Perspectivas del sistema previsional argentino y

evaluacin de polticas para expandir la cobertura

Proyeccin de gastos y beneficios: 2002-2008

Carlos Grushka

Nota tcnica de discusin de pensiones 001/2004

Departamento de Desarrollo Sostenible

Divisin de Programas Sociales

Departamento Regional de Operaciones I

Divisin de Sociedad Civil y Reforma
del Estado

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington D.C.
Enero 2004

Carlos Grushka es economista y demgrafo, jefe del Departamento de Estadstica de la Superintendencia

de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. El autor desea agradecer los comentarios
realizados por Marcelo De Biase, Deborah Altieri y Andr Medici.
Este informe se publica con el nico objeto de contribuir al debate sobre un tema de importancia para
los pases de la regin. Su publicacin por este medio tiene como propsito generar comentarios y
sugerencias de las personas interesadas en el tema. No representa la posicin oficial del Banco
Interamericano de Desarrollo.

Prlogo
Las proyecciones son herramientas utilizadas, no para predecir el futuro, pero s para indicar la evolucin
lgica de un conjunto de variables bajo determinados supuestos y parmetros sobre el funcionamiento de
la economa y de la sociedad. Uno de los usos ms frecuentes para proyecciones, en el campo de las
ciencias econmicas y sociales, ha sido el de la seguridad social y, ms especficamente, de las pensiones.
El deterioro histrico del sistema de pensiones argentino, basado en un modelo de reparto hasta el inicio
de los aos noventa, cre las condiciones para una gran reforma en 1994 que lo cambi hacia un sistema
de dos pilares uno de reparto pblico y otro de capitalizacin individual pblico y/o privado. Con el
nuevo Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), se esperaba equilibrar actuarialmente los
aportes y los gastos con beneficios del sistema de pensiones para que generaciones actuales y futuras lo
disfrutasen mejor. Sin embargo, el ritmo y resultado de las transformaciones no se dio como el esperado,
en funcin de crisis econmicas y de comportamientos negativos del mercado de trabajo, como el
aumento de la informalidad y del desempleo en la segunda mitad de los noventa e inicio del nuevo
milenio.
El presente trabajo de Carlos Grushka, elaborado a pedido de las Divisiones de Sociedad Civil y Reforma
del Estado (SC1/RE1) y de la Divisin de Programas Sociales (SDS/SOC) del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) presenta algunos datos generales sobre la evolucin de SIJP en los aos noventa y
proyecta algunas tendencias de corto plazo, relacionadas a la cobertura y financiamiento del mismo
sistema entre el 2002 y el 2008. Entre otras importantes tendencias del sistema de pensiones argentino, el
trabajo indica que entre 1994 y 2002, el nmero de aportantes al SIJP se redujo de 35% para 26% de la
poblacin econmicamente activa (PEA). Asimismo, se estima que la proporcin de mayores de 65
elegibles para recibir una pensin bajar del 63% en 2002 hacia el 53% en 2008.
Dadas estas circunstancias, la sociedad argentina ha discutido alternativas para aumentar la proteccin
social de los adultos mayores. Entre ellas, se encuentra la creacin propuesta de un beneficio universal
(BU) que permitir establecer un piso mnimo de proteccin social para adultos mayores. En las
condiciones en que se encuentran formuladas dichas alternativas, el financiamiento de este beneficio se
realizara a travs del presupuesto de la nacin y, segn las proyecciones del autor, el impacto mximo en
el corto plazo de este beneficio no ser mayor que 0,3% del PIB por ao.
El impacto estimado de la implementacin de las normativas vigentes para el cambio del SIJP, segn
distintos escenarios macroeconmicos, es una gran contribucin que este documento podr aadir a la
toma de decisiones sobre el futuro y sobre la justicia de sistema previsional en Argentina
Andr Medici (SDS/SOC)

Hctor Salazar (RE1/SC1)

ndice

1. Introduccin

2. La previsin social en Argentina: antecedentes y reforma estructural

3. Evaluacin de las diferentes proyecciones efectuadas

4. Proyecciones del SIJP

5. Beneficios adicionales

15

6. Escenarios alternativos

18

7. Conclusiones

20

Anexo estadstico

22

Bibliografa

33

Siglas utilizadas

AFJP
DNPGS
FIEL
PAP
PBU
PC
PEA
PIB
RSL
SD
SIJP
ANSeS
BID
AFIP
DGI
INDEC
CELADE
AP
CP
MOPRE
BU

Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones

Direccin Nacional de Programacin del Gasto Social
Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas
Prestacin Adicional de Permanencia
Prestacin Bsica Universal
Prestacin Compensatoria
Poblacin Econmicamente Activa
Producto Interno Bruto
Proyecciones de Rofman, Stirparo y Lattes
Schulthess y Demarco
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
Administracin Nacional de la Seguridad Social
Banco Interamericano de Desarrollo
Administracin de Finanzas e Ingresos Pblicos
Direccin General Impositiva del Ministerio de Economa
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
Centro Latinoamericano de Demografa
Aportes Personales
Contribuciones Patronales
Mdulo Previsional
Beneficio Universal

1. Introduccin
el escenario base considerando el marco
normativo de la Ley 24241 y partiendo de los
datos disponibles para el ao 2002.

El objetivo de este trabajo es examinar algunas

proyecciones de largo plazo disponibles
relacionadas al nmero de beneficiarios y gasto
con beneficios del sistema argentino de
jubilaciones y pensiones. Se pretende evaluar su
utilidad en la coyuntura actual (tras la crisis y la
fuerte devaluacin del peso, transcurridos nueve
aos desde la reforma previsional) y presentar
proyecciones para el corto plazo asociadas a los
mismos indicadores, que contemple polticas para
la extensin de la cobertura y escenarios
macroeconmicos alternativos.

En el quinto captulo se discuten los compromisos

fiscales asociados a las personas sin cobertura del
SIJP (programas previsionales no incluidos en el
SIJP pero que de alguna manera estn
relacionados a su evolucin, como el de pensiones
no contributivas), evaluando el costo de reducir
los requisitos de aos aportados al sistema para
obtener la jubilacin o, lo que es equivalente,
otorgar beneficios adicionales. Dada la evolucin
decreciente de la cobertura del SIJP, se considera
de vital significacin estimar los potenciales
requerimientos fiscales para extender la cobertura
de la seguridad social.

El estudio se divide en siete partes, incluyendo

esta Introduccin. En el captulo 2 se presenta
concisamente el rgimen previsional vigente en la
Argentina. A continuacin, en el captulo 3, se
comparan proyecciones efectuadas por diferentes
instituciones o autores, tratndose de puntualizar
las causales que llevan a distintos valores entre s
y respecto a lo efectivamente ocurrido en los
primeros aos del Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones (SIJP).

En el captulo 6 se analizan escenarios

macroeconmicos alternativos, considerando
distinta evolucin del producto bruto interno
(PIB) y del salario real, para poder evaluar la
sensibilidad de los resultados a los supuestos
utilizados. Finalmente, en el sptimo captulo se
hace una breve resea en base a los resultados
ms importantes obtenidos en el trabajo.

En el captulo 4, bsico del trabajo, se presenta

con ms detalle la proyeccin realizada de
ingresos y egresos previsionales pblicos, es decir

2. La previsin social en Argentina: antecedentes

El sistema previsional argentino sufri un proceso
de maduracin y crisis durante el siglo XX ya
descripto en numerosas publicaciones que
desemboc, a partir de julio de 1994, en la
vigencia de un nuevo rgimen, denominado
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(SIJP).

transformacin tan profunda como la que implic

el SIJP.
Los efectos financieros de la reforma pueden
desdoblarse en dos. En el corto plazo, conocido
como perodo de transicin, se manifiesta un
cambio significativo en el financiamiento de la
clase pasiva, que ya no cuenta con los aportes
personales (11% sobre el salario) de quienes
optaron por el rgimen de capitalizacin (en
desmedro del tesoro fiscal). Otros efectos slo se
reflejarn con mayor fuerza en el largo plazo,
cuando los beneficios ya sean financiados en parte
importante por los ahorros acumulados en las
cuentas individuales. Debe destacarse que al
momento de puesta en vigencia del SIJP, exista
un conjunto muy importante de jubilados y
pensionados que por mucho tiempo seguirn
participando de la masa de personas pasivas,
aunque gradualmente irn siendo reemplazados
por jubilados y pensionados del nuevo rgimen.

El gasto pblico en pensiones en 1980

representaba el 5,2% del PIB, en 1995 alcanz el
8,4%, para luego descender hasta 7,9% en 2000
segn estimaciones de la Direccin Nacional de
Programacin del Gasto Social (DNPGS, 2000).
El gasto previsional experiment un importante
crecimiento durante las dcadas del 80 y 90 en
trminos del gasto pblico consolidado, mientras
que la participacin del gasto previsional en el
gasto social total no ha presentado cambios muy
significativos durante ese perodo.
Dada la magnitud del gasto previsional (ms de
$20 mil millones anuales1), as como la cantidad
de personas involucradas (10 millones de afiliados
y 3 millones de beneficiarios) fcil resulta
reflexionar sobre las consecuencias que tiene una

Si bien existe un cambio en el financiamiento, es

necesario tener presente que los recursos propios
del rgimen (aportes y contribuciones sobre los

Cuadro 1
Gasto Pblico Previsional Consolidado 1/
En millones de pesos y como proporcin
del PIB, del Gasto Total y del Gasto Social
En millones
En % del
En % del
En % del Gasto
de pesos de
PIB
Gasto
Pblico Social
2000
Pblico Total Consolidado
13.497
5,2
1980
17,8
35,7
12.481
5,5
1985
18,4
36,9
15.791
7,9
1990
26,1
42,7
21.605
8,4
1995
25,8
39,6
22.383
7,9
2000
23,5
37,3
1/ Consolidado: nacin, provincias y municipios.
Fuente: Grushka (2002).
Ao

salarios), desde hace ya un considerable tiempo no

alcanzan para financiar la totalidad de las
prestaciones previsionales, recurrindose a otras
fuentes tales como impuestos con afectacin
especfica, otros recursos fiscales, apoyo directo

El tipo de cambio US$1 = $1 estuvo vigente desde la

sancin de la Ley de Convertibilidad en marzo de 1991
hasta diciembre de 2001. En diciembre de 2002, el tipo
de cambio era US$1 = $3,3.
2

del Tesoro de la Nacin o adelantos en

descubierto del Banco Central (estos ltimos hasta
la sancin de la Ley de Convertibilidad en 1991).2

los trabajadores que cumplen con los requisitos de

edad y aos con aportes, sin diferenciacin en
cuanto a la opcin de rgimen dentro del SIJP
(Cuadro 2).

Esos cambios en el financiamiento hacen difcil

hablar de dficit del sistema, pues por ejemplo
queda el interrogante de cmo deberan tratarse
los impuestos con afectacin especfica, adems
de las reducciones en la alcuota de las
contribuciones patronales, poltica en pleno
desarrollo. El sistema previsional no se
autofinancia desde hace dcadas y slo una parte
de las erogaciones es financiada directamente con
los recursos provenientes de la masa salarial. Es
por ello que en este trabajo, sin desconocer la
significacin de la prdida de recursos por parte
del Estado producto de la reforma, cuando se
refiere al resultado puro o al dficit
previsional se estn considerando las necesidades
fiscales de financiamiento adicional.

En cuanto al financiamiento, los aportes

personales de los trabajadores en el rgimen de
capitalizacin se ahorran en cuentas individuales
que financian la jubilacin ordinaria. Por otro
lado, el resto de los aportes personales (es decir
los que corresponden a los trabajadores en el
rgimen de reparto) y las contribuciones
patronales
financian
las
prestaciones
administradas por el estado. Los requerimientos
financieros adicionales para financiar las
prestaciones pblicas son cubiertos con impuestos
de rentas generales, impuestos con afectacin
especfica y/o deuda.
Las prestaciones provenientes de la invalidez o
muerte, se rigen por idnticas normas para los dos
subsistemas, con la nica diferencia para aquellos
correspondientes a la capitalizacin individual que
pueden optar como modalidad de pago entre retiro
programado (a cargo de las AFJP) o renta vitalicia
(con compaas de seguro de retiro).

El SIJP es un sistema de dos pilares cuyo primer

pilar es de reparto, administrado por el Estado y
otorga una prestacin muy similar para cada uno
de los jubilados, denominada Prestacin Bsica
Universal (PBU). El segundo pilar otorga a los
trabajadores la posibilidad de optar entre dos
regmenes: (i) de reparto con beneficios definidos
administrado por el Estado que otorga una
prestacin denominada Prestacin Adicional por
Permanencia (PAP); o (ii) de capitalizacin
individual con contribucin definida gestionado
por empresas denominadas Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP)
creadas con esa nica y especfica finalidad3.

El financiamiento del SIJP es similar al del

antiguo sistema, con aportes por parte del
trabajador, contribuciones a cargo del empleador
y
asignaciones
especficas
de
recursos
impositivos. Para quienes optaron por el rgimen
de capitalizacin individual, los aportes
personales pasan ntegramente a las cuentas
individuales de capitalizacin, aplicndose a ese
monto el descuento correspondiente a las
comisiones que cobran las AFJP, que incluye la
prima del seguro de invalidez y muerte y los
gastos de operacin de la Administradora. La
recaudacin total de aportes y contribuciones est
a cargo del Estado.

Tambin a cargo del Estado, se brinda un pago

compensatorio por los aportes efectuados por las
personas que participaban del antiguo rgimen.
Este pago se denomina Prestacin Compensatoria
(PC) y, al igual que la PBU, corresponde a todos

El objetivo principal de las siguientes secciones es

analizar a travs de proyecciones el impacto que
se espera del SIJP, bsicamente en los
requerimientos financieros al Estado. Para ello no
solo se proyectar el desenvolvimiento del total de
jubilados y pensionados, si no tambin de los
aportes y contribuciones que se espera se dirigirn
al Estado, segn diversas hiptesis. De la relacin
egresos-ingresos se logra una apreciacin de la

De acuerdo a Schulthess y Demarco (1993), desde el

ao 1966 el sistema previsional no logra financiarse
completamente con recursos provenientes de aportes y
contribuciones sobre el salario.
3
Aquellos trabajadores que no hacen uso de la opcin
(indecisos) son asignados al rgimen de
capitalizacin. Los afiliados al rgimen de reparto
pueden optar en cualquier momento por traspasarse al
de capitalizacin, pero el camino opuesto no est
permitido desde 1997.
3

respecto a la poblacin, indicadores de su alcance

en edades activas y de su cobertura en edades
pasivas.

demanda de fondos a la Tesorera con motivo del

SIJP.
El otro aspecto a considerar es el nmero de
prestaciones que brindar el SIJP y su proporcin

Cuadro 2
Beneficios Previsionales por Rgimen en el SIJP
Opcin del Trabajador
Rgimen de
Rgimen de
Administracin
Reparto
Capitalizacin
(o rgimen mixto)
PBU
PBU
Estado
PC
PC
Estado
PAP
Estado
JO
AFJP
Glosario:
PBU: Prestacin Bsica Universal
PAP: Prestacin Adicional por Permanencia
PC: Prestacin Compensatoria
JO: Jubilacin Ordinaria (prestacin derivada de la Cuenta
de Capitalizacin Individual)
AFJP: Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones

3. Evaluacin de las proyecciones disponibles

La evolucin de las principales variables del
sistema previsional ha sido objeto de numerosas
proyecciones. Para este trabajo se revisaron siete
de ellas: Posadas (1993); Schulthess y Demarco
(SD 1996); Durn (1996); Rofman, Stirparo y
Lattes (RSL 1997), FIEL (1998), BID (2000) y
Grushka (2002)4.

pobre que tiene salarios por debajo del mnimo

imponible o trabajadores familiares sin
remuneracin fija.
Dado el poco tiempo transcurrido desde la
reforma previsional, las posibilidades de hacer un
examen exhaustivo de las proyecciones son
limitadas. Sin embargo puede al menos
compararse la evolucin proyectada con lo
ocurrido hasta el ao 2000.

Las
diferencias
entre
las
proyecciones
mencionadas resultan de tres factores: los puntos
de partida (ao base y datos disponibles), los
supuestos respecto a la evolucin de variables
claves y los modelos de proyeccin. Un problema
importante para su comparacin se refiere a que
algunos de estos estudios no explicitan totalmente
los modelos y supuestos utilizados. Las
proyecciones de RSL (1997) y Grushka (2002)
son las nicas que estiman el nmero de
beneficiarios en funcin del nmero de aportantes
a travs de toda la vida activa y no slo de la
poblacin que alcanza la edad de retiro.

Es importante sealar que todas las proyecciones

estimaron que los aportantes creceran debido a
mejores condiciones en el mercado laboral y a la
mejor percepcin que se tendra del rgimen de
capitalizacin por la estrecha relacin entre
aportes y beneficios. Por el contrario, el nmero
de aportantes creci entre 1995 y 1997 para luego
estancarse y decrecer levemente. A pesar de la
incorporacin de numerosas cajas de jubilaciones
y pensiones correspondientes a empleados
pblicos provinciales y municipales6, se produjo
un importante deterioro de las condiciones del
mercado laboral (mayor desempleo, incremento
de la evasin, y la implementacin de regmenes
de
empleo
temporario
o
modalidades
promovidas sin la obligacin de realizar
contribuciones al SIJP) que resintieron finalmente
la cantidad de aportantes al sistema.

En cuanto al flujo de egresos o compromisos

fiscales del rgimen de reparto, dos variables son
claves para las proyecciones: la cantidad de
beneficiarios y el haber previsional medio. Sin
embargo, la cantidad de beneficiarios (que en el
corto plazo est principalmente determinada por la
informacin de base) es, en el largo plazo, una
funcin del nmero de aportantes, variable que a
su vez determina el flujo de ingresos. Por el lado
de los ingresos del rgimen pblico, las variables
claves son los aportantes, el salario medio, las
alcuotas de aportes patronales y personales, y la
opcin de rgimen (capitalizacin o reparto). A su
vez, el nmero de aportantes es influido
directamente por la poblacin econmicamente
activa (PEA) proyectada, la desocupacin, la
evasin, la poblacin exenta5, y la poblacin

En cuanto al nmero de beneficios otorgados7,

ste se ha mantenido acorde a las proyecciones
realizadas alcanzando los 3,2 millones hacia 2000.
Federal, Prefectura Naval y Gendarmera Nacional) y
los contribuyentes a cajas profesionales (que brindan
cobertura alternativa y/o complementaria al SIJP).
6
En 1995, Catamarca y Santiago del Estero traspasaron
aproximadamente 60 mil empleados, en 1996 Salta,
Mendoza, San Juan, La Rioja y Ro Negro traspasaron
180 mil y en 1997, Jujuy, San Luis y Tucumn
traspasaron 110 mil, lo que hace un total de 350 mil
nuevos aportantes al SIJP (MEOSP 1997 y 1998).
7
Si bien todas las referencias se hacen al nmero de
beneficiarios por ser ste el trmino utilizado en todos
los trabajos de base, sera ms correcto hablar de
nmero de beneficios, pues no se contempla que la

Para ms referencia vase Bertranou y otros (2000),

donde se examinan cinco de los modelos.
5
La poblacin exenta incluye al personal en relacin
de dependencia de gobiernos provinciales o
municipales no adheridos al sistema nacional (cajas
provinciales), el personal en relacin de dependencia
de las Fuerzas Armadas y de seguridad (Polica
5

Cuadro 3
Proyecciones alternativas para el rgimen previsional pblico. Argentina, 2000

Autor

Ao
publicacin

Beneficiarios
en miles

Aportantes

Ingresos

Egresos

Dficit

en millones de pesos

Posadas

1993

5.769

3.329

7.161

12.673

5.512

Schulthess y
Demarco

1996

5.846

3.184

7.983

14.866

6.883

Durn

1996

6.171

n/d

8.035

16.248

8.213

Rofman, Stirparo
y Lattes

1997

5.872

3.365

7.972

14.591

6.619

FIEL

1998

5.153

3.097

7.844

12.964

5.120

Fuente: Bertranou y otros (2000).

La proyeccin de Posadas (1993) considera, tal

como se prevea en el proyecto de reforma de ese
momento, que todos los trabajadores menores de
47 aos (alrededor del 60% de los aportantes) se
asignan al rgimen de capitalizacin, mientras que
el resto al rgimen pblico. En este trabajo la tasa
de aportes patronales considera el nivel previsto
por la Ley 24241, es decir un 16%, mientras que
los salarios reales se mantienen constantes, y se
supone que la tasa de evasin al comienzo de la
reforma se reduce el 10%.

para SD, 10% para Durn, 0% para FIEL, y 24%

para RSL8.
Respecto a los egresos, las proyecciones utilizan
un haber previsional medio que no difiere
substancialmente. Sin embargo, la cantidad de
beneficiarios muestra diferencias importantes que
son producto de los diferentes supuestos utilizados
para proyectarlos. Mientras la mayora de los
estudios estima los nuevos jubilados como el total
de activos a la edad de retiro, las dos proyecciones
antes destacadas (RSL y Grushka) se basan en la
cantidad de aos-aportes registrados por cada
cohorte.9 En este caso, los beneficiarios y, en
consecuencia, los egresos proyectados crecen en
forma continua, debido al aumento previsto del
nmero de aportantes al SIJP.

En cuanto a las estimaciones posteriores a la

reforma, todas plantean que la proporcin de la
PEA que no aporta se reduce, lo que equivale a
decir que el alcance del SIJP y/o el nivel de
cumplimiento se incrementan. Esto sucede en
particular en los primeros 15 aos despus de la
reforma. Las diferencias entre las proyecciones
estn determinadas en particular por los supuestos
(explcitos o implcitos) referidos a la tasa de
crecimiento del producto y a la elasticidad
aportante-producto. En el perodo 1997-2010, la
proporcin de PEA que no aporta se reduce 8%

Las proyecciones respecto a los ingresos

provenientes de aportes y contribuciones muestran
que crecen montonamente para todos los autores.
Esto es el resultado de los diferentes supuestos
asumidos con respecto a las tasas de contribucin,
8

Una de las razones por la cual la PEA aportante crece

ms en las proyecciones de la SAFJP es por el supuesto
implcito de extensin del alcance del SIJP, con la
incorporacin paulatina de los regmenes de empleados
pblicos provinciales.
9
Este mtodo aproxima la relacin positiva entre
proporcin de ocupados con aporte y el nmero de
personas con derecho a beneficios estimando este
ltimo en funcin de los "aos-aporte" registrados por
cada cohorte.

misma persona podra estar recibiendo, por ejemplo,

una pensin y una jubilacin. Segn el Censo de
beneficiarios
de
la
ANSeS,
la
relacin
beneficiarios/beneficios es de aproximadamente 91%
(Roca y Moreno 1999).
6

al nmero de aportantes y al salario medio de la

economa. Por ejemplo, en las estimaciones ms
recientes, el estudio de FIEL estima un menor
nmero de aportantes pero con un mayor salario
que el de la proyeccin de RSL. Una de las
razones para tal diferencia es que en esta ltima se
supone el crecimiento de la participacin de los
trabajadores autnomos, quienes tienen menor
ingreso imponible.

significativa prdida de poder adquisitivo de

salarios y prestaciones.
Otra variable que ha acaparado la atencin
durante los primeros aos de vigencia del SIJP es
el grado de cobertura del sistema, medido en
trminos de aportantes con relacin a la poblacin
econmicamente activa ocupada. En el Cuadro 4
se muestra la evolucin del total de la poblacin
urbana, el total de la PEA, los ocupados urbanos y
los aportantes del SIJP.11 A partir de esta
informacin se calculan las relaciones aportantes
al SIJP/ocupados y aportantes al SIJP/PEA. El
primer indicador se ha mantenido prcticamente
estable (cerca del 40%) desde 1994 hasta 1999,
descendiendo hasta alcanzar 33% en mayo de
2002. Similarmente, la relacin de aportantes al
SIJP respecto a la PEA se mantuvo entre 1994 y
1999 con un valor de aproximadamente 34%,
reducindose a 26% en mayo de 2002.

Una variable que diferencia las proyecciones de

ingresos es la tasa de contribucin patronal.
Mientras que Posadas utiliza el 16% previsto en la
Ley, SD, Durn y RSL utilizan el 12%, FIEL y
BID el 9,6% y Grushka el 8%. Estos niveles
corresponden a la contribucin promedio estimada
luego de las sucesivas reducciones en este
impuesto posteriores a 1994 (las reducciones se
realizaron en forma diferenciada para actividades
econmicas y regiones).10 Otra fuente de las
diferentes tasas utilizadas surge de las evolucin
prevista por los autores respecto a la reduccin de
las contribuciones, dada la explcita intencin del
gobierno de reducirlas en la medida que las
condiciones fiscales sean favorables.
A partir de las proyecciones de egresos e ingresos
puede calcularse el resultado puro del sistema
correspondiente al rgimen pblico, es decir en
funcin nicamente de los recursos genuinos que
provienen de la recaudacin de aportes y
contribuciones de aquellos trabajadores en dicho
rgimen y de todos los empleadores obligados a
contribuir.

Estos indicadores de baja cobertura son el

resultado, entre otras razones, de la alta
proporcin de trabajadores no obligados a aportar
al SIJP (por ejemplo, cerca de un milln de
empleados pblicos de provincias con cajas no
transferidas), la opcin establecida a partir del ao
2000 por un rgimen simplificado o
monotributo (alrededor de trescientos mil
aportantes adheridos)12 y de una importante
presencia de evasin y empleo informal.

El problema de todas las proyecciones referidas es

que son tiles para sealar tendencias de largo
plazo o el resultado ante escenarios alternativos,
pero rpidamente pierden validez para ser
utilizadas en el corto plazo, al tomarse decisiones
(econmicas, financieras, legales y/o polticas)
que alteran significativamente el escenario base y,
en consecuencia, la lgica de los supuestos
adoptados. Tal es el caso con la transferencia de
las cajas de empleados pblicos provinciales que,
a pesar de concretarse entre 1994 y 1997,
siguieron incorporando nuevos beneficiarios hasta
el ao 2002 a travs de acuerdos con distinto nivel
de transparencia, o la devaluacin y posterior

11

Las encuestas de empleo slo relevan informacin

sobre las condiciones del mercado laboral urbano.
12
El Rgimen Simplificado de Pequeos
Contribuyentes se estableci con el objeto de reducir
todas las obligaciones impositivas y previsionales a un
monotributo de suma fija, que abarca tanto las
obligaciones por impuestos a las ganancias y al valor
agregado, as como las derivadas del rgimen de
seguridad social. En principio destinado para los
trabajadores autnomos de baja capacidad contributiva,
fue aprovechado en muchos casos para reducir los
montos de las obligaciones fiscales.

10

Cabe notar, sin embargo, que los trabajadores

autnomos no se benefician de dichas reducciones.
7

Cuadro 4

Alcance del SIJP

Poblacin
urbana

Mes

PEA
urbana

Ocupados
urbanos

Aportantes
SIJP

en miles

Aportantes
SIJP /
Ocupados

Aportantes
SIJP /
PEA

Proporciones en %

Oct-94

30.088

11.929

10.530

4.141

39,3

34,7

May-95

30.438

12.477

10.307

4.010

38,9

32,1

Oct-95

30.692

12.307

10.348

3.823

36,9

31,1

May-96

31.049

12.387

10.343

4.144

40,1

33,5

Oct-96

31.308

12.589

10.542

4.264

40,4

33,9

May-97

31.672

12.863

10.861

4.459

41,1

34,7

Oct-97

31.936

13.081

11.352

4.423

39,0

33,8

May-98

32.308

13.267

11.592

4.461

38,5

33,6

Oct-98

32.577

13.268

11.670

4.561

39,1

34,4

May-99

32.956

13.602

11.731

4.662

39,7

34,3

Oct-99

33.230

13.705

11.871

4.571

38,5

33,4

May-00

33.617

13.820

11.743

4.317

36,8

31,2

Oct-00

33.897

14.083

12.056

4.290

35,6

30,5

May-01

34.292

14.300

12.018

4.342

36,1

30,4

Oct-01

34.577

14.208

11.676

4.032

34,5

28,4

May-02

34.980

14.306

11.268

3.758

33,3

26,3

Fuente: SAFJP en base a datos de AFIP-DGI y Secretara de

Programacin Econmica.

4. Proyecciones del SIJP

Este captulo tiene por finalidad examinar y
discutir el modelo de proyeccin y los valores
adoptados para las principales variables que tienen
un rol significativo dentro de todo rgimen
previsional: los egresos o requerimientos fiscales;
los ingresos puros (considerando slo los
aportes personales y contribuciones salariales); el
resultado o necesidad adicional de financiamiento
(que se obtiene por diferencia entre los anteriores)
y, finalmente, la cobertura estimada a travs del
nmero de beneficiarios.

Las bases tcnicas

Las proyecciones que aqu se presentan mantienen
bsicamente la metodologa adoptada por Grushka
(2002), aunque actualizando el ao base y
modificando la evolucin de algunos de los
parmetros.
En forma resumida, los supuestos utilizados para
el escenario base de proyeccin son: el pleno
funcionamiento de la Ley 24241; el mantener
constante la tasa de actividad en 43% de la
poblacin (Grfico 1), la desocupacin en 23% de
la PEA (Grfico 2) y la proporcin de ocupados
que aportan al SIJP en 31% (Grfico 3); los
nuevos afiliados se incorporan al rgimen de
capitalizacin, por lo que su participacin
aumenta del 86% en 2002 al 92% en 2008; los
salarios crecen 1% anual; la contribucin patronal
promedio es del 12%; por efecto de la Ley de
Solidaridad Previsional14
los incrementos
salariales se trasladan a beneficios en un 50%.

Cabe considerar expresamente que en este

captulo slo se analizan los efectos sobre las
variables incluidas en las proyecciones,
omitindose toda referencia a otros aspectos que
pueden adquirir relevancia, especialmente si el
nfasis por los resultados de caja desplaza un
enfoque ms previsible como el devengado. En
este sentido cabe mencionar el incremento en el
nmero de demandas judiciales por parte de los
beneficiarios, por demoras en la liquidacin y/o
errores en la actualizacin. Dos ejemplos: a)
durante 1999 se cancelaron deudas por
aproximadamente $900 millones (mitad en
efectivo y mitad en bonos); b) en el ao 2003
comenz a pagarse el retroactivo por la quita
del 13%, establecida conforme lo dispuesto de
modo general por la Ley 25453 (Dficit Cero,
B.O. 31/07/01) y de modo especfico por el
Decreto 896/01 reglamentario de la misma,
posteriormente considerado inconstitucional por la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin13.

Una descripcin completa de los supuestos

utilizados se encuentra en el Recuadro 1.
Finalmente, la discusin de beneficios adicionales
se lleva a cabo en el captulo 5 y de escenarios
alternativos en el captulo 6.

13

14

Con fecha 13/09/02, dicho descuento fue eliminado

por el Decreto 1819/02, que establece de modo taxativo
en su art. 1 que: "A partir del da 1 de enero de 2003
las retribuciones del personal del Sector Pblico
Nacional y beneficios previsionales sern ntegramente
abonados sin la reduccin ordenada por el Decreto N
896/01 y la Ley N 25.453, en moneda de curso legal."

La Ley 24463/95 (de solidaridad previsional)

modific la Ley 24241 eliminando la movilidad
automtica de los haberes en funcin de la evolucin
del salario medio y estableci que Las prestaciones
del Rgimen Previsional Pblico tendrn la movilidad
que anualmente determine la Ley de Presupuesto
conforme al clculo de recursos respectivo.

Grfico 1
Proporciones activas por edad y sexo
100%
90%

Hombres
Mujeres

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

Grfico 2
Proporcin de PEA desocupada por edad y sexo, 2002
50%
45%
40%
35%

Mujeres

30%

Varones

25%
20%
15%
10%
5%
0%
15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

Grfico 3
Aportantes / ocupados segn edad y sexo, 2002
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%

Varones
Mujeres

5%
0%
15

20

25

30

35

10

40

45

50

55

60

65

Recuadro 1
Bases tcnicas de las proyecciones de corto plazo
1. Se parti de las proyecciones de poblacin por sexo y grupos quinquenales de edad, elaboradas por el
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) en conjunto con el Centro Latinoamericano de
Demografa (CELADE), disponibles para el perodo 2000-2050. Estas proyecciones suponen un gradual
descenso de la fecundidad (de 2,8 a 2,1 hijos por mujer) y de la mortalidad (la esperanza de vida al nacer se
incrementa en el perodo de 69 a 77 aos para hombres y de 76 a 84 aos para mujeres). Los grupos
quinquenales se desagregaron por edades simples mediante los factores de Karup-King.
2. Para las proyecciones de los indicadores socioeconmicos se adoptaron las siguientes estrategias:
a. Participacin en la actividad econmica. Se prev un crecimiento gradual en la participacin en la actividad
econmica, del 43% vigente en el ao 2002.
b. Desocupacin. Se supuso que el nivel de la desocupacin observada en 2002, cercana al 23% de la PEA,
se mantendra relativamente constante para ambos sexos.
c. Proporcin de aportantes sobre los ocupados. Se supuso que el nivel de cotizantes al SIJP se mantendra
en el 31%.
d. Eleccin del rgimen. Basndose en las tendencias observadas, se supone que todos los nuevos
ingresantes al mercado laboral optan por capitalizacin o son asignados como indecisos. En consecuencia, la
proporcin en reparto disminuira del 14% en 2002 al 8% en 2008.
3. Para las proyecciones financieras se utilizaron los siguientes supuestos:
a. Salarios reales. Crecen 1% anual.
b. Contribucin patronal. Si bien la contribucin patronal establecida por la Ley 24241 era del 16% del salario,
por efecto de las distintas reducciones aprobadas, el promedio efectivo en 2002 fue del 12%, nivel que se
mantiene constante a lo largo de la proyeccin.
c. Ajuste de los haberes. Aunque la Ley 24241 estableca un ajuste automtico de los haberes en funcin de la
evolucin salarial, a partir de la Ley de Solidaridad Previsional los ajustes quedan sujetos a las disponibilidades
presupuestarias. En consecuencia, se adopt el criterio que los incrementos salariales se trasladan a
beneficios en un 50%.
d. Producto Interno Bruto (PIB). Crece 3% anual.

afiliados que optaron por el rgimen pblico y se

incapaciten fsica o intelectualmente en forma
total; b) pensin por fallecimiento en caso de
muerte de afiliados (o beneficiarios), teniendo
derecho a percibir la pensin el cnyuge y/o
conviviente superviviente y los hijos o hijas hasta
los dieciocho aos de edad.

Proyecciones de los requerimientos fiscales

Los egresos previstos del SIJP a cargo del
rgimen pblico incluyen, adems de las
prestaciones correspondientes al viejo sistema y a
las cajas provinciales transferidas, los siguientes
conceptos:

- Prestaciones por invalidez y fallecimiento en el

rgimen de capitalizacin: durante el perodo de
transicin, el rgimen pblico se hace cargo de
pagar en forma directa una proporcin (segn
sexo y edad del afiliado) de la prestacin que se
requiere en caso de muerte o invalidez definitiva
de afiliados que optaron por el rgimen de
capitalizacin.

- PBU (Prestacin Bsica Universal): prestacin

mnima para la totalidad de los beneficiarios que
cumplan con las condiciones de edad y aos de
aportes que fija la ley.
- PC (Prestacin Compensatoria): adicional segn
los aos de aportes en el anterior sistema
jubilatorio, de algn modo equivalente al bono de
reconocimiento en el sistema vigente en Chile.

A partir de un gasto pblico previsional anual

equivalente al 4,4% del PIB en el ao 2002, puede
preverse que para 2008 se reduzca al 3,5%.

- PAP (Prestacin Adicional por Permanencia):

adicional para los afiliados que permanecen en el
rgimen pblico de reparto.
- Prestaciones por invalidez y fallecimiento en el
rgimen de reparto: a) retiro por invalidez para

11

Grfico 4
Egresos del SIJP (en % del PIB)
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5

Cajas Pcias. Transfer

Pens. y retiros Reparto
Pens. y retiros AFJP
PAP
PC
PBU
Viejo Sistema

0,0
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Tabla 19 en Anexo

En cuanto a la composicin de los egresos, la

participacin de las prestaciones correspondientes
a la Ley 24241 que en 2002 era del 18% aumenta
significativamente hasta alcanzar en 2008 al 37%
del total de egresos. Considerando los tipos de
prestacin, no se proyectan variaciones de
importancia: las jubilaciones constituyen el 60%
de los egresos, las pensiones el 30% y los retiros
por invalidez el 10% restante.

aportes personales y las contribuciones patronales

(o del propio contribuyente en el caso de los
trabajadores autnomos), equivalentes al 11% y al
12% del ingreso imponible respectivamente.
Como ya se explicara, el gobierno ha seguido una
poltica de reduccin de las contribuciones
patronales (originalmente del 16%) para disminuir
la incidencia distorsiva de este tipo de impuesto
en el mercado laboral e incentivar la creacin de
empleo. A pesar del leve aumento en la cantidad
de aportantes y de sus ingresos imponibles, puede
preverse que los ingresos previsionales sufriran
una leve disminucin en trminos del PIB,
pasando del 1,8% en 2002 al 1,6% en 2008.

Proyecciones de los ingresos al rgimen pblico

En esta seccin se muestran los ingresos puros
previstos en el Rgimen Pblico, es decir, los

Grfico 5
Ingresos "puros" del SIJP (% del PIB)
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2

Ingresos por
aportes
personales

1,0
0,8

Ingresos por
contribuciones
patronales

0,6
0,4
0,2
0,0
2002

2003

2004

2005

Fuente: Tabla 18 en Anexo

12

2006

2007

2008

Es importante destacar que la evolucin de

beneficiarios est muy condicionada por el stock
de beneficiarios correspondientes al viejo sistema
(leyes 18037 y 18038) as como a los provenientes
de las cajas provinciales transferidas. Los
beneficiarios del sistema establecido en la Ley
24241 constituan 13% del total en el ao 2002,
aunque gradualmente llegaran a ser 29% en 2008.

En cuanto a su composicin, los ingresos del SIJP

estn dados por aportes personales (AP) y
contribuciones patronales (CP). Se supuso que las
CP se mantienen invariables en el 12% del salario,
mientras que los AP ingresan a las arcas pblicas
slo en la medida que permanezcan aportantes en
el rgimen pblico. En consecuencia, los AP
pasan de constituir 12% de los ingresos en 2002 a
7% en 2008.

Como ya se anticipara, la tendencia decreciente

del nmero de beneficios no debe ocultar la
significativa prdida de cobertura previsional,
fenmeno contrapuesto al favorable impacto fiscal
proyectado. Considerando la poblacin mayor de
65 aos, en el ao 2002 el 63% dispona de algn
beneficio del sistema nacional; esta proporcin
disminuira al 53% en 2008. Esto implica pasar de
1,4 millones de personas excluidas de la cobertura
del SIJP a 2,0 millones.

Proyecciones del desequilibrio financiero o

resultado puro del rgimen pblico
En esta seccin se muestran las diferencias entre
los ingresos puros o genuinos previstos en el
rgimen pblico, y los respectivos egresos
(Grfico 6). El dficit previsional para el ao 2002
fue del 2,6% del PIB y para el ao 2008 el dficit
se reducira al 1,9%. El resultado previsional
mejorara
paulatinamente
dependiendo,
evidentemente, del mantenimiento de los
parmetros de aportes y contribuciones y
requisitos vigentes y supuestos constantes para
esta proyeccin.

Es evidente que ante semejante cada de cobertura

de la poblacin mayor, sern crecientes las
presiones
por
extender
los
beneficios
contributivos a sectores que no participaron del
sector formal de la economa. A pesar que las
dificultades del sistema previsional podran
originarse principalmente en la evolucin del
mercado laboral, la atencin de los damnificados
deber implicar la asignacin de nuevos recursos
y/o la reasignacin de parte de los existentes. El
Decreto 1306/00 (cuya aplicacin fue legalmente
suspendida) intent atender este diagnstico,
estableciendo beneficios adicionales cuyo alcance
y costo sern considerados en el prximo captulo.

Proyecciones de cobertura
En esta seccin se muestra el nmero de
beneficiarios previsto, lo que constituye de alguna
manera la contracara de los resultados fiscales. A
partir de los 3,1 millones de beneficiarios en el
ao 2002, puede preverse un descenso (debido a
la dificultad para cumplir con los requisitos
establecidos) a 2,8 millones en 2008.

13

Grfico 6
Ingresos y egresos del SIJP, 2002-2008 (en % del PIB)
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5

Egresos

1,0

Dficit (Egr. - Ing.)

0,5

Ingresos

0,0
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Tabla 21 en Anexo

Grfico7
Beneficiarios del SIJP (en millones de casos)
3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

Cajas Pcias. Transfer

Pensi y retiros AFJP
Pensi y retiros REPARTO
Jubil de AFJP
Jubil de REPARTO
Viejo Sistema

1,0

0,5

0,0
2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fuente: Tabla 3 en Anexo

Grfico 8
Poblacin mayor (65+) con beneficio SIJP
70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
2002

2003

2004

2005

Fuente: Tabla 13 en Anexo

14

2006

2007

2008

5. Beneficios adicionales
el stock de potenciales beneficiarios y, por el
otro, la proporcin de poblacin que, a medida
que alcanza la edad jubilatoria, podra acceder a
cada una de estas categoras, segn la metodologa
ya utilizada para proyecciones de largo plazo
(Grushka, 2002) y detallada en el Recuadro 2.

Como se comentara en la seccin anterior, el

aumento de requisitos y las dificultades de
desarrollo del mercado laboral formal, permiten
prever un importante deterioro en la cobertura
previsional, es decir, una creciente proporcin de
poblacin con edades avanzadas sin acceso a la
jubilacin. En consecuencia, se viene proponiendo
y discutiendo la posibilidad de establecer
beneficios adicionales que reconozcan alguna
compensacin proporcional (para aquellos que
contribuyeron al sistema previsional por un
perodo mnimo) y/o una suma fija (para quienes
no accedieron al mercado laboral formal). A
continuacin se desarrollan los dos tipos de
prestaciones que fueran incluidos en el Decreto
1306/00, aunque nunca implementados:

El nmero total de personas con derecho a

beneficios adicionales se incrementara de 329 mil
en el ao 2003 a 565 mil en 2008. La extensin de
cobertura, respecto a la poblacin mayor de 65
aos, aumentara de 9% en 2003 a 13% en 2008.
El costo de estos beneficios representara menos
de 0,1% del PIB en 2003, aumentando hasta
superar 0,2% en 2008.
A continuacin se analizan con ms detalle cada
una de las prestaciones mencionadas:

a) para quienes contribuyeron entre 10 y 30

aos, una prestacin proporcional (PP),
beneficio mensual definido como $10 (0,125
MOPRE) por cada ao con contribuciones;
b) para quienes contribuyeron menos de 10 aos,
un beneficio universal (BU), prestacin
mnima establecido en $100 (1,25 MOPRE)
por mes.

Prestacin proporcional
La proporcin de poblacin jubilable con derecho
a la PP sera, para los aos 2003 a 2008, cercana
al 4% en el caso de las mujeres y cercana al 20%
para los hombres. El nmero de beneficiarios
directos de la PP aumentara, en igual perodo, de
29 a 172 miles y, si se incluyen a los pensionados,
de 29 a 183 miles. La extensin de cobertura, es

Para poder proyectar el costo de estos beneficios

adicionales es necesario determinar, por un lado,

Grfico 9
Cobertura adicional por los beneficios del Decreto
1306/00 (en % de la poblacin mayor de 65 aos)
14

12

10

Prestacin Proporcional
(nuevos jubilados)

Beneficio Universal
(mayores 70 aos)

0
2003

2004

2005

2006

Fuente: Tabla 23 en Anexo

15

2007

2008

Para determinar el nmero de beneficiarios se

consideraron por sexo y grupos de edad, y a partir
de los resultados para octubre de 2002 del total de
los 31 aglomerados urbanos incluidos en la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH), las
proporciones de poblacin sin ingresos
previsionales ni laborales, ni propios ni del
cnyuge (Grushka, 2003). El BU se otorga slo a
los mayores de 70 aos y en principio a slo uno
de los cnyuges si ambos carecen de cobertura,
por lo que las proporciones observadas se
disminuyeron en un 30%.

decir la proporcin de poblacin mayor de 65

aos con derecho a la PP, llegara al 4% en el ao
2008. Finalmente, el gasto total por esta
prestacin aumentara, entre 2004 (primer ao
ntegro) y 2008, de 0,04% a 0,11% del PIB (de
$136 a $426 millones).
Beneficio universal
Cabe aclarar que la estimacin de este beneficio
adicional constituye una aproximacin cuyo grado
de exactitud depender de la manera en que se
reglamente el mencionado Decreto o el
instrumento legal definitivo. Si bien desde la
sancin del Decreto 1306/00 no se han registrado
incrementos significativos en los salarios de los
trabajadores formales, el costo de la canasta
bsica alimentaria aument en 2002 cerca del
70%. En consecuencia, debera revisarse la
suficiencia del monto establecido aunque en este
trabajo se mantuvo como fuera originalmente
definido.

La extensin de cobertura, es decir la proporcin

de poblacin mayor de 65 aos con derecho al
BU, aumentara entre 8% y 9% en los aos 2003 a
2008. El nmero de beneficiarios directos del BU
aumentara, en igual perodo, de 300 a 382 miles.
Por ltimo, el gasto total por esta prestacin
crecera muy levemente entre 2004 y 2008 (de
$376 a $466 millones), representando algo por
encima del 0,1% del PIB (Tablas 22 a 25 del
Anexo).

Grfico 10
Costo de los beneficios adicionales (en % del PIB)
0,25

Total
0,20

BU
PP

0,15

0,10

0,05

0,00
2003

2004

2005

2006

Fuente: Tabla 25 en Anexo

16

2007

2008

Grfico 11
Miles de beneficiarios de la Prestacin Proporcional
200
180
160
140
120
100
80
60

Pensiones PP

40

Jubilados PP

20
0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Tabla 23 en Anexo

Recuadro 2
Determinacin del nmero de jubilados para el largo plazo
1. Para poder realizar las proyecciones del nmero de jubilados se consider cada sexo por separado. Se parti de la
acumulacin por cohorte de los aos-persona aportados, es decir, la cantidad de aportes anuales acumulados desde el
inicio de la vida activa por la generacin que alcanza la edad de jubilacin (poblacin jubilable). Para los varones se
utiliz el lmite legal de 65 aos, mientras que para las mujeres (que pueden retirarse a partir de los 60 aos) se
estableci la edad de 62 aos, reflejando no slo el promedio efectivo al que se jubilan (SAFJP, 2002), sino tambin la
dificultad en cumplimentar los 30 aos con aportes requeridos.
2. Se distribuyeron esos aos-persona aportados entre la poblacin jubilable, suponiendo la compensacin entre dos
efectos de signo contrario:
a. Contribuciones a otros regmenes. Si bien no hay datos disponibles, el SIJP reconoce aportes efectuados a ciertos
sistemas previsionales, lo que tendera a aumentar el volumen verdadero de aos-persona aportados.
b. Selectividad. La poblacin que hizo aportes incluye, adems de la poblacin jubilable, a aqullos que no alcanzaron
la edad de jubilacin (por emigracin o muerte). Como ejemplo, la poblacin jubilable en 2050 se estima 12% menor
que la que inici su vida activa 44 aos antes para mujeres y 47 aos antes para varones. En consecuencia, el volumen
verdadero de aos-persona aportados por la poblacin jubilable tendera a disminuir.
3. Una vez determinado el promedio de aos-persona aportados por la poblacin jubilable es necesario establecer la
manera en que se distribuyen, para lo cual se utiliz una distribucin bimodal. Se consider cada sexo por separado y
dos subpoblaciones con niveles diferenciales de formalidad. Adems, se supuso que las mujeres que logran entrar al
sector formal promedian 32 aos de aporte y las que no trabajan o lo hacen en el sector informal promedian slo 2 aos
de aporte, en ambos casos con desvo estndar de 3,5 aos. En el caso de los varones se supuso un promedio de 33
aos para formales y de 6 aos para informales, ambos con desvo estndar de 4,5 aos.
4. Las distribuciones de las subpoblaciones se supusieron constantes en el tiempo, mientras que la proporcin de cada
subpoblacin se determin en funcin del promedio de aos-persona aportados por cada cohorte, garantizando un
aumento de la formalidad en la medida que se verifiquen aumentos en la proporcin de aportantes. Este proceso se
proyecta con especial impacto para las mujeres.
5. Finalmente, es posible acumular la poblacin jubilable en distintos tramos segn los aos aportados (menos de 10,
entre 10 y 30, ms de 30), lo que permite evaluar el potencial acceso a distintos tipos de beneficios.
Fuente: Grushka (2002)

17

6. Escenarios alternativos
anual y los salarios reales se mantienen
constantes, sin recuperar las importantes prdidas
experimentadas en el ao 2002.

Son innumerables las variaciones que pueden

producirse a corto, mediano y largo plazo, en cada
una de las variables intervinientes en el modelo
aqu considerado y, en consecuencia, tambin
podran modificarse de manera significativa los
resultados que se originan. Estas proyecciones
deben ser consideradas ms como un ejercicio de
mostrar el escenario alcanzable ante el
cumplimiento de los supuestos enumerados, que
como un verdadero pronstico de la evolucin del
sistema previsional argentino.

En el ao 2008, los ingresos previsionales

respecto del escenario base seran 6% superiores
en el escenario optimista y 4% inferiores en el
escenario pesimista. Los egresos previsionales
respecto del escenario base seran 3% superiores
en el escenario optimista y 2% inferiores en el
escenario pesimista. En ambos casos el resultado
puro experimentara variaciones menores a 0,1
puntos porcentuales. En trminos del PIB el
dficit previsional respecto del escenario base
sera 8% inferior en el escenario optimista y 12%
superior en el escenario pesimista.

Con el fin de mostrar el grado de sensibilidad de

los supuestos, se evalan a continuacin dos
escenarios alternativos, basados en hiptesis ms
optimistas o pesimistas en cuanto a la evolucin
macroeconmica, es decir crecimiento del PIB y
salario real del empleo registrado.

Resumiendo los escenarios macroeconmicos

planteados, las variaciones en los ingresos
previsionales se ven prcticamente compensadas
por las variaciones en los egresos, de manera que
el dficit previsional en trminos absolutos no
se vera modificado. El dficit previsional en
trminos del PIB descendera con mayor
velocidad en el escenario ms optimista.

Dada la experiencia de los aos transcurridos

desde la vigencia del SIJP (vase San Martino,
2003), se considera que las posibles mejoras (o
deterioros) en el mercado laboral (en cuanto a
ocupacin y/o actividad) se veran compensadas
por deterioros (o mejoras) en la relacin
aportantes/ocupados por lo que difcilmente
puedan esperarse cambios significativos en el
nmero de aportantes que vayan ms all de
acompaar el crecimiento vegetativo de la
poblacin por grupo de edad. Siguiendo los
escenarios desarrollados por Beccaria y otros
(2003), en el optimista se supone que, durante el
perodo 2003 a 2008, el crecimiento anual del PIB
se eleva al 4,5% y el de los salarios reales al 2%.
En el escenario pesimista el PIB crece slo 1%

Cabe sealar que son decisiones polticas de otro

orden (por ejemplo, la determinacin de la
alcuota para las contribuciones patronales, el
aumento de la prestacin mnima o la
incorporacin al salario de las sumas no
remunerativas establecidas obligatoriamente para
el sector privado) las que determinaran cambios
ms significativos del dficit previsional.

Cuadro 5
Comparacin previsional ante variaciones socioeconmicos (escenario base = 100)
Ao
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Ingresos totales
pesimista optimista
100,0
100,0
100,0
102,0
99,0
103,0
98,0
104,0
97,1
105,1
96,1
106,1

Egresos
pesimista optimista
100,0
100,0
100,0
100,9
99,6
101,4
99,1
101,9
98,6
102,4
98,2
102,8

Fuente: Tablas 26 y 27 del Anexo.

18

Resultado "puro"
pesimista optimista
100,0
100,0
100,0
100,1
100,0
100,2
99,9
100,2
99,9
100,1
99,9
100,1

Resultado / PIB
pesimista optimista
102,0
98,6
104,0
97,2
106,0
95,9
108,1
94,6
110,2
93,2
112,4
91,7

Grfico 12
Proyeccin del dficit previsional, segn escenario.
Argentina, 2002-2008
3,0

2,5

En % del PIB

2,0

1,5

optimista

1,0

base
0,5

pesimista

0,0
2002

2003

2004

2005

Fuente: Tabla 27 en Anexo

19

2006

2007

2008

7. Conclusiones
concepto de dficit previsional. Las fuertes
necesidades de financiamiento del sistema
previsional provienen de manera principal de dos
decisiones polticas explcitas: a) la introduccin
del rgimen de capitalizacin, que genera un
significativo costo de transicin al desviar
aportes al financiamiento de futuras generaciones
(vase Bertranou y otros, 2000) y b) la reduccin
de las contribuciones patronales, que demanda la
asignacin de otros recursos no especficos,
especialmente al no verificarse incremento alguno
en el nmero de empleados formales
contribuyentes a la seguridad social.

Las proyecciones constituyen una herramienta de

sumo valor a dos fines principales:
a) evaluar las perspectivas del sistema
previsional, dadas ciertas hiptesis razonables
sobre la evolucin de algunas variables
determinantes
b) evaluar el impacto de hiptesis alternativas y/o
de reformas a la normativa vigente (en este
caso, tendientes a extender la cobertura).
Al momento de aprobarse la reforma previsional
se confiaba en que, con la introduccin de un
rgimen de capitalizacin individual, se
produciran lgicos incentivos para estimular el
inters por el ahorro y lograr una mayor
participacin de los trabajadores. Esta hiptesis no
se verific, debido a que los incentivos podran no
ser tan significativos o, tal vez, a circunstancias
externas (nacionales e internacionales) que
afectaron al mercado laboral y, directa o
indirectamente al sistema previsional. Como se
analizara en el captulo 3, el nmero de aportantes
al SIJP registr una evolucin estable, con
significativas prdidas relativas respecto a la PEA
o al nmero de ocupados.

Otro punto importante de destacar es que la Ley

24241 incluy tambin una reforma paramtrica,
aumentando los requisitos de edad y de aos con
aportes para acceder a la jubilacin (SAFJP,
1998). En consecuencia, el objetivo de mayor
solvencia fiscal gener, como contrapartida, una
menor cobertura previsional (Grushka, 2001).
Como se analiza en la seccin 4.5, la proporcin
de poblacin mayor de 65 aos con algn
beneficio previsional (jubilacin, pensin o retiro
por invalidez) muestra una tendencia claramente
decreciente, pasando del 63% en el ao 2002 a
slo 53% en 2008 (prdida promedio anual de
ms de un punto porcentual).

Adems de verificarse una evolucin en el

nmero de aportantes al SIJP ms desfavorable
que la esperada, otro elemento que afect
negativamente al equilibrio financiero fiscal fue la
reduccin de la tasa de contribuciones patronales
del 16% previsto en la Ley 24241, a un promedio
efectivo del 8% en el ao 2000 que lleg al 12%
en 2002.

Es necesario destacar que la prdida de cobertura

previsional estar, indefectiblemente, asociada a
crecientes demandas de vastos sectores sociales
por implementar algn tipo de prestacin
alternativa. En el captulo 5 se evalan dos
beneficios adicionales destinados a incluir, por un
lado, a trabajadores que participaron del mercado
formal de empleo por un tiempo limitado y, por el
otro, a quienes alcanzan una edad avanzada sin
haber registrado (o slo muy escasa) participacin
en dicho mercado. Si bien deben atenderse las
dificultades fiscales, se demuestra que el costo de
extender la cobertura con un beneficio bsico no
superara (en el mediano plazo) valores
equivalentes a 0,3% del PIB, dejando margen para
establecer prestaciones ms significativas.

Estos dos aspectos se incorporaron a las

proyecciones del escenario base desarrolladas en
el captulo 4. De ah surge que las necesidades de
financiamiento adicional, si bien disminuyen con
el paso del tiempo, mantendrn valores
significativos (encima del 2% del PIB) en los
prximos seis aos.
Cabe consignar otro enfoque sobre este mismo
aspecto que pone en duda la referencia al

20

contrapuestos, por una constante preocupacin por

mantener y mejorar la calidad y disponibilidad de
la informacin de base y por estudios actualizados
que incorporen la experiencia previa como base
del diagnstico y de proyecciones alternativas.

El
desarrollo
de
modelos
actuariales,
demogrficos y financieros posibilita un anlisis
ms profundo de las perspectivas previsionales y
polticas alternativas. Para que dicho anlisis sea
ms satisfactorio debe ser acompaado por una
precisa definicin integral de objetivos a veces

21

Anexo Estadstico
Proyecciones 2002 - 2008

22

Tabla 1

Aportantes al SIJP por edad y sexo - 2002

Grupo de
edad

Hombres

Mujeres

Total

Distrib.
(%)

<20
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
>60

50.230
325.527
404.118
377.046
359.668
328.369
295.074
256.171
192.101
96.518

18.228
168.537
194.847
168.947
160.599
157.718
153.240
139.907
100.636
23.470

68.458
494.063
598.964
545.994
520.267
486.087
448.314
396.078
292.737
119.988

1,7
12,4
15,1
13,7
13,1
12,2
11,3
10,0
7,4
3,0

Total

2.684.821

1.286.129

3.970.950

100,0

Distrib. %

67,6

32,4

100,0

Fuente: elaboracin propia.

Tabla 2

Beneficiarios del SIJP

Segn tipo de prestacin (en miles de casos)
Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados

1.573
1.537
1.503
1.471
1.441
1.413
1.388

Invlidos

Pensiones

320
309
298
288
278
267
258

1.252
1.243
1.232
1.221
1.210
1.198
1.185

Total
3.146
3.089
3.034
2.980
2.928
2.879
2.831

%
Pensiones

39,8
40,2
40,6
41,0
41,3
41,6
41,9

Nota: incluye Leyes 18037, 18038, 24241 y cajas provinciales transferidas.

23

Tabla 3

Beneficiarios del SIJP

Segn marco legal (en miles de casos)
Ao

Leyes
18037/38

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

2.550
2.426
2.304
2.182
2.062
1.944
1.827

Ley 24241

Cajas Pcias.
Total SIJP
Transfer

400
468
538
609
679
750
822

196
194
192
189
187
184
182

3.146
3.089
3.034
2.980
2.928
2.879
2.831

% Ley
24241

12,7
15,2
17,7
20,4
23,2
26,1
29,0

Nota: incluye jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones.

Tabla 4

Beneficiarios de Leyes 18037/38

Segn tipo de prestacin (en miles de casos)
Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados

1.089
1.011
936
864
794
728
664

Invlidos

Pensiones

303
287
271
255
239
224
209

1.159
1.129
1.097
1.064
1.029
992
954

Total
2.550
2.426
2.304
2.182
2.062
1.944
1.827

%
Pensiones
45,4
46,5
47,6
48,7
49,9
51,0
52,2

Tabla 5

Beneficiarios de Ley 24241

Segn tipo de prestacin (en miles de casos)
Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados

331
376
420
464
507
550
592

Invlidos

Pensiones

17
22
28
33
38
44
49

52
71
91
112
134
157
181

24

Total
400
468
538
609
679
750
822

%
Pensiones
12,9
15,1
16,8
18,4
19,7
20,9
22,0

Tabla 6

Beneficiarios de Cajas Provinciales transferidas al SIJP

Segn tipo de prestacin (en miles de casos)
Ao

Jubilados

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Pensiones

154
150
147
143
140
136
132

%
Pensiones
21,5
22,4
23,3
24,3
25,3
26,4
27,6

Total
196
194
192
189
187
184
182

42
43
45
46
47
49
50

Nota: Los jubilados incluyen a los retirados por invalidez.

Tabla 7

Beneficiarios del SIJP (en miles de casos)

Segn sexo
Ao

Hombres

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Mujeres

1.235
1.207
1.181
1.157
1.134
1.113
1.094

Total
3.146
3.089
3.034
2.980
2.928
2.879
2.831

1.911
1.882
1.852
1.823
1.794
1.765
1.737

% de
mujeres
60,8
60,9
61,1
61,2
61,3
61,3
61,4

Nota: incluye jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones.

Tabla 8

Proporcin de beneficiarios de sexo femenino

Segn tipo de prestacin (en %)
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados
40,5
40,2
39,9
39,5
39,1
38,7
38,3

Invlidos

Pensiones

36,2
37,6
39,0
40,6
42,3
44,0
45,8

92,5
92,4
92,2
92,1
92,0
91,9
91,7

Total SIJP
60,8
60,9
61,1
61,2
61,3
61,3
61,4

Nota: incluye Leyes 18037, 18038, 24241 y cajas provinciales transferidas.

25

Tabla 9

Beneficiarios del SIJP (en miles de casos)

Segn edad
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Menos de 65 Ms de 65
aos
aos
533
2.613
500
2.589
456
2.578
432
2.549
415
2.513
402
2.476
390
2.441

% menor
de 65 aos
16,9
16,2
15,0
14,5
14,2
14,0
13,8

Total
3.146
3.089
3.034
2.980
2.928
2.879
2.831

Tabla 10

Proporcin de beneficiarios mayores de 65 aos

Segn marco legal (en %)
Ao

Leyes
18037/38

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

87,8
88,8
89,6
90,3
90,8
91,2
91,6

Ley 24241

Cajas Pcias.
Transfer. (*)

72,1
73,0
76,8
77,7
77,8
78,0
78,2

Total SIJP
83,1
83,8
85,0
85,5
85,8
86,0
86,2

44,2
48,1
52,0
56,0
60,0
64,1
68,4

(*): datos provisionales.

Tabla 11

Proporcin de beneficiarios mayores de 65 aos

Segn tipo de prestacin (en %)
Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados

89,3
90,4
92,2
93,1
93,6
94,0
94,4

Invlidos

Pensiones

70,3
70,9
71,2
71,4
71,4
71,1
70,7

78,5
78,9
79,5
79,7
79,9
79,9
80,0

Total SIJP
83,1
83,8
85,0
85,5
85,8
86,0
86,2

Nota: incluye Leyes 18037, 18038, 24241 y cajas provinciales transferidas.

26

Tabla 12

Beneficiarios del SIJP mayores de 65 aos

Segn tipo de prestacin (en miles de casos)
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados
1.405
1.389
1.386
1.370
1.348
1.329
1.311

Invlidos
225
219
213
206
198
190
182

Pensiones
983
981
979
973
966
957
948

Total
2.613
2.589
2.578
2.549
2.513
2.476
2.441

Tabla 13

Cobertura del SIJP para mayores de 65 aos

Segn tipo de prestacin (en %)

Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados

37,4
36,3
35,7
34,7
33,6
32,6
31,6

Invlidos

6,0
5,7
5,5
5,2
4,9
4,7
4,4

Pensiones

26,2
25,7
25,2
24,7
24,1
23,5
22,9

Total
62,5
61,0
59,8
58,1
56,4
54,6
53,0

Poblacin
Sin
mayor de
cobertura
65 aos
SIJP
(en miles)
3.760
1.408
3.821
1.491
3.882
1.562
3.946
1.653
4.012
1.750
4.079
1.850
4.148
1.951

Nota: la cobertura total descuenta un 10% de beneficios dobles.

Tabla 14

Ingresos previsionales del SIJP

Segn origen (en millones de pesos)

Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Aportes
personales

704
649
598
555
515
478
443

Contribuciones
patronales
5.266
5.355
5.445
5.591
5.738
5.887
6.037

27

Total
5.969
6.004
6.043
6.146
6.253
6.365
6.481

Proporcin
por aportes
(%)
11,8
10,8
9,9
9,0
8,2
7,5
6,8

Tabla 15

Prestaciones del SIJP

Segn tipo de prestacin (en millones de pesos)
Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados

8.701
8.658
8.619
8.617
8.613
8.605
8.595

Invlidos

Pensiones

1.445
1.388
1.329
1.276
1.221
1.166
1.110

4.416
4.394
4.370
4.365
4.368
4.380
4.400

%
Pensiones

Total
14.563
14.440
14.319
14.258
14.203
14.151
14.104

30,3
30,4
30,5
30,6
30,8
31,0
31,2

Nota: incluye Leyes 18037, 18038, 24241 y cajas provinciales transferidas.

Tabla 16

Prestaciones del SIJP

Segn marco legal (en millones de pesos)
Ao

Leyes
18037/38

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

10.282
9.752
9.230
8.760
8.293
7.829
7.371

Ley 24241

Cajas Pcias.
Total SIJP
Transfer.

2.624
3.053
3.477
3.903
4.333
4.763
5.196

1.657
1.635
1.612
1.595
1.577
1.558
1.538

14.563
14.440
14.319
14.258
14.203
14.151
14.104

18,0
21,1
24,3
27,4
30,5
33,7
36,8

Nota: incluye jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones.

Tabla 17

Necesidades fiscales de financiamiento

SIJP 2002-2008 (en millones de pesos)

Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Egresos por
prestaciones

Ingresos por
aportes y
contribuciones

14.563
14.440
14.319
14.258
14.203
14.151
14.104

5.969
6.004
6.043
6.146
6.253
6.365
6.481

28

% Ley
24241

Dficit

8.594
8.436
8.276
8.112
7.950
7.786
7.624

Tabla 18

Ingresos previsionales del SIJP

Segn origen (en % del PIB)
Contribuciones
patronales
1,6
1,6
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5

Aportes
personales

Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1

Total
1,8
1,7
1,7
1,7
1,7
1,6
1,6

Tabla 19

Prestaciones del SIJP

Segn tipo de prestacin (en % del PIB)
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados
2,6
2,5
2,4
2,4
2,3
2,2
2,2

Invlidos
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3

Pensiones
1,3
1,3
1,2
1,2
1,2
1,1
1,1

Total
4,4
4,2
4,0
3,9
3,8
3,7
3,5

Nota: incluye Leyes 18037, 18038, 24241 y cajas provinciales transferidas.

Tabla 20

Prestaciones del SIJP

Segn marco legal (en % del PIB)
Ao

Leyes
18037/38

Ley 24241

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

3,1
2,8
2,6
2,4
2,2
2,0
1,8

0,8
0,9
1,0
1,1
1,2
1,2
1,3

Cajas Pcias.
Total SIJP
Transfer.

0,5
0,5
0,5
0,4
0,4
0,4
0,4

4,4
4,2
4,0
3,9
3,8
3,7
3,5

Nota: incluye jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones.

29

Tabla 21

Necesidades fiscales de financiamiento

SIJP 2002-2008 (en % del PIB)
Ingresos por
aportes y
contribuciones

Egresos por
prestaciones

Ao

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

4,4
4,2
4,0
3,9
3,8
3,7
3,5

1,8
1,7
1,7
1,7
1,7
1,6
1,6

Dficit

2,6
2,5
2,3
2,2
2,1
2,0
1,9

Tabla 22

Beneficiarios de la Prestacin Proporcional y del Beneficio

Universal segn Decreto 1306/00 (en miles)
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Jubilados
PP

Pensiones
PP

0
29
58
86
115
143
172

Total PP
0
29
59
89
120
151
183

0
0
1
3
5
7
11

Beneficio
Universal
0
300
313
328
344
362
382

Total
0
329
372
417
464
513
565

Tabla 23

Cobertura adicional por los beneficios del Decreto 1306/00 (en %

de la poblacin mayor de 65 aos)
Ao

Jubilados
PP

Pensiones
PP

Total PP

Beneficio
Universal

Total

2003
2004
2005
2006
2007
2008

0,8
1,5
2,2
2,9
3,5
4,1

0,0
0,0
0,1
0,1
0,2
0,3

0,8
1,5
2,3
3,0
3,7
4,4

7,9
8,1
8,3
8,6
8,9
9,2

8,6
9,6
10,6
11,6
12,6
13,6

Fuente: Tablas 13 y 22 del Anexo.

30

Tabla 24

Costo de los beneficios adicionales

(en millones de pesos)
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Prestacin
Proporcional
0
67
136
207
280
354
429

Beneficio
Universal

Total
0
247
511
600
695
793
895

0
180
376
393
415
439
466

Nota: los beneficios del ao 2003 corresponden a slo un

semestre.

Tabla 25

Costo de los beneficios adicionales

(en % del PIB)
Ao

PP

BU

Total

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

0,02
0,04
0,06
0,07
0,09
0,11

0,05
0,11
0,11
0,11
0,11
0,12

0,07
0,14
0,16
0,18
0,20
0,22

Nota: los beneficios del ao 2003 corresponden a slo

un semestre.

Tabla 26
Proyeccin de ingresos previsionales, segn escenario macroeconmico
Argentina, 2002-2008. En millones de pesos
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Ingresos por aporte personal

pesimista
704
649
598
550
505
464
426

base
704
649
598
555
515
478
443

optimista
704
649
610
572
536
502
470

Ingresos por contrib. patronal

pesimista

base

optimista

5.266
5.355
5.445
5.536
5.625
5.714
5.802

5.266
5.355
5.445
5.591
5.738
5.887
6.037

5.266
5.355
5.554
5.759
5.969
6.185
6.406

31

Ingresos "puros" totales

pesimista
5.969
6.004
6.043
6.085
6.130
6.178
6.228

base
5.969
6.004
6.043
6.146
6.253
6.365
6.481

optimista
5.969
6.004
6.164
6.331
6.505
6.687
6.876

Tabla 27
Prestaciones y dficit previsional, segn escenario macroeconmico
Argentina, 2002-2008. En millones de pesos
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Egresos por prestaciones

pesimista
14.563
14.440
14.319
14.195
14.073
13.956
13.845

base
14.563
14.440
14.319
14.258
14.203
14.151
14.104

optimista
14.563
14.440
14.447
14.459
14.470
14.484
14.503

Egresos - Ingresos totales

pesimista
8.594
8.436
8.276
8.110
7.943
7.778
7.618

base
8.594
8.436
8.276
8.112
7.950
7.786
7.624

32

optimista
8.594
8.436
8.283
8.128
7.965
7.797
7.628

Dficit previsional en % del PIB

pesimista
2,6
2,5
2,4
2,4
2,3
2,2
2,1

base
2,6
2,5
2,3
2,2
2,1
2,0
1,9

optimista
2,6
2,4
2,3
2,1
2,0
1,9
1,8

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Secretara de Programacin Econmica. Informe Econmico. Ministerio de Economa, Buenos Aires.
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34