Direito Administrativo III

Aula 02-10
A dimenso funcional da Justia Administrativa
Est em causa saber at onde vo os poderes dos tribunais de forma a no afectar o ncleo essencial da funo
administrativa. Todas as dimenses se prendem com questes especficas: a dimenso material pretende saber
quais os litgios sujeitos justia administrativa; a dimenso orgnica procura dizer quais os litgios submetidos
aos tribunais administrativos (h litgios que obedecem ao primeiro critrio mas por fora de disposies legais
ou constitucionais esto fora da jurisdio dos tribunais); e, finalmente, a funcional pretende saber o que os
tribunais podem fazer.
Poderes de cognio (contedo da fiscalizao)
A ideia fundamental a de que existe uma proibio de os juzes se substiturem Administrao. Podemos
encarar esta proibio em duas dimenses:
1) Diferena entre a autoria e a fiscalizao: a autoria cabe administrao e a fiscalizao aos tribunais.
Com esta ideia queremos salientar a diferena entre o tipo de tarefa, o juzo, entre a autoria e a
fiscalizao. Na autoria, a administrao tem de tomar conhecimento das circunstncias de facto, fazer
uma ponderao das dimenses valorativas e, se houver discricionariedade, tem de escolher a melhor
deciso para o interesse pblico. J a tarefa jurisidicional diferente - o tribunal submete a aco
administrativa a testes de juridicidade. O juzo administrativo um juzo que articula uma racionalidade
normativa com uma racionalidade estratgica - o juzo que, embora proferido no quadro do direito,
procura encontrar o melhor para o interesse pblico. O juzo judicial puramente normativo.
2) Princpio da auto-conteno jurisdicional: o princpio que vale sobretudo para as decises
discricionrias. Pode dizer-se que a auto-conteno tanto maior quanto mais amplos forem os poderes
discricionrios que o legislador confere administrao; ou seja, varia no mesmo sentido. Porqu? Entra
aqui em linha de conta a reserva da administrao perante os tribunais, estes esto proibidos de entrar na
apreciao do mrito das decises administrativas. A apreciao de mrito integra a reserva administrativa,
e a sua violao representa uma violao do princpio da separao de poderes.
No sistema jurisdicional francs, teramos de acrescentar outra dimenso:
3) Princpio da deciso administrativa prvia: vigorou entre ns durante muitos anos e diz que um tribunal
s pode fiscalizar a actuao administrativa depois de a administrao proferir uma deciso ou depois de
ter sido provocada a proferir uma deciso. um princpio que conflitua com a tutela jurisdicional efectiva
(art. 20. da CRP em geral e art. 268./4. e ss. em especial), que faz com que este princpio no possa valer
na nossa ordem. A cada posio jurdica substantiva (direito ou interesse legalmente protegido) tem de
corresponder uma aco. E esta proteco no pode ser apenas feita relativamente a situaes em que a
administrao j tenha proferido decises ou tenha sido instada. O nosso Cdigo confirma isto - ver, por
exemplo:
Art. 37./2/c) do CPTA, que fala na condenao da administrao antes da prtica do acto
administrativo, quando seja provvel que esta prtica viole um direito subjectivo ou interesse
legalmente protegido.
Art. 109. e ss. do CPTA - intimao para a proteco dos direitos, liberdades e garantias. O tribunal
pode impor administrao um comportamento negativo ou positivo.
Esta superao do princpio da deciso administrativa prvia pelo da tutela jurisdicional efectiva uma das
notas subjectivistas da nossa justia administrativa. Em ltima anlise, h sempre uma tutela da legalidade,
mas em primeiro plano est a proteco do direito dos cidados.
Poderes de deciso
Mas tambm h limites quanto aos poderes de deciso dos tribunais, sua plena jurisdio.

 necessrio reter uma ideia inicial:

Embora esses limites existam, a verdade que hoje os tribunais administrativos no se limitam a anular ou
tornar nulos os actos administrativos. Se no incio da justia administrativa os tribunais s proferiam
sentenas constitutivas ou declarativas, hoje admite-se que tambm proferem sentenas condenatrias.
Porqu? Porque foi ultrapassada a ideia tradicional de que o contencioso administrativo era um
contencioso limitado, na linha do princpio da deciso administrativa prvia (primeiro a administrao
proferia o acto, depois o tribunal anulava-o ou declarava-o nulo). Fazia-se assim a distino entre este
contencioso limitado para actos e regulamentos e um outro contencioso, de plena jurisdio, que equivalia
os casos em que o tribunal estava a fiscalizar actuaes no autoritrias da administrao (contratos e
responsabilidade civil extracontratual). Em nome do princpio da tutela jurisdicional, entendeu-se que no
campo das aces autoritrias os tribunais podia tambm proferir sentenas condenatrias, embora
limitadas. Quando falamos na condenao de aces autoritrias, estamos a falar de dois mecanismos (ver
art. 2. do CPTA):
Condenao prtica de acto devido - arts. 66. e ss. do CPTA.
Declarao de ilegalidade por omisso - art.77. do CPTA.
Os poderes de condenao da administrao so to amplos que o tribunal pode impor o pagamento de
uma sano pecuniria compulsria, art. 44. do CPTA. Esta sano j era uma novidade no CPTA, mas o
mais inovador nesta soluo que esta sano afecta no o patrimnio do Estado, mas sim o do titular do
rgo.
Limites:
Princpio da separao de poderes: art. 3./1 do CPTA em geral, e no caso da condenao da prtica de acto
devido cfr. art. 95., sobretudo n.4 e ss. Este artigo diz que o tribunal condena a administrao prtica do
acto devido, mas o juiz no pode proferir uma deciso sobre o mrito da actuao. Assim, esta condenao
ser tanto mais genrica e indicativa quanto maior forem os poderes discricionrios - a condenao
limitada pelos poderes discricionrios. No caso de actos estritamente vinculados, os poderes do tribunal
so bastante significativos: o art. 3./3 (remisso para o art. 167./6) diz que nestes casos o tribunal, no
processo declarativo, profere uma sentena que condena a Administrao a praticar o acto e fixa o
respectivo contedo; se esta no cumprir, o tribunal pode em processo executivo proferir uma sentena que
produz os mesmos efeitos que o acto administrativo (sentenas substitutivas). So levados ao limite os
poderes de plena jurisdio, apenas limitados pela atribuio de poderes discricionrios por fora do
princpio da separao de poderes.
Em suma:
Os tribunais s conhecem questes jurdicas e no de mrito.
E s as conhecem na medida em que no ofenda os poderes discricionrios.
Daqui resulta um conceito estrito de justia administrativa: corresponde aos litgios emergentes de relaes
jurdicas administrativas que esto cometidos aos tribunais administrativos, os quais tm poder para apreciar as
questes jurdicas (e no de mrito) para proferir decises de plena jurisdio em tudo o que no ofenda o
contedo essencial da funo administrativa.
2 Parte: A organizao dos tribunais administrativos
Os tribunais administrativos so, constitucionalmente, de existncia obrigatria - o que resulta do art. 209./1/b) e
212. da CRP. Resulta tambm da CRP que h um tratamento conjunto ou articulado dos tribunais
administrativos e fiscais, da se dizer que ao lado da jurisdio comum temos a jurisdio administrativa e fiscal,
que recebem tratamento unitrio. A jurisdio administrativa e fiscal dual na base e unitria no topo:
1. Na base, temos os tribunais administrativos de crculo e os tribunais tributrios.
2. No meio, temos os tribunais centrais administrativos, que tm seces de contencioso administrativo e
tributrio.
3. No topo, temos o supremo tribunal administrativo, que tem igualmente um contencioso administrativo e
tributrio.

Como que isto, na prtica, funciona?

Os tribunais administrativos de crculo e os tribunais tributrios funcionam num s tribunal, com o nome
de tribunal administrativo e fiscal. Deixando os tribunais tributrios, os tribunais administrativos de crculo
esto espalhados por vrias circunscries do pas - ver Portaria 1418/2003.
Os tribunais centrais administrativos so dois - o Tribunal Central Administrativo do Norte (com sede no
Porto) e do Sul (com sede em Lisboa). O do Sul julga os litgios tambm das Regies Autnomas.
Apenas h um Supremo Tribunal Administrativo, com sede em Lisboa. Tem competncia sobre todo o
pas.
Especificidades do processo administrativo face ao civil:
No processo civil, h trs graus de jurisdio, enquanto que no processo administrativo a regra a do
duplo grau de jurisdio - primeira e segunda instncia. H excepes, no entanto.
Embora com a reforma da justia administrativa isto tenha sido reduzido, quer o TCA quer o STA tm
competncia em primeira instncia (em princpio a primeira instncia dos TAC).
A par destes tribunais da organizao estadual, h outros tribunais que dentro da jurisdio administrativa julgam
questes de direito administrativo - os tribunais arbitrais. So tribunais arbitrais, no caso do contencioso
administrativo, puros - a submisso dos litgios uma deciso das partes (no h arbitragem obrigatria) com
rbitros escolhidos pelas partes. Apesar de no serem tribunais do Estado, so verdadeiros tribunais - art. 209./2
da CRP.
Tradicionalmente, s podiam ser sujeitas aos tribunais arbitrais questes relacionadas com contratos
administrativos e responsabilidade civil extracontratual. O caso dos hemoflicos de vora: receberam transfuses
de sangue afectadas com HIV, tendo sido disponibilizados tribunais arbitrais sem as partes terem de pagar.
Com a reforma administrativa, isto mudou, estando previstas as questes nos art. 180. e ss.: para alm das
questes tambm se admite o julgamento em tribunais arbitrais de questes relativas validade de actos
administrativos, mas apenas de certos actos. Isto visa desembaraar os tribunais administrativos de certas
questes. Esta matria est tambm regulada na Lei n. 63/2011 de 14 de Dezembro, que tem a vantagem de
colher j a especificidade dos tribunais administrativos e fiscais (o recurso feito para um tribunal do Estado).
O que necessrio saber?
Coexistem com os tribunais administrativos.
mbito de jurisdio limitado, ainda assim mais amplo que tradicionalmente.
Os tribunais da jurisdio administrativa
Como repartida a competncia? Segundo 3 critrios:
Em razo da matria;
Em razo da hierarquia;
Em razo do territrio.
Artigos fundamentais do ETAF:
Art. 24. - competncia do STA;
Art. 37. - competncia dos TCA;
Art. 47. - competncia dos TAC.
1. Competncia em razo da matria:
Os TAC tm uma competncia genrica - art. 44.. A competncia genrica pois em princpio so
competentes para conhecer de todas as questes da justia administrativa; e residual porque conhecem
das questes no atribudas a outros tribunais. Se no cair na competncia do STA ou dos TCA, cai na dos
TAC.
Que matria pode ser julgadas pelos TCA? Art. 37.: em primeira instncia, julgam: alnea d) (lei especial)
e alnea c). Esta ltima a que nos interessa:
Aces de responsabilidade civil contra o Estado, por danos causado por um juiz ou procurador de um

TAC. No poderia ser o prprio tribunal onde trabalhasse o juiz afectado a julgar a respondabilidade
civil contra ele, por uma questo de imparcialidade. Estamos a falar de casos de erro judicirio ou m
administrao de justia.
Que matria pode ser julgada pelo STA? Art. 24./1:
a): actos praticados pelos rgos superiores do Estado, por uma questo de dignidade desses mesmos
rgos. Tradicionalmente, o mbito do STA era mais amplo - inclua, por exemplo, os actos dos
ministros, o que significava que o STA estava sempre a julgar actos em primeira instncia (bastava que
houvesse recurso para um ministro). Um acto praticado por um ministro hoje julgado em 1 instncia
por um TAC.
b): questes relacionadas com eleies
c): processos cautelares.
d): questes de responsabilidade civil de juzes do TCA ou STA.
2. Competncia em razo da hierarquia:
O primeiro grau de jurisdio cabe aos TAC, s excepcionalmente cabe aos TCA e ao STA.
O tribunal que funciona em regra como de segunda instncia o TCA. Os recursos das decises dos TAC
so feitos, em rega, para os TCA.
O STA julga em segunda instncia quanto esto em causa decises proferidas pelos TCA, para assegurar o
duplo grau de jurisdio. E julga ainda em segunda instncia (recurso do TAC para o STA) nas situaes
de recurso per saltum - art. 151. do CPTA, quando de suscitem apenas questes de direito. Em recurso, o
STA funciona como tribunal de revista, isto , s aprecia a questo jurdica. O recurso de revista
contrape-se ao recurso de apelao (avalia tambm a questo de facto).
E em que casos pode o STA funcionar como terceira instncia? Do TAC h recurso para o TCA, e h
situaes excepcionais em que pode ainda haver recurso para o STA - art. 150. do CPTA, quando esteja
em causa uma deciso jurdica particularmente complexa e controvertida. Mas como o STA um tribunal
de revista, neste triplo grau de jurisdio apenas vai apreciar a questo de direito.
Quando o STA funciona em tribunal de 1 instncia, quem aprecia a questo a seco do contencioso
administrativo. Para assegurar o duplo grau de jurisdio, h recurso para o pleno.
Aula 03-10
A organizao da jurisdio administrativa (continuao)
3. Competncia em razo do territrio:
STA: tem competncia sobre todo o territrio nacional.
TAC: onde se prope a aco?
Esta questo vem regulada nos arts. 16. e ss. do CPTA. A regra geral, destinada a proteger o particular,
determina que por princpio o tribunal competente o da residncia ou sede do autor - por uma questo
de maior comodidade para os cidados.
Mas h regras especiais consoante o tipo de aco - por exemplo, nas aces que tm a ver com
imveis, o tribunal competente o do local do imvel (art. 17.). Em matria de responsabilidade civil,
o local onde foi provocado o dano (art. 18.). Em questes contratuais, no local do cumprimento do
contrato, etc.
O papel do Ministrio Pblico: na justia administrativa portuguesa, tem grande relevo, por consequncia directa
do contencioso administrativo francs (o advocat de l'tat).
O MP aparece como defensor da legalidade da actuao administrativa, tendo por isso poderes processuais
muito alargados - tem legitimidade processual activa em grande parte das aces (aco administrativa
especial, quando esteja em causa interesses constitucionalmente protegidos, por exemplo); e tem direito de
participar no processo e invocar novas causas de ilegalidade.
H certos casos em que a legitimidade processual activa do MP mais facilitada que a aco particular ex: aco de ilegalidade de normas com fora obrigatria geral. Para os particulares, a norma tem de ser
considerada ilegal em trs casos concretos.

 Por vezes, o MP obrigado mesmo a propor aces - quando o MP tenha conhecimento que a norma foi
julgada ilegal 3 vezes, tem o dever de propor a aco no tribunal.
A sua interveno representa uma nota objectivista do sistema da justia administrativa.
3 parte: meios processuais
Distino entre processos declarativos e processos executivos: no processo declarativo, o tribunal resolve a
questo de direito; enquanto que no executivo, o tribunal executa a sentena.
Em processo administrativo, temos dois tipos de processos declarativos:
1. Principais
1.1. Processo comum - aco administrativa comum.
1.2. Processos especiais
1.2.1. Aco administrativa especial
1.2.2. Processos urgentes
1.2.2.1. Impugnaes
1.2.2.2. Intimaes
2. Processos/providncias cautelares (embora no sejam propriamente considerados processos declarativos).
Esta apenas uma proposta de esquema, pois a aco administrativa especial e comum diferenciam-se dos
processos urgentes por constiturem processos no urgentes.
Como saber qual a aco que segue um processo? Primeiro, temos de ver se a pretenso no segue nenhum
processo urgente. Se no seguir, temos de averiguar se a aco administrativa especial ou comum.
Para alm destas, h aces avulsas - no esto previstas no CPTA mas esto previstas noutra legislao. Ex:
aco de perda de mandato e aco de dissoluo de rgo, que esto previstas na lei das autarquias locais.
Representam o poder tutelar do Governo - este pede ao MP que intente aquelas aces. O mesmo se passa no
mbito do urbanismo.
Princpio da tutela jurisdicional efectiva
A aco administrativa especial uma construo nova que resulta da reforma da justia administrativa,
correspondendo ao anterior recurso contencioso de anulao (que vem do recurso contencioso do direito francs processo que se destina a anular num tribunal um acto administrativo). At reforma, a maioria do contencioso
da justia administrativa era ocupado pelo recurso contencioso; tudo o resto seguia a forma de outras aces
(contratos, responsabilidade civil e para a proteco de interesses legtimos). O que mudou? Foi o princpio da
tutela jurisdicional efectiva e a garantia de acesso aos tribunais motivou esta reforma - este princpio est na base
da construo de todo o sistema.
Podemos identificar trs dimenses do princpio da tutela jurisdicional efectiva:
1. Ideia de proteco judicial: resulta directamente do art. 20. da CRP, significando que aos cidados titulares de
posies jurdicas substantivas tem de ser garantida uma via judicial para as defender, tm direito a obter uma
deciso em prazo razovel e o processo judicial tem de ser um processo equitativo (ex: respeite as regras do
contraditrio). Foi esta ltima ideia que eliminou a ltima vista do MP: o MP, no recurso contencioso de
anulao, tinha legitimidade processual activa e tinha direito a uma vista inicial e imediatamente antes da
prolaco da sentena tinha direito a uma vista final. Na vista final poderia haver novos vcios, mas como isso
acontecia no fim no poderia haver contraditrio. Assim trs dimenses desta ideia:
Garantia de via juidicial;
Processo equitativo;

2. Ideia de tutela jurisdicional efectiva em matria de justia administrativa: resulta do art. 268./4 e 5 da CRP.
Est concebida pela CRP como uma tutela de interesses e direitos legalmente protegidos pelos cidados, logo o
que traz de novo que, enquanto o art. 20. est pensado apenas para a defesa de direitos, o 268. tem em vista
que os particulares tenham a possibilidade de defenderem todas as posies substantivas contra actuaes ilegais
da Administrao. Da este artigo consagrar exemplificativamente meios processuais que devem constar da
justia administrativa.
3. Plenitude de meios e poderes judiciais: traduz-se, quando esto em causa processos declarativos, na existncia
de poderes declaratrios, que existem indubitavelmente no contencioso administrativo (ex: intimaes no
processo urgente, aco administrativa especial de condenao prtica de acto devido, aco comum de
condenao da Administrao condenao/absteno de um comportamento, incluindo a condenao no
emisso de acto administrativo). A aco para a proteco dos DLG constitui uma consequncia directa do art.
20./5 da CRP. Esta ideia impe ainda a adopo de quaisquer providncias cautelares, desde que para acautelar o
efeito til da aco principal - uma novidade face ao contencioso anterior, no qual as providncias estavam
taxativamente previstas e . Hoje, permite-se que os tribunais adoptem qualquer providncia cautelas que seja
considerada necessria para acautelar o efeito til da sentena proferida na aco principal. Outra consequncia
o reforo dos poderes dos tribunais em processo executivo - ex: possibilidade de proferir uma sentena
substitutiva. Por ltimo, o tribunal pode aplicar sanes pecunirias compulsrias.
As interpretaes das normas dos CPTA tem de ser uma interpretao que favorea o princpio da tutela
jurisdicional efectiva.
Distino entre aco administrativa comum/especial:
Ambas so formas de processo principal, e em regra todo o contencioso administrativo, salvo os processos
urgentes, est polarizado em torno destas duas aces. Qual o critrio distintivo? Est em saber qual o tipo de
relao entre as partes, ou perceber se o sujeito da AP envolvido na relao conflituante (relao material
controvertida) est a actuar no exerccio de poderes de autoridade ou no.
Se a relao entre as partes for uma relao paritria, a aco a aco administrativa comum. Isto , se o
sujeito da AP estiver a actuar desprovido dos seus poderes de autoridade. Quando se fala em aco, quer
isto abranger comportamentos positivos e negativos (omisses de actuaes nas quais a AP devesse actuar
despida das suas vestes de autoridade).
Se a relao entre as partes for autoritria, ou se o sujeito da AP estiver a actuar nas suas vestes de
autoridade, a forma de processo adequada a aco administrativa especial. Inclui aces ou omisses.
Sendo as actuaes autoritrias os actos administrativos e regulamentos, vamos ter, no mbito da aco
administrativa especial, quatro pedidos:
Pedidos impugnatrios
Impugnao do acto administrativo
Declarao de ilegalidade de regulamentos
Pedidos condenatrios
Condenao prtica de acto devido
Declarao de ilegalidade por omisso de regulamento