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LA EDUCACIN EN SU ENTORNO
Sistema educativo y polticas pblicas en Paraguay
LA EDUCACIN EN SU ENTORNO
Sistema educativo y polticas pblicas en Paraguay
Luis Ortiz
CADEP
Piribebuy 1058
Asuncin, Paraguay
Tel. (595 21) 494 140
www.cadep.org.py
Iniciativa Latinoamericana de Investigacin para las Polticas Pblicas (ILAIPP)
Edicin
Luis Ortiz
Tapa
Jorge Almada Tonez
Diseo y Diagramacin
Jorge Almada Tonez
Impresin
Ediciones y Arte S.A.
La publicacin se llev a cabo mediante una subvencin del Centro Internacional de Investigaciones para
el Desarrollo (IDRC, Canad), bajo la Iniciativa Think Tank (TTIC)
Las opiniones expresadas en esta obra son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan
los puntos de vista de la ILAIPP, ni de su Comit Ejecutivo, ni del IDRC o su Consejo de Gobernadores,
ni de la TTI.
Todos los derechos reservados 2014 CADEP/ILAIPP
Impreso en Asuncin, Paraguay.
LOS AUTORES
Dominique Demelenne
Socilogo. Doctorante en Sociologa por la Universidad de Lovaina, Blgica. Docente de la Universidad Catlica Ntra. Sra. de la Asuncin. Diseador y Coordinador del proyecto de fortalecimiento de la reforma educativa Escuela viva Hekokatuva. Asesor de la Direccin General de
Educacin Escolar Indgena (DGEEI) MEC. Investigador del Centre dEtudes Sociologiques.
Rodolfo Elias
Licenciado en Psicologa por la Universidad Catlica de Asuncin y Mster en Psicologa Social
por la Universidad de Guelph, Canad. Emprendi trabajos de investigacin como integrante del Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos (CPES). Fue consultor de investigaciones y
evaluaciones del Ministerio de Educacin y Cultura de Paraguay as como de otros organismos
nacionales e internacionales. Docente del Instituto de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Asuncin y de la FLACSO Paraguay. Coordinador Acadmico de esta ltima entidad y
Coordinador del rea de investigacin en Educacin del Instituto Desarrollo (ID).
Luz Gimenez
Economista. Cursa actualmente una Maestra en Econometra en la Universidad Torcuato Di
Tella, Argentina. Fue consultora de la Unidad de Economa Social del Ministerio de Hacienda de
Paraguay y de la Direccin de Estudios Econmicos del Viceministerio de Economa e Integracin, de la misma cartera de Estado.
Kevin Goetz
Gegrafo. Mster en Geografa. Doctorante en Geografa econmica en la Universidad de Toulouse, Francia. Fue consultora de la Unidad de Economa Social del Ministerio de Hacienda de
Paraguay. Actualmente es consultor de la Secretara Tcnica de Planificacin de la Presidencia
de la Repblica del Paraguay. Investigador asociado del Instituto de Ciencias Sociales de Paraguay (ICSO Paraguay).
Alina Machado
Licenciada y Magister en Economa por la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin (FCEYA) de la Universidad de la Repblica (UdelaR). Actualmente es candidata a Doctora
en Economa por la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Docente del Instituto de Economa de la FCEYA y de la Maestra en Demografa de la Facultad de Ciencias Sociales de la
UdelaR. Investigadora del Instituto de Economa de la FCEYA UdelaR.
Patricia Misiego
Licenciada en Ciencias de la Educacin por la Universidad Autnoma de Asuncin. Curs la
Maestra en Educacin con nfasis en Investigacin educativa, de la Universidad Catlica de
Asuncin. Docente del Instituto Pedaggico de la Universidad Catlica Ntra. Sra. de la Asuncin. Especialista en temas de educacin y niez. Investigadora del rea de educacin del Instituto Desarrollo (ID).
Lila Molinier
Licenciada y Maestra en Economa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico.
Especialista en Capacitacin, Diseo y Gestin de Polticas Sociales. Fue consultora de investigacin as como de diseo y gestin de polticas pblicas para el Ministerio de Educacin
y Cultura (MEC) de Paraguay, el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPBS) y la
Secretara de la Niez y Adolescencia (SNNA). Es autora de investigaciones sobre polticas y
gastos sociales (UNA, BID, MH) as como sobre gasto pblico en niez y adolescencia (PNUD,
UE/SAS). Docente del Instituto de Trabajo Social y de la Facultad de Ciencias Econmicas de
la Universidad Nacional de Asuncin. Es directiva e investigadora, desde su fundacin (1993)
hasta la actualidad, del Taller Pedaggico Alternativo (Tapea).
Luis Ortiz
Doctor en Sociologa por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (Pars, Francia).
Mster en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Mxico
D.F., Mxico). Licenciado en Sociologa por la Universidad Catlica Ntra. Sra. de la Asuncin
(Asuncin, Paraguay). Fue consultor de diferentes entidades pblicas, y actualmente de organizaciones no gubernamentales as como de organismos multilaterales de cooperacin. Profesor de la Universidad Catlica y de la FLACSO Paraguay. Investigador asociado del CADEP.
Director e investigador del Instituto de Ciencias Sociales de Paraguay (ICSO Paraguay). Su
lnea de investigacin consiste en la Educacin y desigualdad social.
Ivone Perazzo
Licenciada en Economa por la Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay y Mster en
Economa por la misma universidad. Docente e investigadora del Instituto de Economa de la
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de la Repblica. Se especializa en las reas
mercado de trabajo, distribucin del ingreso y evaluacin de polticas pblicas.
NDICE
PRLOGO
Fernando Masi 9
INTRODUCCIN
Luis Ortiz 11
EL SISTEMA EDUCATIVO OBLIGATORIO
Y GRATUITO EN PARAGUAY. FUNDAMENTOS
PARA SU UNIVERSALIZACIN Y CALIFICACIN
Lila Molinier 15
LAS POLTICAS DE INCLUSIN EDUCATIVA
EN PARAGUAY. ALCANCES Y LMITES DE LOS
PROGRAMAS DE GRATUIDAD EN EDUCACIN
EN LA REDUCCIN DE LAS DESIGUALDADES
Luis Ortiz 57
INVESTIGACIONES SOBRE LA INTRODUCCIN
DE LAS TIC EN LAS ESCUELAS Y SU IMPACTO
EN EL APRENDIZAJE
Rodolfo Elas, Patricia Misiego
Alina Machado, Ivone Perazzo
Juan Jos Daz 91
PROPUESTAS PEDAGGICAS CON CRITERIOS
DE EQUIDAD Y CALIDAD PERTINENTES A LOS
CONTEXTOS RURALES Y URBANOS. UNA
TAREA PENDIENTE EN PARAGUAY
Dominique Demelenne 131
LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Y SU
FINANCIAMIENTO. ACERCA DE LA DISTRIBUCIN
SOCIO-ESPACIAL DEL FONACIDE
Luis Ortiz, Kevin Goetz, Luz Gimnez 149
PRLOGO
En la ltima dcada se han producido significativos avances en Amrica Latina a partir
de un crecimiento econmico sostenido, una estabilidad macroeconmica y polticas
sociales ms adecuadas. Como resultado de este proceso, no solamente se incrementaron los ingresos, sino que tambin se redujeron los niveles de pobreza y se crearon
ms oportunidades de empleo. Actualmente, varios pases ya tienen la graduacin de
renta media y otros se encuentran en camino de alcanzar ese nivel.
Sin embargo, un nmero importante de obstculos se interponen a los esfuerzos de
los pases latinoamericanos para llegar a estadios ms elevados de desarrollo econmico y social. Estos obstculos se dan en el marco de la inequidad en la distribucin
de los ingresos y la desigualdad de oportunidades, entre las cuales el acceso a los servicios bsicos es una dimensin crucial.
De todas las trampas que estas desigualdades pueden interponer al avance de nuestras sociedades hacia estadios de mayor bienestar socioeconmico, la educacin constituye uno de los medios ms eficaces para combatirlas. Sin embargo, el aumento de la
clase media en Amrica Latina y de una mayor cobertura en los servicios bsicos, fue
acompaado de un deterioro de la formacin educativa de los habitantes de la regin.
En el caso de Paraguay, varios desafos se presentaban para el sector educativo en el
perodo posterior al rgimen autoritario (1954-89): el incremento de los gastos sociales, la disminucin de los ndices de desercin escolar en el nivel primario, el aumento
de la matricula en la educacin secundaria, la mayor inversin pblica en infraestructura fsica as como la introduccin y ampliacin de programas de gratuidad educativa.
Un aumento importante de los gastos sociales en educacin, en los ltimos veinte
aos, ha sido clave para lograr progresos en la matrcula escolar, en el crecimiento de
la cobertura de la educacin secundaria y en la implantacin de programas compensatorios. Sin embargo, estos gastos siguen an siendo limitados para alcanzar todas
las metas de la poltica educativa. Asimismo, los logros han sido principalmente cuantitativos, permaneciendo una deuda significativa en la calidad de la educacin.
Sin conocer en profundidad los resultados de las reformas educativas ltimas, la percepcin generalizada de la ciudadana es que la calidad educativa qued relegada y
hasta se ha deteriorado en relacin a dcadas anteriores. Ms all de que esta estimacin se acerque a la realidad, hay varias formas de comprobar que la educacin formal
en Paraguay no arroja resultados satisfactorios. Una de ellas es la demanda laboral
que generalmente se topa con una oferta de bajos niveles educativos y no apta para
los diversos requerimientos de la produccin y de los servicios.
Pero la calidad de la educacin no solo debe apuntar al mercado del trabajo. Tambin
debe traducirse en elevar el nivel de produccin y debate intelectual, propio de una
ciudadana crtica que est en la base de un rgimen democrtico slido. En efecto,
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personas bien formadas en un pas son la clave para demandar, elaborar y aplicar polticas pblicas ms eficientes, para constituir lites polticas con conciencia de comunidad nacional y para formar lites empresariales modernizantes, con pleno entendimiento de la funcin del Estado.
Los trabajos que se presentan en este libro compilado por Luis Ortiz ayudan a entender la educacin en el Paraguay de los ltimos 25 aos: los logros obtenidos, las limitaciones del sistema y los desafos para el futuro. Algunas secciones del texto refieren
tambin a experiencias de implementacin de polticas pblicas en pases latinoamericanos como Uruguay y Per, ofreciendo elementos de comparacin.
Mejorar la calidad de la educacin en Paraguay y hacer de la misma el instrumento principal de avance social y econmico del pas, requiere de compromisos fuertes y de la
participacin de varios sectores. La educacin no solo es asunto de los docentes y de
los decisores de polticas pblicas sino de la sociedad en su conjunto. Sin honestidad
ni compromiso de los polticos y sin demandas ciudadanas permanentes, la educacin
podra limitarse a un mero trmite formal en que los habitantes del pas gastan sus aos
de juventud sin desarrollar capacidades ni dotar de contenido sustantivo a sus vidas.
Fernando Masi
Director
CADEP
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Introduccin
Luis Ortiz
La educacin no es competencia exclusiva del sistema educativo. Ella involucra diferentes sectores y agentes sociales con necesidades e intereses en funcin de los
cuales tramitan demandas de acceso y de resultados del proceso educativo en sus
experiencias sociales. Dicho proceso no solamente concierne la relacin pedaggica-institucional entre escuela y estudiantes, sino tambin entre educacin y poder
pblico, as como entre formacin y campo laboral. En este sentido, la educacin implica un entorno constituido por la estructura social, las instituciones que la enmarcan
y las polticas pblicas que la orientan.
Desde el punto de vista de las instituciones, el desafo que se presenta para la educacin paraguaya es de superar la lgica de la oferta educativa segn la cual los procesos
de enseanza y aprendizaje constituyen rituales institucionales ms que instancias
significativas de desarrollo cognitivo as como de formacin ciudadana y profesional.
La masificacin resultante de las dos dcadas que siguieron a la implementacin de
la reforma educativa, gener el problema crtico de expandir el acceso sin garantizar
la retencin. En este marco, la expansin educativa, incluso con el avance del sector
privado de la oferta, no dio respuesta a los problemas de eficacia externa e interna del
sistema, reproduciendo ms bien el esquema de la masificacin que capta la demanda educativa en desmedro de la calidad, del desempeo eficiente y de la retencin a lo
largo del itinerario educativo.
En este marco, la necesidad de revisar el diseo institucional es menos importante
que dotarlo de las condiciones tcnicas, financieras y polticas para lograr la permanencia en el sistema educativo a todos los sectores de la sociedad, en especial de
aquellos desfavorecidos social y culturalmente que se ven aquejados por los bajos
niveles de escolarizacin para hacer frente al mundo social con sus diferentes retos.
Por otra parte, se requiere la priorizacin de la calidad del proceso educativo, centrando en el papel del cuerpo docente del sistema el cambio de un modelo de enseanza basado en contenidos a otro basado en competencias. Este cambio pedaggico
podra implicar la reforma del estatuto docente, de la organizacin del proceso pedaggico-institucional y la lgica de transmisin tica a propsito de los principios que
rigen la sociedad democrtica.
A propsito de las condiciones sociales, la cobertura universal de la enseanza se
volvi un imperativo de la poltica pblica durante la reforma educativa al igual que
la promocin de la calidad, aunque en los hechos ciertos sectores y grupos sociales
quedaron librados a su suerte, bajo el arbitraje de un principio meritocrtico que rige
slo formalmente. El sistema educativo, a pesar de los cambios institucionales, curriculares y pedaggicos, sostuvo -y legitim- la persistencia de las desigualdades educativas entre las clases sociales, constatndose que el acceso educativo no es igual
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a las condiciones sociales del acceso, es decir, la igualdad de oportunidades no necesariamente desemboca en desigualdad de resultados. Este dilema fue uno de los
puntos dbiles del Estado paraguayo ante el desafo de revertir no solo la ineficiencia
del sistema educativo sino tambin la desigualdad social.
El proceso educativo no est basado en una estructura social que facilita y promueve
la distribucin de las oportunidades. La desigualdad social imperante sirve ms bien
de freno a la inclusin en los diferentes niveles del proceso educativo. Porque la exclusin educativa, identificada como una de las causas de la exclusin social, tiene su
origen en la desigualdad social y se asocia a problemas tales como la pobreza econmica, la segregacin socioespacial y la discriminacin sociocultural.
En trminos de las polticas pblicas, la reforma de los noventa plante la necesidad
de promover estrategias para superar la desigualdad y la discriminacin que regan el
sistema educativo pre-democrtico, razn por la cual la equidad constituy formalmente uno de los fundamentos de esa actuacin pblica. El Estado habilit institucionalmente un marco normativo que permiti la reivindicacin del enfoque de derecho
en la educacin y de la equidad como base de un proyecto democrtico posible. La
inclusin social, desde entonces, implic un proceso de atencin y respuesta al problema de la diversidad de los alumnos, plantendose modificaciones en contenidos
curriculares, enfoques pedaggicos y estrategias de visibilizacin de la diversidad
cultural aunque, a pesar de todo, la accin pblica qued atrapada en un enfoque coyuntural desatendiendo la estructura social.
En este sentido, la poltica pblica present un problema de alcance y de enfoque. El
problema de alcance implic que las medidas y acciones decididas con el proceso de
reforma educativa se vieron limitadas por las restricciones humanas y la ineficiencia
financiera respecto del rezago crtico en educacin as como de las mltiples necesidades para hacer viable un sistema educativo eficiente. Ms an considerando que
el presupuesto pblico en educacin se concentr principalmente en gastos corrientes, bajo el imperativo de sostener una base social para el sistema poltico y no para
apuntalar la enseanza calificada, de alto nivel. Por su parte, el problema de enfoque
consisti en la excesiva atencin en el desempeo institucional del sistema educativo,
en detrimento de la cuestin social, dado que la acentuada desigualdad termin subvirtiendo los objetivos de la poltica educativa durante el proceso de democratizacin.
Las polticas sociales, dentro de las cuales los programas de proteccin social con condicionalidad educativa tuvieron una expansin en Paraguay, no mostraron evidencias
de repercusin en el aumento del desempeo escolar y en la disminucin de las brechas vigentes en el proceso educativo.
En suma, estos y otros temas de debate son los que merecen atencin en el marco
de la revisin del proceso educativo que concierne a diferentes sectores de la sociedad y a diferentes agentes del sistema, as como involucra diferentes visiones y experiencias de la educacin que requieren traducirse en un dilogo social tendiente
a un pacto educativo. En este sentido, la presente compilacin pretende contribuir
con elementos de anlisis sobre las condiciones sociales, jurdico-institucionales y de
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planificacin pblica, que echen luz sobre las caractersticas del sistema educativo y
el margen de posibilidad de aplicacin de polticas oportunas para el sector y otras de
alcance general que impacten sobre el mismo.
El primer artculo, de Lila Molinier, trata de manera extensa y detallada las diferentes
figuras del marco normativo nacional paraguayo para asegurar el cumplimiento del
derecho a la educacin, consagrado constitucionalmente y canalizado con diferentes
instrumentos jurdico-institucionales. En este marco, la autora ofrece informacin
pertinente sobre el desempeo del sistema educativo y sobre la implementacin de
polticas pblicas, ofreciendo un panorama general de las dimensiones abordadas por
los instrumentos legales vigentes e indicando los avances y las materias pendientes
en su aplicacin en el pas.
El segundo artculo, de Luis Ortiz, se encuadra en el anlisis de las polticas emprendidas con el efecto de incentivar el acceso y permanencia en el sistema educativo de
los sectores sociales ms desfavorecidos. Especficamente, estudia los programas sociales de apoyo a la gratuidad en educacin, en sus dos componentes: el programa de
complemento nutricional y el programa de tiles escolares. El artculo se concentra
en el segundo con dos propsitos: evaluar el objetivo del mismo (alentar la asistencia
escolar y ofrecer condiciones adecuadas de escolarizacin), as como medir el efecto
sobre la matriculacin y permanencia en el sistema educativo de los sectores sociales
referidos. Con dicho enfoque se coligen criterios de evaluacin de la poltica pblica
considerando sus posibilidades y limitaciones en trminos del carcter universal, la
focalizacin, as como el impacto sobre la equidad, que implica la reduccin de las desigualdades educativas dadas las condiciones actuales de aplicabilidad de las polticas
pblicas en educacin.
El tercer artculo, de Rodolfo Elias, Patricia Misiego, Alina Machado, Ivonne Perazzo y Juan Jos Diaz, aborda las caractersticas de los programas de incorporacin
de las tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) en el proceso educativo,
mostrando con un abordaje comparativo, los obstculos y los logros de su aplicacin
en tres pases de Amrica latina, a saber, Paraguay, Per y Uruguay. Los autores presentan el conjunto de discusiones tericas y resultados de investigaciones empricas
que suscit el proceso de insercin de la tecnologa informtica e internet en la vida
social, considerando el aumento relativo de su disponibilidad y uso en los hogares. En
consonancia, el impacto de ese proceso en la educacin a travs de la incorporacin
de herramientas computacionales y de conectividad informacional global es revisado
por los autores sealando los puntos en comn entre las experiencias en los pases
as como las diferencias en su aplicacin y su adopcin por los sistemas educativos. El
artculo seala que la incorporacin de las TIC no puede abordarse como un vector
determinante sino que est condicionada por los marcos situacionales en los cuales
los paquetes tecnolgico-pedaggicos se introducen.
El cuarto artculo, de Dominique Demelenne, trata sobre la necesidad de pensar un
modelo contextual de intervencin pedaggica asumiendo la diferenciacin geogrfica y sociocultural de las representaciones sobre la calidad educativa en Paraguay,
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a saber, entre las zonas urbanas y las rurales. En dicho sentido, seala los aspectos
estructurales pero tambin de sentido que envuelven la reflexividad de los agentes
educativos en un proceso de discusin y argumentacin sobre sus propias prcticas,
con el objetivo de que expliquen y justifiquen su experiencia escolar. La propuesta
metodolgica, similar a la investigacin-accin, se basa en la idea de definir las experiencias sociales de forma que la reflexin contribuya a la transformacin de las instituciones locales por la transformacin subjetiva e intersubjetiva de los protagonistas
de esas experiencias. La calidad educativa no se limita, por tanto, solo a la concepcin
objetivista del proceso educativo sino tambin y sobre todo alcanza las representaciones sociales de los sujetos, de modo que una poltica educativa que busca incidir
en la calidad debe poder incidir sobre dichas representaciones.
En el quinto y ltimo artculo, de Luis Ortiz, Kevin Goetz y Luz Gimnez, se revisan los
criterios de asignacin y distribucin de los fondos previstos en la Ley de FONACIDE,
inscribiendo el anlisis en una mirada socio-espacial. En el trabajo plantean las contradicciones de la ley cuyo objeto es dotar de condiciones a la infraestructura educativa
pblica: la implementacin de lo establecido en la normativa implica asignar fondos
sin considerar los requerimientos reales de las instalaciones educativas en las diferentes regiones del pas y distribuirlos bajo un criterio que refuerza la concentracin
de los recursos, los desequilibrios geogrficos y la inequidad socioeconmica. A este
respecto, los autores describen las principales caractersticas de la infraestructura
educativa pblica y la tendencia de su dficit, indicando los desafos para el Estado de
renovar el dispositivo educativo en el territorio. Por otra parte, se formulan criterios
plausibles de diagnstico de la situacin edilstica y de las demandas de adecuacin en
los diferentes departamentos y distritos del pas, proponiendo la rectora de dos principios cruciales en una poltica pblica de acondicionamiento de la infraestructura: la
eficiencia administrativa y la equidad socio-espacial.
De este modo, el libro en su conjunto aborda el proceso educativo inserto en un entorno de intersecciones entre lo poltico, lo econmico y lo sociocultural. Dicho abordaje invita a plantear anlisis y comparaciones posibles dentro de un marco de accin
recproca entre las fuerzas sociales en sus distintas manifestaciones -de agentes y
sectores- y las fuerzas poltico-institucionales con la incidencia del Estado en la ordenacin del sistema educativo. A propsito, el estudio de las polticas pblicas se hace
crucial porque permite revisar esas intersecciones, nunca convergentes del todo sino
siempre objeto de redefiniciones.
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Tambin cabe considerar el contexto favorable generado por la Declaracin Mundial sobre la Supervivencia, la Proteccin y el Desarrollo del Nio, y su Plan de Accin Global 1990
2000, de la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia, Nueva York septiembre de 1990,
firmada por el gobierno nacional, y ratificada por el Congreso Nacional. En este caso,
la Constitucin Nacional (1992) asumi en los Derechos de la Familia, los derechos de
proteccin integral de los nios, y la obligacin de la familia, la sociedad y el Estado, de
garantizar su desarrollo armnico, as como el ejercicio pleno de sus derechos. Adems,
que en caso de conflicto, los derechos del nio tienen carcter prevalente.
Su incidencia en la educacin sigui un proceso largo, no formal5. Los avances se dieron con la promulgacin y vigencia del Cdigo de la Niez y Adolescencia (2001),
y con l, la creacin del Sistema Nacional de Proteccin y Promocin de la Niez y
Adolescencia, de carcter descentralizado, y de la Secretara Nacional de la Niez y
Adolescencia (SNNA) como su rgano ejecutivo, dependiente de la Presidencia de la
Repblica6. En los ltimos aos, y como resultado del proceso recorrido por el movimiento de proteccin y promocin de los DDNN, se ha avanzado en la incorporacin
de contenidos y objetivos a desarrollar en los programas de estudio y los textos de la
educacin escolar, al igual que de la capacitacin docente.
Los cambios establecidos por la reforma educativa incluyeron el aspecto pedaggico-curricular, el administrativo-institucional y el jurdico, en respuesta al diagnstico
nacional elaborado a cargo del Consejo (CARE). Su implementacin estuvo a cargo de
los programas de reforma por cada nivel educativo7, a travs de ejes y lneas de accin
relacionados con la actualizacin del marco normativo, pedaggico y administrativo,
y el fortalecimiento institucional de las direcciones generales de nivel, as como otras
direcciones de apoyo; el desarrollo de las estadsticas educativas, su difusin y uso; la
formacin docente inicial y la capacitacin de los docentes, directores, tcnicos y supervisores en servicio, as como de los padres de familia; la elaboracin y dotacin de libros
y materiales didcticos para docentes y alumnos; el mejoramiento de la infraestructura
escolar, edilicia, su equipamiento. Tambin, incluy cambios en la supervisin educativa.
Fue elaborado el Plan Estratgico de la Reforma Educativa Paraguay 2020. Enfrentemos
juntos el desafo (MEC, 1996) dentro de un proceso participativo denominado Dilogos Estratgicos (MEC-CARE, 1996) que dio un marco global y una perspectiva de
largo plazo a las acciones, al mismo tiempo en que capacit a miembros del Equipo
5 La promocin de los DDNN estuvo a cargo de las organizaciones no gubernamentales, as como el largo proceso
participativo de elaboracin y aprobacin del Cdigo de la Niez y Adolescencia.
6 En estos procesos de promocin de los DDNN y su institucionalizacin en una ley especfica tienen protagonismo
la Coordinadora de los Derechos de la Infancia y Adolescencia (CDA), creada en dicho contexto, involucrando a la antigua Direccin del Menor, del Ministerio de Justicia y Trabajo, y al Poder Judicial, con la asistencia tcnica de UNICEF
Paraguay.
7 Programa de Mejoramiento de la Educacin Preescolar y Primaria (1994 1999) y de la Educacin Secundaria
(1994-1999), Programa de Consolidacin de la Reforma Educativa en la EEB, Escuela Viva Hekokatuva (2001 2007) y
de la Educacin Inicial (2004 2010), Reforma Joven, de la Educacin Media (2003 2009). Estos programas contaron
con la asistencia tcnica y financiera del BID as como del BM, mediante crditos reembolsables, en su mayor parte.
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y administracin del MEC y del Sistema. La secretara ministerial cambi su denominacin por la de Ministerio de Educacin y Cultura.
Finalmente, advertimos que en este complejo proceso de cambios formulados e incorporados por la reforma educativa y la evolucin seguida hasta la actualidad, hay
deudas en la interpretacin de los procesos y resultados obtenidos respecto de la
incidencia de los factores internos del pas y del exterior, as como del contexto social
global de la educacin.
En el caso del movimiento mundial por la Educacin para Todos 1900 2000, destacamos su incidencia en el plano de los documentos oficiales producidos en el contexto pas, su sistematicidad, integralidad, la coherencia y consistencia interna en la
estructura del sistema educativo, sus regmenes, modalidades y niveles. El marco de
poltica de Estado, en la Constitucin Nacional y en la Ley General de Educacin, que
se evidencia en el reconocimiento y las garantas al derecho de la educacin bsica
a toda la poblacin, las diversas opciones para las diversas poblaciones y culturas.
Tambin, se evidencia en los delineamientos curriculares, en la fundamentacin de la
educacin inicial y escolar bsica, y la reestructuracin de la educacin permanente
(MEC, 2000). Estos aportes del movimiento de la Educacin para Todos al ao 2000,
con el enfoque de la educacin bsica, no fueron acreditados como tales en las nuevas
polticas educativas, slo son reconocidos en el mbito de los actores involucrados en
su formulacin, a nivel tcnico.
En el caso de las acciones emprendidas en el marco de los programas de gestin de
la implementacin de la reforma en el aula desde la educacin inicial a la educacin
media y la formacin docente, el balance arroja resultados positivos en el aumento
de la cobertura de todos los niveles educativos, y del gasto pblico en la educacin.
Posteriormente, entre el 2010 2012, hubieron mayores avances en la institucionalizacin de la gratuidad de los servicios educativos pblicos y administrativos del
MEC; el aumento de la cobertura de los programas de proteccin social para disminuir el dficit de cobertura y permanencia en el sistema escolar bsico, como ser, la
universalizacin de la canasta de tiles escolares y del programa de la merienda escolar, y la ejecucin del programa selectivo del almuerzo escolar, en las escuela pblicas.
En sntesis, los veinte aos y ms recorridos, de la pos-dictadura, por el proceso de
la educacin general y escolar bsica, la media, y la no universitaria, han significado
avances relacionados con los cambios en el contexto general a nivel pas, as como en
la estructura y el funcionamiento del sistema educativo nacional, aunque ste sigue
en la actualidad fragmentado, respecto del sistema de la educacin superior, y segmentado, respecto de sus respuestas a la desigualdad social existente plantendonos
los desafos para el corto, mediano y largo plazo venidero.
21
2. La estructuracin del sistema educativo nacional y el sistema educativo obligatorio, 1992 - 2012
La visin estratgica asumida en la reforma plante, con base en la Educacin para
Todos, que el sistema educativo nacional debe ser capaz de responder a demandas
diferenciadas por nivel, modalidad y tiempo; que debe ofrecer a toda persona la posibilidad de adquirir una buena educacin bsica y de formarse a lo largo de toda su
vida (MEC-CARE-IIDHU, 1996: 67-68).
Asimismo, plante que el Sistema debe estar preparado para responder a diferentes
pblicos: (i) la poblacin en situacin excepcional, marginales, penitenciarias, indgenas, migrantes, etc.; (ii) la poblacin con dificultades particulares, como campesinos
de asentamientos recientes o antiguos y habitantes de barrios suburbanos; (iii) la
mayora de la poblacin que requiere, antes que nada, una rpida calificacin profesional adecuada, y (iv) personas en condiciones de acceder a niveles universales de
excelencia. De ah que el nuevo Sistema propuesto integr en el eje vertical los diversos regmenes educativos. Y dentro de la Educacin de Rgimen General, en su eje
horizontal, las modalidades educativas: formal, no formal y la informal, sus correspondencias y complementariedades (ver Grfico 1). Estas propuestas de la reforma
educativa fueron institucionalizadas en el diseo curricular de la educacin inicial y
escolar bsica -implementado a nivel de aula desde 1994; de la media, desde 2002; de
la formacin docente, desde 1994, y en la Ley General de Educacin (1998) -aunque
present innumerables limitaciones en su implementacin. Como ejemplo de ello, la
continuidad de la prctica docente y de gestin escolar tradicional es la ms referida.
Pero tambin en los nuevos textos y las bibliotecas escolares para la educacin escolar bsica, editados durante el proceso de implementacin de la reforma curricular, se
observa la continuidad de la educacin tradicional y conservadora.
En la segunda mitad del siguiente decenio, se volvieron a ajustar los currculos y los
programas, para mejorar sus especificaciones y avanzar hacia el desarrollo de las capacidades, por competencias.
No obstante, el sistema educativo nacional est fragmentado, en particular, dentro
del rgimen regular de la educacin formal, donde la gestin institucional del tercer
nivel, de la educacin superior, est desarticulada. Las universidades e institutos superiores no estn articulados con la educacin general y escolar bsica, por lo que el
sistema educativo nacional no funciona como tal.
2.1.
UNIVERSIDADES
EDUCACION
21
19
SUPERIORES
EDUCACION
SUPERIOR
18
17
E
INSTITUTOS
20
PROPEDEUTICO
EDUCACION
PROFESIONAL
BACHILLERATO
BACHILLERATO
16
15
TECNICO
MEDIA
INTEGRADO
14
13
SISTEMA
NACIONAL
DE
EDUCACIN
PROFESIONAL
PROFESIONAL
3er.
CICLO
(CICLO
INTEGRAL)
EDUCACION
12
11
10
ESCOLAR
2do. CICLO
BASICA
1er. CICLO
9
8
7
EDUCACIN NO FORMAL
6
5
PREESCOLAR
EDUCACION
4
3
2
JARDIN
INFANTIL
INIICIAL
GUARDERIA
1
EDAD
EDUCACION FORMAL
Fuente: MEC- CARE-IDIUH, (1996:70) y MEC, (1998), Ley General de Educacin, 1998.
23
11 Una agencia pblica de noticias, Informacin pblica (IP), una Radio Nacional reestructurada y dos sitios web de informacin, completan el espectro de servicios de comunicacin y educacin popular desarrollada entre el 2010 2012.
Actualmente, estas acciones se mantienen con muchas dificultades, y corren el riesgo de ser clausuradas.
12 Est incluida en las estadsticas oficiales del MEC.
25
2.2.
De los tres niveles en los que est organizada la educacin formal, los dos primeros
son obligatorios.
2.2.1. Primer nivel
Est conformado por la educacin inicial y la educacin escolar bsica.
2.2.1.1. La educacin inicial
Es obligatoria y gratuita en la actualidad, con base en la Ley de Gratuidad de la Educacin Inicial y de la Educacin Media, N 4088/2010. Su estructura es materia de
desacuerdos entre la propuesta de la reforma educativa, junto con la prctica institucional y el Currculo de la Educacin Inicial (MEC, 2004), por un lado, y la Ley General
de Educacin, por el otro, en relacin con el preescolar. Segn las primeras disposiciones, la educacin inicial se implementa en las modalidades antes vista, formal, no
formal e informal, y se estructura en dos etapas: (i) para nios, nias desde los 45 das
de nacimiento hasta los 3 aos (maternal) y (ii) para nios, nias de 3 hasta los 6 aos
(pre-jardn, jardn de infantes y preescolar) (MEC-BID, 2006). El preescolar tender a
su escolarizacin y estar preferentemente comprendida dentro de la modalidad de
la educacin formal. No obstante, en los casos en que se promuevan modelos alternativos o no exista oferta o el servicio sea insostenible, podr ser impartido o cubierto
por una institucin u organizacin no formal, en concordancia con el Art. 56 de la Ley
General de Educacin13.
En cambio, en la Ley General de Educacin, Seccin Educacin Inicial, se establecen
dos ciclos (maternal y jardn), destinados a nios, nias de 0-2 y 3-4 aos. Mientras, el
preescolar, orientado a nios y nias de 5 aos, fue integrado a la educacin escolar
bsica en forma sistemtica, y declarado gratuito en las escuelas pblicas de gestin
oficial. Con esta medida, la Ley General de Educacin, por medio del Art. 29, buscaba
lograr la gratuidad y obligatoriedad del grado preescolar por decreto del Poder Ejecutivo cuando el Congreso de la Nacin apruebe los rubros correspondientes en el
Presupuesto General de la Nacin14. Pero, a pesar de lo establecido por la Ley General, la prctica institucional del MEC y del sistema mantuvo al preescolar como parte
de la educacin inicial, a cargo de la direccin tcnica correspondiente15.
13 El Art. 56 de la Ley General de Educacin del ao 1998 establece que las instituciones de educacin no formal podrn ofrecer programas de formacin acadmica, y en materias conducentes a la validacin de niveles y grados propios
de la educacin formal. Citado por el Reglamento de la Educacin Inicial, Art. 9.
14 En este contexto, el preescolar se volvi un requisito para la inscripcin en el primer grado en las escuelas privadas,
adelantando su obligatoriedad para este sector de la demanda del servicio.
15 La Direccin de Educacin Inicial y la Direccin de Educacin Escolar Bsica, son las dos direcciones que conforman la Direccin General de Educacin Inicial y Escolar Bsica, que implementa la poltica educativa del primer nivel.
26
16 En ese sentido, el Programa de Mejoramiento de la Educacin Inicial y Preescolar propuso la modificacin de la Ley
General de Educacin de la respectiva seccin. Ver Componente 1: Marco de Polticas y Normativas de la Educacin
Inicial.
27
Esta disposicin constitucional implica un avance importante en el ejercicio del derecho a la educacin de los nios, nias, preadolescentes y la poblacin en general
porque agrega un ciclo escolar de tres aos (7, 8 y 9 grado) a la educacin primaria,
que es gratuita y obligatoria en el Paraguay desde 1940, mediante la Constitucin
Nacional promulgada ese ao.
Lo anterior significa que la sociedad y el Estado paraguayo se han puesto una nueva
meta educativa a inicios de los noventa, de la transicin democrtica en el Paraguay.
De ah que la reforma educativa de 1992, nombra, fundamenta, establece sus fines,
objetivos, la metodologa, y organiza los ciclos y grados de la educacin escolar bsica,
entre otras cosas (MEC, 1995). Tambin, dio lugar al diseo y gestin de experiencias
diversas en busca de mayor equidad y pertinencia para los nios y nias de las zonas
rurales y periurbanas empobrecidas17.
2.2.2. Segundo nivel
Est conformado por la educacin media. Ella est orientada a adolescentes de 15 a
17 aos, segn dos modalidades y tres cursos acadmicos. Las modalidades en las
que se organiza son:
a. Bachillerato Cientfico, con nfasis en (i) Letras y Artes; (ii) Ciencias Sociales, y (iii)
Ciencias Bsicas y Tecnologa.
b. Bachillerato Tcnico, con nfasis relacionadas con la produccin de bienes y servicios: (i) Industrial; (ii) Servicios, y (iii) Agropecuario.
Es obligatoria y gratuita en virtud de la Ley de Gratuidad de la Educacin Inicial y de
la Educacin Media, N 4088/2010. La letra de la Ley es confusa, porque en su ttulo
no habla de la obligatoriedad, slo de la gratuidad, pero en el Art. 2 establece la obligatoriedad y gratuidad de la educacin inicial y de la educacin media en las escuelas
pblicas de gestin oficial, por lo que no deja lugar a dudas sobre su real alcance.
En el Art. 2 tambin consta que dicha medida se basa en los artculos 29 y 37, respectivamente, de la Ley N 1624/1998, General de la Educacin, referentes a la seccin
correspondiente de la Educacin Inicial y de la Educacin Media, y sus respectivas definiciones en cuanto a su constitucin como nivel educativo. En rigor, se hace constar
que esta Ley cumple con las previsiones de la Ley General, en cuanto a la posibilidad
de expandir la obligatoriedad y gratuidad a dichos niveles educativos.
Este nivel ha experimentado considerables cambios durante la segunda generacin
de polticas impulsadas por la reforma educativa, para articular con la implementacin gradual de la reforma en las aulas de la educacin escolar bsica, nivel en el que
se coloc el nfasis en los noventa.
17 Tales como el Programa de Escuela Activa Mit ir (1995-2000), Programa Escuela Viva Hekokatuva (2001- 2007)
y el Programa Fe y alegra desde 1994 hasta la actualidad.
28
lar fue creado por Ley N 806/1995, consistente en el Fondo de Complemento Nutricional Escolar, cuyos beneficiarios son los alumnos de las escuelas bsicas pblicas
que atienden a la poblacin de escasos recursos, de las zonas rurales y periurbanas.
Su implementacin es responsabilidad del MEC, las gobernaciones y los municipios, esto es, el Estado en sus tres niveles. La ley fue modificada por otras dos, la N
1443/1999 y la N 1793/2001, con las que se ha buscado mejorar la atencin a los
nios, involucrando al Ministerio de Salud Pblica para realizar un control sanitario
en las escuelas, y facilitar la gestin del Fondo y los procedimientos operativos de la
ejecucin del programa.
El MEC canaliza los recursos para la zona de Asuncin, y las gobernaciones, para los
departamentos. La ejecucin del Programa enfrenta numerosos problemas, entre
ellos, niveles de corrupcin alarmantes, incluso investigados y documentados por la
Contralora General de la Repblica (CEJ CIRD USAID , 2011).
Desde fines del 2012, se han incorporado cambios en la cantidad de recursos disponibles para el Programa y su gestin, relacionados con la creacin del Fondo Nacional
de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE), que transferir anualmente el 25%
de sus fondos a las gobernaciones y municipalidades, del cual, el 30% deber ser destinado anualmente a proyectos de almuerzo escolar.
2.3.2.2. La provisin de tiles escolares
La implementacin gradual de la reforma educativa en el aula entreg en forma gratuita los textos y ejercitarios a los alumnos de la educacin escolar bsica en la primera generacin de dicha poltica. Pero el MEC no dio continuidad a esta entrega
universal de textos sino en forma de biblioteca escolar y de aula, y fichas de estudio
segn la lnea de accin de los programas focalizados en ejecucin.
No obstante, a mediados de la dcada del 2000, los bajos niveles de acceso (matrcula
y asistencia escolar) y permanencia en la educacin escolar bsica, relacionados con los
altos niveles de incidencia de la pobreza y pobreza extrema de la poblacin rural, y en la
zona de mayor concentracin de la poblacin, el departamento Central urbano, oblig
a la administracin educativa a activar la provisin de tiles escolares para el 1er y 2
ciclo, prevista en la Constitucin Nacional (1992) y la Ley General de Educacin (1998).
En el ao 2009, en que la poltica social asume con mayor compromiso el enfoque de
derechos en sus programas, y los programas de proteccin social amplan su cobertura, la provisin de tiles escolares cubre a los alumnos de los tres ciclos de la escolar
bsica, y desde el 2010, tambin incluye a la educacin permanente y la media, en
todas las escuelas pblicas. En el ao 2013, las cifras de su ejecucin refieren a la
cobertura de 10.000 instituciones educativas y a 1.565.690 canastas o kits escolares
distribuidos a principios del ao lectivo20.
20 Operativo de Provisin de tiles Escolares 2013, Asuncin, 12 de febrero de 2013. En: www.compartiendoinformacin-sicom.blogspot.com
31
2.4.
El rgimen de distribucin de competencias y recursos en educacin entre los niveles del Estado (nacional, departamental y
municipal)
las soliciten; formular el Presupuesto anual del Gobierno Departamental a ser previsto en el Presupuesto General de la Nacin y administrar los bienes y recursos del
Departamento, entre otros.
Dentro de estos deberes y atribuciones se encuentran el deber y la atribucin de
coordinar la accin educativa, la formacin escolar y ciudadana con los organismos
competentes, adecuadas a las exigencias y necesidades del Departamento. Igualmente, de participar de los programas de cooperacin internacional dentro de los lmites
establecidos en los acuerdos internacionales, as como hacer uso del crdito pblico
o privado, nacional o internacional conforme a la ley; requerir informacin sobre ejecucin presupuestaria de las diferentes oficinas pblicas que operan en el Departamento, y adoptar medidas de preservacin de las comunidades indgenas residentes
en l, del medio ambiente y los recursos naturales.
En relacin con las instancias de gobierno y toma de decisiones, la Ley establece un
Consejo de Desarrollo Departamental, de carcter consultivo, presidido por el Gobernador, y constituido por representantes de organizaciones sociales, culturales y
econmicas del departamento. Es establecido y regulado por Ordenanzas, sancionadas por la Junta Departamental. Sus deberes y atribuciones son: responder a las
consultas del Gobernador sobre los anteproyectos del Plan de Desarrollo Departamental y del Presupuesto del Gobierno Departamental, en la fase previa a su presentacin a la Junta. Tambin, dictaminar sobre dichas consultas; constituir comisiones,
formular y presentar al Gobierno Departamental, programas y proyectos, as como
sus recomendaciones. stas son de tratamiento obligatorio para el Gobierno Departamental segn la Ley Orgnica Departamento en sus artculos 28 al 32.
De operar en la prctica este Consejo, se convierte en una puerta de entrada a los
temas educativos y su contexto social concreto, sean o no planteados por miembros
vinculados con el sector educativo. En este sentido, sera interesante recopilar, sistematizar y difundir experiencias de incidencia de las recomendaciones y proyectos de
los Consejos en la poltica educativa de los gobiernos departamentales.
En cuanto a los recursos del Gobierno Departamental y su orientacin a la educacin,
hay referencias expresas, aunque no exclusivas, en diversos artculos de la Ley, tales
como los siguientes:
i.
ii. Son planes de inversin, entre otros, los relacionados con el desarrollo educativo, cultural, cientfico y tecnolgico, y en especial la construccin y dotacin de
centros educacionales, deportivos, culturales, de formacin profesional, tecnolgicos y de investigacin cientfica, segn el artculo 45 de la LOD.
iii. En relacin con las asignaciones y subvenciones del Gobierno Nacional, la LOD
en su artculo 46 establece criterios para su distribucin, tales como las condi34
35
100%
5.611
100%
18.471
100%
126.502
-
538
82
56,9%
3.191
84,2%
15.555
67,2%
85.009
58,4%
1.558
1%
15
1.229.296
76,4%
176.484
138.233
36.639
571
1.041
81,3%
945.354
682.275
18.659
68,3%
107.458
107.458
1.516
92.868
2.184
Matrcula
416
44
13.982
2.316
1.764
357
36
159
370
7.127
4.539
4.668
47
4.664
176
Entidades
Sector Pblico
10,8%
607
0,9%
158
28,9%
36.579
41,6%
1.111
99,0%
1.529
149.711
15,9%
36.732
23.458
13.053
221
7,6%
88.196
61.498
-
15,7%
24.783
24.519
264
11.821
-
Matrcula
61
10
1.708
528
330
175
23
556
624
613
11
567
-
Entidades
Sector Privado
* En valores absolutos y porcentajes segn nivel, ciclo, modalidad educativa y sector institucional
** Nmero de matriculados incluidos en el total del ciclo o modalidad al que corresponde
Fuentes: 1. MEC, Estadstica Educativa - Anuario 2010, Asuncin, 2011. 2. DGEEC, Compendio estadstico 2011, Fernando-de-la-Mora, 2012.
Educacin especial **
Formacin Docente
1.551.218
16.929
3.076
2.211
608
37
220
Media
Bachillerato cientfico
Bachillerato tcnico
Educacin media abierta
Educacin media - F. prof.
100%
2.669
100%
1.544
415
100%
231.088
173.736
55.335
590
1.427
8.231
5.622
5.745
63
5.692
184
99%
157.361
155.440
1.921
119.372
2.348
Escolar Bsica
1 y 2 ciclo *
Escolar Bsica Indgena **
Entidades
Matrcula
Total General
100%
1.162.769
833.487
21.934
Inicial
Formal
No formal
Preescolar (formal) **
Inicial indgena **
Nivel educativo
32,3%
1.813
14,9%
2.758
3,9%
4.914
170.841
7,8%
18.018
12.045
5.643
165
165
11,1%
129.219
89.714
3.275
15,0%
23.604
23.463
141
14.683
164
Matrcula
61
28
1.278
269
117
76
38
38
45
548
461
464
5
461
8
Entidades
Sector Privado
subvencionado
140.448
106.131
34.317
-
327
69.307
Total
Egresados
36
ii. Las condiciones de ejercicio de las funciones municipales se ejercern de conformidad a la legislacin aplicable y en coordinacin con las autoridades nacionales
y departamentales competentes, segn el artculo 13 de la LOM.
iii. En el mbito de sus funciones, tal como lo establece el artculo 14 de la LOM, pueden promover toda clase de actividades y prestacin de servicios pblicos que
contribuyan a satisfacer los intereses locales, toda vez que los mismos no estn
supeditados a un rgimen nacional o departamental.
iv. Adems de las funciones propias establecidas por la ley, las municipalidades podrn ejercer competencias nacionales y departamentales delegadas de otros organismos y entidades pblicas que afecten a sus intereses propios, de acuerdo a
la legislacin vigente, y mediante previa firma de un convenio entre la administracin delegante y la municipalidad. Segn el artculo 16 de la LOM, el convenio
debe cumplir con los requisitos y los procedimientos establecidos en la disposicin de la presente Ley, sobre los convenios por delegacin de competencias.
100%
340.000.000
1. Tesoro Nacional/MH
28%
95.200.000
30%
102.000.000
25%
85.000.000
7%
23.800.000
10%
34.000.000
Los recursos del FONACIDE se distribuyen en cinco sectores relacionados con la inversin pblica para el desarrollo de la infraestructura econmica, 28%; el aumento
de la calidad de la educacin27, becas de posgrado y doctorado en el exterior para
graduados excelentes, y desarrollo del programa de investigacin e innovaciones del
CONACYT, 30%; a los gobiernos departamentales y municipales, 25%; para capitalizar la agencia financiera pblica, 7% y para el Fondo Nacional de Salud, el 10%. (Cuadro 1). Los porcentajes asignados son fijos, sobre un total de recursos que es variable,
segn la cantidad de energa excedente cedida al Brasil por ao, pero el promedio
26 Dicho acuerdo fue aprobado por el Congreso Nacional brasileo, el 14 de mayo de 2011.
27 Incluye la incorporacin de las herramientas de las ITC, con el programa una computadora por nio y por docente
de las escuelas pblicas, del sistema obligatorio; formacin y capacitacin docente; capacitacin a padres, y programa
de becas de grado universitario para jvenes de escasos recursos.
38
anual entre el perodo 2012 2023 sera de alrededor de 340 millones de dlares28.
Las cifras correspondientes a esta distribucin, para cada rea de inversin, son extraordinarias en relacin con el contexto nacional, las finanzas y la gestin pblica existente.
De ah que est pendiente un mayor anlisis y discusin sobre los recursos actuales
y a futuro para la gratuidad de la educacin del sistema obligatorio, tanto en relacin
con la cobertura de los servicios educativos directos como la ampliacin progresiva
de la gratuidad por medio de los programas de proteccin social (complemento nutricional, tiles escolares, otros). Adems, sobre las implicancias de los programas
propuestos por la ley de creacin del FONACIDE y del Fondo para la Excelencia de la
Educacin y la Investigacin (Fondo para la Educacin y la Investigacin, en adelante),
para el sistema de la educacin obligatoria.
Son 108 millones de dlares los que seran destinados al Fondo para la Educacin y
a la Investigacin, por sobre el mnimo del 20% destinado a la funcin educativa por
el Gobierno Central, establecido por la disposicin constitucional. Cmo lo vamos
a hacer como sistema educativo y como pas urbano, rural, indgena; pobre y pobre
extremo? La Ley del FONACIDE y Fondo para la Educacin y la Investigacin (2012) y
los decretos reglamentarios, han establecido los criterios de distribucin e inversin
del Fondo, por lo que cabe evaluarlos.
Tambin, debemos considerar las asignaciones para las gobernaciones y municipalidades, pues debern ser orientadas hasta en un 50% para la inversin en construcciones, reparaciones y mantenimiento escolar, y equipamiento bsico, y otro 30% para
almuerzos escolares. Ambos casos, y en particular el segundo, son factores importantes en la ampliacin de la gratuidad del sistema obligatorio, el preescolar y los dos
primeros ciclos de la educacin escolar bsica. El fondo disponible es en este caso de
27 millones de dlares anuales, que sern administrados por las 17 gobernaciones, a
cargo de 248 municipalidades en la compra, distribucin y la entrega de los alimentos
a los escolares, de las escuelas pblicas, de zonas rurales y comunidades indgenas,
durante todo el ao lectivo.
3. La situacin educativa: cobertura, repitencia, desercin y permanencia escolar. Los dficits de inclusin y calidad de la educacin
obligatoria
El monitoreo de los indicadores ms frecuentes para la evaluacin de la eficiencia
interna permite dimensionar el dficit de inclusin del Sistema Obligatorio al 2010,
situacin que no ha cambiado al 2013, no porque no se hayan tomado medidas para
revertirlo, sino porque el contexto pas ha estado inestable, as como la administra-
28 En 13 aos Paraguay recibir tres veces ms que en los ltimos 26 aos. Ingreso anual hasta el 2023, Asuncin,
10 de febrero del 2011. Disponible en: www.ande.gov.py
39
En el preescolar, la cobertura bruta31 es del 89% mientras que la cobertura neta32 del
69%, lo cual indica que hay un 20% de nios matriculados con edades por encima o
por debajo de los 5 aos, la extra-edad, debido al ingreso tardo o anticipado respecto
de la edad reglamentaria vigente que es de 5 aos (MEC, 2006)33. Por otro lado, tanto
la cobertura bruta como la neta del preescolar estn estancadas en los ltimos aos,
despus del impulso dado por los programas de fortalecimiento (2001-2003) y mejoramiento de la educacin inicial (2004 2009). En el ao 2000, tal como se puede
observar en el cuadro 3, la cobertura bruta y neta del preescolar era de 77% y 62%,
respectivamente (MEC, 2002).
En la educacin escolar bsica (EEB) 1 y 2 ciclo, la cobertura bruta es del 97%, y la
neta, del 83%, las ms altas del sistema educativo; la extra-edad es de 14%. Dentro de
ella, la sobre-edad, asociada con el ingreso tardo al primer grado y la repitencia, con
mayor incidencia en el primer ciclo y el primer grado, han configurado un problema
crnico y reproductor del fracaso escolar, enfrentado por el MEC desde el 2008, mediante la ejecucin del Proyecto de Nivelacin de los Aprendizajes.
En el 3er. ciclo de la EEB, la cobertura es considerablemente ms baja que la de los dos
ciclos anteriores. La cobertura bruta en este ciclo es del 79%, mientras la neta, del
60%, y la extraedad es mayor a la de los dos primeros ciclos, 19%, por efecto de las
dificultades de asistencia y permanencia del alumnado dentro del sistema.
29 A fines de junio de 2012, el presidente Fernando Lugo fue destituido mediante un juicio poltico sumario y sucedido
por su Vicepresidente hasta agosto de 2013. Luego asumi el gobierno de Horacio Cartes, por lo que en apenas dos
aos el MEC ha cambiado dos ministros, su gabinete, directores generales y directores tcnicos.
30 MEC, Paraguay. Educacin en cifras 2010, Asuncin. Disponible en: www.mec.gov.py
31 Se calcula dividiendo el nmero total de matriculados en el preescolar, sin discriminar por edad, por el nmero de
poblacin de edad (5 aos) estimado para el ao de referencia.
32 Se calcula dividiendo nicamente el nmero de matriculados de 5 aos de edad, por el nmero total de la poblacin
de edad estimada para el ao de referencia. La diferencia entre ambas, cobertura bruta y neta, mide la extra-edad.
33 La extra-edad es persistente en el preescolar y primer grado, a pesar de los ajustes de la normativa administrativa
que establece las edades de 4, 5 y 6 aos, cumplidos a mayo del ao lectivo en cuestin, como edad de ingreso al jardn,
preescolar y primer grado, en el contexto de la entrada en vigencia del Reglamento de la Educacin Inicial y Preescolar.
40
La repitencia
A pesar de que ha tendido a bajar y existen mecanismos de prevencin de la repitencia en los dos primeros ciclos de la EEB, este problema sigue siendo importante
en la actualidad. En el 2010, el nmero total de repitentes en ambos ciclos fue de un
poco ms de 40.000 alumnos, equivalente al 5% del total de matriculados, promedio
nacional que aumenta en el caso de las escuelas pblicas, en las zonas rurales y de los
varones. El nivel ms elevado de repitentes se encuentra en el primer ciclo y primer
grado; luego tiende a descender gradualmente, siendo mucho ms reducido en el 2
ciclo y en el 3. En este ciclo suman un total de 3.510 alumnos, o el 1% de la matrcula.
Desde el 2006, el MEC ha implementando un sistema de evaluacin por grado y promocin por ciclo, dentro del cual, en el 1 y 2 grado los alumnos que reprueban hasta
dos materias pasan automticamente de grado, pero van munidos de sus informes
de evaluacin a ser considerados por el docente del siguiente grado, hasta el 3, en el
que deben de aprobar todas las materias para ser promovidos al 2 ciclo. A partir del
2010, y ante la resistencia a la medida por parte de docentes y padres, se sum a dicho sistema de evaluacin y promocin por ciclo, la decisin de mantener a un mismo
docente del primero al tercer grado del 1er ciclo de la EEB, para hacerse cargo del
seguimiento a las y los alumnos desde el inicio hasta el trmino de dicho ciclo.
3.3.
La desercin
siguientes tres departamentos, tambin son frecuentes en las zonas rurales, como en
el resto del pas (MEC, 2012: 33-34).
3.4.
La ineficiencia interna del sistema educativo obligatorio es an ms evidente en relacin con los bajos niveles de retencin o permanencia de los alumnos en la escuela
hasta el final de todo el ciclo de la educacin escolar bsica de nueve grados. En el
ltimo decenio ha tendido a aumentar lentamente, pero al 2010 slo beneficia a alrededor del 50% de los escolares, segn lo establece la cohorte del 2002 2010, en
el que de cada 100 matriculados en el primer grado, slo 52 llegaron al 9 grado y
egresaron 48 (MEC, 2012: 36).
3.5.
Por todo lo visto hasta aqu, la educacin escolar bsica de 9 aos para todos y todas,
es decir, su universalizacin para las nuevas generaciones desde los aos 90, no se
ha logrado an a 16 del inicio de la reforma educativa en el aula. En dicho lapso, la
implementacin del nuevo currculo en todas las escuelas y secundarias bsicas fue
universal. Pero el mejoramiento de la oferta de la educacin inicial y escolar bsica
fue gradual y focalizado, tal como se refiri anteriormente, a travs de innovaciones
en la gestin escolar inclusiva, en los contenidos, las estrategias pedaggicas y en los
insumos educativos (asistencia a los docentes en servicio; materiales didcticos; bibliotecas de aula; centros de recursos para el aprendizaje; construccin de nuevos
espacios y rehabilitacin de lo existente, etc.).
A pesar de que la focalizacin fue planteada como un medio para llegar a la universalizacin, al focalizar en las escuelas rurales pero sin incluir a todas34, ni ocuparse
de los determinantes sociales de la cobertura escolar, como la gratuidad instituida
en el 2010, los dficit de equidad hacia la poblacin rural, periurbana, indgena, es
decir, pobre y pobre extremo, siguen persistiendo y son importantes en el ciclo 3 de
la educacin escolar bsica y ms an, en la educacin media a nivel nacional, como se
ha visto (MEC, 2000).
En el 2010, segn el indicador de la matrcula, el dficit de cobertura neta del preescolar es de 31%, porcentaje que habra que tomarse con reservas, porque un porcentaje significativo de nios de 5 aos asisten al primer grado de la EEB. El del 1 y 2
de la EEB es de 17% y del 3er ciclo, de 40%. Mientras, el de la educacin media es de
56% (Cuadro 3).
43
Preescolar
Educacin Media
EEB 1 y 2 ciclo
Porcentaje de matrcula en
zona urbana (ZU)
y zona rural (ZR)
Educacin inicial /
PS: 8%
SP: 76%
PS: 11%
SP: 82%
PS: 11%
SP: 82%
Porcentaje de matrcula
atendida por sector
pblico (SP) y privado
subvencionado (PS)
PS: 6%
SP: 79%
PS: %
SP: %
PS: 7%
SP: 87 %
PS: 8%
SP: 82%
Porcentaje de Instituciones
educativas por sector
pblico (SP) y privado
subvencionado (PS)
44
Total
Urbana
87%
3.898
523
4.421
3.125
363
3.488
7.023
886
7.909
Total
2
%
88%
12%
100%
90%
10%
100%
89%
11%
100%
Aplazo
5.440
13%
834
Abandono
100%
6.274
Rural
90%
10%
5.165
Aplazo
552
5.717
Aplazo
Abandono
88%
100%
12%
100%
1.386
11.991
10.605
Abandono
Total
5.021
540
5.561
3.891
343
4.234
8.912
883
9.795
Total
3
%
90%
10%
100%
92%
8%
100%
91%
9%
100%
3.026
402
3.428
2.006
265
2.271
5.032
667
5.699
Total
4
%
88%
12%
100%
88%
12%
100%
88%
12%
100%
1.574
229
1.803
1.154
131
1.285
2.728
360
3.088
Total
87%
13%
100%
90%
10%
100%
88%
12%
100%
Cuadro 4. Educacin escolar bsica. Nmero de repitentes por causa, segn grado y rea geogrfica. Ao 2010
742
116
858
661
120
781
1.403
236
1.639
Total
6
%
86%
14%
100%
85%
15%
100%
86%
14%
100%
19.701
2.644
22.345
16.002
1.774
17.776
35.703
4.418
40.121
Total
88%
12%
100%
90%
10%
100%
89%
11%
100%
Totales
ii. Tambin la pobreza urbana es importante (24%), y en los ltimos aos ha ido en
aumento, en particular en el departamento Central (26%), donde se concentra
la poblacin migrante de las zonas rurales. En estas zonas, la pobreza extrema,
medida por el ingreso, afecta al 10% de la poblacin zonal.
iii. Adems de los problemas relacionados con el ingreso, las necesidades bsicas
insatisfechas de la poblacin se extiende con las carencias en cuanto a las condiciones de vivienda digna; infraestructura sanitaria; las caractersticas educativas,
con el padre y/o la madre de familia analfabeta, o sin concluir la educacin escolar
bsica; capacidad de generar condiciones de subsistencia. Estas caractersticas
tienden a mantenerse a mediano y largo plazo, aunque la pobreza medida por
ingreso se reduzca en coyunturas econmicas ms favorables al aumento del empleo y de los ingresos de las familias pobres y pobres extremos, como indica los
resultados preliminares de la Encuesta de Hogares 201235.
35 Dichos resultados no fueron difundidos a fines del primer semestre de 2013, cuando se concluye este trabajo.
45
46
Total
19,9
68,5
23,4
Privada
4,2
95,5
88,9
30,1
10,1
Pobre extremo
9,9
87,1
79,8
19,3
Pobre no extremo
1.469.894
1.182.812
301.771
611.890
913.661
2.096.473
Poblacin pobre 1/
782.009
140.747
242.989
383.736
1.165.745
Pobre extremo
1. Incluye pobres extremos y no extremos; 2. Zona urbana del dpto. Central, 3. Zonas urbanas del pas.
2.641.284
Resto urbano 3/
Zona rural
2.353.470
3.823.364
6.464.648
Zona urbana
Poblacin total
Total pas
reas
Cuadro 6: Paraguay. Poblacin total, Pobreza moderada y Pobreza extrema, segn rea geogrfica. Ao 2011.
Fuente: DGEEC, Principales resultados de pobreza y distribucin del ingreso, Fernando-de-la-Mora, 2012.
73,3
Pblica
5,8
Indicador seleccionado
6,7
91,8
84,4
25,3
7,7
Total Pobre
45%
21%
26%
24%
32%
Total pobres
Cuadro 5: Caractersticas educativas de la poblacin de 5 aos y ms de edad, segn situacin de pobreza. Ao 2011
30%
10%
10%
10%
18%
Pobres extremos
32,7
63,0
63,2
16,5
4,2
No Pobre
3.6.
47
de comprensin lectora, redaccin propia y clculo elemental36. La situacin observada en estos resultados est asociada con la falta de competencias y prctica docentes
para la estimulacin adecuada a la diversidad de los grupos escolares, para el desarrollo de los procesos de aprendizaje y el logro de los objetivos principales como es la
alfabetizacin inicial en el primer ciclo, y su expansin en el segundo.
Esta situacin propici que el Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2011 2020, incluya la atencin integral de los nios y nias de 6 a 8 aos, para
asegurar la promocin y ejecucin de estrategias educativas que garanticen el acceso, permanencia y la alfabetizacin inicial en el primer ciclo de la educacin escolar
bsica, donde se concentran los indicadores del fracaso escolar, como las deficiencias
en la lectoescritura y las matemticas, la repitencia y la extra-edad (MEC; MSPBS;
SNNA, 2011).
Los dficit de eficiencia y eficacia de la educacin paraguaya, que implica un dficit
en el cumplimiento del derecho a la educacin de calidad, reconocida a la poblacin
paraguaya por la Constitucin Nacional (1992) y las dems leyes especficas, tienen
mucha relacin con los dficit de equidad y eficacia para la diversidad de la poblacin
y de sus contextos socioeconmicos (Cuadro 4), en todos los niveles educativos, incluido el de la formacin docente. En este sentido, el sistema de la educacin obligatoria debe de hacer conciencia, proponerse y ejecutar estrategias vinculadas con los
contextos sociales diversos, y los particularmente difciles, como son las comunidades
y bolsones de pobreza periurbana, rural, indgena. Los niveles medio bajoa tambin
deben merecer mayor atencin, ya que la calidad de vida a la que acceden tampoco es
adecuada para el desarrollo humano.
3.7.
En los ltimos diez aos, luego de la implementacin de la reforma integral de la educacin inicial y preescolar, y de la educacin media, as como de su consolidacin en
la educacin escolar bsica buscada mediante el programa focalizado hacia las 1.000
escuelas rurales, las 150 escuelas urbanas y una 30 escuelas indgenas, la poltica
educativa sigui diseando estrategias que apuntan a la pertinencia y la inclusin
educativa para los sectores excluidos y rezagados del Sistema, entre los cuales, vamos
a referirnos a tres proyectos alternativos y complementarios a la vez, en los siguientes puntos.
3.7.1. Proyecto de Nivelacin de los Aprendizajes
El MEC ha buscado alternativas de atencin diferenciada para los escolares con sobre-edad, entendida sta como la situacin generada en torno a los alumnos y alumnas con dos o ms aos por encima de la edad terica correspondiente al grado de
36 Entrevista a la Prof. Marta Lpez, Directora de Educacin Escolar Bsica, Asuncin, 2011
48
Lograr que los estudiantes se sientan capaces y seguros de s mismos para aprender
y para actuar en los diferentes mbitos de sus vidas, fortaleciendo su autoestima.
ii. Desarrollar y fortalecer las competencias bsicas relacionadas con sus habilidades
comunicativas bsicas, que tienen que ver con la expresin oral y escrita en las dos
lenguas oficiales; la solucin de problemas matemticos; la consolidacin del pensamiento cientfico, y la comprensin y el anlisis de situaciones de la vida social.
iii. Contribuir en la formacin de valores ciudadanos, especialmente la responsabilidad, el respeto por s mismos y por los dems, el conocimiento de los derechos,
la valoracin de las diferencias, la tolerancia, la confianza personal y en los dems.
La fundamentacin terica del modelo educativo de nivelacin de los aprendizajes se
sustenta en la metodologa del xito, estructurada sobre cuatro aspectos, estrechamente relacionados entre si:
i.
ii. Contenidos pertinentes: trabajos por proyectos; aprendizajes relevantes, y materiales especficos
iii. Acompaamiento y evaluacin constante
iv. Fortalecimiento de la autoestima de los estudiantes
49
Cuenta con dos ciclos, de cinco mdulos cada uno, estructurados en Proyectos de
Aula. Las actividades de los mdulos contemplan 186 das para el Primer Ciclo y 196
das para el Segundo. Los docentes disponen de das complementarios para realizar
las actividades previstas en los proyectos; la retroalimentacin con temas especficos,
y la participacin en actividades culturales, artsticas y deportivas previstas por la Institucin. Las jornadas escolares diarias tienen una extensin de 6 horas de 60 minutos
cada una, dentro de la modalidad de doble escolaridad37.
A agosto del 2010, el Proyecto de Nivelacin de los Aprendizajes para los estudiantes con sobre edad ha beneficiado a 33 escuelas rurales y urbanas focalizadas; 668
estudiantes del 2 ciclo promovidos al 7 grado, y a 345 estudiantes del 5 y 6 grado
del 2 ciclo. En febrero 2010, el Proyecto matricul a 2.750 estudiantes; habilit 139
secciones, en 84 escuelas en total (MEC, 2010).
El proyecto forma parte del Programa Escuela Viva Hekokatuva II, de la educacin escolar bsica, financiado con crdito externo reembolsable, del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), y asumido por el Presupuesto General de la Nacin, a cargo del
MEC, como Programa de Inversin (Presupuesto Tipo III)38.
3.7.2. Programa de Iniciacin Profesional Agropecuaria (IPA)
El Programa de Iniciacin Profesional Agropecuaria (IPA) es una modalidad alternativa orientada a los estudiantes del 3er. ciclo de la educacin escolar bsica en los
contextos rurales. Es ejecutado por el MEC/Direccin General de Educacin Inicial y
Escolar Bsica (DGEIEB), en forma conjunta con Ministerio de Agricultura y Ganadera/Direccin de Educacin Agraria (DEA). Entr en vigencia por Resolucin MEC N
275, del 12 de junio de 2001 (MAG-IPA, 2011).
El objetivo general del Programa, segn lo plantea la DGEIEB del MEC, es ampliar la
cobertura de la educacin escolar bsica, garantizando condiciones adecuadas para
el acceso, la permanencia y la culminacin oportuna de los estudios bsicos a la poblacin rural de edad (MEC, 2011).
Los objetivos especficos son:
i.
Brindar una enseanza desde el enfoque agroecolgico, terico-prctico, que redunde en beneficio del estudiante, de su familia y comunidad, para el logro de su
formacin y su sustento propio.
37 Resolucin MEC N 2314 del 28 de diciembre de 2011, por la cual se reglamenta el calendario de actividades del
ao lectivo 2012, para las instituciones educativas de gestin oficial, privada y privada subvencionada, del nivel de
Educacin Inicial y Escolar Bsica. Disponible en: www.mec.gov.py/cms/entradas
38 La segunda etapa del programa se inici en el 2009, con una duracin de 5 aos.
50
Alfabetizacin inicial
52
53
54
El acceso y la discusin de la diversidad de experiencias exitosas en la regin de Amrica Latina, y en Suramrica, en particular, que ayudaron a superar los problemas de
la educacin bsica, y en particular de la educacin obligatoria, son cada vez ms factibles, a travs del internet, en particular de los sitios educativos especializados. De
ah que se necesita la creacin de condiciones favorables a dicha bsqueda en las escuelas, en las supervisiones pedaggicas, en los equipos tcnicos departamentales y
municipales, as como de las instituciones y organizaciones sociales especializadas.
55
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56
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--------------------------------------(1995). Ley de Creacin del Programa de Complemento
Nutricional Escolar N 806/1995, Asuncin.
--------------------------------------(1994). Ley Orgnica del Gobierno Departamental N
426/1994, Asuncin.
57
1 Este trabajo fue realizado con el apoyo de la Iniciativa Latinoamericana de Investigacin para las Polticas Pblicas
(ILAIPP) y del Programa Think Tank Initiative (TTI) del Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo (IDRC)
de Canad.
59
un 85%. Este criterio, de vulnerabilidad, se conjug con un criterio territorial, priorizndose la intervencin en las zonas ms pobres del pas, especficamente el 20% de
los municipios ms pobres de cada estado de Brasil. Los resultados muestran que el
programa gener no solamente un acceso y asistencia sino asegur mayor retencin
escolar, aspecto clave en las desigualdades educativas en niveles post-elementales de
la educacin escolar.
Los antecedentes de este tipo de polticas en Mxico, es el programa Pronasol-Solidaridad, que fue de 1988 a 1994, que consiste en un conjunto de medidas de mitigacin
de la pobreza enfatizando los componentes de educacin y salud (Arzate, 2011). En
este marco, se formul un sub-programa, el Nios en Solidaridad cuyo propsito
era afrontar las dificultades econmicas de las familias pobres para mantener la escolaridad de sus hijos en la escuela primaria. El subprograma abord como objetivo
principal la retencin escolar por medio de becas para las familias, un apoyo alimentario peridico, una asistencia nutricional y servicio mdico, entre otras actividades.
Posteriormente, se formula el programa Progresa-Oportunidades en cuyo componente educativo otorga becas educativas y otorga una dotacin de tiles escolares
atendiendo a alumnos de primaria, secundaria y escuela preparatoria. Particularmente pertinente se hace la mencin del subcomponente Jvenes con Oportunidades,
aplicado a partir del segundo quinquenio de los aos 2000 y que consiste fundamentalmente en becas para jvenes que cursan la educacin media superior. Segn la literatura estos programas no lograron exhaustivamente el objetivo previsto de superar
la pobreza, pero lograron su reduccin con un impacto positivo en el aumento de la
retencin escolar (Arzate, 2011).
En Chile se implement, a partir del ao 2008 el Programa de Subvencin Escolar Preferencial, cuyo objetivo principal era el apoyo monetario para la poblacin escolar en
edad escolar proveniente de familias en condiciones socioeconmicas desfavorecidas
(Joiko, 2011). Los criterios de seleccin de la poblacin beneficiaria fue: i. pertenecer
a una familia adherida al Programa Chile Solidario; ii. estar en el tercio ms vulnerable
segn la Ficha de Proteccin Social, iii. contar con padres o tutores ubicados en el tramo A del Fondo Nacional de Salud (FONASA), y, segn ingresos familiares, escolaridad
de los padres o apoderados, condicin de ruralidad de su hogar y grado de pobreza de
la comuna de su residencia El supuesto fuerte en dicho programa fue que la poblacin
beneficiaria sera compensada en las carencias que dificultan su acceso y asistencia escolar. Hasta el 2012, los resultados del programa fueron ms bien moderados, ya que
los primeros establecimientos se incorporaron recientemente a la Subvencin Escolar
Preferencial (Voucher) y, por lo tanto, sus planes de desarrollo educativo deberan
finalizar y mostrar en el mediano plazo, los primeros avances (Jokio, 2011).
Otro tipo de experiencias de promocin de la equidad educativa se centr en la oferta, partiendo del supuesto que el entorno socio-pedaggico constituye el principal
vector de promocin de una educacin calificada y de las oportunidades a ella vinculada. Resaltan especialmente los programas FundEscola de Brasil, Escuela Nueva de
Colombia y Novecientas Escuelas de Chile.
61
El programa P900 de Chile implic un criterio institucional, apoyado en un diagnstico de la oferta, a partir del cual se orienta la actuacin hacia determinados centros
que ya tienen servicios de naturaleza focalizada o de potencial focalizacin A partir
del criterio institucional, los establecimientos se seleccionan segn una escala de
vulnerabilidad social, donde cada una tiene una puntuacin que sirve de base para
identificar qu establecimientos aplican para recibir un apoyo. El P900 se dirige a
aquellas escuelas cuya poblacin asistente presenta los niveles de pobreza ms altos
as como los menores niveles de desempeo escolar, establecidos con la prueba de
rendimiento SIMCE (Sistema de Medicin y de Calidad de la Educacin). Una de las
principales limitaciones de este sistema es la escasa relevanccia que cobran las condiciones socioeconmicas y culturales de partida, tanto de la poblacin escolarizada
como de los entornos pedaggicos, partiendo slo del desempeo para la valoracin
(Bonal; Tarabini, 2003).
El programa Escuela Nueva tuvo como propsito ampliar la cobertura educativa en
las reas rurales colombianas, aumentar el logro acadmico de los alumnos, reducir
las tasas de repeticin, rezago y desercin, as como promover la estima de s, la reflexividad y el civismo entre los estudiantes. En trminos metodolgicos, el programa
promueve la innovacin organizacional, pedaggica y curricular, buscando conjugar
la formacin de los agentes institucionales (docentes y autoridades) con una implicacin significativa en la comunidad local donde est inserta la escuela. El programa se
orient de forma predominante aunque no exclusiva a la implementacin de la metodologa multigrado, aunque con diferentes avances y lmites (McEwan, 1998).
El Programa FundEscola de Brasil centra la focalizacin educativa en el establecimiento. Dicho programa, iniciado en 1998 parte de un criterio territorial a partir del cual se
definen Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) en las que se busca concentrar las acciones del programa. El nfasis en la calidad ocupa un lugar predominante en el programa.
Los objetivos fundamentales son: la ampliacin del acceso y permanencia de la poblacin en edad escolar de las zonas ms carenciadas del pas en el sistema educativo, el
aumento de la calidad de las escuelas pblicas de educacin bsica y el incremento del
desempeo del sistema de educacin pblica, reforzando la gestin de las escuelas y
de entidades rectoras de la educacin estatal y municipal (Ferreira et al., 2005). Para
lograr estos objetivos, el programa conjug estrategias de intervencin educativa, sobresaliendo la implementacin de estndares mnimos de gestin y funcionamiento de
los establecimientos, el desarrollo de un programa de transferencia monetaria directa
a la escuela (Programa de Dinero Directo) y, la implementacin de un Plan de Desarrollo Escolar (PDE) as como de un Plan de Mejoramiento Escolar (PME).
En Paraguay apenas a partir de la democratizacin poltica durante la ltima dcada del siglo XX surgieron tmidas polticas sociales asociadas a la educacin, con una
orientacin compensatoria. Estas fueron las transferencias monetarias condicionadas (TMC) desde el ao 2004 y, a partir del ao 2010, la universalizacin para establecimientos pblicos los programas de complemento nutricional (1995) y de provisin de tiles escolares (2007). Fuera de estos programas, una poltica social integral
62
y deliberadamente orientada a la demanda educativa, tomando como criterio la compensacin de las desventajas socioculturales de las familias pobres, no existe.
Los principios de obligatoriedad de la educacin, en consonancia con el de gratuidad,
se fundan en la Constitucin Nacional paraguaya que dispone en sus artculos 73, 75
y 76 el Derecho a la Educacin, que implica su integralidad, su carcter permanente
as como su insercin en la cultura local comunitaria; tambin involucra la superacin
del analfabetismo y la formacin laboral. Por otra parte se plantea la responsabilidad educativa, segn la cual el Estado promover la implementacin de programas de
complemento nutricional as como de suministro de tiles escolares para los alumnos
de escasos recursos. Finalmente, dichas disposiciones en la Carta Magna establecen
que el Estado tiene el mandato de promover la educacin bsica obligatoria as como
garantizar que la educacin pblica, para dicho efecto, ser gratuita.
La Ley N 1264/98 General de Educacin establece que el Estado deber atender
la compensacin de las desigualdades en educacin. El artculo 23 de dicha Ley, establece que las autoridades educativas atendern de modo preferencial a los grupos
y regiones que enfrenten condiciones demogrficas, econmicas y sociales de desventaja. El artculo 24 plantea que se facilitar el ingreso de los ciudadanos con escasos recursos a los establecimientos educativos pblicos donde la escolarizacin ser
gratuita. Asimismo, por el artculo 32 de dicha Ley, la educacin escolar bsica ser
obligatoria y contendr nueve grados; se enfatiza que los establecimientos pblicos
sern de carcter gratuito, incluido el nivel pre-escolar. La gratuidad se extender a
los programas de complemento nutricional y suministro de tiles escolares previsto
en el artculo 75 de la Constitucin.
Finalmente, la Ley 4088/10 establece la obligatoriedad y gratuidad de la educacin
inicial y la educacin media en los establecimientos pblicos, de modo que el acceso y
la permanencia en el sistema educativo debern involucrar todos los niveles (salvo la
educacin superior), garantizando el derecho a una educacin integral, permanente
y equitativa.
Los programas de apoyo a la gratuidad de la educacin en Paraguay, con base en este
marco legal, se pusieron en marcha en dos momentos: el programa de complemento
nutricional escolar se inici en 1995 con la Ley 806/95 y el programa de provisin de
tiles escolares cobr fuerza a mediados de los aos 2000, basado en la Ley 1264/98,
ambos teniendo como objetivo otorgar los medios para garantizar un sistema educativo nacional gratuito y universal. El programa de complemento nutricional, para el
nivel de educacin escolar bsica propona un medio para asegurar una base mnima
alimenticia para el aprovechamiento de la enseanza y para garantizar la asistencia
escolar por parte de los nios y nias de familias en condiciones socioeconmicas vulnerables. El programa de tiles escolares, para todos los niveles del sistema educativo, propona asegurar los medios e insumos que permitan el aprovechamiento de la
enseanza en condiciones didcticas adecuadas.
63
65
trminos del desempeo educativo, objetivo final de las polticas de equidad (Rivero,
2000). Los bienes e insumos asociados a los programas compensatorios no se dirigieron hacia una igualacin de las oportunidades dado su carcter limitado a fomentar
las condiciones educativas de la poblacin pobre y no la reduccin de la desigualdad
educativa entre sectores sociales (Reimers, 2000).
En este sentido, la nocin de compensacin educativa es clave. sta consiste en promover un principio de justicia redistributiva en educacin, segn el cual la igualdad
considerada como horizonte normativo genere polticas pblicas que incidan en los
factores asociados al entorno de la poblacin escolar, es decir aquellos aspectos que
condicionan el logro y el fracaso educativo independientemente de la accin propiamente organizacional e institucional del sistema educativo (Brown Csar, 2001).
Desde la perspectiva aqu planteada, la poltica educativa con criterio de compensacin implica el anlisis del sistema educativo paraguayo en trminos de estructura
social. Respecto de las clases sociales desfavorecidas, desde la reforma educativa de
la ltima dcada del siglo XX, el acceso y la duracin de los estudios se incrementaron
para todas las clases sociales aunque las tasas de desempeo revelan una situacin
desfavorable para esos sectores sociales, la tendencia siendo la persistencia de la desigualdad educativa aunque a un nivel ms alto del plan de estudio (Ortiz, 2012).
Esta problemtica cobra relevancia en trminos de las restricciones que la desigualdad educativa impone a las oportunidades sociales, especialmente en el periodo
post-escolar. Dado el aumento relativo del acceso de la poblacin al sistema educativo en el transcurso de las dos dcadas previas a 2012 y la mayor proporcin de
egreso de la educacin secundaria, la competencia por las oportunidades genera una
presin sobre el mundo laboral, bastante restringido en la sociedad paraguaya, volvindose ms selectivo con los titulados. A este respecto la comparacin de los puestos que detentan, en dos pocas diferentes, los titulares de un mismo diploma da una
idea aproximada de las variaciones del valor de los diplomas en el mercado de trabajo
(Bourdieu, 2000: 114).
Estas cuestiones remiten a las condiciones diferenciadas de escolarizacin entre diferentes categoras sociales pero tambin a los aspectos diferenciales de la poltica
pblica que pretende garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo a
todos los sectores y lograr, con ello, la reduccin de inequidades en educacin. Sin embargo, los programas sociales asociados a la educacin en cuyo marco se inscriben
los programas de apoyo a la gratuidad aqu tratados no necesariamente garantizan
un horizonte de equidad educativa en la sociedad, es decir, no implican indefectiblemente una reduccin de las desigualdades escolares sino ms bien promueven estndares mnimos de oportunidades para la poblacin pobre. Como refiere Fernando
Reimers Si bien podra pensarse que una solucin para lograr igualdad de insumos
educativos sera orientar el gasto pblico en forma ms progresiva (ms para quienes tienen menos), no es claro que este tipo de poltica de accin afirmativa tendra
el apoyo de toda la poblacin durante periodos sostenidos. Ninguna de las polticas
llamadas compensatorias o de discriminacin positiva implantadas en Amrica Latina
67
durante la ltima dcada son de este tipo; ninguna ha logrado destinar ms recursos
para la educacin de los hijos de los pobres que los recursos destinados a la de los grupos de mayores ingresos. Esto confirma nuevamente que el objetivo de estas polticas
ha sido mejorar las oportunidades educativas de los pobres antes que abordar explcitamente la igualdad de oportunidades educativas como objetivo (Reimers, 2000: 24).
Segn Emilio Tenti, la cuestin social en educacin supone una revisin, no slo del
modelo educativo, sino tambin del modelo de poltica pblica, especficamente la poltica social, a sabiendas que la ampliacin del acceso a la escuela en la regin se dio en
la paradjica situacin del aumento de la pobreza y la exclusin social (Tenti Fanfani,
2007). A dicho propsito responde el anlisis, enfocando programas sociales vigentes
en sus objetivos previstos, as como en el diseo mismo de la accin pblica, buscando
interpelarla a la luz de una mirada social que toma en cuenta la equidad, en estrecha
consonancia con el principio de eficiencia. Una dimensin sin la otra, redunda en resultados insatisfactorios cuando de desarrollo con inclusin social se trata.
Tun y Gonzlez abordan el impacto de la implementacin de programas de transferencias monetarias no contributivas en Argentina a fin de determinar su impacto sobre la reduccin de las desigualdades sociales. Para estas autoras, dichos programas
se enmarcan en una poltica de proteccin social as como de promocin del derecho
a la educacin, considerndose ste un factor habilitante para el ejercicio de otros
derechos (Tun; Gonzlez, 2012: 36). En este sentido, cualquier programa social de
apoyo al acceso y a la permanencia en el sistema educativo cobra esta dimensin crucial de fomento del bienestar y la ciudadana poltica.
En general los programas de apoyo a la escolarizacin estn dirigidos a la infancia y la
adolescencia, de grupos familiares desocupados o que trabajan en la economa informal y donde las asignaciones se realizan bajo las condiciones de asistencia al sistema
educativo y la concurrencia al sistema de salud; adems de la debida documentacin.
La naturaleza de estos programas implica transferencias monetarias condicionadas,
las que en el caso paraguayo se implementaron desde mediados de la dcada del 2000,
pero cuyos datos no estn sistematizados para su uso en una medicin de sus efectos.
Los apoyos educacionales de las polticas sociales orientadas a la educacin cubren
en algunos casos los costos directos (matrcula escolar, materiales escolares, costos
de transporte, etc.) as como los costos de oportunidad resultantes de la prdida de
ingresos al escolarizar a los nios en lugar de insertarlos en el mundo laboral. En algunos pases, con menores recursos, los apoyos abarcan solamente una parte de este
costo de oportunidad. En otros casos, los apoyos para la educacin media son incrementales hasta compensar el costo de oportunidad laboral en proporcin al crecimiento de la poblacin adolescente. En el caso mexicano, los apoyos son mayores para
las nias, a fin de generar un incentivo adicional que revierta la desigualdad de gnero
en la escolarizacin en la educacin media y para incorporar las externalidades de la
educacin al asumir el sustento familiar (Rawlings; Rubio, 2003: 12).
68
69
de gratuidad antes de su expansin a todos los niveles del sistema educativo (2009) y
la cohorte que fue beneficiada).
En este sentido, se presentan las condiciones para una concisa evaluacin de impacto,
por la medicin del efecto de la poltica pblica sobre la retencin escolar durante
tres aos: antes (2009), durante (2010) y despus de su implementacin (2011), para
el grupo de edad que durante dicho periodo se escolariz en la educacin media.
Se utilizan dos tipos de fuentes de informacin: 1) registros administrativos del sistema
educativo y, 2) encuestas de hogares de los aos 2009, 2010 y 2011. Se elabora para
el efecto una base de datos ad-hoc basada en la encuesta, imputando los datos de los
registros con variables de implementacin de los programas de apoyo a la gratuidad.
Sobre dicha base se efecta un breve anlisis causal de la intervencin de la poltica
pblica de inclusin educativa y el desempeo del sistema educativo, identificando los
ejes de reformulacin de los programas vigentes para la reduccin de las inequidades,
que, a los fines de este estudio, es una primera fase de inclusin social va educacin.
6. Hallazgos generales
6.1.
3
4
5
Maternal A
Maternal B
Preescolar
6
7
8
1
2
3
9
10
11
4
5
6
12
13
14
7
8
9
15
16
17
1
2
3
Nivel
Ciclo
Inicial
Primero
Segundo
Tercero
Educacin media
*Obs.: Las casillas en gris indican los niveles obligatorios hasta el 2009. Las casillas en verde indican los niveles educativos a los que se extendi la obligatoriedad en el sistema.
Fuente: Ley General de Educacin N 1264 . Ministerio de Educacin y Cultura.
70
Los datos del Ministerio de Educacin y Cultura muestran que las tasas se incrementaron en el ao 20113, un ao despus de dicha decisin pblica, como puede verse
en el cuadro 1. Un primer dato a resaltar es que la poblacin en edad escolar disminuye levemente para la edad correspondiente a los dos primeros ciclos de la educacin
escolar bsica (6-11 aos), lo que tambin sucede con el tercer ciclo de la EEB, que
habiendo experimentado un alza en el ao 2010, se estanca nuevamente en el ao
2011. Sin embargo, la poblacin en edad escolar correspondiente a la educacin media aumenta en 2011.
Cuadro 1: Tasas de matrcula segn nivel educativo. Periodo 2008-2011
Poblacion en edad escolar
Nivel
Ao
2008
Total E. Inicial
Total 1er/2do Ciclo EEB
Total 3er Ciclo EEB
Total EM
142.010
851.439
457.143
445.854
2009
2010
122.447
810.167
457.929
449.971
131.391
812.739
485.219
449.072
2011
122.422
800.545
457.239
459.530
Matrcula
Ao
2008
Total E. Inicial
Total 1er/2do Ciclo EEB
Total 3er Ciclo EEB
Total EM
123.152
871.261
318.852
222.379
2009
2010
18.381
850.573
321.538
225.910
119.372
833.487
329.282
229.071
2011
115.811
814.651
334.172
242.228
86,7
102,3
69,7
49,9
2009
96,7
105,0
70,2
50,2
2010
2011
90,9
102,6
67,9
51,0
94,6
101,8
73,1
52,7
Fuente: Datos de registros educativos 2008-2011. Direccin Gral. de Planificacin Educativa, Ministerio de Educacin y Cultura.
3 En el anlisis se considera la tasa bruta de matrcula ya que la poltica educativa de gratuidad apunta a facilitar el
acceso y la permanencia a toda la poblacin escolarizada en los niveles a los cuales se extendi la obligatoriedad educativa, a saber, la educacin inicial y la media. Por esta razn, se espera que una proporcin de la poblacin escolarizada
est en rezago respecto de las edades esperadas para esos niveles.
71
98,0
96,0
94,0
92,0
90,0
88,0
86,0
84,0
82,0
80,0
2008
2009
2010
2011
Un tercer dato a resaltar es que las tasas de matrcula, de los dos primeros ciclos de la
educacin escolar bsica, experimentaron un leve descenso entre el 2009 y el 2011
(grfico 2), lo que se debe a la disminucin de la poblacin en edad escolar ya referida.
Grfico 2: Tasa bruta de matrcula, Educacin escolar bsica - 1 y 2 ciclo. Aos 2008-2011
106,0
105,0
104,0
103,0
102,0
101,0
100,0
2008
2009
2010
2011
Por otra parte, las tasas de matrcula del tercer ciclo de la educacin escolar bsica
experimentaron un aumento del 2010 al 2011, aunque el ao precedente tuvo una
cada drstica (grfico 3).
72
Grfico 3: Tasa bruta de matrcula, Educacin escolar bsica - 3 ciclo. Aos 2008-2011
74,0
73,0
72,0
71,0
70,0
69,0
68,0
67,0
66,0
65,0
2008
2009
2010
2011
53,0
52,5
52,0
51,5
51,0
50,5
50,0
49,5
49,0
48,5
48,0
2008
2009
2010
2011
73
Total Pas
Total Pas
Oficial
Privado
49,9
50,2
51,0
52,7
42,1
42,3
42,9
44,6
7,8
7,9
8,1
8,1
Urbana
Oficial urbano
Privado urbano
66,8
68,1
69,1
72,5
53,5
54,4
55,1
58,4
13,3
13,6
14,0
14,1
Rural
Oficial rural
Privado rural
28,2
27,5
28,4
29,1
27,5
26,7
27,6
28,1
0,8
0,8
0,8
1,0
Urbano
2008
2009
2010
2011
Rural
2008
2009
2010
2011
74
Grfico 5: Tasas brutas de la EM, Total Pas, por sector. Periodo 2008-2011
53,0
60,0
52,5
52,0
51,5
40,0
51,0
30,0
50,5
50,0
20,0
49,5
10,0
49,0
48,5
0,0
48,0
50,0
2008
2008
2009
2009
Total Pas
2010
Ocial
2010
Privado
2011
2011
2008
2009
Urbana
2010
2011
Rural
75
2008
2009
Ocial
urbano
2010
2011
Ocial rural
Esta brecha, en el sector privado, est ms marcada, ya que en las zonas rurales los
establecimientos privados tienen una presencia casi nula. En el grfico 8 se puede observar cmo en este sector educativo se estanc la matrcula de la educacin media
en el ltimo periodo (2010-2011).
Grfico 8: Tasas brutas de la Educacin media, sector privado, por rea. Periodo 2008-2011
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
2008
2009
Privado
urbano
76
2010
Privado
rural
2011
Este nivel descriptivo del proceso educativo nos ilustra las caractersticas del entorno
institucional y social en los que se inscriben los programas de apoyo a la gratuidad
educativa como parte de una poltica pblica de promocin de oportunidades sociales.
6.2.
acceso en la poblacin matriculada en los tres ciclos de dicho nivel, pasando de 44% a
42% entre 2009 y 2011.
51%
47%
44%
40%
42%
30%
20%
11%
10%
0%
3%
2009
Educacin
inicial
2011
Educacin
escolar
bsica
Educacin media
Se espera que el efecto del incremento, para este ltimo nivel, sea el incentivo a la
mayor matriculacin en cualquiera de los tres aos de la educacin media, asegurando adems la retencin y el consecuente incremento de los aos de estudio de la poblacin escolarizada. En efecto, si bien la proporcin de su dotacin est an lejos de
alcanzar el total de la poblacin matriculada, la magnitud de su aumento es indicativa
de la tendencia hacia dicha meta.
Por su parte, el segundo componente de los programas de gratuidad educativa, a saber, el de tiles escolares, experiment un aumento en el nivel inicial, donde ya contaba
con una distribucin del 37% de la poblacin matriculada en el ao 2009 para pasar a
un 55% en el 2011. En la educacin escolar bsica, donde tambin el programa ya estaba extendido especialmente en los dos primeros ciclos, de un 39% de la poblacin
matriculada que accedi a dicho componente en 2009, se pas a un 66% en 2011.
Finalmente, en la educacin media, su distribucin pas de slo un 1% en el ao 2009
a un 48% en el ao 2011, constituyendo el nivel donde la implementacin de una poltica pblica de apoyo a la extensin de la educacin obligatoria y gratuita fue visible.
78
Grfico 10: Porcentajes de acceso al programa de tiles por nivel educativo. Periodo 2009-2011
70%
66%
60%
55%
50%
48%
40%
39%
37%
30%
20%
10%
0%
1%
2009
Educacin
inicial
2011
Educacin
escolar
bsica
Educacin media
Ahora bien, el propsito de los programas de apoyo a la gratuidad de asegurar la matriculacin y retencin de la poblacin en los niveles a los que estaba destinada la
poltica pblica de obligatoriedad, puede evaluarse en un nivel descriptivo comparando el aumento del acceso a los programas por parte de la poblacin matriculada
en los niveles educativos a los que apuntaron (v.gr. educacin media), con el aumento
de la matrcula, para el periodo previo y posterior a la implementacin. Las evidencias
preliminares sugieren una relacin positiva de uno y otro proceso, aunque deber
contrastarse si la poltica pblica surti efecto sobre el aumento de la matrcula y,
especialmente, sobre la retencin.
En este sentido, los datos refieren que la escolarizacin en la educacin media5 se
increment de un 45% a un 48,9% entre 2009 y 2011 (Grfico 11), acompaado de
la ampliacin de los bienes e insumos asociados a los programas de gratuidad educativa, como se refiri ms arriba, aunque no en la misma magnitud. El aumento de la
provisin de alimentos fue menor en razn de que no fue resultado de una ampliacin
deliberada del programa de complemento nutricional para la educacin media, mientras que el aumento de la dotacin de tiles escolares fue significativamente mayor,
razn por la cual se hace necesario el anlisis del efecto combinado de ambas actuaciones pblicas que muestren si el aumento medio de la matrcula guarda relacin con
el aumento en el acceso a los bienes que ambos programas prevn para asegurar la
gratuidad educativa.
5 Las tasas aqu referidas se basan en la encuesta de hogares, que como podr verse, exceden en casi 4 puntos porcentuales a las tasas que informa el Ministerio de Educacin y Cultura.
79
Grfico 11: Variacin de los programas de gratuidad versus variacin de la matrcula en la Educacin
media. Periodo 2009-2011
60
50
40
48,9
48
45,0
30
20
11
10
0
3
1
2009
Complemento
nutricional
2011
:les
escolares
Tasa Bruta EM
Una relacin causal de la incidencia de la dotacin de bienes -asociados a los programas de apoyo- sobre la variacin de la escolarizacin en el nivel de educacin media,
se revisar con un mtodo de evaluacin del impacto de la poltica pblica. En este sentido, la hiptesis que orienta el anlisis es que a pesar de un aumento natural de los
aos de escolarizacin como efecto de varios factores, entre los cuales el aumento relativo de la poblacin escolar y de la cobertura institucional, los programas de apoyo a
la gratuidad a travs de la dotacin de sus bienes caractersticos generaron el efecto
especfico, que puede aislarse, de asegurar el acceso gratuito a un nivel educativo declarado como obligatorio por el Estado en el ao 2010.
6.3.
80
donde Tes una variable dummy para t =2 y postt es una variable dummy para postt = 2.
La variable compuesta (T*postt) es por tanto una variable dummy que indica cuando T
= postt = 1.
Los resultados del ejercicio se exponen en el cuadro 3. La poblacin que fue sujeto de
los programas, a saber el grupo de edad de 15 a 17 aos, contaba con una media de
8,9 aos de estudio en el 2009 mientras que en el 2011 con 9,5 aos. Por su parte, la
poblacin que no era sujeto del programa, a saber el grupo de edad de 19 a 21 aos,
contaba con una media de 11,8 aos de estudio y pas a contar con 11,9% en el 2011.
A pesar de no estar sometida a la intervencin, este ltimo grupo igualmente aument en un 0,1% su media de aos de estudio, lo que implicara un aumento natural
de los aos de escolarizacin en el periodo. El primer grupo, que estuvo sometido a
la intervencin y que aument en un 0,6 puntos, en su diferencia con este aumento
natural experiment un incremento de 0,5 puntos durante el periodo, como efecto de
los programas y habiendo aislado de otras variables de control.
Cuadro 3: Impacto de programas de gratuidad educativa en Aos de estudio, segn grupos de intervencin y de control (Mtodo Diferencia en diferencias)
Aos de estudio
Grupo 1
Grupo 2
Diferencia
Edad de 15 a 17 aos
Edad de 19 a 21 aos
Grupo 2 - Grupo 1
Ao 2009
8,9***
11,8***
2,9***
Antes de Intervencin
(0,006)
(0,013)
(0,012)
Ao 2011
9,5***
11,9***
2,4***
Plena Intervencin
(0,007)
(0,013)
(0,016)
Cambio en la media
0,6***
0,1***
0,5***
de Aos de estudio
(0,006)
(0,012)
(0,014)
La diferencia entre el grupo 1 y el grupo 2 que, para el ao 2009, fue de 2,9 aos de
estudio, fue mayor que la diferencia entre el grupo 1 y el grupo 2 para el ao 2011 (de
2,4 aos de estudio), coligindose esta ltima del aumento medio de la escolaridad
para el grupo de tratamiento. Esta disminucin de las diferencias entre uno y otro grupo
en el ao de plena aplicacin de los programas es, segn el modelo estimado, el efecto de la
poltica pblica para el periodo de tiempo considerado en el presente estudio.
81
Grfico 12: Aos de estudio por cohorte, segn intervencin de programas de apoyo y grupo
Ao
2009
Grupo
de
control
Ao
2011
Grupo
de
tratamiento
con
programa
En su formulacin vigente, los programas de gratuidad tienen un efecto sobre la retencin escolar, logrando incrementar en el corto plazo los aos de estudios de la poblacin matriculada en la educacin media. Este hecho no es menor ante la decisin
del Estado de incidir en el proceso educativo para promover condiciones adecuadas
de escolarizacin e incurriendo en inversiones que involucran recursos pblicos6.
Ahora bien, este efecto fue de alcance general, indistintamente de cmo afecta a los
sectores sociales cuya relacin con el sistema educativo est mediada por los recursos y las oportunidades disponibles. Si los programas de apoyo a la gratuidad incidieron en el proceso educativo de todos los matriculados en la educacin media en
establecimientos de gestin oficial en el ao 2011, no se puede imputar la promocin
de la igualdad de oportunidades como hecho consumado si no se redujeron inequidades entre los sectores.
6.4.
A los efectos de mostrar el comportamiento de las desigualdades educativas y su evolucin, se decidi analizar categoras socio-ocupacionales. Esta variable da cuenta,
con menos sesgo, de la diferenciacin social, en contraposicin a la variable de distribucin de la poblacin segn los ingresos monetarios (cuantiles de ingreso). Est basada en la posesin, en diferentes volmenes, de recursos relativos (capitales), cuyo
uso y movilizacin estn orientados a preservar o bien a transformar la estructura
social. Las categoras socio-ocupacionales conjugan dos tipos de recursos relativos, a
saber, el capital econmico y el capital cultural, cuyos indicadores proxy son los ingre-
6 La poltica en cuestin no apunt al desarrollo de la calidad educativa como medida de reduccin de inequidades,
sino solo al desempeo en la cobertura y la retencin. La calidad quedara para otro estudio.
82
83
0,0%
100,0%
Pblico
Privado
70,2%
29,8%
103.455
Altos funcionarios
del Estado/
Directivos
de la administracin
pblica y de
empresas
61,9%
38,1%
201.291
Profesionales,
Cientficos
e Intelectuales
66,9%
31,0%
201.974
Tcnicos y
Profesinales de Nivel
Medio
65,8%
34,2%
157.465
Empleados
de Oficina
Fuente: Encuesta permanente de hogares, ao 2011. Direccin Gral. de Estadstica, Encuestas y Censos.
5.718
Poblacin
Sector
educativo
Patrones
y Grandes
propietarios
agrcolas
57,3%
41,1%
605.130
Trabajadores de
servicios y
Comerciantes
77,3%
19,2%
143.361
Operadores de instalaciones,
mquinas y
montadores
Categoras socio-ocupacionales
34,6%
63,4%
436.216
Oficiales,
Operarios y
Artesanos
29,4%
67,1%
581.339
Trabajadores no
calificados
Cuadro 4: Poblacin de 15 aos y ms de edad, por categora socioocupacional segn sector educativo de escolarizacin. Ao 2011
9,0%
91,0%
725.553
Agricultores,
Pescadores
y Trabajadores
agrcolas
sos y los aos de estudio7. Se desprende de la misma una estructura social ordenada
en categoras sociales que van de las ms a las menos dotadas en capitales.
El anlisis de la poltica educativa y su incidencia en la desigualdad, requiere atender la variacin de la media de aos de estudio de las distintas categoras sociales.
Nuestra hiptesis es que la poltica pblica a travs de los programas de apoyo tuvo
un efecto indiferenciado sobre la retencin escolar en trminos de la estructura social. Tanto las categoras favorecidas como desfavorecidas se habran beneficiado del
efecto de los programas, dndose en la prctica una translacin de la estructura de
oportunidades a un nivel ms elevado del sistema educativo. Esto porque como se
puede observar en el cuadro 4, la escolarizacin en establecimientos pblicos no es una
condicin exclusiva de las categoras sociales desfavorecidas sino tambin una posibilidad
abierta a las categoras sociales medias y superiores8.
En el grfico 12 podemos observar la variacin entre el periodo 2000-2009 y el periodo 2009-2012 de las medias de aos de estudio para las categoras sociales relevadas por medio de encuestas de hogares. Podemos ver que algunas categoras tales
como la de Profesionales, Cientficos e Intelectuales de mayor capital educativo
no experiment una variacin importante en los dos periodos analizados; lo mismo
aconteci con la categora Empleados de oficina que tuvo un ligero aumento entre
2009 y 2011. Otras categoras como la de Trabajadores de servicios y Comerciantes, la de Oficiales, Operarios y Artesanos, la de Trabajadores no calificados y la de
Agricultores, Pescadores y Trabajadores agrcolas (estas ltimas tres consideradas
categoras desfavorecidas) experimentaron un incremento de sus medias de aos de
estudio durante el primer periodo pero estancndose en el segundo.
7 A partir de las encuestas de hogares y los censos de poblacin implementados por la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), tomamos las categoras socio-ocupacionales y las clasificamos entre clases sociales
superiores, clases medias y clases desfavorecidas. Las mismas son: 1. Patrones y grandes Propietarios agrcolas, 2.
Miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial as como el personal Dirigente de la Administracin Pblica y de
las Empresas, 3. Universitarios, Cientficos e Intelectuales as como todos aquellos que requieren un nivel universitario
de instruccin, 4. Tcnicos y Cuadros intermedios de funciones tcnicas y especializadas, 5. Empleados de oficina, 6.
Trabajadores de Servicio y Comercio, 7. Operadores de Mquinas e Instalaciones industriales, 8. Obreros y Artesanos, 9.
Trabajadores no calificados, y, 10. Agricultores, Trabajadores agrcolas y Pescadores.
8 A juzgar por las estadsticas, los Patrones y Grandes propietarios agrcolas no hacen absolutamente uso de la
enseanza pblica, de lo cual se infiere la exclusividad educacional que dicha categora social moviliza as como explica
las bases sociales de instalacin de establecimientos privados que absorben la demanda de las clases sociales privilegiadas paraguayas, con altos niveles de auto-segregacin.
84
Grfico 13: Variacin de las medias de aos de estudio de la poblacin de 15 aos y ms de edad, por
categoras socioocupacionales. Periodo 2000-2011
18
Patrones
y
Grandes
propietarios
agrcolas
16
Altos
funcionarios
del
Estado/Direc@vos
de
la
administracin
pblica
y
de
empresas
Profesionales,
CienHcos
e
Intelectuales
14
12
Tcnicos
y
Profesinales
de
Nivel
Medio
10
Empleados de Ocina
Trabajadores
de
servicios
y
Comerciantes
Operadores
de
instalaciones,
mquinas
y
montadores
Ociales,
Operarios
y
Artesanos
Trabajadores no calicados
2000
2009
2011
La categora de Tcnicos y Profesionales de nivel medio, especficamente, aument sostenidamente en ambos periodos su media de aos de estudio, sobrepasando
a la categora Empleados de oficina que en el ao 2000 superaba con creces a la
primera. Por su parte, entre las categoras privilegiadas de la estructura socio-ocupacional, los Altos funcionarios del Estado/Directivos de la Administracin pblica
y de Empresas tuvieron un aumento sostenido en sus medias de aos de escolarizacin; pero sin la categora Patrones y Grandes propietarios agrcolas fue aquella
que mayor incremento de sus aos de estudio experiment entre el 2000 y el 2011
aproximndose a la de los Profesionales, Cientficos e Intelectuales con apenas un
ao de diferencia menor.
Este comportamiento de los resultados del proceso educativo entre las distintas categoras sociales da cuenta de una tendencia dual. Por una parte, sin lugar a dudas, se
da un aumento en el acceso a la educacin por parte de sectores de la sociedad que
estuvieron otrora relegados del mismo, sobre todo aquellos cuyas actividades socioeconmicas y sus estilos de vida estuvieron ligadas a la ruralidad. Pero por otra parte,
la tendencia muestra una acumulacin de capital educativo por parte de los sectores
sociales de mayor jerarqua social, generndose una reproduccin de las distancias
educativas entre las categoras sociales y la traslacin de esas distancias a niveles ms
elevados del sistema educativo.
85
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2009
Clases
altas
y
medias
2011
Clases
altas
y
bajas
7. Conclusiones
A pesar de las declaraciones de principio del Estado paraguayo respecto de promover
la igualdad de oportunidades por medio de la educacin, la poltica pblica desde la
poca de la reforma educativa durante la ltima dcada del siglo XX, tuvo resultados
ms bien magros en este sentido. La persistencia de condiciones sociales durante ms
de dos decenios de democratizacin poltica cuyas caractersticas no nos propusimos tratar en este estudio limit una educacin eficiente con perspectivas auspiciosas para la equidad. En definitiva, con los recursos y las oportunidades fuertemente
concentrados, cunto puede la educacin contribuir a superar la pobreza, la precariedad y la exclusin? Corresponde a la educacin cumplir ese objetivo? Pedimos a la
escuela ms de lo que puede dar. Y se espera de la educacin aquello que no puede
ofrecer, dado los marcados contrastes sociales pre-existentes al proceso educativo.
Las desigualdades educativas entre sectores de la sociedad paraguaya fueron abordadas apenas tangencialmente en la poltica pblica, bajo el supuesto de que no afectan el desempeo del sistema educativo. ste demand, sin embargo, una clarificacin de la poltica educativa en materia de aumento de la eficiencia del sistema en
correspondencia con la reduccin de la desigualdad en la estructura social, para que
el principio de igualdad de oportunidades se traduzca en igualdad de resultados.
El problema del desempeo escolar de los sectores desfavorecidos se plantea como
un desafo para el Estado paraguayo, ante la realidad de un significativo pasivo social
a cuestas, que aletarga todo despegue econmico y social posible. La superacin de
una perspectiva simplista y sesgada segn la cual el apoyo y fortalecimiento del sector
educativo oficial agotara la promocin de oportunidades, constituye uno de los retos
fundamentales. En efecto, el diseo de una poltica pblica que atienda eficientemente la equidad, implica concentrar la atencin no slo en la oferta educativa sino en la
demanda. Atendiendo las caractersticas de sta, a travs de polticas sociales que desarrollen capacidades, el sistema se vera beneficiado en el desarrollo de su eficiencia.
En trminos de los efectos institucionales de la reforma, la poltica educativa hizo posible la expansin del acceso a la poblacin en edad escolar al sistema educativo y
extendi la permanencia media, logrando cierto incremento en los aos de estudio.
Sin embargo, aunque la escolarizacin, a travs de la poltica educativa en la primera
dcada del milenio, se haya expandido, el sistema educativo no comport un cambio
en su estructura de oportunidades para el mundo social.
El tratamiento indiferenciado por parte del Estado paraguayo, de las diferencias sociales, deber implicar una revisin del modelo educativo en su conjunto, ya que a pesar de objetivos deseables de las polticas educativas, no puede descuidarse el debate
pblico sobre los fines que la sociedad confiere a la educacin. De esto depender,
adems, una reformulacin de los diseos de la poltica educativa cuyo peso se vuelve
gravitante en el momento de evaluar los resultados. Las medidas polticas analizadas
87
en este trabajo son recientes y si bien puede notarse su impacto en el corto plazo,
ste puede volverse incluso mayor en el tiempo, una vez que la poblacin est familiarizada con las disposiciones legales y los apoyos concretos que se ofrecen a los nios
y jvenes.
Asumiendo que la eficacia estatal sobre el desempeo de la poblacin escolar no es
un problema per se, se colige que la concepcin de la igualdad de oportunidades y el
mecanismo de lograrla se plantean como factores clave. En efecto, el problema de la
inequidad no asume un enfoque de la desigualdad categorial (desigualdad entre categoras sociales) sino formula un tratamiento institucional de una problemtica que
excede el sistema educativo. Dicho de otro modo, si el criterio de eficacia de la accin
pblica en el logro de un objetivo educativo choca con el criterio de equidad, la meta
de promocin de la igualdad de oportunidades queda en suspenso y el horizonte de
la eficiencia, incierto.
Sin lugar a dudas que los programas de apoyo a la gratuidad podran tambin contribuir a reducir otras inequidades allende las socioeconmicas, tales como las culturales, aunque el estudio no lo abord. En este sentido, otros anlisis sern pertinentes y
necesarios para dar cuenta de la complejidad de la poltica social en el campo educativo, adems de mostrar otras perspectivas de abordaje de las polticas pblicas que
orienten el camino hacia una sociedad con menos desigualdad social.
8. Criterios de lineamientos de Polticas Pblicas
Los lineamientos de polticas pblicas que emergen del presente estudio conciernen
a la eficacia externa y la eficacia interna9. En los de eficacia externa, se plantea la ampliacin de la cobertura para la educacin media, asegurando el acceso a los distintos
sectores. Para los de eficacia interna se plantean sugerencias en materia de retencin
escolar, especialmente en el tercer ciclo de la educacin escolar bsica y la educacin
media para las clases sociales desfavorecidas. En ambos niveles, el desafo es reformular un sistema educativo basado en la inclusin social.
Las polticas educativas orientadas al fortalecimiento de la cobertura suponen la inversin en infraestructura educativa, que encamine la adecuacin de los establecimientos y la ampliacin de la oferta, lo cual no solamente implica una mayor dotacin
de instalaciones y equipamientos para los ciclos ms altos de la educacin escolar,
sino tambin la bsqueda de un equilibrio entre las regiones geogrficas de tendencia demogrfica creciente y con alta demanda educativa y las regiones geogrficas en
descenso demogrfico y con demanda educativa decreciente. Este equilibrio implicar la planificacin territorial bajo criterios de equidad y eficiencia.
No menos importante, para asegurar la cobertura, es el fortalecimiento de la
9 Los indicadores de eficacia externa o cobertura se refieren a la capacidad del sistema educativo de asegurar el acceso a la educacin a los diferentes sectores de la poblacin. Los indicadores de eficacia interna o desempeo se refieren a la capacidad del sistema educativo de retener y promover en la educacin a los distintos sectores de la poblacin.
88
89
Criterios
Ampliacin de la
cobertura educativa
Eficacia externa
Disminuir las
inequidades de
acceso
Extensin de la
retencin escolar
Eficacia interna
Disminuir las inequidades de aos
de estudio
*Obs.: Estas propuestas no son exhaustivas ni concluyentes, pero se consideran un punto de partida
necesario.
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94
Ello sin duda ha contribuido a que el tema sea crecientemente estudiado en pases en
desarrollo, y que se cuente en los ltimos aos con un gran nmero de investigaciones
que relacionan la difusin de las TIC con el alivio de la pobreza (Adeya, 2002). En esta
lnea, diversas investigaciones se han concentrado tambin en describir el proceso de
expansin del acceso a estas tecnologas, as como a caracterizar a los usuarios de las
mismas, particularmente en pases en desarrollo (Venkatesh y Brown, 2001; Goolsbee y Klenow, 2002; Grazzi y Vergara, 2011).
De modo similar, en los ltimos aos han surgido diversos trabajos con una mirada
ms especfica, que se han centrado en la relevancia de TIC como las computadoras
e Internet para la toma de decisiones de los propietarios de pequeas empresas, as
como para la bsqueda de empleo y el aprendizaje de nios, nias y adolescentes en
edad escolar. A continuacin se describen algunos de los principales hallazgos de la
literatura en estas lneas de investigacin.
Para la teora econmica resulta fundamental el rol de este tipo de tecnologas en la
reduccin de diversos costos asociados a la obtencin de informacin y al tiempo de
ejecucin de tareas diversas, por lo que la difusin de las computadoras e Internet
debera ser fundamental para el incremento de la productividad de micro y pequeas
empresas, de acuerdo con la cadena causal sistematizada por Gi-Soon (2005). Algunas investigaciones han partido de este marco para explorar el impacto de la tenencia
de una computadora personal (PC) y del acceso a Internet sobre el bienestar del hogar, medido por su nivel de ingresos y de gastos, principalmente.
En esta lnea se sitan trabajos como el de Trung y otros (2007) para Vietman, el de
Gi-Soon (2005) para Laos y el de De los Ros (2010) para Per. En el primero de estos
trabajos, se utiliza datos de un panel de encuestas de hogares de 2002 y 2004, as
como un pool con estos aos adems de 1998, con la intencin de evaluar el impacto
de la liberalizacin de las TIC sobre el nivel de gasto de los hogares. Entre las diferentes TIC, los autores encuentran que la tenencia de computadora tiene el impacto ms
grande sobre el bienestar del hogar, aunque solo es significativo (al 90%) para zonas
rurales. Cuando se separa segn nivel de ingreso, solo hay un impacto significativo (al
90%) en los hogares ricos urbanos (no se incluy el uso de Internet por su alta correlacin con las computadoras y el servicio de telefona). Este resultado permite a los
autores aportar evidencia sobre la importancia de las TIC para el alivio de la pobreza
en pases en desarrollo, indicando que el uso de computadoras, que en dicho pas es
comn solo entre los hogares ms ricos, ha contribuido a incrementar el bienestar
de estos en el tiempo. Se seala que la introduccin de las TIC, como ha venido ocurriendo, podra estar contribuyendo a incrementar brechas entre ricos y pobres, por
lo que se recomienda la inversin pblica en la provisin de computadoras e Internet
en escuelas y zonas rurales.
En el caso de De los Ros (2010), sobre la base de datos de panel de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) para los aos 2007 a 2009, el autor busca evaluar posibles impactos en el bienestar del hogar (ingresos, gastos, bienestar subjetivo) como
consecuencia del uso (y el cambio en el uso) de Internet. Para ello, estima un modelo
95
MCO para distintos subgrupos del panel, incluyendo una restriccin a hogares sin
PC para evitar la endogeneidad del uso de Internet. Aade un modelo para evaluar
cambios en ingresos laborales, y explora tambin los efectos de Internet en la obtencin de un empleo (usando un probit para los individuos de 17 a 60 aos que estaban
desempleados en 2007). La investigacin encuentra que el impacto sobre ingresos
asciende al 19% del ingreso promedio nacional por el cambio en el uso, y es del 14%
para el caso de los gastos. El impacto sobre la mejora en la calidad de vida percibida
es de 4% (mayor probabilidad de reportar una mejora). Este ltimo efecto deja de
ser significativo cuando solo se toma a los hogares sin PC. El efecto general sobre
el ingreso de los trabajadores por la adopcin de Internet es de 6%. Por otro lado, el
efecto sobre la probabilidad de obtener empleo no es significativo.
Por otro lado, el impacto directo sobre la productividad de micro y pequeas empresas ha sido abordado por trabajos como el de Matambalya y Wolf (2001) para Tanzania y Kenya, mientras que Huaroto (2011) para Per. En el primer caso, a partir
de una muestra de 300 empresas pequeas y medianas de ambos pases, con datos
recogidos entre 1999 y 2000, los autores se propusieron determinar el aporte de las
diferentes TIC a la productividad de firmas pequeas y medianas del Este de frica
en los ltimos aos. Para ello estiman una funcin Cobb-Douglas para hallar determinantes de la productividad de las firmas, y encuentran que los coeficientes asociados
a las TIC son negativos, aunque en ningn caso son significativos. A partir de ello, los
autores concluyen que la ausencia de un efecto exclusivamente atribuible a las TIC
sobre la productividad puede atribuirse al estadio inicial de la inversin en estas tecnologas entre las empresas ms pequeas, por lo que la existencia de un rezago para
que se hagan visibles los retornos de esta inversin hacen que en el presente no se
aprecie efecto alguno.
Similar es la problemtica abordada por Huaroto (2011), aunque con la diferencia
de que este trabajo utiliza datos de encuestas de hogares (un panel de datos de los
aos 2007 a 2010). El autor se propone explorar en qu medida Internet contribuye
a la productividad de las microempresas, para lo cual estima un modelo de primeras
diferencias con una ecuacin para la productividad (medida como el cociente del valor agregado y las horas trabajadas), tomando como variable explicativa el acceso a
Internet del dueo de la empresa (medido a travs de un ndice de intensidad de uso).
A partir de este anlisis encuentra que la variacin en el ndice de intensidad de uso de
Internet tiene un efecto de alrededor de S/. 0.04 sobre la productividad anual de las
microempresas (1.5% de la productividad promedio). Cabe sealar que si bien este
impacto puede parecer pequeo, pero si se considera que es el asociado al cambio en
solo un punto del ndice (lo que implica que es posible pasar de 0 a 100), deja de ser
desdeable. En suma, el autor encuentra evidencia de la importancia de impulsar el
acceso a Internet para mejorar la productividad de las microempresas.
Por otro lado, el acceso a informacin para la asignacin de recursos como canal de
accin de las computadoras sobre la productividad de una micro o pequea empresa
ha motivado trabajos como el de Hubbard (2003), el cual se concentra en un tipo par96
estima modelos probit para la probabilidad de haber buscado empleo por Internet,
as como para la duracin del desempleo (tomando como dependiente una variable
dummy que indica si la persona encontr empleo al ao siguiente). Adems, se estima
un modelo de duracin para la tasa de riesgo de encontrar empleo. Las estimaciones
muestran que, en cuanto a los determinantes del uso de Internet destaca el pertenecer a ocupaciones con tasas bajas de desempleo, as como ser joven y tener un nivel
educativo alto. Sin embargo, en cuanto a las consecuencias de este mtodo, tanto el
probit como el modelo de duracin sealan que este no contribuye a reducir la duracin del desempleo, y en algunos casos incluso lo prolonga. As, los autores sostienen
que este resultado genera una discusin en torno a la efectividad de buscar empleo
por Internet. Se menciona que ello puede obedecer a una seal que este mtodo arroja a los empleadores, o bien a la ausencia de informacin sobre la calidad del empleo
obtenido (de modo que se encuentre que aquellos que usaron Internet encontraron
mejores empleos). Se sugiere adems la posibilidad de una seleccin negativa en no
observables de los usuarios de Internet para buscar empleo (Autor, 2001).
Por su parte, Stevenson (2009) se concentra en explorar los cambios que la difusin
de Internet ha generado sobre las formas de bsqueda de empleo y la duracin del
mismo. Para ello utiliza tambin los datos de la CPS, para los aos de 1998, 2001 y
2003, y estima el impacto del uso de Internet sobre el empleo de distintos mtodos
de bsqueda de empleo, y sobre el nmero total de mtodos empleados por medio de
regresiones OLS y de variables instrumentales (tomando como instrumento la interaccin entre el ao de la encuesta y la proporcin de hogares en el estado que tenan
telfonos en 1960, as como la interaccin con la proporcin de hogares en el estado
que tenan lavadora automtica en 1960). Por otro lado, para evaluar el impacto del
uso de Internet sobre el cambio de empleo, se utiliz un modelo probit a partir de la
CPS mensual de 2000 y de 2001. Entre los principales resultados que encuentra el
autor est el impacto significativo del uso de Internet sobre todos los mtodos posibles (contacto de agencias pblicas o privadas, contacto directo con el empleador,
envo de CV, etc.), en las estimaciones de variables instrumentales (aunque la significancia se pierde al incluir efectos fijos por ao). Sin embargo, el impacto sobre el
nmero de mtodos empleado s muestra significancia en todos los casos. En cuanto
a la probabilidad de cambiar de empleo, esta aumentaba en 15% por el uso de Internet (y en 28% para la muestra de hogares con acceso a Internet). Con ello, el autor
corrobora que el importante incremento en el acceso a Internet ha generado que la
variedad de mtodos de bsqueda de empleo se incremente. A su vez, la gran mayora
de desempleados que usaron Internet en su bsqueda de empleo, tuvieron xito, y
posteriormente se observ que cambiaban ms rpido de trabajo.
3. La inclusin de TIC en la escuela en Amrica latina y el Caribe
La inclusin de medios tecnolgicos en la prctica docente no es un hecho novedoso.
Los recursos tecnolgicos han ocupado desde siempre un lugar importante tanto en
la reflexin pedaggica como en la planificacin didctica. En el siglo XX la escuela
98
dialog con los medios electrnicos e introdujo en sus prcticas la radio, la televisin
y el cine y, desde los aos 80, las computadoras (OEI, 2011). No obstante, esta incorporacin es heterognea por pases y dentro de estos.
Ms all de las limitaciones de la regin, los pases de Amrica Latina y el Caribe han
avanzado mucho en programas de equipamiento informtico en gran escala a escuelas siendo el modelo 1 a 1 el ms utilizado (OEI, 2011; BID, 2011). Se han implementado modelos 1 a 1 en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, entre ellos Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Hait, Honduras, Jamaica,
Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela (BID,
2011). Si bien los objetivos de la incorporacin de estos programas son variados, los
ms presentes son que las generaciones jvenes adquieran destrezas y competencias
basadas en las TIC; que se reduzca la brecha digital entre individuos y grupos sociales
y que se mejoren las prcticas educativas y los logros acadmicos (OEI, 2011).
El trmino 1 a 1 se refiere a la proporcin de dispositivos digitales por nio, de modo
que a cada nio se le suministra un dispositivo digital, por lo general una computadora porttil (laptop) para facilitar su aprendizaje. Lo tpico es que ya vengan cargadas
con software bsico que incluye procesadores de palabras, buscadores de Internet,
software para presentaciones, ambientes para creacin y diseo de multimedia, calculadoras y juegos. De esta forma, se cambia la idea de los laboratorios de informtica
por la utilizacin de un dispositivo personal que incentiva la creacin, el trabajo en
red y colaborativo, sin quedar restringido su uso al centro educativo y se genera a
travs de ello la idea de la escuela extendida en el espacio y en el tiempo (BID, 2009).
Asimismo, en la medida que emergen ms tecnologas mviles, como porttiles, tablet
PC y celulares con capacidad multimedia, entre otras, hay creciente inters en explorar modelos de computacin 1 a 1 donde cada nio trabaja con su propio dispositivo,
dentro o fuera del aula, conectado a la red por va inalmbrica.
La implementacin concreta de estos programas depende en buena medida de cuestiones vinculadas a la infraestructura de cada lugar. Por ejemplo, no siempre es posible instalar muchos computadores dentro de las aulas. El carrito de computadores
porttiles que se desplaza al aula donde se requiere, surge en estos casos como una
posible solucin. Al igual que el laboratorio, con el carrito de porttiles el profesor
debe planificar el uso de las TIC con anticipacin; pero en este caso, las porttiles
permiten el trabajo en grupos dentro de la sala en el momento que sea apropiado. Asimismo, evitan tener computadores en todas las salas y van donde se necesitan; y su
menor tamao facilita un trabajo ms fluido entre los estudiantes. En los ltimos aos,
estos modelos de TIC en el aula se han visto complementados con proyectores que
muestran la pantalla del computador del profesor en un teln grande visible por todos los alumnos de la clase. Esto permite al docente enriquecer sus explicaciones a la
clase completa con recursos multimedia. Adicionalmente, hay un creciente inters en
usar pizarras interactivas en conjunto con estos proyectores, puesto que facilitan an
ms la interaccin de docentes y alumnos con los recursos digitales (CEPAL, 2008).
99
Un tema sobre el que se han generado una gran cantidad de investigaciones en los
ltimos aos es el impacto del acceso y uso de PCs y de Internet sobre el logro educativo. Este tema, de particular inters en el diseo de polticas pblicas para la mejora
de los aprendizajes, ha generado trabajos de ndole tanto descriptivo como experimental, con resultados diversos.
Dentro de esta lnea de investigacin, un primer grupo de trabajos se ha concentrado
en evaluar el rol de estas tecnologas cuando son utilizadas en el aula (Angrist y Lavy,
2002; Rouse y Krueger, 2004; Banerjee et al, 2007; Barrera Osorio y Linden, 2009;
Barrow et al, 2010). En el caso de Angrist y Lavy (2002), se intent medir el impacto
de un programa de instalacin de PCs en escuelas primarias y medias sobre el uso
de PCs para la enseanza por parte de los docentes y sobre el logro acadmico en
lenguaje y matemticas. Para ello se hace una estimacin de variables instrumentales
considerando la aplicacin del programa como instrumento para la intensidad de uso
de las computadoras en actividades educativas por parte de los docentes, y tomando como variable dependiente al rendimiento en pruebas aplicadas a estudiantes de
cuarto y octavo grado. Las estimaciones realizadas muestran la ausencia de un impacto significativo para las pruebas de cuarto grado, mientras que para octavo grado se
aprecia incluso un efecto negativo. A partir de ello, los autores concluyen que este resultado puede obedecer a que el programa, al ser bastante demandante en recursos,
habra desplazado otras actividades educativas de la escuela, generando resultados
negativos. Por otro lado, se menciona la posibilidad de que s existan efectos positivos,
pero que tomen un tiempo mayor del previsto en evidenciarse.
Por su parte, Rouse y Krueger (2004) realizan una evaluacin experimental de un
programa computarizado denominado Fast For Word en las habilidades para la lectura de estudiantes de cuatro escuelas en los Estados Unidos. A partir de un anlisis de variables instrumentales (tomando como instrumento la seleccin inicial para
participar del programa) y una estimacin de diferencias en diferencias, se encuentra
que tanto los estudiantes seleccionados para el tratamiento como los del grupo control mostraron avances significativos en todas las pruebas aplicadas y que no habra
un efecto significativo de las diferencias en diferencias(el resultado es similar si se
considera a quienes efectivamente recibieron el tratamiento). As, los autores no encuentran evidencia de que el programa incremente las habilidades para la lectura ni el
vocabulario de los estudiantes, aunque se sostiene que el tamao de muestra elegido
pudo ser muy pequeo.
Otra evaluacin experimental aplicada a este tema es la realizada por Banerjee et al
(2007), quienes buscan medir la efectividad de un programa de horas de uso pedaggico de PCs por semana en aprendizaje de matemticas, aplicado en la India para
estudiantes de cuarto grado de primaria. Los autores encuentran que este programa,
que consiste en asignar dos horas semanales de PCs compartidas usando juegos que
implican resolver problemas matemticos, tiene un impacto significativo, de hasta 0.5
desviaciones estndar para el rendimiento en matemticas, no as para lenguaje, donde no existe efecto alguno. Este resultado es considerado razonable por los autores,
100
101
al impacto del uso en la escuela, este es positivo tanto para las PCs como para Internet, aunque se convierte en negativo cuando aumentan las horas de uso a la semana.
A partir de estos resultados los autores inciden en las diferencias entre el impacto
estimados mediante el anlisis bivariado y el resultado de los modelos con mltiples
controles, dado que estos muestran que la aparente relacin positiva entre el acceso
a PCs y el rendimiento acadmico no es tal. En esta lnea, resaltan la forma de U invertida en el resultado del uso en la escuela, dado que este podra sealar alguna seleccin en el uso por parte de los docentes (priorizando el uso de los equipos por parte
de los ms hbiles), aunque finalmente se hace evidente el efecto negativo de esta
tecnologa sobre el desarrollo de distintas habilidades. Sin embargo, precisan que su
estudio debe ser interpretado como una descripcin antes que como un anlisis causal, como s ocurre con las evaluaciones experimentales.
Tambin a partir de datos de la prueba PISA, del ao 2009, Biagi y Loi (2013) se proponen evaluar el impacto de los distintos tipos de uso de las TIC en el aprendizaje de
los estudiantes de 15 aos en 23 pases. A diferencia del trabajo de Fuchs y Woessmann (2004), el anlisis economtrico de esta investigacin es independiente para
cada pas, en cuyo caso se estim una regresin para explicar el rendimiento en cada
competencia evaluada (comprensin lectora, matemticas y ciencias), considerando
entre las variables exgenas algunos indicadores de intensidad de uso de TIC segn
distintos propsitos (juegos, comunicacin, operaciones tcnicas y creacin de contenido), permitiendo interacciones entre estos. Sorprendentemente, solo el indicador
de uso con propsitos ldicos result ser positivo y significativo en todas las materias
para ms de la mitad de los pases, mientras que el resto de indicadores, cuando tenan algn impacto significativo, era negativo. Por otro lado, un indicador del nmero
de actividades realizadas con las TIC result ser significativo en casi todos los casos.
Si bien el resultado es llamativo, los autores precisan que no debe descartarse a partir
de ellos el aporte de las TIC en la formacin de competencias, puesto que el hecho de
que el indicador del nmero de usos de las TIC sea positivo es un indicativo de la complementariedad que existira entre diversas actividades y que no est siendo identificado en la estimacin. Asimismo, precisan que la evidencia no debe ser interpretada
como causal, puesto que no se cuenta con observaciones contrafactuales adecuadas,
ya que en muchos pases casi la totalidad de estudiantes cuenta con PC en casa.
Otro estudio que explora la relacin entre el rendimiento acadmico y la disponibilidad de computadoras por parte de los estudiantes, es el realizado por Malamud y
Pop-Eleches (2011). En este caso, los autores evalan el efecto de un programa de
entrega de vouchers para compras de PCs aplicado a familias de ingresos bajos y con
hijos matriculados en escuelas pblicas en Rumana. Las caractersticas del programa
(que implican el desconocimiento por parte de los postulantes a beneficiarios acerca
del umbral que permite acceder al voucher), permiten que los autores utilicen un diseo de regresin discontinua para medir el impacto de la presencia de una PC en el
hogar. A partir de este anlisis, los autores encuentran un efecto negativo sobre las
notas (1/4 de desviacin estndar en matemticas, y 1/3 en lenguaje), pero positivo
102
104
Uruguay
facilit las herramientas necesarias para que sean los propios docentes en actividad
los que diseen y desarrollen contenidos educativos para colgar en el mismo.
Asimismo, en el entendido que el desigual desarrollo de la sociedad de la informacin
ha generado una brecha digital que amenaza profundizar las diferencias entre los
grupos sociales ms favorecidos y los menos favorecidos, a partir de 2001 se desarrolla el Programa Red USI, el cual apunta precisamente a disminuir la brecha digital. Su
objetivo general es contribuir a la universalizacin del acceso a las TIC, facilitando el
acceso a las mismas de comunidades desfavorecidas. Ms concretamente, el Programa Red USI pretende crear, fortalecer y desarrollar una red de infocentros comunitarios, operados por contrapartes pblicas o privadas, para proveer servicios pblicos
de uso de equipos informticos, de acceso a Internet, de capacitacin en informtica,
y otros servicios digitales, en condiciones accesibles para la poblacin objetivo. Segn
datos del ente estatal, existen 272 infocentros comunitarios operativos vinculados a
la Red USI: 78 CASI (Centros de Acceso a la Sociedad de la Informacin), 103 Centros
MEC (del Ministerio de Educacin y Cultura) y 91 centros de varios otros tipos. El mayor problema que enfrentan los infocentros comunitarios es el de la sustentabilidad,
a pesar de lo cual, segn datos de ANTEL, slo existe constancia del cierre definitivo
de 13 infocentros (adicionales a los 272 mencionados) en un perodo de diez aos.
En 2007, el Decreto 144/007 marca el inicio del Plan Ceibal3 (Conectividad Educativa de Informtica Bsica para el Aprendizaje en Lnea), que consiste en la provisin de
un computador porttil (conocido como XO) a cada nio que asiste a la escuela pblica y a sus maestros y forma parte del proyecto OLPC4. El Plan involucra a diferentes
organismos pblicos vinculados a la educacin, la innovacin y la tecnologa: la ANEP,
el Consejo de Educacin Inicial y Primaria (CEIP), el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), ANTEL, la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica
y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (AGESIC), la Agencia Nacional de
Investigacin e Innovacin (ANII) y el Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU)5.
Este ltimo tuvo a su cargo inicialmente la implementacin tcnica y operativa del
proyecto, si bien actualmente el Plan Ceibal ha pasado a conformar una entidad pblica de derecho privado que depende de Presidencia de la Repblica.
Un aspecto que diferencia a Uruguay de otros pases donde se han llevado adelante
iniciativas similares es la escala de implementacin, pues el Plan Ceibal ha sido pione-
3 Ceibal hace referencia al rbol del Ceibo, cuya flor es la flor nacional. El Plan Ceibal forma parte de un conjunto de
polticas que comienzan a implementarse a partir del ao 2005 y que incluyen la creacin de la Agencia para la Sociedad
de la Informacin y el Conocimiento y la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (BID, 2009).
4 Organizacin sin fines de lucro liderada por Nicholas Negroponte con sede en el MIT Media Labs, Boston, USA.
5 El LATU (Laboratorio Tecnolgico del Uruguay), es una organizacin creada en 1965. Es una persona de derecho pblico no estatal, y lo administra un directorio integrado por: un representante del Poder Ejecutivo (Ministerio de Industria,
Energa y Minera), que ocupa la presidencia; y dos representantes de la Cmara de Industrias del Uruguay y el Banco
Repblica, en calidad de directores. Su misin es impulsar el desarrollo sustentable del pas y su insercin internacional,
a travs de la innovacin y la transferencia de soluciones de valor en servicios analticos, metrolgicos, tecnolgicos, de
gestin y evaluacin de la conformidad de acuerdo a la normativa aplicable.
106
6 Como primera etapa de trabajo se llev a cabo un espacio de debate y propuestas en relacin a esta nueva poblacin
que accedera al Plan. A partir de las ideas all planteadas se conform un grupo de trabajo, coordinador de las acciones
de ese nivel, integrado por representantes de educacin secundaria y UTU, del Consejo Directivo Central (CODICEN) y del
LATU. En el ao 2009 se constituy la Comisin Plan Ceibal del Consejo de Educacin Secundaria cuyas competencias
seran: la gestin del Plan Ceibal, la formacin de recursos, la identificacin de experiencias valiosas, la elaboracin de
nuevas propuestas y la difusin de todas las acciones del Portal educativo del Plan Ceibal.
107
atencin prioritaria, aulas virtuales, centros CAIF7, complejos habitacionales y diferentes tipos de instituciones donde los nios o docentes desarrollan sus actividades
con acceso a Internet a partir de sus XO.
4.1.2. Evaluaciones institucionales del Plan Ceibal
En diciembre de 2009, la unidad de Monitoreo y Evaluacin Educativa del Plan Ceibal emiti los dos primeros informes sobre el impacto educativo y social del Plan. Se
recogieron datos sobre estudiantes, docentes, directores y padres de familia de educacin primaria y secundaria, usando mtodos cuantitativos y cualitativos.
Un primer resultado esperable es que el acceso a Internet aument significativamente entre el 2006 y el 2009. En efecto, el porcentaje de estudiantes que acceden a
Internet en la escuela aument del 19% al 28% y del 32% al 67% en Montevideo y en
el Interior, respectivamente en dicho perodo. Los resultados de la encuesta indicaron
que el 73% de las escuelas pblicas tenan conectividad a Internet, y el 75% de los
que respondieron aseguraron que la conexin era estable. Datos ms recientes sugieren que, para el 2010, el 95% de las escuelas primarias tenan conectividad, y el 5%
restante se hallaban en reas geogrficas remotas o con poca electricidad. Adems,
como se seal previamente, se instalaron puntos pblicos de acceso a WiFi al aire
libre, de modo que la mayora de los nios quedaran a 300 metros o menos del punto
WiFi ms cercano.
La avera de las computadoras fue un problema al principio. Para resolver esto el Plan
Ceibal ha colaborado con OLPC y con grupos locales de reparacin para mejorar su
servicio de reparacin. Si bien siempre era posible enviar las laptops a Montevideo
para repararlas, el Plan Ceibal comenz a enviar cuadrillas itinerantes de reparacin
a las escuelas, de modo que la mayora de los problemas con las computadoras se
pudieran resolver en terreno. La ltima informacin disponible indica que a mediados
del 2010 casi el 27% de las computadoras porttiles no se podan usar.
En lo referente al uso, la evaluacin realizada en 2009 revel que el 55% de los docentes usan la XO para fines pedaggicos. El 52% la usan para ensear matemtica y el
46% para ensear lenguaje. Al preguntrseles por qu no la usaban ms, muchos docentes opinaron que se necesitaba ms apoyo al maestro en cuanto al uso especfico
de la computadora porttil en alineamiento con el currculum. Por lo que respecta al
cambio en las prcticas educativas, el cambio ms importante parece haberse dado en
el interior del pas, donde el 61% de los docentes reportaron que la XO ha cambiado
sus hbitos de docencia. Esto se manifest menos en Montevideo, con el 47%. Sin embargo, desde una perspectiva educacional, el Plan se ha topado con algunos desafos
7 El Plan CAIF (Centros de Atencin a la Infancia y la Familia) desde 1988, constituye una poltica pblica intersectorial
de alianza entre el Estado, Organizaciones de la Sociedad Civil, e Intendencias Municipales, cuyo objetivo es garantizar
la proteccin y promover los derechos de los nios y las nias desde su concepcin hasta los 3 aos, priorizando el
acceso de aquellos que provienen de familias en situacin de pobreza y/o vulnerabilidad social, a travs de las modalidades urbanas y rural.
108
singulares en su implementacin. La resistencia inicial de los docentes se sum a las dificultades con la introduccin en las escuelas de un modelo que se propone cambiar las
prcticas de educacin y no sirve solamente para reforzar las prcticas tradicionales.
Un aspecto relevante del Plan Ceibal es que el uso de la computadora entregada a
cada nio no se limita a la escuela. Como parte de los tiles del nio, la computadora
se traslada a distintos espacios tales como el hogar, la escuela y la comunidad. En la
propuesta de tareas domiciliarias, en particular, se da una oportunidad de proyectar
la tarea de enseanza al espacio familiar y darle un nuevo significado como espacio de
aprendizaje, personal y escolar al mismo tiempo.
En lo que refiere al plano social, los informes intentaron dar respuesta a preguntas
tales como qu caractersticas tienen los hogares a los que lleg el Plan Ceibal? y
qu cambios en el acceso y uso de TIC se visualizan tanto en los nios como en sus
familias? A tal fin se recopila informacin sobre qu otros miembros del hogar utilizan
la computadora, con qu frecuencia y para qu usos. 55% de otros miembros del hogar que usan la XO, responde que la utiliza como entretenimiento, slo un 5% de los
encuestados responde que la XO fue utilizada para buscar trabajo. Cabe sealar que
el padre y la madre del nio no utilizan con frecuencia la laptop (24% y 38% la utilizan
al menos una vez al mes), siendo muy superior el uso por parte de los hermanos mayores (57%). Resulta interesante que 32% de quines no la usan declaran que no lo hacen porque no saben cmo hacerlo, 20% porque creen que slo puede usarla el nio y
otro 15% porque temen romperla. Slo 12% dice que no la usa porque no le interesa.
Un aspecto coincidente con evaluaciones realizadas en otros pases es que se observan grandes diferencias por nivel socioeconmico. Por ejemplo, se pregunta a la
persona que ms usa una computadora en el hogar, cul es esa computadora: en los
hogares ms pobres en un 60% de los casos es la de Ceibal, en el otro extremo, slo
7% usa la de Ceibal, siendo la computadora personal la ms usada (67%). Este sera un
indicativo de reduccin de la brecha digital entre otros miembros del hogar adems
del nio, que podra tener derrames en las posibilidades de conseguir un empleo, por
ejemplo, principalmente entre los jvenes.
Ms recientemente se hicieron varios relevamientos sobre el estado del parque de
XO. En particular en 2012, se conocieron nuevos datos en base a una encuesta realizada nio a nio durante dicho ao. A partir de la informacin relevada encuentran
que 79% de las XO estaban en funcionamiento y alrededor de 13% no lo estaba. El 8%
restante se divide entre las que estaban siendo reparadas, haban sido robadas, estaban bloqueadas o no estaban en disposicin del nio por otros motivos. Cabe sealar
que si se distingue por regin, aunque no hay grandes diferencias, es mayor el parque
en funcionamiento en el interior del pas. Otro dato relevante es cul es el porcentaje
de alumnos que lleva su laptop a clase. Se encuentra que en torno a 60% llev la computadora a clase y del 40% que no la llevaron, de los cuales la gran mayora responde
que la dej en su casa (en torno a 30%).
109
Dado que en 2012 el plan ya se haba extendido a la educacin media, tambin se publicaron datos sobre el estado del parque para estos alumnos. En este caso el universo de anlisis fue del 65,4% del total de 131.634 inscriptos en el primer ciclo. De este
universo se extrajo una muestra de 4.802 estudiantes representativa de todos los
centros. En este caso, un 75,3% estaba en funcionamiento, siendo mayor el porcentaje en el interior del pas (75,6%) que en la capital (74,8%), y mayor entre alumnos de
primer y segundo grado (cerca de 78% en ambos casos) que entre los de tercer grado
(69,2%). Los principales motivos por los cuales la laptop no estaba en funcionamiento
son que se encontraba bloqueada (10,1%) o que no funcionaba (8,8%).
Es importante sealar que, adems de la evaluacin encargada por Plan Ceibal, hay
varias evaluaciones independientes que ya se han publicado, y otras estn todava en
marcha. Algunas de estas evaluaciones se sintetizan a continuacin.
4.1.3. Evaluaciones independientes
Una primera investigacin a destacar es la realizada por Rivoir y Pittaluga (2010). Este
trabajo se propuso investigar en qu medida el Plan Ceibal redujo la brecha digital y
relevar indicios que den cuenta de si est reduciendo otras brechas sociales y generando as procesos de inclusin social. La brecha digital fue entendida en forma multidimensional, se tomaron en cuenta los usos que se le da a la computadora brindada por
el Ceibal y los procesos que su incorporacin al hogar y la comunidad ha producido.
Entre los objetivos especficos se destacan dos vinculados a la incorporacin de la
laptop en el hogar y la comunidad: relevar, analizar e interpretar los procesos de incorporacin de la tecnologa en los hogares y en la comunidad; averiguar si esta est
siendo o ha sido usada para el desarrollo de las personas o comunidades.
Para cumplir con dichos objetivos se aplicaron metodologas tanto cuantitativa, a travs del procesamiento de los datos que brinda la Encuesta Nacional Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadstica (INE), como cualitativa, en la que se
realizaron entrevistas a adultos de los hogares e informantes calificados.
La ECH releva el equipamiento de los hogares en lo que refiere a TIC. Concretamente
mide la cantidad de hogares (o personas en esos hogares) que estn equipados con
una o ms computadoras, con conexin a Internet y/o con TV cable. Esta pregunta
est disponible en forma continua desde 2001. En 2006, donde se realiz un mdulo
especial de TIC, tambin se releva informacin sobre el uso, ms all de si la computadora est disponible en el hogar. Esta pregunta no se incorpor en 2007, pero a
partir del ao 2008 el mdulo sobre usos de las TIC se incorpor definitivamente en
el formulario de la encuesta y a partir de 2009 se incorpor una pregunta sobre si el
hogar cuenta con una computadora del Plan Ceibal. Las investigadoras encuentran
que la reconstruccin de los hogares con Ceibal a partir de esta pregunta es razonable en funcin de los datos oficiales acerca de la disponibilidad efectiva de laptops por
parte de los hogares.
110
Las instancias de preparacin previa fueron escasas, tanto en relacin a la formacin de las maestras como a la planificacin de los apoyos necesarios.
4.2.
Paraguay
Paraguay es un pas pequeo, con unos 6 millones seiscientos mil de habitantes aproximadamente. Existe actualmente una migracin hacia zonas urbanas donde habita
gran parte de la poblacin (59%). Algunas caractersticas socioeconmicas que se
pueden mencionar son: la mayor parte de la poblacin es econmicamente activa
(64%), aunque las tasas de desempleo abierto sean bajas (4,9%) existe una mala calidad del empleo con importantes tasas de subocupacin (20,6%); en los ltimos 20
aos la tasa registrada de mortalidad infantil (en menores de 1 ao) se ha reducido en
ms de la mitad, pasando de 30,4 en 1990 a 15,2 en 2011 (UNICEF, 2013) aunque la
cifra an es alta; existe gran disparidad en cuanto a indicadores educativos segn la
zona de residencia existe un promedio pas de 8 aos de estudio, pero que es 5 aos
en zona rural y 9 aos en zonas urbanas. Conforme a la Encuesta Permanente de Hogares 2011, la poblacin paraguaya considerada en situacin de pobreza representa
32,4% del total de habitantes del pas, lo que significa que cerca de 2 millones 96 mil
personas residen en hogares cuyos ingresos son inferiores al costo de una canasta
bsica de consumo estimado para dicho ao, de los cuales 1 milln 165 mil personas
aproximadamente conforman la poblacin en situacin de extrema pobreza o indigentes (DGEEC, 2011: 4).
4.2.1. Polticas Pblicas y Privadas de acceso a TIC
El Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), ha llevado a cabo diferentes iniciativas
de incorporacin de TIC al sistema educativo a partir del inicio de la Reforma Educativa. En el ao 1997 se propuso integrar las TIC al curriculum escolar de la formacin
113
114
Sector
CINE 1
CINE 2
CINE 3
%Total pas
17,8
28,2
36,3
% Estatal
12,9
22,4
28,9
%Total pas
8,1
13,7
20,0
% Estatal
3,9
8,4
11,9
Otra iniciativa para incorporacin de las TIC al sistema educativo, es desde una asociacin civil denominada Paraguay Educa, conformada en el ao 2008, utilizando el
Modelo pedaggico 1 a 1 (OLPC Una computadora por nio) desde el marco construccionista. Teniendo como misin ser el mayor centro de innovacin y formacin
tecnolgica para proyectos de inclusin social, y como visin lograr que cada nia y
nio en Paraguay desarrolle competencias tecnolgicas (Paraguay Educa, s.f.).
Este programa es implementado en escuelas pblicas del distrito de Caacup, capital
del departamento de Cordillera, en coordinacin con el MEC, quien se encarga de
realizar supervisiones del proceso en las escuelas, adems tambin ha sido declarado
de inters nacional.
Unos de los aspectos relevantes de este programa es que los nios disponen de las
computadoras XO en las casas, pudiendo darles diferentes usos y compartir con familiares y amigos.
El proyecto se inici en el 2008 con la entrega de computadoras a 3700 nios y nias y a 130 docentes de 10 escuelas pblicas de Caacup, del 1ro al 6to Grado de
la Educacin Escolar Bsica. A partir de ao 2010, en una segunda fase, el proyecto
pretende abarcar todo el Distrito de Caacup, teniendo actualmente a 9734 nios
y nias beneficiarios, y a 323 docentes de 35 escuelas de dicho municipio. Este proyecto tambin incluye a personas con discapacidad, teniendo como beneficiarios a 55
nios y nias con discapacidad (Paraguay Educa, s.f.).
4.2.2. Evaluaciones independientes del proyecto Una Computadora por Nio
Una de las investigaciones realizadas sobre el proyecto Una computadora por nio,
implementado en Caacup, fue realizada desde El Instituto Superior de Educacin
(ISE) en el ao 2011. Esta investigacin es cuali-cuantitativa (mixta), descriptiva, no
experimental, de corte longitudinal. Se bas en entrevistas realizadas a actores claves, como padres, docentes, directores y supervisores, tomando dos casos especficos de escuelas.
Los resultados revelan que la XO les permite a los estudiantes seguir en las casas las
actividades realizadas en las escuelas, aunque el uso en los hogares es limitado debido al poco acceso a internet. Utilizan las XO en sus hogares, para realizar tareas
escolares, jugar, escuchar msica, bajar videos. Surgieron situaciones en que compartieron con sus familiares, padres que dicen ayudar a realizar tareas a los hijos, que los
hijos los ensean a utilizar la XO o que comparten informaciones novedosas con los
familiares, sin embargo fue solo una minora.
Esta investigacin tambin revela que el tiempo de utilizacin de la XO disminuy del
2009 al 2010. Posiblemente al disminuir lo novedoso y por mayor control por parte
de los padres/tutores. Gran parte de los padres/tutores, directores y docentes manifiesta el temor a que los nios caigan en los peligros del internet, como el ingreso a
115
pginas pornogrficas. Tambin expresan temores de que los nios manipulen enchufes, cables y de los daos que puede implicar para la salud fsica, como para la vista.
Una investigacin realizada por el Instituto Desarrollo en el periodo 2010 - 2011,
tuvo como propsito medir los efectos de la incorporacin del TIC en el desempeo
escolar en estudiantes del tercer y sexto grado de escuelas pblicas del distrito de
Caacup, lugar donde la Organizacin Paraguay Educa implementa su proyecto.
Para cumplir dicho propsito se utiliz una metodologa cuantitativa con un diseo
cuasi - experimental, que abarcaba un grupo experimental compuesto por 10 escuelas y dos grupos control con 5 escuelas en cada grupo. Se aplicaron pruebas al principio y al final del mismo ao escolar. Tambin se utiliz un componente cualitativo, que
se bas en observaciones y entrevistas a actores involucrados en el proceso.
Los resultados del componente cuantitativo indican que no existe relacin unidimensional entre el uso de las computadoras y el rendimiento educativo de los estudiantes.
El componente cualitativo seala que se produjeron cambios en la prctica docente.
Asimismo, Paredes (2011) realiza una investigacin que entre sus objetivos se encuentran: Identificar los recursos que ofrece la Tecnologa de la Informacin y de la
Comunicacin para complementar la tarea del Docente e Identificar los cambios en
la prctica profesional del docente con el uso de la Tecnologa de la Informacin y
de la Comunicacin en el Proceso de Enseanza Aprendizaje. Para ser posible dicha
investigacin se llev a cabo encuestas a docentes de escuelas de Caacup de la Fase
1 de implementacin del proyecto Una computadora por nio.
Los resultados indican que la mayora de los docentes reconoce el propsito del programa y utiliza la XO como una herramienta de apoyo, conocen los recursos digitales
y las bases tericas en que se fundamenta el proyecto. Otro aspecto importante es
que los docentes desde la implementacin del programa realizaron cambios respecto
a la forma de enseanza y a la organizacin del ambiente de aprendizaje.
4.3.
Per
4.3.1. Caractersticas generales
116
A travs de la distribucin de las computadoras XO como recurso educativo, el Programa OLPC pretenda alcanzar los siguientes objetivos8:
1. Mejorar la calidad de la educacin pblica primaria, en especial la de los nios de
los lugares ms apartados de extrema pobreza, prioritariamente las instituciones
educativas unidocentes, en el marco de los lineamientos de la poltica educativa
nacional.
2. Desarrollar capacidades, habilidades y destrezas consideradas en el diseo curricular en los estudiantes de nivel de educacin primaria a travs de la aplicacin
pedaggica de las computadoras porttiles XO.
3. Capacitar y actualizar permanentemente a los docentes en el aprovechamiento pedaggico (apropiacin, integracin curricular, estrategias metodolgicas y
produccin de material educativo) de la computadora porttil XO.
Inicialmente el Programa OLPC Per utiliz el modelo 1-1 (sugerido por el Programa
OLPC del MIT), distribuyendo laptops XO con el sistema Sugar a nias y nios de escuelas unidocentes de zonas rurales. En el discurso inicial de los propulsores del modelo se plante el acceso a las XO como una manera de promover el aprendizaje activo bajo una propuesta educativa constructivista. Desde este punto de vista, las XO
en el modelo 1-1 promueven la capacidad de aprender de las nias y nios antes que
la acumulacin de conceptos o contenidos educativos. Por otro lado, al enfocarse en
la distribucin de las XO en las escuelas unidocentes rurales, se pretenda promover
mejoras precisamente en las zonas en las que se concentran las mayores deficiencias
en cuanto a logros de aprendizaje en el Per.
Las aplicaciones o software, denominadas actividades, que contiene la XO promueven o estimulan el desarrollo de habilidades bsicas en las nias y nios que las usan
antes que proveerles de contenidos directamente relacionados al currculo nacional.
En su concepcin original el Programa OLPC (del MIT) pretende que las laptops permitan que las nias y nios aprendan a aprender desarrollando conocimientos propios de manera activa en vez de repetir contenidos pasivamente. Sin embargo, como
seala Cueto (2010) no se observa directamente una especificacin de los aprendizajes
que deberan ocurrir luego de implementarse el programa. Se entiende que el programa busca el aprendizaje de contenidos acadmicos diversos, y que el aprendizaje de software sera
solo una herramienta para estos otros aprendizajes.
Sin embargo, el modelo 1-1 de distribucin individual de las XO se descontinu a favor
de un modelo de acceso a las XO en las instalaciones de las instituciones educativas.
Con este modelo alternativo, denominado Centro de Recursos Tecnolgicos (CRT),
se brinda equipamiento tecnolgico a las escuelas para que los estudiantes puedan
acceder a las computadoras en la propia institucin educativa. Cada CRT cuenta con
aproximadamente 20 laptops XO (u otras computadoras o laptops) y electricidad; y en
algunos casos se cuenta incluso con acceso a Internet. Con los CRT se incorporaron al
8 Tomados textualmente de la Direccin General de Tecnologas Educativas.
117
2009
2010
2011
2012
Total Primaria
3.134.149
3.030.209
2.883.924
2.819.086
2.635.779
Primer Grado
486.432
484.361
465.546
458.197
389.949
Segundo Grado
550.661
525.512
505.599
507.170
487.044
Tercer Grado
542.417
519.294
483.722
478.928
463.517
Cuarto Grado
535.622
514.353
480.214
459.686
441.379
Quinto Grado
522.606
514.197
485.738
462.229
430.937
Sexto Grado
496.411
472.492
463.105
452.876
422.953
2.037.585
2.029.361
1.935.655
1.930.278
1.848.015
Primer Grado
492.883
484.683
452.457
453.617
428.004
Segundo Grado
447.494
450.244
423.351
411.508
401.569
Tercer Grado
407.900
409.003
391.405
387.358
365.017
Cuarto Grado
368.026
365.518
352.111
354.190
339.572
Quinto Grado
321.282
319.913
316.331
323.605
313.853
Total Secundaria
119
Mediano plazo
(3 a 6 aos)
Largo plazo
(ms de 6 aos)
Eficiencia
interna
Participacin de la
familia en el proceso
educativo.
Mejor comunicacin
docente-escuela-familia.
Incremento en promocin y graduacin.
Mayor integracin de
escuela y comunidad,
incremento significativo en cobertura. Disminucin de estudiantes
pasados de edad.
Destrezas y
competencias
Desarrollo de
pensamiento crtico,
fortalecimiento de capacidades de solucin
de problemas y toma de
conciencia.
Mayor creatividad e
innovacin.
Mejoras moderadas en
algunas asignaturas.
Mejoras significativas
en asignaturas clave.
Logro
acadmico
Sobre la eficiencia interna, existen indicadores internacionales acordados y utilizados ampliamente, como matrcula, asistencia, promocin y graduacin. El tema de
las competencias es ms complejo ya que no existe hasta ahora un consenso amplio
referente a la definicin de las competencias del siglo XXI, cmo las tecnologas ayudaran a su desarrollo, ni cules son los instrumentos adecuados para medir estas
competencias (Severin; Capota, 2011: 11). Los logros educativos son evaluados, generalmente, con la aplicacin de pruebas de desempeo acadmico, tanto nacionales
como internacionales en las reas de matemtica, lenguaje y en ciertas ocasiones de
ciencias y estudios sociales. En esto ltimo existen referencias de utilizacin de los
resultados de la prueba PISA y del SERCE.
Desde el 2008 en adelante, se pueden identificar un nmero creciente de evaluaciones de los programas 1 a 1. La revisin de investigaciones internacionales muestra
que la evidencia es mixta, ya que no se ha llegado a resultados conclusivos respecto
al impacto educacional de los programas de TIC en las escuelas y, especficamente, de
los programas 1 a 1. Esto respondera, al menos en parte, a que su tiempo de implementacin ha sido breve, han faltado metodologas apropiadas para su evaluacin y al
dbil compromiso para estudiar el impacto (Severin; Capota, 2011). En el mismo sentido, Nugroho y Lonsdale (2010), sealan que en la mayora de los pases analizados,
el proyecto OLPC se hallaba en una fase inicial de implementacin. En estos proyectos, los mecanismos formales de evaluacin raramente se encuentran integrados en
la fase de planificacin, lo cual dificulta la existencia de evaluaciones rigurosas.
120
Entre los principales resultados a los que arrivan Nugroho y Lonsdale (2010), se encuentra que: los resultados de los programas existentes tienden a ser positivos, destacando los impactos educativos y actitudinales en estudiantes; destacan la relevancia de la aceptacin de docentes y su preparacin para utilizar las laptops en su clase,
en algunos casos se reportan insatisfaccin y resistencia por parte de docentes; la
participacin de los docentes es esencial para el suceso y el despliegue de un proyecto escolar; en la prctica no todos los estudiantes pueden llevar las laptops a sus hogares por diversos motivos; existe una necesidad de construir un diseo de evaluacin
desde la planificacin de cada Programa.
Por su parte, Severin y Capota (2011) sostienen que hasta ahora, los estudios referentes al efecto de los programas Uno a Uno sobre los puntajes en los exmenes y otras medidas de logro acadmico siguen sin ser concluyentes. Los nicos mbitos en que las laptops
han mostrado en forma coherente tener un efecto positivo son la alfabetizacin informtica
y la escritura (Severin; Capota, 2011: 13).
6. Impactos educativos en Amrica Latina
En Amrica Latina se plantean desde proyectos universales ambiciosos hasta programas graduales que van cubriendo etapas, segn objetivos puntuales, casi todos
los pases de la regin estn embarcados en procesos de equipamiento. Uruguay y
Colombia son los primeros programas, que comenzaron en 2006 y 2007; el ao 2009
fue el ao en que ms proyectos se iniciaron. La mayora de los programas en los pases busca un impacto social adems de educativo; en otros casos, como Chile, se focalizan especficamente en objetivos de aprendizaje. Argentina es el nico pas cuyo
proyecto 1 a 1 nacional est enfocado al nivel secundario, Uruguay y Brasil apuntan
a todos los niveles educativos y el resto de los pases destina sus proyectos a nivel
primario. Salvo Bolivia que organiza el programa para docentes, los otros pases los
destinan a alumnos y/o alumnos y docentes (OEI, 2011).
En los ltimos aos se han publicado varias investigaciones y evaluaciones llevadas
a cabo en Amrica Latina. Estas investigaciones, en su mayora se refieren a la aplicacin del modelo 1 a 1, aunque tambin existen estudios que evalan otras estrategias de incorporacin de TIC. Las evaluaciones son muy diversas en trminos metodolgicos: algunas son cuantitativas, de tipo experimental o cuasi experimental y
otras cualitativas, donde se analiza las perspectivas de los actores involucrados en
la experiencia educativa. La mayora de los estudios cuantitativos incluyen un grupo
de tratamiento (el que forma parte del proyecto) y un grupo de control, una medicin
inicial y una segunda medicin, luego de dos o tres aos. Para las mediciones utilizan
instrumentos que evalan el logro educativo principalmente en las reas de matemtica y de lenguaje.
121
A continuacin se presenta una resea de estos estudios que nos revelan el impacto
educativo que ha tenido el programa 1 a 1 por pas donde se describe el proyecto, el
objetivo de la evaluacin, el mtodo que utiliza y sus principales hallazgos.
En Argentina, el Centro de Estudios en Polticas Pblicas (CEPP) realiz en 2008 una
evaluacin del Programa Todos los Chicos en la Red, que se desarrolla en la ciudad de
San Luis. Los alumnos fueron sometidos a dos evaluaciones estandarizadas en lengua y matemtica. Se tomaron tres grupos de escuelas: con el programa uno a uno,
con laboratorio y testigo (control). Los principales resultados de la evaluacin son los
siguientes: no se puede imputar la mejora de resultados a la distribucin de computadoras a cada uno de los alumnos dado que en los tres grupos analizados (OLPC,
Laboratorio, Control) se observan mejoras, y no es el grupo de saturacin (OLPC) el
que muestra mayores avances.
La implementacin del modelo 1 a 1 en Colombia se desarrolla en tres escuelas pblicas que apoya la Fundacin Pies Descalzos (FPD) para mejorar el desempeo acadmico de nios y nias desplazados y/o vulnerables de bsica primaria en lectoescritura y lgica matemtica . La FPD realiz un diseo de evalucin cuasi experimental
con estudiantes de 2, 3, 4 y 5 grados del grupo de intervencin y de control. Aplicaron pruebas en las reas matemticas y lenguaje en tres oportunidades: una Lnea
de base (2008), despus de 6 meses de intervencin (2009) y despus de 18 meses
de intervencin (2010). En los resultados acadmicos son ms evidentes los cambios
significativos en el rea de matemticas que en el rea de lenguaje, sin embargo en
los dos casos, las variaciones son positivas luego de 18 meses de intervencin. Otros
resultados que se registraron durante la intervencin son una disminucin de agresividad, una mayor concentracin, mejoras en la motricidad fina y gruesa y una mejora
en la asistencia.
Tambin en Colombia, existen proyectos ejecutados por la Fundacin Internacional
de Pedagoga Conceptual Alberto Merani (FIPCAM) que en 2009 inici con un pilotaje en dos instituciones educativas de los departamentos de Caldas y Antioquia. A
partir de esta iniciativa Vega Garca y Merchn Jaramillo (2011) realizaron un anlisis
de experiencias significativas en la implementacin del modelo 1 a1 en instituciones
educativas oficiales, lo que permiti conocer qu ocurre al respecto en el pas y formular recomendaciones para la cualificacin y el fortalecimiento de las experiencias.
Las experiencias que demuestran que dicha inclusin pone en juego toda una serie de
interacciones entre los diferentes actores del proceso docentes, estudiantes, familias e incluso la institucin educativa en su conjunto y las herramientas tecnolgicas.
Estas interacciones deben ser objeto de anlisis desde la perspectiva pedaggica, social y administrativa.
Segn los autores, la experiencia ha mostrado que el potencial de las TIC puede verse
disminuido si su incorporacin no se desarrolla dentro de modelos pedaggicos slidos, que permitan maximizar su impacto para desarrollar en los individuos destrezas
para el aprendizaje permanente y autnomo, para la gestin de la informacin y para
aprovechar estos aprendizajes en el mejoramiento de las condiciones de vida propias
122
y de su entorno inmediato. El modelo 1 a 1 requiere no solamente de la buena ejecucin del maestro y de la buena participacin de alumnos y padres de familia sino
que requiere de un apoyo estratgico de la gestin directiva de la institucin, de un
apoyo operativo y de infraestructura, lo que compromete la gestin administrativa, y
debe tambin movilizar a la comunidad en torno al tema, involucrada en este punto la
gestin de la comunidad.
En Ecuador, Carrillo y otros (2010) llevaron a cabo una evaluacin del impacto del
programa Ms Tecnologa de Ecuador. Usando un diseo experimental los autores
encontraron que el programa tiene un efecto positivo en los puntajes de la prueba de
matemtica y un efecto negativo pero no significativo en los puntajes de la prueba de
lenguaje. La falta de un efectos positivos en lenguaje puede deberse a que el software
usado para enseanza de lenguaje es inefectivo o tambin es posible que el uso de TIC
para matemtica distraiga de otras actividades que refuerzan el desarrollo del lenguaje.
En Paraguay se han realizado al menos 3 evaluaciones sobre el programa Una Computadora por Nio en el distrito de Caacup, proyecto a cargo de una organizacin
sin fines de lucro, Paraguay Educa. El realizado por la Fundacin ALDA, el llevada a
cabo por el Instituto Superior de Educacin (ISE) y realizado por el Instituto Desarrollo. Segn Severin y Capota (2011), los dos primeros estudios coinciden en sealar
que la infraestructura fsica era suficiente, la conectividad era estable, el mantenimiento de las porttiles era percibido como bueno, la inclusin comunitaria para el
programa fue positiva al igual que las actitudes y creencias de los actores involucrados. Los docentes expresaron que necesitan ms capacitacin y apoyo para incorporar las computadoras en las actividades del aula. En el periodo 2009-2011 el Instituto
Desarrollo llev a cabo un estudio sobre el Programa OLPC de Cordillera con apoyo
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa de Paraguay (CONACYT). Encuentran
que la mayor influencia del Programa en el rendimiento acadmico se da en los primeros aos de escolaridad (tercer grado) y luego hay una tendencia a homogeneizar los
resultados en los grados superiores (sexto grado) en las reas evaluadas.
Cristia y otros (2010), realizaron un estudio con el fin de identificar impactos en las
tasas de repeticin y desercin, y matrcula en primer grado, de un paquete TIC en escuelas (instalacin elctrica, red informtica, 10 computadoras) de Per, en el marco
del Proyecto Huascarn. En este estudio no se encuentran efectos de la participacin
en el Programa en ninguna de los indicadores de resultado. Tampoco se encuentran
efectos del acceso potencial a computadoras en la tasa de repeticin ni en la matrcula
de primer grado. Hay un efecto muy pequeo en desercin.
Por su parte, Quispe y Daz (2009) identificaron en su investigacin las barreras y
los facilitadores que surgen de la incorporacin de la computadora en el contexto del
Programa OLPC en Per. Las barreras identificadas en la investigacin fueron capacitacin de docentes, infraestructura tecnolgica de las escuelas y el insuficiente
soporte tcnico. Los facilitadores observados incluyeron las creencias de los profesores, la disponibilidad de las computadoras porttiles, disposicin positiva del alumnado para el trabajo con la computadora y el acceso a recursos. Los autores sealan que
123
los docentes no cuentan con las competencias necesarias para disear e implementar
nuevos entornos de aprendizajes marcados por el uso de las computadoras porttiles
XO, lo cual retarda el proceso de apropiacin de la computadora porttil. Finalmente,
los autores concluyen que entre las principales influencias de la laptop se destacaron
el acercamiento a la tecnologa, el aumento de la participacin, la autonoma de los
alumnos en la clase, el inters por asistir a la escuela, la satisfaccin de los profesores
por la participacin y la motivacin de sus alumnos.
Cristia y otros (2012), realizaron una evaluacin del programa a aprtir de un diseo
experimental con un grupo de tratamiento (beneficiarios del programa) y uno de control. En total se evaluaron 320 escuelas multigrados que fueron parte de la evaluacin
censal realizada en el ao 2008. En el 2009 se tomaron a los mismos alumnos, lo que
permiti realizar un anlisis estadstico longitudinal. Los resultados cuantitativos de
la investigacin luego de 15 meses de implementacin del programa sostienen que:
no se encuentran impactos en pruebas de rendimiento de matemticas y lenguaje;
no se encuentran impactos en asistencia escolar ni en la matrcula; se encuentran
impactos pequeos en habilidad cognitiva (Raven, fluidez verbal, codificacin) entre
0.09 y 0.13 desviaciones estndar. Los principales resultados del estudio cualitativo
sealan mejores actitudes y expectativas de maestros y padres de familia, alumnos
ms crticos del trabajo escolar y de su propio desempeo y un mayor desarrollo de
habilidades tecnolgicas en nias y nios. Otro resultado interesante es una baja en
la intensidad del uso de computadoras en la sala de clase a medida que pasa el tiempo
y dificultades en la implementacin del proyecto. En las conclusiones los autores puntualizan algunos aspectos relevantes a considerar en la implementacin del programa: la demanda de mayor preparacin de los docentes; el bajo porcentaje de alumnos
que puede llevar la laptop al hogar; la baja conectividad a Internet y a la red local; la
falta de soporte tcnico y pedaggico en las escuelas y localidades.
Finalmente, en el caso de Uruguay, a pesar de la relevancia y alcance nacional del Plan
Ceibal son an escasas las evaluaciones a gran escala y las investigaciones que analicen en profundidad el impacto del proyecto en la vida cotidiana de las escuelas y en el
aprendizaje de los alumnos (Fernndez y otros, 2009). En particular en lo que refiere
a aprendizajes, las evaluaciones realizadas corresponden al Instituto de Economa en
los aos 2011 y 2013.
Fernndez y otros (2009), concluyen que con las evidencias disponibles a partir de
la investigacin, no es posible afirmar que los docentes estn cambiando sus prcticas como consecuencia del Plan Ceibal. Los autores sealan que no basta con instalar computadoras en las aulas, o, como en el Plan Ceibal, promover el uso con la
modalidad uno a uno. Adems es necesaria una profunda transformacin del modelo
docente as como un cambio en el nivel de gestin institucional de las escuelas. Para
ello, los autores plantean que deben implementarse programas de formacin, capacitacin y planificacin de la innovacin que sirvan de forma significativa para potenciar
el vnculo entre los maestros, los padres y los alumnos aprovechando al mximo los
recursos tecnolgicos como medios para el aprendizaje y no slo como herramientas.
124
125
por la preocupacin, tanto de docentes como de sus madres y padres, de que se dae
la computadora.
Existe poco conocimiento acerca del impacto en prcticas educativas. En cuanto a
equidad puede ayudar a cerrar la brecha digital (de acceso), pero al mismo tiempo
puede abrir una segunda brecha digital (se benefician ms los estudiantes de mayor
capital cultural)
Para concluir, se puede afirmar que es sumamente positivo el debate generado en la sociedad en torno a las TIC en la educacin y sobre el modelo 1 a 1 que lleva, incluso a revisar las concepciones que se sostienen en torno a la escuela y al rol de los docentes. Para
poder aprender ms sobre estas experiencias y contar con informaciones que permitan
tomar mejores decisiones en trmino de polticas educativas es necesario fortalecer los
sistemas de monitoreo y evaluacin de los proyectos, aspecto que debe considerarse
desde el momento del diseo de los planes y programas, promover las evaluaciones con
diferentes orientaciones metodolgicas y, en especial, los estudios de impacto.
8. Consideraciones finales
En muy poco tiempo las nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicaciones han
transformado prcticamente todos los mbitos de la actividad humana. Distintos estudios han sealado que quienes no acceden a estas tecnologas, no slo quedan al
margen de los beneficios de su utilizacin, sino que son vctimas de una nueva forma
de marginacin en otros mbitos: en el sector productivo, educativo, de salud, etc. La
educacin es un espacio estratgico en la transicin hacia la sociedad de la informacin, as como una va para el logro de la equidad, en particular en los pases pobres y
de ingresos medios donde el acceso individual por parte de los hogares es limitado.
Un gran nmero de pases en Amrica Latina han emprendido el camino de difundir
el acceso a computadoras en Internet a travs de programas como el 1 a 1 con el objetivo de reducir esta brecha.
La extensa revisin de bibliografa aqu realizada nos permite decir que existe un gran
inters acerca de cul es el impacto del acceso a TIC, en particular las computadoras
e Internet, sobre el aprendizaje de los nios. Pero a pesar de la abundante literatura
sobre el tema los resultados no son concluyentes. Igualmente cabe sealar que la evidencia a partir de investigaciones rigurosas en los pases de Amrica Latina es todava
escasa. Tambin se han explorado de modo creciente los efectos que el acceso a TIC
tiene sobre el nivel de bienestar de los hogares, en muchos casos por la va de un incremento en la productividad de pequeos emprendimientos, donde por lo general se
aprecia un resultado positivo. Distinto es el caso de su uso como medio de bsqueda
de empleo, donde la evidencia apunta a que si bien esta tecnologa ha expandido el
universo de mtodos empleados, no hay un impacto directo sobre la obtencin de un
puesto de trabajo. No obstante, no se encontr evidencia de los posibles impactos
indirectos en el hogar de la llegada de la computadora a travs de programas destinados a nios en edad escolar.
127
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Para responder a estas preguntas la investigacin se centr en la relacin entre las representaciones sociales y la calidad educativa. Queramos ver cmo estas representaciones inciden sobre las prcticas de los padres, docentes y directivos de escuelas en
contextos rurales y urbanos, sabiendo que estas se ubican en un juego de interacciones
y de posiciones sociales. Para lograrlo el trabajo se realiz en una comunidad educativa rural del departamento de Misiones y otra urbana del departamento Central.
Los primeros datos recolectados en la fase exploratoria daban cuenta de la diversidad
de representaciones sociales existentes en las dos escuelas, siendo el contexto urbano, por su permeabilidad a los cambios socioculturales, ms complejo en este aspecto.
Mientras que en el contexto rural, la organizacin comunitaria acta como un catalizador de las expectativas. Para entenderlo mejor, la metodologa utilizada se basaba
en el concepto de reflexividad trabajando con los docentes y directores en un proceso de discusin y argumentacin sobre sus propias prcticas y con el objetivo de que
cada uno sepa explicar su propia historia y defenderla. Esta propuesta metodolgica,
en un proceso similar a la investigacin-accin, se fundamenta en la idea que si podemos revisar o releer nuestras experiencias sociales, en este caso desarrolladas en
el campo educativo, esta relectura puede ayudarnos a transformar nuestro actuar
como docentes o tcnicos. La calidad educativa no era solo el objeto del estudio sino
1 Este texto es parte de una investigacin efectuada para el CLACSO con Elena Beatriz Martnez Riquelme, Mara
Noema Aquino Velloso y Teresa De Jess Oviedo Gonzlez.
133
134
Campo cultural, relacionado a la cultura tradicional del buen vivir, de ser una
buena persona (Que calidad sos...) o de una relacin al otro ms bien basada
en elementos socio afectivos, comunitarios y del cuidado de una cierta cultura o
Teko...
Campo poltico: donde la calidad se relaciona con proyectos de desarrollo personal o social, de la creacin de oportunidades, de la calidad de vida.
Campo pedaggico: el concepto de calidad se relaciona con los diferentes modelos pedaggicos y proyectos de mejoramiento de las condiciones de enseanza-aprendizaje.
Cada uno de estos campos tiene su lgica y su sistema de interaccin: unas ms centradas en relaciones sociales, otras interacciones tcnicas o de control.
3. Profundizando el anlisis de las diferentes percepciones de lo que
es calidad educativa
El anlisis del discurso de los diferentes actores nos permite entender sus percepciones
relacionadas a la calidad educativa, tomaremos como ejemplo parte de las entrevistas
realizadas a los actores de la escuela rural. Estos discursos fueron captados a partir de
historias de vida o de entrevistas en profundidad durante las cuales por ejemplo cada
actor nos explicaba lo que es una buena escuela.
135
Por ejemplo para la directora de la escuela rural: es: una escuela integradora de todos los estamentos y capaz de satisfacer las necesidades de todos los actores. Mientras que su vice directora nos deca que una buena escuela se reconoce en la obediencia a las reglas y por la autoridad que la dirige.
La coordinadora de ciclo insiste en: un espacio de valores, compaerismo y satisfaccin de las necesidades... gente responsable y laboriosa. Es una escuela que no tiene
la reputacin de ser conflictiva. Y las madres de familia en: una escuela que ensea
contenidos, donde la maestra se hace entender y dedica tiempo a los padres, dotada
de una biblioteca y educa en los valores morales y religiosos
Ordenando los resultados de las entrevistas por contexto y por actor podemos entender mejor estas diferentes representaciones sociales.
Cuadro 1: Comparativo de las diferentes representaciones sociales por actor
Actores
Director
Familia
Escuela urbana
Escuela rural
Para la directora una buena escuela es calificada como tal por la cantidad de proyectos
que gestiona y la cantidad de alumnos.
Una buena escuela es la que gestiona recursos, aprovecha lo que la comunidad le proporciona.
136
Docentes
Nios
Algunas ideas (representaciones sociales) son comunes a los dos contextos: construccin de relaciones del sujeto; el concepto de calidad relacionado con aspectos
estructurales para el aprendizaje; la escuela como espacio de conocimiento,... podemos pensar que estos elementos son los que se instalaron de las producciones
culturales institucionales.
137
de la responsabilidad estatal para el logro del mejoramiento, y lo ven desde una perspectiva de derechos.
De su lado, el y la docente rural enfrenta a las propuestas de mejoramiento de la calidad educativa desde las rutinas de una educacin tradicional, las demandas sociales
tintadas de pobreza y exclusin y las expectativas de un futuro indeciso, sin poder
definir con claridad su nueva funcin socio pedaggica.
Los/as docentes rurales viven mltiples invisibilidades tanto desde el quehacer educativo, y por supuesto, como sujeto social de derechos. Mayoritariamente, la docencia
rural es ejercida por varones y mujeres nacidos en el mundo rural, esto implica que
han vivido situaciones de sobrevivencia donde la adopcin de la carrera docente es
vista como nica alternativa en el rango de estudios superiores que son la posibilidad
de mejores ingresos y adquisicin de status.
Ingresando en los institutos de formacin, reciben el mismo programa que los futuros
docentes urbanos, es decir, la invisibilidad la tiene pegada en el momento de construir su perfil profesional. Con el mismo ttulo, en algunos casos posee menor salario
y ejerce su profesin en situaciones diversas y complejas: asentamientos campesinos,
escuelas alejadas con poca infraestructura, olvidadas por las polticas educativas, con
propuestas curriculares poco pertinentes y evaluaciones externas basadas en criterios administrativos y pedaggicos poco flexibles.
Construyen sus representaciones sociales de la calidad educativa desde estas experiencias y situaciones. En un proceso de mejoramiento a travs de la capacitacin, eso
nos obliga a re significar la funcin social y pedaggica de la prctica docente rural de
manera explcita y con un fuerte proceso de acompaamiento. Y no es solo el Estado
quien debe poner nfasis en este debate y desarrollar los mecanismos de visibilidad
de esta realidad, sino tambin los sindicatos y movimientos campesinos, enfatizando
el modelo de sociedad, las premisas polticas a las cuales adhieren su proceso educativo, debemos mirar la escuela ms all del simplismo del mejoramiento de la infraestructura y la dotacin de recursos, sino como el espacio y tiempo educativo en
su esencia constitutiva.
5. La percepcin de la calidad en la comunidad educativa urbana
En la escuela urbana se destaca la asimilacin de un proceso de participacin marcado
por el ritmo del tiempo y la produccin propios de un dinamismo de ciudad en crecimiento, acentuando el la importancia del concepto de servicio educativo sin ausencia
del discurso de una gestin participativa, es aqu donde se observa o mejor dicho, donde
se encuentran las variables de calidad, escuela y tiempo para el logro de capacidades de
los nios. Se observan en la declaracin de los diferentes actores las maneras de gestin
participativa y se ven entrecruzadas con el liderazgo de la figura directiva: la gestin
participativa, anclada en el liderazgo del gestor, gestora en este caso, queda tambin adherida a su persona y permanece tambin en consecuencia, en estrecha relacin con la
voluntad o las disposiciones del mismo/a. Por el contrario, la gestin democrtica exige
138
la implementacin de mecanismos colegiados que permitan compartir el poder, que posibilitan que cada sujeto participe del universo escolar pueda, colectivamente, promover
los cambios que la escuela necesita (Eneida, 1993).
El aspecto resaltante es el tiempo palabra vista desde la necesidad y la urgencia. Desde
un nivel ontolgico vivimos y percibimos al tiempo desde mltiples dimensiones, desde
lo tradicional desde el tiempo largo y corto; tiempos que se refieren a los cambios sociales, el tiempo conocido en educacin con la clsica frase de mayor tiempo de clases
no asegura calidad, esto en relacin a la discusin de las horas de clases de nios en las
escuelas y de los calendarios escolares. El tiempo determina tambin la posibilidad o
dificultad de reunirse, las actividades escolares entran en competencia con otras profesionales o que son partes de la vida cotidiana urbana. Es el tiempo de la inmediatez
segn Sagastizabal (2006), definido como un tiempo de mltiples acontecimientos simultneos o inmediatos, de difcil procesamiento y anlisis, desafiando la capacidad de
asombro de los sujetos.
El liderazgo directivo urbano se asume desde la capacidad para la administracin de procesos con produccin pedaggica inmediata, destacndose el proceso educativo como
un servicio bueno, configurando a la escuela desde un nuevo espacio que responda a
las necesidades del cotidiano inmediato de la comunidad, por ende, las propuestas de
participacin comunitaria, tienen en su ncleo fundacional la solucin de necesidades
bsicas y la creacin de vnculos comunitarios, sienten al tiempo eficaz y concreto. Se
puede decir que este proceso identificado an no es visto por los actores como espacio
colectivo para la creacin de nuevas formas de participacin organizacional que superen las necesidades bsicas como fin ltimo y transformarlas en un medio para la accin
protagnica de una conciencia ciudadana en articulacin a una escuela urbana que responda a las expectativas de cada uno de los actores.
6. Comparando las dos escuelas
Debido a la prdida progresiva esta prdida de marcos de referencia comunitarios
(sentido comn), los contextos urbanos son ms permeables a los cambios y eso hace
ms complejo el trabajo de gestin escolar. En contextos urbanos, las referencias colectivas se diluyen, las representaciones sociales se diversifican, los cambios sociales
mezclan los viejos y nuevos cdigos, el Estado pierde su fuerza de imposicin de un
modelo educativo nico. Si bien los mismos fenmenos afectan la zona rural, el aislamiento de los pueblos rurales en Paraguay y la organizacin comunitaria hacen que
los proyectos educativos no dependen slo de una propuesta institucional, sino tambin del trabajo de los actores locales que confrontan las propuestas ministeriales,
como el Programa Escuela Viva, a sus proyectos educativos comunitarios. La legitimidad de las nuevas propuestas depende de su grado de coherencia y pertinencia con
relacin a prcticas sociales ya establecidas.
En contextos urbanos esta confrontacin nuevas propuestas-practicas existentes se
da tambin pero ms en relacin a las practicas del docente. Las periferias urbanas
139
se transforman en barrios dormitorios, donde coexisten modelos urbanos y prcticas rurales, esta mixtura de realidades produce una realidad compleja y diversa. Las
representaciones sociales y prcticas se construyen en este marco. Las expectativas
se relacionan con lo que sera una buena escuela privada, vista como un modelo positivo, lo que implica tener infraestructura, equipamiento y tecnologa, pero tambin
acompaar el proceso de cambio sociocultural de asegurar la socializacin y el desarrollo de valores. Ya no hay un marco comn de valores, la familia es ms distante
de la escuela y la cultura comunitaria va desapareciendo, eso genera ciertas tensiones, porque frente a la dificultad de socializar a los nios, los padres piensan que eso
es responsabilidad de la escuela, y los docentes dicen que reciben a los alumnos sin
ciertos hbitos. Frente a estas dificultades, las propuestas del MEC, no son vistas de
mucho apoyo, sino que aparecen como programas puntuales, contradictorios entre s
y que no logran construir una cierta coherencia.
La comunidad de la Escuela Inmaculada Concepcin de Mara reconoce caractersticas significativas de su barrio, representndolo dentro de un contexto, denominado
por ellos mixto (en el sentido que se compone de diferentes culturas). El anlisis permite visualizar una dicotoma entre las percepciones que tienen de un contexto urbano que se va construyen y el contexto rural de origen que va desapareciendo. En esta
confrontacin entre dos modelos, asociacin lo urbano al progreso y la modernidad:
caminos pavimentados, medios de transporte modernos, sistemas de comunicacin,
edificios, conjunto de viviendas, electricidad... y lo rural al atraso y carencia: caminos
de tierra, carros, cultivo de la tierra, agua proveniente de pozo. Estas caractersticas
de la zona rural fueron para muchos el motivo de su migracin a la ciudad. Las representaciones de lo urbano y lo rural que tienen los actores de la comunidad estn
relacionadas con el nivel de desarrollo, concepto impuesto por la sociedad moderna,
siendo lo urbano identificado como el estilo de vida valorado, lo que en trmino de
educacin se traduce para los padres de este barrio en el deseo de una escuela de tipo
privada, que en Paraguay son esencialmente urbanas y de clase media alta.
7. La reflexividad investigativa como herramienta de construccin
de la calidad
Si la calidad educativa se construye desde las representaciones sociales de los actores, una poltica educativa que busca el mejoramiento de esta calidad debe poder
incidir sobre estas representaciones sociales. La prctica reflexiva es un concepto
ya instalado en los procesos de formacin del docente, pero poco se ha investigado
sobre cmo realmente opera e incide en el trabajo pedaggico. En la prctica, acta
como un proceso permanente de construccin y reconstruccin para fortalecer las
acciones profesionales en el uso crtico de los conocimientos, para definir las estrategias didcticas y saber adaptarlas de acuerdo a cada contexto de aprendizaje.
Como lo sealaron los docentes de la escuela rural durante esta investigacin, la reflexividad permite tener mayor conciencia de sus prcticas pedaggicas para poder,
entre otras cosas, fundamentarlas y defenderlas. El fundamento terico de esta me140
La persuasin es el conjunto de procedimientos lingsticos utilizados por los docentes para compartir los significados de orden fsico y simblico con sus alumnos
en las salas de clase, a travs del arte de convencer al otro, a travs de acciones,
buscando mejorar la enseanza como: promesas, convicciones, dramatizaciones,
etc. (Tardiff, 2002)
A travs de la reflexin sobre el sistema de accin, el docente cuestiona los fundamentos racionales de sus acciones, intentando reconstruir lo que ocurri en el momento del desarrollo pedaggico para identificar los errores, interferencias, aproximaciones, etc., y permitir de esta forma un mejoramiento (Perrenoud, 2002).
Para Habermas este trabajo de reflexividad debe darse tambin, no slo en cuanto
a las prcticas, sino tambin en cuanto a las nuevas informaciones, conocimientos o
propuestas generadas por las instituciones (programas y polticas educativas). Adoptar una nueva representacin o forma de trabajar depende de un trabajo de razonamiento o de argumentacin-reflexin.
En estos procesos la cultura juega un papel importante, como tradicin, es la garanta
de continuidad para la estructura, pero la cultura puede ser tambin la garanta de un
proceso de reconstruccin (interpretacin de la realidad) realizada sobre el cuestionamiento de la validez (verificar si una propuesta o una prctica es vlida). Cuestionamiento durante el cual, el sujeto, si desea entender algo, debe penetrar los fundamentos de los hechos que desea interpretar.
En un proceso similar a la investigacin, la interpretacin racional se construye sobre
la base de un pensamiento hipottico (basado en hiptesis), construyendo un trabajo
de verificacin a partir de un proceso argumentativo durante el cual los cdigos histricamente establecidos pueden estabilizarse (o no) en el seno de nuevas construcciones culturales.
Todo cdigo o signo establecido es una propuesta de sentido, y toda propuesta de
sentido puede ser sujeta a un proceso de discusin en el campo de la validez. Pero
esta validez debe ser argumentada a partir de un razonamiento sobre sus posibles
fundamentos. Entonces la transformacin de los cdigos, base de las construcciones
culturales, se realiza a partir de la reconstruccin de un proceso de argumentacin.
Para Habermas, no es tanto la dinmica de la estructura la que se reconstruye, sino
ms bien su lgica interna. Lo que est en juego es la construccin de una historia propia al individuo, donde el cdigo pasa de ser una simple experiencia puntual, incapaz
141
142
Pero tambin, del principio de autonoma del sujeto que tiene la potestad, a partir
de un proceso de validacin, de aceptar o rechazar las representaciones simblicas del imaginario social.
143
146
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150
LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Y SU
FINANCIAMIENTO. ACERCA DE LA DISTRIBUCIN
SOCIOESPACIAL DEL FONACIDE
Luis Ortiz
Kevin Goetz
Luz Gimnez
1. Introduccin
La infraestructura educativa adolece, a nivel nacional, de diferentes necesidades de
adecuacin, sean estos de construccin, refaccin, mantenimiento o equipamiento.
La estimacin del nmero de establecimientos educativos que requieren adaptarse
a los desafos de un sistema educativo eficiente y equitativo supone un ejercicio de
anlisis minucioso que d cuenta de la variedad de unidades de infraestructura educativa vigentes as como de la complejidad de un eventual plan de habilitacin y acondicionamiento por parte del Estado, basado en los procesos actuales de innovacin
del proceso educativo a escala local y global.
En este sentido, los diferentes tipos de intervencin que se requieren no se dan en los
mismos espacios sino que varan conforme a los requerimientos especficos, pero tambin segn los cambios sociodemogrficos y econmicos que experimenta la sociedad
paraguaya y que condiciona la demanda y acceso de la poblacin al sistema educativo.
La proyeccin de adecuacin de la infraestructura educativa elaborada en este anlisis,
tiene un alcance nacional desglosado por departamentos y municipios donde operan los
establecimientos de gestin oficial, a los que una inversin pblica debera orientarse.
Por otra parte, el mtodo de contabilizacin de unidades de infraestructura asociada
a la estimacin de los recursos de inversin, cumple la funcin de regir los actuales
criterios de asignacin de fondos para la infraestructura educativa, sobre todo de
aquellos provenientes de la compensacin por la cesin de la energa en emprendimientos hidroelctricos.
Una reformulacin de dichos criterios abrira el camino a una distribucin de los fondos
pblicos segn principios de eficiencia econmica y equidad socioespacial, considerando una determinacin de las necesidades a las que se dirige el servicio de modo que la
poltica pblica pueda constituir un esquema eficaz de respuesta (Burr, 2006: 130).
2. Caractersticas del FONACIDE en el financiamiento de la infraestructura
Segn la Ley 4758/2012, que implementa el Fondo Nacional de Inversin y Desarrollo (FONACIDE), una parte de los fondos previstos para su asignacin corresponde a
infraestructura educativa pblica.
151
El artculo 3 de la Ley, en el inciso c) establece que un 25% del Fondo ser destinado
a Gobernaciones y Municipios; y por el artculo 4 se establece que un 50% de dichos
recursos debe destinarse a infraestructura del sistema educativo pblico.
Por otra parte, el artculo 12 en su punto 1, inciso c) establece que hasta un 15% del
monto correspondiente al fondo para la Excelencia educativa, del 30% del Fondo, debe
destinarse a programas de mejoramiento de la oferta educativa, en escuelas, colegios
e Institutos de formacin docente del sector oficial, a travs de la implementacin de
proyectos de infraestructura y equipamiento adecuado, que contemple la ampliacin
o mejoramiento de espacios educativos en uso y la construccin de nuevos espacios
educativos como comedores escolares en los predios de las instituciones educativas, el
equipamiento, mobiliario escolar y la dotacin de materiales educativos.
USD Conforme Arts. 3 y 4, Ley 4758/2012
63.000.000
16.200.000
79.200.000
El decreto del Poder Ejecutivo N 9966/2012 que reglamenta la Ley 4758/2012 establece en su artculo N 12 que para la asignacin de los fondos conforme al artculo 4,
el criterio ser el de transferencias de royalties estipulado en la Ley N 3984/20101.
Segn dicho criterio, del 100% de lo previsto en el artculo 4 de la Ley 4758/2012, un
10% se destinar a Gobiernos departamentales Afectados por la Represa Hidroelctrica de Itaip, un 10% a los Gobiernos departamentales No afectados, un 30% a Gobiernos municipales Afectados y un 50% a Gobiernos municipales No afectados.
Por otra parte, por el artculo 13 del Decreto N 9966/2012 se establece que: a) Por
lo menos cincuenta por ciento (50%) sern destinados a Proyectos de Infraestructura
en Educacin, b) El treinta por ciento (30%) a Proyectos de Almuerzo escolar y, c) Los
saldos remanentes a Proyectos de Inversin pblica y de Desarrollo.
Se colige que el criterio de asignacin de los fondos del FONACIDE no es eficiente
ni equitativo respecto de los requerimientos reales que tiene el sistema educativo
nacional en materia de infraestructura. La inversin en la adecuacin de las instalaciones educativas, no efecta la intervencin segn tres criterios cruciales de priorizacin: i. la construccin y refaccin de la infraestructura, ii. el mantenimiento de la
infraestructura y iii. el equipamiento de la infraestructura.
El diagnstico que esbozaremos a continuacin se orienta en funcin de los referidos criterios y fue elaborado con base a informacin actualizada al ao 2012 sobre
el estado de la infraestructura educativa en Paraguay. Del clculo estadstico con los
datos se obtiene una estimacin robusta de los recursos financieros necesarios para
1 Ley N 3984/2010, Participacin de Recursos en concepto de Royalties. Compensaciones para los Gobiernos departamentales y municipales.
152
153
Como se puede observar, la zona histricamente poblada del pas, constituida grosso modo por los departamentos de Central, Paraguar, Misiones, Cordillera, Guair e
Itapa (particularmente su zona oeste) presenta una menor proporcin de aulas en
mal estado. Por su parte, las zonas de ocupacin reciente del este y norte de la regin
oriental (materializadas por los departamentos de Alto Paran, Caaguaz y San Pedro), cuentan con una elevada proporcin de aulas en mal estado. Llamativamente, los
mismos desequilibrios espaciales aparecen cuando se trata de representar cartogrficamente indicadores de otra naturaleza, como los de desempeo del sistema educativo (tasa de retencin, tasa bruta de escolarizacin, tasa de repitencia, sobreedad,
etc.). Se dibujan las mismas tendencias: la regin sur-oeste de la regin oriental con
mejores resultados que el este y el norte.
El mapa analtico pone de manifiesto que la modalidad de distribucin de los recursos
del FONACIDE conduce a una inminente agravacin de los desequilibrios regionales
observados en trminos de la calidad de la infraestructura. En efecto, numerosos son
los distritos que cuentan con menos de 10% de su infraestructura (aulas) en mal estado, sobre todo de los departamentos de Paraguari, Cordillera, Central, Alto Paran,
Misiones, eembuc y Amambay, que, sin embargo, perciben mayor proporcin de
recursos que otros distritos donde ms del 20% o incluso el 30 % de las aulas se hallan
en mal estado, tales como en los departamentos de San Pedro, Caaguaz, Canindey
y Guair. Definitivamente, la actual distribucin de los recursos apunta al fortalecimiento de graves desigualdades socio-espaciales.
Desde un anlisis distrital, entre aquellos con mayor necesidad de infraestructura
se hallan Asuncin, Curuguaty, Coronel Oviedo, Ciudad del Este, Caaguaz, Luque
y Concepcin. Si bien, la mayora de stas son ciudades cabeceras, perteneciendo a
departamentos con gran peso econmico, se destacan los distritos de Curuguaty y
Concepcin como ciudades que van tomando impulso, desarrollo y por supuesto, generan mayores demandas educativas.
Por otra parte, al anlisis del cruce de la calidad de las aulas y de los recursos distribuidos, es menester sumar otro elemento fundamental de observacin: la magnitud
y distribucin de la matriculacin en la educacin pblica2. Al no contar con datos
socio-demogrficos actualizados, se recurre entonces a esta variable, que presenta
indudablemente ciertas limitaciones dado que subestima la demanda potencial de
la poblacin (Morduchowicz, 2006) pero que constituye un proxy aceptable. A este
respecto, Paraguay cuenta con una dbil tasa bruta de escolarizacin en todos los
niveles educativos: una parte importante de la poblacin en edad escolar no accede
al servicio educativo.
El mapa del grfico 2 muestra la distribucin de la matriculacin en los niveles de la
educacin escolar bsica (EEB) y la educacin media (EM), por distrito, en 2012. Se
observa claramente que los departamentos del interior geogrfico de la regin oriental (San Pedro, Caaguaz, Caazap, oeste de Canindey e incluso Guair) concentran
2 Se consideran tambin los matriculados de la educacin pblica subvencionada.
154
155
La predominancia absoluta de la poblacin rural y el consiguiente modelo de dispersin en la ocupacin del espacio;
Las altas tasas de natalidad y la incidencia de la base en la pirmide de edad (predominancia de la infancia en la estructura etaria de la poblacin).
En el marco de instalaciones masivas de nuevos establecimientos educativos, numerosos no contaron con estndares mnimos de equipamiento y calidad edilicia.
En la actualidad, el Paraguay sigue avanzando en su proceso de transicin demogrfica: la base de la pirmide de edad se va estrechando y disminuye ao tras ao la
magnitud de matriculados en la educacin escolar bsica. Por otro lado, en Paraguay,
el proceso de ocupacin del espacio nacional ya no es igual de dinmico que en las
dcadas pasadas.
Todo indica que los espacios de ocupacin ms reciente (este y norte de la regin
oriental) asisten actualmente a una nueva fase de consolidacin econmica y social.
Si bien aumentan los flujos migratorios hacia las ciudades y se acelera la disminucin
de la poblacin rural, estas tendencias no contradicen el proceso de afirmacin de la
ocupacin territorial. En el interior del pas, se hacen sentir nuevas formas de ocupar
y utilizar, de transformar y de vivir los territorios, lo que conduce a la conformacin
de una nueva estructura espacial (Vazquez, 2006). El proceso de consolidacin est
en marcha y la emergencia de centros urbanos es un signo evidente de esta maduracin en la re-territorializacin. En el marco de las constantes transformaciones, los
156
157
51
Sg. J. Flix
Lpez
Yby Yau
San Carlos
149
Horqueta
144
Concepcin
San Lzaro
26
Beln
38
#N/A
Azote`y
Loreto
Nro. de
locales
Distrito
180
6.337
547
2.882
5.378
19.420
27.750
4.040
515
Matrcula
34
21
127
52
19
Aulas
(mal estado)
22
62
20
Sanitarios
(mal estado)
5
4
5
5
7
16
175
175
82
76
998
998
58
78
816
816
34
86
254
254
4
0
45
45
3
8
49
49
4
7
243
243
0
0
11
11
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Aula
Construccin
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Tipo de
intervencin
Concepcin
Departamento
0
0
4
4
0
0
3
3
0
0
51
51
0
0
4
4
0
0
6
6
8
2
38
38
13
0
149
149
3
7
144
144
0
1
26
26
Biblioteca
1
1
52
52
0
0
8
8
0
0
6
6
0
0
102
102
1
0
8
8
0
0
12
12
9
4
76
76
19
1
298
298
1
0
26
26
0
0
4
4
0
0
3
3
0
0
51
51
0
0
4
4
0
0
6
6
7
0
38
38
12
0
149
149
18
0
144
144
Saln
4
0
4
0
0
0
3
0
0
0
101
0
2
0
24
0
0
2
14
0
15
7
92
0
16
40
355
0
69
52
519
0
1
7
79
0
Servicio Sanitario
Unidad de Infraestructura
14
7
288
288
Oficina
0
0
4
4
0
0
3
3
0
0
51
51
0
0
4
4
0
0
6
6
0
0
38
38
0
1
149
149
0
0
144
144
0
0
26
26
Comedor
0
0
4
4
0
0
3
3
0
0
51
51
0
0
4
4
0
0
6
6
0
0
38
38
2
2
149
149
3
1
144
144
0
0
26
26
Otro
poderes pblicos se ven obligados a correr detrs de los procesos territoriales y sus
dinmicas, adaptando la oferta de servicios pblicos -en este caso de educacin-, sin
apuntalar la orientacin de esos procesos.
4. La identificacin de requerimientos y la distribucin de recursos
4.1.
159
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Construccin
Concepcin
San Pedro
Cordillera
Guair
Caaguaz
Caazap
Itapa
Misiones
Paraguar
Alto Paran
eembuc
Amambay
Canindey
Presidente
Hayes
Boquern
Alto
Paraguay
104.877.886
92.539.311
86.370.024
74.031.449
92.539.311
86.370.024
61.692.874
67.862.161
80.200.736
61.692.874
86.370.024
80.200.736
80.200.736
67.862.161
80.200.736
92.539.311
61.692.874
61.692.874
Aula 1
125.240.970
110.506.739
103.139.623
88.405.391
110.506.739
103.139.623
73.671.159
81.038.275
95.772.507
73.671.159
103.139.623
95.772.507
95.772.507
81.038.275
95.772.507
110.506.739
73.671.159
73.671.159
Aula 2
151.088.452
133.313.340
124.425.784
106.650.672
133.313.340
124.425.784
88.875.560
97.763.116
115.538.228
88.875.560
124.425.784
115.538.228
115.538.228
97.763.116
115.538.228
133.313.340
88.875.560
88.875.560
Saln 1
139.796.209
123.349.596
115.126.290
98.679.677
123.349.596
115.126.290
82.233.064
90.456.370
106.902.983
82.233.064
115.126.290
106.902.983
106.902.983
90.456.370
106.902.983
123.349.596
82.233.064
82.233.064
Aula PE 1
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC
Construccin
Central
Tipo de
Intervencin
Capital
Dpto.
153.151.309
135.133.508
126.124.607
108.106.806
135.133.508
126.124.607
90.089.005
99.097.906
117.115.707
90.089.005
126.124.607
117.115.707
117.115.707
99.097.906
117.115.707
135.133.508
90.089.005
90.089.005
Aula
PE 2
151.088.452
133.313.340
124.425.784
106.650.672
133.313.340
124.425.784
88.875.560
97.763.116
115.538.228
88.875.560
124.425.784
115.538.228
115.538.228
97.763.116
115.538.228
133.313.340
88.875.560
88.875.560
Comedor
137.540.546
121.359.306
113.268.685
97.087.444
121.359.306
113.268.685
80.906.204
88.996.824
105.178.065
80.906.204
113.268.685
105.178.065
105.178.065
88.996.824
105.178.065
121.359.306
80.906.204
80.906.204
Costo medio
espacio
44.203.052
39.002.693
36.402.513
31.202.154
39.002.693
36.402.513
26.001.795
28.601.975
33.802.334
26.001.795
36.402.513
33.802.334
33.802.334
28.601.975
33.802.334
39.002.693
26.001.795
26.001.795
Servicio
sanitario 1
118.373.241
104.446.977
97.483.845
83.557.582
104.446.977
97.483.845
69.631.318
76.594.450
90.520.713
69.631.318
97.483.845
90.520.713
90.520.713
76.594.450
90.520.713
104.446.977
69.631.318
69.631.318
Servicio
sanitario 2
81.288.146
71.724.835
66.943.179
57.379.868
71.724.835
66.943.179
47.816.557
52.598.212
62.161.523
47.816.557
66.943.179
62.161.523
62.161.523
52.598.212
62.161.523
71.724.835
47.816.557
47.816.557
Costo medio
sanitario
160
19
52
4.040
27.750
26
144
149
38
51
Beln
Concepcin
Horqueta
Loreto
San Lzaro
Sg. J. Flix
Lpez
Yby Ya'u
San Carlos
34
6.337
180
21
547
2.882
5.378
127
515
Azote`y
19.420
Aulas (mal
estado)
Matrcula
Nro. de locales
Distrito
22
62
20
Sanitarios
(mal estado)
6.262.140.164
9.247.579.079
3.082.526.360
485.437.222
Refaccin
Mantenimiento
Equipamiento
Construccin
364.077.917
Construccin
Equipamiento
36.407.792
133.495.236
618.932.458
1.856.797.374
48.543.722
145.631.167
72.815.583
218.446.750
461.165.361
1.383.496.083
145.631.167
970.874.444
1.808.253.652
5.424.760.956
1.577.670.972
1.747.573.999
5.242.721.998
509.709.083
364.077.917
315.534.194
946.602.583
72.815.583
48.543.722
109.223.375
Refaccin
145.631.167
Biblioteca (Gs.)
400.485.708
Mantenimiento
2.949.031.124
Construccin
509.709.083
Refaccin
Equipamiento
485.437.222
Construccin
8.847.093.371
594.660.597
Equipamiento
Mantenimiento
1.783.981.791
Mantenimiento
582.524.666
546.116.875
Equipamiento
Refaccin
1.638.350.624
Mantenimiento
4.126.216.387
Construccin
Refaccin
9.902.919.329
Equipamiento
5.679.615.497
Refaccin
29.708.757.986
7.038.839.719
Construccin
Mantenimiento
12.111.658.689
Equipamiento
5.533.984.331
Refaccin
36.334.976.067
9.951.463.051
Construccin
Mantenimiento
2.123.787.846
Equipamiento
Construccin
6.371.363.539
60.679.653
849.515.139
Equipamiento
1.165.049.333
182.038.958
Mantenimiento
Mantenimiento
291.262.333
Refaccin
606.796.528
Refaccin
Aula (Gs.)
Construccin
Tipo de
intervencin
Concepcin
Departamento
72.815.583
218.446.750
1.237.864.916
3.713.594.748
97.087.444
291.262.333
121.359.306
145.631.167
436.893.500
922.330.722
2.766.992.165
291.262.333
1.092.233.750
3.616.507.304
10.849.521.912
72.815.583
2.305.826.805
3.495.147.998
10.485.443.995
509.709.083
1.699.030.277
631.068.389
1.893.205.166
72.815.583
121.359.306
97.087.444
291.262.333
Oficina (Gs.)
36.407.792
109.223.375
618.932.458
1.856.797.374
48.543.722
145.631.167
72.815.583
218.446.750
461.165.361
1.383.496.083
849.515.139
1.808.253.652
5.424.760.956
1.456.311.666
1.747.573.999
5.242.721.998
2.184.467.499
315.534.194
946.602.583
121.359.306
48.543.722
145.631.167
Saln (Gs.)
64.552.351
2.162.503.768
516.418.810
143.449.670
301.244.306
86.069.802
1.979.605.439
301.244.306
1.075.872.521
7.638.694.901
1.721.396.034
1.147.597.356
11.156.798.045
2.237.814.844
4.949.013.598
1.689.119.858
301.244.306
71.724.835
86.069.802
286.899.339
Servicio Sanitario
(Gs.)
Cuadro N 3: Monto de asignacin por unidad de infraestructura, en guaranes. Ejemplo: departamento de Concepcin.
36.407.792
109.223.375
618.932.458
1.856.797.374
48.543.722
145.631.167
72.815.583
218.446.750
461.165.361
1.383.496.083
1.808.253.652
5.424.760.956
72.815.583
1.747.573.999
5.242.721.998
315.534.194
946.602.583
48.543.722
145.631.167
Comedor (Gs.)
36.407.792
109.223.375
618.932.458
1.856.797.374
48.543.722
145.631.167
72.815.583
218.446.750
461.165.361
1.383.496.083
1.808.253.652
5.424.760.956
145.631.167
242.718.611
1.747.573.999
5.242.721.998
72.815.583
364.077.917
315.534.194
946.602.583
48.543.722
145.631.167
Otro (Gs.)
351.941.986
1.120.378.309
6.662.625.872
22.150.381.384
509.709.083
485.437.222
885.922.930
3.174.187.601
582.524.666
628.886.892
983.010.375
3.250.275.430
86.069.802
485.437.222
5.849.518.525
19.528.161.014
7.000.277.970
8.114.712.240
20.752.441.241
69.896.018.622
7.692.273.865
13.768.965.128
22.597.102.684
78.948.106.098
8.864.032.925
19.512.130.258
4.016.993.012
13.740.098.895
1.611.924.805
1.163.958.584
351.941.986
1.141.895.760
291.262.333
893.695.867
Monto Total de
Asignacin por
Tipo de
Intervencin
La propuesta de asignacin y distribucin de los recursos deber distinguir las siguientes dimensiones:
a. Identificacin de tipos de intervencin (construccin, refaccin, mantenimiento y
equipamiento) por unidades de infraestructura (aula, biblioteca, oficina, saln, servicio sanitario, cocina-comedor y otros) por departamento y distrito, atendiendo
la no duplicacin de entidades educativas por local.
b. E
stimacin de costos de intervencin por unidades de infraestructura. Estos costos medios se ponderan segn las regiones del pas, tomando en cuenta que los mismos se
incrementan para aquellas regiones alejadas de las principales reas metropolitanas donde se disponen de los proveedores de insumos de construccin.
Tanto para Asuncin y el departamento Central, as como Alto Paran e Itapa,
es del 0%; mientras que el porcentaje correspondiente a los departamentos de
Cordillera y Paraguar es del 10%; Canindey es del 20%; San Pedro, Guair,
Caaguaz y Misiones es del 30%; Caazap, eembuc y Presidente Hayes es del
40%, Concepcin, Amambay y Boquern es del 50% y Alto Paraguay es del 70%.
Cuadro N 4: Monto total y anual de asignacin por tipo de intervencin, en dlares.
Ejemplo: Concepcin.
Departamento
Concepcin
Distrito
Construccin/Refaccin
Total (USD)
Mantenimiento/Equipamiento
USD/ao
Total (USD)
USD/ao
Azote`y
263.324
64.182
331.964
5.567
Beln
616.863
150.353
3.946.020
66.180
Concepcin
6.305.814
1.536.965
22.565.602
378.456
Horqueta
4.769.164
1.162.425
20.144.102
337.844
Loreto
3.358.887
818.688
5.639.484
94.582
San Carlos
327.182
5.487
San Lzaro
127.002
30.955
940.730
15.777
Sg. J. Flix
Lpez
269.203
65.615
902.247
15.132
Yby Yau
221.144
53.901
6.402.891
107.385
15.931.400
3.883.084
61.200.223
1.026.412
Total
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC, ao 2012.
162
499.318
249.961
Equipamiento
Refaccin
355.720
3.296
78.316
234.949
39.159
Biblioteca
(Gs.)
698.348
9.544
156.633
469.898
62.273
Oficina
(Gs.)
376.371
5.160
78.316
234.949
57.945
Saln
(Gs.)
807.655
112.089
469.829
225.737
Servicio
Sanitario
(Gs.)
Unidad de Infraestructura
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC, ao 2012.
2.607.607
1.497.955
Mantenimiento
Total general
360.372
Aula
(Gs.)
Construccin
Tipo de
intervencin
325.105
1.646
78.316
234.949
10.194
Comedor
(Gs.)
339.025
11.786
78.316
234.949
13.973
Otro
(Gs.)
5.509.831
393.482
969.217
3.377.479
769.653
Total
(Gs.)
Cuadro N 5: Monto total estimado de asignacin por unidad de infraestructura, segn tipo de intervencin (en millones de Gs.). Ao 2013
1.224.406.986
87.440.466
215.381.484
750.550.945
171.034.091
Total
(USD)
163
En este marco general, se formula las condiciones para una priorizacin segn las caractersticas sociodemogrficas de los municipios y de los establecimientos educativos, de modo a establecer un plan de corto, mediano y largo plazo en la adecuacin
de los locales y entidades de la educacin pblica. La distribucin anual de los fondos
asignados a los diferentes distritos, con base en el diagnstico y los criterios de asignacin, se deber efectuar de manera proporcional (%) segn el peso que los recursos
financieros requeridos por cada distrito tiene respecto del total de los recursos calculados
para la adecuacin.
En primer lugar se prioriza la intervencin en aulas y servicios sanitarios, de modo a
asignar los montos calculados para dichas unidades de infraestructura, para su adecuacin en el corto plazo. As tambin los fondos se debern distinguir entre los que
prev el artculo 3, inc. c) y el artculo 4 para destinarlos exclusivamente a construccin/refaccin de infraestructura educativa3 y entre los que prev el artculo 12, punto 1, inc. c) para destinarlos exclusivamente al mantenimiento y equipamiento de la
infraestructura educativa4.
Dado que la disponibilidad de los fondos del FONACIDE para el efecto no excede los
US$ 79.200.000, en la estimacin del plazo (aos) de las asignaciones anuales para
cubrir el total del requerimiento se deber considerar:
la construccin y refaccin
63.000.000
258.474.557
Nmero de aos
16.200.000
965.932.429
Nmero de aos
Indefinido
La distribucin sugerida de los recursos del FONACIDE pretende facilitar la intervencin y el mejoramiento de la infraestructura educativa tal y como se halla su situacin en la actualidad. No obstante, dichas polticas pueden ir acompaadas de
verdaderas innovaciones en la concepcin del servicio pblico educativo, integrando
nuevas modalidades como la racionalizacin de todo el dispositivo educativo (insta165
166
mula una asignacin de los recursos del FONACIDE segn un diagnstico preciso de
la demanda y una distribucin ecunime segn el peso de la necesidad de la infraestructura en cada municipio asignando los recursos y distribuyndolos considerando
el corto y largo plazo.
167
6. Bibliografa
BURR Ana (2006). Evaluacin de cobertura de los servicios pblicos de salud y educacin desde la perspectiva territorial, en ADEPO, Reflexiones para Polticas sociales y
territoriales, ADEPO/UNFPA/GTZ, Serie Investigaciones en Poblacin y Desarrollo,
Asuncin.
DGEEC, Proyeccin de la Poblacin Nacional por sexo y edad, Fernando-de-la-Mora,
2000.
MINISTERIO DE EDUCACIN Y CULTO (2013). Microplanificacin educativa. Datos
de infraestructura Ao 2012, MEC, Asuncin.
MINISTERIO DE HACIENDA (2013). Datos de transferencia en concepto de Royalties a
municipios. Periodo Septiembre 2012-Abril 2013, MH, Asuncin.
GATT Francisco (2004). Crecimiento econmico y desigualdades territoriales: algunos lmites estructurales para una mayor equidad, Coleccin Documentos de Proyectos, CEPAL, Santiago, 2004.
MORDUCHOWICZ Alejandro (2006). Los indicadores educativos y las dimensiones
que los integran, IIPE, Buenos Aires.
VZQUEZ Fabricio (2006). Territorio y Poblacin. Nuevas dinmicas regionales en el Paraguay, UNFPA-GTZ-ADEPO, Asuncin.
Anexo 1. Glosario
Adecuacin: Conjunto de obras y actividades que tienen por resultado la disposicin
de la infraestructura educativa en ptimas condiciones.
Tipo de intervencin: Obra y/o actividad especfica que en conjunto con las dems,
conduce a la adecuacin de la infraestructura educativa. Por ejemplo: Construccin,
Refaccin, Mantenimiento y Equipamiento.
Construccin: Actividad de diseo y edificacin de espacios utilizando insumos de
construccin, por el empleo de mano de obra y por la utilizacin de equipos especficos.
Refaccin: Actividad de reestructuracin de un espacio edificado para mantener su
funcionalidad tcnica y su comodidad.
Mantenimiento: Actividad de sostenimiento de las superficies y revestimientos de
los espacios edificados para asegurar su larga durabilidad.
Equipamiento: Actividad consistente en dotar de mobiliarios e insumos a un local
educativo.
Unidad de infraestructura: Espacio edificado ms elemental dentro de una infraestructura educativa, tal como un aula, un servicio sanitario y/u otro espacio relevante
para el funcionamiento del local educativo.
Unidad de espacio: Espacio edificado elemental cuyo propsito responde directamente a las actividades acadmicas y administrativas de una entidad educativa (v.gr.
aula, saln, biblioteca, oficina)
Unidad de servicio sanitario: Espacio edificado elemental cuyo propsito responde
al aseo y deposiciones fisiolgicas, por lo tanto sirve indirectamente a las actividades
acadmicas-administrativas (siendo indispensables para el funcionamiento de la infraestructura).
Costo medio: Media aritmtica de los costos de construccin, refaccin y mantenimiento respectivamente de las distintas unidades de espacio (segn la dimensin de
cada una y segn el destino institucional, v.gr. Saln, Aula normal y Aula de PreEscolar) y de las unidades de servicio sanitario, con base en datos del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC).
169
170
37.015.724
40.717.297
48.120.442
37.015.724
48.120.442
55.523.587
44.418.869
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Refaccin
Capital
Central
Concepcin
San Pedro
Cordillera
Guair
Caaguaz
Caazap
Itapa
Misiones
Paraguar
Alto Paran
eembuc
Amambay
Canindey
Presidente
Hayes
Boquern
Alto
Paraguay
75.144.582
66.304.043
61.883.774
53.043.234
66.304.043
61.883.774
44.202.695
48.622.965
57.463.504
44.202.695
61.883.774
57.463.504
57.463.504
48.622.965
57.463.504
66.304.043
44.202.695
44.202.695
Aula 2
90.653.071
79.988.004
74.655.470
63.990.403
79.988.004
74.655.470
53.325.336
58.657.870
69.322.937
53.325.336
74.655.470
69.322.937
69.322.937
58.657.870
69.322.937
79.988.004
53.325.336
53.325.336
Saln 1
83.877.725
74.009.758
69.075.774
59.207.806
74.009.758
69.075.774
49.339.838
54.273.822
64.141.790
49.339.838
69.075.774
64.141.790
64.141.790
54.273.822
64.141.790
74.009.758
49.339.838
49.339.838
Aula PE 1
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC
62.926.731
55.523.587
51.822.014
51.822.014
37.015.724
40.717.297
51.822.014
48.120.442
48.120.442
55.523.587
37.015.724
Aula 1
Tipo de
Intervencin
Departamento
91.890.785
81.080.105
75.674.764
64.864.084
81.080.105
75.674.764
54.053.403
59.458.743
70.269.424
54.053.403
75.674.764
70.269.424
70.269.424
59.458.743
70.269.424
81.080.105
54.053.403
54.053.403
Aula PE 2
90.653.071
79.988.004
74.655.470
63.990.403
79.988.004
74.655.470
53.325.336
58.657.870
69.322.937
53.325.336
74.655.470
69.322.937
69.322.937
58.657.870
69.322.937
79.988.004
53.325.336
53.325.336
Comedor
82.524.328
72.815.583
67.961.211
58.252.467
72.815.583
67.961.211
48.543.722
53.398.094
63.106.839
48.543.722
67.961.211
63.106.839
63.106.839
53.398.094
63.106.839
72.815.583
48.543.722
48.543.722
Costo medio
espacio
26.521.831
23.401.616
21.841.508
18.721.292
23.401.616
21.841.508
15.601.077
17.161.185
20.281.400
15.601.077
21.841.508
20.281.400
20.281.400
17.161.185
20.281.400
23.401.616
15.601.077
15.601.077
Servicio
sanitario 1
71.023.944
62.668.186
58.490.307
50.134.549
62.668.186
58.490.307
41.778.791
45.956.670
54.312.428
41.778.791
58.490.307
54.312.428
54.312.428
45.956.670
54.312.428
62.668.186
41.778.791
41.778.791
Servicio
sanitario 2
48.772.888
43.034.901
40.165.907
34.427.921
43.034.901
40.165.907
28.689.934
31.558.927
37.296.914
28.689.934
40.165.907
37.296.914
37.296.914
31.558.927
37.296.914
43.034.901
28.689.934
28.689.934
Costo medio
sanitario
171
24.311.482
28.731.752
22.101.348
28.731.752
33.152.022
26.521.617
30.941.887
33.152.022
20.358.648
24.060.221
18.507.862
24.060.221
27.761.793
22.209.435
25.911.007
27.761.793
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
Mantenimiento
San Pedro
Cordillera
Guair
Caaguaz
Caazap
Itapa
Misiones
Paraguar
Alto Paran
eembuc
Amambay
Canindey
Presidente
Hayes
Boquern
Alto Paraguay
37.572.291
30.941.887
22.101.348
24.311.482
30.941.887
28.731.752
28.731.752
33.152.022
45.326.536
39.994.002
37.327.735
31.995.202
39.994.002
37.327.735
26.662.668
29.328.935
34.661.468
26.662.668
37.327.735
34.661.468
34.661.468
29.328.935
34.661.468
39.994.002
26.662.668
26.662.668
Saln 1
41.938.863
37.004.879
34.537.887
29.603.903
37.004.879
34.537.887
24.669.919
27.136.911
32.070.895
24.669.919
34.537.887
32.070.895
32.070.895
27.136.911
32.070.895
37.004.879
24.669.919
24.669.919
Aula PE 1
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC
31.463.366
25.911.007
18.507.862
20.358.648
25.911.007
24.060.221
24.060.221
27.761.793
22.101.348
Concepcin
22.101.348
18.507.862
Mantenimiento
18.507.862
Mantenimiento
Aula 2
Aula 1
Capital
Tipo de
Intervencin
Central
Departamento
45.945.393
40.540.052
37.837.382
32.432.042
40.540.052
37.837.382
27.026.702
29.729.372
35.134.712
27.026.702
37.837.382
35.134.712
35.134.712
29.729.372
35.134.712
40.540.052
27.026.702
27.026.702
Aula PE 2
45.326.536
39.994.002
37.327.735
31.995.202
39.994.002
37.327.735
26.662.668
29.328.935
34.661.468
26.662.668
37.327.735
34.661.468
34.661.468
29.328.935
34.661.468
39.994.002
26.662.668
26.662.668
Comedor
41.262.164
36.407.792
33.980.606
29.126.233
36.407.792
33.980.606
24.271.861
26.699.047
31.553.419
24.271.861
33.980.606
31.553.419
31.553.419
26.699.047
31.553.419
36.407.792
24.271.861
24.271.861
Costo medio
espacio
13.260.915
11.700.808
10.920.754
9.360.646
11.700.808
10.920.754
7.800.539
8.580.592
10.140.700
7.800.539
10.920.754
10.140.700
10.140.700
8.580.592
10.140.700
11.700.808
7.800.539
7.800.539
Servicio
sanitario 1
35.511.972
31.334.093
29.245.154
25.067.274
31.334.093
29.245.154
20.889.395
22.978.335
27.156.214
20.889.395
29.245.154
27.156.214
27.156.214
22.978.335
27.156.214
31.334.093
20.889.395
20.889.395
Servicio
sanitario 2
24.386.444
21.517.450
20.082.954
17.213.960
21.517.450
20.082.954
14.344.967
15.779.464
18.648.457
14.344.967
20.082.954
18.648.457
18.648.457
15.779.464
18.648.457
21.517.450
14.344.967
14.344.967
Costo medio
sanitario
172
6.169.287
6.786.216
8.020.074
8.020.074
6.786.216
8.637.002
9.253.931
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Equipamiento
Central
Concepcin
San Pedro
Cordillera
Guair
Caaguaz
Caazap
Itapa
Misiones
Paraguar
Alto Paran
eembuc
Amambay
Canindey
Presidente Hayes
Boquern
Alto Paraguay
12.524.097
11.050.674
10.313.962
8.840.539
11.050.674
10.313.962
7.367.116
8.103.827
9.577.251
7.367.116
10.313.962
9.577.251
9.577.251
8.103.827
9.577.251
11.050.674
7.367.116
7.367.116
Aula 2
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Departamento de Infraestructura del MEC
10.487.789
9.253.931
8.637.002
7.403.145
6.169.287
6.169.287
8.637.002
8.020.074
8.020.074
9.253.931
6.169.287
Equipamiento
Capital
Aula 1
Tipo de
Intervencin
Departamento
15.108.845
13.331.334
12.442.578
10.665.067
13.331.334
12.442.578
8.887.556
9.776.312
11.553.823
8.887.556
12.442.578
11.553.823
11.553.823
9.776.312
11.553.823
13.331.334
8.887.556
8.887.556
Saln 1
13.979.621
12.334.960
11.512.629
9.867.968
12.334.960
11.512.629
8.223.306
9.045.637
10.690.298
8.223.306
11.512.629
10.690.298
10.690.298
9.045.637
10.690.298
12.334.960
8.223.306
8.223.306
Aula PE 1
15.315.131
13.513.351
12.612.461
10.810.681
13.513.351
12.612.461
9.008.901
9.909.791
11.711.571
9.008.901
12.612.461
11.711.571
11.711.571
9.909.791
11.711.571
13.513.351
9.008.901
9.008.901
Aula PE 2
15.108.845
13.331.334
12.442.578
10.665.067
13.331.334
12.442.578
8.887.556
9.776.312
11.553.823
8.887.556
12.442.578
11.553.823
11.553.823
9.776.312
11.553.823
13.331.334
8.887.556
8.887.556
Comedor
13.754.055
12.135.931
11.326.869
9.708.744
12.135.931
11.326.869
8.090.620
8.899.682
10.517.806
8.090.620
11.326.869
10.517.806
10.517.806
8.899.682
10.517.806
12.135.931
8.090.620
8.090.620
Costo medio
espacio
Los trabajos que se presentan en este libro compilado por Luis Ortiz ayudan a entender
algunas dimensiones relevantes de la educacin en el Paraguay de los ltimos 25 aos: los
logros obtenidos, las limitaciones del sistema y los desafos para el futuro.
Sin conocer en profundidad los resultados de las reformas educativas, la percepcin generalizada de la ciudadana es que la calidad educativa qued relegada y hasta se ha deteriorado en relacin a dcadas anteriores. Ms all de que esta estimacin se acerque a la
realidad, hay varias formas de comprobar que la educacin formal en Paraguay no arroja
resultados satisfactorios. Una de ellas es la demanda laboral que generalmente se topa
con una oferta de bajos niveles educativos y no apta para los diversos requerimientos de
la produccin y de los servicios.
Pero la calidad de la educacin no solo debe apuntar al mercado del trabajo. Tambin debe
traducirse en elevar el nivel de produccin y debate intelectual, propio de una ciudadana
crtica que est en la base de un rgimen democrtico slido. En efecto, personas bien formadas en un pas son la clave para demandar, elaborar y aplicar polticas pblicas ms eficientes, para constituir lites polticas con conciencia de comunidad nacional y para formar
lites empresariales modernizantes, con pleno entendimiento de la funcin del Estado.
Mejorar la calidad de la educacin en Paraguay y hacer de la misma el instrumento principal de avance social y econmico del pas, requiere de compromisos fuertes y de la participacin de varios sectores. La educacin no solo es asunto de los docentes y de los decisores de polticas pblicas sino de la sociedad en su conjunto.
(Del Prlogo de Fernando Masi)