Sou 2010 4

Allmnna handlingar
i elektronisk form
offentlighet och integritet
Slutbetnkande av E-offentlighetskommittn
Stockholm 2010
SOU 2010:4
SOU och Ds kan kpas frn Fritzes kundtjnst. Fr remissutsndningar

av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer p uppdrag av
Regeringskansliets frvaltningsavdelning.
Bestllningsadress:
Fritzes kundtjnst
106 47 Stockholm
Orderfax: 08-598 191 91
Ordertel: 08-598 191 90
E-post: order.fritzes@nj.se
Internet: www.fritzes.se
Svara p remiss. Hur och varfr. Statsrdsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
En liten broschyr som underlttar arbetet fr den som ska svara p remiss.
Broschyren r gratis och kan laddas ner eller bestllas p
http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utfrts av Regeringskansliet, FA/kommittservice
Tryckt av Edita Sverige AB
Stockholm 2010
ISBN 978-91-38-23342-9
ISSN 0375-250X
Till statsrdet och chefen fr

Justitiedepartementet
Den 13 mars 2008 bemyndigade regeringen chefen fr Justitiedepartementet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt
kommitt med uppdrag att gra en versyn av vissa av
bestmmelserna i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. Regeringen
beslutade samtidigt om direktiv fr utredningen (Dir. 2008:26).
Med std av bemyndigandet frordnades frn och med den
13 mars 2008 regeringsrdet Henrik Jermsten att vara ordfrande i
kommittn. Som ledamter frordnades frn och med den 1 maj
2008 riksdagsledamoten Otto von Arnold, riksdagsledamoten
Marianne Berg, riksdagsledamoten Per Bill, riksdagsledamoten
Krister Hammarbergh, riksdagsledamoten Annie Johansson,
doktoranden Mark Klamberg, fil.dr. och lektorn Mathias Klang,
riksdagsledamoten
Margareta
Persson,
riksdagsledamoten
Leif Pettersson, riksdagsledamoten Eliza Roszkowska berg,
riksdagsledamoten Tone Tingsgrd och numera chefsjuristen
Pernilla Wikstrm Pehrson. Den 20 oktober 2008 entledigades
Mark Klamberg. Samma dag frordnades som ledamot riksdagsledamoten Christer Winbck.
Som experter frordnades frn och med den 29 maj 2008 rttssakkunnige Magnus Dahlberg, rttssakkunnige Johan Modin,
analytikern Svante Nygren, departementssekreteraren Michael Staff
och ombudsmannen Pr Trehrning. Den 12 juni 2008 frordnades
ven chefsjuristen Leif Lindgren som expert. Leif Lindgren
entledigades den 1 juli 2009 och samma dag frordnades numera
chefsjuristen Hans-Olof Lindblom som expert. Den 9 september
2009 entledigades Michael Staff. Samma dag frordnades som
expert arkivrdet Britt-Marie stholm.
Som sekreterare anstlldes frn och med den 5 maj 2008
hovrttsassessorn Lotten Karln.
Kommittn har antagit namnet E-offentlighetskommittn

(Ju 2008:06).
Den 3 februari 2009 verlmnade kommittn delbetnkandet
Skerhetskopiors rttsliga status (SOU 2009:5).
Kommittn verlmnar nu slutbetnkandet Allmnna
handlingar i elektronisk form offentlighet och integritet (SOU
2010:4). Till betnkandet har fogats ett srskilt yttrande av
experten Pr Trehrning.
Kommittns uppdrag r hrmed slutfrt.
Stockholm i februari 2010
Henrik Jermsten
Otto von Arnold
Marianne Berg
Per Bill
Krister Hammarbergh
Annie Johansson
Mathias Klang
Margareta Persson
Leif Pettersson
Eliza Roszkowska berg
Tone Tingsgrd
Pernilla Wikstrm Pehrson
Christer Winbck
/Lotten Karln
Sammanfattning
Uppdraget
Kommittns uppdrag har vsentligen besttt av att utreda frgorna
om skerhetskopiors rttsliga status respektive utlmnande av
allmnna handlingar i elektronisk form. Kommittn redovisade sitt
uppdrag betrffande skerhetskopiornas status i delbetnkandet
Skerhetskopiors rttsliga statuts (SOU 2009:5). I detta slutbetnkande redovisar kommittn sitt uppdrag nr det gller utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form m.m. Kommittn har i denna del haft i uppdrag att srskilt utreda fljande
frgor.
Om det i numera offentlighetsoch sekretesslagen
(2009:400) eller i annan lag br infras en skyldighet fr
myndigheter, generellt eller i mer begrnsad utstrckning, att
lmna ut elektroniskt lagrade allmnna handlingar i elektronisk
form.
Om bestmmelsen i numera 21 kap. 7 offentlighetsoch
sekretesslagen br ndras eller upphvas.
I den mn kommittn freslr att det ska infras en skyldighet
att lmna ut elektroniskt lagrade allmnna handlingar i elektronisk form, om en sdan skyldighet br leda till ndringar i
avgiftsregleringen och om den regleringen br vara teknikneutral.
Det ingr i kommittns uppdrag att fresl de lagndringar och
andra frfattningsndringar som kommittns vervganden franleder.
13
Sammanfattning
SOU 2010:4
Elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar

Ngra utgngspunkter
Kommittn har i uppgift att vervga om det br infras en
skyldighet fr myndigheter i vanlig lag dvs. inte i grundlag att
form. Kommittns ska gra sina vervganden med utgngspunkt i
den befintliga regleringen i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen.
Det r endast formen fr allmnna handlingars utlmnande som
kommittn har att vervga och uppdraget bara tar sikte p sdana
allmnna handlingar som redan finns lagrade i elektronisk form.
Det r allts inte frga om att t.ex. lgga myndigheter att fra ver
befintliga dokument i pappersform till elektronisk lagring.
Kommittn betraktar ett utkat elektroniskt utlmnande som
en del i strvan mot en strkt offentlighetsprincip och utgngspunkten br drfr vara att s lngt som mjligt hitta former fr
detta. andra sidan innebr en mjlighet att med std av lag krva
ett elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar att riskerna kan
ka fr intrng i enskildas personliga integritet. Kommittns utgngspunkt r att en lmplig balans br rda mellan dessa bda i
viss mening motstende intressen. Fr att en ordning med en
generell skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk
form ska kunna frordas mste frdelarna frn offentlighetssynpunkt vervga nackdelarna.
Elektroniskt utlmnande mjliga konsekvenser av skerhetsrelaterad, praktisk- och ekonomisk natur
Utver inverkan p skyddet fr den personliga integriteten i
samband med utlmnande av allmnna handlingar br enligt kommittns bedmning ven vissa ytterligare tnkbara konsekvenser
beaktas. Till exempel br samhlleliga skerhetsaspekter p utkade
mjligheter att f ut allmnna handlingar i elektronisk form beaktas
vid vervgandet av om en sdan generell skyldighet ska infras i
lag.
Vidare kan det enligt kommittns mening antas att antalet framstllningar om att f ta del av allmnna handlingar kar vid en
generell rtt att f ut handlingar i elektronisk form och att framstllningarna kan tnkas komma omfatta strre informationsuttag
jmfrt med i dag. Detta kan leda till att myndigheterna mste
14
SOU 2010:4
Sammanfattning
avstta kade resurser fr att mta den efterfrgan, t.ex. i form av

att myndigheten i hgre grad tvingas avstta tid fr sekretessprvning av omfattande material. Fr de allra flesta myndigheter
kan det dock antas att en kning av antalet offentlighetsuttag som
en fljd av en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form balanseras av att kostnaderna fr att lmna ut handlingar elektroniskt r betydligt lgre n fr motsvarande pappersutlmnande. Enligt kommittns bedmning torde inte heller en
reform krva ngra egentliga investeringar d bde de tekniska frutsttningarna och personalens kunskaper i stor omfattning redan
synes finnas. Det finns dremot enligt kommittns mening
anledning att tro att betrffande vissa myndigheter de som har en
omfattande frsljning av information frsljningsintkterna kan
komma att pverkas om en generell skyldighet till elektroniskt
utlmnande infrs.
Elektroniskt utlmnande mjliga konsekvenser fr upprtthllandet av skyddet fr den personliga integriteten
Skyddet fr enskildas personliga integritet i samband med utlmnande av allmnna handlingar bestr av flera delar vilka samverkar
och i viss mn kompletterar varandra. Ngot frenklat kan det
sgas finnas tre omrden dr begrnsningar av myndighetens
skyldigheter avseende utlmnandet av handlingar frekommer;
begrnsningar av tilltna skbegrepp i registerfrfattningar i kombination med den s.k. begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tryckfrihetsfrordningen, sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen med dess koppling till personuppgiftslagen
(1998:204) samt utskriftsundantaget i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen och utlmnandebestmmelser i registerfrfattningar.
Kommittns bedmning r att det befintliga regelverket till
skydd fr den personliga integriteten i samband med utlmnande
av allmnna handlingar inte skerstller en godtagbar skyddsniv i
frga om intrng i enskildas personliga integritet vid infrandet av
en generell skyldighet i lag att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. Den frmsta orsaken till det r de brister som i detta
avseende finns i registerfrfattningarnas reglering. I nulget saknas
det enligt kommittns uppfattning frutsttningar att fresl
sdana frndringar som skulle kunna tgrda de rdande bristerna.
Inte heller har kommittn funnit det lmpligt att fresl att det ska
15
Sammanfattning
SOU 2010:4
infras en eller flera bestmmelser innebrandes en skyldighet att

lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form inom vissa utpekade verksamheter, avseende vissa handlingsslag eller annars i
begrnsad omfattning utifrn i lag angivna grnser.
En skyldighet br infras om elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar om det inte r olmpligt
Det lngsiktiga mlet br enligt kommittn vara att myndigheterna
ska ha en i lag reglerad skyldighet att, i den mn det inte finns
srskilda frbud mot det i lag eller frordning, lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form om skanden s nskar. En sdan
reglering kan dock inte infras frrn en grundlig genomgng och
bearbetning har genomfrts av samtliga registerfrfattningar.
Kommittn freslr att det under mellantiden br freskrivas i
lag att en myndighet ska lmna ut elektroniskt lagrade allmnna
handlingar i elektronisk form om det inte r olmpligt. Lmplighetsbedmningen ska framfr allt ta sikte p integritetsskyddsaspekter. Utver integritetsskyddsaspekter kan det finnas andra
faktorer som talar mot att lmna ut den allmnna handlingen i
elektronisk form. Det kan vara faktorer som skerhetsaspekter eller
tekniska och praktiska faktorer som talar mot ett elektroniskt utlmnande i det specifika fallet.
Med kommittns frslag kommer allts huvudregeln fr bde
statliga och kommunala myndigheter och organ vara att allmnna
handlingar ska lmnas ut i elektronisk form om skanden begr det
och det inte finns srskilda frbud mot det eller omstndigheter
som gr att det framstr som olmpligt. Kommittns frslag medfr att rtten att efter en lmplighetsbedmning f ut elektroniska
handlingar i elektronisk form kommer att komplettera den grundlagsfsta rtten att f ut allmnna handlingar i pappersform.
Myndigheterna blir allts enligt lag skyldiga att i samtliga fall dr
elektroniskt utlmnande begrs av elektroniskt lagrade allmnna
handlingar ta stllning till en sdan begran.
Den av kommittn freslagna bestmmelsen br placeras i
6 kap. offentlighetsoch sekretesslagen som handlar om utlmnande av allmnna handlingar och uppgifter, verklagande, m.m.
Kommittns utgngspunkt r att rtten att f ut allmnna handlingar ska vara frikopplad frn frgan om vad mottagaren senare gr
med handlingen. I enlighet hrmed r det enligt kommittns
16
SOU 2010:4
Sammanfattning
mening inte aktuellt att nrmare vervga infrandet av tekniska

begrnsningar vad betrffar mjligheten att bearbeta innehllet i en
utlmnad handling.
Sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch

sekretesslagen
Kommittn har ven i uppgift att vervga om bestmmelsen i
numera 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen br ndras
eller upphvas.
Sekretessbestmmelsen har i ett flertal sammanhang utsatts fr
kritik och den uppfattas inte sllan som svrtillmpad av myndigheterna. Kommittn som i stora delar instmmer i denna kritik
konstaterar t.ex. att bestmmelsen p ett mindre tilltalande stt
inskrnker den enskildes mjligheter att beropa sin rtt enligt
2 kap. 14 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen att inte behva
uppge sitt namn eller sitt syfte med att nska studera en viss
handling. Det r ven enligt kommittns mening problematiskt
med en sekretessbestmmelse som fr sin tillmpning bygger p att
myndigheten mste gra ett antagande om hur mottagaren av
personuppgifterna kommer att behandla dem.
Sekretessbestmmelsen br inte upphvas
Kommittn har stllt sig frgan vilken effekten skulle bli om den
aktuella sekretessregeln helt avskaffades. Kommittn bedmer i
och fr sig att det givet att det inte infrs en lagstadgad generell
skyldighet att lmna ut handlingar i elektronisk form i flertalet
fall av framstllningar om att f ta del av personuppgifter skulle
vara mjligt att upprtthlla ett adekvat skydd fr enskildas
personliga integritet ven utan den aktuella sekretessbestmmelsen.
Det str andra sidan enligt kommittns uppfattning klart att
bestmmelsen faktiskt fyller en viss, lt vara begrnsad, funktion
och att den drmed bidrar till att upprtthlla skyddet fr den
personliga integriteten. Om sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen inte lngre gller kan t.ex. massuttag av personuppgifter i pappersform aldrig stoppas om inte
ngon annan sekretessbestmmelse r tillmplig.
17
Sammanfattning
SOU 2010:4
Kommittns slutsats r allts att det inte i nulget r lmpligt att

avskaffa sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch
sekretesslagen. Emellertid finns det enligt kommittns bedmning
anledning att p nytt vervga behovet av sekretessbestmmelsen
efter att den genomgng av registerfrfattningarna som kommittn
fresprkar har genomfrts.
Sekretessbestmmelsen br frtydligas
Kommittn bedmer inte heller att det r lmpligt att frndra
sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen genom att t.ex. skrpa sekretessen, frtydliga vilken behandling som ska anses frenlig med personuppgiftslagen eller genom
att skapa en sekretessbestmmelse enbart fr utlmnande av uppgifter i elektronisk form.
I stllet freslr kommittn att sekretessbestmmelsen i 21 kap.
7 offentlighetsoch sekretesslagen br frtydligas s att det inte
rder ngon tvekan om att det bara r den prognos myndigheten
kan gra betrffande skandens efterfljande behandling som r
relevant, inget annat. Bestmmelsen br ven frtydligas s att det
framgr att myndigheten mste ha ngot skl fr att stlla frgor
om den tilltnkta anvndningen av personuppgifterna. Kommittn
anser att det i normalfallet inte kan anses tilltet att stlla frgor till
skanden om identitet eller syfte bara drfr att personuppgifter i
sig begrs utlmnade. Det mste i stllet finnas ngon konkret
omstndighet som gr att myndigheten alls ska f brja stlla
frgor till skanden, exempelvis om det av skandens egna uppgifter framgr att det finns anledning att tro att han eller hon
kommer att behandla uppgifterna p ett stt som inte r frenligt
med personuppgiftslagen eller att skanden t.ex. nskar gra ett
massuttag eller ett selekterat uttag av personuppgifter fr vilka
utrymmet fr en behandling i enlighet med personuppgiftslagen r
begrnsat.
18
SOU 2010:4
Sammanfattning
Avgiftsuttag fr allmnna handlingar i elektronisk form

Enligt kommittns bedmning medfr inte frslaget om att infra
en regel om elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar om
detta inte r olmpligt ngot behov i sig av att ndra den nuvarande
regleringen i avgiftsfrordningen (1992:191).
Kommittn konstaterar dock att den nuvarande regleringen av
frgan om avgiftsuttag i samband med utlmnande av allmnna
handlingar i elektronisk form r otydlig, liksom delar av avgiftsfrordningen i vrigt. En tydligare reglering vcker emellertid ett
antal frgor om avgiftssttning generellt sett som kommittn inte
anser sig ha underlag fr att bedma. Mot den bakgrunden lgger
inte kommittn fram ngra frslag betrffande avgiftsuttag vid utlmnande av allmnna handlingar.
Kommittn har observerat att det i dag frekommer att olika
myndigheter eller avdelningar inom en och samma myndighetsorganisation eller myndighet tar ut olika avgifter fr elektroniskt tillhandahllande av allmnna handlingar, ngot som frn
allmnhetens sida kan uppfattas som otillfredsstllande. Enligt
kommittns mening br drfr myndigheter som ingr i en
myndighetsorganisation verka fr att avgiftssttningen fr elektroniskt tillhandahllande av allmnna handlingar sker utifrn
likvrdiga vervganden. Hrigenom frbttras mjligheterna fr
allmnheten att frutse kostnaderna i samband med en begran om
att f ut information, samtidigt som myndigheternas tillmpning
underlttas.
Avslutande synpunkter
Det frmsta hindret mot att nu fresl en fullt ut genomfrd
elektronisk offentlighetsprincip r enligt kommittns uppfattning
de brister som finns inbyggda i det omfattande regelverk som
registerfrfattningarna utgr. Kommittn anser att det r hgst
angelget att det sker en allmn versyn av gllande registerfrfattningar och av begreppsbildningen p omrdet fr att komma
till rtta med de problem som den befintliga regleringen innebr.
Mot bakgrund av det vldokumenterade behovet av att se ver
registerfrfattningarna r det angelget att arbetet med en sdan
versyn pbrjas snarast.
19
Sammanfattning
SOU 2010:4
Enligt kommittns uppfattning finns det ett tydligt behov av att

i samband med en versyn av registerfrfattningarna skapa en
gemensam checklista fr att garantera att samtliga registerfrfattningar ses ver utifrn en gemensam referensram. ven framtida registerfrfattningar skulle kunna konstrueras utifrn detta
schema eller mall, fr att p s stt stadkomma en ordning dr en
och samma lagstiftningsteknik anvnds vid tillskapandet av nya
registerfrfattningar.
Kommittn vill framhlla att med en ordning dr registerfrfattningarna terspeglar ett vl avvgt integritetsskydd bl.a. i
form av freskrifter om formen fr utlmnande av allmnna handlingar finns en viktig byggsten p plats fr att ta ytterligare ett steg
mot ett elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar.
Ikrafttrdande
Frslaget att infra en ny bestmmelse om utlmnande av allmnna
handlingar i elektronisk form fresls trda i kraft den 1 januari
2011. Detsamma br glla frslaget att frtydliga sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen.
20
Innehll
Sammanfattning ................................................................ 13
Frfattningsfrslag ............................................................. 21
1
Kommittns uppdrag och arbete .................................. 23
1.1
Uppdraget................................................................................. 23
1.2
Kommittns arbete .................................................................. 24
Bakgrund allmnna handlingar i elektronisk form........ 27
2.1
Handlingsoffentlighet en del av offentlighetsprincipen..... 27
2.2
Vad r en allmn handling?...................................................... 30

2.2.1 Begreppet handling....................................................... 30
2.2.2 Krav fr att en handling ska vara allmn ..................... 35
2.2.3 Generella undantag frn begreppet allmn
handling ......................................................................... 44
2.3
Offentliga eller sekretessbelagda allmnna handlingar.......... 46

2.3.1 Allmnt om offentlighetsoch sekretesslagen ........... 47
2.3.2 Nrmare om handlingssekretessen.............................. 49
2.4
Myndigheternas hantering av allmnna handlingar ............... 56

2.4.1 Dokumentation ............................................................ 57
2.4.2 Registrering................................................................... 57
2.4.3 God offentlighetsstruktur m.m. .................................. 59
2.4.4 Ngot om bevarande av elektroniska handlingar........ 62
2.5
Rtten att ta del av allmnna handlingar................................. 63

2.5.1 Tillhandahllande p stllet .......................................... 63
2.5.2 Avskrift eller kopia ....................................................... 66
Innehll
SOU 2010:4
2.5.3 Det s.k. utskriftsundantaget.........................................67

2.5.4 Ytterligare undantag frn rtten att f en kopia av
en allmn handling ........................................................71
2.5.5 Hur prvas en begran om att f ta del av en
allmn handling? ...........................................................72
2.6
Myndigheternas upplysnings- och serviceskyldighet ............74

2.6.1 Upplysningsskyldigheten enligt 6 kap. 4
offentlighetsoch sekretesslagen .................................74
2.6.2 Serviceskyldigheten enligt 45
frvaltningslagen ...........................................................75
2.6.3 Serviceskyldigheten enligt frordningen om tiden
fr tillhandahllande av domar och beslut, m.m. ........76
2.7
Befintliga krav p elektroniskt utlmnande ............................77
2.8
Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet.......................................80

2.8.1 Direktivets syfte............................................................80
2.8.2 Direktivets tillmpningsomrde...................................82
2.8.3 Ngot om begreppet vidareutnyttjande ......................83
2.8.4 Nrmare om kraven i PSI-direktivet............................84
2.8.5 Den s.k. PSI-frordningen ...........................................86
2.8.6 Kommissionens kritik mot genomfrandet av
direktivet i svensk rtt ..................................................87
2.8.7 Frslag till lag om vidareutnyttjande av
handlingar frn den offentliga frvaltningen...............89
2.8.8 Nrmare om genomfrandet av artikel 5.....................91
2.9
Betydelsen av det s.k. Inspire-direktivet.................................93
Bakgrund handlingsoffentlighet och integritetsskydd ...97
3.1
Handlingsoffentligheten och skyddet fr den personliga

integriteten................................................................................97
3.2
Europakonventionen och EU-stadgan..................................102
3.3
Internationella taganden avseende persondataskyddet ......104

3.3.1 Frenta nationerna......................................................105
3.3.2 Europardet .................................................................106
3.3.3 OECD .........................................................................107
3.4
Det s.k. dataskyddsdirektivet ................................................107

3.4.1 Kraven p dataskydd ...................................................108
SOU 2010:4
Innehll
3.4.2 Dataskyddsdirektivets frenlighet med den

svenska offentlighetsprincipen .................................. 109
3.4.3 Det s.k. Dataskyddsrambeslutet................................ 113
3.5
Personuppgiftslagen............................................................... 114
3.5.1 Lagens tillmpningsomrde ....................................... 114
3.5.2 Lagens definitioner ..................................................... 115
3.5.3 Undantag frn personuppgiftslagen .......................... 116
3.5.4 Behandling av personuppgifter i ostrukturerat
material en missbruksmodell .................................. 121
3.5.5 Grundlggande krav p behandling av
personuppgifter........................................................... 123
3.5.6 Tillten behandling av personuppgifter..................... 124
3.5.7 Anmlan till tillsynsmyndigheten.............................. 126
3.5.8 Knsliga personuppgifter ........................................... 127
3.5.9 Behandling av personuppgifter fr direkt
marknadsfring........................................................... 128
3.5.10 verfring av personuppgifter till tredje land.......... 128
3.5.11 Gallringsfreskrifter ................................................... 130
3.5.12 Skadestnd och straff.................................................. 131
3.6
De srskilda registerfrfattningarna ..................................... 132

3.6.1 Nrmare om den rttsliga regleringen....................... 135
3.6.2 Srskilt om elektroniskt utlmnande av
information ................................................................. 136
3.7
Begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket

tryckfrihetsfrordningen....................................................... 143
3.7.1 Syfte och tillmpning.................................................. 144
3.7.2 Frbud enligt lag eller frordning att gra
sammanstllning tillgnglig........................................ 147
3.8

sekretesslagen......................................................................... 149
3.8.1 Bakgrund ..................................................................... 149
3.8.2 Sekretessbestmmelsens tillmpning......................... 151
3.8.3 Nrmare om myndigheternas prvning .................... 153
3.8.4 Ngot om rttspraxis p omrdet .............................. 156
Innehll
SOU 2010:4
Bakgrund avgifter fr allmnna handlingar m.m. .......167
4.1
Befogenhet att meddela freskrifter om avgifter .................167
4.2
Ngot om begreppsbildningen p avgiftsomrdet ...............168

4.2.1 Offentligrttslig respektive kommersiell
verksamhet m.m. .........................................................168
4.2.2 Vissa kostnadsbegrepp................................................170
4.3
Avgiftsfrordningen ..............................................................170
4.3.1 Tillmpningsomrdet..................................................171
4.3.2 Rtten att ta ut avgifter, ekonomiskt ml m.m. ........171
4.3.3 Mjligheten att verklaga beslut om avgiftsuttag.....173
4.3.4 Allmnna bestmmelser om bl.a.
informationsuttag .......................................................174
4.3.5 Srskilda regler om informationsuttag med std
av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen ............................178
4.3.6 Nrmare om frsljning av information....................181
4.4
Principer fr prissttning av informationstjnster ...............184

4.4.1 Avgiftsfrordningens huvudprincip om full
kostnadstckning ........................................................184
4.4.2 Avgiftsunderlaget avgift fr kopia av allmn
handling .......................................................................185
4.4.3 Avgiftsprinciper fr elektronisk information ...........186
4.5
Myndigheternas avgiftsintkter.............................................188
4.5.1 Vilka myndigheter redovisar intkter frn
avgifter? .......................................................................188
4.5.2 Hur disponeras avgiftsintkterna? .............................188
4.6
Kommunala avgifter ...............................................................189
4.7
Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet.....................................190

4.7.1 Avgiftsprinciperna i PSI-direktivet............................191
4.7.2 Genomfrandet i svensk rtt......................................192
4.7.3 Avgiftsutredningens kartlggning..............................193
4.7.4 PSI-gruppens kartlggning och bedmning..............195
4.7.5 Frslaget till avgiftsreglering i den lag som
fresls i Ds 2009:44 ...................................................196
SOU 2010:4
Innehll
En internationell utblick ........................................... 199
5.1
ppenhetsfrgor inom Europeiska unionen........................ 199
5.2
Den rttsliga regleringen av elektroniskt utlmnande

ngra exempel......................................................................... 203
5.2.1 Finland......................................................................... 203
5.2.2 Danmark...................................................................... 207
5.2.3 Estland......................................................................... 209
5.2.4 Nederlnderna............................................................. 210
5.2.5 Slovenien ..................................................................... 210
Tidigare utredningar ................................................. 213
6.1
Datalagskommittn................................................................ 213
6.1.1 Uppdrag och frslag ................................................... 213
6.1.2 Remissinstansernas synpunkter................................. 219
6.1.3 Proposition 1997/98:44 Personuppgiftslag............... 220
6.2
Offentlighets- och sekretesskommittn............................... 220

6.2.3 Proposition 2001/02:70 Offentlighetsprincipen
och informationstekniken.......................................... 241
6.3
Personuppgiftslagsutredningen............................................. 244
6.3.3 Proposition 2005/06:173 versyn av
personuppgiftslagen.................................................... 248
Allmnt om elektroniskt utlmnande av allmnna

handlingar ............................................................... 249
7.1
Informationssamhllet och frvaltningen ............................ 249

7.1.1 E-delegationen och regeringens nationella
handlingsplan fr e-frvaltning ................................. 252
7.2
Utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form

en lgesbeskrivning ................................................................ 254
7.2.1 Nrmare om Ekonomistyrningsverkets
kartlggning................................................................. 254
7.2.2 Ngra praktiska exempel ............................................ 256
Innehll
SOU 2010:4
7.2.3 Tillhandahllande av information via Internet ..........259

8
vervganden och frslag elektroniskt utlmnande

av allmnna handlingar .............................................261
8.1
Ngra utgngspunkter ...........................................................261
8.2
Elektroniskt utlmnande en balans mellan

offentlighetsoch integritetshnsyn .....................................264
8.2.1 En strkt offentlighetsprincip ....................................264
8.2.2 kade risker fr intrng i den personliga
integriteten ..................................................................266
8.3
Betydelsen av kraven i artikel 5 i PSI-direktivet...................268
8.4
Skerhetsrisker m.m. med elektroniskt utlmnande av

allmnna handlingar ...............................................................270
8.5
Praktiska och ekonomiska konsekvenser av elektroniskt

utlmnande av allmnna handlingar ......................................272
8.5.1 Resurskrvande sekretessprvningar m.m. ...............272
8.5.2 Ekonomiska konsekvenser av en generell
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form..........................................................274
8.6
Det befintliga regelverket till skydd fr den personliga

integriteten i samband med utlmnande av allmnna
handlingar ...............................................................................279
8.6.1 Ett samverkande regelverk .........................................279
8.6.2 Erbjuder det befintliga regelverket ett tillrckligt
skydd? ..........................................................................290
8.7
vriga tnkbara alternativ .....................................................295

8.7.1 Infrandet av ett notifieringsfrfarande....................296
8.7.2 En sektoriell skyldighet att lmna ut elektroniska
kopior...........................................................................297
8.7.3 En avgrnsning av skyldigheten att lmna ut
elektroniska kopior till uttag under en viss
storlek ..........................................................................298
8.7.4 Ett srskilt sekretesskydd vid utlmnande av
personuppgifter ...........................................................299
8.7.5 Syftesprvning av uttag av allmnna handlingar i
elektronisk form..........................................................301
10
SOU 2010:4
Innehll
8.7.6 Tekniska begrnsningar.............................................. 302

8.7.7 Avgiftssttning som en sprr mot olmpliga
uttag............................................................................. 304
8.8
Kommittns bedmning och frslag .................................... 306

8.8.1 En regel om elektroniskt utlmnande om det inte
r olmpligt ................................................................. 306
8.8.2 Nrmare om bedmningen av nr det r
olmpligt att lmna ut handlingar i elektronisk
form ............................................................................. 311
8.8.3 Behovet av tekniska begrnsningar............................ 314
vervganden och frslag sekretessbestmmelsen .... 317
9.1
Ngra allmnna utgngspunkter ........................................... 317
9.2
En kritiserad sekretessbestmmelse...................................... 320

9.2.1 Behov av att veta skandens identitet och avsikt ..... 321
9.2.2 Tillmpningen frutstter att myndigheten antar
avsikt hos skanden.................................................... 323
9.2.3 Behandling av personuppgifter som inte omfattas
av personuppgiftslagen ............................................... 325
9.2.4 Integritetsskyddet tillgodoses p bekostnad av
offentlighetsintresset.................................................. 328
9.3
Tillmpningen av sekretessbestmmelsen och ngot om

praxisutvecklingen ................................................................. 329
9.4
Kan sekretessbestmmelsen upphvas? ................................ 331

9.4.1 Finns behov av sekretessbestmmelsen?................... 331
9.4.2 Kommittns bedmning ............................................ 333
9.5
Hur kan sekretessbestmmelsen frtydligas? ...................... 334

9.5.1 Kommittns frslag till frtydligande....................... 336
10
vervganden avgiftsuttag fr allmnna handlingar i

elektronisk form ....................................................... 343
10.1 Allmnna utgngspunkter ..................................................... 343

10.2 Det rttsliga stdet fr avgiftsuttag vid utlmnande av
allmnna handlingar i elektronisk form................................ 344
10.2.1 Vad innebr gllande rtt?.......................................... 344
11
Innehll
SOU 2010:4
10.3 Br kommittns frslag om en regel om elektronisk

utlmnande franleda ett nytt avgiftsbemyndigande? .........350
10.3.1 Ngra tnkbara alternativ ...........................................351
10.3.2 Kommittns bedmning.............................................354
10.4 Behov av att samordna avgiftsuttagen inom en
myndighetsorganisation.........................................................357
11
Avslutande synpunkter ..............................................359
11.1 Begreppsbildningen p handlingsoffentlighetens omrde ...359

11.1.1 Begreppen elektronisk handling och elektronisk
kopia.............................................................................360
11.1.2 Begreppen frdig elektronisk handling och
potentiell handling ......................................................363
11.1.3 Begreppen direkttkomst och medium fr
automatiserad behandling...........................................364
11.2 De srskilda registerfrfattningarna......................................366
12
Ikrafttrdande och vergngsbestmmelser .................375
13
Konsekvensbedmning ..............................................377
14
Frfattningskommentar .............................................381
14.1 Frslag till lag om ndring i offentlighetsoch

sekretesslagen (2009:400) ......................................................381
Srskilt yttrande...............................................................385
Bilagor ............................................................................391
Bilaga 1 Kommittdirektiv.............................................................391
Bilaga 2 Rapport Ekonomistyrningsverket................................413
Bilaga 3 Rapport advokaten Per Furberg...................................473
12
Frfattningsfrslag
Frslag till
lag om ndring i offentlighetsoch sekretesslagen
(2009:400)
Hrigenom freskrivs i frga om offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400)

dels att 21 kap. 7 ska ha fljande lydelse,
dels att det i lagen ska infras en ny paragraf, 6 kap. 3 a , av
fljande lydelse.
Nuvarande lydelse
Freslagen lydelse
6 kap.
3a
En myndighet ska p begran
av en enskild lmna ut en
handling som frvaras elektroniskt
hos
myndigheten
i
elektronisk form, om den inte
innehller sekretessbelagda uppgifter, det i lag eller frordning
finns bestmmelser som frbjuder
det eller det annars r olmpligt.
21
Frfattningsfrslag
SOU 2010:4
21 kap.
7 1
Sekretess gller fr personSekretess gller fr personuppgift, om det kan antas att ett uppgift, om det finns skl att
utlmnande skulle medfra att anta att uppgiften efter ett utlmuppgiften behandlas i strid med nande kommer att behandlas i
personuppgiftslagen (1998:204). strid med personuppgiftslagen
(1998:204).
Denna lag trder i kraft den 1 januari 2011.
Senaste lydelse 1998:204.
22
Kommittns uppdrag och arbete
1.1
Uppdraget
Kommittn har haft i uppdrag att gra en versyn av vissa av

bestmmelserna i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. I uppdraget har
bl.a. ingtt att vervga frgor om skerhetskopiors rttsliga status
och sekretessen enligt dvarande 5 kap. 11 sekretesslagen
(1980:100).
De ovan berrda delarna av utredningsuppdraget har kommittn
redovisat genom delbetnkandet Skerhetskopiors rttsliga status
(SOU 2009:5).
Det terstende utredningsuppdraget har inneburit att utreda
om det i numera offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400)
eller i annan lag br infras en skyldighet fr myndigheter,
generellt eller i mer begrnsad utstrckning, att lmna ut
elektroniskt lagrade allmnna handlingar i elektronisk form. I uppdraget ingr att gra en underskning av hur en skyldighet fr
myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
kan antas pverka riskerna fr ingrepp i enskildas personliga
integritet. I det avseendet ska kommittn bedma om befintliga
regler skerstller en godtagbar skyddsniv i frga om sdana ingrepp. Finner kommittn att en generell skyldighet inte br
infras, ska kommittn vervga om det i stllet br infras en eller
flera bestmmelser som innebr en skyldighet att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form p de omrden eller i den
utstrckning som detta bedms lmpligt. Kommittn ska vidare ta
fram ett s heltckande underlag som mjligt i frga om vilka
ekonomiska och andra konsekvenser en skyldighet att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form skulle innebra. Det gller
bl.a. frgan om ett utlmnande av en allmn handling br omgrdas
av skerhetstgrder, t.ex. i form av tekniska begrnsningar av-
23
SOU 2010:4
seende mjligheterna att bearbeta innehllet i den utlmnade handlingen.

Drutver ska kommittn vervga om bestmmelsen i 21 kap.
7 offentlighetsoch sekretesslagen br ndras eller upphvas.
I den mn kommittn freslr att det ska infras en skyldighet
att lmna ut elektroniskt lagrade allmnna handlingar i elektronisk
form, ska kommittn ocks vervga om en sdan skyldighet br
leda till ndringar i avgiftsregleringen och om regleringen br vara
teknikneutral.
Kommittns mandat i denna del har inte omfattat grundlagsfrgor utan varit inskrnkt till att vervga och fresl ndringar i
vanlig lag.
Direktiven till utredningen (Dir. 2008:26) bifogas som bilaga 1.
1.2
Kommittns arbete
Kommittns arbete har bedrivits p sedvanligt stt med regelbundna sammantrden med kommittn i dess helhet. Kommittn
hll sitt frsta sammantrde den 17 juni 2008. Drefter har ytterligare tretton kommittsammantrden hllits. Vidare har ordfranden
och kommittns sekreterare trffat experterna vid ytterligare ett
antal tillfllen.
Under den aktuella utredningstiden har kommittn samrtt med
E-delegationens (Fi 2009:01) sekretariat samt ingtt i delegationens
referensgrupp. Kommittn har ven samrtt med Frvaltningslagsutredningen (Ju 2008:08). Kommittordfranden och sekreteraren
har vidare sammantrffat med ordfranden och sekreteraren i den
arbetsgrupp inom Regeringskansliet som hade i uppdrag att utreda
ett genomfrande av det s.k. PSI-direktivet. Kommittns
sekreterare har ocks medverkat vid en hearing med nringslivsfretrdare som denna arbetsgrupp hll i maj 2009. Vidare har
ordfranden och sekreteraren medverkat vid ett seminarium
anordnat av Stiftelsen fr rttsinformation i november 2009 under
rubriken Marknaden fr teranvndning av rttsinformation
vidareutnyttjande och offentlighetsuttag.
Kommittn har inhmtat uppgifter frn svl myndigheter som
andra aktrer med sakkunskap p de omrden som behandlas i
betnkandet. Kommittns ordfrande och sekreterare har sammantrffat med Datainspektionen och Lantmteriet. Drutver har
kommittns sekreterare gjort studiebesk hos bl.a. Domstols-
24
SOU 2010:4
verket, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket samt Sveriges Kommuner och Landsting,

Kommittn har ocks haft kontakter med bl.a. Centrala
studiestdsnmnden, Handikappfrbundens samarbetsorgan och
Synskadades riksfrbund, Hovrtten fr Vstra Sverige, Jordbruksverket, Kronofogdemyndigheten, Transportstyrelsen och Tullverket.
Ekonomistyrningsverket har fr kommittns rkning haft i uppdrag att bl.a. kartlgga omfattningen av elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar samt att presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett infrande av en skyldighet fr myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form.
Rapporten bifogas som bilaga 2.
Vidare har kommittn uppdragit t advokaten Per Furberg att
analysera frgan om registerfrfattningars inverkan p elektroniskt
utlmnande enligt offentlighetsprincipen. Rapporten bifogas som
bilaga 3.
25
Bakgrund allmnna handlingar

i elektronisk form
2.1
Handlingsoffentlighet en del av
offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt

vilken samhllsorganens verksamhet ska ske under allmn insyn
och kontroll. Det traditionella syftet med offentlighetsprincipen r
att garantera rttsskerheten samt effektiviteten i frvaltningen och
folkstyret. Allmnheten ska bl.a. tillfrskras insyn i och kontroll
av svl myndigheternas rendehantering som deras verksamhet i
stort (se t.ex. SOU 1988:64 s. 57).
Offentlighetsprincipen tar sig olika uttryck i samhllslivet, som
yttrande- och meddelarfrihet fr tjnstemn, domstolsoffentlighet,
offentlighet vid beslutande frsamlingars sammantrden etc. Nr
det mer allmnt talas om offentlighetsprincipen avses dock i frsta
hand principen om allmnna handlingars offentlighet.
Rtten att ta del av allmnna handlingar infrdes redan genom
1766 rs tryckfrihetsfrordning. r 1974 infrdes ordningen att
samma regler som gllde fr handlingar av traditionell typ skulle
tillmpas ven p ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar (prop. 1973:33). Upptagningarna betraktades dock inte
uttryckligen som handlingar. r 1976 gjordes ytterligare ndringar
i tryckfrihetsfrordningen varigenom upptagningarna slutligt kom
att inordnas under handlingsbegreppet (prop. 1975/76:160).
I 1766 rs tryckfrihetsfrordning stadgades att envar skulle ga
rtt att i allmnt tryck utgiva myndigheters protokoll och andra
handlingar. Rttigheten att fritt och p eget ansvar trycka skrifter
syftade till att tillgodose kravet p upplysning om allmnna
angelgenheter. Fr att kunna utva denna rttighet krvdes det
att medborgarna kunde ta del av myndigheternas handlingar och
offentliggra dessa. Handlingsoffentlighetens nra samband med
27
Bakgrund allmnna handlingar i elektronisk form
SOU 2010:4
tryckfriheten framkommer ven i den nuvarande utformningen av

grundlagsbestmmelserna. I enlighet med 1 kap. 1 andra stycket
tryckfrihetsfrordningen r handlingsoffentligheten en del av
tryckfriheten, d det som utgngspunkt str varje svensk medborgare fritt att offentliggra allmnna handlingar. Rtten att ta del
av allmnna handlingar r av srskild betydelse fr nyhetsorganen
som bevakar myndigheternas verksamhet och frmedlar uppgifter
ur deras handlingar till allmnheten. Detta frhllande har ansetts
motivera att bestmmelserna om handlingsoffentlighet alltjmt har
sin plats i den tryckfrihetsrttsliga regleringen.
Den svenska principen om handlingsoffentlighet medfrde att
Sverige, tillsammans med Finland, under lng tid intog en srstllning internationellt sett. Principen om handlingsoffentlighet har
dock p senare tid etablerat sig i ytterligare lnder som Norge,
Danmark, USA, Frankrike och Nederlnderna. Utgngspunkten i
de flesta lnder r dock fortfarande att myndigheternas handlingar
r hemliga (Strmberg/Lundell, Handlingsoffentlighet och
sekretess, 2007, s. 9).
Inom Europeiska unionen har det sedan ett antal r tillbaka pgtt ett arbete fr kad ppenhet. Genom Amsterdamfrdraget infrdes i primrrtten en regel om allmnhetens rtt till tillgng till
EU-institutionernas handlingar. Mjligheten att via sekundrrtten
reglera tillmpningen av denna principregel har utnyttjats genom
den s.k. ppenhetsfrordningen frn 2001 (Europaparlamentets
och rdets frordning [EG] nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om
allmnhetens tillgng till Europaparlamentets, rdets och kommissionens handlingar, se vidare avsnitt 5.1).
Principen om handlingsoffentlighet regleras primrt i 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen. Den innebr en rtt fr allmnheten att
ta del av allmnna handlingar, dvs. handlingar frvarade hos samt
upprttade av eller inkomna till en myndighet. 1 Dock gller principen inte utan undantag. Hnsyn till andra intressen, bde enskilda
och allmnna, mste i vissa fall ges fretrde framfr intresset av
insyn (jfr 2 kap. 2 tryckfrihetsfrordningen, se vidare avsnitt 2.3).
Om en handling r allmn och det saknas hinder mot utlmnande har den enskilde rtt att f ta del av handlingen, oavsett
vilket syfte han eller hon har med sin begran. Rtten att ta del av
allmnna handlingar omfattar ven juridiska personer (R 2003
ref. 83).
1
Fr en nrmare redogrelse fr myndighetsbegreppet, se t.ex. SOU 2009:5 s. 2627.
28
SOU 2010:4
Handlingsoffentligheten r en grundlagsskyddad rtt fr varje

svensk medborgare. Utlndska medborgare r dock likstllda med
svenska medborgare, om inte ngot annat bestms i tryckfrihetsfrordningen eller i annan lag (14 kap. 5 andra stycket tryckfrihetsfrordningen). Det finns i dag inte ngra bestmmelser som
begrnsar utlndska medborgares rtt att ta del av allmnna
handlingar.
Handlingsoffentligheten mjliggr en medborgerlig kontroll av
att den offentliga makten utvas under lagarna (jfr 1 kap. 1 tredje
stycket regeringsformen). Allmnheten fr mjlighet att kontrollera myndigheternas handlggningsrutiner, ambitioner och effektivitet. Myndigheternas vetskap om att deras handlingar kan bli
freml fr granskning utgr drtill en betydelsefull garanti fr att
ml och renden handlggs korrekt (SOU 2001:3 s. 51). Av inledningsstadgandet i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen framgr
emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rtten
att ta del av allmnna handlingar syftar ven till att frmja ett fritt
meningsutbyte och en allsidig upplysning till underlag fr den
allmnna debatten. Handlingsoffentligheten fyller sledes ett syfte
som informationsfrsrjare i vid mening och har beskrivits som en
av betingelserna fr den fria demokratiska siktsbildningen (prop.
1975/76:160 s. 71). Insamling av information som skett p det
allmnnas bekostnad kan vidare anvndas av exempelvis forskare,
fretag m.fl. i t.ex. kommersiellt syfte (prop. 2008/09:150 s. 272).
Genom informationsteknikens snabba utveckling under de
senaste rtiondena har handlingsoffentlighetens roll som informationsfrmedlare kat. Myndigheterna har allt strre informationssamlingar och allmnheten fr en alltmer effektiv tkomst till informationen. Som ppekats av Datalagskommittn har handlingsoffentligheten hrigenom ocks ftt ett inslag av kunskapsinsyn
(SOU 1997:39 s. 490 ff.).
Handlingsoffentligheten kan dock som ppekats tidigare inte
glla utan undantag. Rtten till insyn i allmnna handlingar frutstter att det r frga om en offentlig handling, dvs. en allmn
handling som inte r hemlig. Genom begrnsningen att en handling
ska vara bde allmn och offentlig fr att enskilda ska f ta del av
den erbjuds myndigheterna arbetsro liksom skyddas enskilda och
allmnna intressen.
29
2.2
Vad r en allmn handling?
2.2.1
Begreppet handling
SOU 2010:4
Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen. Med handling avses framstllningar i skrift
eller bild, s.k. konventionella handlingar, som kan uppfattas visuellt
utan tekniskt hjlpmedel. Det kan rra sig om skrivelser, tabeller,
blanketter och protokoll men ven om kartor, ritningar och bilder.
Handlingsbegreppet omfattar dock ven upptagningar som kan
lsas, avlyssnas eller p annat stt uppfattas endast med tekniskt
hjlpmedel.
En framstllnings skick eller kvalitet spelar som regel ingen roll
fr bedmningen om den ska betraktas som handling. Bde
preliminra utkast och ofullstndiga anteckningar kan utgra handlingar. En framstllning i skrift eller bild kan ocks frekomma p
diverse olika material som papper, tr eller metall. I princip ska
allts inget avseende fstas vid materialet p vilket informationen
samlats (prop. 1975/76:160 s. 120). Fr att det ska vara frga om en
handling i tryckfrihetsfrordningens mening ska sjlva innehllet i
framstllningen vara det vsentliga, inte exempelvis det konstnrliga utfrandet (Petrn/Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980,
s. 392). Det centrala fr en handling r nmligen att den har ett, p
ngot slags medium, fixerat betydelseinnehll (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 39). Fokus ligger allts p betydelseinnehllet och inte braren av detta. Regeringsrtten har uttryckt
saken s att man har att gra med en handling s snart det r frga
om en form fr att lagra och bevara upplysningar (R 1971
ref. 15).
Fr en utfrlig historisk redovisning av handlingsbegreppet och
vervganden kring detta hnvisas till Offentlighets- och sekretesskommittns (OSEK) betnkande Offentlighetsprincipen och den
nya tekniken (SOU 2001:3 s. 97108).
Nrmare om upptagningar
En upptagning r en handling dr informationen inte kan uppfattas
eller frsts utan tekniskt hjlpmedel. Exempel p upptagningar r
datorlagrad information samt uppgifter p t.ex. cd-skivor, dvdskivor, kassettband och magnetband.
30
SOU 2010:4
I det lagstiftningsrende dr upptagningar kom att inordnas

under handlingsbegreppet definierade departementschefen begreppet genom att konstatera att varje konstellation av sakligt sammanhngande uppgifter br ses som en upptagning fr sig (prop.
1975/76:160 s. 90). Han ppekade vidare att fr upptagningens roll
som handling spelar det en underordnad roll om nskade data
utgr ett urval ur en strre datamngd, en sammanstllning av data
frn skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Det r
sledes inte hrddisken, disketten, dvd-skivan, magnetbandet eller
ngon annan fysisk brare av informationen som utgr handlingen i
rttslig bemrkelse. Det r i stllet de lagrade uppgifterna
(informationsinnehllet) som konstituerar en handling.
Upptagningar fr automatiserad behandling handlingar i
elektronisk milj
En speciell sorts upptagning r vad som i lagtexten benmns som
upptagningar fr automatiserad behandling. Tidigare anvndes
svl i lagtext som i frarbeten begreppet upptagning fr automatisk databehandling (ADB). Ngon skillnad i sak mellan de
bda begreppen freligger dock inte (prop. 2001/02:70 s. 23).
Som en del av Riksarkivets arbete med nya ADB-freskrifter
har anvndningen av termen upptagning fr automatiserad behandling m.m. utretts (Riksarkivet, dnr RA 22-2007/5352). Avsikten
var att underska mjligheten av att i Riksarkivets freskrifter
anvnda elektronisk handling eller annan lmplig term i stllet fr
upptagning fr automatiserad behandling. Bakgrunden r den kritik
som har riktats mot begreppet ADB-upptagning ett begrepp
vilket tidigare anvndes i Riksarkivets freskrifter samt frgan om
det verkligen r lmpligt att erstta detta begrepp med den i tryckfrihetsfrordningen anvnda termen upptagning fr automatiserad
behandling. I avsnitt 2.4.4 redovisas exempel p hur Riksarkivet i
dag anvnder begreppet elektronisk handling i sina freskrifter.
Med upptagning fr automatiserad behandling avses uppgift
som r fixerad p ngon form av datamedium och som antingen
finns i eller kan matas in i en dator (Bohlin, Offentlighetsprincipen,
2007, s. 43). En upptagning fr automatiserad behandling kan best
av allt frn enstaka uppgifter till mycket stora informationssamlingar. I proposition 1975/76:160 uttryckte departementschefen saken p fljande vis (s. 8990).
31
SOU 2010:4
Jag vill lgga ngra synpunkter p frgan om nr det freligger en

eller flera upptagningar. En utgngspunkt fr resonemanget r att i
frga om konventionella handlingar den fysiska databraren
pappersarket, boken p ett fr det mesta sjlvfallet stt avgrnsar vad
som r en handling i frhllande till en annan. Betrffande upptagningar fr ADB saknas i betydande omfattning motsvarande hllpunkter fr en avgrnsning. Ett datamedium eller ett dataregister
ordet fattat i teknisk bemrkelse kan innehlla en vervldigande
stor mngd data. Det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data
som en upptagning. andra sidan kan en uppgift fr att bli begriplig
eller i vart fall fr att tillgodose det aktuella informationsintresset
behva hmtas frn skilda fysiska databrare eller frn skilda dataregister. Att alltid beteckna varje uppgift fr sig som en upptagning
svarar drfr knappast heller mot realiteterna. Jag anser att man i
stllet br fsta starkare avseende vid det som frn offentlighetssynpunkt r det intressanta, nmligen rtten att ta del av viss
information i myndigheternas besittning. Frn denna synpunkt spelar
det en underordnad roll om nskade data utgr ett urval ur en strre
datamngd, en sammanstllning av data frn skilda register eller ett
resultat av annan bearbetning. Varje konstellation av sakligt sammanhngande uppgifter br enligt min mening ses som en upptagning fr
sig.
Sambandet mellan braren av informationen och sjlva informationen ter sig olika beroende p vilken typ av handling man har att
gra med. Betrffande konventionella handlingar r sambandet
mellan informationsbraren (t.ex. pappersdokumentet) och innehllet (sjlva texten) givet. Fr handlingar i elektronisk milj frhller det sig p motsatt vis. I den elektroniska informationsbehandlingsmiljn finns inget absolut samband mellan informationsinnehllet och bestmda fysiska lagringsmedier. Som OSEK ppekade i betnkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken
(SOU 2001:3) ser handlingar i elektronisk form inte likadana ut i
lagrad respektive lsbar form (s. 113). OSEK, som bl.a. underskte
ndamlsenligheten med begreppet handling utifrn ett informationsteknologiperspektiv, gjorde bedmningen att handling
borde behllas som grundbegrepp i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. Sklet hrfr var enligt kommittn att offentlighetsinsynen
ven i fortsttningen borde syfta till att frmedla ett visst informationsinnehll hos en myndighet, oavsett vilket medium som
r brare av informationsinnehllet, och i ofrvanskat skick (a. bet.
s. 108). OSEK konstaterade att informationstekniken inte hindrar
att man talar om ett informationsinnehll som fixerats p ett
medium och att den rdande begreppsapparaten i 2 kap. tryckfri-
32
SOU 2010:4
hetsfrordningen drfr fungerar ven i en elektronisk milj.

OSEK ppekade vidare att en offentlighetsinsyn baserad p
handlingar i elektronisk milj r fullt mjlig eftersom beskrivningen av en handling tar sikte p originalinnehllet. Ngot krav p
ett fysiskt freml att knyta insynsrtten till uppstlls inte i 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen utan det r tillrckligt att det r frgan
om en form fr att lagra och bevara upplysningar (a. bet. s. 115
och 117).
Ngon ndring av handlingsbegreppet i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen har i enlighet med OSEK:s stllningstagande inte
heller freslagits (jfr prop. 2001/02:70 s. 13 ff.).
I den elektroniska miljn blir drmed snarast logisk i stllet fr
fysisk uppdelning av informationen avgrande. Exempelvis kan ett
dagboksblad i den elektroniska miljn stllas samman genom att
uppgifter hmtas frn olika hll i datasystemet och presenteras p
skrmen eller i utskrift. Det frhllandet att handlingsbegreppet i
IT-sammanhang r logiskt medfr att begreppet handling kan f en
mycket varierande innebrd.
Begreppet frdig elektronisk handling
Nr myndigheter ursprungligen brjade anvnda sig av datalagrat
material handlade det i rttslig mening enbart om potentiella handlingar, dvs. mjliga sammanstllningar av uppgifter ur databaserade
register. Den kritik som tidigare har framfrts mot att anvnda
handlingsbegreppet i den elektroniska miljn har dock med tiden
frlorat i tyngd, d det i dag mste anses fullt naturligt att tala ven
om frdiga elektroniska handlingar. I frarbetena till 2002 rs
ndringar i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen 2 ptalade regeringen att
den elektroniska informationen i allt strre utstrckning har blivit
handlingsbaserad genom att mngder av traditionella handlingar
t.ex. promemorior, protokoll och beslut som r avsedda att ha ett
bestmt, fixerat innehll, skapas p elektronisk vg och lagras
elektroniskt (prop. 2001/02:70 s. 15).
Med en frdig elektronisk handling avses allts sdana elektroniska handlingar dr utstllaren (myndigheten eller den som
lmnat in handlingen till myndigheten) har gett handlingen ett
bestmt, fixerat innehll som gr att terskapa gng p gng. Till
skillnad frn en potentiell handling bestr drfr en frdig elek2
SFS 2002:907, vilken trdde i kraft den 1 januari 2003.
33
SOU 2010:4
tronisk handling av redan existerande upptagningar som finns

slutligt utformade hos myndigheten.
Exempel p frdiga elektroniska handlingar r e-postmeddelanden, promemorior, protokoll och beslut i elektronisk form
(prop. 2001/02:70 s. 22).
Begreppet potentiell handling
Den omstndigheten att en sammanstllning av uppgifter inte behver existera p frhand fr att kunna tillhandahllas som allmn
handling, har gett upphov till begreppet potentiell handling.
Alltsedan 1970-talet har det enligt praxis frelegat en skyldighet
fr myndigheter att anvnda det befintliga datasystemet fr att ta
fram begrda uppgifter, oavsett om framtagningen av efterfrgade
uppgifter innefattar en bearbetning eller en srskild sammanstllning av information. 3 En sammanstllning av uppgifter kan
sledes utgra en allmn handling, trots att den vid tidpunkten fr
skandens begran inte existerar i sammanstlld form. Fr skyldigheten att lmna ut informationen saknar det betydelse om
myndigheten faktiskt sjlv har tagit fram uppgifterna eller inte. Inte
heller spelar det ngon roll om myndigheten har anledning att ta
fram den begrda sammanstllningen av uppgifter fr att anvnda i
sin egen verksamhet. Dock gller den begrnsningen att sammanstllningen ska kunna gras genom rutinbetonade tgrder fr att
myndigheten ska anses frvara den efterfrgade sammanstllningen. Krvs mer omfattande tgrder n s, t.ex. nyskrivning av
datorprogram, r det sledes inte frga om en fr myndigheten
tillgnglig handling.
Efter en ndring i 2 kap. 3 tryckfrihetsfrordningen r 2002
framgr det numera direkt av lagtexten att en sammanstllning av
uppgifter ur en upptagning fr automatiserad behandling anses
frvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan gra
sammanstllningen tillgnglig med rutinbetonade tgrder (andra
stycket, andra meningen).
Att ven potentiella handlingar kan utgra allmnna handlingar
fljer av den s.k. likstllighetsprincipen. Principen innebr att allmnheten ska ha tillgng till datalagrad information i samma
3
Se t.ex. R 1974 ref. 8, R 1977 Ab 310, R 1985 Ab 183 och R 1988 ref. 84. Denna
praxis baseras p vissa frarbetsuttalanden (bl.a. prop. 1973:33 s. 83 f. och prop. 1975/76:160
s. 89 ff.) av vilka fljer att myndigheten under vissa frhllanden anses skyldig att gra
sammanstllningar av datalagrad information.
34
SOU 2010:4
utstrckning som informationen r tillgnglig fr myndigheten

(prop. 2001/02:70 s. 16 f.). Men mjligheten fr allmnheten att ta
del av potentiella handlingar har kritiserats genom ren. Kritiken
har bl.a. besttt i att en sdan innebrd av handlingsbegreppet
medfr att myndigheter inte kan uppge vilka handlingar de har i
sina datasystem, samtidigt som en enskild som lmnar uppgifter till
en myndighet inte kan vara sker p hur uppgifterna kommer att
anvndas (se bl.a. SOU 1988:64 s. 89).
2.2.2
Krav fr att en handling ska vara allmn
Frutsttningarna fr att en handling ska vara allmn anges i 2 kap.

311 tryckfrihetsfrordningen. Fr det frsta krvs det att
handlingen frvaras hos myndigheten. Drtill uppstlls ett krav p
att handlingen har ntt ett sdant stadium i handlggningen att den
kan betraktas som allmn. En handling mste i linje hrmed
antingen vara inkommen till eller upprttad hos myndigheten fr
att en rtt till insyn ska freligga.
Frvaringskriteriet
En frsta frutsttning fr att en handling ska vara allmn r att
handlingen r knuten till myndigheten genom frvaring. Handlingen ska i princip frvaras hos myndigheten vid tidpunkten fr
skandens begran om att f ut den. Det gr drfr inte att prva
en begran om att f ut en handling som frvntas inkomma till
myndigheten ngon gng i framtiden (se bl.a. R 1982 Ab 118 och
R 1991 ref. 50). I de fall handlingen bestr av ett pappersdokument mter det normalt inga svrigheter att konstatera om handlingen rent faktiskt frvaras hos myndigheten. Enligt praxis anses
myndigheten ocks frvara handlingen ven om den tillflligt befinner sig hos annan, undantagsvis ven om handlingen aldrig ens
har befunnit sig hos myndigheten (se bl.a. R 1984 2:49, R 1989
ref. 29 och R 1996 ref. 25).
En handling som en myndighet frvarar endast som led i
teknisk bearbetning eller lagring fr annans rkning anses inte som
allmn handling hos den frvarande myndigheten (2 kap. 10
tryckfrihetsfrordningen).
35
SOU 2010:4
Nrmare om frvaring av konventionella handlingar

Konventionella handlingar kan frvaras samtidigt hos flera myndigheter genom att t.ex. en kopia av originalhandlingen skickas
ver frn en myndighet till en annan. I en sdan situation r det
sledes inte bara originalhandlingen som ska anses frvarad hos en
viss myndighet, ven kopior och avskrifter anses i princip frvarade
hos den myndighet dr sdana finns. Samtliga myndigheter som
frvarar ett original eller en kopia av handlingen r att betrakta som
frvaringsmyndighet i tryckfrihetsfrordningens mening. De r
drfr ocks var fr sig skyldiga att prva en begran om att
handlingen ska lmnas ut (Petrn/Ragnemalm, Sveriges grundlagar,
1980, s. 392).
Nrmare om frvaring av upptagningar
I frga om upptagningar har begreppet frvaring getts en srskild i
lagtexten uttryckt innebrd (2 kap. 3 andra och tredje stycket
tryckfrihetsfrordningen).
En upptagning som avses i frsta stycket anses frvarad hos myndighet, om upptagningen r tillgnglig fr myndigheten med tekniskt
hjlpmedel som myndigheten sjlv utnyttjar fr verfring i sdan
form att den kan lsas, avlyssnas eller p annat stt uppfattas. En
sammanstllning av uppgifter ur en upptagning fr automatiserad behandling anses dock frvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan gra sammanstllningen tillgnglig med rutinbetonade tgrder.
En sammanstllning av uppgifter ur en upptagning fr automatiserad
behandling anses dock inte frvarad hos myndigheten om sammanstllningen innehller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller
frordning saknar befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig.
Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt
kan hnfras till en fysisk person.
Frgan om kravet p frvaring av en upptagning r uppfyllt ska

allts bedmas bl.a. med hnsyn till om myndigheten faktiskt
disponerar ver mjligheten att verfra upptagningen till lsbar
eller annan uppfattbar form.
Utgngspunkten r att det saknar betydelse var den begrda
elektroniska handlingen rent fysiskt befinner sig. I stllet ska
frgan om frvaring avgras utifrn ett tillgnglighetsrekvisit. Tillgnglighetsrekvisitet (och drmed kravet p frvaring) kan vara
36
SOU 2010:4
uppfyllt i diverse olika situationer. En upptagning r t.ex. frvarad

d den lagras i anslutning till myndighetens egen datorutrustning.
ven fr det fall myndigheten kan ta del av upptagningen via en
terminalfrbindelse med dator hos annat organ, r tillgnglighetsrekvisitet uppfyllt. Fr att nrmare kunna avgra om en upptagning
fr automatiserad behandling r tillgnglig fr myndigheten (och
drmed frvarad hos denna) mste emellertid en uppdelning gras
mellan frdiga elektroniska handlingar och potentiella (elektroniska) handlingar.
En frdig elektronisk handling, vilken r tillgnglig fr myndigheten i uppfattbar form med tekniskt hjlpmedel som myndigheten
sjlv utnyttjar, anses frvarad hos myndigheten trots att det kan
krvas mer n rutinbetonade tgrder fr att gra handlingen tillgnglig (prop. 2001/02:70 s. 20 f.). I lagstiftningsrendet bakom
2002 rs ndringar av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen anmrktes
att det inte r tillfredsstllande att en frdig elektronisk handling
ska anses frvarad hos en myndighet endast om den kan tas fram
med rutinbetonade tgrder (prop. 2001/02:70 s. 18 ff.). En sdan
ordning skulle enligt regeringen i praktiken innebra att det kan
finnas frdiga elektroniska handlingar hos myndigheten som inte
anses frvarade hos denna p grund av att myndigheten har
organiserat sitt datasystem p sdant stt att det inte gr att finna
handlingen med rutinbetonade tgrder. Om en frdig elektronisk
handling ska anses frvarad hos en myndighet eller inte br enligt
ovan nmnda frarbetsuttalanden i stllet avgras utifrn om
handlingen rent faktiskt r tillgnglig fr myndigheten med
tekniskt hjlpmedel som myndigheten sjlv utnyttjar oavsett om
det krvs endast rutinbetonade tgrder eller mer omfattande
insatser fr att ta fram handlingen.
Den potentiella handlingen r frvarad hos myndigheten om
denna kan gra sammanstllningen tillgnglig med rutinbetonade
tgrder (2 kap. 3 andra stycket sista meningen tryckfrihetsfrordningen). Kravet p rutinbetonade tgrder infrdes genom
2002 rs ndringar i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. Motsvarande
krav hade emellertid funnits i praxis sedan 1970-talet. Kravet p att
en myndighet efter begran ska sammanstlla uppgifter ur
upptagningar om det kan ske med rutinbetonade tgrder har
vervgts av bde Datalagskommittn och OSEK. Till skillnad frn
Datalagskommittn ansg OSEK att rekvisitet inte borde bytas ut
mot ngot annat d det medger en fljsamhet i rttstillmpningen i
frhllande till den tekniska utvecklingen (SOU 2001:3 s. 138).
37
SOU 2010:4
Av rttspraxis och frarbetsuttalanden framgr att rekvisitet

rutinbetonade tgrder tar sikte p en prvning av svl ndvndiga
arbetsinsatser och kostnader fr en myndighet som de komplikationer i vrigt som en viss tgrd kan franleda. Frgan om en
tgrd r rutinbetonad ska avgras utifrn dels den allmnna
tekniska utvecklingen, dels den tekniska nivn och kompetensen
hos den aktuella myndigheten (prop. 1975/76:160 s. 90). Myndigheternas skyldighet att anvnda det befintliga datasystemet fr
att gra en framtagning av uppgifter fljer av likstllighetsprincipen. Krvs det dremot specialskrivna program fr att gra
sammanstllningen tillgnglig, r inte den efterfrgade potentiella
handlingen att anse som tillgnglig fr myndigheten och drmed
inte heller frvarad hos denna (prop. 1975/76:160 s. 90).
Enligt praxis har myndigheter en viss skyldighet att anpassa
tillgngliga standardprogram p ett sdant stt att skandens
nskeml om att ta del av en potentiell handling kan tillgodoses.
Det frutstts dock att det inte blir frgan om en strre arbetsinsats fr myndigheten (jfr R 1976 ref. 122). Fr det fall
myndigheten av praktiska skl har valt att dela upp information p
skilda register mste den ven gra ndvndiga bearbetningar och
sammanstllningar fr att ta fram en begrd potentiell handling
(R 1977 Ab 310).
En potentiell handling r dock inte frvarad hos myndigheten
om sammanstllningen innehller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller frordning saknar befogenhet att gra
sammanstllningen tillgnglig den s.k. begrnsningsregeln (2 kap.
3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen, se vidare avsnitt 3.7).
Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller
indirekt kan hnfras till en fysisk person. Om myndigheten
slunda saknar befogenhet att ta fram vissa upplysningar ur ett
personregister r dessa upplysningar inte allmnna handlingar hos
myndigheten. Syftet med begrnsningsregeln r att hindra
allmnheten frn att kunna gra ansprk p att f ta del av information hos myndigheten som myndigheten sjlv, av hnsyn till
enskildas personliga integritet, r frhindrad att anvnda sig av.
Begrnsningsregeln gller allts ven om sammanstllningen kan tas
fram med rutinbetonade tgrder.
Frdiga elektroniska handlingar omfattas inte av ngon av ovan
nmnda undantagsregler. Sdana handlingar r alltid att anse som
frvarade hos en myndighet ven om det krvs mer n rutinbetonade tgrder fr att gra dem tillgngliga och ven om de
38
SOU 2010:4
innehller personuppgifter och det i lag eller frordning finns

frbud fr myndigheten att anvnda vissa skbegrepp vid skning
efter handlingarna (prop. 2001/02:70 s. 38).
Det kan ibland vara en svr uppgift att faststlla grnsen mellan
en frdig elektronisk handling och en potentiell handling. Mot
bakgrund av bl.a. kravet p rutinbetonade tgrder i samband med
frgan om frvaring av potentiella handlingar fr denna grnsdragning dock stor betydelse fr om en handling betraktas som
allmn eller inte. Det har inte ansetts lmpligt att i grundlagen frtydliga var grnsen mellan frdiga och potentiella handlingar gr.
Ledning fr i stllet hmtas i detaljerade arkivregler om hur
allmnna handlingar i elektronisk form ska bevaras (SOU 2001:3
s. 139 f. och prop. 2001/02:70 s. 21 f.). 4
Inkommen handling
En hos myndigheten frvarad handling blir allmn om den r att
betrakta som inkommen till myndigheten. Inkommen r en handling som har anlnt till myndigheten eller tagits emot av behrig
befattningshavare (2 kap. 6 frsta stycket frsta meningen tryckfrihetsfrordningen). Behrig befattningshavare kan t.ex. vara
registrator eller en fr ett visst rende ansvarig handlggare.
En upptagning anses som inkommen till myndigheten nr annan
har gjort den tillgnglig fr myndigheten med tekniska hjlpmedel
som myndigheten sjlv nyttjar fr verfring i sdan form att den
kan lsas, avlyssnas eller p annat stt uppfattas (2 kap. 6 frsta
stycket andra meningen tryckfrihetsfrordningen). Bestmmelsen
innebr att en upptagning fr automatiserad behandling som tillfrts ett informationssystem av en myndighet blir att betrakta som
inkommen hos vriga myndigheter som har tillgng till systemet.
I samband med s.k. direkttkomst till uppgifter myndigheter
emellan aktualiseras frgan om vilken information som anses som
inkommen till den mottagande myndigheten. De frdiga elektroniska handlingar som i samband med direkttkomst grs tekniskt
tillgngliga fr den mottagande myndigheten utgr i enlighet med
2 kap. 6 frsta stycket andra meningen tryckfrihetsfrordningen
alltid inkomna och drmed allmnna handlingar hos den myndig4
Frn bevarandesynpunkt kan man i grova drag skilja mellan (1) frdiga handlingar av
dokumenttyp, (2) frdiga handlingar som utgrs av frberedda sammanstllningar i ett
system samt (3) handlingar som inte r frdiga (Riksarkivets rapport 2006:1, Elektroniskt
underskrivna handlingar, s. 11 f.).
39
SOU 2010:4
heten. Ofta kommer den mottagande myndigheten att tekniskt sett

f tillgng till fler uppgifter hos den utlmnande myndigheten n
vad som i konkreta fall kommer att anvndas i visst rende eller viss
verksamhet hos den mottagande myndigheten (prop. 2007/08:160
s. 67). Bestmmelser om direkttkomst stipulerar drfr i regel fr
vilka ndaml den mottagande myndigheten fr anvnda de uppgifter som myndigheten rent tekniskt har tillgng till. I
frarbetsuttalanden har framhllits att sdana s.k. ndamlsbegrnsningar inte utgr sdana rttsliga begrnsningar som avses i
begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen (a. prop. s. 69 f.). Fljden hrav blir att sammanstllningar av uppgifter ur upptagningar fr automatiserad behandling, vilka i samband med direkttkomst grs tekniskt tillgngliga
fr den mottagande myndigheten, som huvudregel utgr allmnna
handlingar hos den myndigheten. Kravet r dock att sammanstllningen kan gras tillgnglig med rutinbetonade tgrder.
Handlingar kan anlnda till en myndighet via post, telefax, epost etc. Huvudregeln r att handlingen r inkommen oavsett om
den frn ingivarens synvinkel r en frdig produkt eller endast ett
utkast (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 68). Undantag grs
nr ett utkast skickas till en annan myndighet fr synpunkter.
Utkastet anses d inte som inkommet till den mottagande myndigheten och sledes inte som en allmn handling.
Den myndighet som vidtar tgrder med en handling som en
annan myndighet har tillhandahllit endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handlingen, anses inte ha ftt en
inkommen handling (2 kap. 6 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen). Inte heller d materialet i bearbetat eller ofrndrat skick
terkommer till den myndighet som tillhandahllit materialet ska
det anses ha kommit in till den myndigheten.
Enligt den s.k. politikerregeln i 2 kap. 4 tryckfrihetsfrordningen betraktas ett brev eller annat meddelande som inkommen
och allmn handling ven om brevet eller meddelandet r stllt
personligen till en befattningshavare vid myndigheten. Detta
frutstter dock att handlingen gller ett rende eller annan frga
som ankommer p myndigheten och att handlingen inte r avsedd
fr mottagaren endast som innehavare av annan stllning. Av
bestmmelsen fljer att privata brev eller meddelanden inte utgr
allmnna handlingar.
I 2 kap. 8 tryckfrihetsfrordningen anges vad som gller
betrffande utvxlande av handlingar inom en myndighetsorganisa40
SOU 2010:4
tion. Om ett organ i en myndighetsorganisation har verlmnat en

handling till ett annat organ inom samma organisation, ska handlingen enligt denna bestmmelse inte anses som drigenom inkommen eller upprttad i annat fall n om organen upptrder som
sjlvstndiga i frhllande till varandra. Utgngspunkten r sledes
att utvxlande av en handling mellan olika enheter eller avdelningar
hos en myndighetsorganisation r rent myndighetsinterna angelgenheter. Handlingsoffentlighet uppkommer som regel frst d det
rende som handlingen hr till har avslutats. Utvxlas handlingar
mellan inbrdes sjlvstndiga organ r situationen annorlunda. Som
ett exempel kan nmnas att Regeringskansliet med dess
departement uppfattades som en enhet nr det gller handlingar i
regeringsrenden (se bl.a. JO 1967 s. 162) ven p den tiden d
departementen fortfarande var olika myndigheter. En handling i ett
regeringsrende som korsar en departementsgrns frblir allts rent
myndighetsintern. Fr handlingar i renden dr departementschefen har egen beslutandertt gller motsatsen och departementet
i frga r d att se som ett sjlvstndigt organ i frhllande till
Regeringskansliet.
Upprttad handling
Upprttade handlingar r handlingar som utarbetats eller framstllts inom en myndighet. Eftersom ingen srreglering finns fr
upptagningar gller samma regler fr dem som fr konventionella
handlingar.
Genom ordet upprttad har markerats att handlingar ska bli
allmnna, och drmed i princip tillgngliga fr envar, frst d de
freligger i sitt definitiva skick. Dessfrinnan utgr handlingarna
arbetsmaterial. Myndigheten anses enligt lagstiftaren ha rtt att
sjlv bilda sig en uppfattning innan den mste stlla de handlingar
som terspeglar myndighetens vervganden till allmnhetens
frfogande (prop. 1975/76:160 s. 72).
Huvudregeln fr upprttandetidpunkten
En handling betraktas enligt 2 kap. 7 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen som upprttad hos myndigheten nr:
- handlingen har expedierats,
41
SOU 2010:4
- (fr handling som inte har expedierats) det rende till vilket
handlingen hnfr sig har slutbehandlats hos myndigheten, eller
- (om handlingen inte hnfr sig till ett visst rende och inte har
expedierats) handlingen har justerats av myndigheten eller p
annat stt frdigstllts.
Med expediering syftas att handlingen skickas till enskild eller till
annan myndighet. Vid expediering av en handling utgr det original
eller den kopia som myndigheten behller en upprttad och drmed
allmn handling. En upptagning fr automatiserad behandling
anses expedierad antingen nr myndigheten vidtagit sdana
tekniska tgrder att utomstende kan f tillgng till informationen
i lsbart skick, eller d det tekniska mediet har versnts till annan.
Handlingar som inte expedierats eller hnfr sig till ngot visst
rende r upprttade d de justerats eller p annat stt frdigstllts. Att konstatera om en handling justerats, och drmed upprttats, innebr sllan problem. Dremot kan det vara svrare att
faststlla om en handling p annat stt frdigstllts. Krav p ngot
srskilt formellt frfarande uppstlls inte fr att en handling ska
betraktas som frdigstlld (prop. 1975/76:160 s. 143). Det br t.ex.
vara tillrckligt att handlingen godknts (sanktionerats) av drtill
behrig befattningshavare eller omhndertagits fr frvaring fr att
den ska betraktas som upprttad och allmn. I vissa fall kan det
ocks rcka att handlingen ftt ett slags slutlig form (Bohlin,
Offentlighetsprincipen, 2007, s. 89).
Undantagsregler fr upprttandetidpunkten
Av 2 kap. 7 andra stycket tryckfrihetsfrordningen fljer att en
handling i vissa fall kan anses upprttad i andra situationer n vad
som angetts ovan. Undantagsregleringen trffar:
- diarium, journal samt sdant register eller annan frteckning
som fres fortlpande,
- dom och annat beslut, som enligt vad drom r freskrivet ska
avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i
vad den hnfr sig till sdant beslut, samt
- annat myndighets protokoll och drmed jmfrliga anteckningar, dock inte protokoll hos riksdagens utskott, kommuns
42
SOU 2010:4
revisorer eller statliga kommitter eller hos kommunal myndighet i renden som denna endast bereder till avgrande.
Minnesanteckningar
Utver de undantag frn huvudregeln om upprttandetidpunkt
som anges i 2 kap. 7 andra stycket tryckfrihetsfrordningen, grs
ytterligare undantag fr bl.a. minnesanteckningar. Enligt 2 kap. 9
frsta stycket tryckfrihetsfrordningen r en hos myndigheten tillkommen minnesanteckning (som inte har expedierats) endast att
betrakta som allmn handling om den tas om hand fr arkivering.
Bestmmelsen omfattar bde konventionella handlingar och upptagningar.
Enligt 3 arkivlagen (1990:782) hr till myndighetens arkiv
sdana minnesanteckningar som myndigheten beslutar ska tas omhand fr frvaring. 5 Det finns dock ingen reglering i vare sig tryckfrihetsfrordningen eller arkivlagen om vilka tgrder myndigheten
mste ha vidtagit fr att den ska anses ha beslutat om ett
omhndertagande av ett material fr frvaring och arkivering (jfr
dock R 1999 ref. 36).
Minnesanteckningar r bl.a. promemorior, anteckningar eller
upptagningar som har kommit till endast fr fredragning eller
beredning av ett rende. Fr att en handling ska betraktas som en
minnesanteckning krvs dessutom att den inte tillfr rendet
sakuppgift som inte finns i annan handling. Undantaget fr
minnesanteckningar gller endast vid den myndighet dr minnesanteckningen framstlls. Lmnas anteckningen ver till en annan
myndighet r den dr att anse som inkommen och sledes ocks
allmn.
S.k. mellanprodukter
ven betrffande s.k. mellanprodukter gller undantag frn huvudregeln betrffande upprttandetidpunkten. Mellanprodukter i form
av utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse som
inte har expedierats, blir p samma stt som minnesanteckningar
5
Enligt 3 frsta stycket arkivfrordningen (1991:446) ska sedan ett rende hos en
myndighet har slutbehandlats de allmnna handlingarna i rendet arkiveras. I samband
drmed ska myndigheten prva i vilken omfattning en rendeanknuten minnesanteckning
ska tas om hand fr arkivering.
43
SOU 2010:4
allmnna handlingar endast om de tas om hand fr arkivering

(2 kap. 9 andra stycket tryckfrihetsfrordningen). Bestmmelsen
omfattar bde konventionella handlingar och upptagningar.
Principen om mellanprodukter gller vid alla myndigheter, dvs.
det gr att konsultera andra myndigheter utan att utkastet eller
konceptet blir allmn handling hos ngon av dessa (det s.k.
delningsundantaget). Har syftet med att skicka utkastet eller
konceptet dremot inte varit att inhmta synpunkter utan att informera mottagaren, blir de vanliga reglerna om inkommen respektive upprttad handling gllande (Petrn/Ragnemalm, Sveriges
grundlagar, 1980, s. 401). Det har i doktrinen hvdats att synpunkter p ett utkast eller koncept dock utgr en allmn handling
(se bl.a. Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 107; jfr ven rttsfallet R 1999 ref. 36 om uppgifter som utvxlats mellan en
skattemyndighet och Riksskatteverket).
Fr en utfrligare beskrivning av nr en handling anses som
upprttad, se E-offentlighetskommittns delbetnkande Skerhetskopiors rttsliga status (SOU 2009:5) s. 4045.
2.2.3
Generella undantag frn begreppet allmn handling
Det finns tillfllen d en handling trots att den kan vara bde
frvarad hos myndigheten samt inkommen eller upprttad nd
inte r att anse som en allmn handling. Sdana generella undantagsbestmmelser finns i 2 kap. 10 och 11 tryckfrihetsfrordningen.
I 2 kap. 10 tryckfrihetsfrordningen freskrivs att en handling
som frvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk
bearbetning eller teknisk lagring fr annans rkning inte utgr en
allmn handling hos den myndigheten. Stadgandet, som stter
frvaringskriteriet ur spel, har tillkommit mot bakgrund av att
offentlighetsprincipen inte har ansetts krva att allmnheten ska ha
tillgng till en upptagning hos en myndighet som endast tar teknisk
befattning med handlingen (prop. 1975/76:160 s. 87).
I 2 kap. 11 tryckfrihetsfrordningen freskrivs vissa generella
undantag frn vad som ska anses utgra allmn handling. Som
allmn handling anses inte brev, telegram eller annan sdan handling som har lmnats in till eller upprttats hos myndighet endast
fr befordran av meddelande (frsta stycket 1). Inte heller meddelande eller annan handling som har inlmnats till eller upprttats
44
SOU 2010:4
hos myndighet endast fr offentliggrande i periodisk skrift, vilken

ges ut genom myndigheten, betraktas som allmn handling (frsta
stycket 2).
Ytterligare ett undantag frn begreppet allmn handling finns
fr vissa slag av handlingar, bl.a. sdana som ingr i bibliotek. Den
s.k. biblioteksregeln syftar till att frn de hos myndigheten frvarade allmnna handlingarna undanta en viss kategori av handlingar, nmligen sdana som ska anses ing i myndighetens
bibliotek. Med ett bibliotek avses en samling handlingar som r
organiserade p ett sdant stt att samlingen enligt vanligt sprkbruk r att betrakta som ett bibliotek (prop. 1975/76:160 s. 179 f.).
Enligt biblioteksregeln anses fljande kategorier av handlingar inte
som allmnna handlingar (frsta stycket 3):
- tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som
ingr i bibliotek,
- tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som
frn enskild har tillfrts allmnt arkiv (dvs. arkivmyndighet)
uteslutande fr frvaring och vrd eller forsknings- och
studiendaml,
- privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har verlmnats till myndighet uteslutande fr frvaring och vrd eller
forsknings- och studiendaml.
Inte heller upptagning av innehllet i handling som avses i
punkten 3 r att anse som allmn handling, om upptagningen frvaras hos myndighet dr den ursprungliga handlingen inte skulle
vara att anse som allmn (frsta stycket 4).
ven upptagningar i form av databaser omfattas av biblioteksregeln. Kravet r att myndigheten anvnder upptagningen p samma stt som man anvnder litteratur i ett bibliotek, dvs. fr att ska
information (R 1986 not. 290). Detsamma gller sdan information som myndigheten har tillgng till via Internet. ven om
mycket talar fr att dessa informationsmngder rttsligt sett r att
betrakta som svl frvarade som inkomna handlingar hos myndigheterna, anvnds informationen av myndigheterna p samma stt
som andra databaser som ingr i en myndighets bibliotek, t.ex. fr
att ska referens- och faktamaterial (prop. 2001/02:70 s. 24 f.).
Skulle det dock vara s att myndigheten hmtar in information frn
Internet fr att anvnda i handlggningen av ett ml eller rende,
blir materialet allmn handling hos myndigheten. Upptagningen
45
SOU 2010:4
som inhmtas ska d ven tillfras handlingarna i mlet eller i

rendet i lsbar form (4 kap. 3 offentlighetsoch sekretesslagen
[2009:400]).
Enligt 2 kap. 11 andra stycket tryckfrihetsfrordningen ska
dock vad som sgs i biblioteksregeln inte tillmpas p upptagning i
databas som en myndighet har tillgng till enligt avtal med annan
myndighet, om upptagningen r allmn handling hos den myndigheten. Handlingar i sdana databaser anses allts som allmnna.
Dremot omfattar biblioteksregeln upptagningar i databaser som
en myndighet har tillgng till genom avtal med enskild. Regeln r
till fr att begrnsa tredje mans tkomst till rent kommersiella
databastjnster via myndigheterna genom beropande av offentlighetsprincipen (prop. 1990/91:60 s. 75).
2.3
Offentliga eller sekretessbelagda allmnna

handlingar
Rtten till insyn i allmnna handlingar frutstter att det r frga

om en offentlig handling, dvs. en allmn handling som inte r
hemlig till fljd av en bestmmelse om sekretess. Handlingsoffentligheten fr begrnsas endast om det r pkallat med hnsyn till
vissa i 2 kap. 2 tryckfrihetsfrordningen upprknade allmnna
och enskilda intressen. Varje begrnsning av rtten att ta del av
allmnna handlingar mste sledes kunna motiveras med hnsyn till
ngon av fljande punkter:
1. rikets skerhet eller dess frhllande till annan stat eller mellanfolklig organisation,
2. rikets centrala finans-, penning-, eller valutapolitik,
3. myndighets verksamhet fr inspektion, kontroll eller annan
tillsyn,
4. intresset att frebygga eller beivra brott,
5. det allmnnas ekonomiska intresse,
6. skyddet fr enskilds personliga eller ekonomiska frhllanden,
7. intresset att bevara djur- eller vxtarter.
Enligt 2 kap. 2 andra stycket tryckfrihetsfrordningen ska begrnsningar av rtten att ta del av allmnna handlingar anges noga i
bestmmelser i en srskild lag, eller om det i vissa fall r lmpligare,
i annan lag som den srskilda lagen hnvisar till. Med den srskilda
46
SOU 2010:4
lagen avses offentlighetsoch sekretesslagen, vilken ersatt den

tidigare gllande sekretesslagen (1980:100). Efter bemyndigande i
en sdan bestmmelse fr regeringen genom frordning meddela
nrmare freskrifter om bestmmelsens tillmplighet. S har skett
genom freskrifter i offentlighetsoch sekretessfrordningen
(2009:641). I 2 kap. 2 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen
sgs vidare att utan hinder av andra stycket fr i bestmmelse som
dr avses riksdagen eller regeringen tillggas befogenhet att efter
omstndigheterna medge att viss handling fr lmnas ut.
2.3.1
Allmnt om offentlighetsoch sekretesslagen
Bestmmelser om sekretess i det allmnnas verksamhet finns allts i

offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400). Lagen trdde i kraft
den 30 juni 2009 och ersatte d 1980 rs sekretesslag. Sekretess
innebr ett frbud mot att rja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmn handling lmnas ut eller p annat
stt (3 kap. 1 offentlighetsoch sekretesslagen). En bestmmelse
om sekretess medfr sledes bde tystnadsplikt fr de personer
som har en skyldighet att flja bestmmelsen och handlingssekretess fr de handlingar som omfattas av bestmmelsen. Detta
innebr att sekretessen utgr en begrnsning inte bara av rtten att
ta del av allmnna handlingar utan ocks av yttrandefriheten enligt
regeringsformen. Frbudet gller rjande av uppgift till enskild och
i princip ocks till annan myndighet.
I offentlighetsoch sekretesslagen definieras begreppet sekretessreglerad uppgift som en uppgift fr vilken det finns en bestmmelse om sekretess (3 kap. 1 offentlighetsoch sekretesslagen). I
samma bestmmelse definieras sekretessbelagd uppgift som en
sekretessreglerad uppgift fr vilken sekretess gller i ett enskilt fall.
Sekretessbestmmelserna gller fr myndigheter och dess funktionrer. Med offentliga funktionrer avses personer som r i allmn tjnst eller som p grund av uppdrag hos en myndighet, p
grund av tjnsteplikt eller p annan liknande grund fr det allmnnas rkning deltar eller har deltagit i myndighets verksamhet och p
s stt ftt knnedom om sekretessbelagd uppgift (2 kap. 1
offentlighetsoch sekretesslagen). Vid tillmpningen av offentlighetsoch sekretesslagen jmstlls med myndighet riksdagen och
beslutande kommunal frsamling (2 kap. 2 offentlighetsoch
sekretesslagen). ven de enskilda organ som inte r myndigheter
47
SOU 2010:4
men som har att beakta reglerna i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen

ska jmstllas med myndigheter vid en tillmpning av offentlighetsoch sekretesslagen (2 kap. 35 offentlighetsoch sekretesslagen).
Jmfrt med 1980 rs sekretesslag innehller den nya offentlighetsoch sekretesslagen huvudsakligen endast redaktionella ndringar fr att gra sekretessregleringen mer verskdlig, frtydliga
bestmmelserna och frenkla lagens systematik. Offentlighets- och
sekretesslagen utgr sledes en omarbetning av sekretesslagen i
syfte att gra regleringen mer lttfrstelig och lttillmpad. Ngra
frndringar som utvidgar eller begrnsar sekretessen infrdes inte
genom den nya lagen. Dremot skedde vissa sdana frndringar
genom ett antal ndringar i den nya lagen som trdde i kraft dagen
efter lagens ikrafttrdande.
Uppbyggnaden av offentlighetsoch sekretesslagen
Offentlighets- och sekretesslagen har delats in i avdelningar. Avsikten r bl.a. att offentlighetsfrgorna ska ges en mer markerad
plats.
Den frsta avdelningen innehller en innehllsfrteckning i
syfte att gra lagen mer anvndarvnlig. Den frsta avdelningen
innehller ven bestmmelser om lagens tillmpningsomrde och
en bestmmelse med definitioner av begrepp som anvnds i lagen.
Bestmmelserna som tidigare fanns i 15 kap. sekretesslagen om
registrering, organisering och utlmnande av allmnna handlingar
m.m., har gjorts teknikneutrala och samlats i lagens andra avdelning.
Lagens tredje avdelning innehller allmnna bestmmelser om
sekretess. I denna avdelning finns grundlggande bestmmelser
som styr tillmpningen av sekretessbestmmelserna. Innehllet i
vissa av de grundlggande bestmmelserna har tidigare endast
kommit till uttryck i sekretesslagens frarbeten.
I lagens fjrde avdelning har sekretessbestmmelser till skydd
fr allmnna intressen samlats. Kapitelindelningen fljer de i
tryckfrihetsfrordningen angivna ndamlen med sekretess till
skydd fr allmnna intressen, dvs. punkterna 15 och 7 i 2 kap. 2
tryckfrihetsfrordningen.
48
SOU 2010:4
Sekretessbestmmelser till skydd fr uppgifter om enskildas

personliga och ekonomiska frhllanden har samlats i lagens femte
avdelning.
Den sjtte avdelningen innehller srskilda bestmmelser om
sekretess hos vissa organ, bl.a. riksdagen, regeringen, Riksdagens
ombudsmn, Justitiekanslern och domstolarna.
I lagens fjrde till sjtte avdelningar anges sist i respektive
kapitel i vilken mn de tystnadsplikter som fljer av sekretessbestmmelser i kapitlet eller av frbehll som har uppstllts med
std av bestmmelser i kapitlet, inskrnker den rtt att meddela och
offentliggra uppgifter som fljer av tryckfrihetsfrordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen.
Bestmmelser om i vilken mn tystnadsplikter som fljer av
bestmmelser i annan frfattning n offentlighetsoch sekretesslagen inskrnker rtten att meddela och offentliggra uppgifter, har
samlats i lagens sjunde och sista avdelning.
2.3.2
Nrmare om handlingssekretessen
Som ppekats ovan freskriver offentlighetsoch sekretesslagen

dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt fr offentliga funktionrer. De flesta bestmmelserna i offentlighetsoch sekretesslagen omfattar bda formerna av sekretess. Reglerna om sekretesstider och bestmmelserna om registrering och utlmnande av
allmnna handlingar gller dock enbart uppgifter i allmnna
handlingar. Handlingssekretessen som sdan gller emellertid
oberoende av om uppgiften finns i en allmn eller icke allmn
handling.
En sekretessbestmmelse brukar best av tre huvudsakliga
rekvisit eller frutsttningar fr bestmmelsens tillmplighet (prop.
2008/09:150 s. 284285 samt prop. 1975/86:160 s. 97 och
1979/80:2 s. 71). Det r rekvisit som anger fremlet fr sekretessen, sekretessens rckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens
freml r den information som kan hemlighllas och anges i lagen
genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre
lngtgende precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds
personliga frhllanden. En sekretessbestmmelses rckvidd
bestms normalt genom att det i bestmmelsen preciseras att
sekretessen fr de angivna uppgifterna bara gller i viss typ av
verksamhet eller i viss typ av rende eller hos en viss myndighet. En
49
SOU 2010:4
kombination av dessa rekvisit kan ocks frekomma. Nr det gller

sekretessens styrka r det normala att den bestms med hjlp av s.k.
skaderekvisit, se vidare nedan. Grnsen mellan sekretessens freml, rckvidd och styrka r inte helt skarp. Om sekretessens
freml endast anges i allmnna termer r det ndvndigt att begrnsa sekretessbestmmelsens rckvidd och sistnmnda begrnsning tjnar d i sjlva verket ocks ndamlet att precisera
sekretessfremlet. Anvndningen av ett skaderekvisit kan vidare
mycket vl uppfattas som en metod att precisera fremlet fr
sekretessen eller dennas rckvidd (prop. 1979/80:2 Del A s. 72 f.).
Sekretessmarkering
Enligt 2 kap. 16 tryckfrihetsfrordningen finns det mjlighet att
frse allmnna handlingar som innehller sekretessbelagda
uppgifter med en anteckning om att det finns hinder mot att lmna
ut handlingen. Anteckning av detta slag fr endast gras p
handling som omfattas av en sekretessbestmmelse. I 5 kap. 5
offentlighetsoch sekretesslagen freskrivs att om det kan antas att
en uppgift i en allmn handling inte fr lmnas ut p grund av
bestmmelser om sekretess fr myndigheten markera detta genom
att en srskild anteckning (sekretessmarkering) grs p handlingen
eller, om handlingen r elektronisk, infrs i handlingen eller i det
datasystem dr den elektroniska handlingen hanteras. Anteckningen ska ange tillmplig sekretessbestmmelse, datum d anteckningen gjordes och den myndighet som har gjort anteckningen. Jmfrt
med den tidigare bestmmelsen om hemligstmpling i sekretesslagen har motsvarande bestmmelse i offentlighetsoch sekretesslagen gjorts teknikneutral och omfattar sledes ven elektroniska
sekretessmarkeringar (se vidare prop. 2008/09:150 s. 311 ff.).
Sekretessmarkeringen r dock endast en varningssignal om att
det br gras en noggrann prvning. Markeringen r sledes inte
rttsligt bindande fr myndigheten. Frgan om handlingen ska
hllas hemlig ska prvas varje gng handlingen begrs utlmnad.
Allmnna handlingar som r av synnerlig betydelse fr rikets
skerhet ska frses med s.k. kvalificerad sekretessmarkering. Denna
anger med bindande verkan vilken myndighet som prvar om
handlingen fr lmnas ut.
50
SOU 2010:4
Sekretessbrytande bestmmelser
En sekretessbrytande bestmmelse definieras i offentlighetsoch
sekretesslagen som en bestmmelse som innebr att en sekretessbelagd uppgift fr lmnas ut under vissa frutsttningar (3 kap. 1
offentlighetsoch sekretesslagen). De sekretessbrytande bestmmelserna innebr allts begrnsningar i sekretessen.
Sekretessbrytande bestmmelser som r tillmpliga p sekretess
enligt alla sekretessbestmmelser eller enligt ett stort antal
sekretessbestmmelser samt bestmmelser om undantag fr miljinformation har i den nya lagen samlats i 10 kap. Sekretessbrytande
bestmmelser som endast bryter sekretessen enligt en viss
sekretessbestmmelse eller enligt ngra f sekretessbestmmelser
har i stllet placerats i anslutning till respektive sekretessbestmmelse i det aktuella sekretesskapitlet i lagens fjrde och femte
avdelningar.
Av 10 kap. 1 offentlighetsoch sekretesslagen framgr att
sekretess till skydd fr en enskild som huvudregel inte hindrar att
en uppgift lmnas till en annan enskild eller till en myndighet om
den enskilde samtycker till det. Inte heller hindrar sekretess att en
uppgift lmnas till en enskild eller till en annan myndighet om det
r ndvndigt fr att den utlmnande myndigheten ska kunna
fullgra sin verksamhet (10 kap. 2 ). Kapitlet innehller ven
bestmmelser om att uppgifter utan hinder av sekretessen fr
lmnas ut till t.ex. part och ombud. Vidare fljer av 10 kap. 15 att
sekretess inte hindrar att en uppgift lmnas till riksdagen eller
regeringen. Av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 fljer att en
sekretessbelagd uppgift, med vissa angivna undantag, fr lmnas till
en myndighet om det r uppenbart att intresset av att uppgiften
lmnas har fretrde framfr det intresse som sekretessen ska
skydda. Inte heller hindrar sekretessen att en uppgift lmnas till en
annan myndighet om uppgiftsskyldigheten fljer av lag (10 kap.
28 frsta stycket).
verfring av sekretess
Myndigheters mjlighet att samverka bygger i mngt och mycket
p att de kan utbyta information med varandra. Det har sedan lnge
ansetts vara en sjlvklar princip att myndigheter r skyldiga att
samarbeta och bist varandra i den utstrckning detta kan ske (se
51
SOU 2010:4
bl.a. prop. 2007/08:160 s. 37). I linje hrmed freskrivs i 6 kap. 5

offentlighetsoch sekretesslagen att en myndighet p begran av en
annan myndighet ska lmna uppgifter som den frfogar ver,
frutsatt att hinder inte mter p grund av sekretessbestmmelser
eller av hnsyn till arbetets behriga gng. Hemliga uppgifter kan
sledes som utgngspunkt inte lmnas mellan myndigheter. Att s
r fallet fljer ven av stadgandet i 8 kap. 1 offentlighetsoch
sekretesslagen. Av denna bestmmelse framgr att sekretess i
princip gller mellan olika myndigheter. Sekretess gller ven
mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, om de r
att betrakta som sjlvstndiga i frhllande till varandra (8 kap. 2
offentlighetsoch sekretesslagen). Syftet med huvudregeln om
sekretess myndigheter emellan r att ge framfr allt den enskilde
ett skydd mot att en uppgift som en myndighet ftt fr ett speciellt
syfte, och fr vilken sekretess gller, utnyttjas av ngon annan
myndighet fr ett helt annat ndaml. Dock fr en uppgift rjas om
det anges i offentlighetsoch sekretesslagen eller i annan lag eller
frordning till vilken denna hnvisar. Sekretessbrytande regler
finns i ett flertal frfattningar, vilka freskriver att sekretessbelagda
uppgifter kan eller ska lmnas till annan myndighet. Bland annat
frekommer sdana sekretessbrytande regler till frmn fr
socialtjnst och polis.
Frgan om sekretessens rckvidd vllar inga bekymmer om en
sekretessbestmmelse utan inskrnkningar freskriver sekretess fr
en viss typ av uppgift (se t.ex. 21 kap. 1 frsta stycket offentlighetsoch sekretesslagen). I en sdan situation kommer sekretessen
att glla hos samtliga myndigheter som hanterar de uppgifter som
omfattas av bestmmelsen. Vanligare r dock att sekretessen endast
omfattar uppgifter i vissa renden, i vissa verksamheter eller hos
vissa myndigheter. Sekretessbestmmelser av denna sort kommer
drfr att glla endast fr sdana myndigheter dr de utpekade
uppgifterna frekommer (det s.k. primra sekretessomrdet). I
3 kap. 1 offentlighetsoch sekretesslagen definieras begreppet
primr sekretessbestmmelse som en bestmmelse om sekretess
som en myndighet ska tillmpa p grund av att bestmmelsen riktar
sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp
eller viss rendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar
vissa uppgifter som finns hos myndigheten.
Huvudregeln r att sekretess inte fljer en uppgift utanfr det
primra sekretessomrdet. I de fall det finns ett behov av att
sekretessen nd ska flja en uppgift som lmnas utanfr det
52
SOU 2010:4
primra sekretessomrdet har det skapats speciella freskrifter om

verfring av sekretess frn en myndighet till en annan (s.k.
sekundr sekretess). Bestmmelser om verfring av sekretess
innebr att en primr sekretessbestmmelse som r tillmplig p en
uppgift hos en myndighet ska tillmpas p uppgiften ven hos en
myndighet som uppgiften lmnas till eller som har elektronisk
tillgng till uppgiften hos den frstnmnda myndigheten (3 kap.
1 offentlighetsoch sekretesslagen). En sekundr sekretessbestmmelse definieras i lagen som en bestmmelse om sekretess
som en myndighet ska tillmpa p grund av en bestmmelse om
verfring av sekretess (3 kap. 1 offentlighetsoch sekretesslagen). Ett exempel p sekundr sekretess r regeln i 11 kap. 6
offentlighetsoch sekretesslagen dr det freskrivs att sekretessbelagda handlingar som en arkivmyndighet tar ver ska vara
sekretessbelagda ven hos arkivmyndigheten.
Sedan den 1 januari 2009 gller en bestmmelse om verfring
av sekretess mellan myndigheter vid s.k. direkttkomst till uppgifter hos en annan myndighet (11 kap. 4 frsta stycket offentlighetsoch sekretesslagen). Sekretessbestmmelsen innebr att om
en myndighet har elektronisk tillgng till en annan myndighets
upptagning fr automatiserad behandling, och om uppgifter i upptagningen omfattas av sekretess hos den andra myndigheten, s
verfrs sekretessen till den mottagande myndigheten. Bakgrunden
till sekretessbestmmelsen r de utkade mjligheterna till informationsutbyte mellan bl.a. Frskringskassan, Skatteverket och
Kronofogdemyndigheten, ett informationsutbyte som huvudsakligen ska ske genom just direkttkomst till uppgifterna. Mot
bakgrund av att en myndighet vid direkttkomst regelmssigt ges
tillgng till fler uppgifter n vad som omfattas av rtten till sdan
tkomst, fanns det enligt regeringen skl som talade fr att infra
en bestmmelse som innebr en verfring av sekretessen till den
mottagande myndigheten (prop. 2007/08:160 s. 72 ff.). Regleringen i 11 kap. 8 offentlighetsoch sekretesslagen medfr att den
nya bestmmelsen om verfring av sekretess inte tillmpas om en
sekretessbestmmelse till skydd fr samma intresse nd r
tillmplig p uppgiften hos den mottagande myndigheten (primr
sekretess). Detta gller oavsett om sekretessen hos den mottagande
myndigheten r starkare eller svagare n den hos den utlmnande
myndigheten.
53
SOU 2010:4
Skaderekvisiten
Det stora flertalet sekretessbestmmelser r frenade med srskilda
villkor fr att sekretessen ska glla fr de uppgifter och det
sammanhang som beskrivs. Ett ftal bestmmelser saknar dock
sdana villkor. En absolut sekretess gller t.ex. fr uppgifter som den
enskilde lmnat i frtroende inom kommunal familjerdgivning
(26 kap. 3 frsta stycket offentlighetsoch sekretesslagen) och i
skatterenden fr uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska frhllanden (27 kap. 1 frsta och andra stycket offentlighetsoch sekretesslagen). Det vanligaste r dock att sekretess
frutstter att ett villkor i form av ett skaderekvisit r uppfyllt.
Skaderekvisitet innebr att sekretess gller om ngon viss angiven
risk fr skada uppstr om handlingen lmnas ut. Skaderekvisitet
anger p s vis sekretessens styrka. Om flera sekretessbestmmelser
r tillmpliga p samma uppgifter r det den strngaste sekretessbestmmelsen som ska flla utslaget (prop. 1979/80:2, Del A,
s. 70).
Ett rakt skaderekvisit i en sekretessbestmmelse innebr att
offentlighet r huvudregel och att sekretess endast gller fr uppgiften om det kan antas att viss skada uppkommer om uppgiften
rjs. Rakt skaderekvisit frekommer inom t.ex. socialfrskringsomrdet.
Omvnt skaderekvisit sin sida innebr att sekretess r huvudregel och att utlmnande av allmn handling endast medges om det
str klart att uppgiften kan rjas utan att viss skada uppkommer.
Hr freligger allts en presumtion fr sekretess. Omvnt skaderekvisit gller t.ex. fr uppgifter inom hlso- och sjukvrden samt
socialtjnsten.
Betrffande sekretessbestmmelser till skydd fr det allmnna r
det vanligt att ett skaderekvisit r en preciserad beskrivning av en
skada som mste flja av ett uppgiftslmnande. Sekretess kan
exempelvis glla om ett utlmnande av uppgiften skulle leda till att
syftet med granskningsverksamheten motverkas (17 kap. 1
offentlighetsoch sekretesslagen) eller att det allmnnas stllning
som lntagare frsmras (19 kap. 4 offentlighetsoch sekretesslagen). Sekretessbestmmelser till skydd fr enskildas frhllanden
r i stllet ofta utformade s att skaderekvisiten bara r angivna som
skada (ekonomisk frlust som franleds av att uppgift om
ekonomiskt frhllande rjs) och men (sdan olgenhet av
personlig art och sdan ekonomisk frlust som franleds av att
54
SOU 2010:4
uppgift om personligt frhllande rjs) (Heuman/Tansj,

Sekretess m.m. hos allmn domstol, 2007, s. 36).
Sekretesstider
Skaderisken vid en uppgifts rjande minskar ofta med tiden.
Freskrifter om lngsta giltighetstid fr sekretessen r drfr en
vanligt frekommande begrnsning av handlingssekretessens rckvidd. Det finns ngra enstaka bestmmelser i offentlighetsoch
sekretesslagen dr det saknas tidsgrnser fr handlingssekretessen.
Ett exempel p detta r sekretess fr vissa uppgifter hos Notarius
publicus (40 kap. 2 offentlighetsoch sekretesslagen).
De tidsgrnser som i dag stipuleras i offentlighetsoch
sekretesslagen r 2, 5, 10, 20, 40, 50 och 70 r. De skilda tidsgrnserna ska tillgodose de olika skaderisker som offentlighetsoch sekretesslagens regler avser att skydda. Den lngsta sekretesstiden om 70 r gller exempelvis fr uppgifter om enskildas personliga frhllanden. Betrffande uppgifter i handlingar som avser
landets totalfrsvar stadgas i offentlighetsoch sekretesslagen att
dessa uppgifter fr hllas hemliga i maximalt 40 r. Regeringen kan
dock i frga om frsvarshemligheter freskriva att sekretessen ska
glla under lngre tid n s (15 kap. 2 andra stycket offentlighetsoch sekretesslagen). Med std av detta bemyndigande har
regeringen i offentlighetsoch sekretessfrordningen angett att
sekretessen betrffande uppgifter om bl.a. fasta frsvarsanlggningar ska utstrckas till att glla i hgst 150 r (4 ).
Formellt tar tidsgrnserna sikte endast p allmnna handlingar.
Tidsbegrnsningen fr dock givetvis betydelse ven fr varaktigheten av en tystnadsplikt. Ngon tystnadsplikt kvarstr sledes inte
fr uppgifter i allmnna handlingar som blivit offentliga drfr att
sekretesstiden gtt ut.
Huvudregeln fr berkning av sekretesstidens startpunkt r
handlingens tillkomst, dvs. nr handlingen blivit allmn (7 kap. 5
offentlighetsoch sekretesslagen).
55
2.4
SOU 2010:4
Myndigheternas hantering av allmnna

handlingar
Fr att allmnheten ska kunna utnyttja sin rtt att ta del av allmnna handlingar r det viktigt att kunna f knnedom om vilka
allmnna handlingar som finns hos en myndighet. Handlingarna
mste ocks bevaras s lnge de kan tnkas ha ett intresse fr allmnheten.
Myndigheternas dokumentationsskyldighet r garantin fr att
allmnna handlingar ver huvud taget framstlls. De allmnna
handlingar som framstllts hos myndigheter ska drefter i regel
registreras och arkiveras hos myndigheten, allt fr att garantera
allmnhetens rtt att ta del av handlingarna. Utgngspunkten r att
myndigheternas arkiv av allmnna handlingar ska bevaras. Under
vissa frutsttningar fr dock allmnna handlingar gallras.
Sedan r 2003 stadgas i tryckfrihetsfrordningen att grundlggande bestmmelser om hur allmnna handlingar ska bevaras
samt om gallring och annat avhndande av sdana handlingar ska
meddelas i lag (2 kap. 18 tryckfrihetsfrordningen). Den praktiska betydelsen av stadgandet r att dessa frgor kommer att ing i
det s.k. obligatoriska lagomrdet (jfr 8 kap. regeringsformen).
En nrmare beskrivning av myndigheters arkiverings- och
gallringsskyldigheter ges i E-offentlighetskommittns delbetnkande Skerhetskopiors rttsliga status (SOU 2009:5) s. 6880.
Genom 2009 rs offentlighetsoch sekretesslag har bestmmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering och utlmnande
av allmnna handlingar m.m. placerats i en egen andra avdelning i
den nya lagen avdelning II om myndigheters hantering av
allmnna handlingar. Vissa av de tidigare bestmmelserna i 15 kap.
sekretesslagen har gjorts teknikneutrala i den nya lagen. Vidare har
tv nya bestmmelser infrts. En bestmmelse har infrts om att
myndigheter ska organisera hanteringen av sina allmnna
handlingar s att de kan lmnas ut med den skyndsamhet som krvs
enligt tryckfrihetsfrordningen. Ytterligare en bestmmelse stadgar
att enskilda br beredas goda mjligheter att ska allmnna
handlingar.
56
SOU 2010:4
2.4.1
Dokumentation
En frutsttning fr att allmnheten ska kunna utva sin rtt att ta

del av allmnna handlingar r att den information som myndigheter
tillgnar sig dokumenteras i en handling. Det saknas dock generella
regler om myndigheters dokumentationsskyldighet. OSEK ppekade att skyldigheten att dokumentera fljer som en konsekvens
av det svenska frvaltningssystemet, dr fristende myndigheter
handlgger renden sjlvstndigt och p eget ansvar (SOU 2001:3
s. 237). I ett sdant system r det ndvndigt att skriftligt dokumentera myndighetens handhavanden. JO har ppekat att det frn
rttsskerhetssynpunkt r av strsta vikt att alla fr rendets bedmning behvliga uppgifter redovisas i akten och att detta utgr
en frutsttning fr att rendet i den ordinarie handlggarens
frnvaro ska kunna handlggas, fr att det beslutande organet inom
myndigheten ska kunna f ett betryggande beslutsunderlag samt
fr att en granskning av rendet i efterhand ska kunna ske. Enligt
JO mste den muntliga information som inhmtas och de kontakter och vriga tgrder som frekommer under ett rendes handlggning dokumenteras (se bl.a. JO 2006/07 s. 366). Av 15 frvaltningslagen (1986:223) fljer vidare att uppgifter som en
myndighet fr p annat stt n genom en handling, och som kan ha
betydelse fr utgngen i ett rende, ska antecknas av myndigheten
om rendet avser myndighetsutvning mot enskild. Denna lagstadgade dokumentationsskyldighet ska trygga parters rtt enligt
16 och 17 frvaltningslagen att f del av uppgifter i ett rende.
ven utanfr den rena myndighetsutvningen fr det anses hra
till god frvaltningsordning att myndigheter antecknar uppgifter
eller upplysningar som r av betydelse fr avgrandet av ett rende
(Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 32).
2.4.2
Registrering
Fr att offentlighetsprincipen ska fylla sitt syfte mste myndigheter registrera sina allmnna handlingar, eller i vart fall hlla dem
ordnade s att det gr att faststlla vilka allmnna handlingar som
finns. Allmnheten mste kunna f vetskap om att en handling
existerar. Det spelar dock ingen roll fr handlingens karaktr av
allmn om den blivit diariefrd eller p annat stt registrerad.
57
SOU 2010:4
Reglerna om registrering av allmnna handlingar var en nyhet

nr de infrdes genom 1980 rs sekretesslag. Redan dessfrinnan
var dock registrering i praktiken vanligt frekommande hos mnga
myndigheter.
Utgngspunkten r att allmnna handlingar ska registreras utan
drjsml nr de kommit in till eller upprttats hos myndigheten
(5 kap. 1 frsta stycket offentlighetsoch sekretesslagen). Skyldigheten att registrera allmnna handlingar r emellertid inte
undantagsls. Om det r uppenbart att handlingen r av liten
betydelse fr myndighetens verksamhet (det kan glla t.ex. pressklipp, statistiska meddelanden, skrivelser med obegripligt innehll
eller reklam) r registrering inte ndvndig. Inte heller behver
offentliga handlingar dvs. allmnna handlingar som inte omfattas
av sekretess registreras om de hlls ordnade s att det utan
svrighet kan faststllas om handlingen kommit in till eller upprttats hos myndigheten. Handlingarna kan exempelvis vara
ordnade i prmar fr olika rendetyper. Dremot ska handlingar
som helt eller delvis omfattas av sekretess alltid registreras, om de
inte r av ringa betydelse fr verksamheten. Handlingar som hlls
samlade utan registrering br inte blandas med hemliga handlingar
(JO 1995/96 s. 489). Det r ocks s att den ordning som har valts
fr ett visst slag av handlingar mste tillmpas konsekvent (JO
1992/93 s. 628, JO 1995/96 s. 485 och JO 2007/08 s. 565).
Regler kring registrering av allmnna handlingar finns i 5 kap. 1
4 offentlighetsoch sekretesslagen, arkivlagen och arkivfrordningen (1991:446), samt i Riksarkivets allmnna rd om
registrering (RA-FS 1997:5). Ett register ver allmnna handlingar
ska uppfylla vissa minimikrav (5 kap. 2 offentlighetsoch
sekretesslagen). Mlet r att registreringen ska vara s utfrlig att
den registrerade handlingen kan identifieras. Kraven i samband med
registrering r att det antecknas datum fr inkommande eller
upprttande, diarienummer eller liknande beteckning, i frekommande fall avsndare eller adressat samt en kort uppgift om vad
handlingen rr. Gller registreringen hemliga handlingar kan uppgifterna gras mer summariska. Uppgifterna om frn vem handlingen har kommit eller till vem den har skickats och uppgift om
vad handlingen gller kan utlmnas eller srskiljas om det behvs
fr att registret i vriga delar ska kunna visas fr allmnheten
(5 kap. 2 andra stycket offentlighetsoch sekretesslagen).
Registreringsskyldigheten betrffande hemliga handlingar r till
skillnad mot vad som beskrivits ovan betrffande offentliga
58
SOU 2010:4
handlingar i princip undantagsls. Det finns emellertid en

mjlighet fr regeringen att om srskilda skl freligger freskriva
om undantag frn registreringsskyldigheten fr handlingar av ett
visst slag som frekommer hos en myndighet i betydande omfattning. Regeringen har anvnt sig av denna mjlighet fr t.ex.
patientjournaler, deklarationer och anmlningar till arbetslshetskassorna (jfr 2 offentlighetsoch sekretessfrordningen).
Ett register eller annan frteckning som frs fortlpande r i sig
en allmn handling redan nr det lagts upp och r frdigt fr
anteckning eller infrning av uppgifter (jfr 2 kap. 7 andra stycket
1 tryckfrihetsfrordningen). Fljden hrav blir att ocks sjlva
registret dr myndigheten registrerar sina allmnna handlingar r en
allmn handling. Utgngspunkten r att registret r en offentlig
handling. Fr att registret ska kunna behlla sin karaktr av
offentlig handling finns den ovan beskrivna skyldigheten att utelmna vissa knsliga uppgifter vid registrering av handlingar hos
myndigheten (5 kap. 2 andra stycket offentlighetsoch sekretesslagen). Regeringen har dock mjlighet att freskriva att en myndighet fr fra s.k. hemliga diarier i de fall registren annars skulle bli
helt innehllslsa mot bakgrund av skyldigheten fr myndigheten
att utelmna vissa hemliga uppgifter (5 kap. 4 offentlighetsoch
sekretesslagen). Regeringen kan i en sdan situation bestmma att
mjligheten enligt 5 kap. 2 andra stycket offentlighetsoch
sekretesslagen att utelmna uppgifter inte ska tillmpas betrffande
vissa register. Freskrifter utfrdade med std av 5 kap. 4
offentlighetsoch sekretesslagen finns i 3 offentlighetsoch
sekretessfrordningen. Exempel p sdana register r Frsvarsmaktens diarier ver underrttelser inom frsvarets underrttelseoch skerhetstjnst. Betrffande sdana hemliga register tillmpas
allts huvudregeln om vad som ska st i registret och frgan om det
helt eller delvis kan visas fr utomstende prvas p vanligt stt.
2.4.3
God offentlighetsstruktur m.m.
I 4 kap. offentlighetsoch sekretesslagen ges freskrifter som ska

medverka till att myndigheterna hller en s.k. god offentlighetsstruktur i frga om sin verksamhet. 6 Hr ges grundlggande
6
Dessa bestmmelser utgr reviderade och teknikneutrala motsvarigheter till vissa av de
tidigare bestmmelserna i 15 kap. sekretesslagen som rrde hanteringen av myndigheters
upptagningar fr automatiserad behandling (prop. 2008/09:150 s. 306 ff.).
59
SOU 2010:4
bestmmelser om vad en myndighet ska iaktta nr den organiserar

hanteringen av sina allmnna handlingar och nr den i vrigt hanterar sdana handlingar samt bestmmelser om en myndighets
skyldighet att upprtta en beskrivning med information om myndighetens allmnna handlingar. Detta ska i sin tur underltta
skande efter allmnna handlingar. Dessa regler utgr ett komplement till regleringen om registrering av allmnna handlingar och
om bildande av arkiv.
Enligt 4 kap. 1 frsta stycket offentlighetsoch sekretesslagen
ska en myndighet ta hnsyn till rtten att ta del av allmnna
handlingar nr den organiserar hanteringen av sdana handlingar
och vid vrig hantering av allmnna handlingar. Hrvid ska myndigheten srskilt se till att allmnna handlingar kan lmnas ut med
den skyndsamhet som krvs enligt tryckfrihetsfrordningen, att
allmnna handlingar kan skiljas frn andra handlingar, att rtten att
ta del av allmnna handlingar enligt tryckfrihetsfrordningen skerstlls samtidigt som sekretesskyddet upprtthlls, och att automatiserad behandling av uppgifter hos myndigheter ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att sjlva utnyttja
tekniska hjlpmedel hos myndigheten fr att ta del av allmnna
handlingar. Bestmmelserna i frsta stycket har gjorts frpliktigande (jfr andra styckets bestmmelser) eftersom de anses ge uttryck fr grundlggande krav avseende en myndighets hantering av
allmnna handlingar (prop. 2008/09:150 s. 306307).
Av 4 kap. 1 andra stycket offentlighetsoch sekretesslagen
fljer att en myndighet vidare srskilt ska beakta att enskilda br
ges goda mjligheter att ska allmnna handlingar, att det br
framg nr uppgifter har tillfrts en allmn handling och om de har
ndrats eller gallrats vid vilken tidpunkt detta har skett, samt att
allmnna handlingar inte br innehlla frkortningar, koder eller
liknande som kan frsvra insynen enligt tryckfrihetsfrordningen.
Bestmmelserna i andra stycket r utformade som principbestmmelser. I propositionen ppekade regeringen att en anledning till
att utforma dessa bestmmelser som just principbestmmelser r
att bestmmelserna kan uppfyllas allt bttre ju lngre den tekniska
utvecklingen nr och att man mste beakta att uppbyggnaden eller
omstruktureringen av IT-systemen tar tid (prop. 2008/09:150
s. 306307).
Varje myndighet r drtill enligt 4 kap. 2 frsta stycket
offentlighetsoch sekretesslagen skyldig att upprtta en beskriv-
60
SOU 2010:4
ning av myndighetens allmnna handlingar. Beskrivningen ska ge

information om:
- myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underltta
skande efter allmnna handlingar,
- register, frteckningar eller andra skmedel till myndighetens
allmnna handlingar,
- tekniska hjlpmedel som enskilda sjlva kan f anvnda hos
myndigheten fr att ta del av allmnna handlingar,
- vem hos myndigheten som kan lmna nrmare upplysningar om
myndighetens allmnna handlingar, deras anvndning och
skmjligheter,
- vilka bestmmelser om sekretess som myndigheten vanligen
tillmpar p uppgifter i sina handlingar,
- uppgifter som myndigheten regelbundet hmtar frn eller
lmnar till andra samt hur och nr detta sker, och
- myndighetens rtt till frsljning av personuppgifter.
I beskrivningen av en myndighets allmnna handlingar ska uppgifter utelmnas om det behvs fr att beskrivningen i vriga delar
ska kunna hllas tillgnglig fr allmnheten (4 kap. 2 andra
stycket offentlighetsoch sekretesslagen).
Av 4 kap. fljer ven att om en myndighet fr handlggningen
av ett ml eller rende anvnder sig av upptagning fr automatiserad behandling, ska upptagningen tillfras handlingarna i mlet
eller rendet i lsbar form, om det inte finns srskilda skl mot det
(3 ).
Vid sidan av registreringen av allmnna handlingar enligt
freskrifterna i offentlighetsoch sekretesslagen r arkivredovisningen ett viktigt skmedel till myndigheternas allmnna
handlingar. I 6 arkivlagen (1990:782) finns krav p arkivredovisning i form av bestmmelser om arkivbeskrivning och arkivfrteckning. Riksarkivet har ven utfrdat freskrifter om arkivredovisning (RA-FS 2008:4). Arkivredovisningen omfattar alla
handlingar oberoende av medium. Den verksamhetsorienterade
klassificeringsstruktur som myndigheterna upprttar fungerar ven
som ett styrmedel fr att organisera arkiveringen av de allmnna
handlingarna.
61
2.4.4
SOU 2010:4
Ngot om bevarande av elektroniska handlingar
Riksarkivet har utfrdat freskrifter om elektroniska handlingar.

Tv nya freskrifter (RA-FS 2009:1 och RA-FS 2009:2) vilka
trdde i kraft den 1 juli 2009 ska styra och hjlpa myndigheterna i
deras arbete med e-frvaltningsfrgor och e-arkivlsningar och i
dialogen med systemleverantrer. 7 De nmnda freskrifterna behandlar ocks informationsskerhet och processen att lmna ver
handlingar till arkivmyndighet samt innehller regler om filformat.
RA-FS 2009:1 r den generella frfattningen som styr hur myndigheterna hanterar elektroniska handlingar. Begreppet elektronisk
handling definieras i freskrifterna som upptagning fr automatiserad behandling i enlighet med 2 kap. 3 tryckfrihetsfrordningen
(2 kap. 1 RA-FS 2009:1).
I freskrifterna finns vidare regler om bl.a. informationsskerhet. Allt fler myndigheter gr mot en e-frvaltning med earkivlsningar och Riksarkivet har drfr anpassat freskrifterna s
att de omfattar dessa frgor. I freskrifterna definierar Riksarkivet
ett nytt begrepp system fr bevarande. Med system fr bevarande
avses ett system som anvnds fr att skerstlla bevarandet av elektroniska handlingar (2 kap. 1 RA-FS 2009:1). Enligt freskrifternas 3 kap. 1 ska myndigheten upprtta en strategi fr
bevarande av elektroniska handlingar. Av denna ska framg vilka
tgrder dvs. hur elektroniska handlingar ska framstllas, verfras, hanteras, frvaras och vrdas under den tid som de ska
bevaras myndigheten avser att vidta fr att skerstlla ett bevarande av handlingarna. Enligt 3 kap. 4 ska vidare de statliga myndigheterna planera fr hur elektroniska handlingar som omfattas av
sekretess ska kunna skiljas frn elektroniska handlingar som r
offentliga. Myndigheterna ska enligt 4 kap. 7 ocks beakta skbehoven av de elektroniska handlingarna.
RA-FS 2009:2 hanterar de tekniska kraven, dvs. filformat fr
elektroniska handlingar. Freskrifterna har utkats med fler tillmpningsomrden och drmed fler filformat n tidigare. Myndigheterna ska anvnda de format som finns med i RA-FS 2009:2.
Enligt 1 kap. 1 avser freskrifterna tekniska krav fr elektroniska
handlingar som ska tillmpas vid framstllning, bevarande hos
myndighet och verlmnande till arkivmyndighet. I 1 kap. 3 freskrivs att myndigheten i tillmpliga delar ska anvnda de standarder
som anges i frfattningen fr att skerstlla ett bevarande av all7
RA-FS 2009:1-2 erstter de tidigare gllande freskrifterna RA-FS 2003:1-3.
62
SOU 2010:4
mnna handlingar och av 4 fljer att myndigheten ska framstlla

elektroniska handlingar i enlighet med kraven i denna frfattning
(jfr 4 kap. 2 RA-FS 2009:1). Om inte det senare r mjligt ska
handlingarna senast vid verfringen till bevarande uppfylla kraven
i denna frfattning. I freskrifternas 3 kap. ges en rad detaljerade
tekniska krav p bl.a. format p de statliga myndigheternas databaser och register.
2.5
Rtten att ta del av allmnna handlingar
Den som nskar ta del av en allmn handling har rtt att gra detta
p tv olika stt. Fr det frsta kan skanden avgiftsfritt ta del av
handlingen genom att myndigheten genast eller s snart det r
mjligt tillhandahller den p stllet (2 kap. 12 frsta stycket
tryckfrihetsfrordningen). Skanden kan ocks ta del av handlingen genom att mot avgift f den utlmnad till sig i avskrift eller
kopia (2 kap. 13 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen).
Skanden har allts i princip att vlja mellan att studera handlingen
i myndighetens lokaler eller att bestlla en utskrift eller kopia av
handlingen mot betalning. En enskild har dremot aldrig rtt att
lna en allmn handling.
2.5.1
Tillhandahllande p stllet
Allmn handling som fr lmnas ut ska p begran av skanden

hllas tillgnglig hos myndigheten fr att kunna lsas, avlyssnas
eller p annat stt uppfattas (2 kap. 12 tryckfrihetsfrordningen).
Skanden som tar del av en allmn handling p stllet har rtt att
skriva av handlingen, avbilda den (t.ex. genom att fotografera den)
eller ta handlingen i ansprk fr ljudverfring (t.ex. fra ver p
egen bandspelare). Digitala dokument eller upptagningar fr
automatiserad behandling kan gras tillgngliga antingen genom
utskrift eller genom visning p bildskrm.
Myndigheten ska tillhandahlla handlingen genast eller s snart
det r mjligt, vilket innebr att begran om att f ta del av
handlingen ska prvas skyndsamt av myndigheten. Inga ondiga
drjsml fr frekomma. Skyndsamhetskravet innebr att tillhandahllandet ska ske i den ordning som r frenlig med vriga lika
viktiga tjnsteligganden, expeditionsgromlens vederbrliga gng
63
SOU 2010:4
och handlingens behriga vrd (Bohlin, Offentlighetsprincipen,

2007, s. 129). Generellt kan sgas att det br bli frgan om hgst
ngon eller ngra dagars vntan fr skanden fr att f ut handlingen (se bl.a. JO 1981/82 s. 282, JO 1986/87 s. 221, JO 2003/04
s. 447 och JO 2008/09 s. 538). Inte sllan kan skanden ha behov
av att snabbt f tillgng till handlingen. Ett drjsml kan drfr i
praktiken innebra att offentliggrandet frlorar sin mening.
I princip ska myndigheten hlla handlingen tillgnglig i sina
lokaler. Dremot har skanden ingen rtt att fritt ska efter handlingen i exempelvis myndighetens arkivlokal. I stllet bygger
offentlighetsprincipen p att handlingen ska tillhandahllas av en
tjnsteman hos myndigheten som fre utlmnandet ska prva om
handlingen r allmn och offentlig (R 1980 2:42). Se dock nedan
om mjligheten att sjlv f ska.
Endast om betydande hinder mter saknar myndigheten
skyldighet att tillhandahlla handlingen p stllet (2 kap. 12 andra
stycket tryckfrihetsfrordningen). Hinder av sdant slag kan vara
att handlingen r mtlig eller att det rder utrymmesbrist hos
myndigheten. Vidare kan handlingen vara utlnad till annan myndighet eller upptagen genom att den anvnds i myndighetens eget
arbete (prop. 1975/76:160 s. 181). r det frgan om en upptagning
kan betydande hinder fr att tillhandahlla handlingen vara att
myndigheten saknar de ndvndiga tekniska hjlpmedlen. Det
finns dock inget som hindrar att skanden sjlv tar med det
tekniska hjlpmedel som behvs fr att kunna ta del av handlingen.
Det ska noteras att betydande hinder inte kan beropas om
skanden nskat en avskrift eller kopia av handlingen.
Skyldigheten att tillhandahlla allmnna handlingar p stllet har
modifierats ngot betrffande upptagningar. En myndighet har
ingen skyldighet att tillhandahlla en upptagning om skanden
utan beaktansvrd olgenhet kan ta del av upptagningen hos en
nrbelgen myndighet (2 kap. 12 andra stycket andra meningen
tryckfrihetsfrordningen). Syftet med denna bestmmelse r att
den myndighet till vilken skanden har vnt sig och som i och fr
sig frvarar den begrda upptagningen inte ska vara skyldig att
gra en kanske bde arbetskrvande och kostsam utskrivning av
upptagningen, om en utskrift redan finns hos en nrbelgen myndighet. Skanden kan d hnvisas att anvnda den utskrift som
finns hos den nrbelgna myndigheten (Petrn/Ragnemalm,
Sveriges grundlagar, 1980, s. 405 f.).
64
SOU 2010:4
Innehller den allmnna handlingen ngon del som inte fr

lmnas ut, och kan handlingen inte tillhandahllas utan att sdan
del rjes, ska handlingen i vriga delar gras tillgnglig fr skanden i avskrift eller kopia, dvs. i maskerat skick (2 kap. 12 frsta
stycket tryckfrihetsfrordningen). Med i avskrift menas hr ven
utskrift av upptagning. Detta sker gratis men skanden kan inte ta
med avskriften eller kopian utan att erlgga avgift enligt 2 kap. 13
tryckfrihetsfrordningen. Skyldigheten att tillhandahlla de offentliga delarna av en handling r absolut. Trots att det kan vara
arbetskrvande fr myndigheten att skilja ut de offentliga delarna
av handlingen kan den inte vgra att lmna ut dessa (R 1979
Ab 6). Syftet med bestmmelsen r att frhindra att en myndighet
vgrar att lmna ut en handling med hnvisning till att den
innehller sekretessbelagda delar.
I rttsfallet R 1989 ref. 111 begrde skanden att f ut ett
mycket omfattande material, vilket till vervgande del var
sekretessbelagt. Dock innehll materialet ven uppgifter som sett
isolerade kunde lmnas ut utan risk fr skada. Betrffande risken
fr att skanden, genom att lgga samman de offentliga uppgifterna i materialet, erhll icke nskvrd information ppekade
Regeringsrtten att ett utlmnande av ett stort antal uppgifter om
likartade frhllanden sammantaget kan medfra skada, ven om
uppgifterna sedda var fr sig r harmlsa.
Mjligheten att ta del av upptagningar fr automatiserad
behandling
I offentlighetsoch sekretesslagen finns bestmmelser avsedda att
frbttra allmnhetens mjligheter att ta del av allmnna handlingar
bl.a. i formen av upptagningar fr automatiserad behandling.
Enligt 6 kap. 6 frsta stycket ska myndigheten p begran av
enskild ge den enskilde tillflle att sjlv anvnda tekniskt hjlpmedel som myndigheten frfogar ver fr att ta del av upptagning
fr automatiserad behandling. Undantag frn rtten att sjlv f
anvnda tekniskt hjlpmedel grs dock i vissa fall. Om den enskilde
genom att ska sjlv kan f tillgng till upptagningar som inte r
allmnna handlingar hos myndigheten, om det finns risk fr
frvanskning eller frstring eller om hinder mter p grund av
bestmmelser om sekretess eller arbetets behriga gng, freligger
ingen sdan skyldighet fr myndigheten.
65
SOU 2010:4
Myndigheten ska vidare p begran av enskild lmna de srskilda

upplysningar som denne behver fr att kunna ta del av upptagningar fr automatiserad behandling som r allmnna handlingar
hos myndigheten (6 kap. 6 andra stycket).
Myndigheten har ven en skyldighet att fr allmnheten hlla
tillgngligt en beskrivning av register, frteckningar eller andra
skmedel till myndighetens handlingar (4 kap. 2 ).
2.5.2
Avskrift eller kopia
Skanden har rtt att mot en faststlld avgift f en avskrift eller

kopia av en allmn handling, till den del handlingen fr lmnas ut
(2 kap. 13 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen). Statliga myndigheter ska normalt i sdana fall tillmpa avgiftsfrordningens
(1992:191) bestmmelser. En begran om att f en avskrift eller
kopia av en allmn handling ska enligt andra stycket behandlas
skyndsamt.
I princip har myndigheten en ovillkorlig skyldighet att efterkomma en begran om att f en avskrift eller kopia, eftersom det
allts saknas en sdan begrnsning om betydande hinder som
finns betrffande tillhandahllande av handling p stllet.
Skanden har rtt att terkomma med samma begran att f ut
en avskrift eller kopia, s lnge han r villig att betala fr kopian
eller avskriften. OSEK ppekade i betnkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) att det dock inte
torde freligga ngon rtt fr skanden att sjlv bestmma p vilket
slags material och i vilken form avskriften eller kopian ska gras
(s. 186).
Frn rtten att f avskrift eller kopia grs dock tv undantag.
Myndigheten r inte skyldig att framstlla kopia av karta, ritning,
bild eller annan upptagning n som nyss har angivits, om svrighet
mter och handlingen kan tillhandahllas p stllet (2 kap. 13
frsta stycket sista meningen tryckfrihetsfrordningen). Drtill
stadgas i samma stycke andra meningen det s.k. utskriftsundantaget, vilket behandlas nrmare nedan.
66
SOU 2010:4
2.5.3
Det s.k. utskriftsundantaget
Frn rtten att f en avskrift eller kopia av en allmn handling finns

det allts ett undantag i form av det s.k. utskriftsundantaget. Syftet
med utskriftsundantaget r att frhindra att utlmnade uppgifter
behandlas automatiserat p ett stt som kan medfra otillbrliga
integritetsintrng (prop. 1973:33 s. 85 f.).
Betrffande upptagningar fr automatiserad behandling gller
sledes att myndigheten inte r skyldig att i strre utstrckning n
vad som fljer av lag lmna ut dessa i annan form n utskrift (2 kap.
13 frsta stycket andra meningen tryckfrihetsfrordningen). En
skande har allts ingen rtt att mot avgift f ut en kopia i
elektronisk form, t.ex. genom e-post eller i en fil som lagras p en
dvd-skiva eller ett usb-minne. Det br noteras att enligt gllande
rtt utgr utskrift av upptagning i elektronisk form en form av
avskrift (prop. 1975/76:160 s. 189).
Angende terminologin p omrdet ppekade OSEK att det
frefaller lmpligast att se utlmnande av elektroniskt lagrade allmnna handlingar i elektronisk form som en form underordnad i
frsta hand begreppet kopia (SOU 2001:3 s. 225). Dock, framhll OSEK, har begreppet kopia ansetts kontroversiellt nr man
talar om elektroniskt lagrad information och att det drfr inte br
uteslutas att en viss elektronisk form kanske snarare r att se som
en avskrift av en elektroniskt lagrad upptagning.
Utskriftsundantaget infrdes i tryckfrihetsfrordningen i samband med att begreppet upptagning introducerades. I proposition
1973:33 uttalade departementschefen att han fr egen del inte fann
det erforderligt fr att tillgodose de intressen som br upp
offentlighetsprincipen att den enskilde ges rtt att f ut kopia av
datamedium (s. 85 f.). Givetvis var det i mnga fall mest praktiskt
bde fr myndigheten och fr den enskilde om ADB-upptagningar
tillhandahlls p s stt att en kopia av datamediet lmnas ut. Samtidigt ansg han att det emellertid var angelget att s lngt mjligt
frhindra att utlmnade uppgifter anvndes fr ADB p ett stt
som kunde medfra otillbrligt integritetsintrng. Offentlighetsoch sekretesslagstiftningskommittn (OSK) hade freslagit en
frbudsregel, som gick ut p att frhindra utlmnande av personuppgifter ur dataregister om uppgiften kunde befaras komma att
anvndas fr ADB i strid med den freslagna personregisterlagstiftningen eller i utlandet. Enligt departementschefens mening
hade den freslagna regeln ett visst vrde fr att frebygga otill-
67
SOU 2010:4
brligt integritetsintrng. Han ppekade att det emellertid var

uppenbart att det i mnga fall mste bli mycket svrt fr en
myndighet att avgra om det freligger risk fr att en uppgift som
begrs utlmnad ska anvndas p ett otillbrligt stt. Det kunde
drfr frutses att myndigheterna ofta inte ansg sig kunna vgra
ett utlmnande. Enligt departementschefen frelg drfr uppenbarligen en srskilt stor risk fr otillbrligt integritetsintrng
genom ADB om en uppgift lmnas ut i form av en kopia av datamedium. Nr det gllde vad som framfrts under remissbehandlingen om mjligheten att bygga upp dataregister genom s.k. optisk
lsning med hjlp av utskrifter, anfrde han att denna metod nnu
var tmligen dyrbar och hade ett begrnsat anvndningsomrde.
Han konstaterade att i viss utstrckning kommer drfr obehrig
dataregistrering att frhindras, om myndigheterna hade en generell
rtt att vgra att lmna ut en kopia av ett datamedium. Det var
drfr en frdel om denna rtt lagfstes.
Utskriftsundantaget r emellertid inte absolut. En myndighet
kan trots utskriftsundantaget vlja att tillhandahlla allmnna handlingar i elektronisk form. Vid infrandet av undantaget fr upptagningar fr automatiserad behandling i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen ppekades att det givetvis finns fall d det str klart
fr myndigheten att det inte freligger ngon risk fr ett otillbrligt integritetsintrng om kopia av datamedium lmnas ut
(prop. 1973:33 s. 86). Det kan i stllet vara bde effektivt och
ndamlsenligt fr bde myndigheten och den enskilde om en
handling lmnas ut i elektronisk form. Det finns dock andra
bestmmelser i t.ex. registerfrfattningarna som kan frhindra ett
elektroniskt utlmnande.
Syftet med utskriftsundantaget r allts att frhindra att
utlmnade uppgifter behandlas automatiserat p ett stt som kan
medfra otillbrliga integritetsintrng. Bedmer en myndighet att
det inte finns ngra integritetsrisker med ett elektroniskt utlmnande, och det inte finns ngra andra hinder p grund av bestmmelser i registerfrfattningar, str det myndigheten fritt att lmna
ut en handling i elektronisk form.
Att utskriftsundantaget har ett nra samband med bestmmelser
om utlmnandeform i registerfrfattningar illustrerades bl.a. i
fljande fall. Infr valet 1998 ville Sveriges Radio studera den grupp
mnniskor som kandiderade till en post i lokala, regionala eller
nationella frsamlingar. Det rrde sig sammanlagt om cirka 68 000
personer. Uppgiften om vem som kandiderar till ett val r offentlig.
68
SOU 2010:4
Fr att kunna behandla materialet bad journalisterna p Sveriges

Radio att f ut materialet om kandidaterna i elektronisk form. Riksskatteverket, som p den tiden administrerade allmnna val,
vgrade med std av 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen att lmna
ut de efterfrgade uppgifterna med motiveringen att det inte fanns
ngon skyldighet fr myndigheter att lmna ut materialet annat n
p papper. Sveriges Radio verklagade beslutet utan framgng till
kammarrtten (Kammarrtten i Stockholm, ml 5684-98). ven
infr valet r 2002 begrde Sveriges Radio att f ut ett liknande
material i elektronisk form, samt terigen listan ver 1998 rs
kandidater. Begran framstlldes denna gng till den nyinrttade
Valmyndigheten. Frutsttningarna fr den rttsliga prvningen
hade dock frndrats sedan valet r 1998. Framfr allt hade en
srskild registerfrfattning stiftats som reglerade Valmyndighetens
hantering av den information som man samlade in lag (2001:183)
om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomrstning. Valmyndigheten avslog begran frn Sveriges Radio
med std av sin registerfrfattning, av vilken det fljde att uppgifter ur val- och folkomrstningsdatabasen endast fr lmnas ut
till enskild p medium fr automatiserad behandling om regeringen
har meddelat freskrifter om det. Eftersom regeringen inte hade
meddelat ngra sdana freskrifter beslutade Valmyndigheten att
inte lmna ut uppgifterna i elektronisk form.
Utskriftsundantaget har under senare r aktualiserats i samband
med reformer p det processrttsliga omrdet. En ny ordning har
infrts som innebr att frhr med parter och vittnen m.m. ska
spelas in digitalt med bde bild och ljud vid tingsrtt. Insynsutredningen har i betnkandet Partsinsyn och ny teknik i domstol,
m.m. (SOU 2008:93) diskuterat situationen att ngon begr ut
ljudoch bildupptagningarna med std av tryckfrihetsfrordningen. Utredningen noterade att utgngspunkten r att ljudoch bildupptagningar kommer att bli allmnna handlingar p
motsvarande stt som de ljudinspelningar p band av frhr som
sedan mnga r tillbaka skett i landets allmnna domstolar (6 kap.
6 rttegngsbalken). Den som begr att f ta del av en sdan upptagning har med std av 2 kap. 12 och 13 tryckfrihetsfrordningen som regel rtt att ta del av upptagningen och att f en
avskrift eller kopia av den.
Tidigare gllde enligt 19 frordningen (1996:271) om ml och
renden i allmn domstol att om ngon begrde det skulle domstolen tillhandahlla en kopia av en ljudinspelning p band av
69
SOU 2010:4
frhr, om inte domstolen ansg att det fanns srskilda skl att
gra en utskrift. Kopior av ljudinspelningar har drfr som regel
varit tillgngliga fr envar, frutsatt att inte uppgifterna har omfattats av sekretess. Enligt 43 kap. 4 offentlighetsoch sekretesslagen gller sekretess hos domstol fr uppgift i bild som ingr i en
ljudoch bildupptagning av ett frhr som hllits i domstol, om
det inte str klart att uppgiften kan rjas utan att den hrde lider
men. Bestmmelsen r allts utformad s att sekretessen endast
trffar bilduppgifterna i ljudoch bildupptagningen. Om uppgifterna i bilderna inte kan lmnas ut kan rtten p begran i stllet lmna
ut en ljudupptagning av frhret (prop. 2004/05:131 s. 287).
Tanken r sledes att en ljudoch bildupptagning rent tekniskt ska
separeras s att ljudupptagningen men inte bildupptagningen fr
vilken gller sekretess liksom hittills ska kunna lmnas ut i en
kopia.
Insynsutredningens uppfattning betrffande frhllandet mellan
utskriftsundantaget i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen och digitala bildupptagningar var att gllande rtt inte r helt klar (SOU
2008:93 s. 3839). Utredningen ppekade att det visserligen r klart
att det inte finns ngon sdan skyldighet i lag fr domstolar att
lmna ut en digital ljudoch bildupptagning elektroniskt som slr
undan utskriftsundantaget (2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen).
andra sidan framhll utredningen att det ocks str klart att
utskrifter av en rrlig bildupptagning rimligen inte kan gras p ett
stt som ger skanden mjlighet att begripa och tillgodogra sig
den efterfrgade och digitalt lagrade informationen. Man konstaterade vidare att det inte finns ngot frbud mot att lmna ut en
elektronisk kopia samt att det ver huvud taget inte finns ngon
srreglering av allmnna domstolars mjligheter att behandla
personuppgifter som r inriktade p att begrnsa just elektroniskt
utlmnande. Domstolarna kan knappast heller, ppekade Insynsutredningen, beropa att det skulle mta ngra svrigheter i och fr
sig att framstlla en elektronisk kopia av en ljudoch bildupptagning. I stllet, framhll man, fljer det av 10 frordningen
(2003:234) om tiden fr tillhandahllande av domar och beslut,
m.m. att domstolar och andra statliga frvaltningsmyndigheter fr
tillhandahlla handlingar i elektronisk form, om det r lmpligt.
Insynsutredningens slutsats av ovanstende resonemang blev
drfr att, med beaktande av att infrandet av den nya digitala
upptagningstekniken i domstolarna alls inte syftat att medfra
ngon inskrnkning i och fr sig i handlingsoffentligheten, det
70
SOU 2010:4
mesta talar fr att de rrliga bildupptagningarna om de alls ska

lmnas ut liksom ljudupptagningarna mste lmnas ut i elektronisk form som en elektronisk kopia nr de begrs ut med std
av tryckfrihetsfrordningens bestmmelser om handlingsoffentlighet (SOU 2008:93 s. 38). Sammantaget menade allts
Insynsutredningen att utskriftsundantaget rimligen inte r tillmpligt p ljudoch bildupptagningar. 8
Datainspektionen konstaterade i sitt remissvar ver utredningens betnkande att utredningens bedmning att utskriftsundantaget inte r tillmpligt p en domstols digitala ljudoch
bildupptagning kan f konsekvenser ven p andra omrden. Enligt
Datainspektionen kan en sdan tolkning av gllande rtt, med hnsyn till riskerna fr enskildas personliga integritet, kunna komma
att krva vervganden om ndringar i tryckfrihetsfrordningen.
Datainspektionen noterade att det inte torde ha varit lagstiftarens
utgngspunkt fr nyordningen med ljudoch bildupptagningar i
allmn domstol att hrd person, part eller envar som begr det har
rtt att f ut en elektronisk kopia av domstols ljudoch bildupptagning med std av 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen. Om en
sdan rtt skulle anses freligga torde enligt Datainspektionen lagstiftaren behva gra en frnyad bedmning av om reformens
effektivitetstgrder str i proportion till riskerna fr enskildas
personliga integritet.
2.5.4
Ytterligare undantag frn rtten att f en kopia av en

allmn handling
Utver de begrnsningar i rtten att f en kopia av en allmn

handling som fljer av utskriftsundantaget finns ytterligare exempel p inskrnkningar i kopiertten.
Nr det gller brott om barnpornografi och olaga vldsskildring
finns i 18 kap. 15 offentlighetsoch sekretesslagen (tidigare
5 kap. 6 sekretesslagen) en sekretessbestmmelse vars syfte och
innebrd i praktiken r att begrnsa rtten enligt 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen att f en avskrift eller kopia av en allmn handling.
Bestmmelsens syfte r att frebygga olaglig vidarespridning av
beslagtaget eller konfiskerat material i ml om barnpornografibrott
8
Insynsutredningen terkom till frgan om utskriftsundantagets innebrd i delbetnkandet
Insyn och integritet i brottsbekmpningen ngra frgor (SOU 2009:72) s. 7881.
71
SOU 2010:4
och olaga vldsskildring. Sekretess gller om det inte str klart att
uppgiften kan rjas utan fara fr att skildringen sprids vidare i strid
mot brottsbalken, tryckfrihetsfrordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Syftet med bestmmelsen r allts att frhindra en
olaglig spridning av bilder till skydd fr det allmnna intresset av
att frebygga brott, inte att skydda enskilda (jfr 35 kap. 12
offentlighetsoch sekretesslagen). Skaderekvisitets konstruktion
utformades sledes fr att frhindra att allmnheten kan utnyttja
sin rtt enligt 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen att f en avskrift
eller kopia av en allmn handling som sedan kan spridas olagligen,
medan det dremot normalt inte skulle finnas ngot sekretesshinder mot att allmnheten med std av offentlighetsprincipen tar
del av skildringarna p stllet (2 kap. 12 tryckfrihetsfrordningen). Enligt frarbetena skulle det inte heller finnas ngra
hinder mot att serisa forskare och journalister kan f frfoga ver
lnade kopior, eventuellt med frbehll enligt 10 kap. 14
offentlighetsoch sekretesslagen.
Konstruktionen med ett undantag i sekretessregleringen frn
den grundlagsstadgade rtten till kopior blev freml fr srskilda
vervganden i en versyn av bestmmelsen i 5 kap. 6 sekretesslagen (nuvarande 18 kap. 15 offentlighetsoch sekretesslagen).
Vid denna versyn konstaterades att tryckfrihetsfrordningen
mycket vl tillter att inskrnkningar i handlingsoffentligheten som
enbart gller sttet att f del av en allmn handling grs i vanlig lag i
stllet fr i grundlag, ngot som tidigare hade satts i frga i samband med infrandet av 5 kap. 6 sekretesslagen. Enligt regeringen
innebar konstruktionen minsta mjliga inskrnkning i offentlighetsprincipen (prop. 1997/98:43 s. 143).
2.5.5
Hur prvas en begran om att f ta del av en allmn

handling?
Den som nskar ta del av en allmn handling ska som regel vnda
sig med sin begran till den myndighet som frvarar handlingen
(2 kap. 14 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen). I allmnhet
r det ven denna myndighet som prvar om handlingen ska lmnas
ut (2 kap. 14 andra stycket tryckfrihetsfrordningen). Undantag
frn regeln att den frvarande myndigheten ska prva en begran
om att f ta del av en allmn handling kan freskrivas i sekretessbestmmelser.
72
SOU 2010:4
Att en allmn handling, som en enskild begrt att f ta del av

hos en myndighet, lmnats ut till honom frn en annan myndighet
som frvarar samma handling, innebr inte att frgan om utlmnande av handlingen frn den frstnmnda myndigheten har
frfallit (R 2006 ref. 2).
Skanden mste med en viss tydlighet ange vilken handling som
han eller hon vill ta del av. Myndigheterna r nmligen inte skyldiga
att bedriva mer omfattande efterforskningar om viss eller vissa
handlingar motsvarar en av skanden lmnad allmn hllen beskrivning (R 1979 Ab 6, se ven NJA 1985 s. 537). Dock stlls det
krav ocks p myndigheten. ven om den efterfrgade handlingen
r vagt beskriven har myndigheten viss skyldighet att efterforska
om handlingen finns hos denna. Myndigheten ska drfr med hjlp
av sina diarier och register bist en enskild som inte tillrckligt
noga kunnat precisera sin begran (JO 1994/95 s. 571).
De strre myndigheterna har ofta en registrator som har hand
om myndighetens handlingar. Registratorn eller den handlggare
som annars har handlingen i sin vrd har att i frsta hand prva
frgan om en handlings utlmnande (6 kap. 3 offentlighetsoch
sekretesslagen). Den befattningshavare som har handlingen i sin
vrd kan i tveksamma fall hnskjuta frgan om utlmnande till
myndigheten, om det kan ske utan ondigt drjsml. Fr att ett
avgrande ska kunna verklagas krvs beslut av myndigheten. En
nrmare beskrivning av mjligheterna att verklaga ett beslut att
vgra att lmna ut en handling ges i E-offentlighetskommittns
delbetnkande Skerhetskopiors rttsliga status (SOU 2009:5)
s. 165167.
En myndighet fr inte krva att den som vill ta del av en allmn
handling ska tala om vem han eller hon r eller vad handlingen ska
anvndas till (2 kap. 14 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen).
Bakgrunden r att skanden ska kunna frbli anonym och att
offentlighetsprincipen drmed mer effektivt ska kunna upprtthllas. Inte heller ska skandens anonymitet tilltas frhindra
myndigheten frn att fatta ett verklagbart beslut med anledning av
en begran om att f ut en allmn handling ett avslagsbeslut mste
meddelas ven om skanden begr ut handlingen anonymt (se
Kammarrtten i Stockholms avgrande den 16 november 2009 i
ml nr 7164-09). Dremot kan sekretessreglernas konstruktion i
bland innebra att myndigheten mste f veta vem som vill ha
handlingen och i vissa fall vad den ska anvndas till. Annars kan
myndigheten inte ta stllning till om handlingen fr lmnas ut. I s
73
SOU 2010:4
fall fr den som begr att f ut handlingen antingen bertta vem han
eller hon r och vad handlingen ska anvndas till eller avst frn att
f del av handlingen. Skandens anonymitet upprtthlls inte heller
i de fall skanden verklagar ett utlmnandebeslut eftersom han
eller hon d mste uppge namn m.m. (3 frvaltningsprocesslagen
[1971:291]).
2.6
Myndigheternas upplysnings- och

serviceskyldighet
Det har ovan konstaterats att 2 kap. tryckfrihetsfrordningen inte

freskriver ngon generell skyldighet fr myndigheter att lmna ut
allmnna handlingar som utgr upptagningar fr automatiserad behandling i annan form n utskrift.
I andra frfattningar n tryckfrihetsfrordningen finns dock
bestmmelser som ger allmnheten mjlighet att f offentlig information frn myndigheterna ocks i fall som inte omfattas av den
grundlagsfsta offentlighetsinsynen.
2.6.1
Upplysningsskyldigheten enligt 6 kap. 4

offentlighetsoch sekretesslagen
En myndighet har enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen ingen

skyldighet att muntligen lmna upplysningar ur allmnna handlingar. En sdan skyldighet fljer dock av 6 kap. 4 offentlighetsoch sekretesslagen. Enligt denna bestmmelse lggs myndigheter
att p begran av enskild lmna uppgifter ur en allmn handling
som frvaras hos myndigheten. Uppgiften behver inte lmnas om
sekretessreglerna eller ett hnsynstagande till arbetets behriga
gng lgger hinder i vgen. Myndigheten r allts endast skyldig att
lmna en uppgift ur en handling om detta inte alltfr mycket str
myndighetens arbete. Ngon skyldighet fr myndigheten att lmna
skriftliga upplysningar finns inte.
74
SOU 2010:4
2.6.2
Serviceskyldigheten enligt 45 frvaltningslagen
ven i 45 frvaltningslagen finns det allmnna bestmmelser

om myndigheternas serviceskyldighet. I den mn dessa bestmmelser tar sikte p upplysningar till allmnheten r de allts inte
begrnsade till uppgifter i allmnna handlingar. Enligt 4 frsta
stycket ska en myndighet lmna upplysningar, vgledning, rd och
annan sdan hjlp till enskilda i frgor som rr myndighetens
verksamhetsomrde. Hjlpen ska lmnas i den utstrckning som r
lmplig med hnsyn till frgans art, den enskildes behov av hjlp
och myndighetens verksamhet. Denna bestmmelse ger uttryck fr
att myndigheterna i mjligaste mn ska tillgodose enskildas behov
av hjlp och ska tillmtesg deras nskeml om information.
I 5 frvaltningslagen finns vidare bestmmelser som tar sikte
p myndigheternas tillgnglighet fr allmnheten. Dr sgs bl.a. att
myndigheten ska ta emot besk och telefonsamtal frn enskilda
samt i vilken utstrckning en myndighet ska hlla ppet. En
uttrycklig skyldighet fr myndigheter att se till att det r mjligt
fr enskilda att kontakta dem med hjlp av telefax och elektronisk
post, och att svar kan lmna p samma stt, finns ocks stipulerad
hr. Det finns ven en skyldighet fr myndigheter att p begran ge
enskild tillflle att sjlv anvnda tekniska hjlpmedel fr automatiserad behandling som myndigheten frfogar ver (jfr 6 kap. 6
offentlighetsoch sekretesslagen).
Nr det gller myndigheters utlmnande av upptagningar fr
automatiserad behandling i annan form n vad som omfattas av
skyldigheten enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen, dvs. i annan
form n utskrift, konstaterades redan i proposition 1973:33 att det
givetvis mste intrffa fall d det str klart fr en myndighet att det
inte freligger risk fr otillbrligt integritetsintrng, om kopia av
datamedium lmnas ut (s. 86). Det anfrdes att myndigheten i
sdana situationer mste vara ofrhindrad att lmna ut en sdan
kopia, om skanden begr det och utlmnandet kan ske utan
olgenhet fr myndigheten. Departementschefen ppekade att utlmnandet i sdant fall emellertid inte skedde med std av
offentlighetsprincipen utan som ett led i myndighetens serviceverksamhet.
En myndighets utlmnande av uppgifter inom ramen fr sin
serviceskyldighet begrnsas i frsta hand p samma stt som utlmnanden enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen, dvs. genom
bestmmelserna om sekretess i offentlighetsoch sekretesslagen.
75
SOU 2010:4
Frutom de sekretessregler som tar sikte p sekretess fr viss typ

av uppgift eller fr viss verksamhet, finns ocks den fr personuppgifter generellt gllande sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen (se avsnitt 3.8). De materiella
sekretessbestmmelserna gr ingen skillnad p om ett utlmnande
av uppgifter grs p grund av en myndighets skyldighet enligt
2 kap. tryckfrihetsfrordningen eller inom ramen fr dess serviceskyldighet. Det finns inte heller bestmmelser i offentlighetsoch
sekretesslagen dr formen fr ett utlmnande har tillmtts en
srskild betydelse.
I de s.k. registerfrfattningarna finns dremot bestmmelser
som syftar till att reglera om och i vilka fall personuppgifter fr
lmnas ut i elektronisk form. Dessa bestmmelser utgr, frutom
sekretessbestmmelserna, begrnsningar i myndigheternas serviceskyldighet. En del frfattningar innehller bestmmelser om i vilka
fall uppgifter fr lmnas ut i elektronisk form, medan andra freskriver i vilka fall uppgifter inte fr lmnas ut i sdan form. Det
frekommer ocks regler som begrnsar utlmnanden i elektronisk
form av andra uppgifter n personuppgifter, dvs. dr sklen fr
begrnsningen har varit andra n integritetshnsyn.
2.6.3
Serviceskyldigheten enligt frordningen om tiden fr

tillhandahllande av domar och beslut, m.m.
I frordningen (2003:234) om tiden fr tillhandahllande av domar

och beslut, m.m. finns freskrifter om den tid inom vilken
domstolar och statliga frvaltningsmyndigheter ska tillhandahlla
domar och beslut och andra handlingar. Dr finns ocks freskrifter om deras skyldighet att lmna upplysningar och versnda
handlingar.
Enligt 10 frordningen om tiden fr tillhandahllande av
domar och beslut, m.m. freskrivs bl.a. att domstolar och andra
myndigheter fr lmna ut handlingar i elektronisk form, om det r
lmpligt.
Frordningen om tiden fr tillhandahllande av domar och
beslut, m.m. erstter frordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. Den nuvarande frordningen r en
modernisering av 1980 rs servicefrordning, bde i sprkliga och i
andra avseenden. Bland annat har vissa bestmmelser ansetts verfldiga drfr att de bara tergav vad som redan gller enligt andra
76
SOU 2010:4
freskrifter eller allmnna principer. Bde den tidigare och den

nuvarande frordningen kan sgas innehlla tillmpningsfreskrifter i vissa avseenden till de allmnna regler om serviceskyldighet
som finns i frvaltningslagen.
Departementspromemorian Ngra frgor om myndigheternas
service (Ds 2001:25) lg till grund fr 2003 rs frordning, i vilken
bl.a. infrdes bestmmelsen om att tillhandahlla handlingar i
elektronisk form om det r lmpligt. I promemorian framhlls att
det var lmpligt att den tidigare hnvisningen till att myndigheten,
om det var lmpligt, kunde snda handlingar per telefax utkades
till att ven avse e-post. Det konstaterades att elektronisk post
anvnds av ett stort antal mnniskor i vrt land och att utvecklingen av antalet anvndare fortstter (a. Ds. s. 14). Vidare ppekades att e-post r ett effektivt och anvndarvnligt kommunikationsmedel och att det finns ett ptagligt behov hos enskilda att
kunna anvnda dessa moderna stt att kommunicera i sina
kontakter med myndigheterna.
Insynsutredningen har i betnkandet Insyn och integritet i
brottsbekmpningen ngra frgor (SOU 2009:72) ppekat att
mot bakgrund av utskriftsundantagets syfte torde det vara integritetsaspekter som i frsta hand ska beaktas i den lmplighetsbedmning som enligt frordningen ska gras vid valet av utlmningsform, inte vad som i det enskilda fallet framstr som mest
praktiskt fr myndigheten (s. 78).
2.7
Befintliga krav p elektroniskt utlmnande
Det finns i dagslget endast ett ftal bestmmelser som freskriver

en skyldighet fr myndigheter att lmna ut elektroniskt lagrade
allmnna handlingar i elektronisk form. Som ppekats ovan kan
dock myndigheten vlja att som en servicetgrd till enskilda lmna
ut allmnna handlingar i elektronisk form, frutsatt att inga hinder
mter i fr myndigheten gllande registerfrfattning. Regeringen
har i olika sammanhang uppmanat myndigheterna att lmna ut
handlingar elektroniskt ven om ingen sdan legal skyldighet
freligger (se bl.a. prop. 2001/02:70 s. 34 f.).
Nedan redovisas tv exempel p lagar som freskriver en
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form.
77
SOU 2010:4
Lagen om bankoch finansieringsrrelse

I 13 kap. 1 lagen (2004:297) om bankoch finansieringsrrelse
finns bestmmelser om bankregistret. Av bestmmelsens tredje
stycke fljer att Bolagsverket r skyldigt att lmna ut uppgifter och
handlingar i bankregistret i elektronisk form, om skanden begr
det (se SFS 2007:1465). Bakgrunden hrtill r fljande.
Av Europaparlamentets och rdets direktiv 2003/58/EG av den
15 juli 2003 om ndring av rdets direktiv 68/151/EEG (det s.k.
publicitetsdirektivet) nr det gller krav p offentlighet i vissa typer
av bolag, fljer en skyldighet fr registreringsmyndigheten (i
Sverige Bolagsverket) att p begran tillhandahlla uppgifter och
handlingar elektroniskt. Regeringen freslog drfr i propositionen
Elektronisk ingivning fr vissa finansiella fretag, m.m. (prop.
2007/08:35) att en sdan skyldighet skulle tas in i lagen om bankoch finansieringsrrelse och i frskringsrrelselagen betrffande
uppgifter och handlingar som finns i elektronisk form i bankregistret respektive frskringsregistret (a. prop. s. 55 ff.). Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens frslag (bet.
2007/08:FiU9).
I lagstiftningsrendet bakom skyldigheten att lmna ut uppgifter och handlingar i elektronisk form ppekade regeringen att
uppgifter och handlingar som enligt publicitetsdirektivet ska
offentliggras ska registreras i srskilda diarier hos Bolagsverket (a.
prop. s. 55). Vissa uppgifter och beslut i rendena antecknas i det
register som frs fr associationsformen. Bde myndighetens
diarier och register frs med automatiserad behandling. De handlingar som ges in till Bolagsverket i registreringsrenden bilggs
registret och sammanfrs i pappersbaserade akter fr varje fretag.
I propositionen anmrktes ven att Bolagsverket har som rutin att
dessutom skanna in samtliga handlingar. De elektroniska handlingarna sparas i elektroniska akter fr varje fretag.
Regeringen framhll vidare att till fljd av bl.a. utvecklingen p
IT-omrdet och myndigheternas utkade tillhandahllande av etjnster kan ett stort antal elektroniska handlingar komma att ges
in till Bolagsverket (a. prop. s. 55 f.). Enligt ndringsdirektivet ska
de handlingar och uppgifter som ska offentliggras infras i det
register dr bolaget r registrerat eller omskrivas i detta i elektronisk form (nya 3.2 tredje stycket i publicitetsdirektivet). Sledes
ska handlingar avseende bankaktiebolagen och frskringsaktiebolagen fras in i bankregistret respektive frskringsregistret i
78
SOU 2010:4
elektronisk form. Detta gller oavsett om handlingarna har getts in

i pappersform eller elektronisk form.
ndringsdirektivet innehller ocks, ppekades i propositionen,
bestmmelser om registreringsmyndighetens skyldighet att tillhandahlla uppgifter och handlingar elektroniskt (nya artikel 3.3 i
publicitetsdirektivet) (a. prop. s. 56). Dessa bestmmelser innebr i
huvudsak att myndigheten ska tillhandahlla kopior av handlingar
och uppgifter t den som vill ta del av dem, i pappersform eller i
elektronisk form, enligt den skandes val. Bestmmelsen avser alla
uppgifter och handlingar oberoende av nr de inkommit till
myndigheten. Medlemsstaterna ges dock vissa mjligheter att
begrnsa denna skyldighet betrffande renden som r mer n 10 r
gamla.
Regeringen konstaterade allts att fr att uppfylla direktivets
krav mste det infras bestmmelser om elektroniskt utlmnande
av uppgifter avseende bankaktiebolag och frskringsaktiebolag (a.
prop. s. 56). Sdant utlmnande br emellertid, ven om ndringsdirektivet inte krver det, enligt regeringen glla ocks sdana
uppgifter och handlingar avseende sparbanker, medlemsbanker och
msesidiga frskringsbolag som registreras i bankregistret
respektive frskringsregistret. Det saknades enligt regeringen i
detta avseende skl att gra ngon tskillnad mellan olika fretag
som registreras i samma register. Ngot skl till att undanta ldre
uppgifter och handlingar kunde heller inte frutses enligt
regeringen. Regeringen noterade vidare att i enlighet med direktivet
fr kostnaden fr att f en kopia av sdana uppgifter och handlingar
eller delar av dem, i pappersform eller i elektronisk form, inte
verstiga den administrativa kostnaden.
I propositionen noterades vidare att frskringsregistret och
bankregistret r allmnna handlingar (a. prop. s. 56). Vidare
anmrktes att nr uppgifter samlas i en databas hos en myndighet,
som hr r fallet med nmnda register, och dessa uppgifter r
tillgngliga fr skning och sammanstllning med rutinbetonade
tgrder torde ven alla de olika handlingar som kan framstllas
genom sammanstllning som regel bli allmnna handlingar.
Drefter konstaterades att en myndighet inte r skyldig att i strre
utstrckning n vad som fljer av lag lmna ut en upptagning fr
automatiserad behandling, som utgr allmn handling, i annan
form n utskrift (2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen). Det var
drfr enligt regeringen ndvndigt att en skyldighet fr
registreringsmyndigheten, att efter begran lmna ut uppgifter och
79
SOU 2010:4
handlingar som finns i bankregistret och frskringsregistret i

elektronisk form, tas in i lagen om bankoch finansieringsrrelse
och frskringsrrelselagen.
Frskringsrrelselagen
Enligt 20 kap. 8 frskringsrrelselagen (1982:713) ska registreringsmyndigheten (Bolagsverket) lmna ut uppgifter och handlingar i frskringsregistret i elektronisk form, om det begrs (se
SFS 2007:1459).
Enligt frarbetena avser skyldigheten ett elektroniskt verfrande av uppgifter eller handlingar som upptagits med hjlp av
automatiserad databehandling (prop. 2007/08:35 s. 70). I vrigt
behandlades denna frga i samband med det ovan redovisade lagstiftningsrendet betrffande lagen om bankoch finansieringsrrelser.
2.8
Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet
Det s.k. PSI-direktivet (Europaparlamentets och rdets direktiv

2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av
information frn den offentliga sektorn) reglerar frgor om vidareutnyttjande av information frn den offentliga sektorn. Den vergripande intentionen med PSI-direktivet r att myndigheter ska
frmja vidareutnyttjande av offentlig information, och drigenom
bidra till utvecklingen av den europeiska informationsmarknaden.
2.8.1
Direktivets syfte
Syftet med PSI-direktivet r att faststlla en minimiuppsttning av

gemensamma regler fr att skerstlla att icke-diskriminerande
grundvillkor gller fr alla aktrer p den europeiska informationsmarknaden nr det gller vidareutnyttjande av information frn den
offentliga sektorn. Tanken r att myndigheterna ska frmja vidareutnyttjande av informationen och till s lga priser som mjligt.
I direktivets ingress framhlls att den offentliga sektorn samlar
in, framstller, reproducerar och sprider en mngd information
inom mnga verksamhetsomrden som social och ekonomisk information, geografisk information, vderinformation, turistinfor80
SOU 2010:4
mation, affrsinformation, patentinformation och information om

utbildning. Information av detta slag som samlas in av myndigheter
kan vara intressant att vidareutnyttja fr privata aktrer p
informationsmarknaden. Direktivet bygger p frestllningen att
myndigheternas samlingar av data har ett vrde ocks utanfr den
offentliga frvaltningen. Fr att detta vrde ska kunna tillgodogras mste det finnas en god tillgnglighet till myndighetsinformationen.
En kad tillgnglighet till offentlig information betraktas som
en viktig faktor i utvecklingen av en europeisk informationsmarknad. Genom en kad tillgnglighet ppnas vgen fr kommersiellt
och icke-kommersiellt vidareutnyttjande av information frn den
offentliga sektorn. Syftet med PSI-direktivet r att underltta en
alternativ anvndning av en redan existerande allmn resurs. Strre
mjligheter att vidareutnyttja information frn den offentliga
sektorn br gra det mjligt fr europeiska fretag att utnyttja
dess potential och bidra till ekonomisk tillvxt och skapande av
arbetstillfllen.
I departementspromemorian Vidareutnyttjande av handlingar
genomfrande av PSI-direktivet (Ds 2009:44) ppekas att information frn svenska myndigheter vidareutnyttjas i betydande omfattning (s. 26). Som exempel p sdan information nmns
geografisk information frn bl.a. Lantmteriet, fretagsinformation
frn bl.a. Bolagsverket, Kronofogdemyndigheten och Skatteverket,
samt vderinformation frn SMHI. Vidare ppekas att genom att
de svenska myndigheterna har informationstillgngar av hg
kvalitet i elektronisk form r potentialen fr fortsatt utveckling av
vidareutnyttjande av sdan information stor.
I direktivets ingress anmrks att det finns betydande skillnader i
regler och praxis mellan medlemsstaterna nr det gller utnyttjande
av informationsresurser i den offentliga sektorn (skl 6). Dessa
skillnader anses utgra hinder fr att den fulla ekonomiska
potentialen hos denna viktiga informationsresurs ska kunna fs
fram. Drtill ppekas att traditionen fr anvndning av information
frn den offentliga sektorn har utvecklat sig synnerligen olika inom
olika offentliga myndigheter och att hnsyn br tas till detta.
Nationella regler och nationell praxis br drfr enligt direktivet
genomg ett minimum av harmonisering nr det gller vidareutnyttjande av handlingar frn den offentliga sektorn, i fall d
skillnader i nationella freskrifter och nationell praxis eller bristen
p tydlighet utgr ett hinder fr en vl fungerande inre marknad
81
SOU 2010:4
och fr en tillfredsstllande utveckling av informationssamhllet i

gemenskapen. I ingressen konstateras vidare att det behvs en
allmn ram fr villkoren fr vidareutnyttjande av handlingar frn
den offentliga sektorn fr att rttvisa, proportionella och ickediskriminerande villkor fr vidareutnyttjande av information ska
kunna skerstllas (skl 8).
Genom PSI-direktivet skdliggrs frhllandet att offentlighetsfrgorna inom EU-samarbetet behandlas bde som en demokratisk rttighet och som en rent ekonomisk angelgenhet.
2.8.2
Direktivets tillmpningsomrde
En kad tillgnglighet till offentlig information betraktas allts som

en viktig faktor i utvecklingen av en europeisk informationsmarknad. Med offentlig information avses handlingar som tillhandahlls inom myndighetens offentliga verksamhet, med all sorts
innehll oberoende av medium (med undantag fr datorprogram).
Direktivets handlingsbegrepp omfattar svl pappershandlingar
som elektronisk information (artikel 2.3).
PSI-direktivet omfattar inte myndigheternas utlmnande av information som led i en rent kommersiell verksamhet (artikel 1.2 a).
Kommersiell verksamhet inkluderar bl.a. tillhandahllande av
handlingar som framstlls och prisstts enbart p affrsmssiga
grunder och i konkurrens med andra marknadsaktrer. Direktivet
utgr frn att det finns en tydlig grns mellan myndigheters offentliga verksamhet och dess kommersiella verksamhet. Inte heller
omfattas handlingar hos utbildnings- och forskningsinstitutioner
eller hos kulturinstitutioner.
Nationella bestmmelser om tillgng till handlingar ska inte
pverkas av PSI-direktivet (artikel 1.2 c och 1.3). Utgngspunkten
r i stllet att direktivets bestmmelser om vidareutnyttjande
baseras p medlemsstaternas nationella tillgngsbestmmelser. De
svenska tillgngsbestmmelserna finns i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. ven utanfr utrymmet fr utlmnanden med std av
offentlighetsprincipen finns det ofta betydande mjligheter fr
myndigheter att lmna ut information fr vidareutnyttjande. Enligt
vilka bestmmelser myndigheten p detta stt tillhandahller
handlingar saknar betydelse fr direktivets tillmplighet (Ds
2009:44 s. 41). Direktivet pverkar inte heller huruvida handlingar
faktiskt fr vidareutnyttjas (artikel 3). Begrnsningar i rtten att
82
SOU 2010:4
frfoga ver en handling kan finnas i t.ex. offentlighetsoch

sekretesslagen, personuppgiftslagen (1998:204) eller i registerfrfattningar. Sledes kommer nationella bestmmelser att reglera
svl tillgngen till handlingarna, som rtten att vidareutnyttja dem.
Fr handlingar som fr vidareutnyttjas enligt nationell rtt ska
dock direktivets bestmmelser tillmpas. Nr information grs
tillgnglig fr vidareutnyttjande ska drfr minimikraven om bl.a.
tillgngligt format, avgiftsprinciper, ppenhet, licenser samt
praktiska arrangemang fr att underltta skning efter handlingar
tillmpas.
I artikel 1.3 anges ocks att direktivet inte ska tillmpas p
sdana fall d medborgare eller fretag enligt bestmmelserna om
tillgng mste visa att de har ett srskilt intresse fr att f tillgng
till handlingarna. I departementspromemorian Ds 2009:44 anmrktes att detta frmodligen tar sikte p den rtt till partsinsyn
som innebr att den som r part i ett rende normalt har en rtt att
f del av allt material i rendet som har tillfrts av ngon annan
(s. 34).
PSI-direktivet ska inte pverka skyddet fr den personliga
integriteten (artikel 1.4). Det gller bde integritetsskyddsbestmmelser enligt nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning, d
srskilt skyldigheter och rttigheter enligt dataskyddsdirektivet.
2.8.3
Ngot om begreppet vidareutnyttjande
Begreppet vidareutnyttjande definieras enligt fljande i artikel

2 punkt 4.
Vidareutnyttjande: personers eller rttssubjekts anvndning av handlingar som finns hos offentliga myndigheter fr andra kommersiella
eller icke-kommersiella ndaml n det ursprungliga ndaml fr vilket
handlingarna framstlldes inom den offentliga verksamheten. Utbyte
av handlingar mellan offentliga myndigheter som enbart sker i samband med deras offentliga verksamhet skall inte anses utgra vidareutnyttjande.
Offentliga myndigheter samlar in, framstller, reproducerar och

sprider handlingar fr att fullgra sina offentliga plikter. Att utnyttja sdana handlingar fr andra ndaml utgr enligt PSIdirektivet vidareutnyttjande av information (skl 8 i ingressen).
Direktivet innehller, som ppekats ovan, ingen skyldighet att i sig
tillta vidareutnyttjande av handlingar. Beslutet om huruvida
83
SOU 2010:4
vidareutnyttjande ska tilltas eller inte ska fortfarande fattas av

medlemsstaterna eller den berrda offentliga myndigheten.
I den tidigare omnmnda departementspromemorian anmrks
att varje utlmnande av information leder till ett vidareutnyttjande
(Ds 2009:44 s. 23). I promemorian ppekas vidare att PSIdirektivet frmst syftar till att frmja frdling och bearbetning,
men ven tcker t.ex. ren vidarefrmedling av information. Det
noteras att detsamma gller ven mer typisk anvndning av
allmnna handlingar som lmnas ut med std av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen, t.ex. nr en journalist anvnder en handling som
underlag fr en tidningsartikel eller en enskild persons anvndning
av handlingen (a. Ds. s. 23).
S snart myndigheten (vilken r den som samlat in eller
framstllt informationen fr egen del) lmnar ut informationen till
ngon (kommersiell eller icke kommersiell aktr) leder det allts
till ett vidareutnyttjande. Sledes r all anvndning av handlingar av
andra n myndigheter, eller den organisation som har att fullgra
ett offentligt tagande, ett vidareutnyttjande. ven den situationen
att en enskild endast bevarar handlingar som han eller hon fr tillgng till mste allts anse som ett vidareutnyttjande i direktivets
mening.
Redogrelsen ovan visar att alla utlmnanden med std av 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen ocks franleder ett vidareutnyttjande av
informationen. Svenska myndigheter har i dag mjlighet att avvisa
en begran om vidareutnyttjande, eller utfra den mot ersttning,
om ngon efterfrgar information som inte omfattas av de skyldigheter som fljer av offentlighetsprincipen.
2.8.4
Nrmare om kraven i PSI-direktivet
I direktivets artikel 2 talas om offentliga myndigheter och organ

som lyder under offentlig rtt. Dessa begrepp r vidare n det
myndighetsbegrepp som normalt anvnds i Sverige. De olika
definitionerna omfattar inte bara statliga myndigheter utan ven
kommuner och landsting samt andra organ som lyder under
offentlig rtt. ven i det s.k. Inspire-direktivet anvnds en vidare
definition av myndighetsbegreppet (se avsnitt 2.9).
Av PSI-direktivets allmnna princip i artikel 3 fljer att om
vidareutnyttjande av handlingar tillts (t.ex. enligt instruktion,
regleringsbrev eller allmn lag) ska dessa handlingar kunna vidare-
84
SOU 2010:4
utnyttjas fr kommersiella eller icke-kommersiella ndaml i enlighet med villkoren i direktivet. Om mjligt ska handlingarna ocks
gras elektroniskt tillgngliga.
I artikel 4 anges vissa krav p informationsplikt och skyldighet
att ange skl vid avslag p en begran om vidareutnyttjande, samt
mjligheter till verklagande av avslagsbeslut. Direktivet innehller
inte ngot uttryckligt krav p nationella bestmmelser om rtt att
verklaga myndigheters beslut p PSI-omrdet men synes frutstta att medlemsstaterna har ett system fr verprvning av beslut
som omfattas av direktivet.
Genom artikel 5 i PSI-direktivet uppstlls krav p bl.a. tillgngliga format nr handlingar tas i ansprk fr vidareutnyttjande.
I artikel 5 stadgas fljande.
Tillgngliga format
1. Offentliga myndigheter skall se till att deras handlingar finns tillgngliga p elektronisk vg, om detta r mjligt och lmpligt, i alla
redan befintliga format och i alla redan befintliga sprkversioner. Detta
skall inte medfra ngon skyldighet fr offentliga myndigheter att
skapa nya handlingar eller att anpassa handlingar fr att uppfylla detta
krav, och det skall inte heller medfra ngon skyldighet att tillhandahlla utdrag ur handlingar om detta skulle krva orimligt stora anstrngningar och inte endast ett enkelt handgrepp.
2. Det kan inte p grundval av detta direktiv krvas av offentliga
myndigheter att de skall fortstta med framstllning av en viss typ av
handlingar fr att dessa handlingar skall kunna vidareutnyttjas av en
organisation inom den privata eller offentliga sektorn.
Bestmmelsen ger, enligt sin ordalydelse, nrmast uttryck fr att

det finns en skyldighet fr myndigheten att lmna ut begrd information elektroniskt om detta r mjligt och lmpligt. 9 Frgan
om genomfrandet av artikel 5 i svensk rtt, och de ppekanden
som kommissionen har gjort med anledning hrav, behandlas
nedan.
Artikel 6 i direktivet anger vissa principer fr uttaget av avgifter
fr vidareutnyttjande (se vidare redogrelsen i avsnitt 4.7).
Genom artikel 7 lggs myndigheter en aktiv informationsplikt
vad gller villkor och avgifter fr vidareutnyttjande. Dessa ska fast9
I frordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information frn statliga
myndigheter, den s.k. PSI-frordningen, anges att information som en myndighet i enlighet
med direktivet tillhandahller fr vidareutnyttjande fr lmnas ut elektroniskt, om det r
mjligt och lmpligt (6 tredje stycket).
85
SOU 2010:4
stllas i frvg, vara tydliga och offentliggras. Vidare ska myndigheten lpande publicera frteckningar ver tillgnglig information.
Artikel 8 behandlar frgor om licenser i samband med vidareutnyttjande av information. PSI-direktivet stller krav p standardiserade licenser i de fall licenser anvnds.
PSI-direktivet stller i artikel 10 och 11 lngtgende krav p
icke-diskriminering och som huvudregel frbud mot exklusiva
avtal. Av artikel 10.1 fljer att alla gllande villkor fr vidareutnyttjande av handlingar ska vara icke-diskriminerande fr jmfrbara kategorier av vidareutnyttjande. Icke-diskrimineringskravet
br inte heller hindra att olika avgifter tillmpas fr kommersiellt
och icke-kommersiellt vidareutnyttjande. Kravet enligt direktivet
r att det ska ske en likabehandling av marknadsaktrer inom en
viss given kategori.
Direktivet anger ett ovillkorligt krav p att man av myndighetens redovisning ska kunna utlsa vilka interna avgifter som tas
ut nr information frn en myndighets offentliga verksamhet
anvnds i dess kommersiella verksamhet. Om handlingar vidareutnyttjas av en offentlig myndighet som utgngsmaterial fr dess
kommersiella verksamhet, vilken inte ryms inom den offentliga
verksamheten, ska samma avgifter och andra villkor fr tillhandahllande av handlingarna tillmpas fr den verksamheten som fr
andra anvndare detta fr att undvika korssubventioneringar
(artikel 10.2).
2.8.5
Den s.k. PSI-frordningen
Tillhandahllande av elektronisk information fr vidareutnyttjande

r inte direkt reglerat i vare sig tryckfrihetsfrordningen, frvaltningslagen eller offentlighetsoch sekretesslagen. I stllet r den
service till allmnheten som myndigheter med informationsfrsrjning som huvuduppgift i dag erbjuder reglerad genom
frordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av
information frn statliga myndigheter (PSI-frordningen) samt i
andra typer av styrdokument (t.ex. myndighetsinstruktioner eller
regleringsbrev).
Syftet med PSI-frordningen r dels att underltta och frmja
enskildas anvndning av information som finns hos myndigheterna
fr att skapa informationsprodukter och informationstjnster, dels
att begrnsa snedvridning av konkurrensen. Frordningen gller
86
SOU 2010:4
fr frvaltningsmyndigheter under regeringen och innehller

bestmmelser om vidareutnyttjande av information som finns hos
myndigheter. Om en lag eller frordning innehller en bestmmelse som avviker frn PSI-frordningen s gller den bestmmelsen. I likhet med PSI-direktivet tillmpas frordningen inte p
utbyte av handlingar mellan myndigheter som enbart sker i
samband med deras offentliga verksamhet, inte heller gller den fr
utbildnings- eller forskningsinstitutioner eller kulturinstitutioner.
Betrffande frgan om tillgngligt format fljer av frordningens 6 att den information som myndigheten tillhandahller
fr vidareutnyttjande ska hllas tillgnglig i alla hos myndigheten
befintliga sprkversioner och format, om det r mjligt och
lmpligt. Informationen fr p begran lmnas ut elektroniskt, om
det r mjligt och lmpligt.
Av 9 fljer att de villkor som myndigheten har rtt att stlla
upp fr vidareutnyttjande av informationen ska utformas med
beaktande av bestmmelserna om enskildas rtt enligt tryckfrihetsfrordningen att ta f del av allmnna handlingar. Vidare stadgas i
11 att de villkor som en myndighet tillmpar nr den tillhandahller information fr vidareutnyttjande ska vara icke-diskriminerande fr jmfrbara kategorier av vidareutnyttjande. Likas
freskrivs att om information vidareutnyttjas inom en myndighet i
dess uppdragsverksamhet ska samma villkor fr tillhandahllande
av information tillmpas fr den verksamheten som fr andra anvndare.
Enligt departementspromemorian med frslag till en ny PSI-lag
ska PSI-frordningen upphra att glla i samband med ikrafttrdandet av PSI-lagen.
2.8.6
Kommissionens kritik mot genomfrandet av direktivet

i svensk rtt
PSI-direktivet skulle ha genomfrts i nationell rtt senast den 1 juli

2005. Sverige underrttade kommissionen den 27 juni 2005 (dnr
Fi2005/3387) om att PSI-direktivet var genomfrt i svensk rtt
genom befintliga nationella bestmmelser, huvudsakligen genom
bestmmelser i tryckfrihetsfrordningen, sekretesslagen, frvaltningslagen och avgiftsfrordningen.
Kommissionen gjorde emellertid i en formell underrttelse den
23 mars 2007 (ref. SG-Greffe [2007]D/201516 rendenummer
87
SOU 2010:4
2006/4349) gllande att Sverige genom att ha underltit att infra

lagbestmmelser och vidta andra tgrder eller genom att ha
underltit att anpassa befintliga lagbestmmelser eller tgrder
med anledning av PSI-direktivet, och genom att behlla frvaltnings- och avtalspraxis som str i strid med direktivet, har underltit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. Enligt underrttelsen gllde detta frmst infrlivandet av artiklarna 2, 4, 6, 7, 8
och 10 med nationell lagstiftning.
Kommissionen har drefter i en kompletterande formell underrttelse daterad den 17 oktober 2008 (ref. SG-Greffe
[2008]D/206298 rendenummer 2006/4349), och med beropande
av den tidigare versnda formella underrttelsen, gjort gllande att
Sverige p ett ofullstndigt och felaktigt stt har infrlivat PSIdirektivet, framfrallt artiklarna 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 och 11, i
nationell rtt. I huvudsak har kommissionen anfrt att de svenska
infrlivandetgrderna uppenbart brister i tydlighet, exakthet och
obestridligt bindande verkan och att de inte garanterar att vare sig
mlen eller de skyldigheter som faststlls i direktivet uppfylls p ett
fullstndigt stt.
I regeringens svar av den 11 december 2008 p kommissionens
kompletterande underrttelse (dnr Fi2006/3375) framhlls att regeringen bl.a. pbrjat vissa ndringar betrffande SPAR-registret
och antagit frordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information frn statliga myndigheter (PSIfrordningen). Drutver noterade regeringen att de ytterligare
genomfrandetgrder som kan komma att vidtas fr att p ett
korrekt och fullstndigt stt infrliva PSI-direktivet krver en
omfattande utredning och noggranna vervganden fr att bl.a.
skerstlla att myndigheter i sin tillmpning av bestmmelser om
vidareutnyttjande av information inte begrnsar tillgngen till
allmnna handlingar i strid med tryckfrihetsfrordningen.
Genom beslut den 4 december 2008 tillsatte regeringen en
arbetsgrupp inom Regeringskansliet (i fortsttingen kallad PSIgruppen) med uppgift att utreda hur ett korrekt genomfrande av
PSI-direktivet kan skerstllas. I direktiven till arbetsgruppen
ppekade regeringen att nya tydliga och bindande regelverk
behver skapas som reglerar mjligheten att anvnda sig av offentlig information fr andra ndaml n de ursprungliga, framfr allt
betrffande digitalt lagrad information. Arbetsgruppen gavs drfr
i uppdrag att lmna frslag till en ny lag som innehller bestmmelser om vidareutnyttjande av information, samt fresl nd88
SOU 2010:4
vndiga frndringar i gllande lagar och frordningar. Av

direktiven till PSI-gruppen framgr att gruppens uppdrag inte omfattade de delar av genomfrandet som det ingr i E-offentlighetskommittns uppdrag att utreda.
2.8.7
Frslag till lag om vidareutnyttjande av handlingar frn

den offentliga frvaltningen

genomfrande av PSI-direktivet (Ds 2009:44) lmnas frslag till
hur ett korrekt genomfrande av PSI-direktivet kan skerstllas
genom frfattningsreglering. Departementspromemorians frslag
baseras p det frslag som lmnades i en rapport frn PSI-gruppen i
juni 2009. 10 Fr att uppfylla PSI-direktivets krav med tillrcklig
tydlighet fresls i promemorian att direktivets bestmmelser
infrlivas med svensk rtt genom en srskild lag om vidareutnyttjande av handlingar frn den offentliga frvaltningen. Det
fresls att lagen trder i kraft den 1 juli 2010. I promemorian
konstateras att bestmmelserna i den freslagna lagen i allt vsentligt motsvarar freskrifterna i direktivet. I ngra fall, ppekas i
promemorian, behvs inga nya svenska bestmmelser eftersom
tydliga regler redan gller enligt svensk lagstiftning.
Den nya PSI-lagen fresls innehlla bl.a. bestmmelser om
villkor fr vidareutnyttjande av handlingar, om hur en myndighet
ska hantera en begran om vidareutnyttjande, och hur ett beslut
enligt lagen kan verklagas. Lagen gller inte frgan om ngon ska
f tillgng till handlingar fr vidareutnyttjande eller huruvida
vidareutnyttjande r tilltet. Detta regleras i annan lagstiftning,
t.ex. tryckfrihetsfrordningen, offentlighetsoch sekretesslagen,
registerfrfattningar och i upphovsrttslig lagstiftning. Enligt
promemorian finns det inte anledning att i lagen reglera den redan
gllande principen att handlingar som enskilda fr tillgng till i
regel ocks fr vidareutnyttjas (Ds 2009:44 s. 42).
I promemorian anges att med vidareutnyttjande avses anvndning av handlingar fr andra ndaml n det ursprungliga ndaml
fr vilket handlingarna behandlas av en myndighet. Utbyte av
handlingar mellan myndigheter ska inte betraktas som vidareut10
Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i tv rapporter. I en frsta rapport, som lmnades
den 1 april 2009, redovisades budgetra konsekvenser av PSI-direktivets avgiftsbestmmelser
(dnr Fi2009/3196). Arbetsgruppens slutrapport lmnades den 30 juni 2009 (dnr
Fi2009/4998).
89
SOU 2010:4
nyttjande, utom nr handlingarna anvnds inom en myndighets

affrsverksamhet. I lagen anvnds samma handlingsbegrepp som i
tryckfrihetsfrordningen med undantag fr att datorprogram inte,
mot bakgrund av att datorprogram uttryckligen undantas i direktivet, ska anses vara handling vid tillmpningen av lagen.
Lagen fresls glla handlingar som finns hos statliga och
kommunala myndigheter. Lagen ska ocks vara tillmplig p vissa
statliga, kommunala och enskilda organ som trots att de inte r
myndigheter omfattas av tryckfrihetsfrordningens regler om allmnna handlingars offentlighet.
Enligt frslaget ska lagen inte vara tillmplig p handlingar hos
utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitutioner som skolor,
universitet, forskningsinrttningar, arkiv, bibliotek, museer, operahus och teatrar.
Lagen ska enligt frslaget inte heller omfatta handlingar som en
myndighet tillhandahller i sin affrsverksamhet, dvs. verksamhet
som en myndighet bedriver i former och p villkor som liknar
privat fretagsamhet.
I promemorian noterades att det i PSI-direktivets artikel 5 finns
bestmmelser om tillgng till handlingar i elektronisk form. Det
bedmdes dock att de befintliga svenska bestmmelserna om
tillgng till handlingar i elektroniskt format, i bl.a. tryckfrihetsfrordningen och andra frfattningar, r sdana att det inte krvs
ngon bestmmelse i den nya lagen fr att infrliva direktivet i
denna del (se vidare avsnitt 2.8.8).
Enlig frslaget i promemorian ska PSI-lagen ange ett tak fr
intkter frn avgifter som en myndighet tar ut fr vidareutnyttjande av handlingar. Om en myndighet fr ta ut avgifter fr
vidareutnyttjande fr de samlade avgiftsintkterna inte verstiga de
totala kostnaderna fr insamling, framstllning, reproduktion och
spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning p
investeringar.
Om en myndighet stller upp villkor fr vidareutnyttjande, ska
villkoren enligt den freslagna PSI-lagen vara relevanta fr den typ
av vidareutnyttjande som r aktuell. De ska vara icke-diskriminerande fr jmfrbara kategorier av vidareutnyttjande och fr inte
begrnsa konkurrensen eller i ondan begrnsa mjligheterna till
vidareutnyttjande. Om handlingar vidareutnyttjas inom en myndighet i dess egen affrsverksamhet, ska samma avgifter och andra
villkor fr tillhandahllande av handlingarna tillmpas fr denna
verksamhet som fr andra vidareutnyttjare.
90
SOU 2010:4
Vidare ska enligt frslaget till lag om vidareutnyttjande av handlingar en myndighet informera om vilka handlingar myndigheten
tillhandahller fr vidareutnyttjande samt vilka avgifter och andra
villkor som gller fr vidareutnyttjandet. Informationen ska lmnas
elektroniskt om det r mjligt och lmpligt. Om ngon begr det
ska myndigheten ange berkningsgrunden fr avgifterna.
Enligt frslaget till PSI-lag ska en begran om vidareutnyttjande
av handlingar behandlas skyndsamt. Om myndigheten avslr en begran om vidareutnyttjande ska avslagsbeslutet alltid innehlla de
skl som har bestmt utgngen. Om beslutet grundas p att vidareutnyttjandet skulle inkrkta p en immateriell rttighet, ska
myndigheten ange vem som r rttsinnehavare. I alla beslut om
avslag ska anges hur skanden kan verklaga beslutet.
En myndighets beslut om villkor fr vidareutnyttjande enligt
den freslagna lagen fr verklagas hos allmn frvaltningsdomstol.
I promemorian anmrks att fr att PSI-direktivet och den freslagna lagen ska f fullt genomslag hos myndigheterna krvs ytterligare tgrder. Det fresls att vidare insatser grs avseende kartlggning av exklusiva avtal, utarbetande av standardvillkor samt
versyn av villkor och rutiner i vrigt.
2.8.8
Nrmare om genomfrandet av artikel 5
Som ppekats ovan ska ven fortsttningsvis nationell rtt glla

betrffande dels tillgngen till myndigheters handlingar, dels rtten
att vidareutnyttja handlingarna. PSI-direktivet tar enbart sikte p
vidareutnyttjande av de handlingar som den enskilde fr tillgng till
och fr vidareutnyttja enligt bestmmelser i nationell rtt.
I artikel 5.1 i direktivet freskrivs att myndigheter ska se till att
deras handlingar finns tillgngliga p elektronisk vg, om detta r
mjligt och lmpligt, i alla redan befintliga format och i alla redan
befintliga sprkversioner. En liknande bestmmelse finns i artikel
3 i direktivet. Dr freskrivs att handlingar som fr vidareutnyttjas
ska gras tillgngliga elektroniskt om det r mjligt. I departementspromemorian noterades att de bda bestmmelserna tycks
syfta till att allmnt frmja att handlingar grs tillgngliga i elektronisk form (Ds 2009:44 s. 49).
I en skrivelse frn kommissionens till den svenska regeringen
med anledning av infrlivandet av PSI-direktivet (se kompletterande formell underrttelse av den 17 oktober 2008) ppekade
91
SOU 2010:4
kommissionen att detta inte ska ses som ett sknsmssigt krav.
Enligt kommissionen innebr kravet att om en offentlig myndighet
ombeds gra handlingar tillgngliga i ett visst format eller ett visst
sprk br den gra detta, om formatet och sprket existerar. Kommissionen skriver vidare att om ett dokument existerar t.ex. digitalt
br det slunda gras tillgngligt i det formatet. Om ett sdant
digitalt dokument dremot endast grs tillgngligt t.ex. i utskrift
skulle det enligt kommissionen rra sig om ett annat format och
inte lngre det ursprungliga redan befintliga formatet.
Som ppekats ovan underrttade Sverige kommissionen r 2005
om att PSI-direktivet var genomfrt i svensk rtt genom befintliga
nationella bestmmelser. Bland annat ansgs artikel 5 vara infrlivad genom 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen. Sedan dess har
ven bestmmelsen i 6 PSI-frordningen tillkommit av vilken det
fljer att den information som en myndighet tillhandahller fr
vidareutnyttjande ska hllas tillgnglig i alla hos myndigheten befintliga sprkversioner och format, om det r mjligt och lmpligt.
Vidare sgas att informationen p begran fr lmnas ut
elektroniskt, om det r mjligt och lmpligt.
Kommissionens uppfattning som den kommer till uttryck i
skrivelsen av den 17 oktober 2008 r att skyldigheten enligt
artikel 5 i direktivet, i strid med vad som freskrivs, har gjorts
sknsmssig i tryckfrihetsfrordningen och i PSI-frordningen.
Dessutom ppekade kommissionen att ett kompletterande villkor
fr att lmna ut handlingar elektroniskt verkar ha lagts till i PSIfrordningen eftersom detta ska ske p begran, om det r
mjligt och lmpligt. Kommissionens sammantagna uppfattning
var sledes att artikel 5 i direktivet inte har infrlivats i svensk rtt
p ett riktigt stt.
I departementspromemorian Ds 2009:44 grs bedmningen att
bestmmelsen i artikel 5 om tillgngliga format inte behver
regleras i PSI-lagen eftersom befintliga regler bedms uppfylla PSIdirektivets krav (s. 5052). Inledningsvis konstateras att eftersom
direktivet bygger p, och inte ska pverka, bestmmelser om
tillgng till handlingar i nationell rtt kan artikel 5 allts inte vara
avsedd att reglera tillgngen till handlingar p ett stt som avviker
frn nationell rtt. Drefter konstaterar man att det inte finns
ngon generell skyldighet fr svenska myndigheter att lmna ut
handlingar i elektronisk form, men att tillgngen till handlingar i
elektronisk form fr vidareutnyttjande ndock r mycket god i
Sverige. Som ett exempel framhlls att rttsinformation r till92
SOU 2010:4
gnglig elektroniskt och utan avgift fr bde medborgare och fretag. Drefter anfrs fljande (Ds 2009:44 s. 5152).
Varje frfattningsmssig frndring i frga om mjligheten att lmna
ut handlingar elektroniskt skulle pverka skyddsnivn fr den personliga integriteten. Detta gller ven bestmmelser med formen rekommendationer, dvs. att myndigheterna br agera p ett visst stt. Det
gller ocks bestmmelsen som finns i 6 PSI-frordningen, som lter
myndigheten avgra nr det r mjligt och lmpligt att gra en handling tillgnglig elektroniskt. Direktivets tillmpning ska enligt artikel
1.4 inte p ngot stt pverka skyddsnivn fr enskilda personer med
avseende p behandling av personuppgifter enligt bestmmelserna i
gemenskapslagstiftningen och nationell lagstiftning. En utkad skyldighet att gra handlingar tillgngliga elektroniskt kan drfr inte
krvas fr ett korrekt infrlivande av direktivet. Direktivets bestmmelser om tillgngliga format bedms redan vara uppfyllda. Det krvs
sledes inga frfattningsndringar fr att infrliva artikel 5.1.
2.9
Betydelsen av det s.k. Inspire-direktivet
Det s.k. Inspire-direktivet (Europaparlamentets och rdets direktiv

2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprttande av en infrastruktur fr rumslig information i Europeiska gemenskapen) syftar
till att inrtta en europagemensam infrastruktur och gemensamma
bestmmelser som rr utbyte, delning, tillgng och utnyttjande av
offentliga rumsliga data och datatjnster. 11 Med rumslig information avses sdan information som direkt eller indirekt avser en viss
plats eller ett visst geografiskt omrde.
Inspire-direktivet har sin grund i EU-kommissionens sjtte
miljhandlingsprogram och r tillmpligt inom omrden fr
gemenskapens miljpolitik samt fr politik och verksamhet som
kan pverka miljn. Intentionen r att skapa en rttslig ram fr
hantering och spridning av geodata via Internet fr att p s vis ge
11
Inspire str fr Infrastructure for Spatial Information in Europe. Direktivet trdde i

kraft den 15 maj 2007. En handlingsplan fr genomfrande av direktivet i svensk rtt har
tagits fram i samverkansprojektet Geodata. Handlingsplanen beskriver tidsplaner som gller
enligt Inspire, vilka aktiviteter som mste utfras fr att uppn syftet med direktivet samt
vem som ska utfra dessa aktiviteter. Miljdepartementet har tagit fram frslag till en ny
miljinformationslag och en ny miljinformationsfrordning samt frslag till ndringar i
fastighetsregisterlagen, sekretesslagen och fastighetsbildningskungrelsen vilka remitterades
mellan december 2008 och mars 2009. Lantmteriet frsls f samordningsansvar fr det
svenska sammanhngande systemet fr rumslig information. Beredning av remissinstansernas synpunkter pgr fr nrvarande inom Miljdepartementet. En lagrdsremiss r planerad
till r 2010. Kommissionen har i en formell underrttelse anfrt att Sverige inte har uppfyllt
sina skyldigheter enligt Inspire-direktivet genom att inte ha anmlt genomfrandet till
kommissionen (KOM rendenummer 2009/0410).
93
SOU 2010:4
bttre tillgng till geodata samt att myndigheter p ett effektivare

stt ska kunna utbyta data med varandra. 12 Bakgrunden till
direktivet r behovet av bttre tillgng till sdan rumslig information som kan ha betydelse fr mnniskors hlsa och miljn, fr att
utforma och genomfra EU:s miljpolitik.
Inspire-direktivet innebr att medlemsstaterna ska skapa och
driva egna sammanhngande elektroniska system (infrastrukturer)
av enkelt anvndbara elektroniska tjnster (informationshanteringstjnster) som gr den rumsliga informationen tillgnglig via
Internet svl fr allmnheten inom EU som fr myndigheter,
kommuner och enskilda organ som fullgr offentliga frvaltningsuppgifter inom EU i deras arbete som rr miljn. Det ska bl.a. vara
mjligt att ska efter, titta p och ladda ner rumslig information.
Det svenska systemet av rumslig information och informationshanteringstjnster ska sledes vara sammankopplat med vriga
medlemsstaters system via EU:s geoportal. Direktivet ger endast
mjlighet att begrnsa tillgngen till informationen om det skulle f
negativa fljder fr allmn skerhet, nationellt frsvar, internationella frbindelser eller domstolsfrfaranden.
Tillgngliggrandet av geodata kommer att ge nytta till flera
olika anvndare. Myndigheter och offentliga aktrer p alla niver
(EU, nationell, regional och lokal) kommer att utgra den strsta
anvndargruppen. Universitet och forskningsverksamhet kommer
ocks att kunna anvnda informationen till bl.a. grnsverskridande
analyser. ven allmnheten kommer att ha tillgng till informationen genom olika tjnster p Internet.
Den svenska regeringen har bl.a. till fljd av Inspire-direktivet
beslutat att tilldela Lantmteriet ett samordningsansvar fr geodataomrdet, att inrtta Geodatardet samt att ta fram en nationell
geodatastrategi.
Alla myndigheter som har ett informationsansvar fr geodata
inom ramen fr Inspire-direktivet lggs allts skyldigheter enligt
direktivet att ta fram metadata och att gra informationen tillgnglig. Genom Inspire-direktivet uppstlls sledes vissa krav p elektroniskt tillgngliggrande av information. Direktivet innehller
bl.a. en skyldighet fr myndigheter och vissa andra organ att gra
rumslig information tillgnglig via nttjnster. Direktivets reglering
tar dock inte sikte p svenska myndigheters handlggning av fram12
Direktivet omfattar offentliga myndigheter i en vid bemrkelse; vilket i Sverige r
myndigheter och kommuner samt enskilda organ som fullgr offentliga frvaltningsuppgifter.
94
SOU 2010:4
stllningar om utlmnande av allmnna handlingar. Skyldigheten

enligt direktivet innebr emellertid att en omfattande mngd
allmnna handlingar aktivt ska gras tillgngliga elektroniskt.
95
Bakgrund handlingsoffentlighet
och integritetsskydd
3.1
Handlingsoffentligheten och skyddet fr den

personliga integriteten
Som ppekats tidigare kan principen om handlingsoffentlighet inte

glla utan undantag. Hnsyn till andra intressen, bde enskilda och
allmnna, mste i vissa fall ges fretrde framfr intresset av insyn.
Det har t.ex. ansetts motiverat att begrnsa omfattningen av
handlingsoffentligheten med hnvisning till upprtthllandet av
skyddet fr enskildas personliga integritet.
Till grund fr bestmmelsen om vrnandet av den enskildes
privatliv i 1 kap. 2 regeringsformen ligger uppfattningen att
grundsatsen om den enskildes rtt till en fredad sektor r av s
vsentlig betydelse i en demokratisk stat att den br komma till
allmnt uttryck i grundlag. Skyddet fr den personliga integriteten
anses vara en grundlggande mnsklig rttighet, skyddad genom
internationella instrument, nationell lagstiftning, tradition och
kultur.
Det kan emellertid konstateras att varken svensk lagstiftning
eller doktrin innehller ngon enhetlig definition av begreppet
personlig integritet. S anvnds t.ex. i 1 kap. 2 regeringsformen
begreppet enskilds privatliv nr den grundlggande ambitionen
fr det allmnna att skydda den personliga integriteten sls fast,
eftersom det senare begreppet ansgs svrbegripligt och svrt att
avgrnsa. Begreppet finns dock sedan r 1989 i 2 kap. 3 andra
stycket regeringsformen. Dr freskrivs att varje medborgare ska i
den utstrckning som nrmare anges i lag skyddas mot att hans
personliga integritet krnks genom att uppgifter om honom
registreras med hjlp av automatisk databehandling. Rttsligt sett
innebr bestmmelsen endast att lagstiftaren r skyldig att p det
aktuella omrdet upprtthlla ett skydd fr den personliga integri97
Bakgrund handlingsoffentlighet och integritetsskydd
SOU 2010:4
teten (se SOU 2007:22 s. 51). Grundlagsbestmmelsen fr hrigenom karaktr av normgivningsregel, medan de skyddsregler som
ska finnas p omrdet fr skas i vanlig lag, framfr allt i personuppgiftslagen (1998:204).
Den personliga integriteten har uppmrksammats i flera statliga
utredningar och varit freml fr analys ven i mnga andra
sammanhang. Det har genomgende visat sig vara svrt att precisera
innebrden av begreppet personlig integritet. Bland annat framhll
Integritetsskyddskommittn att det r svrt fr att inte sga
omjligt att komma fram till en entydig och allmnt accepterad
definition av begreppet personlig integritet (SOU 2007:22 s. 52).
Kommittn ppekade att utformandet av integritetsskyddet i praktiken inte heller synes ha tagit sin utgngspunkt i en viss definition
av begreppet integritet, utan arbetet har varit inriktat p att frn fall
till fall frbjuda sdana freteelser som inte ansetts frsvarbara med
hnsyn till dels skadan fr den personliga integriteten, dels den
skada som ett upprtthllande av integriteten skulle samka andra
beaktansvrda intressen.
Uppfattningen om vad som omfattas av den personliga
integriteten varierar drtill mellan olika individer. Det beror i hg
grad p den enskildes subjektiva uppfattning om vad denne anser
ing i den rent personliga sfren. Den enskildes uppfattning kan i
sin tur pverkas av t.ex. politisk eller religis vertygelse.
Dessutom frndras instllningen till integritet ver tiden d
vrderingar pverkas av den tidslder och det samhlle man lever i.
Nr det gller uppgifter som r personliga kan det ocks ha
betydelse i vilket sammanhang de anvnds om den enskilde uppfattar det som att hans eller hennes integritet har krnkts eller inte.
Det finns dock en allmn uppfattning i samhllet att varje
person har ett vlgrundat ansprk p att andra personer handlar p
ett sdant stt att andras personliga integritet respekteras. Oavsett
den exakta definitionen av begreppet personlig integritet finns en
privat sfr som man inte accepterar intrng i. Skyddet fr den
personliga integriteten uppfattas ocks som viktigt av de enskilda
mnniskor som r berrda. Man skulle kunna tro att mnniskors
upplevda obehag av att personuppgifter behandlas i olika sammanhang skulle ha minskat i takt med att anvndningen av datorer
blivit sjlvklar och IT-samhllet en realitet. Emellertid visar de
underskningar som gjorts att mnga mnniskor r negativa eller
tminstone tveksamma till att deras personuppgifter anvnds utan
att de fr reda p det och utan att de har ngon mjlighet till
98
SOU 2010:4
inflytande. Mnniskor upplever det som obehagligt att personliga

uppgifter om dem fldar fritt utom deras kontroll, oavsett om
uppgifterna i ngon mening missbrukas eller om de sjlva har rkat
ut fr ngot negativt p grund av att uppgifterna anvnts. 1
Sverige har i dag ett omfattande nationellt regelsystem inom
integritetsskyddsomrdet. Bland annat offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400), personuppgiftslagen, personuppgiftsfrordningen (1998:1191), Datainspektionens frfattningssamling
och anknytande registerlagstiftning utgr vsentliga bestndsdelar i
detta system.
Handlingsoffentlighet och integritetsskydd ett exempel
Fr att illustrera sambandet och avvgningen mellan vrnandet av
offentlighetsprincipen frmst i form av principen om handlingsoffentlighet och skyddet av den enskildes personliga integritet
ges hr ett exempel frn hanteringen av personuppgifter hos domstolar.
Landets domstolar hanterar en mngd allmnna handlingar som
innehller personuppgifter. Det tydligaste exemplet r domar som
till vervgande del r offentliga handlingar, trots att de ofta innehller en stor mngd personuppgifter av ibland mycket knslig
natur. Fr att medborgarnas frtroende fr rttsvsendet ska upprtthllas r det dock en sjlvklar utgngspunkt i det svenska rttssystemet att domar r offentliga.
Offentlighetsprincipen strks ytterligare om allmnhetens
mjligheter att f tillgng till domar underlttas och frenklas. En
metod fr att underltta tillgngen r att ge den enskilde mjlighet
att efter begran f ut domar i elektronisk form exempelvis via en
fil som skickas per e-post, ngot som redan i dag sker i inte
obetydlig omfattning. ven fr domstolarnas del br det i mnga
fall vara betydligt enklare att skicka en elektronisk kopia av en
efterfrgad dom, jmfrt med att skicka en papperskopia.
andra sidan kan det frn ett integritetsskyddsperspektiv
finnas risker med att tillta ett oreglerat uttag av domar i
elektronisk form. Den som bestller ett massuttag av domar i
elektronisk form kan tmligen enkelt bearbeta och sprida uppgifter
1
P uppdrag av Integritetsskyddskommittn genomfrde Statistiska centralbyrn under

tiden september december 2006 en enktunderskning med syfte att f en ungefrlig uppfattning om allmnhetens instllning till behovet av skydd fr den personliga integriteten (se
nrmare sammanstllningen i SOU 2007:22 s. 77 ff.).
99
SOU 2010:4
frn dessa domar med fljd att knsliga personuppgifter kan hamna
p t.ex. Internet med tkomst fr alla och envar.
Domstolarna omfattas av srskilda registerfrfattningar. Fr de
allmnna domstolarnas del gller frordningen (2001:639) om
registerfring m.m. vid allmnna domstolar med hjlp av automatiserad behandling. Frordningen gller utver personuppgiftslagen
vid automatiserad behandling av personuppgifter i de allmnna
domstolarnas rttskipande- och rttsvrdande verksamhet. Av
frordningen fljer att domstolen fr fra vissa register, vilka
skbegrepp som fr anvndas, hur uppgifter ska gallras, i vilka fall
domstolen fr gna sig t automatiserad behandling av personuppgifter m.m. Det sgs dock inget om p vilket stt domstolen fr
lmna ut uppgifter, dvs. det finns inga frbud mot eller krav p
tillstnd fr elektroniskt utlmnande. andra sidan finns det inte
ngon reglering som stadgar att en domstol r skyldig att lmna ut
handlingar i elektronisk form.
Frgan om formen fr utlmnande av en allmn handling i form
av en dom kommer drfr att falla under huvudregeln i 2 kap. 13
frsta stycket tryckfrihetsfrordningen, vilket innebr att domstolen inte har ngon skyldighet att lmna ut elektroniska kopior av
allmnna handlingar. Av 10 frordningen (2003:234) om tiden
fr tillhandahllande av domar och beslut, m.m. fljer dock att om
det r lmpligt fr en handling (t.ex. en dom) skickas av domstolen
med elektronisk post. Det r allts upp till domstolen sjlv att
avgra i vilken form den vill lmna ut en i och fr sig offentlig
dom.
Fr frgan om den handling som begrs utlmnad verhuvudtaget r offentlig fr bl.a. sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen betydelse och drmed ven regelverket i personuppgiftslagen. Personuppgiftslagens bestmmelser
reglerar i vissa fall hur den enskilde fr behandla personuppgifter
hmtade frn en dom. Eftersom personuppgiftslagen dock inte
omfattar rent privat behandling av personuppgifter r det utan
hinder av regleringen i den lagen mjligt att genom ett massuttag
av domar bygga upp egna, privata belastningsregister en
mjlighet som givetvis underlttas vsentligt om skanden kan f
ut domarna i elektronisk form.
I de fall dr personuppgiftslagen inte r tillmplig p skandens
tilltnkta behandling av de efterfrgade personuppgifterna, saknas
fljaktligen mjlighet fr domstolen att prva om det rder
100
SOU 2010:4
sekretess enligt 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen fr

uppgifterna i de domar etc. som den enskilde begr ut.
Fr behandling av personuppgifter som dremot omfattas av
personuppgiftslagen exempelvis en privatperson som baserat p
uppgifter i domar vill bygga upp ett register fr annat n rent privat
bruk gller bl.a. bestmmelsen i 21 personuppgiftslagen. Av den
regeln fljer att det r frbjudet fr andra n myndigheter att
behandla personuppgifter om lagvertrdelser som innefattar brott,
domar i brottml, straffprocessuella tvngsmedel eller administrativa frihetsbervanden. 2 Regeringen eller den myndighet
regeringen bestmmer kan dock meddela freskrifter om undantag
frn frbudet. 3 I det fall ngon begr ut domar, och det kan antas
att han eller hon kommer att behandla uppgifterna i strid med
exempelvis 21 personuppgiftslagen, kan domstolen allts komma
fram till att det rder sekretess fr uppgifterna med std av 21 kap.
7 offentlighetsoch sekretesslagen.
En utgngspunkt fr verksamheten i domstolarna r att mnga
av de handlingar som frvaras dr och som ofta innehller
personuppgifter ocks ska omfattas av handlingsoffentligheten.
andra sidan kan samma uppgifter sedda i ett annat sammanhang
vara omgrdade av sekretess. Domstolar r t.ex. skyldiga att
rapportera in uppgifter frn domar till det av Rikspolisstyrelsen
frda belastningsregistret. Registret ska bl.a. innehlla uppgifter
om den som genom dom har lagts pfljd fr brott. Syftet med
registret r att kunna ge information om uppgifter i registret till
bl.a. polis, klagare och domstolar. I lagen (1998:620) om
belastningsregister anges noga hur lnge en viss uppgift ska finnas
kvar i registret och nr gallring betingad av integritetsskl ska ske.
Belastningsregistret r vidare sekretessbelagt och fr uppgifterna i
2
Datainspektionen har nyligen polisanmlt tv webbplatser med uppgifter om dmda
sexualfrbrytare efter att Datainspektionen konstaterat att uppgifter om lagvertrdelser
behandlas p webbplatserna.
3
S har skett genom 9 personuppgiftsfrordningen dr det freskrivs att Datainspektionen
fr meddela freskrifter om undantag frn frbudet i 21 personuppgiftslagen. I Datainspektionens freskrifter (DIFS 1998:3) om undantag frn frbudet fr andra n myndigheter att behandla personuppgifter om lagvertrdelser m.m. freskrivs att utan hinder av
frbudet i 21 personuppgiftslagen fr sdana personuppgifter behandlas om a) behandlingen r ndvndig fr att fullgra en freskrift p socialtjnstomrdet, b) behandlingen
avser uppgift i anteckningar som frs i fristende skolors elevvrdande verksamhet eller i
motsvarande verksamhet hos enskilda anordnare av hgskoleutbildning, c) behandlingen r
ndvndig fr kontroll av att jvssituation inte freligger i advokatverksamhet eller annan
juridisk verksamhet, d) behandlingen avser endast enstaka uppgift som r ndvndig fr att
rttsliga ansprk ska kunna faststllas, gras gllande eller frsvaras i ett enskilt fall, eller e)
behandlingen avser endast enstaka uppgift som r ndvndig fr att anmlningsskyldighet
enligt lag ska kunna fullgras.
101
SOU 2010:4
registret gller absolut sekretess (35 kap. 3 offentlighetsoch

sekretesslagen). Detta innebr att uppgifter bara fr lmnas ut i de
fall det r srskilt angivet att s fr ske. Av 614 lagen om
belastningsregister fljer vilka myndigheter och andra som har rtt
att ta del av uppgifter ur registret (bl.a. JO, JK, Datainspektionen,
polis- och klagarmyndigheten samt domstolarna). ven frordningen (1999:1134) om belastningsregister reglerar vilka som har
rtt att f ut uppgifter ur registret. Utver vissa upprknade
myndigheter har ven en enskild p begran rtt att skriftligen f ta
del av samtliga uppgifter om sig sjlv i belastningsregistret (9
lagen om belastningsregister). Det finns ocks en begrnsad rtt
fr enskilda att f uppgifter om annan enskild d det handlar om att
lmna information till exempelvis ett larminstallationsfretag eller
enskilda arbetsgivare inom vrdsektorn som behver f information om personer som ska anstllas i verksamheten (10 lagen om
belastningsregister och 21 frordningen om belastningsregister).
Beskrivningen ovan illustrerar hur en uppgift nmligen uppgiften i domslutet om begnget brott och dmd pfljd som r
offentlig d den ingr i domstolens dom senare kommer att omfattas av sekretess betingad av skyddet fr den enskildes integritet
d uppgiften ingr i Rikspolisstyrelsens belastningsregister. Utgngspunkten r emellertid att uppgifterna i domslutet r offentliga
eftersom det rder srskilda begrnsningar betrffande mjligheterna att hemlighlla domslut. I princip hrstammar sledes varje
delpost i det sekretessbelagda registret frn en dom som i sig r
offentlig.
3.2
Europakonventionen och EU-stadgan
Sverige har inom det europeiska samarbetets ram anslutit sig till
Europeiska konventionen den 4 november 1950 angende skydd
fr de mnskliga rttigheterna och de grundlggande friheterna
(Europakonventionen). Av betydelse fr skyddet fr den personliga integriteten r framfr allt artikel 8 som har fljande lydelse.
1. Var och en har rtt till respekt fr sitt privat- och familjeliv, sitt hem
och sin korrespondens.
2. Offentlig myndighet fr inte inskrnka tnjutande av denna
rttighet annat n med std av lag och om det i ett demokratiskt
samhlle r ndvndigt med hnsyn till statens skerhet, den allmnna
skerheten, landets ekonomiska vlstnd eller till frebyggande av
102
SOU 2010:4
oordning eller brott eller till skydd fr hlsa eller moral eller fr andra
personers fri- och rttigheter.
Det str klart att behandling av personuppgifter och t.ex. rtt till
tillgng till registrerade personuppgifter i och fr sig kan falla inom
tillmpningsomrdet fr artikel 8 i Europakonventionen. All slags
behandling av personuppgifter omfattas dock inte, utan frgan
mste glla privatliv, familjeliv, hem eller korrespondens. Primrt
innebr artikel 8 att staten ska avhlla sig frn ingrepp i den
skyddade rttigheten. Artikeln innebr ven en skyldighet fr
staten att vidta positiva tgrder fr att skydda den enskildes
privatsfr. Sdana positiva tgrder kan utgras av lagstiftning, men
ocks ha till ndaml att p annat stt tillfrskra medborgarna
skydd mot vergrepp i srskilda situationer (Hans Danelius,
Mnskliga rttigheter i europeisk praxis, 2007, s. 302.). I sin praxis
har Europadomstolen ocks framhllit att kravet p att ingreppet
ska vara ndvndigt inte r synonymt med oundgngligt. Vad
som krvs r dremot att det finns ett angelget samhlleligt behov. Inskrnkningen i den grundlggande rttigheten mste vidare
st i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses genom
inskrnkningen. Varje konventionsstat har sjlv en viss frihet att
avgra om en inskrnkning r ndvndig. Europadomstolen frbehller sig dock rtten att vervaka om denna frihet utnyttjas p
ett rimligt stt.
EU-domstolen har ansett att bestmmelserna i artikel 8 i
Europakonventionen har betydelse vid sidan av det s.k. dataskyddsdirektivet vid bedmningen av nationella regler som tillter
behandling av personuppgifter. 4
I sammanhanget kan ocks nmnas artikel 3, enligt vilken ingen
fr utsttas fr tortyr eller omnsklig eller frnedrande behandling
eller bestraffning.
Europakonventionen r fr.o.m. 1995 inkorporerad i svensk rtt
och gller hr i landet som vanlig lag (prop. 1993/94:117, bet.
1993/94:KU24). Den har allts inte getts stllning av grundlag. I
2 kap. 23 regeringsformen har emellertid infrts en bestmmelse
om att lag eller annan freskrift inte fr meddelas i strid med
Sveriges taganden p grund av konventionen.
Sverige r sedan den 1 januari 1995 medlem i EU. Genom EUdomstolens praxis har Europakonventionen och Europadomstolens
4
EU-domstolens dom den 20 maj 2003 i ml nr C-465/00, C-138 och 139/01,
sterreichischer Rundfunk m.fl.
103
SOU 2010:4
tillmpning av densamma kommit att f ett genomslag i de

nationella rttsordningarna som gr utver de rent gemenskapsbaserade reglerna. Rttsligt sett kan detta sgas innebra att
vsentliga delar av Europakonventionens fri- och rttighetssystem
via frmedling av EU-rtten har blivit tillmpligt i Sverige ssom
EU-rtt och drmed bl.a. kommit i tnjutande av den fretrdesrtt
som gemenskapsbestmmelserna har gentemot rent nationell rtt.
Vid Europeiska rdets mte i Nice r 2000 antog medlemsstaterna Europeiska unionens stadga om de grundlggande rttigheterna (EU-stadgan). Stadgan anger bl.a. att var och en har rtt till
fysisk och mental integritet (artikel 3), respekt fr sitt privatliv och
familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer (artikel 7) samt
skydd av de personuppgifter som rr honom eller henne (artikel 8).
Artikel 8 har fljande lydelse.
1. Var och en har rtt till skydd av de personuppgifter som rr honom
eller henne.
2. Dessa uppgifter skall behandlas lagenligt fr bestmda ndaml och
p grundval av den berrda personens samtycke eller ngon annan
legitim och lagenlig grund. Var och en har rtt att f tillgng till
insamlade uppgifter som rr honom eller henne och att f rttelse av
dem.
3. En oberoende myndighet skall kontrollera att dessa regler efterlevs.
Genom Lissabonfrdraget fick stadgan frdragsstatus och r

rttsligt bindande nr EU-institutionerna och medlemslnderna
tillmpar EU:s lagar och regler. I stadgan anges de grundlggande
friheterna under sex huvudrubriker: vrdighet, frihet, jmlikhet,
solidaritet, medborgarskap och rttvisa. Stadgan innehller dessutom ytterligare rttigheter som inte finns med i den europeiska
konventionen om de mnskliga rttigheterna, t.ex. personuppgiftsskydd, bioetik och rtten till god frvaltning.
3.3
Internationella taganden avseende

persondataskyddet
Regleringen av enskildas fri- och rttigheter bygger i Sverige liksom

i mnga andra rttsstater p dels en nationell grundlagsreglering,
dels folkrtten och ingngna internationella avtal. Nedan redovisas
i korthet internationella verenskommelser som Sverige anslutit sig
104
SOU 2010:4
till och som har betydelse fr skyddet av den personliga integriteten.

3.3.1
Frenta nationerna
Frenta nationernas (FN) generalfrsamling antog r 1948 en universell deklaration om de mnskliga rttigheterna Frenta
Nationernas allmnna frklaring om de mnskliga rttigheterna.
Deklarationen r inte formellt bindande fr medlemsstaterna, men
har betydelse som ett uttryck fr vad den internationella opinionen
krver. I artikel 12 sgs att ingen m utsttas fr godtyckliga
ingripanden i frga om privatliv, familj, hem eller korrespondens, ej
heller angrepp p heder och anseende samt att envar har rtt till
lagens skydd mot sdana ingripanden eller angrepp. Vidare sgs i
artikel 29 att endast sdana inskrnkningar i de i deklarationen
angivna fri- och rttigheterna r tilltna som faststllts i lag i
uteslutande syfte att trygga tillbrlig hnsyn till och respekt fr
andras fri- och rttigheter samt fr att tillgodose det demokratiska
samhllets rttmtiga krav p moral, allmn ordning och allmn
vlfrd.
Inom FN har ocks utarbetats en internationell konvention om
medborgerliga och politiska rttigheter, som antogs av generalfrsamlingen r 1966. Sverige anslt sig till konventionen r 1971,
varefter konventionen trdde i kraft r 1976. I konventionen
behandlas vad som hr till skyddet fr den personliga integriteten
frmst i artikel 17. Enligt denna artikels punkt 1 br ingen utsttas
fr godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens, ej heller fr olagliga angrepp
p sin heder och sitt anseende. Vidare sgs i punkt 2 att envar har
rtt till lagens skydd mot sdana ingripanden eller angrepp. De
stater som har tilltrtt konventionen lggs sledes vissa skyldigheter. Ett srskilt inrttat organ benmnt Kommittn fr de mnskliga rttigheterna (Human Rights Committee) vervakar att de
till konventionen anslutna staterna efterlever sina skyldigheter.
Frenta nationernas generalfrsamling antog ven r 1990 riktlinjer om datoriserade register med personuppgifter. Riktlinjerna
terges i sin helhet i SOU 2004:6 s. 4447.
105
3.3.2
SOU 2010:4
Europardet
Europardet r en mellanstatlig organisation med syfte att frmja

bl.a. medlemslndernas ekonomiska och sociala utveckling. Inom
ramen fr rdets verksamhet har Europadomstolen upprttats fr
att prva pstdda krnkningar av de mnskliga rttigheterna.
Europardets ministerkommitt antog r 1980 en konvention
(nr 108) till skydd fr enskilda vid automatisk databehandling av
personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen (se prop.
1981/82:189). Konventionen trdde i kraft den 1 oktober 1985.
Konventionens syfte r att skerstlla respekten fr grundlggande
fri- och rttigheter, srskilt den enskildes rtt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter. Utgngspunkten r att vissa av den enskildes rttigheter kan
behva skyddas i frhllande till den princip om fritt flde av information, oberoende av grnser, som finns inskriven i internationella verenskommelser om mnskliga rttigheter. Konventionens tillmpningsomrde r enligt huvudregeln automatiserade
personregister och automatisk databehandling av personuppgifter i
allmn och enskild verksamhet. I konventionen anges krav p beskaffenheten av de personuppgifter som undergr automatisk databehandling, bl.a. krav p att uppgifterna ska inhmtas och behandlas p ett korrekt stt och vara relevanta med hnsyn till ndamlet, att vissa typer av uppgifter inte fr underg automatisk databehandling om inte den nationella lagen ger ett ndamlsenligt
skydd, samt att lmpliga skerhetstgrder ska vidtas fr att skydda
personuppgifter gentemot oavsiktlig eller otillten frstrelse.
En redovisning av dataskyddskonventionens innehll lmnas i
SOU 1997:39 s. 172174 och SOU 2004:6 s. 3941.
Inom Europardet har vidare utarbetats ett flertal rekommendationer p dataskyddsomrdet. Bland annat kan nmnas rekommendationerna om skydd fr personuppgifter som anvnds fr
anstllningsndaml (No. R [89] 2), om skydd fr personuppgifter
som anvnds fr forskning och statistik (No. R [83] 10), om skydd
fr personuppgifter som anvnds fr direktreklamndaml (No. R
[85] 20), om utlmnande till tredje man av personuppgifter som
finns hos offentliga organ (No. R [91] 10) samt rekommendationen om persondataskydd vid telekommunikation (No. R [95]
4).
106
SOU 2010:4
Europardet har vidare antagit en rekommendation om skydd

fr privatlivet p Internet (No. R [99] 5). Till rekommendationen
har ocks bifogats riktlinjer.
3.3.3
OECD
Inom Organisationen fr ekonomiskt samarbete och utveckling,

OECD, har en expertgrupp utarbetat vissa riktlinjer i frga om
integritetsskyddet och persondatafldet ver grnserna. 5 Riktlinjerna antogs r 1980 av OECD:s rd tillsammans med en rekommendation till medlemslndernas regeringar om att beakta riktlinjerna i nationell lagstiftning. Samtliga medlemslnder, dribland
Sverige, har godtagit rekommendationen och tagit sig att flja
denna. Riktlinjerna r tillmpliga p personuppgifter inom bde den
offentliga och privata sektorn. De gller bde fr uppgifter som
lagras automatiskt och som frs manuellt. Syftet med riktlinjerna
r att undvika de risker fr personlig integritet och individens
frihet som personuppgifter kan utgra p grund av det stt p
vilket de behandlas, p grund av uppgifternas natur eller p grund
av de sammanhang i vilka de anvnds.
OECD:s rekommendation finns i sin helhet tergiven i Datalagskommittns betnkande SOU 1997:39 s. 168. Dr finns ocks
en samlad redovisning av OECD:s riktlinjers innehll (s. 170172).
Se ven redovisningen i SOU 2004:6 s. 4144.
3.4
Det s.k. dataskyddsdirektivet
r 1995 antogs Europaparlamentets och rdets direktiv 95/46/EG

om skydd fr enskilda personer med avseende p behandling av
personuppgifter och om det fria fldet av sdana uppgifter, det s.k.
dataskyddsdirektivet. 6
Genom ett beslut av den svenska regeringen i juni 1995 tillkallades Datalagskommittn (Ju 1995:08). Kommittns uppgift var
att analysera p vilket stt dataskyddsdirektivet skulle kunna
infras i svensk lagstiftning och att lgga fram frslag till en ny lag
p omrdet (Dir. 1995:91). I betnkandet Integritet Offentlighet
5
OECD grundades r 1960 och r ett samarbetsorgan fr 30 lnders regeringar.

Europaparlamentets och rdets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd fr
enskilda personer med avseende p behandling av personuppgifter och om det fria fldet av
sdana uppgifter (EGT nr L 281, 23.11.1995, s. 31, Celex 395L0046).
6
107
SOU 2010:4
Informationsteknik (SOU 1997:39) lmnade Datalagskommittn

sitt frslag till infrlivande. Fr skyddet av personuppgifter freslog Datalagskommittn att dataskyddsdirektivet skulle genomfras i svensk lagstiftning genom en ny lag benmnd persondatalagen.
Den av Datalagskommittn freslagna lagen som fick namnet
personuppgiftslagen (1998:204) trdde i kraft den 24 oktober
1998 och ersatte d den tidigare gllande datalagen (1973:289).
Personuppgiftslagen fljer i huvudsak dataskyddsdirektivets text
och disposition (se vidare avsnitt 3.5).
3.4.1
Kraven p dataskydd
Syftet med dataskyddsdirektivet r att skapa en gemensam, hg

niv p integritetsskyddet, fr att drmed mjliggra ett fritt flde
av personuppgifter medlemslnderna emellan. En bakomliggande
tanke r ocks att en harmoniserad lagstiftning p detta omrde
bidrar till att undanrja hinder fr den inre marknadens frverkligande. Medlemsstaterna fr inom den ram som ges i direktivet
nrmare precisera villkoren fr nr behandling av personuppgifter
fr frekomma. Dessa preciseringar fr dock inte hindra det fria
fldet av personuppgifter inom unionen.
Dataskyddsdirektivet r tillmpligt p all behandling av personuppgifter och sledes ocks p manuella register, dock endast p
sdana manuella register som r skbara utifrn srskilda kriterier
(artikel 3). Direktivet r dremot inte tillmpligt p sdan behandling av personuppgifter som faller utanfr gemenskapsrtten t.ex.
den som gller allmn skerhet, statens skerhet eller statens
verksamhet p straffrttens omrde och inte heller p register fr
personligt bruk. Behandling av personuppgifter fr journalistiska,
konstnrliga och litterra ndaml undantas frn direktivets
materiella bestmmelser.
Personuppgifter fr enligt dataskyddsdirektivet endast samlas in
fr srskilda, uttryckligt angivna och berttigade ndaml och uppgifterna fr inte senare anvndas p ett stt som r ofrenligt med
ursprungsndamlet den s.k. finalitetsprincipen.
Enligt dataskyddsdirektivet fr personuppgifter behandlas
endast nr samtycke lmnats, nr det r ndvndigt fr att fullgra
ett avtal i vilket den registrerade r part, nr det finns en i frfattning reglerad frpliktelse att behandling av uppgifterna ska ske, nr
108
SOU 2010:4
det r ndvndigt fr att skydda den enskildes grundlggande

intressen, nr det r ndvndigt att utfra en arbetsuppgift i det
allmnnas intresse eller slutligen, om det i vrigt skett en intresseavvgning som resulterat i att behandling av personuppgifter ska f
ske.
Knsliga uppgifter som uppgifter om ras, religion, politisk sikt,
facklig tillhrighet, hlsotillstnd etc. fr som utgngspunkt inte
behandlas. Dock gller vissa undantag bl.a. vid den enskildes uttryckliga samtycke, fr ideella freningars medlemsregister, fr
hlso- och sjukvrdens administration och vid frfattningsreglerade
skyldigheter.
Medlemsstaterna ska vidare enligt direktivet bestmma p vilka
villkor nationella identifikationsnummer fr behandlas.
Dataskyddsdirektivet freskriver att nr personuppgifter samlas
in ska de registrerade informeras om bl.a. vem som r registeransvarig och vad uppgifterna ska anvndas till.
All behandling av personuppgifter ska enligt huvudregeln i
dataskyddsdirektivet anmlas till en tillsynsmyndighet. Medlemsstaten kan dock genom bransch- och sektorsreglering eller motsvarande frn anmlningsskyldigheten undanta sdan behandling av
personuppgifter som inte krnker enskildas fri- och rttigheter.
Behandling av personuppgifter som innebr srskilda integritetsrisker fr enligt direktivet inte frekomma utan att tillsynsmyndigheten frst har kontrollerat en sdan behandling.
verfring av personuppgifter till ett tredje land fr i princip
endast ske om det mottagande landet har en acceptabel skyddsniv.
3.4.2
Dataskyddsdirektivets frenlighet med den svenska

I frarbetena till personuppgiftslagen anfrde regeringen att den i

frhandlingarna rrande dataskyddsdirektivet hade agerat hrt fr
att f till stnd sdana lsningar att direktivet inte stod i
motsttning till offentlighetsprincipen (prop. 1997/98:44 s. 43).
Fr att undanrja alla eventuella oklarheter vid tolkningen av
direktivets frenlighet med offentlighetsprincipen togs p svenskt
initiativ in en klausul i direktivets ingress (skl 72) som enligt
regeringens uppfattning gjorde det mjligt att ta hnsyn till
offentlighetsprincipen nr direktivets bestmmelser genomfrs i
nationell rtt. Regeringen ansg sledes att de svenska anstrng-
109
SOU 2010:4
ningarna hade varit framgngsrika. Enligt regeringens bedmning

fanns i det antagna direktivet inte ngon bestmmelse som inte gick
att frena med den svenska offentlighetsprincipen. Riksdagen
delade regeringens uppfattning (bet. 1997/98:KU18). Vid riksdagsbehandlingen framhll dock konstitutionsutskottet att det enligt
EU:s rttsordning r EU-domstolen som r exklusivt behrig att
gra auktoritativa uttalanden om innebrden av EU:s rttsregler.
Frst genom EU-domstolens prvning kan man drfr veta hur
direktivet egentligen ska tolkas och tillmpas (a. bet. s. 27).
Nr det gller frgan om direktivets frenlighet med offentlighetsprincipen r det framfr allt fljande artiklar i direktivet som r
av intresse att studera.
Fr det frsta ska personuppgifter enligt artikel 6 i dataskyddsdirektivet samlas in fr srskilda, uttryckligt angivna och
berttigade ndaml, och senare behandling av uppgifterna fr i
princip inte ske p ett stt som r ofrenligt med de ndaml fr
vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. I propositionen om
infrandet av personuppgiftslagen anfrde regeringen med anledning hrav att en myndighets utlmnande av personuppgifter med
std av offentlighetsprincipen inte kunde anses vara ofrenligt med
de ndaml fr vilka uppgifterna ursprungligen samlades in (prop.
1997/98:44 s. 44). Regeringen ppekade att offentlighetsprincipen
framgr av grundlagen och fr anses utgra en integrerad del av all
frvaltningsverksamhet som myndigheterna gnar sig t.
Vidare fr enligt artikel 7 i direktivet personuppgifter behandlas
bl.a. om det r ndvndigt fr att fullgra en rttslig frpliktelse
som vilar den registeransvarige eller fr att fullgra en arbetsuppgift som ett led i en myndighetsutvning. Regeringen anfrde
med anledning av denna bestmmelse att en myndighets utlmnande av personuppgifter r tilltet ocks enligt den aktuella
artikeln, eftersom de registeransvariga myndigheterna r rttsligt
frpliktade att flja bl.a. grundlagsreglerna om utlmnande av
allmnna handlingar och utlmnandet r ocks ett led i deras
myndighetsutvning (prop. 1997/98:44 s. 44).
Dataskyddsdirektivet innehller vidare i artikel 8 ett principiellt
frbud mot behandling av knsliga personuppgifter. Det r dock
tilltet att av hnsyn till ett viktigt allmnt intresse gra undantag
frn frbudet, om det finns lmpliga skyddstgrder (artikel 8.4). I
propositionen anfrde regeringen med anledning av freskrifterna i
artikel 8 att det r ett viktigt allmnt intresse att utlmnanden av
allmnna handlingar kan ske enligt offentlighetsprincipen (prop.
110
SOU 2010:4
1997/98:44 s. 44). Regeringen framhll att de svenska sekretessbestmmelserna medfr att sdana knsliga personuppgifter som
avses i artikeln inte kommer att lmnas ut om den enskilde kan
skadas eller drabbas negativt av utlmnandet. Sekretessbestmmelserna fick enligt regeringens mening anses utgra sdana
lmpliga skyddstgrder som avses i dataskyddsdirektivet.
I direktivet finns ocks bestmmelser om informationsplikt.
Nr information om en viss person samlas in frn den berrde sjlv
ska enligt artikel 10 den information lmnas som r ndvndig fr
att tillfrskra den registrerade en korrekt behandling, exempelvis
information om mottagarna och eller de kategorier som mottar
uppgifterna. Information behver dock inte lmnas i den utstrckning den registrerade redan knner till informationen. I
artikel 11.1 finns motsvarande bestmmelser fr det fallet att
personuppgifter har samlats in frn ngot annat hll n frn den
berrde sjlv. I proposition 1997/98:44 anfrde regeringen att den
myndighet som samlar in personuppgifter inte kan lmna information om till vilka personer uppgifterna kan komma att lmnas
ut, eftersom offentlighetsprincipen innebr att var och en kan f ut
icke sekretessbelagda personuppgifter och att den som fr uppgifterna i princip har rtt att vara anonym (s. 44 f.). Regeringen
erinrade om att information dremot kan lmnas om att uppgifterna kan komma att lmnas ut enligt offentlighetsprincipen till den
som begr det. Enligt regeringens uppfattning fr de registrerade
hrigenom p det stt som direktivet krver information om till
vilka kategorier av mottagare som uppgifterna kan komma att
lmnas ut. Regeringen anfrde att eftersom utlmnande enligt
offentlighetsprincipen sedan lng tid tillbaka freskrivits i svensk
grundlag, kan det vidare frutsttas att allmnheten redan knner
till att s kan ske. Drfr torde det enligt regeringen inte vara
ndvndigt att lmna srskild information i detta avseende. Drutver ppekade regeringen att det enligt artikel 13.1 i direktivet r
tilltet fr medlemsstaterna att gra ndvndiga undantag frn bl.a.
bestmmelserna i artikel 6.1, 10 och 11 med hnsyn till skyddet av
den registrerades eller andras fri- och rttigheter. Regeringen ansg
att rtten fr var och en att f ta del av allmnna handlingar som
inte r sekretessbelagda med std av den grundlagsfsta offentlighetsprincipen r en sdan rttighet som kan gra det befogat med
undantag (prop. 1997/98:44 s. 45).
Lagrdet var dremot inte vertygat om att dataskyddsdirektivet
gick att frena med offentlighetsprincipen (prop. 1997/98:44
111
SOU 2010:4
s. 234). Enligt Lagrdets mening framstod de tolkningar som

regeringen gjorde av de ovan berrda artiklarna som pressade. Efter
att ha erinrat om direktivets vergripande syfte konstaterade
Lagrdet att den svenska offentlighetsprincipen torde g vsentligt
lngre n vad som gller i de flesta EU-lnder. En tillmpning av
denna princip p personuppgifter medfr sledes en lgre niv vad
gller skydd fr den personliga integriteten n i andra medlemslnder. Mot denna bakgrund var det enligt Lagrdets mening inte
sannolikt att EU-domstolen skulle godta en tolkning av direktivet i
den riktning som regeringen hade gjort. Lagrdet anfrde att det
sledes freligger en ptaglig risk fr att domstolen skulle finna
offentlighetsprincipen ofrenlig med dataskyddsdirektivet.
Regeringen delade dock inte Lagrdets farhgor (prop.
1997/98:44 s. 45 f.) Regeringen framhll att det rr sig om en
svensk grundlagsskyddad rttighet med lng tradition. Den svenska
offentlighetsprincipens starka stllning och grundlggande betydelse fr det svenska frvaltningssystemet var enligt regeringen
vl knd i de vriga medlemsstaterna. Regeringen anfrde att direktivet frndrades p flera punkter av srskilt stor betydelse fr
frgan om frhllandet till offentlighetsprincipen under det
frhandlingsarbete som gde rum efter att Sverige blivit medlem i
EU. Det var ocks av betydelse, noterade regeringen, att
frndringarna till stor del franletts av den svenska instllningen
och att frndringarna allts syftade till att gra det mjligt fr
medlemsstaterna att frena regler om skydd fr personuppgifter
med en offentlighetsprincip. Detta hade enligt regeringen srskilt
tydligt manifesterats i skl 72 i ingressen.
Regeringen ppekade vidare att Sverige ocks i samband med
frhandlingarna som resulterade i Amsterdamfrdraget hrt hade
drivit frgan om kad ppenhet inom EU. Den bedmning som
regeringen redovisat rrande tolkningen av olika artiklar i direktivet var enligt regeringens mening, srskilt mot bakgrund av frklaringen om offentlighetsprincipen i direktivets ingress, ytterst
vlgrundad. Regeringen anfrde att det drfr inte fanns anledning
att anta att EU-domstolen vid en eventuell prvning av frgan
skulle se saken p ett annat stt.
Vid riksdagsbehandlingen hemstllde ett enigt konstitutionsutskott att riksdagen skulle avsl tv motioner frn enskilda riksdagsledamter dr avslag yrkades p regeringens proposition (bet.
1997/98:KU18 s. 57). Kammaren bifll utskottets hemstllan
(prot. 1997/98:91). Samtliga riksdagspartier stllde sig allts bakom
112
SOU 2010:4
regeringens frslag att personuppgiftslagen skulle infras. Dremot

frekom reservationer till konstitutionsutskottets hemstllan nr
det gllde vissa enskilda frgor med anledning av regeringens
proposition. Bland annat frekom reservationer som gllde frgan
om offentlighetsprincipens frenlighet med EU-direktivet.
3.4.3
Det s.k. Dataskyddsrambeslutet
I propositionen Godknnande av Dataskyddsrambeslutet (prop.

2008/09:16) freslr regeringen att riksdagen ska godknna ett
inom Europeiska unionen upprttat rambeslut om skydd av
personuppgifter som behandlas inom ramen fr polissamarbete och
straffrttsligt samarbete det s.k. Dataskyddsrambeslutet. 7 Riksdagen har beslutat att godknna rambeslutet (bet. 2008/09:JuU7). 8
Rambeslut frpliktar medlemsstaterna att behandla sdana
uppgifter som utbyts mellan staterna p de nmnda omrdena p
visst stt. Det innehller bestmmelser som avser att frstrka
skyddet av information vid behandling av personuppgifter som
verfrs. Rambeslutet utgr, nr det gller dataskydd, ett
komplement till andra instrument om informationsutbyte inom
ramen fr polisirt och straffrttsligt samarbete.
Rambeslutet innehller bestmmelser om allmnna utgngspunkter fr behandlingen av personuppgifter, behandling av
knsliga personuppgifter, rttelse, radering och gallring av personuppgifter, information till den registrerade samt skadestnd och
sanktioner. I stora delar motsvarar rambeslutet det s.k. dataskyddsdirektivet, vilket har genomfrts i svensk rtt genom personuppgiftslagen. Rambeslutet innehller hrutver bl.a. srskilda skyddsbestmmelser avsedda att begrnsa mjligheterna att behandla utbytta personuppgifter.
I propositionen gr regeringen en preliminr bedmning av
vilka lagndringar som kan bli ndvndiga med anledning av rambeslutet. Propositionen innehller inga lagfrslag. Frgan om det
eventuella behovet av lagndringar i Sverige med anledning av rambeslutet r fr nrvarande under beredning i Justitiedepartementet.
Rdet antog rambeslutet (2008/977/RIF) den 27 november 2008.

Riksdagen beslutade den 13 november 2008 att godknna det som d fortfarande var ett
utkast till rambeslut.
8
113
3.5
SOU 2010:4
Personuppgiftslagen
Dataskyddsdirektivet har allts genomfrts i svensk rtt genom

personuppgiftslagen (1998:204). Bestmmelserna i personuppgiftslagen har till syfte att skydda mnniskor mot att deras personliga
integritet krnks genom behandling av personuppgifter.
Det har sedan lnge ansetts att anvndningen av datateknik
krver en viss skyddsreglering p grund av de srskilda integritetsproblemen som tekniken medfr genom mjligheterna att enkelt
sammanstlla och sprida information. Att en sdan skyddsreglering
ska finnas freskrivs i 2 kap. 3 andra stycket regeringsformen dr
det stadgas att varje medborgare, i den utstrckning som nrmare
angives i lag, ska skyddas mot att hans personliga integritet krnks
genom att uppgifter om honom registreras med hjlp av automatisk
databehandling.
Bde den tidigare datalagen och den nu gllande personuppgiftslagen utgr en generellt tillmplig skyddsreglering som gller
bde fr myndigheter och enskilda som behandlar personuppgifter.
Rent privat behandling av personuppgifter har traditionellt varit
undantagen denna skyddslagstiftning.
3.5.1
Lagens tillmpningsomrde
Personuppgiftslagen r subsidir i frhllande till annan lag eller

frordning (2 ). Vid lagens infrande anfrdes att det traditionella
svenska systemet med srregler i srskilda frfattningar var att
fredra framfr generella undantag frn den nya lagen (prop.
1997/98:44 s. 41). I lagens frarbeten framhlls ocks att det inte
fanns anledning att avvika frn det tidigare uttalade mlet att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett srskilt
knsligt innehll ska regleras srskilt i lag genom s.k. registerfrfattningar (jfr prop. 1990/91:60 s. 50 och bet. 1990/91:KU11 s. 11).
Personuppgiftslagen, som i huvudsak fljer dataskyddsdirektivets text och disposition, omfattar all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter (5 frsta stycket). Personuppgiftslagen r teknikoberoende i den meningen att den i frga
om automatiserad behandling inte begrnsas till dataregister. All
automatiserad behandling omfattas, allts ven personuppgifter
som framgr av bilder och ljud. Begreppet register saknar vidare
betydelse fr personuppgiftslagens tillmpning p behandling av
114
SOU 2010:4
personuppgifter som helt eller delvis r automatiserad. Det avgrande r att personuppgifterna r freml fr automatiserad
behandling, inte om de r ordnade i ett register eller inte.
Det r vidare tillrckligt att behandlingen av personuppgifter
delvis r automatiserad fr att den ska falla under personuppgiftslagens bestmmelser. Om uppgifter samlas in manuellt och sedan
behandlas automatiserat r ven insamlandet ett slag av behandling
som omfattas av personuppgiftslagen. P samma stt faller ett utlmnande genom manuella utskrifter frn ett automatiserat register
under personuppgiftslagens bestmmelser.
Personuppgiftslagen gller ven fr manuella register med
personuppgifter som r strukturerade eller ordnade s att de r skbara p person (5 andra stycket). Fr att personuppgiftslagen ska
vara tillmplig p manuella register krvs det i princip att det finns
uppgifter samlade om fler n en person. Vidare mste det g att
ska bland uppgifterna i samlingen. De srskilda skkriterierna ska
avse enskilda personer. Allts kommer inte ett manuellt register
som visserligen innehller personuppgifter, men som inte r skbart med hjlp av ngon personuppgift, att omfattas av personuppgiftslagen. Personuppgifterna ifrga mste ocks vara sorterade
enligt ngot slags system. Det krvs vidare att ngon form av
frberedelse eller bearbetning har gt rum fr att personuppgifter i
ett antal dokument ska kunna anses ing i en strukturerad samling
av personuppgifter som r tillgngliga fr skning eller sammanstllning enligt srskilda kriterier. Tillgngligheten mste ha skapats
genom ngot srskilt arrangemang fr skning bland uppgifterna,
t.ex. kortregister eller skmarkrer. Skning av personuppgifter
ska kunna ske p ett effektivare stt n genomgng och granskning
dokument fr dokument (R 2001 ref. 35).
3.5.2
Lagens definitioner
I 3 personuppgiftslagen definieras vissa i lagen anvnda begrepp.

Ngra av dessa berrs nedan.
Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller
indirekt kan hnfras till en fysisk person som r i livet. Enligt
dataskyddsdirektivet r en person identifierbar om han eller hon
kan identifieras, direkt eller indirekt, framfr allt genom hnvisning
till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som r
specifika fr hans eller hennes fysiska, fysiologiska, psykiska,
115
SOU 2010:4
ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Fr att avgra om en

person r identifierbar ska alla hjlpmedel beaktas som i syfte att
identifiera personen rimligen kan komma att anvndas antingen av
den
personuppgiftsansvarige
eller
av
ngon
annan
(Petersson/Reinholdsson, Personuppgiftslagen i praktiken, 2007,
s. 47). Det krvs inte att den personuppgiftsansvarige sjlv ska
frfoga ver samtliga uppgifter som gr identifieringen mjlig.
Exempel p personuppgifter r personnummer, registreringsnummer fr fordon, kundnummer och lgenhetsnummer. Personuppgifter kan vara uppgifter av objektiv och subjektiv karaktr.
Krypterade uppgifter r ocks personuppgifter s lnge ngon kan
gra
dem
lsbara
och
drmed
identifiera
individer
(Petersson/Reinholdsson, Personuppgiftslagen i praktiken, 2007,
s. 47). Personuppgiftslagens bestmmelser omfattar i princip inte
juridiska personer. Detta gller ven om den juridiska personen
endast gs av en person eller har ett namn som innefattar ett
personnamn (man/Lindblom, Personuppgiftslagen En kommentar, 2007, s. 73).
Begreppet behandling av personuppgift r ett vitt begrepp och
omfattar varje tgrd eller serie av tgrder som vidtas i frga om
personuppgifter, vare sig det sker p automatisk vg eller inte.
Exempel p behandling av personuppgifter r insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ndring, tervinning, inhmtande, anvndning, utlmnande genom versndande, spridning eller annat tillhandahllande av uppgifter, sammanstllning
eller samkrning, blockering, utplning eller frstring.
Personuppgiftsansvarig r det fretag, myndighet eller organisation eller fysisk person som ensam eller tillsammans med andra
bestmmer ndamlen med och medlen fr behandlingen av
personuppgifter.
Slutligen, ett personuppgiftsombud r den fysiska person som
efter frordnande av den personuppgiftsansvarige sjlvstndigt ska
se till att personuppgifter behandlas p ett korrekt och lagligt stt.
3.5.3
Undantag frn personuppgiftslagen
Det finns ngra viktiga undantag frn personuppgiftslagens

tillmpningsomrde. Lagen gller t.ex. inte vid behandling av
personuppgifter som en fysik person utfr som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Bestmmelserna i lagen tillmpas inte
116
SOU 2010:4
heller i den utstrckning det skulle strida mot grundlagsbestmmelserna om tryckoch yttrandefrihet. I princip ska inte heller
personuppgiftslagens bestmmelser tillmpas fr journalistisk,
konstnrlig eller litterr verksamhet. Till sist gller personuppgiftslagen inte om det skulle inskrnka offentlighetsprincipen.
De hr berrda undantagen frn personuppgiftslagens tillmpningsomrde beskrivs nrmare nedan.
Behandling av personuppgifter i verksamhet av rent privat natur
Behandling av personuppgifter som en fysisk person utfr som ett
led i en verksamhet av rent privat natur omfattas inte av personuppgiftslagen (6 personuppgiftslagen). Att exempelvis i sin dator
fra ett adressregister ver sina privata vnner omfattas inte av
lagens bestmmelser. Var den exakta grnsen ska dras fr vad som
utgr privat verksamhet mste bedmas med beaktande av omstndigheterna i det enskilda fallet. Det r dock rimligt att utg frn
att begrnsningen till den privata sfren innebr att de behandlade
personuppgifterna inte grs tillgngliga fr en obestmd krets av
personer
(Petersson/Reinholdsson,
Personuppgiftslagen
i
praktiken, 2007, s. 76).
Undantaget fr bestmmelserna om tryckoch yttrandefriheten
Undantag frn personuppgiftslagens tillmpningsomrde grs ven
med hnsyn till tryckoch yttrandefriheten (7 frsta stycket
personuppgiftslagen). Bestmmelserna i lagen ska inte tillmpas i
den utstrckning det skulle strida mot bestmmelserna om tryckoch yttrandefrihet i tryckfrihetsfrordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Personuppgiftslagen kommer drfr t.ex. inte att
tillmpas nr personuppgifter publiceras p webbplatser med
grundlagsskydd, t.ex. massmediefretags webbplatser eller webbplatser med utgivningsbevis. Om man utser en ansvarig utgivare
och registrerar ett utgivningsbevis hos Radio- och TV-verket s
grundlagsskyddas innehllet p webbplatsen p samma stt som
t.ex. innehllet i en dagstidning, vilket betyder att personuppgiftslagens bestmmelser inte ska tillmpas.
Om ngon hvdar att personuppgiftslagen inte kan tillmpas p
grund av det hr beskrivna undantaget ska en sdan invndning
117
SOU 2010:4
enligt lagmotiven godtas om invndningen inte r s osannolik att

den kan lmnas utan avseende (prop. 1997/98:44 s. 119).
Undantaget fr journalistiska ndaml m.m.
Av 7 andra stycket personuppgiftslagen framgr att huvuddelen
av lagens bestmmelser inte heller ska tillmpas p sdan behandling av personuppgifter som sker uteslutande fr journalistiskt
ndaml eller konstnrligt eller litterrt skapande. Om ngon
hvdar att personuppgiftslagen inte kan tillmpas p grund av detta
undantag ska ven en sdan invndning godtas om invndningen
inte r s osannolik att den kan lmnas utan avseende.
Betrffande 7 konstaterades vid personuppgiftslagens infrande att dataskyddsdirektivet tillter att ndvndiga undantag
grs fr all behandling av personuppgifter som sker uteslutande fr
journalistiska ndaml eller konstnrligt eller litterrt skapande
(prop. 1997/98:44 s. 52). Det anmrktes att all journalistisk,
konstnrlig eller litterr verksamhet inte har grundlagsskydd, eftersom grundlagsskyddet fr tryckfriheten och yttrandefriheten inte
avser alla former av yttranden. Emellertid ansgs att de nmnda
slagen av verksamhet har s stor betydelse att de mste kunna bedrivas obehindrat och det undantag frn den nya lagens hanteringsbestmmelser som dataskyddsdirektivet medger drfr borde
utnyttjas fullt ut.
Undantaget i personuppgiftslagen fr behandling av personuppgifter som sker uteslutande fr journalistiska ndaml eller
konstnrligt eller litterrt skapande ska allts ses i ljuset av att
grundlagsskyddet fr tryckoch yttrandefriheten i tryckfrihetsfrordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte avser alla former
av yttranden. Ett exempel p journalistisk verksamhet som ofta
faller utanfr grundlagsskyddet r journalistisk verksamhet p
Internet som resulterar i yttranden som bara sprids dr. I frarbetena till personuppgiftslagen uttalades att seris journalistik,
konstnrlig eller litterr verksamhet r skyddsvrd oavsett genom
vilket medium resultatet av verksamheten sprids (prop. 1997/98:44
s. 52).
Frgan om vad som utgr behandling av personuppgifter uteslutande fr journalistiskt ndaml i enlighet med 7 andra stycket
personuppgiftslagen har prvats av Hgsta domstolen i det s.k.
Ramsbro-mlet (NJA 2001 s. 409). I mlet hade en man inrttat en
118
SOU 2010:4
webbplats p Internet under namnet Stiftelsen Mot Nordbanken.

talet gllde att han p webbplatsen hade lagt ut svl krnkande
som andra personuppgifter. Hgsta domstolen anfrde bl.a. att det
fick anses vara uppenbart att tolkningen av artikel 9 i dataskyddsdirektivet, som ligger till grund fr 7 andra stycket personuppgiftslagen, ska ske med srskilt beaktande av Europakonventionen.
Domstolen ppekade att Europakonventionen gller som svensk
lag hr i landet sedan den 1 januari 1995 och att lag eller annan
freskrift inte fr meddelas i strid med konventionen enligt 2 kap.
23 regeringsformen. Vidare konstaterade domstolen att rttigheterna enligt artikel 8 (skydd fr privatlivet) och artikel 10
(yttrandefrihet) i Europakonventionen i enskilda fall kan komma i
konflikt med varandra samt att Europadomstolen vid sdana
konflikter tillmpar den s.k. proportionalitetsprincipen, vilket innebr att en avvgning grs mellan intresset av skydd fr privatlivet
och intresset av yttrandefrihet. Domstolen anfrde att det fr antas
att det i personuppgiftslagen beskrivna, p direktivet grundade,
undantaget fr journalistiska ndaml utgr ett frsk att i mer
generella termer ge uttryck fr en sdan intresseavvgning. Att
uttrycket journalistiska ndaml anvnts kunde under sdana frhllanden enligt domstolen inte antas vara i avsikt att privilegiera
etablerade massmedier eller personer som r yrkesverksamma inom
sdana medier. Hgsta domstolen noterade att med uttrycket torde
snarare f anses vara avsett att betona vikten av en fri informationsspridning i frgor av betydelse fr allmnheten eller fr
grupper av mnniskor och en fri debatt i samhllsfrgor.
Sammanfattningsvis fann Hgsta domstolen att det inte var
visat annat i mlet n att mannens behandling av personuppgifter
p den aktuella webbsidan skett uteslutande fr journalistiska
ndaml. Han skulle drfr inte dmas till ansvar fr den talade
grningen.
Personuppgiftslagen och offentlighetsprincipen
Av 8 frsta stycket personuppgiftslagen fljer att bestmmelserna
i lagen inte ska tillmpas i den utstrckning det skulle inskrnka en
myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen att
lmna ut personuppgifter. Att s r fallet fljer dock redan av den
vedertagna principen om grundlags fretrde vid konflikt mellan
frfattningar.
119
SOU 2010:4
Inte heller hindrar personuppgiftslagens bestmmelser att en

myndighet arkiverar och bevarar allmnna handlingar eller att
arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet (8 andra stycket
personuppgiftslagen).
Offentlighetsprincipen enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen
innebr bl.a. att myndigheterna r skyldiga att lmna ut offentliga
allmnna handlingar till den som begr det. Att personuppgifter
lmnas ut med std av offentlighetsprincipen r i och fr sig att se
som en sdan behandling av personuppgifter som omfattas av dataskyddsdirektivet. Utgngspunkten enligt direktivet r att personuppgifter ska samlas in fr srskilt, uttryckligt angivna ndaml.
Enligt den s.k. finalitetsprincipen fr senare behandling av uppgifterna inte ske p ett stt som r ofrenligt med de ndaml fr
vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. Frn svenskt hll har
frutsttningen vid tillkomsten av personuppgiftslagen varit att en
myndighets utlmnande av personuppgifter med std av offentlighetsprincipen inte kan anses ofrenligt med de ndaml fr vilka
uppgifterna ursprungligen samlades in. Vidare har det i frarbetena
till lagen betonats att personuppgifter enligt dataskyddsdirektivet
fr behandlas (t.ex. lmnas ut) om det r ndvndigt fr att fullgra
en rttslig frpliktelse som vilar den registeransvarige eller fr att
fullgra en arbetsuppgift som r ett led i myndighetsutvning som
utfrs av den registeransvarige (se vidare avsnitt 3.4.2 om frhllandet mellan dataskyddsdirektivet och den svenska offentlighetsprincipen).
Personuppgiftslagsutredningen har freslagit en ndring av
frtydligande karaktr i bestmmelsen om frhllandet mellan
personuppgiftslagens bestmmelser och offentlighetsprincipen
(SOU 2004:6 s. 244 ff.). Frslaget innebr att det i lagtexten uttryckligen sls fast att ven skyldigheten enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen att ska efter och sammanstlla uppgifter omfattas. Utredningen freslog ocks ett klargrande om att bestmmelsen i personuppgiftslagen inte innebr ngon begrnsning av
myndighetens befogenhet att gra en sammanstllning tillgnglig.
Drtill freslog utredningen att ett tillgg skulle gras s att
bestmmelsen skulle omfatta ven organ som inte r myndigheter
men fr vilka offentlighetsprincipen gller. De frslag som Personuppgiftslagsutredningen lmnade i dessa delar har nnu inte lett till
lagstiftning.
120
SOU 2010:4
3.5.4
Behandling av personuppgifter i ostrukturerat material

en missbruksmodell
I propositionen versyn av personuppgiftslagen (prop.

2005/06:173) freslog regeringen en reformering av personuppgiftslagen i syfte att underltta behandlingen av personuppgifter genom att personuppgiftslagen i viss utstrckning utformas
enligt en missbruksmodell. Frslaget grundade sig p Personuppgiftslagsutredningens betnkande versyn av personuppgiftslagen (SOU 2004:6). Syftet var att underltta behandling
av personuppgifter i lpande text och annat ostrukturerat material.
Frslaget innebar att regleringen inte skulle ta sikte p sjlva
hanteringen av personuppgifterna utan p att uppgifterna inte fr
missbrukas till skada fr ngons personliga integritet. Behandling
av personuppgifter i ostrukturerat material, t.ex. lpande text och
enstaka ljudoch bildupptagningar, skulle enligt propositionen
undantas frn de flesta av personuppgiftslagens detaljerade
hanteringsregler. Sdan behandling skulle vara tillten utan andra
restriktioner n att den registrerades personliga integritet inte fr
krnkas.
Enligt frslaget skulle personuppgiftslagens bestmmelser om
skadestnd glla ven fr frfaranden i strid med den freslagna
missbruksregeln. Vidare skulle det vara straffbart att i strid med
missbruksregeln uppstligen eller av grov oaktsamhet behandla
knsliga personuppgifter och uppgifter om lagvertrdelser m.m.
p ett stt som krnker den registrerades personliga integritet.
Detsamma skulle glla fr den som i strid med missbruksregeln fr
ver personuppgifter till tredje land som saknar en adekvat niv fr
skyddet av personuppgifter. Grningar som begs av oaktsamhet av
normalgraden skulle enligt frslaget inte lngre vara straffbara.
De freslagna ndringarna i personuppgiftslagen trdde i kraft
den 1 januari 2007 (prop. 2005/06:173, bet. 2005/06:KU37). Av
den nya 5 a fljer drfr nu att behandling av personuppgifter
som inte ingr i eller r avsedda att ing i en samling av personuppgifter som har strukturerats fr att ptagligt underltta skningen
efter eller sammanstllningen av personuppgifter inte omfattas av
flertalet av de hanteringsregler som anges i personuppgiftslagen.
Det som i stllet avgr om en sdan behandling r tillten eller inte
r huruvida behandlingen innebr en krnkning av den registrerades
personliga integritet en s.k. missbruksmodell ska tillmpas.
121
SOU 2010:4
Att hanteringsreglerna inte behver tillmpas p behandling av

personuppgifter i t.ex. lpande text innebr att den som behandlar
uppgifterna inte behver beakta bestmmelserna om grundlggande
krav p behandlingen (9 ) eller om nr behandling av uppgifter r
tillten (10 ). Inte heller behver frbuden mot att behandla
knsliga personuppgifter (13 ) eller uppgifter om lagvertrdelser
m.m. (21 ) iakttas eller de srskilda villkoren fr behandling av
personnummer (22 ) beaktas. Bestmmelserna om skyldighet att
lmna information behver inte tillmpas (23, 24 och 26 ) liksom
freskrifterna om rttelse av uppgifter (28 ). Inte heller behver
frbudet mot verfring av personuppgifter till tredje land iakttas
(33 ).
De behandlingar som omfattas av den nya missbruksregeln r
vardaglig hantering som produktion av lpande text i ordbehandlingsprogram, publicering av lpande text p Internet, anvndning
av ljudoch bildupptagningar och korrespondens med e-post under
frutsttning att materialet inte ingr i eller ska infogas i en databas
med en personuppgiftsanknuten struktur, ssom ett rendehanteringssystem.
Nr det gller frgan om nr en behandling av personuppgifter i
ostrukturerat material innebr en krnkning av den registrerades
personliga integritet ppekades i frarbetena att det ligger i sakens
natur att tillmpningen av missbruksregeln fr bygga p en intresseavvgning dr den registrerades intresse av en fredad, privat sfr
vgs mot andra motstende intressen i det enskilda fallet (prop.
2005/06:173 s. 27 f.).
Bedmningen av vad som r en krnkning ska allts inte gras
schablonartat enbart utifrn vilka uppgifter som behandlas utan
mste ven ta sin utgngspunkt i t.ex. vilket sammanhang uppgifterna frekommer, fr vilket syfte de behandlas, vilken spridning
de har ftt eller har riskerat att f samt vad behandlingen kan leda
till. Om uppgifter samlas in eller annars behandlas med syfte att
frflja eller skandalisera en person, fr behandlingen anses innebra en krnkning av den personliga integriteten.
Regeringen ansg att det inte behvdes ngra srskilda regler till
skydd mot angrepp p heder och ra vid just automatiserad
behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, utan de
befintliga reglerna om frtal och frolmpning var tillrckliga ven
i detta sammanhang (prop. 2005/06:173 s. 28). Nr det gllde
spridning av frtroliga eller djupt personliga uppgifter fanns det
enligt regeringen redan i viss utstrckning frfattningsbestmmel-
122
SOU 2010:4
ser och etiska regler eller motsvarande som freskriver tystnadsplikt i frga t.ex. om uppgifter om personliga frhllanden. Dessa
regler kunde sgas ge uttryck fr vilka frhllanden som br
hemlighllas. En spridning av personuppgifter som innebr brott
mot sdana bestmmelser och riktlinjer borde i de flesta fall anses
utgra en krnkning av den personliga integriteten i missbruksregelns mening.
3.5.5
Grundlggande krav p behandling av personuppgifter
I 9 personuppgiftslagen ges vissa grundlggande krav p all

behandling av personuppgifter som omfattas av personuppgiftslagen. Dessa krav ska i princip alltid vara uppfyllda nr personuppgifter behandlas (jfr de undantag som gller fr behandling av
personuppgifter fr historiska, statistiska eller vetenskapliga ndaml).
Fr det frsta ska den personuppgiftsansvarige, vilken oftast r
den organisation dr personuppgifterna behandlas, se till att
personuppgifter behandlas bara om det r lagligt samt att personuppgifter alltid behandlas p ett korrekt stt och i enlighet med god
sed. Grundprincipen att personuppgifter fr behandlas bara nr det
r lagligt innebr att personuppgifter endast fr behandlas under de
frutsttningar som anges i personuppgiftslagen eller i annan
tillmplig lagstiftning. Nr det gller att faststlla vad som r god
sed vid behandling av personuppgifter fr bl.a. de branschverenskommelser som finns fr vissa slag av behandling stor betydelse.
Vidare ska personuppgifter samlas in bara fr srskilda, uttryckligt angivna och berttigade ndaml. ndamlet med en
behandling av personuppgifter mste bestmmas redan nr uppgifterna samlas in. Den personuppgiftsansvarige ska definiera avsikten med insamlingen och anvndningen av personuppgifterna p
ett s precist stt som mjligt. Personuppgifterna fr inte sedan
behandlas fr ngot ndaml som r ofrenligt med det fr vilket
uppgifterna samlades in (finalitetsprincipen). Det sistnmnda kan
bli aktuellt att prva nr personuppgifter lmnas ut till tredje man.
Ett sdant utlmnande fr allts inte vara ofrenligt med det
ndaml fr vilket uppgifterna ursprungligen samlades in. Om
personuppgifter lmnas ut i form av allmnna handlingar med std
av bestmmelserna i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen blir en sdan
prvning dock inte aktuell. Bakgrunden till finalitetsprincipen r
123
SOU 2010:4
att den strsta anledningen till att behandling av personuppgifter

innebr risker fr den personliga integriteten r att insamlade
personuppgifter anvnds p ett stt som inte var avsett vid
insamlingen.
De personuppgifter som behandlas ska vara adekvata och
relevanta i frhllande till ndamlen med behandlingen. Med detta
krav avses att personuppgifterna ska vara av sdant slag att de hr
till saken (relevanta) och r gnade att uppn det ml man har med
behandlingen (adekvata). Inte heller fr fler personuppgifter
behandlas n vad som r ndvndigt med hnsyn till ndamlen
med behandlingen.
Drutver ska de uppgifter som behandlas vara riktiga och, om
det r ndvndigt, aktuella. Alla rimliga tgrder ska vidtas fr att
rtta, blockera eller utplna sdana personuppgifter som r felaktiga
eller ofullstndiga med hnsyn till ndamlen med behandlingen.
Personuppgifter fr inte heller bevaras under lngre tid n vad
som r ndvndigt med hnsyn till ndamlen med behandlingen.
3.5.6
Tillten behandling av personuppgifter
Personuppgiftslagen anger under vilka frutsttningar behandling

av personuppgifter r tillten. Lagen bygger i stor utstrckning p
samtycke frn den enskilde respektive information till de registrerade.
Varje behandling av personuppgifter mste kunna hnfras till
ngon av de situationer som anges i personuppgiftslagens regler om
nr behandling av personuppgifter r tillten. Av 10 personuppgiftslagen fljer att personuppgifter fr behandlas bara om den
registrerade har lmnat sitt samtycke till behandlingen eller om
behandlingen r ndvndig fr att:
a) ett avtal med den registrerade ska kunna fullgras eller tgrder
som den registrerade begrt ska kunna vidtas innan ett avtal
trffas,
b) den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgra en rttslig
skyldighet,
c) vitala intressen fr den registrerade ska kunna skyddas (avser i
vart fall sdant som r livsviktigt fr den registrerade, se SOU
1997:39 s. 361),
d) en arbetsuppgift av allmnt intresse ska kunna utfras,
124
SOU 2010:4
e) den personuppgiftsansvarige eller en tredje man till vilken

personuppgifter lmnas ut ska kunna utfra en arbetsuppgift i
samband med myndighetsutvning, eller
f) ett ndaml som rr ett berttigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sdan tredje man till vilken
personuppgifterna lmnas ut ska kunna tillgodoses, om detta
intresse vger tyngre n den registrerades intresse av skydd mot
krnkning av den personliga integriteten (se en nrmare
beskrivning av denna intresseavvgning nedan).
Kravet r allts att ngon av frutsttningarna i paragrafen ska vara
uppfyllda fr att personuppgifter ska f behandlas. Det r emellertid inte alltid tilltet att utfra en behandling bara fr att ngon av
de situationer som anges i denna regel r uppfylld. Behandling av
vissa slag av personuppgifter, t.ex. knsliga personuppgifter, frutstter att ytterligare frutsttningar r uppfyllda. Det finns ocks
srskilda regler fr behandling av personuppgifter om lagvertrdelser som innefattar brott, fr behandling av personnummer,
fr verfring av personuppgifter till tredje land samt i frga om
behandling av personuppgifter fr ndaml fr direkt marknadsfring.
Enligt 11 personuppgiftslagen fr inte personuppgifter behandlas fr ndaml som rr direkt marknadsfring, om den
registrerade hos den personuppgiftsansvarige skriftligen har anmlt
att han eller hon motstter sig sdan behandling. Inte heller fr
personuppgifter behandlas i de fall dr behandling bara r tillten
nr den registrerade har lmnat sitt samtycke och han eller hon har
terkallat detta (12 ). Utver vad som fljer av 1112 har den
enskilde ingen rtt att motstta sig sdan behandling av personuppgifter som r tillten enligt personuppgiftslagen.
Bestmmelser om i vilka fall information om behandling av
personuppgifter ska lmnas till den enskilde finns i 2329 och
freskrifter om skerheten vid behandling av personuppgifter finns
i 3032 .
125
SOU 2010:4
Nrmare om behandling av personuppgifter efter en intresseavvgning

Enligt 10 f personuppgiftslagen fr allts personuppgifter behandlas om det r ndvndigt fr att ett ndaml som rr ett
berttigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en
sdan tredje man till vilken personuppgifterna lmnas ut ska kunna
tillgodoses, om detta intresse vger tyngre n den registrerades
intresse av skydd mot krnkning av den personliga integriteten.
Det kan hr vara frgan om ett berttigat intresse hos bde en
juridisk som en fysisk person. Endast d behandlingen avser uppgifter om sdana registrerade vars intresse inte vger lika tungt som
den personuppgiftsansvariges, eller den tredje mans intresse till
vilken uppgifterna lmnas ut, fr behandling av personuppgifter ga
rum. Det r vanligt att en intresseavvgning med std av 10 f sker
d fretag vill behandla personuppgifter fr kommersiella ndaml.
Efter en helhetsbedmning i det enskilda fallet fr det d avgras
om fretagets intresse av att anvnda uppgifterna fr kommersiellt
bruk vger ver den registrerades intresse av att personuppgifterna
inte behandlas.
Frutom nr personuppgifter behandlas med std av samtycke
eller fr direkt marknadsfring har den registrerade inte ngon
generell rtt att motstta sig en behandling som r tillten. Om en
registrerad meddelar att han eller hon vill slippa fortsatt behandling
vger dock den registrerades intresse av att slippa behandlingen
som regel ver den personuppgiftsansvariges intresse av att utfra
den.
Tillmpningen av sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen aktualiserar ofta en intresseavvgning i enlighet med 10 f personuppgiftslagen (se t.ex. R
2001 ref. 68 och R 2002 ref. 54).
3.5.7
Anmlan till tillsynsmyndigheten
Enligt 36 omfattas behandling av personuppgifter som r helt

eller delvis automatiserad av anmlningsskyldighet. Den personuppgiftsansvarige ska gra en skriftlig anmlan till tillsynsmyndigheten (Datainspektionen) innan en sdan behandling, eller en serie
av sdana behandlingar med samma eller liknande ndaml, genomfrs. Anmlan behver dock inte gras om det finns ett person-
126
SOU 2010:4
uppgiftsombud (37 ). Vidare gller ytterligare undantag enligt

personuppgiftsfrordningen och enligt freskrifter meddelade av
Datainspektionen, allt i syfte att minimera en ondig byrkrati.
Regeringen fr emellertid meddela freskrifter om att sdana
behandlingar av personuppgifter som innebr srskilda risker fr
otillbrligt intrng i den personliga integriteten ska anmlas till tillsynsmyndigheten tre veckor i frvg fr frhandskontroll (41 ).
Om regeringen har meddelat sdana freskrifter, gller inte undantaget frn anmlningsskyldigheten enligt 37 .
3.5.8
Knsliga personuppgifter
Enligt 14 r det generellt sett frbjudet att behandla knsliga

personuppgifter. Med knsliga uppgifter avses ras eller etniskt
ursprung, politiska sikter, religis eller filosofisk vertygelse,
medlemskap i en fackfrening eller uppgifter som rr hlsa eller
sexualliv (13 ).
Frn frbudet att behandla knsliga personuppgifter finns vissa
undantag. Slunda r det tilltet att behandla knsliga personuppgifter om den registrerade har lmnat sitt uttryckliga samtycke till
behandlingen eller p ett tydligt stt offentliggjort uppgifterna
(15 ).
ven om uttryckligt samtycke inte freligger fr enligt 16
personuppgifter behandlas om behandlingen r ndvndig fr att
den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgra sina skyldigheter
inom arbetsrtten, den registrerades eller ngon annans vitala
intressen ska kunna skyddas och den registrerade inte kan lmna
sitt samtycke, eller rttsliga ansprk ska kunna faststllas, gras
gllande eller frsvaras.
Undantag frn kravet p uttryckligt samtycke gller ven vid
behandling inom ideella organisationer (17 ) och inom hlso- och
sjukvrden (18 ). Vidare finns ett undantag som gller behandling
av knsliga personuppgifter inom omrdet fr forskning och fr
statistikndaml (19 ).
Enligt 20 fr regeringen eller den myndighet som regeringen
bestmmer meddela freskrifter om ytterligare undantag frn frbudet att behandla knsliga personuppgifter, om det behvs med
hnsyn till ett viktigt allmnt intresse.
127
3.5.9
SOU 2010:4
Behandling av personuppgifter fr direkt marknadsfring
D personuppgifter behandlas fr ndaml som rr direkt

marknadsfring gller en srskild regel fr behandlingen. Enligt
11 personuppgiftslagen fr behandlingen inte ga rum om den
registrerade hos den personuppgiftsansvarige skriftligen har anmlt
att han eller hon motstter sig en sdan behandling. En effekt av
denna mjlighet att motstta sig att personuppgifter behandlas fr
direkt marknadsfring r att den registrerade som inte har gjort en
sdan anmlan har att rkna med att han eller hennes intresse
kommer att vga ganska ltt jmfrt med den personuppgiftsansvariges kommersiella intressen.
3.5.10
verfring av personuppgifter till tredje land
Enligt 33 personuppgiftslagen r det frbjudet att till tredje land,

dvs. ett land utanfr EU eller ESS, fra ver personuppgifter som
r under behandling, om landet inte har en adekvat niv fr skydd
av personuppgifter. Frbudet omfattar ven verfring av personuppgifter fr behandling i tredje land. Frbudet gller i princip alla
slag av personuppgifter och r allts inte begrnsat till exempelvis
kategorierna knsliga personuppgifter eller uppgifter om lagvertrdelser. Frgan om skyddsnivn r adekvat ska bedmas med
hnsyn till samtliga omstndigheter som har samband med verfringen. Srskild vikt ska lggas vid uppgifternas art, ndamlet
med behandlingen, hur lnge behandlingen ska pg, ursprungslandet, det slutliga bestmmelselandet och de regler som finns fr
behandlingen i tredje landet.
Paragrafen fick sin nuvarande lydelse den 1 januari 2000
(prop. 1999/2000:11 och bet. 1999/2000:KU7). Den tidigare
lydelsen ansgs innebra ett mer strikt verfringsfrbud som
ocks trffade uppgifter som inte alls var knsliga frn integritetssynpunkt och som knappast behvde ngot srskilt skydd.
Reglerna ansgs medfra en onskad begrnsning av mjligheten
att anvnda sig av modern informationsteknik (se t.ex. bet.
1998/99:KU15).
Trots frbudet i 33 r det enligt 34 tilltet att under vissa
frutsttningar fra ver uppgifter till tredje land men det frutstter antingen att den registrerade gett sitt samtycke till ver-
128
SOU 2010:4
fringen eller att verfringen r ndvndig bl.a. fr att rttsliga

ansprk ska kunna faststllas, gras gllande eller frsvaras eller att
vitala intressen fr den registrerade ska kunna skyddas. Vidare r
det tilltet att fra ver personuppgifter fr anvndning enbart i en
stat som har anslutit sig till dataskyddskonventionen.
Regeringen fr meddela freskrifter om ytterligare undantag
frn frbudet mot verfring. Enligt 35 frsta stycket personuppgiftslagen fr regeringen meddela undantag frn frbudet nr
verfringen sker till vissa stater. Regeringen har i 13 personuppgiftsfrordningen (1998:1191) utnyttjat sin behrighet i detta
avseende och freskrivit att personuppgifter fr fras ver till
tredje land om och i den utstrckning EG-kommissionen har
konstaterat att landet har en adekvat niv fr skyddet av personuppgifter. Vilka dessa r framgr av en bilaga till personuppgiftsfrordningen.
Vidare anges i 35 andra stycket personuppgiftslagen att
regeringen eller den myndighet som regeringen bestmmer fr
meddela freskrifter om undantag frn frbudet att fra ver
personuppgifter till tredje land, om det behvs med hnsyn till ett
viktigt allmnt intresse eller om det finns tillrckliga garantier till
skydd fr de registrerades rttigheter. Av tredje stycket framgr att
undantag fr medges ocks i enskilda fall.
Regeringen har genom 14 personuppgiftsfrordningen bemyndigat Datainspektionen att meddela freskrifter om undantag
om det finns tillrckliga garantier till skydd fr de registrerades
rttigheter.
Det r vanligt att personuppgifter som behandlas p Internet
kommer att verfras till lnder utanfr EU- eller ESS-omrdet.
Bestmmelserna i 33 personuppgiftslagen om verfring av
personuppgifter till tredje land aktualiseras d. Uppgifterna kan bli
tillgngliga var som helst i vrlden ven i lnder som helt kan sakna
skydd fr enskildas personliga integritet. Fram till EU-domstolens
avgrande i det s.k. konfirmandlrarmlet (dom den 6 november
2003 i ml C-101/10) var den allmnna uppfattningen att det r
frgan om verfring av personuppgifter till tredje land redan nr
personuppgifter grs allmnt tillgngliga p Internet genom att de
t.ex. lggs ut p en hemsida. I konfirmandlrarmlet har dock EUdomstolen kommit fram till att s inte alltid r fallet. I mlet hade
en konfirmandlrare lagt ut information p en hemsida om en
kollega som var deltidssjukskriven p grund av en fotskada. I
frhandsavgrandet frn EU-domstolen gavs svar p ett antal
129
SOU 2010:4
frgor frn en svensk domstol om tillmpningen av dataskyddsdirektivet p Internet. EU-domstolen konstaterade att de uppgifter
om konfirmandlraren som fanns p hemsidan utgjorde personuppgifter och att lgga ut personuppgifterna ifrga p en hemsida
utgjorde behandling av desamma enligt dataskyddsdirektivet.
Enligt domstolen blev undantaget fr privat behandling av personuppgifter inte tillmpligt d det enligt domstolen var tmligen
uppenbart att en behandling som bestr i att personuppgifter
offentliggrs p Internet i syfte att gra dessa uppgifter tillgngliga
fr en obestmd krets av personer inte ryms under undantaget. I
ovan redovisade delar kom inte domstolens avgrande att avvika
frn den tidigare uppfattningen om dataskyddsdirektivets innebrd.
Betrffande tillmpningen av frbudet mot verfring av
personuppgifter till tredje land resonerade EU-domstolen emellertid utifrn frutsttningarna vid dataskyddsdirektivets tillkomst,
vid en tid d Internet inte alls hade den spridning som i dag.
Domstolen utgick frn att det inte kunde presumeras att avsikten
med att skriva in uppgifter p en hemsida p Internet var att tgrden skulle omfattas av begreppet verfring av uppgifter till
tredje land. I fallet med konfirmandlraren konstaterade domstolen
att verfringsreglerna inte blev tillmpliga p tgrderna att skriva
in de aktuella personuppgifterna p hemsidan. Domstolen uttalade
att det inte var frgan om ngon verfring i verfringsreglernas
mening nr en person som befinner sig i en medlemsstat lgger ut
personuppgifter p en hemsida som r lagrad hos den som tillhandahller honom servicetjnster, vilken r etablerad i samma
medlemsstat eller i en annan medlemsstat, varvid uppgifterna blir
tkomliga fr alla som kan koppla upp sig mot Internet inklusive
personer i tredje land.
Det r ngot oklart hur lngt dessa uttalanden av EU-domstolen
strcker sig. Exempelvis r det ovisst hur situationen ska bedmas
fr en person som i stllet sjlv bedriver en webbplats.
3.5.11
Gallringsfreskrifter
Personuppgifter fr enligt personuppgiftslagen inte bevaras under

lngre tid n vad som r ndvndigt med hnsyn till ndamlen
med behandlingen (9 frsta stycket i). Dock fr personuppgift
bevaras under lngre tid om det grs fr historiska, statistiska eller
130
SOU 2010:4
vetenskapliga ndaml. Personuppgifterna fr emellertid i sdana

fall inte bevaras under lngre tid n vad som behvs fr dessa
ndaml (9 tredje stycket). Reglerna om bevarande av uppgifter i
personuppgiftslagen hindrar inte att en myndighet arkiverar och
bevarar allmnna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av
en arkivmyndighet (8 andra stycket).
Dessa bevarande- och gallringsregler liksom flertalet av andra
hanteringsregler i personuppgiftslagen behver dock inte tillmpas vid behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, t.ex.
lpande text. Sdan behandling r tillten utan andra restriktioner
n att den registrerades personliga integritet inte fr krnkas
(5 a ).
3.5.12
Skadestnd och straff
Enligt 48 personuppgiftslagen ska den personuppgiftsansvarige

erstta den registrerade fr sdan skada och krnkning av den
personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i
strid med personuppgiftslagen har orsakat. Om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde p honom eller henne,
kan ersttningsskyldigheten jmkas i den utstrckning det r
skligt.
Bestmmelserna om skadestnd i personuppgiftslagen har
karaktren av specialbestmmelser som tar ver de allmnna skadestndsreglerna i skadestndslagen (1972:207). Skadestndsansvaret
omfattar personuppgiftsansvariga inom bde den privata och den
offentliga sektorn. Bestmmelserna innebr en rtt till ekonomisk
kompensation fr sjlva krnkningen frutom rtt till ersttning
fr personskada, sakskada och ren frmgenhetsskada.
De huvudsakliga sanktionerna vid vertrdelse av personuppgiftslagen r, som framgtt ovan, skadestnd och vite. Till bter
eller fngelse i hgst sex mnader dms emellertid enligt 49 frsta
stycket den som uppstligen eller av grov oaktsamhet:
a) lmnar osann uppgift i information eller anmlan enligt lagen,
b) behandlar personuppgifter i strid med bestmmelserna om
knsliga personuppgifter eller uppgifter om lagvertrdelser
m.m.,
c) fr ver personuppgifter till tredje land i strid med 3335 ,
d) lter bli att gra en anmlan om behandling till tillsynsmyndigheten,
131
SOU 2010:4
e) behandlar sdana personuppgifter som avses i 13 och 21 i

strid med 5 a andra stycket, eller
f) i strid med 5 a andra stycket fr ver personuppgifter till
tredje land som inte har en sdan adekvat niv fr skyddet av
personuppgifterna som avses i 33 .
Om brottet r grovt r straffet fngelse i hgst tv r. Frn och
med den 1 januari 2000 r inte lngre grningar som utgr ringa fall
straffbara. ndringen hade samband med den tidigare redovisade
uppmjukningen av frbudet mot verfring av personuppgifter
till tredje land.
3.6
De srskilda registerfrfattningarna
Registerfrfattningarna har till huvudsakligt syfte att reglera inrttandet och anvndningen av viktigare register inom den
offentliga sektorn. Den bakomliggande tanken r att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och med ett knsligt innehll ska regleras srskilt genom lag.
Registerfrfattningarna reglerar myndigheternas behandling av
personuppgifter i huvudsakligt syfte att skydda enskildas personliga integritet. Registerfrfattningarna r tnkta att ge ett anpassat
integritetsskydd vid myndighetens hantering av personuppgifter d
behov finns att avvika frn eller komplettera det integritetsskydd
som personuppgiftslagen annars ger.
Alltsedan 1960-talet har myndigheternas hantering av srskilt
integritetsknsliga eller kontroversiella dataregister reglerats genom
lag eller frordning. Exempel p detta r den srskilda reglering
som sedan lnge funnits kring det statliga person- och adressregistret, Spar, samt register hos domstolar och hos polisen. Den
strsta andelen registerfrfattningar hrstammar dock frn 1990talet och framt. Det finns i dag uppskattningsvis runt 200 registerfrfattningar med bestmmelser om behandling av personuppgifter
till komplettering av personuppgiftslagen. En fullstndig verblick
ver alla nu gllande registerfrfattningar saknas dock. Delvis hr
den bristande verblicken samman med att en s.k. registerfrfattning kan ta sig mnga olika uttryck. Vissa frfattningar har
enbart bestmmelser om myndigheters informationsbehandling.
Andra frfattningar har en del bestmmelser om informationsbehandling, men ocks om annat. Ytterligare vissa frfattningar
132
SOU 2010:4
handlar i huvudsak om ngot annat, men har ngon enstaka

inskjuten regel om hantering av information.
En utgngspunkt vid utarbetandet av registerfrfattningar r att
regleringen s lngt som mjligt ska vara i verensstmmelse med
personuppgiftslagen och drmed med dataskyddsdirektivets
materiella bestmmelser. Behovet av srregler br vervgas noga
och en srskild frfattningsreglering ska bara tillmpas om det
finns beaktansvrda skl fr det (man, Srskilda registerfrfattningar, Festskrift till Peter Seipel, s. 694 f.). En omstndighet som kan tala fr en srreglering i frhllande till personuppgiftslagen r att en srskild frfattning under vissa frutsttningar
anses innebra en bttre garanti fr utformningen av integritetsskyddet vad gller srskilt knsliga register. Sdan frfattningsreglering av personregister har skett utifrn det principiella
stllningstagandet att myndighetsregister med ett stort antal
registrerade personer och ett integritetsknsligt innehll br
regleras srskilt i lag.
Exempel p fall d en srskild frfattningsreglering i form av en
registerfrfattning kan anses motiverad r nr en ndvndig behandling av personuppgifter ver huvud taget inte r tillten enligt
personuppgiftslagen, nr personuppgiftslagen visserligen reglerar
ett visst frhllande men det finns anledning att avvika frn eller
precisera den regleringen, nr personuppgiftslagens bestmmelser
kan ge upphov till tolkningsproblem och det finns anledning att ha
tydliga bestmmelser, nr det finns anledning att begrnsa
mjligheterna till behandling av uppgifter av integritetsskl i frga
om myndigheters registrering och tkomst till stora och knsliga
uppgiftsmngder, eller nr det finns anledning att vara srskilt
tydlig gentemot allmnheten, t.ex. i frga om vilka uppgifter om
enskilda som en myndighet registrerar.
Registerfrfattningar kan utformas antingen som lag eller frordning. Fr det fall det finns skyldigheter fr enskilda att bidra
med uppgifter till registret kommer frhllandet mellan enskilda
och det allmnna att berras och avse ingrepp i enskildas personliga
frhllanden. Regler med denna innebrd r av sdant slag som
avses i 8 kap. 3 regeringsformen och ska drfr meddelas genom
lag. Regeringen och riksdagen har drtill vid olika tillfllen uttalat
att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett
srskilt knsligt innehll ska regleras srskilt i lag, ven om det inte
r ndvndigt med lagform enligt grundlagen (prop. 1997/98:44
s. 41 och bet. 1997/98:KU18 s. 43 samt prop. 1990/91:60 s. 50 och
133
SOU 2010:4
bet. 1990/91:KU11 s. 11). Likaledes i de fall d det r mjligt fr

andra myndigheter att ta del av uppgifter i ett register genom s.k.
direkttkomst har riksdagen uttryckt att de integritetsrisker som
ett tilltande av direkttkomst innebr br medfra att frgan
regleras i lag (bet. 2001/02:KU3).
Utgngspunkten vid tillkomsten av en registerfrfattning r att
bestmmelserna i personuppgiftslagen ska glla fr den aktuella
registreringen jmte de srbestmmelser som kan behvas. Frgan
uppkommer dock i regel hur bestmmelserna i personuppgiftslagen
ska infogas i det nya regelverket. Olika lsningar har drvid valts.
En modell har varit att i den frfattning som reglerar behandling av
personuppgifter i en viss verksamhet ver huvud taget inte nmna
personuppgiftslagen. Det innebr att personuppgiftslagens bestmmelser utan vidare kommer att vara tillmpliga, i den mn den
srskilda frfattningen inte innehller avvikande bestmmelser (jfr
2 personuppgiftslagen). En liknande modell, som ger samma
effekt, r att i den srskilda frfattningen ange att den gller utver
personuppgiftslagen. Den modellen anvnds i bl.a. polisdatalagen
(1998:622). 9 En nackdel med en sdan lsning r att det kan vara
svrt att verblicka vilka bestmmelser i personuppgiftslagen som
r tillmpliga. En annan modell, som valts fr Frsvarsmakten och
Frsvarets radioanstalt, r att ha en heltckande reglering och upprepa de bestmmelser i personuppgiftslagen som ska glla (prop.
2006/07:46; SFS 2007:258 och 2007:259). Frdelen med en sdan
lsning r att tillmparen snabbt fr klart fr sig vilka bestmmelser
som gller utan att behva g till personuppgiftslagen. En nackdel
r dock att det i viss mn blir frga om en dubbelreglering eftersom
personuppgiftslagens bestmmelser nd gller om inget annat
anges. En annan nackdel r att lagen blir omfattande. Ytterligare en
lsning har valts i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i
Tullverkets brottsbekmpande verksamhet. Lagen innehller, utver de bestmmelser som avviker frn personuppgiftslagen, en
hnvisning till de lagrum i personuppgiftslagen som ska vara
tillmpliga. Frdelarna med en sdan koppling till personuppgiftslagen r att lagstiftningen blir mer verskdlig, tydlig och
lttillmpad jmfrt med om inga hnvisningar grs till person9
I propositionen Integritet och effektivitet i polisens brottsbekmpande verksamhet (prop.
2009/10:85) lmnas frslag till en ny lag om behandling av personuppgifter i polisens
brottsbekmpande verksamhet. Den freslagna lagen ska erstta den nuvarande polisdatalagen samt glla i stllet fr personuppgiftslagen och innehlla hnvisningar till de
bestmmelser i personuppgiftslagen som ska vara tillmpliga i polisens brottsbekmpande
verksamhet.
134
SOU 2010:4
uppgiftslagen. Samtidigt undviks en omfattande dubbelreglering. I

de fall de srbestmmelser som behvs utver personuppgiftslagen
r frhllandevis f kan skl tala fr att den nya lagen br begrnsas
till att avse just dessa srbestmmelser. I annat fall ska allts
personuppgiftslagen tillmpas. Denna teknik har bl.a. anvnts i
patientdatalagen (2008:355) samt i den freslagna lagen om
Rikspolisstyrelsens register fr personuppgifter vid vissa hndelser
i utlandet (se Ds 2009:12).
Vissa registerfrfattningar innehller ven bestmmelser om
metoden fr utlmnande av elektronisk information genom bestmmelser om direkttkomst eller utlmnande p medium fr
automatiserad behandling. Den tekniska utvecklingen har emellertid lett till att skillnaderna mellan det som traditionellt betecknas
som direkttkomst och annat utlmnande p automatiserad vg har
blivit s sm att det ibland kan vara svrt att dra en grns mellan
dessa utlmnandemetoder (se t.ex. prop. 2007/08:160 s. 58). Trots
dessa oklarheter finns det anledning att nrmare berra de tv
huvudsakliga metoderna fr utlmnande av uppgifter i elektronisk
form eftersom begreppen fortfarande r ofta frekommande i
registerfrfattningar. Kommittn terkommer drfr nedan till
denna frga.
3.6.1
Nrmare om den rttsliga regleringen
En registerfrfattning innehller bl.a. bestmmelser om vilka

uppgifter myndigheten fr samla in och behandla i sina register,
samt fr vilka ndaml detta fr ske. Registerfrfattningen utgr
sledes en reglering av hur myndigheten fr handskas med sin
information. Den behandling av uppgifter som bestmmelserna i en
registerfrfattning medger ska tillgodose myndighetens behov av
information, samtidigt som en grns ska sttas fr rtten att
behandla information bortom denna punkt.
Det vanligaste r att de srskilda registerfrfattningarna gller
fr samma slags behandling som personuppgiftslagen omfattar.
Detta innebr behandling som helt eller delvis r automatiserad
eller annan behandling, dvs. manuell behandling, som avser personuppgifter som ingr i eller r avsedda att ing i register. De
uppgifter som behandlingen i registerfrfattningarna syftar r till
strsta delen personuppgifter i enlighet med definitionen i personuppgiftslagen. Det frkommer dock att registerfrfattningar ven
135
SOU 2010:4
omfattar uppgifter om avlidna personer och juridiska personer (jfr

3 personuppgiftslagen).
Den behandling av uppgifter som omfattas av en registerfrfattning gller vid behandling i en viss myndighets, eller vissa
myndigheters, verksamhet av ett visst slag (t.ex. beskattningsverksamhet eller folkbokfringsverksamhet).
Registerfrfattningarna innehller regelmssigt bestmmelser
om ndamlen med den ifrgavarande behandlingen. Det r vanligt
att ndamlen delas in i primra och sekundra ndaml. De
primra ndamlen avser myndighetens eget behov av att behandla
uppgifter. Det kan t.ex. handla om att handlgga de renden som
ankommer p myndigheten. De sekundra ndamlen avser
myndighetens utlmnande av personuppgifter fr att tillgodose
andras behov. Exempelvis kan ett sekundrt ndaml vara Skatteverkets tillhandahllande av information fr Frskringskassans
pensionsberkningar.
Drutver innehller registerfrfattningar ofta bestmmelser
om vilka skbegrepp myndigheten fr anvnda nr den hmtar uppgifter ur sina register och databaser. Skbegreppen begrnsar
myndighetens mjlighet och skyldighet att stlla samman personuppgifter (2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen, se
vidare avsnitt 3.7). I vissa fall reglerar frfattningarna ocks p
vilket stt informationen fr lmnas ut (i pappersform eller
elektroniskt) och metoden fr utlmnandet (genom direkttkomst
eller p medium fr automatiserad behandling). Vidare freskriver i
regel registerfrfattningen vad som ska ske med uppgifterna i
registret nr myndigheten inte lngre behver dem.
3.6.2
Srskilt om elektroniskt utlmnande av information
Myndigheter r som ppekats tidigare enligt 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen inte skyldiga att, i strre utstrckning n vad
som fljer av lag, lmna ut en upptagning fr automatiserad
behandling i annan form n utskrift. Myndigheten kan dock vlja
att som en ren servicetgrd lmna ut handlingar i elektronisk form
via exempelvis e-post. Begrnsningar av mjligheten att lmna ut
uppgifter elektroniskt freskrivs emellertid i vissa registerfrfattningar. Det frekommer t.ex. att utlmnande av uppgifter i
elektronisk form till enskilda begrnsas.
136
SOU 2010:4
Begrnsningar rrande formen fr utlmnande (p papper eller

elektroniskt) syftar i likhet med begrnsningarna av tilltna skbegrepp till att skydda den personliga integriteten. Utlmnande
p papper anses i viss utstrckning kunna frhindra att utlmnade
uppgifter brukas fr sdan obehrig dataregistrering som medfr
intrng i den personliga integriteten. Den bakomliggande tanken r
att det r mera omstndligt att skapa en databas genom att hmta
uppgifter frn pappershandlingar, srskilt om databasen ska uppdateras kontinuerligt vilket t.ex. kan vara fallet vid kommersiellt
utnyttjande.
Personuppgiftslagen sger inget om formen fr utlmnande av
personuppgifter, inte heller om metoden fr utlmnande (utlmnande p medium fr automatiserad behandling eller direkttkomst). Sdana utlmnandefreskrifter terfinns i stllet i
registerfrfattningarna, vilka dels kan freskriva om och nr en viss
uppgift ver huvud taget fr lmnas ut i elektronisk form och i s
fall om det fr ske genom utlmnande p medium fr automatiserad behandling eller via direkttkomst till uppgifterna.
I princip har det verlmnats till regeringen att genom frordning bestmma nrmare om frutsttningarna fr elektroniskt utlmnande av myndighetsinformation. I 25 lagen (2005:787) om
behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekmpande verksamhet anges dock direkt att det r tilltet med elektroniskt utlmnande av enstaka personuppgifter p medium fr automatiserad
behandling, exempelvis via e-post.
Ett exempel behandling av uppgifter i beskattningsdatabasen
Ett exempel p en registerfrfattning som reglerar frgan om
elektroniskt utlmnande r lagen (2001:181) om behandling av
uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. I lagen anges
ven ndamlen med Skatteverkets behandling av uppgifter i
beskattningsverksamheten och de begrnsningar som gller fr
anvndningen av dessa. Vidare freskrivs att uppgifter ur
beskattningsdatabasen fr lmnas ut till enskild p medium fr
automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat
freskrifter om det. S har skett i frordningen (2001:588) om
behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. I
frordningen anges nrmare i vilka fall det r tilltet fr myndigheten att lmna uppgifter om exempelvis namn och personnummer
137
SOU 2010:4
till enskild p medium fr automatiserad behandling (915 ).

Uppgifter fr med std av dessa bestmmelser lmnas ut p
medium fr automatiserad behandling till bl.a. arbetsgivare eller
uppdragsgivare samt till den som har tillstnd att bedriva kreditupplysningsverksamhet.
Ytterligare ett exempel behandling av uppgifter i
katastrofregistret
Ett aktuellt exempel p en registerfrfattning vilken fresls reglera
frgan om elektroniskt utlmnande av information r en freslagen
lag om registrering av personuppgifter vid katastrofer utomlands. I
departementspromemorian Registrering av personuppgifter vid
katastrofer utomlands (Ds 2009:12) har lmnats frslag till en lag
om Rikspolisstyrelsens register fr personuppgifter vid vissa
hndelser i utlandet. 10 Det bakomliggande syftet r att det ska
finnas en mjlighet att registrera uppgifter om personer som har
drabbats av, eller kan befaras ha drabbats av, bl.a. allvarliga katastrofer utomlands. Lagen fresls trda i kraft den 1 juli 2010.
Den nya lagen har tagits fram bl.a. fr att komma till rtta med
de brister som framkommit nr det gller informationshanteringen
vid allvarliga katastrofer utomlands och fr att klargra ansvarsfrdelningen mellan berrda myndigheter. Frslaget innebr att
Regeringskansliet kan fatta beslut om att Rikspolisstyrelsen ska
inleda en registrering av personuppgifter i samband med att en
sdan hndelse har intrffat och som har drabbat eller kan befaras
ha drabbat ett stort antal personer med anknytning till Sverige.
Syftet med frslaget r i frsta hand att underltta berrda myndigheters arbete med att ska efter och identifiera de som r
drabbade samt att underltta arbetet med att p olika stt hjlpa
och bist dessa personer. Ett annat syfte r att frbttra mjligheten att frse anhriga och andra med relevanta uppgifter.
Den freslagna regleringen innebr en avvgning mellan ena
sidan intresset av att ett effektivt hjlparbete kan utfras och det
drmed sammanhngande behovet av informationsutbyte, och
andra sidan intresset av att den enskilde skyddas frn intrng i den
personliga integriteten.
10
Frslaget i departementspromemorian har remissbehandlats och bereds fr nrvarande

inom Justitiedepartementet.
138
SOU 2010:4
Lagen tillter, utan hnsyn till den registrerades instllning, en

behandling av de personuppgifter som behvs fr att uppfylla
registrets ndaml. Lagen innebr vidare att vissa myndigheter och
andra, nrmare bestmt Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna,
polismyndigheterna, Myndigheten fr samhllsskydd och beredskap, Socialstyrelsen samt landstingen, lggs en skyldighet att till
Rikspolisstyrelsen rapportera uppgifter som de innehar och som
kan vara av betydelse fr registrets ndaml. Samma skyldighet
fresls glla fr den som yrkesmssigt sljer resor eller transporterar passagerare.
Rikspolisstyrelsen ska enligt lagen vara skyldig att lmna ut uppgifter ur registret till vissa myndigheter som typiskt sett anses ha
ett behov av aktuella personuppgifter fr att kunna utfra sina
verksamhetsuppgifter i de situationer som nu r aktuella.
Enligt lagfrslaget i departementspromemorian ska endast
enstaka uppgifter i registret f lmnas ut p medium fr automatiserad behandling, om inte regeringen har meddelat freskrifter om
eller i ett enskilt fall beslutat att uppgifter fr lmnas ut p sdant
medium ven i andra fall.
I promemorian konstateras att den tekniska utvecklingen har
lett till att skillnaden mellan direkttkomst och annat utlmnande
p automatiserad vg har blivit s liten att det ibland kan vara svrt
att dra en grns mellan dessa former fr utlmnande. ven ett
utlmnande av uppgifter p medium fr automatiserad behandling,
ppekas i promemorian, innebr allts srskilda risker frn
integritetssynpunkt bl.a. med hnsyn till mottagarens mjlighet att
bearbeta informationen t.ex. genom att samkra den mot elektroniska uppgifter som har hmtats frn andra informationskllor.
Av det sklet, och fr att en bestmmelse om direkttkomst inte
ska kringgs, ansg utredaren att frutsttningarna fr utlmnande
av personuppgifter p medium fr automatiserad behandling borde
frfattningsregleras. Enligt utredaren var det rimligt att enstaka
uppgifter eller handlingar kan lmnas ut av Rikspolisstyrelsen p
medium fr automatiserad behandling, nr frutsttningarna fr ett
utlmnande i vrigt r uppfyllda. Nr det gller mjligheten att
lmna ut strre mngder uppgifter i elektroniskt form br de
nrmare frutsttningarna fr det anges genom freskrifter i
frordning. Det br ocks finnas utrymme fr regeringen att i ett
enskilt fall besluta om att uppgifter fr lmnas ut p medium fr
automatiserad behandling i strre omfattning.
139
SOU 2010:4
Vidare fresls att lagen ska innehlla en bestmmelse om vilka

som ska ha rtt till direkttkomst till personuppgifter i det s.k.
katastrofregistret. Utgngspunkten r att direkttkomsten ska
begrnsas till att avse de personuppgifter som myndigheten r i
behov av i enlighet med de ndamlsbestmmelser som gller fr
registret. Utredaren konstaterade att med utnyttjande av modern
teknik kar mjligheten fr myndigheterna att skapa verblick och
samordning i den hjlpande verksamheten vid en allvarlig kris,
katastrof eller annan liknande hndelse i utlandet. En mjlighet till
direkttkomst till uppgifterna bidrar drfr till att frutsttningarna fr ett framgngsrikt katastrofarbete frbttras eftersom
uppgifterna d kommer behvande myndigheter till handa p ett
snabbt, enkelt och effektivt stt.
Betrffande utlmnande av uppgift till enskilda grs i promemorian bedmningen att uppgifter i registret som rr personliga
frhllanden br omfattas av en srskild sekretessbestmmelse och
att utgngspunkten br vara att det rder sekretess fr sdana
uppgifter. Utredaren har valt att inte fresl ngon srbestmmelse
nr det gller utlmnande av uppgifter till anhriga eller nrstende
till en drabbad person. Samtidigt framgr det av ndamlen att
registreringen bl.a. sker fr att kunna lmna uppgifter till dessa,
vilket br vgas in vid en prvning av om uppgiften ska lmnas ut
eller inte.
Utlmnande p medium fr automatiserad behandling
Ett utlmnande p medium fr automatiserad behandling kan
innebra att elektronisk information verfrs via e-post, genom utlmnande av uppgifter p diskett, cd-skiva, dvd-skiva, usb-minne
eller genom direkt verfring frn ett datorsystem till ett annat via
allmnna kommunikationsnt. Hr kan som utgngspunkt den utlmnande myndigheten i varje enskilt fall ta stllning till om uppgifter kan lmnas ut och vilka uppgifter som ska lmnas. En
eventuell sekretessprvning kan drmed ske i samband med det
specifika utlmnandet.
En teknik som anvnds fr verfring p medium fr automatiserad behandling innebr att data utbyts p natten och att begrd
information skickas frn de interna registren till en brevlda hos
uppgiftslmnaren. Den frdrjning i uppgiftslmnandet som r
inbyggd i tekniken innebr en teoretisk mjlighet fr utlmnaren
140
SOU 2010:4
att kontrollera vilken information som ska lmnas ut. Sekretessprvningen, eller prvningen av vilka uppgifter som omfattas av en
frfattningsreglerad uppgiftsskyldighet och drmed ska lmnas ut
utan ngon sekretessprvning, sker emellertid i praktiken i samband med att frbindelsen upprttas.
Utlmnande via direkttkomst
Det finns ingen legaldefinition av begreppet direkttkomst. I regel
innebr dock direkttkomst att ngon har direkt tillgng till ngon
annans register eller databaser och p egen hand kan ska efter
information, dock utan att kunna pverka innehllet i registret eller
databasen (prop. 2007/08:160 s. 57). Mottagare med direkttkomst
kan i regel ocks kopiera informationen och drefter bearbeta den
(prop. 2006/07:46 s. 79).
I begreppet direkttkomst ligger att den som r ansvarig fr
registret eller databasen inte har ngon kontroll ver vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillflle tar del av. Den
myndighet som lmnar ut uppgifter genom direkttkomst fattar
sledes inte beslut om utlmnande i varje enskilt fall. I stllet mste
en frhandsprvning gras av frutsttningarna fr utlmnande.
En sdan prvning innefattar alla de uppgifter som mottagaren har
mjlighet att ta del av genom sin direkttkomst. Den faktiska
begrnsningen av direkttkomsten grs sedan med hjlp av tekniska lsningar, beroende p hur omfattningen av direkttkomsten
har begrnsats i det enskilda fallet.
Vid den frhandsprvning som ska ske vid beviljande av direkttkomst mste offentlighetsoch sekretesslagens bestmmelser
beaktas. En myndighet kan inte tillta en annan myndighet att f
direkttkomst till ett register om uppgifterna i registret omfattas av
sekretess som innebr att den mottagande myndigheten vid en
prvning enligt offentlighetsoch sekretesslagen inte med skerhet
skulle ha rtt att ta del av uppgifterna.
Eftersom en bestmmelse om direkttkomst inte har ngon
sekretessbrytande effekt i sig r en frutsttning fr att direkttkomst ska kunna tilltas att tkomsten antingen endast avser
offentliga uppgifter eller att den avser sdana sekretessbelagda
uppgifter som enligt lag eller frordning fr lmnas ut till den som
har direkttkomst (10 kap. 28 frsta stycket offentlighetsoch
sekretesslagen) eller avser uppgifter som med std av general-
141
SOU 2010:4
klausulen i 10 kap. 27 offentlighetsoch sekretesslagen fr lmnas

ut efter en p frhand gjord intresseavvgning (prop. 2006/07:46
s. 79).
Huruvida en myndighet br f ha direkttkomst till information
som finns hos en annan myndighet mste bedmas genom en avvgning mellan de skl som talar fr en sdan tkomst och de
integritetsskl som talar mot. Vid bedmningen fr hnsynen till
den personliga integriteten vgas mot bl.a. behovet av kad effektivitet hos myndigheterna. Det r naturligtvis ocks av betydelse
vilka uppgifter som ska omfattas av en eventuell direkttkomst och
hur integritetsknsliga dessa uppgifter r (prop. 2007/08:160 s. 59).
Bestmmelser om direkttkomst r ofta begrnsade p s stt att
direkttkomst bara medges till vissa typer av uppgifter. Fr att den
mottagande myndigheten ska kunna utnyttja direkttkomsten i alla
de fall som kan bli aktuella mste dock myndigheten ofta rent
tekniskt ha tillgng till fler uppgifter n de som faktiskt kommer
att utnyttjas genom direkttkomst i myndighetens verksamhet
(prop. 2007/08:160 s. 69).
En myndighets utlmnande av personuppgifter med std av
offentlighetsprincipen kan enligt frarbetena till personuppgiftslagen inte anses ofrenligt med de ndaml fr vilka uppgifterna
ursprungligen samlades in (prop. 1997/98:44 s. 44). Regler om
ndamlsbegrnsningar i srskilda registerfrfattningar anses inte
heller i sig inskrnka myndigheters skyldighet enligt offentlighetsprincipen att sammanstlla personuppgifter (prop. 2007/08:160
s. 69). Med hnsyn hrtill har regeringen intagit stndpunkten att
sammanstllningar av uppgifter som i samband med direkttkomst
grs tekniskt tillgngliga fr en myndighet r att anse som
frvarade hos myndigheten och drmed allmnna handlingar hos
den myndigheten, om sammanstllningarna kan gras med rutinbetonade tgrder (jfr 2 kap. 3 andra stycket tryckfrihetsfrordningen) och utan anvndning av frbjudna skbegrepp
(prop. 2007/08:160 s. 69 f.).
Ett exempel p ett register med mjligheter till direkttkomst r
Spar-registret. Det statliga personadressregistret, Spar, r ett
offentligt register som omfattar alla personer som r folkbokfrda i
Sverige, bde svenska och icke svenska medborgare. I registret ingr ven personer som erhllit samordningsnummer och vars
identitet r faststlld. Registret r reglerat i en srskild lag (SFS
1998:527) och frordning (SFS 1998:1234). Det krvs srskilt
142
SOU 2010:4
tillstnd frn Skatteverket, Spar-nmnden, fr att f tillgng till

uppgifter frn Spar via direkttkomst.
Spar anvnds yrkesmssigt av myndigheter, fretag och organisationer fr att aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter i sina kundregister. Registret anvnds ven av polisen
samt av fretag fr s.k. urvalsdragning fr direkt marknadsfring
och liknande ndaml. Spar har som ndaml dels att aktualisera,
komplettera och kontrollera personuppgifter, dels att ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning fr direkt reklam,
opinionsbildning eller samhllsinformation eller annan drmed
jmfrlig verksamhet. Det frsta ndamlet uppfylls i praktiken
genom att mnga verksamheter i samhllet har direkttkomst till
Spar via terminal och p s stt kan kontrollera t.ex. namn och
adressuppgifter fr nya kunder. ndamlet uppfylls ocks genom
att verksamheterna kan hlla sina kundregister uppdaterade med
uppgifter om flyttningar och namnndringar. Personnumret r en
viktig nyckel fr att uppdateringarna ska bli korrekta. I vrigt
lmnas endast uppgifter om namn, adress och folkbokfringsort ut.
Vissa kategorier av mottagare fr ven uppgift om make eller maka
eller vrdnadshavare fr barn under 18 r.
3.7
Begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket

tryckfrihetsfrordningen
En potentiell handling r inte frvarad hos myndigheten, och r

drmed inte en allmn handling, om sammanstllningen innehller
personuppgifter och myndigheten inte enligt lag eller frordning
har rttslig befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig.
Detta fljer av den s.k. begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje
stycket tryckfrihetsfrordningen, vilken har fljande lydelse.
En sammanstllning av uppgifter ur en upptagning fr automatiserad
behandling anses dock inte frvarad hos myndigheten om sammanstllningen innehller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller
frordning saknar befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig.
Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt
kan hnfras till en fysisk person.
Begrnsningsregeln infrdes genom 1976 rs grundlagsndringar. I

proposition 1975/76:160 frgade sig departementschefen om det
skulle vara mjligt att begrnsa offentligheten fr ADB-upptag-
143
SOU 2010:4
ningar genom att i srskilda freskrifter frbjuda en handlggande

myndighet att fr eget bruk ta fram uppgifter av visst slag eller i
viss kombination frn faktiskt tillgngliga datamedier (s. 87).
Departementschefen anfrde att den tekniska utvecklingen hade
medfrt att stora mngder data i ADB-register kan vara mycket
lttillgngliga och lttkombinerade. De rika mjligheterna till urval
och sammanstllning kunde, i frening med uppgifternas offentlighet, innebra eller uppfattas som ett hot mot enskilda registrerades
personliga integritet. Departementschefen ppekade vidare att om
man avvisade Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittns
frslag i betnkandet Data och integritet (SOU 1972:47)
nmligen att ADB-upptagningar skulle vara allmnna handlingar
endast om myndigheten hade rttslig befogenhet att verfra dem
till lsbar form kunde man rkna med terkommande ansprk p
sekretessbelggning av personuppgifter. Departementschefen ansg
att alternativet med sekretessbestmmelser inte torde tjna
offentlighetens sak. Han framhll att till detta kom att den freslagna regeln inte inkrktar p den viktiga funktionen hos
offentlighetsprincipen att ge insyn i myndigheternas eget beslutsunderlag. Departementschefen ansg att frbud allts borde kunna
meddelas registerhavaren att anvnda vissa sknycklar eller annars
ta ut viss information, med verkan att inte heller allmnheten hos
den myndigheten kunde gra ansprk p samma information.
3.7.1
Syfte och tillmpning
Syftet med begrnsningsregeln r att hindra allmnheten frn att

gra ansprk p att f ta del av sammanstllningar av uppgifter ur
upptagningar hos myndigheten som myndigheten sjlv, av hnsyn
till den personliga integriteten, r rttsligen frhindrad att ta fram i
sin egen verksamhet. Integritetsskyddet ska upprtthllas ven om
2 kap. tryckfrihetsfrordningen beropas. Endast begrnsningar i
lag eller frordning t.ex. frbud i registerfrfattningar fr en
myndighet att anvnda vissa skbegrepp eller att ta fram sammanstllningar genom samkrning mellan olika register r relevanta
(prop. 1975/76:160 s. 87 f. och prop. 2001/02:70 s. 49). Begrnsningsregeln gller ven om sammanstllningen kan tas fram med
rutinbetonade tgrder.
Begrnsningsregeln tar allts bl.a. sikte p bestmmelser om
frbud att anvnda vissa skbegrepp. Frn integritetssynpunkt r
144
SOU 2010:4
en av de viktigaste aspekterna med behandlingar av personuppgifter

i vilken utstrckning uppgifterna kan skas fram och sammanstllas. Ju strre mjligheter det finns att genom olika skningar
och sammanstllningar kartlgga enskildas privata frhllanden,
desto strre integritetsintrng kan personuppgiftsbehandlingen
innebra. Skningar p knsliga personuppgifter r typiskt sett
gnade att inge srskilda betnkligheter. Mnga registerfrfattningar innehller drfr begrnsningar av mjligheterna fr
myndigheten att ska p vissa angivna skbegrepp. Med skbegrepp avses bokstver, koder, siffror etc. med vars hjlp man
tillsammans med en skmotor eller liknande funktion kan ta fram
ett nskat urval lagrade personuppgifter om en eller flera personer
ur en samlad informationsmngd. Skbegrnsningar innebr inte
ett krav p att det ska vara tekniskt omjligt att ska p ett visst
stt, utan att det inte r tilltet att gra sdana skningar (prop.
2007/08:126 s. 68).
Begrnsningsregeln kan ses som ett uttryck fr likstllighetsprincipen. Begrnsningar i registerfrfattningar kan ju enbart frhindra att myndigheten fr egen del genom sk- och sammanstllningar av uppgifter upprttar vissa handlingar. Det finns allts
behov av att lta begrnsningar i registerfrfattningar sl igenom
nr det gller rtten till insyn enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen, vilket allts sker genom begrnsningsregeln.
Ett exempel p tillmpningen av begrnsningsregeln r fljande.
Uppsala Nya Tidning bestmde sig r 2005 fr att kartlgga taxibranschen i Uppsala. Tidningen begrde drfr att f en frteckning frn Vgverket ver personer som bodde i Uppsala och som
hade taxilegitimation. Uppgifterna fanns hos Vgverket och inga
sekretessbestmmelser fanns som hindrade att de lmnades ut.
Dock vgrade Vgverket att lmna ut sammanstllningen av uppgifterna till tidningen eftersom det framgick av den tillmpliga
registerfrfattningen att det inte var tilltet att anvnda adress som
skbegrepp. Drmed var det inte tilltet fr Vgverket att ta fram
en lista ver personer i Uppsala med taxilegitimation. Sammanstllningen av uppgifter ansgs i och med det inte heller frvarad
hos Vgverket, dvs. den var ingen allmn handling. Tidningen verklagade utan framgng Vgverkets beslut.
Genom ndringar i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen, som trdde
i kraft den 1 januari 2003 (SFS 2002:907), gavs begrnsningsregeln i
2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen en ny utformning. I nuvarande form gller begrnsningsregeln endast fr
145
SOU 2010:4
sammanstllning av uppgifter ur upptagning fr automatisk

behandling, dvs. potentiella handlingar. Frdiga elektroniska handlingar anses allts efter 2002 rs ndring vara frvarade hos
myndigheten ven om det krvs mer n rutinbetonade tgrder fr
att gra dem tillgngliga och ven om de innehller personuppgifter
och myndigheten enligt lag eller frordning saknar befogenhet att
gra handlingen tillgnglig (prop. 2001/02:70 s. 38). 11
Begrnsningsregeln r allts inte tillmplig p en elektroniskt
lagrad handling bara fr att den innehller uppgifter som potentiellt kan sammanstllas till en ny handling, vilken i sin tur skulle
kunna omfattas av begrnsningsregeln. Motsatt synstt skulle
annars innebra att t.ex. en handling i elektronisk form i en
elektronisk akt hos Frskringskassan, som vanligtvis innehller
knsliga uppgifter som inte utan vidare fr sammanstllas
elektroniskt, inte skulle anses frvarad i 2 kap. tryckfrihetsfrordningens mening och drmed aldrig utgra en allmn
handling. Det ska dock noteras att inget hindrar att det i frga om
en sdan handling kan finnas begrnsningar i rtten att anvnda
skbegrepp. En sdan begrnsning finns t.ex. i lagen (2003:763) om
behandling av personuppgifter inom socialfrskringens administration. I 24 andra stycket anges att vid skning som omfattar
innehllet i fler n en handling i socialfrskringsdatabasen som
kommit in i ett rende eller upprttats i ett rende fr endast
rendebeteckning eller beteckning p handling anvndas som skbegrepp. Det r allts inte tilltet fr t.ex. Frskringskassan att
anvnda namnet p en viss sjukdom som skbegrepp fr att ska
fram alla handlingar som innehller detta ord. 12 Detta innebr dock
inte att handlingar som innehller detta ord inte ska anses som
frvarade hos frskringskassan p grund av begrnsningsregeln i
2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen.
11
Avgrnsningen till potentiella handlingar kommenterades av Lagrdet med hnvisning till
att det inte kan uteslutas att frdiga handlingar kan utskas p annat stt (prop. 2001/02:70
s. 56). Lagrdet utvecklade inte detta resonemang nrmare.
12
Av 25 lagen om behandling av personuppgifter inom socialfrskringens administration
fljer dock att utan hinder av de begrnsningar fr skning som anges i 24 fr personuppgifter som rr hlsa anvndas som urvalskriterium vid sammanstllningar om regeringen
har meddelat freskrifter om det.
146
SOU 2010:4
3.7.2
Frbud enligt lag eller frordning att gra sammanstllning tillgnglig
Det har sedan lnge funnits en viss oklarhet kring vilka rttsliga
begrnsningar som ger anledning till en tillmpning av begrnsningsregeln. Bland annat stllde sig Offentlighets- och sekretesskommittn (OSEK) frgan om begrnsningsregeln efter personuppgiftslagens infrande syftade ocks p denna lag (SOU 2001:3
s. 148149). En frga vid infrandet av personuppgiftslagen var
nmligen dess frhllande till offentlighetsprincipen. Regeringen
konstaterade i proposition 1997/98:44 att bestmmelser i grundlag
alltid tar ver bestmmelser i vanlig lag (s. 46). Enligt regeringens
mening borde dock i klargrande syfte tas in en bestmmelse i den
nya lagen som angav detta frhllande. I 8 frsta stycket personuppgiftslagen stadgas drfr att bestmmelserna i personuppgiftslagen inte tillmpas i den utstrckning det skulle inskrnka en
myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen att
lmna ut personuppgifter. Lagstiftarens avsikt har sledes varit att
personuppgiftslagen inte i ngot fall ska glla fre grundlagsbestmmelserna i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. OSEK:s slutsats
blev drfr att oavsett lydelsen i 2 kap. 3 tredje stycket
(dvarande andra stycket) tryckfrihetsfrordningen r det mot
bakgrund av utformningen av 8 personuppgiftslagen klart att
begrnsningsregeln inte kan syfta p personuppgiftslagen. I den
mn det av personuppgiftslagen fljer att en myndighet saknar
befogenhet att gra vissa skningar eller annars ta ut viss
information frn sitt datalagrade material konstaterade OSEK att
detta allts inte kan sl igenom nr det gller myndighetens
skyldigheter enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. OSEK avslutade med att ppeka fljande (SOU 2001:3 s. 149).
Den ovan redovisade problematiken hnger samman med att ver
huvud taget frgan om i vilken utstrckning myndigheternas behandling av personuppgifter skall regleras svl i personuppgiftslagen som i
srskilda registerfrfattningar, eller enbart i det sistnmnda, inte har
ftt sin slutliga lsning. Eftersom frgan har dimensioner som strcker
sig utanfr vrt utredningsuppdrag, fr vi lmna denna. Vrt frslag
blir drfr att begrnsningsregeln ges en ny omfattning som tar sikte
p begrnsningar i myndigheternas befogenhet att ta ut viss datalagrad
information enligt lag eller frordning. Vilka frfattningar bestmmelsen skall anses syfta p fr lsas i ett annat sammanhang.
147
SOU 2010:4
P senare r har tillmpningen av begrnsningsregeln och frgan

om vad som utgr en sdan rttslig begrnsning som fr verkan
enligt begrnsningsregeln emellertid klarnat ngot. Vissa uttalanden om bestmmelsens innebrd har bl.a. gjorts i frarbetena
till patientdatalagen och till reglerna om ett utkat informationsutbyte mellan myndigheter (prop. 2007/08:126 s. 120126 och bet.
2007/08:SoU16 samt prop. 2007/08:160 s. 6670 och bet.
2008/09:KU2).
Bland annat har det genom de ovan angivna frarbetsuttalandena klargjorts att s.k. ndamlsbegrnsningar inte utgr sdana
rttsliga begrnsningar som avses i begrnsningsregeln. Frklaringen r att det endast r sdant som en myndighet ovillkorligen r
frbjuden att gra som trffas av begrnsningsregeln. En ndamlsbegrnsning r en bestmmelse som anger att en myndighet visserligen fr behandla en viss personuppgift men bara fr srskilda
ndaml. Ngot frbud mot att ver huvud taget behandla personuppgiften ifrga freskrivs allts inte genom ndamlsbegrnsningar. I frarbetena till reglerna om ett utkat informationsutbyte
mellan myndigheter uttalades slunda fljande (prop. 2007/08:160
s. 69).
Svitt gller bestmmelser om s.k. ndamlsbegrnsningar, dvs.
bestmmelser om fr vilka ndaml personuppgifter fr behandlas i en
myndighets verksamhet, gller enligt personuppgiftslagen, till den del
den r tillmplig, den s.k. finalitetsprincipen, som framgr av 9 frsta
stycket d personuppgiftslagen. Denna princip innebr att personuppgifter inte fr behandlas fr ngot ndaml som r ofrenligt med
det fr vilket uppgifterna samlats in. I frarbetena till personuppgiftslagen har dock uttalats att en myndighets utlmnande av personuppgifter med std av offentlighetsprincipen inte kan anses ofrenligt
med de ndaml fr vilka uppgifterna ursprungligen samlades in (prop.
1997/98:44 s. 44). Regler om ndamlsbegrnsningar i srskilda
registerfrfattningar anses inte heller i sig inskrnka myndigheters
skyldighet enligt offentlighetsprincipen att sammanstlla personuppgifter (se SOU 2004:6 s. 246 och avsnitt 10.3 i prop. 2007/08:126).
Kommittn terkommer till betydelsen av begrnsningsregeln och

dess tillmpning i kapitel 8.
148
SOU 2010:4
3.8
Sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
I 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) finns en

srskild sekretessbestmmelse som tar sikte p att frhindra
otillten behandling av personuppgifter. Bestmmelsen fanns
tidigare i 7 kap. 16 sekretesslagen (1980:100). Enligt sekretessbestmmelsen rder ett generellt frbud fr myndigheter att lmna
ut personuppgifter, om det kan antas att uppgiften kommer att
behandlas i strid med personuppgiftslagen. Sekretessbestmmelsen
r tillmplig vid alla utlmnanden av personuppgifter frn en
myndighet oavsett frn vilka informationstillgngar uppgifterna
hmtas.
3.8.1
Bakgrund
Redan i fregngaren till sekretesslagen lagen (1937:249) om

inskrnkningar i rtten att utbekomma allmnna handlingar fanns
en motsvarande bestmmelse om sekretess som den som nu gller
enligt 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen. Bestmmelsen,
som infrdes i samband med tillkomsten av 1973 rs datalag,
innebar att en personuppgift som ingick i ett sdant personregister
som avsgs i datalagen inte fick lmnas ut om det fanns anledning
att anta att uppgiften skulle anvndas fr automatisk databehandling i strid med datalagen. Vidare freskrevs att om det fanns
anledning att anta att en sdan personuppgift skulle anvndas fr
automatisk databehandling i utlandet s fick uppgiften lmnas ut
endast efter medgivande av Datainspektionen.
I frfattningskommentaren till den ursprungliga bestmmelsen
konstaterades att det ofta skulle bli svrt fr den registeransvarige
att avgra om det fanns risk fr att en uppgift som begrs utlmnad
skulle anvndas p ett otillbrligt stt. Drefter uttalades att anledning till frsiktighet i frsta hand torde freligga om den registeransvarige fick en begran om massuppgifter eller selekterade uppgifter (prop. 1973:33 s. 140). Det ptalades vidare att en sdan
begran alltid borde utgra en anledning fr den registeransvarige
att nrmare utreda hur det var avsett att uppgifterna skulle anvndas och frst om den som begrde utlmnandet angav en godtagbar
frklaring borde uppgifterna lmnas ut.
149
SOU 2010:4
Datalagen gllde till skillnad frn personuppgiftslagen endast fr

regelrtta datoriserade personregister och det krvdes ett tillstnd
frn Datainspektionen, eller srskilt frfattningsstd, fr att f inrtta och fra ett personregister. P datalagens tid gllde sekretess
fr personuppgift i personregister enligt datalagen, om det kunde
antas att ett utlmnande skulle medfra att uppgiften anvndes fr
automatisk databehandling i strid med datalagen. Sekretess fr
sdan uppgift gllde vidare om det kunde antas att ett utlmnande
skulle medfra att uppgiften anvndes fr automatisk databehandling i utlandet och att detta skulle medfra otillbrligt
intrng i personlig integritet. Datainspektionen var den instans som
prvade frgan om utlmnande. Sekretess gllde dock inte om
uppgiften skulle anvndas fr automatisk databehandling enbart i
en stat ansluten till Europeiska konventionen om skydd fr
enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter.
Motivet bakom sekretessbestmmelsen fr personuppgifter var
bl.a. att skapa kontroll ver mjligheterna att genom inhmtande
av personuppgifter frn befintliga dataregister bygga upp nya
register fr andra ndaml n de ursprungliga registren. Lagstiftaren ville frhindra att personregister inrttades i strid med
datalagen eller utomlands dr datalagen inte gllde (prop. 1973:33
s. 100 f.). I frarbetena konstaterades att sdana frfaranden till
strsta delen kunde kontrolleras genom tillstndsprvningen men
det kunde inte uteslutas att tillstndssystemet kunde kringgs, bl.a.
genom att personregister inrttades utomlands. Drfr borde
mjligheterna att lmna ut personuppgifter frn personregister
inskrnkas. Departementschefen konstaterade att inskrnkningen
knappast skulle medfra ngot effektivt skydd mot att
personregister upprttades obehrigen men att frbudet mot
utlmnande nd kunde ha ett visst vrde (prop. 1973:33 s. 100 f.).
I samband med sekretesslagens tillkomst r 1980 togs sekretessbestmmelsen i sak ofrndrad in i 7 kap. 16 sekretesslagen
(prop. 1979/80:2 Del A s. 212 f.).
Bestmmelsen erhll sin nuvarande lydelse r 1998 i samband
med att personuppgiftslagen ersatte datalagen. 13 Vid tillkomsten av
personuppgiftslagen samordnades bestmmelsen i sekretesslagen
om behandling i strid med datalagen med personuppgiftslagens
regler. Vid samma tidpunkt fick drfr sekretessbestmmelsen i
dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen sin nuvarande lydelse, enligt
13
Paragrafen har senare ndrats genom SFS 1982:447 (prop. 1981/82:189, bet.
KU1981/82:33) och SFS 1998:205 (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18).
150
SOU 2010:4
vilken sekretess gller fr personuppgift om det kan antas att ett

utlmnande skulle medfra att uppgiften behandlas i strid med
personuppgiftslagen. I frarbetena anfrdes att ndringen endast
innebar en samordning med bestmmelserna i personuppgiftslagen
(prop. 1997/98:44 s. 147). Bestmmelsen om utlmnande fr
behandling av personuppgifter i utlandet upphvdes. Anledningen
till detta var att personuppgiftslagen innehller srskilda bestmmelser om verfring av personuppgifter till tredje land. Dessa
bestmmelser gller ven fr myndigheter. Eftersom sekretess
enligt sekretesslagen gller fr personuppgift om det kan antas att
ett utlmnande skulle medfra att uppgiften behandlas i strid med
personuppgiftslagen, sades redan den regeln medfra att sekretess
gller om ett utlmnande av personuppgift till ett tredje land skulle
st i strid med personuppgiftslagens regler om sdan verfring.
Den tidigare srskilda regeln i sekretesslagen om behandling i
utlandet ansgs drfr verfldig.
3.8.2
Sekretessbestmmelsens tillmpning
Som har beskrivits tidigare ska personuppgiftslagens bestmmelser

om behandling av personuppgifter inte tillmpas i den mn det
skulle inskrnka en myndighets skyldigheter enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen att lmna ut allmnna handlingar (jfr 8 frsta
stycket personuppgiftslagen). Rtten att ta del av allmnna handlingar fr endast begrnsas av skl som anges i 2 kap. 2 tryckfrihetsfrordningen, bl.a. om det r pkallat med hnsyn till
skyddet fr enskilds personliga och ekonomiska frhllanden. En
begrnsning av rtten att ta del av allmnna handlingar motiverad
av ett sdant skl freskrivs i sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen. Sekretessbestmmelsen hnvisar
dock i sin tur tillbaka till reglerna i personuppgiftslagen. Som
ppekas i kommentaren till personuppgiftslagen r det just bestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen, med sin
hnvisning till personuppgiftslagen, och inte personuppgiftslagen i
sig som inskrnker myndighetens skyldighet att lmna ut personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen (man/Lindblom,
Personuppgiftslagen En kommentar, 2007, s. 492).
I och med att datalagen ersattes av personuppgiftslagen r 1998
fick sekretessbestmmelsen i nuvarande 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen de facto ett vidare tillmpningsomrde n
151
SOU 2010:4
tidigare. Sekretessbestmmelsen r numera tillmplig vid alla utlmnanden av personuppgifter oavsett varifrn i myndighetens
informationstillgngar som uppgifterna hmtas. Tidigare tillmpades sekretessbestmmelsen endast vid utlmnanden av personuppgifter som ingick i sdana personregister som avsgs i datalagen.
Sekretessprvningen kom ocks i mnga delar att bli mer
komplicerad (SOU 2001:3 s. 190 ff. och 212 ff. och SOU 2004:6
s. 253).
Sekretess gller allts sedan ikrafttrdandet av personuppgiftslagen fr personuppgifter om det kan antas att ett utlmnande
skulle medfr att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Det ska sledes gras en bedmning av om ett utlmnande av
personuppgifterna kan antas medfra att uppgifterna behandlas i
strid med personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen omfattar all
helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter, samt
viss behandling i manuella register (se nrmare avsnitt 3.5.1).
Bestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen mste
allts beaktas oavsett om skanden avser att ha personuppgiften i
ett datoriserat personregister eller behandla den p ngot annat stt
som omfattas av personuppgiftslagen. P datalagens tid blev en
prvning enligt sekretessbestmmelsen bara aktuell d skanden
skulle utfra en sdan behandling som avsgs i datalagen, dvs.
enbart behandling av personuppgifter i automatiserade personregister. Drtill kom att behandlingen i praktiken enligt datalagen
krvde licens och i vissa fall tillstnd frn Datainspektionen, ngot
som var gnat att underltta sekretessprvningen. Prvningen
mste sedan tillkomsten av personuppgiftslagen i stllet avse om
skanden kommer att hlla sig till alla de bestmmelser som finns i
personuppgiftslagen.
Sekretessen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen innefattar inte ngon tystnadsplikt i vanlig bemrkelse. Risk fr sdan
skada som anges i bestmmelsen torde nmligen i praktiken
aktualiseras bara i samband med utlmnanden av allmnna handlingar. Dock kan andra bestmmelser om sekretess ocks vara
tillmpliga p personuppgifterna ifrga och i sdana fall freligger
ocks tystnadsplikt fr uppgifterna.
Sekretessbestmmelsen r som ppekats ovan tillmplig oavsett
om utlmnandet av personuppgifterna grs genom att en pappershandling eller ett datamedium lmnas ut, eller om personuppgifter
lmnas ut i ngon annan form. Det r skandens tnkta behandling
av uppgifterna som r av avgrande betydelse. Det ska allts inte
152
SOU 2010:4
enligt sekretessbestmmelsen prvas om myndighetens utlmnande

str i strid med personuppgiftslagen, utan om det kan antas att
skandens behandling av personuppgifterna efter ett utlmnande
skulle st i strid med personuppgiftslagen.
ven om bestmmelsen r tillmplig p alla utlmnanden som
innefattar personuppgifter har den risk fr skada som anges i
bestmmelsen i praktiken frmst ansetts aktualiseras vid utlmnanden av en strre mngd uppgifter, s.k. massuttag (se prop.
1979/80:2 del A s. 212, jfr R 1992 ref. 86). Ocks ett utlmnande
av selekterade uppgifter har ansetts kunna innebra risk fr den i
bestmmelsen angivna skadan. Fr att prva massuttag och utlmnanden av selekterade personuppgifter kan det finnas anledning att
underska vem som begr uppgifterna och fr vilket syfte. Som
ppekats av OSEK torde det dock inte kunna uteslutas att
sekretessbestmmelsen ven kan bli tillmplig vid fall av utlmnanden som rr enstaka personuppgifter. Detta kan t.ex. vara fallet
om ett utlmnande begrs i syfte att sprida uppgifterna via Internet
(SOU 2001:3 s. 191).
Bestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen har
behandlats av bl.a. OSEK i dess frslag till ny sekretesslag (SOU
2003:99) och av Personuppgiftslagsutredningen i samband med en
versyn av personuppgiftslagen (SOU 2004:6). Bda dessa utredningar har freslagit att bestmmelsen med vissa frndringar av i
huvudsak sprklig karaktr ska finnas kvar i sekretesslagen.
Kommittn redogr nrmare fr de vervganden som gjordes i
samband med dessa utredningar i avsnitt 6.2.1 och 6.3.1.
ven i frarbetena till den nya offentlighetsoch sekretesslagen
diskuterades frgan om ordalydelsen av bestmmelsen om sekretess
fr personuppgifter som avses i personuppgiftslagen borde ndras,
detta med anledning av tidigare freslag till vissa sprkliga
ndringar av bestmmelsen. Regeringen konstaterade dock att det
inte fanns skl att ndra ordalydelsen mot bakgrund av den versyn
av sekretessbestmmelsen som E-offentlighetskommittn har i
uppdrag att utfra (prop. 2008/09:150 s. 353 f.).
3.8.3
Nrmare om myndigheternas prvning
Myndigheter som ombeds lmna ut personuppgifter ska gra en

prvning enligt sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen innan uppgifterna lmnas ut. Det finns med an-
153
SOU 2010:4
ledning hrav anledning att ngot belysa relationen mellan myndigheters utlmnande av allmnna handlingar med std av offentlighetsprincipen och den sekretessprvning som sker i anslutning
drtill samt tillmpningen av den s.k. finalitetsprincipen i personuppgiftslagen.
Av 8 frsta stycket personuppgiftslagen framgr allts att
offentlighetsprincipen har ett absolut fretrde framfr bestmmelserna i personuppgiftslagen, dribland den s.k. finalitetsprincipen (9 frsta stycket d personuppgiftslagen). Det br
drfr inte rda ngon tvekan om att en myndighet inte med std
av bestmmelsen i offentlighetsoch sekretesslagen kan vgra att
lmna ut en personuppgift drfr att utlmnandet eller den
efterfljande behandlingen av uppgifterna skulle vara ofrenlig med
de ndaml fr vilka myndigheten samlat in uppgifterna
(man/Lindblom, Personuppgiftslagen En kommentar, 2007,
s. 499). Myndighetens ursprungliga ndaml med sin behandling av
personuppgifterna r med andra ord inte relevant vid bedmningen
om sekretess freligger fr personuppgifter med std av 21 kap. 7
I kommentaren till personuppgiftslagen ppekas att det enda
tillflle d finalitetsprincipen kan beropas som sekretessgrund r
om det kan antas att den som begr ut personuppgiften inte kommer att hlla sig till de ndaml som han eller hon sjlv bestmmer
vid insamlandet utan senare kommer att i strid med personuppgiftslagen anvnda uppgifterna ocks fr andra, ofrenliga ndaml
(man/Lindblom, Personuppgiftslagen En kommentar, 2007,
s. 499).
Fr att myndigheten vid en prvning av om sekretess rder fr
personuppgifter som begrs utlmnande ska komma fram till att
en viss personuppgift omfattas av sekretessbestmmelsen krvs att
myndigheten dels konstaterar att det kan antas att personuppgiften
efter ett utlmnande kommer att behandlas p ett stt som
omfattas av personuppgiftslagen, dels finner att det kan antas att
den ifrgavarande behandlingen str i strid med personuppgiftslagen.
Myndigheten har allts inledningsvis att ta stllning till om det
p grund av ngon omstndighet kan antas att personuppgifterna
efter ett utlmnande kommer att behandlas p ett stt som omfattas av personuppgiftslagen. De tidigare i avsnitt 3.5.3 beskrivna
undantagen frn personuppgiftslagens bestmmelser innebr bl.a.
att sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch
154
SOU 2010:4
sekretesslagen inte hindrar att personuppgifter lmnas ut till t.ex.

massmedia.
Givetvis kan skanden p eget initiativ lmna upplysningar om
hur han eller hon har tnkt att anvnda personuppgifterna. Utgngspunkten enligt 2 kap. 14 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen r annars att en myndighet inte fr stlla fler frgor eller
mer ingende frgor n vad som behvs fr att en sekretessprvning ska kunna gras. Fr att myndigheten ska f stlla frgor
om skandens tilltnkta behandling anses kravet vara med std av
de ovan angivna uttalandena i sekretessbestmmelsens ursprungliga
frarbeten att det handlar om massuttag av uppgifter eller uttag
av selekterade uppgifter. Det senare kan t.ex. vara uppgifter om
personer med viss inkomst eller med viss politisk tillhrighet. Det
anses normalt inte vara tillrckligt att skanden begr ut personuppgifter p papper om en handfull personer, om n utvalda efter
srskilda kriterier, fr att det ska finnas skl att anta en efterfljande behandling enligt personuppgiftslagen (man/Lindblom,
Frst om myndigheten har skl att anta att skanden kommer
att behandla personuppgiften p ett stt som omfattas av och
strider mot personuppgiftslagen torde myndigheten ha anledning
att stlla frgor till skanden fr att bedma om den tilltnkta
behandlingen strider mot personuppgiftslagen. I de fall skanden
inte besvarar myndighetens frgor p ett konkret stt finns det i
regel skl att anta att skanden kommer att behandla personuppgifterna i strid med personuppgiftslagen (man/Lindblom,
Personuppgiftslagen En kommentar, 2007, s. 502). Myndigheten
ska i dessa fall vgra att lmna ut de efterfrgade personuppgifterna
p grund av sekretess.
Ytterligare en frga fr myndigheten att ta stllning till r i vilka
situationer en redogrelse frn skanden om tilltnkt behandling
av personuppgifterna ska godtas. Utgngspunkten r att en redogrelse frn skanden om hans eller hennes tilltnkta behandling
fr godtas om det inte framgr av omstndigheterna att upplysningen r s osannolik att den kan lmnas utan avseende. Av frarbetena till personuppgiftslagen framgr att en invndning om att
en behandling faller under undantaget med hnsyn till tryckoch
yttrandefriheten i 7 frsta stycket personuppgiftslagen fr godtas
om det inte av omstndigheterna framgr att invndningen r s
osannolik att den kan lmnas utan avseende. Samma sak anses glla
vid en invndning om att det r frgan om privat behandling av
155
SOU 2010:4
personuppgifter i enlighet med undantaget i 6 personuppgiftslagen. I kommentaren till personuppgiftslagen anmrks att dessa
principer br glla ven vid en sekretessprvning enligt 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen (man/Lindblom, Personuppgiftslagen En kommentar, 2007, s. 502). Sammantaget innebr
detta att om myndigheten fr en redogrelse frn skanden om den
tilltnkta behandlingen av personuppgifterna och denna redogrelse inte kan lmnas utan avseende r det upp till myndigheten
att bedma om den uppgivna behandlingen omfattas av personuppgiftslagen och om den i s fall strider mot lagen.
3.8.4
Ngot om rttspraxis p omrdet
OSEK som behandlade sekretessbestmmelsen i dvarande 7 kap.

16 sekretesslagen i samband med kommittns vervganden i
frga om utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form
konstaterade att myndigheterna dittills varit restriktiva med att
lmna ut personuppgifter (SOU 2001:3 s. 213 f.). Samma slutsats
drog ven Personuppgiftslagsutredningen betrffande myndigheternas tillmpning av sekretessbestmmelsen de inledande ren
efter personuppgiftslagens ikrafttrdande (SOU 2004:6 s. 254).
Personuppgiftslagsutredningen noterade dock att vid tiden fr
utredningens bedmning fanns det vgledning fr myndigheterna
att f kring tillmpningen av sekretessbestmmelsen framfr allt
genom tre avgranden frn Regeringsrtten. Utredningen konstaterade att det endast var i ett ftal fall som domstolar slutligt hade
vgrat ett utlmnande av personuppgifter med std av den
ifrgavarande sekretessbestmmelsen. 14
Nedan presenteras inledningsvis de tre Regeringsrttsavgranden som hittills finns betrffande tillmpningen av sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen. Drefter ges ngra exempel p avgranden frn kammarrtterna dr
frgan om tillmpningen av sekretessbestmmelsen ocks varit
uppe fr prvning. 15
14
Utlmnande av personuppgifter vgrades med std av dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen
i bl.a. Kammarrtten i Jnkpings dom 1999-11-16 i ml nr 3865-1999 (som dock mste
anses verspelad genom R 2001 ref. 68), Kammarrtten i Sundsvalls dom 2000-06-14 i ml
nr 1443-2000 och dom 2001-10-22 i ml nr 2670-2001, samt ven Kammartten i Sundsvalls
dom 2004-06-04 i ml nr 719 och 761-04.
15
Fr en utfrlig redovisning av rttspraxis p omrdet, se t.ex. man/Lindblom, Personuppgiftslagen En kommentar, 2007, s. 503 ff.
156
SOU 2010:4
Rttsfallet R 2001 ref. 35

Regeringsrtten har i R 2001 ref. 35 prvat ett bolags yrkande att
f betygsuppgifter i pappersutskrift avseende cirka 1 400 studenter
vid Kungliga Tekniska Hgskolan som under ren 19921996
pbrjat studier inom vissa srskilt angivna omrden och som
antingen erhllit examen eller tenterat minst 120 pong. Avsikten
med framstllningen var att bolaget fr egen del p ett effektivt stt
skulle kunna rekrytera hgkvalificerad personal. Handlingarna
skulle vid ett utlmnande vara sorterade efter studenternas namn.
Fretaget skulle drefter manuellt berkna medelbetyg fr varje
student och sortera handlingarna efter medelbetyg.
Frga i mlet var om de i handlingarna intagna personuppgifterna ingick i eller var avsedda att ing i en strukturerad samling
av personuppgifter som r tillgngliga fr skning eller sammanstllning enligt srskilda kriterier (se 5 andra stycket personuppgiftslagen). Regeringsrtten fann att s inte var fallet och ngon
sekretess gllde drmed inte fr uppgifterna. 16 Regeringsrtten
anfrde bl.a. fljande.
Av lagtexten, frarbetena och persondatadirektivet fr anses framg att
ngon form av frberedelse eller bearbetning mste ha gt rum fr att
personuppgifter i ett antal dokument skall kunna anses ing i en
strukturerad samling av personuppgifter som r tillgngliga fr skning eller sammanstllning enligt srskilda kriterier. Detta innebr
enligt Regeringsrttens mening att tillgngligheten i regel mste ha
stadkommits genom ngot srskilt arrangemang fr skning bland
uppgifterna, t.ex. i form av kortregister, skmarkrer eller liknande.
Det skall sledes finnas mjlighet till skning av olika personuppgifter
p ett betydligt effektivare stt n i form av en genomgng och
granskning dokument fr dokument. Detta leder till slutsatsen att en
sortering av ett antal dokument i en viss ordning inte utan ytterligare
tgrder kan anses uppfylla det i lagtexten angivna kravet. Regeringsrtten finner drfr att personuppgifterna i de efterfrgade handlingar16
Kammarrtten i Stockholm har (dom 2000-09-21 i ml nr 3398-2000) gjort en liknande
bedmning i frga om en frteckning ver gllande hyreskontrakt hos Familjebostder; en
komplettering av frteckningen, sorterad efter adress, med ytterligare en kolumn med namn
ansgs inte innebra att personuppgifterna i frteckningen blev tillgngliga fr skning eller
sammanstllning enligt srskilda kriterier. ven Kammarrtten i Gteborg har (dom 200107-04 i ml nr 1521-2001) gjort en liknande bedmning i frga om betygskataloger ver
grundskoleelever i en kommun. Lnsrtten i Stockholms ln har (dom 2002-10-29 i ml nr
4349-02 E) bedmt att en samling mikrokort i prmar i visst fall utgjort ett sdant manuellt
register som omfattas av personuppgiftslagen (se om fallet i avsnitt 5.2.2 i SOU 2004:6).
Eskilstuna tingsrtt har (dom 2002-04-16 i ml nr B 506-02) i ett ml om ansvar fr tjnstefel gjort bedmningen att frandet av en frteckning i en anteckningsbok ver personer som
omhndertagits enligt lagen (1976:511) om omhndertagande av berusade personer, som var
skbar endast p namn, inte omfattas av personuppgiftslagen.
157
SOU 2010:4
na vid ett utlmnande frn KTH inte ingr i en sdan samling som
omfattas av PuL. Frgan r d om personuppgifterna i de handlingar
som terstr efter det att bolaget gallrat handlingarna och sorterat
terstende handlingar efter varje students betygsgenomsnitt kan sgas
ing i en sdan samling. Med hnsyn till vad som uppgivits om det
berknade antalet terstende handlingar [ngra tiotal betygshandlingar] kan det i och fr sig ifrgasttas om mngden uppgifter r
tillrcklig fr att kunna utgra en sdan samling. Utan ytterligare
bearbetning utgr handlingarna emellertid ven i detta skick endast ett
antal handlingar sorterade i en viss ordning. Kravet p bearbetning r i
den situationen enligt Regeringsrttens mening lika litet uppfyllt som
vid ett utlmnande frn KTH. Den omstndigheten att mjligheten
finns att i stllet sortera handlingarna efter studenternas lder eller i
bokstavsordning efter studenternas efternamn ndrar inte detta frhllande.

Det andra rttsfallet dr Regeringsrtten behandlade sekretessbestmmelsen i dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen R 2001
ref. 68 gllde frgan om behandling av personuppgifter fr direkt
marknadsfring var tillten efter en intresseavvgning enligt 10 f
personuppgiftslagen. Ett fretag hade hos Jordbruksverket begrt
att f ut en kopia av verkets adressregister ver mjlkproducenter
fr att kunna marknadsfra sina foderprodukter. Regeringsrtten
frordnade att adressregistret skulle lmnas ut till fretaget och
anfrde bl.a. fljande.
Den av bolaget avsedda behandlingen omfattas av PuL och fr anses
ndvndig fr att tillgodose bolagets intresse av att p visst stt
marknadsfra foderprodukter. Detta ndaml fr enligt Regeringsrttens mening ses som ett berttigat intresse. Frga r d om begrda
uppgifter kan lmnas ut p den grunden att bolagets intresse av att
behandla uppgifterna fr marknadsfring kan anses vga tyngre n den
enskildes integritetsintresse.
Som tidigare nmnts skall enligt 10 f PuL skall en avvgning gras
mellan i det hr fallet bolagets kommersiella intresse och den enskildes intresse av skydd mot krnkning av den personliga
integriteten. Med hnsyn till att det r frga om marknadsfring
riktad till nringsidkare, att uppgifterna i frga inte kan bedmas som
knsliga och att den enskilde kan motstta sig att personuppgifterna
anvnds fr direkt marknadsfring finner Regeringsrtten att bolagets
kommersiella intressen fr anses vga tyngre n den enskildes
integritetsintresse. Ngon sekretess enligt 7 kap. 16 sekretesslagen
gller drfr enligt Regeringsrttens mening inte i det aktuella fallet. I
158
SOU 2010:4
mlet har inte framkommit att ngon annan grund fr sekretess

freligger. Handlingarna skall drfr lmnas ut till bolaget.
Regeringsrtten fann allts att den av bolaget avsedda behandlingen

omfattades av personuppgiftslagen, att den fick anses ndvndig
fr att tillgodose bolagets intresse och att detta ndaml fick ses
som ett berttigat intresse. Eftersom bolagets intresse av att behandla uppgifterna vgde tyngre n den enskildes integritetsintresse gllde enligt Regeringsrtten ingen sekretess fr uppgifterna.
Det tredje fallet frn Regeringsrtten dr tillmpning av sekretessbestmmelsen aktualiseras R 2002 ref. 54 gllde ocks en
intresseavvgning enligt 10 f personuppgiftslagen vid direkt
marknadsfring. Ett fretag ville ha ut Centrala studiestdsnmndens register ver studiestdsmottagare fr att snda erbjudanden om rabatter till studenterna en gng per termin. Eftersom
det var frga om en stor mngd personuppgifter fick det antas att
fretaget hade fr avsikt att anvnda sig av helt eller delvis
automatiserad behandling. Regeringsrtten fann att den avsedda behandlingen omfattades av personuppgiftslagen och fick anses vara
ndvndig fr att tillgodose fretagets intresse av att i marknadsfringssyfte skicka ut rabatterbjudandena, ett intresse som befanns
berttigat. Regeringsrtten refererade vervgandena angende
intresseavvgningen i frga om Jordbruksverkets register ver
mjlkproducenter som var nringsidkare (R 2001 ref. 68) och
uttalade drefter fljande.
I detta ml r det emellertid frga om privatpersoners intresse av skydd
fr den personliga integriteten. Det br i ett sdant fall drfr krvas
att avvgningen mellan bolagets kommersiella intresse och den
enskildes integritetsintresse p ett entydigt stt utfaller till det frstnmndas frmn fr att ett utlmnande av de begrda uppgifterna skall
kunna ske.
Svitt gller den planerade marknadsfringens omfattning beaktar
Regeringsrtten att denna fr anses vara frhllandevis begrnsad
genom att den inskrnker sig till ett utskick per termin. Betrffande
marknadsfringens innehll har bolaget inte nrmare klargjort vilka
fretag som kommer att erbjuda rabatter eller andra frmner via
bolagets rabattkort. Det saknas emellertid skl att anta att marknads-
159
SOU 2010:4
fringen skulle komma att innehlla inslag som i sig kan betraktas som
integritetskrnkande.
Det br vidare beaktas att de uppgifter som begrs utlmnade inte
kan bedmas vara knsliga. Den bedmningen frndras inte av det
frhllandet att enligt nu gllande studiestdslag (1999:1395) storleken p svl studiebidrag som studieln pverkas av den studerandes
inkomster. Den omstndigheten att en studerande erhller studiemedel i ngon omfattning kan nmligen, med hnsyn till det s.k.
fribeloppets storlek och den successiva nedtrappning av studiemedlen
som sker vid inkomster som verstiger det beloppet, inte leda till
ngon annan slutsats om hans eller hennes vriga inkomstfrhllanden
n att dessa inte r osedvanligt goda.
Med hnsyn till nu nmnda frhllanden, liksom till att den enskilde
har en ovillkorlig rtt att motstta sig att personuppgifterna anvnds
fr direkt marknadsfring, finner Regeringsrtten att bolagets kommersiella intresse i frhllande till det motstende integritetsintresset
vger s tungt att dess tilltnkta behandling av personuppgifterna inte
kan anses st i strid med 10 PuL. Det kan inte heller antas att den
planerade behandlingen av personuppgifterna skulle strida mot ngon
annan bestmmelse i PuL. Ngon sekretess enligt 7 kap. 16
sekretesslagen gller drfr inte.
Ngra kammarrttsdomar angende frgan om det kan antas att

efterfrgade personuppgifter skulle komma att behandlas i strid med
personuppgiftslagen
Kammarrtten i Sundsvall (dom 2000-06-14 i ml nr 1443-2000)
hade att ta stllning till ett beslut frn Ume universitet dr man
med std av dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen hade avslagit en
privatpersons begran om att f ut en frteckning med namn och
personnummer ver de personer som hade skrivit hgskoleprovet
en viss dag under vren 1999. I sitt verklagande angav personen
att hans begran endast avsg uppgifter om frre n tio personer.
Universitetet invnde att begran dock gav intryck av diskriminerande intressen eftersom den avsg personer med judisk
trosbeknnelse och sjundedagsadventister. Kammarrtten ansg att
en begran om urval av personuppgifter tillsammans med andra
omstndigheter kan utgra tillrckligt std fr att det kan antas att
uppgifterna kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen.
I domen framhll kammarrtten att privatpersonen hade ltit bli att
ange ndamlet med insamlingen av personuppgifterna och att han
inte hade bestritt universitetets invndning om att hans begran gav
intryck av diskriminerande intressen. Drfr och med beaktande av
160
SOU 2010:4
arten och urvalet av uppgifter fanns det anledning att anta att
personuppgifterna var avsedda att anvndas p ett sdant stt att
personuppgiftslagen var tillmplig. Kammarrtten konstaterade
vidare att det kunde antas att uppgifterna skulle komma att behandlas i strid med bestmmelserna i personuppgiftslagen (10 f
och 22 ) och faststllde drfr universitetets beslut.
I ett annat fall hade en fretrdare fr Radio Uppland begrt
hos Uppsalahem AB att f en lista med namn och personnummer
p alla 228 anstllda hos Uppsalahem AB. Fretaget lmnade ut
namnen men menade att sekretess med std av dvarande 7 kap.
16 sekretesslagen rdde fr uppgifterna om personnummer.
Skanden verklagade till Kammarrtten i Stockholm och uppgav
drvid att uppgifterna inte skulle komma att bearbetas i ngon
form av databaserat register. Kammarrtten konstaterade (dom
2003-02-19 i ml nr 136-03) att det saknades skl att anta att ett
utlmnande av personuppgifterna skulle medfra att dessa skulle
komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen och
frordnade drfr att uppgifterna skulle lmnas ut.
Ngra kammarrttsdomar angende frgan om tilltligheten av direkt
marknadsfring m.m. 17
I ett fall hade ett frskringsbolag AMF Pension hos Rikspolisstyrelsen begrt att f ut uppgifter om fdelsetid och postnummer fr alla anstllda hos polisen fr att kunna sortera bort
dessa offentliganstllda infr ett utskick som bolaget tnkte gra
till bara privatanstllda. Kammarrtten i Stockholm (dom 2001-0619 i ml nr 1138-2001) ansg att den avsedda behandlingen inte
stod i strid med 9 eller 10 personuppgiftslagen och frordnade
att uppgifterna skulle lmnas ut.
Motsvarande bedmning gjorde Kammarrtten i Stockholm
(dom 2002-07-19 i ml nr 4384-2002) nr AMF Pension begrde
att f ut adressuppgifter fr de anstllda vid Kemikalieinspektionen
fr att snda ut direkt marknadsfring till dem. P samma stt har
Kammarrtten i Gteborg (dom 2006-10-20 i ml nr 3931-06)
bedmt en begran frn AMF Pension om att f ut namn och
adressuppgifter fr personalen vid Uddevalla kommun.
17
Frgan behandlas av Sren man i artikeln Sekretess fr personuppgifter som ska
anvndas fr marknadsfring i Juridisk Tidskrift 2002-03 s. 432436.
161
SOU 2010:4
I ett annat fall hade Svenska Jgarefrbundet hos Naturvrdsverket begrt att f ut uppgift om namn, adress och personnummer
fr nstan 300 000 personer ur verkets jaktkortsregister fr att
anvnda fr medlemsvrvning. Kammarrtten i Stockholm (dom
2003-08-28 i ml nr 5033-03) ansg att ngot hinder mot utlmnande enligt dvarande 5 kap. 5 sekretesslagen inte frelg.
Begran prvades ocks enligt 7 kap. 16 samt srskilt bestmmelserna i 10 och 22 personuppgiftslagen. Kammarrtten fann
att den tilltnkta behandlingen av personnummer inte var frenlig
med 22 personuppgiftslagen. Uppgifterna om personnummer
kunde drfr inte lmnas ut p grund av sekretess enligt 7 kap. 16
sekretesslagen. Dremot menade kammarrtten att uppgifterna om
namn och adress kunde behandlas med std av 10 f personuppgiftslagen. Ngon sekretess enligt 7 kap. 16 gllde drfr inte
fr sistnmnda uppgifter.
Ett par rttsfall har gllt utsndande av enkter eller liknande. I
ett fall hade en person begrt att f ut Vgverkets register ver
personal vid trafikskolor, inklusive personnummer, fr att p
uppdrag av Sveriges Trafikskolors Riksfrbund gra en enktunderskning om varfr trafikskolepersonal slutar sin anstllning.
Det ansgs tveksamt om behandlingen var tillten enligt
10 och 22 personuppgiftslagen och utlmnande vgrades (Kammarrttens i Sundsvall dom 2001-10-22 i ml nr 2670-2001).
I ett annat fall hade Svenska Jgarefrbundet begrt att f ut
adressuppgifter fr 20 000 personer ur Naturvrdsverkets jaktkortsregister fr att snda ut en enkt fr att f underlag fr
statistik om avskjutning av djur. Kammarrtten i Stockholm
noterade (dom 2002-07-19 i ml nr 2620-2002) att Svenska Jgarefrbundet br huvudansvaret fr att leda delar av viltvrden och
jakten i landet och att detta utgr en arbetsuppgift av allmnt
intresse. Eftersom den avsedda anvndningen av personuppgifterna
var ndvndig fr arbetsuppgiftens utfrande, fanns det inte ngot
hinder enligt dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen mot att lmna ut
uppgifterna.
I en dom frn r 2006 prvade Kammarrtten i Stockholm (dom
2006-02-08 i ml nr 6624-05) ett fretags begran att hos sterkers kommun f ut uppgifter om personliga e-postadresser p
arbetet fr samtliga lrare i kommunen. Avsikten var att utan
fregende samtycke snda dem informationsoch marknadsfringsmaterial. Kommunen vgrade att lmna ut uppgifterna med
hnvisning till sekretessbestmmelsen i dvarande 7 kap. 16
162
SOU 2010:4
sekretesslagen. Motiveringen var att fretagets planerade behandling stred mot 9 a personuppgiftslagen eftersom marknadsfringen stred mot marknadsfringslagen. Kammarrtten ansg
dock att fretagets tilltnkta behandling inte stod i strid med
marknadsfringslagen eftersom marknadsfringen inte riktade sig
mot fysiska personer utan mot kommunen. Kammarrtten verlmnade t kommunen att vidare handlgga rendet. Kommunen
avslog dock p nytt fretagets begran om att f ut e-postadresserna med hnvisning till 7 kap. 16 sekretesslagen. Fretaget
verklagade terigen kommunens beslut till kammarrtten (dom
2006-06-28 i ml nr 2270-06). Kammarrtten fann att de anstlldas
e-postadresser till arbetet inte var att bedma som knsliga, att det
rrde sig om en frhllandevis begrnsad marknadsfring med
ungefr tv utskick per termin och att det saknades skl att anta att
marknadsfringen i sig kunde betraktas som integritetsknslig. P
grund hrav, och d den enskilde har en ovillkorlig rtt att motstta
sig att personuppgifter anvnds fr direkt marknadsfring, ansg
kammarrtten att fretagets kommersiella intresse vgde ver den
enskildes intresse av att skydda den personliga integriteten.
Kammarrtten frordnade slunda att uppgifterna skulle lmnas ut
d den tilltnkta behandlingen inte ansgs st i strid med personuppgiftslagen.
I ett annat fall frn r 2006 prvade Kammarrtten i Stockholm
(dom 2006-06-23 i ml nr 8132-05) en begran frn ett fretag om
att hos Hgskoleverket f ut uppgifter om personnummer, namn
och adress fr de 33 000 personer som skrev hgskoleprovet en
viss dag. Fretaget skulle i sin tur lmna uppgifterna vidare till ett
annat fretag fr marknadsfring av utbildning fr att frbttra
resultatet p hgskoleprovet. Hgskoleverket avslog fretagets
begran med std av dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen. Verket
hade tidigare lmnat ut uppgifter till fretaget men d kontaktats
av personer som skrivit provet och som inte var njda med att
deras resultat hade lmnats ut. Fretaget verklagade Hgskoleverkets beslut till kammarrtten. I domen konstaterade kammarrtten att uppgifterna om personnummer omfattades av sekretess
och drmed inte kunde lmnas mot bakgrund av 22 personuppgiftslagen. Dremot fann kammarrtten att uppgifterna om
namn och adress inte omfattades av sekretess d det kommersiella
intresset av uppgifterna vgde ver den enskildes intressen.
Kammarrtten gjorde dock ett undantag fr de personers namn
163
SOU 2010:4
och adress vilka hade motsatt sig behandling fr direkt

marknadsfring.
Ngra kammarrttsdomar angende frgan om utlmnanden av
personuppgifter till journalister m.m.
Det finns ven kammarrttsdomar som har gllt utlmnande av
personuppgifter till anstllda vid massmediefretag.
Kammarrtten i Jnkping fann i en dom (dom 2000-08-31 i
ml nr 1226-2000) att sekretessbestmmelsen i dvarande 7 kap.
16 inte utgjorde ngot hinder mot att en person som var anstlld
vid Aftonbladet fick del av uppgifter ut Sjfartsverkets sjmansregister. En journalist hade begrt att f ta del av uppgifter ur
Sjmansregistret om beflhavarnas namn, personnummer, lnstillhrighet och behrighetsbevis samt p vilka fartyg de r
mnstrade. Avsikten var att kunna upprtta ett register ver olika
yrkeskategorier som tidningen sedan kunde anvnda t.ex. fr
framtida enktunderskningar. Uppgifterna bedmdes av kammarrtten omfattas av det frstrkta grundlagsskyddet i tryckfrihetsfrordningen och Sjfartsverket borde enligt kammarrtten inte
enligt dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen ha avslagit journalistens
begran. Kammarrtten fann att det inte framgtt annat n att den
anstllde begrt uppgifterna i sitt arbete fr tidningen och att hans
uppgift om detta inte var s osannolik att den kunde lmnas utan
avseende.
Ett annat fall gllde utlmnande av personuppgifter till en
person som studerade journalistik. Vederbrande hade hos det
kommunala bostadsaktiebolaget Poseidon begrt att f ut personuppgifter om hyresgster m.m. Poseidon avslog begran med
hnvisning till sekretess enligt bl.a. dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen. I verklagande till kammarrtten anfrde personen att han
studerade journalistik p universitet och behvde uppgifterna fr
ett examensarbete i form av en journalistisk produkt avsedd att
publiceras i tryckt periodisk skrift. Kammarrtten i Gteborg (dom
2003-02-14 i ml nr 6296-2002) ansg att klagandens uppgifter fick
godtas och att personuppgiftslagen drmed inte var tillmplig i
mlet.
ven Kammarrtten i Stockholms har i ett fall frn r 2005 tagit
stllning till ett utlmnande av personuppgifter till journaliststuderande (dom 2005-06-02 i ml nr 2546-05). Det rrde sig om
164
SOU 2010:4
journaliststudenter som hade i uppgift att inom ramen fr sin

utbildning gra en journalistiskt granskande underskning av
nmndemn och publicera resultatet i en artikel. Studenterna
begrde drfr att hos Eskilstuna kommun f del av namn, personnummer och adress till alla kommunens nmndemn. Kommunen
avslog begran med std av dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen d
den inte ansg att uppgifterna uteslutande skulle anvndas fr
journalistiskt ndaml. Kammarrtten konstaterade dock att
studenternas invndning att den tilltnkta behandlingen skulle vara
uteslutande fr journalistiskt ndaml inte var s osannolik att den
kunde lmnas utan avseende. Det frhllandet att resultatet ven
skulle ing som en del i utbildningen frndrade inte denna bedmning och kammarrtten slog fast att studenternas planerade
behandling drmed var undantagen frn personuppgiftslagen.
165
Bakgrund avgifter fr allmnna

handlingar m.m.
4.1
Befogenhet att meddela freskrifter om avgifter
De statliga myndigheterna lyder enligt 11 kap. 6 regeringsformen

under regeringen, om de inte r myndigheter under riksdagen.
Myndigheternas uppgifter och befogenheter anges i lagar och
frordningar och de fr i princip bara gna sig t sdant som de har
ftt i uppgift att gra. Regeringen lgger fast myndigheternas
uppgifter genom frordningar, i allmnhet genom myndighetsinstruktioner. Dessa anger myndigheternas befogenheter. Av
bestmmelserna i regeringsformen om finansmaktens frdelning
fljer att en myndighet inte utan std av beslut av regeringen eller
riksdagen fr skaffa sig egna inkomster och disponera ver dessa.
Kommunernas befogenhet att ta ut avgifter regleras inom ramen
fr 8 kap. 5 regeringsformen som stadgar att freskrifter om
kommunernas befogenheter och om deras ligganden ska meddelas
i lag.
I 8 kap. regeringsformen finns bestmmelser om normgivningsmakten. Sdana freskrifter om frhllandet mellan enskilda och
det allmnna som gller ligganden fr enskilda eller i vrigt avser
ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska frhllanden ska
meddelas genom lag (8 kap. 3 regeringsformen). Efter riksdagens
bemyndigande kan dock regeringen eller en kommun meddela
sdana freskrifter om avgifter som p grund av 3 annars ska
meddelas av riksdagen (8 kap. 9 andra stycket regeringsformen).
Det r mycket vanligt att riksdagen ger regeringen ett sdant
bemyndigande i frga om s.k. tvingande avgifter. Riksdagen kan
ven medge att regeringen verlter t en frvaltningsmyndighet
eller en kommun att meddela freskrifter i mnet (8 kap. 11
regeringsformen).
167
Bakgrund avgifter fr allmnna handlingar m.m.
SOU 2010:4
Regeringen fr vidare besluta om verkstllighetsfreskrifter och

om freskrifter som inte ska meddelas av riksdagen enligt grundlag
den s.k. restkompetensen. Restkompetensen omfattar den normgivningsmakt som grundlagen inte uttryckligen har frbehllit
riksdagen (8 kap. 13 frsta stycket regeringsformen). Avgifter
som inte omfattas av 8 kap. 3 regeringsformen tillhr allts
regeringens kompetensomrde enligt 8 kap. 13 regeringsformen.
Det innebr att statliga myndigheter, fr att f ta ut andra avgifter
n sdana som omfattas av 8 kap. 3 regeringsformen, mste ha ett
srskilt bemyndigande av vilket det framgr att myndigheten fr ta
betalt fr vissa varor eller tjnster.
Betrffande grnsdragningen mellan avgifter som faller under
8 kap. 3 regeringsformen och andra avgifter kan frenklat i
huvudsak fljande sgas glla. Avgifter som inte motsvaras av
ngon motprestation alls mste ha lagstd. Om myndigheten
lmnar ngon sorts motprestation regleras avgiften i lag under
frutsttning att den som betalar avgiften befinner sig i en sdan
situation att han eller hon rttsligt eller faktiskt kan anses tvingad
att betala den. Till lagomrdet hr drfr bde skatter och
tvingande avgifter (t.ex. avgifter fr pass och krkort). Avgifter fr
frivilligt efterfrgade varor och tjnster (t.ex. sdana avgifter som
tas ut i s.k. uppdragsverksamhet) krver dremot inte lagform utan
kan regleras genom frordning.
4.2
Ngot om begreppsbildningen p avgiftsomrdet
4.2.1
Offentligrttslig respektive
kommersiell verksamhet m.m.
Begreppsbildningen p avgiftsomrdet r delvis oklar. I budgetpropositionen redovisar regeringen ofta avgiftsbelagd verksamhet
uppdelad p verksamhet belagd med belastande avgifter (offentligrttslig verksamhet) och verksamhet rrande frivilligt efterfrgade
varor och tjnster (uppdragsverksamhet). Fr sdana avgifter
som tas ut med std av 8 kap. 3 regeringsformen anvnds t.ex.
bde begreppen offentligrttsliga avgifter och tvingande avgifter.
I betnkandet Avgifter (SOU 2007:96) freslog Avgiftsutredningen att begreppet belastande avgifter borde anvndas fr de
avgifter som grundar sig p freskrifter enligt 8 kap. 3 regeringsformen. Begreppet frivilliga avgifter borde p motsvarande vis an-
168
SOU 2010:4
vndas fr de avgifter som grundar sig p freskrifter enligt 8 kap.

13 regeringsformen. I betnkandet anmrktes att begreppet
offentligrttsliga avgifter r mindre lmpligt som beteckning p de
avgifter som grundar sig p freskrifterna i 8 kap. 3 regeringsformen, eftersom ven de frivilliga avgifterna som pfrs med std
av freskrifterna enligt 8 kap. 13 regeringsformen mste anses
vara offentligrttsliga (a. bet. s. 25).
I rapporten Budgetra konsekvenser av genomfrande av PSIdirektivets avgiftsregler (dnr Fi2009/3196/SF) ppekade PSIgruppen (se vidare om arbetsgruppens slutsatser i avsnitt 4.7.4) att
begreppet kommersiell verksamhet, som anvnds i PSI-direktivet,
sllan anvnds i samband med svenska myndigheters verksamhet
(s. 9). I stllet talas ibland om affrsverksamhet men oftare om
uppdragsverksamhet. I exempelvis myndighetsinstruktioner r just
uppdragsverksamhet en vanligt frekommande term (se t.ex. 10
frordningen [2009:946] med instruktion fr Lantmteriet). PSIgruppen anmrkte dock att uppdragsverksamhet r ett vitt begrepp
som kan innefatta olika typer av verksamhet. 1 Man framhll att det
kan rra sig om rent kommersiell verksamhet som bedrivs i
konkurrens, men att det ocks kan rra sig om verksamhet som
faller inom ett tydligare myndighetsansvar. I rapporten anmrks att
det frhllandet att en verksamhet kallas fr uppdragsverksamhet,
eller att den inbringar avgiftsintkter som inte r offentligrttsliga,
inte per automatik innebr att den r konkurrensutsatt. 2 Det
innebr inte heller att verksamheten r att betrakta som kommersiell i PSI-direktivets mening.
2006 rs frvaltningskommitt har i sitt slutbetnkande Styra
och stlla frslag till en effektivare statsfrvaltning
(SOU 2008:118) konstaterat att ett bemyndigande frn regeringen
att en viss myndighet fr bedriva avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet i praktiken ven uppfattas som ett bemyndigande fr
myndigheten att slja varor och tjnster p en konkurrensutsatt
marknad (s. 120).
1
Frgor om myndigheters konkurrensutsatta verksamhet och om begreppet uppdragsverksamhet behandlas i 2006 rs frvaltningskommitts slutbetnkande Styra och stlla
frslag till en effektivare statsfrvaltning (SOU 2008:118 s. 111 ff.).
2
Konkurrensutsatt verksamhet knnetecknas av att kparen av en viss produkt har ett val
mellan produkter frn flera olika sljare och att de produkter som sljarna erbjuder r
tillrckligt homogena fr att vara utbytbara sinsemellan. Produkterna mste dessutom
tillhra samma geografiska marknad fr att konkurrera med varandra.
169
4.2.2
SOU 2010:4
Vissa kostnadsbegrepp
Det finns ven anledning att nrmare berra vissa kostnadsbegrepp

som har bring p avgiftsregleringen. I sin rapport Alla myndigheter fr ta betalt, men (ESV 2002:7 s. 18) definierar Ekonomistyrningsverket fljande begrepp.
Direkt kostnad: En kostnad som direkt i redovisningen hnfrs
till en viss vara eller tjnst.
Indirekt kostnad: En kostnad som inte direkt i redovisningen
hnfrs till en viss vara eller tjnst, exempelvis kostnader fr
lokaler, tele, sjuk- och hlsovrd. De indirekta kostnaderna
frdelas ofta schablonmssigt med hjlp av frdelningsnycklar.
Sjlvkostnad: Sjlvkostnaden r summan av samtliga kostnader
fr en viss produkt. Detta frutstter att samtliga direkta
kostnader har identifierats samt att samtliga indirekta kostnader
p ett rttvisande stt har frdelats till den verksamhet dr
produkten framstlls.
Full kostnadstckning: Det ekonomiska mlet full kostnadstckning innebr att myndigheten ska stta avgifterna s att den
lngsiktiga sjlvkostnaden tcks, dvs. samtliga med verksamheten svl direkt som indirekt frenade kostnader ska p ngra
rs sikt tckas av avgiftsintkter.
4.3
Avgiftsfrordningen
Avgiftsfrordningen (1992:191) gller fr myndigheter under

regeringen och reglerar sledes frhllanden p det statliga omrdet
(se nrmare avsnitt 4.6 fr en redogrelse av frhllanden p det
kommunala omrdet). Genom avgiftsfrordningen regleras myndigheternas generella mjligheter att ta ut avgifter. Drutver finns
mnga myndighetsspecifika bemyndiganden att ta ut avgifter.
I avgiftsfrordningen finns bl.a. bestmmelser om myndigheters
rtt att ta ut avgifter, grunderna fr avgiftssttningen, befogenhet
att besluta, samrd med Ekonomistyrningsverket om avgifternas
storlek samt storleken p vissa avgifter fr kopior, bevis och
registerutdrag m.m. Av avgiftsfrordningen framgr ocks vilka
avgifter som ska tas ut i samband med myndigheters utlmnande av
allmnna handlingar i vissa fall.
170
SOU 2010:4
Avgiftsfrordningen bestr av tre delar. En del (38 och 25

26 ) innehller allmnna regler om avgiftsbelagd verksamhet. En
andra del (914 ) reglerar frfarandet vid avgiftsuttag fr prvning av renden. En tredje del (1524 ) omfattar bestmmelser
om avgifter fr kopior, avskrifter, ADB-utskrifter, bevis och
registerutdrag.
I samband med att avgiftsfrordningen beslutades, beslutade
regeringen ocks frordningsmotiv till frordningen (1992:3).
Enligt 31 fr Ekonomistyrningsverket meddela de freskrifter
som behvs fr tillmpningen av avgiftsfrordningen.
4.3.1
Tillmpningsomrdet
Avgiftsfrordningen ska tillmpas om inte annat fljer av annan

frordning eller av srskilt beslut av regeringen (2 ). Avvikande
bestmmelser kan givetvis ven finnas i lag. Bolagsverket r ett
exempel p en myndighet som har frn avgiftsfrordningen avvikande bestmmelser, bl.a. innebrandes att myndigheten har en
generell rtt att ta ut avgift frn frsta sidan av kopior av allmnna
handlingar (jfr 16 avgiftsfrordningen). Riksarkivet r ytterligare
ett exempel p en myndighet som har ett srskilt bemyndigande
som bl.a. innebr att myndigheten sjlv fr bestmma avgifternas
storlek fr kopior av allmnna handlingar (se frordningen
[2009:1593] med instruktion fr Riksarkivet). Dessa bemyndiganden har allts fretrde framfr avgiftsfrordningens bestmmelser.
4.3.2
Rtten att ta ut avgifter, ekonomiskt ml m.m.
Rtten att ta ut avgifter m.m.

Utgngspunkten enligt avgiftsfrordningen r att en myndighet fr
ta ut avgifter fr varor och tjnster endast om det fljer av lag eller
frordning eller srskilt beslut av regeringen (3 avgiftsfrordningen). Detsamma gller i frga om befogenheten att besluta om
avgiftsniver (6 frsta stycket) och rtten att disponera avgiftsinkomster (25 frsta stycket). 3
3
Myndigheter som tar ut avgifter fr frivilligt efterfrgade varor och tjnster har dock
normalt givits rtten bde att besluta om avgiftsniver och att disponera avgiftsintkterna.
171
SOU 2010:4
Enligt 4 avgiftsfrordningen har statliga myndigheter emellertid ett generellt bemyndigande att om det r frenligt med
myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan frordning
samt om verksamheten r av tillfllig natur eller av mindre omfattning mot avgift tillhandahlla bl.a. tidskrifter, kurs- och informationsmaterial, konferenser, lokaler samt information som r
freml fr automatiserad behandling och som lmnas ut i annan
form n utskrift. ven befogenheten att besluta om avgifternas
storlek har tillerknts myndigheten betrffande avgifter frn denna
s.k. 4 -verksamhet (6 andra stycket), liksom rtten att disponera
avgiftsinkomsterna (25 andra stycket).
Ekonomiskt ml fr avgiftsbelagd verksamhet
I 5 avgiftsfrordningen behandlas de ekonomiska mlen fr
myndighetens avgiftsbelagda verksamhet. Enligt frsta stycket ska
avgifter, om inget annat ml fr verksamheten beslutas, berknas s
att full kostnadstckning uppns. 4 Enligt ESV:s freskrifter till 5
frsta stycket (ESV Cirkulr 1999:6) fljer att fr att uppn full
kostnadstckning i respektive avgiftsbelagd verksamhet ska
myndigheten berkna avgiftsnivn s att den lngsiktiga sjlvkostnaden tcks. Detta innebr att avgifterna ska sttas s att
intkterna p ett eller ngra rs sikt tcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt frenade kostnader.
Fr sdana avgifter som tas ut med std av 4 fr myndigheten
sjlv, inom ramen fr full kostnadstckning (dvs. upp till full kostnadstckning) besluta om grunderna fr avgiftssttningen, om inte
regeringen har beslutat ngot annat (5 andra stycket). 5
En myndighet fr allts som utgngspunkt avvika frn principen
om full kostnadstckning endast om ett annat ekonomiskt ml uttryckligen angetts fr verksamheten. Att en myndighet ftt befogenhet att sjlv bestmma avgiftsniver eller grunder fr avgiftsuttag innebr inte att myndigheten drmed fr avvika frn kost4
Avgiftsutredningen har freslagit att avgiftsfrordningen ska frtydligas s att det klarare
framgr att nuvarande 5 kan omfatta ocks belastande avgifter (SOU 2007:96 s. 169).
Utredningen har anmrkt att om ingen precisering grs av begreppet avgifter i avgiftsfrordningen r en rimlig tolkning att drmed syftas alla sorters avgifter, dvs. bde
belastande och frivilliga (a. bet. s. 170).
5
Avgiftsutredningen har freslagit att 5 andra stycket och 6 andra stycket avgiftsfrordningen ska sls samman till en paragraf eftersom de enligt utredningen handlar om
samma sak, nmligen vad som ska glla fr faststllande av storleken p de avgifter som avses
i 4 (SOU 2007:96 s. 172).
172
SOU 2010:4
nadstckningskravet, vare sig uppt eller nert. Detta gller all typ
av verksamhet hos myndigheten, ven olika typer av affrsverksamhet och annan konkurrensutsatt verksamhet. Vinstgivande avgifter r i princip tilltna endast om riksdagen har medgivit detta
(se ESV:s rapport 2004:17 avsnitt 4.2.5, med hnvisning till prop.
1973:90 s. 218).
4.3.3
Mjligheten att verklaga beslut om avgiftsuttag
Vissa slags beslut om avgiftsuttag kan verklagas enligt avgiftsfrordningen, nmligen beslut om avgift enligt 15 fr kopior,
bevis och registerutdrag m.m. Det finns inget krav p att myndigheter i varje enskilt fall ska fatta ett formellt beslut om avgiftsuttag.
Om den enskilde anser att fel avgift har tagits ut kan dock ett
srskilt beslut om avgiften begras. Begran ska gras inom trettio
dagar efter den dag d avgiften betalades. Beslutet kan sedan
verklagas hos Skatteverket som r slutinstans fr rendet (23
24 avgiftsfrordningen). Enligt besked frn Skatteverket r det
tmligen ovanligt frekommande med verklaganden av detta slag. 6
Utver mjligheten enligt 2324 att verklaga ett beslut om
avgiftsuttag med std av 15 avgiftsfrordningen finns det ven en
verklagandebestmmelse i 14 avgiftsfrordningen. Avgiftsutredningen uppmrksammade denna bestmmelse i betnkandet
Avgifter (SOU 2007:96). Enligt 14 fr en myndighets beslut om
anskningsavgift verklagas i samma ordning som gller fr det
rende anskan avser. Vidare fljer av bestmmelsen att om andra
beslut i rendet inte kan verklagas fr beslut om anskningsavgift
verklagas till Skatteverket, vars beslut inte fr verklagas. Av 22
frvaltningslagen (1986:223) fljer att ett beslut fr verklagas av
den som beslutet angr om det har gtt honom eller henne emot
och beslutet kan verklagas. Enligt 22 a frvaltningslagen
verklagas beslutet hos allmn frvaltningsdomstol. Detta gller
dock inte beslut i anstllningsrenden och beslut i renden som
avses i 20 frsta stycket 5. Vidare fljer av andra stycket att om
verklagande har skett med std av frsta stycket krvs
prvningstillstnd vid verklagande till kammarrtten. 22 a
innehller en allmn och kompletterande regel om domstolsprvning av frvaltningsbeslut. Saknar en materiell frfattning
6
Enligt uppgift frn Skatteverket har sammanlagt 27 verklaganderenden handlagts frn

januari 2005 fram till januari 2010.
173
SOU 2010:4
verklagandebestmmelse blir allts 22 a tillmplig, under

frutsttning att beslutet ifrga kan verklagas (se vidare prop.
1997/98:101 s. 4964, 112 och 113). Avgiftsutredningen freslog
att bestmmelsen om verklagande i 14 avgiftsfrordningen
borde anpassas till de nya bestmmelserna om verklagande i 22 a
frvaltningslagen (a. bet. s. 172). Nrmare bestmt freslog man
att bde 14 och 24 avgiftsfrordningen skulle upphra att glla
och att en ny paragraf enligt frslaget 32 skulle infras med
fljande lydelse.
I 22 a frvaltningslagen (1986:223) finns bestmmelser om verklagande hos allmn frvaltningsdomstol. Andra beslut n beslut
enligt 913 om att ta ut anskningsavgift fr dock inte verklagas.
Beslut enligt 23 fr verklagas hos Skatteverket. Verkets beslut fr
inte verklagas.
Genom den av Avgiftsutredningen freslagna ndringen skulle det

bl.a. klargras att beslut som en myndighet fattar med std av 4
avgiftsfrordningen om att ta ut avgifter inte skulle g att verklaga. Kommittn terkommer till denna frga i avsnitt 10.3.1 och
10.3.2.
4.3.4
Allmnna bestmmelser om bl.a. informationsuttag
I 4 frsta stycket avgiftsfrordningen finns ett generellt bemyndigande som innebr att en myndighet sjlv fr bestmma om att ta
ut avgifter fr sdana varor och tjnster som rknas upp i
paragrafen, under frutsttning att det r frenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan frordning. Som
exempel p varor och tjnster som omfattas av omrdet fr 4 kan
nmnas tidskrifter och andra publikationer (1), informationsoch
kursmaterial (2), rdgivning och annan liknande service (4) och
automatisk databehandlingsinformation i annan form n utskrift
(9). Vidare finns en mjlighet att ta ut avgift fr upplysningar per
telefon om den service myndigheten drmed tillhandahller gr
utver myndighetens serviceskyldighet enligt (numera) offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) och frvaltningslagen (10).
Den verksamhet som myndigheten tar ut avgifter fr med std
av 4 avgiftsfrordningen mste allts vara frenlig med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan frordning. Detta
innebr att myndigheten inte fr bedriva verksamhet som skiljer sig
174
SOU 2010:4
frn myndighetens ordinarie verksamhet. Merparten av de varor

och tjnster som myndigheten fr ta betalt fr med std av 4
avgiftsfrordningen ses snarast som biprodukter till myndighetens
ordinarie verksamhet. I frordningsmotiven ppekas att en
myndighet inte fr med std av 4 bedriva verksamhet som skiljer
sig frn myndighetens ordinarie verksamhet, enbart i syfte att
kunna ta ut ersttning fr den och drmed skaffa sig inkomster.
Kravet att verksamheten mste vara frenlig med myndighetens
uppgift r allts inte detsamma som att varan eller tjnsten mste
ing i myndighetens ordinarie verksamhet. Ekonomistyrningsverket belyser detta genom att peka p att om en myndighet har en
konferenslokal som den anvnder fr eget bruk och som den d
och d hyr ut rknas det som frenligt med myndighetens uppgift,
ven om den ordinarie verksamheten inte har ngot med lokaluthyrning att gra (ESV 2002:7, Alla myndigheter fr ta betalt,
men s. 19).
Av punkten 4 i frsta stycket 4 fljer allts att myndigheten
mot avgift fr tillhandahlla rdgivning och annan liknande service.
Utgngspunkten r att viss rdgivning och service ska tillhandhllas
gratis enligt frvaltningslagens bestmmelser (se 4 och 6 ). Enligt
4 frvaltningslagen ska varje myndighet lmna upplysningar, vgledning, rd och annan sdan hjlp till enskild i frgor som rr
myndighetens verksamhet. Hjlpen ska lmnas i den utstrckning
som r lmplig med hnsyn till frgans art, den enskildes behov av
hjlp och myndighetens verksamhet. Enligt 6 frvaltningslagen
ska varje myndighet lmna andra myndigheter hjlp inom ramen
fr den egna verksamheten. Fr rdgivning utver skyldigheterna
enligt frvaltningslagen kan myndigheten dock vlja att ta betalt
med std av 4 avgiftsfrordningen. 7 Med annan liknande
service avses t.ex. fall d myndigheten p uppdragsbasis bearbetar
och sammanstller uppgifter p ett stt som gr utver dess
skyldigheter enligt tryckfrihetsfrordningen och frvaltningslagen.
Betrffande punkten 9 i 4 frsta stycket avgiftsfrordningen
kan sgas att den ger myndigheten std fr att ta betalt fr uppgifter som ngon vill ha ut p ngot annat lagringsmedium n papper,
t.ex. p usb-minne, diskett eller dvd-skiva. Myndigheten har ven
mjlighet att med std av denna punkt ta betalt fr information
7
Det frhllandet att det krvs ett bemyndigande fr att myndigheten ska f bedriva
avgiftsbelagd verksamhet innebr t.ex. att d myndigheten enligt 6 kap. 4 offentlighetsoch sekretesslagen lmnar muntlig uppgift ur en handling kan ingen avgift tas ut eftersom
bestmmelsen inte sger ngot om att avgifter fr tas ut.
175
SOU 2010:4
som grs tillgnglig via Internet. I frordningsmotiven anges att

punkt 9 innebr att en myndighet ges std fr att, utver skyldigheterna enligt tryckfrihetsfrordningen att lmna ut uppgifter p
papper, mot avgift lmna ut allmnna handlingar p medium fr
automatiserad behandling. Frutsttningen r dock enligt motiven
att myndigheten frfogar ver sdan utrustning att ett utlmnande
r mjligt och att det inte strider mot andra regler, t.ex. sekretessbestmmelser. Betrffande prissttningen fr den elektroniska
information som myndigheten kan lmna ut med std av 4
avgiftsfrordningen har riksdagen beslutat att det ska glla en
enhetlig princip fr prissttning av uppgifter som myndigheten
tillhandahller i elektronisk form (se vidare avsnitt 4.4.3).
Enligt 4 andra stycket fr varor och tjnster enligt frsta
stycket bara tillhandahllas mot en avgift om verksamheten r av
tillfllig natur eller av mindre omfattning. I frordningsmotiven
anges att det i annat fall krvs ett srskilt bemyndigande fr avgiftsuttaget.
Fr verksamhet av tillfllig natur finns inga begrnsningar fr
hur stora intkterna fr vara. Verksamhet av tillfllig natur kan
exempelvis vara utlning av personal eller uthyrning av utrustning
till en nystartad myndighet tills denna hinner anstlla egen personal
eller skaffa ndvndig utrustning.
Kriteriet mindre omfattning ska enligt motiven frmst sttas i
relation till kostnaden fr varje enskild myndighets totala
verksamhet. Verksamhet som utgr en mindre del av myndighetens
totala omslutning kan dock vara av sdan volym att den likvl inte
kan anses vara av mindre omfattning. Enligt Ekonomistyrningsverkets allmnna rd till 4 (ESV Cirkulr 1999:6) br verksamhet
inte anses vara av mindre omfattning om de sammanlagda intkterna enligt 4 frsta stycket 110 under en lngre tid n tv r
verstiger ett belopp som motsvarar fem procent av de totala
kostnaderna fr myndighetens verksamhet. Det r allts frga om
verksamhet av mindre omfattning nr verksamhetens intkter
hgst uppgr till fem procent av de totala kostnaderna. Med totala
kostnader avses summan av myndighetens frvaltningskostnader
och kostnader fr avgiftsbelagd verksamhet, om myndigheten
disponerar intkterna i denna verksamhet. 8
8
Eftersom avgiftsfrordningens bestmmelser ska tillmpas endast om inget annat fljer av
en annan frordning eller av srskilt beslut av regeringen frekommer det att andra frutsttningar gller fr en viss myndighets uttag av avgifter i s.k. 4 -verksamhet. Exempelvis
fljer av Datainspektionens regleringsbrev fr budgetret 2009 att Datainspektionen fr ta ut
avgifter fr varor och tjnster med std av 4 frsta stycket avgiftsfrordningen med belopp
176
SOU 2010:4
I 5 frsta stycket stadgas att, om inget annat ekonomiskt ml

fr verksamheten beslutats, ska avgifter berknas s att full kostnadstckning uppns. Enligt andra stycket fr myndigheten dock
sjlv, inom ramen fr full kostnadstckning, besluta om grunderna
fr avgiftssttning i s.k. 4 -verksamhet. Detta gller dock inte om
regeringen har beslutat ngot annat. Att myndigheten fr besluta
om grunderna fr avgiftssttningen inom ramen fr full kostnadstckning innebr att myndigheten bestmmer om avgiften ska
sttas s att hela eller bara en del av sjlvkostnaden tcks.
Enligt 6 andra stycket fr myndigheten sjlv besluta om
storleken p de avgifter som tas ut enligt 4 . Av 25 andra stycket
framgr att myndigheten ocks fr disponera avgiftsinkomster frn
4 -verksamheten, dvs. myndigheten fr behlla avgiftsintkterna
och anvnda dem i sin verksamhet.
Om regeringen har gett en myndighet ett srskilt bemyndigande
att mot avgift tillhandahlla ngon vara eller tjnst gller det
bemyndigandet och inte det generella bemyndigandet i 4 avgiftsfrordningen. Detta gller ven om varan eller tjnsten r av samma
slag som ngon av dem som rknas upp i 4 . Ekonomistyrningsverket har ptalat att en myndighet ibland kan ha ett bemyndigande
som r s brett formulerat att det r svrt att avgra om
regeringen avsett att en viss avgiftsbelagd verksamhet ska omfattas
av det srskilda bemyndigandet eller om det generella bemyndigandet i 4 ska anvndas (ESV 2002:7, Alla myndigheter fr ta betalt,
men s. 19). Som exempel p ett sdant bemyndigande anger
verket formuleringen myndigheten fr bedriva uppdragsverksamhet inom sitt omrde. Det kan vara av stor betydelse fr
myndigheten att f klarhet i vad ett visst bemyndigande egentligen
omfattar, eftersom avgiftsbelagd verksamhet som bedrivs med ett
srskilt bemyndigande har full kostnadstckning som ekonomiskt
ml om inget annat har beslutats (5 frsta stycket avgiftsfrordningen). Fr avgifter som tas ut med std av 4 fr myndigheten i stllet sjlv besluta om grunderna fr avgiftssttningen
inom ramen fr full kostnadstckning.
motsvarande 6 procent av de totala kostnaderna fr myndighetens verksamhet utan hinder

av den begrnsning som fljer av 4 andra stycket.
177
4.3.5
SOU 2010:4
Srskilda regler om informationsuttag med std av

2 kap. tryckfrihetsfrordningen
Om den enskilde tar del av en allmn handling p stllet, vilket i

regel sker i myndighetens lokaler, finns det inte ngon rtt fr
myndigheten att ta ut avgifter fr tillhandahllandet (jfr 2 kap. 12
frsta stycket tryckfrihetsfrordningen). Dremot fr myndigheten ta ut avgift med std av 2 kap. 13 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen om den skande begr en kopia eller en avskrift av
handlingen.
Fr det fall en handling inte kan visas skanden p stllet utan
att en hemlig del drav rjs, ska handlingen dock i vriga delar
gras tillgnglig fr skanden i avskrift eller kopia. Fr en sdan
avskrift eller kopia fr ngon avgift inte tas ut. Ocks nr betydande hinder mter mot att lmna ut handlingen p stllet anses
myndigheten skyldig att tillhandahlla den i form av en avskrift
eller kopia. En sdan avskrift eller kopia br inte kunna avgiftsbelggas s lnge skanden tar del av handlingen hos myndigheten.
nskar skanden dremot ta med avskriften eller kopian mste han
eller hon erlgga en avgift (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007,
s. 144).
Myndighetens lagstadgade serviceskyldighet enligt 6 kap. 4
offentlighetsoch sekretesslagen och bestmmelserna om serviceskyldighet i frvaltningslagen innebr ocks att information under
vissa frutsttningar tillhandahlls avgiftsfritt.
Enligt 6 kap. 4 offentlighetsoch sekretesslagen ska myndigheten p begran av enskild lmna ut uppgift ur allmn handling
som frvaras hos myndigheten i den mn hinder inte mter p
grund av bestmmelserna om sekretess eller av hnsyn till arbetets
behriga gng. En begran om muntligt utlmnande (t.ex. per
telefon) enligt denna bestmmelse ger allts i allmnhet inte myndigheten ngon rtt att ta ut avgift. Bestmmelsen i 4 frsta
stycket 10 avgiftsfrordningen innebr dock att myndigheten i
vissa fall har mjlighet ta ut en avgift fr dylika telefonutlmnanden av information. En frutsttning fr detta r att myndigheten gr utver den allmnna serviceniv som den r skyldig att
erbjuda enligt offentlighetsoch sekretesslagen och frvaltningslagen. Om dremot denna serviceniv inte verskrids r rtten till
avgiftsfri muntlig upplysning ovillkorlig.
Fr det fall den skande efterfrgar information som myndigheten bara kan ta fram med en arbetsinsats som gr utver vad
178
SOU 2010:4
som kan sgas vara rutinbetonade tgrder enligt 2 kap. 3 andra

stycket tryckfrihetsfrordningen r offentlighetsprincipen inte
tillmplig. Myndigheten kan d sjlv avgra om den ska utfra
bestllningen mot ersttning. Avgift kan i s fall tas ut med std av
4 avgiftsfrordningen.
De avgifter fr kopior och avskrifter som avses i 2 kap. 13
tryckfrihetsfrordningen r fr statliga myndigheters del faststllda
i 1522 avgiftsfrordningen. Bestmmelserna om kopior m.m.
av allmnna handlingar gller ven fr de affrsdrivande verken.
Som huvudregel gller enligt avgiftsfrordningens 15 ett
avgiftstvng i frga om kopior, bevis och registerutdrag m.m. I
bestmmelsen sgs bl.a. att avgift ska tas ut fr kopior eller avskrift
av allmn handling (frsta stycket 1), fr utskrift av upptagning fr
automatisk databehandling (frsta stycket 2) samt fr kopia av
video- eller ljudbandsupptagning eller utskrift av ljudbandsupptagning (frsta stycket 3). Offentlighets- och sekretesskommittn
(OSEK) ppekade att vad som anges under punkt 1 torde i
jmfrelse med vad som fljer av 16 avgiftsfrordningen i frga
om de avgifter som ska tas ut enbart ta sikte p allmnna
handlingar i pappersform (SOU 2001:3 s. 199). ven Ekonomistyrningsverket rekommenderar detta synstt. Kommittn har
ocks erfarit att myndigheterna normalt sett frefaller gra just
denna tolkning. En konsekvens av detta synstt r att s snart en
myndighet lmnar ut en allmn handling i elektronisk form
kommer ett eventuellt uttag av avgift att kunna ske enbart med
std av 4 frsta stycket 9, och drmed utan att avgiftsfrordningen anger storleken p de avgifter som ska tas ut fr den
elektroniska informationen. Kommittn terkommer till denna
frga i kapitel 10.
Samtidigt som myndigheten tar ut avgift ska den ocks ta ut
ersttning fr portokostnad om frsndelsen vger mer n 20 gram
samt fr eventuell postfrskottsavgift eller annan srskild kostnad
fr att med post, bud eller liknande frmedling snda den begrda
handlingen eller kopian till mottagaren (15 andra stycket).
Fr kopior av allmnna handlingar ska avgift tas ut om en
bestllning omfattar tio sidor eller mer (16 frsta stycket). Detsamma gller fr utskrifter av upptagningar fr automatisk databehandling. Avgiften fr en bestllning p tio sidor r 50 kronor
och fr varje sida drutver 2 kronor (andra stycket). Myndigheten
fr sjlv besluta om undantag frn frsta och andra stycket om det
finns srskilda skl (tredje stycket).
179
SOU 2010:4
Enligt frordningsmotiven r ett exempel p en situation d det

kan finna anledning att frng regeln om avgiftsfrihet i frsta
stycket om ngon stndigt terkommer med smbestllningar
som lmpligen hade kunnat gras i ett sammanhang, dvs.
bestllningar som var och en avser frre n tio kopior eller att flera
personer frn samma fretag p ett mera systematiskt stt bestller
ett antal kopior var.
Myndigheten fr ven gra avsteg frn de faststllda avgiftsbeloppen i andra stycket om det finns srskilda skl. Som ett
exempel p en situation nr det kan finnas anledning att ta ut en
lgre avgift n den freskrivna nmns i frordningsmotiven bestllningar av mer omfattande datautskrifter dr en strikt tillmpning av
andra stycket skulle leda till ett kraftigt veruttag av avgifter. I ett
sdant fall f myndigheten sjlv faststlla avgiften. Detsamma gller
om kostnaden fr framstllningen av de begrda kopiorna eller
utskrifterna skulle avsevrt verstiga den freskrivna avgiften och
det drfr finns srskilda skl att ta ut en hgre avgift.
Avgiften fr avskrift av allmn handling enligt 15 frsta
stycket punkt 1 eller utskrift av ljudbandsupptagning enligt punkt
3 r 90 kronor per pbrjad fjrdedels arbetstimme (17 frsta
stycket). Fr en kopia av en videobandsupptagning r avgiften
600 kronor per band (andra stycket). Vidare r avgiften fr en
kopia av ljudbandsupptagning 120 kronor per band (tredje
stycket).
Enligt 19 bestms avgiften vid bestllning av kopia efter det
antal sidor som fordras fr att utfra bestllningen med den utrustning som myndigheten normalt anvnder fr sdant ndaml.
Bestmmelsen innebr att avgiften utgr som en avgift per sida,
varmed avses kopiesidor. Myndigheten avgr vilken utrustning
som ska anvndas och kan t.ex. lmna ut kopior i A 3-format om
den finner detta mest ndamlsenligt. Avgiften rknas d efter
antalet kopiesidor (regeringens frordningsmotiv 1992:3).
Avgiften fr kopior m.m. har berknats med utgngspunkt i en
genomsnittlig sjlvkostnad fr att framstlla och expediera kopior
m.m. (se t.ex. RRV:s rapport 1995:64 s. 41). Principen r allts att
de avgifter som tas ut ska tcka kostnaden fr sjlva uttaget. Det r
allts de direkta kostnader som franletts av det individuella uttaget
som ska tckas av avgifterna.
Enligt 21 r staten generellt befriad frn sdana avgifter som
avses i 15 .
180
SOU 2010:4
Av 25 andra stycket framgr att myndigheten fr disponera

sdana avgiftsinkomster som avses i 15 .
4.3.6
Nrmare om frsljning av information
Det frekommer att myndigheter mot avgift tillhandahller

uppgifter i strre omfattning n vad som fljer av skyldigheten
enligt offentlighetsprincipen. Det kan t.ex. vara frga om att
myndigheten utvecklar rutiner fr att tillgodose srskilda nskeml
frn externa intressenter genom att gra sammanstllningar p
kundens begran eller att t.ex. tillhandahlla adressetiketter.
Vissa myndigheter har ftt till uppgift att frse samhllet med
viss information. Fr andra myndigheter r informationen till
allmnheten en biprodukt frn myndighetens rendehandlggning.
Exempel p myndigheter som har informationsfrsrjning som
huvuduppgift r Lantmteriet, Bolagsverket och Statistiska
centralbyrn. I dessa fall r det allts myndighetens centrala uppgift
att se till att viss information finns tillgnglig i samhllet drfr att
statsmakterna har bedmt att det r ett offentligt tagande att frse
samhllet med denna information.
Betrffande myndigheter som har informationsfrsrjning som
huvudsaklig uppgift regleras tillhandahllandet av information i allmnhet i instruktioner, regleringsbrev, eller i srskilda frfattningar
som lgger en viss myndighet att utfra en viss uppgift. Frfattningsstdet kan vara utformat antingen som ett direkt medgivande till att frsljning fr ske, eller som ett angivande av att
myndigheten inom sina respektive verksamhetsomrden mot ersttning fr ta sig vissa uppdrag. Det kan ven frkomma specifika
regler om bde utformning av frsljning och prissttning samt
villkors utformning.
Myndigheternas frsljning av information innebr inte sllan
att de mot avgift tillhandahller informationssammanstllningar i
elektronisk form. Utgngspunkten enligt avgiftsfrordningen r att
avgiftsuttag ska ske s att full kostnadstckning uppns. Ngon
mer detaljerad reglering betrffande avgifternas storlek d information lmnat ut i elektronisk form finns emellertid inte, varfr
prissttningen ibland kan vara svrt att frutse.
Huvudregeln r allts att en statlig myndighet inte utan std av
beslut av regeringen eller riksdagen fr skaffa sig egna inkomster
och disponera ver dem. Detta har kommit till uttryck i 3
181
SOU 2010:4
avgiftsfrordningen dr det erinras om att en myndighet fr ta ut

avgifter fr varor och tjnster som den tillhandahller bara om det
fljer av lag eller frordning eller av srskilt beslut av regeringen.
Om ett sdant bemyndigande saknas kan myndigheten i princip
inte bedriva ngon avgiftsbelagd verksamhet (jfr dock 4
avgiftsfrordningen).
Ekonomistyrningsverket har i rapporten Tydligare styrning av
avgiftsbelagd uppdragsverksamhet utformning av bemyndiganden
(ESV 2008:23) lmnat olika rekommendationer fr hur bemyndigandena kan bli tydligare genom att de innehller ngon form av avgrnsning fr den avgiftsbelagda verksamheten.
Som ppekats tidigare ges ett generellt bemyndigande i 4
avgiftsfrordningen fr myndigheter att sjlva besluta om att ta ut
avgifter fr vissa varor och tjnster, under frutsttning att det r
frenligt med myndighetens uppgifter enligt lag, instruktioner eller
annan frordning och verksamheten r av tillfllig natur eller
mindre omfattning. I sdana fall behvs allts inget srskilt bemyndigande utan myndigheten kan sjlv besluta om att ta betalt fr en
vara eller en tjnst. Fr en myndighet som gnar sig t mer omfattande frsljning r det dock inte tillrckligt att hmta std i 4
frsta stycket 9 avgiftsfrordningen. Det anses vidare att frsljning av personuppgifter ur register inte fr gras med std av
4 frsta stycket 9, utan krver ett srskilt bemyndigande (ESV
2002:7, Alla myndigheter fr ta betalt men s. 13). Frsljningsverksamheten mste ocks vara frenlig med gllande bestmmelser
till skydd fr den personliga integriteten.
I den tidigare datalagen (1973:289) fanns en bestmmelse i 7
frsta stycket 3 som srskilt tog sikte p frsljning av personuppgifter. Nr ett personregister inrttades och frdes skulle enligt
denna bestmmelse srskilt iakttas att personuppgifter inte utan
medgivande av den registrerade sldes av myndigheter annat n i
enlighet med lag, frordning eller srskilt beslut av regeringen. I
frarbetena till den aktuella bestmmelsen definierade departementschefen frsljning av personuppgifter som de fall nr en
myndighet lmnar ut uppgifter mot ersttning fr myndighetens
arbete fr uttaget av uppgifterna och vriga kostnader och det sker
p ett stt som innebr att myndigheten gr utver sina skyldigheter enligt tryckfrihetsfrordningens bestmmelser om utlmnande av allmnna handlingar (prop. 1990/91:60 s. 47). I frordningsmotiven (1992:3) till avgiftsfrordningen hnvisades till
nmnda bestmmelse om rtten att frslja personuppgifter i d
182
SOU 2010:4
gllande datalagen och understrks att bestmmelsen i 4 frsta

stycket 9 avgiftsfrordningen inte medger frsljning av personuppgifter, vilket sledes krver srskilt bemyndigande.
Det r vsentligt att skilja mellan de avgifter fr kopior av
allmnna handlingar som myndigheter tar ut med std av avgiftsfrordningen och avgifter fr de prestationer som en myndighet
utfr inom ramen fr det som ofta benmns myndighetens uppdragsverksamhet och som ska inbringa avgifter enligt srskilda
regler. Den uppdrags- och frsljningsverksamhet som myndigheten gnar sig t kan dock resultera i handlingar som omfattas av
tryckfrihetsfrordningens bestmmelser om handlingsoffentlighet.
En handling som framstlls inom ramen fr denna verksamhet blir
ju tillgnglig ven hos myndigheten i vrigt. Konsekvensen blir att
mjlighet finns att med std av offentlighetsprincipen begra t.ex.
en utskrift av en upptagning fr automatiserad behandling som
samtidigt i myndighetens uppdragsverksamhet sljs fr ett belopp
som kanske betydligt verstiger den gngse avgiften fr offentlighetsuttag (se t.ex. JO 1991/92 s. 423 och JO 2003/04 s. 450).
I rendet JO 1991/92 s. 412 hade verlantmtarmyndigheten
(LM) med std av en srskild avgiftstaxa tagit ut en avgift om
44 kronor fr en kopia av en handling som frvarades i myndighetens arkiv. JO slog fast att klaganden inte hade lmnat LM
ngot uppdrag hnfrligt till lantmteriverksamheten utan endast
nskat utnyttja sin rtt att med std av tryckfrihetsfrordningen f
ut en viss handling. Sammantaget slog JO fast att myndigheten
hade handlat felaktigt nr den fr den framstllda kopian
debiterade avgifter enligt myndighetens uppdragstaxa.
Avslutningsvis ska nmnas att 2006 rs frvaltningskommitt,
som hade i uppdrag att srskilt granska och omprva omfattningen
av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter, konstaterade
att myndigheter i alltfr hg grad ftt verka i konkurrens p den
privata marknaden. Med konkurrensutsatt verksamhet avsg
kommittn de fall d statliga myndigheter sljer avgiftsfinansierade
varor och tjnster p en konkurrensutsatt marknad. Enligt en
underskning som frvaltningskommittn ltit gra uppgick
omfattningen av denna verksamhet r 2006 till cirka 25 miljarder
kronor frdelat p 109 statliga myndigheter (SOU 2008:118
s. 114). Frvaltningskommittns frslag innebr att det i lag ska
infras en huvudregel om att statliga myndigheter inte fr slja
varor och tjnster p en konkurrensutsatt marknad eller en
potentiellt konkurrensutsatt marknad. Enligt kommittns frslag
183
SOU 2010:4
ska regeringen kunna besluta om undantag frn huvudregeln i

enskilda fall och utifrn vissa kriterier. Vidare freslr frvaltningskommittn att de myndigheter som bemyndigas att slja en vara
eller en tjnst p en konkurrensutsatt marknad ska srredovisa
intkter och kostnader fr denna verksamhet.
4.4
Principer fr prissttning av informationstjnster
4.4.1
Avgiftsfrordningens huvudprincip om full

kostnadstckning
Principen fr prissttning av myndigheters tillhandahllande av

varor och tjnster r, enligt beslut av riksdagen (prop. 1989/90:138,
bet. 1989/90:FiU38), full kostnadstckning. I 5 avgiftsfrordningen anges att, om inget annat ekonomiskt ml fr verksamheten
beslutas, avgifterna ska berknas s att full kostnadstckning
uppns. Det rder en viss oklarhet i frga om principen om full
kostnadstckning ska glla som ekonomiskt ml ven i verksamhet
dr belastande avgifter tas ut (jfr SOU 2007:96 s. 59).
Enligt Ekonomistyrningsverkets freskrifter (ESV Cirkulr
1999:6) ska myndigheten fr att uppn full kostnadstckning berkna avgiftsnivn s att den lngsiktiga sjlvkostnaden tcks. Detta
innebr att avgifterna ska sttas s att intkterna p ett eller ngra
rs sikt tcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt frenade kostnader. Verksamheten kan sledes vissa r ge verskott
och andra r g med underskott. Nr myndigheterna disponerar avgiftsintkterna och den avgiftsbelagda verksamheten ger verskott
stannar detta hos myndigheten. verskottet fr dock inte anvndas
fr ngot annat n avsett ndaml. P motsvarande stt mste
myndigheten sjlv ta igen ett uppkommet underkott (SOU 2007:96
s. 60).
Ekonomistyrningsverket har i rapporten Ekonomiskt ml fr
konkurrensutsatt verksamhet (ESV 2003:21) och i handledningen
Stt rtt pris! (ESV 2001:11) behandlat frgan om vilka kostnader
som ska inkluderas vid avgiftssttningen. Det framhlls frn
Ekonomistyrningsverkets sida att full kostnadstckning exempelvis
ska inkludera avkastningskrav men dremot inte lnsamhetskrav.
Hr avses avkastningskrav som ska bidra till statens kostnader fr
t.ex. anslagsfinansierad basverksamhet som har bring p den
avgiftsbelagda verksamheten eller ska tcka statens kapitalkostnad
184
SOU 2010:4
fr invrderade, ursprungligen anslagsfinansierade tillgngar som

anvnds i verksamheten. Vid behov ska skerhetsmarginaler eller
riskpslag ocks rknas in i underlaget fr full kostnadstckning,
liksom kostnader fr anbudsgivning.
Frn principen om full kostnadstckning finns emellertid ett
stort antal undantag som riksdag och regering har beslutat fr
diverse myndigheter.
Betrffande mjligheten fr myndigheter att ta ut avgifter fr
varor och tjnster med std av det generella bemyndigandet i 4
avgiftsfrordningen har myndigheten givits mjlighet att besluta
om grunderna fr avgiftssttningen inom ramen fr full kostnadstckning (5 andra stycket avgiftsfrordningen, se vidare avsnitt
4.3.2). Det r normalt myndigheten sjlv som fr bedma vad som
r en lmplig avgiftsniv inom ramen fr full kostnadstckning.
Regeringen har, med undantag fr omrdet fr tjnsteexport, inte
preciserat ngot ekonomiskt ml, dvs. inte bestmt hur stor andel
av kostnaderna fr en verksamhet som avgifterna ska tcka. Enligt
Ekonomistyrningsverket r det drfr upp till varje myndighet att
bestmma ett s rimligt pris som mjligt med tanke p att syftet
med verksamheten inte ska motverkas samtidigt som priset kanske
nd br ge en s bra kostnadstckning som mjligt (ESV 2002:7,
Alla myndigheter fr ta betalt, men s. 15).
Avgiftsutredningen rekommenderade att det i normalfallet ska
vara regeringen som beslutar om avgiftsniverna p belastande
avgifter (SOU 2007:96 s. 124125). Utredningen ppekade att en
myndighets mjlighet att sjlv besluta om en avgifts storlek kan
medfra risk fr mindre effektivitet eftersom myndigheten alltid
kan kompensera sina kostnader genom att ta ut hgre avgifter.
Vidare framhlls att incitamenten att hlla tillbaka kostnaderna blir
srskilt svaga nr det gller de belastande avgifterna eftersom
enskilda i dessa fall inte har ngon valmjlighet.
4.4.2
Avgiftsunderlaget avgift fr kopia av allmn handling
De avgifter fr kopia av allmn handling som freskrivs i avgiftsfrordningen r berknade med utgngspunkt i en genomsnittlig
timkostnad i statsfrvaltningen och frvntad tidstgng fr framstllning och distribution (se handledningen Avgift fr kopia av
allmn handling, ESV 2005:27). Kostnaden fr kopiering, material
och expediering ska tckas, dremot inte kostnader fr handlingens
185
SOU 2010:4
framtagande och terstllande (R 1985 2:9). Myndigheten fr

allts inte ta ut srskild ersttning fr programmering, bearbetning
m.m. i samband med utskrift av elektroniskt lagrad information
som begrs ut med std av offentlighetsprincipen. Det br ven
noteras att kostnaden fr eventuell sekretessprvning inte ingr i
avgiftsunderlaget.
4.4.3
Avgiftsprinciper fr elektronisk information
Grunddatabasutredningen freslog i betnkandet Grunddata i

samhllets tjnst (SOU 1997:146) att en generell prissttningsprincip borde infras som kan tillmpas p alla typer av avgiftsbelagda informationsuttag som grs frn en statlig myndighet
(s. 121 ff.). Den princip som Grunddatabasutredningen freslog
innebar att avgiften fr uttag skulle bestmmas s att endast kostnaderna fr att framstlla och distribuera uttagen tcktes. Utredningen fann ven att uttagskostnaden fr elektroniska uttag av
enskilda i normalfallet understiger myndighetens kostnader fr en
fakturering, ngot som enligt utredningen i framtiden kunde komma att leda till att standarduttag i stor utstrckning blir avgiftsfria.
Fr att frbttra tillgngligheten till svenska myndigheters information i elektronisk form har riksdagen beslutat att en enhetlig
princip ska glla fr myndigheternas uttag av avgifter fr att i elektronisk form tillhandahlla begrda uppgifter (prop. 1997/98:136,
bet. 1997/98:KU31). 9 Principen innebr att avgiften endast ska
grundas p kostnaden fr att ta fram och distribuera informationen, och inte p tidigare led i insamlandet och lagringen av
informationen. 10 I dessa kostnader ingr samtliga kostnader fr att
hantera bestllningen, dvs. materialkostnader, kostnader fr
programmering, bearbetning m.m. Utgngspunkten ska vara att
underltta fr medborgare och fretag att utnyttja den information
som frvaltningen frfogar ver.
9
Regeringen har i propositionen Statlig frvaltning i medborgarnas tjnst (prop.
1997/98:136) lagt fram riktlinjer fr arbetet med informationsfrsrjningen i frvaltningen.
Enligt regeringens bedmning r en enkel, sker och kostnadseffektiv tillgng till samhllets
grundlggande information ett offentligt tagande av vsentlig betydelse fr den offentliga
frvaltningen, fr medborgarna och fr fretagen. Ett av sklen som anges fr denna
bedmning r att IT-anpassningen av myndigheternas informationssystem och de
mjligheter som drmed tillkommit att enkelt ta del av informationen mste tas tillvara.
10
Principen r densamma som tidigare hade freslagits i RRV:s rapport Principer fr
prissttning av informationstjnster (RRV 1995:64).
186
SOU 2010:4
I propositionen Statlig frvaltning i medborgarnas tjnst (prop.

1997/98:136) konstaterade regeringen att riksdagen slagit fast full
kostnadstckning som princip fr avgiftssttningen fr tillhandahllande av olika varor och tjnster, vilket kommit till uttryck i
avgiftsfrordningen, men att det dr saknas uttrycklig reglering av
tillhandahllande av uppgifter i elektronisk form. Detta hade lett
till olikartad tillmpning. Regeringen uttalade att det borde komma
till klart uttryck i avgiftsfrordningen att dessa avgifter ska grundas
p kostnaden fr att ta fram och distribuera informationen, men
dremot inte p kostnaden fr insamling och lagring och aviserade
ett uppdrag att ta fram ett underlag fr berkning av vilka
kostnader som borde tckas (a. prop. s. 64). Dock framhll
regeringen att det i vissa fall kan finnas skl att ta ut en avgift som
ocks bidrar till att tcka kostnaderna fr t.ex. insamling och
registrering av informationen. Fr sdana fall fresprkades att det
skulle behvas srskild frfattningsreglering. Genom denna mjlighet skulle frutsttningarna inte ndras nmnvrt fr myndigheter
med stor del avgiftsfinansierad verksamhet. Fr dessa har
regeringen eller riksdagen redan tagit stllning till finansieringen
enligt vissa bestmda principer (a. prop. s. 64 f.).
Uppdraget att ta fram ett underlag fr vilka kostnader som
borde tckas vid tillhandahllande av elektronisk information gavs
till Ekonomistyrningsverket. I rapporten Att berkna kostnader
m.m. fr information i elektronisk form (ESV 1999:6) gavs
preciseringar och anvisningar rrande avgiftssttning och berkning av kostnader fr tillhandahllande av elektronisk information.
Det betonades i rapporten att avgifterna normalt inte ska tcka
ngon del av kostnaderna fr insamling, bearbetning m.m. som
ingr i myndighetens anslagsfinansierade verksamhet. Ekonomistyrningsverket konstaterade vidare att det egentligen r frga om
samma vervganden oavsett om det gller att berkna kostnaderna
fr informationsuttag eller fr ngon annan avgiftsbelagd verksamhet. Resonemanget var att principen om full kostnadstckning
fungerar ven fr den del av verksamheten som gller tillhandahllande av elektronisk information. Principen om full kostnadstckning kan nmligen appliceras p sjlva uttaget av information
ur en databas.
187
SOU 2010:4
4.5
Myndigheternas avgiftsintkter
4.5.1
Vilka myndigheter redovisar intkter frn avgifter?
Av Avgiftsutredningens betnkande Avgifter (SOU 2007:96) framgr att av statens cirka 250 myndigheter redovisade r 2006
128 myndigheter intkter av belastande avgifter och cirka
200 intkter frn frivilligt efterfrgade varor och tjnster (s. 74).
Det ppekades i betnkandet att fr mnga myndigheter r avgiftsintkterna mycket begrnsade. Intkterna av belastande avgifter var
strst hos Luftfartsverket och Sjfartsverket. Affrsverket svenska
kraftnt, Luftfartsverket, Vgverket och Banverket hade strst
avgiftsintkter frn frivilligt efterfrgade varor och tjnster. 11
Av en redovisning i Avgiftsutredningens betnkande av statens
avgiftsintkter mellan ren 1996 och 2006 som behandlar de avgifter som erlggs till staten, inte s.k. inomstatliga betalningar vilka
bestr av avgifter mellan myndigheter, framkommer att omfattningen p de belastande avgifterna har legat relativt konstant (SOU
2007:96 s. 7576). Avgiftsintkterna frn frivilligt efterfrgade
varor och tjnster har dremot mer n frdubblats under den
angivna tidsperioden.
4.5.2
Hur disponeras avgiftsintkterna?
I 25 frsta stycket avgiftsfrordningen freskrivs att en myndighet endast fr disponera avgiftsinkomster efter ett srskilt bemyndigande. Regeringen ger samtidigt i frordningen myndigheter
generell rtt att disponera vissa specificerade avgiftsintkter (fr
publikationer, konferenser m.m. i verksamhet av tillfllig natur eller
av mindre omfattning och fr kopior, registerutdrag m.m., se andra
stycket).
Andelen av de sammanlagda intkter som hrrr frn offentligrttsliga avgifter och som disponeras av myndigheterna har under
perioden 19982004 kat frn 19 till 58 procent av de totala offentligrttsliga avgiftsintkterna i staten (ESV:s rapporter 1999:12 och
2005:17 om avgiftsbelagd verksamhet i staten). Frklaringen till att
11
Avgiftsutredningen ppekade att klassificeringen mellan belastande avgifter och frivilligt
efterfrgade varor och tjnster inte alltid r sjlvklar (SOU 2007:96 s. 76). Grnsdragningsfrgan har betrffande affrsverken tagits upp av Riksrevisionen (RiR 2004:17).
Huruvida en avgift r belastande eller inte kan f betydelse fr affrsverken i mervrdesskattesammanhang.
188
SOU 2010:4
myndigheterna kommit att f disponera allt strre del av de totala

avgiftsintkterna r att intkterna av frivilligt efterfrgade varor och
tjnster har kat kraftigt p senare r och att dessa avgifter i stort
sett alltid disponeras av myndigheterna. Tendensen r ven att
myndigheterna i allt strre utstrckning ocks fr disponera
intkter av belastande avgifter (SOU 2007:96 s. 77 f.).
4.6
Kommunala avgifter
Kommuner och landsting fr enligt 8 kap. 3 b kommunallagen

(1991:900) ta ut avgifter fr tjnster och nyttigheter som de tillhandahller (frsta stycket). Fr tjnster eller nyttigheter som
kommuner eller landsting r skyldiga att tillhandahlla, fr avgifter
tas ut bara om det r srskilt freskrivet (andra stycket). Varje
kommun fr sjlv faststlla de avgifter som ska tas ut. Enligt 8 kap.
3 c fr kommunerna och landstingen inte ta ut hgre avgifter n
som svarar mot kostnaderna fr tjnsterna eller nyttigheterna, den
s.k. sjlvkostnadsprincipen. Sjlvkostnadsprincipen gller som
huvudregel fr all verksamhet som kommunerna och landstingen
bedriver och oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi,
genom egna fretag eller genom anlitande av utomstende
entreprenrer.
Betrffande sjlvkostnadsprincipen och kommunala avgifter fr
avskrifter och kopior av allmnna handlingar gller att vid faststllandet av avgiften fr hnsyn inte tas till kostnaden fr handlingens
framtagande eller terstllande. I fallet R 1985 2:9 hade kommunfullmktige faststllt av avskrifts- och kopieringstaxa som dels
bestod av en fast avgift och dels en rrlig avgift per sida. Den fasta
avgiften var avsedd att tcka kostnaden fr att ta fram och terstlla
den handling som skulle kopieras. Regeringsrtten konstaterade att
med hnsyn till att en allmn handling, som fr lmnas ut, enligt
2 kap. 12 tryckfrihetsfrordningen ska tillhandahllas utan avgift
mste medgivandet i 13 att ta ut faststlld avgift fr avskrift eller
kopia av en handling frsts s att vid faststllandet av avgiften
hnsyn inte fr tas till kostnaden fr handlingens framtagande eller
terstllande. 12
12
Bohlin konstaterar att i konsekvens med Regeringsrttens resonemang br i avgiftsunderlaget inte heller kunna upptas kostnaden fr den tid som gr t fr en eventuell sekretessprvning. En sdan bedmning mste ju alltid gras oavsett om handlingen begrs utlmnad
p stllet eller i form av avskrift eller kopia (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 147 f.).
189
SOU 2010:4
Sjlvkostnadsprincipen har vissa undantag. I ngra fall stlls krav

p att kommuner ska ta ut ersttningar p affrsmssiga grunder
(t.ex. elfretag och vissa trafikfretag). Det finns ven undantag
som inskrnker sjlvkostnadsprincipen (t.ex. maxtaxan inom barnomsorgen och hgkostnadsskyddet inom ldreomsorgen).
Frutom av sjlvkostnadsprincipen begrnsas kommunernas
handlingsfrihet vid utvandet av avgiftsmakten av den s.k. likstllighetsprincipen. Denna princip kommer att bli normerande fr
hur avgiftsuttaget ska frdelas mellan nyttjarna. Av likstllighetsprincipen fljer bl.a. att avgifter fr avskrifter och kopior mste
vara enhetliga i s mn att samtliga handlingar ska avgiftsbelggas
(R 1979 Ab 221). Om endast vissa avskrifter eller kopior belagts
med avgift medan andra tillhandahlls avgiftsfritt strider taxan mot
lagen (jfr 2 kap. 2 kommunallagen).
Inom det kommunala omrdet fr avgift tas ut fr tillhandahllande av kopior m.m. endast om fullmktige har fattat beslut om
det och faststllt vilka taxor som i sdana fall ska glla. Det rder
emellertid inget avgiftsfinansieringstvng inom svensk kommunalrtt. Huvudregeln r i stllet att kommunens medelsbehov ska
tckas genom skatt. Fljden blir att kommunfullmktige kan
underlta att faststlla taxa avseende t.ex. avgifter fr avskrifter och
kopior av allmnna handlingar. I och med att det r fullmktige
som avgr om en viss prestation ska finansieras med avgifter kommer frekomsten av avgiftstaxa att utgra en ndvndig frutsttning fr uttag av avgifter (se t.ex. JO 977-1996). Vljer en kommun dock att ta ut avgifter r den vid avgiftssttningen bunden av
de kommunalrttsliga principerna om sjlvkostnad och likstllighet
(Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 119 f.).
Det r inte ovanligt att avgiftsfrordningens regler fungerar som
vgledning vid den kommunala avgiftssttningen.
4.7
Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet
Det s.k. PSI-direktivet syftar till att europeiska fretag ska ges
strre mjligheter att vidareutnyttja information frn den offentliga sektorn fr att p s stt bidra till ekonomisk tillvxt och
skapandet av arbetstillfllen. PSI-direktivet anger drfr vissa
tvingande minimiregler fr vidareutnyttjande av handlingar som
finns hos offentliga myndigheter. Det gller bl.a. vilka principer fr
uttag av avgifter som kan accepteras. Det r emellertid den natio-
190
SOU 2010:4
nella rtten i medlemsstaterna som avgr om vidareutnyttjande

ver huvud taget ska tilltas. Om vidareutnyttjande tillts ska dock
minimireglerna i direktivet vara uppfyllda. Fr en mer omfattande
beskrivning av PSI-direktivet, se avsnitt 2.8.
Frordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av
information frn statliga myndigheter, den s.k. PSI-frordningen,
innehller inga regler om avgifternas storlek eller grunder fr avgiftssttning. Dremot innehller frordningen regler om villkor
som r tillmpliga ven p avgifter (8, 9 och 11 ).
4.7.1
Avgiftsprinciperna i PSI-direktivet
Artikel 6 i PSI-direktivet anger vissa principer fr avgifter fr

vidareutnyttjande av allmnt tillgnglig information. Artikeln har
fljande lydelse.
Om avgifter tas ut fr de samlade inkomsterna frn leverans och
tilltelse till vidareutnyttjande av sdana handlingar inte verstiga
kostnaden fr insamling, framstllning, reproduktion och spridning av
dem, inklusive en rimlig avkastning p investeringar. Avgifterna br
vara kostnadsorienterade ver en lmplig redovisningsperiod och
berknas i enlighet med redovisningsprinciper som gller fr de
berrda offentliga myndigheterna.
Enligt PSI-direktivet fr allts avgifter tas ut fr myndigheters tillhandahllande av information fr vidareutnyttjande. Avgifterna fr
dock inte verstiga kostnaden fr insamling, framstllning, reproduktion och spridning av informationen, inklusive en rimlig avkastning p investeringar ett s.k. avgiftstak.
PSI-direktivet gller endast avgifter som hrrr frn myndighetens offentliga verksamhet. Avgifterna i den kommersiella delen
berrs inte av direktivets bestmmelser.
Det br noteras att avgiftsstaket i artikel 6 alltid r tillmpligt,
dvs. ven om de kostnader som rknas upp i artikeln tcks av
anslag. Direktivet stller inte upp ngot krav p ett faktiskt,
finansiellt samband mellan avgifterna och kostnaderna. Avgifter fr
allts tas ut ven nr de kostnader som anges i artikeln i praktiken
tcks av anslag och det slunda inte finns ngot faktiskt, finansiellt
behov av avgifter (jfr Avgiftsutredningens slutsats i SOU 2007:96
s. 183185).
PSI-direktivet innebr i sig inget hinder fr avgiftsfinansiering
av myndighetens verksamhet. Av skl 14 i ingressen framgr att
191
SOU 2010:4
myndigheter vid berkning av avgifternas storlek ska ta hnsyn till

eventuella krav p sjlvfinansiering.
Utver avgiftstaket i artikel 6 omfattas avgifter av PSI-direktivets
vriga regler om villkor fr vidareutnyttjande, t.ex. regler om ickediskriminering och offentliggrande.
4.7.2
Genomfrandet i svensk rtt
Nr det gller den del av PSI-direktivet som behandlar avgiftsniver

har den svenska utgngspunkten varit att riksdagens beslut med
anledning av proposition 1997/98:136 (avgiftssttningen vid uttag
av elektronisk information) och freskrifterna i avgiftsfrordningen ligger vl i linje med direktivets krav. I betnkandet
Avgifter (SOU 2007:96) ppekade emellertid Avgiftsutredningen
att i vissa fall har dock andra principer fr avgiftssttning kommit
att beslutas. 13
Europeiska kommissionens kritik mot genomfrandet av
artikel 6 i svensk rtt
Enligt kommissionen freligger det en viss oskerhet rrande vilka
avgiftsbestmmelser som gller i Sverige fr informationsuttag fr
vidareutnyttjande (se kommissionens kompletterande formella
underrttelse av den 17 oktober 2008). De frordningar som
reglerar avgifter saknar enligt kommissionen den obestridligt bindande verkan och tydlighet som krvs fr att uppfylla kraven p ett
entydigt rttslge vid infrlivandet av PSI-direktivet. Kommissionen har noterat att den inte knner till ngra bestmmelser
som ger fullstndiga garantier fr att den vre avgiftsgrnsen i
artikel 6 dvs. kostnaderna fr insamling, framstllning, reproduktion och spridning, inklusive en rimlig avkastning p investeringar
inte verskrids. Drtill har kommissionen ppekat att det ven har
visat sig finnas srskilda avgiftsbestmmelser fr vissa offentliga
myndigheter som inte verkar vara frenliga med bestmmelserna i
13
Infr medlemslndernas rapportering r 2005 om infrlivandet av PSI-direktivet i de
nationella bestmmelserna uppmanade Finansdepartementet samtliga departement att g
igenom sina respektive regleringsbrev och genomfra erforderliga frndringar betrffande
de undantag frn kostnadsrckningsprinciperna som fanns s att inte ngra undantag frn
PSI-direktivets principer skulle finnas (SOU 2007:96 s. 177).
192
SOU 2010:4
artikel 6. Exempelvis riktade man kritik mot prissttningen vid

frsljning av tjnster frn Vgverkets register och frn Spar. 14
4.7.3
Avgiftsutredningens kartlggning
Avgiftsutredningen hade i uppdrag att kartlgga om det fanns

beslut om finansiering av myndigheters verksamhet rrande informationstjnster som str i strid med PSI-direktivet.
I syfte att kartlgga avgiftssttningar som grs med undantag
frn de av riksdagen uttalade principerna och som dessutom
skulle kunna anses st i konflikt med den hgsta tilltna avgiftsnivn enligt PSI-direktivet genomfrde Avgiftsutredningen under
r 2006 en enktunderskning dr man kartlade 143 statliga
myndigheter under regeringen vilka redovisade avgiftsintkter frn
annat n endast belastande avgifter och dr myndigheten medgetts
undantag frn kostnadstckningsprinciperna (SOU 2007:96
s. 180 ff.). Efter en sllning i materialet gav enkten anledning att
nrmare studera avgiftssttningen vid tre myndigheter; SMHI,
Lantmteriet och Vgverket. Frgan var om principerna fr avgiftssttning vid ngon av dessa myndigheter stod i strid med
avgiftsprincipen i PSI-direktivet.
I betnkandet Avgifter (SOU 2007:96) konstaterade Avgiftsutredningen att avgiftsprincipen i PSI-direktivet framstr som
tmligen geners. Vidare anmrktes att jmfrbarheten med prissttningen hos myndigheterna frutstter att denna r kostnadsbaserad och att kostnaderna kan hnfras till posterna insamling,
framstllning, reproduktion eller spridning. Slutsatsen var, med
undantag fr det pslag som grs vid prissttning vid frsljning av
informationsuttag frn vgtrafikregistret, att de underskta prissttningarna ansgs som kostnadsorienterade. Vidare kunde de
kostnader som ska tckas med uttagna avgifter huvudsakligen hnfras till de poster som finns angivna i PSI-direktivet.
Avgiftsutredningen ifrgasatte dock om dels det bidrag till
framstllandet av produkter som kommersiella anvndare fr betala
till SMHI, dels bidraget till Lantmteriets kostnader fr utveckling
av informationssystemen, r kostnader av den typ som enligt PSI14
Enligt regleringsbrevet fr Vgverkets verksamhet fr budgetret 2008 gllde att fr
frsljning av informationsuttag frn Vgtrafikregistret gller sjlvkostnadsbaserad prissttning med plgg upp till en niv som bedms som marknadsmssig i frhllande till
jmfrbara konkurrenter. ven betrffande Spar-registret sattes vid denna tid priserna fr
Spar-tjnster enligt marknadsmssiga bedmningar.
193
SOU 2010:4
direktivet fr tckas med avgifter. I bda fallen, konstaterade

Avgiftsutredningen, frefll det vara frga om bidrag fr att tcka
utvecklingskostnader. Det ppekades att det inte r helt tydligt om
tckandet av sdana kostnader r frenliga med PSI-direktivet, men
att det nd lg nrmast till hands att anse att s var fallet eftersom
utvecklingen r en del i arbetet med att f fram informationen.
Betrffande prissttningen vid frsljning av information frn
vgtrafikregistret konstaterades i betnkandet att en del av priset r
kostnadsorienterat, medan terstende del r utgrs av ett pslag
upp till ett hypotetiskt marknadsmssigt pris. Vissa betnkligheter
betrffande frenligheten med PSI-direktivets avgiftsprinciper
kunde drfr, enligt utredningen, konstateras.
I betnkandet anmrkte Avgiftsutredningen fljande (SOU
2007:96 s. 183).
Det r dock samtidigt viktigt att ha klart fr sig till vilka delar
verksamheten r anslagsfinansierad. Om insamling, produktion och
utvecklingskostnader finansieras med anslag ska avgifterna inte tcka
detta. Avgiften ska d motsvara kostnaderna fr det extra informationsuttaget. Om dremot hela verksamheten, dvs. ven arbetsprocessen fre frsljning, r avgiftsfinansierad br avgiften motsvara
samtliga kostnader. I annat fall skulle en subventionering mellan olika
grupper av betalande uppst. Detta ligger i linje med vad som anges
svl i PSI-direktivet som i riksdagens beslut angende information i
elektronisk form.
Avgiftsutredningen drog sammantaget fljande slutsatser av sin

kartlggning av om det fanns avgiftssttningar som skulle kunna st
i konflikt med den hgsta tilltna avgiftsnivn enligt PSI-direktivet
(SOU 2007:96 s. 184).
Avgiftsprincipen enligt PSI-direktivet bygger p en kostnadsorienterad prissttning. Frgan om svensk prissttning strider mot
avgiftsprincipen i det fall dr prissttningen inte r kostnadsorienterad
r som ppekats i fregende avsnitt inte mjlig att besvara utan
nrmare berkningar.
En annan oklarhet som framkommit vid kartlggningen r en
otydlighet rrande vilka kostnader som kan ing fr att prissttningen
ska vara frenlig med PSI-direktivet. Kartlggningen visar att det
frekommer att utvecklingskostnader i ngra fall ingr i kostnadsorienterade prissttningar. Det framgr ven av tidigare underskningar att kostnader fr ajourhllning, frvaltning och uppdatering av
databaser i ngra fall ligger till grund fr prissttning. Som tidigare har
framgtt innebr avgiftsprincipen enligt PSI-direktivet att vid prissttning beaktas sdana kostnader som uppsttt fr bl.a. insamling och
sammanstllning av information och drutver en rimlig avkastning p
194
SOU 2010:4
investeringar. En rimlig tolkning r att alla kostnader fr att f fram

informationen ska kunna tckas av avgifter med beaktande av om
verksamheten ocks r anslagsfinansierad.
Av ingressen till PSI-direktivet (14) framgr ocks att vederbrlig
hnsyn tas till kraven p den berrda offentliga myndigheten om
sjlvfinansiering. Detta torde innebra att i den mn myndighetens
verksamhet ska vara sjlvfinansierad, dvs. avgiftsfinansierad, mste
ven exempelvis frvaltnings- och utvecklingskostnader tilltas ing i
underlaget fr prissttningen. I annat fall skulle PSI-direktivet medfra att medlemsstaterna tvingades avst frn avgiftsfinansiering av
myndigheternas verksamhet.
Avgiftsutredningens sammantagna bedmning var att det r

lmpligt att genom srskilda freskrifter tydliggra vilka kostnader
som kan ing som underlag fr prissttningen av informationsuttag, bde utifrn PSI-direktivet och riksdagens beslut om prissttning av elektronisk information (SOU 2007:96 s. 185).
4.7.4
PSI-gruppens kartlggning och bedmning
Genom beslut den 4 december 2008 tillsatte regeringen en arbetsgrupp med uppgift att utreda hur ett korrekt genomfrande av PSIdirektivet kan skerstllas bl.a. genom ndvndig frfattningsreglering i srskild lag (dnr Fi2008:7364), se vidare avsnitt 2.8.6.
Enligt direktiven till arbetsgruppen krvs att en omfattande
genomgng sker av nationella lagar, frordningar, freskrifter,
regleringsbrev och avtal i syfte att kontrollera att dessa r frenliga
med direktivets bestmmelser. Den av regeringen tillsatta arbetsgruppen fr versyn av genomfrandet av PSI-direktivet skulle se
ver bl.a. frgan om genomfrandet av artikel 6 i svensk rtt.
Arbetsgruppen hade i uppdrag att fresl hur PSI-direktivets vre
grns fr avgiftsuttaget kan regleras med srskilda bestmmelser i
lag. Dessutom hade arbetsgruppen att kartlgga de ekonomiska
konsekvenserna av PSI-direktivets bestmmelser om avgifter, och
srskilt konsekvenserna fr statsbudgeten och fr kommunernas
ekonomi.
I april 2009 presenterade PSI-arbetsgruppen rapporten Budgetra konsekvenser av genomfrandet av PSI-direktivets avgiftsregler (dnr Fi2009/3196/SF). I rapporten redovisas en frsta
bedmning av de ekonomiska konsekvenserna av PSI-direktivets
bestmmelser om avgifter och srskilt konsekvenserna fr statsbudgeten och fr kommunernas ekonomi.
195
SOU 2010:4
P det statliga omrdet omfattade kartlggningen samtliga myndigheter under regeringen. Syftet med kartlggningen var att
identifiera bemyndiganden att bedriva avgiftsbelagd verksamhet
som berrs av PSI-direktivet och som medger avvikelser uppt frn
PSI-direktivets avgiftstak. Arbetsgruppens kartlggning i denna del
visade att ett genomfrande av direktivets avgiftsbestmmelser inte
i ngot fall leder till bortfall av avgifter. Ingen av de granskade
myndigheterna hade ngot bemyndigande att avvika frn kostnadstckningsprincipen i PSI-direktivet vid uttag av avgifter fr vidareutnyttjande av information. I rapporten framhlls att Avgiftsutredningen fann en myndighet, Vgverket, som haft ett sdant bemyndigande. Dock konstaterar man i rapporten att detta bemyndigande inte finns fr Transportstyrelsen som sedan den
1 januari 2009 vertagit de nu aktuella uppgifterna (se regleringsbrev fr Transportstyrelsen avseende 2009, avsnitt 6.4. Villkor fr
avgiftsbelagd verksamhet). 15
Betrffande kommunerna och landstingen redovisade arbetsgruppen att dess kontakter med fretrdare fr den kommunala
sektorn gett vid handen att kommunerna och landstingen endast i
begrnsad omfattning tillhandahller handlingar fr vidareutnyttjande inom PSI-direktivets tillmpningsomrde. Dessutom konstaterades att den kommunala sjlvkostnadsprincipen inte medger
uttag av avgifter ver direktivets avgiftstak.
4.7.5
Frslaget till avgiftsreglering i den lag som fresls i

Ds 2009:44

genomfrande av PSI-direktivet (Ds 2009:44) freslogs att det av
den s.k. PSI-lagen ska framg att om en myndighet fr ta ut avgifter
fr vidareutnyttjande av handlingar, fr de samlade avgiftsintkterna inte verstiga de totala kostnaderna fr insamling, framstllning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en
rimlig avkastning p investeringar (s. 66 och 67). I promemorians
vervganden konstaterades att direktivets krav avseende avgiftstaket r materiellt vl tillgodosedda i svensk rtt. Det framhlls
15
ven Spar-nmndens verksamhet har ifrgasatts i frhllande till PSI-direktivet. Dock har
de frndringar som vidtagits betrffande Spar i samband med verksamhetens vergng till
Skatteverket inneburit att de avgifter som numera tas ut ryms inom kostnadstckningsprincipen i artikel 6 (se regleringsbrev fr Skatteverket fr 2009, avsnitt 6. Avgifter och
bidrag).
196
SOU 2010:4
dock att fr att uppfylla direktivets krav med tillrcklig tydlighet p

ett stt som binder bde statliga och kommunala myndigheter
behvs en lagfst princip om de hgsta tilltna totala avgiftsintkterna i en verksamhet i frhllande till kostnaderna i samma
verksamhet fr insamling, framstllning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive rimlig avkastning p investeringar.
Slunda fresls att det i lagens 4 infrs en bestmmelse enligt
vilken en myndighet om man tar ut avgifter fr vidareutnyttjande
av handlingar s fr de samlade avgiftsintkterna inte verstiga de
totala kostnaderna fr insamling, framstllning, reproduktion och
spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning p
investeringar. Frslaget har remissbehandlats och bereds fr nrvarande inom Regeringskansliet.
197
En internationell utblick
5.1
ppenhetsfrgor inom Europeiska unionen
Historiskt sett har Europeiska unionen (EU) intagit en restriktiv

hllning till allmnhetens tillgng till handlingar och sekretess har
under lng tid varit huvudregel. Alltsedan Maastrichtavtalets tillkomst r 1992 har det dock funnits tendenser till kad ppenhet.
Institutionerna har mer och mer kommit att lmna ut information
spontant. Drutver finns det sedan r 2001 ett regelverk om
allmnhetens tillgng till institutionernas handlingar, den s.k.
ppenhetsfrordningen (Europaparlamentets och rdets frordning [EG] nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmnhetens
tillgng till Europaparlamentets, rdets och kommissionens handlingar).
Nrmare om ppenhetsfrordningen
ppenhetsfrordningen har sin grund i ett principstadgande om
handlingsoffentlighet hos Europaparlamentet, rdet och kommissionen som infrdes genom Amsterdamfrdraget r 1997.
ppenhetsfrordningen freskriver en principiell rtt fr varje
unionsmedborgare att ta del av de handlingar som finns hos
Europaparlamentet, rdet och kommissionen, svida inte sekretess
gller. ppenhetsfrordningen kan sgas vara influerad av den
svenska offentlighetsprincipen. Dock r frordningen en kompromiss mellan frmst de skandinaviska lndernas system med
offentlighet som huvudregel och de mellan- och sydeuropeiska
lndernas system med sekretess som huvudregel.
Enligt ppenhetsfrordningen ligger det varje institution att
visa att en handling omfattas av sekretess fr att den ska kunna
neka allmnheten att ta del av handlingen. Bestmmelserna om
sekretess i frordningen r uttmmande. Ngra andra sekretess199
SOU 2010:4
grunder n de som anges dr fr sledes inte beropas fr en vgran

att lmna ut en handling. Om en handling bara till viss del skyddas
av sekretess ska de vriga delarna lmnas ut (artikel 4.6).
Rtt att f tillgng till institutionernas handlingar har unionsmedborgare och fysisk eller juridisk person som r bosatt eller har
sitt ste i en medlemsstat (artikel 2). Institutionerna fr ven bevilja
fysiska personer eller juridiska personer som inte r bosatta eller
har sitt ste i en medlemsstat tillgng till sdana handlingar (artikel
2.2)
Handling definieras i frordningens artikel 3 som allt innehll,
oberoende av medium (p papper eller lagrat i elektronisk form,
ljudoch bildupptagningar samt audiovisuella upptagningar) som
har samband med den policy, de tgrder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsomrde. Frordningen ska tillmpas
p alla handlingar som finns hos en institution dvs. handlingar
som upprttats eller mottagits och som innehas av institutionen
inom samtliga EU:s verksamhetsomrden (artikel 2.3). Ngon
definition av upprttad eller mottagen ges dock inte. Huvudregeln r att handlingar som omfattas av frordningen ska vara
tillgngliga fr allmnheten. Handlingarna ska i princip gras tillgngliga antingen efter en skriftlig anskan eller direkt i elektronisk
form eller genom ett register (artikel 2.4 och artikel 12).
Undantag fr nr handlingar inte ska vara tillgngliga fr
allmnheten freskrivs uttmmande i artikel 4. En handling ska
inte lmnas ut av institutionerna om ett utlmnande skulle undergrva skyddet fr vissa upprknade intressen (artikel 4.13). Dessa
ndamlsbestmmelser motsvarar i stora delar de sekretessndaml
som freskrivs i 2 kap. 2 tryckfrihetsfrordningen. ppenhetsfrordningen saknar dock mer detaljerade sekretessbestmmelser
motsvarande reglerna i den svenska offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400). I stllet ska institutionerna direkt tillmpa de
angivna sekretessndamlen vid prvningen av om en handling kan
lmnas ut.
Allmnhetens tillgng till institutionernas inkomna handlingar
kan begrnsas genom att en medlemsstat enligt frordningen fr
begra att en institution inte ska lmna ut en handling som hrrr
frn denna medlemsstat utan att medlemsstaten dessfrinnan har
lmnat sitt medgivande (artikel 4.5). Bestmmelsen avser allts
sdana handlingar som en medlemsstat versnt till en institution.
Rckvidden av artikel 4.5 har prvats av EU-domstolen (ml
C-64/05 Konungariket Sverige mot Europeiska kommissionen
200
SOU 2010:4
m.fl., dom den 18 december 2007). Domstolen konstaterade att

bestmmelsen inte kan tolkas s att medlemsstaten ges en allmn
och ovillkorlig vetortt att sknsmssigt motstta sig utlmnandet
av handlingar som hrrr frn medlemsstaten och som en
institution innehar. En medlemsstats invndning mste grunda sig
p ngot av sekretessundantagen i artikel 4.13 i frordningen.
I artikel 9 behandlas s.k. knsliga handlingar hos institutionerna.
Hrmed avses handlingar som i enlighet med den berrda institutionens bestmmelser har klassificerats som TRS SECRET/TOP
SECRET, SECRET eller CONFIDENTIEL och som skyddar
EU:s eller en eller flera av medlemsstaternas vsentliga intressen p
omrden som allmn skerhet, frsvar och militra frgor. Endast
srskilt frordnad personal fr handlgga renden om utlmnande
av denna kategori av handlingar och registrering eller utlmnande
fr ske endast om den som handlingen hrrr frn har gett sitt
samtycke.
Enligt ppenhetsfrordningen ska institutionerna fra ett
offentligt register ver sina handlingar (artikel 11). Det freskrivs
att allmnheten br ges tillgng till registret i elektronisk form.
Efter en anskan ska skanden f tillgng till en handling
antingen genom att f ta del av handlingen p stllet eller genom att
erhlla en kopia, inklusive en kopia i elektronisk form om handlingen finns i sdan form, i enlighet med skandens nskeml
(artikel 10.1). Om en handling redan har offentliggjorts av den
berrda institutionen och handlingen r ltt tillgnglig fr skanden, fr institutionen fullgra sitt liggande att ge tillgng till handlingen genom att upplysa skanden om hur denne kan f tillgng
till den begrda handlingen (artikel 10.2). Allmnheten kan i mnga
fall ta del av handlingar direkt via institutionernas elektroniskt upplagda offentliga register ver upprttade och mottagna handlingar.
Denna mjlighet till direkttkomst innebr att ngon formell
begran om att f ta del av en handling inte behver gras.
En begran att f ta del av en handling ska vara s preciserad att
handlingen kan identifieras. Skanden behver dock inte ange
ngra skl fr begran att ta del av handlingen. Berrd institution
ska handlgga en begran om att ta del av en handling skyndsamt.
Om en institution vgrar att lmna ut en handling kan skanden
begra att institutionen omprvar anskan, dvs. det sker en omprvning p hgre niv inom institutionen. Fr det fall skanden
ven efter en omprvning fr avslag p sin begran kan han eller
201
SOU 2010:4
hon framfra klagoml till den Europeiska Ombudsmannen eller

vcka talan hos EU-domstolen (tribunalen).
Frslag om frndrade regler i ppenhetsfrordningen
I april 2008 presenterade kommissionen ett frslag till frndringar
av vissa regler i ppenhetsfrordningen. Syftet med de freslagna
ndringarna r, enligt kommissionen, att skapa strre ppenhet, att
frtydliga vissa bestmmelser och att anpassa frordningen till den
utveckling som gt rum genom rttspraxis.
En av de freslagna frndringarna i ppenhetsfrordningen r
att det ska tydliggras att en medlemsstat inte ensidigt ska kunna
bestmma om en handling som den medlemsstaten har gett in till
en institution fr lmnas ut eller inte (jfr EU-domstolens dom i ml
C-64/05). Frslaget innebr vidare att information i en handling
som en institution sjlv har upprttat bara blir tillgnglig fr
allmnheten om informationen formellt har skickats ivg eller har
registrerats. Drtill fresls att vissa kategorier av handlingar, t.ex.
handlingar i konkurrensrenden, undantas frn frordningens
tillmpningsomrde. Betrffande utlmnande av personuppgifter
innebr frslaget att bedmningen av om personuppgifter kan
lmnas ut i vissa fall ska gras med tillmpning av
EU-institutionernas regler om skydd fr personuppgifter i stllet
fr ppenhetsfrordningen.
Den 13 december 2007 undertecknades Lissabonfrdraget av
fretrdare fr EU:s regeringar. Drefter brjade processen med
att godknna Lissabonfrdraget i de 27 medlemslnderna. Den
svenska riksdagen godknde Lissabonfrdraget den 20 november
2008. Efter det att samtliga medlemsstater ratificerat frdraget
trdde det i kraft den 1 december 2009.
Lissabonfrdraget innehller en rad viktiga nyheter fr att EU
ska kunna arbeta effektivare och samtidigt bli modernare, mer
demokratiskt och tydligare fr medborgarna. ppenheten inom
EU strks p flera konkreta stt genom ikrafttrdandet av
Lissabonfrdraget. Offentlighet fr handlingar ska glla hos alla
EU-institutioner, organ och myndigheter. 1 Det skrivs ven in i
frdraget att EU ska samrda med det civila samhllet om lagfrslag. Kommissionen anvnder redan i dag olika former av
1
Vissa begrnsningar grs fr Europeiska centralbanken, Europeiska investeringsbanken och
EU-domstolen.
202
SOU 2010:4
samrd och remissfrfaranden, men med det nya frdraget skrivs

kravet p samrd in i frdraget. ppenhet kar ocks i rdsarbetet
genom att ministerrdets sammantrden ska vara offentliga nr
lagstiftningsfrslag diskuteras och antas. En nyhet r ocks s.k.
medborgarinitiativ. Genom att samla in minst en miljon underskrifter frn flera medlemslnder kan man f EU-kommissionen att
ta fram ny lagstiftning.
5.2
Den rttsliga regleringen av elektroniskt

utlmnande ngra exempel
5.2.1
Finland 2
I den finska grundlagen finns en grundlggande regel om handlingars offentlighet.

Finland reformerade sin offentlighetsoch sekretesslagstiftning
r 1999 (lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet
21.5.1999/621). Syftet med reformen var bl.a. att strka, bredda och
frdjupa offentlighetsprincipen vid utfrandet av offentliga uppgifter och frmja tillgngen till information och god informationshantering.
Av 1999 rs offentlighetslag fljer att myndighetshandlingar r
offentliga, om inte ngot annat freskrivs srskilt i lagen eller i
ngon annan lag (1 frsta momentet). Av 2 fljer vad som r
lagens tillmpningsomrde. I lagen regleras frgor om rtten att ta
del av myndigheternas offentliga handlingar samt om tystnadsplikt
fr den som r verksam vid en myndighet, om handlingssekretess
samt andra fr skyddande av allmnna och enskilda intressen
ndvndiga begrnsningar av rtten att ta del av en handling och
om myndigheternas skyldigheter fr att lagens syften skall ns.
Med begreppet handling avses i lagen dels en framstllning i
skrift eller bild, dels ett meddelande som avser ett visst objekt eller
rende och uttrycks i form av tecken som p grund av anvndningen r avsedda att hra samman och vilket kan uppfattas endast
med hjlp av automatisk databehandling eller en ljud- eller
bildtergivningsanordning eller ngot annat hjlpmedel (5 frsta
momentet).
I 5 andra och tredje momentet definieras vad som r en
myndighetshandling i enlighet med fljande.
2
Redogrelsen baseras bl.a. p uppgifter frn det finska Justitiedepartementet.
203
SOU 2010:4
Med myndighetshandling avses en handling som innehas av en

myndighet och som har upprttats av myndigheten eller av ngon som
r anstlld hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet
fr behandling av ett visst rende eller i vrigt inkommit i samband
med ett rende som hr till myndighetens verksamhetsomrde eller
uppgifter. En handling anses ha blivit upprttad av en myndighet ven
nr den har upprttats p uppdrag av myndigheten. En handling anses
ha inkommit till en myndighet ven nr den har inkommit till den som
verkar p uppdrag av myndigheten eller i vrigt fr myndighetens
rkning, fr att denne skall kunna utfra sitt uppdrag.
Med de undantag som freskrivs i 5 mom. betraktas inte som
myndighetshandlingar
1) brev och andra handlingar som har snts till den som r anstlld hos
en myndighet eller till en frtroendevald med anledning av ngot annat
uppdrag eller ngon annan stllning han innehar,
2) minnesanteckningar eller sdana utkast som nnu inte har lmnats
in fr fredragning eller ngon annan behandling av ett rende och
som har gjorts av den som r anstlld hos en myndighet eller den som
r verksam p uppdrag av en myndighet,
3) handlingar som en myndighet har skaffat fr intern utbildning,
informationsskning eller annan drmed jmfrbar intern anvndning,
4) handlingar som har inkommit till en myndighet med anledning av
en uppgift som utfrs fr en enskilds rkning eller som upprttats fr
utfrande av uppgiften,
5) handlingar som har kvarblivit hos eller inkommit till en myndighet
som hittegods.
Av 9 i 1999 rs offentlighetslag fljer att var och en har rtt att ta

del av en offentlig myndighetshandling. Nr det gller begran om
att f ta del av en handling uppstlls fljande krav i 13 .
En begran om att f ta del av innehllet i en myndighetshandling skall
individualiseras tillrckligt noggrant s att myndigheten skall kunna
utreda vilken handling den avser. Den som begr en handling skall med
diarier och andra register bists vid individualiseringen av de handlingar som han nskar ta del av. Den som begr en handling behver
inte utreda sin identitet eller motivera sin begran, om inte detta
behvs fr att myndigheten skall kunna utva sin prvningsrtt eller
kunna utreda om han eller hon har rtt att ta del av handlingens
innehll.
Nr begran avser en sekretessbelagd handling, en uppgift ur ett
personregister som frs av en myndighet eller ngon annan handling
ur vilken en uppgift kan lmnas ut endast under vissa frutsttningar,
skall, om inte ngot annat srskilt bestms, den som begr att f ta del
av en handling meddela fr vilket ndaml uppgifterna skall anvndas,
204
SOU 2010:4
lmna upplysningar om vriga omstndigheter som myndigheten

behver fr att kunna utreda frutsttningarna fr utlmnande av
uppgifter samt vid behov meddela hur uppgifterna kommer att
skyddas.
I 16 offentlighetslagen regleras hur en handling ska lmnas ut.

Bestmmelsen har fljande lydelse.
Uppgifter kan lmnas ut ur en myndighetshandling muntligen eller s
att handlingen lggs fram fr pseende och kopiering eller fr avlyssnas
hos myndigheten eller s att en kopia eller en utskrift av den lmnas
ut. Uppgifter om det offentliga innehllet i en handling skall lmnas ut
p det stt som begrts, om inte detta medfr osklig olgenhet fr
tjnsteverksamheten p grund av att antalet handlingar r stort,
kopiering svr att genomfra eller ngon annan drmed jmfrbar
orsak.
Av de offentliga uppgifterna i ett beslutsregister som frs av en
myndighet med hjlp av automatisk databehandling har man rtt att f
en kopia i form av en teknisk upptagning eller annars i elektronisk
form, om inte srskilda skl talar fr ngot annat. Utlmnande av
uppgifter i motsvarande form ur en annan offentlig handling beror p
myndighetens prvning, om inte ngot annat freskrivs. Kopior av
videoinspelningar eller andra motsvarande upptagningar som en
myndighet gjort vid frhr eller motsvarande hndelser dr ngon
hrs fr dock lmnas ut endast om den person som hrs i upptagningen samtycker eller om det med hnsyn till upptagningens
innehll r uppenbart att utlmnandet av kopian inte innebr en
krnkning av den hrdas personliga integritet. (30.3.2007/385)
Personuppgifter ur en myndighets personregister fr, om inte ngot
annat srskilt bestms i lag, lmnas ut i form av en kopia eller en
utskrift eller i elektronisk form om mottagaren enligt bestmmelserna
om skydd fr personuppgifter har rtt att registrera och anvnda
sdana personuppgifter. Fr direktmarknadsfring och fr opinionseller marknadsunderskningar fr personuppgifter dock lmnas ut
endast om det srskilt freskrivs eller om den registrerade har
samtyckt till detta.
Offentlighetslagen innehller ven bestmmelser om myndigheternas skyldighet att aktivt verka fr tillgngliggrandet av information. Myndigheterna ska genom att framstlla och sprida informationsmaterial, handbcker, statistik m.m. frmja ppenheten och
ka insynen i verksamheten. Det r inte tillrckligt att handlingar
finns tillgngliga utan de ska ocks gras ltt tkomliga p olika
stt. Skyldigheten att lmna information i form av statistiska
sammanstllningar och liknande r strre inom sdana omrden dr
andelen sekretessbelagda handlingar r strre och insyns-
205
SOU 2010:4
mjligheterna fljaktligen r mindre. Exempel p sdana omrden

r socialtjnsten och fretagsstd.
Information mste lmnas om myndighetens verksamhet och de
rttigheter och skyldigheter som enskilda har i detta sammanhang.
Myndigheterna ska anvnda flera olika informationskanaler. De
mste upprtta frteckningar ver sina offentliga handlingar och
ordna en ndamlsenlig service, bl.a. genom intern arbetsfrdelning
och freskrifter. Diarier och andra handlingar som r viktiga fr
mjligheten att f fram uppgifter ska finnas p bibliotek eller via
Internet.
Genom att betona att myndigheten sjlv mste vara aktiv ska
genomfrandet av offentlighetsprincipen effektiviseras. Fr att
infra och genomfra en god informationshantering ska myndigheterna se till att handlingar och datasystem och uppgifterna i dessa
r tillgngliga, samtidigt som sekretessbelagda uppgifter skyddas.
Offentlighetslagen stadgar ven vad som gller fr uttag av
avgifter vid utlmnande av handlingar. I 34 freskrivs fljande.
Fr utlmnande av en handling med std av 9 och 11 [offentliga
handlingar resp. parts rtt att ta del av handling] tas ingen avgift ut nr
1) uppgifter ur handlingen lmnas muntligen,
2) handlingen lses eller kopieras hos myndigheten,
3) en offentlig handling som lagrats i elektronisk form snds per
e-post till den som begrt uppgifterna,
4) en handling som lagrats i elektronisk form snds till en part per
e-post,
5) lmnandet av den begrda handlingen ingr i myndighetens
skyldighet att ge rd, hra eller informera.
I de fall som avses i 1 mom. 14 punkten tas dock en avgift ut som
motsvarar kostnaderna fr att ta fram uppgifterna vid begran om en
handling som inte p det stt som avses i 13 1 mom. kan
individualiseras och hittas i det dokumentregister som myndigheten
fr enligt denna lag med hjlp av registrets dokumentklassificering
eller handlingens signum eller med hjlp av skfunktionerna fr ett
register som frs elektroniskt.
Fr utlmnande av en uppgift med std av 9 och 11 som kopia
eller utskrift tas ut en avgift som motsvarar beloppet av de kostnader
som myndigheten har fr att lmna ut uppgiften, om det inte srskilt
freskrivs eller med std av kommunallagen (365/1995) bestms om
en lgre avgift. Avgiften faststlls och tas ut p det stt som bestms
med std av kommunallagen eller vad som i lagen om grunderna fr
206
SOU 2010:4
avgifter till staten freskrivs om prestationer som avses i 7 2 mom. i

nmnda lag.
I de fall som avses i 3 mom. kan vid prissttningen av en kopia eller
utskrift tillmpas ett sdant genomsnittspris per sida eller ngon annan
enhet som kan faststllas separat fr en sedvanlig begran om
handlingar och separat fr en begran som krver srskilda tgrder.
Med en sedvanlig begran om en handling avses utlmnande av en
handling som r av annat slag n vad som avses i 2 mom. och som r
offentlig i sin helhet eller ur vilken de sekretessbelagda delarna ltt kan
avlgsnas. r det frga om en sedvanlig begran om en handling skall,
nr avgifter till myndigheterna enligt 1 och 10 i lagen om grunderna
fr avgifter till staten faststlls, till de kostnader som utgr grund fr
avgiften inte hnfras kostnaderna fr att ta fram en handling och
avlgsna sekretessbelagda delar.
De myndigheter som avses i 4 skall p frhand faststlla de
avgifter som tas ut fr kopior och utskrifter i sdana fall som avses i
3 mom. samt publicera avgifterna i ett allmnt datant, om inte
publiceringen skall anses uppenbart ondig.
Nr uppgifter ur en handling lmnas ut med std av denna lag i
andra fall n de som avses i 9 och 11 tas en avgift ut med iakttagande
av vad som freskrivs i lagen om grunderna fr avgifter till staten eller
i ngon annan lag eller bestms med std av kommunallagen. De
myndigheter som avses i 4 och p vilka kommunallagen eller lagen
om grunderna fr avgifter till staten inte tillmpas, kan vid
faststllandet av avgifter tillmpa de grunder som nmns i sistnmnda
lag, om inte annat freskrivs i lag.
5.2.2
Danmark 3
Reglerna om handlingars offentlighet finns i lagen den 19 december

1985 nr 572 om offentlighet i frvaltningen den s.k. offentlighedsloven. Huvudregeln r att envar har rtt att ta del av handlingar
som kommit in till eller upprttats hos en myndighet i dess rendehandlggning. Lagen gller statliga och kommunala frvaltningsmyndigheter. Den gller inte Folketinget och institutioner under
Folketinget. Den gller inte heller verksamhet som bedrivs i
bolagsform om det inte srskilt freskrivits i lag.
Det finns tre typer av undantag frn huvudregeln om offentlighet. Det frsta undantaget gller vissa typer av renden, som inte
omfattas av offentlighet. Exempel r renden inom kriminalvrden
eller angende anstllning samt lagstiftningsrenden innan dessa
presenterats fr Folketinget.
3
Redogrelsen baseras bl.a. p uppgifter frn det danska Justitsministeriet.
207
SOU 2010:4
Det andra undantaget innebr att vissa typer av handlingar inte

omfattas av insynsrtten. Exempel p sdana handlingar r interna
arbetsdokument. Interna dokument i sin slutliga form ska dock
under vissa i lagen nrmare angivna frutsttningar betraktas som
offentliga. Andra handlingstyper som inte omfattas av offentlighet
r t.ex. statsrdsprotokoll, brevvxling mellan departement angende lagstiftningsfrgor och anteckningar frn mten mellan
ministrar.
Det tredje undantaget gller uppgifter som br skyddas med
hnsyn till enskildas intressen eller p grund av vsentliga allmnna
intressen.
Den allmnna tillgngen till handlingar och rtten till insyn i
myndigheternas verksamhet regleras allts i offentlighedsloven.
Vidare finns det bestmmelser om partsinsyn i frvaltningslagen
och om egenaccess i persondatalagen. Ingen av de nmnda
lagarna innehller ngot krav p att tillhandahlla handlingar i
elektronisk form. 4
Den s.k. Offentlighedskommissionen lmnade emellertid i
november 2009 ett frslag till ny offentlighedslov. Av frslagets
40 framgr fljande.
Dokumentet skal udleveres i den form, som den, der har fremsat
anmodningen, nsker. Dette glder dog ikke,
1) hvis det er umuligt eller meget vanskeligt, eller der foreligger
tungtvejende modhensyn, eller
2) hvis materialet er offentligt tilgngeligt.
Stk. 1 finder tilsvarende anvendelse i forbindelse med behandlingen af
anmodninger om sammenstilling af oplysninger eller indsigt i databeskrivelse.
Justitsministeren faststter regler om betaling for udlevering af
dokumenter samt for udlevering af sammenstilling af oplysninger eller
en databeskrivelse.
4
I den danska miljupplysningslagen finns dock vissa krav p att handlingar ska lmnas ut i
elektronisk form.
208
SOU 2010:4
Av Offentlighedskommissionens anmrkningar till 40 i frslaget

till ny offentlighedslov framgr bl.a. fljande.
Bestemmelsen indeholder en nrmere regulering af gennemfrelsen af
anmodninger om aktindsigt samt anmodninger om sammenstilling af
oplysninger efter lovudkastets 11 og udlevering af databeskrivelsen
efter lovudkastets 12.
Efter bestemmelsen i stk. 1, jf. stk. 2, skal vedkommende myndighed udlevere dokumenterne, sammenstillingen af oplysningerne eller
databeskrivelsen i den form, som den, der har fremsat anmodningen,
nsker. Den pgldende kan sledes anmode om at f dokumenterne
mv. udleveret i f.eks. papirkopi, som elektroniske dokumenter via email eller ved, at den pgldende gennemser de relevante dokumenter
mv. hos myndigheden. Den aktindsigtssgende har derimod ikke krav
p at f gennemfrt aktindsigten mv. i et bestemt digitalt format.
En myndighed er i vrigt berettiget til at meddele aktindsigten mv.
elektronisk i stedet for at udlevere en papirkopi hvis ansgeren ved
at oplyse sin e-mail adresse har gjort dette muligt. Hvis den pgldende imidlertid krver at f dokumenterne mv. udleveret i papirkopi, skal myndigheden dog gre det.
Det flger af stk. 1, nr. 1, jf. stk. 2, at vedkommende myndighed,
ikke er forpligtet til at udlevere dokumenterne, sammenstillingen af
oplysningerne eller databeskrivelsen i en bestemt form, hvis det er
umuligt, meget vanskeligt eller der foreligger tungtvejende modhensyn.
En myndighed kan sledes afsl at gennemfre aktindsigten mv. i
form af udlevering af f.eks. en papirkopi, hvis dette er umuligt eller
meget vanskeligt. En myndighed kan ligeledes gennemfre aktindsigten i form af gennemsyn, hvis der foreligger en konkret risiko
for, at de udleverede kopier mv. vil blive anvendt p en retsstridig
mde. Det kan f.eks. vre tilfldet, hvis der forelig ger en mistanke
om, at kopierne vil blive brugt til en (strafbar) trussel eller lignende
over for tredjemand.
5.2.3
Estland 5
Enligt den estniska Public Information Act frn r 2000 skiljer man
inte p elektroniska dokument och vriga dokument. Utgngspunkten enligt estnisk rtt r att all information som kommer in till
eller skapas av myndigheterna r offentlig, frutsatt att inte annat
uttryckligen angetts i lagen.
Frutom att myndigheterna aktivt ska tillgngliggra offentlig
information har de ven en skyldighet att tillhandahlla information p begran. Fr att underltta skandet av information finns
5
Redogrelsen baseras bl.a. p uppgifter frn Justitiedepartementet i Estland.
209
SOU 2010:4
det krav p att myndigheterna ska fra register. Det synes ven
finnas en tmligen omfattande skyldighet fr myndigheterna att
tillhandahlla offentliga dokument i elektronisk form.
5.2.4
Nederlnderna 6
Av Nederlndernas konstitution fljer att myndigheter ska iaktta

principen om att arbetet ska bedrivas ppet, i den omfattning detta
fljer av lag (artikel 110).
En ppenhetslagstiftning antogs fr frsta gngen i Nederlnderna r 1978. I dag regleras ppenheten genom 1991 rs
Government Information Act. Enligt 1991 rs lag kan allmnheten
begra att fr del av information som har att gra med ett administrativt rende hos myndigheten och som frvaras hos myndigheten. Skanden kan lmna en skriftlig eller muntlig begran.
Myndigheten har d fyra veckor p sig att besvara skandens
begran. Lagens handlingsbegrepp r vitt och kan ven omfatta
digitalt lagrad information.
Enligt lagens 7 ska myndigheten i princip tillhandahlla sina
offentliga dokument i den form som skanden nskar. Som utgngspunkt grs allts ingen skillnad mellan tillhandahllande i
pappersform och i elektronisk form. Pappershandlingar kan ges ut i
elektronisk form och tvrt om, beroende p vad skanden nskar.
Undantag frn skyldigheten att lmna ut en handling i den form
skanden nskar grs dock om myndigheten inte rimligen kan
krvas tillhandahlla informationen i den form som skanden
nskar eller om informationen redan finns tillgnglig fr allmnheten i en annan form som r ltt tillgnglig fr skanden.
Av 1991 rs lag fljer att myndigheterna ven har en aktiv
informationsplikt, vilken kan uppfyllas genom att myndigheten
tillgngliggr information p sin hemsida (8 ).
5.2.5
Slovenien 7
Enlig den slovenska grundlagen har allmnheten rtt att ta del av

allmnna handlingar, frutsatt att man kan visa ett vl grundat
legalt intresse.
6
Redogrelsen baseras bl.a. p uppgifter frn Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties i Nederlnderna.
7
Redogrelsen baseras bl.a. p uppgifter frn Ministry of Public Administration.
210
SOU 2010:4
Den p grundlag baserade rtten till offentlig information

kompletteras dock av Access to Public Information Act frn 2003.
I 2003 rs lag freskrivs en principiell rtt till offentlig information,
utan att skanden behver kunna pvisa ngot speciellt intresse.
Undantag freskrivs emellertid med hnvisning till behovet av att
kunna hemlighlla uppgifter mot bakgrund av dataskyddsintressen,
behov av att skydda uppgifter frn rttegngar och skyddsbehov
kopplade till kommersiella intressen. Det finns mjlighet enligt
lagen att endast offentliggra delar av ett dokument.
Public information utgr i princip allt material som hrstammar frn myndigheten, som finns i myndighetens frvar och
som finns i pappers- eller elektronisk form. Skyldigheten att lmna
ut public information omfattar bde traditionella pappershandlingar och elektroniska dokument. Skanden kan vlja i vilken
form han eller hon vill ha informationen.
ven enligt the Decree on the provision and re-use of public
information ska skanden kunna vlja i vilken form han eller hon
vill ha den allmnna handlingen. Skanden kan ocks vlja att f en
pappershandling i elektronisk form om myndigheten har den
ndvndiga tekniska utrustningen. Myndigheten har mjlighet att
ta extra betalt fr detta.
211
Tidigare utredningar
6.1
Datalagskommittn
6.1.1
Uppdrag och frslag
Efter beslut av regeringen den 15 juni 1995 tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitt med uppgift att gra en total
revision av datalagen och analysera p vilket stt EG-direktivet om
personuppgifter skulle genomfras i svensk lagstiftning. Kommittn fick ven i uppdrag att lmna frslag till anpassning av
grundlagsreglerna om allmnna handlingars offentlighet till den nya
tekniken kommittn skulle vervga hur offentlighetsprincipen
skulle kunna tillmpas under nya tekniska frutsttningar och lagstiftningen skulle gras s oberoende som mjligt av tekniska
begrepp och termer. En av utgngspunkterna fr uppdraget var att
allmnhetens tillgng till information skulle vara oberoende av p
vilket stt myndigheterna hade valt att registrera informationen.
Kommittn, som antog namnet Datalagskommittn, lmnade i
april 1997 betnkandet Integritet Offentlighet Informationsteknik
(SOU 1997:39).
I betnkandet freslogs bl.a. att offentlighetsprincipen skulle
utvidgas till att omfatta ocks en rtt att f ut allmnna handlingar i
elektronisk form. Datalagskommittn anfrde att den naturliga utgngspunkten var att allmnhetens mjligheter att ta del av allmnna handlingar och andra uppgifter effektiviseras i samma omfattning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmnhet (a.
bet. s. 536). Eftersom denna behandling alltmer sker med modern
teknik skulle en annan ordning n en utkad rtt att f ut handlingar i elektronisk form enligt Datalagskommittn innebra att
offentlighetsprincipen inte tillts ka ssom p andra omrden.
Vidare ppekade Datalagskommittn att ett av offentlighetsprincipens huvudsyften att kontrollera myndigheter frmst utfrs av massmedia och att den journalistiska verksamheten utvas
213
SOU 2010:4
effektivt med hjlp av digital teknik (a. bet. s. 537). Det mste
drfr, framhll Datalagskommittn, anses opraktiskt och
oekonomiskt att myndigheter frst framstller pappersutskrifter av
elektroniskt lagrade handlingar och verlmnar dessa till journalisten som drefter ter ska ge uppgifterna elektronisk form.
Datalagskommittn ansg att tiden var mogen att lmna
pappershanteringen ven nr det handlade om att lmna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen (a. bet. s. 540). Myndigheterna
borde drfr enligt Datalagskommittn i princip ha en skyldighet
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. Rtten borde
dock inte vara absolut, utan anpassad efter de tekniska mjligheter
som myndigheten har (a. bet. s. 541). Att krva att alla myndigheter ska lmna ut uppgifter i en viss elektronisk form var enligt
Datalagskommittn inte realistiskt, utan hnsyn borde tas till
myndighetens tekniska utrustning och kompetens. Om en myndighet t.ex. saknade tekniska hjlpmedel fr ett elektroniskt utlmnande skulle en begran enligt Datalagskommittns frslag avsls.
Myndighetens skyldighet att lmna ut elektroniska kopior
skulle vidare enligt Datalagskommittns frslag vara begrnsad i de
fall det fanns bestmmelser i lag eller annan frfattning som frbjuder ett utlmnande i elektronisk form (a. bet. s. 628).
En frutsttning fr Datalagskommittns frslag var vidare att
myndigheten har originalhandlingen just i elektronisk form (a. bet.
s. 540).
Enligt frslaget frn Datalagskommittn skulle ett datorprogram aldrig behva tillhandahllas i elektronisk form, eftersom
detta skulle kunna inkrkta p upphovsrtten (a. bet. s. 565).
Datalagskommittn ansg dock att det fanns ett allmnt intresse av
att f reda p hur myndigheternas datorprogram fungerar. Detta
gllde srskilt nr myndighetens beslut fattas automatiskt genom
sdana program. Fr att frstrka offentlighetsinsynen freslog
drfr Datalagskommittn att myndigheterna nr det gller
datorprogram skulle vara skyldiga att tillhandahlla beskrivningar
(systemdokumentation) ver hur programmen fungerar (a. bet.
s. 569).
Datalagskommittn lmnade fljande frslag till utformning av
den i grundlag uttryckta skyldigheten att lmna ut elektroniska
handlingar. 1
1
Datalagskommittn freslog att grundbegreppet fr offentlighetsinsyn enligt 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen skulle vara allmn uppgift, ett frslag som dock inte kom att
genomfras.
214
SOU 2010:4
Den som begr det har ven rtt att mot en faststlld avgift i utskrift,
kopia eller elektronisk form f ut en handling eller uppgifter ur en
databas, allt till den del uppgifterna fr lmnas ut.
Myndigheten r dock inte skyldig att framstlla kopior av kartor,
ritningar, bilder eller andra liknande handlingar om det mter
svrigheter och handlingen kan tillhandahllas p stllet.
En myndighet r inte skyldig att tillhandahlla uppgifter i elektronisk
form om det finns en srskild bestmmelse i lag eller annan frfattning
som frbjuder detta eller om det mter betydande hinder.
Datorprogram behver aldrig tillhandahllas i elektronisk form.
En begran att f ut en allmn uppgift i ngon av de angivna formerna
skall behandlas skyndsamt.
Datalagskommittn anmrkte att en skyldighet att lmna ut handlingar i elektronisk form precis som tidigare mste fregs av en
sekretessprvning. Kommittn framhll att i det sammanhanget
kunde bestmmelsen i dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen
(1980:100) om skydd fr personuppgifter antas f en kad
betydelse.
Enligt Datalagskommittn skulle myndigheter dock inte ha
ngon skyldighet att via en s.k. onlineuppkoppling lta allmnheten
fritt ska och hmta allmnna uppgifter. Det fanns enligt Datalagskommittn betydande nackdelar med en sdan modell (a. bet.
s. 542 f.). En risk som ptalades var att man frn det offentligas sida
helt skulle tappa kontrollen ver hanteringen av personuppgifter.
Med hnsyn till att det kunde uppst risker fr intrng i den
personliga integriteten, samt fr att upprtthlla ett system med
individuell sekretessprvning vid varje utlmnandetillflle, ville
Datalagskommittn inte frorda att en sdan lsning gjordes
obligatorisk. Datalagskommittn ansg att samma regler skulle
glla fr den grundlagsfsta rtten att f ut handlingar och andra
uppgiftssamlingar i elektronisk form som fr manuellt utlmnande.
Det skulle allts ven i fortsttningen krvas en preciserad begran.
Dock ppekades att i den mn det kan ske utan att sekretess- eller
andra integritetsskl hindrar det, r det emellertid inget som frbjuder att myndigheterna lgger ut sin information i fr allmnheten tkomliga webbsidor eller liknande frmedlingstjnster (a.
bet. s. 535). Snarast, konstaterade Datalagskommittn, r sdana
frfaranden positiva frn offentlighetssynpunkt och br uppmuntras. ven om det enligt Datalagskommittn r s att denna
myndigheters servicetgrd inte har ngot direkt samband med
215
SOU 2010:4
offentlighetsprincipen, kan dock ett sdant frfarande f stor

betydelse fr tillgngen till offentlig information eftersom sdana
handlingar, t.ex. myndigheters protokoll och beslut, som gr att
hmta via ntet inte behver bli freml fr en srskild begran
enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen .
Datalagskommittn pekade p att det r rimligt att myndigheter
fr ta betalt fr vad det kostar att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form, men konstaterade att det inte fanns mjlighet att
inom ramen fr dess arbete nrmare vervga frgor om avgiftens
storlek m.m. (a. bet. s. 547). Dock framhll man att det i och fr
sig kunde finnas goda skl att, precis som betrffande de
traditionella handlingarna, lta sm uttag vara avgiftsfria.
Nrmare om riskerna fr otillbrliga integritetsintrng
Datalagskommittn noterade att ett frslag om elektroniskt utlmnande kunde komma att innebra risker fr intrng i den
personliga integriteten (a. bet. s. 544547). Emellertid ppekades
att det r ofrnkomligt att fldet av information ven av personlig
natur blir allt strre i samhllet och att uppgifter av privat natur
ocks frekommer elektroniskt i allt strre omfattning. Vidare
konstaterade Datalagskommittn att den omstndigheten att
offentlighetsprincipen inte hittills omfattat en rtt att f ut
uppgifter i elektronisk form inte tycks ha hindrat kommersiella
intressen frn att komma t de uppgifter som de behver. Det var
drfr, enligt Datalagskommittns uppfattning, inte mer n rimligt
att ven allmnheten fick rtt till informationen i elektronisk form.
Vidare anmrkte Datalagskommittn att om en enstaka personuppgift, som inte r sekretessbelagd, lmnas ut p elektronisk vg
kan detta inte sgas utgra ett integritetsintrng. Om uppgiften
ifrga lmnas ut p papper eller digitalt spelade enligt Datalagskommittn ingen roll. Kommittn framhll att digitaliseringen av
enstaka uppgifter visserligen medfr att det gr fortare att f tag i
uppgiften men det kan knappast sgas utgra ett otillbrligt
integritetsintrng. Datalagskommittn ppekade att det i stllet r
de kade mjligheterna till lagring och bearbetning som erbjuds nr
uppgifterna har elektronisk form som utgr det frmsta problemet.
Det anmrktes att strst blir riskerna vid s.k. massuttag av
uppgifter. Datalagskommittn anmrkte att det dels kan blir
mjligt att kringg de skbegrnsningar som kan glla fr myndig-
216
SOU 2010:4
heten genom att en stor mngd handlingar lmnas ut i elektronisk

form, dels att det blir grligt fr den enskilde att sammanstlla
uppgifter frn olika myndigheter (samkrning) som myndigheterna sjlva inte fr utfra mellan sig. Det noterades fljaktligen
att ett elektroniskt utlmnande kan komma att underminera det
skydd fr integriteten som registerlagarnas skbegrnsningar
innebr.
Fr att exemplifiera mjligheterna att kringg myndigheternas
skbegrnsningar anfrde Datalagskommittn att en myndighet i
sitt rendehanteringssystem kanske inte fr utfra skningar p
begreppet nationalitet (a. bet. s. 544545). Men om allmnheten fr
tillgng till myndighetens beslut i elektronisk form dr nationaliteten str angiven, kan den som vill genom att anvnda ordbehandlingsprogrammets skfunktioner ganska enkelt f fram
sdana begrepp. Visserligen, ppekade Datalagskommittn, kan
motsvarande sammanstllningar gras om den enskilde fr ut alla
besluten i pappersform, men det blir betydligt omstndligare och
utfrs drfr sllan i praktiken.
Datalagskommittn noterade att den av Data- och offentlighetskommittn tidigare freslagna metoden att utesluta uttag av en viss
storlek frn offentlighetsprincipen inte synes framkomlig fr att
komma t de ovan beskrivna problemen. 2 Enligt Datalagskommittn var det nstintill omjligt att gra en sdan avgrnsning. Vidare anmrkte Datalagskommittn att det inte endast
r mngden uppgifter som r det intressanta i sammanhanget, utan
ven vilken typ av uppgifter som efterfrgas. Datalagskommittns
slutsats var drfr att det var ogrligt att utifrn storleken p
offentlighetsuttaget srbehandla massuttagen med en bibehllen
offentlighetsprincip (a. bet. s. 545).
I stllet konstaterade Datalagskommittn att kravet p att allt
utlmnande av allmnna handlingar ska fregs av en prvning
enligt sekretesslagen i praktiken utgr ett ganska effektivt hinder
mot att alltfr stora informationsmngder lmnas ut i elektronisk
form (a. bet. s. 545547). Betrffande risken att det i strre omfattning kommer att gras framstllningar om massuttag vid en rtt
2
Data- och offentlighetskommittn freslog att en myndighet skulle vara skyldig att lmna
ut en stor mngd upptagningar fr ADB i form av utskrift, bara om ett sdant uttag nd
skulle ske fr eller var frberett fr myndighetens egen verksamhet. Departementschefen
framhll i proposition 1990/91:60 s. 45 att det fanns anledning att tro att mnga myndigheter redan i den egna verksamheten anvnder sina register fr vissa massuttag, dvs. de kan
gras med rutinbetonade tgrder. Departementschefen pekade ven p problemet med att
avgra vad som r en stor mngd upptagningar.
217
SOU 2010:4
att f ut handlingarna elektroniskt ppekade Datalagskommittn

att myndigheterna i viss mn br kunna stlla material till
frfogande i avidentifierad form. Men framfr allt ppekade man
att det r missbruket av uppgifterna, inte sjlva utfendet, som br
hindras. I det sammanhanget anmrktes att den av Datalagskommittn freslagna persondatalagen det som kom att bli personuppgiftslagen skulle komma att f betydelse. Datalagskommittn
ppekade att bestmmelsen i (dvarande) 7 kap. 16 sekretesslagen
innebr att det gller sekretess fr personuppgifter hos myndigheter om det kan antas att ett utlmnande av uppgifterna skulle
medfra att de blir freml fr automatisk databehandling i strid
med persondatalagen. Man noterade att den freslagna persondatalagen till exempel freslogs innehlla ett principiellt frbud mot behandling av knsliga personuppgifter. Det borde ven bli aktuellt
enligt Datalagskommittn att vgra utlmnande i elektronisk form
om det handlar om stora mngder uppgifter dr man kan misstnka
att uppgifterna kommer att behandlas p ett otilltet stt. Datalagskommittn betonade att persondatalagen visserligen inte fresls
omfatta behandlingar som utfrs i syfte att framstlla grundlagsskyddade yttranden och sledes skulle det inte freligga hinder mot
att lmna ut ven stora mngder uppgifter i elektronisk form t.ex.
till en journalist. Dock, framhll Datalagskommittn, fr den reglering som finns p yttrandefrihetsomrdet antas motverka att
detta leder till otillbrliga frfaranden.
Likas ppekade Datalagskommittn att registerfrfattningarnas
gallringsregler och bestmmelser om att vissa personuppgifter inte
verhuvudtaget fr ges elektronisk form utgr ett skydd fr missbruk genom massuttag.
Sammantaget ansg Datalagskommittn att risken fr att det
skulle ske kade intrng i den personliga integriteten om massuttag
grs av uppgifter i elektronisk form, inte borde verdrivas. Datalagskommittn ppekade att det kan antas att kommersiella intressen redan i dag har tillgng till stora mngder personuppgifter
genom myndigheternas frsljning av uppgifter i elektronisk form.
Riskerna fr otillbrliga intrng i den personliga integriteten var
enligt Datalagskommittn allts inte s stora att man av det sklet
ven i fortsttningen mste hnvisa allmnheten till utlmnande p
papper. I stllet framhll man att de olgenheter som kan uppst
borde angripas genom att en olmplig anvndning av uppgifterna
beivras.
218
SOU 2010:4
6.1.2
Remissinstansernas synpunkter
Datalagskommittns betnkande remissbehandlades. Flertalet

remissinstanser instmde i Datalagskommittns uppfattning att
tiden kunde anses mogen fr att infra ett elektroniskt utlmnande
och att detta skulle innebra en frstrkning av offentlighetsprincipen. Mnga remissinstanser ansg dock att konsekvenserna av
en sdan ndring, ur bde integritets- och sekretesshnseende samt
med beaktande av effekterna fr myndigheters frsljning av information, borde utredas ytterligare.
Vissa remissinstanser framhll att det i nulget skulle bli svrt
fr myndigheterna att finna en lmplig elektronisk form fr utlmnandet och att det drfr skulle uppkomma ett merarbete fr
myndigheterna redan vid utforskandet av i vilken elektronisk form
utlmnandet ska ske.
Mnga av remissinstanserna anfrde att sekretessprvningarna
vid s.k. massuttag kunde komma att bli mycket omfattande och
resurskrvande genom infrandet av ett elektroniskt utlmnande.
Man noterade att det drfr delvis r en resursfrga om frslaget
br genomfras eller inte. Drtill anmrkte ett flertal remissinstanser att massuttagen medfr kade risker fr den personliga
integriteten. Flera remissinstanser ppekade att bestmmelsen i
7 kap. 16 sekretesslagen visserligen skulle komma att f kad
betydelse, men att det torde bli svrt fr myndigheterna att
bedma om personuppgifter efter ett utlmnande kunde befaras bli
behandlade i strid med personuppgiftslagen. Det framhlls ocks
att det fanns problem frknippade med en ordning dr myndigheten mste infrskaffa upplysningar om hur den information som
lmnas ut kan antas komma att anvndas hos mottagaren.
Ett antal av remissinstanserna anmrkte att de i och fr sig
stllde sig positiva till en ordning med elektroniskt utlmnande,
men att de fr egen del sg ett tydligt behov av att den egna verksamheten undantogs genom bestmmelser i registerfrfattningar.
Ngra remissinstanser lyfte fram att en rtt att f ut allmnna
handlingar i elektronisk form riskerar att ka kraven p att fler
uppgifter ska omfattas av sekretess. Detta kunde enligt remissinstanserna leda till att man visserligen fr en strkt offentlighetsprincip men som hmmas av omfattande sekretessregler.
Frslag fanns frn somliga remissinstanser om att frvaltningen
borde lggas att klassificera sin information fr att ett genomfrande av en elektronisk offentlighetsprincip skulle kunna
219
SOU 2010:4
realiseras. Bland annat freslogs att informationen kunde delas upp

i uppgifter som inte r allmnna handlingar, uppgifter som r allmnna och som kan vara freml fr sekretess, samt uppgifter som
r allmnna och som inte kan vara freml fr sekretess.
En del remissinstanser menade att ett elektroniskt utlmnande
ver huvud taget inte borde infras som en skyldighet fr myndigheterna. De ppekade att det redan enligt gllande bestmmelser r
mjligt fr myndigheterna att som en servicetgrd lmna ut handlingar i elektronisk form och att allmnhetens rtt till insyn inte
skulle p ett fr demokratin ovrderligt stt begrnsas om en sdan
skyldighet inte infrdes.
6.1.3
Proposition 1997/98:44 Personuppgiftslag
Datalagskommittns frslag om en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form ledde inte
till lagstiftning.
I proposition 1997/98:44 ptalade regeringen att den i det
aktuella rendet bara tog upp frgan om en ny datalag och vissa
drmed sammanhngande frgor. Frgan om en anpassning av
2 kap. tryckfrihetsfrordningen till den nya tekniken krvde enligt
regeringens mening ytterligare vervganden (a. prop. s. 29).
6.2
Offentlighets- och sekretesskommittn
6.2.1
Uppdrag och frslag
Regeringen tillkallade i april 1998 en parlamentarisk sammansatt

kommitt, Offentlighets- och sekretesskommittn (OSEK), som
bl.a. fick i uppdrag att utreda frgor med anknytning till offentlighetsprincipen och IT samt gra en versyn av sekretesslagen.
OSEK lmnade i januari 2001 delbetnkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). I betnkandet
redovisade OSEK bl.a. sitt arbete i den del det avsg uppdraget att
gra en versyn av bestmmelserna om allmnna handlingars offentlighet i syfte att vidga mjligheterna fr offentlighetsprincipens
tillmpning i IT-samhllet.
220
SOU 2010:4
En utvidgad skyldighet att lmna ut allmnna handlingar

OSEK noterade att enligt gllande rtt r en myndighet inte skyldig
att lmna ut en upptagning fr automatisk databehandling i annan
form n utskrift (jfr 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen). Enligt
OSEK:s bedmning borde emellertid denna begrnsning tas bort.
Drmed skulle enligt OSEK:s frslag en rtt infras att f ut
elektroniskt lagrade allmnna handlingar ven i elektronisk form.
Frslaget frn OSEK innebar allts att den grundlagsfsta rtten att
f avskrift eller kopia av en allmn handling skulle komma att glla i
princip generellt, oavsett i vilken form en handling lagrats.
Enligt OSEK:s frslag borde 2 kap. 13 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen sledes ha fljande lydelse.
Den som nskar att ta del av allmn handling har ven rtt att mot
faststlld avgift f avskrift eller kopia av handlingen till den del den fr
lmnas ut. En myndighet r dock inte skyldig att
1. lmna ut en elektroniskt lagrad upptagning i elektronisk form, om
det fr myndigheten i lag eller frordning finns en bestmmelse som
frbjuder det,
2. framstlla kopia av karta, ritning, bild eller annan n i 1 avsedd
upptagning, om svrighet mter och handlingen kan tillhandahllas p
stllet, eller
3. lmna ut datorprogram i annan form n utskrift.
OSEK anmrkte att informationsteknologin har ftt ett mycket

stort genomslag inom frvaltningen samt att man inom frvaltningens alla delar har dragit nytta av de mjligheter till lttillgnglighet, effektivitet och billig handlggning som den nya
tekniken medger. Ett undantag, ppekade OSEK, utgr dock utlmnandet av allmnna handlingar. Enligt OSEK:s uppfattning var
det otillfredsstllande att det i gllande lagstiftning saknades en
generell rtt att f ut allmnna handlingar som lagrats elektroniskt i
annan form n utskrift. Detta rimmade enligt OSEK inte srskilt
vl med dagens IT-anvndning, dr ett utlmnande av en allmn
handling i elektronisk form mnga gnger r bde det mest
effektiva och billigaste sttet att g tillvga fr svl myndigheten
som den enskilde.
OSEK ppekade vidare att utskriftsundantaget i 2 kap. 13
tryckfrihetsfrordningen hrstammar frn en tid d myndigheternas anvndning av datateknik var av begrnsad omfattning. Anvndningen tog sikte p behandling av uppgifter i dataregister och
221
SOU 2010:4
utskriftsundantaget infrdes fr att utgra ett kompletterande

skydd mot otillbrliga integritetsintrng. Lagstiftaren menade vid
den tiden, ppekade OSEK, att ett utlmnande p papper i viss utstrckning kunde frhindra obehrig dataregistrering, eftersom
den tidens teknik fr verfring av information frn pappersmedium till datamedium var dyrbar och hade ett begrnsat anvndningsomrde.
OSEK framhll att det numera finns teknik som p ett helt
annat stt n tidigare medger att information verfrs frn
pappers- till datamedium. Den omstndigheten att personuppgifter
enbart lmnas ut genom en pappersutskrift fungerar drfr inte
lngre enligt OSEK som ett hinder fr den som vill ha tillgng till
vissa uppgifter i syfte att behandla dem p automatiserad vg.
Utskriftsundantaget, anmrkte OSEK, kan drfr inte som tidigare
fungera som ett verkningsfullt skydd mot otillbrliga integritetsintrng.
andra sidan noterade OSEK att ven om ett utlmnande p
papper i praktiken inte lngre kan frhindra att personuppgifter
behandlas p automatiserad vg, r det nd s att ett utlmnande
p datamedium innebr praktiska frdelar fr den som vill samla in
en stor mngd uppgifter fr en sdan behandling srskilt om
avsikten inte endast r att lagra eller sprida uppgifterna utan ocks
att bearbeta dem. Man kan sledes inte, konstaterade OSEK, bortse
frn att ett utlmnande p datamedium medfr en kad integritetsrisk eftersom det underlttar svl uttag av stora mngder av uppgifter som en senare bearbetning av uppgifterna p automatiserad
vg.
OSEK:s frslag att infra en generell skyldighet att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form frutsatte att handlingen i
och fr sig fanns elektroniskt lagrad hos myndigheten (SOU
2001:3 s. 233). Vidare ansg OSEK att det skulle vara upp till myndigheten att avgra p vilket stt en handling i elektronisk form
skulle lmnas ut. Man kunde enligt OSEK tnka sig bde ett
utlmnande via e-post, p diskett eller cd-rom.
Frslaget att infra en generell skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form innebar enligt OSEK inte ngon utvidgning av en myndighets skyldighet nr det gller p vilket slags
material eller i vilken form en avskrift eller kopia ska lmnas ut (a.
bet. s. 226). Enligt OSEK borde det st myndigheten fritt att
bestmma om utlmnandet skulle gras genom en diskett, via
elektronisk post eller p annat stt. OSEK framhll dock att det
222
SOU 2010:4
inte kan vara s att myndigheten har uppfyllt sin skyldighet enligt
2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen genom att en allmn handling
finns tkomlig fr en skande via myndighetens hemsida. Enligt
OSEK innebr ett sdant frfarande inte att den enskilde fr en
avskrift eller kopia av en allmn handling. Mjligen kunde det
enligt OSEK:s uppfattning innebra ett tillhandahllande p stllet i
enlighet med 2 kap. 12 tryckfrihetsfrordningen. ven detta
betraktelsestt skulle dock kunna ifrgasttas enligt OSEK eftersom det ska vara frgan om ett tillhandahllande av ett visst
informationsinnehll p begran av enskild.
OSEK noterade ven att vid ett infrande av en skyldighet att
tillhandahlla allmnna handlingar i elektronisk form blir det n
mer centralt n tidigare fr myndigheterna att hlla redan p vad i
deras datalagrade informationsmaterial som utgr allmnna handlingar (a. bet. s. 233).
Nrmare om risken fr otillbrliga integritetsintrng
Betrffande riskerna fr otillbrliga integritetsintrng i samband
med myndigheters utlmnande av personuppgifter menade OSEK
att dessa risker mot bakgrund av den utbredda IT-anvndningen
frmst hade samband med spridningen i sig av uppgifterna, inte
med p vilket stt uppgifterna lmnades ut. Ett utlmnande p
datamedium kunde likvl, konstaterade OSEK, medfra en kad
risk fr otillbrliga integritetsintrng eftersom det innebr
praktiska frdelar vid stora uttag samt d syftet i regel r att p
automatiserad vg bearbeta information. Sledes fanns det enligt
OSEK anledning att vervga vilka effekter ett elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar skulle kunna f fr risken fr
otillbrliga integritetsintrng.
OSEK ptalade inledningsvis att riskerna fr den personliga
integriteten i samband med myndigheters utlmnande av personuppgifter borde stllas i relation till att anvndningen av informationsteknologi har ftt en mer generell spridning i samhllet i dess
helhet n vad som var fallet vid infrandet av utskriftsundantaget.
OSEK framhll att dagens teknik p ett helt annat stt n tidigare
medger verfring av information frn papper till datamedium.
Allts, noterade OSEK, r det inte formen fr myndigheternas
utlmnande av personuppgifter som i frsta hand innebr integritetsrisker, utan sjlva spridningen av uppgifterna. Det effektiva
223
SOU 2010:4
skyddet mot otillbrliga integritetsintrng p grund av myndigheters utlmnande av personuppgifter torde drfr enligt OSEK i
frsta hand vara en generellt gllande skyddslagstiftning.
OSEK konstaterade drefter att det sedan r 1998 finns en mer
generell skyddslagstiftning fr personuppgifter jmfrt med tidigare genom att den srskilda sekretessbestmmelsen fr personuppgifter i (dvarande) 7 kap. 16 sekretesslagen hnvisar till
personuppgiftslagen, som har ett vidare tillmpningsomrde n den
tidigare gllande datalagen (1973:289). OSEK framhll att 7 kap.
16 sekretesslagen r tillmplig vid utlmnanden av svl enstaka
personuppgifter som massutlmnanden och oavsett utlmnandeform. ven om utskriftsundantaget i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen tas bort skulle det drfr, enligt OSEK:s uppfattning,
finnas ett effektivt skydd fr den personliga integriteten vid alla utlmnanden av personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen genom den sekretessprvning som myndigheterna r
skyldiga att gra enligt 7 kap. 16 sekretesslagen. Dock noterade
man samtidigt att om utskriftsundantaget togs bort skulle en
begran om att f ut en allmn handling i elektronisk form i princip
enbart kunna vgras just med hnsyn till sekretessen (SOU 2001:3
s. 213).
Nrmare om skyddet fr personuppgifter i 7 kap. 16 sekretesslagen
OSEK betonade samtidigt att den omstndigheten att personuppgiftslagen ersatt datalagen har gjort myndigheternas prvning
enligt 7 kap. 16 sekretesslagen mer komplicerad n tidigare.
Regleringen i datalagen, ppekade OSEK, byggde p ett system dr
inrttande och frande av personregister frutsatte licens frn
Datainspektionen. Drutver krvdes tillstnd frn Datainspektionen fr vissa typer av knsliga personregister. OSEK konstaterade att systemet med licens och tillstndsprvning innebar att
sekretessprvningen enligt 7 kap. 16 sekretesslagen p datalagens
tid i flertalet fall kunde inskrnkas till ett konstaterande av om den
skande hade licens eller tillstnd av Datainspektionen fr det
aktuella personregistret.
OSEK noterade att personuppgiftslagen sin sida bygger p ett
system med anmlningsskyldighet, som dock r frenat med
tmligen betydande undantag. Detta system innebar enligt OSEK
224
SOU 2010:4
att den som ska prva om sekretess enligt 7 kap. 16 sekretesslagen freligger har att sjlvstndigt ta stllning till om den
behandling som de begrda personuppgifterna antas anvndas till r
frenlig med bestmmelserna i personuppgiftslagen. Det kommer
hrigenom, anmrkte OSEK, finnas en rad komplicerade frgor
som myndigheter ska ta stllning till vid prvningen enligt 7 kap.
16 sekretesslagen (SOU 2001:3 s. 214). OSEK framhll att s
lnge ngon egentlig rttspraxis inte har utbildats vare sig nr det
gller tillmpningen av personuppgiftslagen eller 7 kap. 16
sekretesslagen kan det frvntas att denna prvning mnga gnger
kommer att bli svr att gra. OSEK pekade bl.a. p fljande
tnkbara problem (a. bet. s. 215).
Det som bland annat kan frvntas bli komplicerat att prva r
huruvida personuppgiftslagen ver huvudtaget gller fr en viss
behandling av personuppgifter. Hr kan ett problem vara att skilja
behandling i manuella register frn annan manuell behandling av
personuppgifter. Ett annat problem kan vara att avgra om den tnkta
behandlingen r ett led i en verksamhet av rent privat natur (jfr 6
PUL). Vidare r ett mycket komplicerat omrde om en viss behandling
r undantagen frn personuppgiftslagen enligt 7 frsta stycket
samma lag p.g.a. att behandlingen omfattas av bestmmelserna om
tryckoch yttrandefrihet i tryckfrihetsfrordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Drtill skall flertalet av bestmmelserna i personuppgiftslagen inte tillmpas om en behandling sker uteslutande fr
journalistiskt ndaml eller konstnrligt eller litterrt skapande (7
andra stycket). Det sistnmnda syftar till att undanta sdan behandling
som inte tnjuter grundlagsskydd enligt tryckfrihetsfrordningen eller
yttrandefrihetsgrundlagen, men som omfattas av de mjligheter till
undantag som EG:s dataskyddsdirektiv medger (jfr prop. 1997/98:44
s. 52).
Oberoende av de i vissa fall komplicerade bedmningar som 7 kap.

16 sekretesslagen franleder, menade OSEK att sekretessprvningen enligt den aktuella bestmmelsen p grund av
personuppgiftslagens generella tillmpningsomrde utgr ett mer
effektivt skydd fr den personliga integriteten i dagens IT-samhlle
n vad som var fallet under datalagens tid. D OSEK:s uppfattning
var att utskriftsundantaget inte lngre utgjorde ngot effektivt
skydd fr den som vill ha tillgng till personuppgifter fr att
behandla dem p automatiserad vg, drog man slutsatsen att oavsett
om utskriftsundantaget behlls eller inte skulle det verkningsfulla
skyddet fr annars offentliga personuppgifter komma att utgras
av sekretessbestmmelsen i 7 kap. 16 . OSEK fann drfr inte
225
SOU 2010:4
heller skl att vervga om det borde infras ett srskilt sekretesskydd vid utlmnande av personuppgifter i elektronisk form
(a. bet. s. 217).
OSEK anmrkte slutligen att det inte var en uppgift fr kommittn att vervga en ndring av 7 kap. 16 sekretesslagen fr att
skapa strre klarhet kring bestmmelsens tillmpning (a. bet.
s. 217). 3 Att t.ex. frska skrpa sekretessen enligt 7 kap. 16
sekretesslagen genom att dr inskrnka mjligheterna till utlmnande av personuppgifter till ngon som ska utfra en tillten
behandling enligt personuppgiftslagen eller som r undantagen frn
lagens bestmmelser, vore enligt OSEK:s uppfattning principiellt
felaktigt. Det skulle enligt OSEK innebra att man i detta sammanhang formulerar en annan syn p vad som r ett otillbrligt
integritetsintrng n vad som uttrycks i personuppgiftslagen. Inte
heller gr det enligt OSEK att i sekretessbestmmelsen frska
frtydliga vilken behandling som ska anses frenlig med personuppgiftslagen, eftersom sdana frtydliganden oundvikligen
kommer att utgra en sorts tolkning av svl personuppgiftslagens
regler som bestmmelserna i EG:s dataskyddsdirektiv. Det finns
drfr en risk, framhll OSEK, fr att sdana frtydliganden
kommer att innebra avvikelser frn de tvingande reglerna i
direktivet.
OSEK:s sammantagna uppfattning betrffande relationen
mellan utskriftsundantaget och dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen var allts att sekretessbestmmelsen utgjorde ett reellt skydd
fr den personliga integriteten vid ett avskaffat utskriftsundantag
(a. bet. s. 217). OSEK framhll att de problem och oklarheter som
hr samman med 7 kap. 16 framfr allt torde ha sin grund i att
lagstiftningen r ny och att strre klarhet kan frvntas allteftersom praxis utbildas och frtydliganden grs i lagstiftningen.
Drutver noterade OSEK att den oskerhet om rttstillmpningen som hittillsvarande avgranden ibland gett uttryck fr
snarare tycks medfra att rttstillmparen intar en restriktiv hllning nr det gller i vilken utstrckning 7 kap. 16 sekretesslagen
medger att personuppgifter kan lmnas ut, n att sdana uppgifter
lmnas ut alltfr lttvindigt.
3
I sitt huvudbetnkande med frslag till en ny sekretesslag freslog OSEK drfr endast en
sprklig omarbetning av sekretessbestmmelsen (SOU 2003:99 s. 449).
226
SOU 2010:4
Undantag fr myndigheters datorprogram

OSEK vervgde srskilt frgan om utlmnande av myndigheters
datorprogram och databaser i elektronisk form. Betrffande myndigheternas datorprogram fann OSEK att utskriftsundantaget i
2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen borde behllas, vilket skulle
innebra att myndigheterna ven i framtiden endast borde vara
skyldiga att lmna ut utskrift av datorprogram. Hrigenom menade
OSEK att de srskilda upphovsrttsliga skyddsintressen som freligger betrffande datorprogram skulle tillgodoses.
Begrnsningar i registerfrfattningar
En myndighet borde enligt OSEK inte vara skyldig att lmna ut
handlingar i elektronisk form om det fr myndigheten finns
bestmmelser i lag eller frordning som frbjuder ett sdant utlmnande. OSEK:s frslag innebar allts att begrnsningar i registerfrfattningar ocks skulle glla framgent (SOU 2001:3 s. 218219).
Frslaget medfrde dock enligt OSEK att en versyn av registerfrfattningarna borde gras. OSEK anmrkte fljande (a. bet.
s. 218).
Mnga av de s.k. registerfrfattningarna r av ldre datum. Det gr inte
att i dag avgra i vilken utstrckning dessa frfattningar innehller frbud mot utlmnanden i elektronisk form som inte lngre fyller ngon
funktion, dvs. som p.g.a. teknikens utveckling inte lngre fungerar
som verkningsfulla skydd mot otillbrliga integritetsintrng. Denna
frga mste enligt vr uppfattning f bli freml fr en versyn. Vidare
br ppekas att gllande frbud har infrts under en tid d det inte har
funnits ngon rtt att f ut allmnna handlingar i elektronisk form.
Ngon avvgning mot offentlighetsintressen har drfr inte behvt
gras. Vi anser att de nu gllande frbuden ocks av denna anledning
mste ses ver.
Efter att ha konstaterat att mnga av registerfrfattningarna innehller bestmmelser som reglerar i vilken utstrckning en myndighet fr lmna ut allmnna handlingar och annan offentlig information i elektronisk form, ppekade OSEK att motivet bakom dessa
bestmmelser i de flesta fall r kopplat till risken fr otillbrliga
integritetsintrng och sledes tar sikte p personuppgifter. Dock,
framhll OSEK, frekommer det ven bestmmelser som syftar till
att frhindra elektroniska utlmnanden av annat n personuppgifter. Om det efter en versyn av registerfrfattningarna visar
227
SOU 2010:4
sig finnas ett behov av att i vissa srskilda fall ha ett fortsatt frbud
mot elektroniskt utlmnande gr det drfr enligt OSEK inte att
utesluta att ocks andra hnsyn n integritetshnsyn kan motivera
sdana frbud. OSEK ansg drfr att inskrnkningen i en myndighets skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
inte enbart kan ta sikte p de fall dr personuppgifter inte fr
lmnas ut i elektronisk form, utan ven mste kunna omfatta ocks
andra typer av uppgifter.
Behov av begrnsningar som tar sikte p massuttag av uppgifter
Utver de begrnsningar i uttag som fljer av sekretessregler och
bestmmelser i registerfrfattningar vervgde OSEK om det
borde finnas begrnsningar i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen som
tog sikte p massuttagen (SOU 2001:3 s. 210 ff.).
Ett av problem med massuttagen som ptalades av OSEK var att
uppgifter som enskild r skyldig att lmna in till myndigheter i
olika sammanhang, lmnas ut och anvnds fr helt andra syften n
vad de lmnats in fr t.ex. kommersiella ndaml.
Ytterligare ett problem med massuttagen som lyftes fram av
OSEK var att elektroniska utlmnanden underlttar att uppgifter
lmnas ut frn den sfr dr skydd fr den personliga integriteten
tillgodoses genom skbegrnsningar i registerfrfattningar.
Drutver framhll OSEK att det frhllandet att det blir
praktiskt mjligt och drmed mer sannolikt med utlmnanden
av mycket stora mngder information med den moderna tekniken
inte enbart innebr integritetsproblem, utan att det ocks finns
anledning att frga sig hur en myndighet rent resursmssigt ska
klara av att hantera sdana uttag.
OSEK konstaterade att frgan om de problem som frknippas
med massuttagen ska lsas genom srskilda begrnsningar i 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen vid sidan av sekretessregler och bestmmelser i registerfrfattningar har diskuterats ocks i tidigare
lagstiftningsarbeten om handlingsoffentligheten och den nya
tekniken. I dessa sammanhang har man dock, noterade OSEK,
avvisat frslag och tankegngar som har syftat till att i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen srbehandla massuttagen (jfr prop. 1990/91:60
s. 4346 och SOU 1997:39 s. 544547). Bland annat har man
principiellt tagit avstnd frn tanken p att infra ngon form av
syftesprvning eftersom det skulle innebra inskrnkningar i det
228
SOU 2010:4
grundlagsfsta anonymitetsskyddet (se prop. 1990/91:60 s. 45).

Man har ocks tagit avstnd frn metoden att utesluta uttag av en
viss storlek frn handlingsoffentligheten av frmst det sklet att en
sdan avgrnsning blir svr att gra (se SOU 1997:39 s. 545).
OSEK framhll att man i tidigare lagstiftningsarbeten allts har
funnit att ngra ndringar i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen inte
br gras med hnvisning till riskerna med massuttag. I stllet har
man ofta erinrat om de begrnsningar som fljer av bestmmelserna om sekretess, framfr allt 7 kap. 16 sekretesslagen, och
om begrnsningarna i registerfrfattningar.
Inte heller OSEK ansg att den kade risken fr framfr allt
otillbrliga integritetsintrng som anses frknippade med massuttagen br franleda att en syftesprvning infrs i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen (SOU 2001:3 s. 211). OSEK fresprkade inte
heller en ordning som gick ut p att frhindra uttag av en viss
storlek. Hr anmrkte OSEK att det skulle bli mycket svrt att
gra en sdan avgrnsning samt att sdana begrnsade regler ltt
kan kringgs, t.ex. genom att en begran delades upp p flera frfrgningar. En konsekvens av att frhindra uttag av en viss storlek
kunde enligt OSEK ocks vara att spridningen av samhllsnyttig
information frhindrades.
Sammantaget konstaterade OSEK att det inte borde gras ngra
begrnsningar i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen med hnvisning till
massuttagen (a. bet. s. 212). De risker fr otillbrliga integritetsintrng som riskerar att flja av massuttag av uppgifter p
elektronisk vg kunde enligt OSEK:s uppfattning omhndertas av
7 kap. 16 sekretesslagen och registerfrfattningarna. OSEK
sammanfattade sin stndpunkt p fljande vis (a. bet. s. 211).
Nr det gller de risker fr otillbrliga integritetsintrng som kan
anses frknippade med stora uttag av information, har vi redan ovan
framfrt vr uppfattning att det finns ett effektivt skydd fr personuppgifter vid alla utlmnanden frn myndigheterna, dvs. oavsett
utlmnandeform och uttagets storlek, genom 7 kap. 16 SekrL och
dess hnvisning till personuppgiftslagen. Som framgtt anser vi ocks
att begrnsningar i s.k. registerfrfattningar som innebr att vissa
uppgifter inte fr lmnas ut i elektronisk form skall f glla alltjmt,
ven om det infrs en i princip generell rtt att f ut allmnna
handlingar i antingen avskrift eller kopia.
229
SOU 2010:4
Frenligheten med dataskyddsdirektivet

Frslaget om en rtt att f ut allmnna handlingar i elektronisk
form innebar enligt OSEK en utvidgning av myndigheternas skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. Mot den bakgrunden stllde
sig OSEK frgan om frslaget var frenligt med dataskyddsdirektivet (SOU 2001:3 s. 227228). Dataskyddsdirektivets definition av vad som utgr en behandling av personuppgifter (jfr artikel
2 b) omfattar utlmnande av personuppgifter med std av offentlighetsprincipen.
OSEK:s bedmning var att frslaget om ett elektroniskt utlmnande inte innebar ngon utvidgning av myndigheternas
skyldighet i sig att lmna ut personuppgifter. Frslaget pverkade
enligt OSEK endast frgan om hur allmnna handlingar ska lmnas
ut och medfrde allts en utvidgning endast i frga om denna
skyldighet. Enligt OSEK:s uppfattning utgjorde drfr dataskyddsdirektivet inget hinder mot att avskaffa utskriftsundantaget.
Den lagtekniska lsningen
OSEK presenterade tre olika varianter p lagteknisk lsning fr
den freslagna utvidgade rtten att f ut allmnna handlingar i
elektronisk form (SOU 2001:3 s. 219224).
Fr det frsta kunde man enligt OSEK tnka sig en reglering
helt och hllet i grundlag. Detta skulle innebra att utskriftsundantaget helt mnstrades ut ur lagtexten och att rtten att f
avskrift eller kopia skulle komma att glla generellt. Dock skulle ett
frbehll fr att frbud mot att lmna ut elektroniskt i lag eller
frfattning fortsatt ska glla behva infras i grundlagstexten.
OSEK noterade att ett sdant frbehll skulle f samma verkan
som den s.k. begrnsningsregeln i 2 kap. 3 sista stycket tryckfrihetsfrordningen, dvs. att bestmmelser i frfattningar p lgre
niv i vissa fall ska glla fre grundlag. En positiv effekt av att ha en
reglering helt och hllet i grundlag var enligt OSEK att det
grundlagsskyddade omrdet fr offentlighetsinsyn utvidgas och att
huvudreglerna fr offentlighetsinsyn blir verskdliga och systematiska. Dock anmrkte OSEK att det faktum att ett frbehll mste
gras i grundlagen fr frbud i frfattning av lgre valr mot
utlmnanden i elektronisk form gr att regleringen kan uppfattas
som i huvudsak symbolisk och att den faktiska betydelsen kommer
230
SOU 2010:4
att vara beroende av i vilken omfattning frbud i lgre frfattningar

mot elektroniska utlmnanden kommer att frekomma.
Fr det andra fanns det en mjlighet enligt OSEK att den nu
grundlagsfsta rtten att f ut allmnna handlingar kompletteras
med en rtt enligt vanlig lag att f ut allmnna handlingar i just
elektronisk form. OSEK framhll som en mjlighet att det t.ex.
genom en ny bestmmelse i dvarande 15 kap. sekretesslagen skulle
flja en rtt att f ut allmnna handlingar i elektronisk form, en
kompletterande rtt till den grundlagsfsta rtten att f avskrift
eller kopia av en allmn handling. Detta skulle enligt OSEK kunna
tnkas vara en mer frsiktig vg att anvnda en reglering i vanlig lag
eftersom det blir mindre komplicerat att ndra en antagen lagstiftning n att ndra i grundlag. I ett frsta led krvs det dock,
ppekade OSEK, att formuleringen i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen ndras (i annat fall blir regleringen motstridig) och att en
hnvisning grs i grundlagen till den kompletterande bestmmelsen
i vanlig lag. OSEK anmrkte att med en kompletterande reglering i
vanlig lag blir det inte ndvndigt med ngot frbehll fr de frbud i srskilda lagar mot utlmnande i elektronisk form som ska f
glla fortsttningsvis dessa kommer alltjmt att glla enligt
principen om lex specialis. Dock noterade OSEK att ett frbehll
skulle komma att behvas fr frbud i frordningar.
En nackdel med det frevarande alternativet var enligt OSEK att
ngon teknikneutralitet inte uppns eftersom regleringen grs
beroende av i vilken form en allmn handling lmnas ut. Ytterligare
en nackdel som framhlls av OSEK var att det rttssystematiskt r
mindre lmpligt att rtten att f avskrift eller kopia av en allmn
handling kommer att regleras av tv regelsystem lagstiftningen
kan upplevas som svrverskdlig.
OSEK anmrkte att en effekt av en lagteknisk lsning dr en del
av regleringen sker i vanlig lag r att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen om skyndsam prvning, ordningen fr hur en
begran om att f ta del av en allmn handling ska gras och prvas,
anonymitetsskyddet m.m. inte automatiskt blir gllande. nskar
man att dessa regler ocks ska glla vid utlmnanden i elektronisk
form mste detta regleras srskilt.
Den tredje och sista varianten p lagteknisk lsning var enligt
OSEK att flytta den grundlagsfsta rtten att f ut avskrift eller
kopia av allmn handling till vanlig lag, samtidigt som denna rtt
utvidgas och grs generell. I detta fall skulle, enligt OSEK, inom
det grundlagsfsta omrdet finnas kvar rtten till insyn genom
231
SOU 2010:4
tillhandahllande p stllet. Detta alternativ skulle enligt OSEK

medfra samma versklighet och rttssystematiska frdelar som
om hela regleringen sker i grundlag. P samma gng skulle en
reglering i vanlig lag innebra att man uppnr effekten av en flexibel
lagstiftning. En risk med detta alternativ var dock enligt OSEK att
det kan uppfattas som en inskrnkning av offentlighetsprincipen
att en del av offentlighetsinsynen flyttas ver till vanlig lag.
ven med detta alternativ framhll OSEK att regler fr skyndsam prvning, anonymitetsskydd m.m. mste regleras srskilt.
OSEK stannade fr att fresl den lagtekniska lsning som
innebar en reglering i grundlag, detta fr att inte riskera att fresl
en ordning som p sikt kan urholka offentlighetsprincipen. Eftersom OSEK var av uppfattningen att det r spridningen av personuppgifter i sig som innebr risker fr otillbrliga intrng i den
personliga integriteten, saknades det anledning enligt OSEK att
generellt inskrnka rtten att f avskrift eller kopia av allmn
handling nr det gller utlmnanden i elektronisk form. I
konsekvens med detta ansg OSEK att det inte fanns skl att srbehandla den elektroniska utlmnandeformen vid val av teknisk
lsning. Alternativ nummer tv med en kompletterande reglering i
vanlig lag frordades allts inte av OSEK.
Avgifts- och resursfrgor
OSEK konstaterade att regleringen i avgiftsfrordningen innehll
en enhetlig, schabloniserad avgiftssttning fr utlmnande av
papperskopior, utskrifter m.m. Motsvarande enhetliga reglering
saknades dock betrffande avgifter vid utlmnanden i elektronisk
form (SOU 2001:3 s. 228230). Inte heller gjordes det, ppekade
OSEK, ngon skillnad i avgiftssttningen vid utlmnanden i
elektronisk form nr det gller allmnna handlingar och andra
informationsuttag.
Genom OSEK:s frslag att avskaffa utskriftsundantaget
bedmde man att det var ndvndigt med en versyn av avgiftsfrordningens bestmmelser om avgifter fr elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar. Bland annat anmrkte OSEK att
bestmmelser om elektroniskt utlmnande br fras in bland
bestmmelserna i 1522 avgiftsfrordningen som tar sikte p
utlmnanden efter srskild begran (a. bet. s. 229). OSEK uttalade
sig dock inte nrmare om avgiftssttningen men konstaterade att
232
SOU 2010:4
avgifterna br vara schabloniserade dock fr denna schablonisering enligt OSEK inte drivas s lngt att en rimlig frdelning
mellan bestllare av sm mngder respektive stora mngder
information inte kan gras samt att det mste vara mjligt fr
myndigheter att uppn effektivitet i sitt arbete genom att utnyttja
styreffekter p grund av prissttningen.
OSEK konstaterade ter att ett avskaffande av utskriftsundantaget kan franleda en kad mngd frfrgningar om att f ut allmnna handlingar i form av mycket stora uttag. I frga om de
farhgor som tar sikte p myndigheternas eventuella svrigheter att
resursmssigt hantera en sdan kad mngd stora uttag, anfrde
OSEK fljande (a. bet. s. 211). Fr att undvika denna typ av
olgenheter borde ett frsta steg vara det som Datalagskommittn
pekade p, nmligen att de myndigheter dr situationen kan bli
aktuell s lngt mjligt frbereder stora uttag av ofta efterfrgad information genom att skilja ut den aktuella offentliga informationen
och stlla den till allmnhetens frfogande. Drmed torde man
enligt OSEK kunna undvika en del yrkanden om uttag enligt 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen. Det br vidare, ppekade OSEK, som
hitintills vara mjligt att genom prissttning styra allmnheten till
sdana frberedda informationssamlingar. OSEK framhll vidare
att man ven kan tnka sig mjligheten att genom avgiftssystemet
kompensera sig fr exempelvis upprepade frfrgningar som tar
stora resurser i ansprk.
Frsljning av information
OSEK framhll att en omdiskuterad frga r vad ett elektroniskt
utlmnande enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen fr fr ekonomiska effekter fr de myndigheter som gnar sig t frsljning av
information (SOU 2001:3 s. 230233). En av utgngspunkterna,
anmrkte OSEK, synes vara att informationsuttag som rubriceras
som utlmnanden enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen innebr
ett lgre pris n vad som r aktuellt vid en frsljning.
Betrffande vad som nrmare avses med en myndighets frsljning av information anmrkte OSEK att det tycks saknas en
definition av begreppet. OSEK framhll att det faktum att myndigheten tar ut en avgift inte innebr att det r frsljning; inte heller
kan avgiftens storlek vara avgrande fr om det r frga om frsljning eller inte. Som exempel nmnde OSEK att myndigheter
233
SOU 2010:4
anvnder prissttning fr att styra allmnheten till frberedda, i

vissa fall frdlade, informationssamlingar. Trots att dessa produkter kan vara billigare n att gra ett uttag av kopior av originalhandlingarna, noterade OSEK att verksamheten nd har karaktr
av frsljning. I stllet konstaterade OSEK att frgan om myndigheten gnar sig t frsljning av information eller inte snarast hr
samman med i vilken utstrckning myndigheten aktivt arbetar fr
att gra informationen attraktiv fr presumtiva kunder.
Nr det gller datalagrad information noterade OSEK att frsljning har ansetts vara fr handen s snart information lmnas ut i
elektronisk form detta mot bakgrund av utskriftsundantaget (se
bl.a. SOU 1997:39 s. 548).
OSEK konstaterade att frgan om ett visst informationsuttag
lagtekniskt ska rubriceras som ett utlmnande enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen eller som ngon annan form av informationsuttag inte tycks ha ngon betydelse nr det gller att avgra om en
myndighet gnar sig t informationsfrsljning eller inte. OSEK
menade att frgan om en myndighet gnar sig t frsljning av information inte r av lagteknisk natur, utan i stllet en organisationsfrga. Enligt OSEK:s uppfattning pverkar frslaget om en
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form drfr inte de myndigheter som har till uppgift att slja information,
varken nr det gller vilken avgift som ska tas ut vid sdan frsljning eller p ngot annat stt.
6.2.2
Frslaget frn OSEK att i tryckfrihetsfrordningen infra en skyldighet att lmna ut handlingar i elektronisk form fick ett blandat
mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser stllde
sig tveksamma till frslaget, medan andra uttryckligen avstyrkte
det. Av de remissinstanser som stllde sig tveksamma till frslaget
mrktes bl.a. Svea hovrtt, Malm tingsrtt, Kammarrtten i
Jnkping, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Datainspektionen,
Statistiska centralbyrn, Frsvarsmakten, Riksrevisionsverket, Pliktverket, Riksfrskringsverket, Socialstyrelsen, Riksarkivet, Lantmteriverket, Post- och telestyrelsen, Malm kommun, Gteborgs
kommun, Stockholms lns landsting och Sveriges advokatsamfund.
Remissinstanser som uttryckligen avstyrkte frslaget var t.ex.
234
SOU 2010:4
Riksklagaren, Statens pensionsverk, Patent- och registreringsverket,

Riksrevisionsverket och Kiruna kommun.
De remissinstanser som stllde sig tveksamma till eller avstyrkte
frslaget menade bl.a. att konsekvenserna av frslaget frn
integritetssynpunkt inte var tillrckligt vl utredda. Flertalet
remissinstanser framhll ocks att infrandet av en skyldighet fr
myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form i
vart fall inte borde infras innan OSEK hade avslutat andra delen
av sitt uppdrag, vilket bl.a. bestod i en allmn versyn av sekretesslagen. De menade vidare att man borde avvakta en versyn av
registerfrfattningarna och en utveckling av praxis i anslutning till
dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen.
Somliga remissinstanser, t.ex. JO, Juridiska fakultetsnmnden
vid Stockholms universitet, Konkurrensverket, Sveriges Radio,
Sveriges Television, Svenska Journalistfrbundet, Tidningsutgivarna,
Tjnstemnnens Centralorganisation (TCO) och Landsorganisationen i Sverige (LO) var dock positiva till OSEK:s frslag. Dessa
menade dock att inskrnkning i skyldigheten att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form inte borde kunna gras i frordning.
Argumentet var att det inte synes lmpligt att kompetensen att
besluta om en i grundlag fastslagen rttighet delegerades till
regeringen. Vissa remissinstanser, t.ex. Sveriges Radio, ansg ven
att det var olmpligt att inskrnkningen i rtten till elektroniska
kopior skulle kunna gras genom lag. Enligt Sveriges Radio fanns
ett fullgott skydd mot otillbrliga integritetsintrng genom
personuppgiftslagen och dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen.
Offentlighetsprincipen och risken fr otillbrliga integritetsintrng
Sveriges Radio och Sveriges Television ansg att rtten till
elektroniska kopior var en viktig och bra frndring, men att det
inte fanns anledning att mot bakgrund av nskan att tillgodose
skyddet fr den personliga integriteten medge undantag genom lag
eller frordning. Det var enligt dessa myndigheter fullt tillrckligt
med det skydd som erbjuds genom personuppgiftslagen och
dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen.
Ett flertal remissinstanser ppekade emellertid att en skyldighet
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form kan komma att
innebra kade integritetsrisker eftersom det dels underlttar stora
235
SOU 2010:4
uttag av uppgifter, dels underlttar senare bearbetning av uppgifterna p automatiserad vg.

Datainspektionen betonade att man vid ppenhet och insyn
mste beakta de enskildas behov av skydd fr den personliga
integriteten och att vid ett elektroniskt utlmnande fljer srskilda
integritetsrisker. Datainspektionen anmrkte att ett avskaffat
utskriftsundantag tveklst leder till en kad spridning av personuppgifter i samhllet. Avgrande fr Datainspektionen var drfr
hur integritetsskyddet kan upprtthllas vid ett genomfrande av
utredningens frslag. Datainspektionen ppekade att om
integritetsskyddet ventyras kan det medfra risker ven fr
mjligheten att hvda den svenska offentlighetsprincipen i frhllande till EG-rtten.
Bland annat Rikspolisstyrelsen noterade att ett elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar underlttar massuttag och drfr
kan anvndas fr att kartlgga enskilda personer. Fr den som vill,
anmrkte Rikspolisstyrelsen, innebr datatekniken ocks mjligheter att p ett enkelt stt sammanstlla en stor mngd information
som finns lagrad i elektroniska handlingar fr att sedan med enkla
skbegrepp kartlgga vissa personer. ven Statskontoret och Riksarkivet ppekade att det finns en risk att offentlighetsprincipen
missbrukas nr stora mngder information kan verfras till
enskild till en lg kostnad.
Fr att stadkomma en balans i regelverket freslog Patent- och
registreringsverket att det kunde vara tillrckligt med en frfattningsregel som angav att allmnna handlingar ska expedieras per
post, eller om det lmpligen kan ske, i elektronisk form.
Domstolsverket, som i och fr sig inte hade ngot att erinra mot
frslaget att det infrs en rtt att f ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form anfrde bl.a. att utlmnande av handlingar i
elektronisk form (t.ex. i form av en fil i Word-format) medfr
stora mjligheter fr mottagaren att frvanska innehllet. Det
borde drfr enligt Domstolsverket vervgas i vilken mn myndigheter ska vara skyldiga att se till att autenticiteten i det material
man lmnar ut upprtthlls. Sistnmnda synpunkt framfrdes ven
av Rikspolisstyrelsen.
Det ppekades av Vgverket att ett elektroniskt utlmnande kan
befaras ka riskerna fr missbruk av de uppgifter som finns i handlingen. Som exempel nmnde Vgverket att det blir lttare att
tillverka ett falskt krkort med tillgng till en kopia av den digitala
originalhandlingen.
236
SOU 2010:4
Synskadades riskfrbund tillstyrkte frslaget men menade att

man borde g ytterligare ett steg genom att tillerknna enskilda en
rtt att alltid f vlja p vilket medium han eller hon vill ha informationen, detta fr att underltta fr den synskadade att ta del
av informationen. Drutver menade man att skanden ska ha rtt
till en elektronisk handling oavsett om handlingen finns i elektronisk form eller inte d den begrs ut.
Nrmare om synpunkter betrffande inverkan av registerfrfattningar
Ett flertal remissintanser lyfte fram farhgor med att den utkade
kopiertten kunde komma att omintetgras genom omfattande
undantagsslagstiftning i registerfrfattningar.
Svenska Journalistfrbundet framhll att OSEK genom sitt frslag om att rtten att f ut en allmn handling i elektronisk form
ska kunna begrnsas genom lag eller frordning, riskerar att berva
den nya rttigheten allt vrde genom att det elektroniska utlmnandet kan begrnsas genom ett enkelt regeringsbeslut. ven
Svenska Tidningsutgivarefreningen Tidningsutgivarna instmde i
dessa synpunkter.
Kammarrtten i Stockholm delade uppfattningen att den nuvarande begrnsningen av rtten att f elektroniska kopior av
upptagningar fr automatiserad behandling br tas bort. Frgan var
dock enligt kammarrtten om det behvs ngra undantag frn
denna kopiertt. Genom att freskriva att regler i lag eller frordning ska kunna begrnsa kopiertten kommer den utvidgade kopiertten enligt kammarrtten att ges en svagare stllning n offentlighetsprincipen i vrigt, vilken endast kan inskrnkas i enlighet med
2 kap. 2 tryckfrihetsfrordningen (de s.k. sekretessgrunderna).
Fljden blir, uppgav kammarrtten, att offentlighetsprincipen
skiktas och att frutsttningen fr inskrnkningar blir olika fr
papperskopior ena sidan och elektroniska kopior andra sidan.
Mot denna bakgrund ifrgasatte kammarrtten om det inte var
bttre att se den utvidgade kopiertten som en sdan komplettering
av den egentliga offentlighetsprincipen som br regleras i 15 kap.
sekretesslagen.
Kammarrtten i Jnkping noterade att det saknades en analys
och kartlggning av vilka bestmmelser i registerfrfattningar som i
dag skulle begrnsa en utkad kopiertt. Utan en sdan kartlgg-
237
SOU 2010:4
ning var det enligt kammarrtten omjligt att uttala sig om vilken
skyddseffekt bestmmelser i registerfrfattningar faktiskt skulle f.
ven Datainspektionen ppekade att det r ndvndigt med en
versyn av registerfrfattningarna innan utskriftsundantaget tas
bort. Datainspektionen noterade att om utskriftsundantaget tas
bort kommer en del i det regelverk som utgr ett skydd fr otillbrliga integritetsintrng att frsvinna. Kvar, framhll Datainspektionen, fr att skydda den personliga integriteten kommer finnas
den s.k. begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tryckfrihetsfrordningen,
registerfrfattningarna, samt skyddet i sekretesslagen och d frmst
bestmmelsen i 7 kap. 16 . Enligt Datainspektionen var det allts
ndvndigt att skyddet fr enskildas personliga integritet skerstlldes fre ett genomfrande av OSEK:s frslag att allmnna
handlingar ska lmnas ut i elektronisk form. Datainspektionen
betonade att det skulle komma att krvas en mycket omfattande
genomgng av vilka begrnsningar som r ndvndiga i registerfrfattningar fr att skerstlla enskildas personliga integritet. En
sdan versyn borde ven innefatta behovet av begrnsningar fr
verksamheter som har en omfattande behandlig av personuppgifter,
men som fr nrvarande inte omfattas av ngon srskild registerfrfattning.
Enligt JO talade principiella skl fr att undantag frn en i
grundlag fastslagen rttighet endast br kunna beslutas av riksdagen. Allts fanns det enligt JO anledning att ifrgastta frslaget
i den del det innebar att kompetens att besluta om undantag frn
den i grundlag fastslagna rttigheten p handlingsoffentlighetens
omrde fresls delegeras till regeringen. ven bl.a. Lnsrtten i
Stockholms ln instmde i denna synpunkt. JO ppekade vidare att
det blir angelget att den freslagna utvidgningen av handlingsoffentligheten inte omintetgrs genom en omfattande undantagslagstiftning. Enligt JO fanns en risk fr att lagstiftaren stadkommer en sdan undantagslagstiftning med hnvisning till diffusa
farhgor fr integritetskrnkningar p grund av att den moderna
tekniken underlttar sammanstllningar respektive vid spridning av
odiskutabelt offentliga personuppgifter.
JK pongterade att OSEK:s frslag innefattade en principiell
frstrkning av offentlighetsprincipen, ven om frslaget frsetts
med flera begrnsningar som i viss mn urholkar betydelsen av den
freslagna huvudregeln. Den viktigaste av dessa begrnsningar var
enligt JK att myndigheter inte ska vara skyldiga att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form om det i lag eller frordning
238
SOU 2010:4
finns en bestmmelse som frbjuder det. JK framhll att denna

undantagsregel aktualiserar hela problemkomplexet med registerfrfattningarna, vilka innebr begrnsningar i rtten att ta del av
personuppgifter. Mjligheten att inskrnka handlingsoffentligheten
betrffande elektroniska upptagningar, anmrkte JK, genom freskrifter p frordningsniv ter sig inte invndningsfri eftersom det
innebr ett smre konstitutionellt skydd n motsvarande rtt att f
ut kopior i pappersform. JK framhll att inskrnkningar i rtten att
ta del av innehllet i ett sdant medium lgst ska meddelas p lagniv (jfr 2 kap. 2 andra stycket tryckfrihetsfrordningen, dvs. i
princip i sekretesslagen). Sammantaget menade JK att frslagets
syfte att frstrka offentlighetsprincipen snarast riskerar att bli en
chimr och att det finns anledning att avvakta med ett genomfrande till dess en versyn skett av bde registerlagstiftningen och
7 kap. 16 sekretesslagen. Efter en sdan versyn, anmrkte JK,
kan det visa sig mjligt att n fram till en annan lsning t.ex. genom
att rtten att f kopior av elektroniska upptagningar regleras i lagform och d nrmast i dvarande 15 kap. sekretesslagen.
Domstolsverket noterade att det kan tnkas att mnga registerfrfattningar i dag inte innehller frbud mot att lmna ut uppgifter i elektronisk form, eftersom det i dagslget inte freligger
ngon skyldighet till detta enligt tryckfrihetsfrordningen.
Statskontoret menade att det kunde finnas ett behov av att infra
sprrar i registerfrfattningar mot att lmna ut allmnna handlingar
i elektronisk form fr att skydda bl.a. databaser som tillhandahlls
p kommersiella villkor, fr att skydda stat och kommuner frn
inkomstfrluster.
Nrmare om synpunkter i anslutning till sekretessbestmmelsen
i 7 kap. 16 sekretesslagen
Flera remissinstanser ppekade att det fanns problem med att
OSEK i sitt frslag utgr frn att sekretessbestmmelsen i 7 kap.
16 sekretesslagen br kunna erbjuda ett fullgott skydd mot otillbrliga integritetsintrng vid ett avskaffat utskriftsundantag. Man
pongterade att den ifrgavarande sekretessbestmmelsen har en
oklar tillmpning enligt praxis och att den drtill r svr fr
myndigheter att tillmpa.
Post- och Telestyrelsen ppekade t.ex. att myndigheterna genom
7 kap. 16 sekretesslagen har anfrtrotts den nstan omjliga upp-
239
SOU 2010:4
giften att avgra om personuppgifter som begrs utlmnande kan

komma att anvndas i strid med personuppgiftslagen.
Kammarrtten i Stockholm anfrde att en vidstrckt tillmpning
av 7 kap. 16 sekretesslagen skulle kunna innebra att ett avskaffande av utskriftsundantaget endast blir en pappersprodukt.
Det framstod drfr som centralt enligt kammarrtten att flja
praxisutvecklingen kring 7 kap. 16 sekretesslagen. Ocks detta
frhllande kunde enligt kammarrtten tala fr en reglering i
sekretesslagen av rtten att f elektroniska kopior.
Enligt Kammarrtten i Jnkping fanns det anledning att ifrgastta OSEK:s slutsats att sekretessbestmmelsen i 7 kap. 16
sekretesslagen utgr ett effektivt skydd fr den personliga
integriteten vid utlmnande av personuppgifter. Kammarrttens
uppfattning var att den rttsliga utvecklingen betrffande 7 kap.
16 sekretesslagen br avvaktas fr att stllning ska kunna tas till
om bestmmelsen innebr ett reellt skydd mot otillbrliga
integritetsintrng.
Svenska Journalistfrbundet kritiserade i allmnna ordalag
bestmmelsen i 7 kap. 16 sekretesslagen och pongterade att den
bryter mot systematiken i sekretesslagen genom myndighetens rtt
att bryta anonymitetsskyddet (jfr 2 kap. 14 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen) och rtten fr myndigheten att gra en
syftesprvning av skandens begran om att f ut vissa uppgifter ur
en allmn handling.
Post- och Telestyrelsen anmrkte att med OSEK:s frslag
riskerade respekten fr anonymitetsskyddet att minska. Man
framhll att fr att en myndighet ska ha mjlighet att avgra om
det kan antas att uppgifter vid ett massuttag kan komma att
behandlas i strid med personuppgiftslagen, krvs det omfattande
efterforskningar av myndigheten med fljd att anonymitetsskyddet
inte kommer kunna upprtthllas. ven Vgverket framhll
problemen med att upprtthlla anonymitetsskyddet.
Nrmare om synpunkter p avgiftsfrgorna
Vikten av att avgiftsfrordningen ses ver innan frslaget om
utlmnande av elektroniska kopior genomfrs framhlls av bl.a.
Lnsrtten i Stockholms ln, Rikspolisstyrelsen och Riksfrskringsverket. Lnsrtten i Stockholms ln noterade vidare att det kan
240
SOU 2010:4
finnas anledning att vervga i vilken utstrckning det ska vara

mjligt att ta ut den faktiska kostnad utlmnandet innebr.
Statskontoret framhll att ett elektroniskt utlmnande normalt
sett innebr mindre besvr och kostnader fr myndigheterna och
att allmnna handlingar borde kunna tillhandahllas elektroniskt
utan att ngon avgift tas ut. Dock, ppekade Statskontoret, br en
viss avgift troligen tas ut fr att stvja okynnesmassuttag av uppgifter.
Patent- och registreringsverket menade att en allvarlig brist med
OSEK:s frslag var bristen p analys av vilka frutsttningar som
finns fr att myndigheterna ska f en rimlig kostnadstckning.
Enligt myndigheten fanns det anledning att tro att ett elektroniskt
utlmnande av uppgifter inte kommer kunna belggas med avgifter
som motsvarar vad som i dag kan tas ut fr utskrifter p papper.
6.2.3
Proposition 2001/02:70 Offentlighetsprincipen och

informationstekniken
OSEK:s frslag att infra en skyldighet att lmna ut allmnna

handlingar i elektronisk form kom inte att genomfras (prop.
2001/02:70 s. 28 ff.).
Regeringen anfrde att i och fr sig borde allmnhetens mjligheter att ta del av allmnna handlingar effektiviseras i samma utstrckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmnhet
och att regleringen av handlingsoffentligheten, svitt avser elektroniskt lagrade handlingar, i strsta mjliga mn borde korrespondera med den som gller fr pappershandlingar. I propositionen
ppekades i anslutning hrtill fljande (a. prop. s. 29).
IT-utvecklingen inom frvaltningen har, som konstaterats tidigare, p
senare r gtt starkt framt. I dag sker i princip all framstllning av
handlingar hos myndigheterna p elektronisk vg. Myndigheterna tar
ocks i allt strre utstrckning emot handlingar i elektronisk form av
svl enskilda som andra myndigheter. Inom vissa myndighetsomrden, t.ex. skattefrvaltningen och tullen, har man i stor utstrckning
lmnat den pappersbaserade rendehanteringen och vergtt till
elektronisk handlggning med elektroniska akter. Informationstekniken har allts ftt ett mycket starkt genomslag. Strvan har varit
att ta till vara de mjligheter som den nya tekniken erbjuder i frga om
lttillgnglighet, effektivitet och lga handlggningskostnader. Det kan
drfr p goda grunder hvdas att det r otillfredsstllande att det i
gllande svensk lagstiftning saknas en generell rtt fr enskilda att f ut
241
SOU 2010:4
allmnna handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form n utskrift.
Regeringen ansg emellertid att intresset av att underltta insyn i

myndigheternas verksamhet mste vgas mot behovet av att skydda
enskilda mot otillbrliga integritetsingrepp. Det var enligt regeringen svrt att verblicka vilka konsekvenser en skyldighet att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form kunde f fr
skyddet av den personliga integriteten. Denna synpunkt gjorde sig
srskilt starkt gllande i frga om massuttag av personuppgifter ur
stora databaser hos myndigheter. I denna del anfrde regeringen
fljande (a. prop. s. 30).
I och fr sig r det korrekt som kommittn konstaterar att det i dag
finns teknik (skanning) som p ett helt annat stt n tidigare medger
att information verfrs frn papper till elektroniskt medium. Denna
teknik har emellertid sina givna praktiska begrnsningar och kan inte
tas till intkt fr att utskriftsundantaget har spelat ut sin roll. Att f
del av allmnna handlingar direkt i elektronisk form innebr utan
tvekan avsevrda praktiska frdelar fr den som vill samla in stora
mngder uppgifter, srskilt om avsikten inte endast r att lagra dem
utan ocks att bearbeta dem automatiserat och sprida dem vidare.
Mjligheten att i elektronisk form f del av exempelvis sammanstllningar av personuppgifter frn olika myndigheter underlttar
naturligtvis sammanstllning och bearbetning av uppgifterna i syfte att
otillbrligen kartlgga enskilda individer. Riskerna fr sdan otillbrlig
behandling av uppgifter br enligt regeringens mening inte underskattas. IT-utvecklingen innebr bl.a. att mjligheten att sammanstlla,
bearbeta och sprida uppgifter har kat enormt och ven kommit var
man till del. Det torde drmed kunna hvdas att det nu finns ett nnu
strre behov n tidigare av bestmmelser som minskar risken fr
otillbrliga integritetsintrng till fljd av automatiserad behandling av
personuppgifter.
Utskriftsundantaget kan mot bakgrund av det anfrda inte anses ha
frlorat sin betydelse som integritetsskydd, i vart fall inte nr det
gller massuttag av personuppgifter.
Betrffande frgan om sekretessen i 7 kap. 16 sekretesslagen och

dess frhllande till personuppgiftslagen anmrktes fljande i
propositionen (a. prop. s. 30 f.).
Kommittn menar att de kade integritetsproblem som kan bli
resultatet av att utskriftsundantaget upphvs fr lsas dels genom en
tillmpning av 7 kap. 16 sekretesslagen och personuppgiftslagen, dels
genom att undantag frn skyldigheten att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form infrs i s.k. registerfrfattningar.
242
SOU 2010:4
Enligt 7 kap. 16 sekretesslagen gller sekretess fr personuppgift

om det kan antas att ett utlmnande skulle medfra att uppgiften
behandlas i strid med personuppgiftslagen. Bestmmelsen, som i sin
nuvarande lydelse trdde i kraft den 24 oktober 1998, samtidigt som
personuppgiftslagen, innebr att myndigheterna vid utlmnande av
allmnna handlingar vari ingr personuppgifter mste prva om det
kan antas att mottagaren kommer att behandla personuppgifterna i
strid med personuppgiftslagen. Om s r fallet skall utlmnande
vgras. nnu har inte ngon fast rttspraxis utvecklats i anslutning till
bestmmelsen och regeringen har, inte minst genom remissfrfarandet
i detta rende, erfarit att tillmpningen av bestmmelsen vllar stora
bedmningssvrigheter fr myndigheterna. Hittillsvarande erfarenhet
kan mot den bakgrunden inte sgas ge vid handen att 7 kap. 16
sekretesslagen utgr ett effektivt skydd mot otillbrliga integritetsintrng.
Drutver mste fljande beaktas. Visserligen gller personuppgiftslagen bl.a. fr all automatiserad behandling av personuppgifter, medan
datalagen enbart reglerade behandling av personuppgifter i regelrtta
register, lt vara att begreppet register hade en ganska vid innebrd.
Det r drfr korrekt som kommittn noterar att personuppgiftslagen,
jmfrd med datalagen, ger ett hgre skydd fr den personliga integriteten vid automatiserad behandling av personuppgifter. Personuppgiftslagen r emellertid inte tillmplig p behandling av personuppgifter som utfrs som ett led i en verksamhet av rent privat natur
(6 ). Den r heller inte tillmplig p behandling av personuppgifter
som faller under TF:s och yttrandefrihetsgrundlagens tillmpningsomrden eller som i vrigt sker uteslutande fr journalistiska, konstnrliga eller litterra ndaml (7 ). P dessa omrden saknas sledes
generella regler till skydd fr den personliga integriteten nr personuppgifter behandlas p automatiserad vg.
Ett viktigt skl till att utskriftsundantaget en gng infrdes var just
att man ansg att det frelg behov av att frhindra, eller i vart fall
frsvra, uppkomsten av privata personregister. Om utskriftsundantaget upphvs finns det, mot bakgrund av att personuppgiftslagen inte gller fr bl.a. privat behandling av personuppgifter, fr
nrvarande ingen reglering som frsvrar fr dem som i otillbrligt
syfte exempelvis nskar kartlgga enskilda individer genom sammanstllning och bearbetning av uppgifter frn myndigheternas register.
Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att personuppgiftslagen
och 7 kap. 16 sekretesslagen inte erbjuder ett fullgott integritetsskydd inom alla omrden.
Regeringen ansg emellertid att det fanns anledning att gra det
mjligt att i vanlig lag infra en skyldighet att lmna ut tminstone
vissa kategorier av allmnna handlingar. Drfr ndrades bestmmelsen i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen p s stt att det
243
SOU 2010:4
numera framgr att det i lag kan finnas bestmmelser som lgger
en myndighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form.
I propositionen uttalade regeringen att den hade fr avsikt att
vid ett senare tillflle terkomma till frgan om hur en skyldighet
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form borde regleras.
6.3
Personuppgiftslagsutredningen
6.3.1
Uppdrag och frslag
Efter beslut av regeringen i februari 2002 tillkallades en srskild

utredare med uppgift att se ver personuppgiftslagen (1998:204) i
syfte att, inom ramen fr EG-direktivet om personuppgifter,
stadkomma ett regelverk som i strre utstrckning n tidigare tar
sikte p att reglera missbruk av personuppgifter. I den utstrckning
det med hnsyn till EG-direktivet var mjligt med lttnader i
hanteringsreglerna skulle utredaren fresl de bestmmelser som r
ndvndiga fr att frhindra missbruk av personuppgifter och
andra obefogade intrng i den personliga integriteten. I uppdraget
ingick ven att se ver sekretessbestmmelsen i dvarande 7 kap.
16 sekretesslagen i syfte att frtydliga bestmmelsen
(Dir. 2002:31).
Utredningen, som antog namnet Personuppgiftslagsutredningen, presenterade i januari 2004 betnkandet versyn av
personuppgiftslagen (SOU 2004:6).
I betnkandet freslog Personuppgiftslagsutredningen vissa
ndringar av personuppgiftslagen. Betrffande sekretessbestmmelsen freslogs att dess ordalydelse skulle ndras bl.a. fr att klargra att det r skandens efterfljande behandling av uppgifterna
som ska bedmas i frhllande till personuppgiftslagen och inte
den behandling som myndigheternas utlmnande av uppgifterna
utgr (a. bet. s. 255). Vidare freslog utredningen att bestmmelsen skulle stramas upp genom att skaderekvisitet gavs lydelsen
om det finns skl att anta att uppgiften efter ett utlmnande
kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen. Utredningens skl fr frslaget att skrpa skaderekvisitet var att det
genom den freslagna formuleringen blir tydligare att myndigheten
mste ha ngot skl fr att stlla frgor om den tilltnkta
anvndningen av uppgifterna (a. bet. s. 258 f.). Ett sdant skl
244
SOU 2010:4
skulle kunna vara att uppgifter om vldigt mnga registrerade

personer begrs utlmnade.
Vidare skulle enligt Personuppgiftslagsutredningens frslag
uppgifter i allmnt register som enligt lag eller frordning r avsett
att ge allmnheten information t.ex. fastighetsregistret inte vara
sekretessbelagda enligt den aktuella sekretessbestmmelsen.
Personuppgiftslagsutredningen freslog ven att sekretess skulle
glla fr personuppgift om myndighetens utlmnande av uppgiften
str i strid med bestmmelsen i personuppgiftslagen om verfring
av personuppgifter till tredje land. Den ndring i lydelsen av
dvarande 7 kap. 16 sekretesslagen som gjordes i samband med
personuppgiftslagens infrande innebar att ett tidigare andra stycke
i paragrafen om sekretess vid verfring av uppgifter till tredje land
upphvdes. I detta sedermera upphvda stycke angavs vad som
gllde i frga om sekretess vid utlmnande av personuppgifter i
personregister till utlandet. Motivet fr att upphva stycket om
utlandssekretessen var att det i 3335 personuppgiftslagen finns
bestmmelser om verfring av personuppgifter till tredje land som
gller ven fr myndigheter (se prop. 1997/98:44 s. 147). I frarbetena till personuppgiftslagen erinrades om att redan frsta
stycket i 7 kap. 16 sekretesslagen innebr att sekretess gller om
ett utlmnande av personuppgifter till tredje land skulle st i strid
med de nmnda bestmmelserna i personuppgiftslagen. Andra
stycket i paragrafen ansgs drfr obehvlig.
Personuppgiftslagsutredningen framfrde dock att lagstiftaren
tycks ha blandat samman vilken behandling av personuppgifter det
r som ska prvas mot bestmmelserna i personuppgiftslagen (a.
bet. s. 251 ff.). Utredningen stllde sig frgan om det r den
behandling som myndighetens utlmnande innebr som ska prvas,
eller den behandling som kan antas ske efter ett utlmnande.
Personuppgiftslagsutredningen framhll att det numera anses klarlagt genom den rttspraxis som kommit till efter ndringen att det
enbart r skandens efterfljande behandling som avses (a. bet.
s. 252). Utredningen noterade att frgan om hur 7 kap. 16
sekretesslagen i sin ndrade lydelse ska tillmpas vid begran om
utlmnande till en skande som befinner sig utanfr personuppgiftslagens territoriella tillmpningsomrde inte har prvats,
tminstone inte i de hgre rttsinstanserna.
Den av Personuppgiftslagsutredningen freslagna lydelsen av
7 kap. 16 sekretesslagen var fljande.
245
SOU 2010:4
Sekretess gller fr personuppgift, om

1. det finns skl att anta att uppgiften efter ett utlmnande kommer att
behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204), eller
2. myndighetens utlmnande av uppgiften str i strid med 33
Att myndighetens utlmnande str i strid med 33 personuppgiftslagen skall dock inte medfra sekretess fr uppgifter i allmnt register
som enligt lag eller frordning r avsett att ge allmnheten information.
Andra stycket i paragrafen ansg Personuppgiftslagsutredningen

vara ndvndigt fr att uppfylla kraven i artikel 26.1 f i dataskyddsdirektivet (a. bet. s. 261).
6.3.2
Personuppgiftslagens betnkande remissbehandlades. Flertalet av

de synpunkter som framkom vid remissbehandlingen hade samband med de freslagna frndringarna av personuppgiftslagen.
Ngra remissinstanser kommenterade dock frslaget till frtydligande av sekretessbestmmelsen i dvarande 7 kap. 16
sekretesslagen. De synpunkter som framfrdes av remissinstanserna och som r av intresse fr kommittns uppdrag hade
framfr allt samband med Personuppgiftslagsutredningens frslag
till omformulering av sekretessbestmmelsens skaderekvisit.
Svea hovrtt menade att utredningen inte hade presenterat
tillrckliga skl fr att formulera om skaderekvisitet frn kan
antas till finns skl att anta. Hovrtten var av uppfattningen att
omformuleringen inte innebar ngot frtydligande av hur
sekretessprvningen br ske.
ven Hovrtten ver Skne och Blekinge ppekade att det inte
fanns skl att omformulera sekretessbestmmelsens skaderekvisit.
Hovrtten anmrkte att det raka skaderekvisitet normalt utformas
som det kan antas, eller i vissa srskilda fall som att det av
srskild anledning kan antas och stllde sig drfr kritisk till infrandet av en tredje (ny) variant av rakt skaderekvisit.
Kammarrtten i Stockholm framhll ocks att den freslagna
omformuleringen av sekretessbestmmelsens skaderekvisit innebar
ett avsteg frn sekretesslagens terminologi. Kammarrtten fortsatte
dock med att ppeka fljande. Enligt frarbetena till den aktuella
246
SOU 2010:4
bestmmelsen ska emellertid skaderekvisitet tillmpas p ett i

frhllande till vriga sekretessregler speciellt stt, vilket som utredningen anfrt, lmpligen br markeras p ngot stt i lagtexten.
Fr det fall frarbetsuttalandena alltjmt ska vara vgledande vid
prvningen enligt den aktuella bestmmelsen noterade kammarrtten att den drfr inte hade ngot att invnda mot den freslagna ndringen.
Juridiska fakultetsnmnden vid Stockholms universitet ppekade
att sekretessbestmmelsen tvrt emot vad Personuppgiftslagsutredningen ppekade inte innehller ngot egentligt skaderekvisit.
Nmnden noterade att det rekvisit som gller fr sekretess r behandling i strid med personuppgiftslagen, oavsett om ngon
konkret risk fr skada freligger eller inte.
Fakultetsnmnden ifrgasatte om inte sekretessbestmmelsen
helt skulle kunna upphvas. I yttrandet ppekades att fr den
behandling som ger rum efter utlmnandet gller personuppgiftslagens regler, ngot som torde innebra att det i kombination med
andra sekretessregler nd finns ett tillfredsstllande integritetsskydd. Nmnden anmrkte att Personuppgiftslagsutredningen hade
framhllit i sitt betnkande att sekretessbestmmelsen frhindrar
att en myndighet tvingas att medverka till lagbrott. Det fanns dock
enligt fakultetsnmnden anledning att ifrgastta varfr just
behandlingen av personuppgifter ska srbehandlas i detta avseende.
I stllet ppekades att det finns en mngd situationer dr uppgifter
begrs utlmnande fr att anvndas vid brott, utan att sekretess fr
den skull gller. Fakultetsnmnden freslog drfr att man i stllet
borde vervga att skapa en generell sekretessgrund fr uppgifter
som kan antas anvndas vid brott eller annars i strid med lag.
Om bestmmelsen nd skulle behllas delade fakultetsnmnden
utredningens bedmning att bestmmelsen endast br vara inriktad
p den behandlig som sker efter utlmnandet. Dock, framhll
nmnden, r bestmmelsen inte invndningsfri ven med ett sdant
frtydligande. Fakultetsnmnden ppekade att det fanns skl att
fundera ver om det var tillrckligt att ange massuttag och
selekterade uppgifter som grund fr myndigheten att brja stlla
frgor till skanden. I yttrandet framhlls att det troligen ven
finns andra faktorer som kan franleda att myndigheten ska ha rtt
att stlla frgor t.ex. om de personuppgifter som begrs ut r
knsliga enligt definitionen i personuppgiftslagen. Fakultetsnmnden noterade drtill fljande.
247
SOU 2010:4
Det r vid en diskussion av bestmmelsen viktigt att skilja p (1) de

faktorer som utlser en prvning av om sekretess freligger och (2)
sjlva prvningen av om sekretess freligger. Nmnden menar att
utredningen i viss utstrckning undervrderar problemen som r
frknippade med sjlva sekretessprvningen (2) genom att diskutera
de faktorer som utlser prvningen (1). Problemen blir emellertid
tydliga om man hypotetiskt utgr ifrn att den skande uppger fr
vilket ndaml han eller hon skall behandla personuppgifterna.
6.3.3
Proposition 2005/06:173 versyn av personuppgiftslagen
Personuppgiftslagsutredningens frslag i de delar de rrde

sekretessbestmmelsen i 7 kap. 16 sekretesslagen togs inte upp i
regeringens proposition med frslag till underlttande av vardaglig
behandling av personuppgifter. I stllet aviserade regeringen att den
avsg att terkomma till frgan i ett annat sammanhang (prop.
2005/06:173 s. 9).
248
Allmnt om elektroniskt
utlmnande av allmnna
handlingar
7.1
Informationssamhllet och frvaltningen
Den snabba utvecklingen inom informationsteknologin pverkar

samhllet p alla niver. IT-systemens komplexitet kar liksom
mjligheterna att infra nya och mer avancerade funktioner. Inom
den offentliga frvaltningen utfrs allt fler moment med hjlp av
elektroniska rutiner och en stor del av myndigheternas informationshantering sker i dag i elektronisk form. Informationsteknikens utveckling har bl.a. bidragit till en kad elektronisk rendehantering. Flera myndigheter har i stor utstrckning lmnat den
pappersbaserade hanteringen bakom sig. Det blir ocks allt
vanligare att myndigheterna utbyter information genom elektronisk kommunikation och att handlingar lagras elektroniskt. Informationsteknologin har p s vis effektiviserat handlggningen
hos myndigheterna och erbjudit mer kostnadseffektiva lsningar.
Samtidigt har informationsteknologin bidragit till att myndigheterna kan hlla en hgre serviceniv gentemot allmnheten.
Det har ofta framhllits att den statliga frvaltningen ska vara
ett fredme som aktiv anvndare av informationsteknologin, svl
i den egna verksamheten som i samverkan med fretag och myndigheter. I budgetpropositionen fr r 2007 betonade regeringen
bl.a. att utvecklingen av elektronisk frvaltning ska gra det enklare fr myndigheter att samverka och fr medborgare och fretag
att utva sina rttigheter och fullgra sina skyldigheter gentemot
frvaltningen (prop. 2006/07:1 utg.omr. 2, avsnitt 5.5). Regeringen
ppekade vidare att den avsg att skerstlla dels att frvaltningen
utvecklar gemensamma principer fr hur statlig registerinformation
enklare ska kunna utbytas, dels att myndigheter anvnder enhetliga
249
Allmnt om elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar
SOU 2010:4
format fr vrig informationsverfring och kommunikation nr

s krvs.
I propositionen Statlig frvaltning i medborgarnas tjnst (prop.
1997/98:136) redovisade regeringen riktlinjer fr och krav p den
framtida statliga frvaltningen. Det betonades att det vergripande
mlet r att den svenska statsfrvaltningen ska, med hga krav p
rttsskerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgnglig och tillmtesgende och drigenom vinna medborgarnas fulla frtroende.
Regeringen anfrde att den avsg att utifrn de riktlinjer som angetts inleda ett flerrigt handlingsprogram som i frsta hand skulle
inriktas p huvudomrdena kvalitet, kompetens och etik, styrning
och ledning samt informationsfrsrjning. Enligt regeringen borde
statsfrvaltningen, med beaktande av integritets- och skerhetsaspekter, ta till vara informationsteknikens mjligheter att frenkla
och frbttra kontakterna fr medborgare och fretag med
myndigheterna, att ka allmnhetens insyn i och kontroll av
myndigheternas verksamhet samt att effektivisera samverkan
mellan myndigheter, med vrig offentlig sektor samt med EUinstitutioner och andra lnders frvaltning (prop. 1997/98:136
s. 18 och 54 ff.).
Regeringen framhll vidare att den tekniska infrastrukturen fr
statsfrvaltningens kommunikation med medborgare och fretag
br bygga p Internet. Enligt regeringen omfattar den s.k. ITinfrastrukturen inte bara teknik och tillmpningar, utan ocks
informationsresurser, regelverk, kompetens och organisation.
Regeringen konstaterade att den tekniska delen av infrastrukturen
till stora delar definieras av IT-industrin och att Internet r en
etablerad del av infrastrukturen fr flertalet stora myndigheter.
Arbetet med infrastrukturen fr den offentliga frvaltningen hade
visat att det fanns behov av gemensamma standarder, tekniker,
metoder m.m. Regeringen ppekade vidare att det behvdes enhetlighet nr det gller begreppsdefinitioner, informationsinnehll och
beskrivningar av dokument m.m. (prop. 1997/98:136 s. 56 f.). Ett
vxande problem var bl.a. att finna nskad information i de alltmer
omfattande elektroniska kllorna. Drutver understrk regeringen
att en detaljstyrning av frvaltningens IT-utveckling inte var mjlig
eller nskvrd. Dremot vore det nskvrt att det fanns fungerande
riktlinjer fr uppbyggnaden av en gemensam infrastruktur fr den
offentliga frvaltningen.
I propositionen Ett informationssamhlle fr alla (prop.
1999/2000:86) konstaterade regeringen att samhllet i dag str mitt
250
SOU 2010:4
uppe i en samhllsomvandling som gr under namn som den

digitala revolutionen eller IT-revolutionen (s. 13). I propositionen ppekades att informationstekniken representerar en ny
basteknik, precis som en gng elektriciteten och bensinmotorn i
industrisamhllets barndom. Regeringen noterade vidare att
informationstekniken snart skulle komma att finnas representerad
verallt i samhllet.
Regeringens IT-politiska ml r enligt propositionen att Sverige
som frsta land blir ett informationssamhlle fr alla. Enligt
regeringen skulle det krvas mlmedvetna insatser inom varje
politikomrde fr att frmja detta ml (prop. 1999/2000:86
s. 24 ff.). Vgledande inriktning fr IT-politiken ska vara bl.a. att
frmja demokrati och rttvisa. Detta ska stadkommas genom att
man kar allas mjlighet till information om offentlig verksamhet
och delaktighet i politiska beslutsprocesser, bde i Sverige och i
vrigt inom EU genom anvndningen av informationsteknologin.
Vidare ppekades i propositionen att mnniskors integritet inte
otillbrligt fr krnkas nr informationsteknologin anvnds. Drutver framhlls att en effektiv offentlig frvaltning ska stadkommas genom att man lter den offentliga frvaltningen bli en
fregngare i anvndningen av informationsteknologin.
Nr det gller bl.a. regelsystem, utbildning och infrastruktur
freslog regeringen att prioriterade uppgifter fr staten ska vara att
ka tilliten till informationsteknologin, kompetensen att anvnda
informationsteknologin samt tillgngligheten till informationssamhllets tjnster (prop. 1999/2000:86 s. 31 ff.). Betrffande den sistnmnda uppgiften anfrde regeringen att en strategi br utformas
fr att effektivisera och underltta tillgngligheten till den offentliga informationen och fr att stimulera utveckling av elektroniska
informationstjnster.
I frga om den prioriterade uppgiften fr staten att ka kompetensen att anvnda informationsteknologin och tilliten till densamma anfrde regeringen att den statliga frvaltningen br vara
ett fredme som aktiv anvndare av informationsteknik i den egna
verksamheten och i samverkan med fretag och medborgare (prop.
1999/2000:86 s. 97 ff.). Arbetet med att utveckla myndigheternas
IT-anvndning borde drfr enligt regeringen fortstta i enlighet
med de riktlinjer som regeringen angav i propositionen Statlig
frvaltning i medborgarnas tjnst (prop. 1997/98:136). Bland annat
ppekades att utvecklingen av s.k. 24-timmarsmyndigheter som r
elektroniskt tillgngliga fr informationshmtande och rende-
251
SOU 2010:4
hantering borde stimuleras. Fr att ka tilliten hos dem som ska

utnyttja den nya tekniken mste hg skerhet garanteras i den
elektroniska kommunikationen mellan myndigheter, fretag och
medborgare. Angelgenheten av att snabbt f till stnd fr statsfrvaltningen gemensamma skerhetslsningar som innefattar
system fr hantering av elektroniska signaturer framhlls av
regeringen.
7.1.1
E-delegationen och regeringens nationella

handlingsplan fr e-frvaltning
Regeringen beslutade i januari 2008 en handlingsplan fr efrvaltning (Handlingsplan fr e-frvaltning: Nya grunder fr ITbaserad verksamhetsutveckling i offentlig frvaltning [dnr
Fi2008/491]). Syftet med handlingsplanen r att frbttra samordningen av det strategiska e-frvaltningsarbetet inom Regeringskansliet. Det konstateras i handlingsplanen att om myndigheterna
utnyttjar dessa nya mjligheter borde svensk frvaltning fram till r
2010 kunna terta en ledande position inom e-frvaltningsomrdet.
E-frvaltning definieras i handlingsplanen som verksamhetsutveckling i offentlig frvaltning som drar nytta av informationsoch kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska
frndringar och nya kompetenser. 1
Det vergripande mlet i handlingsplanen r att det ska vara s
enkelt som mjligt fr s mnga som mjligt att utva sina rttigheter och fullgra sina skyldigheter samt ta del av frvaltningens
service. Dr det r till frdel fr medborgare och fretagare samt
dr kvaliteten, skerheten och produktiviteten kan hjas ska myndigheterna samverka sektorsvis. Drigenom, konstateras i handlingsplanen, ska Sverige terta en ledande position inom omrdet
elektronisk frvaltning. Det vergripande mlet ska uppns med
hjlp av insatser inom fyra omrden. Insatsomrde ett (regelverk
1
I samband med det svenska ordfrandeskapet i EU hsten 2009 undertecknades en
ministerdeklaration om e-frvaltning av medlemsstaternas ministrar med ansvar fr efrvaltningsfrgor. Av policydokumentet framgr tre vergripande ml fr e-frvaltningspolitiken fram till r 2015. Fr det frsta ska medborgarnas och fretagens engagemang kas
dels genom att offentliga e-tjnster ska skapas efter anvndarnas behov och tillsammans med
tredje part, dels genom kad tillgng till offentlig information, strkt transparens och
effektivare stt fr intressenter att delta i beslutsprocessen. Fr det andra ska mobiliteten p
den inre marknaden ka med hjlp av offentliga e-tjnster fr att starta och driva fretag
samt fr att studera, arbeta, bo och pensionera sig var som helst inom EU. Fr det tredje ska
effektiviteten i frvaltningen ka med e-tjnster som minskar den administrativa brdan,
frbttrar organisationsprocesser och framhller en grn ekonomi.
252
SOU 2010:4
fr myndighetsvergripande samverkan och informationshantering) och tv (tekniska frutsttningar och IT-standardisering)

syftar till att p olika plan frbttra frutsttningarna fr e-frvaltning. Insatsomrde tre (gemensamma verksamhetsstd, kompetensfrsrjning och samlad uppfljning) syftar till att harmonisera
vissa av myndigheternas stdprocesser. Insatsomrde fyra (frvaltningens kontakter med medborgare och fretagare) ska slutligen
producera de synliga resultaten gentemot medborgarna och fretagarna i termer av en frenklad kontakt.
I mars 2009 beslutade regeringen att tillkalla en delegation med
uppdrag att samordna myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda mjligheter fr myndighetsvergripande
samordning (Dir. 2009:19). Delegationen, som har antagit namnet
E-delegationen, ska enligt direktiven som frsta uppgift utforma
ett frslag till strategi fr myndigheternas arbete med e-frvaltning. Drefter ska delegationen koordinera de statliga myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt samt flja upp dess effekter
fr medborgare, fretagare och medarbetare. Delegationen ska
vidare koordinera vissa IT-standardiseringsfrgor samt bist
regeringen i det internationella arbetet p omrdet.
En av utgngspunkterna fr E-delegationens arbete r enligt
direktiven att medborgare ska kunna utva sina rttigheter och
fullgra sina skyldigheter samt ta del av frvaltningens service p
ett enkelt stt. E-frvaltningen ska bidra till att frenkla kontakten
mellan frvaltningen och medborgare och ska prglas av tillgnglighet och anvndbarhet. Det framhlls i direktiven att det r
mycket viktigt att denna utveckling sker med ett bibehllet starkt
skydd fr den personliga integriteten. Delegationen br ven enligt
sina direktiv beakta behovet av att tillgngliggra offentlig information bl.a. fr vidareutnyttjande. Det anmrks vidare att en mer
tillgnglig offentlig information kan bidra till utvecklingen av
ekonomin men ocks underltta vardagen fr medborgare och
fretag.
I oktober 2009 lmnade E-delegationen betnkandet Strategi fr
myndigheternas arbete med e-frvaltning (SOU 2009:86). I betnkandet anfrs att e-frvaltning inte lngre br betraktas som en
intern angelgenhet fr myndigheterna utan som ngot som har
stor potentiell pverkan p hela samhllet. Fr att skerstlla en
behovsdriven e-frvaltning freslr delegationen att regeringen ska
ge Bolagsverket, Skatteverket, Lantmteriet och Transportstyrelsen
ett srskilt utvecklingsansvar fr e-frvaltning. Ansvaret innebr
253
SOU 2010:4
att leda samverkan och utveckling inom fljande intressent- och

mlgruppsomrden: fretag och fretagande, privatpersoner, geografisk information och fastighetsinformation samt fordon och
frare. Dessa s.k. utvecklingsansvariga myndigheter ska dessutom
tillhandahlla bastjnster fr informationsfrsrjning.
Drutver freslr E-delegationen att regeringen i frordning
ska reglera att myndigheter under regeringen ska frmja utvecklingen av elektroniska tjnster inom sina respektive verksamhetsomrden och samordna elektroniska tjnster som myndigheterna
tillhandahller gemensamt. I frordning ska ocks regleras att samordning ska ske av elektroniska tjnster fr e-legitimationer. En
nmnd inom Skatteverket ska f rtt att meddela freskrifter.
Reglering i frordning ska ka tydligheten och hja ambitionen p
e-frvaltningsomrdet.
7.2
Utlmnande av allmnna handlingar i

elektronisk form en lgesbeskrivning
Kommittn ska enligt sina direktiv ta fram ett s lngt mjligt

heltckande underlag i frga om vilka ekonomiska och andra
konsekvenser en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form skulle innebra. Fr att kunna bedma bl.a. de
ekonomiska konsekvenserna av en ordning med en generell
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form var
det ndvndigt att frst gra en kartlggning av omfattningen m.m.
av elektroniskt utlmnande i dagslget.
7.2.1
Nrmare om Ekonomistyrningsverkets kartlggning
ven om det i dag inte finns ngon direkt skyldighet fr myndigheterna att tillmtesg allmnhetens nskeml om att f ut
allmnna handlingar i elektronisk form s sker detta i mnga fall.
Detta bekrftas av den kartlggning som Ekonomistyrningsverket
har utfrt p uppdrag av kommittn (se bilaga 2, ESV:s rapport
2009:31 Allmnna handlingar i elektronisk form). Kartlggningen
visar att en majoritet av de statliga myndigheterna fr frre n
hundra bestllningar om ret p kopior av allmnna handlingar. En
liten andel av de statliga myndigheterna mottar dock rligen fler n
254
SOU 2010:4
10 000 bestllningar frn allmnheten p kopior av allmnna handlingar.

Kartlggningen ger vidare vid handen att en vervldigande
majoritet av de statliga myndigheterna faktiskt lmnar ut allmnna
handlingar i elektronisk form. Dremot r det endast en minoritet
av myndigheterna som har uppgett att elektroniska kopior r det
vanligaste sttet att lmna ut allmnna handlingar p. Nr elektroniska kopior lmnas ut framkommer det av kartlggningen att epost r det helt dominerande mediet.
Av de myndigheter som lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form visar Ekonomistyrningsverkets kartlggning att det
bara r en knapp fjrdedel som tar ut en avgift fr uttaget.
Elektroniska kopior lmnas till privatpersoner, journalister,
kommersiella aktrer etc. Trots avsaknaden av en rttslig skyldighet att lmna elektroniska kopior upplevs det ofta som bde tidsoch kostnadsbesparande att skicka den efterfrgade handlingen via
exempelvis e-post.
Av Ekonomistyrningsverkets kartlggning fljer att kommuner
och landsting inte synes ha kommit lika lngt med tillhandahllande av allmnna handlingar i elektronisk form som statliga
myndigheter.
Kartlggningen visar vidare att massuttag av allmnna
handlingar i elektronisk form dvs. uttag utver enstaka handlingar eller registeruppgifter frekommer tmligen sparsamt. Av
de myndigheter som har svarat att de lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form har fler n hlften uppgett att massuttag
ver huvud taget inte frekommer. Endast ett ftal myndigheter
har uppgett att massuttag av allmnna handlingar frekommer i
stor omfattning.
Inom en inte alltfr avlgsen framtid r det troligt att i stort sett
samtliga allmnna handlingar hos en myndighet finns lagrade i elektronisk form. Mnga myndigheter arbetar aktivt med att fra ver
pappershandlingar till elektroniska handlingar genom t.ex. skanning. P s vis kommer ven allmnna handlingar av ldre datum att
innefattas i myndighetens bestnd av elektroniskt lagrade allmnna
handlingar. Ekonomistyrningsverkets bedmning r att allt tyder
p att andelen myndigheter som lmnar ut allmnna handlingar i
elektronisk form med tiden kommer att ka ytterligare, bl.a. till
fljd av samhllsutvecklingen i stort dr en fortsatt digitalisering av
myndigheternas kontakter med medborgarna r en viktig bestndsdel.
255
SOU 2010:4
Av Ekonomistyrningsverkets rapport framgr ocks att de flesta

myndigheter inte tror att en skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form kommer att leda till ngon strre
kning av antalet bestllningar.
7.2.2
Ngra praktiska exempel
Utver den enktunderskning som Ekonomistyrningsverket har

gjort fr kommittns rkning har kommittn kompletterat bilden
genom egna kontakter med myndigheter och andra organ. I
avsnittet redovisas ngra praktiska exempel p hur det elektroniska
utlmnandet av allmnna handlingar ser ut inom vissa delar av den
statliga frvaltningen.
Domstolarna
Domstolarna har ett stort antal allmnna handlingar lagrade i
elektronisk form. Genom rendehanteringssystemet Vera finns alla
domar och beslut m.m. elektroniskt lagrade hos domstolarna. Det
frekommer ocks att domstolar vljer att skanna in ldre avgranden s att ven de finns att tillg i elektronisk form. Enligt
vad kommittn har erfarit r det tmligen vanligt att landets
domstolar lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form.
Exempelvis skickas domar som begrs ut i elektronisk form via epost som pdf-filer. Den elektroniska distributionen upplevs ofta
som bde effektiv och kostnadsbesparande. Det frekommer att de
domstolar som lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form
gr s endast efter begran, men ocks att domstolen aktivt frgar
skanden om han eller hon vill ha en elektronisk kopia. Vissa av
landets domstolar erbjuder ocks en mjlighet p sin hemsida att
bestlla domar frn arkivet via ett webbformulr.
Det frhllandet att vissa av landets domstolar lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form medan andra praktiskt taget
aldrig gr det kan uppfattas, enligt vad kommittn har erfarit, som
irrationellt. Allmnheten upplever det som mrkligt att man kan f
ut handlingar i elektronisk form hos en domstol men inte hos en
annan. Det frekommer ven variationer betrffande de avgifter
som domstolarna tar ut i samband med elektroniska utlmnanden.
Utgngspunkten r att domstolarna har mjlighet att ta betalt fr
256
SOU 2010:4
den elektroniska information som de lmnar ut med std av

bemyndigandet i 4 avgiftsfrordningen (se vidare avsnitt 4.3.4).
Somliga domstolar vljer inom ramen fr detta bemyndigande att
inte alls ta betalt fr elektroniskt utlmnad information, medan
andra vljer att exempelvis ta ut samma avgift som fr ett motsvarande pappersutlmnande. 2
Skatteverket
Skatteverkets informationssamlingar omfattas i stora delar av
registerfrfattningar som reglerar i vilka fall uppgifter fr eller inte
fr lmnas ut i elektronisk form.
Betrffande exempelvis uppgifter i beskattningsdatabasen gller
enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets
beskattningsverksamhet att uppgifter ur beskattningsdatabasen fr
lmnas ut till enskild p medium fr automatiserad behandling
endast om regeringen har meddelat freskrifter om det. S har
skett i frordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i
Skatteverkets beskattningsverksamhet. I frordningen anges nrmare i vilka fall det r tilltet fr myndigheten att lmna uppgifter
om exempelvis namn och personnummer till enskild p medium
fr automatiserad behandling (915 ). Uppgifter fr med std av
dessa bestmmelser lmnas ut p medium fr automatiserad behandling till bl.a. arbetsgivare eller uppdragsgivare samt till den
som har tillstnd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Utver
de fall som uttryckligen anges i frordningen r det allts inte
tilltet fr myndigheten att lmna uppgifter ur beskattningsdatabasen till enskild p medium fr automatiserad behandling.
Drutver finns exempel p register/databaser inom Skatteverkets verksamhetsomrde som saknar freskrifter om frbud
mot elektroniskt utlmnande av information. Av frordningen
(2009:284) om identitetskort fr folkbokfrda i Sverige, som
trdde i kraft den 1 juni 2009, fljer att Skatteverket kan utfrda
identitetskort fr personer som r folkbokfrda i Sverige och som
har fyllt 13 r. Skatteverket ska enligt frordningen fra en IDkortsdatabas. Frordningen stadgar endast att uppgift om ett identitetskorts giltighet fr lmnas ut genom direkttkomst (16 ). I
vrigt sgs inget om formerna fr utlmnande av uppgifter frn
2
Fr nrvarande pgr ett arbete inom Domstolverket med att utarbeta rekommendationer
kring bl.a. uttaget av avgifter vid utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form.
257
SOU 2010:4
ID-kortsdatabasen. Mot bakgrund av avsaknaden av inskrnkningar

i frga om utlmnandebestmmelser fr det sledes anses vara
tilltet fr Skatteverket att ur ID-kortsdatabasen lmna offentliga
uppgifter till t.ex. enskilda p elektronisk vg.
I de fall dr den aktuella registerfrfattningen s tillter r det
vanligt att Skatteverket vljer att lmna ut en efterfrgad allmn
handling i elektronisk form. Ett elektroniskt utlmnande r ofta ett
nskeml frn skandenas sida samt upplevs i regel som bde
enklare och billigare fr myndigheten.
Jordbruksverket
Jordbruksverket lagra sina handlingar i elektronisk form i mycket
stor omfattning.
Det r tmligen vanligt med massuttag av uppgifter frn
Jordbruksverket. Vanligen vill skanden d ha uppgifterna i
elektronisk form. Det r inte sllan journalister som nskar gra
massuttag, t.ex. i samband med att EU-std betalas ut. Drtill frekommer det att kommersiella aktrer nskar massuttag av
information. De kommersiella aktrerna nskar i regel alltid ha
informationen i elektronisk form.
I princip har verket att rtta sig efter regleringen i tryckfrihetsfrordningen d det gller frgan om formen fr utlmnande
av allmnna handlingar, detta d det saknas utlmnandebestmmelser i registerfrfattningar som freskriver frbud mot att lmna
ut allmnna handlingar i elektronisk form. Jordbruksverket frsker i s stor omfattning som mjligt tillgodose nskeml om att
f ut handlingar i elektronisk form.
Kronofogdemyndigheten
Kronofogdemyndigheten har en omfattande del av sina handlingar
lagrade i elektronisk form. Uppfattningen r att ytterst f vill ha del
av Kronofogdemyndighetens handlingar i pappersform utan de
flesta nskar f del av handlingar i elektronisk form. Den omfattande registerlagstiftning som finns inom Kronofogdemyndighetens verksamhetsomrde hindrar emellertid ofta ett utlmnande i
elektronisk form. Utgngspunkten fr myndigheten r att man
258
SOU 2010:4
endast lmnar ut i elektronisk form om det finns uttryckligt lagstd fr detta.

I princip har Kronofogdemyndigheten i dag all teknik p plats
som behvs fr att administrera elektroniska utlmnande av
allmnna handlingar.
7.2.3
Tillhandahllande av information via Internet
Det hittills sagda har avsett utlmnande av allmnna handlingar p

begran. Men det r i dag ett utbrett fenomen att myndigheter vid
sidan av detta tillhandahller information avgiftsfritt via Internet.
Det finns flera skl till att myndigheter vljer att gra information
tillgnglig p detta stt. Myndigheten kan se det som en viktig
uppgift att p ett enkelt stt sprida grundlggande information till
alla som efterfrgar den. Publicering p Internet r vidare ett stt
fr myndigheten att n ut och informera om sin verksamhet.
Att myndigheter vljer att tillhandahlla information avgiftsfritt
via t.ex. sina hemsidor kan ocks motiveras av att hanteringen av
ett avgiftsuttag skulle komma att kosta mer n vad som bedms
rymmas inom en rimlig avgiftsniv. Samtidigt minskar belastningen
p myndigheten dels genom att myndigheten slipper hantera
uttaget av avgifter, dels genom att antalet frfrgningar om att f ut
de aktuella uppgifterna troligen minskar.
Myndighetens egen informationsverksamhet via Internet betraktas inte sllan som ett vrdefullt komplement till den insyn och
kontroll som kan ske genom offentlighetsprincipen. Dock mste
man hlla i minnet att tillhandahllandet av allmnna handlingar
med std av offentlighetsprincipen inte fr sidosttas med hnvisning till myndighetens egen kade informationsverksamhet. I
det frra fallet finns det en kontrollaspekt, medan myndigheter i
det senare fallet sjlv vljer vad den vill lgga ut fr information.
259
vervganden och frslag

elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar
8.1
Ngra utgngspunkter
Enligt direktiven ska kommittn vervga om det i offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) eller i annan lag br infras en
bestmmelse om en generell skyldighet fr myndigheter att lmna
ut elektroniskt lagrade allmnna handlingar i elektronisk form. Vid
denna bedmning ska kommittn srskilt beakta hur en skyldighet
fr myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk
form kan antas pverka riskerna fr intrng i enskildas personliga
integritet. Kommittn ska med anledning av det analysera om det
befintliga regelverket skerstller en godtagbar skyddsniv i frga
om sdana intrng. Om slutsatsen blir att lagstiftning krvs fr att
minska riskerna fr integritetsintrng, ska kommittn lmna
frslag till sdan lagstiftning. Finner kommittn att en generell
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form inte
br infras ska kommittn vervga om det i stllet br infras en
eller flera bestmmelser som innebr en skyldighet att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form p de omrden eller i den
utstrckning som detta bedms lmpligt.
Som kommittn ser det kan ett utkat elektroniskt utlmnande
ses som en naturlig del i strvan mot en strkt offentlighetsprincip
och utgngspunkten br drmed vara att s lngt som mjligt hitta
former fr detta. Som utgngspunkter fr sina vervganden
noterar kommittn fljande.
Kommittns uppdrag r allts att vervga om det i vanlig lag
dvs. inte genom ndringar i grundlag br infras en skyldighet att
261
vervganden och frslag elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar
SOU 2010:4
form. Kommittn ska sledes gra sina vervganden med utgngspunkt i den befintliga regleringen i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen.
Vidare br det understrykas att det endast r formen fr allmnna handlingars utlmnande som kommittn har att vervga.
Uppdraget tar bara sikte p sdana allmnna handlingar som redan
finns lagrade i elektronisk form. Det r allts inte frga om att t.ex.
lgga myndigheter att fra ver befintliga dokument i pappersform till elektronisk lagring. Inte heller har kommittn i uppdrag
att utreda andra frgor rrande hanteringen av allmnna handlingar
i elektronisk form ssom gallring, arkivering m.m.
En annan viktig utgngspunkt fr kommittn r att alla
reformer p handlingsoffentlighetens omrde mste vervgas srskilt noga med hnsyn tagen till vilka effekterna kan komma att bli
p systemet i stort. Det kan t.ex. frefalla som att en reform som
leder till att det blir enklare att f del av allmnna handlingar per
definition r bra fr offentligheten generellt sett. Men om en sdan
regel kan komma att behva balanseras med kad sekretess s kan
den sammantagna effekten bli negativ.
Kommittn har erfarit att tillmpningen av offentlighetsprincipen inte sllan vllar problem i den elektroniska milj som r
realiteten i dag. Detta hnger delvis samman med den begreppsbildning som tryckfrihetsfrordningen arbetar med men ocks med
att det finns verlappande regelverk om bl.a. personuppgiftsbehandling som myndigheterna kan ha att beakta vid frgor om
utlmnande eller spridning av information. Det finns vidare komplikationer som sammanhnger med de mycket stora informationsvolymer det kan vara frga om i vissa fall. Enligt kommittns
mening r det emellertid av central betydelse att utgngspunkten
alltid br vara att den som begr att f ta del av information frn en
myndighet gr det med std av offentlighetsprincipen, frutsatt att
han eller hon inte ger uttryck fr annat.
Vidare noterar kommittn att det finns en intressekonflikt
inbyggd i systemet som knappast blir mindre i den elektroniska
miljn. Offentlighetsprincipen syftar ytterst till att vrna
demokratin och folkstyret genom att garantera insyn i det allmnnas verksamhet. Samtidigt kan enskilda medborgare uppleva
det som krnkande om uppgifter om personliga frhllanden som
de r skyldiga att lmna till myndigheter i olika sammanhang eller
som annars finns tillgngliga hos det allmnna, med std av
offentligheten lmnas ut till exempelvis kommersiella aktrer som
262
SOU 2010:4
anvnder informationen fr helt andra syften n det den samlats in

fr.
Fr att myndigheternas arbete ska kunna bedrivas p ett
ndamlsenligt och effektivt stt r det av central betydelse att
enskilda har frtroende fr att de personuppgifter som lmnas till
det allmnna inte leder till en senare anvndning som upplevs som
krnkande. Om det frn allmnhetens sida upplevs som sttande
att myndigheter t.ex. sljer upplysningar om dem till privata marknadsaktrer r det frsteligt om myndigheterna knner tvekan
infr att medverka till en sdan spridning av personuppgifter. Den
svenska offentlighetsprincipen innebr emellertid att enskilda i viss
mn mste acceptera att personuppgifter som samlats in fr ett
visst ndaml kan komma att anvndas fr helt andra ndaml
genom att uppgifterna lmnas ut med std av offentlighetsprincipen. Att s kan ske r ocks en av frutsttningarna fr att ett
av offentlighetsprincipens grundlggande syften att kunna
granska myndigheternas verksamhet ska kunna uppfyllas. Fr att
en effektiv granskning ska kunna ske mste utgngspunkten vara
att det allmnna inte har med att gra vad den som begr ut
uppgifter i allmnna handlingar tnker gra med uppgifterna.
Slutligen vill kommittn pminna om att de vervganden som
kommittn gr tar sikte p en generell skyldighet att lmna ut
elektroniska handlingar i elektronisk form. Kommittn har mot
den bakgrunden inte sett det som sin uppgift att g nrmare in p
de regler som finns i vissa speciella fall och som innebr att viss
information ska tillhandahllas i elektronisk form, ssom i t.ex.
lagen (2004:297) om bankoch finansieringsrrelse. Kommittn
kan dock konstatera att det finns goda skl att tro att den hr typen
av sektoriell skyldighet kommer att ka, inte minst till fljd av
kade krav p insyn och transparens inom olika samhllssektorer.
Avslutningsvis finns det skl att erinra om att kommittns
uppdrag, jmfrt med de krav p att kunna vidareutnyttja offentlig
information som fljer av det s.k. PSI-direktivet, endast avser
frgan om tillhandahllande av just allmnna handlingar.
263
8.2
SOU 2010:4
Elektroniskt utlmnande en balans mellan

offentlighetsoch integritetshnsyn
Bedmning: En mjlighet att kunna krva att allmnna

handlingar i elektronisk form ocks ska lmnas ut i sdan form
bidrar till en strkt offentlighetsprincip samtidigt som det kan
ka riskerna fr integritetsintrng. Kommittns utgngspunkt
r att en lmplig balans br rda mellan dessa bda intressen.
8.2.1
En strkt offentlighetsprincip
Enligt gllande rtt finns det allts ingen skyldighet fr myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form (jfr
2 kap. 13 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen). Skanden kan
inte krva annat n att f ut en elektroniskt lagrad allmn handling i
form av en utskrift. Inte heller servicebestmmelserna i 6 kap. 4
offentlighetsoch sekretesslagen eller 4 och 5 frvaltningslagen
(1986:223) innebr ngon utvidgning av den enskildes rttigheter i
detta avseende.
En utgngspunkt fr kommittn r att allmnhetens mjligheter
att ta del av allmnna handlingar br effektiviseras i samma utstrckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmnhet.
Regleringen av handlingsoffentligheten svitt avser elektroniskt
lagrade allmnna handlingar br drfr i strsta mjliga mn
korrespondera med den som gller fr pappershandlingar.
Ett kat elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar r
allts en del i strvan mot en strkt offentlighetsprincip. Elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar frenklar och effektiviserar
allmnhetens tillgng till myndigheternas offentliga information.
Drmed kar mjligheterna till insyn och kontroll av myndigheternas verksamhet, vilket r ett av handlingsoffentlighetens grundlggande syften. Bland annat underlttas massmedias granskning av
myndigheternas verksamhet om information kan erhllas i elektronisk form. Informationen skulle drmed i strre omfattning n i
dag kunna samkras och analyseras. I en framstllan till regeringen
har Svenska Journalistfrbundet framfrt att avsaknaden av en
skyldighet fr myndigheter att lmna ut handlingar i elektronisk
form frsvrar eller omjliggr stora underskningar, under-
264
SOU 2010:4
skningar vilka syftar till att just granska myndigheternas verksamhet (dnr Ju2006/4517/L6).
Den nuvarande begrnsningen till en rtt att f ut allmnna
handlingar i pappersform kan sgas sl blint. Den inskrnker
mjligheten till massuttag som kan leda till integritetskrnkningar
samtidigt som den motverkar legitim anvndning. Begrnsningen
till pappersform gller utan hnsyn till vilka uppgifter som begrs
ut. Det kan mycket vl vara frga om harmlsa uppgifter som en
skande nekas att f ut i elektronisk form.
Men det ska samtidigt framhllas att det enligt vad kommittn
har erfarit rder en relativt sett liten diskrepans mellan nskeml
frn enskilda om att f ut en elektroniskt lagrad allmn handling i
elektronisk form och myndigheternas bengenhet att tillmtesg
detta. Ett elektroniskt utlmnande r i allmnhet betydligt enklare
och billigare fr myndigheterna. I mnga fall har myndigheterna
redan i dag ordnat sina system s att t.ex. bestllning av allmnna
handlingar kan ske via myndighetens webbplats. Mot bakgrund av
myndigheternas ofta positiva instllning till att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form br man sledes inte verdriva den
praktiska betydelsen av vad en generell skyldighet om detta skulle
innebra. Principiellt sett r det emellertid en betydande skillnad
mellan frivillighet och skyldighet och det finns myndigheter som r
frhllandevis restriktiva nr det gller utlmnande i elektronisk
form.
Ett omfattande elektroniskt utlmnande verensstmmer vidare
med de ml som har faststllts i den nationella handlingsplanen fr
e-frvaltning (dnr Fi2008/491/OFA) om att ka tillgngligheten
fr fretagare och medborgare att anvnda offentliga tjnster (se
vidare avsnitt 7.1.1). Likas r det frenligt med PSI-direktivets
syfte att ka tillgngligheten till offentlig information i avsikt att
kunna vidareutnyttja denna att myndigheter i stor omfattning
lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form (se vidare avsnitt
2.8). Ett sdant vidareutnyttjande av information frn den offentliga sektorn har visserligen inget med offentlighetsprincipens
ursprungliga syften att gra men ligger likvl helt i linje med
intentionerna i PSI-direktivet.
ven mot bakgrund av att myndigheternas framstllning av
information och deras kommunikation numera i stor utstrckning
sker i elektronisk form kan det hvdas att det framstr som
otidsenligt att det saknas en rtt att f ut allmnna handlingar i
annan form n utskrift p papper. Inom en inte alltfr avlgsen
265
SOU 2010:4
framtid r det dessutom troligt att i princip alla myndigheters

allmnna handlingar finns lagrade i elektronisk form. Redan i dag
frekommer det att myndigheter skannar in sdana allmnna handlingar som endast finns i pappersform fr att drigenom kunna
underltta ett elektroniskt utlmnande till allmnheten och att
inkommande handlingar verfrs till elektronisk form genom
inlsningscentraler eller genom att myndigheten anvnder elektroniska rendehanteringssystem.
Under utredningsarbetet har Handikappfrbunden och Synskadades riksfrbund inkommit med synpunkter i frga om tillgngligheten till offentlig information. Bland annat har frbunden
framhllit att ett enkelt och billigt stt att skra tillgngligheten till
offentlig information fr en stor del av medborgarna r att skerstlla en elektronisk distribution av allmnna handlingar. Kommittn vill understryka betydelsen av detta.
8.2.2
kade risker fr intrng i den personliga integriteten
P samma gng som informationstekniken bidrar till att ka allmnhetens mjligheter till insyn i och kontroll av myndigheternas
verksamhet mste den dock anvndas med beaktande av behovet
att skydda enskildas personliga integritet. Den tekniska utvecklingen har inneburit att det genom enkla tgrder gr att sprida
material via t.ex. Internet s att materialet omedelbart blir tillgngligt fr Internetanvndare vrlden ver.
Det finns anledning att tro att andelen massuttag av information
skulle komma att ka med en utkad rtt till information i
elektronisk form (se vidare avsnitt 7.2.1). Massuttag av offentlig information kan givetvis ske i syften som r bde mer eller mindre vl
frenliga med de intressen som motiverar offentlighetsprincipen,
t.ex. allmnhetens insyn i den offentliga verksamheten. Men det
kan ocks ske av rent kommersiella skl eller rent av i syfte att t.ex.
trakassera eller skandalisera enskilda.
En rtt att f ut elektroniska kopior av allmnna handlingar kar
ven mjligheterna att sammanstlla och bearbeta strre mngder
offentlig information i syften som kan vara integritetskrnkande.
Det kan t.ex. bli enklare att samkra information frn olika
myndigheter samkrningar som myndigheterna sjlva av integritetsskl kan vara frhindrade att gra. En kad tillgnglighet till
elektronisk information underlttar ven fr den som nskar kring-
266
SOU 2010:4
g de frbud att anvnda vissa skbegrepp som kan ha uppstllts

fr en viss myndighet genom bestmmelser i en registerfrfattning.
En handlingsoffentlighet som innefattar en generell rtt att f
handlingar utlmnade i elektronisk form skulle vidare allmnt sett
sannolikt medfra en kad automatiserad behandling av personuppgifter av enskilda och drmed en kad risk att krnkande
behandlingar sker, inte sllan p grund av ofrstnd eller obetnksamhet.
Det finns sledes en beaktansvrd risk att infrandet av en rtt
att f ut allmnna handlingar i elektronisk form innebr att enskilda
i strre omfattning n i dag riskerar att utsttas fr olika typer av
integritetsintrng.
Mot detta kan frsts invndas att det med dagens teknik redan
finns goda mjligheter att billigt och enkelt omvandla papperskopior av allmnna handlingar till elektroniska handlingar genom
s.k. skanning. Att en skande r hnvisad till papperskopior skulle
drmed inte ha ngon strre betydelse som skydd mot integritetsintrng. Enligt kommittns mening finns det emellertid fog fr att
hvda att avsaknaden av en generell rtt till elektroniskt utlmnande eller uttryckt p ett annat stt, effekterna av utskriftsundantaget de facto innebr en viss sprr. Syftet med utskriftsundantaget i dagens digitaliserade samhlle fr anses vara att
frsvra, inte frhindra, automatiserad bearbetning av information.
Det r exempelvis mera omstndligt att skapa en databas genom att
hmta uppgifter frn pappershandlingar, srskilt om databasen ska
uppdateras kontinuerligt vilket kan vara fallet vid t.ex. kommersiellt utnyttjande av myndighetsinformation.
Trots den vl utvecklade tekniken att skanna in handlingar kan
drfr enligt kommittns uppfattning inte den tekniska utvecklingen tas till intkt fr att utskriftsundantaget har spelat ut sin
roll. Att f ta del av allmnna handlingar direkt i elektronisk form
innebr utan tvekan praktiska frdelar fr den som vill samla in
stora mngder information. IT-utvecklingen har inneburit att
mjligheten att sammanstlla, bearbeta och sprida uppgifter har
kat enormt och ven kommit var man till del. Det kan drmed
hvdas att det finns ett nnu strre behov n tidigare av bestmmelser som minskar risken fr integritetsintrng till fljd av automatiserad behandling av personuppgifter.
Sammantaget finns det enligt kommittns mening allts goda
skl att tro att mngden information som lmnas ut och drmed
mngden information som p olika stt kommer att behandlas
267
SOU 2010:4
elektroniskt kar vid ett infrande av en skyldighet fr myndigheter att lmna ut handlingar i elektronisk form. Det finns drfr
anledning att utg frn att en rtt till elektroniskt utlmnande kar
riskerna fr intrng i enskildas personliga integritet. Samtidigt ska
det framhllas att de kade riskerna fr integritetsintrng inte kan
sgas hra samman med sjlva det elektroniska utlmnandet av
handlingen. I stllet r det de kade mjligheterna fr mottagaren
av informationen att lagra, bearbeta och sprida uppgifterna som
skapar riskerna. Det kan allts finnas kompensatoriska tgrder
som kan vervgas. Kommittn terkommer till detta.
En skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk
form skulle allts f effekter frn svl offentlighets- som integritetssynpunkt. En mjlighet att med std av lag krva ett elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar som lagrats i elektronisk form bidrar till en strkt offentlighetsprincip samtidigt som
detta kan ka riskerna fr integritetsintrng. Kommittns utgngspunkt r att en lmplig balans br rda mellan dessa bda i viss
mening motstende intressen. Fr att en ordning med en generell
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form ska
kunna frordas mste allts frdelarna frn offentlighetssynpunkt
vervga nackdelarna.
Innan kommittn gr nrmare in p frgan om integritetsskydd i
samband med utlmnande av allmnna handlingar ska ngra andra
faktorer som br beaktas i sammanhanget diskuteras.
8.3
Betydelsen av kraven i artikel 5 i PSI-direktivet
Bedmning: PSI-direktivet krver inte att det infrs regler om

elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar. Frgan om
elektroniskt utlmnande kan drfr fr kommittns vidkommande avgras oberoende av vad som freskrivs i direktivets
artikel 5.
Kommittn har stllt sig frgan om det s.k. PSI-direktivet krver
att det infrs regler om elektronisk utlmnande av allmnna
handlingar. Utlmnanden av allmnna handlingar med std av
offentlighetsprincipen leder nmligen till vidareutnyttjanden av
informationen i den mening som avses i PSI-direktivet (se vidare
avsnitt 2.8.3). Direktivets artikel 5 har fljande lydelse.
268
SOU 2010:4
Tillgngliga format
1. Offentliga myndigheter skall se till att deras handlingar finns tillgngliga p elektronisk vg, om detta r mjligt och lmpligt, i alla
redan befintliga format och i alla redan befintliga sprkversioner. Detta
skall inte medfra ngon skyldighet fr offentliga myndigheter att
skapa nya handlingar eller att anpassa handlingar fr att uppfylla detta
krav, och det skall inte heller medfra ngon skyldighet att tillhandahlla utdrag ur handlingar om detta skulle krva orimligt stora anstrngningar och inte endast ett enkelt handgrepp.
2. Det kan inte p grundval av detta direktiv krvas av offentliga
myndigheter att de skall fortstta med framstllning av en viss typ av
handlingar fr att dessa handlingar skall kunna vidareutnyttjas av en
organisation inom den privata eller offentliga sektorn.
Frgan r om artikel 5 innebr ett krav p att myndigheten ska

stlla handlingarna till frfogande fr vidareutnyttjande i elektronisk form. Som har anmrkts i kapitel 2.8.6 synes kommissionens
uppfattning vara att handlingar som finns elektroniskt lagrade hos
en myndighet alltid ska lmnas ut i den formen. Enligt kommittns
mening finns det dock anledning att ifrgastta denna tolkning av
artikel 5.
Lydelsen av artikeln indikerar snarast att det inte stlls upp
ngot absolut krav p elektroniskt utlmnande utan endast d en
sdan utlmnandeform r mjlig och lmplig. Att s r fallet visar
ven artikel 3 dr det som en allmn princip anges att om vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter
tillts ska medlemsstaterna se till att dessa handlingar kan vidareutnyttjas fr kommersiella och icke-kommersiella ndaml i enlighet med villkoren i artikel 511. Avslutningsvis sgs i artikel 3 att
om mjligt ska handlingarna gras elektroniskt tillgngliga. PSIdirektivet synes drfr snarast uppmana till att all offentlig information ska finnas tillgnglig i alla existerande format och sprkversioner samt att informationen om det r mjligt och lmpligt
ska tillgngliggras elektroniskt.
I artikel 1.4 anges vidare att tillmpningen av PSI-direktivet inte
p ngot stt ska pverka skyddsnivn fr enskilda personer med
avseende p behandling av personuppgifter enligt bestmmelserna i
gemenskapslagstiftningen och i nationell lagstiftning och i synnerhet ska inte de skyldigheter och rttigheter som anges i det s.k.
dataskyddsdirektivet ndras genom PSI-direktivet. tgrder och
regler i nationell rtt som syftar till att skydda den personliga
integriteten ska slunda inte pverkas av PSI-direktivets bestm-
269
SOU 2010:4
melser. Av direktivets ingress (skl 21) fljer ocks att direktivet

br genomfras och tillmpas i full verensstmmelse med
principerna fr skyddet av personuppgifter i enlighet med dataskyddsdirektivet.
Utskriftsundantaget i 2 kap. 13 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen r motiverat av hnsyn till behovet av att skydda
enskildas personliga integritet (prop. 1973:33 s. 8586 och 113 och
prop. 2001/02:70 s. 2735). Om man tar som utgngspunkt att
regler som syftar till att skydda den personliga integriteten i linje
med vad som freskrivs i dataskyddsdirektivet inte ska f pverkas av bestmmelserna i PSI-direktivet blir kommittns slutsats
att frgan om elektroniskt utlmnande fr kommittns vidkommande kan avgras oberoende av vad som freskrivs i artikel 5.
Enligt kommittns mening kan samma bedmning gras betrffande registerfrfattningarna och de utlmnanderegler som kan
frekomma i dessa. I likhet med vad som har framfrts i
departementspromemorian Vidareutnyttjande av handlingar
genomfrande av PSI-direktivet (Ds 2009:44) r det sledes kommittns uppfattning att artikel 5 inte innebr ngot krav p att
myndigheter ska lggas en lngre gende skyldighet n vad som
gller i dag att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form.
8.4
Skerhetsrisker m.m. med elektroniskt

utlmnande av allmnna handlingar
Bedmning: Samhlleliga skerhetsaspekter p utkade mjligheter att f ut allmnna handlingar i elektronisk form br beaktas vid vervgandet av om en sdan skyldighet ska infras.
Utver integritetsrisker kan det enligt kommittns bedmning
ocks finnas andra nackdelar frknippade med att myndighetsinformation i stor omfattning lmnas ut elektroniskt. Skerhetsdimensioner p frgan om utlmnande av allmnna handlingar r
enligt vad kommittn knner till inte alltid beaktade i registerfrfattningarnas reglering. Normalt torde i stllet detta regleras
genom sekretessbestmmelser. En ordning med en lagfst rtt till
elektroniska kopior kan emellertid inbjuda till att kartor, infrastrukturinformation m.m. i strre omfattning n i dag blir tillgngliga fr sammanstllning och analys, ngot som skulle kunna f
270
SOU 2010:4
konsekvenser som kanske inte r frutsatta ur ett samhllsskyddsperspektiv. I fall d i och fr sig offentliga handlingar med samhllsinformation finns samlade i stor mngd hos en och samma
myndighet kan det t.ex. finnas anledning att vervga lmpligheten
av att lmna ut stora mngder av sdan information i elektronisk
form. Kommittn noterar hrvid att det i och fr sig finns krav i
andra sammanhang p att information ska tillgngliggras i
elektronisk form exempelvis i det s.k. Inspire-direktivet.
Ett omfattande utlmnande av elektroniska handlingar som
beskriver tekniska delar av en infrastruktur kan till exempel underltta analys som pvisar sdana delar som utelmnats av
sekretesskl. Databearbetning av sdana omfattande utlmnanden
frn flera olika myndigheter kan p motsvarande stt pvisa srbarheter som inte utan stor anstrngning gr att upptcka med
utgngspunkt frn motsvarande fysiska handlingar.
Omfattande uttag av elektroniska handlingar frn en myndighet
kan ocks syfta till att, p en plats utanfr myndigheten, teruppbygga de databaser eller motsvarande varifrn informationen
hmtats, och drigenom terskapa en betydande del av myndighetens egen driftmilj. Med utgngspunkt frn denna kan det drefter
vara mjligt att t.ex. skapa sdana bearbetningar av informationen
som myndigheten sjlv bedmt br hllas hemliga.
Den samhlleliga skerhetsaspekten kan naturligtvis ven berra
elektroniskt utlmnande av andra handlingar n sdana som berr
teknisk infrastruktur eller geografiska frhllanden. Genom att
begra ut och drefter analysera stora mngder fakturor, e-postmeddelanden eller Internetkommunikation i jakt p intressanta
mnster kan det t.ex. g att pvisa interna rutiner, kontaktvgar,
personberoenden eller andra frhllanden som kan utgra srbarheter.
Mjligen frhller det sig s, att viss information som i dag r
offentlig kanske inte borde vara det om det infrs en generell och
oinskrnkt skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. Befintliga regler om vad som kan hllas hemligt r inte
alltid utformade med beaktande fullt ut av den tekniska utvecklingen. Information som i dagslget inte omfattas av sekretess
skulle kanske framst som mer knslig om den fr en alltfr stor
allmn spridning, vilket skulle kunna bli fallet med en lagfst rtt
att f ut allmnna handlingar i elektronisk form.
En sdan lagfst rtt skulle ocks f konsekvenser fr de menbedmningar som grs i syfte att avgra om uppgifter ska
271
SOU 2010:4
sekretessbelggas eller inte. Pltsligt r det inte lngre tillrckligt

att bedma den skada som uppstr om en uppgift i sig sjlv rjs.
Det skulle ven krvas en svrbedmd uppskattning av den skada
en uppgift kan orsaka i relation till andra uppgifter.
Sammantaget br utver integritetsskyddsaspekterna skerhetsaspekter p utkade mjligheter att f ut allmnna handlingar i
elektronisk form beaktas vid vervgandet av om en sdan
skyldighet ska infras.
8.5
Praktiska och ekonomiska konsekvenser av

elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar
8.5.1
Resurskrvande sekretessprvningar m.m.
Bedmning: Det kan antas att antalet framstllningar om att f

ta del av allmnna handlingar kar vid en generell rtt att f ut
handlingar i elektronisk form och att framstllningarna kan
tnkas komma omfatta strre informationsuttag jmfrt med i
dag. Detta kan leda till att myndigheterna mste avstta kade
resurser fr att mta den efterfrgan. Det kan t.ex. glla att
myndigheterna i hgre grad tvingas avstta tid fr sekretessprvning av omfattande material.
Genom den kartlggning kommittn har ltit gra finns det skl att
tro att antalet framstllningar om att f ta del av allmnna
handlingar kan frvntas ka vid en lagstadgad rtt att f ut
elektroniska kopior. Kommittn anser att man vidare har anledning
att anta att framstllningarna kan tnkas komma att omfatta strre
informationsuttag jmfrt med i dag. Detta innebr att myndigheterna kan komma att behva avstta mer resurser fr att mta
den kande efterfrgan. En konsekvens av en lagstadgad skyldighet
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form kan allts bli
att myndigheterna bl.a. kan tvingas att avstta mer resurser fr
sekretessprvning av handlingar som begrs utlmnade.
Enligt de principer som ligger till grund fr uttaget av avgifter
vid utlmnande av kopior eller avskrifter av allmnna handlingar
har myndigheten ingen rtt att ta betalt fr framtagandet och
terstllandet av handlingen eller fr sekretessprvningen. Offentlighetsprincipen frutstter att den som nskar ska kunna f del av
272
SOU 2010:4
allmnna handlingar p stllet utan att erlgga ngon avgift (jfr

2 kap. 12 tryckfrihetsfrordningen). Avskrift eller kopia av allmn handling ska dremot lmnas ut mot faststlld avgift (2 kap.
13 tryckfrihetsfrordningen). Regeringsrtten har i rttsfallet
R 1985 2:9 slagit fast att med hnsyn till att allmn handling som
fr lmnas ut enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen ska tillhandahllas utan avgift mste medgivandet i 13 samma kapitel att ta ut
faststlld avgift fr avskrift eller kopia av handling frsts s att vid
faststllandet av avgifter fr hnsyn inte tas till kostnaden fr
handlingens framtagande och terstllande. Man kan allts inte
kompensera kad resurstgng fr sekretessprvning genom
avgifter.
Svrigheter fr myndigheterna att resursmssigt hantera en kad
mngd frfrgningar om att f ut allmnna handlingar i elektronisk
form skulle allts kunna uppkomma. Likas om det visar sig mjligt
att begra ut innehllet i en hel databas i form av ett offentlighetsuttag i elektronisk form kan man frvnta sig att myndigheten
vllas bde praktiska och ekonomiska problem vid hanteringen av
en sdan begran. En frutsttning fr bifall till en begran av detta
slag r dock att den ryms inom vad som kan sgas utgra rutinbetonade tgrder. Avgiftsuttaget fr ett sdant offentlighetsuttag
kommer givetvis ocks att f inverkan. En skande kan i dagslget
endast krva att f ut materialet i pappersform och drmed skulle
kostnaden fr uttaget sannolikt att bli knnbar. Det r inte
otnkbart att ett motsvarande uttag i elektronisk form vid en
eventuell skyldighet att efterkomma en sdan begran skulle
effektueras till en betydligt lgre kostnad.
Offentlighets- och sekretesskommittn (OSEK) noterade att en
mjlig tgrd fr att undvika ovan nmnda olgenheter kunde vara
att myndigheten s lngt som mjligt frbereder ofta efterfrgade
informationssammanstllningar och stller dessa till allmnhetens
frfogande p myndighetens hemsida (SOU 2001:3 s. 211). Hrigenom skulle det g att undvika en del frfrgningar om att f ut
allmnna handlingar med std av offentlighetsprincipen. Mnga
myndigheter gr redan i dag handlingar som ofta efterfrgas
tillgngliga p sina hemsidor. Kommittn vill dock betona att ett
tillhandahllande av information via en myndighets hemsida inte
br betraktas som ett tillhandahllande av en handling med std av
offentlighetsprincipen.
Ytterligare ett praktiskt problem som kan uppkomma i samband
med en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk
273
SOU 2010:4
form r behovet av att kunna maska hemliga delar av en elektronisk handling. Under utredningens arbete har ett antal av de
myndigheter som kommittn har haft kontakter med ptalat att det
i dagslget skulle mta stora praktiska svrigheter att tvingas
maska elektroniskt. I vissa fall har myndigheten framhllit att
man kommer att tvingas att frst skriva ut den efterfrgade
handlingen, sedan maska de hemliga uppgifterna manuellt, fr att
drefter skanna in papperskopian och slutligen lmna ut de offentliga delarna av handlingen i elektronisk form. Utlmnande av
allmnna handlingar i elektronisk form frblir allts i dessa fall
frenat med ett visst manuellt arbete.
Det r dock inte orimligt att anta att elektronisk maskning i
och fr sig r ett vergende praktiskt problem frknippat med ett
kat elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar. P sikt br
de tekniska mjligheter som redan i dag finns att maska
elektroniskt n ut till en majoritet av myndigheterna, svl statliga
som kommunala, och tgrden drmed bli en del av myndigheternas vardagliga rutiner.
8.5.2
Ekonomiska konsekvenser av en generell skyldighet att

lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
Bedmning: Fr de allra flesta myndigheter kan det antas att en

kning av antalet offentlighetsuttag som en fljd av en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
balanseras av att kostnaderna fr att lmna ut handlingar elektroniskt r betydligt lgre n fr motsvarande pappersutlmnande. En reform torde inte heller krva ngra egentliga investeringar d bde de tekniska frutsttningarna och personalens kunskaper i stor omfattning redan synes finnas.
Det finns dremot anledning att tro att betrffande vissa
myndigheter de som har en omfattande frsljning av information frsljningsintkterna kan komma att pverkas om
en generell skyldighet till elektroniskt utlmnande infrs.
Kommittn vill inledningsvis framhlla att analysen av de ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form givetvis har att gra med dels vilka
kostnader detta medfr fr myndigheten p kort och lng sikt, dels
274
SOU 2010:4
p i vilken utstrckning myndigheterna fr ta ut avgifter som tcker

dessa kostnader samt p hur nuvarande intkter av frsljning av
information ur databaser och register pverkas.
Kommittn har uppdragit t Ekonomistyrningsverket att strukturera, presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av
ett infrande av en skyldighet fr myndigheterna att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form. 1 Vid analysen skulle bde
kade kostnader och intktsbortfall beaktas. Underskningen har
omfattat myndigheter inom stat, kommuner och landsting.
Ekonomistyrningsverket har redovisat sitt uppdrag i rapporten
Allmnna handlingar i elektronisk form (ESV 2009:31, se vidare
bilaga 2).
kade kostnader franledda av ett elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar
Av Ekonomistyrningsverkets rapport kan den slutsatsen dras att
det fr de allra flesta myndigheter inte skulle vara frenat med
ngra betydande kostnader i form av anskaffning av IT-std eller
utbildning av personal om de blev skyldiga att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form. Det vervgande flertalet myndigheter lmnar redan i dag ut elektroniska kopior och br drmed ha
tillgng till bde den tekniska utrustningen och personal med rtt
utbildning.
Det finns ven anledning att ppeka att kostnaden fr att
administrera ett elektroniskt utlmnande av en allmn handling
ofta r lg. Ekonomistyrningsverket har i sin rapport anmrkt att
kostnaden fr att lmna ut kopior av allmnna handlingar i allmn1
Datalagskommittn lmnade i sitt betnkande Integritet Offentlighet Informationsteknik
(SOU 1997:39) frslag till ndringar i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen som innebar en skyldighet att lmna ut allmnna uppgifter i elektronisk form. P uppdrag av regeringen gjorde
Statskontoret en kostnadsanalys av frslaget (se Statskontorets rapport 1997:11).
Datalagskommittns frslag i denna del franledde dock inte regeringen att g vidare med
frslaget eftersom detta ansgs krva ytterligare vervganden. Det frmsta sklet var att
konsekvenserna av frslaget inte var tillrckligt utredda (Dir. 1998:32 s. 5). ven OSEK
lmnade i sitt betnkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3)
frslag om att myndigheter skulle ha en generell skyldighet att lmna ut allmnna handlingar
i elektronisk form. P uppdrag av OSEK gjorde Statskontoret ocks denna gng en
kostnadsanalys (Statskontorets rapport Konsekvensanalys av skyldighet fr myndighet att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form, dnr 2000/318-5). OSEK:s frslag franledde dock inte regeringen att g vidare med frslaget, bl.a. d det enligt regeringen var
svrt att verblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form kunde f fr skyddet av den personliga integriteten (prop. 2001/02:70
s. 29).
275
SOU 2010:4
het br vara avsevrt lgre om det sker i elektronisk form n i

pappersform, frutsatt att denna skyldighet begrnsas till handlingar som redan r lagrade i elektronisk form och att handlingarna
fr lmnas ut i det format eller med den teknik som myndigheten
har tillgng till. Enligt kommittns bedmning kan det antas att
myndigheten drfr ofta gr en besparing d den lmnar ut en
elektronisk kopia av en allmn handling jmfrt med att skicka
motsvarande handling som en papperskopia. Oavsett om det infrs
en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
eller inte saknas det drfr skl att tro annat n att myndigheterna
ven fortsttningsvis kommer att distribuera allmnna handlingar
genom framfr allt anvndandet av e-post, en distributionsmetod
som r frenad med mycket begrnsade kostnader fr myndigheten.
Av Ekonomistyrningsverkets rapport fljer ven att om en
myndighet p begran lmnar ut enstaka allmnna handlingar som
finns lagrade elektroniskt med e-post eller ven fr den delen
genom utskrift av pappershandlingar r i regel kostnaden fr att
hantera ett avgiftsuttag betydligt hgre n kostnaden fr att
hantera sjlva bestllningen. Oavsett om myndigheten skickar
kopiorna mot postfrskott eller utfrdar en faktura p beloppet
kommer enligt Ekonomistyrningsverket kostnaderna fr att hantera avgiftsuttaget den s.k. transaktionskostnaden sannolikt att
vida verstiga avgiftsintkten. Det r allts inte verraskande att de
flesta myndigheter tacksamt lmnar ut de begrda handlingarna via
e-post utan att debitera skanden ngon avgift.
Sammanfattningsvis konstaterar kommittn att en ordning med
en lagstadgad skyldighet till elektroniskt utlmnande av allmnna
handlingar i det stora hela br kunna framst som tmligen
kostnadsneutral fr myndigheterna. Myndigheterna har i stor utstrckning den utrustning som behvs fr att administrera ett
elektroniskt utlmnande och utbildningsbehovet fr personalen
torde vara begrnsat. En skyldighet att lmna ut handlingar i
elektronisk form kan visserligen tnkas leda till ett kat antal
frfrgningar om att f ta del av allmnna handlingar och drmed
ka myndigheternas kostnader. andra sidan br det vara billigare
fr myndigheterna att lmna ut handlingar elektroniskt jmfrt
med ett utlmnande p papper, detta srskilt om myndigheten vid
smuttag av elektroniska kopior avstr frn att ta ut en avgift frn
skanden. vervgande skl talar allts fr att en reform allmnt
276
SOU 2010:4
sett inte i ngon nmnvrd omfattning verkar kostnadsdrivande fr

myndigheterna.
Minskade intkter till fljd av ett elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar
Dremot skulle en generell skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form troligen f ekonomisk betydelse fr de
myndigheter som i dag har en omfattande frsljning av information och som drtill r avgiftsfinansierade.
De myndigheter som frmst torde komma att pverkas av en
generell skyldighet att lmna ut handlingar i elektronisk form r de
myndigheter som har samhllets informationsfrsrjning som en
av sina huvuduppgifter. Dit hr t.ex. Bolagsverket 2 , Lantmteriet
och Statistiska centralbyrn. Enligt vad kommittn har erfarit r
det inte ovanligt att produktions- och frvaltningsdelarna hos
myndigheter med omfattande uppdragsverksamhet bestende i
frsljning av information hanterar stora mngder information som
ocks utgr allmnna handlingar. Drtill kommer att de informationssamlingar som en myndighet sljer inom ramen fr sin uppdragsverksamhet r att betrakta som expedierade och drmed upprttade och sledes allmnna handlingar efter det att informationen
har lmnats ut. Det torde allts vara fullt mjligt fr enskilda att
begra ut samma information som myndigheten tidigare har slt
inom ramen fr sin uppdragsverksamhet som ett informationsuttag
med std av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. Det br dock i
sammanhanget framhllas att det finns en rad oklarheter i frga om
var grnsen gr mellan en myndighets uppdragsverksamhet och
exempelvis dess tillhandahllande av allmnna handlingar. Detta r
dock inte en frga som ligger inom kommittns uppdrag att utreda.
Myndigheter som bedriver en omfattande uppdragsverksamhet
har inte sllan denna som en viktig finansieringsklla. Uppdragsverksamheten kan innebra att myndigheten producerar, frvaltar
och distribuerar information. I regel sker tillhandahllandet av
informationen i dessa fall mot avgifter, vars storlek myndigheten
sjlv kan ha tillerknts rtten att bestmma genom t.ex. bemyndigande i regleringsbrev. Normalt tillhandahlls informationen via s.k.
direkttkomst eller andra former av elektroniska leveranser. Som
2
Bolagsverket har redan i dag tmligen omfattande skyldigheter att lmna ut handlingar
elektroniskt.
277
SOU 2010:4
ett exempel kan nmnas att en del av Lantmteriets uppdragsverksamhet omfattar tillhandahllande av fastighets- och landskapsinformation. En av Lantmteriets uppgifter r just att producera,
frvalta och distribuera denna information mot avgifter. ven
Statistiska centralbyrn har ett informationsfrsrjningsansvar
gentemot samhllet. I sin verksamhet har Statistiska centralbyrn
bde register med uppgifter som omfattas av sekretess och som
sledes inte skulle komma att pverkas av en skyldighet att lmna
ut elektroniska kopior av allmnna handlingar och register som
inte r hemliga, t.ex. det allmnna fretagsregistret (BASUN).
Detta har inrttats fr att tillgodose allmnhetens behov av
fretagsuppgifter, med finansiering genom avgifter.
Vid en generell skyldighet fr myndigheterna att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form skulle uppdragsverksamhet av
detta slag kunna pverkas. Det finns skl att tro att finansieringsmjligheterna fr uppbyggnad av informationstjnster kan komma
att frsmras eftersom man kan frmoda att det kan ske en verstrmning frn avgiftsbelagda tjnster till uttag enligt offentlighetsprincipen.
Av Ekonomistyrningsverkets rapport framgr att myndigheter
med en avgiftsfinansierad informationsverksamhet efter en frfrgan frn Ekonomistyrningsverket har uppskattat att intktsbortfallet till fljd av en skyldighet att lmna ut elektroniska kopior
skulle komma att uppg till mellan 400 och 700 miljoner kronor per
r, beroende p om myndigheterna lggs en skyldighet att lmna
ut informationen mot en avgift baserad p full kostnadstckning
fr sjlva uttaget eller om de ska lmna ut elektroniska kopior
avgiftsfritt. Ekonomistyrningsverket har baserat sina slutsatser p
resultatet av en enkt som har snts ut till nio statliga myndigheter
vilka frvaltar stora register eller databaser och som har en avgiftsfinansierad informationsverksamhet. 3 Det berknande intktsbortfallet beror framfr allt p att myndigheternas uppdragsverksamhet
frvntas minska kraftigt p sikt om privata aktrer kan gra
massuttag av uppgifter ur register eller andra databaser och sedan i
sin tur bearbeta och slja informationen.
Kommittn noterar att de siffror som presenteras i rapporten
torde bygga p tmligen grova skattningar och att frutsttningarna fr de antaganden som ligger till grund fr berkningen varierar.
3
De myndigheter som ingtt i denna enktunderskning r Bolagsverket, Lantmteriet,
Riksarkivet, Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Statistiska centralbyrn, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Transportstyrelsen och Vgverket.
278
SOU 2010:4
Det str emellertid klart att de berrda myndigheternas finansieringsfrutsttningar skulle kunna komma att pverkas vid infrandet av en generell skyldighet att lmna ut allmnna handlingar
i elektronisk form.
Ekonomiska konsekvenser i form av intktsbortfall fr vissa
myndigheter behver sledes beaktas vid vervgande om en sdan
skyldighet br infras.
8.6
Det befintliga regelverket till skydd fr den

personliga integriteten i samband med
utlmnande av allmnna handlingar
Mot bakgrund av att riskerna fr intrng i enskildas personliga

integritet kan frvntas ka vid en lagstadgad rtt att f ut allmnna
handlingar i elektronisk form, har kommittn att utreda om redan
de befintliga reglerna till skydd fr den personliga integriteten
skerstller en godtagbar skyddsniv och drmed en rimlig balans
mellan offentlighetsoch integritetsskyddshnsynen. Nedan grs
drfr inledningsvis en genomgng i avsnitt 8.6.1 av det befintliga
regelverket till skydd fr den personliga integriteten i samband
med utlmnande av allmnna handlingar. Drefter diskuteras i
avsnitt 8.6.2 om det finns utrymme att frndra det nuvarande
regelverket s att en rimlig balans uppkommer mellan effekterna av
ett elektroniskt utlmnande och skyddet fr enskildas personliga
integritet.
8.6.1
Ett samverkande regelverk
Bedmning: Skyddet fr enskildas personliga integritet i samband med utlmnande av allmnna handlingar bestr av flera
delar vilka samverkar och i viss mn kompletterar varandra.
Ngot frenklat kan det sgas finnas tre omrden dr
begrnsningar av myndighetens skyldigheter avseende utlmnandet av handlingar frekommer; begrnsningar av tilltna skbegrepp och andra frbud att behandla personuppgifter i
registerfrfattningar i kombination med den s.k. begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tryckfrihetsfrordningen, sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen med dess
279
SOU 2010:4
koppling till personuppgiftslagen samt utskriftsundantaget i

2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen och utlmnandebestmmelser i registerfrfattningar.
Dagens regelverk till skydd fr den personliga integriteten i samband med utlmnandet av allmnna handlingar utgrs av tmligen
komplexa och delvis samverkande bestmmelser.
En myndighets prvning av en begran om utlmnande av en
allmn handling bestr allts av flera led. I det frsta ledet ska myndigheten avgra om den begrda handlingen r allmn, dvs. om den
r frvarad hos myndigheten och inkommen eller upprttad. I
nsta led prvas om den i och fr sig allmnna handlingen kan lmnas ut. Myndigheten bedmer d om den efterfrgade handlingen
r offentlig eller om uppgifterna omfattas av sekretess. I det tredje
ledet beslutar myndigheten i vilken form, och eventuellt med
vilken metod, utlmnandet ska ske.
Skyddet fr enskildas personliga integritet vid tillmpning av
offentlighetsprincipen bestr p motsvarande stt av flera delar,
vilka samverkar och i viss mn kompletterar varandra. Ngot frenklat finns det ven betrffande integritetsskyddet tre niver dr
begrnsningar av myndighetens skyldigheter avseende utlmnandet
av uppgifter frekommer. De ifrgavarande begrnsningarna fungerar gemensamt fr att erbjuda ett adekvat integritetsskydd vid
utlmnandet av allmnna handlingar. Mer konkret handlar det om
frbud i registerfrfattningar att anvnda vissa skbegrepp eller
andra frbud att gra sammanstllningar av personuppgifter tillgngliga i kombination med begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje
stycket tryckfrihetsfrordningen, sekretessbestmmelsen i 21 kap.
7 offentlighetsoch sekretesslagen med dess koppling till personuppgiftslagen (1998:204), samt utskriftsundantaget i 2 kap. 13
frsta stycket tryckfrihetsfrordningen och utlmnandebestmmelser i registerfrfattningar.
Frbud i registerfrfattningar mot anvndning av vissa
skbegrepp i kombination med begrnsningsregeln
Begreppet potentiell handling anvnds fr att beskriva att en
sammanstllning av uppgifter inte behver existera p frhand fr
att den ska anses utgra allmn handling. Inte heller spelar det
ngon roll om sammanstllningen behvs fr myndighetens egen
280
SOU 2010:4
verksamhet. De potentiella handlingarna knnetecknas av att de

inte existerar i slutlig form vid tiden fr skandens begran utan
krver att uppgifter sammanstlls med tekniska hjlpmedel. Till
denna typ av handlingar hr sdana sammanstllningar av uppgifter
som grs ur register och databaser med hjlp av diverse skbegrepp. Potentiella handlingar ska skiljas frn slutligt utformade
handlingar, dvs. frdiga handlingar ssom e-postmeddelanden,
inlagor, protokoll, beslut och avtal i elektronisk form (se vidare
avsnitt 2.2.1). En handling konventionell liksom elektronisk r
allmn om den frvaras hos myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7
tryckfrihetsfrordningen r att anse som inkommen eller upprttad.
Fr sammanstllningar av uppgifter ur en upptagning fr automatiserad behandling dvs. en potentiell handling freskrivs i
2 kap. tryckfrihetsfrordningen tv begrnsningar. Fr det frsta
anses en sammanstllning vara frvarad hos myndighet endast om
myndigheten kan gra sammanstllningen tillgnglig med rutinbetonade tgrder (2 kap. 3 andra stycket tryckfrihetsfrordningen). Fr det andra anses en sammanstllning enligt begrnsningsregeln inte vara frvarad hos myndighet om sammanstllningen
innehller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller frordning saknar befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig
(2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen). Syftet med
den senare bestmmelsen r att allmnheten inte med std av
offentlighetsprincipen ska kunna ta del av sammanstllningar av
uppgifter ur upptagningar som myndigheten av hnsyn till skyddet
fr enskildas integritet sjlv r rttsligt sett frhindrad att ta fram i
den egna verksamheten. Endast begrnsningar i lag eller frordning
t.ex. frbud i registerfrfattningar fr en myndighet att anvnda
vissa skbegrepp eller att ta fram sammanstllningar genom
samkrning mellan olika register r sledes relevanta i det hr
sammanhanget (prop. 1975/76:160 s. 87 ff. och prop. 2001/02:70
s. 18 ff.).
Frdiga elektroniska handlingar omfattas inte av ngot av de tv
ovan nmnda undantagen. En frdig elektronisk handling anses
allts som frvarad hos myndigheten oavsett om det krvs mer n
rutinbetonade tgrder fr att gra den tillgnglig och ven om
handlingen innehller fr myndigheten frbjudna skbegrepp (se
vidare avsnitt 3.7). Med skbegrepp brukar i registerlagstiftningen
avses begrepp (bokstver, koder, siffror etc.) som anvnds som urvalskriterier fr att ska fram handlingar som innehller det ak-
281
SOU 2010:4
tuella begreppet eller fr att med begreppet som utgngspunkt gra

sammanstllningar av olika slag. Om exempelvis namnet p en viss
sjukdom anvnds fr att ska fram eller sammanstlla alla handlingar som innehller detta ord r namnet p sjukdomen ett skbegrepp.
Begrnsningsregeln ger som framgtt mjlighet att genom lag
eller frordning inskrnka vilka potentiella handlingar som anses
frvarade hos en myndighet. En central frga r hur en bestmmelse i vanlig lag eller i frordning som freskriver en begrnsning fr en myndighet mste vara utformad fr att myndigheten
ska anses sakna befogenhet i tryckfrihetsfrordningens mening att
gra en elektronisk handling tillgnglig.
En typisk skbegrnsning fr en myndighet kan se ut s som i
2 kap. 10 lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i
verksamhet med val och folkomrstningar. Paragrafen har fljande
lydelse.
Vid skning i databasen fr uppgift om medborgarskap inte anvndas
som skbegrepp annat n i frga om medborgarskap i ett land inom
Europeiska unionen eller i Island eller Norge.
En sdan bestmmelse innebr att myndigheten saknar rttslig befogenhet att sammanstlla en potentiell handling genom att
anvnda det angivna skbegreppet p det stt som inte r tilltet.
Eftersom en sdan handling ven skulle innehlla personuppgifter
r begrnsningsregeln i tryckfrihetsfrordningen tillmplig. En
potentiell handling av detta slag r drfr varken tillgnglig fr
myndigheten eller fr allmnheten.
Betrffande frdiga elektroniska handlingar ser emellertid situationen annorlunda ut. Frdiga elektroniska handlingar ska alltid
om sekretess inte gller p begran lmnas ut trots att det kan
finnas ett frbud i lag eller frordning fr myndigheten att ska p
vissa begrepp. Den p vars begran handlingen lmnas ut r sjlvfallet inte bunden av skbegrnsningsregler som gller fr myndigheterna. Lite tillspetsat kan man sga att den som begr ut en kopia
av en hel databas eller kopior av ett specificerat antal delposter
givetvis kan anvnda vilka skbegrepp han eller hon nskar vid sin
egen behandling av uppgifterna. Enskilda kan drmed f strre
insyn i myndighetens informationstillgngar n vad myndigheterna
har sjlva. Det kan hvdas att detta innebr att den s.k. likstllighetsprincipen rubbades genom den ndring av begrnsningsregeln
som trdde i kraft genom 2002 rs grundlagsndringar. Detta beror
282
SOU 2010:4
allts p att registerfrfattningarna enbart reglerar det allmnnas

skyldigheter gentemot enskilda. Fr enskilda som hanterar personuppgifter gller endast personuppgiftslagen.
Det finns exempel p registerfrfattningar som freskriver begrnsningar fr hur frdiga elektroniska handlingar fr skas fram.
Ett exempel r 2 kap. 11 lagen (2001:182) om behandling av
personuppgifter i Skatteverkets folkbokfringsverksamhet. Paragrafen har fljande lydelse.
Vid skning efter handlingar som avses i 5 [dvs. frdiga elektroniska
handlingar som kommit in eller upprttats i ett rende] fr endast
uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och uppgifter
som avses i 5 kap. 2 offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400)
anvndas som skbegrepp. Som skbegrepp fr dock inte uppgift som
avses i 1 kap. 6 anvndas.
En begrnsning av detta slag hindrar allts inte att berrda frdiga

elektroniska handlingar frn offentlighetssynpunkt anses som frvarade hos myndigheten. I motiven konstaterades att behandlingen
av knsliga personuppgifter m.m. i elektroniska rendehanteringssystem kan innebra risker fr intrng i den personliga integriteten
och att det drfr fresls att mjligheterna att ska fram handlingar begrnsas. Hrvid framhlls bl.a. fljande (SOU 1999:105
s. 250).
Fr att rendehanteringen skall kunna sktas p ett effektivt stt r det
dock ndvndigt att handlggare ges mjlighet att ska efter svl ett
rende som enskilda handlingar, t.ex. med angivande av rendebeteckning eller beteckning p en specifik handling. Dremot anser vi att
integritetssklen vger tyngre n effektivitetssklen nr det gller mer
sofistikerade eller exakta skmjligheter. Vid skning efter en handling i databasen br drfr f anvndas endast rendebeteckning,
beteckning p handlingen eller andra uppgifter, t.ex. personnummer,
som behvs fr att identifiera ett rende eller en handling.
Sannolikt var denna begrnsning som tillkommit fre 2002 rs

ndringar i tryckfrihetsfrordningen avsedd att glla ven nr
enskilda begr ut handlingar med std av offentlighetsprincipen.
Det integritetsskydd som bestmmelser av detta slag i registerfrfattningar avsgs ge har emellertid delvis satts ur spel.
I det fljande ska tv exempel ges p tillmpningen och effekterna av begrnsningsregeln i kombination med skfrbud i en
registerfrfattning. Det frsta exemplet visar ett fall dr lagstiftningen fungerar ndamlsenligt, det andra demonstrerar ett fall dr
283
SOU 2010:4
rttslget framstr som oklart. Personuppgiftsregleringen rrande

uppgifter i folkbokfringsdatabasen anvnds som exempel i bda
fallen.
Folkbokfringsdatabasen innehller uppgifter fr automatiserad
behandling fr anvndning i Skatteverkets folkbokfringsverksamhet. Dessa behandlingar regleras i lagen (2001:182) om behandling av uppgifter i Skatteverkets folkbokfringsverksamhet (i fortsttningen benmnd FdbL). Enligt denna lag fr bl.a. uppgifter om
fysisk persons medborgarskap, fdelseort, civilstnd, barn och
inflyttning frn utlandet behandlas i databasen (2 kap. 3 FdbL).
Vidare fr i rende inkommen eller upprttad handling behandlas i
databasen (2 kap. 5 FdbL). Dessa handlingar fr ven innehlla
s.k. knsliga uppgifter, dvs. ras eller etniskt ursprung, politiska
sikter, religis eller filosofisk vertygelse eller medlemskap i
fackfrening. Folkbokfringsdatabasen innehller bde frdiga
elektroniska handlingar och potentiella handlingar och bda dessa
kategorier av handlingar kan innehlla personuppgifter som kan
missbrukas. Uppgifter vilka enligt FdbL inte fr anvndas av
myndigheten som skbegrepp r bl.a. fdelseort och inflyttad
frn utlandet. En skande som begr att f en lista ver hur mnga
barn personer frn land B har, begr sledes en potentiell handling
som kan konstrueras genom en sammanstllning av uppgifter ur
databasen. Denna sammanstllning r som huvudregel allmn
handling om myndigheten har teknisk tillgng till den genom
rutinbetonade tgrder (2 kap. 3 andra stycket tryckfrihetsfrordningen). Skatteverket skulle enkelt kunna ta fram den begrda sammanstllningen. Eftersom det blir frga om en potentiell
handling r begrnsningsregeln emellertid tillmplig. Enligt denna
regel blir just den begrda sammanstllningen att anse som inte
frvarad hos Skatteverket, och drmed inte allmn handling, eftersom sammanstllningen innehller personuppgifter och Skatteverket saknar befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig
(2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen). Skatteverket
skulle nmligen som skbegrepp behva anvnda inflyttning frn
annat land, vilket inte r tilltet. Exemplet visar hur begrnsningsregeln i kombination med registerfrfattningar r avsedd att
fungera, nmligen fr att ge ett skydd mot integritetsintrng ven
om 2 kap. tryckfrihetsfrordningen beropas.
I nsta exempel begr skande i stllet att f ta del av samtliga
inkomna frdiga elektroniska handlingar i folkbokfringsdatabasen
avseende en viss tidsperiod. Skanden har med andra ord
284
SOU 2010:4
formulerat sin begran s att den avser frdiga handlingar, inte

potentiella. De handlingar som begrs utlmnade har kommit in till
myndigheten. Handlingarna r frvarade hos Skatteverket eftersom
de r tillgngliga i databasen. Begrnsningsregeln i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen r inte tillmplig p dessa handlingar eftersom
regeln endast omfattar potentiella handlingar. De begrda handlingarna r drfr allmnna och ska lmnas ut i den mn de inte r
sekretessbelagda. De begrda handlingarna innehller bl.a. uppgifter om antal barn samt information om frn vilket land personen
ifrga har flyttat in. Om skandens begran beviljas kommer denne
sledes i praktiken f tillgng till samma uppgifter som i exemplet
ovan har skydd mot utlmnande. En annan sak r att myndigheten
med anledning av en begran om utlmnande av frdiga handlingar
inte fr lov att anvnda sig av de skbegrepp som r frbjudna att
tillmpa enligt tillmplig registerfrfattning.
Det finns i det hr sammanhanget ven anledning att ngot
berra relationen mellan en registerfrfattnings skbegrnsningar
och dess ndamlsbegrnsningar. Sistnmnda begrepp tar sikte p
fr vilka ndaml personuppgifter fr behandlas i en myndighets
verksamhet. Genom uttalanden i bl.a. propositionen 2007/08:160
om utkat elektroniskt informationsutbyte har det klargjorts att en
ndamlsbegrnsning i en registerfrfattning inte utgr en sdan
begrnsning som avses i 2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen (s. 66 ff.). Mot bakgrund av att utlmnande med std
av offentlighetsprincipen inte anses ofrenligt med de ndaml fr
vilka uppgifterna samlades in anses slunda regler om ndamlsbegrnsningar inte kunna inskrnka en myndighets skyldigheter
enligt offentlighetsprincipen. ndamlsbestmmelser i registerlagstiftning anses med andra ord inte ha ngon sjlvstndig betydelse i
frhllande till tryckfrihetsfrordningen.
En genomgng av skbegrnsningar i diverse registerfrfattningar visar emellertid att det finns fall d en viss bestmmelse
mjligen kan sgas ge uttryck fr bde en sk- och ndamlsbegrnsning. Ett exempel p en sdan ndamlsrelaterad skbegrnsning r 14 lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalfrsvarspliktiga. Dr framgr att vissa i lagen angivna
personuppgifter inte fr anvndas som skbegrepp annat n om det
behvs fr tillsyn, uppfljning eller utvrdering av Totalfrsvarets
pliktverks verksamhet eller fr framtagande av material fr forskning eller statistik. Hur det frhller sig med ldre bestmmelser av
285
SOU 2010:4
denna art nr det gller frhllandet till begrnsningsregeln kan

diskuteras. I vart fall lr den frgan f avgras frn fall till fall.
Sammanfattningsvis visar redogrelsen ovan att frbud i
registerfrfattningar att anvnda vissa skbegrepp i vissa fall inte
fullt ut torde ha ftt den effekt frn offentlighetssynpunkt som
avsetts och exemplen visar hur vanskligt ett skydd fr den personliga integriteten baserat p skbegrnsningar i registerfrfattningar
ter sig vid vervgandet av infrandet av en generell rtt till elektroniska kopior av allmnna handlingar.
sekretesslagen
Om myndigheten finner att den handling skanden nskar ta del av
r allmn har myndigheten drefter att prva om uppgifterna i
handlingen omfattas av sekretess. Sekretess kan frsts glla fr
vissa uppgifter av en rad olika skl. Men det finns allts en srskild
sekretessbestmmelse som inte tar sikte p uppgifterna som sdana
utan p vad skanden tnker gra med dem, nmligen sekretessbestmmelsen till skydd mot otillten behandling av personuppgifter i
21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen.
En tillmpning av den sekretessbestmmelsen kan aktualiseras
oavsett om skanden nskar f ut handlingen med personuppgifter
i pappersform eller i elektronisk form. Trots att bestmmelsen r
tillmplig p alla utlmnanden som innefattar personuppgifter
aktualiseras den risk fr skada som anges i sekretessbestmmelsen i
praktiken frmst vid utlmnanden av en strre mngd uppgifter i
form av massuttag. Ocks ett utlmnande av selekterade uppgifter,
t.ex. uppgifter om personer med viss inkomst eller med viss
politisk tillhrighet, kan indikera risk fr den skada som anges i
Som kommer att framg nrmare av avsnitt 9.2.2 framhlls inte
sllan att sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch
sekretesslagen r svr att tillmpa eftersom myndigheten tvingas
bedma om personuppgifter efter ett utlmnande kan befaras bli
behandlade i strid med personuppgiftslagen. Myndigheten mste
dels avgra om personuppgiftslagen ver huvud taget kommer att
bli tillmplig p den behandling skanden kan antas freta efter ett
utlmnande av uppgifterna r det frga om behandling av rent
privat natur, r det behandling som omfattas av bestmmelserna
286
SOU 2010:4
om tryckoch yttrandefrihet, r det behandling uteslutande fr

journalistiskt ndaml eller konstnrligt eller litterrt skapande etc.
dels hur en tillmpning av personuppgiftslagen skulle utfalla i det
enskilda fallet. I den utstrckning personuppgiftslagens bestmmelser inte ska tillmpas p en viss behandling av personuppgifter
kommer inte sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen att erbjuda ngot skydd fr den personliga
integriteten. Kommittn analyserar sekretessbestmmelsen
nrmare i kapitel 9.
Mot bakgrund av de tillmpningssvrigheter som r frenade
med sekretessbestmmelsen och de tmligen omfattande omrden
som bestmmelsen inte omfattar, r kommittns bedmning att
den aktuella sekretessbestmmelsen p intet vis tillgodoser det
skyddsbehov fr den personliga integriteten som enligt kommittns mening uppstr vid infrandet av en generell skyldighet att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form.
Utskriftsundantaget och utlmnanderegler i registerfrfattningar
Rtten att ta del av en allmn handling som r offentlig, dvs. inte r
sekretessbelagd, kan utvas p tv olika stt. Allmn handling ska
p begran och utan avgift tillhandahllas p stllet till den som
nskar ta del av den (2 kap. 12 tryckfrihetsfrordningen). Vidare
har den som nskar mjlighet att mot avgift f handlingen utlmnad till sig i kopia eller avskrift (2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen).
Fr elektroniska handlingar finns dock ett srskilt undantag i
form av det s.k. utskriftsundantaget, vilket infrdes i syfte just att
minimera riskerna fr intrng i enskildas personliga integritet.
Myndigheter behver inte i strre utrckning n vad som fljer av
lag lmna ut en upptagning fr automatiserad behandling i annan
form n utskrift. Tryckfrihetsfrordningen hindrar dock inte att
myndigheter lmnar ut handlingar i elektronisk form. Begrnsningar av mjligheterna att lmna ut handlingar i elektronisk form
existerar dock i vissa registerfrfattningar. Huvuddelen av sdana
utlmnandebestmmelser r motiverade av integritetsskyddsskl.
I exempelvis 2 kap. 6 lagen (2001:182) om behandling av
personuppgifter i Skatteverkets folkbokfringsverksamhet freskrivs att uppgifter ur databasen fr lmnas till enskild p medium
287
SOU 2010:4
fr automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat

freskrifter om det. Enligt frordningen (2001:589) om behandling
av personuppgifter i Skatteverkets folkbokfringsverksamhet fr
uppgifter p datamedium bl.a. lmnas till enskild som uppgifterna
rr. Denna begrnsning rrande formen fr utlmnande utgr, vid
sidan om freskrifter om frbjudna skbegrepp och andra frbud
mot att gra sammanstllningar av personuppgifter tillgngliga,
allts ytterligare ett skydd fr den personliga integriteten genom
reglering i registerfrfattning.
Under utredningsarbetet har kommittn erfarit att det frekommer att myndigheter endast lmnar ut elektroniska kopior av
allmnna handlingar om det uttryckligen framgr av registerfrfattningen att s fr ske. Detta r enligt kommittns uppfattning en
felaktig tillmpning av registerfrfattningarnas utlmnandebestmmelser. Enligt kommittns uppfattning br inte registerfrfattningarna lsas e contrario nr det gller frgan om tillten form fr
utlmnande av en allmn handling. Utgngspunkten br i stllet
vara att finns det inget uttryckligt frbud mot att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form s kan detta i och fr sig ske. En
annan sak r att det beroende p omstndigheterna i det enskilda
fallet kanske inte alls r lmpligt.
Utlmnanden med std av tryckfrihetsfrordningen och begrnsningar
i registerfrfattningar en potentiell normkonflikt?
Som har ppekats ovan finns det anledning att betona skillnaden
mellan ena sidan ett utlmnande av en allmn handling efter en
uttrycklig eller underfrstdd begran om att f ta del av handlingen med std av offentlighetsprincipen och andra sidan vriga
tillhandahllanden av uppgifter frn myndigheterna.
Vid en begran om att f del av handlingar med std av offentlighetsprincipen har myndigheterna att rtta sig efter regelverket i
tryckfrihetsfrordningen. Sledes ska myndigheten inte prva om
ett utlmnande av den efterfrgade handlingen str i strid med
exempelvis personuppgiftslagen eller med olika registerfrfattningars ndamlsbestmmelser. Om dremot myndigheten lmnar
ut uppgifter p ett stt som innebr att man gr utver sina
skyldigheter enligt offentlighetsprincipen exempelvis genom att
anvnda mer n vad som fr anses falla inom rutinbetonade tgrder vid sammanstllning av en potentiell handling fr ut-
288
SOU 2010:4
lmnandet inte st i strid med de regler som gller fr myndighetens personuppgiftsbehandling i ett visst fall.
Kommittn har mot denna bakgrund stllt sig frgan om
myndighetens utlmnande av en allmn handling med std av
offentlighetsprincipen ver huvud taget br pverkas av vad som
freskrivs i registerfrfattningarna om bl.a. formen fr utlmnande
av handlingar.
Utlmnanden med std av offentlighetsprincipen ska inte pverkas av personuppgiftslagens bestmmelser (8 personuppgiftslagen). Det kunde mjligen hvdas att motsvarande borde glla
betrffande utlmnandefreskrifter i registerfrfattningarna mot
bakgrund av att grundlag har fretrde framfr vanlig lag.
Fljden av ett sdant synstt skulle bli att myndigheten inte r
bunden av ett frbud i en registerfrfattning mot att lmna ut vissa
uppgifter i elektronisk form, frutsatt att skanden nskar ett uttag efter en begran hrom med std av offentlighetsprincipen.
Som utvecklas nrmare i avsnitt 9.1 r kommittns uppfattning att
ven ett uttag av information i elektronisk form kan betraktas som
ett uttag efter en begran med std av offentlighetsprincipen.
Redan enligt gllande rtt skulle allts ett sdant betraktelsestt
innebra att myndigheten kan vlja att lmna ut en allmn handling
i elektronisk form trots att det freskrivs ett frbud mot detta i en
fr myndigheten gllande registerfrfattning.
P samma stt skulle det mjligen kunna frhlla sig vid infrandet av en generell regel om skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form. Fr att i en sdan situation stadkomma en reglering dr en skyldighet att lmna ut handlingar i
elektronisk form ska begrnsas av vad som fljer av registerfrfattningarna skulle det drfr behva uttryckligen anges att den
generella skyldigheten att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form inte gller i den mn annat fljer av lag eller frordning.
Mot att anlgga det ovan angivna synstt talar emellertid
fljande. Vid en begran om att f del av en elektronisk kopia av en
allmn handling s r det trots allt frga om ett tillhandahllande av
en allmn handling som gr utver de skyldigheter som fljer av
tryckfrihetsfrordningen. Drmed skulle utlmnandebestmmelser
i myndighetens registerfrfattning kunna bli tillmpliga p utlmnandet d det inte r frga om ett utlmnande i en form som
regleras i grundlag. Enligt tryckfrihetsfrordningen finns ju ingen
rtt att f annat n papperskopior.
289
8.6.2
SOU 2010:4
Erbjuder det befintliga regelverket ett tillrckligt

skydd?
Bedmning: Det befintliga regelverket till skydd fr den personliga

integriteten i samband med utlmnande av allmnna handlingar
skerstller inte en godtagbar skyddsniv i frga om intrng i
enskildas personliga integritet vid infrandet av en generell rtt till
allmnna handlingar i elektronisk form. Den frmsta orsaken till det
r de brister som i detta avseende finns i registerfrfattningarnas
reglering. Det finns i nulget inte frutsttningar att fresl sdana
frndringar som skulle kunna tgrda de rdande bristerna.
Fr det fall ngon form av skyldighet att lmna ut handlingar
elektroniskt ska infras krvs allts enligt kommittns mening att
det gr att skerstlla att det finns ett adekvat skydd fr enskildas
personliga integritet. Hr utgr registerfrfattningarna med sina
mjligheter till bl.a. utlmnandebestmmelser och skbegrnsningar ett av de medel som str till buds fr att erbjuda ett fullgott
integritetsskydd. I detta avsnitt ska drfr analyseras i vilken mn
det r mjligt att fresl en generell skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form kopplat till det skydd fr den
personliga integriteten som bestmmelserna i registerfrfattningarna kan erbjuda.
Problem sammanhngande med begrnsningsregeln och
registerfrfattningarnas frbud mot vissa skbegrepp
Ett tnkbart hl i det ntverk av regler som ska erbjuda skydd fr
den personliga integriteten i samband med utlmnande av handlingar r det faktum att begrnsningsregeln enbart trffar potentiella handlingar. Bestmmelsen frhindrar sammanstllningar av
uppgifter som kan uppfattas som krnkande av de individer som
uppgifterna rr. Begrnsningar i rtten att t.ex. ska p vissa
begrepp hindrar dremot inte frdiga elektroniska handlingar frn
att anses vara allmnna handlingar. Det r drfr mjligt fr
skanden att begra ut dessa handlingar och p egen hand gra
sammanstllningar. Utskriftsundantaget har hittills utgjort en
manuell trskel mot sdana intrng. Om de frdiga elektroniska
handlingarna i stllet lmnas ut i elektronisk form frsvinner denna
trskel. Det blir d betydligt enklare att genom massuttag av
290
SOU 2010:4
frdiga elektroniska handlingar sammanstlla stora mngder uppgifter, liksom att samkra uppgifter frn olika myndigheter. Eftersom en stor del av de personuppgifter som myndigheter behandlar
finns samlade i frdiga elektroniska handlingar kan det drfr sttas
ifrga om de nuvarande begrnsningarna r tillrckliga fr att
skydda den enskildes integritet gentemot elektroniska massuttag.
Till detta kommer att de begrnsningar som nu gller fr myndigheter genom registerfrfattningarna r svra att verblicka. Det
frekommer som har ppekats ovan t.ex. att ndamlsbestmmelser
blandas med skbegrnsningar.
Problem sammanhngande med registerfrfattningarnas
utlmnandebestmmelser
Nsta frga r vilken inverkan registerfrfattningarnas utlmnandereglering i de relativt ftal fall det alls finns en sdan reglering
kan tnkas ha.
Fr det fall ett frbud mot att lmna ut en handling i
elektronisk form i en registerfrfattning ska anses ha fretrde
framfr en tnkt generell skyldighet att lmna ut allmnna handlingar elektroniskt, kommer myndigheternas skyldighet att ombesrja elektroniska utlmnanden i praktiken inskrnkas till
omrden dr det saknas registerfrfattningsbestmmelser som
begrnsar utlmnandeformerna. Vissa egendomliga effekter skulle
drmed kunna uppkomma, ngot kommittn terkommer till
nedan.
Om andra sidan en generell skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektroniskt form inte grs subsidir till regler om utlmnandeform i registerfrfattningar instller sig frgan hur
skyddet fr den personliga integriteten som i dag stadkoms
genom registerfrfattningarnas bestmmelser ska tillgodoses.
Kommittn bedmer det fr sin del som uteslutet att skapa en
ordning dr allmnna handlingar ska lmnas ut i elektronisk form
och registerfrfattningarnas utlmnandereglering inte alls ska
tilltas inverka. En sdan ordning skulle innebra att den befintliga
integritetsskyddsregleringen i form av utlmnanderegler i registerfrfattningarna helt skulle sttas ur spel.
Kommittn kan konstatera att det saknas en kartlggning av och
verblick ver samtliga nu gllande registerfrfattningar. Drmed
mter det ocks svrigheter att nrmare beskriva i vilken utstrck-
291
SOU 2010:4
ning registerfrfattningarna faktiskt medfr begrnsningar i rtten

att f ut elektroniska kopior av allmnna handlingar. Visserligen gr
det att identifiera sdana bestmmelser som uttryckligen reglerar
utlmnandeform men det frefaller ocks finnas bestmmelser vars
betydelse i detta hnseende r mera oklar. En analys av vilken
skyddseffekt registerfrfattningarna fr vid infrandet av en
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form dr
denna skyldighet grs subsidir till registerfrfattningarnas
reglering lter sig sledes inte gras fullt ut.
Av vsentlig betydelse i sammanhanget r emellertid att
registerfrfattningar av ldre datum skapades vid en tid d det inte
var aktuellt att tnka sig ett generellt elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar. Behovet av en reglering betrffande elektroniskt utlmnande torde drfr ver huvud taget inte ha vervgts i
vissa fall. Det kan ven vara p det sttet att det saknas regler ven i
registerfrfattningar av senare datum d de tillkommit mot bakgrund av frutsttningen att utskriftsundantaget faktiskt gller.
Ytterligare ett problem r att om registerfrfattningarnas utlmnandereglering ges fretrde framfr en generell skyldighet att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form finns det risk att
offentlighetsprincipen skiktas p ett olmpligt stt. Rtten till
papperskopior kan bara inskrnkas med std av ngon av grunderna i 2 kap. 2 tryckfrihetsfrordningen. Rtten till elektroniska
kopior skulle dremot kunna inskrnkas av bestmmelser om
utlmnandeform i registerfrfattningar. En sdan ordning framstr
enligt kommittns mening som mindre tillfredsstllande.
En genomgng av de nuvarande registerfrfattningarna visar
ocks att vissa mrkliga frfattningstekniska effekter skulle uppst
i vissa fall om registerfrfattningarnas bestmmelser grs subsidira
till en lagstadgad skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form. I 10 lagen (2000:224) om fastighetsregister
anges i frsta stycket som huvudregel att personuppgifter som
avser inteckningar inte fr lmnas ut p upptagning fr automatiserad behandling. Av andra stycket fljer dock att bestmmelserna i frsta stycket inte gller om annat fljer av lag eller
annan frfattning. Vidare freskrivs i tredje stycket att tgrder
som enligt frsta stycket inte r tilltna nd fr vidtas, om den
statliga lantmterimyndigheten i enskilda fall finner att det finns
srskilda skl fr det. Lagstiftaren har, frutom att medge undantag
fr det fall annat fljer av lag eller annan frfattning, bedmt att en
viss flexibilitet vad gller formen fr utlmnande r befogad. Fr
292
SOU 2010:4
det fall en generell skyldighet att lmna ut allmnna handlingar infrs kommer dock denna normgivningsteknik inte f avsedd effekt.
Nrmast till hands ligger att den ifrgavarande frbudsbestmmelsen kommer att behva stramas upp och mjligen gras ovillkorlig.
Ytterligare ett exempel r 25 lagen (2005:787) om behandling
av uppgifter i Tullverkets brottsbekmpande verksamhet, dr det
freskrivs att enstaka uppgifter fr lmnas ut p medium fr automatiserad behandling och att regeringen fr meddela freskrifter
om att utlmnande p sdant medium fr ske ven i andra fall. I
motiven anfrs bl.a. fljande (prop. 2004/05:164 s. 125 och 126).
Syftet med begrnsningen till enstaka uppgifter r att ett mer omfattande eller systematiskt uppgiftsutlmnande skall vara frbehllet
regeringen att besluta om. Ett helt register eller delar av ett register fr
sledes inte lmnas ut, t.ex. i form av en fil p diskett, med std av
bestmmelsen om enstaka uppgifter. Dremot kan med std av den
bestmmelsen ngra enstaka handlingar och uppgifter lmnas ut via epost som svar p en frfrgan.
Det kan finnas anledning att fundera ver hur en bestmmelse som
denna skulle frhlla sig till en skyldighet att lmna ut handlingen
elektroniskt. Kommittn kan konstatera att detta framstr som
oklart.
Enligt kommittns bedmning frhller det sig sledes s, att
registerfrfattningarnas befintliga utlmnandebestmmelser sannolikt inte ger ett tillrckligt integritetsskydd vid infrandet av en rtt
till allmnna handlingar i elektronisk form. Endast ett ftal registerfrfattningar har uttryckliga frbud mot att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form. Det finns troligen mnga fall dr ett
motsvarande frbud inte har ansetts motiverat, eller helt enkelt frbisetts, men dr det i mer specifika fall faktiskt inte borde ske utlmnande i elektronisk form.
Kommittns sammantagna bedmning
Redogrelsen ovan visar sammanfattningsvis att det befintliga
regelverket till skydd fr den personliga integriteten inte skerstller en godtagbar skyddsniv i frga om intrng i enskildas
personliga integritet vid infrandet av en generell skyldighet att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. Avsaknaden av ett
tillrckligt skydd fr den personliga integriteten r starkt kopplat
293
SOU 2010:4
till de brister som ocks enligt kommittns uppfattning finns

inbyggda i registerfrfattningarnas reglering.
Skapandet av vissa registerfrfattningar har inte fregtts av en
tillrcklig analys av frhllandet till 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. Motivuttalandena r i somliga fall kortfattade och vid en jmfrelse mellan olika lagstiftningsrenden delvis motsgelsefulla.
Effekterna av begrnsningsregeln har ocks visat sig svra att verblicka, dels mot bakgrund av de varierande utformningarna av skbegrnsningsreglerna, dels mot bakgrund av senare ndringar av de
i sammanhanget aktuella grundlagsreglerna. Ett skydd fr enskildas
personliga integritet vid en vergng till elektroniskt utlmnande
kan drmed enligt kommittns uppfattning inte heller byggas p
begrnsningsregeln och registerfrfattningar. Begrnsningar av
detta slag kan dessutom delvis kringgs genom massuttag av frdiga
handlingar i frening med avancerad databehandling.
Kommittns bedmning r att inte heller sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen erbjuder ett tillrckligt skydd fr den personliga integriteten fr att vga upp
effekterna av en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form. Kommittn terkommer med en nrmare beskrivning av de brister som sekretessbestmmelsen uppvisar i
avsnitt 9.2.
Frgan om elektroniskt utlmnande har utretts i flera sammanhang (se t.ex. prop. 2001/02:70 s. 27 ff.). Skyddet fr den personliga integriteten har i samtliga fall sttt i centrum fr vervgandena. Att en generell skyldighet fr myndigheter att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form inte redan infrts beror
vsentligen p att det har varit svrt att verblicka konsekvenserna i
integritetsskyddshnseende. Det har inte varit mjligt att tillfredsstllande bedma hur en sdan skyldighet skulle pverka
integritetsskyddet. Nr frgan vervgdes senast i samband med
2002 rs grundlagsndringar ppekade regeringen att flera remissinstanser ansg att det krvdes en versyn av registerfrfattningarna (prop. 2001/02:70 s. 28 f.).
Kommittn kan konstatera att ett infrande av en lagstadgad
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form,
med den bristande registerfrfattningsreglering som finns fr nrvarande, nrmast skulle riskera att motverka sitt syfte. En fljd
skulle i stllet kunna bli att berttigade krav p att uppgifter ska
omfattas av sekretess kar. Drmed skulle man riskera att f en
formellt sett starkare offentlighetsprincip men som i gengld hm-
294
SOU 2010:4
mas av omfattande sekretess. Kommittns uppfattning r drfr att

det inte med nuvarande utformning av registerlagar och frordningar finns frutsttningar fr att fresl en generell skyldighet
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. Riskerna r
alltfr stora att ett elektroniskt utlmnande skulle medfra oacceptabla intrng i enskildas personliga integritet. Det str klart att
registerfrfattningarna r utformade fr dagens eller grdagens
situation inte fr att balansera en huvudregel om elektroniskt
utlmnande vid offentlighetsuttag.
Kommittns bedmning r allts att de befintliga mjligheterna
att frhindra intrng i den personliga integriteten inte r tillrckliga
fr att p ett vl avvgt stt balansera en generell skyldighet att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. Kommittn har
drfr stllt sig frgan om det finns mjlighet att anpassa detta
regelverk fr att uppn ett fullgott integritetsskydd vid utlmnande
av allmnna handlingar i elektronisk form.
Registerfrfattningarna utgr dock som ppekats tidigare en
snrig samling lagar och frordningar skapade vid olika tidpunkter
och utan gemensam begreppsapparat. Det finns registerfrfattningar dr frgan om behovet av reglering av ett elektroniskt utlmnande av information inte alls har vervgts. Endast ett ftal
registerfrfattningar utrycker frbud fr myndighet att lmna ut
allmn handling i elektronisk form. Infrs en generell skyldighet
att lmna ut allmn handling i elektronisk form, dr erforderliga
begrnsningar avses flja av registerfrfattningar, torde drfr en
omfattande versyn behva gras av registerfrfattningarna fr att
bereda ett genomtnkt skydd fr den personliga integriteten. En
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form som
skulle bygga p en uppdatering av registerfrfattningsbestndet
skulle drfr krva en omfattande versyn av det nuvarande regelverket. En sdan versyn vore ett synnerligen omfattande projekt
som r helt omjligt fr kommittn att genomfra inom sitt
utredningsuppdrag.
8.7
vriga tnkbara alternativ
Sammantaget bedmer allts kommittn att det nuvarande skyddet

fr den personliga integriteten i form av framfr allt skbegrnsningar och utlmnandebestmmelser i registerfrfattningar inte r
tillrckligt vid infrandet av en generell rtt till allmnna handlingar
295
SOU 2010:4
i elektronisk form och att det saknas frutsttningar att nu fresl

sdana frndringar som skulle kunna tgrda de rdande bristerna.
Frgan blir d vilka alternativa former av reglering som str eller
skulle kunna st till buds fr att stadkomma ett utkat elektroniskt utlmnande med ett bibehllet skydd fr den personliga
integriteten. Nedan lmnas en redogrelse fr de tnkbara alternativa vgar att balansera ett elektroniskt utlmnande som kommittn
utifrn de riktlinjer som anges i kommittdirektiven anser sig
ha haft anledning att nrmare vervga.
Kommittn har p ett tidigt stadium avfrdat alternativet att
krva att mottagaren av en elektronisk allmn handling inte ska f
lov att sprida handlingen vidare ett elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar med frbehll. Anledningen r att en sdan
ordning skulle g stick i stv med det som i dag r utgngspunkten,
nmligen att mottagaren av uppgifterna ska f anvnda dessa som
han eller hon vill utan att myndigheten ska tilltas pverka detta.
Dessutom skulle ett utlmnande med frbehll inkrkta p rtten
fr skanden att vara anonym vid kontakter med myndigheten. 4
8.7.1
Infrandet av ett notifieringsfrfarande
Bedmning: Enligt kommittns mening r nackdelarna med ett

notifieringsfrfarande betydande. Kommittn frordar sledes
inte infrandet av ett notifieringsfrfarande.
En tanke kommittn har prvat r om det gr att kombinera en rtt
att f ut allmnna handlingar i elektronisk form med ett
notifieringsfrfarande i vissa fall fr den som ftt ut en allmn
handling i elektronisk form. Mottagaren av den elektroniska kopian
skulle med ett notifieringsfrfarande t.ex. vara skyldig att underrtta dem vars personuppgifter berrs genom att han eller hon
samkr eller p annat stt bearbetar utlmnade personuppgifter p
ett stt som skulle kunna innebra intrng i den personliga
integriteten.
Man kan knappast tnka sig en generell notifieringsskyldighet
utan ett sdant system skulle i frsta hand vara tnkt att trffa
ageranden i en grzon dr man kan tnka sig att skanden t.ex.
4
Vid utlmnanden av information p stt som faller utanfr omrdet fr offentlighetsprincipen, t.ex. till fljd av uppdragsverksamhet, s kan myndigheten dock freskriva villkor
fr hur uppgifterna fr anvndas.
296
SOU 2010:4
samkr elektroniskt utlmnade uppgifter. Kommittns bedmning

r emellertid att det torde vara omjligt att i frfattningstext
precisera i vilka situationer skanden i s fall skulle ha en skyldighet att underrtta de vars personuppgifter behandlas. Dessutom
br det vid massuttag av information bli bde arbetskrvande och
kostsamt att upprtthlla ett krav p att notifiera de enskilda som
berrs. Drtill kommer att ett notifieringsfrfarande frutstter att
det finns adresser att tillg till dem vars personuppgifter berrs.
Kommittn bedmer ven att det skulle mta problem att
kontrollera att ett notifieringssystem verkligen efterlevs.
Sammantaget anser sledes kommittn att infrandet av ett
notifieringsfrfarande inte r en framkomlig vg.
8.7.2
En sektoriell skyldighet att lmna ut elektroniska

kopior
Bedmning: Enligt kommittns sikt vervger nackdelarna

med infrandet av en sektoriell skyldighet att lmna ut elektroniska kopior av allmnna handlingar frdelarna med en sdan
ordning. Kommittn frordar drfr inte infrandet av en
sektoriell skyldighet att lmna ut elektroniska kopior av allmnna handlingar.
Ett annat tnkbart alternativ fr att reglera ett utkat elektroniskt
utlmnande med ett bibehllet skydd fr den personliga
integriteten skulle kunna vara att identifiera vissa rendekategorier
eller myndighetsomrden dr en skyldighet br infras att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form. En generell rtt att f ut
elektroniska kopior skulle t.ex. kunna infras, frutsatt att den
efterfrgade handlingen inte innehller personuppgifter. ven i
andra fall dr det str klart att det inte finns ngra som helst risker
fr den personliga integriteten med ett elektroniskt utlmnande
skulle det kunna infras en sdan skyldighet. Som ett exempel kan
tas uppgifter ur den val- och folkomrstningsdatabas som frs av
Valmyndigheten. I databasen fr uppgifter behandlas om bl.a.
personer som r kandidater i val, uppgifter om personnummer,
namn, adress, folkbokfringsort, medborgarskap och partibeteckning fr frekomma. Det r allts i och fr sig frga om personuppgifter och dessutom sdana som i andra sammanhang skulle
297
SOU 2010:4
betraktas som knsliga. Mhnda skulle uppgifter ur detta register

nd kunna lmnas ut elektroniskt eftersom de ifrgavarande
personuppgifterna sedda i sitt sammanhang kan betraktas som
tmligen harmlsa. P samma stt skulle kanske de myndigheter
kunna identifieras som inte alls hanterar personuppgifter och dr
en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
sledes inte skulle innebra kade risker fr integritetsintrng.
Mot ngot av de ovan angivna alternativen med en partiell
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektroniskt form
talar dock de inte obetydliga svrigheterna med att identifiera vad
som utgr en personuppgift, vilka myndigheter som hanterar och
inte hanterar personuppgifter, nr hanteringen av personuppgifter
inte medfr risker fr integritetsintrng m.m. Drtill kommer att
en ordning knuten till en i dag given myndighetsorganisation kan
komma att behva ndras s snart en myndighets uppdrag frndras, d nya myndigheter skapas osv. Enligt kommittns bedmning finns det sammantaget inga lmpliga stt att i frfattning dra
sdana grnser som skulle behvas fr infrandet av en ordning av
aktuellt slag. Kommittns frordar sledes inte en ordning dr
myndigheter ska vara skyldig att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form endast inom vissa rendekategorier eller
myndighetsomrden.
8.7.3
En avgrnsning av skyldigheten att lmna ut elektroniska kopior till uttag under en viss storlek
Bedmning: Enligt kommittns mening finns det tydliga nackdelar med en avgrnsning genom storleken p uttaget. Kommittn frordar drfr inte infrandet av ett sdant alternativ.
Ett av problemen med en lagfst rtt till elektroniska kopior av
allmnna handlingar r att andelen massuttag av personuppgifter
kan antas komma att ka och drmed riskerna fr att uppgifterna
behandlas och sprids p ett integritetskrnkande vis. Om massuttag
av personuppgifter i elektronisk form kunde frhindras genom att
endast enstaka personuppgifter fick lmnas ut i sdan form skulle
detta mhnda utgra ett tillrckligt skydd fr enskildas personliga
integritet. Uttrycket enstaka personuppgifter skulle dock med en
298
SOU 2010:4
sdan lsning behva identifieras s att regeln blev praktiskt mjlig

att tillmpa.
Frgan om att begrnsa rtten att f ut uppgifter i elektronisk
form till uttag under en viss storlek var uppe fr diskussion redan
p 1980-talet i Data- och offentlighetskommittns betnkande
(SOU 1988:64 s. 108 f.). Data- och offentlighetskommittn freslog att en myndighet skulle vara skyldig att lmna ut en stor
mngd upptagningar fr ADB i form av utskrift bara om ett sdant
uttag nd skulle ske fr eller var frberett fr myndighetens egen
verksamhet. Departementschefen framhll dock att det fanns
anledning att tro att mnga myndigheter redan i den egna verksamheten anvnder sina register fr vissa massuttag, dvs. de kan gras
med rutinbetonade tgrder. Departementschefen pekade ven p
problemet med att avgra vad som r en stor mngd upptagningar
(prop. 1990/91:60 s. 45). Senare ppekade ven Datalagskommittn
att den av Data- och offentlighetskommittn freslagna metoden
att utesluta uttag av en viss storlek frn offentlighetsprincipen inte
synes framkomlig fr att komma t de ovan beskrivna problemen.
Enligt Datalagskommittn var det nstintill omjligt att gra en
avgrnsning utifrn storleken p uttaget. Vidare anmrkte Datalagskommittn att det inte endast r mngden uppgifter som r det
intressanta i sammanhanget, utan ven vilken typ av uppgifter som
efterfrgas. Datalagskommittns slutsats var att det var ogrligt att
utifrn storleken p offentlighetsuttaget srbehandla massuttagen
med en bibehllen offentlighetsprincip (SOU 1997:39 s. 545).
Kommittn instmmer i de synpunkter som frts fram av Datalagskommittn. Ytterligare ett skl mot att stta en begrnsning p
storleken av offentlighetsuttaget r att detta skulle frsvra spridningen av samhllsnyttig information. Sammantaget anser kommittn drfr att det inte r lmpligt att skapa en reglering som
utesluter uttag av allmnna handlingar ver en viss storlek.
8.7.4
Ett srskilt sekretesskydd vid utlmnande av

personuppgifter
Bedmning: Enligt kommittns uppfattning r nackdelarna

med ett sekretessalternativ betydande. Kommittn frordar
drfr inte en sekretesslsning.
299
SOU 2010:4
Ytterligare ett alternativ fr att uppn ett adekvat skydd fr den

personliga integriteten vid infrandet av en generell skyldighet att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form skulle kunna vara
att infra ett srskilt sekretesskydd vid utlmnande av personuppgifter dvs. att genom sekretess garantera integritetsskyddet vid en
rtt att f ut allmnna handlingar i elektronisk form.
Ett sdant system skulle d behva bygga p tanken att uppgifter (frutsatt att de r lagrade i elektronisk form) som annars r
offentliga och som allts vid begran ska lmnas ut p papperskopia nd, i sin helhet eller delvis, skulle omfattas av sekretess
om de begrs ut i elektronisk form.
Detta skulle rimma pfallande illa med hur sekretessreglerna
annars r uppbyggda och starka invndningar kan resas mot en
sdan lsning frn principiella utgngspunkter. Den prvning som
normalt sker handlar om risken fr skada om en viss uppgift lmnas ut eller inte, inte om det stt p vilket detta ser.
Det kan vidare inte uteslutas att ett utkat sekretesskydd fr
enskildas personliga och ekonomiska frhllanden som skulle
frebygga sdana intrng i enskildas personliga integritet som kan
frvntas flja av ett elektroniskt utlmnande riskerar att indirekt
komma att frhindra utlmnanden av personuppgifter i form av
utskrifter m.m. Det finns alltid en beaktansvrd risk fr smittoeffekter vid inskrnkningar av handlingsoffentligheten.
Till detta ska lggas betydande praktiska svrigheter. Sekretessbestmmelsen skulle fr det frsta f utformas s att den trffade
samtliga de uppgifter som inte br lmnas ut elektroniskt en
sekretess fr alla sdana uppgifter som kan sgas bli knsliga just
drfr att de riskerar att lmnas ut i elektronisk form. Fr att stadkomma detta skulle fr det frsta en genomgng behva gras av
alla de slag av uppgifter som kan tnkas bli freml fr elektroniskt
utlmnande men dr sekretess nd skulle hindra detta. Frgan r
om det lter sig gra att konstruera en regel som tcker in detta
omrde p ett adekvat vis. Drtill kommer att bestmmelsen
rimligen skulle behva ges en ytterst vid tillmpning, betydligt
vidare n nuvarande sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen. Att reglera frgan sektorsvis genom
ndringar i alla olika befintliga sekretessregler r knappast grligt.
Enligt kommittns bedmning skulle en sekretessbestmmelse
av den art som skulle krvas vara principvidrig och bli svrtillmpad. Bestmmelsen skulle behva ges ett ytterst omfattande
tillmpningsomrde och drmed riskera att medfra smittoeffekter.
300
SOU 2010:4
Redan en risk fr att en sdan bestmmelse skulle kunna leda till att
omrdet fr allmnhetens insyn totalt sett minskar gr enligt kommittns mening att denna lsning inte ter sig som en framkomlig
vg.
8.7.5
Syftesprvning av uttag av allmnna handlingar i

elektronisk form
Bedmning: Enligt kommittns bedmning finns det tydliga

nackdelar med en syftesprvning. Kommittn frordar drfr
inte infrandet av en sdan prvning.
Kommittn har vervgt om ett annat alternativ skulle kunna vara
att skapa en allmnt formulerad regel om att myndigheten ska ha
rtt att syftesprva offentlighetsuttag fr att p s stt kunna
motverka negativa fljder fr den personliga integriteten genom infrandet av en skyldighet att lmna ut handlingar i elektronisk
form. Syftesprvningen skulle d framfr allt aktualiseras i samband med en begran om massuttag. En ordning med en syftesprvning frutstter dock fr sin praktiska tillmpning att det
klarlggs vilka syften som inte ska anses frenliga med ett
elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar. Fr det fall
elektroniskt utlmnande t.ex. inte skulle f ske d uttag grs i
kommersiella syften, men dremot fr det fall syftet r forskningsndaml eller underskande journalistik skulle myndigheten
vid varje framstlld begran om att f ta del av en allmn handling
behva frga skanden om syftet med uttaget.
Kommittns uppfattning r att en regel som innebr att
offentlighetsuttag ska syftesprvas inte br komma ifrga redan av
det sklet att ndamlet med offentlighetsuttaget normalt inte fr
efterfrgas. Drtill kommer att det inte utan ett visst inslag av
generalisering lter sig gras att precisera vilka syften som ska vara
frenliga med en rtt att f ut en strre mngd allmnna handlingar
i elektronisk form. En syftesprvning skulle ven innebra inskrnkningar i rtten fr skanden att vara anonym. En syftesprvning skulle sledes principiellt sett vara en lsning som inte r
att frorda mot bakgrund av grundlggande principer p offentlighetens omrde.
301
8.7.6
SOU 2010:4
Tekniska begrnsningar
Bedmning: Enligt kommittns mening r nackdelarna med att

infra tekniska begrnsningar betydande. Kommittn frordar
drfr inte en sdan lsning.
Kommittn har vidare stllt sig frgan i vilken mn infrandet av
tekniska begrnsningar hos myndigheten kan pverka den rttsliga
bedmningen av i vilken mn myndigheten r skyldig att lmna ut
ett efterfrgat material.
Redan i dag kan en skande nekas att f ut en sammanstllning
av uppgifter frn en myndighet med motiveringen att det inte gr
att gra den tillgnglig med rutinbetonade tgrder, ngot som
allts r avhngigt den enskilda myndighetens tekniska kapacitet.
Med en ordning dr myndigheter skulle ha en generell skyldighet
att lmna ut elektroniskt lagrade allmnna handlingar i elektronisk
form kvarstr faktum att vad som faller inom rutinbetonade tgrder hos en viss myndighet har att gra med just den myndighetens tekniska kapacitet. Tillmpningen av kravet p att sammanstllningen kan gras med rutinbetonade tgrder blir allts
beroende av vilka tekniska hjlpmedel som myndigheten utnyttjar
och vilka tgrder fr verfring i lsbar eller annars uppfattbar
form som anses vara rutinbetonade fr just den berrda myndigheten. Denna reglering styrs av informationstekniken och dess
utveckling.
Om en myndighet av integritetsskyddsskl vill infra en teknisk
begrnsning som avser potentiella handlingar mste tgrden allts
skapa ett sdant faktiskt hinder mot att gra handlingen tillgnglig
att hindret inte kan undanrjas med rutinbetonade tgrder. Det
skulle drmed exempelvis vara mjligt fr en myndighet att
utforma t.ex. sksystem som ger tillgng till databaser p sdant
stt att endast vissa skningar r genomfrbara. Dremot fr en
sdan ordning inte strida mot den s.k. likstllighetsprincipen. Det
fr i princip inte vara ngra skillnader mellan myndigheternas
tekniska tillgng till information och allmnhetens. Systemen fr
med andra ord inte utformas s att de begrnsar den tekniska tillgngen endast vid enskilds begran om utlmnande av handling.
Betrffande frdiga elektroniska handlingar r omrdet fr
tekniska begrnsningar n mindre eftersom kravet p rutinbetonade tgrder inte gller fr denna kategori av handlingar. Fr att
302
SOU 2010:4
frdiga elektroniska handlingar ska anses vara omfattade av en

teknisk begrnsning krvs drfr lngre gende hinder eftersom det
fr frdiga handlingar endast gller att en sdan handling enligt
2 kap. 3 andra stycket tryckfrihetsfrordningen anses frvarad
hos myndighet om handlingen r tillgnglig fr myndigheten med
tekniskt hjlpmedel som myndigheten sjlv utnyttjar fr verfring
i sdan form att den kan lsas, avlyssnas eller p annat stt uppfattas. Oavsett vilka tekniska begrnsningar en myndighet stter
upp r allts frdiga elektroniska handlingar att anse som allmnna
om myndigheten frenklat uttryckt p ngot stt kan f tillgng
till dem.
Sammantaget bedmer kommittn att det inte r ndamlsenligt
att med hjlp av tekniska begrnsningar frska skapa ett skydd fr
enskildas personliga integritet i samband med elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar. Utrymmet fr tekniska begrnsningar r snvt och tolkningen av vad som utgr en sdan begrnsning blir beroende av bl.a. nivn p myndighetens tekniska hjlpmedel och myndighetspersonalens frmga. Utrymmet fr att gra
sdana begrnsningar utifrn vad som utgr rutinbetonade tgrder
r dessutom inskrnkt till potentiella handlingar. Ett fullgott skydd
fr enskildas personliga integritet, vid en vergng till elektroniskt
utlmnande, kan drmed enligt kommittns uppfattning knappast
ges genom tekniska begrnsningar.
Kommittn r vidare av den uppfattningen att det mter
principiella hinder mot att fresprka ett alternativ fr att balansera
en ordning med utkat elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar som riskerar att leda till infrandet av ineffektiva tekniska
system. En myndighet ska enligt 4 kap. 1 offentlighetsoch
sekretesslagen ta hnsyn till rtten att ta del av allmnna handlingar
nr den organiserar hanteringen av sdana handlingar och vid vrig
hantering av allmnna handlingar ordna den automatiserade
behandlingen av uppgifter med beaktande av det intresse som
enskilda kan ha av att sjlva utnyttja tekniska hjlpmedel hos myndigheten fr att ta del av allmnna handlingar. En myndighet ska
hrvid srskilt beakta att enskilda br ges goda mjligheter att ska
allmnna handlingar. En myndighet br allts inte ska tillgodose
behovet av integritetsskydd genom att utforma sina system s att
skningar frsvras.
303
8.7.7
SOU 2010:4
Avgiftssttning som en sprr mot olmpliga uttag
Bedmning: I den mn det alls r mjligt med ett system med

straffavgifter r nackdelarna med ett sdant system tydliga.
Kommittn frordar drfr inte infrandet av ett sdant system.
Slutligen har kommittn vervgt om avgiftssttning kan vara ett
alternativ fr att reglera ett utkat elektroniskt utlmnande med ett
bibehllet skydd fr den personliga integriteten.
Det r troligt att intresset fr massuttag av information hos
myndigheter blir mindre om kostnaden fr uttaget kan relateras till
informationsmngden som begrs ut. Frgan gller om det r
mjligt att balansera en ordning med en skyldighet fr myndigheten att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form med en
progressiv avgiftssttning som i praktiken kommer att frhindra
stora uttag av information, eller, annorlunda uttryckt, om straffavgifter vid massuttag i elektronisk form skulle kunna fungera
som ett integritetsskydd. Avgiften skulle i s fall behva vara s
hg att den hade en avhllande och styrande effekt och minskade
bengenheten att gra massuttag av information i elektronisk form.
Inledningsvis br emellertid den frgan stllas om en sdan
progressiv avgiftssttning r frenlig med kraven i PSI-direktivet.
PSI-direktivet fresprkar att villkoren fr tillhandahllande av
information ska vara icke-diskriminerande. Det r enligt kommittns mening tveksamt om det r frenligt med direktivet att ta
ut hga straffavgifter vid stora uttag av elektronisk information
medan vanlig tariff skulle glla vid motsvarande uttag av pappersutskrifter. ven om det finns utrymme enligt direktivet fr
differentierade avgifter fr kommersiellt i frhllande till ickekommersiellt vidareutnyttjande torde det strida mot PSI-direktivet
att ta ut avgifter fr att p s stt frhindra att informationen
anvnds fr bl.a. kommersiellt bruk. andra sidan ska inte PSIdirektivet inverka p nationella regler till skydd fr den personliga
integriteten. Om straffavgifter infrs enbart i integritetsskyddssyfte s skulle man drfr mjligen kunna bortse frn direktivets krav. Det finns dock problem med ett sdant resonemang.
Fr en myndighet som t.ex. SMHI som till i stort sett ingen del har
allmnna handlingar med personuppgifter mste man kanske fullt
ut iaktta PSI-direktivets krav medan exempelvis Lantmteriet, som
har en stor andel personuppgifter i sina allmnna handlingar, skulle
304
SOU 2010:4
kunna bortse frn direktivet med hnvisning till att det handlar om
persondataskydd.
Offentlighetsprincipen frutstter att den som s nskar ska
kunna f del av allmnna handlingar p stllet utan ngon som helst
kostnad. Myndigheten kan allts inte betinga sig ngon avgift fr
vad det kostar att ta fram uppgifterna till beskaren. Kostnaden fr
att ta fram handlingen, bedma om det r en allmn handling och
om uppgifterna omfattas av sekretess, fr myndigheten st fr sjlv.
Av detta fljer att de avgifter som fr tas ut fr utlmnande av en
papperskopia av den allmnna handlingen inte kan sttas hgre n
vad som motsvarar kostnaden fr den hantering som tillkommer.
Dagens avgifter fr utskick av kopior och avskrifter har drfr
bestmts s att de endast ska motsvara myndigheternas kostnader
fr papper och visst kopieringsslitage, plus porto. Vad betrffar
allmnna handlingar i elektronisk form gller enligt dagens regelverk att avgifter under vissa frutsttningar kan tas ut men bara
inom ramen fr full kostnadstckning. Att mot den bakgrunden
infra ett system som innebr att ett utlmnande ver en viss
storlek pltsligt skulle utlsa en avgiftssttning byggd p helt andra
principer, nmligen att avgiften ska vara s pass hg att den
skande avstr frn att utva sin rtt vore i hg grad principvidrigt.
Enligt kommittns mening finns det skl som talar fr att
elektroniskt utlmnande av information allmnt sett inte br
belggas med avgifter som motsvarar vad som i dag ska tas ut fr
motsvarande utskrifter p papper. Kommittn terkommer till
detta. Det r mot den bakgrunden inte tilltalande med en starkt
progressiv avgiftssttningsmodell dr det skulle glla hga straffavgifter fr omfattande elektroniska uttag av allmnna handlingar
medan mer blygsamma sdana uttag normalt skulle vara avgiftsfria.
Av avgrande betydelse r emellertid att man med ett straffavgiftssystem i praktiken skulle f en ordning dr det i viss mn blir
en ekonomisk frga om skanden kan utnyttja sin rtt enligt
offentlighetsprincipen eller inte. Ett system med progressiv
avgiftssttning fr elektroniska kopior kan vidare sgas innebra att
man delvis sljer ut skyddet fr den personliga integriteten till
den som har rd att betala. Detta r frn principiella utgngspunkter knappast acceptabelt.
Sammantaget menar kommittn att det ur flera perspektiv framstr som olmpligt i den mn det ens r mjligt att anvnda
avgiftssttningen som en sprr fr att balansera en utkad
offentlighetsprincip.
305
8.8
SOU 2010:4
Kommittns bedmning och frslag
Kommittn har ovan bedmt att det inte i dagslget med upprtthllandet av ett fullgott skydd fr den personliga integriteten gr
att infra en generell skyldighet i lag att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. Inte heller har kommittn funnit det
lmpligt att fresl att det ska infras en eller flera bestmmelser
innebrandes en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form inom vissa utpekade verksamheter, avseende vissa
handlingsslag eller annars i begrnsad omfattning utifrn i lag angivna grnser. Kommittn har ocks prvat men avfrdat andra
lsningar. Kommittn bedmer i stllet att det som i nulget bst
gynnar offentlighetsprincipen r en ordning med elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar i den mn det r frenligt med de
krav p skydd fr enskildas personliga integritet som br stllas.
Enligt kommittn br det drfr i lag infras en generell rtt till
allmnna handlingar i elektronisk form, frutsatt att det inte r
olmpligt. Lmplighetsbedmningen ska framfr allt ta sikte p
integritetsskyddsaspekter.
I avsnitt 8.8.1 lmnas en redogrelse fr vervgandena bakom
kommittns frslag. Drefter i avsnitt 8.8.2 redogr kommittn
nrmare fr de vervganden som kan uppkomma i samband med
att myndigheten ska bedma om ett utlmnande av en allmn
handling i elektronisk form r lmpligt. Slutligen i avsnitt 8.8.3
diskuteras en annan frga, nmligen behovet av tekniska begrnsningar att kunna bearbeta innehllet i en utlmnad handling.
8.8.1
En regel om elektroniskt utlmnande om det inte r

olmpligt
Bedmning och frslag: Det lngsiktiga mlet br vara att

myndigheterna br ha en i lag reglerad skyldighet att, i den mn
det inte finns srskilda frbud mot det i lag eller frordning,
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form om skanden
s nskar. En sdan reglering kan dock inte infras frrn en
grundlig genomgng och bearbetning har genomfrts av samtliga registerfrfattningar.
Under mellantiden br det vara freskrivet i lag att en
myndighet ska lmna ut elektroniskt lagrade allmnna handlingar i elektronisk form om det inte r olmpligt.
306
SOU 2010:4
Behovet av en lagreglering
En utgngspunkt fr kommittns vervganden r att det lngsiktiga mlet br vara att myndigheterna, som en naturlig del i det
digitaliserade samhllet, br ha en i lag reglerad skyldighet att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form om skanden s
nskar. Men detta kan allts inte ske frrn en grundlig genomgng
och bearbetning har genomfrts av samtliga i dag gllande registerfrfattningar. Det r ett mycket omfattande arbete som lr komma
att ta tid. Frgan blir d vad som br glla under mellantiden.
Kommittn har konstaterat att det redan i dag sker ett elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar i inte obetydlig omfattning. Vissa myndigheter har ordnat sina system s att brukarna
styrs mot att bestlla kopior i elektronisk form snarare n i
pappersform eftersom detta r enkelt och kostnadseffektivt. Det
kan antas att den tekniska utvecklingen kommer att bidra till den
utvecklingen. P sikt lr ofta efterfrgat material kunna lmnas ut
mer eller mindre automatiskt genom att skanden via webbplatser
ges tilltrde till relevanta handlingar och drmed kan hmta hem
dem sjlv utan att myndigheten behver gra ngra srskilda
insatser. Men det finns samtidigt myndigheter som av olika skl
inte uppmuntrar elektroniskt utlmnande, oavsett handlingarnas
karaktr. Det kan finnas olika frklaringar till detta men det str
klart att en vsentlig orsak r att det tycks rda viss oskerhet om
vad som gller p omrdet. Man r klar ver att det i dagslget inte
finns ngon skyldighet att p begran lmna ut allmnna handlingar
i elektronisk form men man r inte alltid lika klar ver vilka regler
som kan ha betydelse i sammanhanget utver detta. Det gller
framfr allt vilken betydelse personuppgiftslagen har. Kommittn
tycker sig se att oskerheten rrande detta r frhllandevis utbredd. Det r ocks tydligt att man inte alltid gr klart fr sig om
det skanden begr r ett uttag enligt offentlighetsprincipen eller
ngot annat. Det frekommer att myndigheter med automatik betraktar en begran om att f ut ngot i elektronisk form som en begran om utlmnande av uppgifter enligt relevant registerlagstiftning eftersom det inte finns ngon sdan rtt enligt tryckfrihetsfrordningen. Detta r enligt kommittns mening inte tillfredsstllande.
Enligt gllande rtt finns enbart bestmmelsen i frordningsform om att statliga myndigheter fr lmna ut handlingar elektroniskt om det r lmpligt (se 10 frordningen [2003:234] om tiden
307
SOU 2010:4
fr tillhandahllande av domar och beslut, m.m.) samt freskriften

i 6 tredje stycket frordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information frn statliga myndigheter vilken stadgar
att statliga myndigheter p begran fr lmna ut information
elektroniskt, om det r mjligt och lmpligt.
Kommittn freslr att det ska infras en regel i lag som freskriver en rtt till att f ut allmnna handlingar i elektronisk form
frutsatt att detta inte r olmpligt. P s stt stadkommer man
dels en vsentligt kad medvetenhet om att det r fullt mjligt
och ofta avgjort enklast, billigast och snabbast att lmna ut
handlingar i elektronisk form, dels grs det klart att en skande
inte kan anses avst frn rtten att f ut uppgifter med std av
tryckfrihetsfrordningen bara drfr att han eller hon vill ha ut
uppgifter i elektronisk form. Vidare innebr en sdan lagregel att
alla sdana organ som omfattas av offentlighetsprincipen har att
tillmpa den, dvs. inte bara statliga myndigheter utan ven
kommuner och landsting, kommunala bolag, sdana privatrttsliga
organ som enligt bilagan till offentlighetsoch sekretesslagen omfattas av offentlighetsprincipen m.fl. Kommittn ser allts betydande frdelar med en sdan regel. Samtidigt r det ett inte ovsentligt
steg p vgen mot en fullt genomfrd elektronisk offentlighetsprincip. Frutsatt att den av kommittn efterlysta versynen av
registerfrfattningarna genomfrs br det i ett senare skede vervgas om inte frutsttningar finns att terigen vervga ett avskaffande av utskriftsundantaget i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen.
Med kommittns frslag kommer allts huvudregeln fr bde
statliga och kommunala myndigheter och organ vara att allmnna
handlingar ska lmnas ut i elektronisk form om skanden begr det
och det inte finns srskilda frbud mot det eller omstndigheter
som gr att det framstr som olmpligt. Med kommittns frslag
br ven vissa av de problem som i dag r frknippade med tillmpningen av registerfrfattningarna komma att minska. Exempelvis
br det inte finnas samma utrymme som i dag fr att tolka
utlmnandebestmmelser i registerfrfattningar motsatsvis.
308
SOU 2010:4
Nrmare om bestmmelsens utformning m.m.

Redan i dag fljer allts av 10 frordningen (2003:234) om tiden
fr tillhandahllande av domar och beslut, m.m. att domstolar och
andra statliga myndigheter fr lmna ut handlingar elektroniskt, om
det r lmpligt (se vidare avsnitt 2.6.3). Den bestmmelsen infrdes
i samband med 2002 rs ndringar av tryckfrihetsfrordningen. I
frarbetena till nmnda ndringar uttalade regeringen att det var
hgst otillfredsstllande att vissa myndigheter, enligt vad som
framkommit, hade fattat principbeslut om att ver huvud taget inte
lmna ut handlingar i elektronisk form (prop. 2001/02:70 s. 34). I
mnga fall torde det enligt regeringen i sjlva verket st klart fr en
myndighet att ett utlmnande i elektronisk form inte medfr risk
fr integritetsintrng.
Det str dock klart att den ovan nmnda bestmmelsen inte i
alla delar har haft den avsedda effekten. Enligt kommittns mening
br drfr kraven skrpas, inte bara genom att regeln ska framg av
lag utan ocks genom att huvudregeln ska vara elektroniskt utlmnande om det inte r olmpligt. Vid olmplighetsbedmningen
torde det i frsta hand handla om att beakta integritetsaspekter vid
valet av utlmnandeform, en frga som kommittn terkommer till
i avsnitt 8.8.2.
Kommittns frslag medfr att rtten att efter en lmplighetsbedmning f ut elektroniska handlingar i elektronisk form kommer att komplettera den grundlagsfsta rtten att f ut allmnna
handlingar i pappersform. Myndigheterna blir enligt lag skyldiga att
i samtliga fall dr elektroniskt utlmnande begrs av elektroniskt
lagrade allmnna handlingar ta stllning till en sdan begran.
Vidare innebr kommittns frslag att om det fljer av en
registerfrfattning att den ifrgavarande handlingen inte fr lmnas
ut i elektronisk form ska detta frbud glla. Fljer det dremot av
registerfrfattningen att handlingen fr lmnas ut i elektronisk
form kan man i normalfallet knappast komma fram till att det nd
skulle vara olmpligt att s sker. Det r dock mjligt att tnka sig
situationer dr det skulle kunna mta hinder mot att handlingen
trots medgivandet i registerfrfattningen lmnas ut i elektronisk
form. Kommittn terkommer till denna frga.
ven om det r frga om en lmplighetsbedmning anser kommittn att den nu freslagna regleringen ger myndigheterna bttre
frutsttningar jmfrt med i dag att gra en bedmning av om en
elektroniskt lagrad allmn handling ska lmnas ut i elektronisk
309
SOU 2010:4
form. Utgngspunkten blir nmligen med kommittns frslag att

s ska ske.
Betrffande eventuella farhgor om att en ordning med en lmplighetsbedmning skulle medfra kat inslag av sknsmssig bedmning kan fljande invndas. Redan i dag bygger systemet med
utlmnande av allmnna handlingar p att i frsta hand den
enskilde tjnstemannen hos myndigheten prvar om uppgifter i en
hos myndigheten frvarad allmn handling omfattas av sekretess
enligt bestmmelserna i offentlighetsoch sekretesslagen. Sekretessbestmmelserna kan vara utformade med skaderekvisit som
innebr att man mste gra individuella bedmningar. Sdana
bedmningar frekommer allts redan i dag.
Kommittns frslag innebr ingen utkning av skyldigheten att
lmna ut personuppgifter i elektronisk form och bedms drmed
inte komma i konflikt med befintliga regelverk som syftar till
skydd fr den personliga integriteten, dribland dataskyddsdirektivet.
Rtten att verklaga beslut om utfende av allmn handling
regleras i grundlag (2 kap. 15 tryckfrihetsfrordningen). Det r
bara om en myndighet avslr en begran om att f ta del av en
handling eller lmnar ut den med frbehll som skanden har rtt
att verklaga. Av detta fljer att en myndighets stllningstagande
betrffande frgan om sttet fr utlmnande inte gr att verklaga
srskilt. S lnge beslutet inte innebr att skanden betagits sin rtt
enligt tryckfrihetsfrordningen att alls ta del av en allmn handling
anses beslutet inte g skanden emot i den meningen att han eller
hon enligt 6 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen har rtt att
verklaga det (se R 2008 not 72). Om en skande erbjuds en
papperskopia av en handling men nekas att f ut handlingen i
elektronisk form har han allts inte rtt att verklaga beslutet.
Bestmmelsens placering
Den av kommittn freslagna bestmmelsen br placeras i 6 kap.
offentlighetsoch sekretesslagen som handlar om utlmnande av
allmnna handlingar och uppgifter, verklagande, m.m. Kommittn
menar att den nya bestmmelsen om utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form br infras direkt efter den nuvarande 3
i det inledande avsnittet i 6 kap. som behandlar just utlmnande av
allmn handling.
310
SOU 2010:4
Myndigheten br disponera ver formatfrgan

ven om en myndighet lmnar ut en allmn handling i elektronisk
form r detta ointressant fr den enskilde om utlmnandet sker p
ett sdant stt att han eller hon inte kan ta emot uppgifterna eller f
fram dem i lsbart skick. Kraven p standardisering av data kar
hela tiden i samhllet. Det frkommer dock fortfarande vissa
hinder vid verfring av elektronisk kommunikation som r franledda av att man anvnder olika programvaror. Kommittn anser
emellertid inte att det r realistiskt att krva att myndighen ska
lmna ut allmnna handlingar i ett visst format. Det kan inte krvas
att myndigheten kper in nya programvaror fr att kunna lmna ut
uppgifter i elektronisk form.
andra sidan finns det skl att krva att i den mn det r
mjligt myndigheterna br tillmtesg skandens nskeml om att
f ut handlingen i ett visst fysiskt eller logiskt format. Med fysiskt
format avses mediet fr utlmnandet (diskett, e-post m.m.). Ett
nskeml om ett logiskt format kan t.ex. utgras av en begran att
f uppgifterna som en fil i ett specifikt ordbehandlingsprogram. I
den mn myndigheten med en enkel tgrd (t.ex. en konvertering
som kan utfras enkelt) kan tillmtesg en begran om att uppgifter ska lmnas ut i ett format som passar skanden r det rimligt
att detta tillgodoses. Ett sdant frhllningsstt br ven ka
mjligheten fr personer med funktionsnedsttningar att kunna ta
del av den allmnna handlingen.
Det kan inte heller vara aktuellt att infra en rtt fr skanden
att krva att myndigheten ska anvnda den utrustning som
skanden tillhandahller fr att mjliggra ett elektroniskt utlmnande. Av skerhetsskl vore inte en sdan rtt lmplig. En frutsttning fr att det ska finnas en skyldighet fr myndigheten att
lmna ut handlingen i elektronisk form r drfr att begran kan
effektueras med myndighetens egen tekniska utrustning.
8.8.2
Nrmare om bedmningen av nr det r olmpligt att

lmna ut handlingar i elektronisk form
Enligt kommittns bedmning br det bl.a. mot bakgrund av det

redan i dag utbredda utlmnandet av allmnna handlingar i
elektronisk form i mnga fall st tmligen klart att myndigheten
har att lmna ut en elektroniskt lagrad allmn handling i elek-
311
SOU 2010:4
tronisk form nr s skanden nskar. I de fall den ifrgavarande

handlingen t.ex. inte innehller ngra personuppgifter br det
normalt inte mta ngra hinder att lmna ut handlingen i elektronisk form. ven d den efterfrgade handlingen i och fr sig innehller personuppgifter br det finnas ett ganska omfattande utrymme fr skanden att f ut handlingen i elektronisk form. Trots
frekomsten av personuppgifter kan myndigheten mycket vl gra
bedmningen att det inte r olmpligt att handlingen lmnas ut i
elektronisk form.
Kommittn har ovan berrt varfr den inte anser att en
syftesprvning br komma ifrga fr att avgra nr ett elektroniskt
utlmnande av en allmn handling kan ske. Detta innebr att det
vid bedmningen av om det r olmpligt att lmna ut en viss
handling i elektronisk form s ska det i princip inte spela ngon roll
till vem eller varfr utlmnandet ska ske. andra sidan mste
myndigheten ha rtt att beakta samtliga de omstndigheter som p
ett eller annat stt r knda fr myndigheten. Bedmningen ska
dock normalt ta sin utgngspunkt i uppgifternas karaktr.
Kravet p att det inte ska vara olmpligt att handlingen lmnas
ut i elektronisk form syftar framfr allt p att myndigheten ska
vervga effekterna av ett elektroniskt utlmnande fr upprtthllandet av skyddet fr enskildas personliga integritet. Det kan
drmed normalt antas finnas skl fr myndigheten att vervga
integritetsskyddsaspekter d en handling innehller personuppgifter. Det kan t.ex. vara olmpligt att lmna ut en handling i elektronisk form om det finns regler i myndighetens registerfrfattning
som indikerar att den aktuella uppgiften eller handlingen br omgrdas av en viss frsiktighet. Det kan exempelvis glla srskilda
gallringsregler fr vissa uppgifter som indikerar att de r i viss
mening knsliga. Vidare kan det rra sig om sdana handlingar som
innehller uppgifter som omfattas av frbud mot att anvnda vissa
skbegrepp. Omfattningen av personuppgifter kan naturligtvis
ocks vara utslagsgivande. r det t.ex. frga om massuttag kan det
finnas skl att nrmare vervga lmpligheten av ett utlmnande i
elektronisk form. Det kan ven beroende p omstndigheterna
ocks vara olmpligt att lmna ut en handling i elektronisk form
som myndigheten ftt tillgng till genom direkttkomst hos en
annan myndighet.
Utver integritetsskyddsaspekter kan det finnas andra faktorer
som talar mot att lmna ut den allmnna handlingen i elektronisk
form. Det kan vara faktorer som skerhetsaspekter och tekniska
312
SOU 2010:4
eller praktiska faktorer som talar mot ett elektroniskt utlmnande i

det specifika fallet. Kommittns mening r sledes att ven andra
hnsyn n de kopplade till integritetsskyddet ska beaktas vid bedmningen av om ett elektroniskt utlmnande r lmpligt eller inte.
Det kan t.ex. finnas situationer dr det r tveksamt om skerhetsaspekter p ett elektroniskt utlmnande kan anses beaktade
genom befintliga sekretessregler eller regler i registerfrfattningar.
Gllande regler kan mnga gnger antas vara utformade mot den
bakgrunden att myndigheter i princip saknar skyldighet att lmna
ut allmnna handlingar i elektronisk form. Om det finns sdana
tveksamheter br handlingen inte lmnas ut som en elektronisk
kopia. ven volymen av det som begrs ut kan indikera att det kan
finnas tnkbara skerhetsrisker med att lmna ut informationen
elektroniskt.
Ocks i de situationer d myndigheten inte frfogar ver den
utrustning som krvs fr att verkstlla ett elektroniskt utlmnande
freligger det givetvis hinder mot att lmna ut en elektronisk kopia
av handlingen. ven vid omfattande uttag av t.ex. geografisk information som tar stora resurser i ansprk att hantera och som drtill kan vara svra att frpacka och leverera, kan det vara motiverat att neka en begran om utfende i elektronisk form.
Vidare kan det finnas situationer dr myndigheten kommer
fram till att det framstr som olmpligt att lmna ut en efterfrgad
handling i elektronisk form d det i det enskilda fallet r oskert
om en rimlig skerhetsniv till skydd fr i handlingen ingende
personuppgifter kan upprtthllas vid utlmnande genom t.ex. epost. Skerhetskraven i 31 personuppgiftslagen ven om den
regeln formellt sett inte r tillmplig vid ett utlmnande enligt
2 kap. tryckfrihetsfrordningen kan i en sdan situation allts utgra grund fr att myndigheten bedmer det som olmpligt att
handlingen lmnas ut i elektronisk form. Det kan ocks finnas
upphovsrttsliga eller andra faktorer av civilrttslig natur som talar
mot ett elektroniskt utlmnande.
Kommittn har ven vervgt behovet av att kunna neka ett
elektroniskt utlmnande av en allmn handling med hnvisning till
risken fr intktsbortfall, en frga som skulle kunna aktualiseras
fr myndigheter med ett informationsfrsrjningsansvar. Fr att
myndigheter med ett informationsfrsrjningsansvar ska kunna
utfra sitt uppdrag krvs det i regel att de, utver att samla in
rdata, ven bearbetar informationen. Avgifter som myndigheter
tar ut i samband med frsljning av informationssammanstllningar
313
SOU 2010:4
bidrar till registervrd av den insamlade informationen ngot som

sker i det allmnnas intresse. Det kunde d hvdas att det finns
situationer dr det r olmpligt med ett elektroniskt utlmnande
drfr att det skulle ventyra en verksamhet som en informationsfrsrjande myndighet bedriver.
Kommittn vill emellertid ta avstnd frn ett sdant synstt.
Myndigheterna mste beakta PSI-direktivets krav. Allt utlmnande
av information med std av offentlighetsprincipen franleder ett
vidareutnyttjande av informationen, detta oavsett till vem informationen lmnas ut. Det kan diskuteras i vilken mn det r frenligt
med PSI-direktivet att kommersiella aktrer och andra nekas
elektronisk tillgng till allmnna handlingar hos informationsfrsrjningsmyndigheterna utan att det finns integritetsskyddsskl
i botten, tminstone om begran avser handlingar i myndigheternas
offentliga verksamhet. Under alla frhllanden vore det oacceptabelt sett till syftet med offentlighetsprincipen om en myndighet
nekade ett utfende av en allmn handling i den form skanden
nskar enbart med hnvisning till att myndigheten drigenom
skulle riskera att frlora frsljningsintkter. Att neka ett elektroniskt utlmnande med hnvisning till enbart kommersiella skl br
allts inte komma ifrga.
8.8.3
Behovet av tekniska begrnsningar
Bedmning: Kommittns utgngspunkt r att rtten att f ut

allmnna handlingar ska vara frikopplad frn frgan om vad
mottagaren senare gr med handlingen. I enlighet hrmed r det
enligt kommittns mening inte aktuellt att nrmare vervga
infrandet av tekniska begrnsningar vad betrffar mjligheten
att bearbeta innehllet i en utlmnad handling.
Kommittn har ven i uppgift att vervga frgan om ett utlmnande av en allmn handling i elektronisk form br omgrdas av
skerhetstgrder t.ex. i form av tekniska begrnsningar betrffande mjligheterna att bearbeta innehllet i den utlmnade handlingen.
Frgan r som kommittn uppfattar det nrmast franledd
av om det finns behov av att frena en ordning med en generell rtt
att f ut allmnna handlingar i elektronisk form med tekniska be-
314
SOU 2010:4
grnsningar avseende mjligheten att bearbeta innehllet i utlmnade handlingar.

Tekniska begrnsningar kan motiveras av att myndigheten vill
skerstlla att innehllet i den handling som lmnas ut inte
frvanskas. Redan i dag r det emellertid fullt mjlig att, efter att
myndigheten lmnat ut en pappershandling, frvanska innehllet i
handlingen. ven om myndigheten lmnar ut den allmnna handlingen i exempelvis pdf-format kan den enskilde som ftt ut denna
handling enkelt kopiera innehllet, placera det i ett nytt dokument
och drefter frvanska innehllet. En annan sak r att myndigheten
har ett ansvar fr att det man lmnar i frn sig r en vederhftig
produkt.
Nr en allmn handling har lmnats ut till skanden finns det
enligt kommittns uppfattning lite som talar fr att handlingen ska
vara frsedd med tekniska begrnsningar fr mottagaren att kunna
bearbeta innehllet. Ett elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar med std av offentlighetsprincipen br inte vara kopplat till
en viss teknik. I stllet r det kommittns uppfattning att utgngspunkten ska vara att rtten att f ut allmnna handlingar r frikopplad frn frgan om vad mottagaren senare gr med handlingen.
I enlighet hrmed skulle det inte heller vara lmpligt att infra
tekniska begrnsningar fr att kunna bearbeta innehllet i en
utlmnad handling. Dagens ordning bygger p att skanden ska
kunna vara anonym och dessutom kunna anvnda de uppgifter som
han eller hon fr ut utan att myndigheten kan pverka detta.
315
vervganden och frslag

sekretessbestmmelsen
Enligt direktiven ska kommittn utver att bedma om elektroniskt lagrade allmnna handlingar ska lmnas ut i elektronisk form
vervga om sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) br ndras eller upphvas.
9.1
Ngra allmnna utgngspunkter
Relationen mellan tryckfrihetsfrordningen, offentlighetsoch

sekretesslagen samt personuppgiftslagen
Under utredningsarbetet har kommittn erfarit att tillmpningen
av tryckfrihetsfrordningens bestmmelser i relation till bestmmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) i samband med prvning av frgor om utlmnande av allmnna handlingar ibland vllar
problem. Den oklarhet som frefaller rda i vissa fall fr ven
effekter fr tillmpningen av sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen. Kommittn vill mot den bakgrunden inledningsvis notera fljande.
Tryckfrihetsfrordningens bestmmelser ger skanden en rtt
att efter begran och utan avgift ta del av en allmn handling som
inte omfattas av sekretess. Utver rtten att ta del av en allmn
handling har skanden ocks rtt att mot faststlld avgift f en
kopia eller avskrift av en allmn handling till den del handlingen
inte omfattas av sekretess (2 kap. 13 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen). En begran om att f ta del av en handling med std
av offentlighetsprincipen regleras exklusivt av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen.
Som kommittn har ppekat tidigare br utgngspunkten alltid
vara att en nskan om att f ut en allmn handling i elektronisk
317
vervganden och frslag sekretessbestmmelsen
SOU 2010:4
form, p samma stt som en begran om att f ut informationen i

pappersform, ska uppfattas som en begran om att f del av uppgifterna med std av offentlighetsprincipen. Frst om det framgr
att s inte r fallet finns det anledning fr myndigheten att betrakta
framstllningen som en anskan utan std av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen.
Enligt vad kommittn har erfarit frekommer det dock att
myndigheter konstaterar att skanden nskar uppgifterna i
elektronisk form och drfr utan nrmare analys tillmpar personuppgiftslagens bestmmelser p den aktuella begran. Myndigheten
kan d komma att gra bedmningen att skanden inte ska f ut de
efterfrgade uppgifterna i elektronisk form d ett utlmnande
skulle strida mot de ndaml som finns fr myndighetens hantering
av uppgifterna och drmed mot finalitetsprincipen. Man kan t.ex.
komma fram till att det r ofrenligt med det ndaml fr vilket
uppgifterna samlades in att skanden ska anvnda uppgifterna fr
exempelvis direkt reklam. Begran om utlmnande av uppgifterna
kommer d felaktigt att avsls med hnvisning till personuppgiftslagen eller fr myndigheten tillmplig registerfrfattning.
Det frekommer emellertid att skanden i en sdan situation
hnvisas till att begra att f ut uppgifterna i pappersform med std
av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. I pappersform utgr finalitetsprincipen nmligen inget hinder mot utlmnande eftersom personuppgiftslagens bestmmelser enligt lagens 8 inte fr hindra ett utlmnande med std av offentlighetsprincipen. Visserligen ska
myndigheten nd prva om uppgifterna omfattas av sekretess
enligt bl.a. 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen men vid
denna prvning ska endast skandens tilltnkta behandling av
personuppgifterna beaktas, inte om skandens kommande behandling r ofrenlig med t.ex. myndighetens egna ndamlsbestmmelser.
Att p s stt neka skanden att f ut uppgifterna i elektronisk
form med hnvisning till ndamlsbestmmelser, men samtidigt
hnvisa skanden till att ta ut uppgifterna i pappersform framstr
enligt kommittns uppfattning som motsgelsefullt.
I de fall myndigheten tillhandahller personuppgifter utan en
bakomliggande begran med std av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen ska myndigheten dremot tillmpa personuppgiftslagens
regler direkt p den behandling som utlmnandet utgr (jfr 8
frsta stycket personuppgiftslagen). S r t.ex. fallet om myndigheten tillhandahller uppgifter ur allmnna handlingar p eget
318
SOU 2010:4
initiativ via t.ex. Internet. Inte heller omfattas utlmnande av uppgifter mellan myndigheter av myndighetens skyldigheter enligt
regleringen om handlingsoffentlighet. I kommentaren till personuppgiftslagen ppekas vidare att om den personuppgiftsansvariga
myndigheten kan anta att en mottagare av uppgifter inte kommer
att flja bestmmelserna i personuppgiftslagen vid sin fortsatta
behandling torde den behandling som utlmnandet utgr vara
otillten enligt personuppgiftslagen ssom stridande mot de grundlggande kraven i 9 personuppgiftslagen (man/Lindblom,
Personuppgiftslagen En kommentar, 2007, s. 493 f.). Enligt
exempelvis 9 frsta stycket a ska nmligen den personuppgiftsansvarige se till att personuppgifter behandlas bara om det r
lagligt. Det kan ocks frhlla sig s att myndigheten efter ett tillhandahllande av personuppgifter visserligen inte har skl att tro
att mottagarens behandling av personuppgifterna kommer att vara
olaglig, men att myndighetens utlmnande av personuppgifterna
kan strida mot finalitetsprincipen i 9 frsta stycket d personuppgiftslagen. S kan vara fallet om myndighetens ndaml med
behandlingen av personuppgifterna r ofrenligt med mottagarens
ndaml med sin avsedda behandling.
Exemplen ovan har det gemensamt att det inte r frga om uttag
med std av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen och att myndigheten
drmed kan vara frhindrad att lmna ut personuppgifterna redan
p grund av personuppgiftslagens regler. Ngon sekretessprvning
enligt 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen aktualiseras
drmed inte.
Men om det allts r frga om ett uttag med std av 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen ska bestmmelserna i personuppgiftslagen inte tillmpas i den utstrckning det skulle strida mot
bestmmelserna om tryckoch yttrandefrihet i tryckfrihetsfrordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Myndigheten ska emellertid d prva om det rder sekretess fr uppgifter i handlingen enligt
bl.a. 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen. Den prvningen
br d, som kommittn ser det, i princip ske p motsvarande stt
som nr uppgifterna i en handling som begrs ut med std av
tryckfrihetsfrordningen sekretessprvas mot vriga sekretessbestmmelser. Det ligger emellertid i sakens natur att metodiken
blir en annan. Man kan ju t.ex. knappast sekretessmarkera handlingar med hnvisning till den nu aktuella sekretessregeln.
Om en myndighet skulle f en begran om att f ut en allmn
handling som innehller personuppgifter och det inte finns ngon
319
SOU 2010:4
annan sekretessregel som r tillmplig p uppgifterna ifrga, ska

myndigheten, om det finns anledning till det, vervga om det nd
kan glla sekretess fr personuppgifterna p grund av att skanden
kan antas komma att behandla personuppgifterna i strid med
personuppgiftslagen, dvs. om sekretess gller enligt 21 kap. 7
Finner myndigheten vid denna prvning att skanden ska ha
uppgifterna fr ndaml som faller utanfr den behandling som
omfattas av personuppgiftslagen privata ndaml, journalistiska
ndaml, fr verksamhet som r grundlagsskyddad genom frivilligt
utgivningsbevis etc. gller inte sekretess fr personuppgifterna i
handlingen som drmed kan lmnas ut som en offentlig, allmn
handling. I frga om utlmnandeform str det myndigheten fritt att
lmna ut handlingen i elektronisk form, frutsatt att det inte finns
en utlmnandebestmmelse i myndighetens registerfrfattning som
sger annat.
Om myndigheten dremot har skl att tro att personuppgifterna
i den aktuella handlingen inte kommer att behandlas av skanden
fr ngot av de i personuppgiftslagen undantagna ndamlen mste
myndigheten prva om det kan antas att skanden kommer att
behandla personuppgifterna i strid med personuppgiftslagen.
Finner myndigheten vid denna prvning att det inte kan antas att
skanden kommer att behandla uppgifterna i strid med personuppgiftslagen omfattas uppgifterna inte av sekretess och handlingen kan lmnas ut till skanden. P samma stt som i fallet ovan
kan myndigheten vlja att lmna handlingen i elektronisk form
frutsatt att bestmmelser i registerfrfattning inte hindrar detta.
Om myndigheten i stllet kommer fram till att det kan antas att
skanden kommer att behandla uppgifterna i strid med personuppgiftslagen omfattas uppgifterna av sekretess och handlingen fr
inte lmnas ut.
9.2
En kritiserad sekretessbestmmelse
Sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen har utsatts fr kritik i flera sammanhang. 1 I fljande avsnitt
lmnas en redogrelse fr problem som kommittn har identifierat
1
Se bl.a. Statstjnstemannafrbundets debattbok 7:16 och andra hot mot ppenheten,
2000, redaktrer Eva Spira och Ann Dahlin samt Anders R Olssons artikel Sekretesslagen
7:16 En lgesanalys, vren 2004 i Frvaltningsrttslig tidskrift 2004 s. 307328.
320
SOU 2010:4
kring bde uppbyggnaden och tillmpningen av sekretessbestmmelsen.

9.2.1
Behov av att veta skandens identitet och avsikt
Den sekretess som freskrivs i 21 kap. 7 offentlighetsoch

sekretesslagen r frsedd med ett rakt skaderekvisit. Detta innebr
att utgngspunkten r att uppgifterna ifrga r offentliga och att
sekretess endast gller om det kan antas att viss skada uppstr om
uppgiften lmnas ut. Kommittn terkommer i avsnitt 9.6.2 till
frgan om sekretessbestmmelsen ver huvud taget kan sgas
innehlla ett skaderekvisit i begreppets traditionella bemrkelse.
Avsikten vid anvndningen av raka skaderekvisit r att skadebedmningen ska kunna gras med utgngspunkt i sjlva uppgiften
(se bl.a. prop. 2008/09:150 s. 348). Detta betyder att frgan om
sekretess gller i frsta hand inte behver knytas till en skadebedmning i det enskilda fallet. Avgrande br i stllet vara om
uppgiften r av den arten att ett utlmnande typiskt sett kan vara
gnat att medfra skada fr det intresse som ska skyddas genom
bestmmelsen. Om uppgiften r sdan att den genomsnittligt sett
mste betraktas som harmls ska den allts normalt anses falla
utanfr sekretessen. Om uppgiften i stllet typiskt sett mste
betraktas som knslig omfattas den andra sidan normalt av
sekretess. Genom att avgrande betydelse tillmts arten av den
uppgift som efterfrgas vinner man den frdelen att man sllan
behver frng principen att den som begr ut en uppgift inte ska
behva legitimera sig och tala om varfr han eller hon vill ta del av
en viss uppgift (prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.). Meningen vid
anvndandet av raka skaderekvisit r allts att myndighetens
tjnstemn inte ska behva ta reda p vem som begr ut en uppgift
eller ndamlet med begran. Frgor om skandens identitet och
syfte br stllas endast om srskilda skl freligger som tyder p att
skada kan uppst vid utlmnandet. Vid anvndandet av omvnda
skaderekvisit r det i stllet s att myndigheten mnga gnger inte
kan lmna ut en uppgift som omfattas av en sdan sekretessbestmmelse utan att ha knnedom om bde mottagarens identitet och
dennes avsikter med uppgifterna (prop. 1979/80:2 Del A s. 82).
Betrffande sekretessen i 21 kap. 7 offentlighetsoch
sekretesslagen har emellertid inte arten av den uppgift som begrs
utlmnad direkt betydelse fr prvningen av skaderekvisitet och
321
SOU 2010:4
drmed fr frgan om nr myndigheten fr efterforska vad

skanden ska anvnda uppgifterna till. I stllet r det avgrande fr
om en efterforskning br gras om det p grund av ngon omstndighet kring skandens begran kan antas att skanden
kommer att hantera uppgifterna p ett stt som strider mot personuppgiftslagen.
Enligt det s.k. frgefrbudet i 2 kap. 14 tredje stycket
tryckfrihetsfrordningen fr myndigheten efterforska vem
skanden r och vilket syfte han eller hon har med sin begran bara
i den utstrckning det behvs fr att myndigheten ska kunna prva
om det finns ngot hinder i form av t.ex. sekretess mot att handlingen lmnas ut. 2 Betrffande sekretessen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen gller dock enligt de ursprungliga
frarbetena att en begran om massuttag eller selekterade uppgifter
alltid br utgra en anledning fr myndigheten att nrmare utreda
hur det r avsett att uppgifterna ska anvndas och att det frst r
om skanden kan ange en godtagbar frklaring som uppgifterna
br lmnas ut (prop. 1973:33 s. 140). Som ppekas i kommentaren
till personuppgiftslagen gller vid massuttag eller uttag av
selekterade uppgifter att om skanden inte besvarar en frga om
hur uppgifterna r tnkta att anvndas finns det anledning att anta
en olaglig behandling och att myndigheten d ska vgra ett utlmnande av uppgifterna p grund av sekretess (man/Lindblom,
JO har anmrkt att en sekretessregel som fr sin tillmpning
frutstter att myndigheten mste skaffa sig en uppfattning om
syftet med en begran om utlmnande av handlingar eller uppgifter
harmonierar mindre vl med efterfrgefrbudet i 2 kap. 14 tredje
stycket tryckfrihetsfrordningen. Mot denna bakgrund har JO
ptalat att det finns anledning att vervga om sekretessbestmmelsen br ndras eller upphvas (se t.ex. JO:s dnr 1102-2004 och
1849-2004). En mer tilltalande metod skulle enligt JO vara att i de
fall det finns skl att anta att personuppgifter efter ett utlmnande
skulle komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen i
frsta hand de fall d det rr sig om massuttag eller om uttag av
selekterade personuppgifter lta beslutet om utlmnande innefatta en erinran om att det utlmnade materialet inte fr behandlas i
strid med de i viss utstrckning straffsanktionerade bestmmelserna i personuppgiftslagen.
2
Rtten att f vara anonym och att inte behva avslja sitt syfte har betonats av JO i en rad
beslut, se bl.a. JO 1977/78 s. 250, JO 1998/99 s. 513 och JO 2000/01 s. 578.
322
SOU 2010:4
Kommittn konstaterar att sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7

offentlighetsoch sekretesslagen inskrnker den enskildes mjligheter att beropa sin rtt enligt 2 kap. 14 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen att inte behva uppge sitt namn eller sitt syfte
med att nska studera en viss handling. Detta r mindre tilltalande.
Fr att offentlighetsprincipen ska kunna upprtthllas effektivt r
det av vikt att den enskilde kan frbli anonym.
9.2.2
Tillmpningen frutstter att myndigheten antar avsikt

hos skanden
Det har i olika sammanhang framhllits att sekretessbestmmelsen i

21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen p ett olyckligt stt
bryter mot systematiken i offentlighetsoch sekretesslagen genom
att skaderekvisitet tar sikte p skada eller men som kan tnkas
uppkomma p grund av att den som ftt del av uppgifterna kan
komma att handla lagstridigt (se bl.a. ovan nmnda yttranden av
JO, dnr 1102-2004 och 1849-2004). Utgngspunkten r annars att
skaderekvisiten tar sikte p skada eller men som kan uppkomma
genom sjlva utlmnandet av uppgiften.
Den praktiska tillmpningen av en sekretessbestmmelse som
21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen kan onekligen frefalla
problematisk. En tillmpning av sekretessbestmmelsen mste
bygga p mer eller mindre vl underbyggda antaganden om avsikt
och syfte hos den som begr att f ut uppgifter fr vilka ingen
sekretess i vrigt gller. Prvningen innebr allts att myndigheten
tvingas gra antaganden om en nnu inte pbrjad behandling av
personuppgifter ver huvud taget omfattas av personuppgiftslagen
och om den i s fall kan tnkas strida mot lagens bestmmelser.
Offentlighets- och sekretesskommittn (OSEK) har ppekat
bl.a. att detta i praktiken innebr att en frhandsprvning ska gras
av om en nnu inte pbrjad behandling av personuppgifter kan
antas tnjuta grundlagsskydd eller inte (SOU 2001:3 s. 215).
I frga om vilka krav en myndighet kan stlla p en skande i
detta sammanhang och fr att belysa de svrigheter som
rttstillmparen kan mta vid sekretessprvningen noterade
OSEK fljande (a. bet. s. 216).
I frarbetena till personuppgiftslagen anfrdes att en invndning om
att en behandling av personuppgifter avser sdant som r undantaget
enligt 7 samma lag fr godtas, om det inte av omstndigheterna fram-
323
SOU 2010:4
gr att invndningen r s osannolik att den kan lmnas utan avseende

(prop. 1997/98:44 s. 119). Uttalandet tog inte specifikt sikte p prvningen enligt 7 kap. 16 SekrL, utan tycks ha gllt normkonflikter
generellt mellan ena sidan tryckoch yttrandefrihet och andra sidan
personuppgiftslagen. Det fr dock anses frmmande fr de principer
som svensk tryckoch yttrandefrihet hitintills har byggt p att en
myndighet eller en domstol vid sekretessprvningen enligt 7 kap. 16
SekrL, nr de formella kriterierna enligt tryckfrihetsfrordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen r uppfyllda, skulle gra en materiell
prvning av om ndamlet med en viss behandling av personuppgifter
tnjuter grundlagsskydd eller inte. Om en skande t.ex. pstr att han
har fr avsikt att sprida begrda personuppgifter p datadisketter p ett
stt som formellt uppfyller kraven p grundlagsskydd enligt
yttrandefrihetsgrundlagen och pstendet inte framstr som s osannolikt att det br lmnas utan avseende, frefaller drfr utrymmet vid
sekretessprvningen vara mycket begrnsat nr det gller svl att med
std av 2 kap. 14 TF nrmare efterforska syftet med skandens
begran som att slutligen komma fram till att personuppgifterna i frga
inte kan lmnas ut p.g.a. sekretess.
Det har i detta sammanhang ven framhllits att det r viktigt att
tillmpningen av sekretesslagstiftningen s lngt som mjligt vilar
p tydlig lag och utan strre utrymme fr enskilda tjnstemns
personliga bedmningar (se bl.a. JO:s yttrande ver OSEK:s
betnkande Ny sekretesslag [SOU 2003:99], dnr 1102-2004).
Kommittn kan ocks se det problematiska med en sekretessbestmmelse som fr sin tillmpning bygger p att myndigheten
mste gra ett antagande om hur mottagaren av personuppgifterna
kommer att behandla dem. Bestmmelsen ppnar inte bara fr
sknsmssiga bedmningar, den innebr ocks ett avsteg frn
huvudprincipen att offentlighetsprincipen frutstter att myndigheten inte har att gra med vare sig vem skanden r eller hur han
eller hon tnker anvnda uppgifter ur en allmn handling efter
utlmnandet.
Frn myndighetshll ppekas inte sllan att sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen r
komplicerad att tillmpa. Det r inte sllan svrt att bedma om
personuppgifter efter ett utlmnande kan befaras bli behandlade i
strid med personuppgiftslagen. Det kan vara en grannlaga uppgift
att bedma om personuppgiftslagen alls kommer att bli tillmplig
p den behandling skanden kan antas freta; r det frga om
behandling av rent privat natur, r det behandling som omfattas av
bestmmelserna om tryckoch yttrandefrihet, r det behandling
uteslutande fr journalistiskt ndaml eller konstnrligt eller
324
SOU 2010:4
litterrt skapande etc. Om myndigheten kommer fram till att

personuppgiftslagen r tillmplig mste den drefter bedma hur en
tillmpning av personuppgiftslagen skulle kunna tnkas utfalla i det
srskilda fallet. Enligt vad kommittn har erfarit uppfattar mnga
myndigheter denna prvning som komplicerad och frenad med
ett icke obetydligt utrymme fr subjektiva bedmningar.
9.2.3
Behandling av personuppgifter som inte omfattas av

personuppgiftslagen
Den aktuella sekretessbestmmelsen frefaller ha tillmpats i relativ

liten omfattning fram till ikrafttrdandet av personuppgiftslagen r
1998. Vid bestmmelsens infrande omfattade den bara behandling
av personuppgifter i dator (se vidare avsnitt 3.6.1). Vid denna tid
hade ytterst f privatpersoner datorer och bestmmelsen var drfr
frmst tnkt att hindra stora fretag frn att bygga upp egna
personregister. Den frndring av sekretessbestmmelsen som infrandet av personuppgiftslagen medfrde sades endast vara en
redaktionell ndring (prop. 1997/98:44 s. 113 och 147). Det
understrks av departementschefen att offentlighetsprincipen inte
skulle pverkas. Kommittn kan konstatera en uppfattning som
ven framfrdes av OSEK att det uttalandet emellertid kan ifrgasttas. Det frhller sig snarare s att sekretessbestmmelsen i
sjlva verket fick ett betydligt vidare tillmpningsomrde genom
personuppgiftslagens ikrafttrdande.
Det finns dock anledning att tro att andelen behandlingar av
personuppgifter som omfattas av sekretessbestmmelsens tillmpningsomrde p senare r har minskat. Detta r i sin tur frknippat
med att tillmpningsomrdet fr personuppgiftslagen tenderar att
krympa. Genom rttspraxis har exempelvis undantaget fr journalistiska ndaml ftt den innebrden att alla kan gna sig t
journalistisk verksamhet frutsatt att man gnar sig t
informationsspridning i frgor av betydelse fr allmnheten (se
bl.a. NJA 2001 s. 409). 3 Utvidgningen av det grundlagsskyddade
omrdet fr yttrandefriheten fr ocks betydelse fr prvningen av
3
Se ven EU-domstolens dom i ml C-73/07, Tietosuojavaltuutettu mot Satakunnan
Markkinaprssi Oy och Satamedia Oy (Satakunnan-mlet) dr domstolen konstaterar att
dataskyddsdirektivets mjlighet till undantag fr journalistiska ndaml kan tillmpas p
verksamhet som endast syftar till att sprida information, sikter eller ider till allmnheten.
Enligt EU-domstolen ankommer det p de nationella domstolarna att bedma om en sdan
situation freligger.
325
SOU 2010:4
om sekretess freligger enligt 21 kap. 7 offentlighetsoch

sekretesslagen. Exempelvis pverkar mjligheten att erhlla s.k.
frivilliga utgivningsbevis tillmpningsomrdet fr personuppgiftslagen.
Mjligheten till frivilligt grundlagsskydd fr databaser som drivs
av andra n massmediefretag finns i andra stycket av den s.k.
databasregeln (1 kap. 9 yttrandefrihetsgrundlagen). Av bestmmelsen fljer att andra aktrer n massmediefretagen, bde
fysiska och juridiska personer, fr grundlagsskydd fr sdan
verksamhet som nmns i paragrafens frsta stycke om de ansker
om utgivningsbevis och verfringarna utgr frn Sverige, behrig
utgivare har utsetts och tagit sig uppdraget samt verksamheten har
ett namn som inte ltt kan frvxlas med en annan databasverksamhet som har grundlagskydd. Utgivningsbevis utfrdas av
Radio- och TV-verket. 4
Mjligheten att utse en ansvarig utgivare och registrera ett
utgivningsbevis hos Radio- och TV-verket har t.ex. inneburit att
vissa kreditupplysningsfretag har kunnat marknadsfra sig mot
privatpersoner med tjnster som ger mjlighet att enkelt kolla vad
grannen tjnar, att man kan ska fram fdelsedatum och adress fr
en namngiven person, att telefonnummer och foton p huset dr
abonnenten bor publiceras p ntet och att det finns sajter dr
anonyma personer kan betygstta t.ex. lkare. Om kreditupplysningsfretagen som lmnar ut uppgifterna har utgivningsbevis kommer de att vara undantagna reglerna i personuppgiftslagen och kan drmed anvnda informationen fr vilka ndaml de
nskar marknadsfringsndaml, fdelsedagssajter m.m. 5 Detta
4
Integritetsskyddskommittn har uttalat att integritetsskyddet p det mediala omrdet har
vsentligt frsmrats till fljd av infrandet av mjligheten till grundlagsskydd fr databaser
genom utgivningsbevis (SOU 2007:22 s. 488). Yttrandefrihetskommittn har ppekat att
detta kan anses korrekt i rttsligt hnseende men drvid mste beaktas att det r frga om en
avvgning mellan integritetsskyddsintresset och yttrandefrihetsintresset (SOU 2009:14
s. 110). Yttrandefrihetskommittn framhll vidare att kommittns underskning av den
verksamhet som faktiskt bedrivs i databaser med utgivningsbevis visar att integritetskrnkningarna i praktiken r mycket f i sdan verksamhet och kommenterar att detta r
fallet trots att regleringen innebr att den som vill kan undandra sig en del integritetsskyddande regler, t.ex. personuppgiftslagen. En frklaring till att integritetskrnkningarna
nd r s f i databaser med grundlagsskydd p grund av utgivningsbevis kan enligt
Yttrandefrihetskommittn antas vara bl.a. att det finns en terhllande effekt i de krav p att
behrig utgivare har utsetts och tagit sig uppdraget som gller fr att utgivningsbevis ska
utfrdas.
5
Enskildas personliga integritet r tnkt att skyddas genom kreditupplysningslagen
(1973:1173) som sger att kreditupplysningar bara fr lmnas ut till den som har ett legitimt
behov av informationen och den vars uppgifter som lmnas ut ska f en kopia p upplysningarna som har lmnats om honom eller henne. Om uppgifterna i stllet som i dag ofta r
fallet lmnas ut frn en grundlagsskyddad sajt kommer kreditupplysningslagen att sttas ur
326
SOU 2010:4
innebr ven att en myndighet som lmnar ut uppgifterna inte har

mjlighet att neka ett utfende av personuppgifter med std av
sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen om det r frgan om en begran om ett offentlighetsuttag.
Myndigheten har sledes ingen mjlighet att neka ett utfende av
personuppgifterna ven om det skulle st klart att uppgifterna
kommer att behandlas p ett integritetskrnkande vis.
Till detta kommer att kreditupplysningsfretagen har en mjlighet enligt vissa registerfrfattningar att f ut personuppgifter i
elektronisk form. S r t.ex. fallet enligt 11 frordningen
(2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Enligt den regeln har den som har Datainspektionens tillstnd att bedriva kreditupplysningsverksamhet en
mjlighet att f del av uppgifter frn beskattningsdatabasen p
medium fr automatiserad behandling. 6 Anledningen till att
lagstiftaren har velat underltta fr kreditupplysningsfretagen att
samla in information genom att kunna begra att f den i
elektronisk form r intresset av en effektivt fungerade kreditupplysningsverksamhet dr den personliga integriteten r tnkt att
skyddas genom kreditupplysningslagens konsumentskyddsbestmmelser.
Mot bakgrund av den omfattande spridningen av kreditupplysningar p Internet och de klagoml frn personer som knner sig
krnkta av att kreditupplysningar sprids p detta okontrollerade vis
har Datainspektionen nyligen i en skrivelse till regeringen vckt
frgan om att vidta tgrder fr att stoppa den okontrollerade
spridningen av kreditupplysningar p ntet (dnr 1571-2009).
Det r inte bara kreditupplysningsfretag som anvnder sig av
det frivilliga grundlagsskyddet fr sin verksamhet. ven andra
aktrer har upptckt att det frivilliga grundlagsskyddet kan utspel och drmed ven dess konsumentskydd. Frgan r freml fr utredning och en
departementspromemoria lmnades r 2008 (Ds 2008:34, Ett starkare skydd fr den
enskildes integritet vid kreditupplysning). I promemorian fresls bl.a. att det ska infras
krav p att bestllaren av en kreditupplysning ska ha ett legitimt behov av informationen och
att den omfrgade ska ha rtt att f ta del av en kreditupplysningskopia ven i de fall en
personuppgift lmnas ut med std av utgivningsbevis.
6
Andra exempel p kreditupplysningsfretagens rtt att f ut elektronisk information r
fljande. Enligt 12 resp. 14 frordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i
Kronofogdemyndighetens verksamhet fr den, som har Datainspektionens tillstnd att bedriva kreditupplysningsverksamhet, ta del av uppgifter frn utsknings- och indrivningsdatabasen resp. betalningsfrelggande- och handrckningsdatabasen p medium fr automatiserad behandling. Enligt 8 frordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret fr uppgifter om make eller vrdnadshavare lmnas ut till kreditupplysningsfretag i elektronisk form.
327
SOU 2010:4
nyttjas fr att slippa iaktta personuppgiftslagens regler vid Internetanvndning. Det finns fr nrvarande drygt 600 utgivningsbevis
registrerade hos Radio och TV-verket. 7
Avslutningsvis ska nmnas att infrandet av den s.k. missbruksregeln i 5 a personuppgiftslagen ocks har betydelse i sammanhanget. Genom den regeln undantas behandling av personuppgifter
i s.k. ostrukturerat material frn de flesta av lagens hanteringsregler
s lnge behandlingen inte innebr en krnkning av den registrerades personliga integritet. P sdan behandling r personuppgiftslagen visserligen fortfarande tillmplig men sannolikheten fr
att en viss behandling p vilken missbruksregeln r tillmplig sker i
strid med personuppgiftslagen frefaller vara begrnsad.
9.2.4
Integritetsskyddet tillgodoses p bekostnad av

offentlighetsintresset
Trots det begrnsade tillmpningsomrdet har sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen i den
allmnna debatten kritiserats fr att i alltfr hg grad tillgodose
integritetsskyddet p bekostnad av offentlighetsintresset. Bland
annat har kritik riktats mot att bestmmelsen rubbar frhllandet
mellan personuppgiftslagen och reglerna i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. Bakgrunden till denna kritik r fljande. Av 8
frsta stycket personuppgiftslagen fljer att personuppgiftslagens
bestmmelser inte ska tillmpas i den utstrckning det skulle inskrnka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen att lmna ut personuppgifter. Vid en normkonflikt ska
sledes den grundlagsreglerade offentlighetsprincipen ha fretrde
framfr bestmmelserna i personuppgiftslagen. Genom freskriften i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen om att det
rder sekretess fr personuppgifter om det kan antas att uppgifterna efter ett utlmnande kommer att behandlas i strid med
personuppgiftslagen, skulle det dock kunna invndas att offentlighetsprincipens fretrde framfr personuppgiftslagen har urholkats.
JO har ptalat att via sekretessbestmmelsen har lagstiftaren
rubbat balansen mellan personuppgiftslagen och reglerna i 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen genom att i betydande utstrckning ge de
7
Enligt uppgift frn Radio- och TV-verket fanns det 637 utgivningsbevis registrerade den 11
januari 2010.
328
SOU 2010:4
sekretesskyddsintressen som genomsyrar personuppgiftslagen

fretrde framfr det vergripande offentlighetsintresset (dnr
1102-2004).
Det kan ocks finnas anledning att ifrgastta om det r rimligt
att frndringar i persondataskyddet genom ndringar av personuppgiftslagen eller i praxis fr genomslag p offentlighetsprincipens omfattning.
Problemen med bestmmelsen och dess konstruktion r sledes
flera. Dels r det systemfrmmande med en sekretessregel som inte
tar sikte p uppgifterna som sdana, utan p deras vidare
anvndning, dels vllar skaderekvisitets konstruktion svrigheter.
Vidare r det tveksamt vilket intresse bestmmelsen egentligen
skyddar. Visserligen har bestmmelsen placerats s att den avser att
skydda enskildas personliga frhllanden men det kunde sgas att
den reella effekten r att sekretessen motverkar att det allmnna
blir i ngon mening medskyldig till enskildas otilltna personuppgiftsbehandling. Det kan ifrgasttas varfr just personuppgiftsbehandling ska hanteras p det sttet nr sdana hnsyn i
vrigt inte tillts f inkrkta p offentligheten. Slutligen noterar
kommittn att det kan ifrgasttas om den aktuella bestmmelsen
verkligen har ftt en utformning som motsvarar lagstiftarens
intentioner nr den infrdes. En okomplicerad fljdndring med
anledning av att datalagen ersattes av personuppgiftslagen kan man
knappast beskriva det som.
9.3
Tillmpningen av sekretessbestmmelsen och

ngot om praxisutvecklingen
Under utredningsarbetet har kommittn ftt intrycket att det p

sina hll finns ett visst motstnd mot att tillmpa sekretessregeln i
21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen. ven om det finns
undantag s frefaller det som att mnga myndigheter undviker att
tillmpa bestmmelsen i den mn det gr.
Den tillmpning av sekretessbestmmelsen som dock sker
baseras i viss mn p olika rutiner och uppfattning om vad som r
en korrekt tillmpning. Delvis har dessa problem belysts ovan
under avsnitt 9.1. Tillmpningen beror bl.a. p hur myndigheten
ifrga har uppfattat skandens begran som en begran med eller
utan std av tryckfrihetsfrordningen. Om myndigheten enligt
kommittns uppfattning felaktigt vljer att uppfatta alla fram329
SOU 2010:4
stllningar om elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar som

utlmnanden utan std i tryckfrihetsfrordningen kommer
myndigheten att tillmpa personuppgiftslagen direkt p skandens
begran. I dessa fall blir det sledes inte aktuellt att tillmpa 21 kap.
7 offentlighetsoch sekretesslagen.
Kommittn har ocks erfarit att det frekommer att myndigheter sger nej till ett utlmnande av handlingarna i elektronisk
form med std av 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen,
men ja till ett motsvarande utlmnande i pappersform. I de fall
myndigheten har tydliga indikationer p att skanden endast kan
antas behandla de efterfrgade personuppgifterna i strid med
personuppgiftslagen om han eller hon fr ut dem i elektronisk form
kan visserligen en sdan tillmpning av sekretessbestmmelsen vara
befogad. I flertalet fall kan det dock finnas skl att ifrgastta det
rimliga i ett sdant antagande. Normalt torde utgngspunkten vara
att de efterfrgade uppgifterna mest troligt kommer att behandlas
p samma stt av skanden oavsett om han eller hon fr ut
uppgifterna p papper eller i elektronisk form. Om det t.ex. rr sig
om en kommersiell aktr som vill gra ett massuttag av
personuppgifter fr att anvnda fr direktmarknadsfring br man
kunna utg frn att skanden kommer att skanna in de aktuella
handlingarna om han eller hon fr dem i pappersform.
Av naturliga skl kade antalet ml rrande tillmpningen av
den nu aktuella sekretessbestmmelsen i kammarrtterna efter
tillkomsten av personuppgiftslagen och den fljdndring som d
gjordes av bestmmelsen. Under de frsta ren efter ndringen kan
det nog sgas att myndigheterna visade en restriktiv instllning till
att lmna ut personuppgifter (se bl.a. SOU 2001:3 s. 213 f.). Det
br dock framhllas att vid denna tid hade nnu inget ml angende
sekretessbestmmelsens tillmpning efter ikrafttrdandet av
personuppgiftslagen hunnit prvas i hgsta instans, dvs. Regeringsrtten. I dag finns tre avgranden frn Regeringsrtten betrffande
tillmpningen av sekretessbestmmelsen. 8 Myndigheterna har drmed ftt tydligare vgledning om bestmmelsens tillmpning. Det
finns ven fog fr att pst att myndigheterna ocks under senare
r har kommit att tillmpa sekretessbestmmelsen i den mn man
alls tillmpar den p s vis att man uppvisar en mindre restriktiv
instllning till att lmna ut personuppgifter jmfrt med tidigare.
Vanligen frefaller 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen i
8
Se rttsfallen R 2001 ref. 35, R 2001 ref. 68 och R 2002 ref. 54.
330
SOU 2010:4
praktiken tillmpas d det r frgan om en begran om ett strre

uttag av uppgifter i elektronisk form. Sekretessbestmmelsen
aktualiseras sledes frmst i samband med massuttag.
9.4
Kan sekretessbestmmelsen upphvas?
9.4.1
Finns behov av sekretessbestmmelsen?
Kommittn har enligt direktiven i uppgift att vervga om den

aktuella sekretessbestmmelsen br upphvas eller ndras.
Kommittn har drfr inledningsvis stllt sig frgan vilken effekten
skulle bli om den aktuella sekretessbestmmelsen helt avskaffades.
Frutsatt att ingen absolut skyldighet infrs i lag att lmna ut
handlingar i elektronisk form och myndigheten ifrga saknar
bestmmelser i registerfrfattning om skyldighet att lmna ut
uppgifter i elektronisk form kommer det att vara upp till
myndigheten att bedma om det r lmpligt att lmna ut det
efterfrgade materialet i elektronisk form. ven utan sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen br
drfr myndigheten vid behov i stor utstrckning kunna minska
riskerna fr otillbrliga integritetsintrng genom att vgra lmna ut
materialet elektroniskt.
Om myndigheten i stllet skulle ha att rtta sig efter en bestmmelse i en registerfrfattning som freskriver att myndigheten r
skyldig att lmna ut handlingar i elektronisk form i den aktuella
situationen fr det anses att riksdagen eller regeringen har gjort
bedmningen att ett elektroniskt utlmnande inte r olmpligt ur
integritetssynpunkt i detta fall. Inte heller i denna situation skulle
det drfr finnas ett behov av att anvnda sekretessbestmmelsen i
Slutligen, om det av registerfrfattningen framgr att myndigheten inte fr lmna ut handlingen elektroniskt i den aktuella situationen br allts ven hr behovet av att kunna anvnda sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen vara
begrnsat mot bakgrund av bestmmelsens starka koppling till
elektroniskt utlmnande.
Men utan sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch
sekretesslagen kan man aldrig neka skanden att f ut allmnna
handlingar med personuppgifter i form av pappersutskrifter. Det
skulle obestridligen innebra en frsmrad skyddsniv sett frn
331
SOU 2010:4
persondataskyddssynpunkt om man inte kunde hindra massuttag

av uppgifter i pappersform i en situation dr det finns skl att anta
att massuttaget skulle resultera i en behandling i strid mot
personuppgiftslagen. P samma stt skulle det mjligen saknas ett
adekvat skydd i de situationer d skanden nskar f ut selekterade
uppgifter, dvs. uppgifter som tar sikte p ett visst urval av personuppgifter, i pappersform och samma risk fr lagstridig behandling
freligger. Mjligen skulle man kunna invnda att personuppgiftslagens skadestndsbestmmelse r tillrckligt effektiv som sprr
mot otillten behandling av personuppgifter. Mhnda skulle det i
detta sammanhang ven finnas skl att vervga det ovan redovisade frslaget frn JO att lta beslutet om utlmnande innefatta
en erinran om att det utlmnade materialet inte fr behandlas i strid
med de i viss utstrckning straffsanktionerade bestmmelserna i
personuppgiftslagen. Men det kan samtidigt konstateras att den
aktuella sekretessregeln obestridligen fyller en viss, lt vara
begrnsad, funktion.
Vidare mste man ta hnsyn till om det kan anses frenligt med
kraven i det s.k. dataskyddsdirektivet att helt avskaffa sekretessen
enligt 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen.
Av 8 frsta stycket personuppgiftslagen fljer att personuppgiftslagens bestmmelser inte ska tillmpas i den utstrckning
det skulle inskrnka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsfrordningen att lmna ut personuppgifter. Den svenska
hllningen vid genomfrandet av dataskyddsdirektivet var att
offentlighetsprincipen och myndigheters skyldigheter att lmna ut
allmnna handlingar inte ska tilltas inskrnkas genom dataskyddsdirektivets och drmed personuppgiftslagens bestmmelser.
Vilken bedmning EU-domstolen skulle gra om den frgan kom
under domstolens prvning fr sgas vara oskert. Det kan
emellertid inte uteslutas att det kan ha ett visst vrde vid vrnandet
av den svenska offentlighetsprincipen att det freligger sekretess
fr personuppgifter om det kan antas att den som fr ut dem
kommer att behandla dem i strid med personuppgiftslagen.
332
SOU 2010:4
9.4.2
Kommittns bedmning
Bedmning: Enligt kommittns mening fyller den aktuella

sekretessregeln obestridligen en viss, lt vara begrnsad,
funktion. Kommittns bedmning r att det inte r lmpligt att i
nulget avskaffa sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen.
Kommittn kan allts huvudsakligen instmma i den kritik som i
enlighet med vad som har beskrivits ovan har riktats mot den
aktuella sekretessbestmmelsen. Kommittn bedmer att det
givet att det inte infrs en generell regel om elektroniskt utlmnande i flertalet fall av framstllningar om att f ta del av
personuppgifter skulle vara mjligt att upprtthlla ett adekvat
skydd fr enskildas personliga integritet ven utan den aktuella
sekretessbestmmelsen.
Det str andra sidan klart att bestmmelsen faktiskt fyller en
viss funktion och att den drmed bidrar till att upprtthlla skyddet
fr personuppgifter. Om sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen inte lngre gller kan t.ex. massuttag av personuppgifter i pappersform aldrig stoppas om inte
ngon annan sekretessbestmmelse r tillmplig. Kommittn bedmer inte att det r realistiskt att erstta den funktion som den nu
aktuella sekretessbestmmelsen har genom en anpassning av det
skydd som erbjuds genom vriga sekretessbestmmelser i offentlighetsoch sekretesslagen. Inte heller r det tillrckligt att hnvisa
till att personuppgiftslagen och dess straff- och skadestndsbestmmelser stter grnsen fr behandling av personuppgifter,
bl.a. mot bakgrund av att mycket f fall av missbruk frefaller
beivras.
Drtill kommer, som har ppekats ovan, att tillmpningen av
sekretessbestmmelsen har klarnat ngot jmfrt med hur situationen sg ut vid t.ex. OSEK:s utvrdering r 2001. De problem
och oklarheter som hr samman med bestmmelsen har i viss mn
haft sin grund i att lagstiftningen varit ny. Kommittn kan konstatera att ngot strre klarhet kring tillmpningen frefaller rda i
dag.
Vidare menar kommittn att frutsttningarna fr en geners
tillmpning av den regel om elektroniskt utlmnande som
kommittn har freslagit ska infras i offentlighetsoch sekretess-
333
SOU 2010:4
lagen kan antas ka om man behller den nuvarande sekretessbestmmelsen. Bestmmelsen lgger ett slags grund fr den
lmplighetsbedmning som ska gras enligt kommittns frslag
och kan ha ett visst vrde som vgledning. Kan man konstatera att
bestmmelsen inte r tillmplig p ett visst utlmnande kan det
antas att frutsttningarna fr att detta kan ske elektroniskt kar.
Kommittn menar slutligen att det finns skl att ifrgastta
lmpligheten av att helt avskaffa sekretessbestmmelsen av det
sklet att det, som ppekats ovan, inte kan uteslutas att bestmmelsen kan ha ett visst vrde vid vrnandet av den svenska
offentlighetsprincipen i frhllande till dataskyddsdirektivet och
vrig EU-rtt p persondataomrdet.
Kommittns slutsats r allts att det i vart fall inte i nulget vore
lmpligt fr upprtthllandet av skyddet fr den personliga
integriteten att avskaffa sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
personuppgiftslagen. Emellertid finns det enligt kommittns
bedmning anledning att p nytt vervga behovet av sekretessbestmmelsen efter att den genomgng av registerfrfattningarna
som kommittn fresprkar har genomfrts.
9.5
Hur kan sekretessbestmmelsen frtydligas?
Bedmning: Kommittn bedmer inte att det r lmpligt att

frndra sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch
sekretesslagen genom att t.ex. skrpa sekretessen, frtydliga
vilken behandling som ska anses frenlig med personuppgiftslagen eller genom att skapa en sekretessbestmmelse enbart
fr utlmnande av uppgifter i elektronisk form.
Kommittn har ovan konstaterat att vervgande skl talar mot att
nu fresl att sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen ska upphvas. Kommittn ser det i stllet som
sin uppgift att utreda vilka mjligheter det finns att med
bibehllande av sekretessbestmmelsen fresl frndringar eller
frtydliganden som tminstone i viss mn kan avhjlpa ngra av de
ptalade bristerna och oklarheterna.
En mjlighet fr att uppn kad frutsgbarhet vore att helt
enkelt skrpa sekretessen enligt 21 kap. 7 offentlighetsoch
sekretesslagen. En skrpning skulle kunna ske genom att mjlig-
334
SOU 2010:4
heterna till utlmnande av personuppgifter inskrnks till att endast

avse ngon som ska utfra en tillten behandling enligt personuppgiftslagen eller som r undantagen frn lagens bestmmelser.
Frslaget har kort berrts av OSEK som emellertid framhll att
en sdan skrpning vore principiellt felaktigt. En skrpning av
sekretessen i enlighet med ovan skulle enligt OSEK innebra att
man i detta sammanhang formulerar en annan syn p vad som r ett
otillbrligt integritetsintrng n vad som uttrycks i personuppgiftslagen. Kommittn kan endast instmma i de ppekanden som
OSEK har gjort och drmed konstatera att en skrpning av
sekretessbestmmelsen inte r att frorda.
Ett annat alternativ att frndra sekretessbestmmelsen skulle
vara att i bestmmelsen frska frtydliga vilken behandling som
ska anses frenlig med personuppgiftslagen.
ven detta frslag berrdes av OSEK som inte fresprkade en
sdan ndring eftersom sdana frtydliganden oundvikligen
kommer att utgra en sorts tolkning av svl personuppgiftslagens
regler som bestmmelserna i dataskyddsdirektivet. OSEK ppekade
att det finns en risk fr att sdana frtydliganden kommer att innebra avvikelser frn de tvingande reglerna i direktivet. Ocks hr
instmmer kommittn i de ppekanden som OSEK har gjort och
konstaterar med detta att ett frsk att frtydliga vilken behandling som ska anses frenlig med personuppgiftslagen i sekretessbestmmelsen inte heller r att frorda.
Slutligen har kommittn vervgt mjligheten av att skapa en
sekretessbestmmelse som tar sikte enbart p utlmnande av
uppgifter i elektronisk form. Kommittn gr bedmningen att om
man skulle infra en absolut skyldighet fr myndigheter att lmna
ut allmnna handlingar i elektronisk form, 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen skulle behva ersttas med en sekretessbestmmelse som trffar ocks utlmnanden av personuppgifter i
elektronisk form i vissa situationer. Samma problem som r
frknippade med bestmmelsen i dess nuvarande utformning
behovet av att veta skandens identitet och syfte, behovet av att
gra en frhandsprvning enligt personuppgiftslagen etc. skulle
dock kvarst. Drtill frutstter detta alternativ att det kan
konstateras att det r obehvligt med sekretess till skydd fr
personuppgifter i de fall dessa lmnas ut i pappersform. Som har
beskrivits ovan r detta inte kommittns bedmning.
335
SOU 2010:4
Kommittn slutsats blir sledes att det inte r lmpligt att

frska stadkomma en tydligare reglering genom de nu diskuterade metoderna.
9.5.1
Kommittns frslag till frtydligande
Bedmning och frslag: Sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7

offentlighetsoch sekretesslagen br frtydligas s att det inte
rder ngon tvekan om att det bara r den prognos myndigheten
kan gra betrffande skandens efterfljande behandling som r
relevant, inget annat.
Bestmmelsen br ven frtydligas s att det framgr att
myndigheten mste ha ngot skl fr att stlla frgor om den
tilltnkta anvndningen av personuppgifterna.
Endast skandens efterfljande behandling r relevant

I betnkandet versyn av personuppgiftslagen (SOU 2004:6) freslog Personuppgiftslagsutredningen att ordalydelsen i sekretessbestmmelsen skulle ndras bl.a. fr att klargra att det r skandens efterfljande behandling av uppgifterna som ska bedmas i
frhllande till personuppgiftslagen, inte den behandling som
myndighetens utlmnande av uppgiften utgr (s. 255). I betnkandet anmrktes att en myndighet inte ska lmna ut personuppgifter om det p goda grunder kan misstnkas att mottagaren
kommer att anvnda dem p ett enligt personuppgiftslagen olagligt
stt.
Kommittn delar uppfattningen att bestmmelsens gllande
ordalydelse ett utlmnande skulle medfra att uppgiften behandlas
i strid med personuppgiftslagen kan leda till tveksamhet om det r
myndighetsutlmnandet eller den efterfljande behandlingen som
avses. Att det r skandens efterfljande behandling som avses
frutsatt att personuppgiftslagen alls gller fr skandens
behandling r emellertid klart. Kommittn kan, som ppekats
tidigare, konstatera att syftet med den aktuella sekretessbestmmelsen i grund och botten r att myndigheter inte ska tvingas att
medverka till ett lagbrott i fall d mottagaren av uppgifterna kan
antas komma att anvnda personuppgifterna p ett olagligt stt.
Som ocks noterades av Personuppgiftslagsutredningen r bestm336
SOU 2010:4
melsen inte tnkt att frsvra utfendet av allmnna handlingar

med personuppgifter fr den som inte kommer att behandla
personuppgifterna p ett stt som omfattas av personuppgiftslagen
eller som tnker flja den lagen vid behandlingen (SOU 2004:6
s. 255). Privatpersoner som vill behandla de utlmnade personuppgifterna i dator som ett led i en verksamhet av rent privat natur
eller den som avser behandla personuppgifterna uteslutande fr
journalistiskt ndaml ska allts inte hindras av sekretessbestmmelsen.
Fr att tydligt markera att det r skandens efterfljande behandling som ska bedmas i frhllande till personuppgiftslagen
br det allts freskrivas om sekretess fr personuppgift om det
kan frmodas att personuppgiften efter ett utlmnande kommer
att behandlas i strid med personuppgiftslagen.
Sekretess vid utlandsutlmnande
Personuppgiftslagsutredningen freslog ven att sekretess enligt
den ifrgavarande sekretessbestmmelsen skulle glla fr personuppgift om myndighetens utlmnande av uppgiften str i strid med
bestmmelsen i 33 personuppgiftslagen om verfring av personuppgifter till tredje land, dvs. ett land som inte r medlem i EU
eller EES (SOU 2004:6 s. 259 ff.). I dessa fall skulle det sledes vara
myndighetens utlmnande, och inte skandens tilltnkta behandling efter utlmnandet, som skulle bedmas i frhllande till
personuppgiftslagen. Utredningens bedmning var att fr att
frhindra att myndigheten efter ett beropande av offentlighetsprincipen tvingas lmna ut en allmn handling med personuppgifter
till tredje land utan en adekvat skyddsniv fr persondata,
behvdes ett tillgg till den dvarande sekretessbestmmelsen i
7 kap. 16 sekretesslagen (se vidare avsnitt 6.3.1). Dock skulle
enligt Personuppgiftslagsutredningens frslag uppgifter i allmnt
register som enligt lag eller frordning r avsett att ge allmnheten
information t.ex. fastighetsregistret inte vara sekretessbelagda
enligt den aktuella sekretessbestmmelsen (SOU 2004:6 s. 261).
Utredningen konstaterade att den outtalade avsikten verkar ha varit
att de frfattningar som reglerar avsedda offentliga register ska
innehlla ndvndiga freskrifter om verfring till tredje land,
men att s r dock som regel inte fallet i de registerfrfattningar
som utfrdats eller ndrats efter personuppgiftslagen.
337
SOU 2010:4
Kommittn kan i och fr sig instmma i Personuppgiftslagsutredningens bedmning att det inte br vara mjligt att kringg
persondataskyddet genom att begra ut personuppgifter frn ett
tredje land som saknar ett adekvat persondataskydd. Genom EUdomstolens avgrande i det s.k. konfirmandlrarmlet (se vidare
avsnitt 3.5.10) har det emellertid klarlagts att tillgngliggrande av
information genom utlggning p Internet i de flesta fall inte
innebr verfring till tredje land i dataskyddsdirektivets mening.
Det anses i princip inte som en tredjelandsverfring om uppgifterna publiceras p en webbplats p Internet och webbplatsen
lagras hos en Internetleverantr som r etablerad inom EU. Kommittn bedmer drfr att det i dag saknas behov av en srreglering
fr att tillgodose myndigheternas egen informationsfrsrjning.
Det br inte ses som verfring i strid med 33 personuppgiftslagen om en myndighet lgger ut information frn ett s.k. allmnt
register p sin hemsida s lnge den aktuella servern finns inom
EU-omrdet. Kommittn utgr frn att s i regel br vara fallet.
Betrffande situationen att ngon i ett tredje land utan en
adekvat niv p persondataskydd med std av offentlighetsprincipen nskar f ut en papperskopia av en allmnna handling
noterar kommittn fljande. P grund av att bestmmelserna i
personuppgiftslagen inte ska tillmpas i den utstrckning det skulle
strida mot 2 kap. tryckfrihetsfrordningen (8 frsta stycket
personuppgiftslagen) kommer myndigheterna i dessa fall vara
tvingade att lmna ut den efterfrgade handlingen, i strid med
bestmmelsen i 33 personuppgiftslagen.
Kommittn kan emellertid konstatera att det inte r uppenbart
att dataskyddsdirektivet krver att denna frga regleras genom en
sekretessbestmmelse. Inte heller har kommittn ftt ngra
indikationer p att den nu beskrivna situationen skulle vara ett
praktiskt frekommande problem. Mot bakgrund av att det r
kommittns bestmda uppfattning att nya sekretessbestmmelser
bara ska infras om det finns ett ptaligt praktiskt behov, anser
kommittn att det inte finns skl att tynga en redan komplicerad
reglering med ytterligare freskrifter om sekretess.
Betrffande farhgor om att myndigheter efter ett beropande
av offentlighetsprincipen tvingas lmna ut allmnna handlingar med
personuppgifter till tredje land utan en adekvat skyddsniv fr
persondata, bedmer kommittn att detta intresse ofta br kunna
tillgodoses inom ramen fr den lmplighetsbedmning som ska
freg utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form. S
338
SOU 2010:4
br t.ex. inte ske om det finns anledning att anta de begrda

personuppgifterna kommer att verfras till ett tredje land som
saknar ett adekvat skydd fr personuppgifter.
Utrymmet fr att stlla frgor om skandens identitet och syfte
Kommittn noterar att det vid en diskussion kring tillmpningen av
sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen r viktigt att skilja p ena sidan prvningen av de faktorer
som utlser en bedmning av om bestmmelsen alls kan antas vara
tillmplig och andra sidan prvningen av om behandlingen kan
antas ske i strid med personuppgiftslagen. Betrffande den senare
frgan konstaterar kommittn att existensen av rttspraxis p
omrdet har skapat bttre frutsttningar fr myndigheterna vid
prvningen av om sekretess rder fr personuppgifter med hnvisning till sekretessbestmmelsen. Drtill kommer att det r
personuppgiftslagens regelverk som de facto styr vad som r en
behandling i strid med den lagen och drmed avgr om sekretess
ska glla eller inte. Kommittn kan inte se att det finns frutsttningar att frtydliga sekretessbestmmelsen betrffande detta
utan fokuserar p det frsta ledet nmligen vilka faktorer som
utlser en prvning av om sekretess r fr handen.
Enligt 2 kap. 14 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen fr
myndigheten endast efterforska vem skanden r och vilket syfte
han eller hon har med sin begran i den utstrckning det behvs fr
att myndigheten ska kunna prva om det finns ngot hinder mot
att handlingen lmnas ut. Mot bakgrund hrav freslog Personuppgiftslagsutredningen att sekretessbestmmelsen i dvarande 7 kap.
16 sekretesslagen skulle stramas upp genom att bestmmelsens
skaderekvisit gavs lydelsen om det finns skl att anta att uppgiften efter ett utlmnande kommer att behandlas i strid med
personuppgiftslagen. Utredningens grunder fr frslaget att skrpa
skaderekvisitet genom att ndra lydelsen frn om det kan antas
till om det finns skl att anta var att det genom den freslagna
formuleringen skulle bli tydligare att myndigheten mste ha ngot
skl fr att stlla frgor om den tilltnkta anvndningen av uppgifterna. Ett sdant skl skulle enligt utredningen kunna vara att
uppgifter om vldigt mnga registrerade personer begrs utlmnade
(SOU 2004:6 s. 255 ff.).
339
SOU 2010:4
Som har beskrivits tidigare i avsnitt 6.3.2 mttes dock Personuppgiftslagsutredningens frslag om att omformulera sekretessregelns skaderekvisit av viss kritik frn remissinstanserna. Bland
annat anmrktes att man genom den freslagna ndringen skulle
infra en helt ny variant av rakt skaderekvisit, ngot som flera
remissinstanser inte sg som nskvrt.
Kommittn delar i och fr sig Personuppgiftslagsutredningens
bedmning betrffande behovet av att frtydliga sekretessbestmmelsen i ovan nmnt avseende. Det faktum att utformningen av en
sekretessbestmmelses skaderekvisit fr betydelse fr frgan om
nr myndigheter fr brja efterforska skandens identitet och syfte
har berrts tidigare. Sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen r frsedd med vad som synes vara ett rakt
skaderekvisit. Vid anvndningen av raka skaderekvisit ska normalt
sekretessfrgan bedmas med utgngspunkt i arten av den uppgift
som begrs utlmnad och inte baserat p vad som kan tnkas ske i
det enskilda fallet efter ett utlmnande (prop. 1979/80:2 Del A
s. 80 f.). P s stt behver i princip inte den till offentlighetsprincipen tillhrande grundsatsen att den som begr en uppgift hos
en myndighet inte ska behva legitimera sig eller tala om sitt syfte
frngs.
Visserligen str det klart att det frslag till omformulering av
sekretessbestmmelsen som Personuppgiftslagsutredningen lade
fram innebr ett avsteg frn offentlighetsoch sekretesslagens
terminologi nr det gller formuleringen av skaderekvisit. Kommittns uppfattning r dock att sekretessbestmmelsen i sjlva
verket inte innehller ngot egentligt skaderekvisit. Det rekvisit
som gller fr sekretess r behandling i strid med personuppgiftslagen, oavsett om utlmnandet i sig medfr ngon konkret risk fr
skada eller inte. Eftersom den aktuella bestmmelsens skaderekvisit ska tillmpas p ett i frhllande till vriga sekretessregler
speciellt stt och att det i det enskilda fallet mste finnas konkreta
skl fr att tro att en lagstridig behandling kommer ett ske, br
detta lmpligen markeras i lagtexten. Det br drfr freskrivas att
sekretess gller fr personuppgift om det finns skl att anta att
uppgiften efter ett utlmnande kommer att behandlas i strid med
Nr det s nrmare gller det frhllandet att myndigheten
mste ha ngot std fr att f stlla frgor om den tilltnkta
anvndningen av uppgifterna noterar kommittn fljande.
340
SOU 2010:4
Myndigheten fr som en allmn utgngspunkt inte stlla mer

ingende eller fler frgor n som behvs fr att gra en sekretessbedmning. Det mste drmed fr det frsta finnas ngon konkret
omstndighet som gr att myndigheten alls ska f brja stlla
frgor till skanden. Kommittn har tidigare framhllit att syftet
med den aktuella sekretessbestmmelsen i grund och botten r att
myndigheter inte ska tvingas att medverka till ett lagbrott i fall d
mottagaren av uppgifterna kan antas komma att anvnda personuppgifterna p ett olagligt stt. Hittills har man i normalfallet stllt
frgor redan nr det varit frgan om en begran om massuttag eller
ett selekterat uttag av personuppgifter. Denna praxis hrrr dock
frn en tid d det krvdes tillstnd fr att fra ett dataregister.
Ngot sdant tillstnd krvs inte enligt personuppgiftslagen. Som
kommittn tidigare nmnt (avsnitt 9.2.3) har vidare utrymmet fr
att behandla personuppgifter utan att personuppgiftslagen r
tillmplig kat. Drtill kommer att fler behandlingar r tilltna
enligt personuppgiftslagen i dag n tidigare (jfr 5 a ). Som en
konsekvens av detta och mot bakgrund av efterfrgefrbudet br
utrymmet att stlla frgor med anledning av 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen vara mindre i dag. Frgor br
sledes bara stllas nr det av skandens egna uppgifter framgr att
det finns anledning att tro att han eller hon kommer att behandla
uppgifterna p ett stt som inte r frenligt med personuppgiftslagen eller att skanden t.ex. nskar gra ett massuttag eller ett
selekterat uttag av personuppgifter fr vilka utrymmet fr en
behandling i enlighet med personuppgiftslagen r srskilt
begrnsat. Det sagda innebr allts att det i normalfallet inte kan
anses tilltet att stlla frgor till skanden om identitet eller syfte
bara drfr att personuppgifter i sig begrs utlmnade, och det ven
om begran grs per e-post.
Om skandens redogrelse fr den tnkta behandlingen inte ger
std fr annat n att behandlingen kommer att ske i enlighet med
personuppgiftslagens reglering eller om skanden invnder att den
tnkta behandlingen av personuppgifter omfattas av ngot av
undantagen i personuppgiftslagen (jfr 5 a , 6 eller 7 ) fr detta
normalt godtas, om det inte av vriga omstndigheter framgr att
invndningen r s osannolik att den kan lmnas utan avseende.
I frarbetena till personuppgiftslagen anfrdes att en invndning om att en behandling av personuppgifter avser sdant som r
undantaget enligt 7 samma lag fr godtas, om det inte av omstndigheterna framgr att invndningen r s osannolik att den
341
SOU 2010:4
kan lmnas utan avseende (prop. 1997/98:44 s. 118). Uttalandet tog

inte specifikt sikte p prvningen enligt 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen, utan tycks ha gllt normkonflikter generellt
mellan ena sidan tryckoch yttrandefrihet och andra sidan
personuppgiftslagen. Kommittn ansluter sig dock till OSEK:s
tidigare redovisade uppfattning att det fr anses frmmande fr de
principer som svensk tryckoch yttrandefrihet hitintills har byggt
p att en myndighet eller en domstol vid sekretessprvningen
enligt 21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen nr de
formella kriterierna enligt tryckfrihetsfrordningen och yttrandefrihetsgrundlagen r uppfyllda skulle gra en materiell prvning
av om ndamlet med en viss behandling av personuppgifter
tnjuter grundlagsskydd eller inte. Om en skande t.ex. pstr att
han eller hon har fr avsikt att sprida begrda personuppgifter p
ett stt som formellt uppfyller kraven p grundlagsskydd enligt
yttrandefrihetsgrundlagen, och pstendet inte framstr som s
osannolikt att det br lmnas utan avseende, frefaller drfr
utrymmet vid sekretessprvningen vara mycket begrnsat nr det
gller svl att med std av 2 kap. 14 tryckfrihetsfrordningen
nrmare efterforska syftet med skandens begran som att
slutligen komma fram till att personuppgifterna ifrga inte kan
lmnas ut p grund av sekretess.
342
10
vervganden avgiftsuttag fr
allmnna handlingar i elektronisk
form
10.1
Allmnna utgngspunkter
Kommittn har under utredningsarbetet kunnat konstatera att

mnga myndigheter avstr frn att ta ut en avgift nr de lmnar ut
allmnna handlingar i elektronisk form. Denna slutsats bekrftas
ocks av den rapport Ekonomistyrningsverket lmnat p kommittns uppdrag (ESV 2009:31, se bilaga 2). Enligt rapporten r det
mindre n en fjrdedel av de myndigheter som svarat att de lmnar
ut elektroniska kopior av allmnna handlingar som har uppgett
att de tar ut en avgift. Av rapporten fljer ocks att bland de
myndigheter som rapporterat att de fr mer n 1 000 bestllningar
p kopior av allmnna handlingar per r r bengenheten att ta
betalt fr elektroniska kopior betydligt strre n genomsnittet.
Nra 60 procent av myndigheterna i denna kategori tar ut en avgift
fr utlmnande i elektronisk form.
Av Ekonomistyrningsverkets rapport fljer vidare att d
myndigheten vljer att ta betalt vid elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar tar man ofta ut samma avgift som fr motsvarande uttag av papperskopior. Nrmare bestmt har drygt
60 procent av de myndigheter som tar betalt fr kopior av allmn
handling i elektronisk form uppgett att de tillmpar denna princip.
Av klartlggningen fljer ocks att en mindre andel av myndigheterna debiterar en avgift som motsvarar uttagskostnaden och
ytterligare en mindre andel anvnder sig av andra avgiftsprinciper.
Betrffande uttag av avgifter vid utlmnande av papperskopior,
kopior av video- eller ljudbandsupptagningar m.m. r frfarandet
uttryckligt reglerat i 1522 avgiftsfrordningen (1992:191), bde
avseende rtten att ta ut avgifter och avgifternas storlek. Dessa
343
vervganden avgiftsuttag fr allmnna handlingar i elektronisk form
SOU 2010:4
bestmmelser gller s lnge inget annat fljer av specifika

bemyndiganden fr den enskilda myndigheten. Avgifterna fr
kopior m.m. enligt avgiftsfrordningens 1522 har berknats
med utgngspunkt i en genomsnittlig sjlvkostnad fr att framstlla och expediera kopior m.m. Avgiftsunderlaget baseras allts p
kostnader fr kopiering, material och distribution. Som har ppekats tidigare har myndigheten vid uttag av allmnna handlingar
ingen rtt att ta betalt fr kostnader fr t.ex. programmering,
bearbetning eller sekretessprvning av materialet (se vidare avsnitt
4.3.5 och 4.4.2).
Kommittn har erfarit att det dremot rder en viss oskerhet
kring rttslget betrffande grunderna fr avgiftsuttag fr
elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar. Det finns drfr
inledningsvis anledning att nrmare diskutera frgan med vilket
rttsligt std myndigheter i dag tar ut avgifter vid elektroniskt
utlmnande av allmnna handlingar.
10.2
Det rttsliga stdet fr avgiftsuttag vid utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form
10.2.1
Vad innebr gllande rtt?
Allmnt om avgifter
Regeringsformens bestmmelser om finansmaktens frdelning
innebr att en statlig myndighet inte utan std av beslut av riksdagen eller regeringen fr skaffa sig egna inkomster och disponera
ver dem (se vidare avsnitt 4.1). Detta har ven kommit till uttryck
i 3 avgiftsfrordningen dr det erinras om att en myndighet fr ta
ut avgifter fr varor och tjnster som den tillhandahller bara om
det fljer av lag eller frordning eller av ett srskilt beslut av
regeringen.
Det finns inget generellt std i endera lag, frordning eller
srskilt beslut av regeringen fr att myndigheter vid varje tillflle
ska ha rtt att ta ut avgifter fr tillhandahllande av information i
elektronisk form. Enskilda myndigheter har dremot genom t.ex.
regleringsbrev tillerknts en rtt att ta ut avgifter vid tillhandahllande av information i elektronisk form. Det r t.ex. inte
ovanligt att de myndigheter som har ett informationsfrsrjningsansvar genom bemyndigande har givits en rtt dels att ta ut avgifter
344
SOU 2010:4
fr bl.a. elektronisk information, dels att ta ut andra avgifter n de

som anges i avgiftsfrordningen fr bde papperskopior och
elektroniska kopior av allmnna handlingar.
Avgifter vid utlmnande av allmnna handlingar
Utgngspunkten r att om den enskilde tar del av en allmn
handling p stllet, dvs. i myndighetens lokaler, saknas mjlighet
fr myndigheten att ta ut en avgift fr tillhandahllandet (2 kap.
12 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen). ven myndighetens
lagstadgade serviceskyldighet enligt offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) och frvaltningslagen (1986:223) innebr att
information tillhandahlls avgiftsfritt.
Dremot ska myndigheten ta ut en avgift med std av 2 kap.
13 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen om skanden begr en
avskrift eller en kopia av handlingen.
Regeringen har i avgiftsfrordningen faststllt de avgifter som
ska tillmpas i samband med utlmnande av allmnna handlingar
(se vidare avsnitt 4.3). Frordningen reglerar frhllandena p det
statliga omrdet och som huvudregel gller enligt frordningens
15 ett avgiftstvng i frga om kopior m.m. De avgifter fr avskrifter och kopior som avses i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen r fr statliga myndigheter faststllda i 1522
avgiftsfrordningen. Fr kopior av allmnna handlingar ska avgift
tas ut om en bestllning omfattar tio sidor eller mer. Avgiftsfrordningen ska tillmpas om inte ngot annat fljer av annan
frordning eller av srskilt beslut av regeringen (2 ). Avvikande
bestmmelser kan givetvis ocks finnas i lag.
Det finns inga regler i avgiftsfrordningen som specifikt tar
sikte p elektronisk utlmnande av allmnna handlingar. Den
allmnna meningen r emellertid, enligt vad kommittn har erfarit,
att myndigheter som regel kan ta betalt fr elektroniska kopior av
allmnna handlingar med std av det generella bemyndigandet i 4
frsta stycket 9 avgiftsfrordningen om avgift fr automatisk databehandlingsinformation i annan form n utskrift. Avgifter som tas
ut med std av 4 fr enligt avgiftsfrordningen sttas upp till vad
som motsvarar full kostnadstckning. I proposition 1997/98:136
uttalade regeringen emellertid att principen fr avgiftssttning vid
utlmnande av elektronisk information br vara att myndigheten
endast tar betalt fr att ta fram och distribuera uppgifterna, ngot
345
SOU 2010:4
som dock inte framgr direkt av avgiftsfrordningen (se avsnitt

4.4.3).
Om myndigheten lmnar ut elektronisk information i strre
omfattning oavsett om det r i form av allmnna handlingar eller
inte betraktas detta i regel som en sdan frsljning av information som krver ett uttryckligt bemyndigande enligt 3 avgiftsfrordningen. Utgngspunkten r d att den avgift som tas ut ska
berknas s att full kostnadstckning uppns.
Fr de kommunala myndigheterna saknas en srskild reglering
motsvarande avgiftsfrordningen. Varje kommun fr drfr sjlv
faststlla de avgifter som ska tas ut fr kopior av allmnna handlingar m.m. Inom det kommunala omrdet kan avgift tas ut fr tillhandahllande av kopior m.m. endast om fullmktige har fattat
beslut om det och faststllt vilka taxor som i sdana fall ska glla.
Det finns dock inget som hindrar att den taxa som faststllts fr
det statliga myndighetsomrdet fungerar som vgledning vid avgiftssttningen. Inom svl det kommunala som det landstingskommunala omrdet r det ocks vanligt att avgiftstaxor faststlls
med utgngspunkt i avgiftsfrordningen. Det gller inget avgiftstvng inom svensk kommunalrtt, utan huvudregeln r i stllet att
kommunens medelsbehov ska tckas med skatt. Av detta fljer att
en kommun kan underlta att faststlla en taxa fr avgiftsuttag fr
kopior m.m. av allmnna handlingar. Om en kommun tar ut
avgifter fr kopior av allmnna handlingar r den bunden av den
inom kommunalrtten gllande sjlvkostnadsprincipen enligt 8 kap.
3 c kommunallagen (1991:900).
I det fljande avsnittet diskuterar kommittn nrmare vad
gllande rtt fr anses innebra betrffande de statliga myndigheterna.
Det rttsliga stdet fr avgiftsuttag vid elektroniskt utlmnande
Kommittn har inledningsvis stllt sig frgan i vilken mn ett
avgiftsuttag i samband med utlmnande av en elektronisk kopia av
en allmn handling br kunna hanteras inom ramen fr den nuvarande regleringen i frmst 1516 avgiftsfrordningen.
I 15 avgiftsfrordningen anges grunderna fr avgiftsuttag nr
det gller bl.a. kopior, bevis och registerutdrag. Enligt frsta
stycket ska en avgift tas ut exempelvis om myndigheten efter begran lmnar ut kopia eller avskrift av allmn handling (1) eller ut-
346
SOU 2010:4
skrift av upptagning fr automatisk databehandling (2). Enligt

kommittns uppfattning torde inte formuleringen i frsta punkten
i och fr sig utesluta att ven elektroniska kopior av allmnna
handlingar omfattas. Kommittn terkommer nedan till denna
frga. Av bestmmelserna i 15 framgr vidare att det som huvudregel rder ett avgiftstvng i frga om kopior m.m. p det statliga
omrdet. Samtidigt som myndigheten tar ut avgift ska den ocks ta
ut ersttning fr portokostnad samt fr eventuell postfrskottsavgift eller annan srskild kostnad fr att med post, bud eller
liknande frmedling snda den begrda handlingen eller kopian till
mottagaren.
Enligt 16 frsta stycket ska avgift tas ut fr kopior av allmnna
handlingar och utskrifter av upptagningar fr automatisk databehandling om bestllningen omfattar mer n tio sidor. Myndigheten fr enligt tredje stycket besluta om undantag frn dessa avgifter om det finns srskilda skl.
Avgiften vid bestllning av kopia bestms enligt 19 efter det
antal sidor som fordras fr att utfra bestllningen med den
utrustning som myndigheten normalt anvnder fr sdant ndaml.
Bestmmelsen innebr att avgiften utgr som en avgift per sida, varmed avses kopiesidor. Myndigheten avgr vilken utrustning som
hrvid ska anvndas, och kan t.ex. lmna ut kopior i A 3-format om
den finner detta mest ndamlsenligt. Enligt frordningsmotiven
ska avgiften ven d rknas efter antalet kopiesidor.
Beskrivningen ovan talar enligt kommittns bedmning fr att
hnvisningen till kopia eller avskrift av allmn handling i 15
frsta stycket 1 enligt gllande rtt enbart tar sikte p allmnna
handlingar i pappersform. ven Offentlighets- och sekretesskommittn (OSEK) gav uttryck fr den uppfattningen i betnkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3
s. 199). Det frmsta sklet till att regleringen sannolikt endast avser
papperskopior r att det p flertalet stllen talas om sidor och
sidantal (se t.ex. 16 ). Reglernas uppbyggnad talar allts mot att
det finns utrymme fr att tolka gllande rtt p s vis att
myndigheter har en rtt eller till och med en skyldighet att ta ut en
avgift vid elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar med
std av 15 frsta stycket 1 avgiftsfrordningen.
Genom 4 avgiftsfrordningen ges statliga myndigheter ett
generellt bemyndigande att sjlva besluta om att ta ut avgifter fr
vissa varor och tjnster under frutsttning att det r frenligt med
347
SOU 2010:4
och verksamheten r av tillfllig natur eller mindre omfattning (se

avsnitt 4.3.4). I dessa fall behvs sledes inget srskilt bemyndigande i enlighet med 3 avgiftsfrordningen. Ngot tvng
att ta ut avgifter fr de varor och tjnster som anges i 4 finns
emellertid inte. Enligt 4 frsta stycket 9 fr myndigheter mot
avgift tillhandahlla automatisk databehandlingsinformation i
annan form n utskrift. Genom beropande av punkten 9 ges
myndigheten drfr en mjlighet att bde avst frn att ta betalt fr
elektronisk information och att ta betalt upp till vad som motsvarar
full kostnadstckning. Detta ska jmfras med uttag av papperskopior av allmnna handlingar som myndigheten som utgngspunkt allts r skyldig att ta betalt fr och detta enligt en viss
angiven taxa.
Kommittn har stllt sig frgan i vilken mn det generellt sett
kan anses frenligt med gllande rtt att myndigheter lutar sig mot
4 avgiftsfrordningen vid uttag av en avgift i samband med
utlmnande av en elektronisk kopia av en allmn handling.
Fr det frsta finns det anledning att uppmrksamma om kravet
i 4 frsta stycket avgiftsfrordningen att detta ska vara frenligt
med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan
frordning r uppfyllt. Kravet p att det ska vara frenligt med
innebr i huvudsak att myndigheten inte fr bedriva verksamhet
som man tar betalt fr, om verksamheten skiljer sig frn myndighetens ordinarie verksamhet (se avsnitt 4.3.4). Merparten av de
varor och tjnster som myndigheten fr ta betalt fr med std av
4 avgiftsfrordningen utgr snarast biprodukter till myndighetens ordinarie verksamhet. I frordningsmotiven till avgiftsfrordningen framhlls att en myndighet inte med std av 4 fr
bedriva verksamhet som skiljer sig frn myndighetens ordinarie
verksamhet enbart i syfte att kunna ta ut ersttning fr den och
drmed skaffa sig inkomster. Kravet att verksamheten mste vara
frenlig med myndighetens uppgift r allts inte detsamma som att
varan eller tjnsten mste ing i myndighetens ordinarie verksamhet.
OSEK anmrkte i betnkandet Offentlighetsprincipen och den
nya tekniken (SOU 2001:3) att de allmnna servicebestmmelserna
i dvarande sekretesslagen (1980:100) och i frvaltningslagen
visserligen kan beropas som std fr att myndigheten lmnar ut
en allmn handling i elektronisk form (s. 206). OSEK framhll
dock att om myndigheten ska ta betalt fr utlmnandet i
348
SOU 2010:4
elektronisk form mste std i vart fall p det statliga omrdet

hmtas i avgiftsfrordningen. Frgan var drmed enligt OSEK om
de allmnna servicebestmmelserna verkligen utgjorde ett
tillrckligt std fr att kravet enligt 4 p att utlmnandet i
elektronisk form ska vara frenligt med myndighetens uppgift
enligt lag, instruktion eller annan frordning ska anses uppfyllt
eller om det borde krvas ytterligare std fr ett sdant utlmnande.
Som kommittn ser det br det anses vara frenligt med en
myndighets verksamhet att myndigheten lmnar ut allmnna
handlingar i elektronisk form nr skandens framstllan har sin
grund i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen. Det fljer dessutom av
frordningen (2003:234) om tiden fr tillhandahllande av domar
och beslut, m.m. att myndigheten fr lmna ut allmnna handlingar
i elektronisk form om det r lmpligt (se avsnitt 2.6.3). Mjligheten av att lmna ut handlingar i elektronisk form framhlls ven i
den s.k. PSI-frordningen (se avsnitt 2.8.5).
Vidare finns det anledning att uppmrksamma att fr att std
fr uttag av en avgift vid elektroniskt tillhandahllande av allmn
handling ska kunna hmtas i 4 krvs att verksamheten dvs.
tillhandahllandet av allmnna handlingar i elektronisk form ska
vara av tillfllig natur eller av mindre omfattning (4 andra
stycket avgiftsfrordningen). I annat fall krvs ett srskilt bemyndigande fr att avgifter ska f tas ut. Verksamhet som endast r av
tillfllig natur kan fortfarande berttiga till ett avgiftsuttag med
std av 4 avgiftsfrordningen oavsett hur stora intkterna r i det
specifika fallet. Det br dock sllan frhlla sig s att de myndigheter som i dag lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form
endast gr detta som en engngstgrd. I stllet handlar det i de
flesta fall om en regelbundet terkommande verksamhet. Verksamhet av mindre omfattning ska enligt frordningsmotiven frmst
sttas i relation till varje enskild myndighets totala verksamhet.
Verksamhet som utgr en mindre del av myndighetens totala
omslutning kan dock vara av sdan volym att den likvl inte kan
anses vara av mindre omfattning (se avsnitt 4.3.4). Bestmmelsen i
4 ger enligt kommittn i detta avseende nrmast intryck av att ett
utlmnande av en elektroniskt lagrad allmn handling i annan form
n utskrift r att se som en extraordinr tgrd frn myndighetens
sida, ngot som ven ppekades av OSEK (SOU 2001:3 s. 207).
Det skulle sledes mjligen kunna hvdas att i vissa situationer
utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form inte r en
349
SOU 2010:4
verksamhet av tillfllig natur eller av mindre omfattning. Det

ligger emellertid i sakens natur att utlmnande av allmnna handlingar knappast ngonsin kan anses vara huvuduppgiften fr en
myndighet. Sett i relation till vilka myndighetens egentliga uppgifter r torde utlmnande av allmnna handlingar regelmssigt
kunna betraktas som en sdan sidouppgift som avses i 4 .
Slutligen vill kommittn framhlla att det kunde hvdas att en
tillmpning av 4 p utlmnande av allmnna handlingar i
elektronisk form frutstter en tolkning av avgiftsfrordningen
baserad p att myndigheterna inte betraktar utlmnande av
allmnna handlingar i elektronisk form som ett utlmnande med
std av en begran enligt offentlighetsprincipen. Av frordningsmotiven framgr emellertid att punkt 9 innebr att en myndighet
ges std fr att, utver skyldigheterna enligt tryckfrihetsfrordningen att lmna ut uppgifter p papper, mot avgift lmna ut
allmnna handlingar p medium fr automatiserad behandling
(1992:3).
ven om ordalydelsen av stadgandet kanske inte ger detta
omedelbart vid handen s talar enligt kommittns bedmning
vervgande skl fr att myndigheterna i flertalet fall br kunna
beropa detta generella bemyndigande fr att ta ut avgifter vid
utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form. I den mn
4 inte kan tillmpas torde det dock saknas frutsttningar fr
avgiftsuttag.
Om myndigheten har ett mer omfattande och regelbundet terkommande utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form
kan det mjligen finnas skl fr myndigheten att verka fr att man
fr ett srskilt bemyndigande i enlighet med 3 fr att ta ut
avgifter fr utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form.
10.3
Br kommittns frslag om en regel om

elektronisk utlmnande franleda ett nytt
avgiftsbemyndigande?
Den gllande regleringen kring uttag av avgifter i samband med

utlmnande av handlingar i elektronisk form r allts inte srskilt
tydlig. Kommittn har drfr stllt sig frgan p vilket stt den
befintliga regleringen skulle kunna frtydligas. Nedan diskuteras
ngra av de tnkbara alternativ till reglering av avgiftsfrgan som
kommittn har vervgt.
350
SOU 2010:4
10.3.1
Ngra tnkbara alternativ
Inledningsvis har kommittn vervgt om avgifter fr elektroniska

kopior av allmnna handlingar borde omfattas av regleringen i 15
avgiftsfrordningen. Kommittn har tidigare ppekat att nuvarande
lydelse av 15 frsta stycket 1 avgiftsfrordningen enbart tycks ta
sikte p papperskopior av allmnna handlingar. Det br emellertid
vara mjligt att genom ett frtydligande klargra att med kopia
eller avskrift ska avses ven elektroniska kopior av allmnna
handlingar. Vid vervgande av detta alternativ noterar kommittn
dock att det skulle krvas att bestmmelserna i 1622 avgiftsfrordningen ses ver bl.a. i de delar de talar om antal sidor som
hanteras av myndigheten med anledning av en begran om att f ut
en kopia eller avskrift av en allmn handling. Ett tillgg skulle ven
behva gras fr hur elektroniska kopior av allmnna handlingar
ska avgiftssttas. 1 Den nuvarande regleringen tar endast sikte p
antal sidor som myndigheten lmnar ut.
Genom att inkludera elektroniska kopior av allmnna handlingar
i regleringen i 1522 avgiftsfrordningen skulle likas ett
avgiftstvng infras fr elektroniska kopior av allmnna handlingar.
Skyldigheten att ta betalt fr elektroniska kopior av allmnna
handlingar skulle myndigheten drmed endast kunna bortse frn
om det finns srskilda skl (16 tredje stycket).
Ett alternativ till att inkludera elektroniska kopior i 15 frsta
stycket 1 avgiftsfrordningen skulle vara att skapa en helt ny
bestmmelse i avgiftsfrordningen enligt vilken myndigheter ges
en rtt att ta ut avgifter fr allmnna handlingar i elektronisk form.
Av en sdan reglering br flja bl.a. om det enbart ska finnas en
rtt fr myndigheten att ta ut avgift eller ven en skyldighet, i
vilken situationer myndigheten i s fall kan avst frn att ta ut en
avgift, samt vilken avgift som ska tas ut. Det finns dock skl att
vervga om det inte r mer ndamlsenligt att samordna en
bestmmelse av ifrgavarande slag med vad som redan fljer av 15
16 avgiftsfrordningen. Mjligen minskar regleringens
verskdlighet om frgor om avgifter fr papperskopior respektive
elektroniska kopior av allmnna handlingar skulle regleras p olika
platser i avgiftsfrordningen.
1
Frgor om grunderna fr avgiftsuttag vid tillhandahllande av elektronisk information har
behandlats av bl.a. Grunddatabasutredningen i betnkandet Grunddata - i samhllets tjnst
(SOU 1997:146).
351
SOU 2010:4
Under alla frhllanden torde en helt ny bestmmelse om elektroniska kopior franleda vervganden rrande den gllande
regleringen av prissttningen m.m. betrffande kopior i pappersform.
En annan mjlighet r att lta regleringen av avgifter fr
elektroniska kopior av allmnna handlingar uteslutande flja av
bestmmelsen i 4 frsta stycket 9 avgiftsfrordningen men frtydliga bestmmelsen s att det klart framgr att den r tillmplig
ven p offentlighetsuttag.
En mjlig komplikation med detta r fljande. Fr s.k. 4 verksamhet har myndigheter tillerknts en rtt att sjlva inom
ramen fr full kostnadstckning besluta om grunderna fr avgiftssttningen och avgiftens nrmare storlek. Detta ska jmfras
med regleringen fr utlmnandet av papperskopior dr huvudregeln
r att avgifter tas ut i enlighet med de preciserade reglerna i 15
16 avgiftsfrordningen. Konsekvensen skulle allts kunna blir
att skanden i regel tvingas betala fr ett uttag av en papperskopia
av en allmn handling, medan ett motsvarande uttag i elektronisk
form ofta kommer kunna tillhandahllas avgiftsfritt.
Redovisningen ovan visar att fr att en tydligare reglering kring
handlingar i elektronisk form ska kunna skapas krvs att man tar
stllning till vissa generella frgor kring utformningen av avgiftsfrordningen.
En sdan frga av generell natur som kommittn menar br
behandlas vid utformningen av en avgiftsreglering fr uttag av
handlingar i elektronisk form r frgan om utformningen av de
allmnna principerna fr prissttning av myndigheternas informationstjnster. Bland annat mjligheter fr myndigheter att kunna ta
betalt fr en ibland omfattande sekretessprvning som mste utfras i samband med utlmnande av allmnna handlingar har
aktualiserats under utredningsarbetet. Kommittn har kunnat
konstatera att myndigheterna i viss mn upplever det som en brist
att den nuvarande avgiftsregleringen rrande utlmnande av
papperskopior att den inte medger ett sdant avgiftsuttag.
Ytterligare en frgestllning av generell art som kommittn har
noterat vid en genomgng av avgiftsfrordningen r behovet av att
allmnt se ver de nuvarande bestmmelserna i 1522 avgiftsfrordningen. Exempelvis finns det anledning att nrmare vervga
om det r korrekt att i 15 frsta stycket frsta meningen ange att
en myndighet skall ta ut avgifter enligt de fljande bestm-
352
SOU 2010:4
melserna bl.a. d myndigheten lmnar ut en kopia av en allmn

handling. Enligt vad kommittn har erfarit frehller det sig i
praktiken s att mnga myndigheter i realiteten inte bryr sig om att
ta betalt fr de kopior av allmnna handlingar som man lmnar ut.
Det frefaller inte heller vara p det sttet att myndigheterna i
samtliga dessa fall kan beropa att det finns skl att tillmpa den
undantagsmjlighet som fljer av 16 tredje stycket avgiftsfrordningen. Drutver kan t.ex. korrektheten av att 15
avgiftsfrordningen endast freskriver att det ska tas ut avgift fr
kopia av video- eller ljudbandsupptagning sttas ifrga. Det finns
exempelvis anledning att fundera ver mjligheten fr myndigheten att ta ut en avgift om skanden t.ex. vill ha en kopia av en cdskiva eller en kopia av en bildupptagning. Dessutom frefaller
avgiftssttningen i 17 avgiftsfrordningen fr ljudoch videoband inte vara frenlig med de verkliga kostnader som myndigheten kan ha.
Kommittn noterar vidare att frgan om verklagandemjligheterna av beslut om avgiftsuttag r ytterligare en frga av generell
natur som behver vervgas i ett vidare sammanhang. Som har
framgtt freslog Avgiftsutredningen i betnkandet Avgifter (SOU
2007:96) att 14 och 24 avgiftsfrordningen skulle upphra att
glla och att en ny paragraf om verklagande i stllet borde infras
(se avsnitt 4.3.3). Av den freslagna bestmmelsen skulle bl.a.
framg att det finns bestmmelser om verklagande hos allmn
frvaltningsdomstol i 22 a frvaltningslagen (1986:223) samt att
andra beslut n beslut enligt 913 om att ta ut anskningsavgift
inte fr verklagas och att beslut enligt 15 om avgift fr bl.a.
kopior av allmnna handlingar fr verklagas hos Skatteverket
dvs. ett verklagandefrbud. Kommittn noterar att avsikten med
infrandet av 22 a var att det ska framg att om en materiell
frfattning saknar verklagandebestmmelse blir 22 a tillmplig,
under frutsttning att beslutet ifrga kan verklagas. Som har
ppekats tidigare skulle det genom den av Avgiftsutredningen
freslagna ndringen tydliggras att bl.a. beslut som en myndighet
fattar med std av 4 avgiftsfrordningen om att ta ut avgifter inte
skulle g att verklaga (jfr 3 frvaltningslagen). Avgiftsutredningens betnkande r freml fr beredning i Regeringskansliet.
I dagslget finns det allts inget utryckligt verklagandefrbud
betrffande beslut om avgiftsuttag fattade med std av 4 avgiftsfrordningen. I den mn ett beslut om avgift enligt 4 kan
353
SOU 2010:4
betraktas som separerat frn frgan om utlmnande av allmn

handling som verklagas i den ordning som freskrivs i 6 kap. 7
9 offentlighetsoch sekretesslagen skulle det kunna innebra
att ett beslut om avgift enligt 4 kan verklagas hos allmn
frvaltningsdomstol. Samtidigt finns det ingen regel motsvarande
den i 23 avgiftsfrordningen som sger att den som vill verklaga
ett beslut om avgift enligt 15 har att inom 30 dagar frn det han
betalade avgiften begra ett srskilt skriftligt beslut om avgiften.
Om det av Avgiftsutredningen freslagna verklagandefrbudet
inte infrs kan det drfr finnas skl att anpassa 23 s att ven
avgiftsbeslut avseende elektroniskt utlmnande som har fattats med
std av 4 omfattas.
10.3.2
Kommittns bedmning
Bedmning: Kommittns frslag om att infra en regel om

elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar om detta inte r
olmpligt medfr inte i sig ngot behov av att ndra den
nuvarande regleringen i avgiftsfrordningen.
Kommittn konstaterar att den nuvarande regleringen av
handlingar i elektronisk form r otydlig, liksom delar av avgiftsfrordningen i vrigt. En tydligare reglering vcker dock ett
antal frgor om avgiftssttning generellt sett som kommittn
inte anser sig ha underlag fr att bedma. Mot den bakgrunden
lgger inte kommittn fram ngra frslag betrffande avgiftsuttag vid utlmnande av allmnna handlingar.
Kommittn har allts stllt sig frgan om den freslagna bestmmelsen om elektroniskt utlmnande br kompletteras med ett
bemyndigande i avgiftsfrordningen fr myndigheten att mot
avgift tillhandahlla elektroniska kopior. Vad som mjligen talar
fr att detta br gras r att med en uttrycklig reglering av avgiftsfrgan uppns en kad tydlighet ifrga om vilka mjligheter eller
skyldigheter myndigheten har att ta betalt. I kommittns direktiv
framhlls att eftersom det inte finns ngon mer detaljerad reglering
betrffande avgifternas storlek, prissttningen inte alltid r ltt att
frutse. Kommittn kan instmma i att detta r ett problem. En
tydligare reglering betrffande prissttningen vore mot den bak-
354
SOU 2010:4
grunden nskvrd. Dessutom skulle det fr allmnheten d tydligt

framg i vilka situationer myndigheten har rtt att ta betalt fr en
elektronisk kopia av en allmn handling. andra sidan finns det
klara nackdelar med en ordning dr myndigheten som huvudregel
r lagd att ta ut en avgift fr en kopia av en allmn handling. Allt
tyder allts p att det ofta r samhllsekonomiskt kontraproduktivt
att ta betalt fr enstaka, normalstora uttag av allmnna handlingar i
elektronisk form. Mot den bakgrunden r den flexibilitet som den
befintliga regleringen ger vrdefull. Dessutom torde det mta
svrigheter att p ett mer detaljerat stt reglera avgiftsuttaget vid
utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form. Handlingens storlek har ju i digital milj inget direkt samband med
eventuella kostnader fr utlmnandet utan det som i realiteten ska
prissttas r sdan arbetstid som mste lggas ned vid mer
omfattande bestllningar. Kommittn r tveksam till om detta lter
sig regleras p ett stt som verkligen skulle ge en strre tydlighet
och frutsebarhet.
Mot att behlla den nuvarande utformningen av avgiftsregleringen talar samtidigt fljande. Skanden kommer i regel att tvingas
betala fr ett uttag av en papperskopia, medan ett motsvarande
uttag i elektronisk form ofta kan tnkas komma tillhandahllas
avgiftsfritt. Om en skande nskar f ut en handling i elektronisk
form men myndigheten nekar mot bakgrund av att det r olmpligt
av integritetsskyddsskl kan fljden bli att skanden frutom att
han eller hon inte fr ut handlingen i den nskade formen
dessutom fr betala en avgift fr papperskopiorna. Kommittn
frutstter dock att myndigheterna i stor omfattning kommer att
form. Drtill br det mjligen finnas ett utrymme fr myndigheten
att i de troligtvis ftal fall dr den ovan angivna situationen riskerar
att uppkomma, utnyttja mjligheten enligt 16 tredje stycket
avgiftsfrordningen att beropa srskilda skl och besluta om
undantag frn den i avgiftsfrordningen fastlagda skyldigheten att
ta betalt fr kopiorna.
Det finns ocks anledning att betona vikten av att myndigheten
noga beaktar om skandens begran om att f ut en viss handling i
elektronisk form grundar sig p ett beropande av offentlighetsprincipen eller inte. Mnga myndigheter har genom t.ex. regleringsbrev en rtt att ta betalt om de lmnar ut information i elektronisk
form. Frutsatt att skanden beropar att f ta del av informationen med std av offentlighetsprincipen finns det dock skl fr
355
SOU 2010:4
myndigheten att frga sig om det r korrekt att ta ut en avgift med

std av ett sdant bemyndigande. Det torde kunna frhlla sig s,
att bemyndigandet endast avser tillhandahllande av information
inom det som utgr myndighetens uppdragsverksamhet och att
den avgift som tas ut drmed kommer att vara relativt hg.
Med kommittns betraktelsestt br myndigheterna allts ven i
fortsttningen kunna stdja sig p det generella bemyndigandet i
4 avgiftsfrordningen d de tar ut avgifter i samband med
utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form. Utgngspunkten blir drmed att myndigheten sjlv inom ramen fr full
kostnadstckning fr besluta om grunderna fr avgiftssttningen
samt att myndigheten ocks fr besluta om avgiftens storlek (5
andra stycket och 6 andra stycket). Kommittn vill betona att det
br vara en utgngspunkt fr myndigheterna att de vid avgiftssttningen fr elektroniska kopior av allmnna handlingar fljer de
principer som har angetts av regering och riksdag fr avgifter vid
tillhandahllande av elektronisk information (prop. 1997/98:136
s. 64, se vidare avsnitt 4.4.3). Den av riksdagen fastlagda principen
fr avgiftssttning av elektronisk information utgr frn full
kostnadstckning fr att framstlla och distribuera sjlva uttaget
(uttagskostnad). Eventuella farhgor om att effekterna av
kommittns frslag om ett elektroniskt utlmnande av allmnna
handlingar skulle riskera att urholkas genom myndigheternas
fortsatta mjlighet att ta betalt upp till vad som motsvarar full
kostnadstckning br inte verdrivas. Kommittns bedmning r i
stllet att i de flesta fall kommer myndigheterna ven fortsatt att
vlja att inte ta betalt d de lmnar ut allmnna handlingar i
elektronisk form.
Inte heller r kommittn av uppfattningen att det vore lmpligt
att helt avskaffa avgiftsuttaget i samband med utlmnanden av
kopior eller avskrifter av allmnna handlingar. Den frmsta orsaken
till att myndigheterna ven fortsatt br ha en mjlighet att ta ut
avgifter fr kopior av allmnna handlingar r att i annat fall skulle
risken fr okynnesuttag troligen framst som verhngande. Kommittn r dock av uppfattningen att det r vsentligt fr myndighetens mjligheter att leva upp till ambitionen att ka inslaget av
elektroniskt informationsutbyte i samhllet, att myndigheterna ges
en mjlighet att genom avgiftssttningen dels hlla nere sina egna
kostnader, dels styra allmnheten till att ytterligare ka anvndandet av elektronisk kommunikation.
356
SOU 2010:4
Som kommittn ser det finns det drmed goda skl att hvda att
redan med den nuvarande regleringen i avgiftsfrordningen kan
man erbjuda en ordning dr det rder en rimlig balans mellan
mjligheterna fr allmnheten att frutse den ungefrliga kostnaden fr ett uttag av en allmn handling i elektronisk form och
behovet av kunna tillgodose en flexibilitet i avgiftsuttaget.
Kommittn har sammantaget kommit till slutsatsen att vervgande skl talar mot att fresl ngra frndringar i avgiftsregleringen till fljd av kommittns frslag om en regel om
utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form. Vidare anser
kommittn att de otydligheter och oklarheter som kommittn har
identifierat bl.a. betrffande rtten att verklaga avgiftsbeslut br
vervgas samlat i samband med att avgiftsfrordningens generella
utformning vervgs.
Mot den angivna bakgrunden lgger inte kommittn fram ngra
frslag betrffande avgiftsuttag vid utlmnande av allmnna handlingar. Ngra vervganden i vrigt i frga om behovet av att
frndra regleringen i avgiftsfrordningen har kommittn inte sett
som sin uppgift att utreda.
10.4
Behov av att samordna avgiftsuttagen inom en

myndighetsorganisation
Bedmning: Myndigheter som ingr i en myndighetsorganisation br verka fr att avgiftssttningen fr elektroniskt

tillhandahllande av allmnna handlingar sker utifrn likvrdiga
vervganden. Hrigenom frbttras mjligheterna fr allmnheten att frutse kostnaderna i samband med en begran om att
f ut information, samtidigt som myndigheternas tillmpning
underlttas.
Kommittn har observerat att det i dag frekommer att olika myndigheter eller avdelningar inom en och samma myndighetsorganisation eller myndighet tar ut olika avgifter fr elektroniskt
tillhandahllande av allmnna handlingar. Detta torde i regel hnga
samman med de mjligheter som myndigheten har med std av 4
avgiftsfrordningen att helt avst frn att ta ut en avgift eller att ta
betalt upp till vad som utgr full kostnadstckning ta betalt fr
utlmnandet av elektroniska kopior. I allmnhetens gon r det
357
SOU 2010:4
emellertid inte ovanligt att dessa i och fr sig separata myndigheter

uppfattas som en sammanhngande enhet och att det drfr ger
upphov till en viss irritation att avgiftsuttagen mellan myndigheterna kan variera starkt.
Mot bakgrund hrav menar kommittn att det r angelget att
myndigheterna i samrd med frslagsvis Ekonomistyrningsverket
verkar fr att avgiftssttningen inom myndighetsorganisationen
sker utifrn likvrdiga vervganden. En tnkbar mjlighet fr att
komma tillrtta med det nu beskrivna problemet r ven att
Ekonomistyrningsverket utfrdar rekommendationer till de
berrda myndighetsorganisationerna om hur avgifterna br sttas.
Frutsatt att det gr att uppn en kad samstmmighet betrffande avgiftsuttaget fr elektroniska kopior av allmnna handlingar inom de berrda myndighetsorganisationerna frbttras
mjligheterna fr allmnheten att frutse kostnaderna i samband
med en begran om att f ut information, ngot som givetvis r
efterstrvansvrt. Samtidigt skulle ven myndigheternas tillmpning underlttas. 2
2
Genom Domstolsverkets frsorg pgr fr nrvarande ett arbete med att ta fram rekommendationer fr hur myndigheterna inom Sveriges Domstolar br ta betalt fr kopior av
allmnna handlingar i den mn detta inte direkt framgr av avgiftsfrordningens reglering.
358
11
11.1
Begreppsbildningen p handlingsoffentlighetens
omrde
Redan under arbetet med delbetnkandet Skerhetskopiors

rttsliga status (SOU 2009:5) noterade kommittn att begreppsbildningen p handlingsoffentlighetens omrde inte alltid r ltt att
frena med den elektroniska milj som modern informationsteknologi innebr. Visserligen kan detta sgas bero p ett medvetet
val frn lagstiftarens sida men det vllar inte desto mindre problem.
Kommittn har kunnat konstatera att det kan vara frknippat med
avsevrda svrigheter att applicera termer som handling, upptagning, gallring, kopia osv. p verksamhet i elektronisk milj.
Kommittn har vidare noterat att svrigheter t.ex. kan uppkomma i samband med frgan om hur utskriftsundantaget i 2 kap.
13 frsta stycket andra meningen tryckfrihetsfrordningen ska
tillmpas i frhllande till modern teknik. Som har framgtt av
avsnitt 2.5.3 har Insynsutredningen i betnkandet Partsinsyn och
ny teknik i domstol, m.m. (SOU 2008:93) kommit till slutsatsen
att utskriftsundantaget rimligen inte r tillmpligt p ljudoch
bildupptagningar. Utredningen, som ppekade att det r klart att
det inte finns ngon sdan skyldighet i lag fr domstolar att lmna
ut en digital ljudoch bildupptagning elektroniskt som slr undan
utskriftsundantaget, framhll att utskrifter av en rrlig bildupptagning rimligen inte kan gras p ett stt som ger skanden
mjlighet att begripa och tillgodogra sig den efterfrgade och
digitalt lagrade informationen.
Kommittn noterar att detta exempel vl illustrerar de komplikationer som uppkommer d bestmmelser och begrepp p
handlingsoffentlighetsomrde ska frenas med modern informationsteknologi.
359
SOU 2010:4
Vidare gr kommittn den allmnna reflektionen att det i

dagens digitala milj kan mta vissa svrigheter att tala om
exempelvis rrliga bildupptagningar som ett srskilt slag av information som kan avgrnsas frn t.ex. text. Som ppekats tidigare
tar handlingsbegreppet sikte p sjlva informationsinnehllet och
inte p det stt som informationen presenteras eller frpackas. Den
tekniska utvecklingen har inneburit att det inte r givet vad som
frn den ena dagen till den andra kan kategoriseras som t.ex. en
bild- eller ljudupptagning. Det handlar om digital information som
kan presenteras p olika stt. Mjligheterna att distribuera och
lagra information i digital form exempelvis genom att vid behov
momentant koppla samman olika separata informationsmngder
medfr ocks att det kan mta svrigheter att i rttslig mening
skilja en upptagning frn en annan.
11.1.1
Begreppen elektronisk handling och elektronisk kopia
Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 frsta stycket tryckfrihetsfrordningen. Med handling avses framstllningar i skrift
eller bild, s.k. konventionella handlingar, som kan uppfattas visuellt
utan tekniskt hjlpmedel. Det kan rra sig om skrivelser, tabeller,
blanketter och protokoll men ven om kartor, ritningar och bilder.
Tryckfrihetsfrordningens handlingsbegrepp omfattar ven upptagningar som kan lsas, avlyssnas eller p annat stt uppfattas
endast med tekniskt hjlpmedel. En speciell sorts upptagning r vad
som i lagtexten benmns som upptagning fr automatiserad
behandling. Sprkligt sett r det inte alldeles givet vad som ska
frsts med detta.
Redan Offentlighets- och sekretesskommittn (OSEK) konstaterade i betnkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken
(SOU 2001:3) att under de senaste rens diskussioner om
informationshantering i IT-milj har den gngse tekniska termen
varit elektronisk fr att beskriva en viss lagringsform fr information, t.ex. elektroniska dokument eller elektroniska handlingar (s. 225).
Begreppet elektronisk handling frekommer i lagtext (se t.ex.
21 kap. 1 a frskringsrrelselagen [1982:713], 29 a lagen
[1992:160] om utlndska filialer m.m., 9 kap. 12 stiftelselagen
[1994:1220] och 30 kap. 2 aktiebolagslagen [2005:551] samt
5 kap. 5 offentlighetsoch sekretesslagen [2009:400]).
360
SOU 2010:4
I frarbeten till diverse registerlagar frekommer ven begrepp

som frdig elektronisk handling (se t.ex. prop. 2007/08:126 och
prop. 2007/08:160). Termen elektroniska dokument anvnds
ocks p flera stllen i svensk lagstiftning (se t.ex. 4 kap. 4 lagen
[2001:1227] om sjlvdeklarationer och kontrolluppgifter, 2 kap. 2
tullagen [2000:1281] och 19 kap. 10 jordabalken). 1
OSEK som bl.a. utredde frgan om det s.k. utskriftsundantaget borde avskaffas stannade fr att i sitt frslag till ny utformning av 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen anvnda formuleringen en elektroniskt lagrad upptagning i elektronisk form d
man diskuterade utlmnandeformerna fr allmnna handlingar.
OSEK anmrkte fljande (SOU 2001:3 s. 225).
Enligt vr uppfattning r det en frdel om vi i detta sammanhang kan
anknyta till den begreppsbildning som redan har utbildats. Vidare kan
det antas att termen elektronisk har en sdan varaktighet att den r
lmplig att anvnda sig av i grundlagssammanhang. Vi har drfr valt
att anvnda oss av denna tekniska term. I den nu aktuella lagtexten br
drfr terfinnas begrepp som elektroniskt lagrade upptagningar
samt handlingar i elektronisk form.
Riksarkivet har behandlat begreppet elektronisk handling i en

rapport frn r 2007 (dnr RA 22-2007/3552). Under hsten 2008
remitterade myndigheten frslag till freskrifter och allmnna rd
om tekniska krav fr elektroniska handlingar till ett 60-tal myndigheter och organisationer. I remissen ombads remissinstanserna att
kommentera anvndningen av termen elektronisk handling i stllet
fr det tidigare anvnda begreppet ADB-upptagning. En majoritet
av remissinstanserna tillstyrkte att termen elektronisk handling
anvndes i Riksarkivets freskrifter.
Riksarkivet har drefter utfrdat freskrifter om elektroniska
handlingar. Tv nya freskrifter (RA-FS 2009:1 och RA-FS 2009:2)
vilka trdde i kraft den 1 juli 2009 ska styra och hjlpa myndigheterna i deras arbete med e-frvaltningsfrgor och e-arkivlsningar och i dialogen med systemleverantrer (se vidare avsnitt
2.4.4). 2 De nmnda freskrifterna behandlar ocks informationsskerhet och processen att lmna ver handlingar till arkivmyndighet samt gr i detalj in och freskriver om filformat. RA-FS
2009:1 r den generella frfattningen som styr hur myndigheterna
hanterar elektroniska handlingar. Begreppet elektronisk handling
1
Elektroniska dokument anvnds ofta fr att beteckna elektroniska handlingar med en

elektronisk underskrift som kan kontrolleras med ett visst tekniskt frfarande.
RA-FS 2009:1-2 erstter de tidigare gllande freskrifterna RA-FS 2003:1-3.
361
SOU 2010:4
definieras i freskrifterna som upptagning fr automatiserad

behandling i enlighet med 2 kap. 3 tryckfrihetsfrordningen
(2 kap. 1 RA-FS 2009:1).
Sammanfattningsvis konstaterar kommittn att det framstr
som tmligen okontroversiellt att hvda att begreppet elektronisk
handling numera fr anses rymmas i handlingsoffentlighetens
begreppssfr. Utgngspunkten r att det finns handlingar som
under vissa frhllanden kan bedmas som allmnna enligt 2 kap.
tryckfrihetsfrordningen och att en form av handling r den
elektroniska handlingen. En elektronisk handling motsvarar
rimligen det som i tryckfrihetsfrordningen benmns som upptagning fr automatiserad behandling (jfr prop. 2007/08:160
s. 68).
Paradoxen r frsts att modern informationsoch ordbehandlingsteknik innebr att i princip alla handlingar numera har
elektronisk form innan de skrivs ut p papper. Vad som i tryckfrihetsfrordningen beskrivs som ett srfall r allts i praktiken
huvudregeln numera.
Ytterligare en frga r hur begreppet elektronisk handling ska
stllas i relation till begreppen avskrift och kopia i 2 kap. 13
tryckfrihetsfrordningen.
Datalagskommittn sg elektronisk form som en utlmnandeform vid sidan av avskrift och kopia (SOU 1997:39 s. 625 f.).
Enligt OSEK:s uppfattning borde man dock i mjligaste mn
anknyta till gllande reglering (SOU 2001:3 s. 225 f.). Det framstod drfr enligt OSEK:s uppfattning som lmpligare att se
elektronisk form som en form underordnad i frsta hand kopia.
OSEK anmrkte emellertid att eftersom begreppet kopia dock har
ansetts kontroversiellt nr man talar om elektroniskt lagrad
information, ansg man att man i lagtexten inte borde utesluta att
en viss elektronisk form kanske snarare r att se som en avskrift av
en elektroniskt lagrad upptagning.
Kommittn konstaterar att det uppenbarligen kan diskuteras
hur utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form frhller
sig till de i tryckfrihetsfrordningen anvnda begreppen avskrift
och kopia. S mycket str dock klart att ven hr har den tekniska
utvecklingen inneburit att verkligheten kommit lngre och lngre
ifrn grundlagens ordalydelse. Ngra regelrtta avskrifter torde
t.ex. knappast frekomma nufrtiden.
Avslutningsvis vill kommittn lyfta fram betydelsen av att
elektroniska handlingar bevaras p ett ndamlsenligt stt, detta fr
362
SOU 2010:4
att garantera allmnhetens mjlighet till insyn i handlingarna ver

tiden. Kommittn har i avsnitt 2.4.4 lmnat en redogrelse fr de
freskrifter som Riksarkivet har utfrdat p omrdet.
11.1.2
Begreppen frdig elektronisk handling och potentiell

handling
Det i 2 kap. 3 andra och tredje styckena tryckfrihetsfrordningen

anvnda uttrycket sammanstllning av uppgifter ur en upptagning
fr automatiserad behandling bygger p att det finns tv former av
upptagningar fr automatiserad behandling, dels frdiga elektroniska handlingar, dels sammanstllningar av uppgifter ur en upptagning fr automatiserad behandling. Med frdiga elektroniska
handlingar avses sdana upptagningar dr utstllaren myndigheten eller den som lmnat in handlingen till myndigheten har
gett dem ett bestmt, fixerat, innehll som gr att terskapa gng p
gng. vriga upptagningar, dvs. det som nrmast kan beskrivas
som potentiella handlingar eller mjliga sammanstllningar av uppgifter, hnfrs till sammanstllningar av uppgifter ur en upptagning
fr automatiserad behandling.
Genom 2002 rs ndringar i tryckfrihetsfrordningen har det i
frvaringshnseende gjorts en tskillnad mellan frdiga elektroniska handlingar och potentiella handlingar. Fr de potentiella handlingarna gller att de inte anses frvarade hos en myndighet om de
inte kan gras tillgngliga med rutinbetonade tgrder eller om de
omfattas av den s.k. begrnsningsregeln. Den ifrgavarande
grnsdragningen i frvaringshnseende innebr allts att det r
viktigt att kunna kategorisera en viss handling som frdig eller
potentiell. Ngon legal definition av de bda handlingsslagen finns
emellertid inte. Det har inte ansetts lmpligt att i grundlagen frtydliga var grnsen mellan frdiga och potentiella handlingar gr.
Ledning fr i stllet hmtas i detaljerade arkivregler om hur
allmnna handlingar i elektronisk form ska bevaras (SOU 2001:3
s. 139 f. och prop. 2001/02:70 s. 21 f.).
I exempelvis frarbetena till patientdatalagen (2008:355)
konstaterade regeringen att det kan diskuteras i vilken utstrckning
elektroniska patientjournalsystem innehller frdiga elektroniska
handlingar. EKG-kurvor och signerade recept torde enligt regeringen kunna ses som exempel p frdiga elektroniska journalhandlingar och detsamma gllde signerade journalanteckningar som
363
SOU 2010:4
kan tas fram gng p gng. Regeringen noterade i propositionen att

det inte inom ramarna fr det aktuella lagstiftningsarbetet fanns
mjlighet att dra upp riktlinjer fr den nrmare grnsen mellan de
bda handlingsslagen. Regeringen avslutade med att konstatera att
den avgrnsningen fr verltas t rttstillmpningen (prop.
2007/08:126 s. 124).
Kommittn kan fr sin del konstatera att det mellan de frdiga
och de potentiella handlingarna frefaller finnas en grzon i form
av sdana upptagningar som bestr av uppgifter som kan tas fram
gng p gng med samma innehll och form men som inte r
frdiga i den bemrkelsen att de utgr frdigstllda dokument.
11.1.3
Begreppen direkttkomst och medium fr

automatiserad behandling
Bestmmelser om direkttkomst innebr typiskt sett att information lmnas ut i elektronisk form till en extern mottagare dr den
som r ansvarig fr informationen inte har kontroll ver vilka uppgifter som en viss mottagare vid ett viss tillflle tar del av
automatiserad tillgng och dr mottagaren av informationen inte
kan pverka innehllet i det informationssystem eller register som
informationen lmnas ut frn (se t.ex. prop. 2004/05:164 s. 83,
prop. 2007/08:126 s. 244 och prop. 2007/08:160 s. 57).
I mnga registerfrfattningar utgr skillnaden mellan direkttkomst och utlmnande p medium fr automatiserad behandling
en viktig komponent nr det gller regleringen av utlmnandeformer och informationsutbyte. Det finns bestmmelser i registerfrfattningar dr det framgr inte bara i vad mn personuppgifter
fr behandlas genom att lmnas ut till en extern mottagare utanfr
myndigheten utan ven nr det fr ske i elektronisk form till andra
myndigheter eller till enskilda. I denna typ av lagstiftning anvnds
begrepp som direkttkomst, elektronisk tkomst och utlmnande
p medium fr automatiserad behandling. 3
I flera lagstiftningsrenden av senare datum har det framhllits
att begreppet direkttkomst anvnds i olika registerfrfattningar
3
Sdan intern tillgng som tidigare reglerades i vrdregisterlagen (1998:544) med begreppet
direkttkomst benmns i patientdatalagen elektronisk tkomst. Med begreppet direkttkomst avses i denna senare lag endast en speciell form av elektroniskt utlmnande av
personuppgifter till mottagare utanfr en vrdgivares organisation (prop. 2007/08:126
s. 73 ff.).
364
SOU 2010:4
med ngot varierande innebrd. I frarbetena till patientdatalagen

noteras exempelvis fljande (prop. 2007/08:126 s. 73 och 74).
Begreppet direkttkomst anvnds i dag i olika registerfrfattningar
med ngot varierande innebrd. I vrdregisterlagen anvnds det sledes
fr att beteckna den elektroniska tillgng till uppgifter som personalen
inom vrdgivarens organisation behver fr att kunna utfra sitt
arbete, medan det i flertalet andra registerfrfattningar anvnds fr att
beteckna en speciell form av utlmnande av uppgifter till ngon
utanfr den egna organisationen. Det har i ngra fall ocks anvnts fr
att beskriva en srskild form av elektroniskt utlmnande mellan olika
sjlvstndiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. De
specifika srdrag som enligt vedertagen uppfattning karaktriserar
direkttkomsten, nr det begreppet anvnds fr att beskriva en viss
form av elektroniskt utlmnande, r frmst att den som r ansvarig fr
informationen inte har kontroll ver vilka uppgifter som en mottagare
vid ett visst tillflle tar del av automatiserad tillgng och att
mottagaren av informationen inte kan pverka innehllet i det
informationssystem eller register som informationen lmnas ut frn
(se t.ex. prop. 2004/05:164 s. 83). Mottagaren har mjlighet att ta del
av innehllet i t.ex. en elektronisk handling utan att fr den skull
kunna ndra i eller tillfra ny information till de uppgifter som
utlmnaren ansvarar fr.
Regeringen framhll vidare att utan en vergripande analys och

utredning om hur bestmmelserna om direkttkomst tillmpas i de
olika sammanhang de frekommer var det inte lmpligt att
definiera vad som avses med begreppet i patientdatalagen.
Regeringen konstaterade att det skulle vara svrt att frutse vilka
effekter en sdan tgrd skulle f fr rttstillmpningen p andra
omrden (prop. 2007/08:126 s. 76).
Kommittn kan konstatera att mnga registerlagar innehller
regler om form och metod fr utlmnande. Regleringen bygger p
begreppen direkttkomst (i vissa frfattningar kallat terminaltkomst) och utlmnande p medium fr automatiserad behandling
(i vissa frfattningar betecknat medium fr automatisk databehandling). En skarp juridisk grns dras mellan utlmnande som
betecknats direkttkomst respektive annat utlmnande. Eftersom
direkttkomst har ansetts innebra att den utlmnande myndigheten eller det utlmnande organet i det enskilda fallet inte har
kontroll ver vilka uppgifter som lmnas ut har det frn persondataskyddssynpunkt ansetts vara av stor betydelse att srskilt
reglera frgor om direkttkomst i registerlagstiftningen.
365
SOU 2010:4
Vidare noterar kommittn att den tekniska utvecklingen har

frt med sig att grnsen mellan de metoder fr utlmnande i
elektronisk form som frekommer i registerfrfattningarna i viss
mn har suddats ut (se SAMSET-rapport 2006:1, Elektroniskt
informationsutbyte myndighetsgemensamma rttsfrgor,
s. 78 ff.). Det finns inte ngon legaldefinition av begreppet direkttkomst. Begreppsbildningen p omrdet r oklar och registerfrfattningarna saknar en enhetlig systematik. Det frekommer att
begreppet direkttkomst anvnds bde fr att beskriva en speciell
form av elektroniskt utlmnande till en extern mottagare och den
egna personalens elektroniska tillgng till personuppgifter som
behandlas inom en organisation. Det r inte ovanligt att samma
frhllande regleras genom regler om frutsttningarna fr direkttkomst i ett fall och som utlmnande p medium fr automatiserad behandling i ett annat. Enligt kommittns mening r det inte
r rimligt att bygga regleringen p en skarp juridisk grns mellan
direkttkomst och utlmnande p medium fr automatiserad
behandling nr den grnsen i sjlva verket r mycket svr att dra.
Mycket torde st att vinna p att gra begreppsbildningen mer
enhetlig och tydlig, t.ex. avseende begreppet direkttkomst och att
skapa en mer enhetlig struktur och systematik p omrdet.
11.2
De srskilda registerfrfattningarna
Bedmning: Kommittn anser att det r hgst angelget att det

sker en allmn versyn av gllande registerfrfattningar och av
begreppsbildningen p omrdet fr att komma till rtta med de
problem som den befintliga regleringen innebr. Mot bakgrund
av det vldokumenterade behovet av att se ver registerfrfattningarna r det angelget att arbetet med en sdan
versyn pbrjas snarast.
Enligt kommittns uppfattning finns det ett tydligt behov av
att i samband med en versyn av registerfrfattningarna skapa
en gemensam checklista fr att garantera att samtliga registerfrfattningar ses ver utifrn en gemensam referensram. ven
framtida registerfrfattningar skulle kunna konstrueras utifrn
detta schema eller mall, fr att p s stt stadkomma en
ordning dr en och samma lagstiftningsteknik anvnds vid
tillskapandet av nya registerfrfattningar.
366
SOU 2010:4
Registerfrfattningarna har till huvudsakligt syfte att reglera inrttandet och anvndningen av viktigare register eller kanske snarare
databaser inom den offentliga sektorn. Mot bakgrund av att
personuppgiftslagen (1998:204) r subsidir i frhllande till andra
frfattningar r registerfrfattningarna tnkta att ge ett anpassat
integritetsskydd vid myndighetens hantering av personuppgifter d
behov finns att avvika frn eller komplettera det integritetsskydd
som personuppgiftslagen ger. En nrmare beskrivning av registerfrfattningarnas utformning och syfte finns i avsnitt 3.6.
Registerfrfattningarna en kritiserad frfattningsform
Genom ren har en hel del kritik riktats dels mot sjlva frekomsten av registerfrfattningar, dels mot registerfrfattningarnas
konstruktion, begreppsapparat m.m. Nedan presenteras ngra av de
synpunkter som har frts fram bde i den allmnna debatten och i
olika lagstiftningsrenden.
Massmedia
Representanter fr massmedia har stundom riktat hrd kritik mot
registerfrfattningarna. 4 Det har bl.a. hvdats att en effekt av
registerfrfattningarna r att en journalist som vill ha datafiler med
personuppgifter som myndigheten inte behver fr sin egen
verksamhet, kommer att mtas av ett nekande svar p grund av
registerfrfattningarnas frbud mot att ta fram vissa uppgifter.
Effekten blir, ptalas det frn massmedia, att myndigheternas eget
kunskapsbehov kan tillfredsstllas men inte medborgarnas.
Registerfrfattningarnas regler om skfrbud, i kombination med
begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket tryckfrihetsfrordningen, framhlls ofta som en effektiv inskrnkning av handlingsoffentligheten eftersom effekten av det aktuella regelverket blir att
en rad potentiella handlingar innehllandes i och fr sig offentliga
uppgifter inte anses frvarade hos myndigheten.
I Journalistfrbundets utredning Registerlagarna den absoluta
sekretessen (2006-04-19) ppekades att journalister som behver
utnyttja elektroniskt lagrad information hos myndigheter ofta
4
Se t.ex. Journalistfrbundets utredning Registerlagarna den absoluta sekretessen (200604-19), Anders R Olssons bok Att stnga det ppna samhllet (2008) samt debattboken 7:16
och andra hot mot ppenheten, red. Eva Spira och Ann Dahlin (2000).
367
SOU 2010:4
mter dubbla hinder, dels bestmmelsen i 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen som ger myndigheten rtt att bestmma i vilken form
kopior av allmnna handlingar ska lmnas ut, dels hinder i form av
registerfrfattningar. I rapporten noterades att det frsta hindret
inte r absolut eftersom myndigheten om den vill kan lmna ut
kopior i elektronisk form. Dremot, framhlls det, r det andra
hindret i form av registerfrfattningen absolut genom att bestmmelserna i registerfrfattningen medfr att det rder frbud fr
myndigheten att ta fram en viss datafil med personuppgifter vilken
myndigheten inte behver fr sin egen verksamhet.
Integritetsskyddskommittn
Integritetsskyddskommittn 5 har kritiserat registerfrfattningarna
i betnkandet Skyddet fr den personliga integriteten
kartlggning och analys (SOU 2007:22) genom att bl.a. peka p att
det saknas samordning av reformer p omrdet (s. 461 ff.).
Kommittn konstaterade i betnkandet att den reformering av
registerfrfattningarna som har skett efter personuppgiftslagens
ikrafttrdande har genomfrts utan ngon egentlig samordning och
att skiftande lagstiftningsteknik har anvnts fr att reglera
registerfrfattningarnas frhllande till personuppgiftslagen. Bland
annat
konstaterade
Integritetsskyddskommittn
att
det
frekommer att olika begrepp anvnds fr att beskriva samma
freteelse. Exempelvis anvnds begreppet databas i en del
frfattningar, medan man i andra har hllit fast vid det sedan
tidigare etablerade begreppet register. Drutver konstaterade man
i betnkandet att i vissa fall har ett och samma begrepp anvnts,
men med olika betydelser i skilda frfattningar. Ett exempel p
detta r begreppet direkttkomst.
Integritetsskyddskommittn ppekade ven att grundlggande
bestmmelser om s.k. direkttkomst i allmnhet brukar ha form av
5
I mars 2007 verlmnade Integritetsskyddskommittn delbetnkandet Skyddet fr den
personliga integriteten kartlggning och analys (SOU 2007:22) och i januari 2008
verlmnades slutbetnkandet Skyddet fr den personliga integriteten bedmningar och
frslag (SOU 2008:3). I slutbetnkandet freslr kommittn framfr allt att kompletteringar
sker i grundlagen fr att strka skyddet fr den personliga integriteten, att vissa bestmmelser infrs om olovlig fotografering samt att regeringen rligen br lmna information till
riksdagen om utvecklingen p integritetsskyddsomrdet, att Datainspektionens roll breddas
och utvecklas och att frgan om att inrtta ett rd eller en nmnd med uppgift att vaka ver
integritetsskyddet p hela samhllsomrdet hlls levande och aktualiseras om det skulle visa
sig att behovet av integritetsskydd beaktas fr lite i lagstiftningsarbetet och i andra
sammanhang.
368
SOU 2010:4
lag och att sklet till detta r att frgan om direkttkomst har
ansetts central frn integritetsskyddssynpunkt. Kommittn framhll att en bestmmelse som tillter direkttkomst dock inte har
ansetts i sig innebra en sdan uppgiftsskyldighet som enligt
(numera) 10 kap. 28 frsta stycket offentlighetsoch sekretesslagen medfr att ett utlmnande av uppgifter till en annan
myndighet inte hindras av sekretess. Det torde enligt kommittn
bero p att det i bestmmelser om direkttkomst brukar anges vilka
myndigheter som fr ha direkttkomst till den aktuella myndighetens informationssamlingar. 6 Den regleringsmodell som i
allmnhet anvnds, noterade Integritetsskyddskommittn, r allts
att det i den aktuella registerlagen anges att direkttkomst fr
medges och att regeringen drutver i en frordning meddelar
kompletterande bestmmelser om uppgiftsskyldighet. Integritetsskyddskommittn ppekade att i den ifrgavarande lagen brukar det
inte hnvisas till att det i frordning finns sdana sekretessbrytande
regler av lagen framgr allts i allmnhet inte att direkttkomsten
kompletteras av bestmmelser om uppgiftsskyldighet. I stllet ger
lagen enligt Integritetsskyddskommittn, med ordet fr intryck av
att direkttkomst r mjlig frst efter en sekretessprvning med
std av 10 kap. 27 offentlighetsoch sekretesslagen. Efter att i
betnkandet ha konstaterat att ett utlmnande av uppgifter som
sker p grund av en bestmmelse om uppgiftsskyldighet, och som
drmed ansluter till 10 kap. 28 frsta stycket offentlighetsoch
sekretesslagen, fr anses innebra en typiskt sett strre integritetsskada n ett utlmnande som sker med std av 10 kap. 27
framhll Integritetsskyddskommittn att det frn integritetsskyddssynpunkt r angelget att det redan i lagen framgr vad slags
inskrnkning i integriteten som det r frgan om. Det vore drfr
enligt Integritetsskyddskommittn nskvrt att bestmmelser om
direkttkomst utformas s att det framgick om denna tkomst
6
Detta frhllande uppmrksammades av bl.a. Lagrdet med anledning av reformen fr
behandling av personuppgifter inom Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Tullverket
(prop. 2000/01:33). Enligt Lagrdet vore det nskvrt om en formell verensstmmelse
skapades mellan registerlagarna och sekretesslagen s att sekretessbrytande effekter av
freskrifter om direkttkomst regleras i sekretesslagen i anslutning till 14 kap. 1 och 3
sekretesslagen. I avsaknad av en sdan verensstmmelse borde man enligt Lagrdet i de fall
direkttkomsten ska vara sekretessbrytande ange detta med ett ska och drmed ansluta till
14 kap. 1 sekretesslagen. I de fall d direkttkomsten dremot inte avses vara sekretessbrytande borde detta anges med ett fr och drmed ansluta till 14 kap. 3 sekretesslagen,
vilket innebr att en sekretessprvning enligt denna bestmmelse mste gras innan
tkomsten kan medges. Regeringen fljde dock inte Lagrdets synpunkter i det nmnda
lagstiftningsrendet och tycks inte heller ha gjort s i andra lagstiftningsrenden dr
direkttkomst har reglerats.
369
SOU 2010:4
kompletteras med bestmmelser om uppgiftsskyldighet. Drmed

skulle den enskilde redan av de grundlggande bestmmelserna i
lagen kunna lsa ut vilken slags integritetsinskrnkning det r
frgan om.
Ytterligare ett problem frn integritetsskyddssynpunkt som
ptalades av Integritetsskyddskommittn r de frfattningar som
innehller regler om s.k. sekundra ndaml, dvs. regler som anger
att uppgifter, vid sidan av de primra ndamlen, fr behandlas fr
att tillhandahlla information till ngon annan myndighet eller till
enskilda. Bestmmelser om sekundra ndaml r enligt Integritetsskyddskommittn problematiska bl.a. frn den synpunkten att de
ibland avses ge svar p frgan om nr uppgifter fr lmnas ut.
Kommittn noterade att emellant avser de sekundra ndamlen
att uttmmande reglera fr vilka ndaml och till vilka som uppgifter fr lmnas ut och angav som exempel den reglering som avser
behandling av personuppgifter inom Tullverkets brottsbekmpande
verksamhet. Dr synes, ppekade Integritetsskyddskommittn,
bestmmelserna syfta till att i betydligt strre omfattning n vad
som gller enligt sekretesslagen inskrnka mjligheterna att lmna
ut uppgifter till andra myndigheter. Integritetsskyddskommittn
konstaterade att om bestmmelserna ska tillmpas i enlighet med
detta syfte torde man fr uppgifter som behandlas i enlighet med
lagen i praktiken ha infrt en absolut sekretess i frhllande till
andra myndigheter, trots att det i sekretesslagen anges att sekretess
p detta omrde gller med ett omvnt skaderekvisit.
Ett grundlggande problem i sammanhanget synes enligt
Integritetsskyddskommittn vara att inte heller nr det gller
bestmmelser i registerfrfattningar om ndaml med behandlingen
har lagstiftaren p ngot enhetligt stt tagit stllning till hur sdana
regler frhller sig till bestmmelser i andra lagar som ocks kan ha
betydelse i sammanhanget. Integritetsskyddskommittn noterade
att en reglering av nu nmnt slag mjligen skulle bli tydligare om
bestmmelser om sekundra ndaml enbart fick ha till syfte att
ange nr uppgifter fr samlas in och behandlas i verksamheten i
form av lagring och p annat stt. Utlmnande av uppgifter till
andra myndigheter skulle enligt Integritetsskyddskommittn
kunna regleras vid sidan av de sekundra ndamlen och drvid
kunde det anges vilka uppgiftsskyldigheter som ska finnas. Drutver, anmrkte Integritetsskyddskommittn, torde det frn
integritetsskyddssynpunkt inte behvas andra bestmmelser om
utlmnande av uppgifter n de som syftar till att precisera i vilka
370
SOU 2010:4
fall utlmnanden rutinmssigt fr ske till andra myndigheter med

std av 10 kap. 27 offentlighetsoch sekretesslagen. Kommittn
ppekade att i vrigt torde det frn integritetsskyddssynpunkt vara
tillrckligt att ett utlmnande prvas enbart utifrn bestmmelserna
i offentlighetsoch sekretesslagen, samt noterade att utlmnande
till enskilda av uppgifter enligt offentlighetsprincipen fr vrigt
inte p grund av bestmmelserna i 2 kap. 2 tryckfrihetsfrordningen kan begrnsas i ngon annan lag n offentlighetsoch
sekretesslagen svida inte denna lag srskilt hnvisar till den
aktuella registerfrfattningen.
2005 rs informationsutbytesutredning
ven 2005 rs informationsutbytesutredning riktade i sitt
betnkande Utkat elektroniskt informationsutbyte (SOU
2007:45) kritik mot registerfrfattningarna. Utredningen konstaterade att registerfrfattningarna br ses ver fr att skapa frutsttningar fr ett samordnat och enhetligt regelverk som frmjar
utvecklingen av elektronisk frvaltning och minskar riskerna fr
oacceptabla intrng i den personliga integriteten (a. bet. s. 393
395). Utredningen noterade bl.a. fljande (a. bet. s. 394).
Begreppsbildningen p omrdet r oklar och framtagen under en tid av
helt andra och mer begrnsade mjligheter till elektroniskt informationsutbyte. Dessa frhllanden skapar ondiga hinder fr
utvecklingen. Enligt vr mening r det en avgrande frutsttning fr
ett vl fungerande elektroniskt informationsutbyte och elektronisk
frvaltning verhuvudtaget att det finns ett samordnat regelverk med
enhetlig struktur fr alla myndigheter, utan otydliga begrepp och
andra ondiga hinder fr nskvrd utveckling. ven frn integritetsskyddssynpunkt medfr den bristande strukturen i frfattningarna
och den oklara begreppsbildningen tillmpningssvrigheter som
innebr kade risker fr oacceptabla intrng i den personliga integriteten.
E-delegationen
I betnkandet Strategi fr myndigheternas arbete med efrvaltning (SOU 2009:86) har E-delegationen freslagit att
regeringen ska tillstta en utredning med uppdrag att gra en versyn av registerfrfattningarna och lmna frslag till bestmmelser
som r samordnade, enhetliga och tydliga (s. 65). I uppdraget ska
371
SOU 2010:4
det enligt E-delegationen ing att lmna frslag till hur regelkonflikter inom register- och sekretesslagstiftningen ska lsas.
E-delegationen konstaterade i sitt betnkande att de fr
nrvarande cirka 200 registerfrfattningarna saknar en sinsemellan
enhetlig struktur ven om mnga av frfattningarna pminner om
varandra. Vidare ppekades att olika begrepp anvnds fr att
beskriva samma freteelse (t.ex. databas och register) samtidigt
som samma begrepp frekommer i olika betydelser (t.ex. direkttkomst och gallring). Fr att mjliggra en utveckling i riktning
mot en flexibel e-frvaltning, ppekade E-delegationen, krvs det
att registerfrfattningarna r samordnade, enhetliga och tydliga. Edelegationen framhll att i en elektronisk frvaltning mste olika
intressen balanseras mot varandra, nmligen intresset av
effektivitet, integritet och ppenhet. Dessa tre begrepp borde
enligt E-delegationen vara ledord fr en versyn av registerfrfattningarna. E-delegationen ppekade vidare att det r viktigt
att befintliga registerfrfattningar analyseras och att en utredning
lmnar frslag till hur registerfrfattningar br struktureras och
vilka begrepp som br anvndas. En sdan utredning br ocks
enligt E-delegationen f i uppdrag att analysera vilka regelkonflikter som kan uppst mellan registerlagstiftning och
sekretessregleringen vid utbyte av elektronisk information mellan
myndigheter och lmna frslag p hur sdana konflikter ska lsas.
Kommittns bedmning
Kommittn har tidigare konstaterat att det frmsta hindret mot att
nu fresl en fullt ut genomfrd elektronisk offentlighetsprincip r
de brister som finns inbyggda i det omfattande regelverk som
registerfrfattningarna utgr.
I likhet med vad som framfrts frn flera andra hll anser
kommittn allts att det r hgst angelget att det sker en allmn
versyn av gllande registerfrfattningar och av begreppsbildningen p omrdet fr att komma till rtta med de problem
som nuvarande reglering uppenbart innebr.
Bland annat som ett resultat av ambitionen att register med ett
stort antal registrerade och ett srskilt knsligt innehll ska regleras
srskilt i lag har en omfattande srreglering infrts i lag. Medan
begrnsningar av rtten att ta del av allmnna handlingar noga
anges i bestmmelser i offentlighetsoch sekretesslagen saknas en
372
SOU 2010:4
sammanhllen struktur fr registerfrfattningarna och samspelet

med personuppgiftslagen. Registerfrfattningar har skapats utan
ngon egentlig samordning och skiftande lagstiftningsteknik har
anvnts fr att reglera registerfrfattningarnas frhllande till
personuppgiftslagen. Registerfrfattningarna r dessutom, redan
till fljd av antalet, svra att verblicka. 7 Det har uppskattats att det
finns cirka 200 sdana och det kommer att krvas insatser redan fr
att klargra vilka lagar och frordningar som ska tillmpas p vad.
Ett generellt problem r att olika lagtekniska lsningar valts
betrffande tillmpningsomrdet fr sdana frfattningar. Vissa
registerfrfattningar kompletterar personuppgiftslagen, de innehller bara srbestmmelser och gller utver personuppgiftslagen, andra gller i stllet fr personuppgiftslagen men innehller
hnvisningar till de bestmmelser i personuppgiftslagen som ska
tillmpas. Slutligen finns registerfrfattningar som gller i stllet
fr personuppgiftslagen och upprepar de bestmmelser i personuppgiftslagen som ska vara tillmpliga.
Fortfarande bygger registerfrfattningarna ofta till betydande
del p uttrycksstt och frfattningstekniska konstruktioner som
kommit till p datalagens tid. Olika begrepp har anvnts fr att
beskriva samma eller liknande freteelser (t.ex. databas och
register) medan samma begrepp i andra fall getts i olika betydelser
(t.ex. gallring). Sammantaget har detta frt med sig ett delvis oklart
rttslge dr risker fr bde integritetsfrluster och brist p insyn
framtrder.
Betrffande frgan om vad som br regleras i lag respektive
frordning vill kommittn framhlla fljande. Det r inte praktiskt
genomfrbart att riksdagen genom registerlagar skulle gra
detaljerade stllningstaganden fr varje myndighetsomrde rrande
begrnsningar av t.ex. myndigheters rttsliga befogenheter att gra
sammanstllningar tillgngliga. andra sidan br den frn riksdagens uttalade ambitionen att myndighetsregister med ett stort
antal registrerade och ett srskilt knsligt innehll ska regleras
srskilt i lag alltjmt bilda utgngspunkt.
Det ligger som kommittn ser det ett betydande vrde i att
lagformen anvnds dr det r pkallat. ven fortsttningsvis framstr det som angelget att myndighetsregister med ett stort antal
7
Se bl.a. SOU 2007:22 Del 1 s. 461 f. och SOU 2007:45 s. 159 ff. Ett frsk att kartlgga
registerfrfattningarna r den s.k. Ltzendatabasen som frs av Riksarkivet. Syftet r att
inventera och gruppera olika registerfrfattningar fr att kartlgga dessa och hantera de
frgor som kan uppkomma i anslutning till problematiken arkiv-registerlagar, bl.a. frgor om
bevarande, gallring och leveranser.
373
SOU 2010:4
registrerade och ett srskilt knsligt innehll regleras srskilt i lag.

De centrala bestmmelserna br ven fortsatt finnas i lag, medan de
detaljerade reglerna om t.ex. utlmnandeform torde kunna finnas i
frordning.
Enligt kommittns uppfattning finns det ett tydligt behov av att
i samband med en versyn av registerfrfattningarna skapa en
gemensam checklista fr att garantera att samtliga registerfrfattningar ses ver utifrn en gemensam referensram. ven framtida
registerfrfattningar skulle kunna konstrueras utifrn en sdan mall
fr att p s stt stadkomma en ordning dr en och samma lagstiftningsteknik anvnds.
Som en utgngspunkt fr den samlade versyn som kommittn
anser vara ndvndig br myndigheterna lggas att sjlva se ver
sina registerfrfattningar och identifiera eventuella behov och
brister vad avser t.ex. skerhetsaspekter och integritetsskydd m.m.
I detta arbete br ven ing att myndigheterna analyserar frutsttningarna fr att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk
form i alla de lgen dr detta r nskvrt men ocks att det infrs
utryckliga frbud mot detta nr sdana r pkallade. Myndigheterna br ven utvrdera vilket utbildningsbehovet r inom den
egna verksamheten. Efter en sdan versyn br myndigheterna
terrapportera till regeringen. Drefter skulle en fullstndig versyn av registerfrfattningarna kunna gras utifrn en vergripande
struktur. Mot bakgrund av det vldokumenterade behovet av att se
ver registerfrfattningarna r det angelget att arbetet med en
sdan versyn pbrjas snarast. Vid den av kommittn efterlysta
versynen av registerfrfattningarna finns det ven skl att
vervga och nrmare analysera om samtliga befintliga
register/databaser verkligen fyller ett befogat behov. Kommittn
menar att det finns starka skl att tro att vissa register eller
databaser br kunna avvaras och att det totala antalet borde kunna
minskas. I en situation dr frekomsten av varje befintligt register
eller databas r noga vervgt kar vidare troligen allmnhetens
acceptans fr att personuppgifter i och fr sig behandlas.
Kommittn vill avslutningsvis framhlla att med en ordning dr
registerfrfattningarna terspeglar ett vl avvgt integritetsskydd
bl.a. i form av freskrifter om formen fr utlmnande av allmnna
handlingar finns en viktig byggsten p plats fr att ta ytterligare ett
steg mot ett elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar.
374
12
Ikrafttrdande och
vergngsbestmmelser
Bedmning och frslag: Den nya bestmmelsen i 6 kap. 3 a

offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400), liksom det freslagna frtydligandet av 21 kap. 7 samma lag, br trda i kraft
den 1 januari 2011. Inga vergngsbestmmelser behvs.
Den freslagna bestmmelsen om elektroniskt utlmnande av
allmnna handlingar syftar till att tydliggra att myndigheter alltid
ska prva mjligheten av att lmna ut en elektroniskt lagrad allmn
handling i elektronisk form om skanden s nskar. Det r drfr
av vrde om bestmmelsen kan trda i kraft s snart som mjligt.
Inga fljdndringar utver mjligen en anpassning av regeln i 10
frordningen (2003:234) om tiden fr tillhandahllande av domar
och beslut, m.m. behvs.
Det freslagna frtydligandet av sekretessbestmmelsen i
21 kap. 7 offentlighetsoch sekretesslagen br ocks trda i kraft
s snart det r mjligt. Inga fljdndringar krvs.
Kommittn bedmer att det inte finns behov av vergngsbestmmelser.
375
13
Konsekvensbedmning
Bedmning: Kommittns frslag bedms varken f ekonomiska

eller sdana andra konsekvenser som sgs i 14 och 15
kommittfrordningen.
Fr kommittns arbete gller bestmmelserna i kommittfrordningen (1998:1474). I 14 anges att om frslagen i ett
betnkande pverkar kostnaderna eller intkterna fr staten,
kommuner, landsting, fretag eller andra enskilda, ska en berkning
av dessa konsekvenser redovisas i betnkandet. Om frslagen innebr samhllsekonomiska konsekvenser i vrigt, ska dessa redovisas.
Nr det gller kostnadskningar och intktsminskningar fr staten,
kommuner eller landsting, ska kommittn fresl en finansiering.
Vidare fljer av 15 att om frslagen i ett betnkande har
betydelse fr den kommunala sjlvstyrelsen, ska konsekvenserna i
det avseendet anges i betnkandet. Detsamma gller nr ett frslag
har betydelse fr brottsligheten och det brottsfrebyggande
arbetet, fr sysselsttning och offentlig service i olika delar av
landet, fr sm fretags arbetsfrutsttningar, konkurrensfrmga
eller villkor i vrigt i frhllande till strre fretags, fr jmstlldheten mellan kvinnor och mn eller fr mjligheterna att n de
integrationspolitiska mlen.
Vid konsekvensutredningen har, enligt 15 a kommittfrordningen, ven bestmmelserna i 6 och 7 frordningen
(2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning beaktats.
Kommittn har freslagit att det av 6 kap. 3 a offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) ska framg att myndigheter efter
begran ska lmna ut elektroniskt lagrade allmnna handlingar i
elektronisk form om det inte r olmpligt. Vidare har kommittn
freslagit att sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 samma lag ska
frtydligas.
377
Konsekvensbedmning
SOU 2010:4
Ekonomiska konsekvenser
Den freslagna bestmmelsen om elektroniskt utlmnande
Kommittn har tidigare i avsnitt 8.5.2 berrt vilka ekonomiska
konsekvenser en fullt ut genomfrd ordning dr myndigheterna
lggs en generell skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form skulle kunna f. Den slutsats som kommittn
drog var att fr de allra flesta myndigheter kan det antas att den
kning av antalet offentlighetsuttag som en skyldighet att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form kan franleda, balanseras av
att kostnaderna fr att lmna ut handlingar elektroniskt r
betydligt lgre n fr motsvarande pappersutlmnande. En reform
torde heller inte krva ngra egentliga investeringar d bde de
tekniska frutsttningarna och personalens kunskaper i stor omfattning redan synes finnas. Sammantaget har drfr kommittn
gjort den bedmningen att en ordning med en lagstadgad skyldighet till elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar br kunna
framst som tmligen kostnadsneutral fr myndigheterna. Dremot finns det, som kommittn ocks har utvecklat i avsnitt 8.5.2,
anledning att tro att betrffande vissa myndigheter de som har en
omfattande frsljning av information frsljningsintkterna kan
komma att pverkas om en generell skyldighet till elektroniskt
utlmnande skulle infras.
Kommittn har emellertid bedmt att det, med upprtthllandet
av ett fullgott skydd fr den personliga integriteten, inte i dagslget
gr att infra en generell skyldighet i lag att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form (avsnitt 8.8.1). Kommittn menar i
stllet att det som i nulget bst gynnar offentlighetsprincipen r en
ordning med elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar i den
mn det r frenligt med bl.a. de krav p skydd fr enskildas
personliga integritet som br stllas. Enligt kommittns frslag ska
allmnna handlingar som frvaras i elektronisk form p begran
lmnas ut i elektronisk form frutsatt att det inte r olmpligt. Det
r allts frga om en i viss mn fakultativ regel. Vad som blir
obligatorisk r att ta stllning till en sdan begran. Kommittn gr
bedmningen att den nu freslagna ordningen inte kommer att
generera ngra beaktansvrda kostnadskningar fr myndigheterna. Det br i sammanhanget srskilt framhllas att mnga
myndigheter redan i dag i tmligen stor omfattning lmnar ut
allmnna handlingar i elektronisk form.
378
SOU 2010:4
Konsekvensbedmning
Sammantaget kan allts inte ngra kostnadskningar frvntas

uppkomma till fljd av frslaget om elektroniskt utlmnande.
I frga om en eventuell pverkan p myndigheternas frsljningsintkter till fljd av kommittns frslag konstaterar kommittn fljande. Den pverkan p myndigheternas frsljningsintkter i form av intktsbortfall som har beskrivs i avsnitt 8.5.2 tar
sin utgngspunkt i det tnkta infrandet av en generell skyldighet
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form, dvs. utan
mjlighet fr myndigheten att i det enskilda fallet gra en
lmplighetsbedmning. Vid bedmningen av nr det kan vara
olmpligt att lmna ut en allmn handling i elektronisk form r det,
som kommittn har utvecklat i avsnitt 8.8.2, frmst integritetsskyddsaspekter som ska beaktas. Utver integritetsskyddsaspekter
kan det dock finnas andra faktorer som talar mot att lmna ut en
allmn handling i elektronisk form. Det kan t.ex. rra sig om
praktiska aspekter eller skerhetsaspekter som i det enskilda fallet
medfr att ett elektroniskt utlmnande i det specifika fallet ter sig
olmpligt. Upphovsrtt kan t.ex. ocks vara en sdan faktor som
kan gra ett elektronisk utlmnande olmpligt.
Att neka ett elektroniskt utlmnande av en allmn handling med
hnvisning enbart till kommersiella skl br som kommittn ppekat i avsnitt 8.8.2 dremot inte komma ifrga. Som kommittn
bedmer det framstr emellertid behovet av det som synnerligen
begrnsat.
Kommittn vill i sammanhanget framhlla att det finns anledning att tro att de uppskattningar av intktsfrluster som myndigheterna har gjort med anledning av Ekonomistyrningsverkets
rapport (se bilaga 2) i viss mn kan hnfras ven till andra faktorer
n utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form. Bland
annat fljer det av rapporten att somliga myndigheter inte rtt har
uppfattat den frutsttningen att den tnkta skyldigheten bara ska
omfatta sdana handlingar som redan finns lagrade i elektronisk
form.
Det finns ven anledning att framhlla att den nuvarande utformningen av avgiftsfrordningen (1992:191) medfr att det finns
ett utrymme fr statliga myndigheter att ta ut avgifter fr utlmnande av uppgifter i elektronisk form upp till vad som motsvarar
full kostnadstckning (se vidare avsnitt 10.2.1, jfr. 4 frsta stycket
9 avgiftsfrordningen).
Sammantaget bedmer kommittn att frslaget om elektroniskt
utlmnande av allmnna handlingar inte kan frvntas medfra
379
Konsekvensbedmning
SOU 2010:4
ngra beaktansvrda konsekvenser vad betrffar intkter frn frsljning av information. De eventuella intktsminskningar som frslaget mjligen skulle kunna ge upphov till i enskilda fall bedms
kunna finansieras inom befintliga ramar.
Kommittn vill avslutningsvis framhlla att myndigheterna p
bde kort och lng sikt kan frvntas gra kostnadsbesparingar p
reformen eftersom det nu blir tydligare att det i mnga fall r
lmpligt med ett elektroniskt utlmnande vilket i sin tur innebr att
man i mnga fall kan avst frn en kostsam fakturering m.m. i
samband med utlmnande av allmnna handlingar.
Den freslagna ndringen av sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
Syftet med den freslagna ndringen av sekretessregeln i 21 kap.
7 offentlighetsoch sekretesslagen r dels att frtydliga bestmmelsen s att det inte ska rda ngon tvekan om att det bara r den
prognos myndigheten kan gra betrffande skandens efterfljande behandling som r relevant, dels att myndigheten mste ha
ngot skl fr att stlla frgor till skanden om den tilltnkta
anvndningen av personuppgifterna. Genom dessa frtydliganden
kan myndigheternas handlggning av en frfrgan om att f ta del
av personuppgifter i en allmn handling frvntas frenklas. Drmed kan den freslagna frndringen snarast frvntas f positiva
konsekvenser fr handlggningen hos myndigheterna genom att
regelverket frtydligas jmfrt med i dag. Ngra kostnadskningar
kan drfr inte frvntas uppkomma genom den freslagna lagndringen.
vriga konsekvenser
Inte heller i vrigt bedmer kommittn att frslagen fr ngra
sdana konsekvenser som sgs i 14 och 15 kommittfrordningen.
380
14
Frfattningskommentar
14.1
Frslag till lag om ndring i offentlighetsoch

sekretesslagen (2009:400)
6 kap.
3a
En myndighet ska p begran av en enskild lmna ut en handling som
frvaras elektroniskt hos myndigheten i elektronisk form, om den inte
innehller sekretessbelagda uppgifter, det i lag eller frordning finns
bestmmelser som frbjuder det eller det annars r olmpligt.
Paragrafen r ny.
Av bestmmelsen fljer att en myndighet r skyldig att i
samtliga fall dr en enskild begr ett elektroniskt utlmnande av en
elektroniskt lagrad allmn handling, ta stllning till en sdan
begran. Rtten att efter en lmplighetsprvning f ut elektroniskt
lagrade handlingar i elektronisk form kompletterar den grundlagsfsta rtten att f ut allmnna handlingar i pappersform (jfr
2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen). Bestmmelsen behandlas
nrmare i avsnitt 8.8.
Endast handlingar som redan frvaras elektroniskt hos myndigheten omfattas. Ngon skyldighet fr myndigheten att omvandla
handlingar i pappersform till elektronisk form freskrivs allts inte.
I de fall dr det framgr av annan lag eller frordning att
handlingen inte fr lmnas ut i elektronisk form ska detta frbud
glla.
Med begreppet elektronisk form avses att handlingen kan
lmnas ut via e-post, dvd-skiva, diskett etc. Myndigheten har ingen
skyldighet men br dremot strva efter att tillmtesg den
381
SOU 2010:4
enskildes nskeml om att f ut handlingen i ett visst (fysiskt eller

logiskt) format.
I vilka situationer det kan vara olmpligt att lmna ut en
handling i elektronisk form framgr nrmare av avsnitt 8.8.2.
En myndighets stllningstagande betrffande frgan om sttet
fr utlmnande gr inte att verklaga srskilt, se avsnitt 8.8.1.
Den nya bestmmelsen fresls trda i kraft den 1 januari 2011.
21 kap.
7
Sekretess gller fr personuppgift, om det finns skl att anta att uppgiften efter ett utlmnande kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204).
ndringen behandlas nrmare i avsnitt 9.5.1.
I paragrafen frskrivs sekretess fr personuppgifter, om det
finns skl att anta att uppgiften efter ett utlmnande frn myndigheten kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen
(1998:204). Med personuppgift avses detsamma som enligt personuppgiftslagen. Paragrafen r tillmplig oavsett var hos myndigheten
personuppgiften finns, i ett pappersdokument, i ett register, i ett
ordbehandlingsdokument, i en tjnstemans huvud osv. Paragrafen
r vidare tillmplig oberoende av hur utlmnandet av uppgiften ska
ske, p papper, i elektroniskt format, muntligt osv.
Med begreppet efter ett utlmnande betonas att det r
skandens efterfljande behandling av personuppgifterna som ska
bedmas i frhllande till personuppgiftslagen, inte den behandling
som myndighetens utlmnande av uppgiften utgr.
Sekretess enligt bestmmelsen kan komma ifrga endast om det
finns skl att anta dels att personuppgiften efter utlmnandet
kommer att behandlas p ett stt som omfattas av personuppgiftslagen, dels att behandlingen str i strid med personuppgiftslagen.
Med formuleringen om det finns skl att anta understryks att
myndigheten mste ha ngot skl fr att f stlla frgor till
skanden om den tilltnkta anvndningen av personuppgifterna.
Fr att en myndighet ska f lov att stlla frgor till skanden om
identitet, syfte etc. fr att utrna om sekretess rder fr personuppgift r det inte tillrckligt redan att skanden begr ut en allmn
handling som innehller personuppgifter. Det krvs i stllet att det
382
SOU 2010:4
finns ngon konkret omstndighet som gr att det finns skl att
anta att personuppgiften efter utlmnandet kommer att behandlas
p ett stt som omfattas av personuppgiftslagen. Frgor br sledes
bara stllas nr det av skandens egna uppgifter framgr att det
finns anledning att tro att han eller hon kommer att behandla
uppgifterna p ett stt som inte r frenligt med personuppgiftslagen eller att skanden t.ex. nskar gra ett massuttag eller ett
selekterat uttag av personuppgifter fr vilka utrymmet fr en
behandling i enlighet med personuppgiftslagen r srskilt begrnsat, t.ex. uppgifter om personnummer eller samordningsnummer
(22 personuppgiftslagen), knsliga personuppgifter (13 personuppgiftslagen) samt personuppgifter om lagvertrdelser som
innefattar brott, domar i brottml, straffprocessuella tvngsmedel
eller administrativa frihetsbervanden (21 personuppgiftslagen).
Nr det gller knsliga personuppgifter och uppgifter om lagvertrdelser kan i mnga fall i och fr sig antas att sekretess enligt
ngon annan bestmmelse i offentlighetsoch sekretesslagen skulle
hindra ett utlmnande. Det kan dock inte uteslutas att det finns
situationer nr nu aktuell bestmmelse kan ha betydelse i detta
avseende.
Myndigheten fr inte stlla mer ingende eller fler frgor n som
behvs fr att gra en sekretessbedmning. Inledningsvis har drfr myndigheten endast anledning att genom frgor till skanden
utrna om det finns skl att anta att han eller hon ver huvud taget
kan antas komma behandla personuppgifterna p ett stt som omfattas av personuppgiftslagen, dvs. genom automatiserad behandling eller sdan manuell behandling som omfattas av lagen (jfr 5
personuppgiftslagen). Frst om s r fallet r det befogat att
myndigheten stller fler frgor om den tilltnkta behandlingen,
bl.a. fr att ta reda p om behandlingen r helt eller delvis undantagen frn personuppgiftslagen.
Hvdar skanden att han eller hon ska behandla uppgifterna p
ett stt som inte omfattas av lagen fr journalistiskt ndaml,
privat behandling, beropande av frivilligt grundlagsskydd etc.
och myndigheten inte har anledning att bortse frn skandens uppgifter, fr uppgifterna godtas om det inte av omstndigheterna
framgr att upplysningen r s osannolik att den kan lmnas utan
avseende.
Om myndigheten ftt en redogrelse av den tilltnkta behandlingen frn skanden som inte kan lmnas utan avseende fr
myndigheten gra en bedmning av om den uppgivna behand383
SOU 2010:4
lingen omfattas av personuppgiftslagen och om s r fallet om den

behandlingen strider mot personuppgiftslagen. Om t.ex. ett
massuttag av uppgifter eller selekterade uppgifter uppgifter fr
vilka utrymmet fr en behandling i enlighet med personuppgiftslagen r srskilt begrnsat begrs utlmnade och
skanden dremot inte besvarar en frfrgan p ett konkret stt om
den tilltnkta anvndningen av uppgifterna, finns det tvrtom ofta
anledning fr myndigheten att anta en olaglig behandling och
sledes vgra utlmnande p grund av sekretess. Det br dock
ppekas att det aldrig finns ngon skyldighet fr skanden att
besvara myndighetens frgor.
Den nya bestmmelsen fresls trda i kraft den 1 januari 2011.
384
Srskilt yttrande
av Pr Trehrning, expert
Inledning
Det r frvisso positivt att kommittn freslr en skyldighet fr
myndigheter att lmna ut uppgifter i elektronisk form. Kommittn
har dock, genom frbehllet eller det annars r olmpligt i
frslaget till frfattningstext, satt skyddet av den personliga
integriteten fre intresset av att strka offentlighetsprincipen p ett
sdant stt att det finns en uppenbar risk att det i realiteten inte blir
ngon frndring av rdande rttslge.
Ett avslag p en begran att f en elektronisk uppgift verlmnad i elektronisk form kan heller inte verklagas. En sdan rtt
krver en grundlagsndring, eftersom hur en handling verlmnas,
det vill sga sttet fr utlmnade, idag inte gr att verklaga enligt
TF 1 . Av direktiven framgr att utredningens uppdrag i denna del
endast handlar om frndringar i sekretesslagen. Det ingr allts
inte i kommittns uppdrag att fresl eventuella grundlagsndringar.
Jag frordar drfr att frfattningstexten ndras s att eller det
annars r olmpligt utgr.
Jag freslr ocks att sekretessbestmmelsen 21:7 om personuppgifter ska upphvas.
Jag utvecklar mina frslag i det fljande.
Elektroniskt utlmnade
I utredningens direktiv ingr att utreda svl intresset av en kad
insyn i det allmnna, som intresset att skydda den personliga
integriteten vid elektroniskt utlmnande.
1
Se avsnitt 8.8.1.
385
Srskilt yttrande
SOU 2010:4
Utredningens i sig mycket serisa arbete har till stor del

koncentrerats p hur den personliga integriteten ska skyddas, ven
om frdelarna av en utkad insyn ocks har diskuterats.
Personlig integritet r just personlig. Var och en har sin
uppfattning om vad som r personlig integritet.
En del mnniskor ser inget som helst problem i att myndigheter
har uppgifter som allmnheten kan ta del av, andra knner sig
antagligen frfljda och vervakade bara av tanken p att s mycket
av deras liv och de det gjort r registrerat, ver knslan att inte f
kunna vara anonym nr man vill vara det.
Det faktum att mnga lgger ut i vissa fall mycket intima och
personliga uppgifter om sig sjlva p Facebook och andra sociala
medier, beror p att det r sjlvvalt. Att man sedan inte alltid har
full kontroll ver var uppgifter hamnar och hur de anvnds tycks
fr mnga vara av underordnad betydelse.
Utredningen lyfter fram de negativa konsekvenser som elektroniskt utlmnande kan medfra massuttag, snabba sammanstllningar, korsrelateringar med mera.
Risker finns alltid. Frgan r om den r verdriven. Men framfr
allt. Det r kanske ngonting vi trots allt fr tla om vi vill ha kvar
ett ppet samhlle dr envar har rtt att f ut uppgifter som det
allmnna, med std av lag och regleringar, har samlat p sig.
Min uppfattning r att nr medborgarna talar om bristande
personlig integritet, handlar det i frsta hand om statens kande
frmga att dels samla in information av allehanda slag, dels
vervaka den enskilde medborgaren. Utredningens frslag handlar
om vad som kan hnda om medborgarna vill ta del av denna
insamlade information.
kar d risken fr att den personliga integriteten stts ur spel
bara fr att uppgifterna lmnats i elektronisk form?
Det blir lttare att stta samman uppgifter, det r sant. Man kan
gra massuttag, det r sant.
Men det r kanske ocks meningen med ett ppet samhlle att
se samband, att kunna gra stora sammanstllningar och kunna dra
konsekvenser av dessa sammanhang.
Dessutom r det mjligt att redan idag stta samman uppgifter
genom att skanna in uppgifter frn utlmnade papper. Det tar bara
lite lngre tid och kostar mer pengar. Men ska den som har resurser
och kapital f frdelar jmfrt med den som saknar dessa
frutsttningar?
386
SOU 2010:4
Srskilt yttrande
Den frmsta kritiken och farhgorna nr det gller elektroniskt

uttag har kommit frn myndigheterna inte frn medborgarna.
Medborgarna ifrgastter myndigheternas utkade mjligheter till
vervakning och att samla in information om medborgarna.
Jag anser sledes att en generell skyldighet fr myndigheter att
lmna ut elektroniska uppgifter i elektronisk form kan frstrka
och frenkla mjligheten fr envar att ta del av myndigheternas
uppgifter och att detta intresse i detta fall vger tyngre n intresset
av den personliga integriteten. Den sekretesslagstiftning vi redan
har anser jag tillgodoser behovet av skydd fr den personliga
integriteten.
Registerfrfattningar och personuppgifter
Utredningen freslr att man ser ver snrskogen av registerfrfattningar. Det r ett utmrkt frslag eftersom tillmpningarna
av dessa i allt fr stor utstrckning gr stick i stv med offentlighetsprincipen. Det r ett viktigt arbete som br genomfras
skyndsamt.
Utredningens frfattningsfrslag om att infra bestmmelsen
om att ett elektroniskt utlmnande bara fr ske om det inte r
olmpligt, r en slags tillfllig lsning i avvaktan p en versyn av
registerlagarna. Mlet r enligt utredningen att myndigheterna ska
ha en i lag reglerad skyldighet att lmna ut handlingar i elektronisk
form om det inte finns srskilda frbud mot detta i lag eller
frordning.
Om en sdan versyn verkstlls, fr vi frhoppningsvis en mer
genomskinlig och funktionell lagstiftning, men som nd kommer
att innehlla frfattningar som frbjuder utlmnade av vissa
uppgifter, fr att det kan skada den personliga integriteten.
Om en sdan versyn inte grs, frblir registerlagarna
ofrndrade.
I bda dessa fall innebr utredningens frslag i realiteten att en
begran om elektroniskt utlmnande i framtiden ska verleva
fyra bedmningar innan uppgiften lmnas ut:
Omfattas uppgiften av ngon reglering i sekretesslagen?
Finns det ngot frbud i ngon registerlag att lmna ut uppgiften?
387
Srskilt yttrande
SOU 2010:4
Innehller uppgiften personuppgifter som innebr att sekretesslagen 21:7 ska tillmpas?
r det olmpligt att lmna ut uppgiften i elektronisk form?
De tv sistnmnda kriterierna innebr ocks att enskild tjnsteman
p myndigheten ska gra ett slags prognos eller bedmning hur
uppgifterna ska anvndas. Hr finns en uppenbar risk fr
inkonsekvenser i rttstillmpningen.
Utredningen konstaterar att nr det gller att avgra om ett
utlmnande kan vara olmpligt eller ej, ska rtten att f ut
handlingar (vara) frikopplad frn frgan om vad mottagaren senare
gr med handlingen. 2 Vad mottagaren gr med den utlmnade
uppgiften fr allts inte ligga till grund fr om ett utlmnade r
olmpligt eller ej. Istllet ska tjnstemannen i frekommande fall
iakttaga frsiktighet och tnka p skerhetsaspekter nr
lmpligheten prvas.
Men sekretesslagen 21:7 innebr att myndigheten ska gra ett
antagande om hur mottagaren av personuppgifterna kommer att
behandla dem. 3
Jag tror att detta kan bli en nrmast omjlig uppgift fr
anstllda p statliga verk, kommuner och landsting, som ska ta
stllning till att lmna ut en uppgift i elektronisk form, att f detta
att g ihop.
Utredningen har fr vrigt p ett utmrkt stt listat den kritik
som finns mot bestmmelsen och freslr att den frtydligas s att
det inte rder ngon tvekan om att det bara r den prognos
myndigheten kan gra betrffande skandens efterfljande
behandling som r relevant, inget annat. 4
Kommittn konstaterar dessutom att bestmmelsen endast
fyller en begrnsad funktion.
Jag freslr att den upphvs.
Svl Svenska Journalistfrbundet som JO har tidigare kritiserat
regeln eftersom dess efterlevnad krver att myndigheten efterfrgar
syftet med ett utlmnande, vilket i sin tur strider mot efterfrgefrbudet i 2:14, 3 stycket TF. 5 Jag delar denna uppfattning.
Dessutom vger argumenten fr att ta bort bestmmelsen, som
ocks redovisas i utredningen, tyngre n att behlla den.
2
Se avsnitt 8.8.2.
Se avsnitt 9.2.2.
4
Se avsnitt 9.5.1.
5
Se avsnitt 9.2.1.
3
388
SOU 2010:4
Srskilt yttrande
Det kan i och fr sig vara p sin plats att frena ett utlmnande
av personuppgifter med en erinran till mottagaren att han eller hon
frfogar ver de utlmnade uppgifterna under ansvar och att de
inte fr behandlas i strid med personuppgiftslagens bestmmelser.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis freslr jag att 6 kap. 3 a ska lyda:
En myndighet ska p begran av en enskild lmna ut en handling som
frvaras elektroniskt hos myndigheten i elektronisk form, om den inte
innehller sekretessbelagda uppgifter eller det i lag eller frordning
finns bestmmelser som frbjuder det.
Mitt frslag till frfattningstext fr en generell innebrd och kan

behva frenas med vergngsbestmmelser. Hur sdana ska utformas br bli en uppgift fr regeringen som kan reglera
vergngen i en frordning.
Jag freslr vidare att sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7
offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) upphvs.
Jag frordar att myndigheternas registerlagar och registerfrordningar ses ver och ansluter mig i denna del till utredningens
frslag i kapitel 11, Avslutande synpunkter. I uppdraget fr en
sdan versyn br ing att det ska utformas mycket tydliga och fr
envar begripliga regler i de fall en myndighets registerfrfattning
frbjuder eller begrnsar ett utlmnade av uppgift. Arbetet br
bedrivas skyndsamt.
vriga synpunkter
E-offentlighetskommittn har varit en parlamentarisk utredning
med expertmedverkan. Det r positivt med tanke p att alltfler
utredningar idag bestr av ensamutredare, det vill sga ofta en
departementstjnsteman. Detta inte sagt fr att kritisera enskilda
tjnstemn, utan mer fr att betona att mnga frgor behver
utredas av folkvalda.
Kommittn har dock arbetat under mycket stark tidspress. De
frgor kommittn har haft att utreda har varit komplexa, inneburit
grundlagsndring och i vrigt berrt frgor som har inverkan p
offentlighetsprincipens krna.
389
Srskilt yttrande
SOU 2010:4
Att under dessa omstndigheter ges s kort utredningstid anser

jag tvivelaktigt. Man ska inte utreda i lngbnk, men man ska heller
inte lmna ifrn sig utredningsfrslag som kunde ha analyserats,
srskdats och utforskats nnu bttre. Inget skugga m falla ver
utredningens sekretariat som under rdande omstndigheter gjort
ett utmrkt arbete.
Den korta utredningstiden r ett tecken i tiden. I egenskap av
ansvarig fr en del av Svenska Journalistfrbundets remissyttranden mottar jag inte sllan utredningar med bristflligt underlag och med lagfrslag dr konsekvenserna ibland r dligt analyserade. Inte minst gller det lagfrslag som berr grundlggande
mnskliga rttigheter och/eller frslag till ndringar i grundlagar
och dr frslag lggs fram dr regeringsformens krav p att
effektivitets-, legalitets- och proportionalitetsprinciperna inte alltid
r uppfyllda.
Till det kommer allt mer krympande remisstider, vilket i sin tur
kan medfra att yttrandena frn remissinstanserna inte r
tillrckligt genomarbetade eller blir ofullstndiga.
Sammantaget innebr detta att den starka frarbetstraditionen i
den svenska lagstiftningen hller p att g frlorad.
Jag vill i detta sammanhang kritisera denna negativa utveckling i
en tidigare mycket vlutvecklad svensk lagstiftningstradition och
varna fr dess konsekvenser.
390
Bilaga 1
Kommittdirektiv
Skerhetskopiors rttsliga status och

utlmnande av allmnna handlingar i
elektronisk form
Dir.
2008:26
Beslut vid regeringssammantrde den 13 mars 2008

Sammanfattning av uppdraget
En parlamentariskt sammansatt kommitt ska gra en versyn av
vissa av bestmmelserna i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen (TF).
Kommittn ska vervga
- om skerhetskopior av handlingar och de upptagningar p t.ex.
magnetband som innehller skerhetskopior av handlingar ska
undantas frn begreppet allmn handling,
- vilken betydelse en eventuell arkivering av en upptagning som
innehller skerhetskopior av handlingar kan f fr de kopior av
icke allmnna handlingar som ingr i upptagningen,
- om det i den mn skerhetskopior inte fresls bli undantagna
frn begreppet allmn handling finns ett behov av en generell
reglering i sekretesslagen (1980:100) till skydd fr uppgifter p
skerhetskopior,
- om eventuella frslag till lagndringar innebr att bestmmelsen
i 5 kap. 11 sekretesslagen till skydd fr uppgifter p de skerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem
och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien
r 2004 br ndras eller upphvas,
- om det finns behov av att tydliggra tryckfrihetsfrordningens
reglering s att det framgr att ett beslut att avsl en begran om
utlmnande av allmn handling som en tjnsteman fattat i ett
statsrds stlle ska verklagas till regeringen.
Kommittn ska vidare vervga
- om det i sekretesslagen eller i annan lag ska infras en
skyldighet fr myndigheter, generellt eller i mer begrnsad
391
Bilaga 1
SOU 2010:4
utstrckning, att lmna ut elektroniskt lagrade allmnna

handlingar i elektronisk form,
- vilka konsekvenser en sdan skyldighet skulle f fr bl.a.
enskildas personliga integritet samt
- om bestmmelsen i 7 kap. 16 sekretesslagen br ndras eller
upphvas.
Om kommittn freslr att det ska infras en skyldighet att lmna
ut allmnna handlingar i elektronisk form, ska den vervga om en
sdan skyldighet br leda till ndringar i avgiftsregleringen.
Kommittn ska fresl de grundlagsndringar och andra
frfattningsndringar som den finner motiverade. Uppdraget ska, i
den del det avser frslag till grundlagsndringar, redovisas senast
den 31 december 2008 och i vriga delar senast den 31 december
2009.
Bakgrund
Offentlighetsprincipen
Allmnt om offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen innebr att allmnheten och massmedierna
ska ha mjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet.
Offentlighetsprincipen kommer till uttryck p olika stt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet fr tjnstemn, genom
domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande frsamlingars sammantrden. Nr det mer allmnt talas om offentlighetsprincipen syftas emellertid i frsta hand reglerna om allmnna
handlingars offentlighet i 2 kap. TF.
Handlingsoffentlighetens frmsta syfte r att garantera rttsskerheten samt effektiviteten i frvaltningen och folkstyret. Av
inledningsstadgandet i 2 kap. TF framgr emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rtten att ta del av allmnna
handlingar syftar ven till att frmja ett fritt meningsutbyte och en
allsidig upplysning. Handlingsoffentligheten fyller drmed ocks
ett syfte som informationsfrsrjare i vid mening.
Med handling frsts enligt 2 kap. 3 frsta stycket TF framstllningar i skrift eller bild, dvs. handlingar i traditionell form, som
kan uppfattas utan tekniskt hjlpmedel. Med handling frsts dr-
392
SOU 2010:4
Bilaga 1
utver upptagningar som kan lsas, avlyssnas eller p annat stt

uppfattas endast med tekniskt hjlpmedel. Som exempel p upptagningar kan nmnas uppgifter som finns p cd-skivor, dvd-skivor
och bandupptagningar av olika slag.
Handlingsoffentligheten gller dock inte utan undantag. Hnsyn till andra intressen mste ibland ges fretrde framfr intresset
av insyn.
Fr att det ska finnas en rtt att ta del av en handling hos en
myndighet krvs fr det frsta frutom att handlingen frvaras
hos myndigheten att handlingen har ntt ett sdant stadium i
handlggningen att den r att betrakta som allmn. En handling
mste drfr antingen vara inkommen till (2 kap. 6 TF) eller
upprttad hos (2 kap. 7 TF) myndigheten fr att en rtt till insyn
ska freligga.
Rtten till insyn frutstter dessutom att det r frga om en
allmn handling som inte helt eller delvis omfattas av sekretess,
utan r offentlig. Rtten att ta del av en allmn handling fr begrnsas endast om det r pkallat med hnsyn till vissa i 2 kap. 2 TF
upprknade intressen. I sekretesslagen finns bestmmelser om
sekretess som syftar till att skydda svl allmnna som enskilda
intressen.
Rtten att ta del av allmnna handlingar utgr ocks en av
grunderna fr det offentliga arkivvsendet. Arkivlagen (1990:782)
innehller grundlggande freskrifter om arkiv hos svl statliga
som kommunala myndigheter. I lagen finns bestmmelser om vad
som ingr i en myndighets arkiv samt om arkivvrd och gallring av
allmnna handlingar.
Utskriftsundantaget
Den som nskar ta del av en allmn handling (skanden) har rtt
att ta del av handlingen p tv olika stt. Fr det frsta kan
skanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten
tillhandahller den p stllet (2 kap. 12 TF). Skanden kan ocks
ta del av handlingen genom att mot avgift f den utlmnad till sig i
avskrift eller kopia (2 kap. 13 TF). En upptagning fr
automatiserad behandling behver dock aldrig lmnas ut i annan
form n utskrift i strre utstrckning n vad som fljer av lag.
Syftet med detta s.k. utskriftsundantag r att frhindra att
utlmnade uppgifter behandlas automatiserat p ett stt som kan
medfra otillbrliga integritetsintrng (prop. 1973:33 s. 85 f.).
393
Bilaga 1
SOU 2010:4
I juni 1995 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt
kommitt, Datalagskommittn, som bl.a. fick i uppdrag att fresl
de ndringar i tryckfrihetsfrordningens bestmmelser om allmnna handlingars offentlighet som var motiverade fr att grundlagsregleringen skulle vara anpassad till den nya tekniken och
terminologin p omrdet. Avsikten var att kommittn skulle
vervga hur offentlighetsprincipen skulle kunna tillmpas under
nya tekniska frutsttningar och att lagstiftningen skulle gras s
oberoende som mjligt av tekniska begrepp och termer. En av
utgngspunkterna fr uppdraget var att allmnhetens tillgng till
information skulle vara oberoende av p vilket stt myndigheterna
valt att registrera informationen.
I sitt betnkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik
freslog Datalagskommittn bl.a. att offentlighetsprincipen skulle
utvidgas till att ven omfatta en rtt att f ut allmnna handlingar
och andra uppgifter i elektronisk form (SOU 1997:39). Frslaget
ledde dock inte till lagstiftning.
Offentlighets- och sekretesskommittn avlmnade i januari
2001 delbetnkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken
(SOU 2001:3). Kommittn betonade vikten av att den grundlagsfsta offentlighetsinsynen inte fick vara utformad s att den
frhindrade myndigheternas mjligheter att utnyttja utvecklingen
av ny teknik fr sin informationsverksamhet. I betnkandet
freslogs bl.a. att det i tryckfrihetsfrordningen skulle infras en
skyldighet att under vissa frutsttningar lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form. Fr att framhlla arkiverings- och
gallringsreglernas betydelse fr offentlighetsprincipen freslog
kommittn ocks att det skulle infras en hnvisning till dessa
regler i tryckfrihetsfrordningen.
Det sistnmnda frslaget ledde till att det infrdes en ny
bestmmelse i 2 kap. 18 TF i vilken det anges att grundlggande
bestmmelser om hur allmnna handlingar ska bevaras samt om
gallring och annat avhndande av sdana handlingar meddelas i lag.
Offentlighets- och sekretesskommittns frslag om att i TF
infra en skyldighet att lmna ut handlingar i elektronisk form fick
ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser stllde sig tveksamma till frslaget medan andra uttryckligen avstyrkte det. Frslaget kom bl.a. mot denna bakgrund inte
att genomfras (prop. 2001/02:70 s. 29). Regeringen anfrde i
394
SOU 2010:4
Bilaga 1
lagstiftningsrendet att allmnhetens mjligheter att ta del av

allmnna handlingar borde effektiviseras i samma utstrckning som
myndigheternas uppgiftsbehandling i allmnhet samt att regleringen av handlingsoffentligheten svitt avser elektroniskt lagrade
handlingar i strsta mjliga mn borde korrespondera med den
som gller fr pappershandlingar. Regeringen ansg emellertid att
intresset av att underltta insyn i myndigheternas verksamhet
mste vgas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbrliga
integritetsingrepp. Det var enligt regeringen svrt att verblicka
vilka konsekvenser en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form kunde f fr skyddet av den personliga integriteten. Denna synpunkt gjorde sig srskilt starkt gllande i frga om
s.k. massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter. Regeringen ansg dock att det fanns anledning att gra det
mjligt att i vanlig lag infra en skyldighet att lmna ut tminstone
vissa kategorier av allmnna handlingar. Drfr ndrades bestmmelsen i 2 kap. 13 TF p s stt att det numera framgr att det i
lag kan finnas bestmmelser som lgger en myndighet att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form. I propositionen uttalade
regeringen att den hade fr avsikt att vid ett senare tillflle
terkomma till frgan om hur en skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form borde regleras.
Gemenskapsrttsliga krav p elektroniskt utlmnande
Av Europaparlamentets och rdets direktiv 2003/58/EG av den 15
juli 2003 om ndring av rdets direktiv 68/151/EEG nr det gller
krav p offentlighet i vissa typer av bolag, fljer en skyldighet fr
registreringsmyndigheten (i Sverige Bolagsverket) att p begran
tillhandahlla uppgifter och handlingar elektroniskt. Regeringen
freslog drfr i propositionen Elektronisk ingivning fr vissa
finansiella fretag, m.m. att en sdan skyldighet skulle tas in i lagen
(2004:297) om bankoch finansieringsrrelse och i frskringsrrelselagen (1982:713) betrffande uppgifter och handlingar som
finns i elektronisk form i bankregistret respektive frskringsregistret (prop. 2007/08:35). Riksdagen beslutade den
20 december 2007 i enlighet med regeringens frslag (bet.
2007/08:FiU9, rskr. 2007/08:120).
Europaparlamentets och rdets direktiv 2003/98/EG av den
17 november 2003 om vidareutnyttjande av information frn den
395
Bilaga 1
SOU 2010:4
offentliga sektorn (det s.k. PSI-direktivet) innehller en skyldighet

att lmna ut begrd information elektroniskt om detta r mjligt
och lmpligt. Direktivet har i denna del inte franlett ngon
reglering i lag. I frordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information frn statliga myndigheter anges dock
att information som en myndighet i enlighet med direktivet
tillhandahller fr vidareutnyttjande fr lmnas ut elektroniskt, om
det r mjligt och lmpligt.
Fr nrvarande pgr arbete med att i svensk rtt genomfra
Europaparlamentets och rdets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars
2007 om upprttande av en infrastruktur fr rumslig information i
Europeiska gemenskapen (Inspire). Direktivet innehller bl.a. en
skyldighet fr myndigheter och vissa organ att gra rumslig
information, dvs. sdan information som direkt eller indirekt avser
en viss plats eller ett visst geografiskt omrde, tillgnglig via
nttjnster. Direktivets reglering tar sledes inte sikte p svenska
myndigheters handlggning av framstllningar om utlmnande av
allmnna handlingar. Skyldigheten enligt direktivet innebr dock
att en omfattande mngd allmnna handlingar aktivt ska gras
tillgngliga elektroniskt. Direktivet ska vara genomfrt senast den
15 maj 2009.
Den tekniska utvecklingen
Sverige hr till de mest datoriserade lnderna i vrlden. Frn att
under 1960- och 1970-talen ha tagit sikte enbart p register- och
databashantering har anvndningen av ny teknik under senare tid
kommit att f en spridning inom alla omrden i frvaltningen.
Numera sker i princip all framstllning av information hos
myndigheterna p elektronisk vg. Myndigheterna tar dessutom i
allt strre utstrckning emot information genom elektronisk
kommunikation. Hrtill kommer att handlingar ocks lagras
elektroniskt. Inom frvaltningen har man allts i stor utstrckning
dragit nytta av de mjligheter till lttillgnglighet, effektivitet och
billig handlggning som den nya informationstekniken ger.
I propositionen Ett informationssamhlle fr alla uttalade
regeringen att en vgledande inriktning fr IT-politiken ska vara att
frmja demokrati och rttvisa. Detta ska stadkommas genom en
kning av allas mjlighet till information om offentlig verksamhet
och delaktighet i politiska beslutsprocesser, bde i Sverige och i
396
SOU 2010:4
Bilaga 1
vrigt inom EU (prop. 1999/2000:86). Vidare ska behovet av skydd

mot otillbrliga ingrepp i enskildas integritet vid anvndningen av
IT tillgodoses. Regeringen uttalade vidare att en effektiv offentlig
frvaltning ska stadkommas genom att man lter frvaltningen
vara en fregngare i anvndningen av IT. I propositionen betonades ocks vikten av en hg informationsskerhet.
Regeringen framhll i propositionen Samhllets skerhet och
beredskap att den som ansvarar fr ett informationsbehandlingssystem ven ansvarar fr att systemet har den skerhet som krvs
fr att systemet ska fungera tillfredsstllande (prop. 2001/02:158).
I budgetpropositionen fr r 2007 framhll regeringen bl.a. att
utvecklingen av elektronisk frvaltning ska gra det enklare fr
myndigheter att samverka och fr medborgare och fretag att
utva sina rttigheter och fullgra sina skyldigheter gentemot
frvaltningen (prop. 2006/07:1). Regeringen framhll vidare att
den avser att skerstlla dels att frvaltningen utvecklar gemensamma principer fr hur statlig registerinformation enklare ska
kunna utbytas dels att myndigheter anvnder enhetliga format fr
vrig informationsverfring och kommunikation nr s krvs.
Verket fr frvaltningsutveckling (Verva) har ftt regeringens
uppdrag att frenkla tillgngen till viss information ur statliga
register och databaser samt att flja upp arbetet med att utveckla
e-frvaltningen i syfte att skapa frutsttningar fr en fortsatt
utveckling av e-frvaltning och en effektiv informationshantering
(dnr Fi2007/1399 och Fi2004/4657). Verva har ven ftt i uppdrag
att leda och samordna statsfrvaltningens utvecklingsarbete
avseende skert elektroniskt informationsutbyte och sker hantering av elektroniska handlingar (dnr Fi2006/6773 och Fi2006/967).
De s.k. tsunamibanden
I oktober 2006 ptrffades i Regeringskansliet ett flertal magnetband som hrrrde frn tiden fr naturkatastrofen i Asien r 2004.
Banden innehll skerhetskopior av bl.a. e-postmeddelanden som
utvxlats inom Regeringskansliet.
Regeringen beslutade den 26 oktober 2006 att ge ett srskilt
uppdrag till den tidigare ordfranden i 2005 rs katastrofkommission att inom Regeringskansliet granska bandens innehll
samt att bedma om innehllet var av sdan betydelse fr 2005 rs
397
Bilaga 1
SOU 2010:4
katastrofkommissions slutsatser att det fanns skl fr kommissionen att teruppta sitt arbete.
Efter en inledande granskning av bandens innehll lmnade den
tidigare ordfranden i katastrofkommissionen in en framstllan till
regeringen enligt vilken kommissionen borde terinkallas fr att
teruppta sitt arbete.
Regeringen beslutade den 8 februari 2007 att terinkalla katastrofkommissionen. Kommissionen redovisade sitt uppdrag den
14 juni 2007 i betnkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44).
Nr det gller de rttsliga frhllandena kring banden visade
kommissionens utredning p en rad problem i den rttsliga regleringen, bde p grundlagsniv och i vrigt. Kommissionen framhll
att offentlighetsprincipens tillmpning p elektroniska upptagningar inrymmer problem som inte har ftt sin lsning och att
lagstiftningen inte r anpassad till de nya tillmpningar som den
snabba teknikutvecklingen fr med sig. Med utgngspunkt i de
rttsliga frgor som rendet om tsunamibanden hade aktualiserat
rekommenderade kommissionen en ny lagteknisk versyn p
omrdet (SOU 2007:44 s. 174).
Den 14 juni 2007 nddes en bred politisk verenskommelse om
att tills vidare bevara skerhetskopiorna och att ett frslag till en
bestmmelse om absolut sekretess fr informationen p banden
skulle behandlas i riksdagen s snart som mjligt. Efter initiativ av
konstitutionsutskottet beslutade riksdagen den 20 juni 2007 om en
tidsbegrnsad bestmmelse om absolut sekretess fr uppgifter p
banden som gllde t.o.m. den 31 december 2007 (bet.
2006/07:KU26, jfr 5 kap. 11 sekretesslagen).
I departementspromemorian Sekretess fr uppgifter p tsunamibanden freslogs att en sekretessbestmmelse av samma lydelse
som den som riksdagen beslutat skulle glla fr.o.m. den 1 januari
2008 (Ds 2007:26).
I propositionen Sekretess fr uppgifter p de s.k. tsunamibanden freslog regeringen vissa ndringar i och en viss frlngning av den tidsbegrnsade bestmmelse om sekretess som
riksdagen hade beslutat om (prop. 2007/08:38). Regeringens
frslag innebar att sekretess av skerhetsskl ska glla fr uppgifter
i skerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets
datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien r 2004, om det inte str klart att uppgifterna
kan rjas utan fara fr att Regeringskansliets verksamhet skadas.
398
SOU 2010:4
Bilaga 1
Sekretessen ska dock inte glla i frhllande till riksdagen.

Bestmmelsen freslogs glla till och med utgngen av juni 2011.
Mot bakgrund av bl.a. det som framkommit i lagstiftningsrendet samt i katastrofkommissionens betnkande Tsunamibanden uttalade regeringen att den hade fr avsikt att lta en
utredning se ver regleringen i 2 kap. TF. Regeringen ppekade
vidare att det inte fanns utrymme att inom de givna tidsramarna fr
lagstiftningsrendet utreda frutsttningarna fr och utformningen
av en mer generell reglering i tryckfrihetsfrordningen eller i
sekretesslagen avseende skyddet fr uppgifter p skerhetskopior. Den utredning som skulle tillsttas med uppdrag att se ver
regleringen i 2 kap. TF borde drfr ocks f i uppdrag att vervga
behovet av en sdan generell sekretessreglering.
Riksdagen beslutade den 13 december 2007 att infra de av
regeringen freslagna ndringarna. ndringarna trdde i kraft den
31 december 2007 (prop. 2007/08:38, bet. 2007/08:KU5, rskr.
2007/08:84).
Skerhetskopiors rttsliga status
Allmnt om skerhetskopiering
Med skerhetskopiering avses kopiering av information som vid en
viss given tidpunkt finns i ett datasystem och som sker fr att
informationen ska kunna terskapas om den gr frlorad p grund
av tekniska fel, brand, versvmning eller liknande hndelser. Den
skerhetskopia som drigenom skapas kan dock komma till
anvndning fr andra syften n att terskapa frlorad information.
Enligt 4 kap. 3 Riksarkivets freskrifter och allmnna rd
(RA-FS 1994:2) om upptagningar fr automatisk databehandling
(ADB-upptagningar) ska en myndighet regelbundet framstlla
skerhetskopior av sina ADB-upptagningar. Denna skerhetskopiering ska bl.a. omfatta samtliga uppgifter som r allmnna
handlingar och ske med sdana intervall att uppgifterna kan
rekonstrueras. Undantag frn framstllning av skerhetskopior fr
gras vid anvndning av utrustning som r s beskaffad och s
placerad att en motsvarande skerhetsniv kan uppns. Med
motsvarande skerhetsniv avses t.ex. att samma uppgifter
samtidigt skrivs p separata skivminnen. Om det ena skivminnet
bortfaller, exempelvis p grund av ett maskinellt fel, trder det
399
Bilaga 1
SOU 2010:4
andra automatiskt in i dess stlle. En frutsttning fr undantag r

dock att utrustningen r placerad i en lokal som ger ett betryggande skydd.
Krisberedskapsmyndigheten har utfrdat rekommendationer
om skerhetskopiering (Basniv fr informationsskerhet 2006:1).
I dessa rekommendationer anges bl.a. att skerhetskopiering ska
gras regelbundet samt att beslut ska fattas om vilken information
som ska skerhetskopieras och om hur skerhetskopiorna ska
frvaras. Vidare framgr att datamedia fr skerhetskopiering kan
utgras av disketter, diskar i servrar, klienter eller minnen i brbara
datorer och ven av utskrifter frn informationssystemet.
Den tekniska utvecklingen har allts gjort det mjligt att bl.a.
genom skerhetskopiering lagra mycket stora mngder information. Som exempel kan nmnas att de s.k. tsunamibanden innehller
information motsvarande 6 500 dvd-skivor eller cirka 10 miljarder
A4-sidor.
Behovet av skerhetskopiering har som framgr ovan behandlats
i olika sammanhang. Frgan om skerhetskopiors rttsliga status
synes dock inte nrmare ha vervgts. Inte heller i samband med
behandlingen av frgor om anpassningen av reglerna i 2 kap. TF till
den tekniska utvecklingen har frekomsten av skerhetskopior eller
deras rttsliga status behandlats (jfr bl.a. SOU 2001:3 och prop.
2001/02:70).
Nrmare om behovet av en utredning
Skerhetskopiering p datamedia
Som framgr av Krisberedskapsmyndighetens rekommendationer
kan skerhetskopiering i och fr sig ske genom att utskrifter p
vanligt papper tas om hand och sparas. Det vanligaste torde dock
vara att skerhetskopiering sker p ett datamedium, exempelvis ett
magnetband. Upptagningen utgr enligt 2 kap. 3 TF en handling.
Denna upptagning innehller i sin tur ett stort antal mindre,
separata upptagningar exempelvis Word-dokument och e-postmeddelanden som enligt tryckfrihetsfrordningen ocks utgr
handlingar eftersom varje konstellation av sakligt och logiskt
sammanhngande uppgifter r att betrakta som en upptagning fr
sig (prop. 1975/76:160 s. 89 f.). De mindre, separata upptagningarna torde regelmssigt vara kopior bde av handlingar som i sin
400
SOU 2010:4
Bilaga 1
originalversion r allmnna och sdana som i sin originalversion

inte r allmnna.
I lagstiftningsrendet om de s.k. tsunamibanden uppstod frgan
om den stora upptagningen i det aktuella fallet samtliga uppgifter
p magnetbanden var en allmn handling (prop. 2007/08:38).
Magnetbanden innehll vilket allts torde vara det normala vid
skerhetskopiering i sig ett mycket stort antal mindre
upptagningar.
Regeringen fann att upptagningarna frvarades i Regeringskansliet men att rttslget var oklart svitt avser frgan om den
stora upptagningen var att anse som upprttad enligt huvudregeln i
2 kap. 7 frsta stycket TF eller specialregeln i 2 kap. 7 andra
stycket 1 TF. Enligt regeringen kunde det inte uteslutas att en
formell tolkning av tryckfrihetsfrordningen kunde leda till att den
stora upptagningen ansgs som upprttad och drmed utgjorde
allmn handling. En sdan tolkning skulle leda till att alla de mindre
upptagningarna som fanns p magnetbanden och som inte var
allmnna, skulle lmnas ut enbart p den grunden att de ingick i en
strre upptagning som i sig var att betrakta som allmn. Hrtill
kom att bestmmelsen i 15 kap. 4 sekretesslagen som freskriver
att en myndighet p begran av enskild ska lmna uppgift ur en
allmn handling som frvaras hos myndigheten i den mn hinder
inte mter p grund av bestmmelse om sekretess eller av hnsyn
till arbetets behriga gng, vid ett sdant synstt skulle f till fljd
att en myndighet som huvudregel skulle vara skyldig att lmna ut
uppgifter ven ur de upptagningar p banden som inte var allmnna
handlingar (prop. 2007/08:38 s. 11 f.).
Regeringen konstaterade sammanfattningsvis att om den stora
upptagningen skulle anses vara en allmn handling skulle tryckfrihetsfrordningens noggrant utarbetade reglering, till den del den
avser tskillnad mellan allmnna och icke-allmnna handlingar,
sttas helt ur spel vilket skulle leda till orimliga och overblickbara
konsekvenser fr samtliga myndigheters hantering av allmnna
handlingar. Mot denna bakgrund fann regeringen att den enda
rimliga tolkningen av bestmmelserna i 2 kap. TF var att den stora
upptagningen aldrig kunde anses upprttad i tryckfrihetsfrordningens mening och drfr inte utgjorde allmn handling.
Regeringen konstaterade att en konsekvens av detta synstt var att
den rttsliga statusen av de p magnetbanden ingende mindre
upptagningarna Word-dokumenten och e-postmeddelandena etc.
401
Bilaga 1
SOU 2010:4
mste bedmas fr sig. Enligt regeringen hade kopiorna samma

rttsliga status som originalhandlingarna.
Det finns anledning att utg frn att lagstiftaren vid tillkomsten
av de aktuella reglerna i tryckfrihetsfrordningen inte frutsg de
principiella problem som r frknippade med att den tekniska
utvecklingen skapat mjligheter att lagra stora mngder information, bestende bl.a. av elektroniskt lagrade handlingar som
antingen kan vara allmnna eller inte allmnna, p en upptagning
som vid en formell tolkning av tryckfrihetsfrordningen i sig skulle
kunna anses utgra en allmn handling. Som nmns tidigare synes
frgan inte heller ha behandlats i ngot annat sammanhang.
Det r mot bakgrund av det anfrda angelget att bestmmelserna i 2 kap. TF ses ver i syfte att klargra den rttsliga statusen
avseende upptagningar som innehller skerhetskopior av handlingar.
Som nmns tidigare framgr av Riksarkivets freskrifter och
allmnna rd att undantag frn framstllning av skerhetskopior fr
gras vid anvndning av utrustning som r s beskaffad och s
placerad att en motsvarande skerhetsniv kan uppns. Det r
drfr viktigt att klargra den rttsliga statusen avseende alla
former av lagring av information som sker i skerhetssyfte.
Skerhetskopior av handlingar som i original r allmnna
Som nmns ovan fann regeringen i lagstiftningsrendet gllande de
s.k. tsunamibanden att den rttsliga statusen avseende de p
magnetbanden ingende mindre upptagningarna mste bedmas fr
sig och att dessa kopior hade samma rttsliga status som
originalhandlingarna. Det kan emellertid ifrgasttas om en skerhetskopia av en handling exempelvis ett Word-dokument som i
sin originalversion r en allmn handling ocks br omfattas av
begreppet allmn handling.
Dessa kopior har nmligen inte tillkommit i syfte att tillgodose
allmnhetens intresse av insyn i myndighetens verksamhet utan
syftar, som nmns tidigare, i frsta hand till att skapa frutsttningar fr att terskapa information frn datasystemen fr det
fall informationen av ngon anledning gr frlorad. Insynsintresset
mste till stor del anses tillgodosett genom att de handlingar som r
allmnna hlls tillgngliga p den plats dr de frvaras i original,
ven om skerhetskopiering i och fr sig kan leda till kade
402
SOU 2010:4
Bilaga 1
mjligheter att ska och gra sammanstllningar av uppgifter i de

kopierade handlingarna.
Man mste vidare beakta att det p upptagningarna kan frekomma kopior av allmnna handlingar som i sin ursprungliga form
har gallrats i enlighet med tillmpliga freskrifter utan att avsikten
varit att innehllet i handlingarna ska finnas kvar i en annan form.
Ngot allmnt intresse av insyn kan inte anses finnas i frhllande
till sdana handlingar. Skerhetskopiering kan allts komma att
frsvra en effektiv gallring av handlingar som inte lngre behver,
eller ens br, bevaras.
Mot bakgrund av det ovan anfrda kan det ifrgasttas om
skerhetskopior av handlingar som i sin originalversion r allmnna
br omfattas av begreppet allmn handling.
Betydelsen av arkivering
Enligt nuvarande regler i tryckfrihetsfrordningen utgr vissa
handlingar som kan frekomma hos en myndighet inte allmnna
handlingar. Det gller t.ex. vissa minnesanteckningar som r
hnfrliga till ett rende och som varken har expedierats eller tagits
om hand fr arkivering. Motsvarande gller utkast eller koncept till
myndighets beslut eller skrivelse och annan drmed jmstlld
handling (2 kap. 9 TF). Personliga brev och meddelanden r inte
heller allmnna handlingar (2 kap. 4 TF). Detsamma gller brev
och andra meddelanden som r avsedda fr mottagaren endast som
innehavare av annan stllning, den s.k. politikerregeln (2 kap. 4
TF).
I normala fall r det inte aktuellt att arkivera upptagningar som
innehller skerhetskopior eftersom uppgifterna vanligtvis gallras
fortlpande i takt med att de inte lngre behvs fr sitt syfte eller
verksamheten i vrigt. Om en stor upptagning som inte anses
utgra en allmn handling nd tas om hand och arkiveras kan
arkiveringen f betydelse fr hur de skerhetskopior av handlingar
t.ex. Word-dokument och e-post som finns p upptagningen
och som inte ansetts utgra allmnna handlingar ska bedmas i
offentlighetshnseende. Det gller t.ex. minnesanteckningar som
inte r hnfrliga till ngot rende och utkast som inte har
arkiverats i relevant akt. Vidare r det oklart om en arkivering
pverkar den rttsliga statusen p privata meddelanden och handlingar som omfattas av den s.k. politikerregeln eftersom det saknas
uttryckliga regler om detta.
403
Bilaga 1
SOU 2010:4
Mot denna bakgrund r det angelget att utreda frgan hur en

eventuell arkivering av upptagningar med skerhetskopior kan
pverka den rttsliga statusen av de p upptagningarna ingende
separata handlingarna. Det r ocks viktigt att belysa frgan om
gallring av sdana upptagningar.
Behovet av sekretesskydd fr uppgifter p skerhetskopior
Fr det fall skerhetskopior inte fresls bli undantagna frn begreppet allmn handling kommer uppgifter p skerhetskopiorna
att behva sekretessprvas p vanligt stt om de begrs ut. De
sekretessbestmmelser som r tillmpliga p uppgifter i en originalhandling r som regel tillmpliga ocks nr uppgifterna frekommer i en skerhetskopia av handlingen. Det skerhetskopierade
materialet hos en myndighet torde dock normalt vara mycket
omfattande och det kan drfr vara svrt att ha fullstndig klarhet i
vilken information som finns kopierad och vilka sekretessbestmmelser som drmed kan vara tillmpliga. Sannolikt r det ven
frenat med stora svrigheter att bedma om de befintliga
bestmmelserna tcker det sekretessbehov som kan finnas frn
skerhetssynpunkt om stora mngder information om en myndighets arbetsstt skulle komma att sammanstllas elektroniskt till en
allmn handling.
Mot bakgrund av det anfrda kan det finnas en risk att det fr
skerhetskopior befintliga sekretesskyddet r otillrckligt nr det
gller bl.a. IT-skerhet och krishantering. Det r drfr ndvndigt
att i den mn skerhetskopior inte fresls bli undantagna frn
begreppet allmn handling utreda om det finns ett behov av en
generell reglering i sekretesslagen fr att skydda uppgifter p
skerhetskopior.
Dessutom r det ndvndigt att bedma vilka effekter som
eventuella frslag till lagndringar fr p bestmmelsen i 5 kap. 11
sekretesslagen till skydd fr uppgifter p de skerhetskopior som
har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har
bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien r 2004.
404
SOU 2010:4
Bilaga 1
Prvningen i Regeringskansliet av frgor om utlmnande av

allmnna handlingar
Nuvarande reglering
Om annan n riksdagen eller regeringen avslr en begran om
utlmnande av en handling gller som huvudregel att beslutet fr
verklagas till domstol (2 kap. 15 frsta stycket TF). Frn denna
huvudregel har emellertid vissa undantag gjorts. Ett av dessa r att
ett statsrds beslut ska verklagas hos regeringen (2 kap. 15
frsta stycket sista meningen TF; se ven 15 kap. 7 fjrde stycket
sekretesslagen). Detta undantag har sin grund i att tillgngen till
allmnna handlingar som frvaras i Regeringskansliet av principiella
skl inte br bli freml fr en rent rttslig prvning (prop.
1975/76:160 s. 205).
Av 18 frordningen (1996:1515) med instruktion fr
Regeringskansliet framgr att frgor om utlmnande av allmnna
handlingar som frvaras i Regeringskansliet normalt prvas inom
det departement som frvarar handlingarna, att en sdan frga i
tveksamma fall eller om skanden begr det ska prvas av ett
statsrd samt att den fr verlmnas till regeringens prvning.
Enligt frordningen fr renden som ska avgras av ett statsrd i
vissa fall istllet avgras av en tjnsteman i Regeringskansliet. Detta
ska i s fall anges i arbetsordningen fr departementet eller i
srskilda beslut (31 nmnda frordning).
Nrmare om behovet av en utredning
Fr det fall en tjnsteman med std av frordningen med instruktion fr Regeringskansliet skulle f i uppdrag att i ett statsrds
stlle prva frgan om utlmnande av en allmn handling frn
Regeringskansliet r det mycket som talar fr att undantaget i
2 kap. 15 frsta stycket sista meningen TF skulle vara tillmpligt.
Detta framgr dock inte uttryckligen av bestmmelsens ordalydelse. Det br drfr vervgas om det finns behov av att
tydliggra tryckfrihetsfrordningens reglering s att det framgr
att ett beslut som en tjnsteman i ett statsrds stlle har fattat ska
verklagas till regeringen.
405
Bilaga 1
SOU 2010:4
Utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form

Behovet av en utredning
Som nmns tidigare brukar det framhllas att handlingsoffentligheten frmst syftar till att garantera rttsskerheten samt
effektiviteten i frvaltningen och folkstyret. Rtten att ta del av
allmnna handlingar r allts en viktig del av det svenska demokratiska systemet.
Svenska Journalistfrbundet har i en framstllan till Justitiedepartementet framfrt att avsaknaden av en skyldighet fr myndigheter att lmna ut handlingar i elektronisk form frsvrar eller
omjliggr stora underskningar. Frbundet har drfr begrt att
en sdan skyldighet ska infras (Ju2006/4517/L6).
En bestmmelse som ger enskilda en rtt att ta del av allmnna
handlingar ven i elektronisk form skulle innebra en frstrkning
av allmnhetens insyn i frvaltningen. En sdan bestmmelse skulle
ocks verrensstmma med de ml som faststllts i den nationella
handlingsplan fr e-frvaltning som beslutades den 17 januari 2008
(Fi2008/491/OFA). Handlingsplanen syftar till att ka tillgngligheten fr fretagare och medborgare att anvnda offentliga
tjnster.
Med hnsyn till att myndigheternas framstllning av information och deras kommunikation numera huvudsakligen sker elektroniskt kan det hvdas att det framstr som otidsenligt att det i
gllande lagstiftning saknas en generell rtt att f ut allmnna
handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form n utskrift. En
sdan utvidgning i frga om rtten att ta del av allmnna handlingar
frutstter emellertid att ett antal aspekter och konsekvenser
utreds nrmare.
Skyddet fr enskildas personliga integritet
En handlingsoffentlighet som ven innefattar en generell rtt att f
handlingar utlmnade i elektronisk form kommer sannolikt att
medfra en kad automatiserad behandling av personuppgifter.
Det finns en risk fr att enskilda hrigenom utstts fr olika slags
integritetsintrng och det r drfr viktigt att en godtagbar
skyddsniv kan skerstllas (prop. 2001/02:70 s. 29). Det r angelget att utreda hur detta kan stadkommas.
406
SOU 2010:4
Bilaga 1
7 kap. 16 sekretesslagen
Enligt 2 kap. 3 andra stycket regeringsformen ska varje medborgare i den utstrckning som nrmare anges i lag skyddas mot att
hans personliga integritet krnks genom att uppgifter om honom
registreras med hjlp av automatiserad behandling. Sdana
integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen (1998:204). Om det kan antas att ett utlmnande av en allmn
handling skulle medfra att en personuppgift behandlas i strid med
personuppgiftslagen, gller enligt 7 kap. 16 sekretesslagen sekretess fr uppgiften.
I fregngaren till sekretesslagen (lagen om inskrnkningar i
rtten att utbekomma allmnna handlingar) fanns en motsvarande
sekretessbestmmelse. Den bestmmelsen infrdes i samband med
att 1973 rs datalag infrdes och innebar att en personuppgift som
ingick i ett sdant personregister som avsgs i datalagen inte fick
lmnas ut om det fanns anledning att anta att uppgiften skulle
anvndas fr automatisk databehandling i strid med datalagen. Om
det fanns anledning att anta att en sdan personuppgift skulle
anvndas fr automatisk databehandling i utlandet, fick uppgiften
lmnas ut endast efter medgivande av Datainspektionen. Syftet
med regeln var att frhindra att personregister inrttades antingen i
strid med datalagen eller utomlands dr datalagen inte gllde. I
frfattningskommentaren uttalades bl.a. att anledning till frsiktighet i frsta hand torde freligga, om den registeransvarige fick en
begran om massuppgifter eller selekterade uppgifter (prop.
1973:33 s. 140). Det uttalades vidare att en sdan begran alltid
borde utgra en anledning fr den registeransvarige att nrmare
utreda hur det var avsett att uppgifterna skulle anvndas. Frst om
den som begrde utlmnandet angav en godtagbar frklaring borde
uppgifterna lmnas ut.
Bestmmelsen i 7 kap. 16 sekretesslagen har under senare r
behandlats av Offentlighets- och sekretesskommittn i dess frslag
till ny sekretesslag (SOU 2003:99) och av Personuppgiftslagsutredningen (versyn av personuppgiftslagen, SOU 2004:6). Dessa
utredningar har freslagit att bestmmelsen med vissa
frndringar av i huvudsak sprklig karaktr ska finnas kvar i
sekretesslagen.
Bestmmelsen har i flera sammanhang utsatts fr kritik. JO har
t.ex. i sina yttranden ver nmnda utredningars betnkanden anfrt
att bestmmelsen br upphvas (JO:s dnr 1102-2004 och 1849-
407
Bilaga 1
SOU 2010:4
2004). JO har framhllit att bestmmelsen p ett olyckligt stt

bryter mot sekretesslagens systematik. Bestmmelsens skaderekvisit tar nmligen inte sikte p skada eller men som uppkommer
genom sjlva utlmnandet av uppgifter utan p skada eller men som
i ett senare skede kan tnkas uppkomma p grund av att den som
ftt del av uppgifterna kan komma att handla lagstridigt. Enligt JO
blir den praktiska tillmpningen av en sdan bestmmelse
problematisk, eftersom den mste bygga p mer eller mindre vl
underbyggda antaganden om avsikt och syfte hos den som begr
att f ut uppgifter fr vilka ingen sekretess gller bortsett frn den
som mjligen fljer av 7 kap. 16 sekretesslagen. JO har vidare
ppekat att en sekretessregel som fr sin tillmpning frutstter att
myndigheten mste skaffa sig en uppfattning om syftet med en
begran om utlmnande av handlingar eller uppgifter harmonierar
mindre vl med det s.k. efterfrgefrbudet i 2 kap. 14 tredje
stycket TF. Mot denna bakgrund finns det anledning att vervga
om bestmmelsen br ndras eller upphvas.
Konsekvenserna fr myndigheternas hantering av
handlingsoffentligheten
Offentlighets- och sekretesskommittn gav Statskontoret i uppdrag att analysera de ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet
fr det allmnna att lmna ut elektroniskt lagrade handlingar i
elektronisk form. Enligt kommittn skulle kommittns frslag inte
ge upphov till ngra kostnadskningar eller intktsminskningar fr
statlig verksamhet. Statskontoret bedmde att frslaget skulle
komma att medfra vissa engngskostnader samt vissa rliga
kostnader fr det allmnna. Statskontorets bedmning vilade i
huvudsak p uppskattningar och inte p ngra berkningar utifrn
faktiska frhllanden.
Fr att f en heltckande bild av vilka ekonomiska och andra
konsekvenser som kan flja av en rtt fr en enskild att ta del av
allmnna handlingar i elektronisk form krvs ett mer ingende
underlag n vad som tidigare tagits fram. Det frekommer t.ex. en
tmligen omfattande frsljning av uppgifter som finns lagrade hos
myndigheter eller hos sdana statligt gda fretag som i princip har
att tillmpa offentlighetsprincipen. Om dessa organ blir skyldiga
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form, mste avgiftssttningen ske enligt andra principer, vilket sannolikt medfr att
408
SOU 2010:4
Bilaga 1
statens intkter minskar. Det finns vidare anledning att vervga

om ett utlmnande av en allmn handling br omgrdas av
skerhetstgrder, t.ex. i form av tekniska begrnsningar i frga om
mjligheterna att bearbeta innehllet i den utlmnade handlingen.
Avgiftsfrordningen
Om den enskilde tar del av en allmn handling p stllet, dvs. i
myndighetens lokaler, finns det inte ngon rtt fr myndigheten
att ta ut avgifter fr tillhandahllandet. Dremot fr myndigheten
ta ut avgift med std av 2 kap. 13 frsta stycket TF om den
skande begr en avskrift eller en kopia av handlingen. Regeringen
har i avgiftsfrordningen faststllt de avgifter som ska tillmpas i
samband med utlmnande av allmnna handlingar. Frordningen
reglerar frhllandena p det statliga omrdet och som huvudregel
gller enligt frordningens 15 ett avgiftstvng i frga om kopior
m.m. Fr kopior av allmnna handlingar ska avgift tas ut om en
bestllning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften fr en bestllning
p tio sidor r 50 kr och fr varje sida drutver 2 kr.
Inom det kommunala omrdet fr avgift tas ut fr tillhandahllande av kopior m.m. endast om fullmktige har fattat beslut om
det och faststllt vilka taxor som i sdana fall ska glla. Det r inte
ovanligt att avgiftsfrordningens regler fungerar som vgledning
vid den kommunala avgiftssttningen. Om en kommun tar ut
avgifter fr kopior av allmnna handlingar, r den bunden av den
inom kommunalrtten gllande sjlvkostnadsprincipen enligt 8 kap.
3 c kommunallagen (1991:900).
Som nmns tidigare finns det fr nrvarande ett antal myndigheter som lmnar ut uppgifter i strre omfattning n vad som
fljer av reglerna i 2 kap. TF. Det handlar i sdana fall ofta om en
frsljning av olika slags sammanstllningar i elektronisk form.
Avgiftsuttaget ska i sdana fall enligt avgiftsfrordningen ske s att
full kostnadstckning uppns. Ngon mer detaljerad reglering
betrffande avgifternas storlek finns emellertid inte, varfr
prissttningen inte alltid r ltt att frutse.
Det br ocks nmnas att det ovan nmnda PSI-direktivet
innehller bestmmelser om principer fr avgiftsuttag vid
utlmnande av allmnt tillgnglig information.
Mot denna bakgrund br avgiftsfrordningen ses ver i de delar
som avser utlmnande av allmnna handlingar.
409
Bilaga 1
SOU 2010:4
Uppdraget
En parlamentariskt sammansatt kommitt ska gra en versyn av
vissa av bestmmelserna i 2 kap. TF.
Kommittn ska vervga om skerhetskopior av handlingar och
upptagningar p t.ex. magnetband som innehller skerhetskopior av handlingar ska undantas frn begreppet allmn handling.
Om kommittn finner att det finns ett behov av undantag, ska den
lmna erforderliga frfattningsfrslag.
Som redovisas ovan kan lagring av information i skerhetssyfte
ske p andra stt n genom skerhetskopiering. En myndighet kan
t.ex. ha tv parallella system som lagrar all information. I uppdraget
ingr drfr att vervga om det finns anledning att undanta all
lagring av information som sker i skerhetssyfte frn begreppet
allmn handling.
Kommittn ska vidare vervga vilken betydelse en eventuell
arkivering av upptagningar som innehller skerhetskopior av
handlingar kan f fr de kopior av icke allmnna handlingar som
ingr i upptagningen och, vid behov, fresl ndringar eller
frtydliganden i detta avseende. Kommittn ska ven belysa frgan
om gallring av upptagningar som innehller skerhetskopior.
Kommittn ska i den mn skerhetskopior inte fresls bli
undantagna frn begreppet allmn handling vervga om det
finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen till skydd
fr uppgifter p skerhetskopior. Om kommittn finner att en
sdan bestmmelse br infras, ska den lmna frslag till en sdan.
Kommittn ska ven vervga om eventuella frslag till lagndringar innebr att bestmmelsen i 5 kap. 11 sekretesslagen till
skydd fr uppgifter p de skerhetskopior som har genererats i
Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning
av naturkatastrofen i Asien r 2004 br ndras eller upphvas.
Kommittn ska ocks vervga om det finns behov av att
tydliggra tryckfrihetsfrordningens reglering s att det framgr
att ett beslut att avsl en begran om utlmnande av allmn
handling som fattats av en tjnsteman i ett statsrds stlle ska
verklagas till regeringen.
Kommittn ska dessutom vervga om det i sekretesslagen eller
i annan lag br infras en bestmmelse som medfr en generell
skyldighet fr myndigheter att lmna ut elektroniskt lagrade
allmnna handlingar i elektronisk form. Om kommittn finner att
en sdan bestmmelse br infras, ska den lmna frslag till en
410
SOU 2010:4
Bilaga 1
sdan. I uppdraget ingr att gra en underskning av hur en skyldighet fr myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form kan antas pverka riskerna fr otillbrliga ingrepp
i enskildas personliga integritet. I det avseendet ska kommittn
bedma om befintliga regler skerstller en godtagbar skyddsniv i
frga om sdana ingrepp. Om slutsatsen blir att lagstiftning krvs
fr att minska riskerna fr integritetsintrng, ska kommittn lmna
konkreta frfattningsfrslag. Finner kommittn att en generell
skyldighet inte br infras, ska kommittn vervga om det i stllet
br infras en eller flera bestmmelser som innebr en skyldighet
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form p de omrden
eller i den utstrckning som detta bedms lmpligt.
Kommittn ska i sitt arbete beakta redan befintliga bestmmelser som innebr en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar
i elektronisk form samt de krav p elektroniskt utlmnande som
fljer av PSI-direktivet och p elektroniskt tillgngliggrande av
information som fljer av det s.k. Inspire-direktivet. Kommittn
ska vidare beakta regeringens nationella handlingsplan fr
e-frvaltning som beslutades den 17 januari 2008.
Kommittn ska ta fram ett s lngt mjligt heltckande
underlag i frga om vilka ekonomiska och andra konsekvenser en
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
skulle innebra. Det gller bl.a. frgan om ett utlmnande av en
allmn handling br omgrdas av skerhetstgrder, t.ex. i form av
tekniska begrnsningar i frga om mjligheterna att bearbeta
innehllet i den utlmnade handlingen.
Drtill kommer att kommittn ska vervga om bestmmelsen i
7 kap. 16 sekretesslagen br ndras eller upphvas. I det sammanhanget mste beaktas de krav som fljer av Europaparlamentets
och rdets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd fr
enskilda personer med avseende p behandling av personuppgifter
och om det fria fldet av sdana uppgifter.
I uppdraget ingr slutligen att gra en versyn av avgiftsfrordningen. Om kommittn freslr ett infrande av en generell
skyldighet att lmna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form, ska den srskilt vervga om en sdan skyldighet innebr att avgiftsregleringen br vara teknikneutral. Kommittn ska
lmna konkreta frslag till de frndringar av och tillgg till
avgiftsfrordningen som anses ndvndiga. Kommittn ska beakta
PSI-direktivets bestmmelser om principer fr avgiftsuttag vid
utlmnande av allmnt tillgnglig information.
411
Bilaga 1
SOU 2010:4
Kommittn r ofrhindrad att ta upp nrliggande frgor som

kommittn finner behver analyseras och eventuellt regleras fr att
kommittn ska kunna fullgra sitt uppdrag p ett tillfredsstllande
stt eller som annars har samband med uppdraget. Kommittn r
ofrhindrad att fresl en reglering i sdana frgor.
Kommittn ska redovisa sitt uppdrag, i den del det avser frslag
till grundlagsndringar, senast den 31 december 2008 och i vriga
delar senast den 31 december 2009.
(Justitiedepartementet)
412
Uppdrag t E-offentlighetskommittn
Rapport
Allmnna handlingar i elektronisk form
2009:31
ESV:s rapporter innehller regeringsuppdrag,

uppdrag frn myndigheter och andra instanser
eller egeninitierade utredningar.
Publikationen kan laddas ner som tillgnglig PDF
Datum: 2009-10-07
och bestllas frn www.esv.se. Word-formatet kan
Dnr: 49-858/2009
tillhandahllas via Publikationsservice.
ESV-nr: 2009:31
Copyright: ESV
Rapportansvarig: Ingemar Eriksson
Bilaga 2
Frord
Ekonomistyrningsverket har haft i uppdrag av E-offentlighetskommittn (Ju 2008:06) att strukturera, presentera och analysera
de ekonomiska konsekvenserna av ett infrande av en skyldighet
fr myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk
form
Resultatet av underskningen presenteras i denna rapport. Uppdraget r drmed avslutat.
Avdelningschef Susanne Jansson har beslutat i detta rende.
Ingemar Eriksson har varit fredragande. I beredningen har
dessutom Ingalill Borild, Daniel Palm, Daniel Routuvaara och
avdelningschef Peter Huotila deltagit.
415
Bilaga 2
SOU 2010:4
Innehll
Frord .............................................................................415
1
Sammanfattning.......................................................418
Inledning .................................................................420
2.1
Uppdraget ...............................................................................422
2.2
Genomfrande........................................................................423
Kopior av allmnna handlingar i elektronisk form i

nulget ....................................................................422
3.1
Statliga myndigheter ..............................................................422
3.2
Kommuner och landsting ......................................................427
Intktsbortfall till fljd av en skyldighet att lmna ut

allmnna handlingar i elektronisk form .......................429
Slutsatser och bedmningar.......................................431
5.1
I vilken utstrckning lmnar myndigheter ut allmnna

handlingar i elektronisk form? ..............................................431
5.2
Antalet frfrgningar .............................................................431
5.3
Ekonomiska konsekvenser ....................................................432

Kostnader fr att hantera kopior av allmnna
handlingar ..............................................................................432
Intktsbortfall fr myndigheter med avgiftsfinansierad
informationsverksamhet .......................................................433
Uttagskostnad .......................................................................434
416
SOU 2010:4
Bilaga 2
5.4
Kostnader fr att hantera avgiftsuttag.................................. 435
5.5
Avgiftssttningens pverkan p efterfrgan ......................... 436
Referenser ......................................................................................438
Bilaga 2.1 ...................................................................... 439
Uppdraget.............................................................................. 441
Bilaga 2.2....................................................................... 443
Sammanstllning av enktsvar om kopior av allmnna
handlingar i elektronisk form............................................... 443
Bilaga 2.3....................................................................... 452
Sammanstllning av enktsvar om intktsbortfall m.m...... 452
Bolagsverket .......................................................................... 453
Lantmteriet .......................................................................... 456
Riksarkivet............................................................................. 459
Rikspolisstyrelsen och Polismyndigheten i Stockholms
ln........................................................................................... 461
Skatteverket........................................................................... 462
Statistiska centralbyrn......................................................... 462
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ............ 464
Transportstyrelsen ................................................................ 467
Vgverket............................................................................... 470
Domstolsverket (Sveriges Domstolar)................................ 471
Patent- och registreringsverket............................................ 472
417
Bilaga 2
SOU 2010:4
Sammanfattning
Ekonomistyrningsverket (ESV) har p uppdrag av E-offentlighetskommittn (Ju 2008:06) analyserat de ekonomiska konsekvenserna
av en eventuell skyldighet fr myndigheter att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form (bilaga 1).
Underskningen bygger p en enkt till myndigheterna i den
statliga redovisningsorganisationen fr att f svar p i vilken
utstrckning och under vilka frutsttningar myndigheterna lmnar
ut allmnna handlingar i elektronisk form (bilaga 2). Dessutom har
en srskild enkt snts till nio statliga myndigheter, som frvaltar
stora register eller databaser och som har en avgiftsfinansierad
informationsverksamhet, fr att f svar p frgor om intktsbortfall
m.m. som en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form kan fra med sig (bilaga 3). De viktigaste
resultaten r fljande:
En vervldigande majoritet av myndigheterna har svarat att de
lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form. Men det r
bara en minoritet som uppgett att elektroniska kopior r det
vanligaste sttet att lmna ut sdana handlingar. Nr
elektroniska kopior lmnas ut r e-post det helt dominerande
mediet.
De flesta av myndigheterna anser att det inte skulle vara frenat
med ngra betydande kostnader fr anskaffning av IT-std eller
utbildning om de blev skyldiga att lmna ut allmnna handlingar
i elektronisk form.
De flesta av myndigheter tror inte att en skyldighet att lmna ut
allmnna handlingar i elektronisk form kommer att leda till
ngon strre kning av antalet bestllningar av kopior.
Om en myndighet p begran lmnar ut enstaka allmnna
handlingar, som finns lagrade elektroniskt, med e-post r i regel
418
SOU 2010:4
Bilaga 2
kostnaden fr att hantera ett avgiftsuttag betydligt hgre n

kostnaden fr att hantera bestllningen.
Myndigheterna med avgiftsfinansierad informationsverksamhet
uppskattar att intktsbortfallet kan uppg till 400700 miljoner
kronor per r. Detta beror framfr allt p att myndigheternas
uppdragsverksamhet frvntas minska kraftigt p sikt om
privata aktrer kan gra s.k. massuttag av uppgifter ur register
eller andra databaser och sedan i sin tur bearbeta och slja
informationen.
419
Bilaga 2
SOU 2010:4
Inledning
2.1
Uppdraget
Ekonomistyrningsverket (ESV) har haft i uppdrag av Eoffentlighetskommittn (Ju 2008:06) att strukturera, presentera
och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett infrande av
en skyldighet fr myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form. I uppdraget har ingtt att ta reda p fljande:
I vilken utstrckning myndigheterna redan i dag lmnar ut
allmnna handlingar i elektronisk form.
Hur en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form kan tnkas pverka
o antalet frfrgningar,
o myndigheternas kostnader fr att hantera utlmnandet av
allmnna handlingar och
o myndigheternas intkter frn frsljning av sdana
handlingar (speciellt avgiftsfinansierade myndigheter med
s.k. massuttag ur register eller andra databaser).
Vidare har det i uppdraget ingtt att beskriva
[] huruvida myndigheternas kostnader fr att ta betalt fr
andra uttag av allmnna handlingar i elektronisk form n s.k.
massuttag (dvs. smuttag av allmnna handlingar i elektronisk
form) frhller sig i relation till den avgift myndigheten har
mjlighet att debitera fr uttaget samt
vilken effekt avgiftssttningen fr elektroniska kopior av
allmnna handlingar kan tnkas ha p efterfrgan nr det gller
att f ut allmnna handlingar.
Uppdraget terges i sin helhet i bilaga 1.
420
SOU 2010:4
2.2
Bilaga 2
Genomfrande
Underskningen har omfattat myndigheter inom stat, kommuner

och landsting.
Uppgifter om frhllandena i statliga myndigheter har samlats in
med tv enkter:
Den frsta enkten har snts till samtliga myndigheter i den
statliga redovisningsorganisationen (245 myndigheter). Syftet har
varit att f underlag fr att beskriva i vilken utstrckning
myndigheterna i dag lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk
form samt vilka kostnader en skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form kan vara frenad med. En sammanstllning av enktsvaren finns i bilaga 2.
Den andra enkten har snts till nio myndigheter som ESV valt
ut p grund av att de frvaltar stora register eller databaser och har
en avgiftsfinansierad informationsverksamhet eller frhllandevis
stora intkter av avgifter fr kopior m.m. enligt 15 avgiftsfrordningen (1992:191):
Bolagsverket,
Lantmteriverket,
Riksarkivet,
Rikspolisstyrelsen,
Skatteverket,
Statistiska centralbyrn,
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut,
Transportstyrelsen och
Vgverket.
Syftet har varit att f underlag fr att analysera framfrallt

intktsbortfall, men ven andra konsekvenser fr myndigheter som
idag mot avgift tillhandahller information i elektronisk form. En
sammanstllning av enktsvaren finns i bilaga 3.
Information om frhllandena i kommunala och landstingskommunala myndigheter har hmtats frn Sveriges Kommuner och
Landsting.
421
Bilaga 2
SOU 2010:4
Kopior av allmnna handlingar i

elektronisk form i nulget
3.1
Statliga myndigheter
Nulgesbeskrivningen bygger p en enkt till samtliga

245 myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen.
Enkten har besvarats av 189 myndigheter. Svars-frekvensen r
allts 77 procent, vilket ESV betraktar som tillfredsstllande. En
sammanstllning av enktsvaren finns i bilaga 2.
Bestllningar av allmnna handlingar
De flesta av myndigheterna som svarat p enkten har uppgett att
de fr frre n hundra bestllningar p kopior av allmnna
handlingar om ret (tabell 1). En handfull myndigheter, tjugotre
stycken, har svarat att de fr fler n tusen bestllningar per r.
Tabell 1
Bestllningar av kopior av allmnna handlingar per r

Andel, %
< 100 bestllningar per r

1001 000 bestllningar per r
1 00010 000 bestllningar per r
> 10 000
Summa
57
31
7
5
100
De flesta av myndigheterna tror inte att en skyldighet att lmna ut

allmnna handlingar i elektronisk form kommer att leda till ngon
stor kning av antalet bestllningar av kopior (tabell 2). Bara
14 procent av myndigheterna vntar sig en stor kning av
422
SOU 2010:4
Bilaga 2
bestllningarna. Till den gruppen hr bl.a. Ekobrottsmyndigheten,

Hlso- och sjukvrdens ansvarsnmnd, Rikspolisstyrelsen,
Statistiska centralbyrn, klagarmyndigheten, fyra domstolar, fyra
hgskolor och tre lnsstyrelser.
Tabell 2
Andel, %
Effekter p antalet bestllningar av allmnna handlingar om

myndigheterna blir skyldiga att lmna ut sdana i elektronisk
form
Pverkas inte alls
40
Viss kning
46
Stor kning
14
Summa
100
Kopior av allmnna handlingar i elektronisk form

Nrmare 60 procent av myndigheterna som svarat p enkten har
uppgett att allmnheten 1 har tillgng till diariet eller vissa ickesekretessbelagda handlingar p myndigheternas webbplatser. I
begreppet handling rknas i det hr sammanhanget inte publikationer och annat informationsmaterial. Vidare har inte mindre n
80 procent av myndigheterna rapporterat att de p begran lmnar
ut allmnna handlingar i elektronisk form. Det finns emellertid
ocks myndigheter som svarat att de varken lgger ut allmnna
handlingar p webbplatsen eller p begran lmnar ut sdana
handlingar i elektronisk form. Den gruppen r dock liten. Den
bestr av ett tjugotal myndigheter, allts bara 11 procent av
myndigheterna som svarat p enkten.
ven om en vervldigande majoritet av myndigheterna lmnar
ut allmnna handlingar i elektronisk form r det bara en minoritet
som uppgett att detta r det vanligaste sttet (tabell 3).
1
Allmnheten r alla som med std av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen har rtt att ta del av
allmnna handlingar.
423
Bilaga 2
SOU 2010:4
Tabell 3
Andel, %
Kopior i elektronisk form av totala antalet utlmnade kopior av

allmnna handlingar
< 10 %
32
1050 %
34
5090 %
22
> 90 %
12
Summa
100
Praktiskt taget alla myndigheter har svarat att e-post r det

dominerande mediet fr att lmna ut elektroniska kopior.
Massuttag av allmnna handlingar i elektronisk form, dvs. uttag
utver enstaka handlingar eller registeruppgifter, frekommer
sparsamt (tabell 4). Av myndigheterna, som svarat att de lmnar ut
allmnna handlingar i elektronisk form, har 60 procent uppgett att
massuttag inte alls frekommer. Bara tre myndigheter (motsvarande 2 procent av de svarande) har rapporterat att massuttag
frekommer i stor omfattning, nrmare bestmt Banverket,
Kammarrtten i Gteborg och Konsumentverket.
Tabell 4
Andel, %
Massuttag av allmnna handlingar i elektronisk form

Frekommer
inte alls
60
Summa
i liten omfattning
38
i stor omfattning
2
100
Avgifter fr kopior av allmnna handlingar i elektronisk form

Myndigheterna tar vanligen inte betalt nr de lmnar ut allmnna
handlingar i elektronisk form. Bara 23 procent av myndigheterna
som svarat att de lmnar ut elektroniska kopior har uppgett att de
tar ut en avgift fr detta. Om man betraktar de myndigheter som
rapporterat att de fr mer n 1 000 bestllningar p kopior av
allmnna handlingar per r och som lmnar ut sdana kopior i
elektronisk form, finner man att bengenheten att ta betalt r
betydligt strre n genomsnittligt. Nra 60 procent av myndigheterna i den kategorin tar ut en avgift fr elektroniska kopior.
424
SOU 2010:4
Bilaga 2
Tabell 5 Avgifter fr kopior av allmnna handlingar i elektronisk form
Avgift som motsvarar uttagskostnaden

Samma avgift som fr papperskopior
Annan princip
Summa
Andel, %
18
62
21
100
Nr myndigheterna tar betalt r det oftast samma avgift som fr

kopior p papper enligt 16 avgiftsfrordningen. Nrmare bestmt
har drygt 60 procent av myndigheterna som tar betalt fr kopior av
allmn handling i elektronisk form, uppgett att de tillmpar den
principen. Bara 18 procent har svarat att de anvnder uttagskostnad
som avgiftsprincip och drygt 20 procent att de anvnder ngon
annan avgiftsprincip (se bilaga 2, frga 8 b).
Kostnader frenade med en skyldighet fr myndigheter att
lmna ut kopior av allmnna handlingar i elektronisk form
De allra flesta, ca 70 procent, av myndigheterna som svarat p
enkten, har uppgett att en skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form inte skulle vara frenad med ngra
betydande kostnader. Med kostnader menas d kostnader som
initialt uppstr i samband med anskaffning av ITstd (mjukvara
och hrdvara), utbildning av personal eller anskaffning av andra
resurser.
De flesta av de 54 myndigheter, som uppger att de kommer att
drabbas av betydande kostnader, har svarat att dessa gller bde IT
std och utbildning av personal. Drygt hlften av myndigheterna
har dessutom uppgett att det kommer att uppst andra kostnader.
Nrmare bestmt har
sexton myndigheter pekat ut kostnader fr att verfra
handlingar p papper till elektronisk form,
nio myndigheter hnvisat till kostnader fr personal i strsta
allmnhet och
sex myndigheter nmnt kostnader i samband med skerhetsrutiner eller sekretessbehandling (t.ex. maskering).
425
Bilaga 2
SOU 2010:4
Svaren tyder p att ngra myndigheter, nmligen de som pekat ut

kostnader fr att verfra handlingar p papper till elektronisk
form, inte har rtt uppfattat frutsttningarna att skyldigheten att
lmna ut handlingar i elektronisk form bara ska glla sdana
handlingar som redan finns i digital form. Det borde ha ppekats
nnu tydligare i enkten.
Tabell 6
Slag av kostnader som uppstr om myndigheterna blir skyldiga

att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
Slag av kostnad
Andel, %
Anskaffning av ITstd, utbildning av personal och andra slag av

kostnader
Anskaffning av ITstd och utbildning av personal
Anskaffning av ITstd och andra slag av kostnader
Utbildning av personal och andra slag av kostnader
Anskaffning av ITstd
Utbildning av personal
Andra slag av kostnader
Summa
39
33
2
2
4
4
15
100
Av de 54 myndigheter, som menar att en skyldighet att lmna ut

allmnna handlingar i digital form skulle vara frenad med
betydande kostnader, har 49 redovisat en uppskattning av
kostnadernas storlek. Om man antar, att de 133 myndigheter som
inte vntar sig ngra betydande kostnader skulle ha angett
intervallet lgre n tvhundratusen kronor om de ombetts att
uppskatta kostnaderna, fr man den frdelning som redovisas i
tabell 7.
Tabell 7
Andel, %
Uppskattade kostnader frenade med en skyldighet fr myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i digital form
< 200 tkr
81
200500 tkr
9
5001 000 tkr

3
> 1 000 tkr

7
Summa
100
Med nyss nmnda antagande uppskattar allts drygt 80 procent av

myndigheterna att kostnaderna blir lgre n tvhundratusen
kronor. I motsatt nde av frdelningen finns tolv myndigheter som
bedmt att kostnaderna kommer att verstiga en miljon kronor.
426
SOU 2010:4
Bilaga 2
Fyra av de tolv myndigheterna (Centrala studiestdsnmnden,

Finansinspektionen, Kungliga Tekniska hgskolan och klagarmyndigheten) har frklarat att det i dag saknas system fr att
dlja sekretessbelagda uppgifter i elektroniska handlingar.
Tv myndigheter (Banverket och Karolinska institutet) har
hnvisat till kostnader fr att digitalisera pappershandlingar.
Tre myndigheter (Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen och
klagarmyndigheten) fr i dag ver 10 000 bestllningar av
kopior av allmnna handlingar om ret.
Fyra myndigheter (Banverket, Kungliga Tekniska hgskolan,
Rikspolisstyrelsen och klagarmyndigheten) frvntar sig att
en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk
form kommer leda till en stor kning av antalet bestllningar.
Det handlar hr om myndigheternas uppskattningar av kostnaderna
ESV har inte begrt ngra kvalificerade bedmningar eller
berkningar. Precisionen i uppskattningarna kan variera, men br
trots allt kunna ge en indikation om storleksordningen p kostnaderna.
3.2
Kommuner och landsting
Nstan alla kommuner har digitala diarier och rendehanteringssystem. Men det r f kommuner som har fullstndiga
digitala arkiv. De flesta kommuner har dessutom flera olika arkiv.
Stockholms stad har emellertid gtt i brschen och r i frd med att
skapa ett centralt arkiv som ska vara tillgngligt via Internet.
De flesta kommuner har diarier och protokoll tillgngliga direkt
p Internet. Handlingar lmnas ut i digital form i varierande
omfattning. Allmnna handlingar hos kommuner och landsting
innehller ofta knsliga personuppgifter i personuppgiftslagens
mening. Fr nrvarande gller stark sekretess bl.a. inom socialtjnsten, verksamheten enligt lagen om std och service till vissa
funktionshindrade, hlso- och sjukvrden samt tandvrden.
De handlingar som r mest efterfrgade av allmnheten (media,
fretag och enskilda) r i regel register med personuppgifter, som
inte kan lmnas ut utan sekretessprvning.
I dag finns inga system som kan dlja sekretessbelagda uppgifter
i elektroniska handlingar. Detta innebr att vid en begran om
427
Bilaga 2
SOU 2010:4
elektronisk kopia mste en handling skrivas ut och mrkas samt

drefter skannas fr att bli en elektronisk handling som kan lmnas
ut. Utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form frblir
allts frenat med visst manuellt arbete.
Kommunerna bestmmer sjlva om de ska ta ut avgifter fr
kopior av allmnna handlingar och bestmma avgiftens storlek. De
flesta kommunerna har sdana taxor.
I ett yttrande ver Offentlighets- och sekretesskommittns
delbetnkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken.
(SOU 2001:3) stllde sig Svenska Kommunfrbundet och
Landstingsfrbundet
[] i princip positivt till den ndring i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen
(TF) som innebr att myndigheternas skyldighet att lmna avskrift
eller kopia av sina IT-baserade allmnna handlingar inte lngre skall
vara begrnsad till pappersutskrift. 2
Frbunden hade dock vissa invndningar nr det gllde detaljer i

frslaget, t.ex. frgan om myndigheternas ersttning fr sina
kostnader fr att ta fram och kopiera allmnna handlingar. Frbundet ansg att den frgan borde utredas srskilt.
Sveriges Kommuner och Landsting har drefter inte tagit ngon
officiell stllning i frgan.
Svenska Kommunfrbundet & Landstingsfrbundet (2001), s. 1.
428
SOU 2010:4
Bilaga 2
Intktsbortfall till fljd av en

skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form
En enkt om intktsbortfall har snts till nio myndigheter som ESV

valt ut p grund av att de frvaltar stora register eller databaser och
har en avgiftsfinansierad informationsverksamhet eller frhllandevis stora intkter av avgifter fr kopior m.m. enligt 15 avgiftsfrordningen. Enkten har besvarats av tta myndigheter. Den
myndighet som inte svarat r Skatteverket. Men eftersom
Skatteverkets utlmnanden av allmnna handlingar i elektronisk
form r reglerade i lagar skulle verkets uppgifter inte ha varit
relevanta i detta sammanhang.
En sammanstllning av resultatet av enkten till myndigheter
med avgiftsfinansierad informationsverksamhet finns i bilaga 3.
Om myndigheterna skulle bli skyldiga att lmna ut handlingar
elektroniskt utan avgift kan det sammanlagda intktsbortfallet fr
fem av de tta myndigheter som besvarat enkten grovt uppskattas
till omkring 700 miljoner kronor per r. De fem myndigheterna r
Bolagsverket, Lantmteriet, Riksarkivet, Statistiska centralbyrn
(SCB) och Transportstyrelsen. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) bedmer att intktsbortfallet troligen
skulle bli frsumbart. Detsamma gller Vgverket. Rikspolisstyrelsen anser att ett utlmnande i elektronisk form i stllet fr p
papper skulle kunna innebra en besparing fr Polisen.
Om myndigheterna fr ta ut avgifter fr att lmna ut handlingar
i elektronisk form med full kostnadstckning fr att gra
informationen tillgnglig fr bestllarna (uttagskostnad) som
ekonomiskt ml kan det sammanlagda intktsbortfallet p sikt
grovt uppskattas till omkring 400 miljoner kronor per r. Bortfallet
beror framfr allt p myndigheternas bedmning av hur mycket
429
Bilaga 2
SOU 2010:4
uppdragsverksamheten kan komma att minska p sikt om privata

aktrer kan ta ver hela eller delar av verksamheten.
Det br nmnas att bl.a. Skatteverkets och Kronofogdens
utlmnanden i elektronisk form av uppgifter ur myndigheternas
register r lagreglerade i enlighet med bestmmelserna i 2 kap. 3
tryckfrihetsfrordningen. ESV frutstter drfr att dessa myndigheters utlmnanden inte kommer att pverkas av en generell
skyldighet fr myndigheter att lmna ut handlingar elektroniskt.
430
SOU 2010:4
Bilaga 2
Slutsatser och bedmningar
5.1
I vilken utstrckning lmnar myndigheter ut

allmnna handlingar i elektronisk form?
Av enktsvaren att dma lmnar det vervldigande flertalet

statliga myndigheter i varierande omfattning ut allmnna
handlingar i elektronisk form. Det r emellertid bara en minoritet
av myndigheterna som svarat att detta r det vanligaste sttet att
lmna ut allmnna handlingar p. Nr allmnna handlingar lmnas
ut elektroniskt r e-post det helt dominerande mediet. Det r
kanske inte r alltfr vgat att frmoda att andelen myndigheter
som lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form med tiden
kommer att ka ytterligare och att e-post blir ett allt viktigare
medium fr denna service som en fljd av samhllsutvecklingen i
stort dr en fortsatt digitalisering av myndigheternas umgnge med
medborgarna r en bestndsdel.
Den information som ESV ftt frn Sveriges Kommuner och
Landsting tyder p att kommuner och landsting inte kommit lika
lngt med att tillhandahlla allmnna handlingar i elektronisk form
som statliga myndigheter.
5.2
Antalet frfrgningar
De flesta myndigheter tror inte att en skyldighet att lmna ut

allmnna handlingar i elektronisk form kommer att leda till ngon
strre kning av antalet frfrgningar. Till den grupp som rknar
med en stor kning av antalet bestllningar hr bl.a. myndigheter
med register som innehller personuppgifter eller annan sekretessbelagd information. ESV utgr ifrn att utlmnandet av den typen
av information kommer att omfattas av samma restriktioner som
431
Bilaga 2
SOU 2010:4
idag om en skyldighet fr myndigheterna att lmna ut allmnna

handlingar i elektronisk form infrs.
5.3
Ekonomiska konsekvenser
De ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet fr myndigheterna att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form beror
dels p vilka kostnader detta fr med sig p kort och lng sikt, dels
p i vilken utstrckning myndigheterna fr ta ut avgifter som tcker
dessa kostnader samt p hur nuvarande intkter av frsljning av
information ur databaser och register pverkas.
Kostnader fr att hantera kopior av allmnna handlingar

Olika slags kostnader
De kostnader en skyldighet fr myndigheter att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form kan vara frenad med r av tv slag:
kostnader eller snarare utgifter fr att anskaffa IT-system och
kompetens samt driftkostnader. Driftkostnaderna bestr av
kapitalfrslitning p system och kompetens samt kostnader fr att
lmna ut handlingarna (huvudsakligen arbetstid). Den senare typen
av kostnader beror p antalet bestllningar samt p om det krvs
sekretessprvning och tgrder fr att dlja sekretessbelagda uppgifter i elektroniska handlingar.
Kostnader fr att anskaffa IT-system och kompetens
Enktsvaren tyder p att en skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form inte skulle vara frenad med
betydande kostnader fr myndigheterna i form av anskaffning av
IT-std eller utbildning. Detta verkar ocks rimligt med tanke p
att det vervgande flertalet myndigheter redan i dag, i varierande
utstrckning, lmnar ut elektroniska kopior. Drygt 80 procent av
myndigheterna som besvarat enkten har uppskattat att kostnaderna inte kommer att verstiga tvhundratusen kronor. ESV har
inte begrt att myndigheterna ska gra ngra kvalificerade
berkningar. Precisionen i myndigheternas bedmningar kan allts
variera, men skattningarna br trots allt kunna ge en indikation om
432
SOU 2010:4
Bilaga 2
storleksordningen p kostnaderna. Det r emellertid inte meningsfullt att anvnda dem som utgngspunkt fr en berkning av vad en
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form
totalt skulle kunna kosta de statliga myndigheterna.
Ngot underlag som beskriver hur kommuner och landsting ser
p kostnaderna frknippade med en skyldighet att lmna ut kopior
av allmnna handlingar i elektronisk form har ESV inte haft tillgng
till.
Kostnader fr att lmna ut allmnna handlingar
Kostnaderna fr att lmna ut kopior av allmnna handlingar br i
allmnhet vara avsevrt lgre om det sker i elektronisk form n i
pappersform. Frutsttningen r d att skyldigheten begrnsas till
handlingar som redan r lagrade i digital form och
att handlingarna fr lmnas ut i det format eller den teknik som
myndigheten har tillgng till.
Vissa typer av uppgifter fr enligt lag eller frordning inte lmnas
ut, vilket innebr att handlingar kan behva sekretessprvas och i
vissa fall maskeras. Den hanteringen gller oavsett vilken form som
anvnds fr utlmnandet. Att lmna ut en kopia i pdf-format med
e-post br kosta mindre n att skicka den med vanlig post. Men om
myndigheten inte fr ta ut en avgift som tcker kostnaderna fr
sekretessbehandlingen kan avsevrda kostnader uppst fr myndigheten vid massuttag.
Intktsbortfall fr myndigheter med avgiftsfinansierad

informationsverksamhet
Analysen av intktsbortfall bygger p den enkt ESV snt till nio
myndigheter som frvaltar stora register eller databaser och som
har en avgiftsfinansierad informationsverksamhet eller frhllandevis stora intkter av avgifter fr kopior m.m. enligt 15 avgiftsfrordningen En sammanstllning av enktsvaren finns i bilaga 3.
Intktsbortfallet, som uppskattas till 400700 miljoner kronor,
beror framfr allt p att myndigheternas uppdragsverksamhet
frvntas minska kraftigt p sikt om privata aktrer kan gra s.k.
433
Bilaga 2
SOU 2010:4
massuttag av uppgifter ur register eller andra databaser och sedan i

sin tur bearbeta och slja informationen.
Fr att tminstone under en vergngsperiod frska minimera
intktsbortfallet fr myndigheter med omfattande avgiftsfinansierad informationsverksamhet skulle fljande tgrd kunna
vervgas.
Myndigheten fr ett bemyndigande att under vissa frutsttningar ta ut och bestmma avgifter fr att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form. Ett ekonomiskt ml bestms som
t.ex. innebr att avgifterna fr berknas s att hgst full kostnadstckning uppns fr att gra informationen tillgnglig fr externa
anvndare, dvs. s att hgst uttagskostnaden tcks.
P lngre sikt r det rimligt att anta att tminstone en del av
myndigheterna kan komma att behva anpassa sig till en betydligt
mindre uppdragsvolym n idag.
Uttagskostnad
Riksrevisionsverket freslog i en rapport till regeringen om
principer fr prissttning av informationstjnster en enhetlig
princip fr prissttning av informationsuttag, nmligen att avgifter
fr uttag av information ur databaser skulle berknas s att full
kostnadstckning uppns fr att framstlla och distribuera uttagen.
Nrmare bestmt definierades uttagskostnaden som grund fr
prissttningen p fljande stt:
Den freslagna huvudprincipen innebr att avgifterna fr uttagen skall
tcka samtliga kostnader som direkt eller indirekt r hnfrliga till
uttagen i frga. Avgifterna skall dremot inte tcka en andel av
kostnaderna fr den basverksamhet dr databasen anvnds som ett
std. 3
Att berkna uttagskostnaden fr varje enskilt uttag r oftast omjligt.
Av praktiska skl baseras avgiften i regel p ngon form av
genomsnittlig kostnad. Det innebr t.ex. att de totala kostnaderna fr
uttagen i frga divideras med frvntad volym []. 4
3
4
Riksrevisionsverket (1995) , s. 40.

Ibid., s. 47.
434
SOU 2010:4
Bilaga 2
Mot bakgrund av riksdagens beslut om en enhetlig princip fr

avgiftsuttag fr att i elektronisk form tillhandahlla begrda uppgifter 5 gav regeringen r 1998 ESV i uppdrag att ta fram exempel
och rd om hur kostnader fr uttag i elektronisk form ska
berknas. Enligt rapporten ingr i kalkylmodellen fr uttagskostnad: direkta lnekostnader, vriga direkta kostnader,
avskrivningar och rntekostnader, andel av kostnader fr ledningsoch stdfunktioner, beaktande av ackumulerade ver-/underskott.
Om erfarenhet saknas frn frsljning av uttag ur databasen i frga
kan volymantaganden utgra ett problem vid berkning av
styckkostnad. 6
5.4
Kostnader fr att hantera avgiftsuttag
Mnga myndigheter har i sina enktsvar vittnat om att kostnaderna

fr att lmna ut enstaka allmnna handlingar i elektronisk form,
oftast med e-post, r s lga att ett elektroniskt utlmnande innebr
att myndigheten i sjlva verket gr en besparing jmfrt med
kostnaderna fr att skicka kopior p papper.
Om antalet kopior p papper t.ex. r tio sidor ska myndigheten
enligt 16 avgiftsfrordningen ta ut en avgift p 50 kronor
+ porto + eventuell postfrskottsavgift. Om kopiorna skickas
med postfrskott tar myndigheten en ekonomisk risk. Det kan
nmligen hnda att bestllaren inte hmtar ut postfrskottet.
Oavsett om myndigheten skickar kopiorna mot postfrskott eller
utfrdar en faktura p beloppet kommer kostnaderna fr att
hantera avgiftsuttaget (den s.k. transaktionskostnaden) sannolikt
att vida verstiga avgiftsintkten.
Detsamma gller normalt om myndigheten p begran skickar
enstaka allmnna handlingar som finns lagrade elektroniskt med epost. I sdana fall skulle transaktionskostnaden fr att hantera ett
avgiftsuttag i regel bli betydligt hgre n kostnaden fr att hantera
bestllningen.
Det r allts inte verraskande att de flesta myndigheter
tacksamt lmnar ut de begrda handlingarna via e-post utan avgift.
5
6
Prop. 1997/98:136, bet. 1997/98 KU31, rskr. 1997/98:294.

Ekonomistyrningsverket (1999), s. 15.
435
Bilaga 2
SOU 2010:4
5.5
Avgiftssttningens pverkan p efterfrgan
S kallade kollektiva nyttigheter knnetecknas av tv egenskaper

icke rivalitet och
icke uteslutningsbarhet.
Sdana nyttigheter tillhandahlls i allmnhet i offentlig regi och
finansieras med skatter.
Information kan i vissa avseenden betraktas som en kollektiv
nyttighet. Om information anvnds frndras inte informationsmngden. Att en anvndare brukar informationen inkrktar drmed
inte p ngon annans anvndningsmjligheter. Den frsta
egenskapen fr en kollektiv nyttighet r allts uppfylld. Att det
verhuvudtaget finns en marknad fr information och att
prissttningsfrgan diskuteras beror p att den andra egenskapen
inte r uppfylld. Det r ju tekniskt mjligt och utan overstigliga
kostnader att hindra informationsanvndning. Drfr kan ett
utlmnande av information mot betalning vervgas.
Att samla in, lagra och bearbeta information r vanligen frenat
med hga fasta kostnader. De rrliga kostnaderna per uttag r
dremot ofta lga. Den genomsnittliga styckkostnaden minskar
drfr i takt med att utbudet kar. Om styckkostnaden fortstter
att minska vid den kvantitet som den totala marknaden efterfrgar
uppstr ett naturligt monopol, dvs. ett enda fretag kan tillgodose
marknadens hela efterfrgan av en viss produkt till en lgre
styckkostnad n tv eller flera fretag tillsammans.
Ett pris som r lika med marginalkostnad r villkoret fr att en
vara eller tjnst ska produceras och konsumeras i en omfattning
som r samhllsekonomiskt effektiv. Ett pris som verstiger
marginalkostnaden kan leda till en underkonsumtion, dvs. de
konsumenter som bara r villiga att betala de kostnader som r
direkt frenade med deras bestllning, trngs undan. Problemet r
att underskottet vid marginalkostnadsprissttning (eftersom
marginalkostnaden vid naturligt monopol r lgre n den
genomsnittliga styckkostnaden) mste finansieras med andra
medel, troligen skatter.
Marginalkostnaden fr att skicka t.ex. en diariefrd, icke
sekretessbelagd allmn handling som finns lagrad elektroniskt med
e-post till en bestllare r normalt mycket lg. Som tidigare nmnts
r det i regel inte samhllsekonomiskt effektivt att i ett sdant fall
436
SOU 2010:4
Bilaga 2
ta ut en avgift fr utlmnandet. Men om bestllningen t.ex. innebr

att uppgifter ska stllas samman eller bearbetas p ngot annat stt
kan en avgiftsbelggning vara motiverad.
Avgiftssttningens pverkan p efterfrgan av allmnna
handlingar i elektronisk form kan inom ramen fr detta uppdrag
bara besvaras i allmnna termer. Hur prisknslig efterfrgan r
beror naturligtvis p vem som efterfrgar informationen och p hur
vsentlig informationen r fr bestllarna. Fretag som t.ex. begr
massuttag fr att sedan i sin tur bearbeta och slja uppgifter vidare
r naturligtvis som regel betydligt mindre prisknsliga n privatpersoner.
Priset p allmnna handlingar som lmnas ut elektroniskt br
normalt inte verstiga uttagskostnaden som kan ses som en
approximation av marginalkostnad.
437
Bilaga 2
SOU 2010:4
Referenser
Ekonomistyrningsverket (1999), Att berkna kostnader m.m. fr
information i elektronisk form (ESV 1999:6).
Riksrevisionsverket (1995), Principer
informationstjnster (RRV 1995:64).
fr
prissttning
av
Svenska kommunfrbundet & Landstingsfrbundet (2001),

Remissyttrande ver Offentlighets- och sekretesskommittns
betnkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU
2001:3) (SK dnr 2001/0451, Lf dnr 199/01).
438
SOU 2010:4
Bilaga 2.1
Bilaga 2.1 Uppdraget
BESLUT
2009-08-26
E-offentlighetskommittn
Ju 2008:06
Ekonomistyrningsverket
Box 45316
104 30 Stockholm
Uppdrag om ekonomisk konsekvensanalys av ett infrande av en

skyldighet fr myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form
Beslut
E-offentlighetskommittn uppdrar t Ekonomistyrningsverket att
strukturera, presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett infrande av en skyldighet fr myndigheter att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form.
Uppdraget ska redovisas till kommittn senast den 12 oktober
2009.
Bakgrund
Den parlamentariskt sammansatta E-offentlighetskommittn
(Ju 2008:06) har i uppdrag att utreda frgan om utlmnande av
allmnna handlingar i elektronisk form (dir. 2008:26). Kommittn
har att nrmare analysera om det i sekretesslagen eller i annan lag
ska infras en skyldighet fr myndigheter generellt eller i mer
439
Bilaga 2.1
SOU 2010:4
begrnsad utstrckning att lmna ut elektroniskt lagrade allmnna

handlingar i elektronisk form. Kommittn ska i samband hrmed
analysera vilka konsekvenser en sdan skyldighet skulle f fr
enskildas personliga integritet. Om kommittn lmnar frslag om
att infra en skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form har kommittn att vervga om en sdan skyldighet br leda till ndringar i avgiftsfrordningen. I uppdraget ingr
ocks att analysera om bestmmelsen i 7 kap. 16 sekretesslagen
br ndras eller upphvas.
Enligt nu gllande bestmmelser i 2 kap. tryckfrihetsfrordningen (TF) har en myndighet ingen skyldighet att lmna ut
allmnna handlingar som utgr upptagningar fr automatiserad
behandling i annan form n utskrift, om inte annat fljer av lag
(2 kap. 13 TF). En myndighet har sledes som utgngspunkt
ingen skyldighet att lmna ut en elektroniskt lagrad allmn
handling i elektronisk form.
Datalagskommittn lmnade i sitt betnkande Integritet,
Offentlighet och Informationsteknik (SOU 1997:39) frslag till
ndringar i 2 kap. TF som innebar en skyldighet att lmna ut
allmnna uppgifter i elektronisk form. P uppdrag av regeringen
gjorde Statskontoret en kostnadsanalys av frslaget (Statskontorets
rapport 1997:11). Datalagskommittns frslag i denna del
franledde dock inte regeringen att g vidare med frslaget eftersom detta ansgs krva ytterligare vervganden. Det frmsta sklet
var att konsekvenserna av frslaget inte var tillrckligt utredda (dir.
1998:32 s. 5).
ven Offentlighets- och sekretesskommittn lmnade i sitt
betnkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken
(SOU 2001:3) frslag om att myndigheter skulle ha en generell
skyldighet att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. P
uppdrag av Offentlighets- och sekretesskommittn gjorde Statskontoret ocks denna gng en kostnadsanalys (Statskontorets
rapport Konsekvensanalys av skyldighet fr myndighet att lmna
ut allmnna handlingar i elektronisk form, dnr 2000/318-5).
Offentlighets- och sekretesskommittns frslag franledde dock
inte regeringen att g vidare med frslaget, bl.a. d det enligt
regeringen var svrt att verblicka vilka konsekvenser en skyldighet
att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form kunde f fr
skyddet av den personliga integriteten (prop. 2001/02:70 s. 29).
E-offentlighetskommittn har i uppdrag att ter vervga frgan
om myndigheternas skyldigheter nr det gller offentlighetsinsyn
440
SOU 2010:4
Bilaga 2.1
ska innefatta ocks ett utlmnande av elektroniskt lagrade allmnna

handlingar i elektronisk form. Det kan antas att infrandet av en
sdan skyldighet kommer att medfra ekonomiska konsekvenser
fr myndigheterna. Dessa konsekvenser ska enligt kommittdirektiven analyseras p nytt.
Uppdraget
E-offentlighetskommittn uppdrar t Ekonomistyrningsverket att
strukturera, presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett infrande av en skyldighet fr myndigheterna att
lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. Vid analysen ska
bde kade kostnader och intktsbortfall beaktas.
Utgngspunkten fr uppdraget ska vara fljande.
Ett nollalternativ br beskrivas baserat p en kartlggning av i
vilken utstrckning myndigheterna redan i dag utnyttjar mjligheten att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form. En
sdan beskrivning mjliggr en bedmning av de faktiska
effekterna av att myndigheternas mjligheter erstts med en
skyldighet.
Pverkan p antalet frfrgningar om att f ut allmnna handlingar som en skyldighet att lmna ut handlingar elektroniskt
kan antas f br beskrivas. Det kan vidare antas att infrandet av
en sdan skyldighet kommer att medfra ekonomiska konsekvenser fr myndigheterna i form av pverkan p myndigheternas kostnader fr att hantera utlmnanden av allmnna
handlingar. Sdana kostnadskonsekvenser br beskrivas och
analyseras.
En eventuell intktsminskning i myndigheternas verksamhet
som avser frsljning av offentlig information till fljd av en
skyldighet att lmna ut handlingar elektroniskt br beskrivas
och analyseras. Storleksordningen p ett mjligt intktsbortfall
br redovisas. Srskilt de myndigheter som r intktsfinansierade br uppmrksammas i denna analys och d speciellt
hur s.k. massuttag av allmnna handlingar pverkar verksamheten.
441
Bilaga 2.1
SOU 2010:4
Avgiftssttningens pverkan p utlmnanden av offentlig

information i elektronisk form br beskrivas och analyseras.
Bland annat br frgan uppmrksammas huruvida myndigheternas kostnader fr att ta betalt fr andra uttag av allmnna
handlingar i elektronisk form n s.k. massuttag (dvs. smuttag
av allmnna handlingar i elektronisk form) frhller sig i
relation till den avgift myndigheten har mjlighet att debitera
fr uttaget. Drtill br uppmrksammas vilken effekt avgiftssttningen fr elektroniska kopior av allmnna handlingar kan
tnkas ha p efterfrgan nr det gller att f ut allmnna
handlingar.
Underskningen ska omfatta myndigheter inom stat, kommuner
och landsting. Betrffande frhllandena inom kommuner och
landsting r det tillfyllest med en beskrivning baserad p uppgifter
frn Sveriges Kommuner och landsting.
Kommittn svarar fr Ekonomistyrningsverkets kostnader,
dock hgst upp till 100 000 SEK.
P kommittns vgnar
Henrik Jermsten
442
SOU 2010:4
Bilaga 2.2
Bilaga 2.2
Sammanstllning av enktsvar om kopior av allmnna

handlingar i elektronisk form
Population: Enkten skickades till de 245 myndigheterna i den
statliga redovisningsorganisationen. En myndighet, Kronofogden,
har tagits ur populationen, eftersom frgorna inte r relevanta fr
myndighetens verksamhet. Populationen bestr allts av 244
myndigheter.
Antal svarande myndigheter: 189 myndigheter svarade p
enkten.
Svarsfrekvens: 77 procent.
Bortfallsanalys: De myndigheter som inte svarat p enkten
frdelar sig rtt jmnt mellan olika slag av verksamhetsomrden,
men det finns en viss vervikt av lrosten, kulturmyndigheter och
nmndmyndigheter. Utifrn enktsvaren frn myndigheter med
likartad verksamhet, bedmer ESV att myndigheterna i bortfallet i
de flesta fall inte i ngon strre omfattning lmnar ut kopior av
allmnna handlingar. Av den anledningen har de kanske inte ansett
sig berrda av frgorna i enkten och drfr inte s motiverade att
besvara dem. ESV bedmer att svarsfrekvensen r s pass hg att
bortfallet inte p ngot vsentligt stt pverkat mjligheterna dra
generaliserbara slutsatser av enktsvaren
443
Bilaga 2.2
SOU 2010:4
Frga 1 I vilken omfattning fr ni bestllningar frn allmnheten p kopior av allmnna handlingar? Allmnheten r alla
som med std av 2 kap. tryckfrihetsfrordningen har rtt att del
av allmnna handlingar.
< 100 bestllningar per r
1001 000 bestllningar per r
1 00010 000 bestllningar per r
> 10 000
Summa
Bortfall
Antal
107
58
13
10
188
1
Andel, %
57
31
7
5
100
Frga 2 Vad fr slags allmnna handlingar har allmnheten

tillgng till direkt p er webbplats
Diariet
Alla icke-sekretessbelagda handlingar
Vissa icke-sekretessbelagda handlingar
Inga icke-sekretessbelagda handlingar
Summa
Bortfall
Antal
29
0
82
78
189
0
Andel, %
15
0
43
41
100
Frga 3 Om allmnna handlingar inte r tillgngliga p

webbplatsen, lmnar ni ut kopior i elektronisk form till
allmnheten?
Lmnar ut allmnna handlingar i elektronisk form
Lmnar inte ut allmnna handlingar i elektronisk
form
Summa
Bortfall
444
Antal
151
38
189
0
Andel, %
80
20
100
SOU 2010:4
Bilaga 2.2
Frga 4 Ungefr hur stor andel utgr kopiorna i elektronisk

form av det totala antalet kopior av allmnna handlingar som ni
lmnar ut till allmnheten under ett r?
< 10 procent
1050 procent
5090 procent
> 90 procent
Summa
Bortfall
Antal
48
52
33
18
151
0
Andel, %
32
34
22
12
100
5 a Vilket r det vanligaste mediet nr ni lmnar ut kopior av

allmnna handlingar i elektronisk form till allmnheten?
E-post
CD
Annat medium
Summa
Bortfall
Antal
149
1
1
151
0
Andel, %
99
1
1
100
5 b Annat medium, nmligen:

En myndighet har angett att ngot annat medium n e-post eller
CD r vanligast. Myndigheten har svarat p fljande stt:
Enstaka uppgifter som hmtats ur allmn handling kan skickas efter
begran per e-post. Detta r vanligt. Uttag av information frn en
databas lmnas oftast p CD.
445
Bilaga 2.2
SOU 2010:4
Frga 6 I vilken omfattning frekommer massuttag av kopior av

allmnna handlingar i elektronisk form? Med massuttag menar
vi uttag utver enstaka handlingar eller registeruppgifter, i
extremfallet kopior av hela register eller databaser.
Inte alls
I liten omfattning
I stor omfattning
Summa
Bortfall
Antal
90
58
3
151
0
Andel, %
60
38
2
100
Frga 7 Frekommer det att ni tar ut en avgift nr ni lmnar ut

kopior av allmnna handlingar i elektronisk form till allmnheten?
Ja
Nej
Summa
Bortfall
Antal
34
117
151
0
Andel, %
23
77
100
Frga 8 a Vilka principer anvnder ni fr att bestmma avgiftens

storlek?
Avgift som motsvarar uttagskostnaden
Samma avgift som fr papperskopior
Annan princip
Summa
Bortfall
446
Antal
6
21
7
34
0
Andel, %
18
62
21
100
SOU 2010:4
Bilaga 2.2
Frga 8 b Annan princip, nmligen:

Sju myndigheter svarade att de anvnde en annan princip n
uttagskostnad eller avgift fr papperskopior:
Faststllda avgifter av myndigheten enligt 4 avgiftsfrordningen.
Enligt srskilt beslut som vi samrtt med ESV om. 950 kr per
timme och minsta debiterbara tid r en halvtimme.
Enbart materialkostnad.
Enligt srskilt beslut som vi samrtt med ESV om. 950 kr per
timme och minsta debiterbara tid r en halvtimme.
Samma avgift som fr papperskopior nr vi scannar, direkt
utlmnande elektroniskt tar vi inte ut avgift fr.
Egna avgifter med std av undantag frn avgiftsfrordningen
enligt vr instruktion.
Samma avgift som fr papperskopior av allmnna handlingar,
men med tillmpning av undantaget enligt 13 frordningen
(2007:1110) med instruktion fr Bolagsverket.
Frga 9 Skulle det vara frenat med betydande kostnader fr er
om myndigheterna blev skyldiga att tillhandahlla kopior av
Ja
Nej
Summa
Bortfall
Antal
54
133
187
2
Andel, %
29
71
100
Frga 10 a Ange orsakerna till kostnaderna.

Anskaffning av ITstd (mjukvara och hrdvara)
Utbildning av personal med ndvndig kompetens
Andra kostnader
Antal
41
37
28
447
Bilaga 2.2
SOU 2010:4
Samtliga 54 myndigheter som svarat ja p frga 9 har ocks svarat

p frga 10 a. I tabln nedan redovisas olika kombinationer av svar.
Antal
Anskaffning av ITstd, utbildning av personal och andra
kostnader
Anskaffning av ITstd och utbildning av personal
Anskaffning av ITstd och andra kostnader
Utbildning av personal och andra kostnader
Anskaffning av ITstd
Utbildning av personal
Andra kostnader
18
17
2
2
3
2
7
Frga 10 b Andra kostnader, nmligen:

Frgan har besvarats av 39 myndigheter, allts fler n de som i frga
10 a uppgett att det frutom kostnader fr anskaffning av IT-std
och utbildning av personal kommer att uppst andra kostnader.
Sammanfattningsvis har
sexton myndigheter nmnt kostnader fr att verfra
handlingar p papper till elektronisk form,
nio myndigheter nmnt kostnader fr personal i strsta
allmnhet och
sex myndigheter nmnt kostnader i samband med
skerhetsrutiner eller sekretessbehandling (t.ex. maskering).
Frga 11 Var vnlig uppskatta de totala kostnaderna enligt frga
10.
< 200 tkr
200500 tkr
5001 000 tkr
> 1 000 tkr.
Summa
Bortfall
448
Antal
15
16
6
12
49
5
Andel, %
31
32
12
24
100
SOU 2010:4
Bilaga 2.2
Av de 54 myndigheter som svarade ja p frga 9 har fem

myndigheter inte svarat p frga 11. Fem myndigheter som svarat
att det inte skulle uppst betydande kostnader har nd svarat p
frga 11. Samtliga uppskattar att kostnaderna skulle bli lgre n
tvhundratusen kronor.
Frga 12 Hur frvntar ni er att antalet bestllningar av kopior
av allmnna handlingar kommer att pverkas om myndigheterna blir skyldiga att lmna ut dem i elektronisk form?
Inte alls
Viss kning
Stor kning
Summa
Bortfall
Antal
74
86
25
185
4
Andel, %
40
46
14
100
Frga 13 vriga kommentarer

Sjuttio myndigheter tog vara p tillfllet att med egna ord
kommentera olika aspekter p frgan om en skyldighet fr
myndigheter att lmna ut allmnna handlingar i elektronisk form.
Hr finns inte utrymme fr att fullstndigt terge alla
kommentarer, men vissa teman beskrivs nedan.
Sekretess har berrts av ett dussintal myndigheter. Det gller
dels problem med att vissa slag av uppgifter inte fr lmnas ut i
elektronisk form, dels att handlingar behver kopieras, maskeras
och skannas innan de kan lmnas ut p det sttet. Ett axplock
kommentarer:
Det skulle nrmast vara en besparing att f skicka ut
uppgifterna elektroniskt men det kan vi [Valmyndigheten] inte
enligt vr registerfrordning.
Vi [Lnsstyrelsen i Uppsala ln] br ta i beaktande
personuppgiftslagens regler om behandling av personuppgifter
nr vi lmnar ut elektroniskt.
449
Bilaga 2.2
SOU 2010:4
[] genom studiestdsdatalagen som trder i kraft vid

rsskiftet kommer CSN:s mjlighet att lmna uppgifter p
elektronisk vg att starkt begrnsas.
De allmnna handlingar Frskringskassan lmnar ut innehller
ofta sekretessbelagda uppgifter varfr det krvs maskning innan
handlingarna lmnas ut. Eftersom handlingarna ocks ofta
innehller knsliga personuppgifter stlls det srskilda
skerhetskrav fr att de t.ex. ska kunna lmnas ut via e-post.
Tillvxtverket frutstter att det finns formellt godknda och
tekniskt skra elektroniska lsningar fr sekretessbelggning av
uppgifter i elektroniska handlingar innan det i lagstiftningen
infrs obligatoriska krav p elektroniskt utlmnande.
Vi [Vinnova] anvnder det fantastiska markeringsverktyget i
Windows fr sekretessbelggning av text i pdf-filer p skrmen,
dock mste handlingarna skrivas ut och skannas fr att
maskeringen ska bli bestende.
Mnga myndigheter befarar problem p grund av att en stor del av
deras handlingarna r i analog form. Ngra exempel:
Frst efter det att domstolarnas handlingar blivit tillgngliga i
elektronisk form br det infras en skyldighet att ocks
tillhandahlla dem i den formen [Jnkpings tingsrtt].
Pappershandlingar r det som gller i vra [Lnsstyrelsen i
Vsterbottens ln] arkiv, s om allmnheten kan krva
handlingar i digital form d mste handlingarna skannas vid varje
tillflle ngon begr det.
Lnsstyrelsen [i Vrmlands ln] anser att det skulle vara
frdande fr verksamheten om det infr[s] en skyldighet att
lmna ut elektroniskt innan lnsstyrelsen generellt har en
elektronisk rendehantering.
Om myndigheten tvingas lmna ut handlingar i elektronisk
form [] som i dag frvaras i pappersformat ser vi [Karolinska
institutet] att utlmnandet frsvras. Hnsyn mste tas till t.ex.
inbundna ldre arkivhandlingar samt storleken p handlingen.
450
SOU 2010:4
Bilaga 2.2
Relaterad till fregende problem r brist p tekniska mjligheter

som bl.a. fljande myndigheter tagit upp:
CSN har inte systemstd fr att lmna ut allmnna handlingar
utan manuella tgrder.
I dag saknar vi [Gteborgs universitet] tekniska mjligheter,
vilket innebr betydliga investeringskostnader, men i ett
planerat rende- och dokumenthanteringssystem kommer det
med automatik att generera dessa mjligheter.
Ngra myndigheter klagar p brist p std i avgiftsfrordningen fr
att ta ut avgifter fr kopior i elektronisk form, bl.a. fljande:
Vi [Mlardalens hgskola] mste [] kunna ta betalt fr de
digitala handlingarna p ett rimligt och enkelt stt, ngot
avgiftsfrordningen inte i dag stdjer.
Om det blir en skyldighet fr myndigheter att lmna ut
handlingar i elektronisk form br ven avgiftsfrordningen
omformuleras s att det blir tydligt att myndigheten
[Ungdomsstyrelsen] kan ta en avgift fr utlmnande i
elektronisk form!
Vi [Banverket] skulle nska att det fanns regler i Avgiftsfrordningen som tydligt talade om kostnaden fr att f digitala
kopior av dokument.
Ngra myndigheter har tagit freteelsen massuttag .
Vi [Lnsrtten i Skne] ser viss kning [av massuttag] redan nu
och i dagslget r dessutom massuttag i pappersform ganska
omfattande. vergr dessa i elektronisk form blir det en stor
kning.
Avgiften per utskriftssida ger i dag en sprr fr massuttag. Vid
elektroniskt utlmnande lr det inte vara mjligt att ta ut mer n
en mindre avgift fr leveransen, oavsett hur stor informationsmngd den omfattar [Patent- och registreringsverket].
451
Bilaga 2.3
SOU 2010:4
Bilaga 2.3
Sammanstllning av enktsvar om intktsbortfall m.m.

En enkt med begran om uppgifter om eventuellt intktsbortfall
m.m. har skickats till nio myndigheter som ESV bedmt vara
speciellt intressanta i detta sammanhang p grund av att de
frvaltar stora register eller databaser och bedriver avgiftsfinansierad informationsverksamhet eller har frhllandevis stora
intkter av avgifter fr kopior, avskrifter m.m. enligt 15 avgiftsfrordningen. Dessa r Bolagsverket, Lantmteriet, Riksarkivet,
Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Statistiska centralbyrn (SCB),
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI),
Transportstyrelsen samt Vgverket. Dessutom har enkten skickats
till Polismyndigheten i Stockholms ln fr att f frgorna belysta
utifrn en enskild polismyndighets perspektiv. ESV har ven tagit
kontakt med Domstolsverket och Patent- och registreringsverket
(PRV) fr att ta reda p om en skyldighet att i elektronisk form
lmna ut allmnna handlingar som finns elektroniskt lagrade skulle
kunna orsaka ett intktsbortfall fr Sveriges Domstolar respektive
fr PRV.
Skatteverket har inte besvarat enkten. Men eftersom Skatteverkets utlmnanden av allmnna handlingar i elektronisk form r
reglerade i lagar skulle Skatteverkets uppgifter inte ha varit
relevanta i detta sammanhang.
Enktsvaren har i viss utstrckning redigerats och i en del fall
kompletterats med uppgifter som lmnats per telefon eller e-post.
452
SOU 2010:4
Bilaga 2.3
Bolagsverket
Allmnt
Bolagsverket tillhandahller redan i dag allmnna handlingar
elektroniskt och verket ser inte att skyldigheten att tillhandahlla
kopior av allmnna handlingar i elektronisk form kommer att
medfra ngra betydande kostnader fr myndigheten. Bolagsverket
tar ut avgifter fr det elektroniska utlmnandet och i det fall
myndigheter blir skyldiga att lmna ut allmnna handlingar i
elektronisk form utan avgift, fr intktsbortfallet stora konsekvenser fr Bolagsverkets verksamhet.
Frga 1 Vad r benmningen p de register/databaser dr ett
intktsbortfall kan bli aktuellt?
Inkomstbortfall kan bli aktuellt fr Bolagsverkets samtliga register,
dvs. aktiebolagsregistret, bankregistret, bitrdesfrbundsregistret,
europabolagsregistret, filialregistret, freningsregistret, frskringsfrmedlarregistret, frskringsregistret, handelsregistret,
konkursregistret, nringsfrbudsregistret, registret mot penningtvtt, registret ver europeiska intressegrupperingar och registret
ver fretagsinteckningar.
Frga 2 Med vilket frfattningsmssigt std tar er myndighet ut
avgifter fr information i elektronisk form?
Bolagsverket tar ut avgifter fr tillhandahllande av information i
elektronisk form med std av 6 frordningen (2007:1110) med
instruktion fr Bolagsverket, som bl.a. bemyndigar verket att
tillhandahlla tjnster som gller verkets dokumentation, samt
regeringens bemyndigande i det rliga regleringsbrevet fr verket.
Dr framgr att avgifternas storlek inom uppdragsverksamheten
bestms av Bolagsverket.
453
Bilaga 2.3
SOU 2010:4
Frga 3 Har regeringen medgivit er myndighet undantag frn

ngon eller ngra av bestmmelserna i 1621 avgiftsfrordningen (1992:191)?
Ja, regeringen har medgivit Bolagsverket undantag frn bestmmelser i avgiftsfrordningen. Enligt 13 Bolagsverkets instruktion
(se ovan) fr verket, utan hinder av vad som anges i 16 och 21
frsta stycket avgiftsfrordningen
ta ut avgift fr kopia av allmn handling och fr utskrift av
upptagning fr automatisk databehandling ven om en
bestllning inte omfattar tio sidor
ta ut avgift av staten fr kopia av allmn handling, utskrift av
upptagning fr automatisk databehandling, kopia av video- eller
ljudbandsupptagning eller utskrift av ljudbandsupptagning samt
fr bevis och registerutdrag.
Frga 4 Var vnlig uppskatta storleken p intktsbortfallet/r
utifrn a) respektive b):
a) Utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form utan
avgift
Eftersom Bolagsverket fr s kallade publicitetsregister, dvs.
register som ska hllas offentliga och dessutom r en avgiftsfinansierad myndighet, utgr utlmnande av allmnna
handlingar en av huvudverksamheterna inom myndigheten.
Bolagsverket tillhandahller slunda handlingar och sammanstllningar av uppgifter frn verkets olika register bde som s
kallade offentlighetsuttag och uppdragsprodukter.
Inkomstbortfallet omfattar frst och frmst intkter fr
Bolagsverket elektroniska tillhandahllande av allmnna
handlingar och utlmnande p papper (enligt Bolagsverkets
uppfattning lr ven begran om utlmnande av allmnna
handlingar p papper minska).
Bolagsverket gr dessutom bedmningen att verkets
frsljning av uppdragsprodukter kommer att minska avsevrt
om allmnna handlingar ska lmnas ut i elektronisk form utan
avgift. Bolagsverket uppskattar inkomstbortfallet till ca
30 procent av verkets totala omsttning, dvs. ca 120 miljoner
kronor.
454
SOU 2010:4
Bilaga 2.3
b) Utlmnande mot avgift av allmnna handlingar i elektronisk

form om det ekonomiska mlet r full kostnadstckning fr
att gra informationen tillgnglig fr bestllarna (uttagsostnad)
Att enbart berkna avgifter vid e-utlmnande med utgngspunkt i uttagskostnader, skulle leda till att andra delar av
verksamheten skulle f lmna kostnadstckningsbidrag p ett
stt som inte skulle vara rimligt. Bolagsverket berknar drfr
avgifter (pris) fr utlmnande (oavsett form), med utgngspunkt frn alla bakomliggande kostnader fr den specifika
utlmnandetjnsten och med full kostnadstckning som ml. Se
ocks svar under a).
Frga 5 Vilka undantag frn tnkbara generella regler fr
utlmnandet skulle er myndighet eventuellt behva f fr att
minimera intktsbortfallet, t.ex. om
det generella ekonomiska mlet r hgst full kostnadstckning fr att gra informationen tillgnglig fr
bestllarna (hgst uttagskostnad)?
Ett sdant undantag mste skerstlla att det som redovisas
under frga 4 b) ovan kan fortfara att glla fr Bolagsverket.
avgiftsfrihet fr staten gller generellt fr utlmnande av
Om volymen utlmnande till andra myndigheter vore obetydlig
i frhllande till totalen, skulle en avgiftsfrihet inom staten vara
rimlig. D detta inte r fallet nr det gller Bolagsverkets
utlmnande br principen om likabehandlande fortfara att glla.
Frga 6 Hur ser myndighetens strategi ut fr att i framtiden
tillgngliggra allmnna handlingar elektroniskt?
Bolagsverket har i dag ett omfattande utlmnande av handlingar
elektroniskt och det pgr flera arbeten med att utveckla och
frbttra Bolagsverkets webbtjnster, dr allmnheten har tkomst
till elektroniska handlingar och uppgifter. Bland annat planeras en
butikslsning p myndighetens webbplats dr kunden, p ett nnu
enklare stt n idag, kan ta del av uppgifter/handlingar genom
455
Bilaga 2.3
SOU 2010:4
direkttkomst till verkets register eller f informationen levererad

via e-post.
Lantmteriet
De register dr intktsbortfall kan bli aktuellt rr frmst digitala
uttag ur Lantmteristyrelsens kartarkiv, Rikets allmnna kartverks
kartarkiv samt Lantmterimyndigheternas frrttningsarkiv.
Intktsbortfall r inte aktuellt nr Lantmteriet lmnar ut
kopior av allmnna handlingar i elektronisk form frn diariet.
Fr uttag ur ovan nmnda arkiv tas en avgift ut. Avgifter tas ut fr
handlingar i strre format n A4 och utskrifter frn automatiskt
databehandlad registerkarta. Dessa utlmnas av Lantmteriet med
std av 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen och beslutas av
Lantmteriet. Dessa avgifter tas ut med std av regeringens bemyndigande i regleringsbrevet fr r 2009 och beskrivs i Lantmteriets
freskrift
LMFS 2008:14.
Enligt regleringsbrevet fr 2009 ska Lantmteriet flja
bestmmelserna om avgifter fr kopior m.m. enligt 15 avgiftsfrordningen med fljande undantag. Lantmteriet fr bestmma
avgifter fr handlingar i strre format n A4 och utskrifter frn
automatiskt databehandlad registerkarta, som utlmnas av
Lantmteriet med std av 2 kap. 13 tryckfrihetsfrordningen.
Avgifterna ska motsvara sjlvkostnaden fr kopieringen eller
utritningen och fr inte avse ersttning fr att ta fram eller
terstlla handlingen. Avgifterna ska framg av en srskild av
Lantmteriet beslutad taxa. Bestmmelserna i 23 och 24
avgiftsfrordningen r tillmpliga p avgifter enligt nmnda taxor.
I regleringsbrevet str ocks att avgifterna fr att tillhandahlla
och upplta rtt att utnyttja geografisk information och
fastighetsinformation, samt information frn den allmnna
kartlggningen, ska best av en del som ska tcka kostnaderna fr
456
SOU 2010:4
Bilaga 2.3
uttag och expediering samt en del som ska bidra till kostnaderna
fr uppbyggnad, drift och utveckling av informationssystemen,
dvs. en anvndarfinansiering. Anvndarfinansieringen fr fr 2009
uppg till hgst 250 miljoner kronor.
Lantmteriet tillhandahller allts grunddataprodukter via olika
terfrsljare. Exempel p grunddataprodukter r fastighetsregisterinformation och digitala allmnna kartor. Lantmteriet tar
ut avgifter av terfrsljarna fr att tillhandahlla och upplta rtt
utnyttja geografisk information och fastighetsinformation.
avgift
Lantmteriet fr fler n 10 000 bestllningar per r frn allmnheten p kopior av allmnna handlingar och dessa besvaras
frmst via e-post. Massuttag av kopior av allmnna handlingar
frekommer inte alls.
Storleken p intktsbortfallet uppskattas till 1,6 miljoner
kronor fr uttag ur digitala arkiv om Lantmteriet blev skyldigt
att utan avgift tillhandahlla kopior av allmnna handlingar i
elektronisk form. Denna uppgift grundar sig p att ta fram och
distribuera informationen och inkluderar inte intktsbortfall
fr eventuella massuttag av information.
Lantmteriet frmedlar ven information via terfrsljare
och tar ut avgifter fr att tillhandahlla och upplta rtt utnyttja
geografisk information och fastighetsinformation.
Storleken p intktsbortfallet kan grovt uppskattas till
318 miljoner kronor motsvarande drygt 20 procent av omsttningen om avtalskunderna sjlva utan avgift skulle hmta ut
information genom massuttag ut registren.
att gra informationen tillgnglig fr bestllarna (uttagskostnad)
Allmnheten har tillgng till diariet (frteckning ver
handlingar) direkt p webbplatsen. Storleken p intktsbortfallet uppskattas till 0,6 miljoner kronor fr uttag ur digitala
arkiv om Lantmteriet blev skyldigt att tillhandahlla kopior av
457
Bilaga 2.3
SOU 2010:4
allmnna handlingar i elektronisk form. Denna uppgift grundar

sig p att ta fram och distribuera informationen och inkluderar
inte intktsbortfall fr eventuella massuttag av information
eller kostnader fr insamling, registrering av informationen
eller kostnader fr arkivhllning.
Om mlet r full kostnadstckning fr att gra
informationen tillgnglig fr bestllarna skulle storleken p
intktsbortfallet grovt kunna uppskattas till 300 miljoner
kronor, vilket motsvarar knappt 20 procent av omsttningen
om avtalskunderna sjlva skulle hmta ut information genom
massuttag ut registren.
det generella ekonomiska mlet r hgst full kostnadstckning
fr att gra informationen tillgnglig fr bestllarna (hgst
uttagskostnad)?
Fr att minimera intktsbortfallet skulle villkoren som finns
beskrivna i regleringsbrevet fr Lantmteriet behva finnas kvar.
Detta innebr att avgifter fr utlmnandet av vissa handlingar ven
fortsttningsvis skulle styras av en av Lantmteriet beslutad taxa.
Om det generella mlet r hgst full kostnadstckning skulle
Lantmteriet ven fortsttningsvis behva tillhandahlla grunddataprodukter som frdlas via olika terfrsljare mot faststlld
taxa.
Nr det gller informationsskyldigheten mellan myndigheter fr
utlmnandet av enskilda allmnna handlingar p begran av annan
myndighet frvntas inget intktsbortfall och inga undantag frn
generella regler behvs.
Nr det gller avgiftsfrihet fr att tillhandahlla rumsliga datamngder via vissa nttjnster i vrigt hnvisas till Lantmteriets
svar i Infrande av Inspire-direktivet i nationell lagstiftning
behovet av frfattningsndringar m.m. (Dnr 519-2007/1331)
458
SOU 2010:4
Bilaga 2.3

1. Lantmteriets strategi fr att tillgngliggra allmnna handlingar
elektroniskt bygger bl.a. p fljande punkter:
Att frverkliga EU-direktivfrslaget INSPIRE r en strategisk
frga fr Lantmteriet. INSPIRE syftar till att upprtta en
infrastruktur fr geografisk information i EU, att mjliggra
spridning av geodata i elektronisk form via informationshanteringstjnster samt att ge allmnheten tillgng till geodata.
En annan strategisk frga r Geodataportalen, som r en ingng
till webbaserade geodata och tillhrande tjnster. Portalen, som
lanserades i juni, bidrar till att den samlade efterfrgade
informationen frmedlas enkelt och effektivt till anvndaren.
Informationen r tillgnglig 24 timmar om dygnet sju dagar i
veckan. Anvndaren har enkel tillgng till den efterfrgade
informationen. Anvndaren kan enkelt hmta kvalitetsskrad
information och vid behov skapa egna tillmpningar. Portalen
kommer fortlpande att frbttras. Nsta version av portalen
planeras till 2010, d med mer utvecklad funktionalitet.
Riksarkivet
Nationella arkivdatabasen (digital bilddatabas av arkivmaterial som
kan ns via Riksarkivets webbsida)
Enligt 38 3 frordningen (2007:1179) med instruktion fr
Riksarkivet och landsarkiven fr Riksarkivet och landsarkiven ta ut
avgifter fr material och tjnster som erbjuds enskilda enligt 4
andra stycket 2 och 13 andra stycket 2 (genom att tillhandahlla
och levandegra arkivinformation fr forskningsndaml och annat
utnyttjande).
459
Bilaga 2.3
SOU 2010:4

Enligt 38 a frordningen (2007:1179, ndrad 2009:741) fr
Riksarkivet och landsarkiven, trots det som anges i 16 och 21
frsta stycket avgiftsfrordningen,
ta ut en avgift fr kopia eller utskrift av allmn handling ven
om en bestllning inte omfattar tio sidor och
ta ut en avgift av staten fr kopia eller avskrift av allmn
handling etc. samt fr bevis och registerutdrag.
avgift
Riksarkivets intkter fr att tillhandahlla den stora bilddatabasen via webben uppgr till omkring 7 miljoner kronor per r.
Intktsbortfallet fr vriga kopior som tillhandahlls i
elektroniskt form i stllet fr i pappersform (dvs. efter
skanning frn originalet) kan uppskattas till ca 400 tusen
kronor per r.
Om det ekonomiska mlet r full kostnadstckning fr att gra
handlingarna tillgngliga i elektronisk form skulle det troligen
inte uppst ngot strre intktsbortfall.
460
SOU 2010:4
Bilaga 2.3

Om det ekonomiska mlet innebr att avgifterna fr berknas s
att kostnaderna fr svl den tekniska driften som en fortsatt
uppbyggnad av databasen genom skanning, indexering av
uppgifter m.m. tcks, behver inget undantag medges.
Hr skulle Riksarkivet behva ett undantag p motsvarande stt
som i nuvarande instruktion, dr Riksarkivet fr ta betalt fr
kopior som lmnas ut till statliga myndigheter. Detta beror
naturligtvis p det mycket omfattande material som Riksarkivet
har tillgngligt och som myndigheter kan begra kopior av.
Strategin r
att fortstta utbyggnaden av bilddatabasen med material som r
av stort forskningsintresse samt
att utveckla tillhandahllandet av digitala kopior samtidigt som
rendehanteringen fr besvarande av frfrgningar p arkivmaterialet utvecklas mot en helt digital hantering.
Rikspolisstyrelsen och Polismyndigheten i Stockholms

ln
Polisen har inga register eller databaser dr ett intktsbortfall kan
bli aktuellt. Intkterna fr avgiftsbelagda kopior, avskrifter m.m.
enligt 15 avgiftsfrordningen uppgick 2008 till ca 4,5 miljoner
kronor. Kostnaderna fr att t.ex. via e-post lmna ut allmnna
handlingar som finns lagrade elektroniskt r lga jmfrt med
kostnaderna fr att skicka kopior p papper. Om ett utlmnande
461
Bilaga 2.3
SOU 2010:4
grs elektroniskt utan avgift i stllet fr p papper mot avgift

innebr det allts en besparing fr myndigheten.
Skatteverket
Skatteverket tar ut avgifter fr uttag ur vissa register. Avgiftsuttagen regleras i 14 lagen (2001:182) om behandling av uppgifter
i Skatteverkets beskattningsverksamhet och 12 lagen (2001:182)
om
behandling
av
personuppgifter
i
Skatteverkets
folkbokfringsverksamhet. Intkterna uppgr till ca 20 miljoner
kronor per r.
Statistiska centralbyrn
SCB har data lagrat i ett stort antal databaser och register (ver 50
register och dessutom en mngd register med tillflliga kombinationer av dessa). Det br framhllas att uppgifter om enskilda i
SCB:s statistikregister omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8
offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400). Drfr freligger som
regel hinder mot tillhandahllande av allmnna handlingar, ocks i
elektronisk form. Fr att kunna lmna en fullstndig frteckning
ver register dr ett intktsbortfall kan bli aktuellt skulle SCB ha
behvt betydligt mer tid till sitt frfogande.
Vid tillhandahllande av allmnna handlingar i elektronisk form
tillmpar SCB principerna i avgiftsfrordningen (1992:191), d.v.s.
full kostnadstckning fr tillhandahllandet.
[De uppdrag som SCB utfr i sin uppdragsverksamhet med std
av verkets instruktion innefattar som regel sdana bearbetningar av
register som gr utver myndigheternas skyldigheter enligt 2 kap.
TF och uppdragen avser drmed inte utlmnande av allmnna
handlingar. Avgifter i uppdragsverksamheten tas ut med std av
462
SOU 2010:4
Bilaga 2.3
24 frordningen (2007:762) med instruktion fr Statistiska

centralbyrn].
Nej, SCB har inget sdant undantag.
avgift
Med beaktande av den oskerhet som framgr av SCB:s svar p
frga 1 uppskattar SCB intktsbortfallet p ngra rs sikt till ca
160 miljoner kronor/r, bl.a. beroende p en nedtgende spiral
fr vrig uppdragsverksamhet p materialet.
att gra informationen tillgnglig fr bestllarna
(uttagskostnad)
SCB:s intktsbortfall r i detta alternativ mer svrbedmt. Om
vi frutstter att priset fr alla utlmnade elektroniska handlingar skulle sttas p en sdan niv att det tcker alla vriga
bakomliggande och kvarvarande kostnader av drift- och
investeringskaraktr skulle i princip inget intktsbortfall uppst
initialt under frutsttning att den vriga uppdragsvolymen r
densamma. Dock kommer den troligen minskande vriga
uppdragsverksamheten p materialet p sikt att starkt pverka
infldet av intkter. Denna senare effekt kan uppskattas till
100 miljoner kronor eller mer per r.
463
Bilaga 2.3
SOU 2010:4

Det skulle fr att minimera intktsbortfallet krvas regler som
innebr att samma frutsttningar fr avgiftsberkningen ska
glla som nu gller i SCB:s uppdragsverksamhet (dvs. tckning
ven fr investeringskostnader, driftkostnader m.m.).
Det skulle behvas en reglering som undantar SCB frn
avgiftsfrihet fr staten fr utlmnande av allmnna handlingar i
elektronisk form.
Enligt 6 frordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande
av information frn statliga myndigheter fr informationen p
begran lmnas ut elektroniskt, om det r mjligt och lmpligt.
Samma princip tillmpas av SCB vid utlmnanden enligt 2 kap. TF.
Den officiella statistiken grs sedan ett antal r tillbaka
tillgnglig utan avgift p SCB:s webbplats i Sveriges statistiska
databaser (SSD). SCB bedriver ett kontinuerligt arbete fr att
frbttra den elektroniska tillgngligheten till den officiella
statistiken.
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Det finns flera databaser/arkiv. Gemensamt kan man kalla dem
MHO-data (Meteorologi, Hydrologi, Oceanografi). Det finns
bde s.k. realtidsdata och arkivdata. Vissa databaser innehller
464
SOU 2010:4
Bilaga 2.3
historiska data av betydande storlek (och vrde). Allt detta r

finansierat av allmnna medel under lng tid.
SMHI ut avgifter fr utfrda uppdrag enligt 8 frordningen
(2007:1053) med instruktion fr Sveriges meteorlogiska och
hydrologiska institut och i enlighet med PSI-direktivet (frordning
[2008:31] om villkor vid vidareutnyttjande av information frn
statliga myndigheter).
Enligt SMHI:s regleringsbrev fr 2009 ska SMHI:s verksamhet
finansieras med avgifter i den utstrckning som kostnaderna inte
tcks med anslag till myndighetsuppgifter. SMHI ska vidare belasta
affrsverksamheten med en avgift fr utnyttjandet av data och
produkter frn infrastrukturen, enligt ECOMET:s, EUMETSAT:s
och ECMWF:s regelverk. Syftet r att uppn konkurrensneutralitet. Fr utnyttjandet av andra lnders data och produkter
betalas avgifter till varje land via ECOMET. EUMETSAT
fakturerar affrsverksamheten fr utnyttjandet av organisationens
produkter. Nr det gller ECMWF:s och svenska data och
produkter, ska berknad kostnad fr utnyttjad infrastruktur redovisas i rsredovisningen och terfras till ap. 1 fr drift och
utveckling av infrastrukturen.
SMHI har inget undantag frn ngon av bestmmelserna i 1621
avgiftsfrordningen. Omfattningen av avgifter fr kopior av
allmnna handlingar enligt 15 avgiftsfrordningen r snarast
frsumbar. I de fall ngon begr att f ut kopior av allmnna
handlingar fredrar SMHI att lmna ut sdana elektroniskt. Tryckfrihetsfrordningen och avgiftsfrordningen beropas knappast alls
av aktrer som vill f tillgng till MHO-data frn SMHI. I stller
sker detta enligt en transnationell rutin (ECOMET).
465
Bilaga 2.3
SOU 2010:4

avgift
Intktsbortfallet skulle troligen bli frsumbart.
b) b) Utlmnande mot avgift
elektronisk form om det
kostnadstckning fr att gra
bestllarna (uttagskostnad)
Omsttningen r ca en miljon
ECOMET.
av allmnna handlingar i
ekonomiska mlet r full
informationen tillgnglig fr
kronor och avser uttag enligt

Enligt PSI-direktivet fr priset tcka kostnaderna fr insamling,
bearbetning, distribution samt en sklig avkastning p
investeringar. SMHI vill ven fortsttningsvis ha mjlighet att f
tckning fr uttagskostnaden. Det r en tydlig trend att priset
fr MHO-information gr mot noll. Drfr r det viktigt att
tminstone ha en fastslagen rtt att f debitera uttagskostnaden.
Inget undantag behver medges.
SMHI fredrar att alla handlingar ska kunna kommuniceras
elektroniskt. Fysiska kopior och motsvarande innebr i detta
avseende en anomali, som kostar bde pengar och tid. SMHI r en
del av en internationell verksamhet dr priset p MHO-information gr mot noll. P vissa marknader r detta redan ett faktum.
SMHI:s strategi r drfr att flja utvecklingen vad gller MHO466
SOU 2010:4
Bilaga 2.3
data. Fr annan information r strategin att flja den nationella

lagstiftningen.
Transportstyrelsen
Vgtrafikregistret
Anvndare av vgtrafikregistersystemet
Vgtrafikregistret utgr i dag ett samlat trafikadministrativt system
som r en viktig samhllsresurs fr hela vgtrafiksektorn. Registret
har karaktren av ett riksomfattande informationssystem och
fungerar som administrativt std fr samhllets styrning, kontroll
och finansiering av vgtrafiken.
Vgtrafikregistret administrerar ett ndamlsstyrt flde av
information. Innehllet i registren utnyttjas av en mngd externa
anvndare. Ett stort antal enskilda, fretag och myndigheter r i
dag i sin verksamhet beroende av tkomst till registerinformationen. Vissa srskilda intressenter har idag direkttkomst 7 till
vgtrafikregistret och vissa intressenter har ven mjlighet att
registrera uppgifter (direktanmla) i vgtrafikregistret. Frskringsbolag, polis, bilprovningen r ngra exempel p intressenter
som registrerar uppgifter direkt i vgtrafikregistret. Det pris de
betalar fr att f tillgng till vgtrafikregistret r rabatterat fr att
motivera den arbetsinsats som de gr. Att erhlla uppgifter direkt
frn kllan har sedan lnge varit en styrande princip. Detta
kvalitetsskrade arbetsstt skulle ventyras om intressenterna begr
ut uppgifterna istllet med std av offentlighetsprincipen.
Direkttkomst innebr att den som anvnder registret p egen hand kan ska i detta och f
svar p frgor, dock utan att sjlv kunna bearbeta eller p annat stt pverka innehllet.
467
Bilaga 2.3
SOU 2010:4

Vgtrafikregisterlagstiftningen
Reglering om hur vgtrafikregistret fr anvndas framgr av lagen
(2001:558) om vgtrafikregister och frordningen (2001:650) om
vgtrafikregister. Regleringen av vgtrafikregistret ansluter, i den
mn det r frga om behandling av personuppgifter, till personuppgiftslagen (1998:204).
Srskilda bestmmelser reglerar Transportstyrelsens rtt att slja
uppgifter ur registret till myndigheter och enskilda. Enligt 9
frordningen (2008:1300) med instruktion fr Transportstyrelsen,
fr styrelsen med de begrnsningar som fljer av personuppgiftslagen (1998:204) och offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400),
slja uppgifter till myndigheter och enskilda ur vgtrafikregistrets
fordonsdel. Uppgifterna fr lmnas ut via ngot medium fr
automatisk databehandling eller p annat stt. Grunderna fr
prissttningen bestms av Transportstyrelsen.
Uppgifter som avser den registrerades personliga frhllanden
fr dock inte sljas, om de kan antas utgra ett hot mot den
registrerades personliga integritet. Om den registrerade har anmlt
till Transportstyrelsen att han eller hon nskar att uppgifterna inte
anvnds fr direktreklam, fr de inte sljas fr ngot sdant
ndaml.
Under rubriken Villkor fr uppdragsverksamhet i Transportstyrelsens regleringsbrev fr 2009 sgs att sjlvkostnadsbaserad
prissttning gller fr frsljning av informationsuttag frn
Vgtrafikregistret och att Transportstyrelsen disponerar resultatet
av denna verksamhet.
Nej
468
SOU 2010:4
Bilaga 2.3

avgift
Vgtrafikregistret r klassat som ett samhllskritiskt system,
dr eventuella driftstrningar fr oerhrt stora fljdverkningar.
Exempelvis skulle ett driftstopp i systemet fr trngselskatt
innebra ca 3 miljoner kronor per dag i minskade intkter till
staten.
Trafikregistret vet att det redan idag finns en stor
efterfrgan frn olika intressenter att f kpa hela/delar av
vgtrafikregistret. Intressenternas ndaml med att kpa
uppgifter r olika men ofta kommersiellt d man vill kunna
vidarefrdla informationen ur vgtrafikregistret p annat stt.
Enligt Trafikregistrets bedmning kan frndringar i nuvarande
uppbyggda informationsflden antas ge stora fljdverkningar
inte bara p Trafikregistrets ekonomi utan ven p statsbudgeten i stort.
Nr det gller ett eventuellt direkt bortfall av intkter p
grund av utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form
utan mjlighet fr att ta betalt kan detta uppskattas till ca
100 miljoner kronor per dag med nuvarande volymer.
Det kan antas att volymerna kommer att ka drastiskt om
utlmnandet inte avgiftsbelggs. Exempelvis kan man se p
SMS-tjnsten, som r en sjlvservicetjnst och inte betraktas
som utlmnande av allmnna handlingar. Efter att Trafikregistret infrde en sjlvkostnadsbaserad avgift (3 kronor) fr
SMS-tjnsten den 1 september 2009 prognostiseras volymerna
att minska med 75 procent p rsbasis (frn 12 miljoner SMS
till 3 miljoner SMS).
Informationen som idag sljs via uppdragsverksamheten antas
utgra ca 10 procent av den totala informationen i vgtrafikregistret. P grund av att informationsfrsljningen idag r
frfattningsreglerad och avgiftsbelagd resulterar endast
10 procent av frfrgningarna i frsljning. ven om det skulle
bli s att Trafikregistret fr ta betalt enligt en avgiftsfrordning
469
Bilaga 2.3
SOU 2010:4
kommer det medfra stor pverkan p verksamheten. Om

Trafikregistret blir plagt att tillhandahlla all information, som
inte r sekretessbelagd, i elektronisk form kommer detta att
innebra en omfattande kning i kostnader fr utveckling,
frvaltning och drift av vgtrafikregistret samt fr personalkostnader. Hur stora kostnaderna kan bli r svrt att uppskatta.
Uttag av de slag som fresls kan ocks pverka driftsskerheten av systemet och innehllet i vgtrafikregistret.
Inga
Vgverket
Den nationella vgdatabasen (NVDB)
Regeringsbeslut 15 19970306 K97/865/4
Enligt Vgverkets regleringsbrev fr 2009 har regeringen den
27 juni 1996 beslutat om srskilda utgngspunkter fr
prissttningen av uttag av data ur den nationella vgdatabasen
(NVDB). Avgifterna ska sttas p en sdan niv att en bred
anvndning frmjas. Vidare ska den samhllsekonomiska nyttan
vgas in vid faststllande av avgifterna. Vgverket tar fr nrvarande
ut avgifter fr tillgng till NVDB av ngra internetfretag, bl.a.
Google.
470
SOU 2010:4
Bilaga 2.3

Nej.
avgift
Samtliga parter inom NVDB har gratis tillgng till data.
300 000 kronor
Vgverket kommer att flja EU-direktivet och lagstiftningen
baserad p INSPIRE.
Domstolsverket (Sveriges Domstolar)

Intkterna av avgifter fr kopior, avskrifter m.m. enligt 15
avgiftsfrordningen var omkring 4,5 miljoner kronor 2008.
Domstolsverkets uppfattning r att Sveriges Domstolar kan gra
besparingar genom att anvnda e-post i strre omfattning n idag.
Fr nrvarande pgr bl.a. ett projekt p Domstolsverket som
syftar till att inventera rttsliga och praktiska problem samt att
frska skapa enhetliga riktlinjer fr anvndandet av e-post.
Ambitionen r att det ska leda till en mer effektiv hantering av
utlmnande av allmnna handlingar.
471
Bilaga 2.3
SOU 2010:4
Patent- och registreringsverket

Patent- och registreringsverket (PRV) har intkter av frsljning av
information i elektronisk form som uppgr till ca tv miljoner
kronor/r, varav 250 tkr avser frsljning av uppgifter ur
varumrkesregistret.
472
S e t t e r w a yl yl sy
Advokatbyr
RTTSUTREDNING
Registerfrfattningars inverkan p
elektroniskt utlmnande enligt
2010-01-07
Bilaga 3
SOU 2010:4
Innehll
1.
Bakgrund.................................................................474
2.
Regleringen..............................................................476
2.1
Handlingar i elektronisk milj ..............................................476

2.1.1 Begreppet handling............................................................476
2.1.2 Allmn handling ................................................................476
2.1.3 Fr sammanstllningar ett srskilt
tillgnglighetsrekvisit och en begrnsningsregel ..............477
2.2
Rtten att ta del av allmnna elektroniska handlingar.........478
3.
En stegvis prvning vid en begran om utlmnande......478
3.1
Steg 1: Freligger en allmn elektronisk handling? .............479

3.1.1 Utgngspunkter fr bedmningen...................................479
3.1.2 Tekniska begrnsningar, m.m. ..........................................480
3.1.3 Srskilt om frdiga elektroniska handlingar.....................483
3.1.4 Grundlagsenliga rttsliga begrsningar ............................483
3.1.5 Nrmare om begrnsningsregeln och frdiga
handlingar............................................................................485
3.1.6 Betydelsen av formen fr elektroniskt utlmnande ........487
3.1.7 Bedmning.........................................................................488
3.2
Steg 2: Begrnsningar i skyldigheten att lmna ut

handlingar ...............................................................................488
3.2.1 Tekniska begrnsningar.....................................................488
3.2.2 Rttsliga begrnsningar .....................................................490
3.2.3 Bedmning.........................................................................493
3.3
474
Steg 3: I vilken form ska handling lmnas ut? ......................493
SOU 2010:4
Bilaga 3
3.3.1 Rttsliga begrnsningar..................................................... 494

3.3.2 Bedmning......................................................................... 495
4.
Registerfrfattningarnas roll vid en kommande

reglering.................................................................. 496
4.1
Registerfrfattningarnas beskaffenhet ................................. 497

4.1.1 En sammanhllen struktur saknas.................................... 497
4.1.2 Registerlagarnas regler fr utlmnande br undvikas..... 498
4.2
Registerlagarnas grnsdragning r inte relevant................... 499
4.3
Omfattande stllningstaganden av riksdagen r knappast

mjliga .................................................................................... 500
5.
Slutord.................................................................... 501
475
Bilaga 3
SOU 2010:4
1.
Bakgrund
Till e-offentlighetskommittns uppdrag (dir. 2008:29) hr att

vervga om en skyldighet ska infras fr myndigheter att lmna ut
elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form. Med anledning
hrav har kommittn gett Setterwalls i uppdrag att utfra en
rttslig analys av vilken inverkan regler i registerfrfattningar,
rrande elektroniskt utlmnande, kan antas ha p bestmmelser i
lag om i vilken form allmnna handlingar kan lmnas ut med std
av offentlighetsprincipen.
2.
Regleringen
2.1
Handlingar i elektronisk milj
2.1.1 Begreppet handling

Med handling menas i 2 kap. TF dels framstllning i skrift eller bild
(s.k. konventionell handling), dels upptagning som kan lsas,
avlyssnas eller p annat stt uppfattas endast med tekniskt
hjlpmedel (hr kallad elektronisk handling). En elektronisk 1
handling anses enligt 2 kap. TF best av informationsinnehllet, jfr
dremot traditionella handlingars knytning till informationens
brare (SOU 2009:5 s. 28 och 112). De elektroniska handlingarna
delas in i frdiga handlingar respektive sammanstllningar av
uppgifter ur en upptagning fr automatiserad behandling (s.k.
potentiell handling); hr kallade frdig elektronisk handling
respektive potentiell elektronisk handling. 2
2.1.2 Allmn handling
En handling konventionell liksom elektronisk r allmn om den
frvaras hos myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 TF r att anse
som inkommen till eller upprttad hos myndighet. Frvarings1
Begreppet elektronisk anvnds hr som en samlingsbeteckning p olika metoder fr
automatiserad informationsbehandling (jfr Ds 2003:29 s. 18).
2
Hr diskuteras inte de olika uttryck som anvnds fr att beteckna upptagningar t.ex.
ADB-upptagning, upptagning fr automatisk informationsbehandling eller upptagning fr
automatiserad behandling eftersom ordvalet inte blir av betydelse fr den juridiska
bedmningen.
476
SOU 2010:4
Bilaga 3
rekvisitet har reglerats srskilt fr elektroniska handlingar s att en

sdan handling, enligt 2 kap. 3 andra stycket TF, anses frvarad
hos myndighet, om upptagningen r tillgnglig fr myndigheten
med tekniskt hjlpmedel som myndigheten sjlv utnyttjar fr
verfring i sdan form att den kan lsas, avlyssnas eller p annat
stt uppfattas. Denna regel kallas i det fljande det allmnna
tillgnglighetsrekvisitet. Regeln har kompletterats med ett srskilt
tillgnglighetsrekvisit; se avsnitt 2.1.3.
Frgan om nr en elektronisk handling anses inkommen till en
myndighet r enligt 2 kap. 6 frsta stycket andra meningen TF
samordnad med frvaringsrekvisitet s att handling anses
inkommen nr annan har gjort den tillgnglig fr myndigheten p
stt som anges i 2 kap. 3 andra stycket TF. 3
2.1.3 Fr sammanstllningar ett srskilt
tillgnglighetsrekvisit och en begrnsningsregel
Fr sammanstllningar av uppgifter ur en upptagning fr
automatisk behandling dvs. potentiella elektroniska handlingar
gller som framgtt ett srskilt tillgnglighetsrekvisit. En sammanstllning anses, enligt 2 kap. 3 andra stycket andra meningen TF,
vara frvarad (och inkommen) endast om myndigheten kan gra
sammanstllningen tillgnglig med rutinbetonade tgrder.
Till detta kommer den s.k. begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje
stycket TF av vilken fljer att en sammanstllning av uppgifter ur
en upptagning fr automatiserad behandling inte anses vara
frvarad hos myndighet om
1. sammanstllningen innehller personuppgifter, och
2. myndigheten enligt lag eller frordning saknar befogenhet att
gra sammanstllningen tillgnglig.
ven begrnsningsregeln r allts tillmplig endast p potentiella
elektroniska handlingar. Bestmmelsen gavs en sdan utformning
r 2003 d det freskrevs att 2 kap. 3 tredje stycket gller fr en
sammanstllning av uppgifter ur en upptagning fr automatiserad
behandling.
3
En konventionell handling r dremot, enligt 2 kap. 6 frsta stycket frsta meningen TF,
inkommen nr den har anlnt till myndigheten eller kommit behrig befattningshavare till
handa. De potentiella elektroniska handlingarna knnetecknas av att de inte existerar i
slutlig form vid tiden fr skandens begran.
477
Bilaga 3
SOU 2010:4
Till denna typ av handlingar hr de sammanstllningar av

uppgifter som grs ur databaser med olika skbegrepp; i avsnitt
2.1.1 kallade potentiella elektroniska handlingar. Sdana potentiella
handlingar ska skiljas frn slutligt utformade handlingar (R 1999
ref 36), dvs. frdiga elektroniska handlingar ssom e-postmeddelanden, inlagor, protokoll, beslut och avtal i elektronisk
form.
2.2
Rtten att ta del av allmnna elektroniska
handlingar
Rtten att ta del av allmnna handlingar som r offentliga, dvs. inte

r sekretessbelagda, kan utvas p tv stt. P begran ska allmn
handling tillhandahllas p stllet (2 kap. 12 frsta stycket TF).
Den som begr att f ta del av handlingen kan emellertid ocks f
den utlmnad i kopia eller avskrift (2 kap. 13 TF). 4
Fr elektroniska handlingar finns ett s.k. utskriftsundantag som
innebr att en myndighet inte i strre utrckning n vad som fljer
av lag behver lmna ut en elektronisk handling i annan form n
utskrift (2 kap. 13 TF). Fr nrvarande finns endast ett ftal
lagbestmmelser som freskriver en skyldighet att lmna ut
allmnna handlingar elektroniskt. 5 Tryckfrihetsfrordningen
hindrar emellertid inte att en myndighet, som en ren servicetgrd,
lmnar ut handlingar i elektronisk form; jfr dremot det skydd som
fljer av reglerna om persondataskydd.
3.
En stegvis prvning vid en begran om

utlmnande
En myndighets prvning av en begran om utlmnande av en

elektronisk handling kan sgas ske i flera steg. I det frsta steget
avgrs om det som begrs r allmn handling, dvs. om den r
frvarad hos myndigheten och inkommen eller upprttad. I det
andra steget prvas om allmn handling ska lmnas ut.
Myndigheten avgr om den efterfrgade handlingen kan
identifieras och om sekretess gller fr den. I det tredje steget
4
I det frsta fallet ska den tillhandahllas utan avgift medan kopior och avskrifter vanligtvis
lmnas mot avgift.
5
SOU 2009:5 s. 52.
478
SOU 2010:4
Bilaga 3
avgr myndigheten i vilken form och genom vilken metod ett

utlmnande ska ske.
I vart och ett av dessa steg kan regler i registerfrfattningar
inverka p bedmningen.
3.1
Steg 1: Freligger en allmn elektronisk handling?
3.1.1 Utgngspunkter fr bedmningen

Vid prvningen av om en elektronisk handling r frvarad gller
det allmnna tillgnglighetsrekvisitet (r handlingen tillgnglig fr
myndigheten med tekniskt hjlpmedel som myndigheten sjlv
utnyttjar fr verfring i uppfattbar form). r det frga om en
potentiell elektronisk handling gller dessutom
det srskilda tillgnglighetsrekvisitet (har myndigheten tillgng
till handlingen genom rutinbetonade tgrder), och
begrnsningsregeln (r det frga om sammanstllningar som
innehller personuppgifter och saknar myndigheten enligt lag
eller frordning befogenhet att gra sammanstllningen
tillgnglig).
Tillmpningen av de allmnna och srskilda tillgnglighetsrekvisiten blir allts beroende av vilka tekniska hjlpmedel som
myndigheten utnyttjar och vilka tgrder fr verfring i lsbar
eller annars uppfattbar form som anses vara rutinbetonade fr den
berrda myndigheten. Denna reglering styrs av informationstekniken (IT) och dess utveckling; jfr t.ex. R 1998 ref. 44 och
R 1999 ref. 18. Om en myndighet av integritetsskl infr en
teknisk begrnsning som avser potentiella elektroniska handlingar
mste tgrden skapa ett sdant faktiskt hinder mot att gra
handlingen tillgnglig att hindret inte kan undanrjas med
rutinbetonade tgrder. Fr att frdiga elektroniska handlingar ska
anses vara omfattade av en teknisk begrnsning krvs lngre gende
hinder eftersom endast det allmnna tillgnglighetsrekvisitet gller
fr dem.
Begrnsningsregeln styrs dremot inte av IT. Den blir tillmplig
nr myndigheten enligt en bestmmelse i en lag eller i en frordning
saknar befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig. Sdana
rttsliga befogenhetsbegrnsningar gller oberoende av hur
kraftfulla tekniska hjlpmedel myndigheten har och vad som r att
479
Bilaga 3
SOU 2010:4
anse som rutinbetonat fr myndigheten. Det rcker med en

freskrift i lag eller frordning. I det fljande kallas en regel som
utgr en rttslig befogenhetsbegrnsning enligt 2 kap. 3 tredje
stycket TF fr en grundlagsenlig rttslig begrnsning.
S som uppdraget utformats att utfra en rttslig analys av
vilken inverkan regler i registerfrfattningar rrande elektroniskt
utlmnande kan antas ha p bestmmelser i lag om elektroniskt
utlmnande med std av offentlighetsprincipen blir frgan
1. hur regler i registerfrfattningar ska vara utformade fr att
utgra grundlagsenliga rttsliga begrnsningar,
2. i vilken omfattning sdana regler finns i registerfrfattningar
och vilket skydd de skulle ge vid en vergng till elektroniskt
utlmnande, och
3. om den frfattningstekniska konstruktionen r lmplig att
infra ven p omrdet fr offentlighetsinsyn.
Till denna bedmning hr ocks vilka mjligheter som finns att
mta icke avsedda verkningar med tekniska begrnsningar som fr
genomslag enligt 2 kap. TF. r sdana enkla att genomfra och
frenliga hur myndigheternas informationssystem br utformas
skulle de delvis kunna erstta rttsliga begrnsningar.
3.1.2 Tekniska begrnsningar, m.m.
Potentiella elektroniska handlingar anses som framgtt vara
frvarade hos myndighet endast om myndigheten har tillgng till
dem genom rutinbetonade tgrder. Myndigheter kan drmed
utforma sina tekniska system s att vissa sammanstllningar, som
annars hade utgjort frvarade potentiella elektroniska handlingar,
inte anses vara allmnna. Det r sledes mjligt fr en myndighet
att utforma t.ex. de sksystem som ger tillgng till databaser p
sdant stt att endast vissa skningar r mjliga.
Mjligheten till tekniska begrnsningar inskrnks emellertid p
tv stt. Den frsta inskrnkningen fljer av likstllighetsprincipen
och av det allmnna tillgnglighetsrekvisitet. Det fr inte vara ngra
skillnader mellan myndigheternas tekniska tillgng till information
och den enskildes. Systemen fr sledes inte utformas s att de
begrnsar den tekniska tillgngen endast vid enskilds begran om
utlmnande av handling. Den andra begrsningen fljer av
480
SOU 2010:4
Bilaga 3
begreppet rutinbetonade tgrder. Fr att en teknisk begrnsning

ska inverka p vilka potentiella elektroniska handlingar som anses
frvarade mste begrnsningen vara utformad s att den inte enkelt
kan kringgs. Om myndigheten kan f tillgng till den potentiella
elektroniska handlingen genom enkla, rutinbetonade, tgrder r
den att anse som frvarad och drmed som allmn handling. Inom
begreppet rutinbetonade tgrder har ansetts falla anpassning av
tillgngliga standardprogram men dremot inte mer kvalificerat och
omfattande programmeringsarbete, t.ex. nyskrivning av program
(Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 54 f.). Skanden anses
dock kunna krva nyskrivning av program om detta kan ske utan
nmnvrda kostnader.
Till skillnad frn mjligheten att utforma en tydlig rttsregel s
att den innefattar en grundlagsenlig rttslig begrnsning blir det en
tolkningsfrga om en teknisk begrnsning r tillrckligt omfattande
fr att f verkan enligt 2 kap. TF. Fr att avgra den senare frgan
krvs bde tekniska och rttsliga bedmningar och frutsttningarna kan snabbt ndras, t.ex. vid en uppgradering av en
standardprogramvara genom vilken nya sk- och sammanstllningsmjligheter ges, mjligheter som myndigheten kanske
inte behver och inte ens knner till. Mjligheten fr myndigheter
att med rutinbetonade tgrder sammanstlla potentiella
elektroniska handlingar kan ven fortsttningsvis frvntas ka i
takt med den tekniska utvecklingen. Vid bedmningen av vad som
r rutinbetonat fr en myndighet blir ven kompetensen hos den
personal som r tillgnglig fr myndigheten av betydelse (Bohlin
2007 s. 54 f.). De tekniska begrsningarna varierar drfr ver tid.
Till detta kommer att det inte rcker med tekniska
begrnsningar fr handlggare. Enligt regeringens proposition
2007/08:160 Utkat elektroniskt informationsutbyte, r det
tillrckligt att det finns ngon person, t.ex. p teknikavdelningen,
som har tekniska mjligheter att verfra uppgifterna till lsbar
form (s. 71). I praktiken torde detta, med dagens IT-verktyg,
innebra att det r svrt att tnka sig tekniska begrnsningar som
inte enkelt kan kringgs av personal som arbetar med driften av
myndighetens informationssystem och/eller skyddet av dessa
system. Fallerar ett system behver hinder och begrnsningar
kunna kringgs nr s krvs fr att tgrda felet. Dessa skillnader
mellan miljer har franlett e-offentlighetskommittns frslag om
att undanta skerhetskopior frn begreppet allmn handling (SOU
2009:5).
481
Bilaga 3
SOU 2010:4
En annan frga r om tydliga avgrnsningar av vad som r

tillgngligt fr offentlighetsinsyn skulle kunna gras genom
tekniska begrnsningar som kombinerats med rttsliga begrnsningar. Det skulle t.ex. i en registerfrfattning kunna infras
freskrifter om hur myndighetens register och sksystem ska
utformas frn t.ex. behrighetssynpunkt. Regleringen skulle, fr att
tillgodose persondataskyddet och informationsskerheten, kunna
gras uttmmande s att ingen vid myndigheten r behrig att gra
den tekniska tgrd som krvs fr att ta fram en viss potentiell
elektronisk handling. Frgan r om en sdan reglering skulle utgra
en grundlagsenlig rttslig begrnsning eller om den skulle glla
endast s lnge 2 kap. TF inte beropas.
Skulle den begrda sammanstllningen inte innehlla personuppgifter faller den utanfr begrnsningsregelns tillmpningsomrde. Om personuppgifter dremot frekommer skulle begrnsningsregeln dock enligt sin ordalydelse kunna innefatta ett sdant
fall; dvs. att myndigheten enligt lag eller frordning saknar
befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig. Har ingen
person aktuell behrighet saknar myndigheten sdan befogenhet.
Regler om begrnsning av behrighet har ocks brjat frekomma i
registerfrfattningar, men de synes inte ha utformats med tanke p
2 kap. TF. 6
En freskrift i lag eller frordning, om att en myndighet
exempelvis inte skulle f utforma sitt tekniska system s att det
tillter fritextskning, 7 passar emellertid mindre vl in p
begrnsningsregelns ordalydelse. Myndigheten skulle visserligen
enligt lag eller frordning sakna befogenhet att bygga ett visst
system, men det skulle inte flja av lag eller frordning att myndigheten saknar befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig
detta skulle bli en faktisk fljd av regleringen.
Sdana tekniska begrnsningar synes drmed f bedmas utifrn
det allmnna och det srskilda tillgnglighetsrekvisitet och dessa
rekvisit ska som framgtt tolkas s vidstrckt att det rcker att en
enda person, t.ex. p teknikavdelningen, har de tekniska mjligheterna. Vad som inte nmns i lagmotiven r att det i princip alltid
6
Se bl.a. 16 lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialfrskringens
administration, 4 kap. 2 patientdatalagen (2008:355) och 22 lagen (1996:1156) om
receptregister.
7
Genom registerfrfattning skulle myndigheten sledes tvingas till infrande eller
bibehllande av tekniska begrnsningar som leder till av riksdagen eller regeringen
konstruerade tekniska begrsningar.
482
SOU 2010:4
Bilaga 3
finns ngon som kan g frbi samtliga sprrar, t.ex. fr att nr s

krvs kunna terstlla systemet om det fallerat. 8 Samtidigt har
behovet av tekniska begrnsningar, till fljd av vergngen till
elektronisk rendehantering och elektroniska patientjournaler
m.m., blivit allt strre frn svl integritets- som informationsskerhetssynpunkt.
3.1.3 Srskilt om frdiga elektroniska handlingar
Betrffande frdiga elektroniska handlingar r omrdet fr tekniska
begrnsningar nnu mindre eftersom den srskilda begrnsningsregeln inte gller fr dem. Sdana handlingar anses vara frvarade
ven om det skulle krvas omfattande arbete av myndigheten fr
att f tillgng till dem. Detta motiveras s att det annars skulle
kunna finnas frdiga elektroniska handlingar som inte rttsligt sett
anses frvarade, och drfr inte heller kan bli allmnna, drfr att
myndigheterna organiserat sina datasystem s att det inte gr att
terfinna handlingar med rutinbetonade tgrder. 9
Oavsett vilka tekniska begrsningar en myndighet stter upp r
allts frdiga elektroniska handlingar att anse som allmnna,
frutsatt att myndigheten frenklat uttryckt p ngot stt kan
f tillgng till dem. Som framgtt gller inte heller begrnsningsregeln fr sdana handlingar.
3.1.4 Grundlagsenliga rttsliga begrsningar
Begrnsningsregeln ger som framgtt mjlighet att genom lag eller
frordning inskrnka vilka potentiella elektroniska handlingar som
anses frvarade hos en myndighet. Freskrifter finns ocks i
registerfrfattningar om hur myndigheter fr handskas med
uppgifter. Dr freskrivs bl.a. om vilka uppgifter som fr behandlas
och fr vilka ndaml behandling fr ske. Bestmmelser frekommer ocks om
vilka skbegrepp som fr anvndas nr uppgifter omvandlas till
lsbar form,
8
Jfr om t.ex. Regeringskansliets hela IT-std skulle komma ur funktion och svaret frn
ansvariga blev att felet inte kan tgrdas eftersom ingen getts teknisk mjlighet att ta sig
frbi en viss skerhetsmekanism.
9
Prop. 2001/02:70 s. 20.
483
Bilaga 3
SOU 2010:4
i vilken form uppgifter fr lmnas ut, och

med vilken metod ett utlmnande fr ske.
Ngon nrmare genomgng har emellertid inte gjorts av vad som
utgr en grundlagsenlig rttslig begrnsning och det har, efter de
ndringar i 2 kap. TF som trdde i kraft r 2003, blivit en allt
vanligare frga hur en regel i lag eller frordning ska vara utformad
fr att f verkan enligt 2 kap. 3 tredje stycket TF. En typisk
skbegrnsning fr en myndighet kan se ut s som i 2 kap. 10
lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet
med val och folkomrstningar.
Vid skning i databasen fr uppgift om medborgarskap inte anvndas
som skbegrepp annat n i frga om medborgarskap i ett land inom
Europeiska unionen eller i Island eller Norge.
En sdan bestmmelse innebr att myndigheten saknar rttslig

befogenhet att sammanstlla en potentiell elektronisk handling
genom att anvnda de angivna skbegreppen. Eftersom en sdan
handling ven skulle innehlla personuppgifter r begrnsningsregeln tillmplig. En potentiell elektronisk handling av detta slag r
drfr varken tillgnglig fr myndigheten eller allmnheten.
I registerfrfattningar frekommer emellertid ven begrsningar
av annat slag. Regeringen har i nmnda proposition 2007/08:160
Utkat elektroniskt informationsutbyte, konstaterat att ndamlsbegrnsningar inte utgr en grundlagsenlig rttslig begrnsning (s.
66). Flera registerfrfattningar innehller emellertid ndamlsinriktade skbegrnsningar. Som exempel kan nmnas 14 frsta
stycket lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om
totalfrsvarspliktiga dr fljande freskrivs:
Personuppgifter som avses i 9 frsta stycket 2 och 3 samt 5 - 9 fr
inte anvndas som skbegrepp annat n om det behvs fr tillsyn,
uppfljning eller utvrdering av Totalfrsvarets pliktverks verksamhet
eller fr framtagande av material fr forskning eller statistik.
Detsamma gller uppgifter om resultat frn kunskapsprov och
anlagstester som utfrts vid sdan utredning som avses i 3 frsta
stycket.
Sdana begrnsningar torde inte vara grundlagsenliga. Trots detta

sgs i motiven till den nmna lagen att begrnsningar av
skbegrepp innebr dels att den registerfrande myndigheten inte
fr ska i registret eller gra sammanstllningar efter eget
godtycke, dels att sammanstllningar grundade p de frbjudna
484
SOU 2010:4
Bilaga 3
skbegreppen inte anses frvarade hos myndigheten och drmed

inte utgr allmnna handlingar ven om det r tekniskt mjligt att
ta fram dem. 10
Skbegrnsningar torde allts i vissa fall inte f den effekt frn
offentlighetssynpunkt som avsetts och exemplet visar hur vanskligt
ett skydd fr den personliga integriteten, baserat p registerfrfattningar, kan vara.
3.1.5 Nrmare om begrnsningsregeln och frdiga handlingar
Begrnsningsregeln fick som framgtt, genom de ndringar i 2 kap.
TF som trdde i kraft r 2003, en avfattning enligt vilken regeln
endast gller fr sammanstllning av uppgifter ur upptagning fr
automatisk behandling, dvs. fr potentiella elektroniska handlingar.
Enligt 2003 rs ndringar anses allts en frdig elektronisk handling
vara frvarad ven om den innehller personuppgifter och myndighet enligt lag eller frordning saknar befogenhet att gra
handlingen tillgnglig.
Betrffande denna avgrnsning anfrde Lagrdet att det inte kan
uteslutas att frdiga elektroniska handlingar kan skas p annat
stt, att en skbegrnsning inte torde kunna medfra att en frdig
framstllning som sdan inte r frvarad hos myndigheten och att
en srskild reglering om en sdan anses pkallad fr den angivna
situationen lmpligen tas in i exempelvis 2 kap. 12 TF. 11 Denna
frga borde allts inte anses glla om en allmn handling freligger
(steg 1) utan ses som en frga om utlmnande (steg 2).
Resonemanget utvecklades inte nrmare men ett skl bakom att
exkludera frdiga elektroniska handlingar var att sdana annars
skulle kunna anses vara bde frvarade och icke-frvarade
samtidigt. Frvaringsrekvisitet skulle drmed bli beroende av
vilken tkomstmetod som vljs, vilket skulle leda till ytterligare
tolkningssvrigheter. Det fr anses rimligt att en frdig elektronisk
handling, liksom en konventionell, anses antingen vara frvarad
eller inte frvarad. 12
10
SOU 1997:101 s. 125 i den version som ns p
http://www.riksdagen.se/webbnav/?nid=3281&doktyp=sou&rm=1997&bet=101&dok_id=GLB3101.
11
Prop. 2001/02:70, bilaga 5, s. 56.

Med utgngspunkt hrifrn skulle dessutom kunna ifrgasttas om frdiga handlingar
praktiskt sett var exkluderade frn begrnsningsregeln redan enligt dess tidigare lydelse. Att
frdiga handlingar omfattades av den d anvnda avgrnsningen upptagningar r klart. Det
ligger emellertid nra till hands att tolka den tidigare lydelsen som att frdiga handlingar som
12
485
Bilaga 3
SOU 2010:4
Att det enligt begrsningsregelns nuvarande lydelse str klart att

frdiga elektroniska handlingar ses som frvarade hos myndighet,
oavsett om myndighet enligt lag eller frordning saknar befogenhet
att gra handlingen tillgnglig, har inte hindrat att mnga registerfrfattningar innehller begrnsningar av hur frdiga elektroniska
handlingar fr skas fram. Ett exempel r 2 kap. 11 lagen
(2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokfringsverksamhet:
Vid skning efter handlingar som avses i 5 [dvs. frdiga elektroniska
handlingar som kommit in eller upprttats i ett rende] fr endast
uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och uppgifter
som avses i 5 kap. 2 offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400)
anvndas som skbegrepp. Som skbegrepp fr dock inte uppgift som
avses i 1 kap. 6 anvndas.
En begrnsning av detta slag hindrar inte att berrda frdiga

elektroniska handlingar frn offentlighetssynpunkt anses vara
frvarade hos myndigheten. I motiven konstaterades att behandlingen av knsliga personuppgifter m.m. i elektroniska rendehanteringssystem kan innebra risker fr otillbrligt intrng i den
personliga integriteten och att det drfr fresls att mjligheterna
att ska fram handlingar begrnsas. Hrvid tillades bl.a. fljande:
Fr att rendehanteringen skall kunna sktas p ett effektivt stt r det
dock ndvndigt att handlggare ges mjlighet att ska efter svl ett
rende som enskilda handlingar, t.ex. med angivande av rendebeteckning eller beteckning p en specifik handling. Dremot anser vi
att integritetssklen vger tyngre n effektivitetssklen nr det gller
mer sofistikerade eller exakta skmjligheter. Vid skning efter en
handling i databasen br drfr f anvndas endast rendebeteckning,
beteckning p handlingen eller andra uppgifter, t.ex. personnummer,
som behvs fr att identifiera ett rende eller en handling (SOU
1999:105 s. 250).
Sannolikt var denna begrnsning som tillkommit fre 2003 rs

ndringar i TF avsedd att glla ven nr enskilda begr ut
handlingar med std av offentlighetsprincipen. Det integritetsskydd som registerfrfattningarna avsgs ge har emellertid delvis
satts ur spel. ven detta exempel visar hur vanskligt ett skydd fr
myndigheten p ngot stt har befogenhet att utnyttja fr verfring var att anse som
frvarade (oaktat att myndighetens tkomst r begrnsad). En frdig handling skulle drmed
endast omfattas av begrnsningsregeln d myndighet inte alls har befogenhet att utnyttja
handlingen fr verfring.
486
SOU 2010:4
Bilaga 3
den personliga integriteten, baserat p registerfrfattningar, kan

vara.
3.1.6 Betydelsen av formen fr elektroniskt utlmnande
En teknisk begrnsning, som utformas s att den allmnna
tillgnglighetsprincipen inte blir uppfylld gller fr bde frdiga
och potentiella elektroniska handlingar, men uppfyller den tekniska
begrnsningen bara den srskilda tillgnglighetsprincipen kan endast
potentiella elektroniska handlingar undantas frn offentlighetsinsyn. P motsvarande stt gller en grundlagsenlig rttslig begrnsning endast fr potentiella (inte frdiga) elektroniska handlingar.
Det r drmed, nr det allmnna tillgnglighetsrekvisitet r
uppfyllt och sekretess inte freligger, mjligt att begra ut de
frdiga elektroniska handlingarna och sjlv gra sammanstllningarna. Det s.k. utskriftsundantaget har fungerat som en
manuell trskel mot sdana tgrder. Lmnas handlingarna ut p
papper r det svrare, eller i alla fall besvrligare, att sammanstlla
uppgifter ur handlingarna, i synnerhet om detta ska ske i stor skala.
Lmnas de frdiga elektroniska handlingarna istllet ut i elektronisk
form finns inte lngre denna trskel och det blir drmed enklare att
genom massuttag av frdiga elektroniska handlingar sammanstlla
stora mnger uppgifter, liksom att sambearbeta uppgifter frn olika
myndigheter.
Att en sdan utveckling skulle vara trolig, om elektroniskt
utlmnande genomfrs utan begrnsningar, framgr t.ex. av hur
ngra kommersiella aktrer har agerat genom att sprida uppgifter
ver Internet. En absolut skyldighet till elektroniskt utlmnande
kan hr delvis stta de tekniska och rttsliga begrnsningarna ur
spel, se vidare avsnitt 3.2.2.
3.1.7 Bedmning
Utrymmet fr tekniska begrnsningar r snvt och tolkningen av
vad som utgr en grundlagsenlig sdan begrnsning blir beroende
av bl.a. statusen hos myndighetens tekniska hjlpmedel och
myndighetspersonalens frmga och tillgnglighet. Utrymmet fr
att gra sdana begrsningar utifrn vad som utgr rutinbetonade
tgrder r dessutom inskrnkt till potentiella elektroniska
487
Bilaga 3
SOU 2010:4
handlingar. Ett skydd fr enskildas personliga integritet, vid en

vergng till elektroniskt utlmnande, kan drmed knappast ges
genom tekniska begrnsningar.
Det har vidare visat sig att registerfrfattningar inte fregtts av
en tillrcklig analys av 2 kap. TF. Motivuttalandena r kortfattade
och vid en jmfrelse mellan lagstiftningsrenden delvis motsgelsefulla. Effekterna av begrnsningsregeln r drmed svra att
verblicka. Ett skydd fr enskildas personliga integritet kan
drmed inte heller byggas p begrnsningsregeln och registerfrfattningar, vid en vergng till elektroniskt utlmnande.
Begrnsningar av detta slag kan dessutom delvis kringgs genom
massuttag av frdiga handlingar i frening med avancerad
databehandling.
3.2
Steg 2: Begrnsningar i skyldigheten att lmna ut

handlingar
Det anses flja av tryckfrihetsfrordningen att en begran om att f

ta del av en allmn handling mste vara tillrckligt preciserad.
Skanden ska lmna sdana uppgifter att myndigheten kan
identifiera handlingen. Hr berrs i vilken mn regler i registerfrfattningar kan inverka p identifieringen av begrda handlingar. 13
3.2.1 Tekniska begrnsningar
I avsnitt 3.1.2 berrdes hur en teknisk begrnsning ska vara
utformad fr att den ska sl igenom enligt 2 kap. TF. Hr r frgan
istllet vilken inverkan tekniska begrnsningar har p myndighets
skyldighet att leta fram en elektronisk handling. Handlingen mste
kunna identifieras av myndigheten utan betydande arbetsinsatser.
Myndigheterna r inte skyldiga att bedriva mera omfattande
efterforskningar (R 1979 Ab 6). De r emellertid samtidigt
skyldiga att med hjlp av register ge den enskilde visst bistnd (JO
1994/95 s. 571).
I praktiken frekommer framstllningar som avser generellt
beskrivna grupper av handlingar. Myndigheternas register har frt
13
Handlingar kan ocks skyddas av sekretess och r drmed inte offentliga. Denna frga
behandlas inte hr.
488
SOU 2010:4
Bilaga 3
med sig kade mjligheter att ta fram ven grupper av handlingar.

Genom att tekniskt utforma sina system s att mjligheten att
efterforska handlingar begrnsas skulle en myndighet i viss mn
kunna begrnsa riskerna fr integritetsintrng. Har overvinnerliga
tekniska begrnsningar infrts behver efterfrgade handlingar, s
som 2 kap. TF utformats, inte skas fram. Samtidigt kan en simpel
sprr, som kan upphvas med rutinbetonade tgrder, inte frita
myndigheten frn dess skyldigheter. Hremellan finns en grzon
dr omfattningen av det arbete som skulle krvas blir avgrande.
Offentlighetsprincipen br inte anvndas som argument fr att
infra ineffektiva system. 14 En myndighet ska istllet enligt 4 kap.
1 offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) ta hnsyn till
rtten att ta del av allmnna handlingar nr den organiserar
hanteringen av sdana handlingar och vid vrig hantering av
allmnna handlingar ordna den automatiserade behandlingen av
uppgifter med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att
sjlva utnyttja tekniska hjlpmedel hos myndigheten fr att ta del
av allmnna handlingar. En myndighet ska hrvid srskilt beakta att
enskilda br ges goda mjligheter att ska allmnna handlingar.
En myndighet br sledes inte ska tillgodose behovet av
integritetsskyddet vid en vergng till elektroniskt utlmnande av
handlingar genom att utforma sina system s att skningar
frsvras.
3.2.2 Rttsliga begrnsningar
Rttsliga begrnsningar i registerfrfattningar kan vervgas ven
med sikte p det stadium nr en myndighet, efter en begran om ett
offentlighetsuttag, letar efter handlingar. Som framgtt kan
grundlagsenliga rttsliga begrnsningar resultera i att potentiella
elektroniska handlingar inte anses frvrvade. En betydande del av
de skbegrnsningar som infrts avser emellertid frdiga
elektroniska handlingar och en rttslig begrnsning gller i princip
inte fr sdana handlingar (se avsnitt 2.1.3). Kan en rttslig be-
14
Skulle myndigheten helt avskaffa elektronisk dokumenthantering skulle det givetvis

innebra att det blev svrare att finna handlingar. Det skulle emellertid ocks innebra att
myndighetens arbete blev betydligt mindre effektivt, vilket skulle medfra betydande
kostnader. Detta exempel r givetvis extremt men motsvarande princip gller ven fr mera
mttfulla tekniska begrnsningar.
489
Bilaga 3
SOU 2010:4
grnsning trots detta lgga hinder i vgen fr en begran om att

ska fram en frdig elektronisk handling?
Frgan ska tas upp genom ett exempel. En myndighets
elektroniska register, en databas, kan frenklat beskrivet vara
utformad enligt figuren nedan.
Lt sga att en registerfrfattning innehller en skbegrnsning

som innebr att uppgifter i den kryssade kolumnen (B) inte fr
anvndas som skbegrepp eftersom den innehller integritetsknsliga personuppgifter.
En skande begr att myndigheten sammanstller en potentiell
elektronisk handling med uppgifter frn kolumn C tillhrande
personer med viss uppgift i kolumn B. En sdan sammanstllning
skulle ske genom att anvnda uppgifter i kolumn B som
skbegrepp. En sammanstllning av detta slag r emellertid, med
beaktande av begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket TF, inte
frvarad hos myndigheten eftersom den skulle innehlla personuppgifter och myndigheten saknar befogenhet att gra sammanstllningen tillgnglig.
De frdiga elektroniska handlingarna i kolumn D anses
emellertid vara frvarade hos myndigheten. Den enskilde begr
drfr att f ta del av alla frdiga elektroniska handlingar (i kolumn
D) tillhrande personer med viss uppgift i kolumn B. Enligt
registerfrfattningen fr inte myndigheten ska fram dessa
handlingar ur databasen genom att anvnda uppgifter i kolumn B
som skbegrepp. Myndigheten brjar med att prva om det r
mjligt att ta fram handlingarna genom att manuellt g igenom
databasen. Eftersom databasen innehller 10 000 rader skulle detta
krva en sdan omfattande efterforskning som myndigheten inte r
490
SOU 2010:4
Bilaga 3
skyldig att utfra (se avsnitt 3.2.1). Det behvs drfr att uppgifter
i kolumn B anvnds som skbegrepp.
Det kan dock antas att myndigheten utformat sitt system s att
det inte gr att ska i kolumn B. Beroende p den tekniska
kompetensen hos myndigheten kan emellertid denna tekniska
begrnsning enkelt kringgs. Om s r fallet innebr den tekniska
begrnsningen inte att handlingarna inte kan identifieras (se avsnitt
3.2.1) och de tekniska begrnsningarna fritar inte myndigheten frn
skyldigheten att lmna ut handlingarna. Drmed terstr att
bedma om den rttsliga begrnsningen hindrar myndigheten frn
att vidta tgrden fr att leta fram de frdiga handlingarna.
Frgan blir hur registerfrfattningen enligt vilken
myndigheten inte fr utfra erforderlig skning frhller sig till
myndighetens skyldigheter enligt 2 kap. TF. r myndigheten
endast skyldig att anvnda sdana tillvgagngsstt som ligger inom
myndighetens rttsliga befogenheter enligt berrd registerfrfattning? Vid en normkonflikt tar bestmmelser i grundlag i
princip ver bestmmelser i en registerfrfattning. Frgan blir
emellertid hur den srskilda regleringen i 2 kap. 3 tredje stycket
TF ska tillmpas. Enligt 3 gller regleringen i en registerfrfattning fr sammanstllning av uppgifter ur en upptagning,
men dremot inte fr frdiga elektroniska handlingar. Fr att den
senare kategorin ska innefattas torde, som lagrdet noterat, en
ndring i 2 kap. 12 TF aktualiseras (prop. 2001/02:70 Bilaga 5 s.
56).
En frga som inte berrts i lagmotiv eller praxis r emellertid om
tgrder fr att ska fram en frdig elektronisk handling ska anses ta
sikte p den frdiga handlingen eller ses fr sig s att den anses
innebra att en sammanstllning av uppgifter ur en upptagning
tas fram. Som skl fr att inte medverka till ett utlmnande i
exemplet ovan skulle kunna beropas att framskningen innebr att
en potentiell elektronisk handling skapas, fr att de frdiga
handlingarna ska kunna terfinnas, och att denna tgrd ska
bedmas fr sig enligt 2 kap. 3 TF. Genom skningen skapas
nmligen en temporr lista ver sktrffarna och denna lista r
ngot annat n de efterskta frdiga handlingarna en ny sammanstllning av uppgifter i kolumn B med vissa andra uppgifter. Fr
potentiella elektroniska handlingar av sdant slag gller
begrnsningsregeln. Listan skulle drmed inte vara allmn handling
och frbudet enligt registerfrfattning skulle vara en grundlagsenlig rttslig begrnsning med avseende p listan.
491
Bilaga 3
SOU 2010:4
Skningen utgr med detta synstt en frbjuden tgrd

eftersom sammanstllningen innehller personuppgifter och
myndigheten enligt registerfrfattning saknar befogenhet att gra
sammanstllningen tillgnglig. Mjligen kan std hmtas i
lagtexten fr en sdan tolkning. Begreppet tillgnglig i 2 kap. 3
tredje stycket TF br lsas med utgngspunkt frn paragrafens
andra stycke dr uttrycket tillgnglig fr myndigheten anvnds.
En sdan tolkning synes gra rttsliga begrnsningar mjliga fr att
hindra framskning av frdiga handlingar. Anses begrnsningsregeln dremot endast freskriva hinder mot tillgngliggrande fr
enskild synes bestmmelsen inte ge skydd mot framskning av
frdiga handlingar till fljd av skbegrnsningar i registerfrfattningar. Den som begr att f ut de frdiga handlingarna behver
inte ta del av de temporra sammanstllningarna. 15
Skulle begrnsningsregeln glla fr beskrivna mellanled kan
hinder emellertid nd finnas mot att bygga ett integritetsskydd p
skbegrnsningar. Enligt lagtextens lydelse omfattas nmligen i
och med 2003 rs ndringar endast sdana sammanstllningar
som innehller personuppgifter. 16 ldre lydelse avsg upptagningar
som ingr i personregister. Denna formulering innebar att
tillmpningsomrdet var betydligt vidare eftersom sjlva upptagningen i sig inte behvde innehlla personuppgifter. Det rckte
att den var hmtad ur ett register som innehll personuppgifter.
Om de frdiga handlingarnas innehll beaktas vid bedmningen
av den temporra listan torde den i exemplet ovan innehlla personuppgifter. 17 Enskilda uppgifter, som utgr hnvisningar till
handlingar, kan med sm medel knytas till en person eftersom
handlingarna r bundna till renden, vilka i sin tur avser specifika
individer. Exemplet kan emellertid varieras s att resultatet blir det
motsatta.
15
S som lagtexten utformats torde dremot inte kunna invndas att det av
begrnsningsregeln endast fljer frbud att verfra sammanstllningen till en fr en
mnniska uppfattbar form, och att tekniken kan anvndas s att endast datorn lser listan, i
digital form, och omedelbart tar fram de frdiga handlingar vilka inte omfattas av
begrnsningsregeln. Finns det ett frbud i lag eller frordning mot att gra listan tillgnglig
anses den inte vara en frvarad handling.
16
Ngon ndring i sak var dock enligt frarbetena inte syftad, se prop. 2001/02:70 s. 23.
17
Fr att den temporra sammanstllningen ska anses innehlla personuppgifter krvs att
uppgifterna i sammanstllningen avser person som kan identifieras, direkt eller indirekt. Fr
att avgra om en person r identifierbar ska alla hjlpmedel som rimligen kan anvndas
beaktas. Kopplingen till person behver sledes varken vara direkt eller stark. I praxis har
t.ex. IP-adresser ansetts utgra personuppgifter (RK 285/07).
492
SOU 2010:4
Bilaga 3
3.2.3 Bedmning
Det kan inte uteslutas att rttsliga begrnsningar till skydd fr den
personliga integriteten i vissa fall kan ge visst skydd ven fr
frdiga elektroniska handlingar. De redovisade exemplen visar
emellertid att det r vanskligt att bedma nr rttsliga begrnsningar i registerfrfattningar r grundlagsenliga. Rttslget fr
delvis anses oklart.
Exemplen tydliggr ocks hur en generell skyldighet att lmna
ut handlingar i elektronisk form skulle kunna gra det enklare fr
enskilda att efter massuttag i stllet fr att begra en sdan begrnsande skning som i exemplet ovan producera egna sammanstllningar av uppgifter (jfr avsnitt 3.1.6). kade mjligheter skulle
drmed ges att kringg det integritetsskydd som tekniska och
rttsliga begrsningar fr myndigheter avses fra med sig.
3.3
Steg 3: I vilken form ska handling lmnas ut?
Som ett tredje steg aktualiseras i vilken form en myndighet enligt

gllande rtt r skyldig att lmna ut elektroniska handlingar och
hur dessa skyldigheter frhller sig till en mjlig lagstadgad generell
skyldighet till utlmnande i elektronisk form? Den sista frgan blir
beroende av hur ett sdant lagstadgande utformas.
Enligt 2 kap. 13 TF r myndighet inte skyldig att lmna ut
elektronisk handling i annan form n utskrift, dvs. i pappersform, i
strre utstrckning n vad som fljer av lag. En myndighet kan
emellertid vlja att lmna ut handlingar elektroniskt om den s
nskar. Regleringen ger sledes myndigheterna en betydande frihet
samtidigt som det r mjligt att i lag bde begrnsa och utka
myndigheters skyldighet att lmna uppgifter elektroniskt. Ngon
sdan frihet fljer inte av reglerna om persondataskydd.
3.3.1 Rttsliga begrnsningar
Rttsliga begrnsningar avseende formen fr utlmnande av
elektroniska handlingar frekommer som framgtt i registerfrfattningar. Ett exempel kan hmtas frn 2 kap. 6 lagen
(2001:182) om behandling av uppgifter i Skatteverkets folkbokfringsverksamhet dr det freskrivs att uppgifter i databasen fr
493
Bilaga 3
SOU 2010:4
lmnas ut till en enskild p medium fr automatiserad behandling

endast om regeringen har meddelat freskrifter om det. Enligt frordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i
Skatteverkets folkbokfringsverksamhet fr uppgifter p datamedium lmnas till bl.a. enskild som uppgifterna rr. Begrnsningen ovan rrande formen fr utlmnande utgr ett skydd fr den
personliga integriteten, utver begrnsningar av skbegrepp m.m. i
samma lag.
Hr blir det emellertid inte frga om att tolka hur begrnsningen i registerfrfattningen frhller sig till 2 kap. 3 tredje
stycket TF att handlingen r allmn och att det inte finns ngon
begrnsning mot att lmna ut den har redan konstaterats i steg 1
och steg 2. Frgan r istllet hur begrsningar i vanlig lag en
registerlag ska st sig i frhllande till en ny lagstadgad skyldighet
att lmna ut elektroniska handlingar i elektronisk form vid ett
offentlighetsuttag. Ska en ny reglering ta ver regleringen i
registerlagarna eller br de regler som fresls utformas fr att
samspela med registerfrfattningarna? Lagtekniskt kan denna frga
lsas s att tolkningen blir enkel.
En genomgng av nuvarande registerfrfattningar visar
emellertid att ovntade effekter skulle kunna uppst vid ett samspel
med en ny lagreglering om utlmnande. I exempelvis 10 andra
stycket frordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlnnings- och medborgarskapslagstiftningen freskrivs att uppgifter ur registret fr lmnas ut p
medium fr automatisk databehandling endast om det fljer av lag
eller frordning. Det r tydligt att denna bestmmelse avsg att
inskrnka myndighetens mjligheter att lmna ut i elektronisk
form. Om en generell skyldighet skulle infras att lmna ut
uppgifter elektroniskt vid offentlighetsuttag skulle bestmmelsen i
registerfrfattningen inte lngre ge ngon begrnsning.
Ett annat exempel r 25 lagen (2005:787) om behandling av
uppgifter i Tullverkets brottsbekmpande verksamhet, dr det
freskrivs att enstaka uppgifter fr lmnas ut p medium fr automatiserad behandling och att regeringen fr meddela freskrifter
om att utlmnande p sdant medium fr ske ven i andra fall. I
lagmotiven (prop. 2004/05:164 s. 126) anfrs bl.a. fljande.
Syftet med begrnsningen till enstaka uppgifter r att ett mer
omfattande eller systematiskt uppgiftsutlmnande skall vara frbehllet regeringen att besluta om. Ett helt register eller delar av ett
register fr sledes inte lmnas ut, t.ex. i form av en fil p diskett, med
494
SOU 2010:4
Bilaga 3
std av bestmmelsen om enstaka uppgifter. Dremot kan med std av

den bestmmelsen ngra enstaka handlingar och uppgifter lmnas ut
via e-post som svar p en frfrgan.
Hur str sig ett sdant frbud i frhllande till en generell

skyldighet att lmna ut handlingen elektroniskt? Ska frbudet
bedmas som lex specialis och ta ver en ny generell skyldighet?
Utver den frfattningstekniska aspekten kan ifrgasttas om
rttsliga begrnsningar i registerfrfattningarna skulle ge ett
tillrckligt skydd frn integritetssynpunkt om en lagstadgande
skyldighet infrs om att lmna ut handlingar elektroniskt vid
offentlighetsuttag. Registerfrfattningarna r utformade fr dagens
eller grdagens situation inte fr att balansera en huvudregel om
elektroniskt utlmnande vid offentlighetsuttag. Betrffande formen
fr utlmnande av allmn handling finns i registerfrfattningar
regler som i vissa fall ger myndighet en skyldighet att lmna ut
elektroniskt, i andra fall frbjuder sdant utlmnande. 18
3.3.2 Bedmning
Begrnsningar i myndigheters skyldighet att lmna ut allmnna
handlingar i elektronisk form blir beroende av hur en framtida
lagreglering utformas. Infrs en regel om elektroniskt utlmnande
som r subsidir till srskilda regler i lag eller frordning torde
goda mjligheter ges att frn tid till annan motverka effekter som
inte r nskvrda frn integritetssynpunkt, samtidigt som
insynsintresset kan tillgodoses genom utlmnande p papper. Det
kan emellertid ifrgasttas om dagens registerfrfattningar utan
en versyn kan ge det skydd som br krvas frn persondataskyddssynpunkt mot spridning via t.ex. Internet av knsliga
personuppgifter.
Endast ett ftal registerfrfattningar utrycker frbud fr
myndighet att lmna ut allmn handling i elektronisk form. Infrs
en generell skyldighet att lmna ut allmn handling i elektronisk
form, dr erforderliga begrnsningar avses flja av registerfrfattningar, torde en omfattande versyn behva gras av
18
En skning p frfattningar som innehller begreppen automati*, medium och
*lmna* gav 79 trffar. Flertalet av dessa behandlar dock inte formen fr utlmnande av
allmn handling. De rr istllet verfring mellan myndigheter. Endast i 16 fall freskrivs
uttryckligt frbud mot elektroniskt utlmnande av allmn handling.
495
Bilaga 3
SOU 2010:4
registerfrfattningarna fr att bereda ett genomtnkt skydd fr den

personliga integriteten. Det mste ocks klargras vilken bestmmelse som tar ver, om olika regler som leder till olika bedmningar enligt sin lydelse kvarstr och blir tillmpliga samtidigt.
Hrvid behver vervgas om en ny regel om elektroniskt
utlmnande, som grs subsidir till annan lag eller frordning, kan
frenas med 2 kap. 13 TF dr det freskrivs att en myndighet inte
r skyldig att i strre utstrckning n vad som fljer av lag lmna ut
en upptagning fr automatiserad behandling i annan form n
utskrift.
4.
Registerfrfattningarnas roll vid en kommande

reglering
Bedmningen av vilken inverkan regler i registerfrfattningar,

rrande elektroniskt utlmnande, kan antas ha p bestmmelser
som infrs i lag om formen fr utlmnande av allmnna handlingar
blir delvis beroende av vilken lsning kommittn finner lmplig
nr det gller den nya regleringens samspel med
1. nuvarande regler i grundlag,
a) ska regleringen bygga p motsvarande rekvisit och
avgrnsningar som dem i 2 kap. TF och vriga grundlagsenliga
regler, eller
b) ska en separat avgrnsning gras av vad som ska lmnas ut
elektroniskt, t.ex. s att begrnsningar i registerfrfattningar
blir tillmpliga oberoende av om de r grundlagsenliga,
2. registerfrfattningar, och
3. tekniska begrnsningar.
I det fljande redovisas vissa bedmningar som ett underlag fr
e-offentlighetskommittns stllningstaganden.
4.1
Registerfrfattningarnas beskaffenhet
4.1.1 En sammanhllen struktur saknas

Srskilda registerfrfattningar har blivit allt vanligare till fljd av en
frn riksdagens sida uttalad ambition att myndighetsregister med
ett stort antal registrerade och ett srskilt knsligt innehll skall
496
SOU 2010:4
Bilaga 3
regleras srskilt i lag. 19 Som ett resultat av denna ambition har en

omfattande srreglering infrts i lag.
Medan begrnsningar av rtten att ta del av allmnna handlingar
noga anges i bestmmelse i offentlighetsoch sekretesslagen
(2009:400) eller, om s i visst fall befinns lmpligare, i annan lag till
vilken offentlighetsoch sekretesslagen hnvisar (2 kap. 2 TF),
saknas en sammanhllen struktur fr registerfrfattningarna och
samspelet med personuppgiftslagen. Registerfrfattningarna r
dessutom, redan till fljd av antalet, svra att verblicka. 20 Det har
uppskattats att det finns ca 200 sdana, och en prvning av en frga
om utlmnande fr offentlighetsinsyn dr registerfrfattningarna
ska beaktas kan krva insatser redan fr att klargra vilka lagar och
frordningar som ska tillmpas.
En stegvis versyn av registerfrfattningarna har genomfrts fr
att anpassa dem till personuppgiftslagen, dock utan ngon egentlig
samordning. Som exempel kan nmnas hur olika lsningar valts
betrffande tillmpningsomrdet fr sdana frfattningar. Vissa registerfrfattningar kompletterar personuppgiftslagen, de innehller
bara srbestmmelser (dvs. gller utver personuppgiftslagen),
andra gller i stllet fr personuppgiftslagen, men innehller
hnvisningar till de bestmmelser i personuppgiftslagen som ska
tillmpas. Slutligen finns registerfrfattningar som gller i stllet fr
personuppgiftslagen och upprepar de bestmmelser i personuppgiftslagen som ska vara tillmpliga.
Frfattningarna bygger trots versynen till betydande del p
uttrycksstt och frfattningstekniska konstruktioner som kommit
till p datalagens tid. 21 Olika begrepp har anvnts fr att beskriva
samma freteelse (t.ex. databas och register) medan samma begrepp i andra fall getts olika betydelser (t.ex. gallring och
direkttkomst). 22 Sammantaget har detta frt med sig ett delvis
oklart rttslge dr risker fr integritetsfrluster framtrder till
fljd av brister i frfattningsregleringen.
Det framstr redan av dessa skl som tveksamt att knyta regler i
registerfrfattningar till avgrnsningar av regler rrande offentlighetsinsyn.
19
Se bl.a. prop. 1997/98:44 s. 41 och KU 1997/98:18 s. 43 samt prop. 1990/91:60 s. 50 och
KU1990/91:11 s. 11.
20
Se bl.a. SOU 2007:22 Del 1 s. 461 och SOU 2007:45 s. 159 ff.
21
Se datalagen (1973:289). Vid genomfrandet av EG:s dataskyddsdirektiv i svensk
lagstiftning valdes samma modell som tidigare hade tillmpats, nmligen en generell lag,
PUL, som kompletteras med srregler i registerfrfattningar.
22
Se nedan om bl.a. terminaltkomst och direkttkomst.
497
Bilaga 3
SOU 2010:4
4.1.2 Registerlagarnas regler fr utlmnande br undvikas

Mnga registerlagar innehller regler om form och metod fr
utlmnande. Regleringen bygger p begreppen direkttkomst (i
vissa frfattningar kallat terminaltkomst) och utlmnande p
medium fr automatiserad behandling (i vissa frfattningar betecknat medium fr automatisk databehandling). En skarp juridisk
grns dras mellan utlmnande som betecknats direkttkomst
respektive annat utlmnande. Direkttkomst har traditionellt sett
ansetts innebra att uppgifter tillgngliggrs s att den utlmnande
myndigheten eller det utlmnande organet i det enskilda fallet inte
har kontroll ver vilka uppgifter som lmnas ut. Det har drfr frn
persondataskyddssynpunkt ansetts vara av stor betydelse att i
registerlagstiftning srskilt reglera frgor om tillgng till uppgifter
genom direkttkomst.
I praktiken har den tekniska utvecklingen dock brutit igenom
grnsen mot vad som i frfattning beskrivs som utlmnande p
medium fr automatiserad behandling. Enligt regeringens
proposition 2007/08:160 Utkat elektroniskt informationsutbyte
har skillnaderna mellan direkttkomst och annat uppgiftslmnande
p automatiserad vg blivit s sm att det kan vara svrt att dra en
grns mellan dessa former fr utlmnande. Lagstiftning baserad p
dessa begrepp har trots detta nyligen genomfrts under hnvisning
till att ett s omfattande arbete som krvs fr att gra begreppsbildningen mer enhetlig och tydlig inte var omedelbart ndvndigt fr att mjliggra aktuella informationsutbyten. Det har i
praktiken visat sig att registerlagarna, srskilt med avseende p
regler om direkttkomst och annat utlmnande, har sdana brister
och fr med sig sdana tolkningssvrigheter vid informationsutbyte, att det med fog kan ifrgasttas om intresset av persondataskydd har blivit sakligt och konsekvent beaktat. I stllet fr den
avvgning mellan integritet och effektivitet som regleringen avses
ge har innebrden i begrepp och reglers avgrnsning kommit i frgrunden. 23 Detta har frt med sig ett delvis oklart rttslge som
inte br fras ver till avgrnsningar som rr offentlighetsinsynen.
23
Se bl.a. SAMSET-rapport 2007:1, Elektroniskt informationsutbyte myndighetsgemensamma rttsfrgor, avsnitt 5.4.5.1. Det hjlper hrvid inte att en registerfrfattning
kan ge lttnader i informationsskyldigheter, att anmlan till Datainspektionen av
behandlingar inte behvs och att registerfrfattningar ofta ger rttsligt std fr att behandla
knsliga personuppgifter.
498
SOU 2010:4
4.2
Bilaga 3
Registerlagarnas grnsdragning r inte relevant
Den grns som dras mellan direkttkomst och utlmnande p

medium fr automatiserad behandling r en viktig del i mnga
registerlagar. En sdan grns blir emellertid normalt inte aktuell vid
ett utlmnande enligt 2 kap. TF eftersom sdant utlmnande
fregs av en prvning i det enskilda fallet. Efterfljande tgrder
fr elektroniskt utlmnande med std av offentlighetsprincipen
torde knappast kunna ses som annat n utlmnande p medium fr
automatiserad behandling. 24 Om tillgng ges till myndigheters
information p det stt som brukar betecknas direkttkomst torde
detta ske som ett utflde av sdan service och hjlp som ges med
std av bl.a. 4 frvaltningslagen (1986:223).
Det utlmnande p medium fr automatiserad behandling, som
kan komma i frga till fljd av en begran enligt 2 kap. TF, r
dessutom olika reglerat i skilda registerfrfattningar. Ngon samlad
avvgning mellan offentlighetsinsyn, sekretess och persondataskydd har inte gjorts. Den niv av persondataskydd som kan antas
bli efterstrvad vid elektroniskt utlmnande fr offentlighetsinsyn
torde dessutom motsvara det (hgre) skydd som ges genom regler
om direkttkomst.
Det framstr drmed inte som lmpligt att bygga avgrnsningar
av elektroniskt utlmnande fr offentlighetsinsyn p regler i
registerfrfattningar. Den oskerhet som uppkommit rrande
tolkningen av begrepp och bestmmelser i registerfrfattningar
som rr metoden fr utlmnande br inte fras ver till omrdet
fr offentlighetsinsyn. Detta blir srskilt tydligt nr den centrala
grnsdragningen mellan direkttkomst och annat elektroniskt
utlmnande inte synes bli relevant vid en reglering av elektroniskt
utlmnande fr offentlighetsinsyn.
4.3
Omfattande stllningstaganden av riksdagen r knappast

mjliga
Det framstr inte som praktiskt genomfrbart att riksdagen

genom anpassningar av registerlagar skulle gra detaljerade stllningstagande fr varje myndighetsomrde rrande begrnsningar
24
Denna bedmning bygger p hur detta begrepp synes ha utvecklats mot att innefatta ven
verfringar via nt.
499
Bilaga 3
SOU 2010:4
av t.ex. myndigheters rttsliga befogenheter att gra sammanstllningar tillgngliga, i syfte att balansera en rtt till elektroniskt
utlmnande fr offentlighetsinsyn mot behovet av persondataskydd. Den frn riksdagens sida uttalade ambitionen att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett srskilt knsligt
innehll skall regleras srskilt i lag br omprvas, vid beaktande av
de praktiska konsekvenser som visat sig uppkomma; jfr lagrdets
yttrande ver proposition 2000/01:33, Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution som klargr att de fem
registerlagarna inte krver lagform; reglerna kan ges i form av
frordning. Ngon analys synes inte ha gjorts av om de
frutsttningar som legat till grund fr riksdagens stllningstagande alltjmt r giltiga. Dessutom vidhlls i registerfrfattningarna grundlggande grnser mellan direkttkomst och
utlmnande p medium, trots att grnserna r flytande, fr att inte
sga obefintliga. Ett tydligt exempel p detta r den tanke som
frts fram i doktrinen om att reglera bda formerna av elektronisk
tillgng p ett i princip likartat stt, i stllet fr att utmnstra
begreppen.
Det r angelget att ska frenklingar i frening med
fungerande metoder fr att tillgodose svl offentlighetsinsynen
som integritetsskyddet. Anpassningar behvs till den snabbt
framvxande elektronisk milj dr alla handlingar, akter och
uppgiftssamlingar frvaras elektroniskt och avses kommuniceras
elektroniskt. Registerlagarna frsvrar denna vergng och risken
r att nya omfattande kasuistiska regler i registerfrfattningar
endast skulle ka tolkningssvrigheterna utan motsvarande nytta
fr integritetsskyddet. Det r knappast mjligt att frn fall till fall
srreglera allt elektroniskt informationsutbyte p myndighetsomrdet. Det framstr inte heller som rimligt att lsa grnsdragningssvrigheter betrffande olika metoder fr utlmnande
genom att ge flera begrepp samma tillmpningsomrde. Begreppen
br istllet undvikas och ersttas med grnser som bygger p
funktioner som kan upprtthllas ven vid frndringar i anvnd
teknik.
Till detta kommer den oskerhet som redovisats rrande
tillmpningsomrdet fr det allmnna tillgnglighetsrekvisitet (r
handlingen tillgnglig med tekniskt hjlpmedel som myndigheten
sjlv utnyttjar), fr det srskilda tillgnglighetsrekvisitet (r
handlingen tillgnglig genom rutinbetonade tgrder) och fr
begrnsningsregeln (freligger en grundlagsenlig rttslig begrns-
500
SOU 2010:4
Bilaga 3
ning). Inte heller dessa begrnsningar lmpar sig fr en avgrnsning

av vad som ska lmnas ut i elektronisk form enligt en reglering om
elektroniskt utlmnande fr offentlighetsinsyn.
5.
Slutord
Med hnsyn till redovisade tolknings- och grnsdragningssvrigheter gr det enligt min mening inte att genom begrnsningar i registerfrfattningar vga upp en vidgad rtt att f ut
handlingar i elektronisk form med std av offentlighetsprincipen.
___________
Gteborg den 7 januari 2010
Per Furberg
501
Statens offentliga utredningar 2010

Kronologisk frteckning
1. Ltt att gra rtt

om frmedling av brottsskadestnd. Ju.
2. Ett samlat insolvensfrfarande frslag
till ny lag. Ju.
3. Metria frutsttningar fr att ombilda
division Metria vid Lantmteriet till ett
statligt gt aktiebolag. M.
4. Allmnna handlingar i elektronisk form
offentlighet och integritet. Ju.
Statens offentliga utredningar 2010

Systematisk frteckning
Justitiedepartementet
Ltt att gra rtt

om frmedling av brottsskadestnd. [1]
Ett samlat insolvensfrfarande frslag till ny
lag. [2]
Allmnna handlingar i elektronisk form
offentlighet och integritet. [4]
Miljdepartementet
Metria frutsttningar fr att ombilda

division Metria vid Lantmteriet till ett
statligt gt aktiebolag. [3]

Sou 2010 4

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Sou 2010 4

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Allmnna handlingar

SOU och Ds kan kpas frn Fritzes kundtjnst. Fr remissutsndningar

Till statsrdet och chefen fr

Kommittn har antagit namnet E-offentlighetskommittn

Eliza Roszkowska berg

Pernilla Wikstrm Pehrson

Elektroniskt utlmnande av allmnna handlingar

avstta kade resurser fr att mta den efterfrgan, t.ex. i form av

infras en eller flera bestmmelser innebrandes en skyldighet att

mening inte aktuellt att nrmare vervga infrandet av tekniska

Sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighets- och

Kommittns slutsats r allts att det inte i nulget r lmpligt att

Avgiftsuttag fr allmnna handlingar i elektronisk form

Enligt kommittns uppfattning finns det ett tydligt behov av att

Kommittns uppdrag och arbete .................................. 23

Kommittns arbete .................................................................. 24

Bakgrund allmnna handlingar i elektronisk form........ 27

Handlingsoffentlighet en del av offentlighetsprincipen..... 27

Vad r en allmn handling?...................................................... 30

Offentliga eller sekretessbelagda allmnna handlingar.......... 46

Myndigheternas hantering av allmnna handlingar ............... 56

Rtten att ta del av allmnna handlingar................................. 63

2.5.3 Det s.k. utskriftsundantaget.........................................67

Myndigheternas upplysnings- och serviceskyldighet ............74

Befintliga krav p elektroniskt utlmnande ............................77

Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet.......................................80

Betydelsen av det s.k. Inspire-direktivet.................................93

Bakgrund handlingsoffentlighet och integritetsskydd ...97

Handlingsoffentligheten och skyddet fr den personliga

Europakonventionen och EU-stadgan..................................102

Internationella taganden avseende persondataskyddet ......104

Det s.k. dataskyddsdirektivet ................................................107

3.4.2 Dataskyddsdirektivets frenlighet med den

De srskilda registerfrfattningarna ..................................... 132

Begrnsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket

Sekretessbestmmelsen i 21 kap. 7 offentlighets- och

Bakgrund avgifter fr allmnna handlingar m.m. .......167

Befogenhet att meddela freskrifter om avgifter .................167

Ngot om begreppsbildningen p avgiftsomrdet ...............168

Principer fr prissttning av informationstjnster ...............184

Kommunala avgifter ...............................................................189

Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet.....................................190

En internationell utblick ........................................... 199

ppenhetsfrgor inom Europeiska unionen........................ 199

Den rttsliga regleringen av elektroniskt utlmnande

Tidigare utredningar ................................................. 213

Offentlighets- och sekretesskommittn............................... 220

Allmnt om elektroniskt utlmnande av allmnna

Informationssamhllet och frvaltningen ............................ 249

Utlmnande av allmnna handlingar i elektronisk form

7.2.3 Tillhandahllande av information via Internet ..........259

vervganden och frslag elektroniskt utlmnande

Ngra utgngspunkter ...........................................................261

Elektroniskt utlmnande en balans mellan

Betydelsen av kraven i artikel 5 i PSI-direktivet...................268

Skerhetsrisker m.m. med elektroniskt utlmnande av

Praktiska och ekonomiska konsekvenser av elektroniskt

Det befintliga regelverket till skydd fr den personliga

vriga tnkbara alternativ .....................................................295

8.7.6 Tekniska begrnsningar.............................................. 302

Kommittns bedmning och frslag .................................... 306

vervganden och frslag sekretessbestmmelsen .... 317

Ngra allmnna utgngspunkter ........................................... 317