Comisión de Seguimiento A La PP Desplaza. 2010

EL RETO ANTE LA TRAGEDIA HUMANITARIA
DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO:

Aplicar polticas pblicas idneas
y eficientes II
Con el apoyo de:
comisin de seguimiento a la poltica pblica

sobre desplazamiento forzado
proceso nacional de verificacin

APLICAR POLTICAS PBLICAS

IDNEAS Y EFICIENTES
II
volumen 6
Preparado por:
Luis Jorge Garay Salamanca
director
Fernando Barberi Gmez

coordinador
Clara Ramrez Gmez Fernando Vargas Valencia

Nelson Camilo Snchez Fabio Giraldo Isaza Santiago Perry Rubio
investigadores

APLICAR POLTICAS PBLICAS
IDNEAS Y EFICIENTES II
Comisin de seguimiento a la poltica
pblica sobre desplazamiento forzado
Consultora para los Derechos
Integrantes de la Comisin de seguimiento

a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado:
Eduardo Cifuentes Muoz Luis Jorge Garay Salamanca Monseor Hctor Fabio Henao
Rodrigo Uprimny Yepes Patricia Lara Salive Marco Romero Silva Pedro Santana Rodrguez
Fanny Uribe Idrraga Olga Amparo Snchez Jos Fernando Isaza Jorge Enrique Rojas
Luis Evelis Andrade Rosalba Castillo Orlando Fals Borda (q.e.p.d.). Con el acompaamiento
internacional: Rigoberta Mench Roberto Meier.
Humanos y el Desplazamiento, Codhes
ISBN : 978- 958 -98781-8-7
Proceso Nacional de Verificacin:

Luis Jorge Garay Salamanca, Director
Fernando Barberi Gmez, Coordinador
Investigadores:
Clara Ramrez Gmez Fernando Vargas
Valencia Nelson Camilo Snchez Fabio
Giraldo Isaza Santiago Perry Rubio
Diseo editorial:
Torre Grfica / Ricardo Alonso
Portada: Torre Grfica
Ilustracin: Claudia Garca
de la serie: Un nico paisaje, 2007
Plan Internacional
Organizacin Indgena de Colombia, Onic
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, DeJusticia
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes
Corporacin Viva la Ciudadana
Pastoral Social
Casa de la Mujer
Agradecimientos:
El director del Proceso Nacional de Verificacin, Luis Jorge Garay Salamanca, agradece de manera
muy especial la colaboracin prestada a la realizacin de este informe por Fernando Barberi
Gmez, coordinador acadmico y administrativo, y a los investigadores Clara Ramrez Gmez,
Fernando Vargas Valencia, Nelson Camilo Snchez, Fabio Giraldo Isaza y Santiago Perry Rubio. As
mismo, agradece la colaboracin y los valiosos aportes que diferentes expertos y consultores en el
tema prestaron para la elaboracin del presente informe.
Muy especialmente se quiere reconocer el aporte sustancial de Yamile Salinas Abdala y Carlos
Salgado Aramndez.
Se agradece tambin el apoyo financiero brindado oportunamente por la Agencia de Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) y la Organizacin Internacional para las
Migraciones (OIM).
A los dems miembros de la Comisin de Seguimiento se agradece la confianza depositada, as
como los comentarios realizados sobre este informe.
Correccin editorial: Bibiana Castro

Impresin: Industrias Grficas Darbel
con la produccin de Torre Grfica
Impreso en Colombia
Marzo de 2010
El contenido de esta publicacin es responsabilidad de la Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado y no
necesariamente refleja la opinin de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid)
o de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM).
Se permite la reproduccin de este texto, siempre y cuando se cite como fuente
CONTENIDO
Presentacin
Prlogo
9
11
PRIMERA PARTE
POLTICA DE TIERRAS PARA LA POBLACIN DESPLAZADA.
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS EN EL MARCO DE LAS RDENES
DEL AUTO 008 DE 2009
15
Introduccin
17
Principales avances y fortalezas en el diseo e implementacin

de la poltica de tierras para la poblacin
en situacin de desplazamiento forzado

Reconocimiento de la magnitud del problema y visin
21
integral de la problemtica de tierras
21
Identificacin clara de los actores de la poltica y del papel que deben

jugar, as como de la existencia de metas establecidas
con plazos de cumplimiento y actores responsables
23
Reconocimiento de la necesidad de implementacin

de una justicia transicional civil en Colombia
25
Principales debilidades encontradas en la poltica de tierras

presentada por el Gobierno a la Corte Constitucional
en octubre de 2009

Falta de concrecin del documento de lineamientos, alta
29
dependencia de la poltica de reformas de ley y horizonte

muy extendido en el tiempo para la implementacin de la poltica
29
El diagnstico sobre la magnitud del despojo y el abandono
31
Debilidad en la formulacin y articulacin de mecanismos de apoyo

al proceso de pos-restitucin: Ausencia de un eje de acceso a tierras
y por ende de componentes de reparacin con efectos transformadores
32
Dilaciones en el tema referente a los derechos de los grupos

tnicos sobre el territorio
40
Ausencia de un enfoque diferencial de gnero en los lineamientos

de la poltica
46
Proyectos Piloto
47
Incumplimiento de las rdenes de la Corte relativas al censo

de tierras y al mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud,
las modalidades y efectos de los abandonos y despojos
50
Otros comentarios al documento de lineamientos

y conclusiones

Mejoramiento de los mecanismos de prevencin del despojo

53
53
Mejoramiento del sistema de proteccin de tierras de la poblacin

56
Mecanismos transicionales para la reparacin de las vctimas

tenedores
57
Restitucin de bienes inmuebles como medida de reparacin
59
Mejoramiento de sistemas de informacin en materia de bienes

inmuebles, tierras y territorios
63
Bibliografa
65
SEGUNDA PARTE
LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIN DE LA POLTICA PBLICA
DE VIVIENDA PARA POBLACIN DESPLAZADA
67
Introduccin
69
La vivienda: un bien complejo
69
Fallas de la actual poltica de vivienda
70
Eficiencia y equidad: economa y poltica
73
Criterios generales para la discusin de la poltica

de vivienda de la poblacin desplazada
76
La vivienda digna y su materializacin en un espacio edificado
78
Fallas en el mercado de crdito y tierra para la vivienda

de la poblacin desplazada
81
Actuacin integral en la poltica de vivienda
85
Propuestas para la superacin de problemas especficos
87
Lineamientos de una poltica de vivienda para

poblacin desplazada
90
Recomendaciones
92
Las necesidades de recursos
95
Discusiones estructurales dentro de la elaboracin

de una poltica de vivienda para la poblacin desplazada
96
Bibliografa
100
TERCERA PARTE
Hacia una poltica de generacin de empleo e ingresos
para la poblacin desplazada
103
Introduccin
105
Criterios para el diseo de polticas
106
Los ejes de la poltica
110
Eje 1. Generacin de ingresos en el marco del retorno

o la reubicacin rural con restitucin de tierras
y la garanta de no repeticin
110
Eje 2: acceso a empleos dignos para la poblacin desplazada
119
EJE 3: Creacin o fortalecimiento del empleo autnomo
125
EJE 4. Acceso a servicIos financieros
127
EJE 5. La contratacin pblica como forma de promover

el trabajo de la poblacin desplazada
128
EJE 6. Programas de educacin, formacin, capacitacin

y habilitacin para el trabajo
129
EJE 7: Proteccin integral a poblaciones especialmente

vulnerables
131
EJE 8: Desarrollo de la institucionalidad local y nacional

para la generacin de ingresos
133
Bibliografa
134
ANEXO

COMENTARIOS AL DOCUMENTO TITULADO LINEAMIENTOS A LA POLTICA
DE GENERACIN DE INGRESOS PARA LA POBLACIN EN SITUACIN
DE POBREZA EXTREMA Y/O DESPLAZAMIENTO
135
Presentacin
El desplazamiento forzado es un fenmeno intrnsecamente ligado a la confrontacin armada por la que atraviesa el Estado colombiano y a la guerra contra las drogas
que se libra desde hace dcadas en el pas. Por ser a la vez causa y consecuencia de
graves infracciones al derecho internacional humanitario y de la violacin sistemtica de los derechos humanos de millones de ciudadanos, es uno de los desafos ms
complejos que enfrenta Colombia en la actualidad.
En el marco de este escenario, con la Sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional desencaden un histrico proceso jurdico, poltico y social, de caractersticas
nicas en el mundo, que seguramente se convertir en modelo para otras latitudes.
La riqueza de esta experiencia radica en que, gracias al mandato de la Corte,
el Gobierno nacional, en su rol de garante de los derechos de sus ciudadanos, debe
prevenir el desplazamiento forzado y proteger y reparar debidamente a las vctimas,
desde la perspectiva del goce efectivo de sus derechos.
Adicionalmente, la superacin del estado de cosas inconstitucional sealado por
la Corte en su fallo se ha convertido en un propsito nacional conjunto en el que se
articulan casi todas las entidades gubernamentales y estatales. As mismo, las organizaciones de la sociedad civil, entre las cuales se destaca la Comisin de Seguimiento
a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, creada en agosto de 2005.
En este sentido, para el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, a travs
de su Agencia para el Desarrollo Internacional (Usaid), es un honor presentar esta
publicacin en la que la Comisin de Seguimiento da a conocer su visin de las polticas de tierras, vivienda y generacin de ingresos para la poblacin desplazada, en
el marco de un sistema integrado de corresponsabilidad entre las diferentes autoridades involucradas.
Lo anterior con el objeto de poder contribuir al fortalecimiento de la respuesta institucional al flagelo del desplazamiento forzado y lograr, con la superacin de
las falencias sealadas por la Corte, el tan anhelado trnsito de los desplazados desde su condicin de vctimas del despojo, el desarraigo y la estigmatizacin, hacia el
ejercicio pleno de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes como ciudadanos
colombianos.
Ken Yamashita
Director de USAID Colombia
Prlogo
El presente volumen forma parte de la serie El reto ante la tragedia humanitaria del
desplazamiento forzado, mediante la cual la Comisin de Seguimiento a la Poltica
Pblica sobre Desplazamiento Forzado (Comisin de Seguimiento) somete a consideracin de la opinin pblica los resultados del trabajo de verificacin sobre el
estado de los derechos de la poblacin en situacin de desplazamiento forzado (PSD)
y los informes de evaluacin de las polticas pblicas que viene adelantando, como
respuesta a la solicitud que le ha sido formulada por la Corte Constitucional. En esta
ocasin, el lector dispone de tres documentos de evaluacin de la poltica gubernamental en materia de vivienda, generacin de ingresos y tierras. Para facilitar la
comprensin de su sentido y alcance, en las lneas siguientes se hace una contextualizacin breve del proceso en el que se inscriben.
La Comisin de Seguimiento surge en el marco del proceso de seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004, que es, de lejos, una de las ms significativas y trascendentales piezas de la jurisprudencia, dictada por la Corte Constitucional colombiana en
materia de derechos humanos. La declaratoria de un estado de cosas inconstitucional (ECI) en el proceso de atencin a la poblacin desplazada implica el reconocimiento de una responsabilidad inexcusable para el Estado. A su vez, constituye una
prueba contundente del profundo abismo que existe en Colombia entre los derechos
reconocidos formalmente y el goce efectivo de los derechos (GED) por parte de la
PSD. Dicho de otra manera, la expedicin de la Sentencia T-025, el hecho de que el
proceso de seguimiento se haya prolongado por ms de cinco aos y que se hayan
expedido ms de cincuenta autos de seguimiento para asegurar su cumplimento evidencian la magnitud de la crisis humanitaria y la tradicional precariedad del Estado
para responder a las secuelas humanitarias y las consecuencias sociales del desplazamiento forzado.
Tal como se ha enfatizado en publicaciones anteriores, para la Comisin de Seguimiento la singularidad de este proceso radica en que las respuestas del Gobierno
son evaluadas por el tribunal constitucional, en funcin de un enfoque de derechos
y, ms especficamente, con el criterio del GED. De all deriva la importancia de los
instrumentos desarrollados en el marco del proceso de seguimiento. En concreto, la
Corte Constitucional exige que el principio de integralidad de los derechos, que se
predica en los textos constitucionales y legales, tenga un correlato de sistematicidad
en las polticas pblicas destinadas a garantizar su realizacin. Por esta razn, la Corte ha requerido la observancia de criterios mnimos de racionalidad en las respuestas
EL RETO ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado
institucionales; la aplicacin de la batera de indicadores adoptados en 2007 y 2008,

como el principal instrumento para medir el grado de realizacin de los derechos de
la PSD; la incorporacin de contenidos bsicos de poltica diferencial que se requieren para proteger los derechos especiales que la Constitucin garantiza a los grupos
tnicos, las mujeres, los nios, los adultos mayores y las personas con algn tipo de
discapacidad; el desarrollo de una poltica de corresponsabilidad entre el Gobierno
nacional y los gobiernos territoriales, etc. Adicionalmente, se ha creado un proceso
pblico y democrtico de rendicin de cuentas, se han habilitado fuentes sociales de
verificacin y de evaluacin de las polticas pblicas, y se ha ordenado la adopcin
de sistemas de certificacin institucional de cumplimiento que eviten la evasin de
responsabilidades.
Los informes que se publican en este volumen son el resultado del mandato de
la Corte Constitucional, posterior al balance general realizado a finales de 2008, en
el cual se concluy que el ECI persiste. En este balance diversas fuentes hicieron un
reconocimiento de los avances de la poltica pblica en materia de asignacin de
nuevos recursos fiscales; y la ampliacin de coberturas de servicios bsicos de salud,
educacin, atencin humanitaria de emergencia y documentacin. Pero tambin se
identificaron reas crticas en las cuales la poltica pblica registra un dficit estructural y, por consiguiente, la Corte profiri nuevas rdenes asociadas a un calendario
de cumplimiento segn las diferentes materias examinadas.
El Auto 008 de 2009 constat la ineficacia de las polticas de vivienda, generacin
de ingresos, acceso a tierras y la ausencia de la poltica de verdad, justicia y reparacin. Ordena su reestructuracin a partir de tres etapas, a saber: la formulacin de
lineamientos de poltica, la implementacin y la evaluacin de resultados. Del mismo
modo, demanda el ajuste de las polticas de atencin humanitaria de emergencia,
participacin de la PSD, prevencin del desplazamiento, proteccin de los lderes y
las comunidades, entre otras. Por su parte, los autos 092 de 2008, 251 de 2008, 004
de 2009, 005 de 2009 y 006 de 2009 ordenan la formulacin de una poltica integral
diferencial para las mujeres desplazadas, los nios, los pueblos indgenas, los pueblos
afrodescendientes y las personas desplazadas y discapacitadas. Respectivamente, y
en el caso de los grupos tnicos, ordena la realizacin de una consulta previa sobre la
poltica de atencin al desplazamiento, de conformidad con las normas del Convenio
169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). El Auto 011 de 2009 ordena
un plan de superacin del subregistro de la PSD, demanda a la Defensora del Pueblo
y al Gobierno la realizacin de una campaa masiva de divulgacin de los derechos
de esta poblacin y el desarrollo de un sistema de habeas data social para la rendicin
de cuentas en trminos de los beneficios concretos que cada persona recibe del Estado. Finalmente, el Auto 007 de 2007 reafirma la responsabilidad de todos los niveles
de Gobierno en la atencin de los derechos de la PSD.
Aplicar polticas pblicas idneas y eficientes II
Sobre varios de estos temas, la Corte Constitucional requiri una doble funcin
a la Comisin de Seguimiento. En primer lugar, solicit la realizacin de un tercer
informe nacional de verificacin con fuentes independientes de informacin; y, en
segundo lugar, habilit espacios de dilogo tcnico entre la Comisin de Seguimiento y el Gobierno nacional sobre los contenidos de las polticas pblicas, en el marco
de la formulacin de la poltica de garantas a los derechos a la verdad, la justicia, la
reparacin y la no repeticin; la reformulacin de las polticas de vivienda, tierras y
generacin de ingresos; y la introduccin de los ajustes necesarios a los componentes
de asistencia inmediata, ayuda humanitaria de emergencia, retorno y reubicacin
en la poltica integral de atencin a la PSD, a fin de que se ofrezca una respuesta
articulada y efectiva que contribuya a la superacin del ECI y al goce efectivo de los
derechos de la PSD en esas etapas. No sobra insistir en el carcter exclusivamente
tcnico de este ejercicio, porque en ningn caso hace referencia a algn tipo de negociacin o concertacin entre las partes, ya que la Comisin de Seguimiento tiene
como marco de referencia la exigibilidad de los derechos, pero no la representacin
de los intereses de la poblacin desplazada.
En respuesta a estas solicitudes, la Comisin de Seguimiento ha producido una
serie de informes, de los cuales se publican los siguientes:
Poltica de tierras para la poblacin desplazada. Propuesta de lineamientos en
el marco de las rdenes del Auto 008 de 2009. Comentarios a los lineamientos
de poltica pblica de tierras y territorios para la poblacin vctima de desplazamiento forzado presentados por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional
el 5 de octubre de 2009.
Lineamientos para la formulacin de la poltica pblica de vivienda para poblacin desplazada.
Hacia una poltica de generacin de empleo e ingresos para la poblacin desplazada.
Por tratarse de documentos que forman parte del proceso de seguimiento a una
sentencia de carcter judicial, es importante hacer una breve referencia a la metodologa utilizada para su produccin y divulgacin. En primer lugar, la Comisin de
Seguimiento en pleno asume la responsabilidad por los contenidos de los documentos presentados a la Corte Constitucional, los cuales desde ese momento adquieren
un sentido de utilidad pblica. En segundo lugar, la Comisin de Seguimiento ha
encargado al profesor Luis Jorge Garay la direccin acadmica y la sistematizacin
tcnica, tanto del proceso de dilogo tcnico con las instituciones de Gobierno, como
del proceso de evaluacin de las polticas pblicas y la formulacin de propuestas
alternativas. Para ese efecto el profesor Garay cuenta con un equipo bsico de investigadores integrado por los doctores Fernando Barberi Gmez, Fernando Vargas
Valencia y la doctora Clara Ramrez. Adicionalmente, la Comisin ha convocado a

una serie de especialistas de alto nivel en cada uno de los campos de la poltica pblica, quienes tienen la tarea de producir los documentos preliminares, de acuerdo
con los trminos de referencia establecidos por el director del Proceso Nacional de
Verificacin.
En esta oportunidad, la Comisin de Seguimiento tuvo el honor de contar con
los siguientes especialistas: Nelson Camilo Snchez, Yamile Salinas Abdala y Carlos
Salgado Aramndez, en materia de tierras; Fabio Giraldo Isaza, en relacin con la
poltica de vivienda; y Santiago Perry Rubio, en el campo de las polticas de generacin de ingresos.
El protocolo bsico de la produccin de los informes de poltica pblica comprende la etapa de la elaboracin de documentos por parte de los expertos, la realizacin de talleres de deliberacin con el equipo de verificacin y con otros especialistas.
A partir de los resultados de este proceso, se llevan a cabo los documentos del equipo
de verificacin, los cuales se someten a consideracin de la Comisin de Seguimiento para su anlisis y aprobacin. Una vez adoptados por ella, se remiten a la Corte
Constitucional. Finalmente, se realiza una etapa de divulgacin que comprende seminarios y publicaciones.
El proceso de dilogo tcnico con las instituciones y con las organizaciones sociales interesadas corre paralelo a la produccin de estos documentos y tiene por objeto intercambiar informacin sobre los textos de diagnstico y sobre las propuestas
de poltica pblica.
La Comisin de Seguimiento agradece a los diferentes especialistas que han dedicado su capacidad intelectual al servicio de la causa de los derechos de la PSD.
De igual manera, extiende un agradecimiento a la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (Usaid) y a la Organizacin Internacional para las
Migraciones (OIM), por el respaldo financiero e institucional a la produccin, divulgacin y publicacin de estos informes. Finalmente, la Comisin espera que estos
documentos contribuyan al desarrollo de polticas pblicas sostenibles, concebidas
en funcin de resolver la situacin presente y futura de los millones de compatriotas
obligados a abandonar sus proyectos de vida, sus recursos y sus territorios, desde
una perspectiva de restitucin de los derechos violados y de goce efectivo de sus
derechos ciudadanos.
Marco Romero
Comisionado y secretario tcnico

Director Codhes
Primera parte
POLTICA DE TIERRAS
PARA LA POBLACIN DESPLAZADA.
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS
EN EL MARCO DE LAS RDENES
DEL AUTO 008 DE 2009
Comentarios a los lineamientos de poltica pblica
de tierras y territorios para la poblacin vctima
de desplazamiento forzado, presentados
por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional
el 5 de octubre de 2009
La Comisin agradece la colaboracin brindada por los expertos Yamile Salinas Abdala y
Carlos Salgado Aramndez en la elaboracin de este documento y el aporte financiero
realizado por la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) y la
Organizacin Internacional de Migraciones (OIM).
Introduccin
En virtud del Auto 109 de 2007, auto de seguimiento a las rdenes de la Sentencia
T-025 de 2004, la Corte Constitucional colombiana dispuso un mandato de verificacin en cabeza de la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. En cumplimiento de dicho mandato, la Comisin dio inicio a las
actividades de un proceso de verificacin de carcter nacional (Proceso Nacional de
Verificacin), orientado a evaluar el cumplimiento del goce efectivo de los derechos
(GED) de la poblacin en situacin de desplazamiento, a partir de un examen de las
condiciones de vida de los hogares desplazados y de la evaluacin de las polticas
pblicas vigentes.
Con base, entre otras fuentes, en la informacin aportada por el Proceso Nacional de Verificacin de la Comisin de Seguimiento, la Corte Constitucional
consider que persista el estado de cosas inconstitucional (ECI) declarado en la
Sentencia T-025 de 2004, y profiri, en enero de 2009, un conjunto de autos de
seguimiento. En stos, adems de ratificar y solicitar la continuidad del proceso de
verificacin que ha venido realizando la Comisin, lo ampla en escenarios especficos de formulacin y diseo de las polticas pblicas de atencin a la poblacin
desplazada, y hace perentorio para el Gobierno nacional el establecimiento de condiciones que permitan a la Comisin el desarrollo de procesos de participacin en
cada uno de ellos.
Dentro de las tareas que la Corte encomienda a la Comisin en el marco del
Proceso Nacional de Verificacin, se encuentran las de participar de las actividades
orientadas a la reformulacin de la poltica de tierras (orden octava del Auto 008 de
2009), y reparacin para la poblacin vctima del desplazamiento forzado (orden
dcima del Auto 008 de 2009).
En este documento, la Comisin de Seguimiento presenta ante la Corte sus observaciones al documento entregado por el Gobierno nacional en cumplimiento de
dicho auto, y aprobado por el CNAIPD el 5 de octubre de 2009. En ste se desarrollan los Mecanismos de implementacin, metas y cronograma de los lineamientos
de poltica, los cuales fueron previamente propuestos en una versin preliminar

presentada en junio de 2009 y denominada Lineamientos de poltica de tierras y
territorios para poblacin vctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado y del despojo. A partir de la orden impartida por el honorable
Tribunal en el citado auto y en la Sentencia T-821 de 2007, segn la cual se debe
formular y aplicar una poltica diferencial en materia de reparacin para quienes
se vieron obligados a abandonar o fueron despojados de sus bienes, as como las
polticas, los planes y procedimientos destinados a lograr la satisfaccin efectiva del
derecho a la restitucin de los bienes, se hace visible el esfuerzo de distintas instancias concernidas e instituciones con obligaciones y funciones en la materia, por
articular y coordinar acciones con miras a garantizar el goce efectivo del derecho a
la restitucin.
En efecto, la articulacin de una mesa interinstitucional de tierras (MIT) representa un paso de vital importancia para que las distintas instancias que, de una
manera u otra, intervienen en la problemtica de tierras coordinen y establezcan
criterios homogneos que les permitan disear adecuadamente los lineamientos
de la poltica de tierras, as como sus estrategias, instrumentos, metas y cronogramas. Se constituye entonces en un paso preliminar hacia la seguridad jurdica para
los potenciales reclamantes de derechos sobre bienes abandonados forzosamente
o despojados por actores armados. La Comisin de Seguimiento reconoce los esfuerzos de coordinacin institucional realizados por las entidades que conforman
la MIT para la produccin, tanto del documento de lineamientos (presentado ante
la Corte el pasado mes de junio), como del subsiguiente sobre mecanismos de implementacin, metas y cronograma, el cual es objeto de tratamiento en el presente
informe.
La primera versin del documento presentado por la MIT a la Corte Constitucional, el 30 de junio de 2009, representa un avance significativo ya que plantea
los lineamientos de una poltica de tierras hasta la fecha ausente o precaria, dentro
del propsito de avanzar de manera sistemtica e integral en el goce efectivo del
derecho a la restitucin de bienes de la poblacin en situacin de desplazamiento
forzado. As, los lineamientos de la poltica de tierras reconocen en su diagnstico
la complejidad de las modalidades que ha asumido el despojo de las tierras y la
multiplicidad de relaciones de propiedad y de tenencia de la tierra que se constituyen sobre cada predio (documento preliminar de lineamientos, p. 5). Se ha
sealado que si bien el Estado colombiano ha venido adoptando diversas medidas

En adelante nos referiremos a este texto como documento de lineamientos.
En adelante, documento preliminar de lineamientos.
de poltica con el fin de controlar el fenmeno del despojo y del abandono de tierras y con el fin de reparar a las vctimas de este fenmeno [] estos esfuerzos han
resultado insuficientes ante el tamao y la persistencia del abandono y despojo de
tierras (ibd.).
La Comisin de Seguimiento comparte el objetivo general de la poltica, bajo el
entendido de que sta se orienta al restablecimiento del goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada o en riesgo de desplazamiento, y de otras vctimas
del despojo de tierras. Esto mediante el desarrollo de acciones integrales y con un
enfoque diferencial dirigidas a la restitucin y la proteccin de sus derechos sobre
la tierra y el territorio, y a la recuperacin y superacin de sus condiciones de vida
y trabajo relacionadas con el uso de la tierra.
As mismo, el documento de lineamientos del 5 de octubre de 2009 avanza
frente al documento de junio en una definicin del desplazamiento forzado ms
ajustada a la definicin legal (Ley 387). Tambin incluye un importante conjunto
de medidas a ser adoptadas en las ms de noventa actividades cuya mayora cuenta
con la enunciacin de las entidades responsables de ejecutarlas y la fecha en la que
se espera terminar su ejecucin.
Todo ello constituye un importante punto de partida para la realizacin de
acciones de poltica concretas que atiendan a la grave situacin de la poblacin
desplazada. Sin embargo, la Comisin de Seguimiento desea sealar ante la Corte
algunas observaciones sobre el documento aprobado por el CNAIPD el 5 de octubre de 2009, tanto en lo que respecta a la orientacin general de la poltica como
a algunos de sus ejes, mecanismos de implementacin, actividades y metas. Todo
ello teniendo en cuenta que se reconocen importantes y diversos avances por parte
del Gobierno nacional con relacin a la labor que se ha venido adelantando en el
pasado. A su vez, se destacan las debilidades existentes en la poltica de tierras con
el nimo de llamar la atencin de las autoridades para introducir correctivos que
permitan superar las falencias encontradas, y de esta manera contribuir a garantizar la realizacin del goce efectivo de los derechos de la poblacin en situacin de
desplazamiento forzado.
Principales avances y fortalezas en el diseo

e implementacin de la poltica de tierras
para la poblacin en situacin
de desplazamiento forzado
Reconocimiento de la magnitud del problema y visin integral de la

problemtica de tierras
Para la Comisin de Seguimiento es importante destacar que el documento de lineamientos reconoce expresamente la gravedad y complejidad del problema, al sealar que la magnitud del despojo de tierras desborda ampliamente la capacidad
de las instituciones que atienden normalmente el ordenamiento de la propiedad
de las tierras y el desarrollo rural del pas [Documento de lineamientos, p. 15], de
tal forma que este abandono, prdida o despojo de tierras, tiene diversas y graves
consecuencias sobre las condiciones de vida de la poblacin rural y sobre la actividad productiva del pas, especialmente en el campo [Documento de lineamientos,
p. 3]. Adicionalmente, el documento de lineamientos plantea de manera clara que,
dada la magnitud del despojo de tierras, el proceso de restitucin difcilmente puede lograrse en un tiempo razonable mediante los procesos de la justicia ordinaria,
y en concordancia con ello plantea la necesidad de adoptar esquemas de justicia
transicional. Adems, se reconoce la importancia de reforzar las instituciones involucradas en la problemtica de tierras para que, entre otras actividades, se depuren
los sistemas de informacin existentes.
De igual manera, la Comisin de Seguimiento destaca como un avance de la
mayor importancia la inclusin en el documento del principio de coherencia, segn
el cual:
la poltica debe guardar coherencia y coordinacin con otras polticas que complementan o
condicionan su implementacin, principalmente las de: desarrollo rural, vivienda, generacin de ingresos, seguridad individual, prevencin del desplazamiento forzado, verdad,
justicia, reparacin y no repeticin, retornos y reubicaciones, as como con los distintos
sistemas de informacin y con los programas y planes especficos para la atencin integral
a la poblacin desplazada (p.18).
Sin duda la poltica de tierras es la base en la que confluyen las dems polticas
en relacin con la poblacin en situacin de desplazamiento forzado. La restitucin
de bienes y el acceso a la tierra para esta poblacin, acompaados del reconocimiento del sujeto mediante la construccin de un proyecto de identidad, conforme a la magnitud del despojo, significa la coordinacin armnica con una efectiva
poltica de retorno o reubicacin. sta, ms que el simple traslado de municipio a
municipio, debe coexistir con la restitucin de tierras, que es la condicin necesaria
para la realizacin de actividades productivas, toda vez que la recuperacin de la
capacidad productiva debe producirse atendiendo a la elevada prdida de activos. El
goce efectivo de derechos significa la reparacin integral de la vida que se tena antes
del despojo y del desplazamiento forzado. Se destaca como criterio de racionalidad
el hecho de que la poblacin objetivo de las polticas ostenta la condicin de vctima, de tal forma que el retorno o reubicacin, la restitucin y el restablecimiento
socioeconmico a travs de la generacin de ingresos deben estar enmarcados por
una poltica efectiva que cumpla las exigencias de verdad, justicia, reparacin y garantas de no repeticin.
Por otro lado, la Comisin de Seguimiento comparte la visin integral de la
problemtica de tierras que hace la MIT en el documento de lineamientos, cuando
seala puntualmente que la poltica de tierras avanzar en la construccin de mecanismos para mejorar la poltica actual de tierras y territorios para la poblacin
en situacin de desplazamiento forzado, a partir de siete ejes estratgicos que el
Gobierno nacional considera centrales y sobre los cuales se han identificado dificultades.
As, el documento de lineamientos parte, acertadamente, de un diagnstico
cualitativo de cada uno de los ejes que involucran la necesaria integralidad de la
respuesta del Estado en materia de tierras para la poblacin en situacin de desplazamiento. sta va desde la prevencin del despojo hasta la implementacin de
mecanismos que aseguren la efectividad jurdica y material de la restitucin, teniendo como eje transversal el fortalecimiento de la capacidad institucional y de los
sistemas de informacin para la restitucin. Los ejes que componen lo que para la
Comisin de Seguimiento significa una visin integral de la problemtica de tierras,
son: 1) prevencin del despojo; 2) proteccin de las tierras abandonadas por la poblacin en situacin de desplazamiento; 3) situacin de las vctimas que ostentaban
una relacin de tenencia respecto de la tierra ; 4) saneamiento y formalizacin de
los derechos sobre la tierra y los territorios; 5) restitucin y mecanismos subsidiarios de restitucin; 6) sistemas de informacin; y 7) capacidad institucional.
A lo anterior se suma que el enfoque restitutivo dado a la poltica de tierras se
expresa como integral por cuanto consagra una amplia gama de fuentes de restitu-
cin que involucran, entre otros, la extincin de dominio de los victimarios o terceros sobre las tierras despojadas o abandonadas, lo que contribuir a la significativa
disminucin del monto de los recursos que el Estado debe destinar a la provisin de
tierras para poblacin desplazada. Adems, el documento de lineamientos involucra un eje claramente definido de restitucin. Se alude a la implementacin a futuro
de una gestin integral de restitucin, mediante la organizacin y articulacin de
acciones y recursos en funcin de procesos especialmente diseados, acompaada
del desarrollo de un conjunto de reformas normativas e institucionales para hacer
posibles los objetivos propuestos. stos deben estar orientados a garantizar la no
repeticin del desplazamiento forzado, ni del despojo y el abandono forzados a l
asociados.
En sntesis, la Comisin considera que el documento de lineamientos de poltica pblica de tierras y territorios para la poblacin vctima de desplazamiento
forzado sin duda representa un avance significativo para la planeacin de una estrategia de poltica que permita superar la situacin descrita por la Corte Constitucional en el Auto 008 de 2009. La orientacin general del documento atiende a gran
parte de las graves falencias de la poltica de tierras encontradas por el Tribunal, las
cuales han sido sealadas por la Comisin de Seguimiento en anteriores informes.
Por ende, los lineamientos se presentan como un paso en la direccin correcta para
empezar a enfrentar esta situacin.
Identificacin clara de los actores de la poltica y del papel que

deben jugar, as como de la existencia de metas establecidas con
plazos de cumplimiento y actores responsables
En la mayora de los casos, el cronograma de actividades y de cumplimiento de metas que propone el documento de lineamientos tiene como ventaja la identificacin
clara de los entes responsables de la implementacin de la poltica y del papel que
stos deben desempear. As, en las actividades y metas correspondientes al eje de
mejoramiento de los mecanismos de prevencin del despojo, los principales responsables son el Proyecto Proteccin de Tierras y Patrimonio de la Poblacin Desplazada por la Violencia (Accin Social), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el Incoder, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, la Superintendencia de
Notariado y Registro y el Ministerio del Interior y de Justicia. No obstante, en varias
metas se establece como responsable la entidad que se determine segn el Plan de
Formalizacin, el cual est a cargo del Ministerio de Agricultura y el Incoder.
Estas mismas instituciones adquieren responsabilidades en los dems ejes de la

poltica. Se destaca que, a partir del eje de mejoramiento del sistema de proteccin
de las tierras de la poblacin desplazada, son responsables de varias actividades,
adems de las entidades sealadas anteriormente, el Departamento Nacional de
Planeacin y los Comits Territoriales de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. En otros ejes, como el de mecanismos transicionales de reparacin para
vctimas tenedores y el de mejoramiento de la capacidad institucional, se involucra
entre los responsables al Comit Tcnico Especializado de la Comisin Nacional de
Reparacin y Reconciliacin. Por otra parte, en los ejes correspondientes a formalizacin y seguridad jurdica de derechos sobre la tierra y al mejoramiento de la capacidad institucional, se involucra al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. La
Direccin Nacional de Estupefacientes, por su parte, adquiere roles en actividades
tanto del eje de mejoramiento de sistemas de informacin en materia de bienes inmuebles, tierras y territorios, como del eje de restitucin de bienes inmuebles como
medida de reparacin. En el eje mencionado se destaca la presencia del Fondo para
Reparacin de las Vctimas adscrito a Accin Social, del Banco Agrario y de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios.
Ahora bien, la Comisin de Seguimiento considera que la pluralidad de actores con roles en la poltica de tierras no puede traducirse en la invisibilizacin o
inexistencia de una entidad claramente responsable de los resultados de la poltica
de tierras vista como un todo. De tal forma que se requiere avanzar en la adecuacin de la institucionalidad estatal con el fin de lograr la capacidad necesaria para
atender efectivamente la gestin integral de restitucin de las tierras y la atencin
de las vctimas. La gestin integral incluye las actividades propias de la restitucin,
as como las de soporte a este proceso, por lo cual requiere de un andamiaje tal que
permita visualizar claramente la entidad coordinadora de la poltica y, por ende,
mxima responsable de sus resultados.
Del documento de lineamientos se desprende que, entre las actividades correspondientes al eje de mejoramiento de la capacidad institucional, se establecer en
marzo de 2010 una comisin intersectorial de tierras para la coordinacin, seguimiento y evaluacin de la poltica. Sin embargo, a la Comisin de Seguimiento le
preocupa el nivel de decisin de dicha comisin y su posicin jerrquica en el complejo andamiaje institucional. Por ello se reitera la opinin de que es conveniente
que la Corte Constitucional inste al Gobierno nacional al cumplimiento de la propuesta que formul a la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de
la masacre de Mapiripn. sta consista en la institucin de un alto comisionado
para las vctimas que coordine y ejecute una poltica integral de reparacin.
La Comisin de Seguimiento reitera que, con este fin, el alto comisionado debera coordinar competencias de las entidades cuyas funciones se vinculen con
la garanta y restitucin de los derechos a la propiedad de las tierras y territorios
(ministerios de Agricultura, Interior y Medio Ambiente, entidades del sector rural
como Incoder, Banco Agrario, el fondo para el financiamiento del sector agropecuario-Finagro, Consejo y Direccin Nacional de Estupefacientes, Superintendencia de Notariado y Registro, Instituto Geogrfico Agustn Codazzi-IGAC y las
oficinas municipales de catastro, la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin-CNRR, la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero-UIAF, Accin Social;
y judiciales Fiscala y Tribunales). Como acompaantes en la ejecucin de la poltica de tierras para poblacin desplazada, el alto comisionado podra convocar a
las entidades, organizaciones o iniciativas que han participado en el seguimiento a
la Sentencia T-025, particularmente la Comisin de Seguimiento, Acnur y el Consejo Noruego para Refugiados, as como al Ministerio Pblico representado en la
Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo.
Reconocimiento de la necesidad de implementacin de una justicia

transicional civil en Colombia
Para la Comisin de Seguimiento es un avance que el documento de lineamientos
haya planteado la necesidad de implementar un marco de justicia transicional civil
que permita resolver, mediante el diseo de procesos legales y mecanismos procesales, simultneamente, en lo posible, los diferentes casos que se presentan alrededor
de cada predio, en busca de la aplicacin de procesos abreviados. En este sentido,
tambin es un avance que el Gobierno nacional reconozca que la restitucin no
podr ser exitosa si se atiende caso por caso, al expresar que la complejidad que
resulta de los reclamos de las vctimas sobre la tierra despojada o abandonada, hace
que los procedimientos jurdicos normales se tornen insuficientes y limitados para
resolver oportuna y gilmente esos reclamos. En trminos ms puntuales, el documento de lineamientos afirma que la justicia ordinaria no est suficientemente organizada y especializada para conocer de casos de tierra y en particular de aqullos
relacionados con el despojo y el abandono en la magnitud y complejidad descritas,
razn por la cual es necesario disear procesos legales y mecanismos procesales,
en el mbito de la justicia civil transicional, que permitan resolver simultneamente, en lo posible, los diferentes casos que se presentan alrededor de cada predio, y
que los procedimientos aplicables sean abreviados para responder a la urgencia y a
la magnitud descritas anteriormente. En este caso, el Gobierno nacional deja esbo-
zada la necesidad de la realizacin efectiva del marco de justicia transicional, sin

sealar en el documento de lineamientos el conjunto de principios que haran parte
del sistema de justicia transicional civil y que proporcionaran unas indicaciones
mnimas a quienes lleven a cabo dichos estudios y propuestas.
Conforme al lenguaje empleado en el documento de lineamientos y a las distintas actividades y metas relacionadas con la construccin de un sistema de justicia
civil transicional, las cuales sealan principalmente el diseo e implementacin de
rutas y procedimientos, la Comisin de Seguimiento considera que la propuesta se
centra exclusivamente en el diseo de una normatividad transicional de carcter procesal, sin especificar actividades ni metas relacionadas con el estudio y propuesta de
reformulacin de un nmero considerable de figuras existentes en el marco jurdico
vigente. La Comisin de Seguimiento ha considerado tales figuras como obstculos
de orden normativo para la restitucin de los bienes de las vctimas del desplazamiento
forzado. Con esto llama la atencin sobre las normas y disposiciones cuya aplicacin
sera comprensible y aceptable bajo condiciones normales de mercado y seguridad,
pero que en un contexto de conflicto de larga duracin generan vulneraciones y propician escenarios de impunidad frente al despojo y la usurpacin.
La Comisin de Seguimiento considera que, frente a estas disposiciones y figuras, de las cuales se han aprovechado y se siguen aprovechando los actores armados y las personas relacionadas con stos para legalizar el despojo y la usurpacin
de tierras, se tienen tres caminos, no contemplados en el documento de lineamientos. En primer lugar, la inaplicacin normativa mediante el uso de la excepcin
de inconstitucionalidad sealada por la Corte Constitucional en el Auto 008 de
2009 (va hermenutica) mientras se producen las modificaciones normativas del
caso, camino consistente en dejar de adoptar una norma de orden legal cuando su
aplicacin vulnere los derechos fundamentales de la poblacin desplazada, o de
manera especfica, inevitablemente resulte en un impedimento para la proteccin
efectiva de las personas en condicin de desplazamiento, afirmando la prevalencia
de la Constitucin y primaca de sus derechos fundamentales. En segundo lugar,
la incorporacin en el rgimen de justicia transicional civil de la derogatoria de
dichas figuras a favor de las vctimas del desplazamiento forzado, el despojo y la
usurpacin, en el contexto de la restitucin de sus derechos a travs del paralelismo

Por ejemplo, el documento preliminar de lineamientos contemplaba, dentro del sub-eje relativo a
mecanismos subsidiarios a la restitucin, la actividad correspondiente al diseo y adopcin de un
rgimen especial de pruebas y flexibilizacin de los estndares probatorios de las relaciones jurdicas sobre las tierras y territorios, que faciliten, agilicen y hagan eficaces y equitativos los procedimientos de reclamacin. En cambio, el documento de lineamientos de octubre no la contempla y
solamente seala la realizacin de un estudio del rgimen probatorio aplicable.
jurdico. Por ltimo, la aplicacin de todas las presunciones establecidas hasta ahora, tanto en el marco internacional (derechos de las personas desplazadas y refugiadas), como en el ordenamiento interno a travs de la jurisprudencia constitucional
y la del Consejo de Estado, como parmetro interpretativo y de favorabilidad frente
a casos que involucren a poblacin desplazada.
Para la Comisin de Seguimiento, en el orden jurdico se mantiene con plena
vigencia la aplicacin de disposiciones del derecho civil especialmente referidas a
la propiedad y los modos de adquirirla, que lejos de constituirse en protectoras
y preservadoras de este derecho, representan no slo condiciones limitantes a su
goce legtimo, sino factores que lo vulneran directamente. Dichas normas, continan formando parte del conjunto de estrategias y herramientas de las que hacen
uso los actores armados, y tambin narcotraficantes y otros grupos y estructuras
delincuenciales, para apoderarse de la tierra y los territorios ms ricos o de uso promisorio. Es el caso de figuras como: la posesin irregular (posibilidad de adquirir
el dominio de un bien aun en aquellos casos en los que la posesin se deriva de la
fuerza, el dolo o la violencia a travs de la prescripcin extraordinaria: artculo 770
del Cdigo Civil - C.C.); la venta de cosa ajena (contrato en el cual es indiferente
que el vendedor sea dueo o no del bien, y se reputa vlido pues apenas constituye
el documento jurdico o ttulo del cual nace la obligacin del vendedor de transferir efectivamente la propiedad dada en venta: artculo 1871, C.C.); la simulacin
(relacionada con la existencia de contraescrituras y escrituras privadas que alteren
lo pactado en escritura pblica, figura admitida por la jurisprudencia como una
manifestacin de la autonoma de la voluntad privada y de la libertad contractual);
el pacto de retroventa (acuerdo mediante el cual el vendedor se reserva la facultad
de recobrar la cosa, previo pago al comprador de la suma que se determine o del
valor: artculo 1939, C.C.); la falsa tradicin o posesin inscrita (inscripcin que se
hace en el folio de matrcula inmobiliaria de un bien a favor de una persona a quien
otra, que carece de dominio sobre el bien o el derecho vendido, le ha hecho acto de
transferencia, que puede sanearse mediante la aplicacin de la Ley 1182 de 2008, a
favor de quienes hubiesen inscrito la posesin en los ltimos cinco aos); la consagracin de la lesin enorme como objetiva (entendida como desproporcin entre
el valor de la cosa y el precio que se paga o recibe por ella, independientemente
del mvil subjetivo y de la manera como ste haya influido en el consentimiento,
de tal forma que la accin recisoria por lesin enorme no es aceptada por razones
subjetivas); la accin oblicua de prescripcin (permite que un tercero, que aduzca ser
deudor del poseedor o que tenga inters en el bien, acuda a la justicia para alegar la
excepcin de prescripcin o para adelantar la declaratoria de pertenencia; Ley 791
de 2002). En el plano de la justicia transicional civil entendida en sentido amplio,
estas figuras con relacin a las vctimas deben considerarse eliminadas o inexistentes en los casos en que constituyen medios para atentar contra sus derechos.
Es importante reiterar lo ya mencionado por la Comisin de Seguimiento, en
el sentido de que el corpus que constituye la justicia transicional civil debe operar
como un sistema normativo especial y paralelo, aplicado sin preocuparse por los
efectos que pueda tener sobre el conjunto del sistema normativo ordinario vigente (expedido para ser aplicado en condiciones de normalidad institucional), sino
por la realizacin efectiva de los derechos de las vctimas. El carcter especial lo
proveen las vctimas como destinatarios principales, de modo que siempre que un
asunto administrativo o judicial involucre a una vctima del conflicto armado, se
entienda que el rgimen jurdico aplicable es el sistema de justicia transicional civil.
De esta forma los efectos de la decisin se aslan y se reducen a las personas concernidas, sin que pueda entenderse que afecten el sistema jurdico ordinario vigente.
El resultado de ello es que la actuacin poltica, administrativa o judicial que de all
se desprenda slo se constituir en precedente para el universo de las vctimas.
As, en el tema especfico de presunciones frente a procesos de restitucin, se
advierte que la aplicacin de la propuesta debe responder a un enfoque diferencial
para los sujetos de especial proteccin constitucional, en particular, las mujeres,
los nios y nias, los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas, y las
personas con discapacidad. Las presunciones identificadas para ser aplicadas en el
mbito restitutivo se resumen en:
i) Presumir la buena fe en las reclamaciones de restitucin de bienes y/o de indemnizacin.
ii) Diferenciar la calidad de los presuntos responsables del despojo o abandono.
Actores armados ilegales y terceros legales.
Autoridades estatales.
iii) Presumir la falla del servicio e introducir la teora de las cargas dinmicas de
la prueba en los procesos relacionados con la restitucin de los bienes de las
vctimas del desplazamiento, y de violaciones a los derechos a la propiedad y las
posesiones y al patrimonio.
iv) Aplicar la presuncin de pleno derecho contemplada en los principios internacionales sobre la restitucin de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y
las personas desplazadas (Principios Pinheiro).
Principales debilidades encontradas

en la poltica de tierras presentada
por el Gobierno a la Corte Constitucional
en octubre de 2009
Falta de concrecin del documento de lineamientos, alta

dependencia de la poltica de reformas de ley y horizonte muy
extendido en el tiempo para la implementacin de la poltica
En primer lugar, la Comisin de Seguimiento considera que, a pesar de su extensin y su pretensin de cubrir de manera exhaustiva los siete ejes de la poltica, el
documento de lineamientos se caracteriza por la falta de concrecin de sus metas.
Si bien el texto recoge ideas muy importantes, las propuestas de polticas de ejecucin resultan ser muy abstractas. As, la mayora de las noventa actividades sugeridas se concentran en diagnsticos, evaluaciones y estudios. Las nicas medidas de
ejecucin propuestas se refieren, bien al desarrollo de los proyectos piloto o bien a
la modificacin del marco normativo. En muchos casos la implementacin de estas
medidas depende del Congreso, y no se presentan alternativas frente a la eventualidad de que esta corporacin no adopte las leyes requeridas, ni se plantean las medidas requeridas para asegurar la emisin de estas normas con la mayor prontitud
posible.
En este sentido, para la Comisin de Seguimiento es preocupante que el tema
de la restitucin de bienes, visto en sentido amplio, dependa de modificaciones
normativas que estarn condicionadas, conforme al cronograma del documento de
lineamientos, a las agendas legislativas del primer semestre de 2011, anotando las
dificultades de los trmites legislativos. As, una de las actividades ms importantes del eje de restitucin de bienes inmuebles como medida de reparacin, cual es la
expedicin normativa referente a los mecanismos para facilitar la entrega material
de las tierras y territorios a travs de la implementacin de procedimientos perentorios de cumplimiento, apoyos y sanciones, tiene como meta la expedicin de la
normativa respectiva, y como fecha de cumplimiento las fechas reglamentarias de
normativas existentes de abril de 2010 y las legislativas de abril de 2011. Lo mismo
ocurre con la meta correspondiente a la validacin y ajuste de las rutas de restitucin en los proyectos piloto, el diseo e implementacin del protocolo de proteccin a la vida e integridad personal en procesos de restitucin, entre otras.
La poltica debe contemplar alternativas frente a las dificultades de los trmites
legislativos, a las que hace referencia, porque, conforme a la dinmica propuesta, a
los antecedentes existentes en materia legislativa y a los plazos contemplados por el
documento de lineamientos, la carencia de estas alternativas puede convertirse en
una dilacin de la respuesta a las expectativas de las vctimas. Lo anterior tiene estrecha relacin, segn el criterio de la Comisin de Seguimiento, con la ausencia de
un eje de acceso a tierras en el que se concrete el rol del campesino y de los grupos
tnicos en el desarrollo rural, tema que se desarrollar ms adelante. Es all donde
puede hallarse una alternativa de atencin a la problemtica de la restitucin de
bienes inmuebles, mientras se desarrollan las actividades reglamentarias y legislativas de las que dependen las metas centrales del eje correspondiente, y, por lo tanto,
un avance en la concrecin de la poltica.
No obstante, y precisamente por la responsabilidad que recae en el Estado dada
su negligencia en la proteccin adecuada de los derechos patrimoniales de la poblacin desplazada, es crucial que se presente mayor concrecin en las actividades que
van a ser ejecutadas dentro del marco de la poltica de restitucin. Una poltica muy
abstracta, redactada con un lenguaje polticamente correcto, pero que no permita
desembocar en medidas efectivas y concretas con respecto a los temas fundamentales, es nociva para el ejercicio de los derechos de la poblacin desplazada y para el
proceso de seguimiento de las rdenes impartidas por la Corte Constitucional.
En esa medida, por ejemplo, el documento resulta vago en lo relacionado con
las apropiaciones fiscales necesarias para llevar a cabo las acciones propuestas, incluso en lo que se refiere al primer ao de ejecucin. En materia de recursos, de
nuevo, el documento remite a la realizacin de estudios, pero no concreta siquiera
estimativos preliminares para discusin y subsecuente planeacin. Igualmente, en
materia de la institucionalidad encargada de la restitucin, o en la articulacin institucional necesaria para tales efectos y para la implementacin de otros ejes de la
poltica, hace falta mayor precisin a fin de poder evaluar el modelo que se piensa
implementar.
En otros casos, si se leen conjuntamente el procedimiento de diagnstico y realizacin de estudios con el cronograma propuesto, el panorama de implementacin
resulta demasiado extendido en el tiempo para la satisfaccin de los derechos de la
poblacin desplazada. Por ejemplo, en la meta nmero 5, del eje nmero uno sobre
prevencin, se propone la realizacin de un diagnstico sobre el nivel de derechos
informales sobre las zonas prioritarias para esta poltica. La fecha de culminacin
de este diagnstico sera el 31 de noviembre de 2015; y la meta de ejecucin de

los planes para estas zonas prioritarias sera mayo de 2017. As las cosas, para una
cuestin urgente como lo es la prevencin del despojo, se estara hablando de la
culminacin del diagnstico de la situacin en un perodo aproximado de cinco
aos, y la ejecucin de medidas efectivas a un perodo de entre cinco y siete aos,
an solamente para aquellas zonas declaradas como prioritarias.
El diagnstico sobre la magnitud del despojo y el abandono

La Comisin considera importante destacar que el hecho de que el marco conceptual y el diagnstico de los lineamientos de poltica se basen exclusivamente en
el Registro nico de Predios y Territorios Abandonados por la Violencia (Rupta)
puede generar limitaciones serias en la aplicacin de los mecanismos y medidas
de poltica. As, a pesar de que el propio Gobierno reconoci en su informe de
diciembre de 2008 ante la Corte Constitucional que la informacin contenida en
el Rupta adoleca de problemas derivados de las transiciones normativas, y que la
Corte Constitucional verific graves inconsistencias en todos los sistemas de informacin y registro oficiales, el documento no busca dialogar con otras fuentes
de informacin que permitan tener un acercamiento ms real a la magnitud del
despojo, el abandono y el desplazamiento que, conforme a las rdenes mismas de la
Corte Constitucional, faciliten la formulacin de polticas pblicas ms adecuadas
de restitucin.
Por ejemplo, el documento parte de la base de un expolio muy inferior a los
estimativos que arroja la II Encuesta Nacional de Verificacin (II ENV-2008). As,
segn la informacin aportada por sta, el total de tierras despojadas o forzadas a
dejar en abandono desde 1998 y hasta julio de 2008 sera del orden de 5,5 millones de hectreas, que equivalen al 10,8% de la superficie agropecuaria del pas. En
contraste, el documento de lineamientos parte de un aproximado de 3 millones de
hectreas con trmites de proteccin, lo cual equivaldra al 5% del rea agropecuaria del pas. La diferencia es muy sensible pues los datos oficiales sobre los cuales se
basa la poltica corresponden a casi la mitad de los estimativos de la II ENV, la cual,
por lo dems, presenta de entrada subregistro pues no incluye territorios tnicos.
Como se ver ms adelante, esta preocupacin se reitera con la falta de cumplimiento de la realizacin del censo de tierras ordenado por la Corte Constitucional
en el Auto 008 de 2009.
Adicionalmente, el valor que se otorga a la informacin contenida en los registros sealados en el diagnstico parece indicar una prioridad en la resolucin de los
casos registrados en el Rupta. Si bien podra derivarse de este registro un criterio de

priorizacin para las actividades de saneamiento y formalizacin, las actividades de
restitucin no guardaran la misma lgica, en tanto que, como se ha manifestado
ya, este registro es muy parcial, fragmentario y poco confiable con respecto a las
verdaderas dimensiones del despojo y el abandono. Adems, las declaratorias de
riesgo de desplazamiento y las de desplazamiento a que hace alusin el Decreto
2007 de 2001, y que con su respectiva inscripcin en el registro llevan a la prohibicin de enajenacin de los predios, slo empezaron a producirse a partir del ao
2004. Esto quiere decir que los despojos anteriores a este ao no hacen parte del
registro, por lo cual es necesario aclarar que el objetivo de restitucin cubre todos
los predios abandonados y despojados, estn o no incluidos en el registro.
Debilidad en la formulacin y articulacin de mecanismos de

apoyo al proceso de pos-restitucin: Ausencia de un eje de acceso
a tierras y, por ende, de componentes de reparacin con efectos
transformadores
Como fue sealado por la Comisin de Seguimiento en su informe remitido a la
Corte Constitucional en junio de 2009, en el diseo de la poltica de reparacin
integral a las vctimas del desplazamiento forzado, haciendo uso preferentemente
de las medidas de restitucin, es preciso tener en cuenta el contexto en el cual ser
llevada a cabo y particularmente las restricciones de carcter estructural que pudieran impedir su exitosa aplicacin, y sealar las reformas a la normativa existente
que ser necesario implementar para garantizar una reparacin integral y velar por
la existencia de garantas de no repeticin, ante todo para impedir nuevos desplazamientos. Especficamente, la Comisin de Seguimiento llam la atencin sobre
dos aspectos: la concentracin de la propiedad rural y el modelo de desarrollo agropecuario.
Este ltimo resulta fundamental a la hora de articular el proceso de restitucin
y las medidas de generacin de ingresos necesarias para garantizar el goce efectivo
de derechos de la poblacin desplazada. Si no se logra la articulacin del proceso
de restitucin legal y material de los predios a unas condiciones de desarrollo que
permitan a la poblacin reparada un retorno o reubicacin en condiciones de seguridad y dignidad, no slo no se estar cumpliendo a cabalidad con lo ordenado por
la Corte, sino que el proceso de restitucin estar condenado al fracaso.
As, si bien la poltica en general incluye diversas medidas que buscan dar un
tratamiento integral a la problemtica, hay varios aspectos que se mencionan de
manera rpida en el documento, pero no estn lo suficientemente anclados en mecanismos claros y precisos, lo cual es fundamental para el xito de un proceso efectivo de restitucin. se es precisamente el caso de la poltica rural de generacin
de ingresos y su relacin con el modelo de desarrollo para el campo actualmente
promovido por el Estado.
La Comisin de Seguimiento ha advertido previamente que si se mantienen las
condiciones prevalecientes, el proceso de reparacin integral se hara bajo un modelo de desarrollo que privilegia al empresario, especialmente a travs del impulso
de megaproyectos con niveles de produccin a gran escala, con nfasis particular
en los cultivos semipermanentes y permanentes, mediante la concesin de elevados
subsidios. Bajo dicho modelo se desdibuja el papel del campesinado en el desarrollo del pas. Para la Comisin de Seguimiento, la restitucin debe ser sostenible,
adems de jurdica. Para ello se requiere, aparte de la entrega material del predio,
establecer un modelo de articulacin entre la poltica de tierras y el fortalecimiento
de las distintas alternativas de generacin de ingresos contempladas para los pequeos y medianos agricultores.
As las cosas, si no se prevn mecanismos claros y precisos que permitan la inclusin de alternativas productivas que apoyen el restablecimiento de la poblacin
retornada, el proceso de legalizacin, saneamiento y formalizacin de ttulos puede
resultar inane, pues no habr condiciones efectivas para el proceso de restitucin
material con dignidad. Sin embargo, los lineamientos no enfrentan esta articulacin necesaria a travs de la formulacin de dichos mecanismos.
En este sentido, los mecanismos de restitucin de las tierras despojadas a la
poblacin desplazada deberan tener una relacin y coordinacin con otros instrumentos destinados al cumplimiento de la obligacin establecida en el artculo 64 de
la Constitucin Poltica, relativo a la promocin del acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, al menos por tres razones esenciales.
En primer lugar, para buscar enfrentar de manera integral los factores que han per
La poltica de generacin de ingresos, consignada en el documento Conpes Lineamientos de la

poltica de generacin de ingresos para la poblacin en situacin de pobreza extrema y/o desplazamiento, est dirigida a la poblacin objetivo de la Red Juntos, lo que significa que la Poltica de
Generacin de Ingresos es una intervencin complementaria a la Red Juntos. En palabras del
documento mencionado, y luego de definir a la poblacin en situacin de desplazamiento conforme
al artculo 1 de la Ley 387 de 1997, junto con los hogares en pobreza extrema, los hogares en situacin de desplazamiento tambin hacen parte de la poblacin objetivo de la Red Juntos. De este
modo se configura el concepto de poblacin pobre extrema y desplazada (PPED), entendida
como la poblacin que se encuentra en el quintil ms bajo del nivel 1 del Sisbn (PPE), y aquella
que se encuentra incluida en el Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD (PD) conjunto
poblacin objetivo de la Red Juntos.
mitido y fomentado el escalonamiento del delito de despojo, es decir, en el sentido

de una medida efectiva de no repeticin de los hechos. En segundo lugar, en la medida en que, tras el proceso de identificacin de predios, derechos y expectativas de
derechos, resultara altamente recomendable, desde el punto de vista de eficiencia
administrativa, aprovechar estas actividades para avanzar en el proceso de compra y de extincin de dominio sobre predios rurales con miras a su adjudicacin a
aparceros y arrendatarios rurales. As, el proceso de restitucin puede beneficiarse
de las medidas adicionales de adjudicacin de tierras, lo cual procurara la no repeticin de los hechos que dieron lugar al despojo. Precisamente, para la Comisin de
Seguimiento representa un retroceso que se haya eliminado de la poltica de tierras
el eje correspondiente al acceso a tierras para la poblacin desplazada que tena una
relacin de tenencia con la tierra, o que nunca haba sido propietaria, contemplado
inicialmente en el documento preliminar de lineamientos presentado por el Gobierno a la Corte en junio del ao 2009. En tercer lugar, porque la poltica de tierras
debe involucrar, no slo la adjudicacin o entrega de un activo (la tierra) por parte
del Gobierno, sino que tambin debe expresarse como un espacio para corregir la
falla de reconocimiento del campesino despojado como un actor social determinante en la sociedad colombiana, lo que necesariamente tiene repercusiones en la
concepcin del modelo de desarrollo agropecuario.
Como ya lo ha mencionado la Comisin de Seguimiento, los campesinos, despus de ser objeto de polticas de focalizacin, pasaron a desempear un papel residual ante el desempleo como productores. Esta desvalorizacin constituye una
falla de reconocimiento a partir de la cual se desconocen los derechos del campesinado, se niega cualquier redistribucin de activos a su favor falla de redistribucin, y hace que la sociedad no reaccione ni se conmueva frente a fenmenos
como el desplazamiento forzado interno. Para autores como Salgado, las categoras
de desarrollo rural se modificaron al abandonarse las polticas sectoriales activas y
buscarse el desarrollo a travs de polticas transversales, al subordinarse los viejos
factores productivos (capital, tierra, trabajo) a las nuevas formas del capital (social,
humano, fsico, natural), y al desarrollarse la capacidad cientfica y tecnolgica para
la aplicacin del conocimiento.
As mismo, del anlisis de estructuras se pas al desarrollo institucional y a
la primaca suprema del mercado externo como finalidad del proceso econmico,
bajo la premisa de competitividad, no slo de los factores sino a nivel espacial de
los territorios. Bajo este esquema, el actor fundamental es el empresario, nico su
Salgado, C. Notas para la discusin sobre memoria, verdad, justicia y reparacin para con la poblacin
desplazada: resolver la falla de reconocimiento de la poblacin rural, hecho fundamental para las
acciones de reparacin, Bogot, mimeo, mayo de 2009, p. 5.
jeto capaz de integrarse en la dinmica global, con lo cual se fortalece una nueva
ola de desvalorizacin del campesinado. Conforme a lo anterior, el enfoque de desarrollo y el modelo de crecimiento actual est basado exclusivamente en criterios
de productividad, rentabilidad e insercin econmica, sin tener en consideracin
la existencia del conflicto armado ni las masivas y sistemticas violaciones de los
derechos humanos.
En otras palabras, bajo la visin poltica preponderante, la tierra debe ser despojada de todo atributo cultural comunitario, para pasar a ser parte relacional con
otros factores productivos puestos en juego en un nuevo modelo cultural y social,
agenciado por actores que se estima son capaces de constituir capital humano y
social. Esta lgica desestima a las familias campesinas como hbiles para trabajar
la tierra y valora nicamente al empresariado. Es decir, la tierra est all pero no el
sujeto apropiado. En este orden de ideas, la poltica de reparacin integral de la poblacin desplazada que debe implementarse se encuentra inmersa en el marco de
la confrontacin de dos modelos: el empresarial y el de las economas campesinas,
con el agravante de que el primero es el preponderante en la estrategia gubernamental, con apenas apoyos tmidos para la vinculacin de pequeos productores
con empresarios, lo que genera interrogantes sobre la bondad de esa alianza.
Para la Comisin de Seguimiento, un sujeto social desvalorizado suele no ser
reconocido socialmente y sufre un dao severo en la construccin de su propia
subjetividad. El no reconocimiento social conduce a que la sociedad no avale procesos de redistribucin de activos a su favor, lo que constituye una doble falla que
configura un cuadro de injusticia. Sin reconocimiento y sin redistribucin a su favor, este sujeto es fcilmente vulnerado por aquellos otros que creen tener el favor
de la sociedad porque portan los valores que impone el desarrollo . La tierra en
s misma es valiosa como recurso fsico y econmico pero como proceso social y
poltico puede/debe entenderse no por s misma, sino en el contexto del conjunto
de relaciones con que se asocia. En el mundo rural no hay cultura sin la tierra, pero
ella es, adems, su entorno ecosistmico y cultural. Por ello mismo, en lo que tiene
que ver con el fenmeno del desplazamiento forzado, la relacin principal a resaltar
es el vnculo que se establece entre la tierra, su territorio y el sujeto.
En consecuencia, el centro del problema para las acciones de reparacin y restitucin de la poblacin desplazada no es solamente la tierra, sin que ella deje de ser
crucial. El centro del problema es tambin el reconocimiento del sujeto. Si este reco
Ver: Fraser, N. Justitia Interrupta. Reflexiones crticas desde la posicin postsocialista. Bogot,
Siglo del Hombre Editores - Universidad de Los Andes, 1997. Fraser, N. La justicia social en la
poca de la poltica de identidad: redistribucin, reconocimiento y participacin. En Estudios
Sociales, Bogot, CIJUS, Universidad de Los Andes, 1997.
nocimiento no se hace efectivo o, en otras palabras, si para el caso del campesinado,

de los indgenas y afros no se corrige la falla de reconocimiento propia de los modelos de desarrollo y que ha dado lugar al desplazamiento forzado y a la escasa, por no
decir nula, reaccin de la sociedad frente a esta atrocidad, cualquier poltica redistributiva ser mnima y no brindar garantas de no repeticin del desplazamiento.
Es decir, el Estado har una cesin mnima o cesiones parciales a determinados
grupos de un activo tierra, por ejemplo con un respeto mnimo por el sujeto,
pues su apreciacin desvalorizada del sujeto as lo indica. Puesto este argumento en
otras palabras, la nica manera de que haya reparacin efectiva y con justicia es que
la memoria de la contribucin del campesinado a la sociedad colombiana sea restablecida para que ni la sociedad ni el Estado permitan que estos hechos se repitan y,
en consecuencia, avalen y protejan las acciones de restitucin y reparacin.
En este sentido, las acciones de restitucin y reparacin de la poblacin desplazada deben ser entendidas en el contexto del fenmeno que las produce para que
den pie a la construccin de la memoria, y a un horizonte de futuro. En este sentido,
la memoria no es slo el anecdotario histrico de los hechos, es la razn explicativa
de las circunstancias sociales, econmicas y polticas que han dado lugar a que la
arbitrariedad vuelta hecho poltico y social por los cambios en las relaciones sociales y de poder haya conducido a fenmenos como el desplazamiento. Dentro
de ello, hay que entender que los modelos de desarrollo rural no estn exentos de
responsabilidad, as como tampoco la poltica gubernamental, ya sea por accin u
omisin, dado que hubo suficientes llamados desde distintos espacios de la sociedad para que atendieran, no slo los problemas derivados de sus enfoques y prcticas, sino, en particular, su funcionalidad con el conflicto.
Conforme a lo anterior, puede disearse un proyecto-identidad que pretenda
reparar a la poblacin rural desplazada sobre la base de las ofertas que un determinado sujeto puede hacerle a la sociedad. Es decir, ya que la sociedad y el Estado no
le otorgan reconocimiento al sujeto y al actor, el proyecto puede proponer las bases
de la resolucin de esta falla. En este sentido, la primera accin de reparacin que
puede desarrollarse es la de mostrar a la sociedad colombiana el aporte de los pueblos rurales a la sociedad, la economa y la cultura, que se hacen explcitos, entre
otros, en trminos de la seguridad y autonoma alimentaria, y en la fortaleza institucional que brinda para la democracia la pluralidad de sus organizaciones. sta
sera una forma de reparacin moral y simblica importante. El solo hecho de hacer
este reconocimiento implica mostrar a la sociedad la arbitrariedad de la estructura
actual, que permite y avala esta violacin de los derechos humanos de la que ahora
es vctima la poblacin desplazada.
En otras palabras, para la Comisin de Seguimiento la poltica de tierras debe

atender a un concepto de justicia trivalente, entendida como un enfoque analtico
que permita operar sobre el contexto especfico del mundo rural colombiano, con
el fin de restituir y reparar a la poblacin vctima del desplazamiento forzado, y
tambin para sentar las bases de un proyecto rural democrtico. En la perspectiva
desarrollada, es evidente la necesidad de resolver la falla de reconocimiento sobre el
campesinado, pero la trayectoria hacia la resolucin de la falla de redistribucin no
parece viable si no se desconcentra la propiedad de la tierra. En otras palabras, slo
la desconcentracin de la propiedad de la tierra permitir realizar una verdadera
redistribucin de activos sin acudir al clsico expediente de los baldos que excluye al campesinado de la accin pblica y mantiene intacta la estructura de poder
terrateniente. En tal caso, la justicia trivalente implica resolver las fallas de reconocimiento, concentracin y redistribucin.
En otros trminos, se pone en consideracin el hecho de que el desplazamiento
forzado de la poblacin se debe a la conjuncin entre el modelo de desarrollo rural
y los conflictos social y armado. Si no se desactiva uno de los factores determinantes de esta barbarie, cual es el poder terrateniente y de los grupos ilegales sobre la
tierra y los territorios, el reconocimiento y la redistribucin sern parciales, si no
imposibles. La nica opcin de una restitucin y reparacin con justicia y democracia es desconcentrando ese poder sobre la tierra, lo que tiene sentido para el
logro de la paz y la consecucin de garantas de no repeticin, pero si se construye
sobre un proyecto que revalorice a los actores injustamente oprimidos y vulnerados, y sancione a aqullos que hicieron uso de la coercin y la violencia para el
logro de sus intereses particulares.
Un primer requisito es avalar socialmente esta sancin, pues, de lo contrario, tendr lugar la reedicin de la guerra para mantener el control sobre la tierra y el territorio.
El aval social es necesario porque la poblacin rural y desplazada no tiene suficiente
poder frente a los poderosos actores que la vulneran, y porque la sociedad debe y tiene
que asumir la responsabilidad frente a su desentendimiento de lo que ha sucedido. En
otras palabras, se requiere modificar el modelo de desarrollo rural avalado por el conjunto de la sociedad y construir lo que se ha denominado proyecto-identidad.
Un segundo requisito es entender como apoyo posrestitucin la necesaria reasignacin de las tierras en el pas, propugnando para que sean utilizadas de acuerdo con su verdadera vocacin productiva, y de esta manera rescatar considerables
extensiones que actualmente se dedican a la ganadera extensiva. La bsqueda de
la solucin de los conflictos en el uso del suelo exige concretar planes y propuestas
como condicin necesaria para permitir a los despojados y dems campesinos desarrollar proyectos de vida dignos en las zonas rurales.
En este punto, la experiencia comparada resulta altamente relevante, pues

muestra que si la apuesta poltica se limita nicamente al hecho de restituir derechos o relaciones jurdicas respecto de la propiedad, es altamente posible que el
proceso de restitucin fracase ms temprano que tarde. En este sentido, es claro que
la restitucin de ttulos no ha alcanzado un retorno masivo en Kosovo ni en Bosnia
y Herzegovina, y que tampoco ha alcanzado un retorno efectivo en Sudfrica. Una
leccin importante de estos casos es que muestran la insuficiencia de crear un sistema de restitucin aislada e indican la importancia de pensar en las instituciones
de restitucin slo como uno de los componentes de un sistema ms complejo y
comprehensivo que tambin requiere de atencin y financiacin.
Los casos de Kosovo y de Bosnia y Herzegovina muestran la tensin entre las
prioridades de un sistema de restitucin administrativa masiva y la meta del retorno. Para poder administrar todas las reclamaciones, los sistemas de restitucin slo
se concentraron en la restitucin del derecho a la propiedad, mas no en el retorno.
Los administradores de la restitucin dejaron el asunto del retorno a otras instituciones sin pensar en una instancia o mecanismo de coordinacin. Como resultado,
muchas personas desplazadas que recuperaron su propiedad no tuvieron la garanta de un retorno seguro. Por eso, si la meta en Colombia es el retorno de la poblacin desplazada a sus tierras, es muy importante pensar en la relacin entre las
instituciones de restitucin y las instituciones de seguridad y desarrollo regional.
De esta forma, el proceso de restitucin tendr un efecto transformador siempre
que la devolucin de las propiedades y posesiones se acompae de programas y acciones que, con fines de no repeticin, salden la exclusin y marginalidad previa al
desplazamiento, lo que permitira, como lo han sealado Uprimny y Saffon, el paso
al real ejercicio de la ciudadana plena de las vctimas del desplazamiento.
El caso de Sudfrica tambin provee lecciones relevantes de la importancia de
un sistema de apoyo posrestitucin y de la capacidad de la restitucin para la reforma agraria sin otras instituciones, y en un clima poco favorable para la economa
campesina de baja escala. Igual que la restitucin sin protecciones para asegurar el
retorno, la restitucin sin apoyo posrestitucin tambin puede disminuir sus efectos
favorables. En el caso de Sudfrica, por ejemplo, un gran porcentaje de las tierras
restituidas qued en un estado de menos-desarrollo, y para ser productivas muchas
ms fueron alquiladas o vendidas a empresas grandes. Otras instituciones tuvieron
entonces que ser creadas para poder proveer el apoyo para que las tierras pudieran
ser usadas por la poblacin retornada de una manera efectiva y productiva.

Uprimny, R. y Saffon M. P. Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundizacin

democrtica, En: Daz, C. (Ed.), Reparar en Colombia: los dilemas en contextos de conflicto, pobreza
y exclusin, Bogot, ICTJ, Unin Europea y Dejusticia, Agosto de 2009.
Contrario a las enseanzas de estas experiencias, los lineamientos de la poltica

de tierras parecen repetir estos errores al no establecer mecanismos claros de apoyo posrestitucin o restablecimiento. Ninguno de los objetivos est destinado o a
una revisin del modelo de desarrollo del campo, que sin afectar necesariamente
el papel del empresario, s corrija las ineficiencias derivadas del uso actual de la
tierra en el pas y abra espacios al campesino o a la inclusin dentro de la poltica
de un eje de acceso a tierras para vctimas tenedores o trabajadores del campo. En
este sentido, la poltica pareciera ser ms de restitucin legal o formal, que de restitucin efectiva. Es decir, el objetivo de la poltica es la restitucin o consolidacin
de ttulos jurdicos, pero no la restitucin efectiva. El aseguramiento de ttulos no
garantiza en s mismo los retornos o reubicaciones, o al menos no formula estmulos suficientes para ellos. Aunque la Comisin de Seguimiento reconoce que la formalizacin y la restitucin de ttulos jurdicos resulta de vital importancia y no es
una labor sencilla, sta es insuficiente si se quiere resolver de fondo la cuestin del
desplazamiento y si se quiere asegurar el goce efectivo de derechos de la poblacin
titular de las medidas de reparacin.
As, entonces, la manera como estn diseados los mecanismos de reparacin
en el documento de lineamientos a) una poltica de restitucin, formalizacin y en
lo posible acceso a un mejor derecho para el caso de propietarios y poseedores; b)
una poltica de restitucin de expectativas de ocupantes y, en caso de que exista disponibilidad, otorgamiento de un mejor derecho sobre baldos a travs de la adjudicacin; y c) mecanismos de compensacin e indemnizacin para otros tenedores
como aparceros y arrendatarios resulta muy restringida, lo cual podra afectar sus
posibilidades de desarrollo exitoso en el mediano y largo plazo.
De nuevo, la experiencia internacional podra ser de buen recaudo en esta materia. Especialmente el caso de Sudfrica, que ilustra la importancia de adoptar una
perspectiva amplia de la restitucin. Como han notado varios expertos del caso
sudafricano, un factor que limit severamente los resultados del proceso de restitucin fue el clima macroeconmico y el modelo rural que imperaba en el pas.
En este caso, sin intentar cambiar el sistema de relaciones agrarias, el Estado se
concentr en la restitucin de ttulos jurdicos y el retorno, pero no atendi a las
condiciones en las cuales este retorno se llev a cabo. As, las fincas de los retornados pequeas parcelas no industrializadas, sumergidas entre grandes latifundios
tecnificados no lograron generar un clima econmico y social para la creacin de
redes sociales y econmicas a la poblacin retornada que favoreciera su estabilidad.
Y, como consecuencia, a los pocos aos del proceso muchas de estas fincas haban
sido vendidas por precios bajos a los grandes propietarios de tierra.
Por ello, al momento de crear las instituciones de restitucin, es muy importante definir las metas del sistema e identificar el clima en el cual operaran. As, aun
cuando no se sugiere que la institucionalidad encargada de adelantar el proceso de
restitucin sea la misma que se encargue de esta agenda ms amplia (como la del
componente de acceso a tierras), s es necesario fijar metas que vayan ms all de la
restitucin de predios despojados y que exista una coordinacin clara entre los mecanismos de restitucin y los otros componentes del programa agrario, como seran
los programas de desarrollo rural y de acceso progresivo a la tierra. En este sentido
el componente de acceso a tierras juega un papel fundamental de retroalimentacin con la poltica de restitucin, toda vez que, conforme al Principio Pinheiro
16.1, el Estado debe velar por que en los programas de restitucin se reconozcan los
derechos de los arrendatarios, de los titulares de derechos de ocupacin social y de
otros ocupantes o usuarios legtimos de las viviendas, las tierras o el patrimonio. En
este orden de ideas, se debe comprometer, en la mayor medida posible, a que estas
personas puedan regresar y recuperar y utilizar sus hogares, tierras y patrimonio en
condiciones similares a las de los titulares de derechos de propiedad oficiales.
Es por ello que la Comisin de Seguimiento lamenta la eliminacin del eje de
acceso a tierras de los lineamientos de la poltica inicialmente planteados en el documento preliminar. As mismo, la ausencia de mecanismos con efectos transformadores mediante la democratizacin de los derechos sobre la propiedad, a travs
del desarrollo de un proceso de validacin de los ttulos y una modificacin del
modelo de desarrollo agropecuario. Sin afectar el rol particular del empresario en
la bsqueda de una economa rural competitiva, s es necesario que reconozca el
papel que debe y puede jugar el campesinado en el desarrollo rural del pas.
Dilaciones en el tema referente a los derechos de los grupos

tnicos sobre el territorio
La Comisin de Seguimiento ha de recordar que el Auto 008 de 2009 ordena que
la poltica de tierras tenga, entre otros, un enfoque tnico. Segn el criterio de la
Comisin, en el documento de lineamientos esta orden se encuentra dilatada por
varias razones. La primera, porque el documento expresa que la implementacin
de la ruta tnica de proteccin requiere consulta previa. De este modo se incumple
la orden de la Corte al Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ), la Superintendencia de Notariado y registro (SNR), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
(Incoder), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Instituto
Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y Accin Social de poner en marcha, a ms
tardar el 30 de octubre de 2009, la ruta tnica propuesta por Accin Social dentro
del proyecto de proteccin de tierras y patrimonio.
En efecto, de conformidad con lo dispuesto por este Tribunal en el Auto 005
de 2009, referente a las comunidades afrodescendientes, pero que sin lugar a duda
es extensivo a las comunidades indgenas conforme a la parte resolutiva del Auto
004 de 2009, la aplicacin de la ruta es de carcter obligatorio en situaciones de
desplazamiento masivo, cuando la Defensora del Pueblo haya emitido un informe
de riesgo que incluya a las comunidades afrocolombianas (y grupos indgenas). As
mismo, en las zonas de desarrollo de megaproyectos econmicos de monocultivos,
explotacin minera, turstica o portuaria que involucre territorios ancestrales, y
cuando los informes y anlisis de las autoridades sobre la evolucin de la situacin
de orden pblico sealen un riesgo particular para las comunidades afrocolombianas (y grupos indgenas) en determinadas regiones. En este sentido, el Estado tiene
la obligacin tanto de dar cumplimiento a las normas de proteccin de los territorios como de consultar.
Existen dos obligaciones en juego: la de proteger los territorios y la supervivencia de los grupos tnicos y la de dar cumplimiento al mandato de la consulta previa
e informada. Con la declaratoria de inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo
Rural, es necesario disear nuevamente, desde el punto de vista jurdico, la ruta de
proteccin tnica, de tal forma que el dilema para el Estado consista en dar cumplimiento a la orden tutelar de la Corte Constitucional (y a las obligaciones generales
de derechos humanos), ahora que no se cuenta con este mecanismo, sin perjuicio
de la necesidad de adelantar un proceso de consulta previa, pues la ruta de proteccin es una medida estatal susceptible de afectar a los pueblos y comunidades
tnicas.
La Comisin de Seguimiento percibe la existencia de dos alternativas de accin
frente a este dilema. En primer lugar, la sealada por el gobierno nacional en el
documento que se ha denominado de lineamientos, cual es la de que el Gobierno
espere a adelantar la consulta, para determinar luego el mecanismo de proteccin
del territorio, y a partir de all reinicie las actividades tendientes a protegerlo. Esta
opcin resulta, empero, altamente inconveniente desde el punto de vista de la eficacia y oportunidad de las medidas. Aceptar esta posibilidad equivaldra a estar de
acuerdo con que no se sigan protegiendo los territorios tnicos hasta tanto el trmite de la consulta previa permita que se adopte el instrumento de proteccin. Esta
solucin sera desde todo punto de vista inaceptable.
La segunda opcin consiste en que el Estado proteja de manera inmediata los
territorios en riesgo de despojo, sin descargarse de dicha obligacin, aduciendo la
falta de un mecanismo legal o la obligatoriedad de la consulta previa. Esta opcin
es la ms acertada, a juicio de la Comisin de Seguimiento. El Estado colombiano

no puede desproteger los territorios, amparado en una interpretacin restrictiva
del derecho a la consulta que resulta lesiva para los intereses de los pueblos y comunidades. La proteccin no puede cesar para los territorios ya protegidos, y en
caso de necesidad debe extenderse a otros. Por otro lado, el Estado tiene una obligacin paralela consistente en realizar todas las consultas requeridas, tanto para la
aplicacin de la ruta con respecto a cada pueblo o comunidad afectada, como en
los dems temas en los que la Constitucin obliga a realizar consulta previa a los
grupos tnicos.
Poner en marcha la ruta tnica de manera inmediata es una forma de proteger
los derechos fundamentales al territorio de los grupos tnicos. Por el contrario,
someterla a la apertura de un proceso de consulta pospone el cumplimiento de esta
obligacin, viola los derechos mencionados y atenta contra la pervivencia de los
pueblos indgenas y afrocolombianos. La orden de la Corte emana de la evaluacin
de las causas y efectos del desplazamiento y su estrecha vinculacin a los intereses
legales e ilegales sobre las tierras y territorios de propiedad comunal reconocidos
o no, as como del anlisis de los casos que le fueron presentados por las organizaciones en las audiencias y documentos entregados. De otra parte, omitir la puesta
en marcha de la ruta en la fecha indicada por la Corte contrara los principios de
recurso efectivo y plazo razonable vinculados a los derechos territoriales, ampliamente desarrollados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Finalmente, la aplicacin de esta ruta es una forma de dar cumplimiento a lo
dispuesto en la sentencia C-461 de 2008, segn la cual:
cuando se adopten medidas en aplicacin del convenio (169 de la OIT), cabe distinguir dos
niveles de afectacin de los pueblos indgenas y tribales: el que corresponde a las polticas y
programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe hacerse efectivo un
derecho general de participacin, y el que corresponde a las medidas administrativas o
legislativas que sean susceptibles de afectarlos directamente, caso para el cual se ha previsto
un deber de consulta,
De tal forma que, en el caso del diseo de la ruta tnica de proteccin, se est en
la esfera de un programa general que concierne a los grupos tnicos, lo que activa
el derecho general de participacin que se orienta a obtener que se garanticen a
los pueblos interesados unas oportunidades de participacin equivalentes a las que
estn a disposicin de otros sectores de la poblacin, mas no la consulta previa.
sta se activar cuando la ruta ya diseada se aplique a cada territorio tnico, por
cuanto dicha aplicacin dar lugar a una afectacin directa de los intereses de la
comunidad especfica.
Para el efecto, la Comisin de Seguimiento considera que el diseo de la ruta

tnica no es un procedimiento nuevo, antes bien es un ejercicio que recoge la normatividad existente a favor de las comunidades tnicas, conforme a lo sealado
por la Corte Constitucional en los autos 004 y 005 de 2009, en el entendido de que
existe un sistema de proteccin en el marco del cual se requiere la organizacin de
un procedimiento especfico para la proteccin patrimonial de las comunidades
tnicas. En este sentido, no se trata de una decisin legislativa ni administrativa, de
tal forma que la formulacin de la ruta tnica de proteccin no requiere consulta
previa toda vez que se realiza en el marco de un conjunto de normas preexistentes
conformadas por la normatividad internacional, sentencias previas de la Corte y la
Ley 160 de 1994, de acuerdo con la cual se puede disear la mencionada ruta con
miras a la titulacin y al saneamiento de los resguardos y territorios ancestrales.
En cambio, la implementacin de la ruta en cada resguardo o comunidad ancestral
s requerir de consulta previa toda vez que habr que concertar la forma en que
habr de operar en el caso concreto al afectar directamente a cada comunidad determinada.
La orden impartida por la Corte Constitucional no puede dar espera. Como fue
sealado en el Auto 008 de 2009, existen serias falencias y vacos protuberantes en
la poltica de prevencin, de tal suerte que sta debe estar articulada de forma inminente con la particular afectacin que el desplazamiento forzado produce en las
comunidades afrodescendientes y los grupos indgenas. Conforme al Auto 218 de
2006, es claro que stos han sufrido un impacto proporcionalmente mayor dentro
del total de vctimas del desplazamiento forzado y no se ha probado que exista en
la poltica de atencin un elemento especfico orientado a prevenir la ocurrencia
de desplazamientos de estos grupos ni a atender de manera inmediata y efectiva
las necesidades especficas de los que ya han sido desplazados. En esta ocasin, la
Corte Constitucional fue clara en afirmar que:
el desplazamiento de los grupos indgenas y afrocolombianos conlleva una violacin grave
de los derechos constitucionales especficos de los que son titulares, incluyendo sus derechos colectivos a la integridad cultural y al territorio; ms an, la relacin de los grupos
tnicos indgenas y afrocolombianos con su territorio y los recursos presentes en l transforman el desplazamiento forzado en una amenaza directa para la supervivencia de sus
culturas.
Por tales razones, el Estado est en la obligacin de actuar con particular diligencia y sin dilaciones para prevenir y solucionar este problema.
En segundo lugar, la Comisin de Seguimiento recomienda a la Corte Constitucional que solicite al Gobierno nacional el informe correspondiente sobre el cum-
plimiento de la orden impartida al Ministerio del Interior y de Justicia en el Auto

005 de 2009, de disear, a ms tardar para el 30 de octubre de 2009, un plan de caracterizacin de los territorios colectivos y ancestrales habitados mayoritariamente
por la poblacin afrocolombiana de conformidad con los lineamientos sealados en
el mencionado documento. La Comisin de Seguimiento percibe que, en la descripcin de las acciones y metas con respecto a los derechos territoriales de los grupos
tnicos, se omite el deber del Ministerio de disear el plan de caracterizacin, que
entre otros aspectos debe contener: a) situacin jurdica de los predios sealados
como territorios colectivos titulados o en proceso de titulacin y ancestrales; b)
caractersticas socioeconmicas de las comunidades asentadas en dichos territorios;
c) la situacin fctica y jurdica en que se encuentran los consejos comunitarios y las
autoridades locales constituidas en dichos territorios; d) riesgos y potencialidades
para la proteccin de los territorios; e) obstculos jurdicos que impiden la proteccin efectiva de dichos territorios; f) mecanismos para garantizar la restitucin efectiva de los territorios cuya propiedad haya sido transferida con violacin de lo que
establece la Ley 70 de 1993; y g) establecimiento de presunciones de ilegalidad de las
transacciones sin el cumplimiento de la Constitucin y la Ley 70 de 1993.
Es oportuno sealar que, por analoga, esta caracterizacin se hace extensiva
tambin a los grupos indgenas, conforme a los estndares internacionales que rigen el tema de los derechos de las comunidades ancestrales y grupos indgenas
(Convenio 169 de la OIT, Declaracin de las Naciones Unidas de los Pueblos Indgenas, decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos). Ahora bien,
para la Comisin de Seguimiento resulta an ms preocupante el incumplimiento
de la obligacin de caracterizar los grupos tnicos y sus territorios, que no slo fue
impartida por la honorable Corte Constitucional, sino que emana tambin de los
estndares internacionales sealados, de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, as como de las Leyes 160 de 1994 y 70 de 1993.
Incluso, dentro de los criterios para la reparacin integral de grupos tnicos propuestos por la Procuradura General de la Nacin desde 2008, se seala claramente
que, con miras a la satisfaccin del derecho fundamental a la reparacin integral, se
debe elaborar un censo pueblo por pueblo indgena, y comunidad por comunidad
afrocolombiana que defina el universo de las vctimas e identifique las violaciones y
los daos ocasionados, criterio reiterado en el ao 2009 cuando sostuvo que se con
Procuradura General de la Nacin (PGN), Procuradura Delegada para la Prevencin en Materia

de Derechos Humanos y Asuntos tnicos, Primero las vctimas: criterios para la reparacin integral
de los grupos tnicos. Fase 2, publicacin realizada con el apoyo de la Agencia Sueca de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (ASDI) y el Consejo Noruego para Refugiados (NRC), 2008, p. 29.
sidera que para hacer efectivo el derecho a la restitucin de bienes colectivos a los grupos tnicos, debe plantearse, en primer lugar, un censo poblacional para determinar
con exactitud el universo de vctimas, estrechamente relacionado con el territorio en
un contexto de alarmante situacin de extincin de pueblos ancestrales e indgenas
con ocasin del conflicto armado y de la desterritorializacin que ste genera.
Una tercera cuestin que llama la atencin de la Comisin de Seguimiento se
relaciona con la inclusin de la actividad consistente en analizar la capacidad de la
jurisdiccin especial indgena y el derecho propio de las comunidades negras, y su
relacin con la justicia ordinaria, para prevenir y sancionar el despojo de los territorios. Esto con el fin de hacer las propuestas correspondientes con base en la existencia de interacciones que se generan en la prctica entre la poblacin perteneciente
a comunidades tnicas y terceros, con respecto a las tierras y territorios. Si bien
se trata de una propuesta interesante, debe tenerse presente, primero, la reiterada
violacin por parte de diferentes autoridades al ejercicio del derecho al desarrollo y
al gobierno propio de los pueblos indgenas y de las comunidades afrocolombianas.
Es lo que ocurre con la puesta en marcha de proyectos sin garantizar el derecho
fundamental a la participacin a travs de la consulta y del consentimiento previo,
libre e informado, o la militarizacin de territorios tnicos sin contar con el concurso de las autoridades propias.
De otra parte, frente a violaciones de los derechos territoriales por actores armados
legales e ilegales, es claro que los grupos tnicos no cuentan con los mecanismos para
hacer valer sus decisiones, mxime frente a los complejos entramados del despojo.
stos, por cierto, tambin son la causa por la que las autoridades gubernamentales
concernidas han sido incapaces de garantizar la restitucin material, pese a la
restitucin jurdica, de los territorios de las comunidades de Jiguamiand y Curvarad
(Choc) y de Alto Mira y Frontera (Nario). En sntesis, esta propuesta, tal y como
est expresada, puede significar el traslado a las vctimas de la incapacidad del Estado
de proteger los territorios colectivos, ya sea ante la presencia de actores ilegales
cultivos y trfico de drogas o de actores legales fumigaciones y puesta en marcha
de proyectos, como el de palma en Guapi, citado por la Corte Constitucional.
La Comisin de Seguimiento considera oportuno recordar que el reconocimiento del gobierno y la justicia propia de los grupos tnicos es un deber del Estado que emana del Convenio 169 de la OIT, ratificado en Colombia mediante la
Ley 21 de 1991. ste, a su vez, se encuentra articulado con el deber que asiste al
mismo Estado de garantizar los derechos territoriales de estos grupos en el contexto

PGN, Procuradura Delegada para la Prevencin en Materia de Derechos Humanos y Asuntos

tnicos, La voz de las regiones: Elementos para el diseo de un programa de restitucin de bienes
y anlisis de contextos regionales, publicacin realizada con el apoyo de ASDI y NRC, 2009, p. 160.
de su cultura y de sus capacidades para enfrentarse, por ejemplo, a interacciones

con terceros, cuando stos son grupos armados o personas en posicin dominante
que dejan a las comunidades y sus autoridades ancestrales en situacin de indefensin manifiesta. En estos casos, el deber de proteccin es del Estado y dicha responsabilidad no puede ser trasladada a la jurisdiccin especial indgena o al derecho
propio de las comunidades afrodescendientes, los cuales se vern imposibilitados
fcticamente para hacer cumplir sus decisiones si no cuentan con mecanismos de
articulacin con las herramientas de proteccin con las que cuenta o debe contar el
Estado colombiano.
Una ltima cuestin que llama la atencin de la Comisin de Seguimiento se
relaciona con los mecanismos que prevn la adjudicacin de tierras alternativas a
pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas. El Estado colombiano, al ratificar el Convenio 169 de la OIT, reconoci a los pueblos indgenas y tribales el derecho de propiedad y posesin sobre los territorios que han habitado ancestralmente.
Igualmente, el Estado asumi la obligacin de respetar la relacin especial que tengan dichos pueblos con sus territorios, garantizar su posesin y su uso, impedir que
terceros se apropien de ellos y establecer sanciones para las intrusiones y usos no
autorizados de las tierras de los pueblos indgenas y comunidades afrodescendientes. Es por ello que resulta extraa esta figura, debido a la poca justificacin que se
presenta en el documento sobre su procedencia.
Atendiendo a los derechos especiales antes descritos, la restitucin y consolidacin de los territorios ancestrales es la medida prioritaria de reparacin y al
mismo tiempo de garanta de derechos fundamentales para pueblos indgenas y
comunidades afrodescendientes. Esta medida de compensacin, sin la justificacin
necesaria, puede resultar muy peligrosa frente a los casos de despojo y falta de reconocimiento legal de titularidad sobre territorios que luego son apropiados por
actores legales e ilegales, como ha sido de conocimiento de la Corte Constitucional
(autos 004 y 005 de 2009).
Ausencia de un enfoque diferencial de gnero en los lineamientos

de la poltica
El documento de lineamientos presentado por el Gobierno nacional carece integralmente de una perspectiva de gnero. De hecho, en ningn momento se hace
mencin de la problemtica particular de las mujeres desplazadas o se desarrolla
alguna actividad o meta que est relacionada con la satisfaccin diferenciada de
las necesidades de las mujeres vctimas del desplazamiento forzado. El documen-
to tampoco dialoga con otras iniciativas emprendidas por el Gobierno en cumplimiento del Auto 092 de 2008. ste ordena a las autoridades colombianas incorporar
un enfoque diferencial de gnero dentro de la poltica pblica de atencin a las
personas desplazadas por el conflicto armado, de tal forma que el sistema de proteccin sea sensible a las necesidades y vulnerabilidades especficas de las mujeres
victimizadas por este fenmeno.
De hecho, la Corte Constitucional seal en el Auto 092 que en el contexto
armado existe para las mujeres un riesgo de ser despojadas de sus tierras y su patrimonio con mayor facilidad por los actores armados ilegales dada su posicin
tradicional ante la propiedad, especialmente las propiedades inmuebles rurales. En
consecuencia, la poltica de tierras debera responder de manera diferenciada frente a esta situacin especfica.
El Gobierno nacional ha contado, dentro del proceso de seguimiento al cumplimiento de este auto, con valiosa informacin de distintas organizaciones de la
sociedad, dentro de la que se sealan las afectaciones especficas y desproporcionadas del despojo en el caso de las mujeres. Por ejemplo, se destaca que el contexto
normativo interno desconoce que la relacin formal de las mujeres con la propiedad o la posesin de la tierra ha estado mediada por su compaero, especialmente
en el mbito rural. En el caso de las mujeres vctimas de desplazamiento forzado
que adems han perdido a su pareja, las dificultades en materia jurdica son generalmente mayores, pues ellas no conocen los linderos, no saben de la existencia de
ttulos, no tienen informacin sobre la modalidad de la propiedad, no tienen pruebas de posesin, y, en muchos casos, no estn en capacidad de dimensionar lo que
la tierra y sus productos derivados pueden representar en trminos econmicos.
Esta falta de informacin influye en sus posibilidades reales de obtener acceso a la
justicia y buscar efectivamente la proteccin o la recuperacin de su predio.
En este sentido, el documento de lineamientos tampoco se refiere al programa
propuesto por el Gobierno para la facilitacin del acceso a la propiedad de la tierra por
las mujeres desplazadas, del cual se ha informado que slo incluye el componente de
restablecimiento, que se estructura a partir de los procesos de retorno o reubicacin.
Proyectos piloto
La Comisin de Seguimiento comparte con el Gobierno nacional el planteamiento de que algunas de las polticas deben ser implementadas de manera tal que se
puedan prever rpidamente sus deficiencias o insuficiencias y que stas puedan ser
corregidas a tiempo, a lo que puede contribuir la seleccin de experiencias piloto. Y
algunas de las polticas, sobre todo aqullas relacionadas con el eje de restitucin,
pueden ser ensayadas inicialmente en experiencias piloto que luego se repliquen a
nivel ms amplio.
Sin embargo, la informacin proporcionada en el documento de lineamientos
genera algunas dudas sobre la efectividad y pertinencia de las experiencias que se
determinan y se determinarn a futuro como zonas de implementacin de los pilotos de la poltica. La seleccin de los pilotos es fundamental a la hora de evaluar
la conveniencia del ejercicio y, en este caso, llama la atencin la seleccin de los
casos del municipio de Turbo, en Antioquia, y de los corregimientos de Mampujn,
en el municipio de Mara la Baja, en Bolvar, y de Chengue, en Ovejas, Sucre, que
promueve la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR), con recursos de la cooperacin de Estados Unidos, administrada por la OIM. Sin desconocer las graves violaciones contra los habitantes de estos lugares, es preciso tener
en cuenta que el nmero de afectados y la proporcionalidad de los daos ocurridos
no permiten seleccionarlos como municipios tpicos del despojo y abandono de
tierras derivados del delito del desplazamiento forzado.
La Comisin de Seguimiento estima que en la seleccin de zonas piloto debe
confluir una serie de factores que permitan determinar que la zona efectivamente
seleccionada corresponda a patrones masivos de despojo o abandono, representativos de la situacin a nivel nacional, y que recojan la problemtica jurdica, fctica e
institucional que imposibilita la aplicacin de las medidas ordinarias para la restitucin. Si los pilotos no corresponden a una muestra que pueda ser universalizable
y que responda a estos patrones, el ejercicio pierde relevancia.
En este caso, tres de las cinco zonas en las que se prev llevar a cabo proyectos
piloto parecen responder a experiencias de intervencin institucional actuales, no
definidas de manera consciente de acuerdo con los ejes de la poltica y los problemas
que sta ha diagnosticado y que pretende enfrentar. La seleccin usada por la CNRR
para esta intervencin institucional correspondi a factores distintos y, como consecuencia, los pilotos podran responder mejor a otras lgicas ms que servir como un
punto de partida para la aplicacin de las polticas sealadas en los lineamientos.
As, por ejemplo, en el caso del proyecto de Turbo, la poblacin desplazada ya retorn. Los proyectos piloto deben realizarse cuando no ha existido el retorno y en municipios que se caractericen por haber tenido o tener problemas con el retorno y conflictos
con relacin a la titularidad de los predios. De lo contrario, sus resultados no podran
aplicarse al universo objetivo de la poltica. As mismo, en el caso del proyecto Mampujn, es pertinente tener en cuenta que la poblacin sali de sus predios para vivir en
otro lugar, pero puede usufructuar dichos predios, es decir, no ha habido despojo.
En este sentido, para la Comisin de Seguimiento deben emplearse criterios

objetivos de seleccin de las zonas piloto, entre los cuales vale sealar los tipos de
desplazamiento (masivo, grupal o individual), fecha del desplazamiento, actores
causantes del desplazamiento, modalidades del despojo, situacin de tierras frente
a ocupantes secundarios, condiciones de seguridad, municipios que han activado
las distintas rutas de proteccin principalmente la colectiva, informacin levantada, expectativas generales de restitucin, entre otros.
Al respecto, la Comisin de Seguimiento se pregunta por qu no tener en cuenta, entre las regiones en las que se llevarn a cabo los proyectos piloto, algunas en las
que se haya implementado la ruta colectiva de proteccin. En estas zonas se cuenta
con la participacin de entidades estatales y de las comunidades en la elaboracin
de los estudios de predios y, en algunos casos, con su adopcin por parte de los
Comits Territoriales de Atencin a la Poblacin Desplazada. Igualmente, se han
invertido cuantiosos recursos de cooperacin y del presupuesto nacional y local. La
mayora de las zonas objeto de la ruta colectiva corresponden a zonas representativas de expulsiones y graves violaciones de los derechos humanos, lo que permitira
aplicar las presunciones y la inversin de la carga de la prueba en los trminos de los
Principios Pinheiro y lo dispuesto por la Corte en los autos 004, 005 y 008. Adems,
se encuentran identificados los propietarios, poseedores, ocupantes y tenedores, lo
que permitira definir los programas masivos de formalizacin y restitucin, y dar
as repuesta a las expectativas generadas en la aplicacin de las rutas.
De otra parte, en varias de esas zonas (por ejemplo, en la regin del Catatumbo y
los Montes de Mara) se han identificado los riesgos contra la proteccin y restitucin
de las tierras. Entre ellos, las deudas, las compras masivas propiciadas por las amenazas
de remates de los bienes por el no pago de los crditos y las debilidades de los procesos
de retorno en cuanto a la seguridad fsica y jurdica de los bienes y las condiciones para
el restablecimiento. Esto permitira avanzar en propuestas viables de retorno o reubicacin, saneamiento de los bienes inmuebles y proyectos productivos.
Por otra parte, la Comisin considera que debe realizarse un nmero ms amplio de proyectos piloto, toda vez que cinco pilotos no son suficientes para constatar las posibilidades de restitucin cuando el fenmeno ha sido tan extendido y los
posibles patrones de despojo y la tipologa de vctimas son tan diversos. Por ejemplo, el Proyecto de Proteccin de Tierras y Patrimonio, as como los programas de
recuperacin de tierras (RET) del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
han analizado al menos siete patrones de despojo, sin contar con las tipologas de
vctimas, lo cual indica que la seleccin de cinco casos pilotos no atender todos los
criterios posibles de identificacin.
Incumplimiento de las rdenes de la Corte relativas al censo de

tierras y al mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud,
las modalidades y efectos de los abandonos y despojos
La Comisin de Seguimiento nota con preocupacin que el documento de lineamientos no se refiere a la orden de la Corte referente a la realizacin de un censo
de tierras en riesgo o abandonados, tituladas y en proceso de titulacin y su registro, la cual fue motivada por la diferencia en cifras que existe entre los informes
entregados a la Corte Constitucional por el gobierno, la Comisin de Seguimiento,
la Contralora General de la Repblica, el Movimiento Nacional de Victimas y algunos centros acadmicos.
La realizacin de este censo permitira, entre otros fines, definir zonas de focalizacin de la poltica y cuantificar los recursos exigidos para la implementacin
de sistemas de prevencin, proteccin y reparacin: restitucin o mecanismos subsidiarios permutas o indemnizaciones monetarias. En sentido estricto, el documento de lineamientos no contempla la realizacin de este censo como actividad
o meta especfica previa a la construccin de un banco o fondo de tierras como
insumo bsico del proceso de restitucin y de recuperacin de tierras.
En este sentido, el documento de lineamientos pospone, entre otras, la actividad contemplada anteriormente en el documento preliminar de lineamientos consistente en el desarrollo de procedimientos que permitan identificar e inventariar
los baldos del territorio nacional y solicitar la apertura del folio a nombre de la
nacin. El documento de lineamientos ya no contempla la realizacin de tan importante inventario sino que seala la realizacin de estudios que permitan identificar los baldos y de una investigacin de baldos en proyectos focalizados segn
criterios que an no define. De esta manera, se posterga la necesidad de contar con
informacin precisa y suficiente sobre los baldos, el estado en que se encuentran
clase de ocupacin: ilegal o legal, as como la priorizacin de los procedimientos
agrarios de titulacin, constitucin, ampliacin, saneamiento, clarificacin, deslinde y recuperacin de los que se encuentran indebidamente ocupados, entre otros.
Adicionalmente, el Estado no observa uno de los ejes principales establecidos por
la Corte Constitucional en su Auto 008 de 2009 para la reformulacin de la poltica
pblica en materia de tierras, cual es el de establecer un mecanismo para esclarecer
la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos y despojos de
tierras ocurridos en el marco del conflicto armado. El documento de lineamientos se
limita a sealar que el esclarecimiento de la verdad en materia de tierras se realizar
mediante el fortalecimiento de la justicia ordinaria y la implementacin de la justicia
transicional, de tal forma que la enmarca dentro del marco de la verdad judicial.
La Comisin de Seguimiento desea resaltar que este eje es fundamental para la

construccin de una poltica pblica con enfoque de derechos y que se oriente a la
efectiva realizacin de los derechos de la poblacin desplazada a la verdad, la justicia, la reparacin y las garantas de no repeticin. As mismo, resulta fundamental
para reconocer y enfrentar a travs de medidas de poltica la responsabilidad que
en el delito del desplazamiento forzado pueda corresponder al Estado por accin u
omisin. La invisibilizacin de los mltiples actores y causas atenta contra los derechos a la verdad y la justicia no impunidad, e impide la construccin de patrones
de violaciones sistemticas y masivas, en el marco de parmetros definidos para
crmenes de sistema y crmenes del sistema.
De igual forma, en lo que se relaciona con elderecho a la justicia, el desplazamiento forzado junto con la privacin arbitraria de la propiedad y las posesiones sobre las tierras y territorios, hacen parte de la violencia masiva y la comisin
de delitos atroces que caracterizan el conflicto colombiano. La atrocidad, como
lo menciona Reed10 , no es un concepto etreo, es una institucin y un conjunto
de prcticas concretas que en Colombia se han ejercido bajo fines que discurren
entre la eliminacin de las guerrillas y la refundacin del Estado. Dichas prcticasmacro-criminales han servido para acumular inmensas fortunas en menoscabo depersonas humildes que, adems de haber sido vulneradas en su dignidad y
derechos, han sido despojadas de sus propiedades, desarraigadas de su tierra, privadas de las personas que aportaban el sustento familiar, en fin, completamente
desposedas(Sentencia C-370 de 2006). As mismo, las complejas estructuras y
organizaciones criminales se han servido de mecanismos legales e ilegales para esconder los bienes usurpados, acudiendo a figuras como el testaferrato y el lavado
de activos.
Frente a esta realidad de criminalidad masiva, sistemtica y encubierta,no bastan los mecanismos judiciales ordinarios sino que se requiereacudir a los estndares internacionales acerca de los crmenes de sistema. Slo as se podr, conforme
a lo expresado por la Procuradura General de la Nacin11,construir patrones de
violaciones que permitan identificar las causas del expolio y apropiacin de bienes,
especialmente de predios rurales y urbanos, as como a los responsables, incluyendo, a quienes instigaron, promovieron y financiaron a los grupos armados ilegales
(lites polticas, ganaderas y empresariales) e ilegales (narcotraficantes y mafias or10 Reed Hurtado, M. Un juicio normal. En: Peridico el Comercio, Visin Internacional, Lima, Abril
de 2009.
11 PGN, Procuradura Delegada para la Prevencin en Materia de Derechos Humanos y Asuntos
tnicos, Seguimiento a las polticas pblicas en materia de desmovilizacin y reinsercin: Derecho a
la reparacin integral (Tomo II), Bogot, publicacin realizada con el apoyo de Usaid, 2008.
ganizadas), a los ganadores del despojo, ascomo a los servidores pblicos y particulares que, por accin u omisin, contribuyeron a ello.
As las cosas, la formulacin de la poltica, sin este elemento, tal y como est
previsto en el documento de lineamientos, erosiona la responsabilidad del Estado
en materia de desplazamiento, despojo y abandono, con lo cual aleja los objetivos
de la poltica de un verdadero enfoque de derechos, que reconozca a sta como una
medida que busca la satisfaccin de derechos de una poblacin que ha sido vctima
de violaciones graves y masivas a los derechos humanos, y no como una poblacin
vulnerable que requiere asistencia social del Estado.
Es por ello que el mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las
modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras ocurridos en el marco
del conflicto armado, ordenado por la Corte, est destinado a satisfacer resultados
distintos a la simple identificacin de predios y derechos de la poblacin sobre stos. Por el contrario, busca enmarcar el proceso de restitucin dentro de la lgica
de enfoque de derechos y de la elaboracin de una poltica pblica que reconozca
dichas violaciones.
El tema anterior est estrechamente vinculado con el derecho a la verdad que
asiste a las vctimas del despojo y la usurpacin de tierras, de tal forma que requiere,
en virtud del principio de coherencia mencionado en el documento de lineamientos, de la articulacin entre la poltica de tierras y la poltica de verdad, justicia y reparacin. Conforme a lo anterior, la Comisin de Seguimiento reitera su posicin,
segn la cual considera necesario recomendar la creacin en Colombia, a travs del
legislador, de una Comisin de la Verdad, que no se restrinja a un tema concreto
como el de las tierras. No obstante la importancia y trascendencia que ste tiene
en el pas, en tanto causa estructural del conflicto, desvirtuara el sustento jurdico,
tico y filosfico que subyace en este tipo de instrumentos.
Para la Comisin de Seguimiento, la creacin de una Comisin de la Verdad se
le impone como obligacin jurdica al Estado y como obligacin tica a la sociedad,
toda vez que las vctimas reclaman un organismo totalmente independiente, dotado de los recursos necesarios para desarrollar su trabajo y envestido de funciones
que objetivamente puedan impactar los procesos que avancen en perspectiva de
superar el conflicto y construir bases para la paz.
Otros comentarios al documento

de lineamientos y conclusiones
Mejoramiento de los mecanismos de prevencin del despojo

En opinin de la Comisin de Seguimiento, uno de los ejes de la poltica que ms
limitaciones presenta es el de prevencin del desplazamiento. Las metas de la poltica son muy abstractas y sus actividades parecen muy tmidas frente a la urgencia
y prioridad que requiere la adopcin de un plan integral de prevencin de la comisin del delito de desplazamiento forzado. El documento de lineamientos presenta
tres actividades sobre las cuales se articularn las medidas de prevencin: (i) la seguridad jurdica de los derechos de la poblacin desplazada; (ii) el fortalecimiento judicial ordinario y de las comunidades tnicas, en lo que tiene que ver con la
prevencin del despojo; y (iii) el mejoramiento de la accin preventiva a travs de
la divulgacin pblica y masiva de las rutas de acceso a la justicia reparativa y de la
capacitacin a los funcionarios para dar una respuesta coordinada. Como se observa, las medidas de prevencin parecen estar ms focalizadas en el fortalecimiento
institucional que en la adopcin de estrategias concretas de prevencin.
Esta insuficiencia en los objetivos se traduce luego en las actividades sealadas. As, por ejemplo, una primera actividad planeada es la realizacin de jornadas
masivas de formalizacin de derechos sobre predios que no estn en disputa. Esta
medida, que parece bien intencionada y podra ser efectiva para la prevencin del
despojo por va jurdica (apelacin o utilizacin ilegal, por parte de los victimarios,
de figuras jurdicas y recursos judiciales para adquirir formalmente los derechos
de propiedad), est sin embargo limitada por el horizonte de accin que se traza
la poltica. Como fue sealado anteriormente, los lineamientos proponen el desarrollo de estudios y diagnsticos al respecto durante los prximos cinco aos (a
noviembre 31 de 2015) para las zonas prioritarias para esta poltica, y la ejecucin
de estos planes en zonas prioritarias a partir de este diagnstico y para ser finalizada en mayo 30 de 2017. As las cosas, las medidas de prevencin podran empezar
a implementarse no antes de cinco aos, con lo cual pierden cualquier expectativa
real de efectividad.
Adicionalmente, no queda claro cmo van a ser realizadas las jornadas masivas de formalizacin, teniendo en cuenta que la poblacin desplazada est dispersa y carece de mecanismos eficientes de comunicacin con las autoridades. Y, sobre
todo, cmo se verificar la inexistencia de disputas sobre el predio si el mecanismo
de resolucin de las peticiones de restitucin no se ha activado? Es necesario ser
extremadamente cuidadosos para evitar consolidar situaciones jurdicas cuando
slo se dispone de un grado limitado de informacin y de posibilidades escasas de
participacin restringida de la poblacin interesada.
Un segundo punto que preocupa a la Comisin de Seguimiento es el relacionado con la estrategia de prevencin del delito de desplazamiento. Es de resaltar
que la accin principal que se propone en este punto es que el gobierno nacional
estudiar si una de las razones por la cuales no se ha podido detener el incremento
del desplazamiento radica en la poca judicializacin del delito de desplazamiento
o no. En primer lugar, el Estado no puede seguir aplazando su obligacin constitucional de persecucin de los autores del delito de desplazamiento forzado. En
efecto, en varias oportunidades ha sido sealado por la Comisin de Seguimiento,
y reconocido por la Corte, que en Colombia es casi inexistente la judicializacin,
investigacin y sancin a los responsables del delito de desplazamiento. Los propios
datos y estadsticas de la Fiscala General de la Nacin son muestra de ello. La obligacin de investigar y juzgar no admite mayores dilaciones.
En segundo lugar, la Comisin de Seguimiento, el Acnur, la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la propia Corte
Constitucional han insistido desde hace largo tiempo sobre el impacto que produce
la falta de judicializacin y la impunidad de este delito en su repeticin crnica.
En esa medida, la meta sobre evaluacin del impacto del delito, destinada a ser
concluida en diciembre 30 de 2010, se presenta como una dilacin injustificada de
las acciones que debe adoptar el Estado colombiano de manera inmediata sobre la
materia.
Por otro lado, en este eje de prevencin no se hace referencia a medidas cautelares para enfrentar las nuevas modalidades de despojo actualmente existentes. Para
la Comisin de Seguimiento es altamente preocupante que a la poblacin desplazada que ha retornado o que desea retornar, y se encuentra con bienes afectados por
pasivos y deudas, los perpetradores del despojo y la usurpacin, legales e ilegales,
les ofrecen comprarles dichas deudas a cambio del bien afectado. En este caso, la
Comisin de Seguimiento considera necesario que la poltica de tierras contemple
cuanto menos tres medidas cautelares. La primera de ellas, la aplicacin de las sentencias de la Corte Constitucional en las que ha expresado un enfoque diferencial
para la poblacin vctima del conflicto armado en el tema de pasivos y deudas. Me-
diante ste se exige a la sociedad el respeto de los derechos fundamentales de estas

personas a travs de la realizacin de determinados patrones de conducta, cuyo
incumplimiento agrava la situacin de las personas que por motivos ajenos a ellas
se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. En este sentido, la Corte
Constitucional en repetidas ocasiones ha exigido el cumplimiento de un deber de
solidaridad12 a un particular cuando su incumplimiento afecta los derechos fundamentales de una persona respecto de la cual tiene pretensiones crediticias y que
se encuentra, con ocasin de su condicin de vctima, en situacin de indefensin
(Sentencia T-520 de 2003).
La segunda medida cautelar que, en opinin de la Comisin de Seguimiento,
debe contemplar la poltica de tierras para prevenir las nuevas modalidades de despojo, es la de activar e implementar la presuncin de la situacin de indefensin de
la poblacin en situacin de desplazamiento, con respecto a ciertas operaciones jurdicas que afectan sus derechos en relacin con los bienes de los que son titulares.
Lo anterior se encuentra sustentado igualmente en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional que ha ordenado tener en cuenta este tipo de presunciones en la
formulacin de la poltica de tierras (Auto 008). As mismo, ha sealado claramente
que el ordenamiento jurdico colombiano ha reconocido a la poblacin desplazada
como sujeto de especial proteccin y atencin constitucional, y una consecuencia
de ello es que la interpretacin de las normas aplicables a sta, incluyendo las asociadas con las relaciones crediticias de sus bienes, deben tomar en consideracin su
especial condicin a travs de una interpretacin que, segn la Corte Constitucional, tenga en cuenta: 1) los principios de interpretacin y aplicacin contenidos en
el artculo 2 de la Ley 387 de 1997; 2) los principios rectores de los desplazamientos
internos; 3) el principio de favorabilidad en la interpretacin de las normas que
protegen a la poblacin desplazada; 4) el principio de buena fe y el derecho a la
12 Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el deber de solidaridad se sustenta en
considerar que la construccin de la solidaridad humana y no la competencia mal entendida por
sobrevivir, es el principio de razn suficiente del artculo 95 de la Carta Poltica y por ello, en lugar
de rechazar a quien est en situacin ostensible de debilidad, es deber positivo de todo ciudadano
impuesto categricamente por la Constitucin el de socorrer a quien padece la necesidad, con
medidas humanitarias. Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional tambin ha sealado que
los derechos mnimos de la poblacin desplazada surgen del principio de solidaridad social, que
tienden no slo a satisfacer necesidades esenciales de una poblacin puesta en condicin de marginalidad y vulnerabilidad a causa de la violencia, sino que buscan aminorar el desequilibrio
producto de la violencia especial que ha debido soportar. Bajo estos supuestos, el incumplimiento
de un deber frente a unapersona en circunstancia de debilidad implica una afectacin deun
derecho fundamental cuando eldestinatario del deber se encuentra en la posibilidad jurdica yfctica de darle cumplimiento.
confianza legtima; y 5) el principio de prevalencia del derecho sustancial propio

del Estado social de derecho (Sentencia T-136 de 2007).
La tercera medida cautelar se desprende de las dos anteriormente sealadas y
se expresa mediante el cruzamiento del sistema de informacin sobre poblacin
desplazada (Sipod), Rupta y otros sistemas de informacin que identifiquen a la
persona como en situacin de desplazamiento forzado y al bien como afectado por
este delito, con las listas de deudores y bases de datos de los distintos acreedores de
los pasivos que pesan sobre los bienes para efectos de aplicar el enfoque diferencial,
la interpretacin favorable y la presuncin sealada, de tal forma que se proteja a la
persona de la modalidad de despojo aqu sealada. En este orden de ideas, la Comisin de Seguimiento debe recordar que la Corte Constitucional ha sido enftica
al sostener que la poltica pblica tiene que estar destinada a la proteccin y reparacin de todas las vctimas de desplazamiento forzado y, por tanto, dentro de sus
obligaciones de respeto y garanta de los derechos humanos, el Estado colombiano
est obligado a adoptar todas las medidas necesarias para prevenir la ocurrencia del
desplazamiento, el abandono y el despojo de bienes.
Mejoramiento del sistema de proteccin de tierras de la poblacin

La Comisin de Seguimiento desea resaltar dos cuestiones en esta materia. En primer lugar, se establece una medida que puede incentivar el despojo. Se trata de la
posibilidad de que el levantamiento de medidas de proteccin tenga como consecuencia la renuncia al derecho de restitucin, sobre la base de que el solicitante o
el protegido ha recuperado la facultad de disponer, gozar o usar el bien nuevamente. En primer lugar, no hay bases legales para considerar que con ello una vctima
est renunciando a un derecho fundamental como es el derecho a la reparacin.
Por otro lado, la experiencia muestra que normalmente estas medidas se levantan,
o por la intimidacin armada, o por la presin de los compradores de deuda y los
impuestos atrasados, lo cual ha ayudado a aumentar el proceso de legalizacin del
despojo en amplias zonas del pas. En todo caso, existe una contradiccin en el documento, ya que la posibilidad mencionada entra en pugna con lo sealado lneas
atrs cuando afirma que se han identificado solicitudes masivas de autorizacin de
enajenacin y transferencia de derechos sobre predios y/o de levantamiento de las
medidas de proteccin como consecuencia de presiones externas que neutralizan
los efectos preventivos y de proteccin que tienen las medidas.
En este sentido, la poltica debera ser otra: verificar previamente las condiciones en las que se realizan las solicitudes de levantamiento mediante la articulacin
de varias metodologas, tales como realizar entrevistas a los solicitantes y visitas de
campo a los predios; identificar los casos en los que no son claras las circunstancias
en las que se realizan las solicitudes de levantamiento de medidas; crear incentivos
que eviten que estos levantamientos se produzcan; hacer un seguimiento prioritario y especial para dichos casos de tal forma que, de ser necesario, se aumenten
las medidas de proteccin de las personas y los bienes, sin que lo anterior afecte o
limite el derecho a la reparacin. Adems, esta medida es susceptible de crear un
incentivo poderoso para el aumento del despojo, pues si no se establecen medidas
concretas que eviten que se burlen los mecanismos de proteccin, se erosionara la
nica posibilidad de evitar dicho fenmeno. El Estado debe responder a estas nuevas formas de despojo que buscan hacer nugatorias las medidas de proteccin.
En segundo lugar, la Comisin de Seguimiento resalta que el documento de lineamientos omite referirse a las medidas que se adoptarn para la proteccin de los
derechos de la poblacin desplazada que se encuentra en riesgo por la posibilidad
de aplicacin de la Ley 1182 de 2008. sta permite el saneamiento de la falsa tradicin de inmuebles y, como ha sealado la Comisin de Seguimiento, puede conducir a serias afectaciones de los derechos de las vctimas que han sufrido despojos
de sus bienes. Los mecanismos de proteccin deben tener como medida prioritaria
evitar que se legalicen despojos a travs de medidas legislativas como sta.
Mecanismos transicionales para la reparacin de las vctimas

tenedores
A este eje se hizo referencia anteriormente, especficamente en lo que respecta a
la falta de articulacin de modos de generacin de ingreso rural y la injustificada
exclusin de medidas de acceso a la tierra como prev el artculo 64 de la Constitucin Poltica. Bastara agregar que el documento de lineamientos no expresa de
manera clara la posicin de la Mesa Interinstitucional de Tierras, MIT sobre un
proyecto de ley que cursa en el Congreso de la Repblica, presentado por el senador Jorge Enrique Vlez (Proyecto de Ley 124 de 2009, Senado). El ttulo de este
proyecto es Rgimen para la aparcera agrcola en Colombia y a travs de l se
propone establecer el rgimen de aparcera agrcola en todo el territorio nacional y
se modifica el artculo 114 de la Ley 811 de 2003.
Esta iniciativa legislativa, que de ser aprobada en nada evitara la problemtica
de concentracin inequitativa de la tierra y falta de oportunidades de los pequeos
productores en el modelo actual de desarrollo rural, podra afectar de manera grave

las posibilidades de reasentamiento en condiciones de dignidad de la poblacin
desplazada.
El Proyecto de Ley 124 de 2009 modifica la Ley 811 de 2003, en el sentido que
ampla el espectro de aplicacin de las Sociedades Agrarias de Transformacin
(SAT), que inicialmente estaran destinadas a desarrollar actividades de postcosecha y comercializacin de productos perecederos de origen agropecuario y la prestacin de servicios comunes que sirvan a su finalidad. Conforme al proyecto de ley,
al articular el rgimen de aparcera agrcola con la asociacin entre cultivadores y
propietarios a travs de las SAT, esta figura sera utilizada tambin para actividades a realizarse previamente y durante las cosechas. Como consecuencia, si bien al
trabajador agrario no se le reconoceran mejoras en los predios en los que realice
dichas cosechas, porque se entenderan como parte de la retribucin dada por el
propietario por permitir el disfrute del inmueble, s participara en las prdidas de
la cosecha, en una proporcin igual a la pactada para el reparto de los excedentes
con el dueo del terreno o con la SAT a la que pertenezca.
De acuerdo con la Comisin de Seguimiento, el rgimen propuesto en el mencionado proyecto de ley no es favorable a la poblacin campesina porque, al tener como
fundamento de aplicacin la figura de las SAT, permite que el propietario slo aporte
a la sociedad como capital el predio. En cambio, el trabajador agrcola aportara todos
los recursos relacionados con la actividad productiva, incluyendo la solicitud de crditos productivos a su nombre. Esto, sumado al no reconocimiento de mejoras y a la
posibilidad que trae el proyecto de ley de que sea el propietario del bien quien determine el porcentaje de participacin en las ganancias de cada cosecha, deja al trabajador
campesino en una clara situacin de desventaja. En el caso de una persona en situacin de desplazamiento forzado, la ubicara en una situacin ms gravosa y alejara las
posibilidades de su reasentamiento en condiciones de dignidad.
En este orden de ideas, para la Comisin de Seguimiento, el mencionado proyecto de ley desconoce las particulares condiciones de inseguridad y de conflicto actualmente existentes en el campo, cuya dinmica se involucra con el modelo
econmico. De tal forma, al aplicarse en dicho contexto, podra convertirse en un
nuevo obstculo normativo para la restitucin, pues ofrecera nuevas herramientas e incentivos para que el pequeo productor agrcola slo ostente relaciones de
tenencia con la tierra, lo que en repetidas ocasiones se ha mencionado como un
estmulo para actuales y futuros despojos. Es por ello necesario que el Gobierno
nacional aclare su posicin al respecto y evale la pertinencia de esta medida legislativa dentro del contexto general de la reformulacin de la poltica de tierras,
ordenada por la Corte a travs del Auto 008 de 2009.
El Estado est en la obligacin de abstenerse de instaurar medidas de cualquier

ndole que hagan ms gravosa la situacin de la poblacin en condiciones de desplazamiento, lo cual incluye no emitir disposiciones legales que impidan su reasentamiento efectivo. Adems, debe velar por que en los programas de restitucin se
reconozcan los derechos de los arrendatarios, de los titulares de derechos de ocupacin social y de otros ocupantes o usuarios legtimos de las viviendas, las tierras
o el patrimonio. En este orden de ideas, se debe comprometer, en la mayor medida
posible, a que estas personas puedan regresar, y recuperar y utilizar sus hogares,
tierras y patrimonio en condiciones similares a las de los titulares de derechos de
propiedad oficiales.
Restitucin de bienes inmuebles como medida de reparacin

El eje de restitucin est diseado para restablecer, de un lado, los derechos de propiedad y posesin, as como el derecho fundamental al territorio de los grupos tnicos, y, por el otro, restituir la expectativa de derechos de los ocupantes de baldos.
Para el desarrollo de este eje se proponen acciones distribuidas en tres estrategias.
La primera se refiere a la recuperacin material y jurdica de los bienes despojados.
La segunda se concentra en el saneamiento de los inmuebles, con el fin de que stos
queden a disposicin de las vctimas sin gravamen alguno. La tercera se relaciona
con el diseo de procedimientos y mecanismos que permitan garantizar la entrega
de los bienes, su saneamiento y formalizacin.
La primera cuestin importante en este eje es la distincin realizada entre vctimas titulares de derechos y vctimas con simples expectativas de derechos. La
Comisin entiende que esta distincin es vlida de acuerdo con la jurisprudencia y
la legislacin civil y agraria vigente, en tanto que stas reconocen a los ocupantes de
bienes baldos una expectativa de titulacin de un bien de propiedad de la nacin.
Entonces, estrictamente debe entenderse que los ocupantes tienen expectativas de
derecho en este sentido, lo cual en ningn momento debe llevar a pensar que ostentan, por ello, una expectativa de derecho de reparacin o restitucin. Igualmente,
esta distincin no debe interpretarse en el sentido de que el nico derecho reconocido por la poltica ser el de propiedad, en perjuicio de otras relaciones que la
poblacin desplazada tena con los predios, como es el caso de la posesin.
Ahora bien, esta distincin ha llevado a que las medidas de poltica sean diferenciadas. La restitucin plena de derechos se limita a propietarios y poseedores,
mientras que para ocupantes se devolver la expectativa que tuviera sobre el mismo y el Estado mantendr la facultad de titulacin que le asiste, de acuerdo con el
marco constitucional y legal vigente y los procedimientos que se diseen en la aplicacin de esta poltica. La Comisin de Seguimiento observa que con esta medida
podra limitarse severamente la expectativa de acceso a la tierra de los ocupantes,
pues una aplicacin estricta de los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994
como el de explotacin productiva es prcticamente imposible de cumplir por
parte de la poblacin desplazada, aun cuando sta acceda a la restitucin material
del predio que se pretende. Las condiciones de desventaja en las que retornaran
los ocupantes desplazados para el cumplimiento de tales requisitos deben ser consideradas dentro de las necesidades de modificacin del marco normativo. De otra
manera ser prcticamente imposible que esta poblacin logre cumplir con las exigencias, lo cual redundar en la prdida de los derechos y expectativas que ostentaban antes del desplazamiento.
La Comisin de Seguimiento se cuestiona si en el marco de la modificacin de
estos procedimientos debiera incluirse la posibilidad de que, en determinados casos, la restitucin no se haga de la expectativa de derecho sino ms bien del derecho
de propiedad en s mismo. Esto atendiendo a las condiciones fcticas ya expresadas
y a un criterio de racionalidad y eficiencia administrativa. Si se hace un esfuerzo
de ubicacin, identificacin del bien y de los ocupantes qu necesidad habra de
duplicar el procedimiento?
La duplicidad en el procedimiento se contradice con una alternativa dada por
el documento de lineamientos en el caso de que exista ms de un ocupante frente
a un mismo baldo, consistente en que el proceso de restitucin le restablecer la
expectativa de derecho a quien cumpla de mejor manera las condiciones establecidas en la normatividad y a los dems ocupantes se les restituir por el menoscabo
sufrido a raz del despojo de la tierra que usaban (Documento de lineamientos, p.
34), de acuerdo con lo establecido en el eje de mecanismos de reparacin a vctimas
tenedores de la poltica. La contradiccin que percibe la Comisin de Seguimiento
radica en que el Estado, segn el documento de la poltica, slo evaluar las condiciones normativas dentro del proceso de restitucin cuando existan varios ocupantes, cuestin que podra realizar de igual forma cuando se trata de un solo ocupante
en aras de titular a su nombre el predio.
Para la Comisin de Seguimiento, la solucin acertada plantea varias hiptesis.
La primera de ellas, la existencia de un solo ocupante, caso en el cual, como ya se ha
mencionado, no ve por qu no puede evaluarse dentro del proceso de restitucin,
con la entidad correspondiente que sin duda es el Incoder, el cumplimiento de las
condiciones normativas. habra que hacer las salvedades del caso por la condicin
de desventaja inherente al desplazamiento forzado, para efectos de adjudicar el bien
y as satisfacer el propsito de formalizacin que rige gran parte de la poltica de
tierras. La segunda de ellas, la existencia de varios ocupantes, caso en el cual se

debe agilizar la definicin del ocupante legtimo del baldo para efectos de proceder
a la titulacin del bien a su nombre, de tal forma que a los dems ocupantes se les
debe tratar, si es el caso, como terceros de buena fe y activar mecanismos de compensacin en su favor.
Una segunda cuestin que llama la atencin de la Comisin de Seguimiento es
la referente a la promocin de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos.
Si bien stos o la implementacin de acuerdos amistosos en el procedimiento de
restitucin han sido procedimientos usados en varias experiencias internacionales
de restitucin masiva, sus resultados han sido mixtos. Por ejemplo, en Sudfrica result exitoso un modelo de restitucin con una instancia administrativa encargada
de alcanzar acuerdos amistosos, que dejaba la adjudicacin a instituciones judiciales. Sin embargo, el caso de Kosovo muestra las limitaciones de los acuerdos amistosos. En efecto, dados los altos niveles de hostilidad entre las partes interesadas y las
demoras en el proceso debidas a las pocas probabilidades de alcanzar un acuerdo,
el pas abandon los esfuerzos de llegar a soluciones amistosas. En Colombia, en
un contexto violento an persistente, es dudoso que los acuerdos amistosos puedan
ser una opcin viable. Se ha demostrado que en muchas zonas del pas la amenaza
e intimidacin de los actores armados hacen imposible que se pueda realizar un
proceso de mediacin o conciliacin basado en la libre voluntad de las partes.
Un tercer mecanismo que debe ser evaluado con detalle es el de la entrega de
un bien alternativo a la poblacin vctima, incluso si ese bien no tiene todava seguridad jurdica. Medidas similares se han implementado en el pasado con resultados
desastrosos, sobre todo en los casos en los que se han entregado temporalmente
predios sujetos a procesos de extincin de dominio. Aun cuando la poltica establece que se prevern medidas para evitar la revictimizacin, esto podra no ser
suficiente. No deberan ser adjudicados o destinados bajo ningn ttulo predios
que no estn saneados jurdicamente y que muestren riesgo de seguridad para la
poblacin vctima.
En cuarto lugar, para la Comisin de Seguimiento resulta preocupante la inclusin en el documento de lineamientos de la figura de renuncia al derecho de restitucin cuando se entrega, como medida restitutiva, un bien diferente al que posea
originalmente la vctima. Se plantea que la persona a la que se le entrega otro bien
distinto al que originalmente detentaba se entiende como reparada, y en ese orden
de ideas debe renunciar a los derechos sobre el predio original para evitar una doble
reparacin. Para la Comisin de Seguimiento, lo anterior, tal como se encuentra
indicado en el documento de lineamientos, es jurdicamente invlido por tres razones bsicas. En primer lugar, porque es una medida de compensacin y por ello
se requiere una mencin especfica de las caractersticas que debe ostentar el bien
entregado que, conforme a la normatividad internacional, tiene que ser equivalente
en sus caractersticas ms relevantes: valor, extensin, condiciones fsicas, etc. En
segundo lugar, porque desconoce el Principio Pinheiro, segn el cual la restitucin
del bien original es siempre una medida preferente que se activa en cualquier etapa del proceso. En tercer lugar, porque conforme a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el derecho a la
restitucin como componente del derecho a la reparacin integral es irrenunciable.
La propuesta de la Comisin de Seguimiento es que, en el caso sealado, conforme
a estas tres razones, si se logra disponer del bien original, la vctima tenga la opcin
libre e informada de devolver el recibido inicialmente para que se le restituya el originalmente despojado o usurpado.
Finalmente, la Comisin de Seguimiento anota que si bien hay avances en materia de reconocimiento de formulacin de medidas que busquen sanear los pasivos de la poblacin desplazada, stos son todava insuficientes para responder a sus
necesidades. La poltica propone principalmente estudios y propuestas sobre dos
temas: alivio de pasivos contrados para el acceso a tierras y pasivos derivados del
no pago de servicios pblicos. As, menciona en abstracto otros tipos de pasivos
con la banca pblica y privada, ms all de las deudas contradas para la adquisicin del inmueble, pero los somete a una meta que no cuenta con un plazo sealado, consistente en la promocin de acuerdos con el sector privado a travs de los
mecanismos de responsabilidad social.
Adicionalmente, no menciona ninguna medida concreta orientada a incentivar a los entes territoriales para la condonacin de impuestos atrasados ni rescata
en sus formulaciones la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de
crditos que afectan a las vctimas del conflicto armado interno, y que las sitan en
condiciones de debilidad manifiesta. Para la Comisin de Seguimiento, debe verse
tambin como una medida cautelar frente a nuevas formas de despojo la bsqueda
de soluciones sostenibles en el tema de los pasivos que afectan los bienes de la poblacin en situacin de desplazamiento. Dichas soluciones van desde su reestructuracin, la normalizacin de las carteras y la eventual condonacin de crditos, la
cual slo es constitucional en situaciones excepcionales, conforme a la jurisprudencia, cuando existan razones de justicia, equidad y se produzca para contrarrestar los
efectos negativos que puedan reducir sustancialmente la capacidad de pago de los
deudores (Sentencia C-511 de 1996).
Mejoramiento de sistemas de informacin en materia de bienes

inmuebles, tierras y territorios
El documento de lineamientos propone un eje transversal de mejoramiento de sistemas de informacin que busca alcanzar tres objetivos: (i) contribuir a esclarecer
la magnitud del abandono y despojo de las tierras; (ii) mejorar la operatividad de
las autoridades judiciales y administrativas para la restitucin de bienes; y (iii) garantizar la durabilidad de la reparacin y coadyuvar a la no repeticin de las violaciones.
Sobre este punto, la Comisin de Seguimiento reitera el argumento antes sealado en el sentido de que la orden de la Corte Constitucional en el Auto 008 de
2009, relativa a la creacin de un mecanismo para el esclarecimiento de la verdad
de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos y despojos, va ms all
del fortalecimiento de los actuales sistemas de informacin registral, catastral y de
vctimas. Se refiere a la implementacin de un mecanismo que tenga la capacidad
para asumir un proceso de esclarecimiento con enfoque de derechos y que permita
contribuir a la construccin de verdad social, memoria histrica y responsabilidad
institucional frente al grave fenmeno de desplazamiento y despojo.
En segundo lugar, la Comisin de Seguimiento considera importante que en
el documento de lineamientos se incluya el cruce de informacin entre los datos
sobre compra de tierras realizadas antes, durante y en la poca inmediatamente
posterior al desplazamiento forzado y las bases de datos existentes sobre el delito
de lavado de activos. Esto se puede hacer mediante la remisin de la informacin
sobre compra de tierras a la unidad de la Fiscala competente en la investigacin
de este ilcito y delitos conexos (Unidad Nacional para la Extincin del Derecho de
Dominio y contra el Lavado de Activos) para que se esclarezca el origen del dinero
utilizado para tales transacciones.
Es necesario recordar que la Corte Constitucional ha sealado, en el Auto 011
de 2009, que las autoridades han de asegurar que exista un libre y oportuno flujo
de informacin entre las bases de datos manejadas por Accin Social y las administradas por otras entidades del Estado, cuando stas sean relevantes para la poblacin desplazada. De esta forma es posible avanzar hacia un sistema armnico,
que de manera coherente articule los datos recogidos por los distintos sistemas de
informacin y registro, porque, como sostiene la Corte, la existencia de registros
y bases de datos completos, tiles, y compatibles entre s, es necesaria para que
cualquier poltica pblica pueda lograr la proteccin efectiva de los derechos de la
poblacin desplazada, a travs de la constitucin de una herramienta que otorgue
informacin til y suficiente para la toma de decisiones.
En tercer lugar, la Comisin de Seguimiento resalta que la poltica de recuperacin de tierras carece de medidas concretas y definitivas para este propsito.
Por ejemplo, se deja de lado la propuesta del bloque de bsqueda de tierras, que
consistira en el establecimiento de un grupo especial para la ubicacin e identificacin de bienes de la Fiscala General de la Nacin. Su funcin sera la verificacin e
investigacin de bienes despojados o abandonados forzosamente por las vctimas,
para efectos de su restitucin, y los resultados obtenidos constituiran insumos para
los sistemas de informacin. Esta omisin podra ser muy preocupante si se tiene
en cuenta que el documento no menciona ninguna medida para dar cumplimiento
a las rdenes de la Corte relativas a la realizacin de un censo de tierras y a la adopcin de un mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y
efectos de los abandonos y despojos.
De otra parte, la Comisin de Seguimiento nota que el documento de lineamientos omite mencionar varios sistemas de informacin de especial relevancia,
como los de la Direccin Nacional de Estupefacientes Fondo para la rehabilitacin, inversin social y lucha contra el crimen organizado (Frisco), el que debe llevar Accin Social en cumplimento de la Ley 975 de 2005 (arts. 17 y 18 del Decreto
4760 de 2005), los del sistema de lavado de activos (Ley 1121/06), el Sistema de Restitucin de Bienes Despojados a cargo de la SNR (art. 4, del Decreto 3391 de 2006,
reglamentario de la Ley 975) . Tampoco se hace alusin a los sistemas desarrollados en el marco del programa de recuperacin de tierras (Proret) y las Consultas en
recuperacin de tierras (Conret) del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
ni a iniciativas particulares, entre ellas el catastro alternativo del Movimiento de
Vctimas y otras organizaciones, o el Sistema de informacin sobre desplazamiento
forzado por la violencia forzada Rut de la Pastoral Social.
Bibliografa
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Segunda parte
LINEAMIENTOS
PARA LA FORMULACIN
DE LA POLTICA PBLICA
DE VIVIENDA
PARA POBLACIN
DESPLAZADA
Este documento se basa en buena medida en el informe de consultora elaborado por el

experto Fabio Giraldo I. para la Comisin de Seguimiento con financiacin de la Agencia
de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) y la Organizacin Internacional
para las Migraciones (OIM)
Introduccin
Es generalmente aceptado que los principales problemas que afronta la formulacin de una poltica de vivienda en el pas, y en general en cualquier sociedad perifrica, son la baja destinacin de recursos para la atencin de las demandas de la
poblacin ms necesitada y la muy baja capacidad de ingresos de esta poblacin
para convertirse en un demandante efectivo de las viviendas que ofrece el sector
formal de la economa.
Para aproximarse a esta problemtica hay que partir de la diferencia crucial entre las necesidades para acceder y poder disfrutar de este bien y la capacidad efectiva
para adquirirlo. Esta distincin se vuelve insuperable para los hogares ms pobres
de la poblacin, que no slo disponen de muy bajos ingresos, sino que tienen una
nula capacidad de ahorro y severas limitaciones para acceder al crdito, y de esta
forma poder adquirir una vivienda. Es por ello que, en materia de vivienda para los
hogares ms pobres, no es pertinente hablar meramente de cierre financiero de los
proyectos, sino que se debe proponer una nocin ms amplia, que, incluyendo la
dimensin econmica, no se agote en ella, y busque ante todo un cierre social. En
ste es necesario garantizar, al mismo tiempo, eficiencia y equidad socio-espacial,
tanto a nivel individual como colectivo, cambiando el nfasis dado en las polticas
a la empresa y al equilibrio automtico del mercado, para acentuarlo en el hogar y
las personas, y as potenciar sus capacidades y mejorar su calidad de vida.
La vivienda: un bien complejo

La vivienda no es un bien normal. Tiene un precio que fcilmente representa ms
de treinta veces el ingreso mensual de una familia. Dado el patrn de ingresos mencionado, una proporcin no despreciable de la poblacin no puede adquirir una
vivienda a menos que reciba un subsidio, el cual debe cubrir hasta el 100%, cuando
se pretenda entregar vivienda a los hogares ms pobres o a aqullos que han sufrido un desastre natural o un proceso de desplazamiento forzado. En estos casos, la
mayora de la poblacin afectada no cumple con las premisas de los subsidios a la
demanda, que suponen una cierta disponibilidad de ingresos para cubrir la cuota
inicial, ni con la capacidad de pago para atender los compromisos inherentes al
crdito necesario para cubrir el costo total de la vivienda.
A nivel de la vida econmica, se corrobora la existencia de territorios poblados
por la inequidad, la exclusin y un funcionamiento muy imperfecto de los mercados. stos, para alcanzar su eficacia en la organizacin de la actividad econmica
en el espacio, requieren una intervencin estatal compleja, cohesionada en el territorio por una poltica pblica que no se deje atrapar en la falsa oposicin entre
autonoma y unidad territorial.
Para el caso de la poblacin desplazada, tal y como lo ha evidenciado el proceso
nacional de verificacin de la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre
Desplazamiento Forzado, las severas limitaciones para acceder a una vivienda se
observan fcilmente al analizar sus actuales condiciones de pobreza e indigencia.
Tal circunstancia advierte cmo el desplazamiento forzado ha generado un proceso
de pauperizacin masiva de una parte sustancial de la poblacin colombiana, en
tanto que se pas de un escenario con anterioridad a su desplazamiento en el cual
el 51% de las familias actualmente desplazadas era pobre y el 30,5% indigente, a
uno en el que el 96,6% de estas familias es pobre y el 80,7% indigente.
En estas circunstancias, los grupos familiares vctimas del desplazamiento forzado tienen seriamente restringidas las posibilidades de acceso a una vivienda en
las condiciones actualmente existentes.
Fallas de la actual poltica de vivienda

Tal y como lo puso de manifiesto la Comisin de Seguimiento en varios documentos presentados a la Corte Constitucional, la actual poltica de vivienda contiene
fallas desde su concepcin y fundamentacin bsicas adoptadas hace 10 aos y no
responde a las necesidades y condiciones de la poblacin en situacin de desplazamiento forzado.
La actual poltica de vivienda de inters social (VIS), con la cual se pretende
atender a la poblacin en situacin de desplazamiento forzado, est construida nuclearmente en torno al sistema financiero de vivienda (SFV), pese a las limitaciones que a dicha poltica le han sealado la Comisin de Seguimiento, los gremios
de la produccin, las organizaciones populares de vivienda, la academia, los consultores independientes, la agencia especializada para los asentamientos humanos
de las Naciones Unidas (ONU-Hbitat), la Procuradura General de la Nacin, la
Defensora del Pueblo, las propias consultoras contratadas por el Gobierno nacio
Garay, L.J., Prada, G. y Barberi, F. La necesidad de una reparacin integral por concepto del
despojo masivo de bienes en Colombia, Revista Foro, No. 67, Bogot, abril de 2009, p. 49.
Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Avances en la

construccin de lineamientos de la poltica de vivienda para la poblacin desplazada, Bogot,
junio de 2009, p. 4.
nal y los varios documentos que ha venido preparando el Gobierno nacional para
atender las demandas de la Corte Constitucional.
A este respecto, recientemente el contralor general de la Repblica reiter sus
cuestionamientos a la poltica de vivienda del Gobierno nacional, indicando:
que ella se orienta slo a definir las inversiones que se harn en materia de subsidios, entregando al sector privado el diseo y construccin de las viviendas, dejando de lado acciones
que mitiguen los niveles de pobreza. Colombia no cuenta con una poltica de hbitat y
vivienda digna, los proyectos de inters social que se han construido evidencian serios
problemas de calidad y las inversiones realizadas por el Estado no han logrado controlar ni
reducir el dficit de vivienda, tanto cuantitativo como cualitativo.
Habra que agregar que dicha poltica excluye ipso facto al 30% de la poblacin
ms pobre del pas, en funcin del valor de la vivienda, la cuota de amortizacin y
los ingresos disponibles. Por tanto, es intil para atender a este grupo, y por supuesto a la poblacin desplazada.
Muchas de las falencias de la poltica de vivienda social y, por ende, las que se
deben tener en cuenta cuando se disee la poltica para atender a los hogares desplazados, estn ntimamente ligadas con la disponibilidad de recursos y la forma
como stos se asignan para garantizar el goce efectivo de este derecho. ste se logra
a travs de la materializacin fsica de una edificacin, con un mnimo de espacio
construido que garantice la intimidad, el abrigo, y que contenga cuartos, baos,
cocina y dems lugares esenciales para vivir en familia y en comunidad.
La consideracin fsico-espacial de la vivienda digna ha quedado subsumida,
por un lado, en el torbellino de los modelos econmicos que por su nivel de abstraccin omiten toda consideracin espacial y convierten la forma edificada en
un algoritmo que oculta ms de lo que revela, y por el otro, en un concepto de
dignidad que escapa por su naturaleza poltico-jurdica a una definicin preci
Se puede consultar: Giraldo, F. y Torres, J. Hbitat y desarrollo humano, Bogot: Cuadernos PNUDHbitat, Bogot, 2004; Torres, J.E., Las condiciones habitacionales de los hogares y su relacin con la
pobreza, Bogot: Departamento Nacional de Planeacin - MERPD, 2007; Maldonado, M.M. El
acceso y disfrute de vivienda digna por parte de la poblacin en condicin de desplazamiento,
disponible en: www.Terranova.uniandes.edu.co/centrodoc/ menupp.html, Bogot, octubre de
2009; Forero, S., Evolucin y perspectivas de la vivienda VIS en Bogot, Camacol Cundinamarca,
disponible en www.bogotacomovamos.org agosto de 2009; Econometra Ltda., Evaluacin del
impacto de los programas de vivienda rural y urbana para la poblacin en situacin de desplazamiento, Bogot, agosto de 2008; Torres, C.A., La vivienda para la poblacin desplazada en
Colombia, en: Desplazamiento forzado. Hasta cundo un estado de cosas inconstitucional?, Tomo
II, Bogot, Codhes, 2009.
El Tiempo. Vivienda social al banquillo. Octubre 30 de 2009, pgs. 1-15.
sa. Adicionalmente, este proceso de ocultamiento evade la discusin central de la

arquitectura y el urbanismo que conceptualizan la vivienda a travs de su forma
construida. Se ha dado un babel de disciplinas cientficas, y cada una por su lado
no atina a articular una nocin comn de vivienda til para aproximarse a los problemas ms urgentes y, en especial, para definir y elaborar polticas pblicas destinadas a la poblacin desplazada.
En trminos fsico-espaciales, se ha ocultado cmo las firmas y los hogares se
localizan teniendo en cuenta la distancia la accesibilidad los tiempos la movilidad y la disponibilidad de redes. Igualmente, el hecho de que el precio de la
vivienda sea uno de los indicios ms claros de las ventajas que los habitantes de una
ciudad le otorgan al conjunto de los atributos urbanos en un espacio especfico,
queda invisibilizado por la dinmica de los precios del suelo, que en sentido estricto
no corresponde sino a una parte de la dinmica de los precios de la edificacin, en
especial de la edificacin de viviendas, hasta el punto que los dficits son un indicador muy fuerte de precariedad socio-espacial. La vivienda condiciona, a travs del
precio, la localizacin de los pobres y ricos en el espacio e indica la accesibilidad a
los equipamientos y al espacio pblico-fsico. Esto generalmente da claridad sobre
todas las ventajas que tiene una vivienda o, en trminos ms simples, un lote urbanizado, en funcin de la distancia y la movilidad.
Las polticas aplicadas en Colombia, al ser diseadas desde las lgicas financieras y del sector de la construccin, agravaron la crisis para los pobres como lo
deja ver el alto porcentaje de exclusin de hogares de dicha poltica y las cifras recurrentes del dficit de vivienda. Se prioriz la eficiencia econmica sin advertir
que ella no estaba favoreciendo la equidad y la inclusin, sino profundizando la
segregacin socio-espacial sin dar el paso fundamental para romperla mediante
la dignificacin a travs de la construccin con calidad del espacio tanto individual
(en la casa) como para la vida en comunidad (en el entorno). La anterior situacin
necesariamente se est viendo agravada en un contexto de crisis econmica y de
reduccin de ingresos y salarios, as como de mayor precariedad laboral producto
de los procesos de globalizacin en curso.
Giraldo, F. Poltica de vivienda para la poblacin desplazada: La realizacin del derecho a la

vivienda digna (Documento entregado a la Comisin de Seguimiento), Bogot, Mimeo, 2009.
Eficiencia y equidad: economa y poltica

Los debates sobre las polticas de vivienda desde la Constitucin de 1991 se han desarrollado en torno a la financiacin de la vivienda con muchos y variados pronunciamientos de la Corte Constitucional. Uno de ellos condujo a la aprobacin de la
Ley 546 de 1999, expedida luego de la ms grave crisis hipotecaria en la historia del
pas; otro, la sentencia C-936 de 2003, que, al decir de varios juristas, abri la posibilidad y conveniencia de reglamentar el sistema financiero de vivienda de largo
plazo, focalizando las condiciones especiales vigentes en la Ley 546 en las personas
ms necesitadas.
Tambin se ha asistido a diversas interpretaciones jurdicas, econmicas e institucionales sobre este tema. Entre ellas se destacan los planteamientos del ex magistrado de la Corte Constitucional, Eduardo Montealegre, quien sostiene que el
derecho constitucional a una vivienda digna no se extiende slo a aquellas personas
con capacidad adquisitiva para pagarla a precios de mercado. Este punto, centrado
en la discusin entre Constitucin Poltica y economa, es clave para establecer la
conectividad entre los asuntos micro y macroeconmico-polticos, que se revela
como la espina dorsal de la discusin sobre microfinanciacin inmobiliaria en el
pas. Sin esta discusin no es posible entender las posibilidades y dificultades de la
implementacin de sistemas de financiacin orientadas a los ms pobres, y, por
ende, para fijar las bases de una poltica de vivienda para la poblacin desplazada.
De esta discusin saldrn las polticas con las cuales se pueda atender en materia de vivienda a las familias ms pobres y a la poblacin desplazada, tratando de
concretar el cumplimiento del derecho a una vivienda digna, tal como qued consagrado en la Constitucin de 1991. Para ello, es determinante entender cmo se
configuran el mercado de la vivienda y las polticas encaminadas a orientar los recursos de largo plazo hacia las actividades econmicas y, lo ms importante, cmo
se crean en el territorio capacidades para los hogares que no las tienen dndoles
medios para que puedan ser agentes de su propia vida, a fin de emancipar al individuo de la dominacin poltica e ideolgica y de la explotacin econmica, al
tener que vivir al margen de las actividades de valor agregado.
El territorio da cuenta de la forma como se aglomeran las personas en el espacio
y de cmo esta aglomeracin condiciona las modalidades del desarrollo humano.
Al menos en principio y bajo ciertas condiciones, estar juntos genera rendimientos

Se puede consultar a propsito de este tema ONU-Hbitat Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Hbitat y financiacin: una
estrategia para la lucha contra la pobreza, Bogot, 2007.
crecientes a escala y favorece la productividad y la competitividad. Por otra parte, se

presentan externalidades positivas y negativas, y una fuerte tensin por apropiarse
de sus beneficios y evitar sus costos: los conflictos de inters son un componente
sustantivo de la vida individual y colectiva de la aglomeracin y del desarrollo urbano territorial, por lo que el papel de la poltica pblica es corregir las asimetras
generadas en este proceso.
El sistemtico incumplimiento de lo ordenado en la Sentencia T-025 de 2004,
y sus autos de seguimiento en materia de vivienda, no se pueden ver al margen
de la espacialidad de las polticas pblicas, que, al carecer de un cuerpo edificado,
han creado un vaco que no permite observar con claridad a sus beneficiarios
efectivos. Esto incluye todo un conjunto de zonas grises en las que se evita afrontar lo que es y lo que no es vivienda, dejando de lado el establecimiento de un
umbral mnimo que permita el disfrute efectivo de este derecho bsico, que por
su propia naturaleza atiende una necesidad no sustituible ni prescindible, y que
slo se satisface en un lugar construido. Cuando la vivienda entregada no cumple con unas condiciones mnimas, esto expresa serios problemas de exclusin y
marginalidad.
En muchas polticas de vivienda, como es el caso de la poltica colombiana,
esta dificultad se manifiesta a travs de la baja vinculacin de los sectores populares al mercado de capitales y en su estructura muy estratificada, de manera que
el mercado se concentra en los activos de mayor valor y menor riesgo, dejando de
lado a la mayora de la poblacin vulnerable. Empero, y para el caso colombiano,
no es recomendable perder de vista lo avanzado, pues se puede continuar el proceso de profundizacin financiera, mejorando la informacin, promoviendo la
competencia y buscando mayor cantidad de recursos para el sector con proyectos
de largo plazo, sin olvidar que el mercado es muy poco profundo, no solamente
por el tamao de sus transacciones, sino por su mismo tamao, y con limitaciones estructurales para atender las necesidades de la mayora de la poblacin
pobre y de la poblacin desplazada.
No es posible resolver esta situacin en el corto plazo. Es una actividad de alta
complejidad, crucial no slo para atender las exigencias constitucionales, sino incluso para entender a cabalidad los esfuerzos que viene adelantando el Gobierno
con el fin de configurar un nuevo sistema habitacional en el pas, y es por ello la
clave para discutir el tipo de poltica de vivienda que se puede desarrollar para la
poblacin desplazada. La atencin de las necesidades bsicas alimentacin, vestido, vivienda, agua, luz, educacin, salud es fundamental para que los individuos
puedan ejercer su libertad de agencia, la cual slo es posible una vez que se han cubierto dichas necesidades. Para ello son necesarias las polticas pblicas de vivienda
y desarrollo urbano que conduzcan a aumentar el ingreso disponible, y permitan la

ampliacin de las capacidades.
El mercado habitacional colombiano, incluso antes de la crisis sistmica de fin
de siglo, ha sido muy estrecho, al punto que es un problema que la poltica pblica
debe afrontar decididamente. Como es sabido, hace ms de dos siglos Adam Smith,
al inicio de su obra clsica, La riqueza de las naciones, sentenci que la divisin del
trabajo est limitada por el tamao del mercado. Por ello, contar con mercados ms
amplios y profundos es trascendente para lograr mayor eficiencia en el uso de los
recursos productivos, incluido el crdito, y dems insumos necesarios para la actividad edificadora, sin los cuales, en una economa mixta como la colombiana, es
impensable atender las necesidades habitacionales de los hogares ms pobres.
Las mayores escalas de produccin, cuando se amplan los mercados, van
acompaadas no slo de disminuciones en los costos unitarios sino de incrementos en la productividad propios de estos procesos. Si esta situacin se localiza en
los territorios, las economas de aglomeracin, ayudadas por economas externas
al proceso, mejor infraestructura, buenas polticas urbanas, mejores condiciones
laborales, etc. y un buen ambiente para la conduccin macroeconmica son claves
para la financiacin y movilizacin del ahorro y la inversin, y para la creacin de
crculos virtuosos que, de ser gestionados con polticas o instituciones proclives al
crecimiento ordenado de la economa, desatan las fuerzas del desarrollo.
Aparentemente se est en una situacin paradjica: promover la intensificacin
del mercado en un sector donde sus fallas son muy protuberantes y hacerlo incluso
donde el mercado ha sido incapaz de llegar con sus soluciones. ste es el ncleo de
la discusin en torno a la elaboracin de una poltica de vivienda para la poblacin
desplazada, y ella no se puede hacer al margen de la formulacin de una poltica
de gestin integral de hbitat en la que se coordinen las entidades ligadas a la cadena productiva de valor agregado de este sector. Dicha poltica debe consolidar
una visin urbano-regional en la que se creen territorios incluyentes y con menor
segregacin socio-espacial. Para tal fin, se deben evaluar y poner al servicio de la
nueva poltica los mejores resultados alcanzados en el pasado Ciudad Salitre y
Metrovivienda en Bogot, ciudad-regin en varios niveles de territorios conurbados, reconstruccin del Eje Cafetero a travs del Fondo para la Reconstruccin del
Eje Cafetero (Forec), intervenciones integrales de desarrollo urbano en la ciudad
de Medelln, etc., y lograr la vinculacin y acompaamiento del sector privado y

Un desarrollo en esta direccin se puede consultar en: Gonzlez, J. I. y Gmez Buenda. H. (Directores). Informe de desarrollo humano: Bogot: una apuesta por Colombia, Bogot: Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), julio de 2008.
comunitario para la gestin de los propsitos pblicos, de modo que ayude con su
accin a incrementar los escasos recursos fiscales disponibles.
En el territorio, particularmente en las actividades encaminadas a la edificacin
de viviendas, equipamientos y entornos, el mercado opera en unas condiciones
muy particulares. Esto se debe a las imperfecciones propias del mercado de suelo
y suelo urbanizado, y tambin al complejo proceso de ensamble de mltiples actividades del proceso productivo que da lugar a la elaboracin de una vivienda y sus
equipamientos bsicos, en circunstancias en las que la competencia debe ser creada
a travs de la poltica regulatoria, articulando verticalmente las distintas manifestaciones de los poderes pblicos a nivel nacional, departamental y municipal.
Lo anterior lleva a pensar que, dadas sus particularidades, el mercado no opera,
pues no lo hace como lo describen sus formas convencionales, sino a travs de la
creacin de condiciones especiales que slo se logran con la intervencin directa
del Estado, la cual se debe realizar partiendo de sus limitaciones y de las propias del
sector privado, pero sin omitir sus grandes potencialidades. En forma muy especial, las ligadas a las dinmicas de los territorios, que con el tiempo van consolidando procesos endgenos virtuosos que, bien conducidos, se pueden enfocar hacia el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, siempre y cuando se exploten
adecuadamente las economas de aglomeracin y sus sinergias en la produccin de
bienes pblicos claves para el disfrute de la vida individual y colectiva. La generacin de riqueza no se logra eficazmente al margen de la atencin de las necesidades
de los hogares ms pobres: el mercado no es tan bueno como lo dice la tecnocracia
financiera internacional, pero tampoco es tan malo como afirman sus crticos.
Criterios generales para la discusin de la poltica de vivienda de la

poblacin desplazada
La experiencia colombiana es inequvoca en mostrar cmo es posible trasladar masivamente un porcentaje del ahorro nacional al sector de la construccin, logrando
mejorar el bienestar de la poblacin. Para que esto sea efectivo, es necesario promover la competencia entre los constructores privados y comunitarios por el mercado
no en el mercado, ya que no existe, hay que crearlo para que obtengan el favor
de los compradores, incluidos los de la poblacin desplazada, en cumplimiento de
las normas arquitectnicas y las consagradas para el desarrollo de las licencias de

Sen, A. Globalmente resignados, 2002, citado en la introduccin del equipo coordinador del
Informe de desarrollo humano 2008: Bogot, una apuesta por Colombia 2008, p. 22.
urbanismo. Para esto, es necesario un diagnstico acertado y un conocimiento adecuado de los mercados estratgicos del sector: tierra urbanizada, construccin de
vivienda, equipamientos y crdito.
La creacin de un nuevo sistema de crdito para la financiacin de la vivienda
de inters social, que articule la titularizacin inmobiliaria y el microcrdito a la profundizacin del mercado de capitales, como es el objeto actual de las polticas pblicas en materia de vivienda, no es el camino para la atencin directa a la poblacin
desplazada. Y esto no va en contrava de crear nuevos segmentos para el mercado
financiero, sino de alertar sobre cmo la va de convertir el crdito en fuente para
que los sectores ms pobres de la sociedad puedan acceder a una vivienda digna es
un camino que se encuentra taponado por las vas comerciales convencionales y reclama de la intervencin directa del Estado, como nico medio para atacar la pobreza crtica. No se trata de quitarle importancia a la experiencia de los microcrditos
que sin duda ayudan a elevar el ingreso de las familias pobres as como su propia
autoestima, al tiempo que aumentan las relaciones de confianza sobre las cuales se
tejen las solidaridades, pero s de discutir su viabilidad en el caso de la financiacin
de la vivienda a poblaciones de extrema vulnerabilidad y con niveles muy precarios
de ingresos y de recursos.
El diseo de la poltica de vivienda para la poblacin desplazada se debe realizar partiendo de reconocer la gran inequidad que ha caracterizado a la poltica
VIS en Colombia, mediante la cual no se ha invertido presupuesto pblico del SFV
para atender al 30% ms pobre de la poblacin. De esta forma se ha generado un
proceso profundo de exclusin socio-espacial que slo puede ser corregido si se
cambia drsticamente la manera como se definen las orientaciones y se financian y
gestionan los recursos en el territorio.
Desde una visin estructural, a pesar de los avances que en materia habitacional
se han logrado en el pas, an se mantiene un dficit de vivienda muy grande, que
afecta particularmente a la poblacin ms pobre. El problema, desde el punto de
vista econmico, y en especial desde un enfoque de los demandantes de vivienda,
puede ser de precios o de ingresos: viviendas muy caras y/o ingresos insuficientes
para adquirirlas. La falta de ingresos se resuelve con mayor generacin de empleo
y remuneraciones, acceso al crdito y/o subsidios a la demanda; los precios, con
mercados competitivos, manejo monetario y regulacin adecuada.

Se puede consultar: Bateman A., Ferrari C. y Giraldo F., Ingresos y vivienda para todos, equilibrio
general, ciclo econmico y capitalizacin de pobres, en: Hbitat y financiacin: una estrategia
para la lucha contra la pobreza, Bogot, UN-Hbitat MAVDT DNP First Iniciative, mayo de
2007; y Bateman A., Ferrari C. y Giraldo F. , Hbitat y el desarrollo de las microfinanzas, Bogot,
UN-Hbitat, Javegraf, mayo de 2008.
Pero cuando se trata de la poltica de vivienda para los ms pobres y para la

poblacin desplazada en particular, es necesario que se busque romper la exclusin
y la marginalidad existente en los territorios, as como cohesionar a la poblacin en
un proyecto colectivo que los incorpore productivamente y les permita el disfrute
de una calidad de vida. Ello slo es posible si se comprende cmo operan los rendimientos crecientes a escala, los costos decrecientes y la competencia imperfecta en
el mundo contemporneo.
Los macroproyectos urbanos en los que se encuentra comprometido el Gobierno nacional constituyen un principio de solucin en la medida en que amplen su
ptica para poder transitar hacia la creacin de territorios con menor exclusin social y con un mayor desarrollo incluyente. Es necesario que se d una clara convergencia de produccin y de empleo, se apliquen polticas activas para convertir los
territorios en lugares ms equitativos y se avance hacia polticas sociales basadas en
derechos. Dichas polticas deben priorizar los resultados sociales sin omitir que la
sostenibilidad financiera tiene un significado completamente distinto en el balance
privado empresarial que en las finanzas pblicas, y que el papel de la poltica debe
conciliar la rentabilidad de los negocios con las necesidades de las personas ms
dbiles de la sociedad.
La generacin de polticas proclives a la inclusin y la equidad slo es factible si se permite a la poblacin ms dbil el acceso a bienes pblicos-territoriales,
servicios domiciliarios y equipamientos, con una poltica global que articule la de
vivienda, la de tierras y la de empleo. Esto con el fin de incidir en la distribucin
del ingreso, afectar positivamente a los individuos y a las comunidades en su localizacin socio-espacial, y atenuar el altsimo nivel de segregacin territorial prevaleciente en el pas. Empero, las polticas para la poblacin desplazada deben contar
con recursos, instrumentos y mecanismos de evaluacin y seguimiento propios
que garanticen el goce efectivo de derechos (GED) a esta poblacin, en un espacio
construido donde se minimice al mximo tal problema.
La vivienda digna y su materializacin en un espacio edificado

Por las anteriores razones, la Corte Constitucional, siguiendo de cerca la legislacin
internacional y en especial el Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
1966, al considerar la nocin de vivienda digna en un marco general, dio alcance
al trmino de vivienda adecuada. Para su realizacin, la Corte Constitucional ha
considerado el acceso a una vivienda que no slo permita satisfacer las necesidades
humanas sino que cuente con las condiciones mnimas que se deben garantizar para
que pueda ser considerada como digna10. Dichas condiciones son las siguientes:

La seguridad jurdica de la tenencia.

La disponibilidad y proximidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructuras.
La sustentabilidad de los gastos.
La habitabilidad.
La asequibilidad.
La ubicacin.
La adecuacin cultural.
Como es apenas obvio, el derecho a una vivienda digna forma parte del mnimo prestacional que se le debe garantizar a todas las personas desplazadas. Su concrecin implica hacer precisiones elementales sobre la forma en que se realiza este
derecho a travs de los indicadores de goce efectivo establecidos por la Corte Constitucional. Para concretar lo que se debe considerar como vivienda digna, ONU-Hbitat considera como tal aqulla que promueve en los distintos niveles de Gobierno
cada Estado legtimamente instituido con el fin de dar cumplimiento a lo establecido
en el marco jurdico que la reglamenta. Ah reside el fundamento de cmo se deben
evaluar los avances en la realizacin del derecho a la vivienda digna.
En el caso colombiano, la identificacin de dicha vivienda es una tarea fcil,
dado que el Gobierno nacional no slo ha propiciado la construccin de mltiples
viviendas consideradas con estndares mnimos aceptables, sino que tambin ha
definido la vivienda nueva urbana de la siguiente forma:
Modalidad en la cual el beneficiario de un SFV adquiere una vivienda en el mercado dentro
de los planes elegibles, mediante acto jurdico traslaticio del dominio y su posterior inscripcin en la oficina de registro e instrumentos pblicos competente. Debern contemplar
como mnimo, adems del lote urbanizado, una edificacin conformada por un espacio
mltiple, cocina con mesn y lavaplatos, lavadero, bao con sanitario, lavamanos, ducha y
como mnimo una alcoba11.
10 Garay, L. J. (dir.), Aplicar polticas pblicas idneas y eficaces, vol. 4: El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado, Comisin de Seguimiento, Bogot, abril de 2009, p. 59.
11 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), Polticas de vivienda para la poblacin en situacin de desplazamiento PVPD, Bogot, agosto 31 de 2009, p. 42.
La anterior consideracin permite determinar de manera prctica un punto de

referencia para la medicin y la resolucin del dficit y las necesidades de hbitat de
la poblacin desplazada del pas. La construccin de una lnea de referencia debe
ser pertinente para los efectos de la poltica pblica, de forma que no sea excesivamente mdica ni excesivamente elevada. Si una lnea demasiado exigente puede
ubicar a toda la poblacin en dficit, una lnea poco ambiciosa indicara, por su
parte, que ningn hogar se encuentra en dficit. En ambos casos se desdibujara,
por exceso u omisin, respectivamente, la necesidad de focalizar el presupuesto y
los esfuerzos destinados a combatir los problemas de vivienda existentes.
Es necesario precisar que la identificacin de la vivienda digna con aqulla que
es promovida por un Gobierno legtimamente constituido no significa que sea necesariamente satisfactoria en trminos de sus caractersticas y/o cobertura desde
ciertas perspectivas. El hecho de parametrizar lo que se realiza en un momento
determinado permite evaluar la progresividad del derecho.
En el marco de los derechos econmicos sociales y culturales (DESC), en el que
este derecho se inscribe, se contempla su progresividad, pero no su regresividad,
es decir, su realizacin gradual, supeditada a la disponibilidad de recursos, lo que
supone en la prctica el logro de su satisfaccin y cobertura a lo largo del tiempo.
As mismo, el establecimiento de prioridades entre diferentes derechos, dada la imposibilidad de llevarlos a cabo al mismo tiempo con recursos limitados.
El cdigo internacional impone a los Estados no slo la obligacin de adoptar medidas y planes de accin con plazos concretos para la realizacin de estos
derechos, de modo que su ejercicio efectivo no se reduzca a una mera retrica en
nombre de la realizacin progresiva, sino que sanciona de manera explcita la regresividad de lo que hasta el momento el Estado ha venido entregando. La definicin de la vivienda digna asumida por el Gobierno, concretada en su forma por
el procedimiento metodolgico sugerido12, es un instrumento indispensable para
buscar garantizar la equidad.
En el contexto de los DESC, la lnea nacional de la vivienda adecuada propuesta por el Gobierno nacional constituye un instrumento para velar por el acceso
equitativo de las personas a la vivienda que es promovida por el Estado en cumplimiento de las disposiciones de su marco legal, as como para identificar recortes en
su provisin y/o discriminaciones en su distribucin. Para el caso colombiano, la
actuacin del Estado en este frente se materializa coherentemente en las viviendas
12 Un desarrollo de dicho procedimiento se puede consultar en: Casasfranco, M.V. y Arcos, O, 10 aos
de Metrovivienda, Bogot, PNUD, UN-Hbitat, Alcalda Mayor de Bogot y Metrovivienda, 2007.
En este documento se presenta un resumen del estudio de necesidades de hbitat dirigido por
Fabio Giraldo en la localidad de Bosa de la ciudad de Bogot.
que entrega con el uso del SFV, cuando hay desastres naturales, como el ocurrido
en el Eje Cafetero o los muy corrientes asociados con las pocas invernales.
El marco que establece el concepto gubernamental del derecho a la vivienda
digna es muy simple de presentar, en lo que respecta a su forma, pero no se puede
omitir que es un concepto dinmico que depende del contexto en el que se aplica.
El Estado colombiano lo ha establecido a travs de la Constitucin de 1991, en el
marco de los DESC, como consta en el artculo 51:
Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijar las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters
social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin
de estos programas de vivienda.
Fallas en el mercado de crdito y tierra para la vivienda de la

poblacin desplazada
Pero no basta con una definicin adecuada de vivienda, se requiere tambin entender por qu los mercados no operan aislados unos de otros. La falta de consideracin de los precios relativos de los bienes, servicios y factores, de los impuestos, y
su consecuencia sobre la competitividad y rentabilidad productiva, es una prctica
recurrente en el diseo de una poltica econmica en general y de las polticas urbanas y de vivienda en particular. Esto conduce a identificar las limitaciones ms
importantes de los mercados estratgicos del sector de la construccin para atender
a la poblacin ms necesitada.
Crdito
El acceso al crdito bancario para la financiacin de vivienda de bajo costo se
define como el eslabn faltante en la cadena de financiacin del valor total de las
viviendas de inters social, en la medida en que la imposibilidad de los segmentos
informales de la poblacin para acceder a la banca tradicional representa un inconveniente determinante en la utilizacin de los subsidios asignados: las personas
beneficiarias no logran hacer el cierre financiero para acceder a las unidades de
vivienda. Si bien ste no es el nico obstculo la escasez de suelo urbanizable
y el marco jurdico institucional son tambin restricciones decisivas, la falta de
financiacin es una seria limitacin para lograr que la tasa de construccin de vivienda llegue siquiera a cubrir el incremento de hogares y el dficit de vivienda
prevaleciente.
Tampoco puede dejar de mencionarse cmo el sector bancario encuentra poco

atractivo cubrir las necesidades crediticias del segmento informal de la poblacin,
en la medida en que lo percibe como un sector de alto riesgo. Adems de la incertidumbre sobre la estabilidad del ingreso familiar y su capacidad efectiva de repago, este grupo carece de una trayectoria crediticia formal que permita establecer
su comportamiento como deudor y definir as su perfil financiero. De all que la
propuesta de crear un sistema de informacin y regulacin especializada, as como
la de ofrecer garantas estatales para disminuir los altos riesgos en que incurre la
banca comercial si aspira a llegar al segmento ms pobre de la poblacin, constituyen elementos centrales para remover una de las principales causas por las cuales los
hogares vinculados a la economa informal no son sujetos de crdito en el sistema financiero. Esta situacin prevalece en un alto porcentaje de la poblacin desplazada.
Contra una poltica coherente de vivienda conspira la situacin de extrema pobreza, desigualdad y exclusin que impide un mejoramiento en la calidad de vida
de los hogares ms pobres en un pas como Colombia, en el cual ms de la mitad de
la poblacin vive en la pobreza, cerca del 15% en pobreza extrema, y la desigualdad
de ingresos, medida por el ndice de Gini, alcanza uno de los niveles ms altos del
mundo, sin contar con el hecho de que el capital y la tierra se encuentran ms concentrados que el propio ingreso.
Suelo urbanizado
El proceso de urbanizacin implica una presin sobre las ciudades en muchos
sentidos: servicios pblicos, vivienda, equipamientos, espacio pblico fsico, sistemas de movilidad, oportunidades de trabajo, etc. Tal vez el atributo que refleja ms
directamente esas presiones es el suelo urbano, y particularmente su precio, ya que
es en l donde se ubican espacial y fsicamente los hogares y las empresas. Cuando
las economas de aglomeracin son relativamente pequeas, lo que sucede en los
inicios de la urbanizacin, la presin es absorbida por un incremento de los precios
del suelo.
El Diagrama 1 muestra el comportamiento de los precios cuando se est en
presencia de una curva de oferta de suelo urbano que es completamente inelstica,
es decir, cuando la cantidad de suelo disponible es relativamente fija.
Diagrama 1
Oferta y demanda de suelo urbano con curva de oferta inelstica
Oferta y demanda del suelo urbano
La curva de oferta vertical representa el caso extremo en el que la tierra
es perfectamente inelstica, como
cuando, no generando la aglomeracin suficiente valor, la escasez es
significativa
El desplazamiento de la curva de
demanda representa la creciente
presin que se produce por la aglomeracin, en general, y la urbanizacin, en particular, aumentando el
precio del suelo
Q
Cuando, por razones fsicas, econmicas o normativas, la oferta de suelo es fija, es decir, inelstica, la presin de demanda sobre ste, causada,
por ejemplo, por la migracin rural-urbana, produce un incremento en los precios del suelo.
Fuente: ONU-Habitat/Colombia.
En tales condiciones, un desplazamiento de la curva de demanda, producto,

por ejemplo, de cualquier incremento de las economas de aglomeracin, entre las
que se encuentra, entre otras, un proceso de migracin hacia la ciudad, genera un
aumento del precio del suelo.
Es importante anotar que las transferencias de riqueza no se producen meramente por la migracin rural-urbana y el proceso de industrializacin, sino, en general, por la aglomeracin y la generacin de valor creciente en las ciudades. Los
aumentos en los precios del suelo se presentan incluso en ciudades sin mayores
incrementos de poblacin, pero con importantes procesos de generacin de valor
agregado.
Incluso, desde el punto de vista econmico, los mayores precios son una forma
de cuantificar las economas de escala y externalidades positivas que se presentan
en las ciudades. Los precios del suelo son una medida indirecta de las economas de
aglomeracin de una ciudad.
En el caso de una oferta fija de suelo, el diferencial de precios les proporciona
una renta a las personas fsicas o jurdicas que realizan transacciones de suelo urbano por el solo hecho de ser propietarios de un bien relativamente escaso y necesario
para el crecimiento de la ciudad. Es relevante resaltar que para que se presenten dichas rentas se requieren dos condiciones econmicas: primero, una curva de oferta tendencialmente vertical o inelstica que represente la escasez, y, segundo, una
curva de demanda en la que se refleje la disponibilidad a pagar un precio superior
al costo de produccin del factor o bien. De nada sirve que un factor sea escaso si
a nadie le interesa comprarlo. De esto se concluye que la formacin de la renta del
suelo nace del encuentro entre una oferta y una demanda de tipo particular.
Como es sabido, la Ley 388 de 1997 ofrece instrumentos de gestin en materia
intraurbana, pero se carece, en cambio, de algn tipo de competencias para regular
el ordenamiento interurbano. La falta de comprensin de esta limitacin, de las
caractersticas de las distintas fuentes de financiacin y del papel del empresario ha
impedido capturar directamente las plusvalas, particularmente aqullas derivadas
de la incorporacin de suelos al permetro urbano (en Bogot, por ejemplo, se han
escapado hacia la vecindad). Casi con seguridad, este fenmeno ocurre a lo largo y
ancho del pas y por ello es esencial establecer una regulacin explcita del mercado
del suelo urbano como condicin para que funcione adecuadamente el mercado de
la vivienda, y en especial el mercado de la vivienda de inters social en su sentido
amplio, es decir, el que se requiere para entregarle vivienda digna a la poblacin
desplazada.
En lo relativo a la gestin del suelo, la financiacin de una ciudad no puede
hacerse exclusivamente con criterio impositivo. Se debe tener en cuenta que los
mayores recursos de la ciudad se obtienen de su operacin global, en la medida en
que ofrezca condiciones adecuadas para la ganancia empresarial, base para la distribucin socioespacial ms equitativa en el interior de la urbe. Pretender conseguir
mayores recursos sobredimensionando las cargas que se imponen a un sector de la
economa resulta contraproducente. Estas prcticas dificultan el funcionamiento
del mercado, reducen el nivel de actividad y estimulan y no moderan el incremento
del precio del suelo, lo que hace doblemente difcil alcanzar el objetivo de cualquier
poltica de vivienda y desarrollo urbano: garantizar el derecho a la ciudad, y por
tanto a la vivienda, de todos los habitantes, incluidos los de menores ingresos. La
ausencia de cohesin fiscal del Estado, la nacin y los municipios obstaculiza adems la obtencin de los recursos necesarios para continuar mejorando la infraestructura de la ciudad.
Los problemas de la poltica de vivienda social no terminan ac: los trmites
para obtener una licencia de construccin son demorados y engorrosos; las escalas de produccin y la incorporacin de nuevas tecnologas no son las adecuadas
para atender las estructuras crecientes de costos. As, por ejemplo, en la ciudad
de Bogot, sin duda la de mayor densidad institucional en el sector, slo el 6% del
nmero de viviendas formales producidas a partir del ao 2000 ha sido de precio

inferior a 25 millones de pesos, que es la accesible a hogares con ingresos inferiores
a los dos salarios mnimos13. Adicionalmente, el suelo necesario para atender el
dficit en 2005, segn estimativos del Gobierno nacional, era aproximadamente de
10.312 hectreas brutas en todo el pas, en un escenario en el cual las polticas de
gestin del suelo a nivel municipal no han acompaado la poltica nacional del SFV.
Adems, los suelos que se destinaron para expansin en los Planes de ordenamiento territorial (POT) evidencian el desconocimiento por parte de los municipios
del dficit de vivienda, aparte de la muy baja aplicacin de instrumentos de ordenamiento territorial para racionalizar la intervencin en el territorio y asegurar el
aprovechamiento sostenible14.
La revisin de los POT, si existe la voluntad poltica para intervenir la generacin desproporcionada de rentas urbanas, es un camino ineludible para mejorar la
distribucin del ingreso y las oportunidades en el pas. El POT es el instrumento
por excelencia para la planificacin del territorio, por medio del establecimiento
del uso del suelo a nivel territorial. Cuando un POT delimita el permetro urbano,
regula espacialmente las estructuras bsicas de la ciudad actividades productivas y
localizacin de las viviendas en el territorio, definiciones funcionales sobre el trazado de los servicios, la malla vial, parques, equipamientos y la regulacin ecolgica
sobre cerros, ros y humedales, y delimita as las potencialidades del crecimiento
de la ciudad, su generacin de riqueza, las posibilidades de su financiacin mediante el cobro de plusvalas, y el reparto justo y equitativo de las cargas y beneficios
entre los particulares y la autoridad territorial.
Actuacin integral en la poltica de vivienda

La bsqueda de lineamientos para una poltica de vivienda orientada a la poblacin
desplazada lleva implcita una actuacin integral en el territorio, a fin de articular coherentemente la actuacin vertical del Estado y la horizontal de los agentes.
Dicha articulacin se debe realizar en una discusin diferenciada de la dinmica
rural-urbana a propsito de la definicin de una poltica sistmica. Es necesario
que se articulen, en un nico ncleo dinmico, las polticas de vivienda, tierras
13 Maldonado, M.M. Crisis en la vivienda social: retos y alternativas, disponible en www.bogotacomovamos.org, Bogot, agosto de 2009.
14 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Retos del ordenamiento territorial en
Colombia, Ponencia presentada el Da Mundial del Hbitat, Bogot, octubre 5 de 2009.
y generacin de ingresos. Los macroproyectos que actualmente desarrolla el Gobierno nacional pueden ser una buena oportunidad para poner en prctica dicha
integralidad.
Para lograr lo anterior, no se pueden omitir las actuaciones en el interior de las
ciudades, ni la forma como operan los diferentes niveles de agregacin del anlisis
espacial urbano. Ello puede observarse esquemticamente en el siguiente diagrama.
Diagrama 2
Anlisis espacial urbano
PIB
Sector
Empresa
Macro
Meso
PIB Sectorial
Micro
Los economistas se han acostumbrado a formular la poltica econmica a partir de la teora macroeconmica, y se han preocupado casi exclusivamente por los
grandes agregados macroeconmicos: la inflacin, el producto interno bruto, el dficit fiscal, la deuda externa con relacin al PIB, el nivel de reservas internacionales,
etc. Han olvidado cmo a nivel macroeconmico la sostenibilidad financiera tiene
un significado completamente distinto al del balance privado cuentas nacionales
vs. contabilidad empresarial, y cmo en la comprensin del territorio los niveles
de anlisis del proceso productivo no resultan de un simple proceso de agregacin
sino de dimensiones cualitativamente diferentes. Para poner el ejemplo ms obvio,
la productividad de una ciudad o de un territorio no se deriva lineal ni mecnicamente de la productividad de las empresas que lo componen.
La ciudad es por excelencia el nivel meso-econmico de la realidad social, y
hoy tiene su manifestacin ms pronunciada en el proceso de urbanizacin y en
los proyectos y programas que se adelantan a nivel territorial, aprovechando los
crculos virtuosos de la aglomeracin. La construccin de territorios democrticos
no es posible sin un disfrute efectivo del espacio pblico-fsico, donde se satisfacen
necesidades colectivas que van ms all de la mera reproduccin biolgica. De esto

se deriva que el papel de las polticas pblicas no es slo para sobrevivir, sino para
vivir individual y colectivamente con sostenibilidad y calidad de vida, slo alcanzable en un mundo en creciente proceso de urbanizacin si se gestionan adecuadamente los crculos virtuosos de la aglomeracin, de manera que la rentabilidad de
cada negocio privado no se asle de los impactos positivos y negativos de las fuerzas
de atraccin propias de las economas vistas en su manifestacin espacial.
Propuestas para la superacin de problemas especficos

Entre los problemas no resueltos que han tenido un impacto negativo severo para el
desarrollo del programa de vivienda para poblacin desplazada, se pueden sealar:
Fallas en la focalizacin, de modo que se excluyen los hogares ms
pobres y vulnerables
En el marco de una nueva poltica de vivienda para la poblacin desplazada
(PVPD), se requiere mejorar los procedimientos de focalizacin ex-ante de la asignacin de las viviendas a los hogares, mediante la aplicacin de una normatividad
y un modelo de operacin que estimulen y faciliten el acceso de los hogares ms
pobres y vulnerables a esta fase del proceso de atencin de sus necesidades habitacionales. Es necesario estructurar una integracin entre recursos e instrumentos financieros nacionales y locales de origen pblico, que se adicionen al cierre
financiero social y macro del programa de VIS para desplazados, con el objetivo de
limitar al mximo la exclusin de los hogares ex-post en la asignacin por factores
relacionados con su capacidad econmica. Igualmente, controlar problemas relacionados con la oferta de VIS, los trminos o plazos muy extensos del proceso, etc.
La barrera del cierre financiero individual. Hacia la aplicacin del
concepto de cierre social
El cierre financiero se ha constituido en una barrera estructural en contra de los
hogares de la poblacin desplazada con unas condiciones socioeconmicas que les
impide gestionar completamente los recursos complementarios al SFV, requeridos
para materializar la compra de la solucin habitacional. En este caso se trata del
ahorro y el acceso a crditos del sistema financiero o de fuentes alternativas a ste.
Sin embargo, es pertinente anotar que el cierre financiero no reviste el mismo

grado de dificultad para todos los hogares. Por esta razn, es recomendable aplicar
un sistema de subsidios nacionales que cubra la totalidad, o una proporcin mayor
del precio de la vivienda al alcanzado actualmente. Tal sistema se complementara
con recursos locales mediante la forma de subsidios.
La baja dinmica de la generacin de oferta de Vivienda de Inters
Prioritario (VIP) de origen privado
Este problema est asociado principalmente con tres situaciones. En primer
lugar, con las limitaciones severas que existen en los municipios colombianos en
materia de oferta del suelo urbano y de la infraestructura requerida para que el
sector privado emprenda proyectos de VIP.
En segundo lugar, con la prdida de credibilidad en el programa por parte de
los constructores privados, ocasionada por los trmites que retrasan el pago del
SFV, lo que afecta los resultados econmicos de los proyectos. Igualmente, por las
limitaciones de la demanda efectiva subsidiada, expresada en la dificultad de los
hogares de la poblacin desplazada para concluir el proceso de compra, lo cual se
traduce en un ritmo de ventas lento, que se traslada tambin en detrimento de los
mrgenes econmicos de los proyectos.
Es importante recuperar la confianza de los constructores en el programa de
vivienda, por medio del mejoramiento de los procesos de gestin en los que participan y del establecimiento de estmulos que incentiven su participacin.
Sobre los aspectos relacionados con la oferta del suelo urbano e infraestructura
y con el flujo de la demanda, es pertinente subrayar que los empresarios del sector
ofrecen un aporte potencial importante para el logro de los objetivos de una nueva
PVPD, en tanto el Estado acte como facilitador en materia de su acceso a suelo
urbanizado a unos costos que viabilicen la VIS, o, por ejemplo, recibiendo el suelo
como aporte o subsidio pblico en especie a los desplazados, otorgando crdito a
unas tasas subsidiadas que correspondan con la naturaleza de la problemtica de
atencin, o dando directamente financiacin estatal, entre otras posibilidades.
Es decir, el proceso constructivo no constituye el problema principal. Los problemas estructurales, como ya se ha mencionado, estn en los mercados imperfectos
que le restan competitividad y eficiencia a las empresas promotoras y constructoras
de VIS. El sector opera en un equilibrio de bajo nivel y el Estado hace poco por
fomentar la competencia dentro del sector. Por otra parte, omite que en mercados
con presencia de captura del regulador y con inexistencia de competencia es necesario crear nuevos marcos regulatorios donde el sector compita, no en el mercado
el cual por definicin no existe, sino por el mercado, el cual slo se puede crear a
travs de procesos de eficiencia comparativa.
Control a la generacin de la oferta de los entes territoriales y oferentes
que aplican recursos anticipados del SFV
Los plazos, especificaciones y caractersticas de la oferta de VIS no han correspondido en todos los casos a los planteados inicialmente en los proyectos declarados elegibles y que han sido objeto de asignaciones de SFV a hogares interesados o
seleccionados por los municipios u organizaciones.
Es necesario profundizar en los procesos de seguimiento e interventora para
controlar estas situaciones que afectan la continuidad de los hogares en el proceso
de acceso a soluciones de vivienda, dado que causan problemas de desercin y de
credibilidad, tanto a nivel individual como colectivo.
La baja participacin de los entes territoriales
La participacin de los entes territoriales en el proceso de atencin de las necesidades habitacionales de la poblacin desplazada no ha correspondido con sus competencias establecidas en la legislacin vigente. Por otra parte, se ha producido en
unas condiciones tales, que en algunos municipios se evidencia la falta de esfuerzo
presupuestal y de iniciativa para liderar el programa de vivienda en el mbito local.
Los municipios, distritos y departamentos son actores definitivos e imprescindibles para organizar las comunidades, complementar la capacidad de pago de los
hogares con subsidios locales, operar como responsables principales de la generacin del suelo urbanizado y de la infraestructura requerida para localizar la oferta
de VIS, e intervenir de manera decidida y con resultados como promotores y emprendedores directos de proyectos en los cuales se considere el acceso de la poblacin desplazada.
Desde otra perspectiva, es pertinente llevar a cabo una reflexin acerca de la
viabilidad de los modelos de gestin local que involucran a la nacin, los municipios y las organizaciones de desplazados, y de aqullos que trasladan a estas comunidades la responsabilidad de formular y gestionar programas habitacionales.
Esto se plantea porque las mismas entidades pblicas del nivel central han tenido
dificultades crticas para gestionar proyectos de vivienda destinadas a poblaciones
de damnificados, proyectos de inters nacional, etc. Es decir, no es lgico pretender
que en el mbito local se resuelvan problemas que a nivel nacional presentan un
saldo pendiente en trminos de generacin definitiva de soluciones.
Lineamientos de una poltica de vivienda para poblacin

desplazada
Desarrollo del concepto de vivienda digna
La poltica de vivienda para poblacin desplazada (PVPD), tiene un propsito
claro: los hogares deben contar con acceso efectivo a viviendas completas (de dos
alcobas, como lo han planteado el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y la Presidencia de la Repblica).
Se ha propuesto una metodologa para concretar la vivienda digna, que se debe
incluir en los planes piloto del Gobierno nacional y ha de ser la base para el diseo
de un sistema de seguimiento a travs de indicadores de evaluacin de las polticas en funcin del GED. Esto slo es posible si se concreta la forma espacial de la
vivienda digna a partir de su medicin precisa. La propuesta de llevar el sistema
aritmtico a la forma espacial es la clave para romper la tradicin formalista del
Estado, que restituye el divorcio entre el derecho nominal y la materialidad de las
polticas pblicas que deben soportar su realizacin15.
El aporte de los hogares
Considerando la condicin de vctimas de un proceso de violencia que define
a los hogares desplazados como sujetos del derecho de restitucin de sus condiciones previas al desplazamiento, su situacin socioeconmica actual de pobreza e
indigencia, la falta de resultados de la fase de estabilizacin socioeconmica, especialmente en la generacin de ingresos, y su estatus de poblacin objeto de proteccin constitucional, no resulta justificable, en trminos de poltica social, ni viable
econmicamente, establecer alternativas de aportes del hogar para acceder a una
vivienda del programa a definirse en el marco de la PVPD.
En este sentido, el ahorro y el crdito habitacional deben ser compensados en la
forma de subsidios pblicos nacionales y locales. Consecuentemente, el Gobierno
nacional debe transferir a los hogares desplazados la vivienda con un 100% de subsidio, cuando stos no tengan condiciones para responder por los costos inherentes
a la forma de tenencia de la vivienda en propiedad.
15
Romero, M., Presentacin, en: La Corte ordena autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de
2004, Bogot, Ediciones nthropos, Bogot, 2009.
Un nuevo modelo de gestin

La PVPD se debe formular e implementar en el contexto de un modelo de gestin pblica sectorial que se fundamente y estructure a partir de una concepcin de
derechos. En desarrollo de la poltica, los programas e instrumentos deben disearse con una aplicacin de recursos que tendr su mayor nfasis en el gasto pblico
social del Gobierno nacional.
Los recursos pblicos deben tener correspondencia, por lo tanto, con la dimensin de la poblacin afectada y la urgencia derivada de la crisis humanitaria que ha
creado el desplazamiento.
Una nueva institucin operadora
El nuevo modelo que defina la PVPD debe contemplar una nueva institucin
operadora que se responsabilice exclusivamente de la atencin de las necesidades
habitacionales de la poblacin desplazada.
Sobre este aspecto, la Comisin de Seguimiento y otros trabajos han planteado
la posibilidad de crear un perfil institucional tipo Forec. Esta iniciativa debe ser
desarrollada, una vez se alcance un consenso sobre su pertinencia como la ms
viable para la ejecucin de la PVPD. Es interesante recordar que en cuatro aos
tiempo sensiblemente inferior al que lleva la poltica de vivienda para poblacin
desplazada el Forec gestion la construccin de 95.000 viviendas y la reparacin
de 350.000. El contraste con los 45.000 SFV para hogares desplazados legalizados a
la fecha es elocuente.
Acceso de la poblacin desplazada al crdito habitacional
Una parte importante de los desplazados tena acceso a servicios financieros de
mercado en los municipios de origen de los hogares16. Sin embargo, es importante
reiterar que este acceso no es viable actualmente, dadas las condiciones socioeconmicas de los hogares, especialmente en lo que tiene que ver con:
Los niveles de pobreza e indigencia.
Los ingresos corrientes inferiores al salario mnimo mensual.
El carcter informal de las ocupaciones.
16 Ibez, A.M. y Moya, A., La poblacin desplazada en Colombia: Examen de sus condiciones
socioeconmicas y anlisis de las polticas actuales, Trabajo realizado para la Misin para el
Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad, Bogot, Departamento
Nacional de Planeacin, 2007.
La prdida de activos y, consecuentemente, de garantas.

El registro en las bases de morosos del sistema financiero, por el incumplimiento de obligaciones financieras como consecuencia del desplazamiento.
La complejidad de la gestin individual del programa de vivienda para
poblacin especial
La atencin de una poblacin del tamao de la poblacin desplazada en Colombia conlleva un nivel alto de complejidad que se profundiza por la prevalencia
de procedimientos individuales de participacin y acceso. Al respecto, actualmente
se reconoce que gran parte de la demanda de vivienda de los hogares pobres no se
materializa si no se organiza, debido a las dificultades inherentes al conocimiento
y administracin de los medios y recursos de ingreso al mercado y a la poltica de
vivienda.
La experiencia de las cooperativas de vivienda chilenas, con respecto a sus resultados en la atencin de la demanda de vivienda de hogares de ingresos medios
y bajos, ilustra sobre el potencial de los procesos de organizacin de la demanda.
Sin embargo, organizar la demanda tiene una serie de requisitos institucionales y
de recursos que en Colombia, aunque existieron, actualmente se encuentran casi
disueltos.
La notable red de organizaciones viviendistas que Colombia alcanz hasta la
dcada de los aos noventa, que se puso de presente cuando el SENA, el ICT y otras
organizaciones del sector civil desarrollaron el Primer Censo Nacional de Autoconstruccin y registraron un total de un millar de organizaciones con cerca de
cien mil viviendas en proceso de construccin, es ahora una realidad inexistente en
Colombia. La red de organizaciones de vivienda se desmoviliz como consecuencia de un conjunto de factores relacionados, entre otros factores, con el conflicto
interno y con el cambio del modelo pblico de gestin sectorial.
Recomendaciones
El desplazamiento forzado ha generado una crisis humanitaria, y, para la atencin
efectiva de las necesidades habitacionales de los hogares afectados, se requiere un
modelo de gestin pblica propio, con programas e instrumentos diseados para
operar en condiciones de emergencia, con soluciones de vivienda que integren modalidades transitorias y definitivas.
Se recomienda enfatizar el acceso de los hogares desplazados a travs de programas de alojamiento en la modalidad de arrendamiento. Esta recomendacin se
fundamenta en las siguientes consideraciones:
El hogar mantiene su condicin de desplazado. El arrendamiento como
solucin de alojamiento y forma de tenencia segura temporal para los
hogares desplazados
Se recomienda enfatizar el acceso de los hogares desplazados a la PVPD mediante su vinculacin a programas de alojamiento en la modalidad de arrendamiento.
Esta forma de tenencia tiene pertinencia social para atender las necesidades
habitacionales de los hogares desplazados durante la fase de ayuda humanitaria de
emergencia (AHE), y durante un perodo previo a la generacin de resultados de
la fase de estabilizacin socioeconmica, concretamente en lo relativo a la generacin de ingresos para los hogares. Esta propuesta se apoya, principalmente, en las
siguientes consideraciones:
Los hogares desplazados se encuentran, en la prctica, dentro de la fase de
AHE.
No se han obtenido los logros correspondientes a la fase de estabilizacin socioeconmica, especialmente los derivados de los programas de generacin de
ingresos.
No ha cesado su condicin de vctima por el desplazamiento forzado.
Adems, hay que considerar que:

Existen barreras de acceso a los programas de VIS nueva y, en general, a la vivienda en propiedad.
Sobresale la diversidad con la cual los hogares atienden sus necesidades habitacionales.
Resalta el potencial del mercado de arrendamientos en el proceso de atencin
de estas necesidades.
Se cuenta con alternativas de alojamiento para los hogares desplazados en sectores urbanos consolidados, que tienen ventajas frente a las ocupaciones de
hecho, compra de lotes en sectores no urbanizables, alquiler de cuartos, inquilinato. Estas opciones hacen parte de tipos de vivienda relacionados con la precariedad habitacional.
Es posible generar externalidades positivas sobre el ingreso de los hogares desplazados: menor gasto en vivienda, transporte, agua, etc., al tiempo que se genera un mejoramiento global de las condiciones habitacionales y de calidad de
vida de los hogares desplazados mientras acceden a una solucin en condicin
de propietarios.
Es importante tener en cuenta que esta modalidad existe, pero limitada a la fase
de AHE, con aplicacin de recursos del SFV, los cuales se descuentan cuando los
hogares obtienen la adjudicacin del SFV en programas de adquisicin de vivienda. La implementacin de este procedimiento ha llevado a que los hogares decidan
localizarse en sectores urbanos no consolidados y en viviendas precarias, con el
objetivo de minimizar su gasto en vivienda y no afectar el monto del SFV. Debe
definirse, por tanto, que el subsidio otorgado para arrendamiento no sea luego descontado del subsidio para adquisicin de vivienda. Esta iniciativa se plantea en trminos de ampliar el acceso de los hogares desplazados a soluciones de vivienda de
calidad y en condicin de tenencia segura.
Sin embargo, se deben acelerar los programas de estabilizacin, especialmente
los de generacin de ingresos, dado que estos tipos de subsidios, en ausencia de resultados positivos en estos programas, tienden a generar en los hogares dependencia estatal como consecuencia de la indefinicin del perodo de duracin del pago
de la vivienda por medio de este instrumento.
Otro aspecto radica en las implicaciones que la vivienda transitoria o temporal
tiene sobre la seguridad en la tenencia, lo que afecta las condiciones de calidad de
vida del hogar. Se debe considerar tambin que la vivienda propia constituye un
factor de apalancamiento de la fase de estabilizacin socioeconmica, por lo cual es
altamente recomendable establecer los momentos en los cuales la vivienda puede
entrar a desempear esta funcin y no constituir una fuente adicional y mayor de
gastos que el hogar no tiene capacidad de atender.
Fase de avance en la estabilizacin socioeconmica
Cuando la fase de estabilizacin socioeconmica presente resultados positivos,
los hogares sern objeto del programa de adquisicin de vivienda de la PVPD.
La nueva institucin operadora asumira la atencin definitiva de las necesidades habitacionales de estos hogares, lo cual contribuir para que se cumplan las
condiciones que la Sentencia T-602 de 2003 de la Corte Constitucional estableci
para que un hogar cese de ser desplazado. Es decir, cuando:
Se contrarrestan los riesgos de empobrecimiento y exclusin social.

Se promueve el acceso a la tierra.
El hogar accede a empleo en condiciones dignas, soluciones de vivienda, atencin mdica-asistencial integral, nutricin adecuada y educacin.
El hogar es capaz de generar ingresos suficientes.
El hogar cuenta con una participacin poltica efectiva.
sta sera una solucin de vivienda definitiva que aportara seguridad en la tenencia de la vivienda, agregara un activo importante para el hogar y contribuira
de manera significativa al mejoramiento de su nivel de calidad de vida.
Las necesidades de recursos

Los recursos requeridos para la atencin de las necesidades de vivienda en la fase
de estabilizacin socioeconmica a finales del ao 2010 ascienden a la suma de
$15,13 billones, de acuerdo con el estimativo realizado en el Anexo 5 del informe
de la Comisin de Seguimiento intitulado Una propuesta en torno a un sistema
integrado de corresponsabilidad, radicado ante la Corte Constitucional en enero
de 2010. Cabe recordar que esta aproximacin al costo de la garanta del derecho
a la vivienda digna para la poblacin desplazada se realiz teniendo en cuenta, de
una parte, los hogares que se requerira atender al finalizar el ao 2010 (941.712),
incluyendo el subregistro, y, de otra, el costo promedio de una solucin de vivienda
a precios de 2010 (cercano a unos $16.069.662)17.
El costo estimado pone de presente la precariedad de los recursos existentes.
En efecto, si se destinara la totalidad del presupuesto aprobado para el 2010 para
atender el conjunto de necesidades de la poblacin desplazada ($1,5 billones) a la
solucin de la problemtica de vivienda, se requerira un plazo de diez aos, bajo
el supuesto de que el fenmeno del desplazamiento se interrumpiera a partir del
2011.
17 Los hogares contabilizados para finales de 2010 corresponden a la proyeccin de los existentes al
finalizar el 2009, ajustados por subregistro y descontando la proporcin de aqullos que manifestaron contar con vivienda propia con escritura registrada en la II Encuesta Nacional de Verificacin. El costo promedio de una solucin de vivienda equivale al valor a precios del ao 2010 del
estimado para el ao 2008 ($15.295.700). Este ltimo valor corresponde a un promedio ponderado
de diversas soluciones de vivienda en zonas urbanas y rurales. Vase: Garay, Aplicar polticas
pblicas idneas y eficaces, op. cit., pp. 81-82. La actualizacin del costo a precios del 2010 se
realiz con base en el IPC del 2009 (2%) y la inflacin esperada para el 2010 (3%).
De ah la relevancia de incrementar de manera sustancial las fuentes de financiacin de la poltica de atencin a la poblacin desplazada. Como se seala en
el documento de la Comisin recin mencionado, para atender la totalidad de las
necesidades en un plazo de cinco aos y sin considerar el lucro cesante de la tierra
usurpada o forzada a dejar en abandono, se requerira contar con $28,2 billones a
precios del 2010.
En este escenario deberan proveerse cerca de 188.000 soluciones de viviendas
por ao. A este respecto conviene mencionar que, aunque se pudiera contar con los
recursos requeridos, existen obstculos difciles de superar desde el punto de vista
institucional que impediran concretar esta meta. Por ello se necesitara probablemente de un plazo superior a cinco aos, pero que en todo caso no debera exceder
los siete u ocho aos.
Discusiones estructurales dentro de la elaboracin de una poltica

de vivienda para la poblacin desplazada

La magnitud de los recursos disponibles para la poltica de vivienda para la

poblacin desplazada es crucial. Con base en este aspecto se debe definir un
marco coherente de actuacin territorial similar al establecido por el Gobierno
nacional para adelantar los programas de VIS. La coordinacin territorial no
puede dejar de lado la necesaria organizacin y direccin del orden nacional.
As como el Gobierno nacional defini en los artculos 79 y 82 de la Ley 1151

de 2007 Plan de Desarrollo el marco de intervencin territorial para garantizar el derecho a una vivienda digna, ste debe ser extendido a los proyectos
para atender a la poblacin desplazada en materia de vivienda, garantizando la
habitabilidad, una adecuada localizacin, la provisin de servicios pblicos y su
asequibilidad, de modo que se hagan compatibles las polticas territoriales con
las polticas nacionales.
La intervencin directa del Gobierno nacional no se debe dilatar por la falta de

coordinacin de las polticas pblicas. No se pueden delegar en entes subnacionales las responsabilidades que ha ordenado la Corte para replantear las polticas de vivienda, generacin de ingresos y reparacin integral. Lo anterior en
modo alguno impide la definicin de un modelo coherente de intervencin, con
aplicacin de los criterios de subsidiariedad, coordinacin y complementariedad. Ello para garantizar una actuacin territorialmente coherente que permita
el acceso a la vivienda digna a la poblacin desplazada, independientemente de

las variadas capacidades financieras e institucionales de los diversos niveles del
Gobierno Auto 007 de 2009.

As como la restriccin de la autonoma territorial, prevista en el plan nacional

de desarrollo, habilit al Gobierno nacional para intervenir en los POT a fin de
llevar a cabo las modificaciones necesarias para el desarrollo de los macroproyectos de VIS, se hace necesario reglamentar una figura similar para los proyectos sociales de vivienda con destino a la poblacin desplazada.
La normatividad que se desarrolle para tal fin debe cumplir con las exigencias
consignadas en los tres subprincipios del principio de proporcionalidad: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Para tal fin se pueden
aplicar los criterios expresados por el ex magistrado de la Corte Constitucional
Eduardo Montealegre, quien seala que una intervencin de esta naturaleza es,
en primer lugar:
idnea, por cuanto es adecuada desde el punto de vista fctico para la realizacin de ciertos
fines constitucionales legtimos, hace compatibles las polticas territoriales con la poltica
macroeconmica de la Nacin y realiza algunos derechos sociales como el de la vivienda
digna; en segundo lugar, la intervencin es necesaria, porque no existe ninguna medida
alternativa que contribuya a estas finalidades en una medida igual o mayor y que, al mismo
tiempo, sea menos restrictiva de la autonoma territorial. Y en tercer lugar, la mencionada
intervencin es proporcionada en sentido estricto, pues la magnitud de los beneficios que
con ella se obtienen para la realizacin de los fines constitucionales legtimos, son mayores
al grado de intervencin que ella supone para la autonoma territorial, que en todo caso
conserva inalterados sus componentes esenciales18.
No hay que caer en la falsa oposicin entre autonoma municipal y unidad nacional. El modelo de gestin a travs de la creacin de un fondo financiero destinado especficamente a la poblacin desplazada debe resolver esta discusin
en el nivel operativo y legal.
La poltica de vivienda para la poblacin desplazada debe elaborarse, como

lo ha empezado a esbozar el Gobierno nacional, previo reconocimiento de la
magnitud del problema, sus mltiples dimensiones, teniendo en cuenta el as-
18 Montealegre, E., Los macroproyectos de vivienda en el Plan Nacional de Desarrollo y su decreto

reglamentario: Un anlisis desde el derecho constitucional a una vivienda digna, el principio de
proporcionalidad y la autonoma territorial, Bogot, Mimeo, 2008.
pecto regional, en el marco de un desarrollo sostenible, equitativo y eficiente.

Los macroproyectos, figuras claves para aumentar la escala de produccin de la
vivienda, tienen que realizarse en un marco de regulacin en el que no se omita
la presin competitiva necesaria para garantizar eficiencia y transparencia.

Los planes piloto del Gobierno nacional deben disear un plan de asistencia
tcnica especfica en la revisin de los POT, de modo que se preste mayor atencin a los crculos virtuosos de la aglomeracin por medio de la aplicacin de
claros instrumentos de economa espacial. En los POT hay que relacionar el ordenamiento del territorio en el municipio con el ordenamiento social y medioambiental, haciendo nfasis en el ordenamiento natural de las cuencas en las
discusiones de las relaciones ciudad-regin y municipio-territorio. Igualmente,
los POT tienen que hacer explcita la relacin urbano-rural del territorio, utilizando el amplio acervo instrumental de la Ley 388 de 1997: cobro de plusvalas,
elaboracin de planes parciales, reajuste de tierras, expropiacin por va administrativa, declaratoria de desarrollo prioritario, etc.
Los lineamientos de la poltica de vivienda para la poblacin desplazada deben

ser formulados teniendo en cuenta sus particularidades: mayora de jefatura
femenina, bajos niveles de educacin y una alta dependencia econmica, as
como la alta afectacin de la poblacin indgena y de la afrodescendiente, por lo
cual se hace necesario adoptar integralmente un enfoque diferencial.
Los proyectos piloto previstos en la estrategia del Gobierno nacional no recogen la totalidad de la complejidad del problema y no incluyen las condiciones
tnicas, de gnero o de discapacidad, que dan lugar a derechos de proteccin
constitucional especial. Los afrodescendientes se encuentran incorporados en
la trama urbana de muchas ciudades del pas y, por ello, el plan piloto que se
pretende adelantar en Quibd puede ser complementado con un pequeo programa en la ciudad de Buenaventura para tener una visin clara sobre este tipo
de poblacin. Los indgenas, por el contrario, requieren de una actuacin a travs de sus autoridades, de manera que se conserven en cada caso las peculiaridades culturales de cada una de las etnias.
No est clara an la forma como se deben articular en un todo coherente las polticas de tierras e ingreso con la poltica de VIS. Tampoco la manera de integrar
y articular los modelos de desarrollo rural y de desarrollo urbano.
A continuacin se presenta un breve resumen de las propuestas de la Comisin, y comparacin con los planteamientos del Gobierno nacional.
Propuesta del Gobierno nacional
Propuesta de la Comisin
Se mantiene el modelo de gestin pblica
Un nuevo modelo de gestin pblica sectorial
sectorial para VIS, fundamentado en el
fundamentado en la concepcin de derechos.
concepto de mercado y de demanda efectiva
Una nueva institucin operadora responsable
de VIS.
Se mantienen las instituciones operadoras
actuales.
Se mantiene el SFV que cubre una parte del
precio de la vivienda.
exclusivamente de la atencin de la poblacin

desplazada.
Subsidio del 100% como resultado agregado
de recursos pblicos nacionales y locales.

No se exige aporte del hogar.
Se mantiene el aporte del hogar.
No se requiere financiacin.
Se mantiene la necesidad de financiacin.
Aplicar el principio de cierre social.
Se mantiene el cierre financiero a cargo del
Los beneficiarios de subsidios para soluciones
hogar.
Se afinan los procesos de postulacin,
asignacin y desembolso.
Se estrecha la relacin entre la PVPD y la
estrategia de generacin de ingresos.

Se propone un proyecto demostrativo.
de vivienda existentes sern objeto de

compensacin respecto de los beneficiarios de
vivienda nueva.
Tratamiento
diferenciado
para
grupos
especiales de poblacin y diversas escalas

urbanas y territoriales.
Se mantiene la atencin diferencial a grupos
especiales de la poblacin desplazada.
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Tercera parte
Hacia una poltica

de generacin de empleo
e ingresos para la poblacin
desplazada
Este documento fue elaborado con recursos del financiamiento otorgado a la Comisin por
la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) y la Organizacin
Internacional para las Migraciones (OIM).
Se reconocen y agradecen los aportes de los consultores sectoriales de la Comisin,
Santiago Perry R. y Carlos Salgado A.
Introduccin
El derecho a los medios de vida sostenible y la generacin de ingresos supone que todo ser
humano tiene derecho a disponer de los medios (capacidades, bienes y actividades) necesarios, que le permitan desarrollar una actividad productiva que le genere los ingresos suficientes para mantener una vida digna de forma sostenible. La Organizacin Internacional
del Trabajo define la generacin de ingresos como el resultado de la creacin de fuerza
laboral, por parte del Estado y sectores privados, que como sustento del desarrollo de actividades productivas permitan a los trabajadores el acceso a ingresos.
Con base en los anlisis desarrollados por la Comisin de Seguimiento entregados a la Corte Constitucional en julio de 2009, se presentan algunos avances
hacia la construccin de una poltica de generacin de empleo e ingresos para la
poblacin desplazada. De igual manera, en el anexo se incluyen los comentarios al
documento Conpes 3116 titulado Lineamientos de la poltica de generacin de ingresos para la poblacin en situacin de pobreza extrema y/o desplazamiento, que
fueron discutidos en las reuniones sostenidas con el Gobierno nacional.
La urgencia de una poltica de este tipo es manifiesta, tanto porque se trata de
un derecho de la poblacin, como porque es claro que las dificultades para generar
ingresos autnomos alargan y agravan la situacin de vulnerabilidad de las personas desplazadas. Como se ha sealado, esta poltica, aunque puede contemplar
acciones similares, tiene implicaciones diferentes a las que se derivan de los programas de generacin de ingresos o de empleo de emergencia para poblaciones pobres
o afectadas por una crisis econmica, aparte de que hay otros elementos que hay
que tomar en consideracin y que tienen que ver con la necesaria reparacin a las
vctimas del desplazamiento.
Por ello, las polticas deben estar diseadas de forma tal que, al tiempo que enfrenten los aspectos de emergencia, posibiliten a la poblacin desplazada mejores
condiciones de surpevivencia y limiten la prdida de su capital humano, tiendan
puentes hacia medidas estructurales que permitan la restitucin de los activos y de
las capacidades con las que contaba la poblacin antes del desplazamiento. De esta
manera daran lugar a la construccin de activos y capacidades, especialmente para
las nuevas generaciones. Con la poltica se busca que la poblacin desplazada tenga
mejores condiciones de desarrollo econmico, poltico y social, en un contexto de
bienestar social sostenible.

Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Generacin de ingresos. Asuncin: Coleccin Buenas
prcticas y lecciones aprendidas, OIT, 2005.
Criterios para el diseo de polticas

El replanteamiento de las polticas de generacin de ingresos para la poblacin desplazada, ordenado por la Corte Constitucional, parte de reconocer que, en lugar de
una poltica pblica, existen esfuerzos aislados y desarticulados que se han dirigido
principalmente a utilizar programas diseados para mejorar la situacin de precariedad econmica de la poblacin pobre y vulnerable en general. stos no tienen en
cuenta las condiciones y caractersticas especficas de la poblacin desplazada, tales
como su origen mayoritariamente campesino, sus bajos niveles promedio de educacin formal, su experiencia y capacidad para llevar a cabo emprendimientos productivos en un medio diferente al rural. Adicionalmente, tampoco se han tenido en
cuenta las oportunidades reales de generacin de empleo de los sectores pblicos y
privados a nivel nacional o local. De manera tal que las iniciativas gubernamentales
de generacin de ingresos para la poblacin desplazada no han logrado contribuir
a su estabilizacin econmica.
La Corte Constitucional, en el Auto 016 de 2007, estableci como indicadores
de generacin de ingresos los siguientes dos indicadores: el primero para medir si
se ha superado la lnea de indigencia, como una etapa, y el segundo si se ha superado la lnea de pobreza, como un resultado final. Los indicadores propuestos por el
gobierno para el derecho a la generacin de ingresos que fueron adoptados, con la
secuencia decidida por la Corte, son los siguientes:
Indicadores de goce efectivo
El hogar posee al menos una fuente de ingresos autnoma y su ingreso supera
como mnimo la lnea de indigencia (etapa).
El hogar posee al menos una fuente de ingresos autnoma y su ingreso se ubica
por encima de la lnea de pobreza (resultado).
El ingreso considera los subsidios que recibe por parte del Estado y todas las
fuentes de ingreso de la familia.
Indicadores complementarios
Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos autnoma y que su ingreso supera como mnimo la lnea de indigencia/ Hogares incluidos en el RUPD
[Registro nico de Poblacin Desplazada] (etapa).
Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos autnoma y que su ingreso supera como mnimo la lnea de pobreza/ Hogares incluidos en el RUPD
(resultado).
Los indicadores propuestos por la Comisin de Seguimiento para el derecho a

la generacin de ingresos que fueron adoptados son los siguientes:

Indicadores complementarios adicionales

Jornada laboral: PD ocupada que est laborando dentro de las jornadas legales/
Total de PD ocupada.
Relacin laboral: PD ocupada como empleada que cuenta con contrato escrito
de trabajo / Total de PD ocupada como empleada.
Afiliacin a seguridad social y riesgos profesionales: PD ocupada que cuenta con
afiliacin a salud, pensiones y ARP (para empleados) / Total de PD ocupada.
Remuneracin mnima: PD ocupada que percibe ingresos laborales iguales o
superiores al salario mnimo / Total de PD ocupada.
Formalidad: PD ocupada de manera formal (afiliacin a seguridad social e ingresos iguales o superiores al mnimo) / Total de PD ocupada.
Dado el objetivo de la poltica de generacin de ingresos para la poblacin desplazada establecido por la Corte, se deben promover programas y acciones que lleven a que las familias desplazadas logren generar un flujo adecuado y permanente
(estable) de ingresos. Las etapas previstas por la Corte implican que no todos estos
ingresos provendrn de un empleo o de una actividad laboral independiente y que
es necesario articular en esa etapa inicial inicios del desplazamiento o inicios del
retorno, por ejemplo, o para el caso de algunas poblaciones personas mayores,
jefes de hogares monoparentales con menores de catorce aos, discapacitados, jvenes en formacin, el otorgamiento de subsidios con la generacin autnoma de
ingresos.
Para el diseo de polticas de generacin de empleo e ingreso de la poblacin
desplazada, se deben tener en cuenta los siguientes criterios:
1. Especificidad de la poltica. Que tome en cuenta que la poblacin desplazada
se caracteriza por particularidades y heterogeneidades. No es suficiente incluir
a la poblacin desplazada en los programas para pobres y vulnerables, o para
pobres extremos, puesto que al hacerlo se dejan de lado dos consideraciones
bsicas. Primera, la relacin de las polticas de generacin de ingresos para desplazados con la reparacin y restitucin, lo cual implica una articulacin espe
Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisin, Auto 16 de 2008. Referencia: Seguimiento de la

Sentencia T-025 de 2004. Pronunciamiento sobre la propuesta de indicadores de resultado de goce
efectivo de derechos de la poblacin desplazada presentados por el Gobierno y por la Comisin de
Seguimiento para superar los vacos y falencias en la batera de indicadores adoptada mediante los
autos 109 y 233 de 2007. Bogot, 13 de mayo de 2008.
cfica con los programas de tierras. Y, segunda, que las poblaciones desplazadas
tienen caractersticas especficas en trminos de conformacin demogrfica
alto peso de menores de edad, alta tasa de jefatura femenina monoparental,
tnica, educativa alto analfabetismo, bajos niveles promedio de educacin,
analfabetismo digital, experiencia laboral fundamentalmente rural, y vulneracin de derechos. Estas circunstancias implican el diseo de programas especiales y el ajuste de las herramientas a los perfiles, intereses y necesidades de la
poblacin objetivo.
2. Articulacin con polticas de reparacin. Implica que deben preverse programas especficos y herramientas adecuadas segn la poblacin desplazada logre
retornar con seguridad al lugar de donde fue desplazada, se reubique en otro
lugar o permanezca en el sitio de asentamiento despus del desplazamiento.
Una poltica de generacin de ingresos debe tener efectos de corto, mediano y
largo plazo, de manera que se logre, no slo que la poblacin desplazada pueda
subsistir, sino alcanzar su pleno restablecimiento socioeconmico.
3. Integralidad. Es necesaria para procurar que las intervenciones vayan ms all
de los aspectos exclusivamente sectoriales, y consideren de forma simultnea un
conjunto de acciones sociales, laborales, productivas, psicosociales, que tengan
en cuenta en su diseo y aplicacin la organizacin familiar, el ciclo de vida y el
territorio, as como la integralidad de los derechos de la poblacin desplazada.
4. Potenciacin y generacin de capacidades. Aspectos requeridos a fin de incentivar y crear las condiciones propicias para que las personas decidan capacitarse y
participar en el mercado laboral. Se ha de promover la proteccin y promocin
de activos como parte de un proceso de construccin de confianza interpersonal, capacidad organizativa, capacidad de gestin, liderazgo y de participacin,
que han sido particularmente golpeados por el desplazamiento y que son fundamentales para la construccin de nuevos proyectos de vida. Las polticas han
de consultar debidamente los saberes, competencias y habilidades de la poblacin objetivo.
5. Enfoque diferencial. Es necesario tener en cuenta que la poblacin desplazada no es nica, homognea. Se requiere de un enfoque diferencial por gnero,
edad, etnia, discapacidad, que parta del reconocimiento de los activos, potencialidades y limitaciones de las personas en toda su diversidad. En el diseo y
en la puesta en marcha de la poltica pblica se debe reconocer el capital educa-
tivo o de conocimiento, social, cultural, o tecnolgico de los grupos indgenas

y afrocolombianos; considerar los riesgos especiales de explotacin laboral de
nios y nias; incorporar mecanismos que reconozcan el valor del trabajo domstico, compensen la elevada carga demogrfica de la poblacin o den soporte
a las tareas de cuidado y administracin domstica realizadas por las mujeres;
contrarrestar el sin futuro de la educacin media, promoviendo para los jvenes modalidades de capacitacin en ramas no tradicionales que les permitan a
las nuevas generaciones construir modelos de vida y de trabajo en campos novedosos como el ambiente, la actividad cultural, la ecologa, el arte, o las nuevas
tecnologas.
6. Participacin de la poblacin desplazada. Se trata de que sta juegue un papel
en el diseo, puesta en marcha y evaluacin de la poltica pblica, de manera
que se generen procesos de inclusin en la dinmica de desarrollo.
7. Articulacin interinstitucional. sta debe darse en la puesta en marcha de la
poltica pblica, tanto entre las entidades del orden nacional entre s, como entre ellas y las entidades locales, bajo el propsito de contribuir al fortalecimiento de la descentralizacin y la gobernabilidad local. A su vez, para asegurar una
equilibrada corresponsabilidad de los diversos niveles administrativos en la financiacin, aplicacin y evaluacin de la misma poltica.
8. Racionalidad y equidad. Se requiere la adopcin de un reglamento que permita
el acceso equitativo a los diferentes programas.
9. Alianzas pblico-privadas. Consiste en la realizacin de alianzas que contribuyan a tejer relaciones de proximidad y que tomen en cuenta las singularidades
de los demandantes y oferentes potenciales, y canalicen la necesaria cooperacin nacional o internacional. Se han de privilegiar alianzas estratgicas slidas
con el sector privado, que lleven a concertar iniciativas en torno a oportunidades para la generacin y calificacin del empleo y para la generacin de ingresos. Esto est asociado a la promocin de la inversin, la competitividad y la
productividad, a las polticas de educacin y formacin, y a las polticas activas
de empleo.
Los ejes de la poltica

La propuesta de poltica se articula alrededor de ocho ejes que atienden a diversas
problemticas relacionadas con la generacin de ingresos para la poblacion desplazada. Cada una contribuye, como parte de una poltica integral, al objetivo general
de procurar ingresos dignos para la poblacion desplazada, y de cada una se desprenden programas o acciones de poltica. Los tres primeros atienden a situaciones
especficas de la poblacin, bien en cuanto a su situacin frente al desplazamiento,
bien en cuanto a sus posibilidades y oportunidades frente al mercado laboral. Los
dos siguientes buscan la creacin y puesta en marcha de programas transversales
de apoyo a la poblacin desplazada en la consecucin de ingresos autnomos, tanto
en materia financiera como de contratacin pblica. El siguiente eje busca mejorar
las condiciones de empleabilidad y la creacin de capacidades de la poblacin vctima de desplazamiento, para subsanar vacos y problemas existentes, as como para
potenciar las opciones futuras de las nuevas generaciones. El sptimo eje busca
proteger grupos de poblacin desplazada especialmente vulnerables, como nios y
nias, personas mayores, y discapacitados. Y el ltimo se relaciona con el necesario
aporte de la institucionalidad nacional y local para la generacin de ingresos.
Eje 1. Generacin de ingresos en el marco del retorno o la

reubicacin rural con restitucin de tierras y la garanta de no
repeticin
Programas de generacin de ingresos mediante el desarrollo de
proyectos productivos agropecuarios
El desarrollo socioeconmico de las comunidades rurales implica procesos
complejos en los que intervienen e influyen mltiples factores biolgicos, sociales y
econmicos, los cuales interactan entre s y se influencian mutuamente. Esta complejidad es an mayor en los casos de poblaciones que han sido vctimas de la violencia, han sufrido el despojo de sus medios de vida y han sido desarraigadas de sus
localidades, tal y como sucede con la poblacin desplazada. De all que, entre los
factores adicionales que deben tenerse en cuenta para el desarrollo de programas

Este apartado del texto se basa en el documento: Propuestas de poltica para la generacin de
ingresos rurales para la poblacin desplazada, elaborado para la Comisin de Seguimiento por
el consultor Santiago Perry R.
de generacin de ingreso en proyectos productivos agropecuarios, valga sealar los

siguientes:
Seguridad. De especial importancia para el caso de campesinos que han sufrido el desplazamiento forzoso de sus comunidades de origen, para que, en el marco
de un posible retorno o de una probable reubicacin, puedan involucrarse en proyectos productivos agropecuarios. En efecto, debe contarse, ante todo, con condiciones de seguridad personal, de seguridad jurdica sobre las tierras restituidas
o asignadas, y con garantas bsicas de que al retorno al rea rural no seguir un
nuevo ciclo de desplazamientos.
Enfoque de proceso. Las teoras de desarrollo comunitario sealan que el nfasis debe ponerse en el proceso, y no tanto en los resultados que se obtengan. Esto
quiere decir que es ms importante la manera como se adelantan los procesos, el
aprendizaje que en ellos se genera, las capacidades que se construyen o fortalecen,
antes que el mero cumplimiento mecnico de unas metas predeterminadas. No se
trata de olvidarse de los resultados parciales de los procesos de desarrollo de las comunidades rurales ni de los proyectos que los apoyan, sino de que se les otorgue
su verdadera importancia como seales relativas de avance en un contexto en el que
la apropiacin de los conocimientos y experiencias generadas debe constituir una
preocupacin fundamental. Sin lugar a dudas este enfoque puede implicar mayor
lentitud para obtener unos determinados resultados, pero tiene la ventaja de que
se construyen slidos procesos de desarrollo que pueden volverse autogestionados
y sostenibles.
Los lineamientos para una poltica de generacin de ingresos rurales se han
agrupado en cuatro reas temticas, relacionadas con los aspectos de organizacin
y desarrollo social, tcnicos y productivos, empresariales y financieros.
Aspectos sociales y organizativos
Un primer factor que se debe tener en cuenta es que para poblaciones vctimas,
como la desplazada, la recuperacin de la confianza y la autoestima, la autovaloracin y la valoracin de los dems, el trabajo en equipo y la cohesin social, el
liderazgo y la construccin de su proyecto de vida, son fundamentales en cualquier proyecto productivo. El norte fundamental de este proceso debe ser el empoderamiento, entendido como una estrategia que lleva a que cada comunidad elija
su camino y se haga responsable de l. Como lo seala el Fondo Internacional de
Desarrollo Agrcola (FIDA): El verdadero empoderamiento se produce cuando
la capacidad de la poblacin rural pobre de encontrar soluciones nuevas y eficaces
para los desafos a que se enfrentan se ampla de forma sostenible. Adems, el em-
poderamiento requiere que haya una participacin efectiva de las personas en las
decisiones que influyen en su vida, su bienestar y su entorno. De all que se deba:
Propender por la organizacin de los desplazados, empezando con estructuras incipientes e informales, hasta otras ms complejas e innovadoras. El primer paso en la creacin de las comunidades no debe ser necesariamente su
conformacin legal como asociacin, empresa o cooperativa, como se exige en
muchos proyectos, sino que hay que darles la oportunidad de organizarse informalmente para aprender a travs de sus propias experiencias y tener un camino
recorrido cuando decidan constituirse como empresa o como organismo con
personera jurdica. Llegado este momento, es necesario explicitar las ventajas y
desventajas de cada uno de los tipos de organizaciones existentes (asociaciones,
cooperativas, sociedades agrarias de transformacin, etc.), para que, de acuerdo
con su propia situacin, sean los desplazados quienes escojan el modelo que
ms se ajuste a sus necesidades y a su proyecto de vida.
Propiciar la formulacin participativa de proyectos, teniendo en cuenta los
conocimientos e intereses de los integrantes del grupo, las diferencias y particularidades provenientes de condiciones de etnia o gnero, y promoviendo su
aprendizaje en el proceso, de manera que en el futuro puedan formular proyectos autnomamente.
Incentivar la adquisicin de capacidades para la gestin, contando con esfuerzos de desarrollo participativo que deben iniciar con procesos de acompaamiento y capacitacin en temas que son importantes para la gestin futura de
recursos y del orden de su propia organizacin (aprender haciendo). Deben
tenerse en cuenta temas como la planeacin, el seguimiento y la evaluacin
participativa con metodologas sencillas ya probadas en la materia, el apalancamiento de fondos y los procedimientos para gestionar recursos a todo nivel.
Promover la participacin activa de los desplazados desde las fases ms tempranas de formulacin de los proyectos o iniciativas de desarrollo y generacin
de ingresos. sta debe mantenerse, e incluso aumentar, a todo lo largo del proceso y en todas y cada una de las actividades que se realicen. Para facilitar esta
participacin deben crearse comits directivos o coordinadores en cada uno de
los procesos emprendidos, de modo que haya mayora de representantes de la
comunidad desplazada, pero que tambin estn las entidades acompaantes,
de manera que apoyen el proceso de aprendizaje de los desplazados en la direccin y en la toma de decisiones colegiadas. Es conveniente promover tam
Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), Cosechar soluciones: cmo logra salir de la
pobreza la poblacin rural pobre (en proceso de publicacin).
bin la creacin de otras instancias de participacin, que faciliten y propicien el

ms amplio involucramiento de la mayora de los miembros de la comunidad
desplazada, y que ofrezcan espacios de participacin en diversas actividades y
temas, de manera que cada individuo pueda encontrar el lugar en el que quiera
realizar sus principales aportes al proceso. Estas instancias no deben ser creadas
artificialmente por las entidades de acompaamiento, sino que deben surgir de
las ideas e iniciativas de los mismos desplazados. Las entidades acompaantes
deben ser tan slo facilitadores de este proceso.
Facilitar el acompaamiento de entidades que trabajen de manera integral, y
que tengan presencia permanente en la zona, en torno a los procesos de generacin de ingresos rurales y estabilizacin de la poblacin desplazada. Dichas
entidades (o alianzas de entidades) han de cumplir con dos requisitos: que lo
hagan de manera integral, contemplando al menos los componentes tcnicos,
productivos, socio-organizativos y empresariales anteriormente mencionados,
y que tengan presencia permanente en la zona (o aspiren a hacerlo).
Aspectos tcnicos y productivos
Seleccin adecuada del terreno: Deben ser tenidos en cuenta criterios bsicos
como las condiciones agroecolgicas para la explotacin agropecuaria, la disponibilidad de agua (rgimen de lluvias, distritos de riego, pozos profundos,
reservorios, etc.), la infraestructura existente, la distancia con respecto a los
centros de consumo, la situacin legal del predio y las condiciones de seguridad
para los desplazados. Adems hay que contemplar la participacin de la comunidad en los terrenos en los que se asentaran.
Seleccin de los participantes: Es muy importante para iniciar un proyecto productivo efectuar una buena seleccin de los participantes. En los procesos de
desarrollo rural el tema cultural define en gran parte el futuro y xito. Si se trata
de reubicacin y no de retorno, debe buscarse que los beneficiarios provengan
de las mismas comunidades, o de comunidades con afinidades sociales y culturales. Es necesario que el nmero de participantes corresponda al establecido
en el anlisis del esquema productivo, y no que sea el resultado de un simple
clculo de hombres por hectrea.
Definicin participativa del sistema productivo: Los productos y las estrategias
tecnolgicas deben ser definidos y construidos en asocio con los beneficiarios,
teniendo en cuenta sus experiencias y sus conocimientos. Los criterios para la
definicin del sistema productivo tienen que empezar en lo agronmico y pasar
por el anlisis de mercados como requisito obligatorio, pero es importante con-
siderar tambin los conocimientos y experiencias previas de los desplazados.

Cuando se trata de comunidades eminentemente rurales hay que definir qu
tipo de cultivos o actividades pecuarias tenan antes de ser desplazados, qu
prcticas desarrollaban en sus sistemas productivos, etc. La imposicin de productos y esquemas productivos resulta bastante riesgosa.
Adaptacin participativa de la tecnologa: Luego de la seleccin de los productos
o las especies pecuarias es necesario definir participativamente la tecnologa
que se va a utilizar y, de ser el caso, iniciar un proceso de adaptacin de la tecnologa a las condiciones socioeconmicas de los desplazados y agroecolgicas de
los predios donde se desarrollar el proyecto productivo. Los desplazados deben
aprender a investigar para emprender un proceso de mejoramiento permanente
de su tecnologa, en el que se tengan en cuenta tanto sus conocimientos, como la
tecnologa de punta, o ms avanzada de la que puedan disponer.
Diversificacin de la produccin: Si bien es cierto que hay que definir los proyectos y sistemas productivos con la participacin de los desplazados, es importante abogar porque no se basen en el monocultivo, o en la monoactividad
pecuaria. Los proyectos que se formulen y los sistemas productivos que contemplen tienen que contar en lo posible con productos que tengan como destino el
mercado y generen ingresos monetarios, adems de incluir otras producciones
menores que contribuyan a la seguridad alimentaria y les permitan reducir los
riesgos de mercado asociados con los sistemas monoproductivos. Sin lugar a
dudas, en estas decisiones hay que considerar la experiencia productiva con
que contaban las comunidades antes del desplazamiento, sus conocimientos y
habilidades, y partir de cultivos o actividades pecuarias conocidos y con buen
potencial de mercado, sin perder el propsito de avanzar paulatinamente hacia
una cierta diversificacin.
Aspectos empresariales
Adquisicin de hbitos empresariales: Los participantes deben capacitarse en

temas bsicos de organizacin y gerencia de la produccin (toma de registros,
anlisis de datos, programacin de actividades, etc.).
Sondeo participativo de mercados: Es importante que los desplazados adquieran habilidades comerciales y puedan entablar dilogos y negociaciones con
proveedores y compradores. La vinculacin de actores privados en los procesos
resulta importante, especialmente cuando se trata de interesados en comprar
los productos del proyecto, siempre que se garanticen condiciones de igual poder negociador entre las partes. Estas alianzas disminuyen el riesgo de los pro-
yectos agrcolas y propician que, desde el inicio, se produzca justamente lo que

el mercado requiere.
Formulacin participativa de un plan de negocios: Se trata de un requisito para
la orientacin del desarrollo de la empresa y la creacin de capacidades en esta
materia.
Creacin de equipos de trabajo y equipos gerenciales por reas de negocio: Cada
individuo partcipe de un proyecto tiene sus propias habilidades, adquiridas
con anticipacin por su experiencia laboral o por sus estudios. Es clave que en
el proceso de construccin se identifiquen estas potencialidades y se orienten
en beneficio del proyecto. De esta manera se promueve la participacin y contribucin de todos y se garantiza la satisfaccin y apropiacin de los individuos
de su empresa.
Plazos mnimos de cuatro o cinco aos: Como lo recomiendan la mayora de
evaluaciones, los plazos de acompaamiento a los procesos deben ser lo suficientemente largos para que se creen las capacidades requeridas en una
poblacin como la desplazada y se pueda dar la estabilizacin econmica. Difcilmente estos objetivos se pueden lograr en perodos inferiores a cuatro o
cinco aos, plazo mnimo a considerar por las iniciativas pblicas para cada
uno de los procesos que se inicien.
Creacin de capacidades en temas tcnicos, productivos, empresariales, de
mercado, organizativos, de gestin: La gestacin de procesos autogestionados,
liderados por los mismos desplazados, debe ser el objetivo ltimo de la poltica
gubernamental, de manera que contribuya a obtener soluciones definitivas y
de largo plazo para esta poblacin. La creacin de estas capacidades se consigue a travs de procesos de acompaamiento en que se ponga en prctica la
orientacin de aprender haciendo. De all la importancia de la construccin
participativa de los planes de acompaamiento y capacitacin con la poblacin
desplazada en las diferentes reas temticas, que tengan en cuenta sus caractersticas, sus intereses y conocimientos, as como su disponibilidad de tiempo.
Intercambios de experiencias y giras de aprendizaje: El conocimiento directo de
experiencias exitosas por parte de los productores y de las entidades de acompaamiento, as como el dilogo entre productores y entre ellos y los profesionales
de las entidades acompaantes, tiene efectos muy importantes en la construccin y desarrollo de proyectos de generacin de ingresos de las comunidades
rurales. Para las comunidades desplazadas y las entidades que las acompaen
en sus procesos de desarrollo pueden ser una fuente fundamental de experiencias e inspiracin. Ms an, tales intercambios son importantes tambin para
las propias experiencias exitosas y pueden contribuir a sistematizarlas y a iden-
tificar mejor sus fortalezas y debilidades, sus factores de xito y de fracaso. En

un tema nuevo, que implica el desarrollo de experiencia y conocimientos, as
como enfrentar un reto considerable y singular, el conocimiento directo y el
anlisis de los casos exitosos resulta de particular importancia.
Aspectos financieros
Entre las principales recomendaciones para el manejo financiero de los proyectos se cuentan las siguientes:
Los esquemas de asignacin de recursos deben estar focalizados. Es necesario
manejar de forma responsable la gestin y uso de recursos de crdito, pues lo
contrario puede llevar al fracaso los proyectos, adems de dejar inhabilitados de
por vida a los productores que acceden a esta posibilidad.
Con el fin de lograr que los recursos sean bien invertidos y no haya problemas
de liquidez en el trascurso del proyecto, es necesario estimar la rentabilidad de
cada uno de los cultivos y elaborar flujos de caja del proyecto. As mismo, es
conveniente estimar los posibles ingresos de cada participante (mano de obra
y utilidades), de manera que se pueda determinar el nmero de personas que
pueden incluirse en un proyecto de este tipo.
Usualmente, en los primeros meses de los proyectos slo se tienen egresos por
concepto de la inversin. Por ello, es necesario garantizar el sostenimiento de la
poblacin desplazada que retorna al campo mientras los proyectos productivos y de desarrollo socioeconmico comienzan a dar sus frutos. Se debe buscar
alternativas inmediatas que les permitan contar con ingresos, como la construccin de obras de infraestructura (carreteras veredales, obras de control de
inundaciones, jageyes, escuelas, puestos de salud, etc.) que, al tiempo que generan empleo transitorio para los desplazados, contribuyen a mejorar las condiciones de vida y de competitividad de la zona en que se van a asentar.

Son muy pocas las instituciones gubernamentales o no gubernamentales que hacen un acompaamiento integral a poblacin vulnerable rural, y menos an en el caso de las poblaciones desplazadas y afectadas por el conflicto, as como escasas y recientes las experiencias al respecto. La
transferencia horizontal de experiencias y conocimientos entre estas instituciones y entre las
mismas comunidades es fundamental para crear capacidades en este tema y para poder contar con
un eficaz sistema nacional de acompaamiento a esta poblacin, conformado por entidades
pblicas y de la sociedad civil.
Sin lugar a dudas, esta aproximacin pragmtica de la comisin de asistencia tcnica creada por el
Gobierno permiti incluir este tipo de aspectos en la formulacin de la poltica establecida en el
reciente documento Conpes 3616 de 2009.
Bsqueda de aliados o socios comerciales: Dado que los proyectos deben responder a una lgica comercial y a unas necesidades de mercado identificadas,
es muy importante trabajar en la definicin de alianzas o acuerdos comerciales
con empresas serias que estn interesadas en comprar toda o gran parte de la
produccin del proyecto, o en entrar en emprendimientos conjuntos con las
organizaciones de desplazados. De esta forma se garantiza desde el inicio un
canal claro con el cliente para definir caractersticas del producto, volmenes
requeridos, precios (en lo posible) y calidades. Abre tambin la posibilidad de
realizar algn tipo de procesamiento bsico, u otras formas de agregacin de
valor, de acuerdo con las condiciones que se tengan en el proyecto. No obstante,
en este proceso de construccin de alianzas es necesario considerar dos temas
fundamentales: a) los desplazados y sus organizaciones deben adquirir capacidades de negociacin y promover redes y alianzas con otras organizaciones de
pequeos productores, de manera que cuenten con poder de negociacin y logren acuerdos equitativos con los otros actores de las cadenas productivas; y b)
los desplazados y sus organizaciones tienen que buscar los socios que les ofrezcan las mejores condiciones de compra, as como los segmentos y nichos de
mercado que les representen mejores posibilidades. En este sentido, el mercado
institucional puede ser una alternativa interesante, al igual que los mercados de
valor agregado (productos orgnicos, limpios, etc.).
En este ltimo aspecto, como parte de la poltica gubernamental en la materia,
valdra la pena promover el reconocimiento de un sello social gracias al cual los
consumidores (nacionales o extranjeros) paguen ms por la adquisicin de bienes
y servicios producidos y ofrecidos por organizaciones de desplazados (a la manera
de los sellos tnicos, de sustitucin de cultivos ilcitos, etc.).
Programas municipales que garanticen a la poblacin que retorna o se
reubica en una zona rural el acceso a los servicios bsicos de salud,
educacin, saneamiento bsico, agua potable y comunicaciones
No todos los municipios del pas han sido igualmente golpeados por el desplazamiento ni por la violencia armada. Cuando se promuevan planes de retorno
o de reubicacin de poblacin desplazada, es necesario establecer la capacidad del
municipio para garantizar el acceso a los servicios bsicos de salud, educacin, saneamiento bsico, agua potable y comunicaciones a la poblacin que retorna o se
reubica. En algunos lugares, la infraestructura de servicios bsicos est bastante
deteriorada, de modo que se dificulta la prestacin de estos servicios a la poblacin.

Igualmente, es posible que los montos de transferencias de recursos de la nacin se
hayan visto afectados en el proceso, lo que restringira tambin las posibilidades de
atencin a la poblacin que retorna o se reubica. Si se quiere contribuir a garantizar
el xito, es necesario evaluar esta situacin y tomar las decisiones pertinentes. Entre
ellas se encuentra una medida que se enlaza con los proyectos de generacin de
ingresos, como es la promocin de planes de construccin de infraestructura con
los desplazados. Al tiempo que se desarrolla la base mnima para la prestacin de
servicios, se contribuye as a la generacin de ingresos de la poblacin mientras los
proyectos de generacin de ingresos comienzan su fase productiva. La construccin
de vas terciarias, mini-distritos de irrigacin, infraestructuras de acopio y transformacin primaria, viveros, infraestructuras para produccin de bioinsumos, as
como la siembra de rboles para la reforestacin de cuencas claves y nacimientos
de agua, y la construccin, reconstruccin o mantenimiento de escuelas, puestos
de salud, hogares infantiles y otros centros de atencin de la poblacin, pueden
contribuir de manera significativa a resolver los problemas temporales de ingresos
rurales de los desplazados. Al mismo tiempo, permiten hacer ms competitiva y
sostenible su futura actividad productiva y mejorar las condiciones y la calidad de
vida en las zonas en que se van a asentar.
El pas tiene experiencia en el desarrollo de este tipo de programas que bien
puede revisar para un buen diseo de programas a nivel municipal.
Apoyo a las familias que vean de nuevo en riesgo su unificacin familiar
por los procesos de retorno o reasentamiento
Las familias desplazadas han sufrido, como efecto del delito de desplazamiento
forzado, una grave alteracin de su vida familiar, que muchas veces ha implicado la muerte de alguno de sus miembros y la separacin o destruccin del ncleo
familiar bsico. Al emprender bien el retorno o bien la reubicacin, las familias
desplazadas enfrentan un nuevo riesgo de prdida de alguno de sus miembros, especialmente de jvenes que han vivido buena parte de su vida en los lugares de
asentamiento despus del desplazamiento, donde han establecido sus redes sociales
bsicas. Por ello, en tales circunstancias es necesario brindar apoyo psicolgico a
todos los miembros de la familia, tanto para prevenir nuevas prdidas como para
dar las herramientas que les permitan enfrentar los temores derivados del regreso
al lugar en el cual se sufri la violencia.
Por eso, todo proceso de reubicacin o de retorno debe contar con un acompaamiento psicosocial, que apoye la unidad de las familias y que garantice que los
procesos de educacin y desarrollo de capacidades de los nios, nias y jvenes no

se vean truncados.
Programas especficos para poblaciones afrodescendientes e indgenas
Las poblaciones afrodescendientes e indgenas, como ha sido establecido por
la Corte Constitucional e ilustrado por numerosos estudios, entre ellos los resultados de las Encuestas de Verificacin de 2007 y 2008 realizadas por la Comisin
de Seguimiento, presentan una especial afectacin en materia de desplazamiento
forzado. Su condicin de poblacin especialmente vulnerable implica un enfoque
diferencial en materia de polticas pblicas, que en el caso de la generacin de ingresos se traduce en la necesidad de establecer programas que tengan en cuenta
tanto las caractersticas de la poblacin, como las condiciones del territorio. Estos
programas deben ser especialmente sensibles a las diversas formas de capital (fsico, social, cultural y simblico) de estos grupos y reconocer las capacidades y
especificidades de los pueblos indgenas y afrocolombianos en el mundo laboral,
as como en la vocacin productiva de los territorios en los cuales han estado tradicionalmente asentados.
Eje 2: Acceso a empleos dignos para la poblacin desplazada

El trabajo digno o decente, segn la OIT, se define como aqul que contempla los
principios y derechos fundamentales del trabajo segn las normas laborales internacionales, ofrece oportunidades de empleo, de ingresos, de proteccin social, de
seguridad social y de dilogo social. De all que una poltica que busque mejorar las
condiciones de generacin de ingresos para una poblacin especialmente vulnerable, a travs de la creacin de empleo, debe tener en cuenta tales valores bsicos.

Es interesante revisar el documento para discusin: Diseo de una poltica de desarrollo productivo y generacin de ingresos para la poblacin afrocolombiana, palenquera y raizal, presentado
por el Centro de Investigaciones y Documentacin Socioeconmica (Cidse) de la Universidad del
Valle, en junio de 2009. Si bien no trata el problema del desplazamiento, s hace propuestas interesantes de generacin de ingresos en territorios afrocolombianos, vinculadas directamente con la
vocacin agropecuaria, o silvopastoril de cada una de las regiones analizadas en el documento.
Igualmente, identifica nuevas actividades econmicas e innovacin en actividades productivas
para la poblacion afrocolombiana, entre las cuales se mencionan, por ejemplo, la recuperacin de
cultivos, variedades, semillas, conocimientos y prcticas productivas propias que estn en riesgo
de desaparicin. Tambin se seala el potencial que representan los servicios ambientales y los
recursos genticos y el entramado social que constituyen los numerosos asentamientos de las
comunidades afrocolombianas, indgenas y campesinas (p. 179).
Los anlisis realizados sobre las condiciones econmicas y laborales de la poblacin desplazada han mostrado cmo aquellos desplazados que han logrado
acercarse a unas condiciones de empleo digno tienen unas mejores condiciones
de vida que sus compaeros. No puede, entonces, en la definicin de una poltica
de generacin de ingresos para la poblacin desplazada, dejarse de lado el acceso a
un empleo digno y la mejora de las condiciones que permitan la inclusin laboral
o la mejora del empleo de las personas. Es claro, sin embargo, que las dificultades
en el acceso al mercado de trabajo de la poblacin desplazada estn relacionadas
directamente con su situacin social y con su hbitat, de tal manera que una visin
integral de la poltica debera, al tiempo, actuar sobre la empleabilidad, la mejora de
su situacin social y las condiciones de su entorno.
Se han identificado varias lneas de accin en este eje que propende por el acceso y el mejoramiento de las condiciones de inclusin en el mercado laboral de la
poblacin desplazada.
Diseo de rutas de insercin laboral para diferentes grupos de
poblacin desplazada desempleada u ocupada en trabajos precarios
Se trata de una estrategia especfica para facilitar a las personas desplazadas el
acceso a empleos, mediante la puesta en marcha de instrumentos de apoyo que tienen en cuenta el perfil de cada persona y las necesidades del mercado laboral. Una
ruta de insercin laboral tiene un diseo individual, que define salidas concretas a
los sistemas de empleo o formacin, segn el caso, propone los requerimientos de
entrenamiento y capacitacin que deben ser brindados para mejorar las condiciones de empleabilidad, y otorga apoyo tcnico especfico.
En general, una ruta de insercin laboral comienza en el momento en que la
persona se acerca a los servicios laborales. Contina con la fase de orientacin que
es realizada por personal especializado con el fin de identificar y definir, conjuntamente, las competencias laborales y personales, y las necesidades de formacin
para adquirir o desarrollar competencias especficas. Esta formacin puede darse

Las polticas activas de empleo desarrolladas desde los aos noventa por los pases europeos, y en
especial la llevada a cabo en distintas municipalidades espaolas, han dado un especial lugar a lo
que se ha llamado itinerarios de insercin sociolaboral, dirigidos a colectivos o personas en
situacin de exclusin y riesgo de exclusin. La revisin de la experiencia espaola sera de gran
ayuda para el diseo de un programa de este tipo. Ver, por ejemplo: Salva, M., Itinerarios de
insercin sociolaboral, Revista de Formacin y Empleo, disponible en www.formacionxxi.com/
porqualMagazine/do/get/magazineArticle/2008/06/text/xml/Itinerarios_de_insercion_sociolaboral.xml.html El documento Conpes 3616 de 2009 hace una propuesta interesante sobre rutas de
insercin, pero desafortunadamente no la desarrolla.
en forma presencial, a distancia, en un contexto de formacin o en un contexto

laboral, e incluye el conocimiento de tcnicas y canales de bsqueda de empleo,
las caractersticas y la situacin del mercado laboral, de manera que en la etapa de
intermediacin pueda acceder a ofertas laborales concretas que logren traducirse
en una ocupacin o empleo.
Se propone el diseo y la puesta en marcha de una ruta de insercin para jvenes desplazados que han concluido la secundaria, en una ciudad con un gran
nmero de desplazados, mediante la articulacin del trabajo entre Accin Social,
las unidades de atencin y orientacin al desplazado (UAO) el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) y los servicios de empleo de formacin, el apoyo del gobierno
local y la articulacin con el sector privado.
Programa de restitucin de los empleos anteriores al desplazamiento
Aunque buena parte de la poblacin desplazada estaba vinculada a actividades
agropecuarias antes del desplazamiento, otra parte se desempeaban como trabajadores asalariados o funcionarios. Tal es el caso de maestros, personal de las administraciones municipales, personal de la rama judicial, empleados bancarios o de
otros servicios. Restablecerlos en el empleo que tenan es una forma de garanta de
derecho, de propiciar una fuente de empleo digno y de contribuir a las posibilidades de retorno de las familias.
La primera actividad para poder desarrollar esta lnea de accin es la elaboracin, por parte del Gobierno nacional, de un censo de los empleos perdidos por la
poblacin desplazada en el sitio de desplazamiento. Una vez establecida la magnitud de la restitucin, se determinaran las formas de operacin de los programas de
restitucin del empleo perdido o su reemplazo por otro en igualdad de condiciones, respetando los derechos laborales y estableciendo las indemnizaciones a que
haya dado lugar la prdida de empleo.
Fomento del empleo de poblacin desplazada en los servicios sociales
En la contratacin de personal para la atencin de poblacin en los distintos
servicios sociales, se preferir, en igualdad de condiciones, a la poblacin desplazada. La preferencia ser mayor, cuando se trate de programas dirigidos a la propia
poblacin desplazada.
Para ello, el Gobierno nacional deber establecer un programa para la formacin y posterior vinculacin de poblacin desplazada en servicios sociales como
hogares de bienestar del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), o uni-
dades de atencin y orientacin al desplazado (UAO). As mismo, crear incentivos

para los municipios que vinculen poblacin desplazada en sus servicios sociales
de atencin: promotores de salud, cuidadores de discapacitados, guas ciudadanos,
cuidadores de parques y del medio ambiente, por ejemplo.
Podra llevarse a cabo un programa piloto que muestre las bondades y problemas de la iniciativa con la Red Juntos, que informa haber vinculado ya a poblacin
desplazada entre sus gestores sociales.
Programas de empleo de poblacin desplazada en el desarrollo de
obras de infraestructura urbana, comunal y social
El objetivo de estos programas es generar ingresos mediante empleos transitorios para la poblacin desplazada, con el propsito de que realice actividades en
la construccin de obras de infraestructura urbana, comunal o social. Este tipo de
programas, utilizados por muchos pases en momentos de recesin, cumple con
dos objetivos simultneos: provee de empleo transitorio a poblaciones vulnerables
y construye obras que mejoran el entorno de vivienda de las mismas poblaciones.
El desarrollo de programas de esta naturaleza requiere de la interaccin de la nacin con los entes territoriales, de manera que se establezca quin y en qu medida
aporta los recursos para cada uno de los componentes del programa y se identifiquen las obras prioritarias. Para el desarrollo de este tipo de programas es necesario
prever tanto el costo de la mano de obra desplazados que se contraten como de
los materiales necesarios para las obras que se realicen.
En Colombia ya se ha realizado un programa de estas caractersticas, Empleo
en Accin, que aunque estaba dirigido a poblacin pobre y vulnerable y fue planteado como una estrategia ante la crisis de finales del siglo XX, mostr resultados
importantes en cuanto a incremento en las horas trabajadas y en los ingresos de los
participantes, y trajo efectos especialmente favorables para los grupos ms vulnerables: mujeres y jvenes.
As mismo, los municipios pueden proponer iniciativas de desmarginalizacin
de barrios, obras comunitarias o programas de mejoramiento integral de barrios,
para promover el acceso de la poblacin desplazada a un empleo, as sea temporal.
Ver: Departamento Nacional de Poblacin (DNP), Programa Empleo en Accin. Condiciones

iniciales de los beneficiarios e impactos de corto plazo, Serie Evaluacin de Polticas Pblicas No. 2,
Bogot, Quebecor World, 2004.
Incentivos a las empresas para contratacin de personas desplazadas

Se propone estudiar los efectos que sobre el empleo de poblacin desplazada
tendran medidas como:
(i) Evaluar la pertinencia y el efecto de la creacin de subsidios a empleadores
que contraten poblacin desplazada, en forma similar a la establecida por el artculo 2 de la Ley 789 de 2002, dirigido a las pequeas y medianas empresas, que
generen puestos de trabajo a jefes cabeza de hogar desempleados; o la extensin
del rgimen especial de aportes, creado por el artculo 13 de la misma Ley10, a quienes contraten poblacin desplazada. No se conoce de alguna evaluacin del efecto
de estas medidas, muy discutidas en su momento, en la generacin de nuevos empleos, paso necesario para la evaluacin de la posibilidad de disear una medida
similar para el caso de la poblacin desplazada.
Otro aspecto importante relacionado con la seguridad social tiene que ver con
los riesgos profesionales. La entidad rectora debera realizar un anlisis sobre el
perfil ocupacional de la poblacin desplazada, establecer los principales riesgos y
buscar formas colectivas de afiliacin a riesgos profesionales. As mismo, es necesario que haya un seguro que proteja a las familias de los desplazados cuando
la persona cabeza de hogar muere o queda invlida por problemas de seguridad
relacionados con el desplazamiento.
(ii) Diseo de nuevos instrumentos que permitan incentivar el empleo de los
grupos ms vulnerables de la poblacin desplazada mujeres cabeza de hogar monoparental con hijos menores, por ejemplo mediante subsidios al empleo o a las
10 Artculo 13. Rgimen especial de aportes al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Servicio
Nacional de Aprendizaje y a las Cajas de Compensacin Familiar. Estarn excluidos del pago de los
correspondientes aportes al Rgimen del Subsidio Familiar Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, los empleadores que vinculen trabajadores adicionales a los que tenan en promedio en el ao 2002, con las siguientes caractersticas o
condiciones, siempre que stos no devenguen ms de tres (3) salarios mnimos legales mensuales
vigentes:
1. Personas que hayan sido vinculadas para prestar un servicio a las empresas desde los lugares
donde se encontraren privadas de la libertad o fueren vinculadas, mediante contrato de trabajo sin
solucin de continuidad, despus de haber recobrado su libertad.
2. Personas con disminucin de su capacidad laboral superior al veinticinco por ciento (25%) debidamente calificada por la entidad competente.
3. Reinsertados de grupos al margen de la ley, debidamente certificados por la entidad competente.
4. Personas entre los 16 y los 25 aos de edad y trabajadores mayores de 50 aos.

5. Jefes cabeza de hogar segn la definicin de que trata la presente ley.
cotizaciones sociales, decrecientes en la medida en que se logre la estabilizacin

laboral. Estos instrumentos debern complementarse con mecanismos que faciliten el cuidado de los nios y nias y que den soporte a las mujeres para que, al
mismo tiempo, puedan desempear su actividad laboral remunerada y las tareas de
cuidado y administracin domsticas. Se debe buscar que simultneamente los instrumentos acten contra la discriminacin de gnero, de etnia o de discapacidad, y
contra la vulnerabilidad proveniente del desplazamiento y de la pobreza.
A fin de construir alternativas de inclusin socioeconmica para las poblaciones en mayor situacin de vulnerabilidad, los planes de acciones afirmativas para
las poblaciones especficas son de una enorme utilidad, en tanto permiten adelantar acciones integrales y convocar a la sociedad en torno de acciones concretas.
(iii) Definicin de mecanismos que permitan el paso rpido y sin traumatismos entre el rgimen subsidiado en salud y el rgimen contributivo y viceversa, de
manera que la reglamentacin existente no se convierta en un obstculo al empleo
formal. Un subsidio indirecto a patronos y trabajadores, para permitir que, durante
el perodo de estabilizacin, la poblacin desplazada que logre un contrato laboral
contine en el rgimen subsidiado, puede ser una buena contribucin, si se disean
mecanismos que permitan pagar partes crecientes del aporte en la medida en que
el empleo se estabilice.
Mejoramiento de los sistemas de intermediacin laboral y del sistema
pblico de empleo, y promocin del acceso de la poblacin desplazada
a dichos servicios
Los sistemas de intermediacin laboral y el sistema pblico de empleo facilitan la
relacin entre oferentes y demandantes en el mercado laboral, al tiempo que permiten
conocer las caractersticas generales de quienes buscan empleo y los perfiles generales que el sistema productivo requiere en un momento dado. Son tambin puerta de
entrada a servicios de formacin y capacitacin y a servicios sociales y empresariales.
Cumplen un papel fundamental en las rutas de acceso al mercado laboral.
El objetivo de esta lnea de accin es contar con un inventario de los servicios
de intermediacin laboral existentes en el pas, y un anlisis de su capacidad de
prestar servicios especficos a la poblacin desplazada. As mismo, se deber buscar
la adaptacin del sistema pblico de empleo para que tengan una mayor cobertura
y lleguen preferentemente a la poblacin desplazada.
Un primer paso es brindar a la poblacin desplazada informacin sobre la existencia del servicio en cada sitio de acogida y en los puntos de atencin, y sobre las
potencialidades de tales sistemas, y ofrecerle capacitacin para el acceso y el mane-
jo de los sistemas. El trabajo conjunto entre el SENA y las UAO es necesario para la
buena marcha de la propuesta.
Programas de desarrollo local
El entorno territorial regional o local es el escenario propicio para la generacin
de actividades productoras, tanto de empleo e ingresos como de inclusin y cohesin social. La especializacin sectorial de un territorio, as como las economas de
aglomeracin que se desarrollan en los espacios urbanos, son ventajas que, aprovechadas para el desarrollo local, pueden contribuir a la generacin de ingresos para
la poblacin desplazada que all se establece, o que all retorna.
Las autoridades locales, al plantear programas de desarrollo local, deben valorar el efecto que tales planes tienen sobre las posibilidades de generacin de empleo
e ingresos de la poblacin desplazada o de la poblacin que retorna al municipio, y
dar prioridad a aqullos que les brinden mejores posibilidades a estos grupos.
Eje 3: Creacin o fortalecimiento del empleo autnomo

Ha sido la alternativa ms importante de generacin de ingresos para la poblacin
desplazada. Para buscar que no siga reproduciendo las condiciones de informalidad y precariedad, deben disearse las rutas de capacitacin y asesora en el diseo de proyectos productivos que les permitan a las familias su autosostenimiento
y que les generen excedentes, teniendo en consideracin las condiciones sociales,
culturales y las habilidades para el trabajo de las diversas poblaciones.
Definir las rutas de acceso a programas integrales de emprendimiento
En forma similar a como se definen las rutas de acceso al empleo en el mercado
laboral, es necesario definir las rutas de acceso a programas integrales de emprendimiento, que partan de los intereses y condiciones de la poblacin desplazada o
del negocio existente. Entonces hay que iniciar el acompaamiento y articular el
proceso integral de fortalecimiento o creacin de proyectos productivos en aspectos como capacitacin profesional, desarrollo de habilidades de gestin, administracin y manejo financiero, identificacin de necesidades de desarrollo tcnico,
formulacin de planes de negocio, bsqueda de mercados y de financiamiento
complementario. Para que la creacin de empleo autnomo o de pequeas alternativas empresariales tenga xito, es importante asesorar todas las etapas del proceso.
As mismo, los gobiernos locales y los servicios de empleo tienen que apoyar la
identificacin de los sectores propicios para el desarrollo de estas actividades.
Promocin de la economa social y de formas asociativas
Consiste en el apoyo a procesos de creacin, puesta en marcha y fortalecimiento de proyectos asociativos. El acompaamiento debe darse especialmente para el
mejoramiento de las capacidades tcnica, profesional y financiera, y la formacin
y el anlisis detallado de las implicaciones legales de distintas formas asociativas y
niveles de formalizacin. Las experiencias espaola en la creacin de empresas de
insercin11, y francesa en las empresas intermedias, pueden ser un instrumento
til para propiciar un marco de generacin de ingresos y de apoyo personal para
el mejoramiento de competencias laborales a partir de la realizacin de tareas laborales simples.
Programas mixtos de empleo y formacin en coordinacin con
empresas y autoridades locales
Este tipo de programas tiene como objetivo propiciar la inclusin laboral de los
jvenes mediante la combinacin de acciones de formacin para el trabajo, formacin laboral y prcticas laborales en empresas constituidas. En general, permite a
los jvenes un primer acceso a mercados laborales formales.
La pertinencia de estos programas est relacionada con la oferta de capacitacin acorde con las necesidades del mercado laboral y a la articulacin de esfuerzos
entre diversos niveles estatales, las entidades de capacitacin y el sector productivo.
Como modelo tiene varias ventajas: combina un conjunto integral de acciones de
formacin en los campos psicosociales, habilidades sociales y bsicas, capacitacin
en oficios semiespecializados, informacin sobre mercado de trabajo y prctica en
una empresa que asume el papel de empleadora y capacitadora en un oficio determinado. En general, los procesos duran cerca de seis meses, durante los cuales los
jvenes en formacin reciben un subsidio para su manutencin y transporte, que se
ha considerado necesario para garantizar la permanencia en el programa.
11 Las empresas de insercin laboral en Espaa, segn la Ley 27 de 2002, son aqullas que llevan a
cabo cualquier actividad econmica de produccin de bienes o de prestacin de servicios cuyo
objeto social tenga como fin la integracin sociolaboral de personas en situacin o grave riesgo de
exclusin social. En Francia, las empresas de insercin, las asociaciones intermediarias, o los
talleres o yacimientos de insercin, con objetivos similares, fueron contempladas en el artculo 6
de la Ley de Orientacin de Lucha contra las Exclusiones, del 29 de julio de 1998.
Experiencias de programas como Jvenes en Accin, Misin Bogot y otros

similares, desarrollados y evaluados en distintos pases de Amrica Latina (Chile
Joven o Proyecto Joven en Argentina, por ejemplo), pueden ser de utilidad para el
diseo de otros proyectos.
Construccin de un inventario de experiencias exitosas y no exitosas de
proyectos productivos de poblacin desplazada
Se trata de identificar los factores de xito y las potencialidades de los distintos
modelos utilizados.
Eje 4. Acceso a servicios financieros

Proponer un eje de acceso a los servicios financieros para la poblacin desplazada
implica un gran esfuerzo en el diseo de la poltica en varios aspectos: productos
y su diversificacin, servicios, formas de atencin; as como en las formas de seguimiento y acompaamiento permanentes y en la capacidad de gestin. Muchas
experiencias internacionales12 y locales muestran la bondad de los programas de
microfinanzas en la lucha contra la pobreza y la exclusin, pero el caso de la poblacin desplazada implica un esfuerzo adicional.
Si se analizan los servicios financieros en un contexto ms amplio, el microcrdito es una parte de la ruta de emprendimiento. Si se considera en el mbito poltico, es posible afirmar que puede convertirse en un mecanismo de inclusin social y
de dinamizacin de los circuitos econmicos locales, de inclusin de la mujer y de
grupos de poblacin tradicionalmente excluidos, en la medida en que contribuye
a desarrollar el potencial econmico y social de la poblacin, al fortalecimiento de
las capacidades individuales y colectivas, a la construccin de confianza y al mejoramiento de las condiciones de vida.
Crear un fondo de apoyo a proyectos productivos para la poblacin
desplazada
Se trata de un fondo que permita concentrar instrumentos hoy desarticulados
y que contemple:
12 Una de las experiencias ms conocidas es la del Grameen Bank o Banco de los Pobres, liderado por
Muhammad Yunus, Premio Nobel de Economa 2006.
(i) Mecanismos de financiacin especial para el fomento de iniciativas emprendedoras y fami-empresas de la poblacin desplazada, que contribuyan a solucionar
los problemas existentes en el acceso a fondos como Emprender y Fomipyme.
(ii) Articulacin con las rutas de acceso a programas integrales de emprendimiento, de manera que apoye la prestacin de servicios financieros y no financieros, como capacitacin, asistencia tcnica y comercializacin.
(iii) Articulacin de los programas de emprendimiento con las iniciativas de
microcrdito existentes en el pas.
Asegurar el acceso de la poblacin desplazada a los servicios
financieros
Esto debe darse, tanto en el caso del microcrdito, como del ahorro y los pequeos seguros, lo cual implica medidas excepcionales en el campo de creacin de
un rcord financiero, y el saneamiento por no pago de crditos contrados antes del
desplazamiento.
Eje 5. La contratacin pblica como forma de promover el trabajo

de la poblacin desplazada
El objeto social de la contratacin pblica puede ir ms all del contenido contractual y ser una herramienta para promover polticas de inclusin social. La contratacin estatal de obras, bienes o servicios es susceptible de constituirse en una
herramienta de acciones positivas hacia determinadas poblaciones vulnerables,
como la desplazada.
En el mbito internacional, el trmino clusulas sociales hace referencia, en
general, a la utilizacin de la contratacin pblica como herramienta para impulsar
la generacin de empleo, por ejemplo, dentro del espritu de promover, adems
del estricto cumplimiento del objeto contractual, otros objetivos benficos para la
sociedad13. En materia de empleo, una definicin de clusulas sociales es la inclusin de aspectos de poltica social en los procesos de contratacin pblica, y
concretamente la promocin de empleo para personas en situacin o riesgo de exclusin social, con el objetivo de facilitar su incorporacin sociolaboral14.
13 Consejo Econmico y Social de Barcelona, Prembulo, Dictamen exploratorio sobre las clusulas
sociales en los pliegos de contratacin pblica, Dictamen 1 de 2006, p. 7.
14 Unin Europea Lamegi Equal Gobierno Vasco, Contratacin pblica e insercin laboral de personas
en situacin desfavorecida, disponible en www.lamegi.org/ recursos/ccss_docdesintesis.pdf Es
Las clusulas sociales pueden aplicarse en distintos momentos del proceso de

contratacin pblica: en la definicin tanto de los criterios de seleccin como de los
criterios de valoracin y en la fase de ejecucin. Con el fin de poder implementar
este tipo de herramienta para mejorar el acceso de la poblacin desplazada a fuentes de ingreso, se propone:
Revisin de antecedentes nacionales e internacionales en la utilizacin
de la contratacin estatal para la promocin de otros objetivos de la
poltica
Estudio de la bondad, posibilidades y limitaciones de adoptar objetivos como
la creacin de proveedores, el desarrollo de componentes tecnolgicos, y el apoyo a
la industria nacional, con preferencia de las micro, pequeas y medianas empresas
(mipymes). Algunos gobiernos locales, como el de Bogot, cuentan con algn conocimiento institucional del tema15, pero particularmente la Unin Europea tiene
una amplia experiencia en la utilizacin de este tipo de herramientas en planes para
la inclusin social.
Diseo de un programa de generacin de ingresos para la poblacin
desplazada a partir de la contratacin pblica
Definicin de criterios que promuevan la incorporacin de poblacin desplazada en la ejecucin de contratos pblicos, bien en forma individual o colectiva.
Eje 6. Programas de educacin, formacin, capacitacin

y habilitacin para el trabajo
La educacin, la capacitacin y la formacin para el trabajo son instrumentos por
excelencia para propender por el desarrollo de las capacidades y promover el desarrollo humano. Una formacin pertinente y de calidad, articulada a los procesos de
intermediacin laboral, puede convertirse en el primer eslabn de la cadena para la
inclusin productiva.
una sntesis del manual Clusulas sociales: Contratacin pblica e insercin social, impreso y en
formato CD, mayo del 2006.
15 Ver: Alcalda Mayor de Bogot, Directiva 007 de 2007.
Hoy en da, la formacin profesional es considerada como factor de inclusin

social para personas o grupos que no cuentan con las competencias laborales requeridas, o que requieren actualizarlas debido a cambios ocurridos en las ocupaciones.
A nivel mundial, las polticas de formacin profesional, de acuerdo con la Recomendacin 195 de la OIT, estn dirigidas a atender a las necesidades de trabajadores y trabajadoras, as como a las demandas productivas provenientes de los
cambios en el contexto econmico global, y son concebidas como un factor importante para el desarrollo de polticas de mejoramiento de la competitividad y de la
equidad social.
En este contexto, las acciones de formacin para la poblacin desplazada revisten una importancia capital, ya que al tiempo que crean capacidades, otorgan
mayores posibilidades en materia de generacin de ingreso. Esto, siempre y cuando
los programas existentes sean repensados para lograr:
Promover mayor integracin y coordinacin y mejorar la calidad de la
oferta
Es necesario garantizar la integracin de las diferentes ofertas y subsistemas de
formacin para adaptarse mejor a las necesidades de las empresas y de la poblacin
desplazada, con enfoque de gnero y etnia.
Realizar un inventario de perfiles y competencias
Un inventario de perfiles y competencias permitira, inicialmente en los municipios con mayor nmero de desplazados, tener un conocimiento adecuado de
los perfiles y competencias de la poblacin, que, complementado con estudios de
mercado de empleo e informacin de ofertas laborales, posibilitara una adecuada
planeacin de la formacin con el fin de lograr mejores efectos sobre el acceso al
mercado laboral.
Formacin y aprendizaje continuo
En un mundo en el que los empleos y las calificaciones evolucionan de manera
constante, ninguna formacin inicial prepara a los jvenes para toda la vida. Esto
tambin es vlido para la poblacin desplazada. La formacin inicial debe crear las
bases para que el aprendizaje permanente sea reconocido como una necesidad.
Identificacin de las necesidades de formacin que provienen del

sistema productivo
Promover la participacin de las universidades regionales y locales para que
apoyen la identificacin, a nivel local, de las necesidades de formacin del sector
productivo y de los sectores promisorios en cada regin.
Programas especiales para jvenes a fin de facilitar la transicin
educacin-mundo laboral
Muchos adolescentes y jvenes desplazados abandonan el sistema escolar sin
haber concluido el ciclo secundario. Esto incrementa su situacin de vulnerabilidad
en el mercado laboral as como el riesgo de transmisin intergeneracional de la pobreza. El diseo de programas especiales para estos jvenes debe partir de identificar
las causas del abandono. Si se trata de causas econmicas, hay que brindar los apoyos
necesarios con miras a que ningn joven desplazado deba abandonar sus estudios
por esta razn. Habra que desarrollar medidas alternativas como becas y subsidios
totales o parciales, que incluso puedan permitirles, si lo quieren, continuar, una vez
terminada la educacin media, en la formacin tcnica, tecnolgica o universitaria.
Si los jvenes abandonan la educacin porque no quieren continuarla o por necesidad de trabajar, es importante disear itinerarios de formacin que les permitan
un mejor desempeo laboral en el futuro. El sistema escolar, desde noveno grado,
debe contribuir a la presentacin de alternativas para los adolescentes y sus familias,
informndoles sobre las posibilidades y recursos de los que pueden disponer.
Programa de inclusin digital
Se dirige tanto a los jvenes como a la poblacin desplazada en general, con el
fin de que tengan mejores alternativas laborales, as como de desempeo en una
sociedad que cada vez hace mayor uso de estos recursos.
Eje 7: Proteccin integral a poblaciones especialmente vulnerables

Proteccin integral de la familia
En muchos hogares de poblacin desplazada el ingreso obtenido por los nios
y nias que son vctimas de explotacin laboral, o por jvenes entre los 15 y 18
aos que trabajan, representa una porcin significativa del dinero obtenido mensualmente. Cambiar esta realidad para lograr que ningn nio o adolescente sea
vctima de explotacin laboral, comercial o sexual, exige programas integrales de
proteccin a la familia, promover su vinculacin al sistema educativo si estn por
fuera de l, y generar formas sustitutivas del ingreso generado por los menores. ste
es un compromiso inaplazable.
Al mismo tiempo, el programa debe buscar encaminar a los jvenes poco cualificados y en situacin de riesgo, mayores de 15 aos, hacia programas mixtos que
combinen la formacin y la prctica laboral en perfiles profesionales que tengan
salida en el mercado de trabajo, en los trminos sealados en el apartado sobre
programas especiales para jvenes (supra pg. 131).
Igualmente, se propone que el Gobierno nacional analice la conveniencia de
desarrollar un programa especfico de rentas mnimas de insercin para jefes de
familias monoparentales, ligado a su participacin activa de tipo comunitario, o de
cuidado de nios, nias, personas mayores o discapacitados.
Programas de recuperacin del atraso escolar
Es necesario revisar los perfiles educativos de jvenes desplazados entre 18 y 25
aos de edad que no terminaron la secundaria, para generar programas de recuperacin del atraso escolar, de manera que se mejoren los niveles bsicos de escolaridad y se brinde una capacitacin que les permita tener en el futuro mejores niveles
de empleabilidad. Entre las opciones de capacitacin, debe brindarse la posibilidad
de elegir ramas no tradicionales que concuerden mejor con los modelos de vida y
de trabajo de las nuevas generaciones.
Programas de alfabetizacin y educacin bsica para poblacin adulta
stos pueden estar, como lo plantea el Conpes 3116, vinculados a los programas nacionales de alfabetizacin, siempre y cuando se establezcan los mecanismos
precisos de vinculacin y seguimiento para la poblacin desplazada.
Programa especial de insercin laboral y social de poblacin
desplazada con discapacidad
Debe construirse teniendo en cuenta el Sistema Nacional de Discapacidad (Ley
1145 de 2007) y la Poltica Pblica Nacional de Discapacidad (Conpes 80 de 2004).
Adems hay que considerar que la poblacin desplazada con discapacidad es do-
blemente vulnerable. Un censo de personas desplazadas con discapacidad es una

herramienta de informacin necesaria para el establecimiento de polticas de inclusin laboral y social.
Vinculacin prioritaria de las personas desplazadas mayores a
programas de atencin al adulto mayor
Puede realizarse mediante la concesin de un subsidio o pensin subsidiada si
es el caso. Establecer la situacin de las personas mayores desplazadas en esta materia es el primer paso para propiciar su inclusin.
Eje 8: Desarrollo de la institucionalidad local y nacional para la

generacin de ingresos
La articulacin de las entidades del orden nacional, central y descentralizado, y
del orden local es una condicin necesaria para que pueda operar un programa
integral de generacin de ingresos para la poblacin desplazada. Igualmente, para
la poltica de atencin a la poblacin desplazada en su conjunto, es necesario que se
definan las competencias de cada uno de los niveles e instituciones, de las responsabilidades de direccin, de coordinacin, y de evaluacin de la poltica, as como
del monto y la fuente de los recursos destinados a la generacin de ingresos de la
poblacin desplazada. Los componentes propuestos para este eje son:
a) Definicin de responsabilidades y articulaciones necesarias en el nivel nacional.
b) Especificacin del papel, la corresponsabilidad y las formas de articulacin con
las autoridades subnacionales.
c) Definicin de presupuestos nacionales y locales destinados especficamente a la
generacin de ingresos.
d) Identificacin y promocin de alianzas pblico-privadas, del papel de las universidades locales y regionales y de las necesidades y posibilidades de cooperacin internacional.
Bibliografa
Alcalda Mayor de Bogot. Directiva 007 de 2007.
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Unin Europea Lamegi Equal Gobierno Vasco, Contratacin pblica e insercin laboral de personas en
situacin desfavorecida, disponible en www.lamegi.org/ recursos/ccss_docdesintesis.pdf
ANEXO
COMENTARIOS AL DOCUMENTO TITULADO LINEAMIENTOS A LA
POLTICA DE GENERACIN DE INGRESOS PARA LA POBLACIN EN
SITUACIN DE POBREZA EXTREMA Y/O DESPLAZAMIENTO
El Gobierno nacional aprob el 28 de septiembre de 2009 el documento Conpes 3616, Lineamientos de la poltica de generacin de ingresos para la poblacin
en situacin de pobreza extrema y/o desplazamiento.
El documento, sin duda, constituye un avance en el diseo de polticas de generacin de ingresos para la poblacin desplazada y recoge algunas de las sugerencias
que la Comisin ha venido presentando. Sin embargo, como ha tenido oportunidad de expresarlo la Comisin en las reuniones tcnicas sostenidas con el Gobierno
nacional, persisten algunos problemas importantes. El primero es que an no es
claro cul ser la especificidad de la poltica para la poblacin desplazada, en la
medida en que, salvo algunos pocos lineamientos precisos, no se hace distincin
entre poblacin pobre, vulnerable y desplazada, aunque se anuncia que este enfoque se desarrollar en la medida en que se implemente la poltica. Igualmente, al
definir la poblacin objetivo, se centra en las personas mayores de 18 aos, que no
hayan alcanzado los logros de la dimensin Ingresos y Trabajo de la Red [Juntos],
que pertenezcan a los hogares del quintil ms bajo del nivel 1 del Sisbn o que estn
incluidos en el Registro nico de Poblacin Desplazada. De manera que no menciona de manera explcita a las poblaciones ms vulnerables, como la poblacin
desplazada que debe ser sujeto de especial atencin, al igual que los discapacitados,
las etnias, las mujeres, o los nios y nias explotados laboralmente.
En cuanto al enfoque, la poltica se centra en el aumento del potencial productivo de la poblacin, es decir, en mejorar la oferta de mano de obra, ms que en
potenciar la demanda de sta, lo cual dificulta un enfoque integral del problema.
Al ser esto as, el diagnstico sobre el cual se basa el diseo de la poltica puede
ser adecuado para poblaciones pobres y vulnerables, pero no tiene en cuenta las
especificidades de la poblacin desplazada en cuanto vctima, y tampoco est presente un enfoque de restablecimiento de derechos.
Puede aadirse que no hay cronogramas claramente establecidos, y que las metas son an muy generales. En cuanto al financiamiento, el costo estimado es de
$166.627 millones, en pesos de 2009, para los cuatro aos comprendidos ente 2009
y 2012. El SENA se destaca como la institucin con mayor aporte presupuestal. Para
2010 se prev la mayor inversin con un aporte de $12.100 millones de Accin Social y $5.418 del DNP. Aunque se proponen cerca de 25 estrategias, una sola de ellas
concentra el 80% de los recursos, al tiempo que muchas acciones aparecen sin partidas presupuestales, lo cual crea inquietudes sobre su posibilidad de aplicacin real.
El documento Conpes se construye a partir de la definicin de cinco ejes problemticos. El primero establece que la poblacin en extrema pobreza y/o en desplazamiento (PPED) enfrenta barreras para desarrollar sus capacidades, entre las cuales se
sealan la insuficiencia del capital humano, las dificultades de adaptacin al entorno
y las dificultades para asociarse. En el anlisis de cada uno de estos problemas hubiera
sido deseable la consideracin especfica de la poblacin desplazada: por ejemplo, en
el caso de la poblacin desplazada, la atencin psicosocial que se propone como forma
de mejorar la adaptacin al entorno tiene otra connotacin, en la medida en que no es
que la PPED tiene problemas de adaptacin al entorno y no cuenta con una adecuada
intervencin psicosocial para su superacin, sino que la PD ha sido desarraigada de su
entorno y de su medio de vida y requiere atencin psicosocial, no slo para adaptarse al nuevo espacio sino para ayudarla a superar su condicin de vctima. Problemas
similares se encuentran con respecto a las dems barreras sealadas.
En el plan de accin se proponen ocho estrategias. La primera es ajustar las caractersticas de la oferta de formacin. Queda una duda sobre la consistencia entre
diagnstico y plan de accin. En el primero se establecan las dificultades de acceso; en el segundo, en vez de eliminar las dificultades, se propone hacer ms fuerte
la regulacin para que la oferta de formacin cumpla con requisitos formales de
registro de programas y otros del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo.
Aunque ste es un aspecto importante, no es claro en qu medida hace ms fcil el
acceso de poblaciones vulnerables a la generacin de capacidades, por el contrario,
podra dificultar an ms el acceso.
Para esta estrategia se destinan $134.325 millones, de manera que es la estrategia con mayor presupuesto (80% del total de recursos), y buena parte de ste,
$79.700 millones (60% de la estrategia), se concentra en un solo programa: Jvenes
Rurales Emprendedores, a cargo del SENA. Las otras partidas importantes estn
en las acciones de capacitacin vinculadas con las agendas internas y los consejos
regionales de competitividad ($28.890 millones, que corresponden al 21% de la estrategia), tambin a cargo del SENA; en el programa de Ampliacin de Cobertura,
con una partida de $15.167 millones (11,3% de la estrategia), y en el programa de
articulacin SENA-MEN (con $11.230 millones, que equivalen al 8,6%), todos ellos
con recursos del SENA.
Otras acciones planteadas como importantes en el documento aparecen sin
recursos asignados, como es el caso de la formulacin de planes de negocios que
deben surgir de las acciones de agendas internas y consejos regionales de competitividad, lo cual crea la inquietud de hasta dnde se avanzar en la propuesta. As
mismo, la evaluacin de programas de capacitacin aparece sin recursos, de manera que no es claro cmo se cumplir con esta meta.
La segunda estrategia busca estimular la demanda de programas de servicios de
promocin social relacionados con educacin y capacitacin. Entre las propuestas
especficas estn la elaboracin de un documento para evaluar la posibilidad de otorgar subsidios monetarios, difundir no se dice a quin los programas de formacin
y dar orientacin ocupacional, aunque no es claro cmo se har en concreto.
De los recursos previstos para el desarrollo de esta estrategia el peso recae sobre
las jornadas de difusin de la oferta a travs de los Centros Regionales de Educacin
Superior Ceres, a lo cual se destinarn $1.030 millones del presupuesto del Ministerio de Educacin Nacional. Adicionalmente, el SENA destinar $900 millones en sus
Centros de Servicio Pblico de Empleo para orientar a la poblacin objetivo, entre
2010 y 2012.
La tercera estrategia busca mejorar canales y mecanismos de intermediacin
laboral, pero no se establece un plan con acciones y cronograma especficos. El
SENA destinar $3.600 millones entre 2010 y 2012 a actualizar el proceso de orientacin ocupacional del Servicio Pblico de Empleo (SPE).
La cuarta estrategia prev la adopcin de mecanismos flexibles para la vinculacin de la PPED a empleos generados a travs de proyectos de infraestructura
pblica y social. Recoge algunos planteamientos de la Comisin y de algunas experiencias locales, como es el estudio para evaluar la posibilidad de establecer clusulas sociales de empleabilidad. Se destinan $39 millones a elaborar un documento
que evale las posibilidades de incluir poblacin objetiva en obras pblicas.
La quinta estrategia plantea la necesidad de refomentar la articulacin del sector privado y la Red Juntos para establecer estrategias de enganche laboral. Se propone para ello revisar experiencias de alianzas pblico-privadas y se recogen dos
propuestas de la Comisin: analizar la posibilidad de restituir sus empleos a las
personas que los perdieron por causa del desplazamiento y evaluar la posibilidad
de establecer estmulos para la contratacin de PPED. Se destinan $1400 millones
del Ministerio de Proteccin Social (MPS ) para fomentar la firma de acuerdos entre autoridades locales y el sector privado, entre 2009 y 2012.
La sexta estrategia plantea la necesidad de disear un esquema y mecanismos
que permitan que la PPED cuente con acompaamiento psicosocial de forma permanente. Aunque se destaca la importancia de esta estrategia a lo largo del documento, no se asignan recursos para desarrollarla.
La sptima estrategia est compuesta por el diseo de programas y metodologas para el fomento, fortalecimiento y creacin de formas asociativas y la identificacin de la institucin competente para prestar asesoras en el tema a las entidades
territoriales. El DNP destina $350 millones en 2010 a disear un programa para el

fortalecimiento y creacin de formas asociativas.
La octava estrategia propone disear esquemas de vinculacin entre la PPED
e inversionistas privados que facilite la integracin de pequeos productores de la
PPED al mercado, en condiciones justas. Sobre esta estrategia la Comisin seala la
necesidad de ser especialmente cuidadosos en la zona rural, por el peligro de unir
victimarios que operen como inversionistas privados y las vctimas. El DNP destina $350 millones en 2010 a promover esquemas de vinculacin entre poblacin
objetivo e inversionistas.
Como puede apreciarse, en ste que es el eje fundamental, la mayor parte de
los recursos que provienen del SENA estn destinados a la atencin de la PPED en
los programas existentes. Surge la pregunta de si se trata verdaderamente de una
focalizacin en esta poblacin. Otros recursos son destinados a la elaboracin de
estudios y documentos tcnicos y a la actualizacin de procesos y metodologas.
El segundo eje establece que la PPED tiene dificultad de acceso a los activos
fsicos, financieros, de asistencia tcnica, servicios de acompaamiento y servicios
de desarrollo empresarial. Destaca la falta de acceso a la tierra con vocacin agropecuaria, as como al riego oportuno y adecuado, y las dificultades para cumplir
con algunos de los requisitos exigidos para participar en las diferentes convocatorias ofrecidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y del
Incoder. Aunque en este eje se seala el caso especfico de la PD, simplemente se
menciona que algunos de ellos perdieron los derechos o las expectativas de derecho que ejercan sobre la tierra, frase que a todas luces minimiza el problema del
despojo de tierras. Se busca solucionar el primero de los problemas indicados con
la poltica de tierras. En cuanto al segundo, aunque se desarrolla en forma exhaustiva, no se toman las medidas conducentes a corregirlo.
La primera estrategia es un programa integral de generacin de ingresos para
la PPED rural: $400 millones para impulsar un sistema de asistencia tcnica (2010,
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - MADR) y acompaamiento; $3.000
millones (2010, MADR y Accin Social - AS) para disear e implementar un programa de asistencia tcnica de acompaamiento integral destinado a la poblacin
desplazada que retorna o es reubicada. Es una de las pocas estrategias dirigidas a la
PD, pero no se establece a cuntas familias atender. Las dems acciones se cubrirn
con gastos de funcionamiento. Entre ellas se incluye, por ejemplo: un diagnstico
sobre nivel de derechos informales sobre la tierra; y el diseo y ejecucin de planes de formalizacin. Esta actividad se desarrollar a travs de la Poltica de Tierras
priorizando en zonas de desplazamiento sin que esto implique la formalizacin exclusiva a la poblacin desplazada.
En la tercera estrategia, el fomento del autoconsumo, se destinan $12.000 millones de AS para fortalecer la red de seguridad alimentaria (RESA) de 2010 en
adelante. No se establecen metas de cobertura de poblacin.
En la quinta estrategia, promover el acceso a servicios financieros, el DNP invertir $400 millones en 2010 para realizar y evaluar una prueba piloto de una ruta
de articulacin institucional para promover oferta y demanda de servicios financieros para la Red Juntos, y $100 millones adicionales para un estudio que evale la
posibilidad de crear un rgimen especial de saneamiento financiero para la poblacin desplazada.
Aunque sta es una de las estrategias ms desarrolladas del documento, los dems recursos no estn cuantificados, de manera que no se sabe cuntos microcrditos o microseguros se espera otorgar, ni cules seran el monto o las condiciones
de la lnea de redescuento que debe crear el fondo para el financiamiento del sector
agropecuario Finagro, ni cundo se haran los ajustes a la lnea de redescuento de
Finagro para poblacin desplazada.
El tercer eje seala que la debilidad institucional de las entidades territoriales se
constituye en una barrera para promover el desarrollo econmico local incluyente, con iniciativas de generacin de ingresos para la PPED. Aunque se mencionan
las muchas debilidades de las entidades territoriales, no se dice una palabra sobre
cmo dichas entidades enfrentan la problemtica del desplazamiento. Buena parte
de las estrategias apuntan al diseo de mecanismos de ajuste y desarrollo institucional territorial para la Red Juntos, y podran ser ms pertinentes en un Conpes sobre
Juntos, ya que no se establece la articulacin entre stas y la poltica de generacin
de ingresos.
En cuanto a recursos, el DNP invertir $1.200 millones entre 2010 y 2011 en
difundir la estrategia de generacin de ingresos de la Red Juntos y capacitar a los
departamentos. El Ministerio de Proteccin Social (MPS) invertir $300 entre 2009
y 2012 para fortalecer la capacidad institucional de los entes territoriales y de las instituciones privadas para difundir el desarrollo local. No se plantean metas precisas.
Adicionalmente, se prevn recursos para dar incentivos a las entidades territoriales que implementen la Red Juntos. El DNP invertir $400 millones entre 2010 y
2011 en crear un banco de experiencias exitosas de Juntos.
Finalmente, se destinarn $1.000 millones entre 2010 y 2011 del DNP, para
realizar estudios. Aunque se plantea como estrategia implementar proyectos piloto
orientados a la puesta en marcha de unidades de desarrollo econmico local incluyente, falta establecer cmo se llevara a cabo esta estrategia y con qu recursos.
El cuarto eje identifica las debilidades del marco institucional. En el planteamiento propone una forma de atencin integral en materia de generacin de in-
gresos que es tal vez uno de los mayores logros del documento, que sin embargo se
pierde por completo en el plan de accin.
Las estrategias en este eje estn dirigidas a hacer seguimiento a la implementacin de la poltica de generacin de ingresos ($200 millones, a cargo del DNP), al
diseo de la arquitectura institucional que permita la integracin de la oferta existente ($787 millones del DNP) y a la definicin de una instancia de coordinacin
($500 millones del DNP), as como al fortalecimiento de las funciones de la direccin de Cooperacin de Accin Social ($100 millones de AS). El seguimiento y
evaluacin permanente de la poltica sern cubiertos con gastos de funcionamiento
del DNP. Ms que estrategias, se trata de actividades necesarias para el xito de la
poltica.
El quinto eje establece las restricciones o limitaciones que la PPED enfrenta
para acceder a mecanismos formales de gestin de sus riesgos y vulnerabilidades.
El diagnstico que se hace de las fallas en el sistema de proteccin social debera
llevar a proponer cambios sustanciales, que no son claros en el plan de accin. Cabe
preguntarse si esto es objeto de esta poltica o de una revisin de la poltica de
proteccin y promocin social. Se destinarn $1.353 millones del DNP y del MPS,
para distintas acciones que mejoren el funcionamiento del sistema de promocin
social.
Como puede observarse, con base en el documento Conpes 3116 no es posible
establecer cules sern los efectos esperados sobre la poblacin desplazada, cul
ser la cobertura de los diferentes programas ni cmo ellos contribuirn al mejoramiento de la situacin de ingresos de la poblacin. Buena parte de los recursos
estn dirigidos a la realizacin de estudios que tal vez permitan la implementacin
de la poltica. Los recursos que van a atencin de la poblacin pobre extrema y/o
desplazada se concentran bsicamente en la primera estrategia del primer eje, pero
no se diferencian los recursos destinados a poblacin en pobreza extrema y a poblacin desplazada, ni se presentan metas de atencin.

Comisión de Seguimiento A La PP Desplaza. 2010

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EL RETO ANTE LA TRAGEDIA HUMANITARIA

DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO:

Con el apoyo de:

comisin de seguimiento a la poltica pblica

proceso nacional de verificacin

EL RETO ANTE LA TRAGEDIA HUMANITARIA

APLICAR POLTICAS PBLICAS

Fernando Barberi Gmez

Clara Ramrez Gmez Fernando Vargas Valencia

EL RETO ANTE LA TRAGEDIA HUMANITARIA

Integrantes de la Comisin de seguimiento

Humanos y el Desplazamiento, Codhes

ISBN : 978- 958 -98781-8-7

Proceso Nacional de Verificacin:

Correccin editorial: Bibiana Castro

Principales avances y fortalezas en el diseo e implementacin

integral de la problemtica de tierras

Identificacin clara de los actores de la poltica y del papel que deben

Reconocimiento de la necesidad de implementacin

Principales debilidades encontradas en la poltica de tierras

dependencia de la poltica de reformas de ley y horizonte

El diagnstico sobre la magnitud del despojo y el abandono

Debilidad en la formulacin y articulacin de mecanismos de apoyo

Dilaciones en el tema referente a los derechos de los grupos

Ausencia de un enfoque diferencial de gnero en los lineamientos

Incumplimiento de las rdenes de la Corte relativas al censo

Otros comentarios al documento de lineamientos

Mejoramiento del sistema de proteccin de tierras de la poblacin

Mecanismos transicionales para la reparacin de las vctimas

Restitucin de bienes inmuebles como medida de reparacin

Mejoramiento de sistemas de informacin en materia de bienes

La vivienda: un bien complejo

Fallas de la actual poltica de vivienda

Eficiencia y equidad: economa y poltica

Criterios generales para la discusin de la poltica

La vivienda digna y su materializacin en un espacio edificado

Fallas en el mercado de crdito y tierra para la vivienda

Actuacin integral en la poltica de vivienda

Propuestas para la superacin de problemas especficos

Lineamientos de una poltica de vivienda para

Las necesidades de recursos

Discusiones estructurales dentro de la elaboracin

Criterios para el diseo de polticas

Los ejes de la poltica

Eje 1. Generacin de ingresos en el marco del retorno

Eje 2: acceso a empleos dignos para la poblacin desplazada

EJE 3: Creacin o fortalecimiento del empleo autnomo

EJE 4. Acceso a servicIos financieros

EJE 5. La contratacin pblica como forma de promover

EJE 6. Programas de educacin, formacin, capacitacin

EJE 7: Proteccin integral a poblaciones especialmente

EJE 8: Desarrollo de la institucionalidad local y nacional

Director de USAID Colombia

EL RETO ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado

institucionales; la aplicacin de la batera de indicadores adoptados en 2007 y 2008,

Aplicar polticas pblicas idneas y eficientes II

EL RETO ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado

Valencia y la doctora Clara Ramrez. Adicionalmente, la Comisin ha convocado a

Comisionado y secretario tcnico

EL RETO ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado

de poltica, los cuales fueron previamente propuestos en una versin preliminar

En adelante nos referiremos a este texto como documento de lineamientos.

En adelante, documento preliminar de lineamientos.