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Novena

reforma

constitucional

El cambio de las reglas

del juego democrtico en Nicaragua

Novena

reforma

constitucional

El cambio de las reglas

del juego democrtico en Nicaragua

N
342.03
N939

Novena reforma constitucional 2014: el


cambio de las reglas del juego democrtico en
Nicaragua / Alejandro Aguilar Altamirano
[et al]. -- 1a ed. -- Managua: Ieepp, 2014
64 p.
ISBN 978-99964-22-73-7
1. REFORMAS CONSTITUCIONALES-NICARAGUA
(2014) 2. NICARAGUA-CONSTITUCIN
3. ANLISIS

DIRECTORA EJECUTIVA
Elvira Cuadra
INVESTIGADORES
Alejandro Aguilar Altamirano
Ada Esperanza Silva
Adelmo Sandino
Mireya Zepeda Rivera
EDICIN
Irene Agudelo
DISEO y DIAGRAMACIN
Veinti3.com

Managua, Nicaragua
Noviembre, 2014
Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas
Lomas de San Juan, casa No. 152
Apartado Postal: LM202
Telfono: (505) 2270 5104
www.ieepp.org

ndice
Agradecimientos
Resumen ejecutivo
Presentacin
Introduccin
1. Aspectos generales de la novena reforma

5
6
9
11
12

1.1. Los antecedentes de la reforma

12

1.2. El contexto en el que se produce la reforma

13

1.3. La dimensin de la reforma

17

1.4. La justificacin formal de la reforma

20

2. Los ejes de la novena reforma constitucional


2.1. Permanencia y fortalecimiento del poder presidencial

23
23

2.1.1. Reeleccin indefinida y fortalecimiento del poder presidencial

25

2.1.2. De las mayoras electorales suficientes a la mayora simple

27

2.1.3. Transfuguismo o propiedad sobre los cargos de eleccin popular

28

2.2. Relacin presidencial directa con las instituciones armadas

29

2.2.1. La nueva situacin de la Polica Nacional

31

2.2.2. La nueva situacin del Ejrcito de Nicaragua

32

2.3. Institucionalizacin del modelo de gobierno


2.3.1. El modelo de alianza, dilogo y consenso

34
34

2.4. El diseo de un modelo econmico corporativo

36

2.4.1. El rol facilitador del Estado en la economa

37

2.4.2. La alianza asimtrica con empresarios y trabajadores

38

2.5. Instauracin de la llamada democracia directa

42

2.5.1. Un reconocimiento limitado de la ciudadana

43

2.5.2. El contenido de la democracia directa

45

2.6. Reforma institucional del sistema judicial


2.6.1. Los cambios organizativos del poder judicial

2.7. Precisiones o mejoras de ciertos derechos ciudadanos

47
48
49

2.7.1. La mejora o precisin de ciertos derechos procesales

49

2.7.2. La reforma del derecho de propiedad

50

2.7.3. La proteccin de la competencia y los consumidores

51

3. A manera de conclusiones

53

3.1. Reeleccin, presidencialismo y cambio de reglas electorales

53

3.2. Riesgos y oportunidades para la democracia participativa

54

3.3. Riesgos y oportunidades para la institucionalidad democrtica

55

3.4. Oportunidades derivadas de la precisin de ciertos derechos

56

Referencias bibliogrficas
Textos legislativos

58
63

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Agradecimientos
El Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas agradece a todas aquellas
personas e instituciones que contribuyeron a la realizacin de este trabajo, en especial
al Instituto Nacional Demcrata (NDI, por sus siglas en ingls) y al Centro de Derechos
Constitucionales (CDC).
Tambin quiere dar las gracias a las instituciones y personas que ofrecieron sus
observaciones, a los intelectuales y profesionales que compartieron sus puntos de vista
con el equipo de investigacin: Elvira Cuadra, Juana Jimnez Martnez, Lillyam Canales
Medina, Eva Zeas Delgado, Nelly Valdivia, Hayde Castillo, Nina Monje, Azahlea Sols,
Alejandro Serrano, Cairo Manuel Lpez, Mario Chamorro, scar Castillo, Hauke Maas,
Marvin Mayorga, Donald Mndez, Gabriel lvarez, Eduardo Cuadra Ferrey, Julio Icaza
Gallard, Javier Lpez Lowery, Hugo Torres Jimnez, Carlos Arellano Argello, lvaro
Porta Balladares, Ramn Eugenio Rodrguez y Edgardo Pinell. Sus aportes y reflexiones
enriquecieron el documento.
El agradecimiento es extensivo a todas las personas que leyeron y comentaron los
borradores, as como a aquellas que discutieron con el equipo de investigacin la
estructura del anlisis interpretativo y la forma de presentacin.

Novena reforma constitucional 2014

Resumen ejecutivo
El lunes 10 de febrero de 2014, Nicaragua despert con

el requisito del 40 por ciento de votos para ser electo

una nueva Constitucin Poltica que por disposicin final

Presidente y pasa a un sistema de mayora simple

establecida en la propia ley de reforma parcial, Ley No.

(art. 147); elimina la mediacin de los ministerios de

854, entr en vigor el mismo da de su publicacin.

Defensa y Gobernacin con los cuerpos armados


y establece una relacin directa del Presidente

Las justificaciones explcitas de la reforma de la Carta

con el Ejrcito y la Polica (art. 95 y 97); dispone la

Magna giran en torno a cuatro ejes argumentales:

separacin de los trnsfugas de su cargo por traicionar

a) la incorporacin de los lmites de Nicaragua en el

la voluntad del elector lesionando la democracia

mar Caribe; b) el fortalecimiento institucional con la

representativa (art. 131), y trata de convalidar todas

participacin protagnica de la persona, la familia y

las acciones realizadas desde 2012 para otorgar la

la comunidad; c) la institucionalizacin del modelo de

concesin canalera a la empresa HK Nicaragua Canal

gobierno de democracia directa inspirado en valores

Development Investment Company Limited (HKC).

cristianos, ideales socialistas y prcticas solidarias; y d)


el fortalecimiento del sistema jurdico nacional.

La reforma propone institucionalizar el modelo de


gobierno que se auto reconoce como de alianza, dilogo

Luego de analizar las justificaciones explicitas,

y consenso con empresarios y trabajadores (art. 98 y

implcitas y omitidas en la propuesta, su contenido

101), pero mantiene formalmente el sistema de partidos

material, la valoracin del contexto en que se produce

polticos (art. 5.2) condicionando su reconocimiento

y sus efectos sobre la institucionalidad democrtica,

a su participacin en procesos electorales. Aunque

se extraen siete aspectos claves que constituyen los

en la exposicin de motivos la propuesta original era

ejes de la misma: 1) permanencia y fortalecimiento del

que los tres actores asumieran una responsabilidad

poder presidencial; 2) relacin presidencial directa con

compartida por los resultados de los acuerdos de la

las instituciones armadas; 3) institucionalizacin del

alianza, finalmente sta no se lleg a concretar. De ser

modelo de gobierno; 4) diseo de un modelo econmico

as, se hubiera generado una superposicin entre la

corporativo; 5) instauracin de la democracia directa;

responsabilidad pblica y la privada.

6) reforma institucional del sistema judicial; y 7)


precisiones o mejoras de ciertos derechos.

No obstante, la alianza resulta incompatible con


derechos fundamentales como el principio de

La reforma elimina (no deroga) los lmites a la

igualdad y de no discriminacin, pues de acuerdo con

reeleccin presidencial despejando el camino para la

la Constitucin los ciudadanos tienen derecho de

reeleccin sucesiva e indefinida (art. 147); le otorga

participar en igualdad de condiciones en los asuntos

al Presidente la facultad de dictar decretos ejecutivos

pblicos y en la gestin estatal (art. 50), debiendo

de aplicacin general en materia administrativa,

el Estado garantizar por la ley, a nivel local como

pretendiendo crear una ambigedad en la relacin de

nacional, la participacin efectiva del pueblo, siendo

jerarqua entre leyes y decretos (art. 150.4); elimina

una obligacin del Estado eliminar los obstculos que

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

impidan de hecho la igualdad entre los nicaragenses y

que inspiran la Constitucin (como la laicidad, el

su participacin efectiva en la vida poltica, econmica y

pluralismo ideolgico, la igualdad, la no discriminacin,

social del pas (art. 48).

la objetividad o neutralidad de los actos de la


administracin), ya que crean una exclusin injustificada

Planteada as, la alianza posee rasgos propios de un

de quienes no se adscriban a ninguna de estas

rgimen corporativo no democrtico, donde ciertas

corrientes, una religiosa y la otra poltica.

organizaciones designadas tienen una relacin


privilegiada con el poder, y se proyectan ante la

En el mbito judicial la reforma reconoce al Consejo

sociedad como entidades reconocidas, protegidas o

Nacional de Administracin y Carrera Judicial (art. 165)

tuteladas que hacen una labor de intermediacin entre

como la instancia de gobierno de los jueces, que haba

la sociedad y el Estado.

sido creada por la Ley de Carrera Judicial (Ley 501).


Sustituye la Ley de Amparo (Ley 49) por una futura

En cuanto al concepto de democracia directa, la

nueva Ley de Justicia Constitucional, por lo que habr

Constitucin ya estableca dos mecanismos: el

que esperar su promulgacin para conocer el grado de

referndum y el plebiscito; adems del reconocimiento

profundidad en la proteccin de derechos humanos

del sufragio universal, libre, directo y secreto. La reforma

y la amplitud de su jurisdiccin, aunque incluye

promete una nueva forma de democracia directa

recursos que ya eran reconocidos en la legislacin

inspirada en valores cristianos, ideales socialistas

como el habeas data, el conflicto de competencia y

y prcticas solidarias con mecanismos como:

constitucionalidad entre los poderes del Estado, el

presupuestos participativos, las iniciativas ciudadanas,

control de constitucionalidad en caso concreto, y otros

los Consejos territoriales, las asambleas territoriales y

no previstos como los conflictos de constitucionalidad

comunales de los pueblos originarios y afrodescendientes,

entre el Gobierno Central y los Gobiernos Municipales y

los Consejos sectoriales, y otros (art. 2).

de las Regiones Autnomas de la Costa Caribe. Siendo


importante la inclusin del reconocimiento a una

En realidad, aunque la propuesta pretende ser nueva

jurisdiccin contencioso-administrativa (art. 131).

y disruptiva con la democracia representativa y


participativa, todos los mecanismos referidos son

La reforma tambin ampla y mejora la referencia y

instrumentos de participacin, que pueden ayudar a

visibilidad de algunos derechos individuales que ya eran

mejorarla pero no la sustituyen.

reconocidos en la legislacin como: el habeas data, el


acceso a la justicia, el debido proceso, la tutela judicial

Por otra parte, la irrupcin del trinomio persona, familia

efectiva, el derecho a una sentencia motivada, razonada

y comunidad, como el origen y el fin del Estado (art. 4),

y fundada en derecho; establece el deber del Estado

propone un mbito limitado al ejercicio de los derechos

de procurar la reparacin de los daos causados a las

ciudadanos, sometidos as a un ideal de participacin

vctimas y adems extiende las garantas procesales

familiar y comunitaria que no corresponde con el ideal

mnimas a todos los procesos administrativos y

constitucional de ciudadana, aunque cabe reconocer

judiciales. Tambin introduce el derecho a la propiedad

el mrito de prever una representacin equitativa entre

comunal, familiar y mixta, aspectos que requieren de un

hombres y mujeres en lo local (art. 131).

seguimiento especial para evaluar su desarrollo.

Justamente por ello la incorporacin de los valores

El estudio ofrece algunas conclusiones en torno a cuatro

cristianos y socialistas como principios de la nacin,

grandes asuntos: la reeleccin, el presidencialismo

resultan contradictorios con los valores republicanos

y el cambio de reglas electorales; los riesgos y las


7

Novena reforma constitucional 2014

oportunidades para la democracia representativa; los

con procesos abiertos, inclusivos y transparentes de

riesgos y las oportunidades para la institucionalidad

participacin ciudadana.

democrtica y las oportunidades derivadas de la


precisin de ciertos derechos individuales y colectivos.

No obstante la presencia de estos riesgos, considerando


que algunos aspectos positivos como la mejora o

Se ha pretendido ir ms all del anlisis formal,

precisin de ciertos derechos slo han sido enunciados

examinando la reforma en su contexto poltico,

y deben ser desarrollados en normas secundarias,

concluyendo que la misma afecta la institucionalidad

se podra producir una apertura en la direccin de

y la democracia, e inaugura un nuevo perodo

alcanzar la objetividad o neutralidad de los actos de

constitucional en la historia de Nicaragua, caracterizado

la administracin y el respeto hacia otras formas

por un presidencialismo reforzado, reeleccin

de participacin autnomas e independientes, ms

presidencial indefinida, personalizacin de la autoridad y

consecuente con un rgimen democrtico.

concentracin de poder en el Ejecutivo.


Finalmente, aunque la bsqueda de consensos
Se produce adems un cambio de las reglas del

es una estrategia deseable en toda sociedad que

juego democrtico que puede tener consecuencias

necesita resolver la distribucin de la riqueza y de las

negativas para la democracia representativa y

cargas pblicas, se evidencia que el actual modelo

participativa, dado que se modifica el sistema

de alianza, contradice los principios de la democracia

electoral, y se incorporan mecanismos de

representativa y participativa, al evolucionar hacia

participacin poltica denominados de democracia

estructuras o instancias formales de codecisin, que

directa, cuya evolucin y desarrollo ser necesario

se han convertido en mecanismos institucionales

observar a efectos de valorar su correspondencia

excluyentes de otros intereses legtimos.

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Presentacin
El documento Novena reforma constitucional. El cambio

En el primero de los apartados se exponen algunas

de las reglas del juego democrtico en Nicaragua es un

cuestiones previas necesarias para entender el

estudio sociopoltico y jurdico sobre el proceso de la

proceso de la reforma: sus antecedentes, el entorno

reforma de la Constitucin Poltica llevado a cabo entre

y el contexto poltico y social en el que se produce, la

el 31 de octubre de 2013 y el 10 de febrero de 2014.

dimensin cuantitativa de la reforma, el debate sobre los


alcances de su contenido al abordar principios rectores

El documento es producto de una investigacin

de la nacin, as como una valoracin crtica del eje

acadmica y ofrece un anlisis de los aspectos ms

argumental que justifica la necesidad de la misma por

relevantes de la reforma constitucional, centrndose en

parte de los proponentes.

aquellos puntos que, a criterio del equipo investigador,


constituyen las claves que permiten comprender la

En el segundo apartado se realiza una exposicin

magnitud y el significado de la misma, intentando

analtica de los aspectos esenciales de la reforma

descubrir sus virtudes y contradicciones, as como

partiendo de una lectura crtica de los datos obtenidos,

las oportunidades y los riesgos que entraa para el

as como de sus efectos para una sociedad que aspira

presente y el futuro de las instituciones democrticas y

a vivir en paz y democracia. Dado que dicho apartado

de la nacin.

ofrece una perspectiva reflexiva desde las ciencias


humanas y sociales, los ejes analizados no siguen el

Para realizar la investigacin se organiz un equipo

orden de la exposicin de motivos presentada por los

de profesionales que pudiera aportar distintas

proponentes de la reforma, ni el lgico constitucional,

perspectivas sobre el proceso de la reforma, indagando

sino la jerarqua que el equipo investigador ha credo

y contrastando los argumentos ofrecidos en la

haber encontrado para explicar su contenido. El

documentacin oficial de la iniciativa con su posterior

objetivo es compartir un prisma analtico que permita

resultado. El proceso incluy tambin el anlisis de los

comprender al lector cules son los resultados

argumentos de los distintos sectores y el contraste de

esenciales que la explican.

su resultado con la realidad del pas, y concluy con


mesas de consulta y entrevistas a profesionales que,

Finalmente se presentan las conclusiones ms

por su propio inters, dieron seguimiento a diversos

relevantes del estudio con el propsito de facilitar una

aspectos del proceso de reforma y sus consecuencias.

sntesis de los distintos aspectos analizados, ofreciendo


a los lectores pistas sobre los desafos que la reforma

Debido a la complejidad de la reforma y con el objeto

plantea a la sociedad nicaragense, y sobre los que

de simplificar su comprensin, el informe final se

merece la pena continuar reflexionando y debatiendo

estructur en tres grandes apartados: 1) los aspectos

abiertamente por el bien de la nacin, as como los

generales; 2) la interpretacin de los puntos clave que la

riesgos y las oportunidades que sta implica.

explican; y 3) las conclusiones relevantes.

Novena reforma constitucional 2014

El equipo investigador es consciente de que el debate

datos y visiones, por ello deja manifestada su esperanza

nacional sobre las consecuencias de la novena reforma

de que este documento sea til a posteriores estudios

constitucional (2014) requiere de una multiplicidad

desde diversas disciplinas sociales, aunque ser la

de anlisis, as como de la suma de una diversidad de

historia la que tendr la ltima palabra.

10

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Introduccin
La palabra constitucin puede tener distintos

comn para todos los habitantes que conforman la

significados y usos. Por ello aqu la empleamos en su

organizacin social de una comunidad poltica.

sentido formal (Sola, 2010), es decir, la ley que emana


de un poder constituyente legtimo y democrtico, que

Como razona Sola (2010), la Constitucin busca ser,

expresa su voluntad de dictar un acto de naturaleza

adems, la solucin de un buen nmero de problemas

constitucional dentro de la competencia de ese rgano y

de los habitantes. Por ejemplo: cmo elegir a sus

de acuerdo con un procedimiento especfico.

representantes, establecer los lmites de su poder,


impedir la discriminacin injusta, determinar quin paga

Dicha ley constituye el pacto social que es la fuente

impuestos o cmo controlar el gasto pblico, impedir

formal del derecho constitucional. Entendiendo

que el poder pblico se entrometa en los asuntos

que un poder constituyente, la intencin normativa

privados de los ciudadanos, preservar la libre expresin,

constitucional y el procedimiento idneo para el dictado

entre otros. Es decir, todos los muchos asuntos que

de una ley fundamental son, en principio, los requisitos

afectan cotidianamente y a los que se busca solucin

exigidos para que un acto tenga la naturaleza de fuente

por medio de la aplicacin del derecho.

formal de una norma constitucional.


La Constitucin tambin debe establecer los
La constitucin suele ser llamada tambin carta magna,

mecanismos que permitan el debate y eventual solucin

norma o ley fundamental. En definitiva, el trmino hace

de dificultades que nos aquejan y debe ser observada

referencia a la norma suprema de un Estado de Derecho

no como un documento arcaico que establece

soberano, y a la organizacin establecida o aceptada

una enumeracin genrica de ciertas libertades y

para regirlo. Es pues, el conjunto de normas que regulan

procedimientos, sino como una herramienta cotidiana

las estructuras del Estado y de la sociedad en sus

de solucin de conflictos.

aspectos fundamentales, independientemente de las


fuentes formales de donde esas normas son originarias

En definitiva, es generalizada la idea de que toda

(Gomes Canotilho, 2003).

constitucin democrtica debe ser no slo un conjunto


de reglas organizativas para el funcionamiento de un

La carta magna establece los principios sobre los que

Estado democrtico de Derecho, por tanto sometido

se asientan la nacin y el Estado, fija los lmites y define

a normas que resultan de la voluntad general, sino

las relaciones entre los distintos poderes del Estado

adems la concrecin de un conjunto de valores y

(en el caso de Nicaragua: legislativo, ejecutivo, judicial

principios compartidos que constituyen un verdadero

y electoral, adems de otras entidades), y de stos con

pacto social; lo que se ha llamado aqu una casa

sus ciudadanos; determina las bases para el ejercicio de

comn de los ciudadanos, garanta de la convivencia

su gobierno y para la organizacin de las instituciones

social que reafirma al pueblo, el soberano, sus

pblicas, por lo que debera entenderse que sus reglas

derechos y libertades.

constituyen lo que podemos llamar una casa normativa

11

Novena reforma constitucional 2014

1. Aspectos generales de la novena reforma


1.1. Los antecedentes de la reforma

el proyecto de un Estado constitucional democrtico


con el ideal de la revolucin.

La historia constitucional de Nicaragua comienza

En toda sociedad, pero sobre todo en aquella que

justamente hace 190 aos cuando la Federacin

como la nuestra vive un proceso revolucionario,

Centroamericana promulga la Constitucin de 1824.

es necesario alcanzar la identidad entre la ley y la

Pocos meses antes, el 1 de julio de 1823, la regin haba

justicia, pues hay leyes que son injustas y actos justos

declarado su independencia del imperio de Agustn de

que son ilegales. El equilibrio se alcanza cuando la

Iturbide y constituido una Repblica Federal, dada la

ley es justa y la justicia legal; cuando lo que prescribe

preeminencia de las ideas republicanas sobre las de una


monarqua constitucional moderada (Esgueva, 2005).

la norma corresponde a lo que una sociedad

Catorce aos despus de este intento, Nicaragua se

de sus componentes, y respectivamente, cuando las

considera necesario para s misma y para cada uno


aspiraciones sociales se expresan cabalmente en el

separa de la Federacin y adopta en 1838 la que ser

ordenamiento jurdico (Serrano, 2012).

su primera constitucin como Repblica independiente.


Desde aquel ao hasta la fecha se han promulgado diez

De modo que el desafo de elaborar una nueva

constituciones, siendo la ltima en 1987, vigente hasta


la fecha (Esgueva, 2011).

constitucin slo se produjo una vez que el resultado del

La Constitucin Poltica de 1987 es sin duda el resultado

absoluta del 67 por ciento del voto popular al FSLN,

proceso electoral de 1984 le diera una cmoda mayora


gracias en parte al retiro de sectores importantes de la

de una poca revolucionaria. Fue redactada, aprobada y

oposicin poltica2.

refrendada luego del triunfo de la revolucin popular de


1979, como el principal instrumento jurdico del Estado

En sus primeros 17 aos de vigencia hasta el ao 2004,

y del Gobierno revolucionario en sustitucin del Estatuto


Fundamental del 20 de julio de 1979.

la Constitucin fue reformada en cuatro ocasiones, las

Los casi ocho aos transcurridos entre 1979 y 1987,

(Asamblea Nacional, 2012). Por su parte, la quinta

ms trascendentales las acaecidas en 1995 y 2000


reforma de 2005 (Ley No. 520) gener una crisis de

as como los intensos debates de esa poca (Serrano,

gobernabilidad (CDC, CINCO, IPADE, 2008) que tuvo

2012)1, dan cuenta de que el Gobierno revolucionario

como consecuencia tres reformas ms (la sexta,

enfrentaba dificultades conceptuales para hacer encajar

1. Como testimonio de los debates de la poca vase Serrano Caldera, A. (2013). Obras. IV Volumen. Hispamer: Managua, Nicaragua.
2. En aquella ocasin el sandinismo triunf abrumadoramente: obtuvo el 67 por ciento de los votos vlidos. Pero muchos no reconocieron
el carcter democrtico de su ideologa revolucionaria. En 1990 la oposicin derrot al FSLN con el 55 por ciento de los votos depositados,
lo que le permiti al sandinismo haber logrado amplia credibilidad por su apego a la democracia. Tomado de Equipo Envo. Cmo vot
Nicaragua? Los resultados electorales. Revista Envo Digital No. 102, Abril, 1990. Recuperado de internet el 14 de agosto de 2014 de:
http://www.envio.org.ni/articulo/621
12

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

sptima y octava). Es decir, se produjeron cuatro

distintas bancadas de la Asamblea Nacional, en base

reformas en el lapso de tres aos, razn por la cual

a Resolucin de la Junta Directiva de la Asamblea

resultaba lgico que una novena contara con un amplio

Nacional en su prxima sesin, la que proceder

consenso poltico y social.

a elaborar, sustentada en una amplia consulta, un


anteproyecto de Reformas Constitucionales, que

De hecho la novena reforma empez a gestarse cuando,

permitan la adecuacin de la actual Constitucin al

tras las elecciones del ao 2006 que permitieron el

desarrollo democrtico del pas

ascenso nuevamente al poder del FSLN, las fuerzas

(Asamblea Nacional, 2007).

polticas parlamentarias acordaron solucionar la crisis


de gobernabilidad iniciada en el ao 2005 con la quinta

De este acuerdo poltico no se tuvieron ms noticias

reforma, y aprueban una ley de reforma, que a su vez

a lo largo de su segundo mandato (2007-2012). Las

reformaba una reforma de la Constitucin.

elecciones del ao 2011 dieron como resultado un


tercer perodo de gobierno del Presidente Ortega que

La octava reforma se complet mediante la Ley No. 610,

concluir en el ao 2017, en el que deber entregar la

que fue aprobada el 19 de enero de 2007 por las fuerzas

Presidencia a quien resulte electo en el ao 2016.

polticas representadas en la Asamblea Nacional como

1.2. El contexto en el que


se produce la reforma

resultado de las elecciones de 2006, con el objeto de


facilitar la gobernabilidad del pas, y en el artculo tercero
de la misma estableca lo siguiente:

La Constitucin de 1987 fue el resultado de una


Artculo 3. Siendo que la presente Ley, nace de

mayora parlamentaria encabezada por el FSLN

un acuerdo poltico o consenso que tiene como

cuya opcin poltica para obtener legitimidad y

uno de sus objetivos, permitir la ampliacin de las

reconocimiento internacional era tratar de construir

Reformas Constitucionales, a fin de impulsar la

un Estado constitucional. La nueva Carta Magna fue

profundizacin de la institucionalidad democrtica

elaborada en medio de una sangrienta guerra civil, con

del pas y el fortalecimiento del Estado de Derecho, y

una sociedad dividida, polarizada y enfrentada, y con

para darle cumplimiento a esa voluntad se crea una

un manifiesto predominio de las fuerzas que estaban a

Comisin Especial integrada por miembros de las

favor de la Revolucin.

Reformas constitucionales 1987 -2014

1
Origen
1987

1990
PAZ

2
1995

74 Art.

567

2004

2005

2007

2000

PACTO

19 Art.

2014

58 Art.

2do y 3ro

1er
Gobierno
Ortega
1984-1990

Gobierno
Barrios
1990-1997

Gobierno
Alemn
1997-2002
13

Gobierno
Bolaos
2002-2007

Gobierno
Ortega
2007-2012
2012-2017

Novena reforma constitucional 2014

Este contexto explica que la Carta Magna se haya

tambin permiti el regreso legtimo al poder de Daniel

gestado sin el suficiente consenso poltico, social y

Ortega al frente de la Alianza Unida Nicaragua Triunfa

econmico necesario, de manera que ello ya anticipaba

en el ao 2007.

la posibilidad de que fuese reformada bajo una nueva


situacin de mayoras polticas. Esta realidad, aunada

La novena reforma se produjo en un contexto poltico

a la tradicional actuacin de lderes polticos poco

particular que no puede obviarse: el resultado

acostumbrados a adaptar sus acciones a las leyes, sino

electoral de noviembre de 2011 que le permiti al

las leyes a sus deseos (Aruz, 2011), es lo que explica

FSLN, no obstante los cuestionamientos de algunos

que la misma sufriera las ocho reformas ya referidas

organismos de observacin electoral (en especial

a lo largo de sus 26 aos de vigencia, siendo las ms

de la Misin de Observacin de la Unin Europea, y

relevantes las de 1995, 2000 y 2005, a las que habra

tambin de la Organizacin de Estados Americanos),

que sumar ahora la novena de 2014.

disponer del nmero de escaos necesarios para


constituirse en una mayora suficiente para resolver

Bien se ha afirmado que la Constitucin se ha situado

todos los desafos legislativos; pues de los 91

siempre dentro de la tradicin liberal democrtica, ya

diputados de la Asamblea Nacional el FSLN dispone

que tanto el texto original como las diversas reformas

de 63, el Partido Liberal Independiente de 26 y Partido

han mantenido, con los notables y variados matices que

Liberal Constitucionalista de dos.

cada caso plantea, el respeto al principio democrtico,


al pluralismo poltico, a la separacin de poderes y a los

Como tambin han explicado Alvarez y Vintr (2014)

derechos de los ciudadanos3.

esta mayora permite al FSLN ejercer un total control


parlamentario, incluyendo aquellas tareas que exigen

Como expresan Alvarez y Vintr (2014), estos cambios

mayoras cualificadas como la aprobacin de una

constitucionales permitieron que una Constitucin

reforma parcial de la Constitucin, o de la iniciativa de

diseada con una concepcin predominantemente

una reforma total sin necesidad de tener que alcanzar

estatalista en el terreno econmico y extremadamente

un consenso con otras fuerzas parlamentarias. Esto

presidencialista en el mbito institucional, diera paso a

sucedi a lo largo del procedimiento de aprobacin de

un texto constitucional homologable con las pautas ms

la Iniciativa de Ley para la Novena Reforma Parcial, en el

comunes del Estado Social y Democrtico de Derecho

que la bancada de Gobierno actu en solitario.

y con las de un presidencialismo atenuado e incluso


acompaado de elementos de parlamentarizacin.

A esto debe sumarse el hecho de que el Gobierno ha


logrado construir una interesante y muy productiva

De manera que la Constitucin de 1987 fue el marco

alianza con un sector de la empresa privada, un

jurdico que permiti la sucesin de varios gobiernos

sector de la Iglesia catlica, un sector de las iglesias

de distintos signos polticos: el de Violeta Barrios de

evanglicas y mantiene un importante control sobre los

Chamorro (1990-1997), Arnoldo Alemn (1997-2002) y

empleados pblicos, sindicatos y otras organizaciones

Enrique Bolaos (2002-2007). Este marco constitucional

sociales afines.

3. En este sentido vase las afirmaciones de Solis Cerda, R. (2008). A 21 aos de la Constitucin Poltica: Vigencia y Desafos. Castro, E. y
Cuarezma, S. (Directores), 2008, pgs. 31 y ss. Y especialmente lvarez, Gabriel y Vintr, Joan. (2014). Nicaragua: claroscuros de la reforma constitucional de 2014. Revista Catalana de Dret Pblic, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, Barcelona, Espaa. Recuperado
de internet el 15 de agosto de 2014 de: http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2014/03/19/nicaragua-claroscuros-de-la-reforma-constitucional-de-2014-gabriel-alvarez-y-joan-vintro/
14

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Por el contrario, las fuerzas polticas opositoras se

2012, mediante la Ley No. 800, se cre la Autoridad del

encuentran atomizadas, dispersas y sin liderazgo, en una

Gran Canal (AGC) con la vasta responsabilidad de:

situacin de debilidad y fragmentacin, en un contexto


en que el ms grave problema que la poblacin enfrenta

(...) definir el rgimen jurdico y normativo de

es su situacin econmica o de seguridad, como lo

la Empresa Gran Nacional de El Gran Canal de

demuestran diversas encuestas realizadas en los

Nicaragua y su rgimen societario y en virtud de su

ltimos meses4, lo cual tiene un efecto sobre su inters y

representacin y autoridad, negociar los trminos de

participacin en los asuntos de carcter poltico, siendo

referencia, la operacin y manejo de la nueva entidad,

una caracterstica del momento histrico en el que la

as como la reglamentacin y supervisin del uso

reforma se produce.

racional y sostenible de los recursos naturales, la


proteccin del medio ambiente y su biodiversidad en

Es en el contexto de un tercer perodo de gobierno

el rea geogrfica y de influencia y en todo el mbito

del Presidente Ortega (2012-2016) con una mayora

donde se construir la va interocenica dentro del

absoluta, que el 31 de octubre de 2013, a escasas seis

marco de los tratados y convenios internacionales y

semanas de que se produjera el cierre de la legislatura

la legislacin nacional (art. 3).

anual, los 63 representantes del gobernante FSLN,


presentaron a la Asamblea Nacional la iniciativa de

El 5 de septiembre del mismo ao, a 42 das hbiles

ley para reformar la Constitucin Poltica,

del inicio de las funciones de la AGC, en un acto

emprendiendo as el camino de la novena reforma

confidencial que se conoci al ao siguiente6, design

de dicha ley fundamental5.

concesionaria exclusiva del proyecto principal y


sub proyectos asociados a HK NICARAGUA CANAL

La reforma se produjo tambin en el contexto del

DEVELOPMENT INVESTMENT COMPANY (HKC), una

otorgamiento de la concesin canalera. El 9 de julio de

empresa incorporada en Hong Kong el 20 de agosto

4. Ver Jarqun, 2014: El 80.7 por ciento de los nicaragenses asegura que la economa es el problema ms grave que enfrenta el pas, y el 33.3 por
ciento considera que su situacin econmica ha empeorado en los ltimos 12 meses, revela la encuesta Barmetro de las Amricas para Nicaragua, realizada por el Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina, Lapop. Segn los resultados de dicho estudio, presentado ayer por el investigador Kenneth Coleman, de la Universidad de Michigan, los problemas econmicos (37.1 por ciento), el desempleo (31.7 por ciento), la pobreza (9.3
por ciento) y la inflacin (2.6 por ciento) colocan a la economa como el principal problema que percibe la poblacin.
5. Las anteriores reformas a la Constitucin Poltica de Nicaragua de 1987, y/o a las leyes de reforma parcial de la Constitucin
han sido las siguientes:
1.
1990 Ley de reforma constitucional para las elecciones del 25.02.1990 (30 enero).
2.
1995 Ley No. 192, de reforma parcial a la Constitucin Poltica.

1995 Ley No. 199, ley marco de implementacin de las reformas constitucionales.
3.
2000 Ley No. 330, de reforma parcial a la Constitucin Poltica.
4.
2004 Ley No. 490, que reforma parcialmente el artculo 138, inciso 12 constitucional.
5.
2005 Ley No. 520, de reforma parcial a la Constitucin Poltica.
6.
2005 Ley No. 521, de reforma parcial a la Constitucin Poltica.
7.
2005 Ley No. 527, de reforma parcial a la Constitucin Poltica.
8.
2005 Ley No. 558, Ley marco para la estabilidad y gobernabilidad del pas.

2007 Ley No. 610, reforma Ley 558, Ley marco para la estabilidad y gobernabilidad del pas.
9.
2014 Ley No. 854, de reforma parcial a la Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua.
6. El Memorandum de Entendimiento del 5 de septiembre de 2012 y el Acuerdo Marco de Concesin e Implementacin con relacin a El
Canal de Nicaragua y Proyectos de Desarrollo del 31 de octubre de 2012, slo se conocieron en junio de 2013 cuando fueron presentados
como Anexos de la iniciativa legislativa enviada por el Presidente Daniel Ortega a la Asamblea Nacional de Nicaragua con carta del 4 de
junio de 2013. Antes de esa fecha dichos documentos no eran pblicamente conocidos.
15

Novena reforma constitucional 2014

de 2012; quince das antes que recibiera la concesin,

cualquier obstculo legal o material que pudiera impedir la

con un capital de 10 mil dlares, controlada por el seor

ejecucin del proyecto principal o los sub proyectos.

Wang Jing, socio y administrador nico, con quien la


AGC suscribi un Memorandum de Entendimiento el 5 de

De acuerdo con la propia norma constitucional, la

septiembre de 2012 y luego un Acuerdo de Cooperacin

aprobacin de una reforma parcial debe ser discutida en

el 31 de octubre de 2012 (Aguilar, 2014).

dos legislaturas (art. 192), de manera que para cumplir


con esta exigencia, la bancada del FSLN debi trabajar

Ocho meses despus, el 5 de junio de 2013, el Presidente

con rapidez; de lo contrario la reforma podra haberse

Ortega envi a la Asamblea Nacional una iniciativa de

atrasado un ao, y aprobarse en 2015.

ley especial para ratificar todo lo actuado por la AGC y


redefinir aspectos relacionados con la concesin. La

Inmediatamente se conform una Comisin Especial

Secretara de la Asamblea Nacional remiti la iniciativa a

para tramitar la iniciativa de ley y tras una breve ronda de

la comisin parlamentaria el viernes 7 de junio para que

consultas que se extendi por un par de semanas, del 8

fuese dictaminada el lunes 10 de junio, de manera que

al 22 de noviembre, con preeminencia de instituciones

los consultados debieron estudiar todos los documentos

del Estado y algunas organizaciones sociales afines al

y emitir criterios durante un fin de semana.

partido de gobierno, la bancada sandinista aprob la


novena reforma constitucional en primera legislatura el

La Ley del canal, formalmente llamada Ley No. 840, Ley

da lunes 9 de diciembre de 2013.

Especial para el Desarrollo de Infraestructura y Transporte


Nicaragense Atingente a El Canal, Zonas de Libre

Continuando con lo que fue un expedito procedimiento,

Comercio e Infraestructuras Asociadas, fue aprobada

el martes 28 de enero de 2014, a pocos das de haber

con 61 votos del FSLN (con la abstencin de la diputada

reiniciado actividades parlamentarias, las reformas

Xochilt Ocampo), el jueves 13 de junio de 2013 luego de

fueron refrendadas por la bancada del FSLN sin

tres horas de debate, y publicada en el peridico oficial

mayores dilaciones, se cumpli as con la exigencia

del da siguiente (La Gaceta Diario Oficial, 2013)7. Ese

formal de la discusin y aprobacin en dos legislaturas.

mismo da, 14 de junio, el Presidente Ortega firm el


Acuerdo Marco de la Concesin con el seor Wang Jing en

Esto significa que toda la tramitacin de la reforma se

representacin de HKC, bajo el compromiso de remover

realiz finalmente en unas seis semanas de actividad

7. La Gaceta, Diario Oficial, No. 110 del viernes 14 de junio de 2013.


16

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

parlamentaria, sumando los tiempos de ambas

La reforma fue caracterizada por los reformistas y

legislaturas, lo que evidencia que desde el principio

sectores afines al Gobierno como la nica reforma

esta exigencia fue ms bien asumida como un simple

constitucional que ha sido ampliamente consultada con

requisito y no como una oportunidad que podra permitir

una diversidad de participantes que abarcan una gran parte

distintos y variados mecanismos de difusin, reflexin,

de la poblacin nicaragense8, pero tambin recibi un

debate y en definitiva una amplia participacin.

amplio y manifiesto rechazo de importantes sectores de la


nacin (Diario Hoy, 2013).

Finalmente, el Poder Ejecutivo mand a publicar en


La Gaceta Diario Oficial del da lunes 10 de febrero, la

La reforma constitucional del 10 de febrero de 2014

Ley Nmero 854, de reforma parcial de la Constitucin

constituye una reedicin de viejos captulos de la historia

Poltica de Nicaragua, completando as la novena reforma

constitucional de Nicaragua (Esgueva, 2011), pero

constitucional desde 1987, que por una disposicin final

tambin la apertura de un nuevo e importante perodo

establecida en la propia ley de reforma parcial, entr en

poltico constitucional, de gran trascendencia para el

vigor el mismo da de su publicacin.

futuro de la nacin. El anlisis de las consecuencias a


mediano y largo plazo de esta reforma requerir de un

De esta manera, el lunes 10 de febrero de 2014, Nicaragua

debate ms amplio, a fin de determinar los mecanismos

despert con una nueva Constitucin Poltica que entr

de salvaguarda ms apropiados de las instituciones y del

en vigencia ese mismo da y como podr comprobarse en

propio sistema democrtico.

el presente estudio, modific sustancialmente las reglas

1.3. La dimensin de la reforma

del juego democrtico de Nicaragua, introdujo cambios


sustantivos en los principios rectores de la nacin y el
Estado, y redefini las normas organizativas de algunas

Uno de los temas que se debati durante la tramitacin

instituciones pblicas.

de la reforma fue si por la dimensin, extensin o la


profundidad de la misma, puede considerarse que en

Reforma

1995

74

artculos

Reforma

2000

19

artculos

Reforma

2014

58

artculos

8. Declaraciones brindadas a los medios de comunicacin por la diputada Alba Palacios, Presidenta de la Comisin Especial de la Asamblea Nacional para la reforma constitucional, y recogidas por la periodista Mayra Vado, noviembre 26, 2013. Recuperado de internet el 10
de agosto de 2014 de: http://www.asamblea.gob.ni/190241/amplia-consulta-al-proyecto-de-reforma-parcial-constitucional/
17

Novena reforma constitucional 2014

realidad se trataba de una reforma total y no parcial,

o explicitas que recaen sobre el rgano legislativo

como haba sido presentada y tramitada.

constituido, recurdese que la Asamblea Nacional no es


un poder constituyente originario, por lo que no puede

Cabe recordar que en la segunda reforma (1995) se

modificar el contenido esencial de la Constitucin

modificaron 74 artculos de la Constitucin, en la tercera

(Uribe y Correa Esquivel, 2012)9.

reforma (2000) 19 artculos, y en la novena (2014) 58


artculos, siendo estas tres las de mayor dimensin.

Esta es slo una de las aristas del debate sobre


mutaciones constitucionales iniciado a principios del

A simple vista puede apreciarse que el nmero de

siglo pasado por George Jellinek (1991). La pregunta

artculos reformados en 1995 fue bastante mayor que

clave es: Cmo puede respetar la Carta Fundamental

en todas las dems reformas parciales.

quien habiendo tomado posesin de un cargo pblico


para el que ha jurado respetar la Constitucin y las

Para efectos de anlisis podra alegarse que la segunda

leyes luego opta, sin haber sido encomendado para

reforma (1995) tuvo una particular profundidad debido

ello, por modificar aspectos sustanciales de la misma

a que era el resultado natural del ascenso al poder de

como los principios constitucionales?

los grupos polticos excluidos en la Constitucin de


1987 y, por tanto, fue su oportunidad para agregar su

Es vlido recordar que tribunales constitucionales como

impronta en la Carta Fundamental.

el peruano, han considerado no modificable por una


reforma parcial el ncleo duro constitucional, que sera

La sola cuestin numrica es irrelevante como criterio

el conjunto de principios y presupuestos bsicos de la

de anlisis para valorar la profundidad de una reforma

organizacin poltica, econmica y social que sirven de

constitucional, por lo que no merece la pena insistir

fundamento a la Carta Magna10.

sobre este asunto, habida cuenta de la magnitud de la


reforma parcial realizada en 1995, con independencia de

Por lo tanto, la cuestin de los aspectos materiales que

las razones que la justificaron.

una reforma parcial puede o no modificar se vuelve


un debate necesario en cualquier ordenamiento frente

Cabe sealar que una reforma parcial puede ser

a una reforma constitucional, considerando que hay

cuestionada no por el nmero de artculos modificados,

lmites que los poderes constituidos deben respetar.

sino por la inobservancia de las limitaciones implcitas

9. Uribe Arzate, E. y Correa Esquivel, G. A. (2012). Mutaciones constitucionales y la problemtica de su control en el Estado constitucional. Revista de Derecho, nm. 38, julio-diciembre, 2012, pp. 196-224. Universidad del Norte, Barranquilla, Colombia. Existen dos tipos de
lmites: los expresos y los implcitos. En el caso de Mxico, no existen los primeros; los implcitos los encontramos en el contenido o contenidos esenciales de la Constitucin, los cuales, sin duda, marcan las reglas de actuacin para el poder revisor de la Constitucin; hace
falta, desde luego, asentar de manera expresa en la Constitucin el mecanismo ptimo para el control constitucional de las propias reformas constitucionales, pero ese, aun siendo un problema relevante, parece accesible, cercano y posible de realizacin. En esta corriente de
opinin se ubica Miguel Covin (2000), quien seala: Se entiende que las limitaciones a que est sujeto el rgano revisor son implcitas,
cuando al no encontrarse determinados en forma explcita, stas se infieren de la naturaleza misma del poder encargado de realizar la
revisin de la Constitucin, que no es la de un rgano constituyente, sino la de un rgano constituido (p. 236).
10. Vase la Sentencia del Tribunal Constitucional peruano de 21 de enero de 2003. Expediente 014-2002-AI-TC, publicada el 25 de enero
de 2003 en el diario oficial, El Peruano. Recuperado de internet el 10 de agosto de 2014 de:
http://www.google.com.ni/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=17&ved=0CEYQFjAGOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.idpc.es%2Farchivo%2F1212575869revista-01jur-per1.pdf&ei=9dwYVJ2vF82RgwTOh4HABQ&usg=AFQjCNEPjCrqFB02b9JncQJo2Z-VASCXsg&bvm=bv.75558745,d.eXY
18

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

En este sentido, debe advertirse que, aun cuando

administracin, entre otros), ya que crean una

no existen en el texto constitucional nicaragense

exclusin injustificada de aquellos ciudadanos que

materias expresamente sustradas o vedadas a la

no se adscriban a ninguna de estas corrientes, una

reforma parcial, s debe entenderse, siguiendo la

religiosa y la otra poltica.

lgica del constitucionalismo contemporneo, que


los principios fundamentales de la convivencia de

Vale recordar que hasta la reforma 2014, los

la nacin y de un Estado no deben ser modificados

principios de la nacin nicaragense eran: a) libertad;

por los poderes constituidos mediante una reforma

b) justicia; c) el respeto a la dignidad de la persona

parcial, puesto que modificar una sola palabra podra

humana; d) el pluralismo poltico, social y tnico; e) el

vaciar de contenido al resto de la Carta Magna.

reconocimiento a las distintas formas de propiedad


privada; f) la libre cooperacin internacional; g) el

Por ejemplo: trasladar la soberana nacional a una

respeto a la autodeterminacin de los pueblos; h) la

institucin o corporacin; sustituir un rgimen presidencial

resolucin pacfica de las controversias; i) la integracin

por uno parlamentario, una repblica por una monarqua,

centroamericana. A los cuales ahora se han sumado

adoptar ideologas especficas en el marco de una

los valores cristianos, los ideales socialistas, las

repblica, distraer la neutralidad de los actos de la

prcticas solidarias y los valores e ideales de la cultura

administracin creando alianzas privilegiadas, entre otros.

e identidad nicaragense (art. 4 y 5).

Lo fundamental no es una cuestin slo numrica ni

Los diputados que reformaron la Constitucin

slo semntica, sino un asunto de reconocer en el

eliminaron parte del contenido relativo al pluralismo

imaginario colectivo de cada Estado-nacin aquellos

poltico tal como originalmente fue redactado por el

que sean los principios que garantizan la convivencia

Constituyente de 1987, ya que el prrafo segundo del

democrtica y la organizacin del Estado Social y

texto original, Artculo 5, deca lo siguiente:

Democrtico de Derecho, para asegurar que no sean


modificados por los poderes constituidos sin el

El pluralismo poltico asegura la existencia y

consenso y la legitimidad necesarios.

participacin de todas las organizaciones polticas


en los asuntos econmicos, polticos y sociales del

Es cuestionable que el legislador ordinario (que

pas, sin restriccin ideolgica, excepto aquellos

debe su representacin a la Carta Fundamental),

que pretenden el restablecimiento de todo tipo de

disponga de las facultades necesarias para modificar

dictadura o de cualquier sistema antidemocrtico.

libremente los principios sobre los que se asientan


y fundamentan la nacin y la organizacin poltica,

La frase: excepto aquellos que pretenden el

social y econmica de un pas.

restablecimiento de todo tipo de dictadura o de


cualquier sistema antidemocrtico fue borrada

Justamente este sera el caso de la incorporacin de

por la misma fuerza poltica que la incorpor en la

los valores cristianos y socialistas como principios de

Constitucin de 1987, como expresin del valor que se

la nacin nicaragense que resultan contradictorios

dio a la libertad y a la democracia.

con los valores republicanos que inspiran a la


Constitucin (como la laicidad, el pluralismo

A pesar de que la reforma cont, de acuerdo con los

ideolgico, la igualdad y la no discriminacin,

medios oficiales, con una alta participacin ciudadana,

la objetividad o la neutralidad de los actos de la

el texto del dictamen de la comisin, evidencia que las

19

Novena reforma constitucional 2014

consultas realizadas se concentraron en instituciones

explicacin frente a la relevancia de algunas de las

pblicas y organizaciones afines al Gobierno11.

reformas propuestas.

No parece posible conocer con certeza cul fue el

Del anlisis del texto de la iniciativa de ley presentada,

apoyo mayoritario del que goz la reforma, dado que los

resulta que la mayora de los argumentos justificativos

datos de la nica encuesta realizada en ese perodo no

explcitos giran en torno a cuatro grandes ejes

resultaron concluyentes12 debido a la complejidad de

argumentales, los que han sido tomados en su sentido

la reforma y el tipo de preguntas que se hicieron a los

ms literal posible. Estos son:

encuestados, y una segunda encuesta demostr que la


mayora de los ciudadanos no las conoca despus de

a. La necesidad de incorporar en la Constitucin los nuevos

haber sido aprobadas13.

lmites territoriales de Nicaragua en el mar Caribe;


b. el fortalecimiento del esquema institucional con la

Por otra parte, dado que el procedimiento para la reforma

participacin protagnica de la persona, la familia y

constitucional no exige ningn mecanismo de ratificacin

la comunidad;

popular, los diputados que reformaron la Constitucin

c. la institucionalizacin del modelo de gobierno de

decidieron no aplicar ningn instrumento de validacin,

democracia directa inspirado en valores cristianos,

como podra haber sido un referndum, muy a pesar

ideales socialistas y prcticas solidarias y

de que uno de los declarados propsitos de la reforma

d. el fortalecimiento del sistema jurdico nacional.

es precisamente fortalecer los mecanismos de


democracia directa.

1.4. La justificacin formal de la


reforma

Algunas reflexiones analticas o de contraste son


necesarias para valorar la veracidad, coherencia,
correccin o validez de los principales argumentos
planteados por los proponentes para justificar la
necesidad y la pertinencia de la reforma.

Un aspecto un tanto formal pero importante, es la


identificacin y valoracin crtica de los argumentos

Sobre el primer argumento cabe sealar que, aun cuando

que los proponentes plantearon frente a la nacin, para

resulta meritorio modificar los lmites territoriales del

justificar la necesidad y pertinencia de la reforma.

Estado de acuerdo con las Sentencias de la Corte


Internacional de Justicia, stos se encuentran definidos

Junto con los argumentos explcitos y declarados,

en un solo artculo de la Constitucin (art. 10); pero la

tambin son relevantes los silencios que en la exposicin

reforma se extiende a otros 57 adicionales y decenas

de motivos se guardaron. Estos silencios no tienen

de temas relacionados con otros asuntos muy

11. Vase el documento: Dictamen de la Comisin Especial de la Asamblea Nacional de 28 de noviembre de 2013.
12. Membreo, 2014. La mayora de los ciudadanos nicaragenses apoyan las reformas constitucionales, pero en carcter parcial y en
la bsqueda de una estabilidad para el pas, refleja la ltima encuesta de M&R Consultores, realizada entre el 12 y el 29 de diciembre de
2013. Descargada de internet:
http://www.elnuevodiario.com.ni/politica/307682-apoyo-parcial-a-reformas
13. Delgado, 2014. () el Barmetro de las Amricas incluy las Reformas Constitucionales y la Concesin Canalera como dos tpicos
clave de los ltimos doce meses. Aunque el trabajo de campo de la encuesta inici quince das despus de que el Gobierno de Ortega publicara las reformas en La Gaceta Diario Oficial, un 70 por ciento de los encuestados respondi que no conoca el contenido de las mismas
y el impacto que tendran en el pas.
http://www.confidencial.com.ni/articulo/18384/aumentan-039-mordidas-039-y-empeora-economia#sthash.XOB5xfvt.dpuf
Recuperado de internet de: http://www.confidencial.com.ni/articulo/18384/aumentan-039-mordidas-039-y-empeora-economia
20

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

controvertidos que nada tienen que ver con los lmites

constituciones suponen acoger los principios y

territoriales del Estado.

valores compartidos por una sociedad y la forma de


organizacin general del Estado, pero no un modelo de

Mientras por una parte resulta poco creble que este

gobierno. Y en todo caso, como veremos en el presente

argumento pueda ser considerado vlido para explicar

anlisis, los instrumentos propuestos como modelo de

el contenido y la profundidad de la reforma, no puede

democracia directa son en definitiva formas concretas de

dejar de observarse como una prdida de oportunidad

participacin ciudadana, pero no un modelo de gobierno.

para reforzar la unidad y la identidad nacional, el hecho


de que un tema de tanto consenso como ste se haya

El gobierno es el conjunto de los rganos directores de un

vinculado a otros que por la controversia que generan,

Estado, a travs de los cuales se expresa y ejerce el poder

ms bien dividen a la sociedad.

estatal, regulado por un ordenamiento jurdico. Podra


incluso entenderse como un grupo de representantes

Es necesario recordar que la definicin de los lmites

legtimamente electos o designados que ejercen esa

territoriales en el mar Caribe constituye uno de los ms

autoridad: el Presidente y sus ministros o secretarios.

importantes logros de la poltica exterior de Nicaragua


en toda su historia de vida independiente. Es fruto del

Justamente por esta razn el artculo 150, numeral

esfuerzo y empeo de miles de personas que habitan

12, de la Constitucin establece como una funcin

esas comunidades, de acciones aisladas y acciones

del Presidente la de organizar y dirigir el gobierno. La

concertadas, de distintos gobiernos y, por supuesto, de

nocin de gobierno puede extenderse incluso a otros

la capacidad y trabajo de decenas de nicaragenses

funcionarios que ejercen un cierto poder poltico en

profesionales que dedicaron aos de su vida a estos

beneficio de la sociedad. Por esa razn los gobiernos

asuntos. Estos lmites redefinen la identidad nacional

deben someterse a la ley y no someter sta a su

como caribea, y es un logro que resita el imaginario

voluntad. Pero, adems, hay que tomar en cuenta que

de la perseverancia de la nacin nicaragense y de la

mientras los gobiernos cambian y se transforman, los

nicaraganidad en el contexto continental y mundial.

Estados tienden a permanecer, y la constitucin debe


tener validez ms all de cualquier gobierno.

En el caso de los otros argumentos justificativos de la


reforma cabe sealar que, aun cuando el fortalecimiento

Por otra parte, muchos de los argumentos planteados

institucional es un objetivo legtimo, resulta inadmisible

se refieren a derechos o institutos jurdicos que ya

desde la doctrina constitucional contempornea que

son reconocidos o tienen cabida en las normas

una Constitucin sea reformada para institucionalizar un

constitucionales o en leyes secundarias (habeas data,

modelo de gobierno, puesto que justamente la tarea ms

tutela judicial efectiva, debido proceso, motivacin de las

importante que corresponde a los parlamentos, adems

sentencias, entre otros)14 y sin embargo se presentan

de participar en la legislacin, es el control permanente

como algo novedoso.

del Gobierno, examinando la legalidad y la conveniencia


Contrariamente, en la exposicin de motivos se

de sus actos (Uribe y Correa, 2012).

omitieron razonamientos que eran necesarios


para entender la virtud o la correccin de aspectos

Por otra parte, debe tomarse en cuenta que las

14. Por ejemplo: el habeas data ya era reconocido por el art. 26 de la Constitucin.
21

Novena reforma constitucional 2014

importantes de la novena reforma, como los

En Nicaragua hoy, 26 aos despus, estamos

que justifican la necesidad de la continuidad y

viviendo nuevos tiempos, tiempos de restitucin

permanencia en el ejercicio del poder poltico del

de derechos, de protagonismos colectivos, de

gobierno, el relevo de sus funciones a ministerios

consensos socioeconmicos, de economa

de Estado, la modificacin del sistema electoral, la

solidaria, de defensa de la soberana nacional en

inclusin del concepto de seguridad nacional, entre

base al derecho internacional, de desarrollo humano

otros. Pero sobre muchos de estos puntos no hay

sostenible con equidad; por tanto es necesario que la

ningn argumento en la exposicin de motivos.

principal Ley del pas institucionalice el nuevo modelo,


de plenos derechos y transformaciones en justicia

No obstante la carencia de explicaciones y argumentos

social (Lpez, 2014).

suficientes para poder entender algunos de los puntos


torales de la reforma, la realidad que aprecian los

En definitiva, la justificacin formal de la reforma puede

parlamentarios reformistas sobre el momento histrico

considerarse insuficiente para explicar la pertinencia y

que vive la nacin es sumamente optimista.

necesidad de la misma. La exposicin de motivos no logra

As se dir por ejemplo que:

aclarar las preguntas de la ciudadana y guarda silencio


sobre las modificaciones torales que se han realizado.

22

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

2.

Los ejes de la novena reforma constitucional

Los siete puntos que explican y resumen el contenido

indefinida del Presidente de la Repblica (eliminacin

de la novena reforma constitucional corresponden a

del primer prrafo del art. 147).

la jerarqua que el equipo investigador defini y a los


objetivos esenciales de la misma. No obedecen al orden

b. La modificacin de las reglas de las mayoras

jerrquico de la exposicin de motivos, ni a la propia

electorales al establecer el acceso a la Presidencia

Carta Magna, y son:

por mayora simple o relativa, eliminando el requisito


del 40 por ciento de votos para ser electo presidente,

1. Permanencia y fortalecimiento

o el 35 por ciento si hubiera una diferencia de 5

del poder presidencial;

puntos porcentuales con el segundo lugar. De igual

2. relacin presidencial directa con las

forma, la supresin de la segunda vuelta electoral

instituciones armadas;

en caso de que no se alcancen estas mayoras; a

3. institucionalizacin del modelo de gobierno;

pesar de que en la exposicin de motivos se alega

4. diseo de un modelo econmico corporativo;

fortalecer la democracia directa, siendo justamente

5. instauracin de la democracia directa;

las elecciones un instrumento clave de la democracia

6. reforma institucional del sistema judicial; y

(eliminacin del primer prrafo del art. 147).

7. precisiones o mejoras de ciertos derechos.


c. Se mantiene un trato deliberadamente desigual

2.1. Permanencia y fortalecimiento


del poder presidencial

entre el Presidente en funciones y el resto de los


principales funcionarios del Estado, al conservar
sobre ellos la prohibicin de ser candidatos a la

La exposicin de motivos de la novena reforma no

presidencia, a menos que renuncien al cargo doce

explica las razones que justifican algunas de las

meses antes de la eleccin (la prohibicin alcanza a

ms importantes modificaciones realizadas al orden

Ministros, Viceministros, Presidente de la Asamblea

constitucional, en particular los cambios destinados a

Nacional, Magistrados de la Corte Suprema de

fortalecer el poder presidencial y modificar las reglas del

Justicia y del Consejo Supremo Electoral, Miembros

sistema democrtico.

del Consejo Superior de la Contralora, Fiscal


General y Fiscal General Adjunto, Procurador y

Entre los vacos argumentativos destacan los referidos a:

Subprocurador General, Procurador y Subprocurador


General de Derechos Humanos, y todos los que

a. La eliminacin de los lmites a la reeleccin

estuvieren ejerciendo el cargo de Alcalde (prohibicin

presidencial que era una garanta mnima para evitar la

establecida en el inciso d del art. 147).

entronizacin de los lderes polticos en la Presidencia,


y que podra facilitar el relevo generacional, dejando

d. Se dispone el fortalecimiento del Poder Ejecutivo

libre el camino formal para la reeleccin sucesiva e

al otorgarle al Presidente de la Repblica la


23

Novena reforma constitucional 2014

facultad de dictar decretos ejecutivos de aplicacin

titular del Ejecutivo, sino las instituciones civiles.

general en materia administrativa. Las palabras

La reforma tambin se distancia de este modelo

de aplicacin general pretenden generar una

regional cuando dispone la participacin de

ambigedad con relacin a la jerarqua entre leyes

militares en funciones civiles (arts. 92 y 95).

y decretos, que podr ser interpretada y aplicada


como si el Ejecutivo fuese un rgano que colegisla

f. La subordinacin directa de la Polica Nacional al

con el parlamento, fortaleciendo ms su poder

Presidente de la Repblica en su carcter de Jefe

poltico y debilitando el equilibrio necesario entre

Supremo de la misma, eliminando la intermediacin

ambos poderes; ello puede afectar la seguridad

del Ministerio de Gobernacin, lo que tambin

jurdica y la democracia representativa, ya que

era una consecuencia lgica de los principios

los decretos ejecutivos no estn sometidos a la

del Tratado Marco de Seguridad Democrtica de

transparencia propia del proceso de formacin de

Centroamrica (fortalecimiento continuo y sostenido

la ley (art. 150 numeral 4). En realidad, las leyes

del poder civil y de las instituciones democrticas;

se encuentran en una posicin jerrquica superior

subordinacin de las fuerzas policiales a las

a la que corresponde a los Decretos Ejecutivos.

instituciones civiles). De esta manera se allana


el camino para una relacin directa, adems de

e. La eliminacin de las funciones de intermediacin

disponer tambin la participacin de policas en

del Ministerio de Defensa en la relacin del Ejrcito

funciones civiles (art. 95 y 97).

con el poder civil, conservando nicamente la


relacin directa con el Presidente de la Repblica

g. La eliminacin de la expresa obligacin del

en su carcter de Jefe Supremo. La reforma se

Estado en cuanto a la preservacin, conservacin

aleja del modelo previsto en el Tratado Marco de

y rescate del medio ambiente y de los recursos

Seguridad Democrtica de Centroamrica (TMSD,

naturales (antiguo art. 60), mientras dispone que

1995)15, en el que se estableci el principio de

se podrn celebrar contratos u otorgar concesin

fortalecimiento y perfeccionamiento constante de

para la construccin y explotacin de un canal

las instituciones democrticas, por medio de un

interocenico. El contrato haba sido concedido

proceso continuo y sostenido de consolidacin y

en exclusividad desde el 5 de septiembre de 2012,

fortalecimiento del poder civil (art. 2.b TMSD); y el

mucho antes de la reforma constitucional, sin que

principio de subordinacin de las fuerzas armadas,

se estableciera algn mecanismo para validar la

de polica y de seguridad pblica, a las autoridades

opinin del pueblo, como el referendo popular, a

civiles constitucionalmente establecidas, surgidas

pesar de tratarse de un asunto de trascendencia

de procesos electorales, libres, honestos y

para el medio ambiente, la soberana nacional,

pluralistas (art. 2.c TMSD); dado que el modelo

la configuracin del territorio y las futuras

regional presupone que el poder civil no es slo el

generaciones de nicaragenses (art. 102).

15. El Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica, fue aprobado por Decreto de la Asamblea Nacional No. 1372, del 11 de
junio de 1996, publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 133 del 16 de julio de 1996) y ratificado por Decreto No. 13-96, aprobado el 25 de
julio de 1996 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 140 del 26 de julio de 1996.

24

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Reeleccin
presidencial
indenida

Trato
desigual a
funcionarios
del Estado

Castigo
a los
trnsfugas

Rearma
concesin
canalera

Fortalecimiento
del Poder
Presidencial

Modicacin
de mayoras
electorales

Relacin
directa con el
Ejrcito y la
Polica
Nacional

Decretos
ejecutivos
de aplicacin
general

h. La separacin de sus cargos de los funcionarios

del Estado, as como la descentralizacin de la

electos considerados trnsfugas por traicionar la

administracin pblica. Por otra parte, la permanencia

voluntad del elector. Esta sancin es violatoria de

en el cargo de los funcionarios electos (diputados,

los derechos humanos del representante electo ya

alcaldes y concejales) deja de ser una garanta para

que se introduce sin reserva de ley y sin forma ni

que stos puedan ejercer la representacin popular

figura de juicio; adems facilita las sustituciones

con la libertad requerida, de manera que sus efectos se

injustificadas de diputados, alcaldes y concejales,

convierten en un riesgo para la democracia.

incrementa el poder de los lderes polticos de los

2.1.1. Reeleccin indefinida y fortalecimiento


del poder presidencial

partidos al contar con un instrumento de castigo;


crea una dependencia de la persona electa y lesiona
la democracia participativa y representativa, as

Antes de ser electo en el ao 2006 para su

como la democracia directa que se dice promover

segundo mandato, el Presidente Daniel Ortega

(art. 131 prrafo segundo).

Saavedra vena pronuncindose por establecer un


rgimen parlamentario en Nicaragua. En reiteradas

Estas medidas tienen como fin asegurar la continuidad

ocasiones expres la necesidad de acabar con el

en el cargo de Presidente de la Repblica y fortalecer

rgimen presidencialista y establecer un rgimen

el poder presidencial. Al fortalecer el poder central se

parlamentario (Discurso pronunciado en el Acto del

debilita el equilibrio formal con el resto de instituciones

25

Novena reforma constitucional 2014

24 aniversario de la Revolucin, celebracin del 19 de

De manera que una vez resuelta la reeleccin

julio de 2003)16.

indefinida del presidente, primero por la va judicial y


ahora por la novena reforma, todo indica que aquellas

A principios de 2008, habiendo sido ya reelecto titular

preocupaciones sobre los vicios del presidencialismo

del Ejecutivo, en ocasin de la presentacin de un libro

y su desprestigio, no eran sinceras o constituan un

en homenaje al veintin aniversario de la Constitucin,

eufemismo que esconda las mismas obsesiones

critic al rgimen republicano y presidencialista. Entre

reeleccionistas constatadas por Esgueva (2011) como

sus sealamientos expuso:

una constante de la historia de Nicaragua.

En la actualidad, se plantea que en los sistemas

Dada la importancia capital de esta cuestin en

presidenciales la concentracin del poder y la

el contexto actual, entendemos que el silencio de

irresponsabilidad de su ejercicio no son compatibles

los legisladores en la exposicin de motivos de

con un Estado constitucional. El Derecho comparado

la reforma es, cuando menos, una manifestacin

muestra la evolucin que se ha dado en cuanto a

de que no haba inters por dar explicaciones

la actualizacin de los sistemas presidenciales. La

al pueblo sobre las medidas que allanan el

preservacin de estos sistemas no excluye que sean

camino para un cuarto perodo presidencial.

reformados y actualizados. La mayor parte de las


reformas han consistido en adoptar instituciones

Vale recordar que la candidatura del Presidente Ortega

que tienen su origen en los sistemas parlamentarios,

para un tercer perodo (2012-2017), fue facilitada por

ya que () el presidencialismo es la causa del

el Consejo Supremo Electoral (CSE) y resuelta en base

desprestigio del resto de poderes del Estado (Castro

a la Sentencia 504 del 19 de octubre de 2009, dictada

y Cuarezma, 2008:14).

por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de


Justicia (Aguilar, 2011).

Esta singular frase sobre la incompatibilidad del sistema


presidencialista con el Estado Constitucional suscrita

El camino de la reeleccin presidencial indefinida ya

por el Presidente, quiz puede explicarse porque, de

haba sido trazado, primero por la Sala Constitucional

acuerdo con informacin publicada en la prensa escrita

y luego por la Corte en pleno con la sentencia nmero

de ese ao (2008)17, se encontraba explorando la

6 del 30 de septiembre de 2010. La sentencia declar

posibilidad de establecer un rgimen parlamentario que

la inaplicabilidad erga omnes del artculo 147

hubiera fortalecido las competencias de la Asamblea

constitucional, reformando as de hecho la Constitucin.

Nacional, moderado las facultades ejecutivas de un

Esta reforma de hecho de la Constitucin no est

Primer Ministro (Jefe de Gobierno) y reducido las del

incluida en la lista de reformas formales a la misma,

Presidente (Jefe de Estado). Todo lo contrario a lo que

aunque en realidad implic una reforma realizada por el

ha hecho con la novena reforma.

mximo tribunal, sin contar con las facultades para ello.

16. (Uriarte, 2003). Daniel Ortega, secretario general del Frente Sandinista, insisti ayer durante su discurso en la celebracin del triunfo
de la revolucin sandinista, en acabar con el sistema presidencial que rige en el pas e inst a impulsar un sistema parlamentario de alta
participacin popular. Lo que se propone es eliminar el sistema presidencial, el centro del poder estara en el Parlamento, que a la vez tendra una contraparte que sera el Congreso Popular, donde estaran electos representantes de la sociedad nicaragense, sin ganar salario, de
manera que habra una contraparte permanente incidiendo en las decisiones de Gobierno, apunt Ortega.
17. (Potosme, 2008). La idea del sistema parlamentarista, es decir, mayor concentracin de poder en la Asamblea Nacional, toma fuerza
y esa es la temtica que argumenta el libro: A 21 Aos de la Constitucin Poltica, Vigencia y Desafos, que presentar el prximo martes el
presidente Daniel Ortega.
26

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Se puede argumentar que la reforma no abord la

La potestad de dictar decretos ejecutivos con fuerza

reeleccin presidencial porque este asunto ya haba sido

de ley en materia administrativa hubiera convertido

resuelto por la Corte Suprema de Justicia, pero lo cierto

al Ejecutivo en una especie de rgano colegislativo,

es que, aquella solucin judicial (la sentencia nmero 6),

debilitando el equilibrio formal entre Poder Ejecutivo

no era lo suficientemente segura, pues dejaba abierta

y Legislativo. Esto hubiera significado una mayor

la puerta para una posible reinterpretacin en sentido

afectacin a la seguridad jurdica y a la democracia

contrario. De manera que no fue slo una cuestin

representativa, pues los decretos ejecutivos no estn

de carcter esttico lo que explica la eliminacin

sometidos al procedimiento y la transparencia propios

definitiva de los lmites constitucionales a la reeleccin

del proceso de formacin de las leyes.

presidencial introducidos desde 1995 con la segunda


reforma (Ley No. 192), que constituan una base legal

Sin embargo, la valoracin positiva que podra hacerse

para limitar las ambiciones de perpetuacin de los

de este cambio en la redaccin final de la reforma,

polticos en la Presidencia.

todava deber esperar que se conozcan los alcances


que el Ejecutivo le dar al trmino aplicacin general en

En el texto de la iniciativa de la reforma no se justific

materia administrativa, y la manera en que los tribunales

formalmente la reeleccin presidencial, ni se argument

interpretarn, llegado el caso, esta disposicin legal;

por qu se eliminaban otros temas relativos al modelo

aunque no cabe ninguna confusin en la relacin de

electoral, como las mayoras mnimas exigidas para

jerarqua entre ley y decreto.

ganar una eleccin presidencial o la necesidad de


una segunda vuelta, asuntos que no fueron objeto de

Finalmente, no puede obviarse que la reforma fortalece

revisin o disputa en la referida sentencia nmero 6

el control presidencial directo sobre las dos instituciones

de 2010 de la Corte Suprema de Justicia. En dicha

armadas: el Ejrcito y la Polica, sin el seguimiento ni la

sentencia estos temas no son abordados, ni existen

asistencia o intermediacin de ninguna otra institucin

pronunciamientos sobre las mayoras electorales

profesional civil.

exigidas para ganar una eleccin presidencial.

2.1.2. De las mayoras electorales suficientes


a la mayora simple

Aunque los lmites para la reeleccin indefinida


establecidos en 1995 no resolvieran los imaginarios
y las tendencias caudillistas de la cultura poltica

Una de las modificaciones de mayor calado a las

local, s contribuan a evitar el continuismo y a facilitar

reglas del juego democrtico en la novena reforma

la sucesin poltica de las dirigencias dentro de los

constitucional, que no fue justificada ni tampoco

partidos polticos, as como el ascenso de las nuevas

comentada por los diputados que la reformaron en su

generaciones dentro de estas organizaciones.

exposicin de motivos, es la transformacin del sistema


electoral, que pasa de una mayora calificada a una
mayora simple.

La exposicin de motivos de la reforma plante


inicialmente la necesidad de fortalecer las facultades
presidenciales para dictar decretos ejecutivos con fuerza

Se prev que esta modificacin no se agotar en la

de ley en materia administrativa, esta frase luego fue

reforma constitucional, sino que tendr consecuencias

sustituida por dictar decretos ejecutivos de aplicacin

en una futura reforma de la Ley Electoral.

general en materia administrativa (art. 150.4).

27

Novena reforma constitucional 2014

La segunda reforma (1995) estableci que para ganar

gobiernos con muy poco apoyo y, por tanto, debilitar

la Presidencia un candidato deba obtener al menos el

el sistema de representacin y el modelo democrtico

45 por ciento de los votos vlidos, regla que cambi en

que se dice profundizar, aun cuando es ms

la tercera reforma (2000) y que Arturo Cruz (2013: 5)

econmico y sencillo de administrar, adems que

explica de la siguiente manera:

favorecer a los partidos grandes de base amplia.

La modificacin de la Constitucin durante el

Los requisitos del art. 147 aseguraban que el presidente

Gobierno de Arnoldo Alemn, le permita a Daniel

resultara electo con un porcentaje mnimo. Lo que en

Ortega ganar la presidencia en primera vuelta con

esta investigacin hemos llamado mayora suficiente,

el 40 por ciento de los votos vlidos, y hasta con

es decir, un mnimo de electores que se sita entre 40 y

el 35 por ciento, siempre y cuando hubiese una

35 por ciento de los votos vlidos. De manera que, como

distancia del 5 por ciento de los votos entre l y el

quiera que fuese, alcanzar la presidencia del pas exiga

candidato que lo siguiese. Sin esta modificacin

un esfuerzo para conseguir apoyo del electorado.

hecha para favorecer a Daniel Ortega como parte de


un paquete de reformas conocido como el Pacto,

La reforma constitucional del sistema electoral no

negociado entre los principales de la sociedad poltica

queda ah, al pasar a un sistema de eleccin por

nicaragense, an con las fuerzas del antisandinismo

mayora simple elimina la segunda vuelta electoral

fragmentadas, Daniel Ortega con el 38 por ciento

porque siempre habr un ganador en la primera y nica

de los votos que obtuvo en el 2006, nunca hubiese

vuelta. Esto significa que, aun cuando ninguno alcance

regresado a la presidencia de Nicaragua.

un nmero mnimo de votos que expresen cierta


representatividad, el candidato que obtuvo el mayor

La Carta Magna estableca que sera electo Presidente

nmero resultar ganador de la contienda.

quien obtuviera la mayora relativa de votos (art. 146), el


vlidos para resultar electo.

2.1.3. Transfuguismo o propiedad sobre los


cargos de eleccin popular

Dado que la reforma elimina el primer prrafo del art.

Un tema que merece especial atencin en la reforma

147, el prximo Presidente de la Repblica a elegirse en

es la sancin de separacin del cargo de los

el 2016 resultar electo con la mayora relativa de los

funcionarios electos por el voto popular cuando sean

votos de acuerdo con la regla general del art. 146. Esto

considerados o quiz acusados trnsfugas (art.

es: con la mayora simple.

131 prrafo segundo).

El candidato que resulte ganador de las prximas

Aunque resulten admisibles e incluso legtimas las

elecciones ser el que obtenga la mayor cantidad

preocupaciones de los partidos polticos a efectos

de votos vlidos. Bajo este sistema, un candidato

de instaurar un rgimen legal que trate de evitar o

puede ganar con dos votos, si cada uno de los dems

desincentivar el transfuguismo, este tipo de sancin as

candidatos nicamente logra un voto.

planteada puede considerarse una violacin mltiple del

art. 147 reformado demandaba el 40 por ciento de votos

derecho de participacin poltica.


Dado que, por ahora, no se sabe cmo se adecuar
este sistema en el reordenamiento del sistema

Esta medida afecta gravemente el acceso y la

electoral, es difcil adelantar conclusiones definitivas.

permanencia libre de la persona electa en la

Un sistema de mayora simple puede generar

representacin; lesiona su libertad de asociacin


28

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

poltica; atropella el respeto al pluralismo poltico, ya

Ocampo fue destituida de hecho de su cargo sin

que ninguna organizacin poltica puede considerarse

mayores explicaciones oficiales y el exdiputado de la

con mayor legitimidad que otra; crea una arbitraria

UDC (parte de la alianza con el FSLN en 2006), Agustn

interferencia en los derechos de libertad de conciencia,

Jarqun Anaya, tambin fue destituido de hecho de

de libertad de expresin, de libertad de asociacin y de

su cargo por haber traicionado el mandato de sus

adhesin poltica del representante electo; y, finalmente,

electores al cambiarse de partido (Resolucin del CSE

afecta la sustitucin del mandato por el elector, que es

del 26 de julio del ao 2013).

el soberano llamado a sustituir a su representante.

2.2. Relacin presidencial directa


con las instituciones armadas

Esta sancin se introduce sin reserva de ley y


sin forma ni figura de juicio. La persona acusada
de trnsfuga no cuenta con las garantas del

La Constitucin Poltica de Nicaragua reconoce las

debido proceso establecidas para los dems

misiones relativas a la defensa nacional19 (art. 92), y

ciudadanos, lesionando no slo sus derechos y

adems incorpora la seguridad20 como un derecho

garantas individuales sino, adems, la democracia

fundamental de las personas (art. 25.2); asumiendo

participativa y representativa .

que el Estado es garante de los derechos individuales

18

de quienes se encuentran bajo su jurisdiccin,


La nueva disposicin constitucional no precisa quin

lo que convierte a la seguridad en una condicin

ser la autoridad competente para conocer, resolver

necesaria para alcanzar el pleno desarrollo humano y,

y aplicar la sancin, ni qu deber hacerse cuando

consecuentemente, para la paz, la libertad y la justicia.

resulte que el acusado de trnsfuga sea el representante


suplente y no el propietario de un cargo por eleccin.

Como explica Elvira Cuadra (2014) antes de 1979,


la Guardia Nacional era la institucin que realizaba

Existen dos antecedentes de este tipo de sancin

indistintamente las funciones de defensa y seguridad

impulsadas antes de la reforma por el Consejo

en Nicaragua, pero ejerca sus funciones a partir de los

Supremo Electoral (CSE). Tales sanciones no tenan

preceptos establecidos en la doctrina de la seguridad

fundamento legal y sin embargo la instancia ejecutora

nacional y a travs de mtodos cruelmente represivos.

argument que la sancin era materia electoral y,


por tanto, exclusiva de sus funciones, sin respetar

La Guardia Nacional era una de las instituciones clave

las garantas mnimas del debido proceso que tienen

en el crculo de poder que sostena a la dictadura

todos los ciudadanos. La exdiputada del FSLN Xochilt

de los Somoza desde sus inicios en la dcada de

18. Vase los argumentos expresados por el diputado Wilfredo Navarro, en su voto razonado a la iniciativa de reforma, con fecha
3 de diciembre de 2013. Recuperado de internet de: http://legislacion.asamblea.gob.ni/SILEG/Iniciativas.nsf/0/9e79461787f2f80f06257c1600609ea0/$FILE/ATT11ITE.pdf/VotorazonadoWNM.pdf
19. El Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua del Ministerio de Defensa de Nicaragua define defensa como la capacidad del Estado para
brindar proteccin a sus intereses y objetivos nacionales, mediante la disposicin y accin coordinada de todas las energas y fuerzas morales y
materiales de la Nacin (Ministerio de Defensa/Ejrcito de Nicaragua, 2005).
20. La seguridad es entendida como una condicin permanente de soberana, independencia, integridad territorial, paz y justicia social, que
en el marco institucional de estado social de derecho, provee las garantas necesarias a la Nacin para la vigencia de sus intereses y objetivos
nacionales, frente a cualquier amenaza, riesgo o agresin, as como el goce de las libertades individuales y los derechos polticos, conforme a
la ley, la misma definicin continua informando que si bien, la seguridad nacional, no es un fin en s mismo, es un propsito genrico del Estado
que involucra a todas las fuerzas de la Nacin, expresadas en el poder nacional (Ministerio de Defensa/Ejrcito de Nicaragua, 2005).
29

Novena reforma constitucional 2014

los 40 hasta su derrocamiento en 1979 (Millet,

tambin fue clave la promulgacin en 1998 de la Ley de

1979). Sus mtodos abiertamente represivos y las

Organizacin, Competencia y Procedimiento del Poder

constantes violaciones a los derechos humanos,

Ejecutivo (Ley 290), que permiti la redefinicin de las

le granjearon la animadversin de la mayora de la

relaciones de los cuerpos armados con las instituciones

sociedad nicaragense y la condena pblica de la

civiles de la administracin.

comunidad internacional, especialmente durante


las insurrecciones armadas lideradas por el Frente

En el ao 1998, como resultado de esta ordenacin

Sandinista de Liberacin Nacional, FSLN, que

administrativa del Poder Ejecutivo, al Ministerio de

culminaron con la cada del rgimen de los Somoza y

Defensa le fue asignada la facultad de dirigir y coordinar

su desarticulacin como aparato militar el 19 de julio

los asuntos relacionados con el Ejrcito, y al Ministerio

de 1979 (Baltodano, 2010).

de Gobernacin aquellos concernientes a la Polica.


Estos procesos contribuyeron a la profesionalizacin y

De acuerdo con los artculos 92 y 97 de la Carta

democratizacin del sector de defensa y seguridad, e

Magna el pas cuenta ahora con dos cuerpos armados:

inauguraron una nueva etapa en las relaciones cvico

el Ejrcito de Nicaragua y la Polica Nacional. El

militares y generaron la credibilidad de ambos cuerpos

Ejrcito de Nicaragua es la nica institucin de

armados ante la sociedad.

naturaleza militar encargada de la defensa nacional (y


despus de la reforma debe entenderse que tambin

La relacin institucional de los cuerpos armados con el

podra estar a cargo de ciertos asuntos relacionados

poder civil ces con el segundo mandato del Presidente

con la seguridad nacional). La Polica Nacional, cuerpo

Ortega en 2007. Se instaur entonces un modelo de

armado de naturaleza civil, vela por la seguridad y el

relacin directa entre el Presidente y las instituciones

orden interno, as como por la prevencin, persecucin

armadas que no estaba previsto en la organizacin

e investigacin del delito.

jurdica de la administracin. El proceso inici con


la vacancia del Ministro de Defensa en el ao 2007,

Ambos cuerpos armados iniciaron a partir de su

el nombramiento de una Secretaria General, hasta la

fundacin un proceso de institucionalizacin y

reduccin de su contenido de trabajo. En el caso del

profesionalizacin que tuvo diversos momentos

Ministerio de Gobernacin se produjo un relevo fctico

histricos, como la promulgacin del Cdigo de

de sus competencias en su relacin superior jerrquica

Organizacin Jurisdiccional y Previsin Social Militar

con la Polica Nacional.

en 1994 (Ley 181) y la reforma constitucional (1995),


que permiti la transformacin del Ejrcito Popular

Este modelo de relaciones directas fue legalizado

Sandinista a Ejrcito de Nicaragua y de la Polica

con la novena reforma constitucional al relevar a

Sandinista a Polica Nacional, a fin de que ambas fuesen

ambas instituciones ministeriales de sus antiguas

valoradas como instituciones del Estado y la nacin, y

competencias, y tambin fue materializado con la

no de un partido poltico o de un gobierno especfico.

reforma del Cdigo Militar (Ley No. 855), y la nueva Ley


de la Polica Nacional (Ley No. 872).

Especialmente relevante para impulsar este proceso de


institucionalizacin, as como para enrumbar de manera

La relacin directa entre el Presidente y los

estratgica las relaciones entre civiles y militares, fue

cuerpos armados es uno de los rasgos de la actual

la adopcin en 1996 del Tratado Marco de Seguridad

administracin Ortega. Si bien esta relacin puede

Democrtica de Centroamrica (TMSD) y la creacin

facilitar decisiones relacionadas con la seguridad y

del Ministerio de Defensa en 1997. En el mismo sentido,

la defensa, tambin reduce las capacidades de las


30

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Reforma del sector seguridad/ defensa

Presidencia

Ministerio
de Defensa

Polica
Nacional

ar

go

s civ

il e s

iviles
sc
o
g
ar

Ministerio
de Gobernacin

Ejrcito de
Nicaragua

instituciones civiles para dirigir cuerpos armados,

otros. A pesar de ello, los diputados que propusieron la

adems de crear una relacin de subordinacin

reforma no ofrecieron una explcita justificacin.

jerrquica individual, pero no institucional.


La reforma introdujo algunas funciones que no
La reforma introduce adems, para ambos cuerpos

estaban contempladas anteriormente como las de

armados (art. 95), la posibilidad de que sus miembros

investigacin del delito (art. 97), tambin otorg

puedan ocupar cargos temporalmente en el mbito

reconocimiento legal al modelo preventivo, proactivo y

del Poder Ejecutivo por razones de seguridad

comunitario y plante que ste debe realizarse con la

nacional cuando el inters supremo de la nacin as

participacin protagnica de los habitantes, la familia

lo demande (art. 95). Aunque esta disposicin pueda

y la comunidad.

ser empleada para resolver necesidades de personal


relacionadas con asuntos de seguridad y defensa,

Aun cuando este modelo policial ha logrado el

tambin puede crear riesgos innecesarios de militarizar

reconocimiento de organizaciones internacionales, su

instituciones civiles.

perfil sigue siendo an impreciso. El xito del modelo


requiere de un mayor grado de profundidad de su

2.2.1. La nueva situacin de la Policia Nacional

definicin a travs de la legislacin ordinaria, as como


del conocimiento y empoderamiento de los distintos

En Nicaragua el tema de la seguridad moviliza

sectores de la sociedad.

distintos imaginarios debido a los dolorosos procesos


histricos vividos en el pasado reciente: control social,

En cuanto a la intervencin del Ejrcito en los asuntos

represin poltica, desplazamiento de personas,

de seguridad pblica o de orden interno en apoyo a

enfrentamientos blicos, desmovilizacin y desarme de

la Polica Nacional (art. 92) no hay modificaciones en

grupos alzados, inobservancia de derechos humanos,

la reforma. Esta posibilidad ya estaba prevista antes,

profesionalizacin de los cuerpos armados, entre

de acuerdo con la Ley de la Polica Nacional es esta


31

Novena reforma constitucional 2014

institucin policial la que solicita al Presidente de la

f. Seguridad Nacional: Se entiende por Seguridad

Repblica el apoyo del Ejrcito en casos excepcionales:

Nacional, la condicin permanente de soberana,

() cuando la estabilidad de la Repblica est amenazada

independencia, integridad territorial, paz y justicia

por graves alteraciones al orden pblico y desordenes

social dirigida a preservar la integridad, estabilidad

internos, calamidades y desastres naturales y la capacidad

y permanencia del Estado de Nicaragua, sus

institucional se encontrare excedida21.

instituciones, el orden democrtico, Estado Social de


Derecho, el bien comn, proteccin de las personas

Aunque el Ejrcito Nacional y la Polica Nacional

y sus bienes, frente a cualquier amenaza, riesgo o

han emprendido planes conjuntos de intervencin,

agresin, en apego a la Constitucin Poltica de la

el cumplimiento de misiones no tradicionales por

Repblica, los derechos humanos, los convenios

parte del Ejrcito, que normalmente le corresponden

y tratados de los que Nicaragua es Parte en esta

a instituciones civiles, pone a la institucin militar

materia.

en una constante relacin con la ciudadana, lo que


siempre representa un riesgo debido a que por su

Este concepto de seguridad nacional es amplio, y

propia naturaleza militar, este cuerpo armado no ha

lo es mucho ms si consideramos los objetivos que

sido entrenado para negociar, consensuar o gestionar

deben perseguir las misiones de la seguridad nacional

tensiones con la poblacin, sino enfrentar riesgos o

de acuerdo con la ley: preservacin de la vida y de la

peligros contra la defensa nacional.

democracia; desarrollo econmico, poltico, cultural,


social, ambiental y tecnolgico del pas; preservacin

2.2.2. La nueva situacin del Ejrcito


de Nicaragua
Los diputados que elaboraron la reforma introdujeron
en la Constitucin un concepto de seguridad
nacional (art.92) no definen, aunque est relacionado
con asuntos vinculados a las tecnologas de las
telecomunicaciones como: la prohibicin de instalar
sistemas que afecten las comunicaciones nacionales y
la propiedad estatal sobre los puntos de comunicacin
para la defensa nacional, el espectro radioelctrico y
satelital.
Lo que sea que signifique este concepto dentro de la
propia Constitucin es un asunto que no puede ser del
todo aclarado. Vale recordar que a finales de 2010 fue
aprobada una Ley de Seguridad Democrtica en la que se
estableca el siguiente concepto:

de la soberana, independencia e integridad territorial;


mantenimiento del orden constitucional y fortalecimiento
de las instituciones de gobierno; enfrentamiento al
narcotrfico y crimen organizado y defensa frente a una
agresin extranjera (art. 5, Ley 750).
Es significativo que tales asuntos puedan ser
asignados al Ejrcito, ya que aunque la reforma no es
explcita sobre qu debe entenderse por seguridad
nacional en la Constitucin, este concepto es muy
amplio en la Ley de Seguridad Democrtica.
De acuerdo con la Ley 750, el Sistema Nacional de
Seguridad Democrtica cuenta con una amplia gama de
funcionarios que proceden de distintas instituciones civiles
como: Migracin, Aduana, Penitenciaria, Procuradura,
Fiscala, Unidad de Anlisis Financiero22 y Superintendencia
de Bancos, adems del propio Ejrcito y la Polica.

21. As lo establece el artculo 13 numeral 4 (Atribuciones y funciones del Director o Directora General) de la Ley No. 872, Ley de Organizacin, Funciones, Carrera y Rgimen Especial de Seguridad Social de la Polica Nacional, aprobada el 26 de junio de 2014 y publicada en
la Gaceta Diario Oficial No.125 del 7 de julio de 2014.
22. Nueva entidad que sustituy a la Comisin de Anlisis Financiero (CAF) y que fue creada en 2012 mediante Ley No. 793, Ley Creadora
de la Unidad de Anlisis Financiero, aprobada el 15 de junio de 2012 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 117 del 22 de junio de 2012.
32

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Este tipo de competencias atribuidas al Ejrcito, en

Repblica en la formulacin de los planes y polticas

cumplimiento de funciones no tradicionales del cuerpo

de defensa y seguridad nacional, convirtiendo la

militar, abre una brecha de discrecionalidad y de riesgos

anterior relacin institucional del Ejrcito con las

en orden a la preponderancia de las autoridades civiles.

instituciones civiles en una relacin directa con el


Presidente de la Repblica.

Algunas interrogantes que deja la reforma y que deben

ser definidas para evitar riesgos de superposicin

b. La ampliacin del criterio para autorizar el trnsito o

de funciones y competencias entre las autoridades

estacionamiento de naves, aeronaves, maquinarias

militares y las civiles, o el eficiente desempeo de

y personal militar extranjero para otros fines que no

ambas instituciones son:

sean humanitarios como: adiestramiento, instruccin


e intercambio, a solicitud del Presidente de la

Cmo se prepara y entrena el personal de la institucin

Repblica y ratificacin de la Asamblea Nacional.

militar para lidiar con el cumplimiento de sus misiones

en orden a los desafos de la preservacin de la

c. La extensin de la educacin militar, a temas como

democracia y de los derechos humanos que forman

el derecho internacional humanitario y temas

parte de los objetivos de la seguridad nacional?

patriticos. Deber analizarse lo que se entienda


por educacin patritica y si esto puede encausarse

Cules sern las misiones a desarrollar por el

a una formacin que pretenda implantar valores

Ejrcito para garantizar la democracia y los derechos

no acordes con los principios democrticos y los

humanos? Debemos entender que las funciones y

derechos humanos.

las competencias del Ejrcito en materia de seguridad

nacional de acuerdo con la reforma estarn limitadas

d. La ausencia de un concepto de seguridad nacional,

slo a la proteccin de las telecomunicaciones o seran

pero que se relaciona con asuntos referidos a las

tambin otros temas como la salud, la educacin, la

tecnologas de las comunicaciones. El Ejrcito

alimentacin, la energa o el agua potable?

destaca como la institucin encargada de asumir


estos asuntos.

Cmo comprometen estos cambios y la asignacin

de nuevas funciones y misiones en torno a la

e. Se abre la posibilidad de que los integrantes de

seguridad nacional o megaproyectos como el

la Polica y el Ejrcito puedan ocupar cargos en el

gran canal, la transformacin del rol profesional,

mbito del Poder Ejecutivo. Aunque se seala que

institucional, moderno y democrtico que el Ejrcito

dichos cargos sern temporales, es manifiesta tanto

haba venido experimentado en los ltimos aos y le

la discrecionalidad de tales nombramientos como el

ha permitido convertirse en la institucin de mayor

nmero de nombramientos, el tiempo de la duracin

reconocimiento y valoracin entre la poblacin?

y la posicin. Convendra una correcta regulacin de


esta posibilidad, a fin de evitar que se abuse de ella.

La novena reforma constitucional modifica puntos


importantes en materia de defensa y seguridad nacional:

La reforma constitucional coincidi con dos


modificaciones al rgimen de los cuerpos armados: la

a. El relego de las funciones del Ministerio de

del marco normativo del Ejrcito de Nicaragua (por la

Defensa al establecer una relacin directa entre el

Ley No. 855) y la aprobacin de un nuevo rgimen de la

Comandante en Jefe del Ejrcito y el Presidente de la

Polica Nacional (por la Ley No. 872).

33

Novena reforma constitucional 2014

El mandatario instalar el viernes los CPC y se

Esta coincidencia no es fruto del azar; tanto la reforma al

prepara de esta forma a legitimar los Comits como

Cdigo Militar realizada en paralelo, como la promulgacin

verdaderos representantes de la sociedad civil

de una nueva Ley de la Polica meses despus de

ante el Gobierno del Frente Sandinista (FSLN). Hay

aprobada la reforma constitucional, dan cuenta de un

quienes se llenan la boca hablando de la sociedad

orden de prioridades destinado a legalizar la relacin

civil organizada, pero la verdadera sociedad civil es

jerrquica directa entre el Presidente de la Repblica y las

el pueblo organizado en los CPC, afirm Ortega,

instituciones armadas. Una sola persona no puede hacer

ante cientos de seguidores del Reparto Shick, uno

frente y dar seguimiento a la complejidad administrativa

de los barrios ms grandes y pobres de la capital (La

de todos los asuntos relacionados con las funciones,

Primersima, 2007)24.

competencias y planes de ambas instituciones armadas.


La promocin de organizaciones como los CPC desde

2.3 Institucionalizacin del modelo


de gobierno

el Gobierno, as como la determinacin de sus mbitos


o espacios de participacin frente a una sociedad plural,
compleja y diversa, ha originado valoraciones crticas
desde distintos sectores sociales (Stuart et al., 2009).

La exposicin de motivos de la iniciativa presentada el


31 de octubre de 2014, plantea que () Esta reforma
constitucional viene a institucionalizar el modelo de

El fomento y la tutela de estas instancias de

gobierno que se est aplicando en el pas ().

participacin desde el Gobierno, es adems incompatible


con una administracin pblica neutra e inclusiva, y
afecta el desarrollo de una sociedad plural y diversa.

Esta afirmacin evidencia la falta de subordinacin


del poder a la ley. Serrano Caldera (2011) plantea que
el sometimiento a la ley es una caracterstica propia

En realidad, lo que est sucediendo es que las

de un gobierno que respeta el Estado de Derecho, de

negociaciones y transacciones entre el Gobierno

manera que el poder es lo que la ley dice que es, y la

y ciertos actores especficos han sustituido, de

ley es, lo que la voluntad colectiva la Asamblea como

hecho, el sistema de partidos polticos propio de

representante de esa voluntad colectiva dice que es

una democracia representativa, por uno de carcter

el poder.

transaccional corporativo, basado en la adopcin de


acuerdos, a los que se les denomina consenso, con

2.3.1. El modelo de alianza dilogo y consenso

ciertos grupos organizados.

La idea de institucionalizar el modelo de gobierno no

El poder estatal soluciona las demandas de estos

puede desligarse de lo que sucede en la realidad social.

grupos, a cambio de que stos abonen a su legitimidad

Desde el ao 2007 fueron puestas en funcionamiento

y mantengan entre sus asociados una cierta

por el Poder Ejecutivo nuevas formas de participacin

discrecin o moderacin en sus sealamientos.

denominadas de democracia directa, como los

La reforma constitucional legaliz este modelo

Consejos de Participacin Ciudadana (CPC) :

de transacciones y mantuvo el sistema formal de

23

partidos polticos, aunque restringi el pluralismo

23. Instancias de participacin creadas por medio del Decreto Ejecutivo No. 112-2007, Creacin de los Consejos y Gabinetes del Poder Ciudadano, aprobado el 29 de noviembre del 2007 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 230 del 29 de noviembre de 2007.
24. Nota de Radio La Primersima: 29 noviembre de 2007. Recuperada de internet de:
http://www.radiolaprimerisima.com/noticias/22276/ortega-firma-otro-decreto-para-confirmar-la-creacion-de-los-cpc-y-reorganiza-el-conpes
34

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

poltico (art. 5 prrafos 2do), concebido ya no para las

religiosas) elegidas por el Gobierno, y no los partidos

organizaciones polticas en general como planteaba

polticos, construyen una relacin privilegiada con

antes, sino para los partidos polticos, quienes se

la administracin pblica o se incorporan a ella,

convierten en actores del pluralismo.

proyectndose ante la sociedad como entidades


reconocidas, protegidas y hasta tuteladas por el

El reconocimiento de los partidos polticos est

Estado. Sus logros y actividades se publicitan como

condicionado a su participacin en los procesos

concrecin de la democracia directa, dada su conexin

electorales. No participar en un proceso electoral tendr

con el aparato estatal, como un ejercicio de la

como consecuencia dejar de ser partido poltico. Esto

voluntad popular.

resulta ventajoso para asegurar la participacin de los


partidos en el proceso electoral y lograr su legitimidad.

La presencia de estas alianzas, propias de un modelo


corporativo, con mecanismos de transaccin o de

Al configurar formalmente el diseo de un rgimen

participacin que constituyen una nueva forma de

econmico de mercado, pero caracterizado en la

estructurar y articular institucionalmente el poder

prctica por rasgos monoplicos u oligoplicos, y

alrededor de un nico centro, tiende a fortalecer

algunos elementos de una economa social de mercado

cada vez ms a la nica autoridad reconocible y, en

(libre competencia y proteccin de consumidores), la

consecuencia, su resultado siempre ser una mayor

reforma constitucional instala un modelo de alianza del

concentracin y centralizacin del poder poltico.

Gobierno con el sector empresarial pequeo, mediano y


grande, y los trabajadores, bajo el dilogo permanente en

De esta manera el modelo de alianza, dilogo y

la bsqueda de consensos (art. 98 y 101). Esta situacin

consenso puede desarrollar un crculo de transacciones

genera algunas reflexiones.

no transparentes, en el cual el centro de poder resuelve


las peticiones de las corporaciones elegidas como

Si bien el dilogo y la bsqueda de consensos merecen

aliadas para mostrar la voluntad de dilogo y consenso;

el mximo reconocimiento, la alianza con cualquier

en tanto que dichos grupos obtienen aquello que

sector de la sociedad como forma de organizacin

desean del Estado, aunque a cambio se sometan o

poltica, resulta inapropiada para justificar el accionar

moderen, apuntalando la autoridad del centro de poder,

del Estado, quien debe actuar con total neutralidad en

que de nuevo conceder otros consensos a cambio de

beneficio de todos los sectores sociales. Lo que puede

mantener el apoyo.

facilitar el riesgo de aprovechamiento indebido o abuso


del poder sobre los bienes y asuntos pblicos.

El efecto de este modelo de alianza y de su asimilacin


institucional y social se contradice con el concepto

En el caso del consenso, hay que decir que su bsqueda

moderno de democracia participativa y representativa,

es meritoria como poltica pblica, pero someter

dado que los consensos de estas alianzas se

el accionar del Estado al consenso, en realidad es

superponen a las instituciones pblicas y marginan la

incompatible con la democracia como rgimen de

mediacin de los partidos polticos.

mayoras con respeto hacia las minoras.


La introduccin del modelo de alianza, dilogo y

Las alianzas especficas tampoco toman en cuenta

consenso parece encajar con un rgimen corporativo,

los intereses de los sectores sociales no organizados

donde ciertas organizaciones (econmicas, sociales y

excluidos del modelo, quienes no tienen otra opcin

35

Novena reforma constitucional 2014

ESTADO
Gobierno
Poder
Ejecutivo

Polica Nacional

Ejrcito Nacional

Poderes
Poder
Judicial

Poder
Electoral

Poder
Legislativo

Alianza
FSLN

Trabajadores
CPC/Iglesias

COSEP

Partidos
polticos

Sociedad

que aceptarlo, ya que el poder central no encuentra

(art. 98 y 101), bajo el principio de responsabilidad

ningn lmite ni contrapeso a su voluntad, lo que adems

compartida (art. 98), frase que luego fue eliminada

imposibilita cualquier alternancia en el poder poltico.

del texto constitucional, en el que tambin caben

Como bien seala Arturo Cruz (2013), el Presidente Ortega

los trabajadores.

es en la actualidad el mediador exclusivo entre el Estado y


la sociedad25.

El rol del Estado en la economa no puede ser asumido de


manera dogmtica y debe ser el resultado de un profundo

2.4. El diseo de un modelo


econmico corporativo

y amplio debate de todos los sectores involucrados,


siendo que cada nacin enfrenta retos diferentes en la
configuracin de sus bienes pblicos y de sus mercados,

En el orden de la gestin econmica, la reforma

as como en su nivel de desarrollo humano.

propone un replanteamiento de la funcin o razn


de ser del Estado en la economa hacia un rol de

Las disposiciones de la reforma en materia econmica

facilitador (art. 98) y el modelo de alianza, dilogo

deben ser contrastadas con la realidad de la gestin

y consenso del Gobierno con el sector empresarial

econmica del pas, si quieren obtenerse conclusiones

25. En la Nicaragua de hoy, el mediador exclusivo entre Estado y sociedad es Daniel Ortega, encargado de distribuir esas rentas que se originan en los fondos venezolanos, pero tambin en la cooperacin tradicional, sin la cual, los fondos venezolanos tendran que ser incorporados
obligatoriamente al presupuesto formal, lo que le restara a Daniel Ortega la discrecionalidad fiscal, misma que le ha permitido resolver con
agilidad los imprevistos de la mediacin (Cruz, A., 2013:8).
36

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

que sean tiles para comprender su contenido. Sus

aos ochenta, y que mantendr una comunicacin

conclusiones pueden ofrecer pistas sobre las virtudes

fluida con el sector privado. Esta idea subyace en la

del modelo en resultados econmicos y los riesgos que

exposicin de motivos al hacer referencia a uno de los

entraa en el marco de una sociedad democrtica.

empresarios locales:

2.4.1. El rol facilitador del Estado en la economa

Parafraseando al empresario Carlos Pellas, la alianza


conlleva a una unidad de propsito de criterios y

La reforma constitucional establece que el rol del

acciones en un esfuerzo poltico para el desarrollo y

Estado en la economa ser de facilitador de la

la bsqueda de un consenso que cree confianza en el

actividad productiva (art. 98). Se trata de un papel

sector empresarial27.

disminuido si pretende lograr el desarrollo humano


sostenible26, mejorar las condiciones de vida del

Esto explicara la preocupacin por regular hasta el

pueblo y hacer una distribucin ms justa de la

detalle algo ms propio de leyes ordinarias que de

riqueza (art. 98 prrafo primero).

un texto constitucional algunas de las actividades


de facilitacin que debe realizar el Estado en la

La reforma propone un modelo de Estado limitado

economa: simplificacin de trmites y reduccin

a facilitar el desarrollo del sector privado, lo que

de barreras de entrada a la formalidad (art. 98,

constituye una contradiccin con las obligaciones

prrafo tercero).

atribuidas en el art. 99 de ser: () responsable de


promover el desarrollo integral del pas y como gestor

Tales precisiones pretenden transmitir tranquilidad

del bien comn, deber garantizar los intereses y

a los empresarios, dado que no constituyen una

las necesidades particulares, sociales, sectoriales y

respuesta a una carencia de normas en el modelo

regionales de la nacin.

econmico constitucional de Nicaragua previo a


la novena reforma, adems que, la Constitucin

Las referencias al rol de facilitador del Estado en la

reconoca el rol protagnico de la iniciativa privada en

economa no se corresponden con lo que sucede en

la economa (art. 99).

la realidad, tampoco son resultado de algn debate


nacional o consenso con el resto de sectores de la

De acuerdo con Schneider (2014), este tipo

sociedad; sino que son el reflejo de una propuesta

de reformas tambin pueden ser el resultado

especfica del Gobierno, que debera ser discutida con la

de la presin que ejercen ciertos grupos para

sociedad, a fin de valorar si es suficiente para satisfacer

tener acceso poltico e impulsar una agenda

sus aspiraciones de desarrollo humano.

pblica que les ayuda a mantener su dinamismo,


incluyendo las adaptaciones administrativas y

Con la reforma parece querer trasmitirse tranquilidad

la creacin de nuevas instituciones polticas.

a la empresa privada al asegurar que el Gobierno


no emprender ningn proceso de estatizacin de

En Nicaragua es una constante la creacin de

empresas o de la economa, como ocurri en los

espacios o instancias de decisin o de codecisin de

26. Una referencia aproximativa del desarrollo humano sostenible a nivel mundial lo constituye la medicin del ndice de Desarrollo Humano (IDH) que realiza desde hace ms de dos dcadas el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
27. Tomado textualmente del punto nmero 18 de la Exposicin de Motivos de la Iniciativa de Reforma de 31 de octubre de 2013.
37

Novena reforma constitucional 2014

gobierno y grupos de empresarios, tal es el caso de

garantizar la propiedad privada y el cumplimiento

las mesas de trabajo sectorial y las juntas directivas28.

de los contratos. El nuevo desarrollismo es

El proceso incluye la creacin de modalidades que

entonces un tercer discurso, un conjunto

pueden facilitar o ayudar a gestionar las relaciones y

de propuestas tiles para que los pases de

los vnculos que requieren los grupos emergentes con

desarrollo medio, como Brasil y Argentina,

el Estado.

recuperen el tiempo perdido y logren ponerse


a la par de las naciones ms prsperas.

Sin embargo, cmo resolver el Estado la tensin

2.4.2. La alianza asimtrica con empresarios


y trabajadores

de ser, al menos en el diseo legal, facilitador de la


actividad empresarial y el responsable de promover el
desarrollo integral del pas (art. 98 prrafo primero)?
Desde la ptica de las tesis econmicas desarrollistas

Desde el ao 2007 el Gobierno se propuso emprender

(Breseer-Pereira, 2007) este tipo de objetivos sugerira

un modelo de alianza con algunas organizaciones de

una relacin diferente, quiz ms equilibrada, entre

empresarios y algunas organizaciones de trabajadores, a

Estado y mercado.

fin de alcanzar ciertos consensos en torno a la solucin


de asuntos referidos a la vida econmica del pas.

El nuevo desarrollismo no es una simple teora


econmica, sino una estrategia nacional de

A pesar de la importancia que tiene la bsqueda de

desarrollo. Se diferencia del desarrollismo de

consensos en una sociedad, en el modelo que se ha

los 50 en que no defiende amplias medidas

configurado no est representado ni todo el sector

para proteger a una industria infante y en que

empresarial29, ni todos los trabajadores organizados,

si bien le otorga al Estado un papel central, cree

sino aquellas organizaciones con las que el Gobierno

que para llevar a cabo su tarea ste debe ser

ha decidido mantener un dilogo cercano.

financieramente slido y administrativamente


eficiente. Por otro lado, a diferencia de la

De hecho, en la mayora de instancias de participacin

ortodoxia convencional, el nuevo desarrollismo

predominan representantes de los grupos empresariales

no cree que el mercado pueda resolverlo todo

mejor organizados y organizaciones de trabajadores

ni que las instituciones deban limitarse a

afines al Gobierno30.

28. (Prado Reyes, 2014). () el representante del Cosep, Jos Adn Aguerri, manifest que en esta primera reunin el sector privado impulsa tres
ejes fundamentales, la facilitacin, la educacin y la productividad.
Trajimos una serie de planteamientos en materia de facilitacin. En cuanto a las mesas sectoriales estamos proponiendo que a partir de febrero
empiecen a trabajarse 5 mesas sectoriales, tendrn que responder a los problemas del da a da, a la estrategia de desarrollo que nos estamos
planteando sectorialmente, explic.
Tambin coment que en esta primera reunin se entreg al Gobierno una matriz en la que se refleja que solo 22 de las 58 juntas directivas en las
que est presente el Cosep, estn trabajando de manera efectiva.
En ese sentido, explic que nos hemos comprometido a hacer una valoracin mes a mes de cmo estn trabajando estas 58 juntas directivas y
urgi la necesidad de que se trabaje de manera dinmica.
El Cosep tambin present una matriz con los obstculos que la empresa privada identifica contra el comercio centroamericano. Recuperado de:
http://www.el19digital.com/articulos/ver/titulo:15878-gobierno-y-cosep-sostienen-primera-reunion-de-la-comision-de-seguimiento
29. El sector privado (en estricta separacin del estatal) est conformado por tres sub sectores: 1. El sector privado empresarial, compuesto por
empresas de todo tamao (pequeas, medianas y grandes, organizadas y no organizadas, formales e informales); 2. El sector privado familiar,
compuesto por hogares de diferentes caractersticas y grados de organizacin interna y externa; 3. El sector privado de organizaciones no
gubernamentales, tales como iglesias de diferentes denominaciones y organizaciones civiles sin fines de lucro, entre otros.
30. En espacios informales los representantes del COSEP han alegado que las organizaciones de sociedad civil y los partidos polticos que se
expresan de forma crtica a esta forma de alianza deben trabajar sus propias estrategias para establecer mecanismos de dilogo con el Gobierno.
38

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

El modelo convenido est incorporado en el Plan

cierta estabilidad al modelo a corto o mediano plazo,

de Gobierno (PNDH 2012-2016)31 como una Gran

tambin es conveniente que, dadas las presiones

Alianza de la que se espera pueda cumplir los

sociales sobre una riqueza nacional escasa y la

siguientes objetivos:

inequitativa distribucin de las cargas relativas a


los bienes pblicos (impuestos), tales decisiones se

Contribuir a la estabilidad y crecimiento del

adopten para favorecer a otros sectores sociales y

sector privado;

empresariales no representados o menos organizados,

facilitar las decisiones de poltica;

que no tienen ni voz ni voto dentro de la alianza.

lograr consensos en las reformas tributarias;


facilitar el acceso a la cooperacin internacional

Cuando la influencia de algunos actores en la agenda

dirigida a las prioridades nacionales productivas;

de los asuntos pblicos est sobredimensionada,

formar consensos para iniciativas futuras; y

se erosiona el debate poltico, libre y transparente,

lograr del sector privado sus compromisos de

usualmente desarrollado en las asambleas legislativas,

nacin sobre responsabilidad fiscal, laboral, social

dando lugar a un corporativismo34, en el que las

cultural y ambiental32.

decisiones relevantes de una sociedad estn en manos de

ciertos grupos organizados que no han competido en la

Los actores ms importantes de la Gran Alianza, el

arena electoral, erosionando la democracia representativa.

Gobierno y el COSEP, coinciden en que la misma les


ha permitido mantener un clima de entendimiento,

El proceso de la negociacin de la reforma

predictibilidad de costos, estabilidad social y laboral

constitucional fue reflejo de la voluntad de un actor

favorable, y que esto ha repercutido en el aumento

(el Gobierno), que acept modificar algunos puntos

de la inversin extranjera directa y de las inversiones

planteados por el otro actor clave de la alianza, los

privadas nacionales33.

empresarios; considerando que del proyecto original los


cambios ms relevantes resultaron de algunos de los

Si bien la participacin de los grupos empresariales

planteamientos del COSEP35.

en las decisiones polticas del Gobierno puede darle

31. El Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016. Recuperado de internet de: http://www.pndh.gob.ni/
32. Dichos objetivos guardan concordancia con lo que el COSEP demanda al Gobierno en su Agenda 2013-2016. Los cinco pilares del
crecimiento: 1. Gobernabilidad democrtica y seguridad jurdica; 2. Infraestructura; 3. Mercado laboral y formalidad; 4. Financiamiento; 5.
Incorporacin de tecnologas y nuevas formas de organizacin.
33. Vase el discurso del Presidente del COSEP en ocasin del Da del Empresario Nicaragense, del 09 de septiembre de 2014, en
donde resalta los logros de la alianza con el Gobierno. Recuperado de internet de: http://www.youtube.com/watch?v=Ktb5_GmBn7E
34. Para una caracterizacin del nivel de penetracin de grupos empresariales organizados en la toma de decisiones econmicas en los
pases de la regin centroamericana puede verse: Programa Estado de la Nacin. 2011. Cuarto Informe Estado de la Regin en Desarrollo
Humano Sostenible. San Jos, Programa Estado de la Nacin. Disponible en internet en:
http://www.estadonacion.or.cr/estado-de-la-region/region-informe-actual2011
35. Durante el proceso de aprobacin el Gobierno nunca se mostr interesado en consensuar la reforma con los partidos polticos ni con la sociedad civil organizada, slo con los empresarios.
(Salinas Maldonado, 2013). La cpula del Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP) suspendi una gira de negocios por Europa y regres
a Managua para resolver una urgencia: sentarse a negociar con el Gobierno del comandante Daniel Ortega los cambios a la propuesta de reforma
constitucional que seran aprobados por el oficialismo en la Asamblea Nacional. Das previos a la aprobacin de las reformas hubo una negociacin de fondo directamente con Ortega, de la que sali un dictamen satisfactorio para el lder del Frente Sandinista y el gran capital de Nicaragua.
Hubo comunicaciones con Ortega, en las que se recogieron los puntos que creamos se deban asegurar, confirm Jos Adn Aguerri, presidente
del Cosep, en una entrevista en el programa Esta Semana. Recuperado de :
http://www.confidencial.com.ni/articulo/15319/cosep-negocio-con-ortega#sthash.2XLshROi.dpuf
39

Novena reforma constitucional 2014

El tiempo dir si el nivel de confianza y aval que el sector

este es su rasgo caracterstico; es decir, que requieren

privado, representado en el COSEP, ha dado a la alianza

un cierto nivel de amplitud de la alianza, participacin,

tendr o no resultados, considerando que su estabilidad

de la cual carece el actual modelo de Nicaragua que, por

debera suponer un incremento significativo de las tasas

defecto, es excluyente, pero sin duda alcanza una mayor

de inversin y productividad en los prximos aos.

profundidad de los compromisos adquiridos.

Se supona que despus de la reforma constitucional la

El Gobierno de Enrique Bolaos (2002-2007) realizaba

gran alianza se ampliara a otros sectores empresariales

consultas para la revisin y definicin de polticas

del pas (gremios y cooperativas, entre otros), pero

socioeconmicas en el marco del Consejo Nacional de

hasta ahora todo indica que continuarn siendo slo los

Planificacin Econmica y Social (CONPES), pero no

empresarios organizados en el COSEP quienes seguirn

logr una progresin suficiente de los acuerdos, que

actuando como interlocutores de parte del sector

en general se quedaba en el nivel de la consulta y no

privado y participando en las decisiones polticas y las

alcanzaba a materializarse en la implementacin de las

reformas econmicas36.

estrategias del sector pblico.

La intencin de fortalecer los mecanismos de

A partir de 2007 el Gobierno logra avanzar en la

participacin del sector empresarial se encuentra en el

definicin de sus estrategias basndose en las

art. 100, que hace referencia a la obligacin del Estado

prioridades acordadas con ciertos grupos de

de garantizar el marco jurdico para impulsar proyectos

empresarios, de manera que limit el nmero de

pblico-privados (las APP), en infraestructura y la

interlocutores y abandon un esquema incluyente y

institucionalizacin de concesiones a megaproyectos.

participativo para llegar a dicho consenso.

Si bien a nivel internacional se reconoce que las

La negociacin y discusin de la Ley de Concertacin

alianzas pblico-privadas (APP), constituyen

Tributaria (2012) marc un antes y un despus en la

mecanismos mediante los cuales se logran acuerdos

concentracin de actores de la alianza, que a partir de

de cooperacin entre organismos del sector pblico y

entonces han sido los que han definido las estrategias

el sector privado, que aportan soluciones o dialogan

de su desarrollo.

en torno a intereses comunes y en aras del desarrollo


econmico, estas no estn exentas de ser utilizadas de

Pero el actual modelo de alianza, dilogo y consenso sigue

manera inadecuada para imponer la visin de ciertos

estando en tensin con la Constitucin reformada, ya que

grupos econmicos37.

en la misma establece que el pueblo puede participar


libremente en la construccin y perfeccionamiento del

Las APP38 requieren alcanzar niveles amplios de dilogo

sistema econmico (art. 2) y en igualdad de condiciones

e implementacin de las estrategias consensuadas,

en los asuntos pblicos y en la gestin estatal (art. 50).

36. Hasta ahora esto es lo que ha estado sucediendo. Especialmente llamativo fue el caso de la negociacin de la Ley de Concertacin
Tributaria en 2008 - 2012. Para un anlisis detallado sobre el proceso y los resultados de esta negociacin vase Medal (2012): La reforma tributaria es ms de lo mismo y el desarrollo sostenible, un reto nunca asumido en nuestra historia. Revista Envo. Edicin No. 369.
Managua, Nicaragua.
37. Sobre el funcionamiento y experiencias internacionales de las APP puede consultarse STDF y BID (2012) y Devlin y Moguillansky (2010).
38. Puede verse video institucional 2014, presentado el 09 de septiembre durante la celebracin del Da del Empresario Nicaragense.
Recuperado de internet de: https://www.youtube.com/watch?v=gZD2kuE79Z8
40

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Grco No. 1: Evolucin del empleo formal y salario real


(miles de trabajadores y crdobas de 2006)
Empleo formal (eje izq.)

Salario real

800
700
600
500
400
300

420

493

459

535

578

673

703

5,600

4,824

4,800

4,471

4,353

4,342

4,013

100
2006

2007

6,000

5,200

200
-

504

623

2008

2009

2010

4,204

4,143

4,129

2011

2012

2013

4,256

2014*

4,400
4,000

Fuente: Elaboracin propia con estadsticas del BCN (revisadas el 11/09/2014).


(*) 2014 a junio para empleo formal y mayo para salario real.

Por su parte, el Estado tiene la responsabilidad de

trianuales en el sector de zonas francas. Por el contrario,

velar porque la participacin en los asuntos pblicos

esfuerzos como la iniciativa de una ley para regular

de la economa sea lo ms amplia posible, y ello

la tercerizacin laboral promovida por los sindicatos

implica asegurar una representacin plural de los

afines al Gobierno, que adems cuenta con el respaldo

intereses nacionales .

de sindicatos independientes, no ha prosperado desde

39

el ao 2009 hasta la fecha.


Una valoracin de los resultados del modelo de alianza
del Gobierno concluira que el balance ha estado a

El consenso tampoco ha sido posible en cuanto a la

favor de los empresarios y no de los trabajadores. As

discusin de la conformacin de la canasta bsica legal.

por ejemplo, se han aprobado incrementos salariales

Por un lado, los empresarios han demandado revisar

que han estado ms cercanos a las propuestas de los

la cantidad de bienes de la canasta, proponiendo

empresarios que a las de los sindicalistas.

que se conforme slo de bienes alimenticios (que de


acuerdo con su visin la homogenizara con el resto

A iniciativa de los empresarios se han materializado

de pases de Centroamrica)40, mientras los sindicatos

iniciativas como la aprobacin de los salarios mnimos

abogan para que se mantenga la actual y que los

39. COSEP participa en 39 instancias pblico-privadas, y promueve la iniciativa de Ley de Asociacin Pblico Privada, por lo que no hay
ningn otro actor que se le compare. De acuerdo con sus propios reportes, entre 2008 y 2012, cincuenta y tres (53) leyes y reglamentos
del mbito econmico fueron trabajados tcnicamente y en consenso con su organizacin. Normas para garantizar la estabilidad del
sistema y cambio de matriz energtica; impulso para el desarrollo de PYMES, Ley de Factura Cambiaria, Ley de Arrendamiento Financiero,
Ley de Factoraje, entre otros. A su entender, estas leyes fortalecen el sistema bancario, reactivan sectores econmicos (turismo, construccin y vivienda) y mejoran la regulacin de las contrataciones del sector pblico (ver COSEP, 2012).
40. Vase: (Largaespada, 2014). Reajuste salarial se hara en base a productividad y competitividad en El Nuevo Diario, 06 febrero de 2014.
Recuperado de internet de: http://www.elnuevodiario.com.ni/economia/310188-reajuste-salarial-se-haria-base-a-productividad-competitividad
41

Novena reforma constitucional 2014

salarios vayan equiparndose a su costo monetario,

En definitiva, la concrecin del modelo de alianza,

demanda que a la fecha no se han logrado.

dilogo y consenso en lo econmico, se caracteriza


por una replanteamiento formal del rol del Estado

Una revisin de las estadsticas oficiales revela

como facilitador del sector privado a fin de crear

que el salario real de los trabajadores ha sufrido un

confianza, y se concreta en una alianza asimtrica con

retroceso: de C$ 4,823.9 en 2006 pas a C$ 4,255.6

grupos de empresarios y trabajadores organizados,

en 2013. La reduccin promedio anual fue del 2 por

con una fuerte tendencia hacia un modelo corporativo

ciento (vase grfico No.1). Sin embargo, el empleo

que se confronta con la democracia representativa

formal ha experimentado un crecimiento promedio

y participativa.

anual del 7 por ciento . Han sido los representantes


41

2.5. Instauracin de la llamada


democracia directa

de los empresarios quienes han impulsado una suerte


de disyuntiva en la discusin y negociacin del salario
mnimo, al proponer ajustes salariales moderados en
la mesa tripartita de negociacin del salario mnimo,

Un quinto eje de la reforma es el replanteamiento o

para proteger la generacin de empleos formales .

la introduccin del modelo de la democracia directa

42

Recuadro No.1: Alianzas pblico privadas


Las alianzas pblico-privadas bien estructuradas pueden minimizar el riesgo de que el Gobierno se vea
capturado por sectores organizados especficos del sector privado: Esto sugiere que la alianza debe
cumplir ciertas condiciones como: contar con representacin de intereses diversos, reglas bien establecidas,
transparencia, modalidades de evaluacin y un servicio civil profesional.
Especficamente recomienda:
1. Establecer marcos formales para que el sector pblico y el privado puedan colaborar.
2. Promocin de la transparencia pblica.
3. Una clara exposicin de los objetivos de un programa de incentivos, junto con evaluaciones posteriores
apropiadas basadas en la evidencia.
4. Contar con un servicio civil profesional y razonablemente bien remunerado y establecer de manera explcita
las normas que regirn la conducta de los funcionarios pblicos y los miembros de la alianza pblico privada.
Fuente: : Tomado de Devlin y Moguillansky (2010).

41. Las principales lneas de accin de la poltica laboral que persigue el COSEP para el quinquenio 2012-2016 son: la reduccin del
desempleo y el sub empleo; el fortalecimiento de la seguridad social; la estabilidad y desarrollo del trabajo en el mediano y largo plazo;
fortalecimiento del dilogo social. Estos lineamientos de poltica son similares a los establecidos en el PNDH 2012 2016.
42. Existe escasa evidencia que respalde una relacin inversa entre salarios mnimos y empleos en Nicaragua. De esa forma, aumentos
desmedidos en el salario mnimo tienen un impacto negativo en la generacin de empleos. Alaniz et al. (2010) encontr que un incremento del salario mnimo real en 10 por ciento causa una reduccin de 5 por ciento del empleo formal.
42

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

(art. 2 y 7), que debe ser analizado y valorado no slo

no se agotan en el mbito local, sino que trascienden

a partir de los conceptos jurdicos o sociolgicos sino,

a lo nacional, regional e internacional, y alcanza todo el

adems, considerando la naturaleza del esquema de

universo de los derechos humanos.

participacin y del ejercicio de los derechos ciudadanos


que la reforma institucionaliza.

El debate terico doctrinario diferencia la comunidad


como una colectividad solidaria idealizada que se

La Constitucin reconoca un concepto de democracia

mueve por el bien comn, del concepto de sociedad,

directa, no se trata de un elemento nuevo. La novedad

que considera al ciudadano como un individuo

est en cul es el tipo de ciudadana del que se parte

libre que se somete al control social a travs del

para llegar a la construccin de la nueva democracia

cumplimiento de las normas.

directa. El punto de partida est limitado al ejercicio de


ciertos derechos y el cambio, sin duda, es relevante.

Ferdinand Tnnies en Comunidad y Sociedad (1887)


describi la comunidad como un organismo natural en

2.5.1. Un reconocimiento limitado


de la ciudadana

el que prevalece una voluntad comn, predominan los


intereses colectivos, los miembros son escasamente
individualizados, la orientacin moral e intelectual

El artculo 4 reformado establece que el Estado

est dada por creencias de tipo religioso, la conducta

nicaragense reconoce a la persona, la familia y la

cotidiana est regulada por las costumbres, la

comunidad como el origen y el fin de su actividad,

solidaridad es global y espontnea, la propiedad es

vinculando sta a un tipo determinado de valores

comn (Tnnies, 1947).

considerados como valores universales y generales,


que son los valores cristianos, los ideales socialistas y las

La sociedad en cambio sealaba comprende un

prcticas solidarias.

conjunto de relaciones sociales de signo contrario.


Domina la voluntad individual y los miembros estn

Desde la ptica y el inters de la reforma, este

fuertemente individualizados. Los intereses de los

reconocimiento estatal a la persona, la familia y la

particulares prevalecen y la accin de cada uno est

comunidad no incluye a la ciudadana, puesto que sujeta

orientada por la opinin pblica; la moda controla

el ejercicio cvico a estos tres niveles ya mencionados.

la manera de actuar cotidiana. La solidaridad se

Esto redujo la amplitud del concepto de ciudadana

realiza solamente en trminos contractuales y gira

que se construye desde el siglo pasado (Marshall y

alrededor del intercambio de mercancas y servicios.

Bottomore, 1950)43, cuyo accionar va mucho ms all

La propiedad privada predomina.

de los lmites de la comunidad, porque sus actividades

43. Para definir a la ciudadana los autores emprendieron un estudio histrico y propusieron una divisin de la ciudadana en tres partes o elementos:
a) Elemento civil: Se compone de los derechos necesarios para la libertad individual, esto es, libertad de la persona, libertad de expresin, libertad de
pensamiento y de religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos y el derecho a la justicia. Sobre este ltimo, el autor expresa que
es de ndole distinta a los restantes derechos porque se trata del derecho a defender y a hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en
igualdad con los dems, mediante los debidos procedimientos legales. As, instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los
tribunales de justicia.
b) Elemento poltico: Est integrado por los derechos que tiene un sujeto a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo
investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. A este elemento le corresponden el parlamento y las juntas de gobierno local.
c) Elemento social: Comprende desde el derecho a la seguridad y a un mnimo bienestar econmico, hasta el derecho a compartir plenamente la
herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estndares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas con este elemento son el sistema educativo y los servicios sociales.
43

Novena reforma constitucional 2014

persona

ie

comunidad

da

familia

So

mbito nacional

mbito internacional

(Art. 4) Origen y n del Estado:


persona, familia y comunidad

En esa contradiccin entre comunidad y sociedad,

El trinomio persona, familia y comunidad, no solo est

los seres humanos han encontrado nuevas formas

concebido como el fin del Estado en el artculo 4, se

colectivas de hacer poltica, () menos interferidas

remarca en los artculos 50 y 70, relativos al derecho

por mediaciones partidarias o prcticas patrimoniales

de participacin ciudadana y al concepto de familia,

y ms centradas en las determinaciones culturales de

respectivamente. Adems es notorio que la reforma

sus actores (), en las que () la democracia como

suprimi la obligacin del Estado de proteger a todos los

un orden en que los conflictos se resuelven por la

y las nicaragenses contra toda forma de explotacin,

va del dilogo, la negociacin y el consenso es un

discriminacin y exclusin (art. 4). De la misma manera

contexto necesario para articular Estado y sociedad

que suprimi la participacin efectiva del pueblo,

civil del modo menos coercitivo posible, privilegiando

sustituyndola por la participacin efectiva de la persona,

una racionalidad comunicativa que responde a sus

la familia y la comunidad (art. 50).

propios intereses frente a la accin del Estado


(Miranda, 2005).

La reforma recurre de nuevo a este concepto de


ciudadana limitada, cuando se refiere al modelo policial

Es as que la ciudadana, sea individual o

preventivo, proactivo y comunitario, ya que este debe

colectivamente considerada, participa en la vida

realizarse con la participacin protagnica de los

pblica o poltica, en condiciones de autonoma frente

habitantes, la familia y la comunidad (art. 97).

al poder, construyendo, disputando o reconstruyendo

No obstante la introduccin del nuevo trinomio

el orden social a travs de mecanismos de incidencia,

conceptual, la reforma no elimin del todo el trmino

gestin y concertacin. Es por esta razn que

ciudadana o ciudadano. En el art. 6 se mantuvo la

establecer como origen y fin del Estado a la persona,

disposicin de que, () las ciudadanas y ciudadanos

la familia y la comunidad, slo puede entenderse

y la familia son elementos protagnicos en la toma

como una exclusin de la amplitud de la ciudadana, o

de decisiones, planificacin y gestin de los asuntos

cuando menos la reduce a cierto tipo de actividades.

pblicos del Estado. Y en el artculo 50 mantuvo el


reconocimiento de que los ciudadanos tienen derecho
44

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

de participar en igualdad de condiciones en los asuntos

De manera que la referencia a mecanismos de

pblicos y en la gestin estatal.

democracia directa, como expresiones de la democracia


participativa, se haba planteado claramente desde

Cmo se resolvern estas contradicciones en la vida

1995, por lo que en rigor histrico no constituye una

cotidiana de una sociedad plural, diversa y democrtica?

novedad constitucional.

Si el fin del Estado, la participacin, est concebido para


los mbitos de la persona, la familia y la comunidad,

A pesar de estos antecedentes constitucionales de

cules son los espacios de participacin a los que

1995, la novena reforma introdujo otros mecanismos de

pueden aspirar los ciudadanos y las ciudadanas que

democracia directa como si se tratara de un concepto

trasciendan estos lmites?, quines sern considerados

novedoso, una nueva va o una nueva alternativa

ciudadanas y ciudadanos?, slo las personas o

para que el pueblo ejerza su poder soberano, sin

habitantes que participan en actividades de nivel

interferencias de sus representantes.

comunitario?, en cules organizaciones y territorios?, y


en la solucin de qu tipo de asuntos?

La democracia directa se presenta entonces en la


reforma como un camino alternativo o adicional a

Es preciso reflexionar profundamente sobre esta

la democracia participativa y representativa, que ya

visin de la reforma y estas interrogantes, debido

estaba recogida en la Constitucin de 1987 como uno

a la limitacin que implica para las personas como

de los principios fundamentales del Estado y de la

sujetos polticos, con derecho a vivir, ejercer, expresar

organizacin social (arts. 2 y 7).

y manifestar el ejercicio de una plena ciudadana, de


manera individual, institucional o bajo diferentes formas

Por lo tanto, la primera interrogante que cabe

organizativas, libres y voluntarias.

plantearse es si, la introduccin de este nuevo


concepto ampliado o extensivo de democracia directa

2.5.2. El contenido de la democracia directa

poda ser objeto de una reforma parcial o debera


serlo dentro de una reforma total?, habida cuenta de

En su redaccin original, la Constitucin Poltica de 1987

que presentada de una manera tan disruptiva podra

recoga un solo mecanismo de democracia directa:

alterar el funcionamiento de todo el sistema poltico y,

el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, por

en consecuencia, slo podra haberlo hecho un poder

medio del cual el pueblo, fuente de todo poder y forjador

constituyente originario. A menos que aquello que

de su propio destino, se deca entonces, escoga a sus

en la reforma se denomina democracia directa sea

representantes (art. 2 en su redaccin original).

slo un mecanismo de realizacin de la democracia

Luego, la segunda reforma de 1995 introdujo dos

participativa, ms no una ruptura del modelo

mecanismos adicionales de democracia directa que

participativo y representativo.

nunca han sido utilizados por ningn gobierno: el


referndum y el plebiscito. Ambas figuras permiten que

Si la democracia directa fuese una ruptura del modelo

el pueblo pueda ejercer su poder soberano de manera

participativo y representativo, esta deba haber sido

directa. Pero, adems, la segunda reforma abri la

objeto de un proceso constituyente ms amplio

puerta a la introduccin de otros procedimientos de

y consensuado, pues se tratara entonces de la

democracia directa que pudieran establecerse, ya

configuracin jurdica de una serie de mecanismos

fuera en la Carta Magna o en las leyes ordinarias (art.

institucionales que, bajo el nombre de democracia

2 en su redaccin de 1995).

directa, sientan las bases para reestructurar el sistema


democrtico, esencial para la convivencia social.
45

Novena reforma constitucional 2014

Ciertamente, la democracia participativa enfrenta el

ciudadanas, los Consejos territoriales, las asambleas

desafo de proponer mecanismos de involucramiento

territoriales y comunales de los pueblos originarios y

que fortalezcan la participacin ciudadana ms

afrodescendientes, los Consejos sectoriales, y otros

all del simple ejercicio del sufragio, propio de la

procedimientos que se establezcan en la presente

democracia representativa.

Constitucin y las leyes (art. 2).

Pero igualmente, algunos mecanismos de aplicacin

Dej as establecida una reserva de ley que consiste

de la nueva democracia directa han tenido y pueden

en desarrollar la norma constitucional en una ley

tener un efecto lesivo sobre la democracia participativa

secundaria. El artculo 2 remite el asunto a leyes

y representativa. Esto es justamente lo que podra

secundarias ya aprobadas, como la Ley Electoral para

suceder si grupos de ciudadanos organizados

los mecanismos que existan con rango constitucional:

actan por instrucciones polticas, sin la legalidad y

el referndum y el plebiscito.

legitimidad necesaria, haciendo una presencia activa


en los espacios de consulta y toma de decisiones o

Los nuevos espacios o formas participativas

pretenden sustituir a los representantes electos por

debern cumplir con las disposiciones de las normas

las vas de hecho.

secundarias vigentes en el ordenamiento jurdico, tal


es el caso de la Ley de Participacin Ciudadana, que

Por otra parte, si la norma constitucional ya recoga y,

ya regulaba instrumentos como la iniciativa ciudadana

por tanto, permita la inclusin de nuevas formas de

de ley; la consulta ciudadana en todos los niveles

participacin, es ms que necesaria la exigencia de

territoriales, tanto para elaborar y aprobar normas

ciertos requisitos mnimos para que la democracia

legales como para formular, dar seguimiento y evaluar

directa y participativa pueda ser ejercida y considerada

polticas pblicas; as como las asociaciones de

un instrumento complementario en un Estado

pobladores, y las organizaciones gremiales, sectoriales

democrtico de Derecho, por lo cual no basta hacer

y sociales.

enunciados de los instrumentos de participacin, sino


que hace falta una previa y clara regulacin jurdica.

Hasta que no se conozca el contenido de stos


nuevos mecanismos de participacin y su

La puesta en funcionamiento de estos mecanismos

normativa de funcionamiento ms all de los

o instrumentos exige requisitos sine qua non para ser

enunciados, es poco lo que se puede analizar,

acreditados como vlidos y legtimos: la necesidad

excepto que, ms que manifestaciones de

de un adecuado rgimen jurdico que ofrezca certeza

democracia directa se trata de mecanismos

y seguridad; la seleccin neutral y objetiva de la

complementarios de la democracia participativa.

ciudadana participante; el acceso y la disponibilidad

En este sentido Alvarez y Vintr (2014) expresan:

de informacin libre y adecuada; la colaboracin de las


instituciones sin exclusiones de ningn grupo o sector;

En realidad la reforma constitucional no introduce

la participacin en todas las etapas del proceso y la

en sentido estricto nuevos mecanismos

influencia en la decisin final (Vintr Castells, 2012).

de democracia directa a los ya existentes


anteriormente (las figuras tradicionales del

La reforma establece que esta nueva forma de

referndum y el plebiscito) ya que no contempla,

democracia tendr otros mecanismos directos,

por ejemplo, la revocacin por votacin ciudadana

como los presupuestos participativos, las iniciativas

de titulares de determinadas instituciones

46

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

prevista en otros textos constitucionales. En

los diferentes poderes sociales, especialmente del

este sentido el artculo 2 establece ms bien una

poder poltico. Pero el principio de independencia

relacin de figuras de la denominada democracia

judicial tambin se traduce en un deber de

participativa que, cuando menos parcialmente,

independencia de todos y cada uno de los jueces

ya se contemplaban en la legislacin ordinaria y

cuando realizan actos jurisdiccionales (Aguil, 1996).

haban conocido un cierto desarrollo prctico con

Por tanto, el asunto de la independencia e imparcialidad

el retorno del FSLN al Gobierno a partir de 2007.

de los jueces resulta capital, hasta el punto de que ha


En todo caso, no cabe duda de que los instrumentos

sido configurado como un derecho humano. En este

de participacin popular, llmense democracia

sentido, la Convencin Interamericana de Derechos

directa o de cualquier otra manera, revitalizan

Humanos (CIDH, 1969), en su artculo 8 sobre Garantas

y complementan los sistemas de democracia

Judiciales expresamente plantea:

representativa y, por tanto, fortalecen un sistema


democrtico en general, pero deben ser regulados

1. Toda persona tiene derecho a ser oda, con las

de manera adecuada en el ordenamiento jurdico

debidas garantas y dentro de un plazo razonable,

y aplicados al universo ciudadano para asegurar

por un juez o tribunal competente, independiente e

que no se conviertan en instrumentos de una

imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la

minora organizada, de control o represin social, y

sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada

que tampoco sirvan a los intereses de un rgimen

contra ella, o para la determinacin de sus derechos

centralizado, autoritario y excluyente.

y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de


cualquier otro carcter.

2.6. Reforma institucional


del sistema judicial

En aplicacin de estos preceptos de la Convencin, la


Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)

La novena reforma tambin introduce algunos cambios

ha sealado reiteradamente que el derecho a ser

organizativos en el sistema de organizacin del

juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garanta

poder judicial. Pero antes de referirnos a ellos, debe

fundamental del debido proceso; habiendo desarrollado

advertirse que en un sistema democrtico de derecho,

una valiosa jurisprudencia sobre la independencia e

la independencia y la imparcialidad de los jueces

imparcialidad de los jueces y tribunales, que no es

se convierten en premisa bsica de la credibilidad y

posible desarrollar en este breve estudio, pero que tiene

confiabilidad del sistema de justicia. Por qu razn los

punto de partida en la Opinin Consultiva de la CIDH (OC

ciudadanos acudiran ante un juez o tribunal que no es

9/87 del 6 de octubre de 1987) en la que el alto tribunal

verdaderamente independiente e imparcial?

de Derechos Humanos dej establecido que:

El autogobierno de los jueces es una condicin

No pueden considerarse efectivos aquellos recursos

necesaria pero no suficiente para alcanzar su

que, por las condiciones generales del pas o incluso

independencia e imparcialidad. El nfasis en el marco

por las circunstancias de un caso dado, resulten

institucional (autogobierno del sistema judicial),

ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su

resulta sobre todo porque uno de los mayores riesgos

inutilidad haya quedado demostrada por la prctica,

para el Estado de Derecho procede de injerencias

porque el Poder Judicial carezca de la independencia

arbitrarias en la actividad jurisdiccional por parte de

necesaria para decidir con imparcialidad o porque

47

Novena reforma constitucional 2014

falten los medios para ejecutar sus decisiones; por

2.6.1. Los cambios organizativos


del poder judicial

cualquier otra situacin que configure un cuadro


de denegacin de justicia, como sucede cuando se
incurre en un retardo injustificado en la decisin; o por

Uno de los mayores desafos del sistema judicial es

cualquier causa, no se permita al presunto lesionado

mantener su independencia del poder poltico. Desde

el acceso al recurso judicial.

esta perspectiva se valora como positivo el aspecto de


la reforma constitucional que se refiere al Poder Judicial

Las contribuciones de la doctrina sobre el valor

porque otorga rango constitucional a instituciones

de la independencia e imparcialidad de los jueces

llamadas a ser las garantes de los derechos ciudadanos.

tambin constituyen un aporte valioso. Alvarado

Sin embargo, parte de su contenido ya estaba regulado

Velloso (2008) afirma que la imparcialidad tiene tres

en normas secundarias y, en algunos casos, las

despliegues: la impartialidad: el juez no ha de ser parte;

modificaciones son de carcter sistemtico.

la imparcialidad: el juez debe carecer de todo inters


subjetivo en la solucin del litigio; y la independencia:

La reforma constitucional sustituy la Ley de Amparo

el juez debe poder actuar sin subordinacin jerrquica


respecto de las dos partes.

(Ley 49), reformada y ampliada apenas un ao antes

Desde 1987 el texto constitucional estableca el derecho

Ley 49 regulaba el Recurso por Inconstitucionalidad,

(Ley 831), por una Ley de Justicia Constitucional. La


el mecanismo de control de inconstitucionalidad en

a ser juzgado por el juez natural (art. 24.3), as como el

casos concretos, el Recurso de Amparo, el Recurso

reconocimiento expreso del derecho a un juez imparcial

de Exhibicin Personal, el Recurso de habeas data

e independiente, no de manera directa, pero si a travs

y la solucin de los Conflictos de Competencia y

de los instrumentos internacionales que se incorporaron

Constitucionalidad entre los Poderes del Estado.

plenamente al texto constitucional en su artculo 46,


como la citada CIDH (1969).

Habr que esperar la promulgacin de la nueva ley

La novena reforma incorpora en la Constitucin al

en la proteccin de derechos humanos y en la

para poder conocer el grado de avance y profundidad


amplitud de la jurisdiccin constitucional que se

Ministerio Pblico, definindolo como una institucin

argumenta querer mejorar.

independiente, con autonoma orgnica, funcional


y administrativa, que tiene a su cargo la funcin

La reforma incluy en la Constitucin (art. 190), recursos

acusadora y la representacin de los intereses de la

que ya estaban incorporados en la Ley de Amparo en su

sociedad y de la vctima del delito en el proceso penal,

versin reformada 2013, pero no en la Carta Magna:

a travs del Fiscal General de la Repblica quien slo


estar subordinado a la Constitucin Poltica de la

El Recurso de habeas data;

Repblica y a las leyes (art. 138, numeral b).

el conflicto de competencia y constitucionalidad


entre los Poderes del Estado; y

Esta independencia y autonoma plena del Ministerio

el control de constitucionalidad en caso concreto.

Pblico de otras entidades del Estado, as como del


resto de poderes orgnicos o fcticos de la sociedad,

Adems, incorpor recursos que no estaban previstos

puede quedarse en una declaracin o convertirse en

en la Ley de Amparo en su versin 2013 como los

una realidad. El futuro que tenga la institucin en los

conflictos de constitucionalidad entre el Gobierno

prximos aos lo dir.

48

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

Central y los Gobiernos Municipales y de las Regiones

humanos no slo afectan al fortalecimiento del

Autnomas de la Costa Caribe.

Estado de Derecho, sino que son obstculos para


que cualquier pas avance en materia de desarrollo

Adicionalmente, elev a rango constitucional la

humano, equidad social, justicia, seguridad y progreso

instancia de gobierno de los jueces, el Consejo

econmico. Para revertir estas tendencias es

Nacional de Administracin y Carrera Judicial (art.

necesario impulsar esfuerzos institucionales para que

165), que haba sido creado por la Ley de Carrera

la cultura de la legalidad y la transparencia permitan

Judicial (Ley 501 de 2005), y estableci de manera

recuperar la confianza de toda la ciudadana, y ello

precisa sus atribuciones. Las definiciones de este

incluye tambin la confianza de las minoras.

rgano de gobierno de los jueces podra ayudar a


mejorar el funcionamiento de la justicia y, en todo

El acceso a la justicia debe asentarse en la igualdad

caso, es positivo que la reforma haya separado las

de todas y todos ante la ley y en el respeto al debido

funciones jurisdiccionales de las competencias del

proceso, mismos que permitan garantizar que las

Consejo, a fin de que sus integrantes se concentren en

leyes normen la convivencia social dentro de un

la administracin y en la gestin financiera del Poder

Estado democrtico.

Judicial, as como en lograr un mejor desempeo de la


carrera judicial.

La Constitucin Poltica antes de la reforma estableca


que Nicaragua era un Estado Social de Derecho donde

Dada la nueva situacin constitucional del Consejo

la libertad, la justicia, el respeto a la dignidad de la

como rgano de administracin del Poder Judicial,

persona humana, el pluralismo poltico, social y tnico,

es necesario saber si las disposiciones de la Ley 501

el reconocimiento a las distintas formas de propiedad,

no incluidas en la reforma constitucional han perdido

la libre cooperacin internacional y el respeto a la libre

su vigencia o no. Por ejemplo: se agregaron nuevas

determinacin de los pueblos eran, entre otros, los

funciones al Consejo, pero se omitieron funciones que

principios fundamentales sobre los que se construa

le haban sido concedidas por la Ley 501. Significa

la convivencia social y el sistema jurdico-poltico. El

que stas no sern aplicables porque no se incluyeron

acceso a la justicia es una de las ms importantes

en la reforma constitucional? Las interrogantes

consecuencias del Estado Social de Derecho.

evidencian la necesidad de trabajar contra reloj en una

2.7.1. La mejora o precisin de ciertos derechos


procesales

nueva y ms amplia regulacin para el ejercicio de las


funciones del Consejo.

2.7. Precisiones o mejoras de


ciertos derechos ciudadanos

Otro dato relevante es que la reforma constitucional

Finalmente el sptimo y ltimo aspecto clave de

referido recurso de habeas data (art. 26 y 190), el derecho

la reforma estara conformado por un conjunto

al debido proceso y la tutela judicial efectiva (art. 34);

de disposiciones que precisan o mejoran ciertos

as como la incorporacin del derecho a una sentencia

derechos ciudadanos.

motivada, razonada y fundada en derecho (art. 34.8).

El abuso de poder, los actos de corrupcin, la

La reforma tambin establece el deber del Estado a

impunidad y las constantes violaciones a los derechos

procurar la reparacin de los daos causados a las

tambin ampla, mejora o precisa ciertos derechos


procesales de los ciudadanos. Este es el caso del ya

49

Novena reforma constitucional 2014

vctimas y extiende las garantas mnimas establecidas en

principio de igualdad (art. 27), garantas procesales

el debido proceso y en la tutela judicial efectiva a todos los

(art. 34), principio de legalidad en la administracin

procesos administrativos y judiciales (art. 34 in fine).

de justicia (art. 160), y de los principios rectores de la


actividad judicial (art. 165).

Desde un punto de vista estrictamente jurdico, se trata


de una mejora de los derechos y las garantas de los

Segn el Informe de Derechos Humanos y conflictividad

ciudadanos a las que debe darse seguimiento, a fin

en Centroamrica 2011-2012, el acceso a la justicia se

de determinar cul es la calidad de las resoluciones

ha convertido en uno de los principales indicadores de

y la jurisprudencia que se deriva de estas precisiones

precariedad de la institucionalidad democrtica, siendo

constitucionales, muchas de las cuales constituyen

la impunidad el principal desafo que enfrentan los

slo un cambio en la esttica constitucional, ms no en

sistemas judiciales.

la sustancia, lo cual tambin es meritorio reconocer.


Es importante destacar algunos esfuerzos realizados
La reforma precisa el reconocimiento del recurso de

por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) para mejorar

habeas data (art. 190), pero hay que tomar en cuenta

el acceso a la justicia, como la construccin y mejora

que este hecho no modifica en nada el contenido del

de casas y complejos judiciales en todo el territorio

rgimen de proteccin de datos personales.

nacional, la creacin del programa de facilitadores


judiciales rurales, la creacin de la Direccin de

Por ejemplo: el art. 54 de la Ley de Proteccin de Datos

Resolucin Alterna de Conflictos, las mejoras salariales

Personales excluye de su aplicacin la informacin

y capacitacin permanente de funcionarios judiciales

obtenida, manejada y regulada por la Comisin Nacional

y el Modelo de Gestin de Despacho Judicial, que

de Microfinanzas (CONAMI), la Superintendencia de

pretende ayudar a la transparencia de la asignacin de

Bancos y de Otras Instituciones Financieras (SIBOIF) y las

casos y recuperar la confianza en el Poder Judicial.

entidades autorizadas, supervisadas y reguladas por estas


instituciones, as como la informacin sujeta a convenios

Sin embargo, las posibilidades de mejora an son

de intercambio recproco para objeto de supervisin entre

significativas. En particular, uno de los principales

entes nacionales supervisores nacionales o extranjeros,

desafos que enfrenta la justicia para garantizar un

y las Centrales de Riesgo Privadas que manejan

efectivo y eficiente acceso a la justicia, es lograr la

informacin crediticia, conforme lo regulado en sus

independencia del Poder Judicial de otras instituciones

respectivas leyes y normas prudenciales dictadas por los

del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, as como

Consejos Directivos de las instituciones sealadas.

de otros poderes fcticos, lo cual repercute en su


imparcialidad y afecta su credibilidad, as como el

Aunque no puede ser considerada una novedad,

ejercicio efectivo de los derechos y las libertades de los

tambin es necesario reconocer que la reforma

ciudadanos y las ciudadanas.

precisa el derecho al debido proceso y la tutela judicial

2.7.2. La reforma del derecho de propiedad

efectiva (artculo 34), cumpliendo as con un principio


universal del derecho.

Un principio fundamental para que funcione una economa


Igualmente es digno de recalcar la introduccin del

de mercado es el cumplimiento de los derechos de

derecho de acceso a la justicia como una garanta del

propiedad. La reforma constitucional ampli las formas

ciudadano (art. 160), aunque la misma conclusin

de propiedad, al incluir la propiedad comunal, familiar y

resultara de una interpretacin sistemtica del

mixta (arto. 99 y 103), adems de la propiedad pblica,


50

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

privada, cooperativa, asociativa y comunitaria, que ya

o una parte de El Proyecto, en adelante Propiedad

estaban reconocidas antes de la reforma.

Requerida, ya sea propiedad privada, propiedad


comunal de las Regiones Autnomas o de las

A pesar del reconocimiento de otras formas de

comunidades indgenas o propiedad que tenga

propiedad y de que la reforma plantea que no se

cualquier Entidad Gubernamental. Dicha expropiacin

perturbar el dominio y posesin legal de estas formas

se llevar a cabo por La Comisin de acuerdo al

de propiedad, qued abierta la posibilidad de que esto

proceso y dems trminos establecidos en esta Ley.

pueda suceder cuando las leyes de la materia as lo


dispongan (art. 103). Esto constituye una reserva legal

El Concesionario tiene la entera discrecin para

en materia de afectacin a este derecho. Ser necesario

decidir si solicita a La Comisin la expropiacin de

dar seguimiento a la promulgacin de leyes secundarias

una Propiedad Requerida y en qu momento. Sin

que puedan represent ar riesgos a la seguridad jurdica

embargo, para que una Propiedad Requerida sea

de la propiedad.

expropiada, de conformidad con esta Ley, deber ser


expropiada por La Comisin.

En el ao 2013, con la aprobacin de la Ley 840 del


Canal, los legisladores dejaron establecido un nuevo

La reforma introduce por tanto nuevos categoras en

procedimiento de expropiacin que no exista hasta la

orden al reconocimiento del derecho de propiedad

fecha, en el que se deja en manos del concesionario

(comunal, familiar y mixta), pero abre algunas

la determinacin de las reas que La Comisin44 del

interrogantes en lo que respeta al respeto a la tenencia y

Canal deber expropiar:

disfrute de la misma, cuando las leyes de la materia as


lo dispongan.

Art. 12. Procedimiento de Expropiacin:

2.7.3. La proteccin de la competencia


y los consumidores

Es de inters pblico del pueblo de la Repblica


de Nicaragua la expropiacin de cualquier bien
inmueble o derecho sobre un bien inmueble que

Un elemento novedoso de la reforma constitucional

sea razonablemente necesario para efectuar todo

es que precisa a manera de derechos colectivos, una

44. De acuerdo con art. 6 de la Ley 840, la Comisin est conformada por:
a) Los miembros de la Autoridad de El Gran Canal Interocenico de Nicaragua que son:
(i) El Presidente de la Autoridad de El Gran Canal Interocenico de Nicaragua;
(ii) El Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales;
(iii) El Ministro de Hacienda y Crdito Pblico;
(iv) El Delegado Presidencial en La Comisin para el desarrollo del Ro San Juan;
(v) El Delegado Presidencial para la Promocin de Inversiones y Facilitacin del Com. Int.;
(vi) El Secretario de la Presidencia de la Repblica para el Desarrollo de la Costa Atlntica.
b) Los siguientes funcionarios pblicos tambin sern miembros de La Comisin:
(i) El Secretario Privado para Polticas Nacionales de la Presidencia de la Repblica;
(ii) El Director General del Instituto Nicaragense de Telecomunicaciones y Correos;
(iii) El Gerente General de la Empresa Administradora de Aeropuertos Internacionales;
(iv) El Presidente Ejecutivo de la Empresa Portuaria Nacional;
(v) El Presidente de la Junta de la Empresa Nicaragense del Petrleo;
(vi) Un representante de la Delegacin Presidencial para la Promocin de Inversiones y la Facilitacin del Comercio;
(vii) El Presidente y de la Comisin de Infraestructura y Servicios Pblicos de la A. N.;
(viii) Un Vice-Presidente de la Comisin de Infraestructura y Servicios Pblicos de la A.N.;
(ix) Cualquier representante de cualquier otra Entidad Gubernamental seleccionado por los miembros permanentes de La Comisin.
51

Novena reforma constitucional 2014

regulacin que ya estaba implcita antes de la reforma,

Consumidoras y Usuarias, en la que se les reconoce

que el Estado promocionar y tutelar la libre y sana

el carcter de derechos humanos, lo cual implica una

competencia empresarial y la proteccin de los derechos

revaloracin a efectos de su aplicacin; por lo que esta

de las personas consumidoras y usuarias (arto. 99).

declaracin debera estar acompaada de polticas


pblicas en materia de proteccin de los consumidores

No obstante, resulta contradictorio que por un lado

y de la publicidad comercial.

haya asumido el modelo de Estado facilitador de


la actividad productiva, y por otro haya adoptado

En un reciente estudio sobre las condiciones generales

elementos clave del modelo de Economa Social

de los contratos45 desde la ptica del consumidor, y a

de Mercado, donde el papel del Estado no es tan

propsito de la aprobacin de la Ley 842, Berrios (2014)

pasivo, puesto que la promocin y la tutela de la libre

concluy que la regulacin y las medidas de proteccin

competencia implica, necesariamente, una proactividad

al consumidor frente a los contratos de adhesin y

pblica en la regulacin y supervisin de la conducta

las clusulas abusivas son poco efectivas y, por tanto,

de los agentes econmicos en el mercado, a fin de que

dejan en la indefensin a los consumidores. Esta autora

no se distorsionen los beneficios de la misma, debido a

encontr que la definicin de consumidor sigue siendo

posibles acuerdos colusorios y otras prcticas abusivas.

restrictiva al no incluir a los pequeos empresarios


como consumidores en aquellas adquisiciones de

En el ao 2013 fue aprobada la Ley No. 842 Ley

bienes y servicios dirigidos a su actividad econmica.

de Proteccin de los Derechos de las Personas

45. La autora explica cmo una buena regulacin de las condiciones generales de los contratos, son un medio de control de las clusulas abusivas
presentes en los contratos de adhesin, que los consumidores celebran con los proveedores de bienes y servicios.
52

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

3.

A manera de conclusiones:

Un anlisis formal de la novena reforma constitucional

pblico hacia formas de participacin autnomas e

y de su propuesta de constitucionalizar los lmites

independientes de su control. Este punto de partida

en el mar Caribe, el fortalecimiento institucional, la

permitir evaluar el respeto y reconocimiento de los

introduccin de la democracia directa, el modelo

derechos de libertad de asociacin, de conciencia, de

de alianzas y la mejora de los derechos ciudadanos,

expresin, de reunin y de participacin.

desprovisto de los elementos de su contexto poltico,


econmico, social y cultural, puede llevar a pensar que

Debido a la complejidad y extensin de la reforma

se trata de un esfuerzo por fortalecer la democracia

constitucional, as como al hecho de que algunos

participativa y representativa en Nicaragua.

conceptos, figuras y categoras slo han quedado


enunciados en su contenido (ser necesario valorarlas

Es necesario examinar la reforma en su contexto

en su desarrollo y aplicacin prctica) no parece

poltico y evaluar la aplicacin de los mecanismos de

posible an evaluar con certeza todas sus ventajas y

la democracia directa como complemento del sistema

desventajas, riesgos y oportunidades. Algunos puntos

democrtico. De acuerdo con Gmez (2010), este

clave no pueden, desde ahora, ser admitidos como

beneficio slo ser posible en tanto exista una slida

contribuciones valiosas a la institucionalidad y el

cultura poltica y un marco institucional arraigado en los

fortalecimiento de la democracia en Nicaragua, sino

principios democrticos fundamentales.

todo lo contrario.

A juicio de lvarez y Vintr (2014) la reforma

A continuacin se ofrece un breve prontuario a manera

constitucional puede enriquecer el sistema democrtico

de conclusiones, reconociendo el contexto de la

representativo y participativo, mediante el desarrollo

reforma, para realizar un seguimiento a la evolucin y

de los instrumentos de democracia participativa

desarrollo normativo y aplicativo posterior, centrndonos

consagrados con rango constitucional en tanto y en

en aquellos puntos que consideramos esenciales.

cuanto se respeten dos condiciones: la ausencia de

3.1. Reeleccin, presidencialismo y


cambio de reglas electorales

manipulacin partidista por parte de los gobernantes en


la composicin de los diversos marcos de democracia
participativa; y la adecuada y complementaria
articulacin de la democracia participativa con la

La novena reforma inaugur un nuevo perodo poltico y

democracia representativa de tal manera que esta

constitucional en la historia de Nicaragua, caracterizado

ltima no acabe desempeando un papel totalmente

por el retorno a un presidencialismo reforzado, con

subordinado y secundario.

reeleccin presidencial indefinida, personalizacin de


la autoridad y concentracin de poder en el Ejecutivo.

Para ello ser necesario un adecuado y participativo

Su efecto prctico ser la carencia de contrapeso

proceso de desarrollo normativo de todos los

institucional y una subordinacin de todos los rganos

mecanismos de participacin ciudadana en las

estatales al poder central, lo que podra llegar a

leyes secundarias, y apertura y respeto del poder

ralentizar o atrofiar su propio desarrollo institucional.


53

Novena reforma constitucional 2014

La ruptura de la relacin institucional entre el poder

diputados, alcaldes y concejales electos, sancin

civil y las instituciones armadas se presenta como

dispuesta sin forma ni figura de juicio, sta slo puede

injustificada e innecesaria, a efectos del proceso de

ser valorada como una violacin mltiple de derechos

institucionalizacin y profesionalizacin que venan

humanos, perjudicial para un rgimen de democracia

desarrollando ambas instituciones. Este cambio genera

representativa, cuyo efecto ser el fortalecimiento

una serie de interrogantes sobre el futuro de ambas

de los liderazgos ms autoritarios, por lo que implica

instituciones, habida cuenta de los desafos que debern

un riesgo para la sanidad democrtica del pas, que

enfrentar en orden a su conducta y responsabilidad,

debera ser sometida a tribunales internacionales

frente a las naturales tensiones que se producen en

de derechos humanos o establecida con todas las

una sociedad democrtica y la posibilidad de ver

garantas para los imputados.

comprometida su neutralidad institucional.

3.2. Riesgos y oportunidades para la


democracia participativa

En lo que hace a la democracia representativa, la


reforma implicar un cambio en las reglas del juego
democrtico de Nicaragua, al eliminar el requisito del 40

El replanteamiento de las reglas bsicas del juego

por ciento de votos vlidos para ser electo Presidente de

democrtico tambin puede tener consecuencias

la Repblica. De esta manera se elimin, sin explicacin

negativas para la democracia participativa, toda vez

ni motivo de inters general, lo que denominamos una

que se incorporan en la constitucin una serie de

mayora electoral suficiente; es decir, el requisito de

mecanismos de participacin poltica denominados de

recibir la confianza de un nmero de electores que deba

democracia directa, cuya evolucin y desarrollo ser

situarse entre 35 y 40 por ciento de los votos, abriendo

necesario observar, a efectos de valorar la coherencia

un cauce legal a gobiernos de escasa representacin

de la reforma con procesos abiertos, inclusivos y

social, especialmente frente a una espontnea o

transparentes de participacin ciudadana.

manipulada multiplicidad de pequeos partidos.


Dado que por ahora estos nuevos mecanismos slo
Al posibilitar la eleccin presidencial por mayora

han sido enunciados, la inclusin de formas como los

simple, la reforma elimina tambin la posibilidad de una

presupuestos participativos, las iniciativas ciudadanas, los

segunda vuelta que siempre habr un ganador en la

consejos y asambleas territoriales y comunales de pueblos

primera y nica ronda.

originarios y afrodescendientes, con el objeto de mejorar


la democracia participativa, depender de su posterior
desarrollo normativo y aplicativo.

Aunque los favorecidos del nuevo sistema electoral


son inicialmente los partidos de base amplia mejor
organizados, este sistema tambin podra facilitar

Tal desarrollo puede tambin abrir nuevas

una sucesin presidencial, siempre que se realicen

oportunidades para fortalecer los procesos

elecciones en un contexto de respeto a la voluntad

democrticos, siempre que se produzca una

popular; sin considerar aqu el efecto que podran tener

apertura o el reconocimiento de formas autnomas

reglas indeseables del sistema en el resultado o una

e independientes de participacin poltica, y dichos

conducta inadmisible del rbitro electoral.

mecanismos no sean utilizados para sustituir o relevar


a las autoridades electas en los procesos electorales, es
decir, si con ellos se anula la democracia representativa.

En cuanto a la prdida de la representacin poltica


por acusaciones de transfuguismo que pesa sobre

54

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

3.3. Riesgos y oportunidades para la


institucionalidad democrtica

Precisamente por ello, y a pesar de que el pas tuvo

La inclusin en la reforma del modelo de alianza entre

abierta, menos formal y ms inclusiva, en mejor sintona

mandatarios que provenan del sector empresarial,


la participacin econmica sectorial era mucho ms
con las reglas bsicas de un Estado democrtico

el Gobierno y los empresarios, con la participacin

de Derecho, prevaleciendo la bsqueda de acuerdos

de los trabajadores, implica la oficializacin de un

mediante comisiones de trabajo como medios de

sistema de decisin corporativo, y el abandono de

interaccin o como mecanismos de consulta, tales

mecanismos ms inclusivos de participacin ciudadana

como las habitaciones al lado muy utilizadas en ciertas

anteriormente utilizados para consensuar o dirimir los


desafos econmicos del pas.

negociaciones como los acuerdos de libre comercio y

Aunque la formacin de consensos es una estrategia

muy especficas, como la mesa de negociacin del

otras modalidades equivalentes que, salvo excepciones


salario mnimo, no pretendan un estableciendo

deseable en toda sociedad que necesita resolver la

excluyente del resto de sectores o actores interesados.

distribucin de la riqueza y de las cargas pblicas,


este modelo de alianza contradice los principios de la

Por otra parte, la inclusin en la reforma de las

democracia representativa y participativa (art. 2), al

alianzas pblico privadas en proyectos de inversin

evolucionar hacia estructuras o instancias formales

de infraestructura, como el megaproyecto del canal

de codecisin, que se convierten as en un mecanismo


institucional excluyente de otros intereses legtimos.

interocenico, sienta las bases para que la alianza

Este nivel de involucramiento puede ser expedito y

y fuentes alternativas de financiamiento, ante los

pueda explorar nuevas oportunidades de negocio


riesgos derivados de la inminente reduccin de la

efectivo, pero implica un riesgo importante para los

cooperacin internacional (incluyendo a Venezuela).

empresarios que codeciden con el Gobierno porque

Justamente por ello, habr que valorar el desempeo

el modelo constituye, en s mismo, una ruptura de

de la inversin, el crecimiento y la productividad que

principios bsicos de la nacin: La soberana nacional

se generar en los prximos aos, as como de la

reside en el pueblo y la ejerce a travs de instrumentos


democrticos (art. 2).

generacin de empleo de calidad.

El modelo de la alianza se confronta directamente con

El Gobierno parece estar consciente de esta realidad.


Su inclusin en la reforma es una clara expresin de

derechos fundamentales como el principio de igualdad

su inters en promover las condiciones para que en el

y de no discriminacin en tanto que, de acuerdo con la

pas se instalen proyectos de inversin que permitan

propia Constitucin, los ciudadanos tienen derecho de

un flujo estable de recursos para sostener sus polticas

participar en igualdad de condiciones en los asuntos

asistenciales. Un seguimiento especfico de dichas

pblicos y en la gestin estatal (art. 50), debiendo el

inversiones, permitir evaluar si stas se realizarn sin

Estado garantizar por la ley, tanto a nivel local como

favores ni ventajas y si en realidad contribuirn con

nacional, la participacin efectiva del pueblo, siendo

recursos frescos a financiar bienes y servicios pblicos.

adems una obligacin del Estado, eliminar los


obstculos que impidan de hecho la igualdad entre los

Aunque la alianza es excluyente en su diseo, la

nicaragenses y su participacin efectiva en la vida

posibilidad de que se integren ms sectores en la

poltica, econmica y social del pas (art. 48).

definicin de la poltica econmica del Estado, como

55

Novena reforma constitucional 2014

concrecin de una sociedad democrtica, pasa no

de la participacin ciudadana en las diversas

slo por la voluntad poltica del Gobierno hacia un

actividades de la administracin de justicia, que requiere

modelo ms neutral e inclusivo sino, adems, porque

de un desarrollo inclusivo. Tambin debe destacarse la

los sectores excluidos de las decisiones econmicas

referencia al derecho internacional humanitario como

fortalezcan sus estructuras asociativas y sus

contenido educativo del Ejrcito de Nicaragua, as como

estrategias de seguimiento y participacin, de manera

el reconocimiento al modelo preventivo, proactivo y

que esto les permita articular iniciativas y propuestas

comunitario de la Polica Nacional, que sirvi de base a

ciudadanas en torno a intereses ms generales.

la profesionalizacin de dicha institucin.

3.4. Oportunidades derivadas de la


precisin de ciertos derechos

Las experiencias internacionales demuestran que el


fortalecimiento del resto de actores y sectores de la
sociedad puede ayudar a disminuir el riesgo de captura
del Gobierno por una parte del sector empresarial (o

En lo relacionado a la extensin, mencin y/o precisin

el endoso de los empresarios a los abusos de un

de ciertos derechos individuales y colectivos, que ya

gobierno autcrata). Por ello es necesario establecer

eran reconocidos como consecuencia del art. 46 de la

reglas ms claras del juego democrtico, trabajar por

Constitucin, por ahora slo puede concluirse que, a

mayores dosis de transparencia pblica y privada,

causa de la diversidad de los temas abordados en la

ampliar y diversificar la representacin de los intereses

reforma, conviene realizar estudios ms especficos

sociales, establecer estrategias de seguimiento y

y profundos para lograr su mejor valoracin, debido a

modalidades de evaluacin de los acuerdos alcanzados

sus especificidades y antecedentes normativos, a fin

y demandar un servicio civil administrativo altamente

de precisar las oportunidades derivadas de una mejor

competente y profesional.

regulacin y el ejercicio de tales derechos.

La inclusin del reconocimiento de los derechos

Se reconoce que la reforma ampla y mejora la

laborales de los trabajadores en la promocin de

referencia y visibilidad de algunos derechos individuales

la inversin extranjera es destacable. La precisin

que ya eran reconocidos en la Constitucin, en los

de la referencia a la promocin de la libre y sana

tratados internacionales o en las leyes secundarias

competencia, as como la proteccin de los derechos

como: el habeas data; el acceso a la justicia, el debido

de los consumidores y usuarios, merece una alta

proceso; la tutela judicial efectiva; el derecho a una

valoracin, siempre que, mediante polticas pblicas

sentencia motivada, razonada y fundada en derecho; el

definidas, se desarrollen y fortalezcan las instituciones

deber de procurar la reparacin de los daos causados

encargadas de aplicar dichas leyes.

a las vctimas as como el derecho a la propiedad


comunal, familiar y mixta. En igual sentido se ubica la

Tambin merece una valoracin positiva que la reforma

extensin de las garantas procesales mnimas a todo

haya establecido las bases constitucionales para una

tipo de procesos administrativos y judiciales.

mejor estructuracin del sistema judicial: el Consejo


Nacional de Administracin y Carrera Judicial, que

En el mismo sentido de los derechos procesales

pretende separar las funciones administrativas de las

anteriores destaca la inclusin de la jurisdiccin

jurisdiccionales; el reconocimiento de una jurisdiccin

contencioso-administrativa en la reforma cuyo sentido

contenciosa administrativa que deber desarrollarse en

terico y conceptual es controlar la legalidad ordinaria

el futuro como medio de resolucin de conflictos entre

de las actuaciones de la administracin pblica.

los ciudadanos y la administracin; y el reconocimiento

Habr que estudiar, analizar y dar seguimiento a lo


56

El cambio de las reglas del juego democrtico en Nicaragua

que sucede con la reimplantacin de su rgimen legal,

e institucional relevante y suficiente como para

congelado desde hace ms de una dcada, cuando

considerar su grado de avance, por ejemplo, la

se aprob la primera normativa en la materia (Ley

propiedad comunal, familiar y mixta.

No. 350), a efectos de evaluar la forma en que ser


organizada dicha jurisdiccin, los recursos humanos y

Finalmente, frente al otorgamiento de megaproyectos

materiales con que dispondr, su alcance y capacidad

como el canal interocenico para el que se establecieron

de actuacin, habida cuenta de que la reforma no

mecanismos propios y expeditos de expropiacin,

introduce nuevos mecanismos que fortalezcan la

cabe expresar la preocupacin por la introduccin de

independencia del Poder Judicial.

la restriccin establecida en el artculo 103, cuando


plantea que no se perturbar el dominio y la posesin

Lo mismo puede decirse de aquellas instituciones

legal de la propiedad excepto los casos en que las leyes

patrimoniales que a pesar de muchas presiones e

de la materia as lo dispongan, ya que no establece

intentos fallidos, an no tienen el desarrollo legal

causales claras de esa posible perturbacin.

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Novena reforma constitucional 2014

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