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naturales en la insercin de Amrica Latina en los mercados interna-cionales (Sorj, 2010). En este marco,
la ola de nacionalizaciones e incrementos de los impuestos en el sector petrolero y gasfero
latinoamericano, principalmente en los pases de la regin andina con reservas hidrocarburferas, puede ser
explicada por conflictos distributivos entre las compaas productoras y los gobiernos, originados en las
caractersticas de los sistemas imposi-tivos, tales como su falta de progresividad y/o por los incentivos que
pudieron tener los gobiernos en ciertos momentos de los ciclos de inversin y de precios para renegar de sus
acuerdos (Monaldi, 2010).
Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 a los smbolos de poder econmico y poltico de los
Estados Unidos marcaron el paso a un nuevo escenario en el que desaparecen las preocupaciones
mundiales sobre la economa y la tecnologa para dar paso a un lenguaje guerrero geopoltico y cultural. Las
categoras culturales reemplazan a las sociales, tanto es as que del nosotros en trminos sociales pasamos al
nosotros en trminos culturales (sujeto y derechos culturales). La vida de los pueblos autoreconocidos pasa
a ser dominada por el miedo, la violencia y la guerra, con lo que se vuelve a las comunidades cerradas
sobre s mismas, dirigidas por poderes autoritarios y que rechazan como enemigos a las dems comunidades.
Las pasiones apuntan a la negacin del otro ms que al conflicto con l.
En este tiempo marcado por el ocaso de lo social se entrecruzan y emergen diversas formas de violencia,
junto al rechazo de las normas y valores sociales, el incremento de las reivindicaciones culturales y la
obsesin de los comunitarismos por las identidades. Cuando todo es cuestin de vida o muerte las
intervenciones pblicas no bastan. Lo cultural, por tanto, se convierte en la clave de interpretacin de estas
nuevas realidades globales y locales (Touraine, 2005).
La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la agenda poltica mundial a fines de la dcada
del noventa y principios del nuevo milenio. Tras la cada del modelo estatal de la postguerra, la respuesta
neoliberal-conservadora apost por reformar el Estado para restablecer su equilibrio fiscal y equilibrar la
balanza de pagos de los pases en crisis. Se propuso de manera simple y llana reducir el tamao del Estado y
propiciar el predominio total del mercado (CLAD, 1998). El fracaso de esta frmula deriv, en el caso
latinoamericano, en cambios gubernamentales abruptos o la emergencia de la inestabilidad poltica y
econmica, lo que a la postre devino, en el siglo XXI, en la demanda colectiva de retorno del Estado. Ms
an con las manifestaciones de la crisis fiscal de los pases desarrollados entre el 2008 y el 2010 cobr
nuevamente fuerza el debate sobre el valor de la poltica pblica y el papel del Estado en su acepcin ms
amplia, as como sobre la importancia del funcionamiento del sector pblico (la gestin pblica) y las
instituciones para conducir y enfrentar los asuntos de inters pblico (ILPES-CEPAL, 2010).
De este modo, se trata de ver en los diferentes esquemas de desarrollo adoptados por los pases de la regin,
las rutas que permitan transitar hacia una nueva arquitectura estatal, alternativa al laissez-faire liberal y el
antiguo modelo social-burocrtico de intervencin estatal.
2. CRECIMIENTO EXCLUYENTE Y CALIDAD DE LA GESTIN PBLICA
La viabilidad de los proyectos de poder en Bolivia de alguna u otra manera estuvo unida a las oportunidades
polticas y flujos econmicos del sistema internacional. En este marco, los recur-sos naturales fueron y an
se constituyen en un factor nuclear para su organizacin territorial, econmica y poltica, los cuales fueron
explotados a su tiempo por la administracin de la corona espaola, las lites locales, el propio Estado y las
transnacionales. Empero, Bolivia, a pesar de contar con recursos naturales excepcionales, se caracteriz
por una tasa de crecimiento y un desempeo econmico muy pobres en comparacin con otros pases.
Prueba de ello es el crecimiento anual promedio y acumulado del PIB per cpita de Bolivia, entre 1950 y el
ao 2000, que fue la tasa de crecimiento ms baja respecto a otros pases de la regin. Ms an, durante ese
lapso de tiempo Bolivia present un decrecimiento acumulado del PIB per cpita de 1% (Fretes-Cibils,
2006). Si bien el crecimiento fue estable desde la dcada del noventa, las tasas de crecimiento oscilaron
entre el 2 y el 5%, porcentajes an insuficientes para mejorar de manera significativa el nivel de vida de la
poblacin (Daz, 2005).
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En el nuevo milenio, segn el Informe Anual Social de la Corporacin Andina de Fomento, Bolivia, entre
el 2000 y el 2009 logr reducir la extrema pobreza en 13,4 puntos porcentuales (Alborta, 2011). Este dato
muestra que en el mbito social, el pas avanz en su objetivo de reducir la pobreza y la exclusin, as como
lograr que las metas sociales tengan correspondencia con los Objetivos Del Milenio (ODM) para 2015. Los
indicadores nacionales de pobreza extrema (en personas) cayeron de 45,2% en 2000 a 31,8% en 2009,
especialmente en el rea rural, donde se redujeron de 75,0% en 2000 a 52,7% en 2009. Los avances en la
reduccin de la pobreza se relacionan con el buen desempeo econmico de los ltimos 5 aos, y las
polticas de proteccin social llevadas a cabo.
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El crecimiento de la economa de los ltimos aos, sostenido en el incremento de precios de las materias
primas en el mercado internacional, supera el promedio de 1985-2005 (3%), llegando a 4,6% en el periodo
2006-2010, lo que impact positivamente en el ingreso per cpita corriente, el cual aument de USD 871 en
promedio en el periodo 1985-2005 a USD 1.683 en 2009. Esto se tradujo en un incremento del ingreso de
las familias y, por consiguiente, en una disminucin de la pobreza. Tal dinmica tuvo efectos favorables en
el nivel de desempleo, a pesar de la crisis econmica mundial de 2008-2009. La tasa de desempleo, segn el
Ministerio de Economa y Finanzas, pas de 8,15% en 2005 a 6,8% en 2008, a 9,37% en 2009, a menos del
7.0% en el 2010 y a 5.7% en el 2011.
Las polticas sociales, inscritas en el marco de la Estrategia de Erradicacin de la Extrema Pobreza, se
mantuvo dirigida a los sectores menos protegidos de la sociedad (nios y ancianos) y enfocada a realizar
transferencias directas condicionadas a grupos vulnerables. A partir de 2006, Bolivia implemento
programas sociales de transferencias como el Bono Juancito Pinto (2006), Renta Dignidad (2008) y Bono
Juana Azurduy (2009), que se han constituido en un complemento significativo de los ingresos de la
poblacin. En 2009 estas transferencias se convirtieron en instrumentos de poltica fiscal contra-cclica y
permitieron mitigar los efectos de la crisis econmica mundial y la contraccin de la demanda externa.
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Desde la perspectiva gubernamental, en promedio, un hogar tipo recibe por concepto de estos bonos
alrededor del 4,8% de sus ingresos mensuales (en el rea rural aproximadamente 9,5% y en el rea urbana
cerca al 3,4%). A travs de esta poltica de transferencias, que represent aproximadamente USD 352
millones en 2009 (cercano al 2% del PIB), el Gobierno ha llegado a un nmero importante de hogares. En
los cinco aos de su implementacin progresiva (2006-2010, septiembre) el porcentaje de beneficiarios a
nivel nacional lleg a representar un 28,4% de la poblacin total, lo que equivale en trminos absolutos a
2.930.698 personas. En trminos de los ODM, el sector de educacin, a pesar de la buena cobertura lograda
(92%), revela un retroceso.
Empero, en sentido contrario, se suman logros concretos en materia de reduccin de la mortalidad infantil,
que pas de 66 a 47,6 por cada 1.000 menores de 5 aos en la ltima dcada. Asimismo, la mortalidad
materna se redujo de 300 a 180 por 100.000 nacimientos entre 2000 y 2008.
En el otro lado de la medalla, Bolivia permanece en el grupo de pases con mayor desigualdad en la
distribucin del ingreso. Esta se evidencia en el coeficiente de Gini que, a pesar de registrar disminuciones
entre 2006 y 2007, es de 0,6 al 2010 (PNUD, 2010), identificado como uno de los de mayor desigualdad en
Amrica Latina. Entre los factores ms importantes para explicar tal situacin se encuentran los problemas
en el mbito educativo, pues se mantienen las dificultades de cobertura total (91,8% al 2008, meta 95% al
2015), as como amplias brechas respecto del rendimiento, docencia e infraestructura entre la educacin
pblica y privada, as como en la desercin. Otro de tales factores se relaciona con el hecho de que dos
tercios de la poblacin ocupada (63,4% estimado al 2009) se hallan en el sector informal, sin contrato de
trabajo y proteccin social. Con ello se revelan como los problemas centrales de la gestin p-blica del
Estado Plurinacional la desigualdad y la generacin de empleo digno.
Lo paradjico de estos datos es que mientras mejoraron las condiciones para el crecimiento econmico, ste
no incidi de manera directa en la distribucin del ingreso y la generacin de "empleo digno", lo que dio
lugar a mantener un modelo de "crecimiento excluyente". En este sentido se puede concluir que el contar
con mayores ingresos econmicos no es garanta de mejora en las condiciones sociales. En este enfoque es
cierto que el gasto pblico en la ltima dcada se increment, particularmente el gasto social en educacin
e inversin, mostrando que los efectos del gasto pblico no dependen necesariamente del monto de recursos
utilizados, sino de los impactos logrados. La forma de verificar esta relacin se la hace comparando el nivel
de gasto pblico con sus indicadores de desarrollo. Es presumible que exista una correlacin positiva entre
el gasto pblico y el nivel de desarrollo. Esta relacin es importante porque permite ingresar a la discusin
sobre la eficacia y la eficiencia del gasto pblico, esto si se considera que la igualdad es una prioridad en las
estrategias gubernamentales. As, cuando se contrasta el nivel del gasto pblico expansivo con el coeficiente
de Gini las conclusiones son claras, pues un mayor nivel de gasto pblico no garantiza ni un IDH elevado, ni
grados satisfactorios de igual-dad.
3. EL MODELO DE LA NUEVA GESTIN PBLICA EN BOLIVIA
En 1985, se implementaron en Bolivia un conjunto de medidas econmicas que dieron inici al proceso de
ajuste estructural en el pas y cuyos logros principales fueron reducir el gasto fiscal y sanear las finanzas
pblicas. En la dcada del noventa se aprobaron complementariamente un conjunto de reformas
institucionales, administrativas y operativas que dieron paso a la cons-truccin de un Estado
descentralizado, regulador y promotor, adems de multitnico y pluricultural. En este segundo momento,
bajo los lineamientos del New Public Management1 (NPM), se llevaron adelante las reformas estructurales
de segunda generacin que incluan entre otras medidas la aprobacin de la Ley 1178 de Administracin y
Control Gubernamental (SAFCO), orientada a lograr mayores niveles de eficacia en la administracin
pblica, a travs de la introduccin de modernos sistemas de administracin para programar las acciones
estatales, ejecutar y ejercer el control gubernamental, responsabilizando a los funcionarios por sus actos
(accountability) bajo el paraguas de la gestin pblica por resultados (Campero, 2005).
La administracin pblica incorpor, por ende, la visin de la filosofa empresarial en busca de eficiencia y
eficacia en el manejo de los recursos pblicos. En trminos organizacionales adopt la estructura de
consorcio (holding), la cual establece una separacin de funciones entre la dimensin poltica y la
administrativa, entre el nivel central y de staff y el de servicios. En trminos regulatorios, adopt el sistema
de controlling, engarzando la planificacin y toma de decisiones polticas y administrativas a la gestin por
objetivos, productos y resultados (Friedmann, 2003). Este esfuerzo modernizador se enfrent con la cultura
organizacional de los funcionarios pblicos tributarios del modelo burocrtico2 implementado en la fase
final del Estado del 52. El resultado fue la conformacin de un modelo hbrido de gestin pblica3 que
combinaba rasgos organizativos centralizados burocrticos con islas de excelencia de profesionales
tecncratas inspirados en los moldes del NPM. Tal modelo no pudo funcionar como un sistema, debido a
una compartamentalizacin de cada uno de los subsistemas en diferentes organizaciones pblicas que
competan por su administracin. Ms an, el carcter concentrador del nivel central luch de manera
permanente por articular una cadena de poder nica, a pesar de las transferencias y delegacin de
competencias y recursos hacia los niveles subnacionales. Fruto de esa visin centralizadora es que la
estructura del Estado mantuvo sus caractersticas mono-organizativas, mono administrativas y
monoculturales, orientadas hacia ciudadanos iguales ante la ley. En suma, el modelo de gestin pblica
estuvo marcado en lo formal por el modelo del NPM, preocupado por la eficiencia, la economa y el logro
de resultados y, en lo funcional, por el modelo burocrtico, fuertemente preocupado por la aplica-cin de la
ley y el seguimiento de los procedimientos.
4. LA GESTIN PBLICA EN EL ESTADO PLURINACIONAL
Tal modelo hbrido de gestin se hizo ms complejo con la emergencia del Estado Plurinacional.
En este nuevo escenario, las herramientas de gestin asimiladas a los valores ideolgicos y administrativos
del New Public Management entraron en tensin con los principios y valores del nuevo modelo estatal, el
cual proclamaba una apertura de la estructura estatal a la diversidad tnica y cultural y concomitante con ella
a la posibilidad de pensar en una concepcin pluri-institucional, del aparato pblico, abierto a diversas
formas organizativas y administrativas, as como a un pluralismo normativo y de gestin.
Dos cambios sustanciales se produjeron en la Constitucin Poltica del Estado vinculadas con el modelo de
Gestin Pblica del Estado Plurinacional: por un lado, la configuracin de un modelo de Estado cuyo
fundamento se asienta en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico y,
por el otro, el modelo de economa plural que reconoce diversas formas de organizacin como la pblica,
privada, social cooperativa y comunitaria. La argamasa de ambos modelos pasa por el reconocimiento de
que la nueva base esencial del Estado Plurinacional Comunitario es la diversidad cultural (Artculo 98), la
cual antes que ser vista como amenaza a la estabilidad es considerada como factor de cohesin y
convivencia armnica y equilibrada entre todos los pueblos y naciones, mediante el "instrumento" de la
interculturalidad4. Este recurso, por tanto, es el que se proyecta para atravesar la estructura organizativa del
Estado y consiguientemente el que al menos tericamente debera permear la dinmica de funcionamiento
del aparato pblico.
4.1. La estructura organizativa del estado plurinacional
El Estado Plurinacional se caracteriza por asignar un rol fundamental al nivel central, a pesar de haberse
producido un proceso descentralizador y autonmico, que oblig al ejecutivo a transferir competencias y
atribuciones hacia los otros mbitos de gobierno autnomo (departamental, municipal, indgena, regional),
manteniendo en la prctica un modelo de descentralizacin de principal - agente. En igual forma, impulsa un
proceso de recentralizacin en la provisin de bienes y servicios (polticas de sentido inverso), a travs de la
creacin de las Empresas Estratgicas del Estado y de un abanico creciente de empresas pblicas. Con ello
no solamente creci la burocracia, sino tambin el tamao del aparato pblico.
Bajo este formato, la estructura organizacional del sector pblico en el Estado Plurinacional, definida en el
Decreto Supremo de Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo, muestra en los hechos las orientaciones
principales en torno a las prioridades gubernamentales y la forma como se concibe la gestin pblica y su
funcionamiento para el logro de los resultados polticos. El rea econmica, por ejemplo, se constituye en la
columna vertebral del Estado Plurinacional5, en tanto refleja de manera ntida la relacin entre ingreso y
gasto pblico, participa en la definicin de los ingresos fiscales (Impuestos, Aduana Nacional, Regalas,
Impuesto Directo a los Hidrocarburos y otros), se organiza bajo la consigna de la gestin pblica por
resultados (objetivos estratgicos priorizados + indicadores), implementada mediante estructuras
programticas que intentan reflejar el producto final, opera mediante la firma de convenios de gestin por
resultados (SIN, ADUANA, SENASIR), y canaliza la asignacin de recursos fiscales a programas de
impacto vinculados al Plan Nacional de Desarrollo (Renta Dignidad, Bono Juancito Pinto y Juana Azur- duy
de Padilla). Los logros en esta rea se relacionan con haber reducido el dficit fiscal presupuestario, as
como el de la participacin de la cooperacin internacional en el presupuesto pblico y haber cubierto la
inversin pblica con financiamiento interno.
De manera complementaria, la creacin del Ministerio de Planificacin del Desarrollo juega un rol
principal relacionado a la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Plan de Desarrollo Econmico y Social.
Instrumento que fue elaborado desde el nivel central con la perspectiva de que las dems entidades
pblicas y territoriales se adecen a la nueva visin de desarrollo y sus orientaciones estratgicas. En su
estructura organizativa este Ministerio engarz la planificacin con la inversin pblica y el financiamiento
externo, dotndose de mayores atribuciones para el seguimiento y evaluacin de los programas y proyectos
del sector pblico.
Sin embargo, su orientacin centralizada y vertical le impide responder de manera efectiva a tales
propsitos, limitacin a la que se suma la nueva realidad institucional diversa de los gobiernos autnomos
que al asumir un paquete competencial exclusivo, compartido y concurrente complejo afecta las polticas de
"arriba hacia abajo" definidas por el Ministerio. En todo caso, lo evidente es que su estructura organizativa
no refleja la nueva realidad multigobierno.
La articulacin entre la gestin pblica plurinacional y la gestin pblica del NPM es otro de los desafos
mayores del nuevo Estado, pues al caminar por rutas separadas evidencian el carcter simblico y poltico
de la primera, inscrita en el marco de una revolucin democrtica cultural orientada hacia el cambio de los
valores de la sociedad boliviana, la cual no es acompaada por una transformacin en la situacin
econmica de los ciudadanos. Esto es transformar la subjetividad de los bolivianos sin transformar sus
condiciones materiales de subsistencia o hacerlas dependientes del Estado. Finalmente, el retorno a un
modelo pre-burocrtico que politiza la gestin pblica incide en la propia eficacia del Estado Plurinacional,
pues al subordinar las capacidades tcnicas a las habilidades polticas desvaloriza la labor de los propios
servidores pblicos y subutiliza el potencial de la burocracia en beneficio del propio proceso de cambio,
situacin que obliga a replantear la necesidad de revalorizar de manera estratgica a los servidores
pblicos y sus capacidades profesionales.
Jorge Abel Kafka Ziga es cientista poltico y docente universitario de la UMSA.