Atores no-estatais violentos e a segurana internacional na Amrica Latina:

conjuntura e cenrios prospectivos

Violent Non-States Actors and Latin American Security

present and prospective scenarios
Carlos Federico Domnguez Avila1

Resumo: O artigo explora o fenmeno dos atores no-estatais violentos e o impacto

destes na segurana internacional da regio latino-americana, no inicio do sculo XXI.
O trabalho verifica a evoluo recente desse fenmeno e as dimenses metodolgicas
utilizadas no estudo desses atores. Igualmente, prope-se uma tipologia de atores noestatais violentos particularmente relevantes no continente, com destaque para:
organizaes criminosas, milcias, foras paramilitares, gangues/maras e juvenis.
Constata-se a relevncia transnacional do fenmeno e seu considervel impacto na
eroso da noo de Estado-nao - particularmente na aspirao do monoplio no uso
da fora e o principio de exclusividade. E cenrios prospectivos so colocados na parte
final da comunicao. Cumpre acrescentar que essa pesquisa realizada sob a
perspectiva dos estudos de segurana e de poltica internacional.
Palavras-chave: Segurana internacional; Atores no-estatais violentos; Amrica Latina.

Abstract: The paper explores the violent non-States actors and their impact on
international security in the Latin American region, at the beginning of 21st century. The
text verifies the recent evolution of this phenomenon. Also, it is proposed a typology of
violent non-States actors particularly relevant in the continent, with emphasis on:
criminal organizations,militias, paramilitary forces, and youth gangs. Prospective
scenarios are placed at the end of the paper.
Key-words: International security; Violent non-States actors; Latin America.

1. Introduo

Durante muito tempo, o continente latino-americano tem sido considerado como um dos
mais pacficos do planeta. Com efeito, desde o fim da Segunda Guerra Mundial foram
pouqussimos os conflitos armados e guerras entre Estados da regio. E no incio do
sculo XXI, as hipteses de guerra inter-estatal parecem ser pouco plausveis - situao,
Doutor em Histria das Relaes Internacionais e docente do Centro Universitrio Unieuro.

certamente, positiva em termos de construo de um modelo de segurana pluralista

(Aravena, 2005).
Contudo, e at paradoxalmente, o continente latino-americano tambm apresenta
significativos desafios de segurana originados pelos denominados atores no-estatais
violentos. Observe-se, por exemplo, o impacto dos cartis de narcotraficantes ao Estado
mexicano, sendo que as alternativas do governo de Enrique Pea Nieto no so to
diferentes das implementadas dramaticamente pelo seu antecessor Felipe Caldern. No
Brasil, especialmente nas favelas de grandes cidades continuam presentes milcias,
organizaes criminosas e paramilitares, com destaque para o denominado Primeiro
Comando da Capital, o PCC, que aparentemente age no Estado de So Paulo, em
outros Estados brasileiros e tambm fora do territrio brasileiro.
Na Amrica Central, as gangues/maras transformaram a Honduras, Guatemala,
El Salvador e, mais recentemente, a Belize em pases extremamente violentos, com
taxas de homicdios que superam a marca dos 70 assassinatos para cada grupo de 100
mil habitantes. Na Colmbia e, em menor medida, tambm no Per ainda existem
guerrilhas e grupos insurgentes. As Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia
atualmente negocia um acordo de paz com o governo de Juan Manuel Santos; mesmo
assim as operaes militares continuam vigentes em boa parte do pas. A corrupo
tambm sumamente grave em pases como Venezuela, Paraguai, Haiti, Argentina e
outros. Cumpre acrescentar que a sensao de insegurana cidad tambm favoreceu o
surgimento de impressionantes corpos privados de segurana, que em algumas
oportunidades at superam as foras policiais de vrios pases da regio (Guedes, 2009).
Menos evidente a presena de atores no-estatais violentos de orientao etnopoltica e separatistas (com exceo parcial dos zapatistas em Chiapas e dos indgenas
do sul do Chile), de grupos terroristas, de foras de libertao nacional de natureza anticolonialista, de senhores da guerra, de mercenrios ou de piratas.
Em termos conceituais e metodolgicos parece evidente que a aspirao ao
monoplio do legtimo uso da fora e/ou do princpio de exclusividade no interior do
Estado soberano no est, ou melhor, nunca esteve, completo no continente latinoamericano (Creveld, 2004). O modelo weberiano e o legado de Westfalia continuam
inconclusos, situao que favorece a emergncia dos atores no-estatais violentos, de
virtuais Estados paralelos e, em certos casos, a prpria desintegrao do governo (eis o
caso dos Estados falidos ou quase-falidos) (Zacher, 2000). Cumpre lembrar que autores
conceituados no campo da poltica e da segurana internacional observam, com
preocupao, um possvel declnio do modelo westfaliano e o surgimento de novas
formas de governana ps-westfaliana; tudo isso com significativas conseqncias
societais, em geral, e especificamente no campo da poltica e da segurana
internacionais (David, 2001; Buzan e Hasen, 2012).
Os objetivos especficos da comunicao procuram construir uma tipologia dos
principais atores no-estatais violentos que agem no continente latino-americano, bem
como suas caractersticas especficas e suas implicaes na segurana regional.
Igualmente, e a modo de concluso, procura-se construir cenrios prospectivos sobre a
temtica at o ano de 2020.

2. O contexto de ascenso dos atores no-estatais violentos

Os atores no-estatais violentos sempre existiram nas Amricas, inclusive na poca prcolombiana e colonial. Em muitos pases hispano-americanos a luta pela independncia
foi comandada por caudilhos, sendo que muitos deles continuaram predominando
durante o sculo XIX. As guerrilhas castro-guevaristas foram importantes em
numerosos pases latino-americanos nas dcadas de 1960 a 1980. Algo semelhante se
pode afirmar dos cartis de narcotraficantes colombianos e mexicanos desde a dcada
de 1970 (Domnguez, 1998).
Seja como for, na atualidade, certos atores no-estatais violentos so
particularmente perigosos para os Estados e as sociedades latino-americanas, e
implicam um desafio de segurana nacional e internacional muito significativo em um
continente que concentra 8% da populao do planeta e 30% dos homicdios do mundo
(Tulchin, 2006). Por que existe esse excesso de violncia na Amrica Latina?
Fatores contextuais ajudam a explicar e compreender o excesso de violncia que
existe no continente latino-americano. Esses fatores contextuais so os seguintes:
Legitimidade do Estado. Os Estados legtimos se fundamentam mais no
consenso do que na fora. O contrato social, a solidariedade e o ideal do bem
comum podem ser enfraquecidos em ausncia de governantes legtimos. Nessa
hiptese, a lealdade e a admirao dos cidados pode orientar-se em favor de
outros significativos.
Capacidade extrativa e redistributiva dos Estados. A moderna concepo de
cidadania implica, dentre outros tpicos, a construo de consensos no que diz
respeito s capacidades estatais de extrao de tributos, de um lado, e do
fornecimento de servios pblicos de qualidade - especialmente de polticas
sociais. Assim, evidente que o Estado deve ter as capacidades fiscais mnimas
para fornecer bens pblicos. Isto , transformar os recursos da nao em
polticas de desenvolvimento humano. No admissvel a explorao estatal, a
corrupo, ou a discriminao.
A primazia do interesse coletivo sobre os interesses privados ou individuais. Em
regimes de orientao democrtica, as autoridades eleitas devem destinar os
principais recursos e capacidades do Estado ao desenvolvimento humano.
Entretanto, a corrupo, o patrimonialismo, o clientelismo, o coronelismo, e
outros crimes so contrrios solidariedade horizontal.
Incluso social. Amrica Latina continua sendo reconhecida como o continente
mais desigual do planeta. A excluso social e outras prticas estruturalmente
injustas podem gerar insurreies, revoltas e conflitos armados. Trata-se de lutar
contra o insuportvel (Duroselle, 2000).

Assim, existe certa correlao entre Estados anmicos e o ressurgimento dos atores noestatais violentos. Certos autores sugerem inclusive a emergncia de um cenrio poswesfaliano, onde autoridades tribais conseguem conquistar a lealdade e a obedincia dos
cidados e dos sditos, seja pela via do convencimento, ou pela via da intimidao.

Cumpre acrescentar que outros macro-fenmenos importantes para o estudo dos

atores no-estatais violentos so os seguintes: (a) as transformaes globais, (b) a
mudana demogrfica, que favorece a consolidao de um estrato jovem da populao
com limitado acesso ao mercado de trabalho ou aos servios educacionais, (c) o
acelerado processo de urbanizao, sendo que atualmente 80% da populao latinoamericana vive nas cidades (Held e outros, 1999; Cepal, 2001).

3. Tipologia dos atores no-estatais violentos e a segurana internacional da Amrica

Latina

Os atores no-estatais violentos relevantes para o estudo da segurana internacional da

Amrica Latina no so homogneos ou equivalentes. Diferenas e especificidades,
cooperao e conflito, convergncias e divergncias acontecem entre os prprios atores;
isto , sem a mediao do Estado ou da sociedade. As motivaes, as capacidades, as
modalidades de financiamento, a estrutura organizacional, as metodologias de
disciplinamento e de engajamento, as vinculaes transnacionais, e a dosimetria no uso
da violncia so especficas para cada grupo de atores no-estatais violentos. E seria um
erro muito significativo esquecer esses importantes detalhes (William, 2008).

3.1 Caudilhos. Os caudilhos so indivduos carismticos - muitos deles com treinamento

militar - capazes de controlar certos territrios em funo do seu poderio poltico-militar.
Os caudilhos e os 'coronis' tm longo histrico na Amrica Latina. Mesmo que na
atualidade o nmero de exemplos de caudilhismo seja bem menor que no passado, esse
tipo-ideal continua sendo digno de ateno. Assim, parece pertinente lembrar que
muitas vezes os caudilhos co-habitam com as autoridades estatais, e normalmente
tentam evitar que o Estado nacional penetre em territrios sob seu domnio. Eles
tambm podem utilizar a cooperao ou a fora com seus congneres. Em conseqncia,
os caudilhos comandam suas prprias foras militares; detm algum grau de
legitimidade diante da comunidade; realizam atividades econmicas (rentistas); extraem
tributos dos subordinados; e geralmente so pragmticos em questes ideolgicas.
Pequenos tiranos, para alguns, ou protetores necessrios, para outros, os caudilhos
surgem principalmente quando o poder central muito frgil e as comunidades
demandam de segurana e proteo.

3.2 Milcias. As milcias podem ser entendidas como virtuais exrcitos irregulares que
operam no territrio de um Estado fraco ou falido. Os membros das milcias muitas
vezes surgem das classes subalternas e tendem a ser integradas por homens, inclusive
policiais e militares ativos, que so muito mal remunerados. Esses homens armados
independentes participam nas milcias para angariar recursos, dinheiro, poder e
segurana. As milcias podem representar grupos comunitrios especficos (tnicos,
religiosos, lingsticos, tribais, ou poltico-partidrios). As milcias oferecem e impem
seus servios privados de segurana em cenrios onde o governo central tem falhado
sistematicamente em faz-lo. Por tanto, as milcias so enxergadas com algum grau de
simpatia pelo pblico, mesmo que, para outros observadores, as milcias continuaro
sendo foras fundamentalmente predatrias. Em importantes cidades latino-americanas,

como o Rio de Janeiro, as milcias logram infiltrar certos departamentos do governo,

especialmente da segurana e, em menor medida, do desenvolvimento social.

3.3 Foras Paramilitares. As foras paramilitares so muito semelhantes s milcias.

Entretanto, tambm evidente que as foras militares agem como foras subalternas e
informais do Estado. Normalmente os paramilitares so utilizados para realizar ilegais
atividades de represso da oposio. O paramilitarismo tem sido bastante freqente na
Colmbia, particularmente na poca de vigncia das denominadas Autodefensas Unidas
de Colombia (AUC), comandadas durante muitos anos pelo senhor Carlos Castao.
Lembre-se que os paramilitares colombianos foram acusados de cometer terrveis
crimes, principalmente em territrios com alguma atividades guerrilheira.
Aparentemente eles tinham a tarefa de realizar a "guerra suja" contra potenciais bases
sociais da insurgncia. Paralelamente, as AUC tambm se envolveram em atividades
ilcitas (narcotrfico), com intuito de financiar suas aes. Durante os governos de
lvaro Uribe e Juan Manuel Santos as AUC foram formalmente dissolvidas. Porm,
recentemente surgiram novos grupos de paramilitares naquele pas, demonstrando que
ainda falta muito por fazer.

3.4 Insurgncia ou guerrilhas. As foras insurgentes ou guerrilhas normalmente lutam

para derrubar governos estabelecidos e constituir-se em autoridades nacional e
internacionalmente reconhecidas. Em certos casos, organizaes de orientao etnopoltica tentaram impor alternativas separatistas para constituir novos pases. E em
outros casos se trata de foras de libertao nacional, que lutam pela independncia do
territrio controlado por foras estrangeiras.
Atualmente so poucas as guerrilhas que existem na Amrica Latina. Os casos
mais conhecidos so as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) e o
Exrcito de Libertao Nacional (ELN, tambm na Colmbia), bem como o
denominado Exrcito do Povo Paraguaio. Ambas organizaes guerrilheiras esto
realizando um complexo processo de negociao de paz com o governo central daquele
pas. Dificilmente essas guerrilhas podero derrubar o governo colombiano e,
inversamente, mesmo aps duros golpes contra a comandncia insurgente, as guerrilhas
colombianas tambm demonstraram capacidade de supervivncia e de recomposio.
Acredita-se que as FARC e o ELN contem com 8 mil e 3 mil guerrilheiros,
respectivamente.
Cumpre acrescentar que numerosos ex-guerrilheiros so, na atualidade,
governantes na Amrica Latina. Eis os casos de Ral Castro (Cuba), Dilma Rousseff
(Brasil), Jos Mujica (Uruguai), Daniel Ortega (Nicargua), El Salvador (Salvador
Snchez Cern), e os peculiares casos de Michel Bachelet (Chile) e Desir Bouterse
(Suriname). Paralelamente, Ollanta Humala (Peru) e Otto Prez (Guatemala) so exmilitares que, no passado, participaram em operaes contra-insurgentes.
Com relao aos movimentos insurgentes de orientao etno-poltica destaca-se
o caso do Exrcito Zapatista de Libertao Nacional (EZLN, no Mxico). Em janeiro de
2014, os zapatistas comemoram seu vigsimo aniversrio. Os zapatistas lutam pelo
respeito sua identidade sociocultural, demarcao das terras ancestrais, e por
autonomia nas comunidades indgenas maias. Seja como for, os zapatistas tambm
parecem estar isolados e o futuro do movimento incerto, especialmente na sua vertente

militar. Paralelamente, existem freqentes notcias de luta poltica e de violncia social

com algum grau de participao de indgenas e afro-descendentes principalmente dos
mapuches (Chile), guarani (Brasil), garfunas (Amrica Central). A motivao da luta
nesses casos bem parecida com a dos zapatistas.
Finalmente existem pouqussimos casos de foras insurgentes de orientao
separatista ou independentista no continente latino-americano. Se sabe que em Porto
Rico e na Guiana Francesa pequenos grupos de militantes combinam tticas polticas
com algum tipo de violncia social em reivindicao de soberania nacional para seus
territrios, que atualmente so administrados pelos Estados Unidos e pela Frana,
respectivamente.

3.5 Terrorismo. As organizaes terroristas se caracterizam pelo uso sistemtico da

violncia contra civis e no-combatentes procurando, assim, objetivos polticos. Os
mtodos terroristas foram utilizados no passado tanto pelas foras repressivas do Estado
quanto por organizaes insurgentes. Na atualidade no existem organizaes terroristas
de origem latino-americana. Contudo, a regio j foi alvo de aes terroristas
"importadas", no sentido de aes de entidades extra-continentais, principalmente
vinculadas aos conflitos entre israelenses e palestinos. Washington considera que Cuba
protege ex-militantes da organizao Panteras Negras (integrado por militantes radicais
negros dos Estados Unidos); em contrapartida Havana (e Caracas) acusam os Estados
Unidos de proteger o senhor Luis Posada Carriles, antigo militante radical contrarevolucionrio.

3.6 Organizaes criminosas e gangues. A procura pelo lucro, isto , por benefcios
financeiros, a principal caracterstica que distingue s organizaes criminosas de
outros tipos de atores no-estatais violentos da Amrica Latina. Vale acrescentar que o
acentuado transnacionalismo um aspecto relevante das organizaes criminosas. E,
obviamente, o crime organizado transnacional no desafio de segurana exclusivo dos
pases latino-americanos - eis os casos da mfia italiana, dos traficantes nigerianos ou da
Yakuza japonesa, dentre outros (Nam, 2006). No caso especificamente latinoamericano ressaltam as atividades dos cartis de narcotraficantes mexicanos e
colombianos. Com efeito, o narcotrfico, principalmente de cocana, emprio
extraordinariamente rentvel e de dramticas conseqncias humanas eis os
desdobramentos na denominada narcopoltica, narcoeconomia e narcocultura (Bagley,
2012).
Em 2014, foi capturado Joaquin "El Chapo" Guzmn, um dos principais chefes
do narcotrfico latino-americano. Outros criminosos tambm foram aprisionados.
Contudo, os fluxos de entorpecentes latino-americanos continuam estveis, e novos
mercados de destino so incorporados. Assim, bem provvel que o narcotrfico seja o
principal desafio de segurana no continente latino-americano.
Paralelamente, importante lembrar a existncia de gangues especialmente
violentas. O denominado Primeiro Comando da Capital, do Brasil (e com ramificaes
transnacionais), um exemplo conhecido. Na Amrica Central so preocupantes as
atividades criminosas das gangues chamadas de maras. Geralmente integradas por
jovens desempregados e com baixa escolaridade, as maras e os narcotraficantes
transformaram aqueles pequenos pases em naes com taxas de mortalidade

particularmente dramticas. Para alguns observadores as gangues centro-americanas

chegaram a acordos com os cartis mexicanos para facilitar a transferncia de
entorpecentes e para servir como virtuais mercenrios a disposio das diferentes
organizaes criminosas.
Vale acrescentar que recentemente o governo do Uruguai impulsionou uma nova
legislao que tenta descriminalizar o consumo de maconha. O governo boliviano tem
uma iniciativa semelhante na procura de despenalizar o uso tradicional da folha de coca.
Certamente se trata de iniciativas pioneiras, e que merecem ser acompanhadas.
Entretanto, salvo melhor interpretao, a luta contra o crime organizado transnacional
deve continuar. Ele representa a principal causa de violncia social no continente e se
apresenta como a principal ameaa segurana dos povos e governos da regio.

4. Consideraes finais

Os atores no-estatais violentos apresentam uma significativa variedade de

caractersticas (estruturas, meios, objetivos). Entretanto, eles convergem na origem, que
so as deficincias de estatalidade em muitos pases do continente e do mundo. A
ausncia do Estado (e de outras instituies tradicionais de socializao) substituda
pela emergncia de atores no-estatais que oferecem proteo e conseguem certa
legitimao popular.
O excesso de violncia social que observamos no continente latino-americano
resultado de falhas estruturais que precisam ser controladas. Observe-se que existem
riscos ainda mais dramticos no sentido de observar novas associaes entre atores noestatais violentos, que normalmente giram envolta do narcotrfico. Eis o dilema dos
narcoestados.
Em conseqncia, os atores no-estatais violentos continuaro sendo uma grave
ameaa para as sociedades latino-americanas. Somente a cooperao transnacional
poder ajudar a mitigar e superar esses desafios de segurana regional nos primeiros
anos do sculo XXI (Cepik e Ramrez, 2004).

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