V Congresso Consad de Gesto Pblica

Cooperao Brasil-Venezuela: caminhos

institucionais

Tema: A estrutura do Setor Pblico

Painel: 13. Experincias de cooperao internacional
Autor: Corival Alves do Carmo
Universidade Federal de Sergipe
corival@gmail.com
(79) 9997-5513

Resumo
O objetivo do artigo apresentar duas caractersticas da cooperao
entre o Brasil e a Venezuela a partir dos aspectos institucionais. Em primeiro
lugar, procurar-se- fazer uma apresentao do marco institucional do
governo venezuelano e das adaptaes, muitas vezes apresentadas pelos
analistas como distores, para acelerar a soluo dos problemas
econmicos e sociais atravs da transferncia de responsabilidades para a
empresa estatal petrolfera, PDVSA. A partir da, buscar-se- demonstrar
como a organizao interinstitucional do governo brasileiro pode contribuir
para o desenvolvimento institucional do Estado venezuelano, especialmente
em relao ao esforo de coordenao de vrios ministrios e diferentes
nveis de governo para a implementao de polticas pblicas. O segundo
aspecto a ser abordado ser a cooperao entre os governos dos estados de
Bolvar na Venezuela e Roraima no Brasil, que firmam acordos entre si e do
seguimento aos projetos mesmo reconhecendo que os acordos firmados no
tm valor jurdico perante o direito internacional.

Cooperao Brasil-Venezuela: caminhos

institucionais
Corival Alves do Carmo
1. Introduo
Desde o final do governo FHC, as relaes entre o Brasil e a
Venezuela se aprofundaram significativamente. A ajuda brasileira
Venezuela durante a crise gerada pelo

paro petrolero (dezembro/2002 a

fevereiro/2003) serviu de base para uma construo de uma slida aliana

entre os dois pases ao longo dos governos Lula e Chvez.
O resultado mais notvel dessa cooperao foi o crescimento dos
fluxos de comrcio, particularmente das exportaes brasileiras para a
Venezuela. Alm disso, iniciou-se a integrao dos estados do Norte do
Brasil com a Amrica do Sul, e com o ingresso da Venezuela no Mercosul
abriu-se a oportunidade de que a regio Norte do Brasil se aproprie de frutos
do processo de integrao regional. Especialmente favorecidos foram a Zona
Franca de Manaus e o estado do Par com a exportao de bovinos. Mas
tambm Roraima, que j havia se beneficiado da integrao eltrica entre o
Brasil e Venezuela ainda no governo FHC, beneficiou-se da interconexo de
banda larga com a Venezuela.
Paralelamente a estes processos, houve uma intensificao da
cooperao entre os dois pases com vistas a transferir a experincia
brasileira em polticas pblicas para o pas vizinho. Para tanto, alguns
organismos do governo brasileiro se instalaram em Caracas a partir do
segundo mandato do presidente Lula, a Embrapa, a Caixa Econmica
Federal e o Ipea. Alm do papel de transferir tecnologia, a Embrapa deveria
servir e ponto de apoio para as polticas de aumento da produo agrcola
venezuelana, inclusive, com a produo com vistas exportao, como o
caso da soja. Caixa caberia transferir a experincia brasileira em
programas habitacionais e de intervenes em locais de baixa renda para
recuperar a economia local. O Ipea serviria de apoio formulao de

polticas para o desenvolvimento para a Faixa Petrolfera do Orinoco, usar o

petrleo para promover a diversificao da estrutura produtiva do pas.
O objetivo do artigo apresentar duas caractersticas da cooperao
entre o Brasil e a Venezuela a partir dos aspectos institucionais. Em primeiro
lugar, procurar-se- fazer uma apresentao do marco institucional do
governo venezuelano e das adaptaes, muitas vezes apresentadas pelos
analistas como distores, para acelerar a soluo dos problemas
econmicos e sociais atravs da transferncia de responsabilidades para a
empresa estatal petrolfera, PDVSA. A partir da, buscar-se- demonstrar
como a organizao interinstitucional do governo brasileiro pode contribuir
para o desenvolvimento institucional do Estado venezuelano, especialmente
em relao ao esforo de coordenao de vrios ministrios e diferentes
nveis de governo para a implementao de polticas pblicas. O segundo
aspecto a ser abordado ser a cooperao entre os governos dos estados de
Bolvar na Venezuela e Roraima no Brasil, que firmam acordos entre si e do
seguimento aos projetos mesmo reconhecendo que os acordos firmados no
tm valor jurdico perante o direito internacional.

2. O Estado Venezuelano e a Cooperao Brasil- Venezuela

A Venezuela desde a primeira eleio do presidente Hugo Chvez vive
um processo de transformao social, que tem sido acelerado nos ltimos
anos na medida em que se consolidam os objetivos de construo de um
novo socialismo que responda aos problemas histricos do pas. Diante desta
realidade em permanente mutao, uma revoluo em processo, obviamente
que as instituies vigentes so tensionadas e novas instituies so criadas
para

atender

novas

demandas.

Entretanto,

dado

ritmo

das

transformaes sociais e econmicas, as instituies, novas ou velhas, so

incapazes de responder de forma eficiente e adequada a todas as exigncias
colocadas pelos planos de desenvolvimento da Nao. O prprio presidente
Hugo Chvez reconhece que o Estado, e portanto, as instituies que o
compem, ainda est por ser construdo,

Es una gran verdad innegable la que anda por las calles

y en la voz de nuestros compatriotas: Aqu ahora s hay
Gobierno! Pero ello no basta si queremos tener
Repblica: el tiempo es propicio para que todos los
poderes, liberados del lastre de su divisin -como
consecuencia de una nefasta herencia que debemos
superar

ms

temprano

que

tarde-

trabajen

coordinadamente como lo exige el constitucionalismo

popular que toma forma en Venezuela y en Nuestra
Amrica. Debe llegar el da en que la voz del pueblo
pueda decir con plena certeza: Ahora s tenemos
Estado!1
Desde 1999, vrios passos foram dados rumo estruturao de uma
nova economia capaz de sembrar el petroleo e promover uma diversificao
da estrutura produtiva, e de uma nova sociedade na Venezuela com menor
grau de desigualdade e com protagonismo popular nos processos polticos,
sociais e econmicos. Cada passo rumo a estas conquistas significa a
criao de novas instituies, mudanas nas instituies j existentes,
alterao nos padres de relacionamento dos diferentes rgos do governo.
Por isso, possvel dizer que h um governo e um projeto de Nao para a
Venezuela, mas ainda est em construo o Estado capaz de dar conta das
demandas colocadas pela revoluo bolivariana liderada pelo presidente
Hugo Chvez.
A

importncia

das

questes

institucionais

para

viabilizar

desenvolvimento econmico e a diversificao da estrutura produtiva de um

pas no deve ser menosprezada. Suzigan e Furtado (2010, p.11) apontam
que o processo de mudana institucional constitui um desafio muito mais
difcil de ser enfrentado do que o catching up em tecnologias fsicas. E
acrescentam, Tecnologias sociais j estabelecidas e as instituies que as
sustentam tendem a resistir a mudanas, mesmo que no estejam cumprindo
o papel que delas se espera. No momento em que a Venezuela se engaja

1

http://www.chavez.org.ve/chavez/lineas-chavez/lineas-chavez-mercorsur-al-alba/

em um processo de transformao econmica, poltica, e social, imperativo

reconhecer que as antigas instituies ainda no foram transmutadas em
agentes da nova etapa de desenvolvimento do pas. Ao contrrio, tendem a
resistir mudana pela tendncia inrcia que vigora na burocracia estatal.
Portanto, muitas das novas aes governamentais buscaram se
concretizar por caminhos alternativos, e vrias foram bem-sucedidas apesar
da improvisao institucional. Entretanto, o risco que se corre no construir
um aparato institucional que consolide e formalize as mudanas impedindo
que ocorram regresses no futuro com a mudana nos atores polticos.
Dentre as mudanas introduzidas pelo governo Hugo Chvez na
Venezuela, algumas das mais significativas ocorrem no mbito da PDVSA.
As modificaes nas normas do setor petroleiro e na atuao da PDVSA
comearam logo no incio do governo Chvez, mas se acentuaram aps o
Paro Petrolero (dezembro/2002-fevrreiro/2003). O Paro Petrolero mostrou
o quanto era real a ideia da PDVSA como um Estado paralelo, e sua
desconexo das polticas governamentais. O tamanho da PDVSA em relao
ao Estado venezuelano aliado s prticas administrativas e gerenciais e s
polticas neoliberais tornaram a PDVSA, um ente poltico com uma agenda
prpria e com grande resistncia interna a se submeter s polticas definidas
pelo Estado, pelo governo federal, que o seu controlador.
Neste quadro, ao visar modificar a estrutura econmica e social da
Venezuela, torna-se evidente que era urgente modificar a forma de atuao
da PDVSA e coloc-la a servio do desenvolvimento da nao, e
consequentemente, da revoluo bolivariana. Para tanto o governo do
presidente Hugo Chvez interrompe e redireciona a internacionalizao da
PDVSA que at a IV Repblica ocorria para aumentar a autonomia da
empresa em relao ao Estado venezuelano. Amplia o leque de atividades
no petroleiras a serem desenvolvidas pela PDVSA almejando uma
expanso de novos setores econmicos que efetivem a siembra del
petroleo e uma ampliao da ao social da PDVSA.
Segundo declarao do Ministro do Poder Popular para Energia e
Petrleo, Rafael Ramrez (2008, p.51) 2 , o Estado s conseguiu tomar

2

http://www.minci.gob.ve/libros-folletos/6/455582/?desc=la_pdvsa_nacionalistaweb.pdf

conhecimentos dos convnios, dos contratos operativos, dos documentos da

PDVSA em 2004 aps a crise do Paro Petrolero e vrios dos documentos
no foram conseguidos atravs da PDVSA, mas via presso sobre as
empresas estrangeiras. De acordo com o ministro Rafael Ramrez, este
perodo inicial, 1999-2004, foi o perodo de luta para abrir a caixa preta que
era a PDVSA, neste perodo, em suas palavras, Denunciamos de manera
reiterada la caja negra que era PDVSA, una caja gigantesca que estaba de
espaldas a la nacin, a ls mecanismos de control de los distintos poderes y
al inters de la nacin. E Una vez derrotado el sabotaje en la industria
petrolera, restablecidos los niveles operativos y todas las condiciones para
seguir en el desarrollo de nuestra poltica petrolera, en las operaciones, en
las actividades normales de exploracin, produccin, procesamiento,
refinacin y exportacin, entonces el Estado venezolano tuvo la posibilidad
de comenzar a trabajar Pdvsa, la nueva Pdvsa (RAMREZ, 2008, p.52)3.
A constituio da nova PDVSA culmina com o processo de
nacionalizao da indstria petroleira na Faixa do Orinoco e a constituio
das empresas mistas. Neste percurso de construo da nova PDVSA ps-se
fim aos convnios operativos que tornaram os contratos e as concesses um
assunto apenas da PDVSA e das prestadoras de servio. Definiu-se que as
controvrsias entre o Estado venezuelano e a indstria petroleira no devem
ser resolvidas por arbitragem internacional ou em tribunais no exterior, mas
pela prpria justia venezuelana. Introduziu-se modificaes no regime fiscal
ao qual estava submetida a indstria petroleira com o aumento das taxas
pagas pelo setor ao Estado. Esta mudana fiscal teve impacto especialmente
na Faixa do Orinoco, pois para estimular a explorao do petrleo extrapesado os governos anteriores haviam feito vrias concesses s empresas
estrangeiras. Tambm se abandonou a estratgia de tratar o petrleo da
Faixa do Orinoco como betume, e retomou o fortalecimento dos laos da
Venezuela com a OPEP, e atuou com a OPEP para elevar o preo do
petrleo no mercado mundial.
Para contribuir com o desenvolvimento da Nao preciso que a
PDVSA se insira nos Planos Nacionais de Desenvolvimento. No perodo do

3

http://www.minci.gob.ve/libros-folletos/6/455582/?desc=la_pdvsa_nacionalistaweb.pdf

Plano de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001 -2007, a PDVSA

estava ainda iniciando o seu processo de adequao aos objetivos sociais e
econmicos

postulados

pelo

governo

bolivariano,

e,

portanto,

compreensvel que no tenha havido uma integrao entre os objetivos

estratgicos do Estado e a atuao da PDVSA.
Agora com a definio dentro do Projeto Nacional Plano Simon Bolvar
- Lineas Generales del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin
2007-2013, seria fundamental que a atuao da PDVSA caminhe pari passu
com a estratgia nacional de desenvolvimento. As diretrizes que orientam o
Plano de Desenvolvimento 2007-2013 so: 1. construo de uma nova tica
socialista; 2. buscar um aumento da igualdade social que permita a suprema
felicidade social, expresso de Simn Bolvar; 3. consolidao de uma
democracia protagnica e revolucionria; 4. construo de um modelo
produtivo socialista; construo de uma nova geopoltica nacional atravs de
um desenvolvimento territorial desconcentrado; 5. afirmao da Venezuela
como uma potncia energtica mundial e usar os recursos petrolferos para
promover a integrao regional e mundial; 6. Atuar para a construo de um
mundo multipolar, de uma nova geopoltica internacional.
Para atender s novas demandas do governo bolivariano, a PDVSA
est diversificando suas atividades no petroleiras e ao mesmo tempo define
novos planos de expanso petroleira e gasfera, o Proyecto Orinoco Magna
Reserva, Proyecto Delta do Caribe Oriental para rea gasfera do Golfo de
Pria no Estado Sucre. Como projeto no petroleiro para a Faixa del Orinoco,
a PDVSA desenvolve o Proyecto Socialista del Orinoco (PSO). Os trs
projetos se inserem dentro do Plan Siembra Petrolera, que projeta a viso da
PDVSA sobre o desenvolvimento integral do pas4.
Identifica-se a criao de subsidirias da PDVSA com diferentes
finalidades aps o governo ter conseguido reafirmar seu controle sobre a
empresa e impor diretrizes para a atuao da empresa:
a. As atividades no petroleiras ocorrem atravs das seguintes
subsidirias: PDVSA Agrcola (2007); PDVAL (2008, no momento no
subsidiria da PDVSA, mas opera com ela); PDVSA Industrial

4

http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/readmenu.tpl.html&newsid_obj_id=522&ne
wsid_temas=32

(2007); PDVSA Desarrollos Urbanos (2008); Grupo Lcteo los Andes

(2008);
b. Atividades de apoio ao negcio petroleiro: PDVSA Servios (2007);
PDVSA Ingeniera y Construccin (2008); PDVSA Naval (2008)
c. Atividade petroleira com finalidade social: PDVSA Gas Comunal
(2007)
d. Atividade petroleira visando a cooperao internacional: PDVSA
Amrica (2006), a partir da qual se desenvolve outro conjunto de
projetos, sendo o principal o projeto da Petrocaribe.
Alm

da

criao

de

subsidirias,

PDVSA

atuou

para

desenvolvimento social atravs do apoio a Programas Sociais e Planos de

Inverses Sociais e s Misses (Ribas, Alimentacin, Barrio Adentro, Milagro,
Sucre, Vivienda, Robinson, etc.). Em 2006, a junta diretiva da PDVSA
aprovou que 10% do montante investido em obras e projetos petroleiros de
todas as suas filiais sejam destinados ao desenvolvimento social visando a
siembra del petrleo. Neste caso, investimento em desenvolvimento social
pode significar tanto o gasto em educao, em sade quanto o gasto na
construo de estradas, da infraestrutura econmica e apoio economia
social. A PDVSA tambm destina recursos para o FONDEN (Fondo de
Desarrollo Social), Fondo para el Desarrollo Econmico y Social del Pas
(FONDESPA), entre outros.
Falando sobre a poltica industrial, Suzigan e Furtado (2010, p. 12)
afirmam:
A questo poltica desdobra-se em duas: em primeiro lugar, e
acima de tudo, a adoo de uma poltica industrial como estratgia
de desenvolvimento deve ser objeto de deciso poltica. Em
segundo lugar, a estratgia deve ser comandada por uma liderana
poltica incontestvel. Rodrik (2004, p.19-20) sugere que seja um
ministro de Estado, o vice-presidente ou mesmo o prprio
presidente da Repblica. Isto colocaria a poltica industrial no
vrtice da poltica econmica, asseguraria a articulao das
instituies executoras e possibilitaria melhor coordenao das
aes.

exatamente o caso em questo na Venezuela, projetos centrais para

o desenvolvimento nacional no podem ficar restritos ao interior de uma
empresa, ainda que seja uma empresa grande e forte como a PDVSA,

preciso levar os planos de desenvolvimento para o centro do Estado. E neste

sentido, a viabilidade dos projetos no petroleiros seria maior se eles fossem
alocados

institucionalmente

no

mbito

da

Vice-presidncia

de

Desenvolvimento Territorial. neste aspecto que a cooperao entre o Brasil

e a Venezuela pode colaborar com o desenvolvimento do pas vizinho,
apontar caminhos institucionais que foram utilizados no Brasil e que podem
ser adaptadas para a realidade venezuelana.
Ademais de outras relaes estabelecidas com outros organismos
governamentais do pas, Embrapa, Caixa e Ipea possuem um acordo com a
PDVSA. A existncia dos acordos com a PDVSA reflete no apenas a
importncia da empresa que controla o setor mais importante da economia
nacional, mas particularmente o fato da PDVSA ter se tornado o principal
instrumento das polticas pblicas estatais venezuelanas.
A transferncia de responsabilidades para PDVSA decorre de trs
elementos: primeiro, o aumento de recursos disponveis para a empresa em
funo da elevao do preo internacional do petrleo desde que Chvez
assumiu; segundo, a diretriz do governo de fortalecer o impacto das
atividades da empresa sobre a sociedade, fazer com que a maioria da
sociedade se beneficie dos lucros auferidos pela empresa; terceiro, a maior
capilaridade da PDVSA em todo territrio nacional e melhor organizao e
eficincia para uma ao social que produza resultados rpidos.
Ento, ao lado da poltica de sade levada a cabo pelo Ministrio da
Sade, h as aes patrocinadas pela PDVSA, o mesmo para a rea
educacional e em relao s polticas sociais de um modo geral. Por
exemplo, atravs da PDVSA, o governo implementou o programa PDVAL de
alimentos vendidos a preos muito baixo para a populao. A PDVSA
tambm assumiu o controle de empresas produtoras de leite para garantir o
abastecimento por preos acessveis populao de baixa renda. Foi criada
uma subsidiria, PDVSA Agrcola, para apoiar o aumento da produo
agrcola nacional. Enquanto o Ministrio de Agricultura e Terras segue uma
poltica voltada para os pequenos produtores rurais, a PDVSA Agrcola
aposta na produo em larga escala. Ento tem-se dois organismos estatais
atuando com diretrizes distintas.

articulao

entre

diferentes

organismos

governamentais

especialmente entre a PDVSA e o Estado venezuelano no uma tradio

do pas. Antes de Chvez, a PDVSA era considerada uma caixa-preta e
mantinha isolada mesmo do ministrio responsvel pelo controle da atividade
petroleira. Ao contrrio, as diretrizes do ministrio e do Estado eram
abertamente ignoradas, por exemplo, na questo da atuao no mbito da
OPEP para sustentar o preo internacional do petrleo e mesmo a
internacionalizao da empresa foi uma forma de transferir menos recursos
para o Estado venezuelano.
Outro exemplo recente durante o governo Hugo Chvez foi a criao
da PDVSA Naval, subsidiria da PDVSA para o desenvolvimento da indstria
naval do pas para substituir a frota de navios arrendada pela empresa por
navios prprios produzidos na Venezuela. um objetivo estratgico e, por
isso, a PDVSA Naval est construindo um grande estaleiro em Araya no
estado de Sucre com financiamento do BNDES e obras realizadas pela
Andrade Gutierrez. Entretanto, o projeto de indstria naval no se articula
com uma estratgia de desenvolvimento do Estado ou com as polticas
desenvolvidas pelo Ministrio de Indstria, ou de Comrcio ou ainda de
Cincia

Tecnologia.

Nesse sentido, um importante aspecto da cooperao BrasilVenezuela transferir a experincia de operao de polticas pblicas
atravs de aes coordenadas por diferentes ministrios, estatais e outros
organismos ligados ao governo. Dentro desse aspecto, a apresentao das
polticas setoriais do Plano de Desenvolvimento Produtivo do governo Lula no
qual se definia as metas gerais e os instrumentos a serem geridos pelas
diferentes

entidades

governamentais

foi

muito

bem

recebido

pelos

venezuelanos tanto na PDVSA quanto nos ministrios. Todos reconhecem a

importncia dessa coordenao. E no caso particular do Ipea, ele colocou em
contato

diferentes

entidades

do

governo

venezuelano

que

pouco

conversavam sobre as polticas que desenvolviam. O modelo de gesto e

monitoramento do PAC tambm agrega novas possibilidades que podem ser
aproveitadas na gesto das polticas pblicas venezuelanas.
As figuras abaixo ilustram o modelo de gesto e monitoramento do
PAC e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo durante o governo Lula:

Indstria Naval:instrumentos existentes

Desafios
Apoiar consolidao
empresarial e
modernizao da
estrutura industrial

Fortalecer a
Cadeia Produtiva

Ampliar investimento
em P,D&I e
qualificao profissional

Instrumentos
FMM:
implantao, expanso,
modernizao e
aquisio de equipamentos
Petrobras/Transpetro:
programa de
modernizao
e expanso da frota

BNDES:
FINEM
FINAME

INMETRO
ABNT:
normalizao
e certificao

Lei de Inovao
e Lei do Bem

MCT:
centro de
excelncia em
P,D&I em CN

BNDES:
FINEM
FINAME

M. Transportes:
Investimentos
em hidrovias

Petrobras:
Programa de modernizao
da frota de apoio
martimo
SEBRAE:
capacitao
de fornecedores

BNDES:
linhas de
inovao

Senai:
treinamento

INPI:
capacitao em
propriedade
intelectual

MDIC/ABDI/BNDES:
Cmara de
Desenvolvimento
da Indstria Naval

ANTAQ:
regulao da
marinha mercante

MME/Prominp:
Programa de Modernizao
da Indstria Nacional de
Petrleo e Gs Natural

FINEP:
subveno econmica
e financiamento
para P,D&I

INPI:
gesto da
propriedade
intelectual

SEAP:
Profrota
Pesqueira

FMM:
formao de
recursos
humanos

MDIC
ABDI:
GTP APL

Petrobras
Transpetro:
programa de
modernizao e
expanso da frota

M.
Transportes:
Programa Nacional
de Logstica e
Transportes

FINEP
CT-Aqua:
fundo setorial

MME/Prominp:
Programa de Modernizao
da Indstria Nacional de
Petrleo e Gs Natural

INMETRO:
TIB

151

Fonte:
http://www.governoeletronico.gov.br/anexos/monitoramento-do-programa-deaceleracao-do-crescimento-pac

3. Cooperao Bolvar-Roraima
O Roraima tem sido fortemente beneficiada pelo processo de
aproximao Brasil-Venezuela, e a partir disto, inovou inaugurando um
padro de relaes diretas para cooperao com o estado de Bolvar na
Venezuela.
Um dos principais marcos das relaes Brasil-Venezuela para
Roraima foi o acordo firmado em 1998, nos governos Rafael Caldera e
Fernando Henrique Cardoso, para a construo de uma linha de transmisso
entre Guri e Boa Vista, que foi inaugurada em 2001 nos governos Hugo
Chvez e Fernando Henrique Cardoso. A integrao da infraestrutura eltrica
resolveu um importante problema do estado Roraima, cuja soluo no curto
prazo era invivel para o Brasil sem este acordo com a Venezuela.
Outro ganho obtido por Roraima pela aproximao entre os dois
pases foi a interconexo atravs de cabos de fibra tica, realizada j sob o
governo Lula, e que se estende at Manaus. Para Roraima significou no
apenas acesso mais rpido informao disponvel na internet como
fortalecimento da infraestrutura necessria para receber investimentos de
empresas de maior porte.
Para Santos,
em termos de infra-estrutura econmica, a faixa de fronteira
Roraima-Bolvar dispe de oferta de energia eltrica com potencial
para atender todas as suas comunidades; rodovias pavimentadas
que garantem fluxo seguro e regular de cargas e passageiros,
apesar de algumas restries fsicas na parte brasileira e de um
sistema de comunicaes que supre com razovel eficincia toda a
5

faixa de fronteira em foco .

As iniciativas na regio de fronteira e entre os estados de Roraima e

Bolvar ocorrem num contexto no qual, no governo Lula, as relaes entre os
dois pases foram elevadas a um novo patamar com o aumento das
exportaes brasileiras, com a crescente presena de empresas brasileiras
na Venezuela especialmente na construo civil, com o aumento dos acordos

5
http://www.ufrr.br/coordenadoria-de-imprensa/artigos/em-que-medida-aintegracao-no-contexto-amazonico-e-uma-opcao-realmente-necessaria-efactivel

de cooperao bilateral, com a realizao dos encontros presidenciais

bilaterais trimestrais, e o ingresso da Venezuela no Mercosul.
A intensificao das relaes entre Brasil e Venezuela, e a
estruturao de uma ao estratgica para articular a integrao dos dois
pases e uma atuao mais coordenada na Amrica do Sul, e mais
importante ainda, o ingresso (ainda em tramitao) da Venezuela no
Mercosul, tornam a regio fronteiria Brasil-Venezuela um tema premente na
agenda bilateral e de integrao sul-americana.
No Comunicado Conjunto sobre a Aliana Estratgica entre Brasil e
Venezuela de 2005, os presidentes afirmam que A Amaznia uma regio
de extraordinria riqueza, compartilhada por pases da Amrica do Sul que
tm o dever de desenvolv-la economicamente, de forma soberana e
sustentvel, em estreita cooperao nos mbitos bilateral e regional,
incluindo a organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA)6.
Mas no se avana em nenhuma agenda concreta para a Amaznia
brasileira e venezuelana. Entretanto, no caso da fronteira Roraima-Bolvar, o
programa de iniciativas visando implementar a aliana estratgica, menciona
a elevao da aduana de Santa Elena de Uairn da categoria de secundria
para principal pela Venezuela para incentivar o comrcio binacional. Apesar
dessa medida j ter sido adotada, persistem os problemas na aduana
venezuelana na fronteira entre Pacaraima e Santa Elena de Uairn, pois a
liberao de cargas continua dependendo das autoridades em Caracas o que
provoca grandes atrasos na entrega das mercadorias. A corrupo tambm
um problema presente e que motiva a gerao de atrasos na liberao dos
caminhes.
Desde o Comunicado Conjunto sobre a Aliana Estratgica em 2005,
os projetos bilaterais j se adensaram e a regio de fronteira um foco
permanente de ateno nos Comunicados Conjuntos dos encontros
presidenciais trimestrais, mencionando especialmente a instalao de
agncia Caixa Econmica Federal em Pacaraima e do Banco da Venezuela
em Santa Elena do Uairn dentro de uma estratgia no apenas para

6

http://www.itamaraty.gov.br/o-ministerio/conheca-o-ministerio/america-do-sul/departamentoda-america-do-sul-ii-das-ii/venezuela/comunicados-conjuntos-820846550497/comunicadoconjunto-alianca-estrategica-brasil-venezuela-e-declaracao-dos-governos-do-brasil-e-davenezuela-implementacao-da-alianca-estrategica

fortalecer os vnculos comerciais e econmicos na regio de fronteira, mas

especialmente atender a demanda da populao por acesso facilitado ao
sistema bancrio e tambm incrementar a cooperao Brasil-Venezuela no
processo de bancarizao. A questo da bancarizao um elemento
importante da cooperao bilateral e fronteiria, porque na Venezuela ainda
h muitas restries para a populao de baixa renda ter acesso ao sistema
bancrio, no apenas pelas exigncias feitas de renda como de cartas de
recomendao de outros clientes. Nesse sentido, a bancarizao seria um
passo para polticas de ao social como as implementadas no Brasil atravs
da facilitao do crdito, disponibilizao de recursos dos programas sociais
atravs da rede bancria para as pessoas necessitadas, etc.
Os avanos conseguidos atravs da cooperao entre a Caixa e o
Banco da Venezuela reforam a necessidade de se estruturar polticas
especficas para a regio uma vez que a integrao produtiva, comercial, de
infraestrutura, cultural no ocorrer ignorando a regio de fronteira. Sem
adensar as relaes econmicas, comerciais na fronteira que possam
sustentar e propagar a integrao entre o Norte do Brasil e o Sul da
Venezuela corre-se o risco da integrao Brasil-Venezuela ficar reduzida
aliana poltica e ao comrcio exterior j estruturado entre os dois ao longo
do governo Lula, sendo que a sustentao desse fluxo comercial est sujeito
s mudanas no clima de negcios do comrcio internacional e poltica
interna venezuelana.
Deve-se destacar ainda que ao fortalecer a integrao no marco
fronteirio, Pacaraima-Santa Elena do Uairn tambm se visa uma integrao
mais profunda e estruturada entre Roraima e o Estado Bolvar. Em termos de
poltica de desenvolvimento, esta articulao pode se dar atravs da
convergncia da poltica voltada para os Arranjos Produtivos Locais no Brasil
e os Distritos Motores de Desenvolvimento na Venezuela. Identificar os
setores econmicos que poderiam se desenvolver dos dois lados da fronteira
e formar uma cadeia produtiva integrada seria o estudo bsico do qual se
partiria para definio de polticas de desenvolvimento regional comuns. No
caso venezuelano, a Vice-Presidncia de Desenvolvimento Territorial est
realizando os estudos para decretar a criao do Distrito Motor de
Desenvolvimento (DMD) Santa Elena de Uirn Ikabar. Dentro da poltica

venezuelana, as atividades econmicas na regio devero ser impulsionadas

atravs dos conselhos comunais atravs do fortalecimento da economia
popular (CORAGIO, 2004), mas ainda no h uma definio dos setores
econmicos especficos a serem desenvolvidos, inclusive porque haver a
criao de 32 DMD, e este no prioridade. No caso de Roraima, tem-se os
seguintes APLs implantados fruticultura, pecuria de corte e leite, apicultura,
piscicultura, madeira e mveis, gros, e mandiocultura7. Mas aparentemente
apenas o plano de desenvolvimento do APL de madeira e mveis foi
desenvolvido8.
As relaes sistemticas estabelecidas entre o governo de Roraima e
o governo do Estado Bolvar ressaltam a existncia de uma demanda por
polticas de integrao voltadas especificamente para a regio de fronteiras.
A importncia das relaes paradiplomticas estabelecidas entre o estado de
Roraima e o Estado Bolvar ressaltada inclusive em alguns dos
Comunicados Conjuntos resultantes dos encontros presidenciais. Em 27 de
junho de 2008, os presidentes fazem referncia ao VII encontro dos
governadores dos dois estados com com o objetivo de estreitar os laos de
cooperao existentes e impulsionar a integrao entre ambos Estados9.
Note-se que hoje a agenda de integrao entre Brasil e Venezuela via
articulao entre Roraima e o estado Bolvar transcende a questo partidria.
A iniciativa encontra apoio no governo do Estado, do PSDB, no senador
Romero Juc, do PMDB, e em deputados de diferentes partidos. O
governador de Roraima Jos Anchieta (PSDB), ressalta este aspecto,
escrevendo sobre o tema no jornal Folha de Boa Vista de 04 de maio de
2010,
O documento firmado pelos governos dos dois estados trata ainda
da necessidade de celebrao de acordo para regular o movimento
de turistas (corredor turstico Amazonas-Caribe), da regionalizao
de voos comerciais entre Boa Vista e Puerto Ordaz, com escala em
Santa Elena de Uairn, e da aplicao do sistema de pagamento

http://pab.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1198691981.pdf
http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=3102&refr=3101
http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1248265984.pdf
9
http://www.itamaraty.gov.br/o-ministerio/conheca-o-ministerio/america-do-sul/departamentoda-america-do-sul-ii-das-ii/venezuela/comunicados-conjuntos-820846550497/visita-dopresidente-luiz-inacio-lula-da-silva-a-364512985719
8

em moeda local, a exemplo da relao que existe hoje entre Brasil

10
e Argentina .

E ainda acrescenta,
O incremento das relaes com a Venezuela no assunto para os
governos do momento. Trata-se de uma agenda positiva, entre os
dois pases, que deve perdurar, independentemente de quem
venha governar as unidades federativas e os respectivos pases,
como bem acentuou o presidente Chvez, em entrevista Rede TV
11
(TV Boa Vista), na noite do ltimo domingo .

E conclui o artigo afirmando,

Brasil e Venezuela esto lado a lado, fisicamente, no existe
convenincia qualquer de que fiquem separados. Se a geografia
nos uniu, no ser a burocracia a nos separar. Acima de tudo, os
interesses dos nossos povos.

Na mesma linha de defesa da integrao entre Roraima e Venezuela,

o senador Romero Juc (PMDB-RR), lder do governo no Senado, defende o
estreitamento dos laos econmicos entre a regio Norte do Brasil e a
Venezuela afirmando,
Se aliarmos o potencial de produo de alimentos de Roraima, a
capacidade de industrializao da Zona Franca de Manaus, com o
fornecimento de calcrio, fertilizantes e outros insumos agrcolas
existentes na Venezuela, poderemos produzir e comprar, num
12
crculo virtuoso de economia positiva .

Mas tambm aponta um problema identificado no apenas na agenda

poltica dos dois pases, mas tambm pelos cidados da fronteira que
transitam pela regio.
Entre Santa Elena de Uairen e Puerto La Cruz, existem hoje 11
alcabalas fazendo revistas e paradas desnecessrias aos turistas,
uma atrs da outra, gerando um processo de desmotivao e de
bloqueio de demanda no setor do turismo, exatamente uma rea
13
que precisa ser fortalecida em Roraima e na Venezuela .

10
http://www.portal.rr.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1
772&Itemid=165
11
http://www.portal.rr.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1
772&Itemid=165
12
http://www.pmdbrr.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=30:a-hora-e-a-vezde-roraima&catid=6:artigos&Itemid=23
13

http://www.pmdbrr.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=30:a-hora-e-a-vezde-roraima&catid=6:artigos&Itemid=23

Alm de demandar uma facilitao no trnsito de pessoas com

mercadorias tornando a fiscalizao mais eficiente e menos burocrtica, o
senador prope ainda a formao de um polo turstico integrando a
Venezuela e o Norte do Brasil14. O turismo no Parque Nacional Canaima, na
Venezuela, j significativo, mas os pacotes das agncias de turismo no
incluem o lado brasileiro da fronteira. A questo integrar o estado de
Roraima nesse fluxo atravs da infraestrutura turstica necessria e com
programas de estmulos especficos. De fato, o setor de turismo, no curto
prazo, provavelmente o setor no qual se mostra mais vivel a criao de
um arranjo produtivo binacional. Inclusive, o Comunicado Conjunto do
encontro presidencial de 06 de junho de 2011 entre os presidentes Dilma
Rousseff e Hugo Chvez menciona um plano de desenvolvimento integrado
entre o Norte do Brasil e a Venezuela. E saindo da agenda poltica binacional
para a realidade concreta dos cidados, a realidade que pode ser modificada
por um conjunto de aes integradas de desenvolvimento a regio de
fronteira, entendida num sentido mais amplo, o eixo Santa Elena de UairnBoa Vista.
No mbito estadual tambm ocorrem reunies peridicas entre os
governadores dos dois estados, Roraima e Bolvar, seja para marcar um
posicionamento poltico de aproximao entre as partes (e eventualmente
pressionar os governos nacionais em questes comuns), seja para firmar
acordos de cooperao entre os dois governos estudais. Evidentemente,
estes acordos no possuem valor jurdico perante o direito internacional, os
dois governos estaduais tm conhecimento disso, entretanto, entendem que
isso no relevante, o importante a disposio das partes em cumprir o
acordado, portanto, nada alm da velha crena no pacta sunt servanta. E
evidentemente os acordos firmados no contrariam nem a legislao interna
dos dois pases nem geram um comprometimento para os Estados

14

Com o turismo, nossas perspectivas se multiplicam. Imaginem as riquezas que temos

nessa regio toda, partindo da Venezuela, desde a Ilha Margarita, o Salto Angel, Monte
Roraima, Gran Sabana, Tepequm, nossos igaraps e cachoeiras, Rio Branco, Manaus e a
floresta amaznica. Pela Guiana, todo o Caribe, a partir de Georgetown. Temos uma
biodiversidade rara, fauna e flora exclusivas e pouco exploradas, alm das reservas
indgenas e inmeros lugares paradisacos e preservados a serem visitados. Disponvel em:
http://www.pmdb-rr.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=31:a-hora-e-avez-de-roraima-parte-2&catid=6:artigos&Itemid=23

Nacionais. E para no gerar maiores problemas com os governos centrais

nomeiam os acordos celebrados em geral como memorandos de
entendimento.

Dentro

os

acordos

firmados

h:

Memorandum

de

Entendimento de Cooperao Tcnica e Transferncia Tecnolgica na rea

Agrcola (outubro/2007), Memorandum de Entendimento de Cooperao
Tcnica e Transferncia Tecnolgica na rea de Sade (outubro/2007),
Memorandum de Entendimento de Cooperao Tcnica e Transferncia
Tecnolgica na rea de Segurana Pblica (outubro/2007), Termo de
Cooperao Cientfica e Tecnolgica em Matria de Educao (maio/2006),
sob o qual foi firmado o Convnio Marco de Cooperao Interinstitucional
entre a Universidade Estadual de Roraima e a Universidad Nacional
Experimental de Guayana.
O Termo de Cooperao Cientfica e Tecnolgica em Matria de
Educao estabelece a reserva de 20 vagas para os venezuelanos nos
cursos da Universidade Estadual de Roraima, especialmente, turismo,
comrcio exterior e computao. Tambm cria um programa de professor
visitante com 5 vagas para venezuelanos no Brasil e vice-versa, um
programa de doutorado binacional em gesto ambiental e desenvolvimento
sustentvel. E reserva cinco vagas para estudantes venezuelanos no
Programa de Doutorado em Desenvolvimento Sustentvel e Relaes
Internacionais mantido pela FLACSO, UnB, UFRR e o governo do estado de
Roraima.
O Memorandum de Entendimento de Cooperao Tcnica e
Transferncia Tecnolgica na rea de Segurana Pblica visa o treinamento
e capacitao do pessoal da rea. E indica como cursos demandados pelo
estado de Bolvar: promotor de polcia comunitria, tcnicas de investigao
criminosa, multiplicador de polcia comunitria, gerenciamento de crise,
direitos humanos, defesa pessoal, negociao, inteligncia policial, tticas
especiais. Enquanto, o estado de Roraima aponta o interesse nos cursos:
sala situacional e gesto de risco, atendimento de emergncias com
materiais perigosos, busca e resgate em selva, evacuaes aero mdicas em
avies pressurizados e no pressurizados, suporte de vida pr-hospitalar em
pacientes traumatizados.

O Memorandum de Entendimento de Cooperao Tcnica e

Transferncia Tecnolgica na rea de Sade alm do intercmbio de
experincias na preveno, controle e erradicao de doenas endmicas e
epidemiolgicas, prev campanhas bilngues realizadas de maneira conjunta
para promover a sade e prevenir as doenas endmicas, e ainda o desenho
e implementao de um sistema de referncia e contra-referncia nico em
ambos os idiomas, que contenha os dados dos pacientes atendidos por
ambos estados.
Um alvo especfico da cooperao na rea de sade a comunidade
indgena da rea de fronteira que pode transitar pelos dois pases.
Nesse ponto reside a maior polmica em relao ao processo de
integrao fronteiria. Ambos os lados da fronteira so ocupados
por comunidades indgenas. Do lado do Brasil, temos os
ianommis, os Macuxis, os Wapichanas e os Ingarics. Na fronteira
venezuelana, temos os Ianommis e os Pemns. Essas
comunidades interagem nessa faixa de fronteira h sculos,
independentemente das normas dos respectivos estados e apesar
dos choques que tiveram com as frentes de expanso: militares e
funcionrios pblicos civis (Forte So Joaquim), criadores de gado
(Fazendas Reais e criatrios particulares), garimpeiros (diamante e
ouro no rio Quin, cassiterita e ouro no Santa Rosa e Surucucus),
15
pequenos agricultores e ultimamente os arrozeiros .

A questo indgena, portanto, deve ser considerada em qualquer

programa de cooperao e desenvolvimento, inclusive pelas diferenas nas
legislaes dos dois pases. No caso da Venezuela, h uma poltica definida
de ocupao do territrio e presena militar para aumentar o controle do
Estado na regio, e aos indgenas no esto reservadas apenas as
atividades econmicas tradicionais das comunidades, podem produzir para o
mercado e inclusive explorar o negcio do turismo, por exemplo, pousadas
no interior do Parque Nacional Canaima. No caso brasileiro, a presena
militar e de outras instituies, exceto a Funai, mais difcil por causa da
legislao brasileira sobre as reservas indgenas.
4. Guisa de Concluso
O

artigo

venezuelano

mostrou
algumas

as

caractersticas

dificuldades

institucionais

enfrentadas

no

do

Estado

processo

de

transformao social que se tenta acelerar atravs da utilizao da estatal

15

http://www.ufrr.br/coordenadoria-de-imprensa/artigos/em-que-medida-a-integracao-nocontexto-amazonico-e-uma-opcao-realmente-necessaria-e-factivel

petroleira, PDVSA. A busca de resultados rpidos na rea social justifica e

legitima esta utilizao, entretanto, este processo gera gargalos institucionais
que pode comprometer o processo de reconstruo do Estado venezuelano.
E neste aspecto, a cooperao Brasil-Venezuela pode agregar elementos
significativos, especialmente, a experincia brasileira de coordenao dos
diferentes organismos do governo federal e coordenao intergovernamental
das diferentes instncias de governo.
Dentro desse marco de cooperao aprofundamos na anlise do caso
Roraima-Bolvar, mostrando como o estado de Roraima foi beneficiado pela
cooperao entre os governos nacionais dos dois pases. E ao mesmo tempo
procurou estabelecer relaes diretas com o estado de Bolvar para cooperar
em polticas pblicas e aes na fronteira tanto na rea de educao quanto
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