2013 / 2014, Pedro Ferradas, gerente del programa
de Gestin de riesgos de Soluciones Prcticas, describe los retos de la gestin de riesgo y
adaptacin al cambio climtico en una de las zonas ms vulnerables altoandinas de Per. Asimismo
presenta una reexin en torno al hecho de que un nuevo marco legislativo encierra la promesa de
generar cambios importantes desde el Estado en prevencin y reduccin de riesgos, en especial,
en lo que respecta a la participacin ciudadana y de los gobiernos locales; sin embargo, su exitosa
implementacin depender, en gran medida, de aprender de las experiencias de diversos actores,
mejorar los sistemas de informacin existentes y precisar mejor las responsabilidades.
Palabras clave: riesgo, vulnerabilidad, altoandina, Per, cambio climtico.
* Gerente del Programa de Gestin de Riesgo y Adaptacin al Cambio Climtico de la
Ocina para Amrica Latina de Soluciones Prcticas (Practical Action).
Por: Pedro Ferradas*
Vulnerabilidad y gestin del riesgo en
las zonas altoandinas
Apuntes de InvestigAccin N 2, Julio - Setiembre 2014
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La nueva legislacin sobre desastres en el Per, en particular, la ley de creacin del Sistema
Nacional de Gestin de Riesgos, tiene una perspectiva ms integral que la anterior ley, Ley del
Sistema Nacional de Defensa Civil. Ello, por un hecho simple, pero importante: ahora se parte del
anlisis de las causas de los desastres para buscar la prevencin y reduccin de riesgos, en lugar de
buscar nicamente dar respuesta a las emergencias. Sus principios plasmados en algunos de los
artculos de la ley consideran la participacin ciudadana y de la sociedad civil como un aspecto
fundamental de la prevencin, y atribuyen un papel central a los gobiernos locales y regionales.
El caso del sur andino
Lamentablemente, esto an no es lo que est ocurriendo en zonas como el sur andino,
donde si bien se vienen produciendo algunos cambios en las estrategias tradicionales frente
a las emergencias, la participacin de la poblacin, la sociedad civil y los gobiernos locales
en la gestin de riesgo es muy limitada. Las prdidas recurrentes y signicativas de capital
humano, econmico y social como consecuencia de las heladas, revela la vulnerabilidad de
las poblaciones y de su limitada capacidad de adaptacin al cambio climtico,especialmente,
si nos comparamos con otros pases donde fenmenos climticos similares no causan
tales estragos. Segn el historiador Peter Klaren, el 40% de la produccin de las zonas
altoandinas se pierde como consecuencia de los desastres relacionados con el clima.
Hasta el ao 2000, las estadsticas gubernamentales no incluan desastres asociados a las
Grco 1. Impacto de las heladas en el ao 2008 / prdidas por cultivos y promedio
Puno
Forrajes Cebada / kiwicha Trigo / quinua Papa
Huancavelica
Arequipa
Ayacucho
Cusco
Apurmac
0% 10% 20%
19.89%
30% 40% 50% 60% 70%
Promedio de prdidas
37.29%
15%
20,32%
16,83%
32,17%
16,67%
44,44%
34,44%
53,40%
34,33%
43,64%
54,81%
44,43%
18,18%
22,73%
34,28%
35,72%
51,20%
32,11%
25.49%
43.40%
44.04%
65.06%
38, 54%
Fuente: FAO.
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heladas, debido, en parte, a la dicultad para obtener informacin; pero tambin, porque
los criterios para la evaluacin de daos tendan a soslayar las prdidas en los medios de
vida. Desde el ao 2002 en adelante, ya se cuenta con informacin del impacto de las
heladas que incluye el nmero de hectreas agrcolas afectadas. Sin embargo, para los aos
2002 y 2004 (aos durante los cuales se produjeron heladas catastrcas), la informacin
no incluye las prdidas porcentuales a las que hace referencia Klaren.
En el ao 2008 (otro ao de heladas catastrcas), los registros de la FAO (ver grcos 1 y 2)
hacen referencia a los porcentajes de prdida de cultivos como consecuencia de los eventos
climticos: se perdi el 19,89% de los pastos naturales por encima de los 3.500 msnm, que son
el principal alimento de ovinos y camlidos; y entre el 25% y el 43,4% de los principales cultivos
altoandinos. Adems, en Apurmac se perdi el 65,06% de la cosecha de papa. En cuando al
ganado, los animales muertos o enfermos superaban el 29,5 % del total.
En el ao 2013, las heladas afectaron nuevamente las regiones altas del centro y sur del
pas, y dejaron 83.444 personas afectadas por la prdida de cultivos y ms de 25.000
cabezas de ganado muerto, aunque, nuevamente, se carece de una evaluacin de daos
que tenga en cuenta el porcentaje de prdidas.
El hecho de que la informacin est disponible solo a partir del 2002, y que de ella se
excluya reiteradamente los porcentajes de prdida en relacin con la propiedad, as como
Grco 2. Impacto de las heladas en el ao 2008 / prdidas y daos en ganadera
Puno
Muertos Enfermos
Huancavelica
Arequipa
Ayacucho
Cusco
Apurmac
Promedio de prdidas
16,89% 21,50%
16,51%
23,47%
22,95%
15,81%
26,52%
23,76%
12,99%
19,32%
20,72%
10,06%
19,41%
18,82%
Fuente: FAO.
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referencias al incremento de tales prdidas relacionadas con las de aos normales, constituye
una limitacin para evaluar y comparar los impactos de dichos fenmenos.
Desastres y cambio climtico
La recurrencia de los desastres desencadenados por las heladas y su relacin con el cambio
climtico requieren de las siguientes precisiones:
La poblacin vulnerable a las heladas en el Per asciende, segn el Instituto Nacional
de Defensa Civil (Indeci),a 665.746 personas. Se trata, en su mayora, de familias
que se hallan en situacin de pobreza o pobreza extrema, por lo que no tienen
suciente capacidad econmica para su recuperacin
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; cuentan, sin embargo,
con una experiencia prctica en climas extremos y un potencial organizativo
insucientemente desarrollado.
Como sugerimos al analizar la informacin existente sobre las heladas en el sur
andino, se requiere precisar el incremento de las prdidas con respecto a los aos
considerados normales
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, as como estimar los porcentajes de prdida de cosechas
y animales.
No debe atribuirse las afectaciones agropecuarias al cambio climtico sin antes
descartar otras posibles causas. Gustavo Valdivia
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concluye en un estudio que,
ms que el cambio climtico, la disminucin signicativa de la crianza de las llamas
era consecuencia de la parcelacin de las tierras comunales, que haba incidido en
el agotamiento de las pasturas.
La preparacin y respuesta ante las emergencias
Las respuestas ante las emergencias desencadenadas por las heladas no suelen considerar las
relaciones y diferencias al interior de las comunidades, ni su interaccin con factores externos.
Entre estas, podramos sealar las relaciones de gnero y las intergeneracionales las mismas
que podran implicar diferencias en el acceso de la ayuda humanitaria; las desfavorables
relaciones de los criadores de alpacas con el mercado, en benecio de comerciantes y
monopolios regionales; y los diferentes niveles de accesibilidad a mercados cercanos para sus
productos o para comprar alimentos.
Un anlisis de vulnerabilidad de las comunidades frente a las heladas, que tome en cuenta
las relaciones y diferencias sealadas, as como la accesibilidad a los mercados, tiene el
potencial de mejorar la evaluacin de daos y necesidades y, por tanto, de mejorar tambin
las estrategias de respuesta. Adicionalmente, la preparacin y respuesta a las emergencias
generadas por las heladas y otros fenmenos climticos extremos podra ser ms adecuada
si se toman en cuenta las siguientes propuestas:
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Indeci, op.cit.
2
El Minagri, por ejemplo, estima en 30% las muertes de alpacas durante los friajes, pero no hay referencia a las prdidas en periodos normales. Ver Presidencia de
Consejo de Ministros (2012).
3
Valdivia et al. (2012).
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1. La preparacin debe ser dirigida prioritariamente a los gobiernos locales y
lderes comunitarios.
2. Se debe propiciar mecanismos para evaluar la respuesta con participacin de la
poblacin y las autoridades, tal como se hizo en un evento interregional organizado
por el Indeci y los gobiernos regionales del sur andino en el ao 2012, en Cusco.
En este evento, algunas autoridades locales participantes propusieron que la
construccin de cobertizos debera ser complementada con recomendaciones y
asesora para evitar el contagio de enfermedades entre los animales. Este es un
ejemplo de cmo el conocimiento local puede alimentar tomas de decisiones ms
acertadas a otros niveles.
3. El gobierno central debe, en lo posible, entregar la ayuda o los recursos para tal n
con la debida anticipacin a las autoridades regionales y locales, para que estas la
distribuyan en coordinacin con los lderes comunitarios en caso de ocurrencia de
heladas u otros fenmenos que generen situaciones de desastre. Los almacenes para
atender emergencias deben ser mejor abastecidos en las zonas ms propensas al
aislamiento y donde los desastres sean ms recurrentes.
4. Debe estimarse el porcentaje de poblacin afectada o damnicada que necesitar
ser atendida, con el n de evaluar adecuadamente las dimensiones de la respuesta.
5. A travs de las plataformas de Defensa Civil, normadas por la nueva ley, se debe
establecer mecanismos que permitan identicar, propiciar y contar con los recursos y
capacidades de instituciones y empresas locales, las mismas que deben constituir parte
de los planes de respuesta.
De la emergencia al anlisis de riesgo
La evaluacin de los riesgos en las comunidades altoandinas deberan considerar no solo la
posibilidad de ocurrencia de las heladas, sino tambin que:
La vulnerabilidad ante las heladas est asociada con las condiciones de vida de
una poblacin y con su capacidad de recuperarse. Por ejemplo, el acceso a una
vivienda segura y saludable; la calidad y cantidad adecuada de alimentacin, la
informacin y educacin; las relaciones y organizacin comunitaria; el acceso a
servicios bsicos, incluidos los de respuesta a emergencias; y la transferencia de
riesgos (seguro catastrco).
La vulnerabilidad puede estar determinada en mayor o menor medida por
diversas dinmicas socioeconmicas. Por ejemplo, la demanda de agua podra
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incrementarse debido a nuevas inversiones y generar una disminucin del agua
disponible para las personas, lo que las hace ms vulnerables ante las sequas.
El desconocimiento de prcticas preventivas y de control durante la campaa de
paricin determina la muerte de un porcentaje de las alpacas pequeas en la
ausencia de heladas, porcentaje que aumenta cuando estas ocurren.
Hacia la gestin de riesgos
Durante los ltimos 25 aos, se han generado diversos mecanismos nacionales e internacionales
orientados a la gestin del riesgo de desastres, los mismos que incluyen la prevencin y reduccin
del riesgo en los procesos de desarrollo.
El Marco de Accin de Hyogo
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incluye, entre sus prioridades, el fortalecimiento de la institucionalidad
y de las capacidades, en particular, de los actores locales; el mayor conocimiento de los riesgos y su
reduccin; la reduccin de las causas subyacentes referidas a los procesos y polticas de desarrollo;
y la preparacin para responder a las emergencias. Una de las recomendaciones clave consignadas
en el Marco de Accin es el contar con una estrategia para fortalecer la resiliencia y, con ello,
afrontar las diferentes amenazas que se presentan en un mismo territorio, en lugar de pretender
afrontar cada una por separado.
En el Per, desde el ao 2011 y en el marco de la nueva legislacin, se viene implementando el
Sistema Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres. Pero a pesar de los cambios institucionales y
de las prioridades nancieras, an no se logra el avance deseado en los niveles locales, sobre todo,
en las regiones ms aisladas, como es el caso de las zonas altoandinas. Para lograr tal avance,
se propone que la gestin de riesgos en las comunidades altoandinas sea una apuesta por un
desarrollo inclusivo, en el que se fortalezcan condiciones y medios de vida.
Para ello, es preciso tomar en cuenta las experiencias tanto de instituciones privadas como estatales.
En el caso de las experiencias desarrolladas por diversas ONG, merece destacarse:
Evaluaciones participativas de riesgo en las que la poblacin, autoridades y lderes
locales identican las medidas para reducirlos.
Sistemas de alerta temprana accesibles a comunidades y gobiernos locales, como los
implementados en Zurite y Espinar, en Cusco.
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Mejoras en la calidad de las viviendas rurales, con la nalidad de hacerlas resistentes
a los sismos, inundaciones y fro extremo (reconstruccin con viviendas de adobe
mejorado, muros Trombe, etc).
6
4
En el ao 2004 se llev a cabo una asamblea de Naciones Unidas en Hyogo, Japn, donde se tomaron acuerdos no vinculantes de los pases participantes para contar con un
marco de accin comn orientado a la reduccin de riesgo para el periodo 2005- 2015.
5
En Zurite se implement un sistema de alerta temprana ante el riesgo de aludes que fue diseado por los estudiantes de la Universidad de Cusco, en el marco de un proyecto de
gestin de riesgo y adaptacin al cambio climtico liderado por Soluciones Prcticas. En Espinar, se desarroll una experiencia promovida por Oxfam e implementada por Solu-
ciones Prcticas y la ONG Proyeccin, que incluy diferentes tecnologas orientadas a reducir la vulnerabilidad de las mujeres, mediante el fortalecimiento de su organizacin.
Entre tales tecnologas, se cont con sistemas de alerta temprana, sistemas de almacenamiento de agua y riego tecnifcado y muros Trombe.
6
Un muro Trombe o muro TrombeMichel es un muro o pared orientada al sol, construido con materiales que pueden acumular calor bajo el efecto de la masa trmica (piedra,
hormign, adobe o agua), combinado con un espacio de aire, una lmina de vidrio y ventilaciones que forman en conjunto un colector solar trmico. Su funcionamiento se basa
en la diferencia de densidad del aire caliente y el aire fro, que provoca corrientes en una u otra direccin dependiendo de los huecos o tubos en las paredes. Estas corrientes de
aire caliente o templado calientan o refrescan introduciendo o extrayendo el aire caliente del edifcio o las habitaciones donde se instale.
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Introduccin y mejora de sistemas de riego. Esta tecnologa permite reducir la
intensidad del trabajo agropecuario y mejorar la productividad, con lo cual, por
tanto, se mejoran tambin los ingresos que permiten a las familias recuperarse
ante situaciones de desastre. Los pequeos reservorios ubicados en laderas para
almacenar el agua de lluvia y distribuirla por gravedad permiten, adems, contar con
agua suciente para asegurar la produccin ante la variabilidad climtica extrema.
Construccin de almacenes de semillas, alimentos y medicinas naturales. Este es
el caso de una experiencia en ncash, donde fueron construidos sobre la base de
la recuperacin de conocimientos tradicionales relacionados con la alimentacin
y la curacin en situaciones de sequa o heladas, as como con los medios para
sembrar luego de tales fenmenos.
7
Construccin de invernaderos para proteger cultivos de autoconsumo ante la
variabilidad climtica extrema; tambin, destinar parcelas para diversicar y mejorar
la dieta alimenticia en las comunidades, y con ello, la seguridad alimentaria.
Capacitacin de campesino a campesino, como es el caso de los yachachiq y
kamayocs
8
en Cusco.
Fortalecimiento de la organizacin comunitaria y de la participacin de la sociedad
civil a travs de los Grupos Impulsores de Gestin de Riesgo (Grides)
9
.
Monitoreo de las polticas de gestin de riesgo desde la perspectiva comunitaria y
local (Visin de Primera Lnea).
10
Entre la diversidad de experiencias gubernamentales, destacamos los tambos
11
, enmarcados
en el Programa de Apoyo al Hbitat Rural
12
y destinados a brindar apoyo a las viviendas rurales
en la mejora de pisos, techos y soluciones sanitarias; de dotar de energa elctrica alternativa
y renovable; y de brindar capacitacin en respuesta inmediata ante situaciones de desastre.
La idea del programa es que el Estado se haga presente en las zonas ms alejadas y brinde
diferentes tipos de servicios a las comunidades lo que representa un indudable avance.
Refexiones y propuestas fnales
En las pginas anteriores, hemos sealado los avances y limitaciones en la gestin del riesgo en el
Per, as como experiencias de adaptacin al cambio climtico en general y, en particular, en las
zonas altoandinas. En las siguientes lneas, formulamos algunas reexiones y propuestas nales:
7
Proyecto Nidos de Almacenamiento y Conservacin de Alimentos, que promueve tecnologa ancestral para conservar alimentos en situaciones de sequa, heladas
o aluviones.
8
Dos modalidades diferentes de promotores campesinos que vienen sustituyendo a los promotores externos.
9
Los Grides parten del reconocimiento de que existen potencialidades y capacidades locales y subnacionales para la gestin del riesgo. Por ello, estn constituidos por institu-
ciones interesadas en incorporar la gestin de riesgo en sus actividades y en las polticas locales y regionales. Incluyen representantes de universidades, ONG, organizaciones
gremiales y organismos pblicos con presencia local. Durante los ltimos aos, se han constituido Grides en algunas regiones del sur andino, como en Cusco y Apurmac.
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Visin de Primera Lnea es un instrumento para monitorear los avances de las polticas de gestin de riesgo desde una perspectiva local y de sociedad civil. Este instrumento
ha permitido elaborar informes de avance que luego son presentados a las autoridades e incorporados en los informes alternativos de Naciones Unidas en sus reuniones bianuales
para monitorear el avance en la aplicacin del Marco de Accin de Hyogo.
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Los tambos (del quechua tampu) eran albergues y centros de acopio distribuidos a lo largo del Camino Inca cada 20 o 30 kilmetros; de este modo, en pocas de penuria
climtica o desastres, los tambos provean materiales para la supervivencia a las aldeas ms cercanas. Bajo el programa sealado, en enero dle 2013, se haban construido 76
tambos y haban 101 en construccin en 15 departamentos.
12
Presidencia de Consejo de Ministros (2012).
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1. La principal razn para priorizar estrategias de adaptacin al cambio climtico en las
comunidades altoandinas es su gran vulnerabilidad, la cual est determinada por las
precarias condiciones de vida; el recurrente impacto de los desastres, que deteriora
mucho ms tales condiciones; y la gran dependencia de los medios de vida con
respecto a la variabilidad climtica, pues se carece de sistemas de riego y de una
proteccin adecuada de las actividades agropecuarias. Es importante resaltar que
los mercados locales tambin son altamente sensibles a las heladas e inundaciones.
2. El cambio climtico hace ms imprevisible la ocurrencia de fenmenos climticos
extremos en las comunidades altoandinas, y por tanto, se debe impulsar polticas
de reduccin de riesgo y no solo de respuesta ante las emergencias.
3. Durante los ltimos aos, se vienen desarrollando importantes iniciativas
gubernamentales para incorporar la gestin de riesgo en los programas de
desarrollo, pero ello no siempre se ve reejado a nivel regional y municipal. Los
cambios an inconclusos en la legislacin, as como la insuciente articulacin y
complementariedad de los distintos actores del desarrollo, limitan los avances en la
implementacin de los procesos de gestin de riesgos, lo que es ms evidente en las
zonas altoandinas amenazadas por la variabilidad climtica extrema.
4. Existen experiencias de adaptacin y reduccin de riesgos comunitarios de la
sociedad civil y del Estado que deberan ser evaluadas y replicadas en las polticas
nacionales. Entre estas, destacan las que reducen la vulnerabilidad mediante el
fortalecimiento de los medios de vida, promueven la diversicacin productiva
y la seguridad alimentaria, posibilitan el acceso a viviendas seguras y saludables,
fortalecen la participacin de las comunidades, mejoran las relaciones de gnero y
se orientan hacia la capacitacin de las comunidades y sus autoridades.
5. Las plataformas regionales y locales constituyen un mecanismo clave para la
participacin de la sociedad civil y el fortalecimiento de las capacidades subnacionales,
como ocurre con los Grides. Los Grides han venido apoyando los procesos de
evaluacin de los avances en la aplicacin local del Marco de Accin de Hyogo, han
revelado las dimensiones sociales de la vulnerabilidad, han facilitado la difusin de
experiencias locales para la reduccin del riesgo, han promovido la participacin
en los procesos de planicacin y han permitido formular propuestas orientadas al
fortalecimiento de la gestin local y subnacional del riesgo.
6. Se hace necesario incorporar un enfoque ms inclusivo en la gestin de riesgo, que
implique la priorizacin de las poblaciones de mayor vulnerabilidad al interior de las
comunidades, y sobre todo, que promueva su participacin en las decisiones para
proteger su vida y sus medios de vida.
7. Se sugiere revisar los mecanismos e instrumentos de estimacin de riesgo y
evaluacin de daos y necesidades, con el n de adaptarlos a la realidad de las
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zonas altoandinas; asimismo, incluir en el anlisis del riesgo la vulnerabilidad
social y las capacidades y percepciones de las comunidades. La evaluacin de
daos y necesidades debe tener en cuenta el porcentaje de la produccin que se
pierde y diferenciar las prdidas que ocurren en aos considerados normales.
8. Se propone priorizar el desarrollo de capacidades en las comunidades y gobiernos
locales y regionales, teniendo en cuenta la experiencia de las instituciones con
mayor trayectoria en gestin del riesgo y el potencial de las universidades.
9. Se sugiere precisar mejor las responsabilidades de las diferentes municipalidades
del pas, teniendo en cuenta que muchas de ellas no podrn cumplir con todas
las exigencias legales del Sistema Nacional de Gestin de Riesgo, salvo que logren
articularse o complementarse con las redes de municipalidades, con los diferentes
actores de las cuencas hidrogrcas y con las diversas instituciones locales y
regionales, tanto pblicas como privadas.
10. Se propone modicar la legislacin municipal y regional vigente para incorporar la
gestin del riesgo y denir mejor las responsabilidades y alcances de los gobiernos
locales y regionales en dicha gestin, y no solo en la preparacin y respuesta, tal
como est ahora denido.
11. En el contexto de la evaluacin de los avances del Marco de Accin de Hyogo y de
planicacin del periodo post 2015, no pueden estar excluidos los ms vulnerables
ni las estrategias para reducir el riesgo en la gestin del desarrollo.
Bibliografa
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andina en el Per.
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los Efectos de la Temporada de Heladas y Friaje 2012. PCM. Lima.
10
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Lima. Pp. 47-50.
Valdivia, G.; Cruz, M. y de la Torre C. (2012). Los desafos de la adaptacin al cambio climtico
en comunidades rurales altoandinas. Oxfam y Soluciones Prcticas. Lima.