2388 8053 1 PB

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL.
O CASO DA
UNASUL
CAROLINA SILVA PEDROSO
Mestranda do PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC-SP)
Bolsista CAPES
E-mail: c.silvapedroso@gmail.com
Resumo: Durante o governo Lula da Silva, o Brasil teve uma postura

protagnica e assertiva, integrando diversos arranjos regionais e globais. Este
trabalho aborda a criao da Unio Sul-Americana de Naes (UNASUL), a fim
contribuir para a reflexo sobre a suposta dualidade brasileira em conferir
nfase Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que almeja ser um ator global.
Palavras-chave: poltica externa brasileira; UNASUL; protagonismo global.
Abstract: During Lula da Silva government Brazil had a protagonist and
assertive posture, integrating several regional and global arrangements. This
paper discusses the creation of the Union of South American Nations (UNASUR),
in order to contribute to the reflection on the supposed Brazilian duality giving
emphasis to South America, while it aims to be a global player.
Keywords: Brazilian foreign policy; UNASUR; global role.
Resumen: En el gobierno de Lula da Silva, Brasil ha tenido una postura
protagonista y asertiva, haciendo parte de diversos acuerdos regionales y
globales. En este trabajo se discute la creacin de la Unin de Naciones
Suramericanas (UNASUR), con el fin de contribuir a la reflexin sobre la
supuesta dualidad brasilea dando nfasis a Amrica del Sur, al mismo tiempo
en que aspira a ser un actor global.
Palabras-clave: poltica exterior brasilea; UNASUR; protagonismo global.
Mones: Revista de Relaes Internacionais da UFGD, Dourados, v.2. n.3, jan./jun., 2013
Disponvel em: <http://www.periodicos.ufgd.edu.br/index.php/moncoes>
319
INTRODUO
Nos ltimos anos, o Brasil teve destacada atuao internacional e
demonstrou a vontade de participar das decises e arranjos globais de forma
mais ativa e autnoma em relao s potncias mundiais. O pas consolidou seu
perfil pr-ativo ao integrar os BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul),
o frum de dilogo IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul), o G20 comercial e
financeiro e ao buscar a reforma das Naes Unidas e um assento permanente
em seu Conselho de Segurana. Alm de iniciativas globais, a tentativa de
fortalecimento de organismos regionais como o Mercosul e o surgimento da
UNASUL (Unio das Naes Sul-Americanas) e da CELAC (Comunidade de
Estados Latino-Americanos e do Caribe) tambm demonstram a preocupao
em manter seu protagonismo regional.
As mudanas sistmicas desencadeadas desde o fim da ordem bipolar como os ataques de 11 de setembro e a crise financeira de 2008 -, dentre as
quais se destacam o declnio do poder relativo dos Estados Unidos e a ascenso
das chamadas economias emergentes, so alguns dos fatores externos que
facilitaram o maior ativismo brasileiro no cenrio internacional. Do ponto de
vista interno, o pas tambm passou por processos que alteraram suas
estruturas de poder, sobretudo aps a eleio de Luis Incio Lula da Silva, em
que questes sociais e a retomada do crescimento econmico ganharam maior
espao na agenda poltica.
A poltica externa brasileira, que tradicionalmente preconiza a autonomia
como forma de atuao externa, durante os anos Lula ficou marcada pela
diversificao de parcerias e de instncias para efetivar uma insero mais
autnoma. Do ponto de vista regional, portanto, preciso considerar esse
aspecto de nossa diplomacia, porque ele remete ideia de que o pas no
320
O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL
deseja estar limitado em sua ao externa por nenhum arranjo que possa lhe
causar constrangimentos (VIGEVANI et al., 2008).
O presente estudo visa explorar a aparente dualidade do Brasil ao atuar
protagonicamente na esfera global, ao mesmo tempo em que investe em
esquemas de integrao regional. Em outras palavras, pretende-se investigar a
importncia da Amrica da Sul para o Brasil, a partir da criao da UNASUL, vis-
-vis a estratgia de insero internacional do pas nos arranjos globais.

Desta forma, o trabalho est dividido da seguinte maneira: breve
apresentao dos paradigmas da poltica externa brasileira; linhas-gerais da
poltica externa do governo Lula, destacando a importncia da Amrica do Sul;
processo de criao da UNASUL e, finalmente, discusso sobre a atuao
brasileira nos mbitos regional e global, a fim de problematiz-las e comparlas.
BREVE DISCUSSO CONCEITUAL: PARADIGMAS DA POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA
Em um texto clssico para o estudo da poltica exterior brasileira, Ejes
analticos y conflicto de paradigmas en la poltica exterior brasilea, Maria
Regina Soares de Lima defende a existncia de dois modelos que teriam
inspirado a conduo da poltica externa do pas: o americanista e o globalista
(LIMA, 1994). O primeiro seria oriundo da percepo visionria do Baro do Rio
Branco, de que o eixo de poder mundial estava se deslocando de Londres para
Washington no incio do sculo XX, e da necessidade que o Brasil teria de se
aproximar dos Estados Unidos dada essa nova conjuntura. importante
salientar que a posio defendida por Rio Branco no era de um alinhamento
automtico aos norte-americanos, mas sim de atrelar os interesses brasileiros a
uma aliana especial com a potncia hemisfrica. Nas palavras de Clodoaldo
Bueno tal aproximao no significou alinhamento automtico e serviu aos
321
propsitos polticos do chanceler no plano sub-regional (CERVO e BUENO,

2011, p. 191). O americanismo teria regido a poltica externa brasileira at a
dcada de 1960, quando a Poltica Externa Independente (PEI) foi desenvolvida
no seio da diplomacia, dando origem ao paradigma globalista.
Com o recrudescimento das tenses causadas pela bipolaridade e o
maior receio dos Estados Unidos em perder influncia sobre a Amrica Latina
mediante a revoluo cubana, lideranas do Itamaraty como Afonso Arinos de
Melo Franco e San Tiago Dantas elaboraram uma poltica externa mais
pragmtica e autnoma, em que os interesses nacionais deveriam estar acima
de questes ideolgicas, sem que isso significasse uma rejeio identidade
ocidental do pas: a poltica externa independente (CERVO e BUENO, 2011).
Suas principais caractersticas so a viso do mundo sob a perspectiva Norte-Sul
e no mais Leste-Oeste; incentivo maior participao no sistema internacional;
diversificao
de
parcerias
comerciais
defesa
da
no-interveno,
desarmamento e autodeterminao dos povos.

De forma sucinta, possvel afirmar que este novo paradigma estava
lastreado por um conjunto de princpios: Universalizao, Independncia,
Autonomia
Diversificao.
PEI
representaria
face
externa
do
desenvolvimento e autonomia preconizados pela Comisso Econmica para

Amrica Latina e Caribe (CEPAL), cujas ideias, formuladas por intelectuais como
Raul Prebish e Celso Furtado, influenciaram os governos latino-americanos
desde os anos 1960, perdendo flego a partir da dcada de 80 com as
sucessivas crises na regio (LIMA, 1994).
A referida autora defende que at o perodo militar houve uma
alternncia entre esses dois paradigmas e sugere que a poltica externa
contempornea viva um momento de interseco entre eles, j que combina
elementos de ambos. A explicao para esse fenmeno viria da natureza
322
burocrtica e institucional do Itamaraty que, por suas caractersticas, conseguiu

assegurar traos de continuidade da poltica externa, mesmo em situaes de
mudana de regime. A autonomia e a coeso seriam, pois, estas caractersticas
que garantiriam
a estabilidade necessria para manter uma certa continuidade na
poltica externa brasileira ao longo do tempo. Isto se d por duas
razes, entre outras: por um lado, a autonomia protege a instituio
de mudanas muito bruscas na sociedade. Por outro lado, a coeso
garante um certo grau de consenso, indispensvel durabilidade de
uma poltica. (CHEIBUB, 1984, p. 122-123)
Dentro desta lgica, que considera a importncia da estrutura burocrtica

do Itamaraty nas formulaes de poltica externa, Jos Arbilla (2000) ressalta
que a preocupao em vincular a atuao externa com desenvolvimento
econmico do pas uma formulao doutrinria do prprio Ministrio das
Relaes Exteriores, baseado no paradigma globalista, e permanece como um
fio condutor da atuao externa no pas, mesmo com o enfraquecimento do
pensamento cepalino no imediato ps-Guerra Fria.
O governo Collor, por exemplo, sinalizou a inteno de construir
novamente uma aliana especial com os Estados Unidos, fortemente
influenciado pelo momento histrico que marcou a derrocada da Unio
Sovitiva e o fortalecimento do chamado neoliberalismo, alm da prpria
conjuntura interna de redemocratizao. Por ter sido um perodo curto, em
decorrncia do processo de impeachment sofrido pelo presidente, e bastante
particular, seus planos de estabelecer um alinhamento automtico com os
Estados Unidos no se concretizaram. Apesar de ter havido uma ruptura com o
modelo econmico desenvolvimentista, que caracterizara o perodo anterior,
sua poltica externa continuou preocupada com a questo do desenvolvimento
nacional, porm em sua verso mais liberal (LIMA, 1994; HIRST e PINHEIRO,
1995; OLIVEIRA, 2005).
323
De uma maneira menos ideolgica e mais distante dos Estados Unidos,

porm ainda contagiados pelo clima liberal da poca, Itamar Franco e Fernando
Henrique Cardoso mantiveram alguns dos pilares da PEI (Universalizao,
Independncia, Autonomia e Diversificao) para buscar novas parcerias e
acordos, surgindo ento os termos global trader e global player para
caracterizar a atuao do Brasil. O ex-ministro das Relaes Exteriores, Luis
Felipe Lampreia, em artigo entitulado A poltica externa do governo FHC:
continuidade e renovao, assume que a poltica externa brasileira nunca
deixou de vincular a atuao externa ao desenvolvimento, porm no haveria
mais espao para a concepo desenvolvimentista e industrialista da economia
(LAMPREIA, 1998).
Embora a literatura reconhea que muitas diretrizes da poltica
econmica tenham sido mantidas, o governo Lula foi caracterizado por ter feito
um apelo mais enftico ao nacional-desenvolvimentismo, em que o papel do
Estado na economia foi fortalecido em comparao aos governos anteriores.
Novamente reforada a ideia de que a poltica externa brasileira est
fortemente ligada estratgia de desenvolvimento econmico nacional, por
meio de uma insero autnoma no sistema internacional e de diversificao de
parcerias.
A administrao de Lula da Silva no se afastou do princpio
historicamente assentado para a diplomacia de que a poltica externa
um instrumento para o desenvolvimento econmico e para a
conseqente preservao e ampliao da autonomia do pas. H
mudanas de idias e mesmo de estratgias para lidar com os
problemas e objetivos que esto colocados pela histria, pela posio
e pelo destino, mas no essencialmente diferentes dos existentes h
muito para o Brasil (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007, p. 322).
Para esses autores, portanto, no teria havido uma ruptura na poltica

externa brasileira com a chegada de Lula da Silva ao poder, mas sim algumas
alteraes de rumo na diplomacia, sem que isso represente nenhuma quebra
324
dramtica com o que estava estabelecido anteriormente. A seguir sero

identificadas as linhas-gerais da poltica externa durante os 8 anos do governo
Lula da Silva.
LINHAS-GERAIS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS ANOS LULA DA
SILVA (2003-2010)
Nos anos Lula, o Brasil ganhou muito destaque internacional e
demonstrava maior auto-confiana e determinao em atuar de forma
inovadora externamente, sob o signo de que a hora do pas finalmente
chegara, envolvendo-se em episdios de grande repercusso miditica
(HURRELL, 2010, p. 1, traduo prpria). A negociao com a Bolvia aps a
nacionalizao do gs (2006), a postura enftica contra o golpe de Estado em
Honduras (2009), a mediao turco-brasileira sobre o enriquecimento de urnio
no Ir (2010), o engajamento pelo assento permanente no Conselho de
Segurana da ONU, dentre muitos outros assuntos, so alguns dos mais
destacados posicionamentos brasileiros deste perodo.
Ainda que no haja consenso na literatura, ser adotada neste trabalho a
perspectiva de que as mudanas sentidas na poltica externa de Lula foram
muito mais na forma de atuao do que nas diretrizes-gerais da diplomacia
brasileira, em que
[...] ao mesmo tempo em que no houve ruptura significativa com
paradigmas histricos da poltica externa do Brasil, sendo algumas das
diretrizes desdobramentos e reforos de aes j em curso na
administrao FHC, houve uma significativa mudana nas nfases
dadas a certas opes abertas anteriormente poltica externa
brasileira. Consideramos ambos os governos (FHC e Lula da Silva)
como representantes de tradies diplomticas brasileiras distintas,
apresentando diferenas nas aes, nas preferncias e nas crenas,
buscando resultados especficos muito distintos no que diz respeito
poltica externa, mas procurando no se afastar de um objetivo
sempre perseguido: desenvolver economicamente o pas,
preservando, ao mesmo tempo, certa autonomia poltica (VIGEVANI e
CEPALUNI, 2007, p. 275).
325
Os autores supracitados defendem que a poltica externa de Fernando

Henrique Cardoso estava destinada a inserir o Brasil nos arranjos globais
existentes, pois acreditava que por meio desta participao o pas lograria ter
uma atuao externa autnoma, o que ficou conhecido por autonomia pela
participao. Da mesma forma, Lampreia, (1998, p. 11) fala em autonomia pela
integrao para caracterizar o mesmo perodo e, nesse sentido, integrao
deve ser entendida como a insero do pas ao global e no necessariamente
ao regional.
J a atuao externa do pas sob o governo Lula da Silva teria sido
caracterizada pelo que se denomina autonomia pela diversificao, que
significa
a adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por meio
de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros
no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente
Mdio etc.), pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas
relaes externas com pases mais poderosos e aumentam a
capacidade negociadora nacional (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007, p.
283)
Sua argumentao que tanto a alterao do cenrio de poder interno,

ocasionada pela histrica vitria de Lula da Silva, como a nova conjuntura
internacional, que levou as potncias a modificarem sua atuao externa,
dificultaram a permanncia de uma estratgia de autonomia pela participao,
como fora possvel ao seu antecessor levar adiante. Assim, tanto a perspectiva
interna quanto a externa sero elementos analticos centrais para entender a
insero econmica e poltica do Brasil nos anos Lula da Silva.
Tendo em vista que a poltica econmica passou a ser cada vez mais um
instrumento de poltica externa, possvel afirmar que o fato de ter se tornado
uma das principais economias mundiais tambm garantiu ao pas maior
visibilidade internacional. Elementos internos como o incentivo s parcerias
pblico-privadas e a incluso das classes sociais menos favorecidas ao mercado
326
consumidor serviram para reativao da economia, ressaltando a capacidade do

pas em buscar crescimento econmico e justia social concomitantemente
(HURRELL, 2010). Por outro lado, a bonana vivida pela Amrica Latina a partir
dos anos 2000, oriunda do aumento dos preos das commodities e do barril do
petrleo1, acelerou a substituio dos Estados Unidos pela China como principal
parceiro comercial do Brasil e diminuiu consideravelmente os impactos da crise
financeira de 2008 sobre a regio (CARVALHO et al., 2009).
Do ponto de vista poltico, por sua vez, o protagonismo brasileiro
tambm foi facilitado pelo fortalecimento da ala mais nacionalista da
diplomacia, com as nomeaes de Celso Amorim como ministro das Relaes
Exteriores e de Samuel Pinheiro Guimares como 1 secretrio do Itamaraty, e
pelo reforo ideolgico2 nas relaes Sul-Sul, posio oriunda da agenda do
Partido dos Trabalhadores, representada pelo assessor especial da presidncia
para assuntos internacionais, Marco Aurlio Garcia (NAFALSKI, 2011). Da mesma
O aumento do preo do barril de petrleo um dado relevante para a economia brasileira

porque, embora no seja rentista, ou seja, no dependa exclusivamente da explorao deste
produto, ocorreu em um contexto de descoberta de novas reservas na camada pr-sal,
anunciadas pelo governo como as responsveis pela auto-suficincia energtica do pas, o que
tambm rendeu destaque internacional ao pas (CARVALHO et al., 2009).
1
Sobre a ideologizao da poltica externa brasileira deste perodo, Paulo Roberto de Almeida
pondera que, embora a cartilha partidria tenha um peso muito importante, um dos principais
objetivos adotados pelo governo Lula, que era conseguir um assento permanente no Conselho
de Segurana da ONU, nunca fizera parte do discurso e das pretenses de seu partido. Essa
posio representa o esforo de convencimento, por parte da diplomacia profissional, em
destacar tal aspirao na agenda internacional de Lula. Portanto, teria havido um duplo
movimento: enquanto a nomeao de assessores especiais oriundos do PT teria influenciado no
relacionamento do Brasil com a Amrica do Sul, sobretudo com outros governos identificados
como progressistas, houve tambm um esforo da burocracia diplomtica do Itamaraty de
imposio de alguns temas na agenda. Em suas palavras: Como a pretenso no figurava no
menu de poltica externa do PT, Lula teve de ser convencido pelo seu ministro de Relaes
Exteriores de que o Brasil possua grandes chances de ingressar no CSNU (ALMEIDA, 2012, p.
99). No entanto, a posio mais enftica deste autor est em defender a tese de que foi no
plano internacional que o governo disps de maior margem de manobra para colocar em
prtica os ideiais do Partido dos Trabalhadores, j que no campo econmico houve a
continuao das diretrizes implantadas pelo governo anterior.
2
327
forma, Jeffrey Cason e Timothy Power (2009) afirmam que o redirecionamento

da poltica externa brasileira para uma agenda Sul-Sul, que priorizava ao
entorno regional, ocorreu no s por esses fatores internos, mas tambm por
condies sistmicas e regionais, que proporcionaram condies materiais e
ideacionais para que Lula3 pudesse resistir ao neoliberalismo e unilateralidade
estadunidense com mais vigor que o seu antecessor.
O principal objetivo da poltica externa no governo Lula era garantir ao
Brasil o status de potncia, ou seja, ter o poder de influenciar o curso das
questes globais e capacidade de impor agenda. Duas estratgias teriam sido
elaboradas e seguidas para alcanar o status desejado no sistema internacional:
i) atuar como pndulo, aceitando a normatividade dos mecanismos de
governana global, ao mesmo tempo em que buscava mud-los e ii) ressaltar a
especificidade da posio e do papel do Brasil. Do ponto de vista identitrio, a
marca do governo Lula foi usar o acervo diplomtico, que so os princpios da
poltica externa historicamente construdos pelo Itamaraty, alm de buscar se
conectar aos pases do Sul, sem nunca negar sua identidade ocidental (HERZ,
2011).
No contexto ps-crise de 2008, por exemplo, a estratgia brasileira de
insero internacional no abandonou a tradio multilateralista de sua
diplomacia, porm utiliza-a de forma repaginada, dando nfase ao
desenvolvimento de novos fruns e grupos, ao mesmo tempo em que
demonstra maior engajamento nas instncias globais de deciso. O pas deixou
de ter um discurso terceiro-mundista e uma postura defensiva que no aceitava
negociar. Pelo contrrio, Lula utilizou a negociao como instrumento
fundamental para obter mudanas no sistema internacional, de forma a torn-lo
A escolha do sujeito Lula e no diplomacia brasileira nesta sentena no foi aleatria e est
em consonncia com a tese de Jeffrey Cason e Timothy Power (2009) de que a
presidencializao da poltica externa brasileira atingiu seu auge nos anos Lula da Silva.
3
328
menos desigual e mais permevel s demandas dos pases perifricos (LIMA,

2010). Estar disposto a fazer parte dos organismos multilaterais de forma ativa e
arcar com seus custos perfeitamente compatvel, segundo Andrew Hurrell
(2010), com o desafio de superar o status quo, ou seja, rejeitar as posies que
favoreciam os Estados Unidos e as outras potncias, buscando novas formas de
governana global.
Outra aposta brasileira foi participar de novos arranjos, como os BRICS,
envolvendo a Rssia, ndia, China e frica do Sul e o frum de dilogo IBAS,
composto por Brasil, ndia e frica do Sul. Segundo Chris Alden e Marco
Antonio Viera (2011), a consolidao deste frum est sujeita ao apoio regional
que cada um de seus membros deve lograr em suas respectivas regies ou
zonas de influncia. Sem esse elemento, no seria possvel legitim-lo
globalmente. Assim, eles destacam uma questo muito importante sobre o
papel destes pases em suas regies, que a liderana. Ter proeminncia
regional no significa ser lder; essa ideia coloca em dvida a capacidade dos
pases do IBAS em construir consensos em suas reas de influncia e tambm
em serem reconhecidos como porta-vozes do Sul no conflito com o Norte.
De forma resumida, o ativismo internacional brasileiro pode ser expresso
pelas seguintes diretrizes: Amrica do Sul como regio-chave para sua projeo
global; foco no estreitamento da relao com outras potncias emergentes,
atuando em coalizes de geometria varivel como os BRICS; relativo
distanciamento de Estados Unidos e Europa; nfase no multilateralismo
tradicional, mas tambm fazendo parte de novos arranjos globais. Nesse
sentido, possvel afirmar que what the Lula administration has achieved is to
help reinforce this new reality and to demonstrate the degree to which Brazil
has become an increasingly influential player in this new age of global order
(HURRELL, 2010, p. 8).
329
Na prxima seo, vamos nos concentrar no foco dado Amrica do Sul

pela poltica externa brasileira, com maior nfase no perodo Lula da Silva,
destacando as iniciativas que antecederam a UNASUL, bem como os desafios e
avanos que este organismo engendrou.
A AMRICA DO SUL PARA O BRASIL DE LULA DA SILVA
A poltica externa brasileira para Amrica do Sul ganhou muito destaque
nos anos Lula da Silva, tambm por conta das conjunturas internacional e
nacional que permitiram ao Brasil conferir maior nfase aos vizinhos. A
construo de um regionalismo ps-liberal4 tambm teria sido facilitada no
somente pela relativa convergncia ideolgica com os pases vizinhos e pela
articulao entre eles, gerada pelo rechao ALCA (rea de Livre Comrcio das
Amricas) na Cpula das Amricas, em Mar del Plata (2005), como tambm pela
necessidade de buscar novas fontes energticas e de criar investimentos em
transporte como forma de dinamizar polticas conjuntas na regio (LIMA e
COUTINHO, 2007).
Por este motivo, em episdios polmicos envolvendo o Brasil e seus
vizinhos, como no caso da nacionalizao do gs boliviano, a postura de Lula
no pode ser vista como somente ideolgica, por conta das afinidades com Evo
Morales ou outros lderes progressistas, pois algumas afinidades ideolgicas,
polticas e culturais no tm tido a fora de mudar interesses estruturais
(VIGEVANI et al., 2008, p. 109). preciso considerar que fazia parte do interesse
nacional brasileiro que esses pases resolvessem problemas internos, como a
desigualdade social, assim como a manuteno da estabilidade poltica.
O regionalismo ps-liberal teria devolvido ao Estado um papel central no processo de

integrao e desenvolvimento, em contraposio ao modelo neoliberal. Andrs Serbin, Laneydi
Martnez e Haroldo Ramanzini Jnior tambm denominam o regionalismo do sculo XXI de
ps-hegemnico, ps-comercial e ps-neoliberal (SERBIN et al, 2012).
4
330
Com a finalidade de melhor entender a relao do Brasil com a Amrica

do Sul no perodo presidencial de Lula da Silva, foi escolhido como caso de
estudo a Unio Sul-Americana de Naes (UNASUL). Assim, sero apresentados
os processos que antecederam sua criao, bem como os aspectos-gerais do
organismo que serviro para a discusso posterior sobre a posio brasileira
entre o regional e o global.
Os antecedentes da UNASUL
Um grande marco nas relaes de Brasil-Amrica do Sul foi a assinatura
do Tratado de Assuno em 1991, que deu origem ao Mercosul (Mercado
Comum do Cone Sul) pelos presidentes de Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai.
importante notar que a gnese deste organismo reside no esquema neoliberal
dos anos 1990 e nas reformas econmicas que ele previa, que marcaram os
governos de seus principais artfices: Collor e Menem (MELLO, 2002).
Monica Hirst e Leticia Pinheiro (1995) apontam que foi no governo Itamar
Franco que o Mercosul deixou de ser visto somente como um organismo
liberalizante e ganhou um sentido mais estratgico, o que representaria para
elas uma maior ateno dada Amrica do Sul pelo Brasil. Henrique Altemani
Oliveira (2005) tambm acredita que neste perodo foi notvel o esforo para
fortalecer e consolidar o Mercosul, destacando ainda o surgimento da Iniciativa
Amaznica e da proposta da rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA),
feita pelo ento chanceler Celso Amorim. Para o autor teria sido neste momento
que o regionalismo voltara tona como um dos desafios para a integrao sulamericana:
retomou-se, no Brasil, a perspectiva de que a rea bsica de atuao
da poltica externa brasileira a Amrica do Sul, sendo um espao que
procura organizar (apesar de toda preocupao para que no seja
entendido como liderar). Nesse sentido, a poltica externa brasileira,
no continente americano, aparenta ter como objetivo prioritrio,
331

inicialmente a consolidao do Mercosul e, em seguida, o
estabelecimento da ALCSA. (OLIVEIRA, 2005, p. 233, grifos do autor).
Nos mandatos de Fernando Henrique Cardoso, Lampreia (1998) tambm

destaca a importncia da Amrica Latina para que o Brasil alcanasse maior
projeo internacional e, nesse sentido, priorizava a agenda mercossulina, pois
via nesta instituio um instrumento eficaz para promover o desenvolvimento
de seus quatro membros. Por outro lado, apesar de ter havido um maior
reconhecimento da importncia do Mercosul e inclusive um esforo pessoal do
presidente em manter um bom relacionamento com a Argentina, isso no teria
sido suficiente para impedir problemas comerciais e outros desentendimentos
com o vizinho e parceiro mais importante na regio, pelo menos naquele
momento. Para Amado Cervo (2002), o desgaste do relacionamento bilateral
com a Argentina nos anos FHC fez com que o Brasil preferisse um regionalismo
menos aprofundado, isto , mantendo os arranjos com baixa institucionalidade
como forma de preservar seus prprios interesses.
Ainda que faa fortes crticas atuao internacional do Brasil na
chamada Era Cardoso, Cervo (2002) reconhece que foi neste perodo que
lanou-se a ideia de Amrica do Sul como um conceito e rea de fortalecimento
prvio das economias regionais, sob liderana brasileira. A construo de um
espao sul-americano e autnomo frente aos Estados Unidos, bem como o
reforo do Mercosul e da ALCSA, foram prioridades do governo, sobretudo no
final do segundo mandato, em que a crise cambial de 1999 e a conjuntura
internacional foraram o pas a se reaproximar dos vizinhos.
No ano 2000, o presidente brasileiro convocou a Primeira Reunio de
Presidentes da Amrica do Sul em Braslia, cuja declarao reforava a
necessidade de construir uma agenda comum que impulsionasse a integrao
fsica da regio, lanando as bases para a IIRSA (Iniciativa para Integrao da
Infra-Estrutura Regional Sul-Americana). Em 2002, no segundo encontro dos
332
mandatrios, ocorrido em Guayaquil, mais uma vez a tnica da reunio girou

em torno da ideia de constituir um espao sul-americano de cooperao e
integrao.
A ideia de que a Amrica do Sul seria uma condio prvia para
integrao hemisfrica muito importante, uma vez que foi mantida e
reforada pelo governo Lula em diversas oportunidades. Assim, desde o
governo FHC o regionalismo representa a resistncia brasileira em relao
hegemonia norte-americana na Amrica do Sul, que na poca estava assentada
na proposta da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), derrocada
definitivamente durante o governo Lula na Cpula de Mar del Plata em 2005.
Ao insistir no conceito de Amrica do Sul, hierarquizando-o como
fundamento de um processo de integrao econmica e fsica, a
diplomacia brasileira vem dando uma contribuio, ainda que no de
todo reconhecida, ontologia de 12 pases. No se trata de exerccio
ideolgico de sublimao de nossas mazelas histricas, nem de cabala
para excluir ou confrontar naes que a geografia no ps em nosso
espao. Trata-se de um sbrio exerccio de realismo poltico, no no
tipo conformista, mas pragmtico, criativo, (...) A deciso de lanar
uma Comunidade Sul-Americana de Naes ousada e comporta
forte dose de idealismo. Traz tambm grande responsabilidade,
porque engaja a nossa credibilidade. Por enquanto, , mais que nada,
uma declarao poltica, ancorada em acordos concretos de comrcio
e integrao, mas sem dvida um ato de reivindicao de uma
identidade antes de tudo geogrfica, que nunca deixou de ter vigncia
por mais globalizado que esteja o mundo (OLIVEIRA, 2005, 250-1
apud DANESE, 2004).
Como foi apontado acima, a criao da Comunidade Sul-Americana de

Naes (CASA) em 2004 foi um grande marco, que d seqncia s iniciativas
de Fernando Henrique Cardoso em coordenar as aes dos 12 pases da regio.
Breve descrio da UNASUL: objetivos e principais diretrizes
Em 2005 a agenda prioritria e o plano de ao da CASA so elaborados
com os seguintes eixos temticos: a) dilogo poltico; b) integrao fsica; c)
meio ambiente; d) integrao energtica; e) mecanismos financeiros; f)
333
promoo da coeso, justia e incluso sociais e g) telecomunicaes (UNASUR,

2013b). Neste mesmo ano estabelecida uma Comisso Estratgica de
Reflexo, envolvendo a alta cpula dos governos sul-americanos, a fim de
analisar o futuro da regio.
Na reunio seguinte, em Cochabamba, foi publicizado o modelo de
integrao pensado pelos pases, cujos princpios seriam: Solidariedade e
Cooperao
com
vistas
eqidade
regional;
Soberania
Territorial
Autodeterminao dos Povos; Paz e resoluo pacfica de controvrsias;

Democracia e Pluralismo que impeam ditaduras e o desrespeito aos direitos
humanos; Universalidade, Interdependncia e Indivisibilidade dos Direitos
Humanos e, por fim, Desenvolvimento Sustentvel (UNASUR, 2013b).
Embora retoricamente o discurso dos pases fosse de convergncia de
interesses, Guilherme Nafalski (2011, p. 104) revela que a discordncia entre
Brasil e Venezuela sobre o carter do novo organismo chegou a um momento
crtico em 2005, conforme descrito a seguir:
A reunio de 2005, que teve incio em 30 de setembro foi bastante
tensa. Os presidentes de quatro pases (Colmbia, Guiana, Suriname e
Uruguai) no compareceram, o da Argentina, Nstor Kirchner, veio ao
Brasil mas no participou da cpula e vrios presidentes mandaram
representantes. A tnica do encontro foi a discordncia dos pontos de
vista brasileiro e venezuelano sobre a funo do organismo e sua
efetividade. Apoiando sua argumentao em uma contraproposta de
texto elaborada pelo presidente uruguaio, o presidente venezuelano
Hugo Chvez inviabilizou a assinatura de uma declarao conjunta. O
chanceler brasileiro, Celso Amorim, e o presidente Lula rebateram as
crticas e postergaram um texto definitivo para uma reunio do
Mercosul. A dissidncia foi importante para redesenhar os propsitos
de uma comunidade de pases da Amrica do Sul e explicitou a
dificuldade do governo Lula para manter posicionamento mais firme
esquerda.
O bolivarianismo de Chvez, cuja retrica anti-americana e os

financiamentos feitos com petrodlares permitiu ao lder venezuelano
consolidar uma rea de influncia ideolgica com Bolvia, Equador e, em certa
334
medida, Argentina era um sinal claro de resistncia ao projeto de liderana

regional brasileiro. No entanto, o Brasil teria demonstrado um poder mais
atrativo, seja por conta de sua fora econmica como por sua postura mais
pragmtica, conseguindo sucesso em implementar a Unasul em detrimento da
ALBA (Aliana Bolivariana para as Amricas). Outro elemento importante foi a
perda relativa de importncia estratgica da Venezuela, a partir da descoberta
das reservas do pr-sal brasileiro.
Assim, foi somente no encontro ocorrido na Venezuela em 2007 que
decidiu-se mudar o nome de Comunidade Sul-Americana de Naes para Unio
das Naes Sul-Americanas, estabelecendo un nuevo tiempo histrico
llamado a traer cambios profundos cuya amplitud abarca toda la estructura
tradicional del Continente (ZURITA, 2009, p. 273-4).
Em 2008 foi aprovado o Tratado Constitutivo da UNASUL, cuja vigncia
foi ratificada por todos os pases em 2011, definindo as metas do organismo,
dos quais destacam-se: fortalecimento do dilogo poltico entre os membros,
fomentar o desenvolvimento social e econmico que permita erradicar as
desigualdades sociais, promoo da integrao fsica e energtica, alm de
cooperao em reas como Defesa (MRE, 2013).
Do ponto de vista de sua estrutura organizacional, a UNASUL composta
por conselhos formados por Presidentes, Chanceleres e outros funcionrios da
alta cpula dos governos. O Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de
Governo a instncia mxima do organismo que , de fato, detentora do poder
de deciso e atua de forma consensual. Em seguida, o Conselho de Ministras e
Ministros das Relaes Exteriores responsvel por implementar as decises
tomadas pelos mandatrios e, em seqncia, seguem os conselhos temticos
que possuem funo consultiva. Alm destes rgos, a UNASUL ainda conta
335
com um Conselho de Delegados, uma Secretaria-Geral e com o mecanismo de

Presidncia Pro-Tempore, exercida por um dos Estados-membros anualmente,
seguindo a ordem alfabtica (UNASUR, 2013a). Nota-se, pois, que o nvel de
institucionalizao baixo, uma vez que as grandes decises acabam sendo
centralizadas nos presidentes e nos seus chanceleres, sem que haja autonomia
institucional.
A UNASUL para o Brasil
Em discurso de posse, Luis Incio Lula da Silva afirmou: a grande
prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma
Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais
democrticos e de justia social (BRASIL, 2003). Estabilidade poltica e unio
esto em harmonia com o projeto da Unio das Naes Sul-Americanas e, se
prosperidade for entendida em seu sentido global, incluindo bem-estar das
populaes - e no somente seu aspecto puramente econmico - esses trs
pontos estariam contemplados entre os principais objetivos da referida
organizao. Da mesma forma, os princpios democrticos e a busca por justia
social tambm esto presentes no cerne deste novo arranjo poltico sulamericano.
Embora a constituio da UNASUL represente um dos passos necessrios
consolidao do desejo expresso pelo presidente brasileiro, inclusive pela
atuao enftica da organizao durante as crises colombo-equatoriana e
boliviana (2008), a insurreio policial contra Rafael Correa (2010) e o golpe de
Estado no Paraguai (2012), preciso ponderar que
Como lder regional, Brasil mantiene una relacin ambivalente con
UNASUR. En ocasiones pareciera reconocer que asumir un rol de lder
regional -y asumir los costos polticos y econmicos de este liderazgoes un pre-requisito para convertirse en un lder internacional y en
otras, el pas acta como un actor internacional nico, sin representar
336
(formal e informalmente) a UNASUR y sus socios (SANAHUJA, 2012, p.

42).
Sobre este ponto, o documento oficial do Itamaraty que descreve os

objetivos da UNASUL deixa claro que o dilogo poltico fomentado entre os
pases deve assegurar um espao no s para a integrao, mas tambm para a
participao da UNASUL no cenrio internacional (MRE, 2013). A grande
contradio reside justamente no fato apontado por SANAHUJA (2012) de que
o Brasil no atua como membro da UNASUL nos foros internacionais, pois
privilegia seu peso individual quando lhe convm. Esse trao da poltica externa
brasileira mais uma vez corrobora a tese de que o pas no deseja que nenhum
arranjo regional possa tolher sua autonomia de ao global.
Apesar de ser uma organizao muito centrada em aspectos polticos e
na defesa de princpios-comuns, como foi exposto anteriormente, um de seus
principais focos est na questo energtica, que em 2007 foi contemplada com
a criao de um conselho prprio e na infra-estrutura regional, haja vista a
incorporao da IIRSA ao COSIPLAN (Conselho Sul-americano de Infra-Estrutura
e Planejamento). Segundo documento oficial,
el tema de la integracin de la infraestructura fsica desempea un
papel central en el proceso de integracin suramericana, teniendo en
cuenta su potencial de crear nuevas perspectivas y sinergias para la
cooperacin, superar asimetras, promover el desarrollo social y
econmico y garantizar el bienestar de los pueblos de la regin
(UNASUR, 2013b, p. 7).
Interesses brasileiros na integrao fsica e energtica esto ligados

diretamente sua estratgia de desenvolvimento, com o incentivo dado s
construtoras nacionais e estatal Petrobras a explorarem os mercados sulamericanos (ZIBECHI, 2012). Da mesma forma, a agenda poltica da UNASUL
contm elementos de grande valia para a diplomacia brasileira, como a questo
da cooperao regional para a Defesa, representada pela criao do Conselho
de Defesa Sul-Americano (CDS). No se pode descartar a ideia de que a
337
Amrica do Sul seria a base de onde o Brasil pode projetar-se globalmente para
atingir o status almejado, ressaltando seu papel de peacemaker, negociador,
mediador e construtor de pontes. O fato de a regio no ter grandes disputas
auxilia na consolidao desta imagem, necessria para lograr o assento no
Conselho de Segurana da ONU (HERZ, 2011).
CONSIDERAES FINAIS: BRASIL ENTRE O GLOBAL E O REGIONAL
A partir da discusso apresentada, fica ntida a vinculao entre o
desenvolvimento nacional e a poltica externa brasileira, algo que vem
permeando a ao internacional do pas em vrios governos. Isso no significa,
todavia, que a poltica exterior tenha se mantido esttica, uma vez que as
estratgias adotadas por cada presidente foram distintas, seja por fatores
ideacionais, como conjunturais.
No caso do governo Lula, foi considerada a perspectiva de que no
houve grandes rupturas nas linhas de ao externa do pas, no entanto, foi
ressaltado que a nfase dada Amrica do Sul neste perodo talvez no
encontre precedentes em nenhum outro momento da histria. Da mesma
forma, o destaque brasileiro em arranjos globais foi notvel, bem como o
esforo em atuar de forma autnoma e protagnica.
No obstante o contexto favorvel integrao, este fator no teria sido
suficiente para mitigar muitas das dificuldades existentes para a consolidao
desse processo. As assimetrias intra-bloco, por exemplo, dificultaram no s
uma integrao plena, como tambm o reconhecimento da liderana regional
brasileira, por conta do temor ou das ameaas que sua presena sucita em seus
vizinhos. Os sinais de suspeita em relao ao Brasil persistem por parte dos
pases sul-americanos, resultando na no aceitao automtica de sua liderana
(VIGEVANI et. al, 2008).
338
Por outro lado, suas atitudes assertivas regional e globalmente fazem

com que aumente a admirao e o respeito dos pases menores em relao ao
Brasil. Estabilidade macroeconmica e o fortalecimento da democracia serviriam
de credenciais frente aos seus rivais mais estridentes na regio, como
Argentina e Venezuela. Ademais, o pas tambm teria investido no uso
estratgico de recursos materiais, simblicos e em contrapartidas aos parceiros,
visando o reconhecimento de sua liderana regional, a partir do conceito de
solidariedade pragmtica (ALDEN & VIEIRA, 2011, p. 516, traduo prpria).
Embora tenha buscado mitigar os efeitos negativos da integrao para os
scios menores, a fim de equacionar o problema das assimetrias, as medidas
governamentais no tiveram o xito esperado pela incapacidade de superar as
debilidades estruturais da regio. Talvez por isso o governo Lula tenha definido
como interesse nacional brasileiro o desenvolvimento dos pases vizinhos,
garantindo-lhes apoio em seus projetos, uma vez que por si s o Brasil no
conseguiria dirimir os abismos existentes regionalmente (VIGEVANI et al., 2008).
O problema dos custos da integrao, por sua vez, j estava latente
desde o governo Fernando Henrique, quando a nfase na Amrica do Sul
voltara tona com a convocao da primeira reunio de Presidentes da Amrica
do Sul em Braslia (2000). Todavia, no governo seguinte ele ganhou uma
relevncia maior, sobremaneira aps a criao da Comunidade Sul-Americana
de Naes (CASA) em 2004, que depois se converteria na Unio das Naes SulAmericanas (UNASUL), em que o papel do Brasil como o principal artfice do
processo de integrao requeria uma ao mais engajada, voltou com mais
intensidade.
Desde ento, portanto, um dos desafios da diplomacia brasileira era
compatibilizar as pretenses universalistas sem descuidar das relaes com os
339
vizinhos sul-americanos, tornando-se um legado para o governo seguinte. A

ambigidade do Brasil como ator regional ou global j existia, ou seja, no havia
uma posio nica e fechada sobre a forma como o pas deveria se inserir
internacionalmente, se em foros regionais ou globais (NAFALSKI, 2011).
O Brasil demonstra que no quer estar comprometido em nenhum
acordo que possa, de alguma forma, constranger sua ao externa autnoma,
considerando que o grande objetivo de sua poltica externa alcanar o status
de potncia (HERZ, 2011). Esse posicionamento acaba sendo prejudicial para a
integrao na Amrica do Sul porque como maior pas, seja em termos
geogrficos, econmicos ou demogrficos, ele teria que ser o paymaster, ou
seja, o ator que arca com os custos e compensaes para os scios minoritrios.
Em um cenrio de grandes assimetrias entre os membros, trata-se, pois, de uma
postura essencial para o xito do processo. No caso especfico da UNASUL, sua
estrutura pouco institucionalizada e a nfase na integrao energtica, fsica e
em matria de Defesa demonstram que o carter do organismo, embora tenha
havido sempre um dilogo consensual entre seus membros, privilegia as
necessidades do Brasil em termos de desenvolvimento e de no estar atrelado a
nenhum esquema de maneira to rgida. Da mesma forma, porm, o sucesso do
organismo depende da vontade brasileira em levar adiante suas formulaes e,
portanto, arcar com os custos necessrios para que os pases menores possam
incorpor-las.
A despeito de seu engajamento global, nota-se que o esforo
empreendido neste mbito no impede que o pas tambm se envolva em
arranjos regionais. Como sugerem Alden e Vieira (2011), sem o reconhecimento
da liderana em seu entorno regional, por meio de uma integrao mais efetiva
entre os pases, as chamadas potncias emergentes ou mdias, como o Brasil,
no lograro legitimar seus novos arranjos. Assim, o sucesso dos BRICS e do
340
IBAS estaria condicionado capacidade de seus membros de conseguirem o

apoio poltico em suas respectivas regies, o que tambm serve de incentivo
para o aprofundamento dos processos integracionistas j em curso. Logo, a
aparente dualidade do Brasil em almejar ser um ator global, ao mesmo tempo
em que no abre mo de construir sua liderana regional, s se constitui em
contradio se pensada em termos de comprometimento que pode afetar sua
autonomia.
Em suma, a equao autonomia versus engajamento regional e global
tem sido de difcil resoluo e requer um exerccio diplomtico de flexibilidade e
negociao. Nesse sentido, o Brasil no escolhe claramente se sua insero ser
feita global ou regionalmente, buscando compatibilizar seus interesses e temas
em cada um destes esquemas, conforme as circunstncias. Por enquanto, tem
sido possvel ao pas manter essa postura de aparente dualidade, porm
medida em que sua importncia regional e global aumentarem, sero exigidas
maiores
responsabilidades
e,
portanto,
atitudes
mais
enfticas
que,
provavelmente, comprometero sua autonomia. o preo a se pagar mediante

o esperado status de potncia. Resta saber se o Brasil estar disposto a pag-lo.
341
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O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL.

Resumo: Durante o governo Lula da Silva, o Brasil teve uma postura

CAROLINA SILVA PEDROSO

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL

-vis a estratgia de insero internacional do pas nos arranjos globais.

CAROLINA SILVA PEDROSO

propsitos polticos do chanceler no plano sub-regional (CERVO e BUENO,

desarmamento e autodeterminao dos povos.

desenvolvimento e autonomia preconizados pela Comisso Econmica para

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL

burocrtica e institucional do Itamaraty que, por suas caractersticas, conseguiu

Dentro desta lgica, que considera a importncia da estrutura burocrtica

CAROLINA SILVA PEDROSO

De uma maneira menos ideolgica e mais distante dos Estados Unidos,

Para esses autores, portanto, no teria havido uma ruptura na poltica

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dramtica com o que estava estabelecido anteriormente. A seguir sero

CAROLINA SILVA PEDROSO

Os autores supracitados defendem que a poltica externa de Fernando

Sua argumentao que tanto a alterao do cenrio de poder interno,

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL

consumidor serviram para reativao da economia, ressaltando a capacidade do

O aumento do preo do barril de petrleo um dado relevante para a economia brasileira

CAROLINA SILVA PEDROSO

forma, Jeffrey Cason e Timothy Power (2009) afirmam que o redirecionamento

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menos desigual e mais permevel s demandas dos pases perifricos (LIMA,

CAROLINA SILVA PEDROSO

Na prxima seo, vamos nos concentrar no foco dado Amrica do Sul

O regionalismo ps-liberal teria devolvido ao Estado um papel central no processo de

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL

Com a finalidade de melhor entender a relao do Brasil com a Amrica

CAROLINA SILVA PEDROSO

Nos mandatos de Fernando Henrique Cardoso, Lampreia (1998) tambm

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mandatrios, ocorrido em Guayaquil, mais uma vez a tnica da reunio girou

Como foi apontado acima, a criao da Comunidade Sul-Americana de

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promoo da coeso, justia e incluso sociais e g) telecomunicaes (UNASUR,

Autodeterminao dos Povos; Paz e resoluo pacfica de controvrsias;

O bolivarianismo de Chvez, cuja retrica anti-americana e os

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL

medida, Argentina era um sinal claro de resistncia ao projeto de liderana

CAROLINA SILVA PEDROSO

com um Conselho de Delegados, uma Secretaria-Geral e com o mecanismo de

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL

(formal e informalmente) a UNASUR y sus socios (SANAHUJA, 2012, p.

Sobre este ponto, o documento oficial do Itamaraty que descreve os

Interesses brasileiros na integrao fsica e energtica esto ligados

CAROLINA SILVA PEDROSO

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL

Por outro lado, suas atitudes assertivas regional e globalmente fazem

CAROLINA SILVA PEDROSO

vizinhos sul-americanos, tornando-se um legado para o governo seguinte. A

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IBAS estaria condicionado capacidade de seus membros de conseguirem o

provavelmente, comprometero sua autonomia. o preo a se pagar mediante

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LAMPREIA, Luis Felipe. 1998 . A Poltica Externa do Governo FHC: continuidade

Regionalismo post-liberal en Amrica Latina y e Caribe: Nuevos actores,

CAROLINA SILVA PEDROSO

UNASUR. 2013b. Unasur paso-a-paso. In: http://www.unasursg.org/ (acessado