Monografia Orçamento Por Resultados

2.
Novas Abordagens do Oramento Pblico

Meno Honrosa
Rodrigo Oliveira de Faria

Oramento por Resultados: tendncias, perspectivas e desafios.
III PRMIO SOF DE MONOGRAFIAS
ORAMENTO POR RESULTADOS: TENDNCIAS,

PERSPECTIVAS E DESAFIOS
TEMA II - NOVAS ABORDAGENS DO ORAMENTO PBLICO
ORAMENTO POR RESULTADOS: TENDNCIAS, PERSPECTIVAS E DESAFIOS

RESUMO
O ncleo conceitual do Oramento por Resultados se assenta sobre a

idia bsica de que a informao sobre o desempenho de rgos, agncias e
programas deve ser desenvolvida, integrada ao processo oramentrio e
principalmente utilizada como elemento relevante do processo de tomada de
deciso. Ao contrrio desse razovel grau de coerncia do marco conceitual,
existe uma multiplicidade de dilemas a serem enfrentados no processo de sua
introduo e tambm diferentes arranjos e abordagens para fazer face queles,
permitindo-se afirmar que a implementao do modelo o principal desafio.
A relevncia dessa construo terica decorre do auspicioso propsito

de modernizao da gesto pblica e da introduo de maior racionalidade
tcnica ao processo decisrio de alocao de recursos. Contudo, a despeito da
importncia do tema, a literatura brasileira ainda carece de estudos que se
debrucem sobre os empecilhos com que se defrontam as iniciativas de reforma
para a introduo do Oramento por Resultados.
Este trabalho apresenta um panorama geral dos dilemas, desafios e

perspectivas que se apresentam aos pases que trilham o itinerrio da
implementao do processo oramentrio orientado para resultados. Pretendese contribuir para a sistematizao do debate acerca do tema e,
eventualmente, para a formulao de reformas que se orientem no sentido da
introduo do modelo, por meio da exposio das tendncias mundiais e das
mais recentes contribuies tericas.
As experincias internacionais permitem apontar rumos para a

implementao do Oramento por Resultados, minimizando as resistncias ao
processo de mudana e favorecendo o xito das iniciativas de reforma.
Referidas diretrizes podem contribuir favoravelmente na anlise e identificao
de gargalos institucionais que merecem maior ateno e intervenes
corretivas inclusive no contexto do panorama oramentrio federal brasileiro.
Neste trabalho so identificadas as principais questes que envolvem

a implantao do Oramento por Resultados, quais sejam: i) a seleo da
verso terica a ser implementada; ii) o desenvolvimento da informao sobre
desempenho e seus requisitos, sua integrao ao processo oramentrio e
utilizao no processo de tomada de deciso; iii) os incentivos utilizados para
influenciar e direcionar o comportamento dos agentes envolvidos no processo
oramentrio para resultados; e iv) a coexistncia da racionalidade tcnica do
modelo com a dimenso poltica inerente ao sistema democrtico.
A despeito das dificuldades, a longevidade do ncleo conceitual e a

crescente demanda social por qualidade do gasto pblico e por efetividade da
interveno governamental permitem entrever que a temtica do Oramento
por Resultados permanecer na pauta das agendas de reformas oramentrias
modernas. O enfrentamento dos desafios que se colocam , assim, demanda
cada vez mais urgente dos Estados Modernos como forma de resposta aos
crescentes apelos sociais, exigindo ampla mobilizao tcnica e poltica para o
sucesso na introduo das reformas que se fazem necessrias.
PALAVRAS-CHAVE: Oramento por Resultados; Oramento por Desempenho;

implementao.
SUMRIO
INTRODUO .................................................................................................................3
1. CONCEITUAO E TAXONOMIA ....................................................................................6
2. INFORMAO SOBRE DESEMPENHO: OBJETIVOS DE SUA INTRODUO E REQUISITOS DE

VIABILIDADE ................................................................................................................13
3. MODALIDADES DA INFORMAO SOBRE DESEMPENHO ................................................25
4. MECANISMO DE INCENTIVOS .....................................................................................34
5. A DIMENSO POLTICA DO ORAMENTO POR RESULTADOS ..........................................45
6. CONCLUSES ..........................................................................................................56
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .....................................................................................61
INTRODUO
A trajetria conceitual do Oramento por Resultados remete a iniciativas de

reformas oriundas dos Estados Unidos1 desde a dcada de 1960. No caso brasileiro,
os processos de planejamento e oramento do Governo Federal tambm sofreram
modificaes, a partir de 2000, em termos de concepo e estrutura, no sentido da
introduo de uma nova concepo de programas direcionados soluo de
problemas, por meio da qual se pretendeu introduzir um oramento por produtos e
resultados.
O ncleo conceitual do modelo assenta-se sobre a idia bsica de que a

informao sobre o desempenho de rgos, agncias e programas deve ser
integrada ao processo oramentrio e principalmente utilizada como insumo do
processo decisrio. Referida concepo encontra-se bem estabelecida na literatura
especializada, no obstante possam ser apontadas algumas divergncias tericas.
A relevncia desse modelo terico decorre do auspicioso propsito de

modernizao da gesto pblica e da introduo de maior racionalidade tcnica ao
processo decisrio de alocao de recursos, premiando-se o bom desempenho.
Efetivamente, a idia do Oramento por Resultados simples e vigorosa. Talvez o
apelo e a fora dessa idia residam, justamente, nessa simplicidade. Essa tambm
pode ser a justificativa para a sua rpida proliferao e para a ampla tendncia
1
Blndal, Kraan e Ruffner traam breve retrospecto da evoluo do conceito nos Estados Unidos:
Performance budgeting has a long, if irregular, history on the budget process in the United States,
and previous initiatives regardless of their success have been models for the international community.
However, 40 years of initiatives to better manage programmes and improve budgetary decisionmaking have failed to make a substancial impact on the budget process. The alphabet soup of PPBS,
MBO and ZBB which began in the 1960s and 1970s all failed to last on a government-wide basis ().
BLNDAL, Jn R.; KRAAN, Dirk-Jan; RUFFNER, Michael. Budgeting in the United States. OECD
Journal on Budgeting. Volume 03, n 2, 2003, p. 31/32.
mundial no sentido da introduo do modelo. Em contraposio a esse vigor,

longevidade
simplicidade
parecem
corresponder
peso
complexidade
proporcionais em termos de sua implementao2. De fato, esse parece ser o

principal desafio com que se depara o Oramento por Resultados.
Porque no existe uma forma nica de se enfrentar os desafios existentes, o

Oramento por Resultados, na prtica, tem se constitudo de implementaes
particulares de uma mesma construo terica genrica. Todavia, as tendncias
mundiais que se firmam conferem ao modelo o carter de um modelo com razovel
grau de coerncia.
A despeito da importncia do tema, a literatura brasileira ainda carece de

estudos que se debrucem sobre os empecilhos com que se defrontam as iniciativas
de reforma para a introduo do Oramento por Resultados. Nesse sentido, este
trabalho contribui para a sistematizao do debate acerca do tema e,
eventualmente, para a formulao de reformas que se orientem no sentido da
introduo do modelo.
Pretende-se apresentar um panorama geral dos dilemas e perspectivas que

se apresentam aos pases que trilham o itinerrio da implementao do Oramento
por Resultados, bem como das mais recentes contribuies tericas. Para tanto, fazse uma reviso da bibliografia existente sobre o tema, procurando apresentar as
principais questes relacionadas, apontar e alinhavar algumas das tendncias
mundiais, bem como suas insuficincias e desafios. Contudo, no se pretende e
Na sntese de Schick, o conceito simples, mas a aplicao, difcil: The concept is simple
objectives, results, and resources should all be linked. The application is difficult. SCHICK, Allen.
Budgeting for Results: recent developments in five industrialized countries. In MILLER, Gerald J.;
HILDRETH, W. Bartley; RABIN, Jack. Performance-based Budgeting. Colorado: Westview Press,
2001, p. 129.
nem se poderia esgotar cada uma das questes e dos problemas que se
apresentam no processo de reforma oramentria.
Esta monografia encontra-se dividida em seis sees. O estudo se inicia

com a conceituao do Oramento por Resultados e apresentao dos seus
elementos constitutivos, bem como de uma proposta de classificao das principais
verses tericas do modelo. A segunda seo discute os objetivos pretendidos com
a introduo da informao sobre desempenho no processo oramentrio, alm de
expor os obstculos a serem enfrentados para a viabilidade da elaborao daquela
espcie de informao. A seo seguinte prossegue no exame da informao sobre
desempenho, procurando distinguir as fontes existentes para a sua produo, suas
caractersticas, limitaes e forma de utilizao. A quarta seo trata da delicada
questo do mecanismo de incentivos que deve estar acoplado ao modelo, de modo
a favorecer sua introduo. A quinta seo apresenta o debate dos desafios
relativos dimenso poltica do Oramento por Resultados, procurando evidenciar
as limitaes da racionalidade que se procura conferir ao processo oramentrio
orientado para resultados. Por ltimo, a sexta seo expe as principais concluses
deste trabalho.
1. CONCEITUAO E TAXONOMIA
O Oramento por Resultados encontra-se inserido no contexto mais amplo

da Gesto por Resultados, por meio da qual se procura melhorar o desempenho do
poder pblico, incorporando critrios de eficincia, de eficcia e de efetividade na
realizao de suas atividades. Em outros termos, pretende-se deslocar o eixo de
orientao estatal, predominantemente voltado para meios e insumos (inputs), com
vistas a se conferir nfase aos produtos e servios entregues (outputs), bem como
aos resultados derivados da atuao estatal (outcomes)3.
A implementao de um processo oramentrio orientado para resultados,

portanto, configura-se como um esforo adicional dentro de um processo mais amplo
de reforma, em que se procura orientar todas as atividades estatais para a
consecuo de determinados resultados. Nesse sentido, o ambiente institucional
no pode ser refratrio a tal orientao, sob pena de inviabilizao da
implementao do modelo4.
Conceitualmente, o Oramento por Resultados um processo oramentrio

estruturado de modo a permitir a integrao de informaes sobre o desempenho de
programas e agncias em seu bojo e que, de forma conjugada e articulada, utiliza
Como demonstram Kristensen, Groszyk e Buhler, Over the last two decades, the focus of public
sector budgeting and management in most OECD member countries has changed from inputs
towards outputs. While important elements of an input-based management approach remain, many
managers are now more often judged by how their programmes perform rather than by how well they
adhere to administrative controls and procedures, or how successful they are in obtaining resources
for their programme. KRISTENSEN, Jens Kromann; GROSZYK, Walter S.; BUHLER, Bernd.
Outcome-focused Management and Budgeting. OECD Journal on Budgeting, 2002, p. 6.
4
Como destacam Shah e Shen, performance management is a prerequisite for the success of
performance budgeting. Governments that do not manage for results do not budget for results.
Performance budgeting cannot thrive unless it is built into an overall managerial strategy for
performance. SHAH, Anwar; SHEN, Chunli. Citizen-Centric Performance Budgeting at the Local
Level. In SHAH, Anwar. Local Budgeting. Washington: The World Bank, 2007, p. 160.
tais informaes como elemento relevante para o processo de tomada de deciso.

Portanto, esse modelo de processo oramentrio encontra-se fundamentado em
dois elementos constitutivos: i) informao sobre o desempenho (performance
information); e ii) utilizao dessa informao na tomada de deciso.
Blndal, Kraan e Ruffner acrescentam a flexibilidade ou diminuio de

controles formais como um terceiro elemento constitutivo do processo oramentrio
orientado para resultados. Assim, propem como elementos integrantes: i) definio
e quantificao de produtos/resultados para cada programa e agncia; ii) diminuio
de controles de meios/insumos ou outras flexibilidades gerenciais; e iii) alguma
ligao (definida ou indefinida) entre resultados/produtos e dotaes oramentrias5.
Efetivamente, assim como na gesto orientada para resultados, o

Oramento por Resultados, ao deslocar a nfase para as finalidades pretendidas da
interveno estatal, geralmente encontra-se associado a um maior nvel de
flexibilidade que conferido a rgos e agncias. Contudo, a ampliao da
flexibilidade pode no decorrer da mecnica operacional do Oramento por
Resultados, e, por isso, no se pode incluir a priori tal elemento como condio
necessria do modelo.
De todo modo, no h bice em se admitir esse terceiro elemento6, desde
que a flexibilidade ou a supresso de determinado controle formal sejam decorrentes
Journal on Budgeting Volume 3 Nmero 2, 2003, p. 31.
6
Em algumas anlises do Banco Mundial tambm so feitas referncias explcitas ao aumento da
flexibilidade gerencial como elemento constitutivo do modelo, juntamente com a informao sobre
desempenho de rgos e agncias e sua utilizao na tomada de deciso. Conforme destacam Shah
e Shen: The performance budget shifts the focus of discussion from detailed line items to
achievement of specific service delivery objectives and, therefore, facilitates informed budgetary
decision making. Performance budgeting increases managerial flexibility by giving the program or
department manager a fixed lump sum allocation that may be used for various needs to achieve the
agreed-on results in service delivery. Public managers enjoy increased managerial discretion but are
da dinmica oramentria em questo. Tal debate ser retomado quando da anlise

dos incentivos criados para a introduo do modelo, em seo prpria.
Porque o modelo de Oramento por Resultados comporta a existncia de

diferentes graus de utilizao da informao sobre desempenho, surgem distintas
verses, em consonncia com as experincias concretas dos pases. Existem dois
extremos entre os quais outras variantes foram construdas e implementadas: uma
verso estrita, que se vale de uma aplicao automtica ou mecnica da relao
recursos/resultados; e uma verso ampla, em que a informao de desempenho
acompanha os documentos oramentrios, embora no seja utilizada no processo
decisrio. Nas palavras de Allen Schick:
Os Governos tm criado incontveis formas de Oramento por

Desempenho, que variam desde os modelos informativos, que
apenas apresentam a informao sobre resultado s verses
decisionais, que formalmente correlacionam recursos e resultados
(...) Poucos governos possuem sistemas de oramento por resultado
decisionais. Entre os dois extremos existem numerosas variaes
na forma como a informao sobre resultado alimenta o processo
oramentrio7 [traduo nossa].
Tal diferenciao reala uma das questes centrais enfrentadas no

processo de implementao do Oramento por Resultados: a da utilizao da
informao sobre desempenho no processo de tomada de deciso. Na verso
ampla, apesar de a informao de performance acompanhar alguns dos documentos
oramentrios ou a prpria lei de oramento, ela no utilizada como elemento
held accountable for what they achieve in service delivery performance. SHAH, Anwar; SHEN,
Chunli. Citizen-Centric Performance Budgeting at the Local Level. In SHAH, Anwar. Local Budgeting.
Washington: The World Bank, 2007, p. 154/155.
7
SCHICK, Allen. Getting Performance Budgeting to Perform. Maio/2008, p. 09/10.
integrante do processo decisrio. por isso que diversos governos afirmam possuir
processos oramentrios orientados para resultados, quando, na verdade, somente
apresentam informaes de desempenho na lei de oramento ou em seus
documentos. Conforme destaca Allen Schick:
(...) Em uma viso ampla, o oramento por desempenho qualquer

oramento que apresente informao sobre o que as agncias tm
feito ou esperam realizar com os recursos que lhe so atribudos. De
forma estrita, o oramento por desempenho somente aquele
oramento que, de forma explcita, correlaciona cada incremento
nos recursos a um aumento nos produtos/servios ou outros
resultados. O conceito amplo v o oramento em termos de
apresentao, a verso estrita em termos de alocao. Muitos
governos satisfazem a verso ampla, poucos a estrita8 [traduo
nossa].
razovel que se questione se uma verso por demais ampla do que seria
o Oramento por Resultados pode, efetivamente, receber tal rtulo. De fato, a verso
ampla somente possui um dos dois elementos constitutivos sobre os quais se funda
o conceito de Oramento por Resultados9 (a. integrao de informao sobre o
desempenho de rgos e agncias; e b. sua utilizao no processo decisrio
alocativo). Ademais, ao apenas apresentar a informao de performance nos
documentos oramentrios, no acarretaria mudanas significativas no processo
oramentrio.
SCHICK, Allen. The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose
Implementation has not. OECD Journal on Budgeting. Volume 3 Nmero 2, 2003, p. 101.
9
Oramento por Resultados e Oramento de Desempenho (performance budgeting) so
nomenclaturas diferentes que procuram exprimir a mesma idia central, qual seja, a integrao de
informaes sobre desempenho e resultados ao processo oramentrio e sua utilizao no processo
de tomada de deciso. Referido entendimento tambm defendido pela OCDE: A variety of terms
and definitions are incorporated under the label of performance budgeting: budgeting for results,
performance-based budgeting and performance funding. These terms are all concerned with
introducing performance information into budget processes OECD. Performance Budgeting in OECD
Countries. OECD Publishing, 2007, p. 20.
10
A tnica, pois, das diversas modalidades de Oramento por Resultado se

assenta sobre a utilizao da informao sobre resultados no processo decisrio.
No por outro motivo, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) apresenta uma classificao tripartite do Oramento de
Desempenho, cujo critrio distintivo se baseia no grau de utilizao da informao
de performance na tomada de deciso10:
i) Oramento por Resultados Aparente ou Demonstrativo - OpRA

(Presentational
desempenho
performance
acompanham
budgeting):
a
pea
nessa
modalidade,
oramentria
ou
indicadores
outros
de
documentos
oramentrios, mas no cumprem nenhuma funo na tomada de deciso

alocativa11;
ii) Oramento por Resultados de alocao indireta OpRAI (Performanceinformed budgeting): nesta verso os resultados so ativa e sistematicamente
utilizados embora de maneira indireta para informar as decises oramentrias.
Em outras palavras: a informao sobre desempenho se constitui em relevante
elemento constitutivo do processo de tomada de deciso embora no determine o
10
A nomenclatura aqui proposta foi cunhada pelo autor, em consonncia com a idia central
apresentada em dois textos da OCDE. A taxonomia proposta procura evidenciar que existem dois
plos: um que confere nfase apresentao da informao sobre desempenho e outro que destaca
a utilizao dessa informao no processo decisrio, que conta com duas subdivises bsicas. Para
a verificao da nomenclatura utilizada pela OCDE que saliente-se difere nos dois textos
pesquisados, consultar: CURRISTINE, Teresa. Performance Information in the Budget Process:
Results of the OECD 2005 Questionnaire. OECD Journal on Budgeting. Volume 5 n 2, 2005, p.
102/103; e OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007, p. 42/46.
11
Conforme destaca a OCDE, there is no formal mechanism for the systematic integration and use of
performance information at this stage of the budget formulation process. While the spending ministries
can present performance information and it can be part of discussions between the two parties, there
is no expectation of a link between PI [performance information] and resource allocation. OECD.
Performance Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007, p. 42.
11
montante de recursos alocados ao lado de outras informaes sobre prioridades

polticas e fiscais12.
iii) Oramento por Resultados de alocao direta ou automtica - OpRAD

(Direct/formula performance budgeting): nessa categoria, o processo alocativo
diretamente dependente dos resultados e desempenho obtidos. Cada incremento
alocativo se vincula expressamente a um incremento dos produtos/servios ou dos
resultados. As dotaes oramentrias, nesse caso, podem estar baseadas em
frmulas e/ou contratos firmados, com indicadores especficos de desempenho. Tal
modalidade requer indicaes claras e explcitas de produtos e informao sobre
custos unitrios, que no se encontram disponveis em diversos setores
governamentais13.
Essa seria a verso forte do Oramento de Resultados, que correlaciona

direta e explicitamente cada aumento nas dotaes a um aumento correspondente
dos produtos e/ou servios gerados no processo produtivo. Nas palavras de Schick:
El concepto de presupuesto basado en resultados es el concepto en

el cual cada incremento de gasto se vincula expresamente a un
incremento de la produccin o del desempeo14.
12
Em outros termos, In OECD countries, when performance information is part of the budget process,
it is most commonly used to inform budget allocations along with other information on political and
fiscal priorities. It is only one factor in the decision-making process. There is no direct or mechanical
link between performance (planned or actual) and funding. The connection is at best indirect ().
Ibid., p. 42.
13
Para a OCDE, In certain sectors however, direct/formula performance budgeting is applied that
directly and explicitly links performance results to funding. This type of formula performance budgeting
requires clear and explicit output measures and information on unit costs, which are not readily
available in many government sectors. The approach is used only to a limited extent in OECD
countries. Ibid., p. 46.
14
SCHICK, Allen. La presupuestacin tiene algn futuro? Serie Gestin Pblica n 21. Traduccin de
Varinia Tromben y revisin final de Ricardo Martner. Naciones Unidas. Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES): Chile, maio/2002, p. 47/48.
12
Em sntese, destacam-se duas verses extremas de Oramento por

Resultados: a primeira que inclusive pode ser questionada quanto sua
pertinncia ao modelo considerada a verso fraca de Oramento por Resultados,
to-somente faz incluir no processo oramentrio informaes relativas
performance de programas e/ou rgos governamentais, sem que tais informaes
desempenhem qualquer funo no processo de tomada de deciso; no outro
extremo, tem-se a verso forte de Oramento por Resultados, que se traduz em uma
aplicao
automtica
ou
mecanicista
da
correlao
entre
recursos
produtos/resultados (a cada incremento alocativo deve corresponder um incremento

em produtos/servios).
Entre os dois plos, tem-se a verso de Oramento por Resultados de

alocao indireta (OpRAI), que empresta relevante importncia integrao da
informao sobre desempenho ao processo oramentrio e em sua utilizao na
tomada de deciso alocativa. Nesta verso mais equilibrada, considera-se o espao
poltico inerente ao processo oramentrio, que se utiliza de outros critrios alm
dos tcnicos para determinar o montante de recursos a ser alocado em programas
e/ou agncias. Todavia, no deixa de considerar o desempenho como relevante
insumo para a tomada de deciso. Justamente por ser mais realista, tal verso
representa o modelo mais prximo das verses prprias implementadas pelos vrios
pases da OCDE.
Feito o destaque de que o Oramento por Resultados assenta-se sobre a

produo de informao sobre o desempenho de rgos, agncias e programas,
deve-se passar ao exame dos desafios que se relacionam ao desenvolvimento
daquela espcie de dados.
13
2. INFORMAO
SOBRE
DESEMPENHO: OBJETIVOS
DE SUA INTRODUO E
REQUISITOS DE VIABILIDADE
O desenvolvimento da informao sobre o desempenho de programas,

rgos e agncias se constitui em relevante insumo para o aperfeioamento da
gesto pblica. Valendo-se de tais dados, pode-se, por exemplo, identificar
problemas ou oportunidades na implementao de polticas pblicas, adotar
medidas corretivas, bem como aperfeioar o desenho e a concepo das polticas e
dos programas oramentrios. Destarte, sua importncia transcende a tica
estritamente oramentria, no obstante se trate de condio absolutamente
imprescindvel para a introduo do Oramento por Resultados.
De forma geral, os principais objetivos que tm sido identificados como as

causas motrizes da produo de informao sobre a performance so:
i) qualificao do processo de tomada de deciso;
ii) aperfeioamento da gesto dos programas;
iii)
aumento
da
transparncia
responsabilizao
governamentais
(accountability)
Em primeiro lugar, pretende-se aumentar a qualidade do processo de

tomada de deciso15, provendo o Governo e o Poder Legislativo com informaes
relevantes acerca do desempenho de agncias e programas, e subsidiando a
15
Como destaca Curristine, Performance results are provided in order to support better decision
making, leading to improved performance and/or accountability. If this information is to provide these
benefits, it has to be used in the decision-making process. The key question is whether and how
performance information is used in budgetary and management decision-making process.
CURRISTINE, Teresa, op. cit., p. 88.
14
definio de prioridades, o estabelecimento de metas e o uso eficiente dos recursos

pblicos. Em outros termos:
Os defensores afirmam que a entrega de informaes objetivas

sobre desempenho propicia uma melhor tomada de deciso para o
uso eficiente de recursos, o gerenciamento de programas, a
alocao de recursos pelo rgo central e as decises de
priorizao de gastos. Em suma, seus advogados afirmam que a
utilizao da informao de performance no processo oramentrio
de deciso pode contribuir para os objetivos oramentrios de
aperfeioamento da eficincia produtiva, eficincia alocativa e
mesmo para a disciplina fiscal agregada16 [traduo nossa].
Em segundo lugar, busca-se aperfeioar o gerenciamento dos programas17,

auxiliando os gestores no desenho e implementao de polticas pblicas e na
melhoria da eficincia e da efetividade dos programas, alm de ser um poderoso
mecanismo de sinalizao do fraco desempenho de programas e organizaes.
Medidas de desempenho ou avaliaes podem indicar pontos que necessitam de
maior cuidado e de um acompanhamento mais prximo, ensejando a introduo de
processos de melhoria na gesto dos programas e das agncias. Alm disso, podem
contribuir para o direcionamento das futuras intervenes e da adoo de medidas
corretivas de vrias espcies (fixao de metas, definio de objetivos, seleo de
indicadores, etc.).
16
OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007, p. 11.

Como destaca o questionrio da OCDE, PI [Performance Information] is most often used by
ministries and agencies to manage programmes. If used, the information helps managers to
implement policies and better manage programmes to achieve results. The setting of goals and
targets can provide a clear focus for achieving improvements in service delivery. Adopting a resultsfocused approach allows managers to ask fundamental strategic questions about how to deliver
services. Ibid., p. 60.
17
15
Por ltimo - mas no menos importante - pretende-se aumentar a

transparncia e responsabilizao do Governo, propiciando mais e melhores
informaes sociedade e ao Legislativo acerca do desempenho de programas e/ou
de rgos e agncias. Conforme destaca a OCDE:
Vrios pases nesse estudo procuram fortalecer a transparncia e

responsabilizao (accountability) do Executivo para o Legislativo e
para a sociedade como um dos objetivos pretendidos com suas
iniciativas de reforma. Essas reformas tem aprimorado a
transparncia por meio do aumento das informaes fornecidas para
o pblico e Legislativo acerca do desempenho e dos resultados do
setor pblico18 [traduo nossa].
Embora no discriminada anteriormente, a contribuio para uma maior

disciplina fiscal tambm pode ser indicada como um dos objetivos para o
desenvolvimento da informao sobre desempenho. Efetivamente, pode-se admitir
que, ao ensejar ganhos de eficincia alocativa, a informao sobre performance
possa contribuir para o fortalecimento da disciplina fiscal. Na prtica, contudo, tal
alegao no encontra suficiente respaldo emprico19.
Se por um lado tais objetivos salientam a relevncia do desenvolvimento e

integrao da informao sobre desempenho ao processo oramentrio, por outro
evidenciam a importncia da qualidade da informao fornecida. Nesse sentido,
deve-se examinar as caractersticas e atributos que devem estar incorporados
18

Como destaca a OCDE, no existem estudos na literatura que avaliem esse impacto sobre a
disciplina fiscal agregada: There is no current study in the literature that evaluates the impact of
government systems of performance budgeting on central government aggregate fiscal discipline. ()
In practice, at a central government level it has been difficult to find empirical data to support the claim
that performance budgeting contributes to aggregate fiscal discipline. Ibid., p. 67.
19
16
informao sobre desempenho de modo a ensejar sua utilizao nos processos

decisrio, de gesto e de transparncia governamentais.
Como se pode inferir, a informao sobre desempenho (performance

information) representa o corao do modelo de oramento por resultados. Sem que
tal informao esteja disponvel no h possibilidade de implementao do modelo;
contudo, a mera disponibilidade no garante que seja utilizada no processo de
tomada de deciso. Em outras palavras: a informao sobre desempenho
condio necessria, mas no suficiente.
Alm disso, o acesso informao de performance pouco diz acerca de sua

qualidade. Para que a informao, alm de disponvel, seja utilizvel, h que se
possuir requisitos mnimos que assegurem sua qualidade, de que so exemplos a
relevncia, tempestividade, confiabilidade e clareza. Ausentes tais requisitos
mnimos, dificilmente ser possvel a utilizao da informao. Ademais, torna-se
necessrio o desenvolvimento de sistemas de informao que suportem o
armazenamento desses dados pelos diversos rgos envolvidos.
A relevncia da informao sobre desempenho remete-nos capacidade de

identificao e seleo das questes centrais que, efetivamente, contribuem para a
qualificao ou maior racionalizao da tomada de deciso. Nesse sentido, debatese sobre o nvel timo da quantidade de informao fornecida pelos sistemas de
informao, dados os perigos de sobrecarga de informaes, de um lado, e de
insuficincia de informaes, de outro:
17
Enquanto que o aumento na quantidade municia os tomadores de

deciso com mais informaes, por outro lado h crescentes
preocupaes acerca do perigo do excesso de informao. (...)
Dadas as limitaes de tempo e de custo sob as quais os Governos
operam, receber muita informao pode ser to problemtico quanto
receber muito pouca. Isso torna difcil distinguir o que importante;
ademais, sobrecarregar os usurios com esse novo tipo de
informao pode servir como um desincentivo especialmente para
os polticos no Legislativo20 [traduo nossa].
Tais preocupaes - relativas produo de informao e sua integrao ao

processo oramentrio e que so pertinentes na anlise do Oramento por
Resultados - j haviam sido externadas nos debates acerca do PPBS (Planning,
Programing and Budgeting System), como salienta Jack Diamond:
Wildavsky caracterizou o sistema como uma vasta quantidade de

informaes inexatas, incipientes, caracterizadas por quantificao
prematura de itens irrelevantes. O sistema impunha algo
considerado como uma carga insuportvel de clculos que
atrapalhava o processo oramentrio, dificultava o processo de
deciso oramentria no lugar de torn-lo mais gil21.
Considerando-se que o processo oramentrio comprimido entre prazos,

bem como os custos envolvidos e o tempo necessrio para a elaborao de
informao sobre performance, deve-se sopesar devidamente tais restries de
modo a se assegurar a disponibilidade dos dados em tempo hbil para sua
utilizao. Destarte, uma primeira e relevante caracterstica da informao sobre o
20
CURRISTINE, Teresa. Performance Information in the Budget Process: Results of the OECD 2005
Questionnaire. OECD Journal on Budgeting. Volume 5 n 2, 2005, p. 102.
21
DIAMOND, Jack. Do Oramento por Programas para o Oramento de Desempenho: O desafio para
economias de mercado emergentes. In Planejamento e Oramento Governamental Coletnea vol.
2. GIACOMONI, James; PAGNUSSAT, Jos Luiz (orgs.). Braslia: ENAP Escola Nacional de
Administrao Pblica, 2006, p. 97.
18
desempenho ser a tempestividade, que faculte oportunamente sua utilizao

durante os tradicionais processos de tomada de deciso alocativa.
Allen Schick salienta que a exigidade de tempo de que dispem os

oramenteiros tende a piorar em face do acrscimo de informao a ser processada
quando se adicionam dados sobre a performance aos fluxos tradicionais:
O Oramento por Desempenho implementado geralmente por

meio do acrscimo da informao sobre performance ao estoque de
informao j tradicionalmente processado por meio do oramento
(...) Infelizmente, os responsveis pela elaborao do oramento j
dispem de muita informao, mas no do tempo necessrio para
process-la. Em todos os lugares, o oramento um processo
comprimido no tempo, entre um prazo fatal j finalizado e outro
prestes a chegar22. [traduo nossa].
Alm de se encontrar disponvel em tempo hbil, a informao sobre

desempenho deve expressar, de forma fidedigna, a realidade; ou seja, deve ser
confivel23. A confiabilidade da informao encontra-se diretamente associada aos
incentivos gerados pelo mecanismo de funcionamento do modelo oramentrio, que
influenciam o comportamento dos agentes responsveis pela produo e
fornecimento dos dados.
A no-utilizao da informao de desempenho no processo decisrio de

alocao de recursos gera incentivos negativos quanto qualidade das informaes
produzidas e fornecidas, alm de comprometer aquela que uma das principais
22
SCHICK, Allen. Getting Performance Budgeting to Perform. Maio/2008, p. 03.

Os estudos do Banco Mundial ressaltam tal aspecto: An effective performance budgeting system
depends highly on reliable performance measurement and reporting. Cf. SHAH, Anwar; SHEN,
Chunli. Citizen-Centric Performance Budgeting at the Local Level. In SHAH, Anwar. Local Budgeting.
Washington: The World Bank, 2007, p. 159.
23
19
razes utilizadas para sua introduo no processo oramentrio. De fato, sem que
tais informaes sejam efetivamente utilizadas, existiriam poucos incentivos para
maior esmero e ateno na produo dessa informao24.
Por outro lado, a utilizao da informao de desempenho como mecanismo

para realizao de cortes oramentrios ou para determinar a extino de
programas/agncias com fraco desempenho pode, tambm, servir como incentivo
para que a informao produzida no seja realista, de modo a se preservar a
manuteno de determinados programas/agncias. Nas palavras de Allen Schick:
Quando seus oramentos esto em perigo, os agentes podem

esconder ou adulterar informao, mentir sobre o desempenho
atual, enfatizar dados que colocam suas atividades sob uma
perspectiva favorvel, e adotar outras atitudes defensivas. Quando
as informaes so ignoradas os gerentes podem ser verdadeiros,
mas quando so utilizadas, o incentivo para mentir cresce
consideravelmente25 [traduo nossa].
Nesse sentido, a falta de clareza quanto ao modo pelo qual a informao

gerada
poder
repercutir
no
financiamento
de
programas
e/ou
de
agncias/secretarias, ao gerar preocupaes quanto sua utilizao, por parte dos

agentes, inibe a produo de informao de qualidade, podendo levar a que a
informao produzida seja falsa, inverdica, ou, simplesmente, saliente apenas
aspectos positivos da gesto do programa. Afinal, no racional esperar que
agentes produzam informaes que sejam utilizadas para cortar fundos de seus
prprios programas.
24
25
Ibid., p. 06/07.
SCHICK, Allen, op. cit., p. 08.
20
Em resumo, tanto a no utilizao da informao produzida como a

utilizao mecanicista com finalidade de cortes oramentrios e de extino de
programas contribuem para a gerao de incentivos negativos, que podem
comprometer o funcionamento da mecnica do Oramento por Resultados. Assim,
percebe-se o desafio a ser enfrentado para a criao de uma sistemtica que, ao
mesmo tempo, utilize a informao produzida e que seja clara quanto ao mecanismo
da utilizao da informao de desempenho, de modo a inibir as resistncias dos
atores envolvidos no processo.
Efetivamente, a literatura debate acerca da resistncia que pode ser gerada

nos rgos e agncias quanto utilizao da informao sobre desempenho,
salientando algumas das questes a serem enfrentadas pelas iniciativas de reforma
dos processos oramentrios:
Resistncia pode ser encontrada em todos os nveis. Gerentes nos

ministrios podem resistir mudana, particularmente quando no
est claro se ou como a informao sobre desempenho ser
utilizada pelo rgo central e pelos polticos. Em muitos casos, os
gerentes temem que a informao possa ser utilizada de forma
inadequada para criticar publicamente programas ou para cortar
fundos. Eles temem serem responsabilizados por resultados que
no esto sob seu controle. Isso inclui o alcance de metas de
resultados fortemente influenciadas por fatores externos, ou a falta
da necessria flexibilidade para o atingimento de metas pelas quais
sero responsveis. Alternativamente, eles podem resistir s
reformas em razo das crescentes demandas para a produo de
informaes ou para a elaborao de trabalhosos relatrios. Isso
especialmente verdadeiro se a informao no utilizada de
qualquer forma pelos rgos centrais ou pelos polticos.
O ministrio pode temer que a mudana lhe d menos controle
sobre suas despesas. Tambm, que a informao sobre
desempenho apresentada em alguns casos no seja de fato
relevante ou que no possua a qualidade suficiente para ser
utilizada na tomada de deciso26 (...) [traduo nossa].
26
21
A questo do balizamento dos incentivos a serem gerados para que possa

ser devidamente implementado um modelo de oramento de resultados, portanto,
merece ateno redobrada. Devem ser criadas as condies e o ambiente
necessrios para que a produo de informao de performance possa ser
devidamente incentivada. Deve-se garantir que a informao de desempenho seja
confivel e utilizada no processo decisrio, ao mesmo tempo em que se evitam
associaes
mecanicistas
ou
automticas
entre
desempenho
alocao
oramentria, com vistas, tambm, a evitar posies defensivas por parte dos
agentes envolvidos.
Assim, nota-se uma tendncia de consolidao de uma viso crtica quanto

verso ou modelo forte de Oramento por Resultados (Oramento por Resultados
de alocao direta ou automtica), que procura instituir mecanismos automticos de
incremento ou diminuio de dotaes considerando-se os produtos/resultados
apresentados:
Por vrias razes, tem sido visto como benfico que a maioria dos
pases evite correlaes automticas ou mecnicas entre os
resultados apresentados e as alocaes de despesas que
poderiam resultar em cortes automticos de gastos ou em extino
de programas que apresentam fraco desempenho27. [traduo
nossa].
Tambm contribui para a diminuio dos riscos relativos a informaes

imprecisas e/ou inexatas a construo de uma srie histrica que permita a aferio
27
22
do grau de realismo, por exemplo, das metas e produtos que se encontram

associados a certos programas.
Alm disso, a contratao de entidades externas aos rgos ou programas

a serem avaliados pode favorecer a produo de informao isenta sobre o
desempenho alcanado e contribuir para uma melhor qualidade dos dados sobre
desempenho produzidos. No Chile, por exemplo, em duas espcies de avaliaes
utilizadas - desk evaluations e impact evaluations - ocorre a contratao de
entidades externas: no primeiro caso, de consultores; no segundo, de instituies de
pesquisas e universidades28. Alm disso, a verificao independente das
informaes sobre desempenho por rgo externo quele responsvel pela sua
elaborao tambm tende a favorecer uma melhor qualidade dos dados produzidos
pelos rgos e agncias.
Deve ser ressaltada, ainda, a importncia da ateno dispensada pelo

rgo central de oramento ou rgo responsvel pela elaborao do oramento s
informaes de performance. Tal atribuio acarreta, por vezes, a necessidade de
redefinio das funes tradicionalmente executadas pelo rgo de oramento,
enfatizando-se o acompanhamento das polticas pblicas setoriais, bem como do
desenvolvimento e monitoramento dos programas desenvolvidos.
No por outro motivo, a capacidade institucional dos rgos envolvidos na

implantao de uma reforma oramentria orientada para resultados considerada
28
Como destacam Blndal e Curristine: The following process is used to conduct desk evaluations.
The Ministry of Finance submits a proposal to the Congress with the names of the programmes and
agencies it wishes to evaluate in the coming year. After the programmes have been agreed with the
Congress, external consultants are chosen to conduct the evaluations through a process of
public bidding. () The process is similar for impact evaluations with two notable differences.
Another methodological approach is used and these evaluations are contracted out either to
research institutions or to universities rather than to external consultancies (). Cf. BLONDAL,
Jn R.; CURRISTINE, Teresa. Budgeting in Chile. OECD Journal on Budgeting Volume 04 n 02,
2004, p. 35/36 (grifos nossos).
23
essencial para o sucesso da mudana, assim como o comprometimento da

burocracia envolvida na reforma. A capacidade institucional se refere expertise
necessria tanto para a produo quanto para a anlise das informaes sobre
desempenho geradas, de forma a garantir a possibilidade de sua utilizao no
processo decisrio. Como destaca a OCDE:
Os pases tm experimentado problemas relativos ao

desenvolvimento da necessria capacidade institucional dos rgos
centrais e dos rgos e agncias setoriais que sustente essas
reformas. Essa capacidade influenciada pela estrutura institucional
mais ampla, bem como pelos recursos disponveis em termos de
pessoal e conhecimento. A informao sobre desempenho
diferente da informao financeira. Para possibilitar melhores
julgamentos e a comparao do desempenho, o rgo central
precisa da expertise indispensvel para tornar possvel a anlise e
avaliao da informao recebida pelos diferentes rgos e
agncias (...)
Mesmo se houver interesse, os ministrios em alguns casos
dependendo do pas no possuem a expertise ou os
conhecimentos necessrios para o desenvolvimento de indicadores
de desempenho ou mesmo para efetivamente monitorarem o
desempenho. Isso pode levar ao fornecimento passivo de
informao que no possua peso suficiente no processo de tomada
de deciso29.
Como visto, para que a informao de desempenho possa atingir seus

objetivos de utilizao no processo decisrio, de aperfeioamento do gerenciamento
de programas e/ou agncias e de aumento da transparncia governamental, ela
deve preencher requisitos mnimos de qualidade que assegurem o alcance daqueles
objetivos.
Sem que se enfrente a contento os diversos obstculos que se interpem ao

desenvolvimento de informao que seja relevante, tempestiva, confivel e clara,
29
OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007, p. 69/70.
24
pode-se incorrer em elevados custos e poucos benefcios. Efetivamente, se a

informao sobre desempenho no for bem utilizada, corre-se o risco de torn-la um
dispendioso e caro exerccio de elaborao de relatrios30.
30
Ibid., p. 34.
25
3. MODALIDADES DA INFORMAO SOBRE DESEMPENHO
A informao sobre desempenho pode ser fornecida por meio dos

indicadores de desempenho ou das avaliaes. Muito embora ambos os mtodos
gerem informao sobre a performance, h diferenas acerca do tipo de informao
fornecida. Enquanto que os indicadores de desempenho (performance measures)
lidam com resultados, produtos e/ou indicadores de processo, as avaliaes
permitem um conhecimento mais aprofundado acerca das causas relativas aos
xitos ou falhas dos programas e, frequentemente, incluem recomendaes sobre
mudanas em atividades ou programas com vistas melhoria da performance31.
Do ponto de vista de polticas pblicas, os indicadores so instrumentos que

permitem identificar e medir aspectos relacionados a um determinado conceito,
fenmeno, problema ou resultado de uma interveno na realidade. A principal
finalidade de um indicador traduzir, de forma mensurvel, determinado aspecto de
uma realidade dada (situao social) ou construda (ao de governo), de maneira a
tornar operacional a sua observao e avaliao32.
Existem duas espcies principais de abordagem relativas aos indicadores

de desempenho: aquelas focalizadas em produtos (outputs) e as que se concentram
em resultados (outcomes). A tendncia geral a de se concentrar, inicialmente, em
31
32
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Indicadores de Programas Guia
Metodolgico. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2010, p. 21.
26
produtos e, nos estgios mais adiantados de implementao das reformas

oramentrias, de se focalizar nos resultados33.
De forma sucinta, pode-se afirmar que outputs se referem aos produtos e

servios entregues sociedade por uma dada interveno estatal; por sua vez,
outcomes representam os impactos gerados na sociedade em razo da
implementao de determinada poltica pblica. Em relao aos outcomes, existem,
basicamente, duas perspectivas: uma mais ampla que define tal conceito como a
representao do impacto atual, planejado ou no, da interveno do Estado; e
outra - mais restrita - que somente define como outcome a conseqncia pretendida
da interveno governamental. Como salientam Kristensen, Groszyk e Buhler:
Geralmente, h duas percepes acerca do que constitui um

outcome. Para alguns, outcome visto como as conseqncias
pretendidas da ao governamental sobre a sociedade. Essa a
viso utilizada pela Secretaria de Oramento e Gesto dos Estados
Unidos para o termo. Para outros, outcomes so percebidos como
o impacto atual no importando se pretendido ou no. O
Departamento de Administrao e Finanas da Austrlia utiliza
outcome dessa forma34 [traduo nossa].
Para Jannuzzi, os indicadores de produto (output indicators) seriam medidas

definidas ex-post facto de forma a expressar as entregas de produtos ou servios ao
pblico-alvo. Portanto, mediriam o alcance das metas fsicas (e.g. percentual de
quilmetros de estrada entregues, de armazns construdos e de crianas vacinadas
em comparao com as metas fsicas previamente fixadas).
33
Como destaca Curristine, there is a tendency for countries at the initial stages of reform to
concentrate on outputs and to develop outcomes at a later stage. CURRISTINE, Teresa, op. cit., p.
89.
34
KRISTENSEN, Jens Kromann; GROSZYK, Walter S.; BUHLER, Bernd. Outcome-focused
Management and Budgeting. OECD Journal on Budgeting, 2002, p. 11.
27
Por sua vez, os indicadores de resultado (outcome indicators) expressariam

de forma direta ou indireta os benefcios ao pblico-alvo decorrentes das aes
empreendidas no contexto do programa (e.g. taxas de mortalidade doenas; taxas
de reprovao escolar e de homicdios)35.
Ambas abordagens possuem limitaes. Por ser mais complexa, a

abordagem de resultados (outcome approach), apresenta uma maior dificuldade
tcnica de mensurao e maiores custos de obteno. Isso ocorre porque
extremamente complicada a delimitao da extenso com que determinado
programa contribui para os resultados alcanados, ainda mais se se considerar que
outcomes refletem tanto os impactos desejados e planejados quanto aqueles no
antecipados da interveno governamental36. H casos em que os resultados
simplesmente fogem ao controle das agncias e, dessa forma, no se pode
estabelecer uma relao causal entre a implementao de um programa especfico e
os impactos gerados na sociedade. Tal limitao reforada por Allen Schick:
Os resultados comumente escapam do controle direto do ministrio

que executa o programa e resultam geralmente de uma
convergncia de fatores e no simplesmente da interveno
governamental por meio da poltica pblica. Pode-se questionar se
se pode estabelecer uma relao de causalidade entre as mudanas
que se produzem por meio da poltica pblica e a situao social (...)
mais produtivo pensar os resultados como indicaes de sentido e
no como afirmaes de causalidade. Os resultados devem levar os
governos a avaliarem se a situao social se encontra no sentido
35
JANNUZZI, P. M. Consideraes sobre o uso, mau uso e abuso dos indicadores sociais na
formulao e avaliao de polticas pblicas municipais. Braslia: Revista do Servio Pblico, abr/jun,
2005. APUD Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Indicadores de Programas
Guia Metodolgico. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2010, p. 30
36
Nas palavras de Kristensen, Groszyk e Buhler, Outcomes reflect the intended and unintended
results from government actions and provide the rationale for government interventions.
KRISTENSEN, Jens Kromann; GROSZYK, Walter S.; BUHLER, Bernd, op. cit., p. 10.
28
desejado e se mudanas na poltica pblica devem ou no ser

consideradas37 [traduo nossa].
A seu turno, tambm a abordagem de produto (output approach) tem sofrido

crticas em decorrncia de suas limitaes38, de que so exemplos a perda da viso
mais ampla dos impactos gerados na sociedade em decorrncia da nfase
colocada nas medidas quantitativas dos produtos e servios fornecidos, e o fato de
que polticos e sociedade em geral tenderiam a raciocinar em termos de resultados
(outcomes) e no de produtos (outputs).
Mesmo com tais limitaes, Allen Schick considera mais produtivo o foco
nos outputs, como a melhor segunda opo (second best situation). Ou seja, apesar
de se reconhecer os resultados (outcomes) como a dimenso mais importante do
desempenho, tambm se concorda quanto ao fato de que informaes sobre
resultados so frequentemente indisponveis ou caras de serem obtidas e
apresentam uma frgil e problemtica relao de causalidade entre determinada
poltica pblica e as condies sociais. Em suas palavras:
Nos pases que levam a performance a srio, as reformas que

objetivam melhorar os outcomes tendem a acabar se concentrando
nos produtos (outputs). Essa segunda melhor opo (second best)
certamente mais produtiva do que gastar anos na procura por
medidas ideais de resultado. Os produtos (outputs) so teis
indicadores de desempenho porque os cidados conhecem o
governo pela observao das condies em que se encontram as
salas escolares e o nmero de estudantes por classe, a distncia
entre sua casa e a clnica mdica, o tempo de espera de
37
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES): Chile, maio/2002, p. 26/27.
38
KRISTENSEN, Jens Kromann; GROSZYK, Walter S.; BUHLER, Bernd, op. cit., p. 06.
29
atendimento, o tratamento dado pelos oficiais da polcia s pessoas,

e os outros incontveis contatos que os cidados comuns tem com
as agncias governamentais e com os servidores pblicos. Os
produtos so a face apresentada pelo Governo para seu povo39.
A tendncia mais comumente adotada pelos pases integrantes da OCDE

tem sido a de conjugar as duas abordagens, de forma a mitigar as limitaes
prprias de cada uma40. De fato, as experincias realizadas por tais Governos
indicam que a abordagem conjugada de produtos e de resultados pode contribuir
para minimizar as insuficincias e limitaes apontadas.
Os desafios com que se deparam as avaliaes enquanto mtodo de

obteno de informao sobre o desempenho so similares. A literatura tem
destacado que se trata de importante ferramenta de planejamento destinada aos
formuladores de polticas e aos gerentes responsveis pela implementao de
programas, ensejando a obteno de maior racionalidade do processo decisrio.
Nesse sentido, a avaliao pode ser utilizada como poderoso instrumento de
produo de informaes que assegure, no somente o planejamento de novas
intervenes estatais, como tambm a implementao e gerenciamento dos atuais
programas e polticas pblicas41. Efetivamente, avaliao e monitoramento so
processos analticos organicamente articulados, que pretendem subsidiar o gestor
39
SCHICK, Allen. The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose
Implementation has not. OECD Journal on Budgeting. Volume 3 Nmero 2, 2003, p. 73/74.
40
Como afirma Teresa Curristine Of the countries that developed performance measures, the
majority produce a combination of outputs and outcomes. This combination reflects the difficulty in
following an approach that concentrates solely on either outcomes or outputs. CURRISTINE, Teresa,
op. cit., p. 89/90.
41
A discusso mais ampla, contudo, transcende os limites desse trabalho. Na literatura recente,
debate-se acerca da reverso do paradigma top-down e, em contraposio, da valorizao da
abordagem bottom-up, que questiona a utilizao automtica dos resultados das avaliaes como
baliza do processo decisrio e como ferramenta para a resoluo racional de problemas. Para o
acompanhamento desse debate ver: FARIA, Carlos Aurlio Pimenta de; FILGUEIRAS, Cristina
Almeida Cunha. As Polticas dos Sistemas de Avaliao da Educao Bsica do Chile e do Brasil. In
HOCHMAN, Gilberto; ARRETCHE, Marta; MARQUES, Eduardo (Orgs.). Polticas Pblicas no Brasil.
Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007.
30
pblico com informaes acerca do ritmo e da forma de implementao dos

programas (indicadores de monitoramento) e dos resultados e efeitos almejados
(indicadores de avaliao)42.
Segundo Jannuzzi, existiriam dois tipos de avaliao: a avaliao formativa,

definida
como
aquela
realizada
com
propsitos
de
acompanhamento
monitoramento da implementao de programas, que permite intervenes

corretivas; e a avaliao somativa, que possui um propsito mais amplo e meritrio e
realizada ao final do processo de implementao de um programa ou poltica43. A
avaliao somativa seria aquela mais estritamente considerada para os fins de
balizamento das dotaes a serem conferidas ao programa sob exame. Nada
impede, contudo, que o mesmo possa ser dar com a avaliao formativa, realizada
durante o processo de implementao do programa ou poltica pblica.
Assim, as avaliaes podem ser utilizadas como uma ferramenta importante

para o estmulo do desempenho, bem como para subsidiar o processo de alocao
oramentria. No que se refere perspectiva do desempenho, ao permitir
intervenes corretivas, bem como o monitoramento do processo de implementao
de determinado programa, as avaliaes podem contribuir para a melhoria da gesto
pblica. Relativamente ao processo oramentrio, as avaliaes podem ser
utilizadas para indicar problemas existentes na implementao de determinados
programas ou polticas e, assim, subsidiar o processo de alocao de recursos para
programas que precisem ser fortalecidos ou mesmo para manter o nvel atual das
42
JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de

programas sociais no Brasil. Revista do Servio Pblico. Braslia: 56 (2): 137-160 Abr/Jun 2005, p.
155.
43
Ibid., p.157.
31
dotaes, quando o programa/poltica indique fraco desempenho e necessite de um

mais amplo acompanhamento de sua implementao.
Alguns dos dilemas enfrentados quanto avaliao referem-se ao mtodo

utilizado para a coleta das informaes. O prprio rgo ou agncia responsvel
pela implementao do programa pode ser responsvel por sua avaliao. Tal
medida diminui os custos da avaliao, contudo, tende a favorecer a produo de
informao no fidedigna. Por sua vez, a realizao de avaliaes por rgo ou
entidade externa quele responsvel por sua implementao pode contribuir para a
iseno da informao sobre o desempenho, todavia, apresenta um maior custo de
produo. Em sntese, as duas opes apresentam prs e contras, que devero ser
devidamente considerados para a seleo do mtodo a ser utilizado.
Chile e Estados Unidos, por exemplo, optaram por estratgias distintas. No

Chile, por exemplo, em duas espcies de avaliaes utilizadas - desk evaluations e
impact evaluations - ocorre a contratao de entidades externas: no primeiro caso,
de consultores; no segundo, de instituies de pesquisas e universidades44. A seu
turno, os Estados Unidos adotaram a metodologia do PART (Program Assessment
Rating Tool), que consiste em um processo de avaliao desenhado e implementado
pela prpria agncia. Elemento integrante da sistemtica norte-americana de
avaliao, o PART realizado por meio de um questionrio, permitindo que os
programas examinados sejam pontuados, em vrios quesitos, e classificados de
44
O estudo de Blndal e Curristine evidencia a referida diferenciao: The following process is used
to conduct desk evaluations. The Ministry of Finance submits a proposal to the Congress with the
names of the programmes and agencies it wishes to evaluate in the coming year. After the
programmes have been agreed with the Congress, external consultants are chosen to conduct the
evaluations through a process of public bidding. () The process is similar for impact
evaluations with two notable differences. Another methodological approach is used and these
evaluations are contracted out either to research institutions or to universities rather than to
external consultancies (). Cf. BLONDAL, Jn R.; CURRISTINE, Teresa. Budgeting in Chile. OECD
Journal on Budgeting Volume 04 n 02, 2004, p. 35/36 (grifos nossos).
32
acordo com 4 categorias bsicas: no-efetivo; adequado; moderadamente efetivo e

efetivo. Os programas que no possuem adequadas medidas de desempenho ou
que ainda no coletaram informao sobre o desempenho so classificados como
resultados no demonstrados45.
Outras definies devem ser feitas para o desenho da avaliao, como a

definio dos critrios para seleo dos programas ou agncias a serem avaliados, e
a periodicidade da realizao da avaliao. A seleo dos programas e das
agncias a serem avaliados poder partir do Poder Legislativo ou do Executivo; a
periodicidade da seleo poder ser anual, ocorrendo uma espcie de revezamento
para que novos programas e agncias tambm passem pelo crivo do processo de
avaliao. Existe amplo espao de definio e seleo dos critrios e modalidades a
serem utilizados pelos pases. Em boa medida, tais definies sero o resultado do
contexto poltico e institucional no qual se procura implementar o processo de
avaliao.
Tambm existem diferenas quanto ao modo de utilizao da informao

obtida por meio do processo de avaliao. Sob tal perspectiva, a avaliao poder
ser usada em uma perspectiva mecanicista, decorrendo de forma automtica
cortes oramentrios aos programas ou agncias avaliados com baixa performance.
Por sua vez, os resultados da avaliao podero ser utilizados de forma conjunta
com outras informaes relevantes sobre o programa e ou agncia, levando em
conta as especificidades de cada caso.
De qualquer forma, nota-se uma tendncia nos pases integrantes da OCDE

de se evitar tal perspectiva mecanicista. Portanto, mesmo que as avaliaes, em
45
SHEA, Robert J. Performance Budgeting in the United States. OECD Journal on Budgeting. Volume
08 n 1, 2008, p. 64.
33
geral, permitam um conhecimento mais aprofundado em relao ao desempenho de

programas/agncias, elas no tem sido utilizadas como instrumento para determinar
cortes oramentrios e/ou extino de programas e/ou agncias46.
Em geral, no mbito das experincias dos pases da OCDE, a utilizao

mais comum da informao sobre desempenho (avaliaes e indicadores de
desempenho), no caso em que ela indique fraco desempenho tem sido o de atuar
como mecanismo sinalizador da fraca performance e o de possibilitar um
acompanhamento mais prximo do desempenho de programas e/ou agncias,
mantendo-se constante o nvel de recursos atribudos a esses programas sob
avaliao.
Feitas essas consideraes gerais acerca dos dois principais mtodos de

produo de informao sobre desempenho (indicadores e avaliaes), h que se
discutir os incentivos que se encontram disposio dos Governos para a
introduo de um modelo oramentrio orientado para resultados, dos quais
depende, em boa medida, o sucesso deste.
46
Como evidenciaram os resultados do questionrio da OCDE, Although evaluations are used more
often to cut expenditure, probably because they provide more information on the underlying causes of
problems, they are still in the majority of cases rarely or never used for this purpose. This does not rule
out the possibility that spending ministries in their own budget formulation processes use performance
information to reallocate resources across programmes CURRISTINE, Teresa. Performance
Information in the Budget Process: Results of the OECD 2005 Questionnaire. OECD Journal on
Budgeting. Volume 5 n 2, 2005, p. 110.
34
4. MECANISMO DE INCENTIVOS
O modelo de gesto por resultados, deslocando a nfase dos meios para os

resultados, se vale dos incentivos como elementos de favorecimento de uma nova
perspectiva de atuao dos agentes pblicos. No mesmo sentido, a utilizao de
incentivos dentro de uma perspectiva oramentria se configura como relevante
instrumento para o sucesso da implementao do Oramento por Resultados47.
Os incentivos contribuem para a modernizao da gesto pblica na medida

em que favorecem o comprometimento dos servidores com o bom desempenho de
rgos, agncias e programas governamentais. Incentivos so estmulos fornecidos
para direcionar o comportamento dos gestores em determinado sentido. Pretendem,
pois, influenciar a motivao dos diversos agentes responsveis pela administrao
pblica, ensejando graus mais elevados de comprometimento com a boa
performance.
De modo geral, os incentivos podem ser classificados em financeiros ou

no-financeiros e em formais ou informais. A primeira classificao considera como
critrio distintivo essencial a existncia de benefcio de ordem financeira, ou no. A
segunda, a existncia de um mecanismo, formalmente estabelecido, de acordo com
o qual se procura conferir certas prerrogativas quelas entidades que alcanam
47
Tanto a criao de incentivos como o desenvolvimento de informao sobre desempenho so

elementos relevantes para a implementao da Gesto por Resultados e, da mesma forma, para a
introduo do Oramento por Resultados. por isso que na literatura h referncias no sentido de
que no seria possvel a introduo do Oramento por Resultados sem que a gesto pblica se
encontrasse direcionada para resultados. O acerto dessa afirmativa se deve ao fato de que - ao se
criar incentivos gesto por resultados e ao se desenvolver informao sobre o desempenho para
utilizao no aperfeioamento da gesto pblica torna-se possvel a introduo do modelo
oramentrio orientado para resultados. Mais do que isso, o desenvolvimento da gesto por
resultados termina fomentando a introduo de inovaes no processo oramentrio, de forma a
tambm orient-lo para resultados. Tal discusso, contudo e a despeito de sua relevncia, transcende
os limites deste trabalho.
35
determinados progressos em seu desempenho ou, por outro lado, a informalidade

de tal concesso.
As trs principais categorias de incentivos, conforme geralmente utilizadas

nos pases que procuram implementar um modelo oramentrio orientado para
resultados, so:
1) recompensas financeiras ou restries financeiras;
2) aumento ou restrio da flexibilidade financeira e/ou gerencial;
3) divulgao do desempenho e dos resultados alcanados por programas e

agncias48.
Os mecanismos relativos ao financiamento de programas e/ou de

rgos/agncias, pelo lado das recompensas, incluem o incremento dos recursos
oramentrios do programa, a manuteno do nvel atual de dotaes e a
distribuio de bnus aos gestores e servidores; por sua vez, as sanes vo desde
a reduo de recursos oramentrios do programa/rgo ou de sua extino, at
cortes salariais dos empregados e/ou gestores.
Esta primeira categoria se insere dentro da espcie de incentivos de cunho

monetrio, por meio da qual se procura atribuir mais recursos queles programas ou
agncias que tenham alcanado as metas previamente acordadas, ou aos
servidores
responsveis
pela
implementao
do
programa,
por
meio
de
recompensas salariais incorporadas aos seus vencimentos. Pela via inversa, podese aplicar sanes aos programas e agncias que falhem no alcance das metas de
48
OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007, p. 47/48;

36
produtos/servios ou no atingimento de certos resultados, por meio do corte de

dotaes.
Em relao flexibilidade, podem ser utilizadas recompensas como:

permisso de que o rgo/agncia possa reter ou carregar (carry over) ganhos de
eficincia para o exerccio financeiro subseqente; maiores prerrogativas na
transferncia de recursos entre diferentes programas ou categorias de despesas;
dispensa de elaborao de determinados relatrios pelo rgo ou agncia. Como
sanes, podem ser mencionados o corte futuro de recursos no utilizados, maiores
restries para transferncias ou remanejamentos de recursos oramentrios,
aumento das exigncias de entrega de relatrios e realizao de auditorias na
agncia e/ou programa.
exceo do carregamento de dotaes (carry over), os demais incentivos

mencionados nesta segunda modalidade no so espcies de recompensas
financeiras. Procura-se dotar rgos e agncias com nveis maiores de flexibilidade,
por meio do que se pretende ensejar o alcance de produtos ou resultados
acordados, eximindo-se tais entidades de exigncias formais (e.g. elaborao de
relatrios) ou ampliando-se a discricionariedade na movimentao de recursos
oramentrios entre grupos ou categorias de despesas, sem maiores exigncias
burocrticas. Por outro lado, encontrando-se o desempenho abaixo do nvel
esperado, pode-se criar outras exigncias burocrticas/formais para movimentao
de recursos ou simplesmente destituir a agncia ou entidade de liberalidades
anteriormente concedidas.
Tradicionalmente, a ampliao da flexibilidade e a diminuio de controles

formais tm sido correlacionados com a introduo de uma gesto por resultados.
37
Donald Kettl distingue basicamente dois arranjos de estratgias de gesto de

desempenho: o primeiro, baseado na mxima fazendo os gestores gerirem (making
managers manage), que especifica contratos com alocaes de recursos
oramentrios e conjuga incentivos e presses competitivas, do qual o exemplo a
Nova Zelndia; e o segundo, que se vale da expresso deixando os gestores
gerirem (letting managers manage), praticado na Austrlia e Sucia, e se baseia
na boa vontade e confiana com que so tratados os gestores. Ambas estratgias
outorgam a necessria flexibilidade aos gestores pblicos para que eles possam
aperfeioar a gesto, mas se valem de diferentes vises acerca da recompensas a
serem atribudas49.
Da mesma forma, a ampliao dos nveis de flexibilidade tambm tem sido

mencionada como elemento integrante do Oramento por Resultados50. Em
contraposio, existe o entendimento de que a concesso de maior flexibilidade no
deveria ser estendida indistintamente a rgos e/ou agncias, mas, sim, deveria
advir de conquista do rgo ou agncia em decorrncia dos resultados
apresentados51. De acordo com tal linha de raciocnio, a outorga de nveis
diferenciados de flexibilidade gerencial e/ou oramentria se configuraria como
49
SHAH, Anwar; SHEN, Chunli. Citizen-Centric Performance Budgeting at the Local Level. In SHAH,
Anwar. Local Budgeting. Washington: The World Bank, 2007, p. 160.
50
Journal on Budgeting Volume 3 Nmero 2, 2003, p. 31.
51
Como destaca Teresa Curristine, In theory, the introduction of performance measures is meant to
be accompanied by a relaxation of input controls. However, in practice in some countries this has not
been the case. There is the view that increased flexibility should be earned by better performance
rather than given at the outset of the reforms. CURRISTINE, Teresa. Performance Information in the
Budget Process: Results of the OECD 2005 Questionnaire. OECD Journal on Budgeting. Volume 5
n 2, 2005, p. 107.
38
prmio conferido quelas entidades e/ou agncias que tivessem alcanado metas
previamente fixadas de desempenho52.
Considerando-se o momento de concesso do maior nvel de flexibilidade,

pode-se classificar o benefcio como ex ante, quando atribudo anteriormente ao
atingimento das metas fixadas; ou ex post, quando sua concesso ocorra aps o
alcance de determinado resultado. De qualquer forma, deve-se salientar, ainda, que
a ampliao dos nveis de flexibilidade deve ser devidamente sopesada com os
objetivos de transparncia e responsabilizao (accountability), que tambm se
inserem entre os objetivos dos processos de reforma53.
No que diz respeito terceira categoria de incentivos (publicizao do

desempenho do programa e/ou agncia) pretende-se, de um lado, reconhecer
publicamente a boa performance do rgo e os resultados auferidos e, de outro,
tornar pblico o mau desempenho de um rgo e/ou da gesto de determinado
programa. Espera-se que a publicidade conferida aos resultados apresentados pelos
rgos e programas amplie a presso da mdia, da sociedade e do Poder Legislativo
52
Nesse sentido se encontram as observaes feitas pela OCDE: Changes in flexibility can act as an
incentive to improve performance if they can be gained or lost depending on performance results. For
example, achieving a certain percentage of performance targets could be rewarded with greater
spending flexibility during the year and the ability to carry over uspent funds, or it could be linked to
exemptions from regulations or reporting requirements. Cf. OECD. Performance Budgeting in OECD
Countries. OECD Publishing, 2007, p. 51.
53
O balanceamento da flexibilidade e da transparncia e responsabilizao analisado pela OCDE:
In any system of control there are issues about balancing accountability and flexibility. The need for
compliance with regulations and reporting requirements should be balanced against the freedom
managers require to do their jobs. Critics of the traditional system of accountability argue that rules
became ends in themselves, that accountability stressed compliance only, and that hierarchical
structures hindered efficiency and performance. Thus, these critics stressed the need to relax inputs
and controls. There are obvious dangers in relaxing input controls without having adequate financial
and managerial systems in place. With the devolution of responsibilities it is also important that new
policies and practices are well understood by people in line agencies, and that they have the skills,
capacity, resources and authority to implement the initiatives effectively. Ibid., p. 50/51.
39
pelo melhoramento da performance54, contribuindo favoravelmente para progressos

na gesto pblica.
Essa ltima modalidade de incentivos tambm no se prende a questes

financeiras. Ao mesmo tempo em que se aumenta a transparncia governamental,
premiam-se rgos e programas por meio do reconhecimento pblico dos avanos
alcanados e, de forma simultnea, cria-se uma espcie de constrangimento pblico
quelas entidades e/ou programas que apresentam fraco desempenho.
Feita breve anlise das trs principais categorias de incentivos que podem
ser utilizadas de forma conjugada com a introduo da informao sobre
desempenho ao processo oramentrio, h que se investigar os riscos a que se
encontram sujeitos os incentivos criados para a introduo do Oramento por
Resultados. Como visto, os incentivos so estmulos fornecidos para direcionar o
comportamento dos gestores em determinado sentido. Ao serem inseridos, por meio
de novas regras, afetam o clculo dos atores e, como consequncia, os resultados
das aes. Todavia, caso os incentivos no sejam devidamente desenhados, podese gerar efeitos colaterais que ensejam comportamentos evasivos e defensivos por
parte dos agentes envolvidos no processo oramentrio, em contraposio aos
objetivos visados com a introduo dos incentivos.
Pode-se definir tais efeitos colaterais como incentivos negativos. Os

incentivos negativos so estmulos gerados pelas novas regras e que, de forma no
antecipada, acarretam comportamentos no desejados. Assim, enquanto os
incentivos
procuram estimular comportamentos benficos introduo do
Oramento por Resultados, os incentivos negativos produzem comportamentos que

54
40
dificultam, inibem ou mesmo impedem o sucesso da implementao da reforma

oramentria.
Um exemplo de incentivo negativo a no utilizao da informao sobre

desempenho no processo decisrio, pois acarreta desinteresse em sua elaborao.
Noutro extremo, a utilizao da informao sobre desempenho como mecanismo
para se proceder a cortes oramentrios e/ou a extino de programas ou agncias,
de forma automtica, pode levar os agentes envolvidos a adotarem comportamentos
defensivos em relao aos seus programas e/ou agncias.
A no-utilizao da informao de desempenho no processo decisrio de

alocao de recursos gera incentivos negativos quanto qualidade das informaes
produzidas e fornecidas, alm de comprometer aquela que uma das principais
razes utilizadas para sua introduo no processo oramentrio: sua utilizao na
tomada de deciso. Sem que tais informaes sejam efetivamente utilizadas, h
pouca razo para maior esmero e cuidado na produo dessa informao. Nas
palavras de Schick:
O oramento por desempenho rapidamente desacreditado quando

rgos e agncias percebem que as decises no se encontram
baseadas nos resultados, mas em rotinas incrementais ou por meio
do acrscimo de recursos a itens de gasto para a determinao dos
recursos necessrios para o financiamento das despesas. Os
fornecedores de informao se tornam pouco cuidadosos ou mesmo
sabotam o sistema quando a informao no utilizada55 [traduo
nossa].
55
Ibid., p. 06/07.
41
Abordagens mecanicistas ou automticas que correlacionem desempenho e

recursos so outro exemplo de sistemtica que pode gerar incentivos negativos no
processo oramentrio e comprometer a melhoria da performance56. Como visto, o
desempenho pode estar relacionado a uma srie de fatores, internos e externos, que
podem no estar sob o controle do rgo ou agncia. Uma das causas da fraca
performance pode ser, inclusive, a insuficincia de recursos, caso em que o mero
corte de recursos poder resultar em piora do desempenho. As razes para o fraco
desempenho de certo programa no so explicadas pelas medidas de desempenho
e, dessa forma, no mbito da OCDE tm sido evitadas abordagens mecanicistas ou
automticas:
Uma abordagem mecanicista pode gerar incentivos negativos e

encorajar agncias a manipular informao. Incentivos para o
fornecimento de informaes precisas so influenciados pelas
expectativas sobre como aquelas sero utilizadas na tomada de
deciso. Se as verbas esto automaticamente associadas aos
resultados, pode haver incentivos para se mentir e manipular dados
com vistas a receber mais recursos ou para se evitar perdas de
verbas57.
Na mesma linha, Allen Schick destaca que a frgil relao causal entre um
programa e os resultados evidencia a necessidade de no se estruturar um sistema
56
Apesar de uma tendncia crtica adoo da abordagem forte do Oramento por Resultados, h
pases que o adotam, embora sejam a exceo. Exemplo de pas que adota o Oramento por
Resultados de alocao direta ou automtica a Coria. Naquele pas, quando os programas so
classificados como no-efetivos, ocorre, automaticamente, um corte oramentrio de 10% das verbas
que lhe so destinadas. Se por um lado, tal sistemtica envia um claro sinal de que o desempenho
efetivamente considerado, por outro pode levar a posturas defensivas por parte de agncias, gerando
informaes distorcidas ou inverdicas. Cf. OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD
Publishing, 2007, p. 50.
57
Ibid., p. 49.
42
de oramentao baseado na abordagem mecanicista ou automtica, em

decorrncia das referidas limitaes58.
Os pases da OCDE, de maneira geral, tm se utilizado de abordagens

cautelosas na utilizao da informao sobre desempenho para recompensar ou
punir financeiramente agncias. A informao sobre a performance quase nunca
utilizada para extinguir programas ou cortar despesas, ou para recompensar
financeiramente os responsveis pelas organizaes59. Mesmo as avaliaes, que
podem gerar maiores informaes sobre as causas subjacentes ao fraco
desempenho, so raramente utilizadas com a finalidade de propor cortes de
despesas60.
Os resultados do questionrio elaborado pela OCDE tambm indicam que a

abordagem mais utilizada no caso em que a informao sobre desempenho indica
fraca performance de um programa ou agncia a de manter inalterado o volume de
recursos atribudo e proceder a uma reviso/avaliao do programa durante o ano,
podendo, ainda, condicionar a manuteno do programa ao desempenho futuro61.
Portanto, a indicao de fraca performance serve como um mecanismo para se
realar a necessidade de um monitoramento mais prximo e de uma reviso mais
atenta de agncias e programas.
58
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES): Chile, maio/2002, p. 27.
59
O questionrio da OCDE permitiu referida concluso: Performance information performance
measures and evaluation is rarely or never used to eliminate programmes or cut expenditure, or to
reward agency heads. CURRISTINE, Teresa. Performance Information in the Budget Process:
Results of the OECD 2005 Questionnaire. OECD Journal on Budgeting. Volume 5 n 2, 2005, p.
112.
60
Novamente nos termos da concluso extrada do questionrio da OCDE: Although evaluations are
used more often to cut expenditure, probably because they provide more information on the
underlying causes of problems, they are still in the majority of cases rarely or never used for this
purpose. This does not rule out the possibility that spending ministries in their own budget formulation
processes use performance information to reallocate resources across programmes. Ibid., p. 110.
61
Ibid., p. 110/111.
43
Tais constataes reforam o entendimento de que a informao sobre

desempenho , apenas, um dos diversos fatores a serem considerados no processo
de tomada de deciso62. Cortes oramentrios e extino de programas e agncias
so medidas fortes, que demandam vontade poltica para serem adotadas, inclusive
em razo do interesse de diversos atores e beneficirios que seriam atingidos pelos
cortes e/ou pela extino.
A informao sobre desempenho integrada ao processo oramentrio

mais comumente utilizada para informar e orientar decises alocativas, juntamente
com outras informaes a respeito das prioridades fiscais e polticas do governo63.
Em outras palavras, a informao sobre desempenho no desempenha um papel
isolado e distinto no processo de tomada de deciso; antes, um dos fatores a
serem considerados.
Em sntese, a automtica concesso de benefcios ou incentivos pode no

permitir o alcance dos objetivos pretendidos com a introduo da sistemtica de
incentivos, desvirtuando-a. Portanto, a aplicao da sistemtica de incentivos no
deveria ser automtica, mas, sim, deveria ser resultado de criteriosa anlise da
situao da agncia e do programa, que leve em considerao outros fatores
relevantes para a concesso de benefcios. O entendimento da OCDE vai no mesmo
sentido:
62
Nos termos colocados tambm pelo Banco Mundial: Pursuing a direct link between performance
and resource allocation is undesirable, because performance information does not constitute a
sufficient basis on which to make budgetary decisions. At best, performance data serve as one factor
to guide future directions. Cf. SHAH, Anwar; SHEN, Chunli. Citizen-Centric Performance Budgeting at
the Local Level. In SHAH, Anwar. Local Budgeting. Washington: The World Bank, 2007, p. 161.
63
44
Quando o Ministrio das Finanas pode dispensar ou aumentar

controles formais ou diminuir exigncias de relatrios ou a
observncia de certos regulamentos, outros fatores devem ser
considerados. importante que as decises sejam tomadas caso-acaso, levando em considerao o grau de confiana j existente no
relacionamento entre o Ministrio das Finanas e as agncias. Esse
relacionamento ao menos parcialmente baseado na histria da
agncia ou do programa em termos de desempenho, observncia s
exigncias legais, no ocorrncia de casos de corrupo, desperdcio
ou m gesto64.
Em sntese, a sistemtica de incentivos criada de fundamental importncia

para a implantao do Oramento por Resultados. So os incentivos existentes em
determinado contexto poltico, social e econmico que modelam as percepes e os
comportamentos dos agentes envolvidos na gesto pblica, de modo geral, e no
processo oramentrio, em particular.
Desta forma, ao condicionarem os comportamentos dos agentes envolvidos

podem criar as condies propcias para a implementao das reformas
oramentrias orientadas para resultados, ou, por outro lado, podem ser as causas
responsveis pelo insucesso na introduo do novo modelo. Alm disso, por no
haver uma sistemtica nica e uniforme que possa ser aplicada, existe a evidente
necessidade de cuidadoso exame e criteriosa seleo e adaptao da sistemtica
de incentivos a ser introduzida, para o sucesso do modelo.
64
Ibid., p. 51/52.
45
5. A DIMENSO POLTICA DO ORAMENTO POR RESULTADOS
O processo oramentrio , por excelncia, poltico. Na medida em que

polticos so os lderes democraticamente eleitos para tomar decises, eles desejam
viabilizar tais prerrogativas - inclusive por meio da influncia do processo
oramentrio. Dessa forma, a introduo da informao sobre desempenho naquele
processo jamais ter o condo de eliminar a dimenso poltica da alocao de
recursos. Ao contrrio, a introduo do Oramento por Resultados bem como a
utilizao da informao na tomada de deciso dependem de liderana e
sustentao poltica65, que viabilizem a implementao dessas reformas.
Destarte, no se trata de substituir o processo poltico, mas de possibilitar a

incorporao de outra ordem de racionalidade ao processo oramentrio,
conjugando-se, quanto possvel, a intencionalidade poltica com critrios mais
objetivos. Assim, pode-se dizer que, at certo ponto, coexistiro as lgicas tcnica e
poltica, de forma a ensejar elementos de balizamento das decises (polticas).
Diz-se at certo ponto, visto que, em determinados momentos, a

intencionalidade
poltica
sobrepujar
consideraes
de
ordem
tcnica,
desconsiderando quaisquer informaes sobre o desempenho do programa ou

agncia. Nesse momento, a lgica poltica aflora com maior vigor, em desfavor de
65
A importncia do comprometimento politico ressaltada por Shah e Shen: Strong and consistent
political support from the legislature is critical for performance budgeting initiatives. Pursuit of internal
rationality and efficiency criteria without regard to the political environment would jeopardize such
initiatives. Legislators should be involved in establishing performance goals, developing performance
indicators, monitoring the performance process, and evaluating performance results. Performance
budgeting is unlikely to succeed if the executive and legislative branches have different ideas about
the need for and objectives of the reform. SHAH, Anwar; SHEN, Chunli. Citizen-Centric Performance
Budgeting at the Local Level. In SHAH, Anwar. Local Budgeting. Washington: The World Bank, 2007,
p. 164/165.
46
consideraes acerca da eficincia, da eficcia e da efetividade do programa ou

agncia em questo:
Polticos se deparam com a concorrncia de outras prioridades

quando tomam decises oramentrias. Polticos, especialmente em
tempos de restrio fiscal ou crise no apiam de verdade a
melhoria da eficincia no setor pblico. O apoio dos polticos ao
Gabinete ou ao Primeiro-Ministro freqentemente necessrio para
a implementao de recomendaes de reviso de despesas e de
priorizao de gastos. Todavia, a sustentao poltica pode ser
influenciada por vrios fatores no amplo contexto econmico e
poltico. Por exemplo, ao se aproximar uma eleio ou durante
perodos de abundncia fiscal pode ser difcil obter apoio poltico
para recomendaes de corte de despesas, mesmo para programas
que so ineficientes ou que possuem fraco desempenho.
Mais do que isso, polticos desejam ser responsveis com seus
eleitores e seus interesses especficos. Em determinados contextos
polticos, programas e agncias so mantidos mesmo que sua
existncia seja questionada em termos de eficincia e efetividade.
Atender tais necessidades polticas no conduz necessariamente
utilizao da informao sobre desempenho no processo de tomada
de deciso oramentria.
O processo oramentrio poltico e a informao de desempenho
no o transformar em um processo racional de tomada de deciso.
Por isso, a questo como fornecer os incentivos corretos para que
a informao sobre desempenho possa ao menos ser considerada
66
como parte do processo de tomada de deciso . [traduo nossa].
Isso no quer dizer, contudo, que existam duas lgicas antagnicas e

mutuamente excludentes, que no possam coexistir. So ingnuas vises
estritamente tecnocrticas que tem a pretenso de sobrepujar o elemento poltico,
assim como no procedem afirmaes acerca da impossibilidade de se conferir
maior racionalidade tcnica ao processo oramentrio, com base na informao
sobre desempenho.
66
47
Efetivamente, um dos principais objetivos para a utilizao da informao

sobre desempenho , justamente, o de permitir que as decises (polticas) possam
estar melhor fundamentadas. A informao de performance pode contribuir para a
qualificao da deciso poltica ao conferir maior objetividade ao processo decisrio,
permitindo que seja devidamente sopesado e considerado o desempenho de
programas
agncias.
Todavia,
dificilmente
polticos
eleitos
decidiro
exclusivamente com base nas informaes sobre o desempenho. Como afirmam

Kristensen, Groszyk e Buhler:
As expectativas devem representar honestamente a realidade.

Medidas de desempenho, incluindo metas de resultados, so
somente um fator na tomada de deciso acerca de polticas e
recursos. Questes como o estabelecimento de maiorias no
Legislativo e a busca da ateno da mdia podem ter (maior) peso.
Raramente polticos eleitos tomaro decises sobre programas
considerando to-somente a informao sobre desempenho. Suas
decises podem mesmo ser contrrias ao que se espera no caso
em que os dados de desempenho indicam as escolhas que devem
ser feitas67.
Em suma, pretende-se propiciar uma base mais racional para a tomada de

decises, sem esquecer que o processo de tomada de deciso se encontra inserido
dentro de um determinado contexto poltico e institucional68. Portanto, nesse
processo, os polticos so atores fundamentais, por exercerem a dupla funo de
destinatrios/usurios da informao sobre desempenho e de sustentculo da
implementao do Oramento por Resultados. Alis, como afirma a OCDE, um dos
67
KRISTENSEN, Jens Kromann; GROSZYK, Walter S.; BUHLER, Bernd. Outcome-focused

Management and Budgeting. OECD Journal on Budgeting, 2002, p. 13.
68
Nos termos colocados pela OCDE, This attempt to move to a more rational basis for decision
making does not negate the fact that decision making takes place in a given political and institutional
context. Cf. OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007, p. 63.
48
objetivos desse modelo fazer com que polticos definam objetivos claros e metas
para as agncias:
Polticos tm um importante papel a desempenhar na promoo do

desenvolvimento e da utilizao da informao de desempenho no
processo oramentrio. Tal papel envolve a presso sobre outros
atores para a implementao do Oramento por Resultado, o
exerccio de uma funo ativa no estabelecimento de objetivos e no
uso da informao sobre performance na tomada de deciso
oramentria (...)
O objetivo da maioria dos modelos de Oramento por Desempenho
e da abordagem da gesto por resultados levar polticos a definir
objetivos claros e metas para agncias e criar mecanismos formais
para que eles possam monitorar o progresso no atingimento desses
objetivos (...)69. [traduo nossa]
As experincias dos pases da OCDE tm demonstrado que a integrao da

informao sobre desempenho ao processo oramentrio no garante sua utilizao
no processo de tomada de deciso70. Em alguns casos, tal informao tem sido
simplesmente desconsiderada quando so tomadas as decises alocativas.
Alguns elementos podem contribuir para a modificao desse cenrio.

Dentre eles, um aspecto a ser considerado a linguagem. Frequentemente, polticos
no entendem a linguagem tcnica e hermtica dos tcnicos responsveis pelos
meandros oramentrios. Sem que se torne possvel a comunicao entre os
mundos poltico e tcnico, a introduo do Oramento por Resultados ser muito
difcil.
69
Ibid., p. 70.
BLONDAL, Jn R.; CURRISTINE, Teresa. Budgeting in Chile. OECD Journal on Budgeting
Volume 04 n 02, 2004, p. 40.
70
49
Nesse sentido, a informao sobre desempenho dever ser adequada ao

pblico a que se destina e, alm disso, ser clara e tempestiva. Sem que a
informao esteja disponvel ao tempo em que so tomadas as decises
oramentrias, tanto no Executivo quanto no Legislativo, ser invivel sua utilizao.
Em sntese:
(...) polticos reclamam de receber muita informao com distintos

nveis de qualidade e relevncia. Freqentemente, a informao
apresentada de forma incompreensvel. Polticos no Legislativo e no
Executivo possuem diferentes necessidades de informao;
portanto, para ser til, a informao deve ser modelada de forma a
atender especificaes diferenciadas de acordo com o pblico-alvo.
A informao tambm deve ser fornecida em tempo hbil para a
tomada de deciso. Um desafio crucial criar informao relevante
e de boa qualidade que leve em considerao restries temporais e
de capacidade sob as quais os tomadores de deciso operam71.
Contudo, apesar de relevante, no suficiente que a informao seja clara,

tempetiva e adequada ao pblico a que se destina. Afinal, polticos tambm so
movidos por incentivos. Dividendos polticos so a moeda de troca para que exista
um mnimo de interesse. Assim, o mecanismo de incentivos criado no deve apenas
ser destinado burocracia responsvel pela gesto de programas e agncias e pelo
aperfeioamento do seu desempenho. Os polticos so atores fundamentais e, caso
percebam que a introduo do modelo voltado para resultados nada lhes oferece em
termos de benefcios, no utilizaro a informao sobre desempenho.
Pior ainda: se a introduo da informao sobre desempenho implicar em

perda de espao poltico do Legislativo para o Executivo poder haver um grau de
71
50
resistncia difcil de ser rompido72. Assim, caso os polticos no Legislativo percebam

que o processo de reforma representa um alargamento dos nveis de
discricionariedade do Executivo e uma concomitante diminuio do seu espao na
arena poltica, tendero a defender a manuteno do status quo. Nessa hiptese
polticos podero trabalhar abertamente contra os objetivos da introduo do
Oramento por Resultados.
Como o processo oramentrio representa um mecanismo de contraposio

de interesses no jogo poltico de um lado entre Legislativo e Executivo, e de outro,
entre governo e oposio a alterao das regras que orientam tal processo implica
em um rearranjo na correlao de foras existente em determinado ambiente
social73. Para o enfrentamento desse desafio, no existem respostas prontas e
fceis. por isso que, muitas vezes, a introduo de reformas oramentrias amplas
ocorrem em processos institucionais de mudana do fiel da balana poltica ou em
perodos de enfrentamento de crises fiscais ou econmicas ou em alteraes de
Governo e de sua composio74.
72
As experincias internacionais de outros pases auxiliam a lanar luzes sobre tal problemtica.
Como Blndal, Kraan e Ruffner destacam na anlise do processo de reforma nos Estados Unidos, It
is doubtful that the United States Will ever move to a true results-based budget process. It implies
Congress giving up too much certain ex ante power for uncertain results that may not be apparent for
years. Since the only tool legislatures have is the legislative process, this is naturally where they
spend their oversight time. This is especially true in the United States, since it would imply a huge shift
from oversight emphasizing conformity with legislation to oversight emphasizing performance. It would
be a large shift in power to the executive branch as it would require greater managerial discretion over
programme funds. BLNDAL, Jn R.; KRAAN, Dirk-Jan; RUFFNER, Michael. Budgeting in the
United States. OECD Journal on Budgeting. Volume 03, n 2, 2003, p. 28/29.
73
Como destacam Blndal, Kraan e Ruffner, a longa histria de fracassos nas reformas
oramentrias capitaneadas pelo Poder Executivo, nos Estados Unidos, prova de que o Congresso
tem que exercer um ativo papel no processo de mudana. Em suas palavras: (...) the long history of
failure of budget reforms driven by the executive branch is proof that Congress must take an active
role in process change. Ibid., p. 27.
74
A OCDE destaca os principais motivos das reformas e exemplifica com o caso do Reino Unido, em
que a eleio do Partido Trabalhista, em 1997, foi o gatilho da reforma: While the triggers for
introducing reforms vary across countries, the major reform motivators can be summarized as financial
crisis, pressure to reduce public expenditures, and a change in political administration () In the
United Kingdom, a change in political administration was the reform trigger. The 1997 election of the
Labour Party created a shift in the wider political landscape. The new government initiated numerous
51
O fato que sem a existncia de um ambiente poltico e institucional

favorvel introduo da gesto por resultados ou de forma mais especfica de
um processo oramentrio direcionado a resultados, a implementao de reformas
desse tipo tende a fracassar. Como destaca Allen Schick:
Desempenho no acontece simplesmente. Governo lderes

polticos, gestores, servidores pblicos e as agncias que eles
administram ou nas quais trabalham devem se preocupar com os
resultados e ativamente procurar meios de fazer melhor75.
Porque a dimenso poltica indissocivel do processo oramentrio, a

verso forte de Oramento por Resultados (Oramento por Resultados de alocao
direta ou automtica) tambm conta com problemas adicionais. Ao pretender
implementar um mecanismo automtico de atribuio de recursos, que no abre
espao para que a dimenso poltica seja incorporada, o modelo contribui para o seu
prprio enfraquecimento.
Nesse sentido, a abordagem do Oramento por Resultados de alocao

indireta, ao reconhecer a importncia de outros fatores no processo de tomada de
deciso e ao no pretender eliminar a intencionalidade poltica inerente ao sistema
democrtico, acrescenta elementos favorveis sua introduo, inclusive de ordem
poltica. Tal modelo, alm de mais realista, mais factvel de ser implementado. O
desafio, nesta verso de Oramento por Resultados o de garantir que a
public sector management reforms including changing the budget process OECD. Performance
Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007, p. 24/25.
75
Nas palavras de Allen Schick: Performance does not just happen. Government political leaders,
public managers, civil servants, and the agencies they control or work in must care about results and
actively search out means of doing better. SCHICK, Allen. The Performing State: Reflection on an
Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation has not. OECD Journal on Budgeting.
Volume 3 Nmero 2, 2003, p. 74.
52
informao sobre desempenho tenha, efetivamente, um peso relevante e seja

considerada no processo de tomada de deciso e, alm disso, o desenho de um
modelo que seja compatvel com o ambiente cultural, econmico e poltico no qual
dever ser introduzido.
Os exemplos corroboram as afirmativas de que no se pode dissociar o

elemento poltico do processo oramentrio. No caso dos Estados Unidos, durante o
exerccio de 2006, a proposta oramentria do Executivo indicou 21 programas a
serem extintos e 9 redues de verbas para programas. Contudo, o Congresso
somente concordou com 7 das 21 propostas de extino e com 4 das propostas de
cortes oramentrios76. Em 2008, 7 programas foram extintos e 6 programas
sofreram redues de recursos. Embora nenhuma deciso se baseie de forma
exclusiva no desempenho, de forma geral, programas que apresentam alta
performance recebem maiores incrementos de recursos do que aqueles que no
alcanam resultados to satisfatrios77.
A sistemtica adotada no Chile tambm no se amolda perspectiva

mecanicista, visto que no h corte automtico de recursos de programas que no
atingem as metas propostas e, tampouco, incremento de recursos para programas
que alcanam as metas estabelecidas:
A sistemtica utilizada pelo sistema chileno de Oramento por

Resultados no correlaciona de forma automtica e direta o
desempenho s apropriaes. No se corta mecanicamente
recursos de programas que falham em alcanar metas ou se
aumentam as verbas dos programas que atingem os resultados. O
76
Ibid., p. 49.
Cf. SHEA, Robert J. Performance Budgeting in the United States. OECD Journal on Budgeting.
Volume 08 n 1, 2008, p. 64.
77
53
Ministrio das Finanas tem procurado, de fato, evitar associaes

mecanicistas de alocaes oramentrias a medidas de
performance.
Mais do que isso, a informao sobre desempenho utilizada no
ciclo oramentrio juntamente com informaes financeiras e outras
informaes como um ponto inicial para discusses com agncias.
Como resultado dessas discusses, dados de performance tm sido
usados para manter as atuais dotaes ou quando os resultados
so fracos vrias medidas tem sido adotadas para levar as
agncias a melhorar seu desempenho. Isso inclui o estabelecimento
de novas condies de desempenho e sua incorporao na lei
oramentria e/ou acordos de modificaes nos programas das
agncias. As promessas acordadas so revisadas nos anos
subseqentes para se verificar se o desempenho tem melhorado.
Alm disso, em alguns casos, os recursos para programas tm sido
reduzidos em razo de contnuas falhas no alcance de melhorias, e
em poucos casos programas tm sido eliminados78.
Como visto, as dificuldades a serem enfrentadas na introduo do

Oramento por Resultados so muitas. O que garante que tal modelo contar com o
respaldo poltico necessrio para sua introduo? Que motivos asseguram a
viabilidade da implantao do modelo? A resposta para tais questes ainda se
encontra em aberto. Todavia, existem alguns indcios que apontam em determinado
sentido.
Em primeiro lugar, h que se frisar a permanncia, a despeito dos

insucessos em sua implantao e das descontinuidades sofridas no processo de sua
introduo, do apelo e do vigor da idia central proposta pelo modelo. Efetivamente,
apesar de esforos para sua introduo nos Estados Unidos79 desde a dcada de
60, ainda hoje persistem os desafios para a implantao de um processo
oramentrio orientado para resultados, com a edio, em 1993, do Government
78
BLONDAL, Jn R.; CURRISTINE, Teresa. Budgeting in Chile. OECD Journal on Budgeting

Volume 04 n 02, 2004, p. 40.
79
Journal on Budgeting. Volume 03, n 2, 2003, p. 31/32.
54
Performance and Results Act80. Diversos outros pases tambm seguem a mesma
trilha da introduo da informao sobre desempenho no processo oramentrio e
da procura por mecanismos adequados para a viabilizao de uma correlao
ainda que indireta entre resultados e alocao oramentria. Este primeiro indcio
bastante forte, embora no seja conclusivo.
Em segundo lugar, existe uma crescente demanda social por melhor

prestao de servios pblicos, por maior eficincia, eficcia e efetividade da
atuao estatal, bem como na utilizao da pesada carga tributria imposta
sociedade. A sociedade civil exige, cada vez mais e no h indcios que indiquem
mudana desse cenrio um melhor desempenho na atuao do Estado e de suas
agncias, assim como dos resultados dos programas governamentais. Nesse
sentido, pode-se presumir que a presso social exigir o contnuo desenvolvimento e
aplicao da informao sobre desempenho na gesto pblica, de forma a viabilizar
o aperfeioamento das intervenes estatais.
Esse segundo elemento tambm fornece indcios de que a temtica do

Oramento por Resultados no tende a sair da pauta reformista dos governos
democrticos. A despeito dos inmeros desafios a serem superados para que a
informao de desempenho possa ser produzida, integrada ao processo
oramentrio e utilizada no processo de tomada de deciso, pode-se prever que a
80
Como destaca Robert Shea ao analisar a introduo do novo marco legal estadunidense, agncias
e programas ainda permaneciam insuficientemente orientados para resultados, alm de as decises
no se basearem na informao sobre desempenho: The Government Performance and Results Act
laid a strong foundation for performance management in the federal government. However, numerous
weaknesses in the implementation of the Act impeded its progress. Many agency and programme
measures were insufficiently outcome-oriented. Neither Congress nor the executive based its
decisions on available performance information. Implementation of the Act was more of an exercise
than a useful process to inform decision makers about and help improve programme performance. Cf.
SHEA, Robert J. Performance Budgeting in the United States. OECD Jounal on Budgeting. Volume 08
n 1, 2008, p. 62.
55
temtica do Oramento por Resultados continuar presente nos debates acerca das
reformas que se pretendem.
56
6. CONCLUSES
O maior desafio com que se defronta o Oramento por Resultados a sua

implementao. possvel identificar um ncleo aglutinador do conceito, que orbita
em torno da idia de que se deve produzir e integrar informao sobre o
desempenho de rgos, agncias e programas ao processo oramentrio e, alm
disso, utiliz-la como relevante insumo para o processo de tomada de deciso. Ao
contrrio do razovel grau de coerncia do marco conceitual, os dilemas de sua
implementao apresentam-se variados, demandando preciso e sensibilidade por
parte das lideranas interessadas na viabilizao do modelo orientado para
resultados.
No obstante a multiplicidade de questes relativas introduo do

Oramento por Resultados, as experincias internacionais permitem apontar rumos
para a implementao do modelo, minimizando as resistncias ao processo de
mudana e favorecendo o xito das iniciativas de reforma. Referidas diretrizes
podem contribuir na anlise e identificao de gargalos institucionais que merecem
maior ateno e intervenes corretivas inclusive no contexto do panorama
oramentrio federal brasileiro.
De fato, uma dcada aps a introduo de iniciativas desse tipo no Governo

Federal, com a introduo de uma nova concepo de programas vinculados
soluo de problemas e de uma orientao no sentido de produtos e resultados, o
processo oramentrio mantm-se, em boa medida, distante da perspectiva
pretendida pelo Oramento por Resultados. A informao sobre desempenho no se
57
encontra devidamente desenvolvida e integrada ao processo oramentrio, alm de

no se constituir em relevante insumo para a tomada de deciso. Pode-se mesmo
afirmar que o processo de tomada de deciso desconsidera tal informao.
Como se salientou ao longo desta exposio, o desenvolvimento de

informao sobre o desempenho de rgos, agncias e programas possui um
escopo amplo de aperfeioamento da gesto governamental, de aumento dos nveis
de transparncia e de utilizao no processo de tomada de deciso, extrapolando
objetivos de cunho estritamente oramentrios. Contudo, a disponibilidade dessa
espcie de informao condio imprescindvel para a implementao da gesto
por resultados e, especificamente, para a introduo do Oramento por Resultados.
Assim, deve-se colocar em primeiro lugar as primeiras coisas. Em princpio,

trata-se de se investir fortemente na capacidade institucional de gerao dessa
expertise, possibilitando o desenvolvimento de informao desse tipo, e,
secundariamente, permitindo que novos avanos sejam posteriormente efetuados no
sentido da implementao do Oramento por Resultados. Sem que exista
informao sobre o desempenho relevante, confivel, tempestiva e clara, debalde
sero envidados esforos para uma pretensa introduo do processo oramentrio
orientado para resultados.
Referido desenvolvimento deve ser feito de forma conjugada com um

sistema de incentivos, que influencie o comportamento dos agentes envolvidos no
processo oramentrio, favorecendo a produo daquele tipo de informao e a
nfase na busca de resultados. Nesse sentido, a abordagem centrada em produtos
(output approach) pode favorecer a introduo de avanos, embora se deva procurar
58
conjugar aquela com a abordagem de resultados (outcome approach), de modo a

minimizar as limitaes prprias de cada abordagem.
Os incentivos devem ser cuidadosamente selecionados, de forma a

minimizar as resistncias produo e utilizao da informao sobre performance.
A mecnica resultante dos incentivos deve assegurar a utilizao da informao
sobre desempenho no processo decisrio, enviando sinais claros sobre seu peso
aos agentes, ao mesmo tempo em que se evitam abordagens de correlao
automtica entre recursos/resultados, de modo a se evitar a gerao de
comportamentos evasivos e defensivos. Torna-se ntida a dificuldade da calibragem
de tal dinmica, mas uma diretriz a de se indicar de forma clara aos agentes como
o desempenho ser considerado no processo decisrio.
Encontrando-se disponvel a informao sobre o desempenho com nvel

adequado de confiabilidade, deve-se integr-la ao processo oramentrio, para que
tais dados possam futuramente orientar as decises alocativas.
A centralidade do processo poltico deve ser respeitada. Por isso, a verso

de Oramento por Resultados de alocao indireta, ao preservar a arena poltica e
ao se valer de uma mecnica mais sensvel de correlao entre recursos e
desempenho, contribui favoravelmente para dissolver resistncias polticas e
tcnicas introduo de reformas, representando uma verso mais sofisticada do
processo oramentrio orientado para resultados. O desafio principal, neste caso,
o de garantir que a informao sobre desempenho seja efetivamente utilizada e que
tenha um peso relevante no processo de tomada de deciso.
59
A introduo do Oramento por Resultados demanda iniciativa e

sustentao polticas, que assegurem o ambiente necessrio implementao do
modelo. Torna-se necessria a formao de uma maioria interessada em reformas
oramentrias desse tipo, procurando contemplar interesses dos Poderes Legislativo
e Executivo. Iniciativas oriundas somente do Poder Executivo e que contemplem
apenas a sua perspectiva tendem a fracassar, visto que o processo oramentrio
pode se manter inalterado na fase de discusso e tramitao legislativa, no caso de
os parlamentares no se encontrarem comprometidos com tais alteraes.
Deve-se adequar a linguagem tcnica para que a comunicao entre os

nveis tcnico e poltico possa efetivamente ocorrer, alm de se estabelecer
contrapesos em relao aos nveis ampliados de discricionariedade atribudos ao
Executivo. O Poder Legislativo tem papel fundamental na seleo e introduo de
instrumentos de fiscalizao do Executivo que privilegiem a tica dos resultados das
polticas pblicas e dos programas constantes do oramento.
Neste cenrio, a informao sobre desempenho ao irrigar o processo

oramentrio e alimentar o processo de tomada de deciso tem muito a contribuir
de forma a introduzir outra ordem de racionalidade s decises oramentrias,
ensejando o aperfeioamento da gesto pblica e o direcionamento da mquina
pblica no sentido dos resultados. Para que tais iniciativas tenham xito, a
informao sobre desempenho deve efetivamente ser utilizada na tomada de
deciso e, alm disso, as regras quanto ao modo de tal utilizao devem ser claras,
de modo a minimizar resistncias do corpo burocrtico e a gerao de incentivos
negativos.
60
Os inmeros desafios a serem enfrentados para a introduo do Oramento

por Resultados possibilitam a visualizao do grau de dificuldade para sua
implementao. Contudo, a longevidade do seu ncleo conceitual e a crescente
demanda social por qualidade do gasto pblico e por efetividade da interveno
governamental permitem entrever que tal temtica permanecer integrando a pauta
das agendas de reformas oramentrias modernas. Para o Brasil, os desafios no
sero menores.
61
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BLNDAL, Jn R.; KRAAN, Dirk-Jan; RUFFNER, Michael. Budgeting in the United

States. OECD Journal on Budgeting Volume 3 n 2, 2003.
BLNDAL, Jn R.; CURRISTINE, Teresa. Budgeting in Chile. OECD Journal on

Budgeting Volume 04 n 02, 2004.
BURKHEAD, Jesse. Oramento Pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas,

1971.
CURRISTINE, Teresa. Performance Information in the Budget Process: Results of

the OECD 2005 Questionnaire. OECD Journal on Budgeting. Volume 5 n 2, 2005.
DIAMOND, Jack. Do Oramento por Programas para o Oramento de Desempenho:

O desafio para economias de mercado emergentes. In Planejamento e Oramento
Governamental Coletnea vol. 2. GIACOMONI, James; PAGNUSSAT, Jos Luiz
(orgs.). Braslia: ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica, 2006.
FARIA, Carlos Aurlio Pimenta de; FILGUEIRAS, Cristina Almeida Cunha. As

Polticas dos Sistemas de Avaliao da Educao Bsica do Chile e do Brasil. In
HOCHMAN, Gilberto; ARRETCHE, Marta; MARQUES, Eduardo (Orgs.). Polticas
Pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007.
GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 14 ed. So Paulo: Atlas, 2007.
62
JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores para diagnstico, monitoramento e

avaliao de programas sociais no Brasil. Revista do Servio Pblico. Braslia: 56
(2): 137-160 Abr/Jun 2005.
KRISTENSEN, Jens Kromann; GROSZYK, Walter S.; BUHLER, Bernd. Outcomefocused Management and Budgeting. OECD Journal on Budgeting, 2002.
LANE, Jan-Erik. The Public Sector. Concepts, Models and Approaches. Second
Edition. London: SAGE Publications, 1995.
MATIAS-PEREIRA, Jos. Finanas Pblicas A Poltica Oramentria no Brasil. 3

ed. So Paulo: Editora Atlas, 2006.
MILLER, Gerald J.; HILDRETH, W. Bartley; RABIN, Jack. Performance-based

Budgeting. Colorado: Westview Press, 2001.
ORGANISATION
FOR
ECONOMIC
CO-OPERATION
AND
DEVELOPMENT
(OECD). Performance Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007.
POLLITT, Christopher; BOUCKAERT, Geert. Avaliando reformas da gesto pblica:

uma perspectiva internacional. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica.
Revista do Servio Pblico. Ano 53. Nmero 3. Jul-Set. 2002.
REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando. O Oramento Pblico e a Transio do

Poder. Rio de Janeiro: FGV, 2003.
_______________________ . Disciplina Fiscal e Qualidade do Gasto Pblico. Rio

de Janeiro: FGV, 2005.
63
SECRETARIA
Indicadores
DE
de
PLANEJAMENTO
Programas
Guia
INVESTIMENTOS
Metodolgico.
ESTRATGICOS.
Braslia:
Ministrio
do
Planejamento, Oramento e Gesto, 2010.
SCHICK, Allen. La presupuestacin tiene algn futuro? Serie Gestin Pblica n 21.
Traduccin de Varinia Tromben y revisin final de Ricardo Martner. Naciones
Unidas. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
(ILPES): Chile, maio/2002.
_____________. The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has

Come but Whose Implementation has not. OECD Journal on Budgeting. Volume 3
Nmero 2, 2003.
_____________. Getting Performance Budgeting to Perform. Maio/2008.
SHAH, Anwar. Local Budgeting. Washington DC: The World Bank, 2007.
__________ . Budgeting and Budgetary Institutions. Washington DC: The World

Bank, 2007.
SHEA, Robert J. Performance Budgeting in the United States. OECD Journal on

Budgeting. Volume 08 n 1, 2008.

Monografia Orçamento Por Resultados

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Monografia Orçamento Por Resultados

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

2.

Novas Abordagens do Oramento Pblico

Rodrigo Oliveira de Faria

III PRMIO SOF DE MONOGRAFIAS

ORAMENTO POR RESULTADOS: TENDNCIAS,

TEMA II - NOVAS ABORDAGENS DO ORAMENTO PBLICO

ORAMENTO POR RESULTADOS: TENDNCIAS, PERSPECTIVAS E DESAFIOS

O ncleo conceitual do Oramento por Resultados se assenta sobre a

A relevncia dessa construo terica decorre do auspicioso propsito

Este trabalho apresenta um panorama geral dos dilemas, desafios e

As experincias internacionais permitem apontar rumos para a

Neste trabalho so identificadas as principais questes que envolvem

A despeito das dificuldades, a longevidade do ncleo conceitual e a

PALAVRAS-CHAVE: Oramento por Resultados; Oramento por Desempenho;

1. CONCEITUAO E TAXONOMIA ....................................................................................6

2. INFORMAO SOBRE DESEMPENHO: OBJETIVOS DE SUA INTRODUO E REQUISITOS DE

3. MODALIDADES DA INFORMAO SOBRE DESEMPENHO ................................................25

4. MECANISMO DE INCENTIVOS .....................................................................................34

5. A DIMENSO POLTICA DO ORAMENTO POR RESULTADOS ..........................................45

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .....................................................................................61

A trajetria conceitual do Oramento por Resultados remete a iniciativas de

O ncleo conceitual do modelo assenta-se sobre a idia bsica de que a

A relevncia desse modelo terico decorre do auspicioso propsito de

mundial no sentido da introduo do modelo. Em contraposio a esse vigor,

proporcionais em termos de sua implementao2. De fato, esse parece ser o

Porque no existe uma forma nica de se enfrentar os desafios existentes, o

A despeito da importncia do tema, a literatura brasileira ainda carece de

Pretende-se apresentar um panorama geral dos dilemas e perspectivas que

Esta monografia encontra-se dividida em seis sees. O estudo se inicia

O Oramento por Resultados encontra-se inserido no contexto mais amplo

A implementao de um processo oramentrio orientado para resultados,

Conceitualmente, o Oramento por Resultados um processo oramentrio

tais informaes como elemento relevante para o processo de tomada de deciso.

Blndal, Kraan e Ruffner acrescentam a flexibilidade ou diminuio de

Efetivamente, assim como na gesto orientada para resultados, o

da dinmica oramentria em questo. Tal debate ser retomado quando da anlise

Porque o modelo de Oramento por Resultados comporta a existncia de

Os Governos tm criado incontveis formas de Oramento por

Tal diferenciao reala uma das questes centrais enfrentadas no

(...) Em uma viso ampla, o oramento por desempenho qualquer

A tnica, pois, das diversas modalidades de Oramento por Resultado se

i) Oramento por Resultados Aparente ou Demonstrativo - OpRA

oramentrios, mas no cumprem nenhuma funo na tomada de deciso

montante de recursos alocados ao lado de outras informaes sobre prioridades

iii) Oramento por Resultados de alocao direta ou automtica - OpRAD

Essa seria a verso forte do Oramento de Resultados, que correlaciona

El concepto de presupuesto basado en resultados es el concepto en

Em sntese, destacam-se duas verses extremas de Oramento por

produtos/resultados (a cada incremento alocativo deve corresponder um incremento

Entre os dois plos, tem-se a verso de Oramento por Resultados de

Feito o destaque de que o Oramento por Resultados assenta-se sobre a

O desenvolvimento da informao sobre o desempenho de programas,

De forma geral, os principais objetivos que tm sido identificados como as

i) qualificao do processo de tomada de deciso;

ii) aperfeioamento da gesto dos programas;

Em primeiro lugar, pretende-se aumentar a qualidade do processo de

definio de prioridades, o estabelecimento de metas e o uso eficiente dos recursos

Os defensores afirmam que a entrega de informaes objetivas

Em segundo lugar, busca-se aperfeioar o gerenciamento dos programas17,

OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD Publishing, 2007, p. 11.

Por ltimo - mas no menos importante - pretende-se aumentar a

Vrios pases nesse estudo procuram fortalecer a transparncia e

Embora no discriminada anteriormente, a contribuio para uma maior

Se por um lado tais objetivos salientam a relevncia do desenvolvimento e