ARTIGO ESPECIAL

PPA: O QUE NO E O QUE PODE SER

Ronaldo Coutinho Garcia*
1 INTRODUO

Neste artigo, sero discutidos, de forma breve, o surgimento do Plano Plurianual

(PPA) (da Lei de Diretrizes Oramentrias, LDO, e do Oramento Geral da Unio,
OGU), o tratamento que recebeu desde 1990, a tentativa de reforma conceitualmetodolgica de 1998, os percalos da implementao e a nova concepo do plano
adotada em 2011. O objetivo, um tanto provocativo, tentar apontar os limites
de tal instrumento, sugerir o que deste se pode esperar e reclamar por tomada de
posio a respeito da regulamentao dos dispositivos constitucionais referentes ao
planejamento governamental.
O Brasil posiciona-se nos cenrios econmico e poltico internacionais com
um peso tal que no admite falta de clareza sobre qual nao quer ser em um
futuro prximo. O estgio socioeconmico recm-alcanado coloca o pas em
encruzilhadas que requerem projeto nacional e capacidade de constru-lo ou
seja, de planejamento estratgico de alto nvel, praticado cotidianamente, como o
principal sistema de direo e coordenao governamental.
2 ANTECEDENTES1

A Constituio Federal de 1988 (CF/88) cria, em seu Artigo 165, o PPA e a LDO
e unifica os oramentos anuais (Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das
Estatais) no OGU.
A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
natureza continuada (BRASIL, 1988b).

O PPA concebido para abranger o lapso de tempo que vai do segundo ano de
um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subsequente (Artigo 35 do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT/CF/88). A LDO delineada para fazer a articulao e o ajustamento conjuntural do PPA com o oramento.

* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

1. Esta seo verso sinttica e modificada do primeiro captulo de Garcia (2000).

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Diz o texto constitucional:

A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as
alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988c).

A LDO e os oramentos anuais tm de ser compatveis com o que dispe

o PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos na Constituio ou quaisquer outros institudos durante um perodo
de governo. Nenhum investimento cuja execuo ultrapassar um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA ou sem lei que autorize tal
incluso, sob pena de crime de responsabilidade. As emendas parlamentares
LDO e ao oramento somente sero apreciadas pela comisso mista pertinente do
Congresso Nacional se compatveis com a lei que institui cada PPA. Ou seja, este
plano concebido com evidente carter coordenador das despesas governamentais e o poder de subordinar a seus propsitos todas as iniciativas que no tenham
sido inicialmente previstas.
Os constituintes buscaram criar um instrumento que explicitasse as intenes
de gasto do governo, desse coerncia s aes ao longo do tempo e organizasse consistentemente as intervenes parlamentares nos oramentos. tambm evidente
a preocupao em criarem-se condies para o exerccio regular da avaliao e do
controle das despesas pblicas. O Artigo 74, incisos I e II, da CF/88 determina
que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas
previstas no PPA e a execuo dos programas de governo e dos oramentos da
Unio. Exige, ademais, a comprovao da legalidade e a avaliao dos resultados
quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial de
rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado. Tal processo culminaria com o Congresso Nacional exercendo sua competncia exclusiva de, a cada ano, julgar as contas prestadas pelo presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo
dos planos de governo (Artigo 49, inciso IX, da CF/88).
Esse conjunto de instrumentos e determinaes tem seu sentido mais bem
apreendido se remetido ao contexto no qual foi produzido. A Assembleia Constituinte, instalada em fevereiro de 1987, concluiu seus trabalhos em 5 de outubro de
1988. O regime militar teve seu fim formal em 15 de maro de 1985, quando assumiu a Presidncia da Repblica (PR) o primeiro civil em mais de 20 anos. Durante
o regime militar, o Congresso Nacional teve seus poderes bastante reduzidos.
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) no eram apreciados pelos

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parlamentares e os oramentos o eram apenas ritualmente, pois no se podia

emend-los na substncia. O mesmo tambm ocorria na prestao de contas do
Poder Executivo ao Legislativo. No de se estranhar, portanto, que os constituintes
exijam que o Executivo informe suas prioridades na alocao de recursos financeiros,
estipule objetivos com clareza, detalhe suas intenes de investimentos e no submeta
o Parlamento poltica de pacotes de natureza tributria, que ao final de cada ano
apareciam para fazer frente s interminveis crises de financiamento do gasto pblico.
H de ser lembrado que se vivia sob inflao alta e ascendente, que retirava
com rapidez o poder de compra das dotaes oramentrias. Os excessos nominais
de arrecadao conformavam outros oramentos sobre os quais os parlamentares
praticamente no tinham ingerncia. Acrescente-se que a democratizao havia
trazido tona grande nmero de demandas sociais, muitas destas canalizadas
para o Congresso Nacional, o qual, por sua vez, buscava inscrev-las nos planos,
nos programas e nos oramentos do governo. Disto decorre a necessidade da
explicitao de objetivos, metas e recursos comprometidos e o desejo de consistncia entre inteno e gesto, manifestados pelos constituintes quando votaram as
matrias referentes programao oramentria, sua execuo fsico-financeira e
ao controle e avaliao das aes governamentais.
Deve ser recordado, tambm, que o ambiente poltico poca da Constituinte
era conturbado e a institucionalidade do planejamento pblico encontrava-se em
visvel deteriorao. A crise do regime autoritrio prolongou-se por quase uma
dcada, devido: i) ao acelerado esgotamento do modelo de financiamento interno
e externo do investimento pblico e privado; ii) concluso do processo de substituio de importaes, sem que se afirmasse outro padro de acumulao sob a
vigncia da, poca, chamada revoluo tecnolgica; iii) perda de legitimidade dos
dirigentes polticos militares; iv) ao crescimento das presses pr-democracia; e v)
insuficincia do planejamento normativo e economicista praticado pelos governos.
O planejamento normativo foi relativamente eficaz em lidar com uma sociedade menos complexa, social e politicamente contida pelo autoritarismo vigente,
e conduziu um projeto de modernizao conservadora da economia nacional,
orientado para levar o pas a concluir a Segunda Revoluo Industrial, sem, contudo, construir grande e mais homogneo mercado de massa. O planejamento
normativo ganhou grande expresso com os Planos Nacionais de Desenvolvimento Econmico, mas j era praticado no Plano de Ao Econmica do Governo
(PAEG), no Plano Decenal, no Programa Estratgico de Desenvolvimento e no
Plano de Metas e Bases para a Ao do Governo, anteriores ao ciclo dos PNDs
(I, II, III e I PND da Nova Repblica).
O vis economicista manifestava-se ao considerar o planejamento apenas
como tcnica para racionalizar a aplicao exclusiva de recursos econmicos,

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entendidos como os nicos utilizados no processo de governar. So ignorados os

recursos polticos, organizacionais, de conhecimento e informao, entre todos
os outros necessrios conduo de uma sociedade multidimensional, mas una.
Dessa forma, o reducionismo imps-se, inapelavelmente.
Os 21 anos (1964-1985) de autoritarismo e economicismo deixam marcas
profundas, que influenciaram fortemente as vises sobre a teoria e a prtica
por parte de acadmicos, tcnicos e polticos. A Constituinte, ao trabalhar em
ambiente de forte crise econmica e desequilbrio das finanas pblicas nacionais
e sob presso de reivindicaes populares antes reprimidas, no consegue superar
a concepo normativa e reducionista do planejamento governamental herdada
dos militares e de seus tecnocratas. Tal dificuldade revelada no s pelo contedo dos artigos da CF/88 (Artigos 165, 166 e 167, principalmente), mas tambm pela localizao do assunto na estrutura que organiza o texto constitucional.
Os artigos referidos integram o Ttulo VI Da Tributao e do Oramento,
Captulo II Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos.
Ou seja, at mesmo com a democratizao do pas; a poltica a ganhar
espao e importncia; a multiplicao dos atores sociais; o ritmo de produo e
difuso das inovaes tecnolgicas acelerando-se; o conhecimento e a informao conquistando relevncia; a comunicao ascendendo condio de recurso
de poder e integrao; e a clara percepo de que se ingressara em poca de
rpida mudana de valores culturais; ainda assim, o planejamento estratgico
governamental foi menosprezado, permanecendo-se apenas com sua expresso
material (fsico-financeira), submetida a um enfoque normativo e economicista.
Ignoraram-se as novas e muito mais complexas realidades poltica, social, cultural e econmica. No foram considerados os avanos do conhecimento sobre os
processos de governo nem as teorias e prticas de planejamento pblico moderno
que buscam integrar as dimenses e os recursos polticos, econmicos, cognitivos,
organizativos e outros em perspectiva estratgica.
poca, j se dispunha de considervel evoluo terica e metodolgica nas
reas de cincias e tcnicas de governo e, principalmente, de experincias inovadoras e bem-sucedidas de planejamento estratgico governamental que poderiam ter
informado as formulaes dos constituintes. Nos pases desenvolvidos, praticavamse modalidades diversas de planejamento estratgico pblico como requisito necessrio conduo do governo em seu conjunto, e no apenas como algo relativo
organizao da aplicao de recursos econmicos. Todavia, nada disto foi contemplado quando das definies constitucionais sobre o planejamento governamental.2
2. Ainda que as modalidades de planejamento dos pases desenvolvidos no fossem necessariamente isentas de imperfeies
nem diretamente adaptveis ao contexto brasileiro, a proposta mais abrangente e estruturada destes modelos poderia auxiliar
o rompimento da viso estreita (fortemente oramentria) da concepo brasileira. Ver, entre outros, Nelson (1985), Dror
(1988), Plowden (1987) e Matus (1987, publicado em portugus pelo Ipea em 1993 ver seo Referncias).

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O PPA surgiu, portanto, em contexto no qual o planejamento governamental

(de carter normativo) estava em descrdito e sob forte crtica por parte dos idelogos e defensores da onda neoliberal que se levantava poderosa. Ademais, muitos
dos parlamentares integrantes da comisso3 da Assembleia Nacional Constituinte
responsvel pela elaborao das propostas para o que viria ser o Ttulo VI (Da Tributao e do Oramento) da CF/88 haviam sofrido com as dificuldades de planejar e
executar oramentos em ambiente de complexidade crescente e tinham se inclinado
para orientao mais fiscalista.
Tais circunstncias ajudam a compreender a natureza do PPA. A pea concebida
pelos constituintes , de fato, uma programao plurianual das despesas, chamada de
plano por descuido ou por influncia daqueles que lidavam com os PNDs. O PPA
supe plano de governo, cuja apresentao no est prevista. As despesas mencionadas
pelo Artigo 165 seriam aquelas que realizariam os objetivos do plano de governo,
principalmente os que exigem investimentos. No entanto, na ausncia de explicitao
formal desta subordinao, o PPA passa a ser tomado como o substituto dos PNDs
inclusive em sua temporalidade inconveniente.
3 DESDOBRAMENTOS

At esta data, o PPA (a LDO e o OGU) no foi regulamentado por lei complementar
(LC). Esta deve dispor sobre sua vigncia, os prazos e o mtodo para a elaborao e
a organizao, conforme estabelece o 9o, do Artigo 165 da Constituio Federal.
Tampouco houve qualquer esforo de desenhar e implementar arranjo que organizasse as diversas referncias encontradas na CF/88 a respeito do planejamento do
desenvolvimento nacional por exemplo:
1. No Ttulo III Da organizao do Estado, Captulo II Da Unio.
Artigo 21, inciso IX, compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social (BRASIL, 1988a);
2. No Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II Das Finanas
Pblicas, seo II Dos Oramentos, Artigo 165, 4o: Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional (BRASIL, 1988d).
3. No Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, Captulo I
Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica. Artigo 174:

3. Entre eles, economistas com experincia em governo, como ministros e secretrios estaduais de Planejamento e
Fazenda (Roberto Campos, Delfim Netto, Jos Serra, Csar Maia, Francisco Dornelles, Osmundo Rebouas, entre outros).

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Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer,

na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1o: A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento
nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e
regionais de desenvolvimento (BRASIL, 1988e).

Ao deixar sem regulamentao, mediante LC, os Artigos 165 e 174 e,

principalmente, ao no organizar as disposies constitucionais referidas
anteriormente em estrutura lgico-hierrquica, permanece-se sem orientaes
conceituais e metodolgicas para a elaborao de planos de desenvolvimento e
a prtica do planejamento governamental. Tal lacuna pode ser tomada como
indicador da incompreenso da importncia do planejamento ou da baixa
prioridade atribuda pelas lideranas polticas nacionais em dotar o Estado de
instrumentos de conduo poltica dos projetos de transformao social.
Na ausncia de regulamentao, os PPAs vm sendo desenvolvidos segundo
o entendimento dos responsveis por sua elaborao e a interpretao que fazem
do 1o do Artigo 165. Os dois primeiros (1991-1995 e 1996-1999) no passaram de carta de intenes introdutria sempre bastante generosa e audaciosa ,
seguida de oramento plurianual de investimentos e das demais despesas exigidas,
sem nenhum nexo com as intenes anunciadas.
Ao final de 1997, em contexto favorvel,4 a inrcia do Poder Executivo foi
quebrada com a constituio de um grupo de trabalho interministerial (GTI) integrado por representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP)
(Secretaria de Planejamento e Avaliao SPA, Secretaria de Oramento Federal
SOF, Secretaria de Controle de Empresas Estatais SEST, Ipea e Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica IBGE),5 do Ministrio da Fazenda (MF) (Secretaria do
Tesouro Nacional STN, Secretaria Federal de Controle SFC, Secretaria da Receita
Federal SRF, e Banco Central do Brasil BCB), do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), do Instituto Brasileiro
de Administrao Municipal (Ibam), da Associao Brasileira de Oramento Pblico e
da Associao dos Profissionais em Finanas Pblicas. A misso do grupo de trabalho
era, em 60 dias, elaborar o projeto de lei complementar (PLC) de que trata o Artigo
165, 9o, da CF/88, da perspectiva do Poder Executivo, mas se considerando as
formulaes e os aportes dos projetos de lei e substitutivos originados no Parlamento.
A demora do governo em posicionar-se sobre o assunto tinha mltiplas
causas. O entendimento do planejamento pblico apenas como planejamento
4. Ministro do Planejamento e seus secretrios de planejamento e oramento adeptos da adoo de mtodos mais
sofisticados e potentes de exercer o planejamento e a gesto governamentais.
5. Estrutura vigente poca.

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econmico uma destas, e este atua mais fortemente quando a economia est
dominada por preos em disparada.
A inflao em nveis muitos altos torna at surrealista pensar a mdio e longo prazos.
Todos percebem que a nuvem de poeira quente da inflao no permite enxergar a
realidade e muito menos enfrent-la (SERRA, 1996, p. 1).

O curioso que, mesmo sem enxergar a realidade, o governo obrigado a

agir. Se seu nico olho o econmico, e est nublado, seu agir ser errtico, sem
direo, ainda quando faa uso de outros recursos que no os econmicos ou
quando atue em outros mbitos da realidade.
Essa viso orientava o enfrentamento da crise fiscal, que acompanhava h longo
tempo o pas, aumentando a receita pelo manejo detalhado de tributos e contribuies, mas tratando a despesa pela via do contingenciamento global, dos cortes lineares
por no poderem ser individualmente justificados e da conteno das liberaes
financeiras na boca do caixa. No se concebia a execuo do plano e dos oramentos
como instrumentos de gesto estratgica; no eram feitas anlises e avaliaes das
aes; no se trabalhava com prioridades claras e formalizadas, atualizadas conforme a
conjuntura; e no se buscava a integrao e as complementaridades sinrgicas.
A persistncia das deficincias, as reiteradas comprovaes da limitao
dos enfoques reducionistas, o acmulo de erros, o crescimento de insegurana
na tomada de decises e o desconhecimento sobre os processos governamentais
concretos acabaram por levar a que mudanas fossem tentadas. A isto se props
o GTI, ainda que sob os parmetros bastante restritivos impostos pela CF/88.
O GTI, que concluiu seus trabalhos em dezembro de 1997, buscou fazer do
PPA um plano de governo e um instrumento viabilizador da integrao dos objetivos
estratgicos com o oramento, mediante definies e conceituaes das principais
categorias programticas do PPA, da LDO e do OGU. As principais inovaes esto
listados a seguir:
1) O programa passaria a ser a unidade bsica de organizao do PPA e o
mdulo de integrao do plano com o oramento.
2) Os programas seriam referidos, sempre, soluo de problemas identificados
e declarados, com seus objetivos finais estabelecidos e quantificao de metas
e custos. Teriam a execuo acompanhada e os resultados avaliados mediante
indicadores especificamente construdos.
3) Os programas passariam a ser integrados por aes. Nos programas
oramentrios, as aes foram desdobradas em projetos e atividades e a
cada um destes corresponderia um produto, com sua respectiva meta.
4) Seriam excludas as categorias subprograma, subprojeto e subatividade.

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5) A consolidao da classificao funcional-programtica pelas trs esferas

do governo passaria a ocorrer exclusivamente por funo e subfuno,
consideradas como categoria para a anlise de polticas.
6) A classificao funcional-programtica, a partir de programas, seria definida em cada esfera de governo quando da elaborao do respectivo PPA,
considerada como categoria de natureza gerencial isto , instrumento
de acompanhamento e avaliao da ao de governo.
7) A criao de operaes especiais que no contribussem para a manuteno, a expanso ou o aperfeioamento das aes de governo e das quais
no resultaria um produto til ao enfrentamento do problema (transferncias, servio da dvida, aposentadorias e penses etc.).
Pelas propostas de GTI (1998), o planejamento visto como processo
permanente que obedecer a princpios tcnicos e ter em vista o desenvolvimento econmico e social e a contnua melhoria das condies de vida da
populao. O processo de planejamento compreenderia a elaborao de diagnstico da situao existente, identificando e selecionando problemas para o
enfrentamento prioritrio. Seriam formuladas estratgias e diretrizes e definidos
objetivos a alcanar para cada um dos problemas selecionados, que sero atacados por conjuntos de aes organizadas em programas. Todos os programas
indicaro os resultados pretendidos e as aes que os integram tero metas e
custos quantificados, bem como teriam sua execuo monitorada e com resultados avaliados; a avaliao de desempenho passaria a ser critrio para a alocao
de recursos oramentrios em anos seguintes.
A mediao entre o PPA e o OGU passaria a ser feita pela LDO, que estabeleceria prioridades, metas e custos para o exerccio subsequente, entre os programas constantes do PPA. Poderia ser artifcio interessante, caso buscasse promover
o ajustamento conjuntural do plano s mudanas de realidade detectadas para o
novo exerccio.
Como instrumento de planejamento de curto prazo, a LDO estipularia os limites
oramentrios dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, dispondo sobre as alteraes na legislao tributria e de contribuies e seus reflexos
na Lei Oramentria anual; autorizaria, especificamente, a concesso de cargos ou
alterao de estrutura de carreiras e admisso de pessoal, a qualquer ttulo, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, e estabeleceria a poltica
de fomento das agncias financeiras oficiais (GTI, 1998, p. 150).

No que se refere elaborao e execuo dos oramentos, o GTI tambm

buscou a simplificao, eliminando categorias de programao (subprograma,

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subprojeto e subatividade), quadros e demonstrativos a fim de estabelecer relaes diretas com o plano, exigir preciso no desenho das aes e recuperar a
natureza do oramento como instrumento de gesto (metas, custos e prazos).
Dessa forma, dado importante passo no sentido da adoo da tcnica de
oramento por programas, recomendada h dcadas pela Organizao das
Naes Unidas (ONU).
Os programas sero originrios do plano de cada esfera de governo e traduziro
produtos finais a serem alcanados para a soluo dos problemas identificados nesses planos. Os projetos e as atividades detalharo esses produtos finais em produtos
intermedirios, nas leis oramentrias. Com essas modificaes, o oramento por
programa assume a sua condio de um verdadeiro oramento por produto (bens
e servios), com suas metas e recursos, e no apenas uma mera verso financeira de
um hipottico plano. Assim, o mesmo mdulo que organiza o plano (o programa)
servir de base para o detalhamento do oramento em projetos e atividades, o que
confere maiores possibilidades para uma integrao de fato entre plano e oramento
(GTI, 1998, p. 151).

O produto elaborado pelo GTI apresentado resumidamente neste estudo e

sem mencionar as partes referentes ao controle interno e externo, contabilidade
e s administraes financeira e patrimonial introduz conceitos e orientaes
metodolgicas consistentes com as formulaes mais avanadas na rea do planejamento estratgico pblico e do oramento por programa (MATUS, MAKON e
ARRIECHE,1980; MATUS, 1993; DROR, 1986).
Conceber o plano por problemas e enfrent-los mediante aes organizadas
por programas com objetivos definidos, com a articulao do plano ao oramento,
permite chegar muito mais perto da complexidade do mundo real que na forma
tradicional de fazer planejamento e oramento (funo, rgos da administrao
e subprogramas referenciados apenas por metas a alcanar). Explicar problemas,
chegar s suas causas e conceber aes eficazes (projetos, atividades e aes normativas), definindo com rigor seus produtos um por ao , suas metas, seus custos
e seus prazos criar possibilidades para dar partida na adoo do planejamento
estratgico pblico. Isto algo sabidamente necessrio, mas que s se faz com os
instrumentos apropriados, como aqueles desenhados com propriedade pelo GTI,
e no com intenes difusas e discursos vagos.
Em 28 de outubro de 1998, o presidente da Repblica assinou o Decreto no
2.829, que estabelece normas para a elaborao e a gesto do PPA e dos oramentos
da Unio. Poucos dias depois, o MP emite a Portaria no 117, de 12 de novembro

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de 1998,6 alterando a classificao funcional utilizada nos oramentos pblicos,

criando as subfunes e estabelecendo conceitos necessrios para operacionalizar
as normas do Decreto no 2.829. Os dois instrumentos conformam os marcos da
reforma do processo federal de planejamento e oramento pblicos (CORE, 2001).
O contedo de ambos os instrumentos normativos consagra parcialmente
as recomendaes e as sugestes do GTI, sendo que o PLC nunca foi enviado
ao Congresso Nacional. O decreto e as portarias referidos estabelecem que, para
a elaborao e a execuo do PPA e dos oramentos, toda a ao finalstica do
governo ser estruturada em programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano (BRASIL, 1998). Ao finalstica considerada aquela que proporciona bem ou servio para atendimento
direto demanda da sociedade (op. cit.).
Com as mudanas, buscou-se imprimir ao processo de planejamento e oramento perspectiva mais gerencial. A introduo de elementos que proporcionam
o exerccio da gesto cotidiana dos programas e de suas aes, a atribuio de responsabilidades, a prtica da avaliao e a cobrana de resultados revelam avano
conceitual e metodolgico. Segundo o Manual Tcnico de Oramento da SOF
(BRASIL, 1999, p. 12), formalmente se passaria a um processo de planejamento
sob o seguinte encaminhamento:

estabelecimento de objetivos estratgicos;

identificao de problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar,

para alcanar os objetivos estratgicos;

concepo de programas a serem implementados, com vistas ao atendimento dos objetivos que implicaro a soluo dos problemas;

especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos

produtos que originaro dos projetos e atividades;

atribuio de indicadores aos objetivos e programas e de metas aos

produtos (projetos, atividades e outras aes);

designao de gerentes por programas;

avaliao da execuo e dos resultados; e

cobrana e prestao de contas por desempenho.

A lgica que est por trs do esquema no a da sequncia de etapas estanques, mas, sim, a dos movimentos interativos entre anlise da situao, ao e
correo/reviso ou confirmao de ao e avaliao. Ou seja, a sugerida pela
6. Substituda pela Portaria do Ministrio de Oramento e Gesto (MOG) no 42, de 14 de abril de 1999, que mantm
o contedo bsico e ajusta alguns pontos.

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teoria e pela prtica do planejamento estratgico pblico. E este, por sua vez,
muito exigente em conhecimento, informao, organizao adequados conduo de processos complexos e quadros tcnico-polticos capacitados; algo de
que talvez ainda no se dispusesse, mas que poderia ser construdo. De qualquer
forma, constituram-se inovaes alvissareiras.
A nova concepo terico-metodolgica, no entanto, no foi assumida pela
alta direo do governo, pois era incompatvel com a orientao neoliberal professada. O presidente da Repblica exigiu que o PPA abrangesse todas as despesas do
governo, para que se chegasse a um montante indito de R$ 1 trilho, em quatro anos.
Com isso, foi eliminada a natureza necessariamente seletiva de qualquer plano.
Os objetivos estratgicos e os macroproblemas deixaram de orientar a identificao dos problemas e a elaborao dos programas.
A prtica, consequentemente, revelou-se muito aqum do esperado. A preparao para a adoo da nova concepo foi pfia. A adequada capacitao para a
aquisio dos domnios conceitual e metodolgico requeridos, o exerccio intensivo e o estudo aprofundado da realidade social eram absolutamente necessrios
para dar conta das novidades contidas na proposta e da complexidade do mundo
real. Neste, no predominam os problemas estruturados, passveis de serem enquadrados em setores nos quais se estrutura a administrao pblica e nas disciplinas
que organizam o conhecimento acadmico. No entanto, a capacitao para o novo
modelo constou apenas de oficina de 16 horas, em que manuais foram distribudos, slides apresentados e formulrios preenchidos e assim continua at hoje.
Os programas foram desenhados com as aes preexistentes, assumindo restries financeiras que impossibilitavam pensar o conjunto necessrio e suficiente
de aes muitas destas, necessariamente novas para o eficaz enfrentamento
dos problemas delineados. Os tcnicos setoriais nunca foram preparados para
pensar por problemas, explic-los sob perspectiva situacional e conceber indicadores apropriados gesto dos programas. O Sistema de Informaes Gerenciais
(SigPlan) era centralizado no MP, ainda que sua alimentao ocorresse de forma
descentralizada. No entanto, atender a esta demanda por informaes sempre foi
estorvo para os rgos setoriais, pois o referido sistema no lhes fornecia informaes teis tomada de decises em seus respectivos mbitos e no apresentava
nenhuma utilidade direta para a gesto.
O oramento, ainda que conversasse diretamente com o plano (programas
e aes em comum), no era um oramento por programa, continuava a ser por
rgo. No dispunha do arranjo a proporcionar contabilidade de custos, aceitando que se estimassem despesas pela mdia da execuo de anos anteriores.
O estabelecimento de metas fsicas nunca foi suportado por avaliaes das capacidades operacionais das unidades responsveis pela execuo de aes. Os programas,

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tanto no plano como no oramento, no organizavam conjuntos de aes direcionadas a cada uma das causas dos problemas e assim continua at hoje.
A implementao do proposto pelo Decreto no 2.829 praticamente se estabeleceu
nos primeiros passos de uma longa caminhada. Com o passar do tempo, os rgos setoriais tornam-se descrentes das potenciais vantagens que a nova metodologia prometia e
adaptaram-na s suas prticas tradicionais. O MP reagiu com excessiva normatizao,
aprofundando o fosso entre o plano incluindo-se o oramento e supondo-se conter
os elementos essenciais sua gesto e o planejamento, entendido como o processo
incessante de manter o plano vigente, no dia a dia. A disperso, a improvisao, o
crescimento da setorizao e as progressivas dificuldades de coordenao do conjunto
impuseram-se, com grande prejuzo, para a eficcia global do governo e, consequentemente, para a sociedade, que continuou a conviver com problemas evitveis ou
passveis de serem enfrentados.
H de ser destacado que, desde o PPA 2000-2003, todos os PPAs foram
concebidos de forma exaustiva, abarcando-se o conjunto de aes empreendidas
pelo governo (negao da natureza necessariamente seletiva do planejamento) e
reafirmando-se o carter de programao plurianual de despesas. A no incorporao das inovaes necessrias impossibilitou o PPA de realizar a proposta
contida no relatrio do GTI e, em alguma medida, as intenes manifestas do
Decreto no 2.829, de 28 de outubro de 1998. O PPA foi-se oramentarizando,
realizando, assim, os desgnios dos constituintes de 1987-1988.
Os PPAs 2004-2007 e 2008-2011, por razes apontadas, revelam-se o
plano dos feudos corporativo-burocrticos. Ao agrupar os programas finalsticos por unidade de responsabilidade setoriais (todas as aes no mbito
de um ministrio), unissetoriais (todas as aes no mbito de uma unidade
de um mesmo ministrio) e multissetoriais (aes distribudas em mais de um
ministrio), encontra-se o resultado expostos na tabela 1.
TABELA 1

Programas por unidade de responsabilidade: PPA 2004-2007

Tipologia

Todos

Finalsticos

Programas

Programas

Unissetorial

160

42,8

126

41,6

Setorial

124

33,2

93

30,7

90

24,0

84

27,7

Multissetorial
Fonte: Brasil (2004).

Dos programas finalsticos, 72,3% tinha execuo a cargo de apenas um

ministrio, sendo que 41,6% do total destes programas tinham todas as suas
aes executadas por uma unidade administrativa de um ministrio. Ou seja,

PPA: o que no e o que pode ser

443

enquanto os problemas complexos cujo eficaz enfrentamento exige aes de

diversas naturezas, nunca encontradas em uma mesma rea setorial que povoam
a agenda governamental demandam programas multissetoriais, a programao
respondeu aos interesses organizados compartimentados nas caixinhas dos organogramas ministeriais. Este padro esteve presente no PPA 2008-2011.
curioso constatar que a abrangncia exaustiva do PPA obrigou os governos
a, sistematicamente, manifestarem de outra forma suas prioridades.
Em agosto de 1996, com pouco mais de meio ano de execuo do PPA, o
governo federal lanou o Brasil em Ao, para
Dar prioridade a um conjunto prioritrio (progressivamente ampliado) de 42 empreendimentos estrategicamente escolhidos pela capacidade de induzir novos investimentos produtivos e reduzir desigualdades regionais e sociais (BRASIL ([s.d.]).

Em 18 de maio de 2000, o governo federal editou decreto de programao

financeira em que discrimina 87 programas estratgicos, aos quais seriam assegurados
recursos para expedita execuo, nos moldes gerenciais adotados no Brasil em Ao.
Em 2004, ocorreram as metas presidenciais, um conjunto de programas e
aes selecionados entre todos os listados no PPA, segundo importncia a estes
atribuda pela Presidncia da Repblica. Em janeiro de 2007, ano de elaborao
do plano, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) anunciado ao pas,
indicando os projetos prioritrios para o desenvolvimento nacional. Em abril de
2007, tem incio a construo da Agenda Social em processo coordenado pela
Casa Civil, que ocorreu em paralelo elaborao do PPA 2008-2011. Mais ou
menos nessa poca, o Ministrio da Educao (MEC) estava aprontando o Plano
de Desenvolvimento da Educao, tambm de forma dissociada da montagem do
PPA. O MP teve de ser criativo para incorporar nominalmente as trs iniciativas
na mensagem que encaminhava o PPA ao Congresso Nacional.
So evidncias fortes de que o PPA, por no ser seletivo e ser construdo
sem dar destaque s prioridades do governo, no consegue anunciar os objetivos
maiores de cada governante. Com isso, deixa de atrair a ateno da alta direo
para sua concepo e sua organizao, reduzindo-se ao mero cumprimento de
disposio constitucional, ainda no regulamentada e no situada no mais amplo
processo de planejamento do desenvolvimento nacional.
4 UMA NOVA TENTATIVA

Para o PPA 2012-2015, o MP entendeu ser necessrio mudar as bases conceitual

e metodolgica utilizadas para a elaborao do PPA. A rigor, esta ocorrncia
regular, que precedeu, de forma mais ou menos abrangente, a elaborao de todos

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

444

os PPAs; lembre-se que falta a regulamentao do Artigo 165 e outros da CF/88.

s vezes, so mudanas mais terminolgicas que terico-metodolgicas desde o
PPA 2000-2003 at o de 2008-2011. Mesmo assim, produzem confuso entre os
tcnicos setoriais e impedem a consolidao mais pela repetio que por estudo
e reflexo de conceitos, mtodos e procedimentos.
Agora se tem mudana mais significativa. H, ainda, no somente
esforo de dizer isto com outras palavras, mas tambm entendimento conceitual e metodolgico subjacente bastante distinto daquele que teoricamente inspirava mesmo sem ter ido prtica a elaborao de todos os
PPAs, desde 1999.
A nova concepo defendida com base em avaliao, resumida nos tpicos7 a
seguir apresentados, ao lado dos quais so feitos alguns comentrios.
QUADRO 1

Por que mudar razes da Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI/MP)

Razes

Comentrios

O Estado agora indutor do desenvolvimento, Induzir o desenvolvimento requer planejamento e

voltado para a reduo das desigualdades.
gesto estratgicos. O PPA no d suporte para tanto.
Pas caracterizado por ambiente slido e propcio Facilita e exige o planejamento estratgico de quaao desenvolvimento econmico e social.
lidade, o que no pode ser fornecido pelo PPA.
medida que o pas precisava reunir elementos
que lhe permitissem viabilizar as polticas, o poder
pblico necessitava de condies para entregar os
bens e os servios sociedade de forma tempestiva,
no lugar certo, para o pblico certo, em quantidades e abrangncia suficientes.

O pas no viabiliza polticas. Quem o realiza so os

atores sociais. O governo o mais importante destes
e, para faz-lo, precisa de capacidades tcnico-polticas
adequadas, entre as quais se inscreve um poderoso
sistema de planejamento estratgico com tudo que o
compreende, como a programao regionalizada das
aes acompanhando a espacializao dos problemas
e das oportunidades.

Nesse cenrio, o planejamento deve incorporar os No o planejamento que incorpora, mas o sistema
meios capazes de orientar as condies estruturais de direo poltica, do qual o planejamento estrate institucionais para o crescimento.
gico parte essencial. Requer competncias, organizaes, mtodos e instrumentos especificamente
construdos.
Deve ser capaz de reunir e articular em torno de si as No o planejamento. o dirigente mximo e
agendas e os atores importantes para a viabilizao sua equipe.
das polticas.
(Continua)

7. Retirados de apresentao com recurso de exibio de slides feita por representante da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP), na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), em maro de 2011.

PPA: o que no e o que pode ser

445

(Continuao)

A evidente limitao do modelo de gesto por

programas, para atender s atuais necessidades
de desenvolvimento das polticas pblicas, foi
explicitada diante das alternativas criadas pela
coordenao de governo a exemplo do PAC.

O PPA por problema/programa no o limitante, mas,

sim o fato de no ter sido efetiva e completamente
levado prtica. Quando no h demanda por planejamento e gesto, quase impossvel pratic-los.

A apropriao de modelos ideais de anlise das

polticas tende a concentrar os esforos no mtodo, e no nas polticas. Mas o governo precisava se
concentrar na viabilizao das polticas, e no na
estruturao dos processos: extremo detalhamento
(funcional-programtica), distanciamento da realidade e valorizao dos insumos.

S se for de perspectiva acadmica. As polticas no

so levadas pratica sem os processos adequados.
Detalhamentos devem ocorrer no mbito em que so
necessrios. Para dirigir exige-se compreenso do todo,
mediante indicadores de sntese que captem os movimentos importantes da realidade em transformao.

Os programas organizados em funo de problemas no cumpriam o papel de esclarecer no plano

os desafios para a implementao das polticas de
forma articulada com os resultados.

Devido s deficincias de desenho e do modelo de

gesto. Ambos nunca foram capazes de alcanar a
complexidade dos problemas quase estruturados
e do seu enfrentamento. A seleo de problemas
no feita pela alta direo do governo, e sim nas
unidades administrativas dos ministrios.

O PPA e seus programas no orientam a implemen- Se os programas so mal desenhados e prevalece a

tao (dimenso ttica) em funo da prevalncia lgica oramentria (economia de recursos), a prograda lgica de otimizao dos insumos.
mao de baixa qualidade e a inexistncia de sistemas
de informaes gerenciais operando em tempo oportuno, no h como ter orientaes tticas.
Os processos de monitoramento e avaliao do Sem o monitoramento e a avaliao da execuo
plano so, portanto, baseados na execuo, e no no se chega ao resultado pretendido que, de
na anlise dos resultados.
fato, a resultante de mltiplos processos, envolvendo as circunstncias e as aes de outros atores.

A mensagem presidencial que encaminha o projeto de lei (PL) do PPA ao

Congresso Nacional aberta com argumentao que justifica a introduo de
novidades na estrutura, nos conceitos e na linguagem do plano, que deve expressar
as polticas pblicas para os prximos quatro anos (BRASIL, 2011b, p. 11).
O recente ciclo de desenvolvimento brasileiro vem sendo impulsionado por polticas pblicas inovadoras que combinam crescimento econmico com reduo das
desigualdades sociais e regionais. Essas polticas tm um elemento comum: a recuperao da capacidade do Estado de planejar e agir visando, sobretudo, garantir os
direitos dos que mais precisam.
Neste contexto, as escolhas e os arranjos construdos para retomar o desenvolvimento e orient-lo para reduo das desigualdades determinaram um aperfeioamento nos instrumentos de planejamento. Com isso, a estrutura e a linguagem
do Plano Plurianual (PPA) foram alteradas para que o Plano expresse, de fato, as
polticas pblicas para os prximos quatro anos (op. cit., p. 11).

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

446

A lgica e o contedo da mensagem no constituem inconteste justificativa

para as mudanas. O que no quer dizer que mudanas e aperfeioamentos no
devam ser sempre feitos, principalmente orientados pela crtica dos problemas
gerados/enfrentados na prtica de planejar e executar estrategicamente as aes
necessrias ao alcance dos objetivos do plano.
A referida dimenso estratgica do PPA 2012-2015 longe est de ser o que
pretende. Constitui um captulo do plano, aberto por uma introduo, seguida
de uma viso de futuro que uma composio de vises de futuro propostas por
diversos atores, em diversos momentos do tempo , um cenrio macroeconmico
como se fosse possvel escolh-lo , um contexto internacional como se fosse
possvel prediz-lo e um conjunto de projees econmico-fiscais, para entrar
em uma sequncia de diagnsticos setoriais. A parte que mais se aproximaria de
algo estratgico no sentido de ser importante e com o poder de orientar as aes
do conjunto do governo a que apresenta a relao de macrodesafios a serem
enfrentados e que deveriam subordinar toda a programao do Plano Mais Brasil.
Os Macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e na
Viso Estratgica que orientaro a formulao dos Programas do PPA 2012-2015.
Programas so instrumentos de organizao da ao governamental visando
concretizao dos objetivos pretendidos (BRASIL, 2011a, p. 11).8

So macrodesafios:
1) Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto
Nacional de Desenvolvimento apoiado na reduo das desigualdades
regionais, entre o rural e o urbano, e na continuidade da transformao produtiva ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e
distribuio de renda;
2) Erradicao da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais;
3) Cincia, Tecnologia e Inovao: consolidar a cincia, tecnologia e inovao como eixo estruturante do desenvolvimento econmico brasileiro;
4) Conhecimento, Educao e Cultura: propiciar o acesso da populao
brasileira educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com
equidade, qualidade e valorizao da diversidade;
5) Sade, Previdncia e Assistncia Social: promover o acesso universal sade,
previdncia e assistncia social, assegurando equidade e qualidade de vida;
8. Nesse ponto, vale perguntar: so macrodesafios ou so diretrizes afinal, uma diretriz deve indicar o caminho pelo
qual se vence o desafio? Qual o programa de governo? Quem estabeleceu a viso estratgica? Sem respostas claras,
o mtodo torna-se comprometido. E estas no so encontradas nos documentos oficiais.

PPA: o que no e o que pode ser

447

6) Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gnero e

tnico-racial, respeitando a diversidade das relaes humanas e promovendo universalizao de acesso e elevao da qualidade dos servios pblicos;
7) Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de
qualidade, garantindo a integrao do territrio nacional e do pas com
a Amrica do Sul;
8) Democracia e Participao Social: fortalecer a democracia e estimular a
participao da sociedade, ampliando a transparncia da ao pblica;
9) Integridade e Soberania Nacional: preservar os poderes constitucionais,
a integridade territorial e a soberania nacional, participando ativamente
da promoo e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento
no mundo;
10) Segurana Pblica: promover a segurana e integridade dos cidados,
atravs do combate violncia e do desenvolvimento de uma cultura
de paz;
11) Gesto Pblica: aperfeioar os instrumentos de gesto do Estado, valorizando a tica no servio pblico e a qualidade dos servios prestados
ao cidado (BRASIL, 2011b, p. 77).
Ao ler-se a ementa que explicita o contedo de cada macrodesafio, evidencia-se
que se trata de altos propsitos, graves problemas, grandes deficincias e ameaas
significativas que ainda afetam considerveis contingentes populacionais de brasileiros ou o conjunto da nacionalidade. Concerne, portanto, ao resultado de leitura
abrangente e arguta da realidade do pas e do contexto no qual se insere. Constata-se,
tambm, a predominncia de enfoque fortemente setorial como se a realidade se
manifestasse por setores e dado como de amplo conhecimento e profunda introjeo o Projeto Nacional de Desenvolvimento mesmo com escopo to modesto
como o enunciado na ementa. Este projeto no algo de conhecimento pblico,
no foi debatido dentro do governo, no foi socializado com os responsveis pela
montagem dos programas e no foi tema central no debate eleitoral. A rigor, o pleito
presidencial de 2010 teve a caracterstica singular de ter se realizado sem que os
principais candidatos apresentassem seus respectivos programas ao eleitorado.
De modo lastimvel, tal como em todos os outros PPAs, os macrodesafios, ou
macroproblemas, no foram detalhadamente abertos em seus elementos constitutivos,
de forma a tornar possvel conceber programao de aes de diversos tipos e naturezas
que em composio adequada e nmero necessrio e suficiente, com a intensidade, a
localizao e a oportunidade requeridas pudessem enfrentar os aspectos negativos da
realidade que fazem necessrio estabelecer os desafios ou declarar os problemas.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

448

Como em todos os outros PPAs, desde 1999, os macroproblemas ou os

macrodesafios jamais foram objeto de explicao analtica, de modo a permitir-se
chegar aos mdulos prticos de ao (causas crticas) para os quais deveriam ser
desenhados os programas, as operaes e as aes (GARCIA, 2001). Os macrodesafios no orientaram a elaborao dos programas nem o estabelecimento de
seus respectivos objetivos. Os programas temticos estavam pr-desenhados muito
antes do estabelecimento dos macrodesafios, sendo apenas ajustados ou desdobrados pelos ministrios setoriais.
O PPA 2012-2015, a no ser por variaes semnticas, padece das mesmas
deficincias dos outros PPAs.
4.1 A estrutura e os conceitos do PPA 2012-2015

A pretensa base conceitual do novo PPA no proporcionou elementos seguros

para a formulao dos programas por parte dos ministrios. A impreciso, a
redundncia, alguns descuidos formais e algumas premissas frgeis reduziram sua
capacidade organizativa.
No novo modelo, foram concebidos programas temticos, a partir de
recortes mais aderentes s polticas pblicas (BRASIL, 2011b, p. 114).
O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos
Temas das Polticas Pblicas e orienta a ao governamental. Sua abrangncia deve
ser a necessria para representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a
avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa
Temtico se desdobra em Objetivos e Iniciativas (BRASIL, 2011a, p. 16, grifo nosso).

Ao propor programas temticos, o MP optou, conscientemente ou no, por

aumentar o grau de impreciso do PPA. As polticas governamentais so setoriais
ou multissetoriais, nunca temticas. Tema palavra polissmica, no conceituada
em quaisquer das principais reas em que se organiza o conhecimento. A ttulo
de exemplo:

no Dicionrio Aurlio: Tema 1. Proposio que vai ser tratada ou demonstrada, assunto; 2. Exerccio escolar para retroverso ou anlise; 3.
Texto em que se baseia um sermo.

Um tema de pesquisa social bem delimitado deve trazer muito claramente a definio de trs dimenses fundamentais: o problema, o
recorte espacial e o recorte temporal (BARROS, 2011).

Na literatura, na msica, nas artes plsticas e no cinema, faz-se uso corrente

mas impreciso da expresso tema/temtica. Traz-la para o planejamento
governamental no representa avano metodolgico. A agenda governamental

PPA: o que no e o que pode ser

449

povoada por quatro tipos de fenmenos: os problemas sociais complexos,9 as

oportunidades,10 as ameaas e a manuteno de conquistas (construes sociais
como as redes virias, de sade e de educao, o sistema de proteo social etc.).
O planejamento estratgico pblico, tomado como dos mais importantes instrumentos do processo de governar, lida com estes fenmenos, por possuir as
ferramentas apropriadas para tanto. Faz assim em todos os lugares onde o governo
pretende ser o condutor de amplos processos de transformao social e o faz h
muito tempo, seja de modo explcito ou no.
Organizar um plano pelos temas das polticas pblicas preexistentes faz-lo
com os olhos no passado. A ao governamental bastante segmentada, por fora
de corporaes e especialidades e por conta de ser executada descentralizadamente. A poltica de sade pblica, por exemplo, na prtica, a poltica de medicamentos, a de equipamentos, a de ateno bsica, a de sade complementar etc.
No diferente em outras reas: educao (superior, ps-graduao, tecnolgica,
infantil, jovens e adultos, fundamental etc.); transportes (rodovirio, hidrovirio,
ferrovirio etc.) e assim por diante. Trabalhar as ditas polticas pblicas existentes,
sem que seus principais desafios, problemas e objetivos tenham sido delimitados
e formalizados, sem que tais construes sejam de aceitao pacfica e de uso
corrente, no constitui um caminho promissor para a obteno de eficcia global.
Um plano aponta para o futuro e distingue o que no fcil de ser visto, o
que no trivial, mas importante, para a construo do futuro desejado. E isto a
proposta organizativa do PPA 2012-2015 no foi capaz de fazer.
O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem
alteradas pela implementao de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento
no territrio (BRASIL, 2011a, p. 24).
O conceito adotado de objetivo neste estudo equivale ao de problema na
metodologia anterior, pois se uma situao deve ser alterada porque esta se
mostra em desconformidade com o que o governante avalia como desejvel.
O objetivo transform-la, em certo sentido e com certa intensidade (meta
a alcanar), no horizonte temporal do PPA, de modo igual ao dos dois planos anteriores. A diferena que a organizao proposta no permite derivar
operacionalmente um esquema de gesto. Os objetivos devem conter metas
a serem alcanadas ao final do plano no so demandadas metas anuais.
O conceito de meta :
9. Problemas socialmente produzidos, relativos aos que os sofrem ou aos que se declaram dispostos a enfrent-los.
Possui mltiplas causas, situadas em diversas dimenses (poltica, econmica, ideolgico-cultural, espacial, organizacional etc.), e sua soluo no est previamente dada e no consensual (Matus,1993).
10. Decorrem da conjuno favorvel de variveis fora do controle do governo, configurando atalho menos exigente
em diversos tipos de recursos para o alcance de seus objetivos.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

450

Medida do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa, a depender das especificidades de cada caso. Quando qualitativa, a meta
tambm deve ser passiva de avaliao. Cada Objetivo dever ter uma ou mais metas
associadas (BRASIL, 2011a, p. 24).

Mas nada dito sobre o mtodo para associar metas aos objetivos, abrindo
espao para a falta de unidade nos procedimentos ou a improvisao. Tambm
seria necessrio o estabelecimento de mtodo apropriado para a espacializao dos
problemas, de modo a possibilitar a programao territorial das aes.
A Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas, bem
como da pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integrao
de polticas pblicas (BRASIL, 2011a, p. 24).

O conceito por demais abrangente, englobando processos muito distintos

(execuo direta setorial, execuo direta multissetorial, execuo descentralizada
e aes pactuadas entre governos e entes no governamentais), que demandam
modelos operacionais e administrativos especficos. Do ponto de vista gerencial,
uma iniciativa comporta um conjunto de aes. No so estabelecidos o peso
de cada ao na iniciativa, a sequncia na qual devem ser entregues e qual sua
distribuio no espao. No se revela, portanto, avano no modelo de gesto,
havendo, ao contrrio, dificuldade de vulto para avaliar a eficincia na produo
das diversas aes a integrarem uma iniciativa. O exemplo a seguir significativo
(op. cit., p. 26). So consideradas iniciativas a implantao de pequenas centrais
hidroeltricas, sem especificar quantas, em qual tempo, onde e com qual capacidade instalada. Tambm uma iniciativa a construo de usinas ultracomplexas,
como as do rio Madeira e a de Belo Monte.
Programa Temtico de Energia Eltrica
Objetivo 0001 Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir da fonte
hdrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia eltrica a baixos preos.
Iniciativas:
Implantao de usinas hidreltricas
Implantao de pequenas centrais hidreltricas
Implantao de centrais geradoras hidreltricas
Implantao da Usina Hidreltrica Jirau
Implantao da Usina Hidreltrica Santo Antnio
Implantao da Usina Hidreltrica Belo Monte
(...)

PPA: o que no e o que pode ser

451

(...) Os Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado so instrumentos do

Plano que classificam um conjunto de aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da atuao governamental, bem como as aes no tratadas nos Programas
Temticos por meio de suas Iniciativas (op. cit., p. 26, grifo nosso).

Os programas de gesto e manuteno subdividem-se em:

programas padronizados: so aqueles com atributos padronizados referentes ao custeio da mquina estatal e compostos de aes especficas
para este fim; e

programas de gesto e manuteno: so destinados coordenao e ao

suporte das polticas pblicas relacionadas aos rgos.

Com tais definies, constata-se a preferncia por agregaes que em nada

contribuem para a gesto da eficincia, da qualidade, da oportunidade e, menos
ainda, da eficcia, por no permitirem associar conjuntos especficos de meios
necessrios a compor aes que conduziro aos objetivos propostos.
Para Camerlato:
preciso conhecer a soma dos gastos diretos em cada atividade ou projeto, sem
qualquer rateio de seus indiretos. Custos globais contm distores, principalmente
em nvel de projeto e atividade, de difcil identificao, sendo a mais significativa
destas a falta de critrios rigorosos na vinculao do pessoal aos projetos e s atividades em que realmente atua. Considerando que os gastos de pessoal constituem o
componente mais significativo do custo da grande maioria das atividades, a mencionada providncia essencial. Somente atravs da apurao de custos unitrios
que se torna possvel a correo das falhas que distorcem os custos globais, e no o
contrrio (CAMERLATO, 1979).

De novo, so associados conjuntos de aes com destinaes diferenciadas,

tratadas de forma agregada (valor global), no se permitindo a apurao de eficincia na execuo, por parte de cada responsvel.
O conjunto do plano apresenta 65 programas, sendo 58 temticos e sete
de temas especiais (democracia e aperfeioamento da gesto pblica; desenvolvimentos regional e territorial sustentveis e economia solidria; gesto da poltica
econmica e estabilidade do sistema financeiro nacional; integrao sul-americana;
mar, zona costeira e Antrtida; poltica externa; e poltica nacional de defesa). Os
58 programas temticos (25 sociais, 15 de infraestrutura e 18 de desenvolvimentos produtivo e ambiental) estabelecem 238 objetivos e os de temas especiais, 36
objetivos. No total, so 274 objetivos, nmero equivalente aos dos programas dos
outros PPAs. Acrescente-se que para o conjunto de todos os objetivos so estabelecidas 424 metas, a maior parte destas de considervel complexidade, exigindo-se
grande quantidade e diversidade de aes. H de se destacar que as aes deman-

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

452

dantes de recursos financeiros integram apenas o oramento e as aes no oramentrias no esto identificadas no documento oficial do PPA, encontrando-se
discriminadas apenas no OGU. Definitivamente, no possvel constatar avanos
no novo desenho do PPA, tampouco no modelo de gesto proposto.
A metodologia do novo PPA justificou-se apontando uma srie de problemas enfrentados e no resolvidos pela prtica de elaborao e execuo dos planos
anteriores. Todavia, os encaminhamentos dados sugerem que a nova proposta
buscou a superao aparente dos referidos problemas prticos pela elevao do
grau de abstrao de sua base conceitual, esperando que, com isto, os problemas
deixassem de existir.
O PPA 2012-2015 reincidiu na v expectativa de transformar instrumento de
natureza oramentrio-financeiro em guia para a conduo estratgica do governo.
Isto o PPA no poder ser, a menos que os Artigos 21, 165 e 174, da CF/88, sejam
profundamente transformados, mediante emenda constitucional (EC), dando
lugar ao que seria um sistema de planejamento estratgico governamental.
5 O QUE O PPA PODE SER

Como afirmado anteriormente, o PPA foi concebido pelos constituintes de 1987

como programao plurianual de despesas. O planejamento governamental est
por ter sua organizao formalizada, compatibilizando as diversas disposies
encontradas na CF/88 com o que h de mais avanado em termos de planejamento
estratgico pblico. Esta tarefa premente que vem sendo postergada, com grande
prejuzo para os governantes, o povo brasileiro e a prpria democracia. Afinal,
direito do cidado saber por quais caminhos e para qual futuro o pas est sendo
conduzido. E isto devem mostrar o programa do governo e o plano estratgico de
desenvolvimento. O PPA e o OGU seriam apenas a expresso fsico-financeira dos
aspectos materiais dos planos de desenvolvimento.
O PPA no um plano. Hoje, no entanto, este pode ser a contraface, em
termos de programao de despesas, das prioridades do programa de governo,
para determinado perodo de tempo. Vale recordar que um governante no se
dispe a resolver todos os problemas que consegue enxergar. O dirigente poltico
organiza escassos recursos de todos os tipos, mas nunca igualmente escassos
para enfrentar aquilo que mais valorizado por ele e por sua base sociopoltica,
no mbito de um projeto de mais longo prazo.
O plano de governo sempre seletivo. No se deve esquecer que, desde o
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, cada PPA foi imediatamente
sucedido por um seletivo programa de ao, que expressava prioridades de cada
governante. A administrao pblica, por sua vez, tem de lidar com expressivas
frentes de ao, a maior parte destas de natureza rotineira, estruturada e, quase

PPA: o que no e o que pode ser

453

sempre, referente manuteno de conquistas sociais ou a problemas de ordem

gerencial. So aes que ao governante no dada a opo de no as fazer. Pode
realiz-las mal ou bem, integral ou parcialmente, com maior ou menor intensidade, mas tem de faz-las: a manuteno da rede viria, das escolas pblicas e da
rede pblica de sade; o pagamento de benefcios previdencirios e assistenciais,
do funcionalismo e do servio da dvida pblica; entre muitas outras.
Todas essas tarefas ordinrias poderiam constar de anexo do PPA, organizadas
como programas, com operaes, aes oramentrias e no oramentrias, metas,
indicadores e gerentes, submetidas a rigoroso monitoramento e avaliaes necessrias, para as quais se exigiriam mxima eficincia, eficcia, qualidade e oportunidade.
O corpo principal do PPA seria dedicado aos poucos problemas de alta complexidade e ameaas e oportunidades identificadas e merecedoras de constarem
do plano , demandantes da ateno, da criatividade e do julgamento estratgico
da Presidncia da Repblica. Teriam sua escolha justificada e para cada problema
haveria um programa. Todos os problemas receberiam tratamento analtico situacional, permitindo chegar-se s suas causas crticas; a estas seriam endereadas
operaes contendo as aes necessrias e suficientes ao seu eficaz enfrentamento.
Todas as aes de natureza no oramentrias concebidas seriam devidamente
apresentadas. Os recursos oramentrios necessrios execuo de tais programas
seriam detalhados no volume principal deste plano.
Ou seja, o PPA consagraria as verdadeiras prioridades do governante e o
anexo listaria os programas responsveis pelas aes ordinrias da administrao
federal. Um formato como este passvel de ser implantado mediante decreto
governamental, como foi feito em 1998.
Como forma de ampliar o horizonte temporal dos governantes, os PPAs
poderiam cobrir um perodo de oito anos. Afinal, disto que se trata quando se
tem o instituto da reeleio legitimado e aceito pelo povo e raros so os que no
conseguem se reeleger. Se ocorresse de o dirigente no ser reeleito, seu sucessor
apresentaria um novo PPA, para os prximos oito anos. Tal concepo pode ser
implementada de maneira administrativa (decretos e portarias) menos eficaz.
Ou por via de ECs e LCs, estabelecendo-se a relao hierrquico-formal entre os
Artigos 21, 165 e 174, revendo-se os prazos estipulados no Artigo 35 do ADCT
da CF/88 e instituindo-se o Sistema de Planejamento e de Oramento Federal.
Incorporar o clculo de mdio prazo nas decises governamentais imperioso. A maior parte dos problemas complexos demanda anos para serem equacionados. Os grandes projetos de investimento tambm s so concludos em
vrios exerccios. Um projeto nacional de desenvolvimento requer tempo para ser
incorporado pelo imaginrio coletivo.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

454

Para um PPA que cobrisse oito anos de governo, o mais apropriado seria um
oramento tambm plurianual, mnimo de dois anos passvel de ajuste anual,
ou a qualquer tempo em que se fizesse necessrio. Tm-se condies para tanto
e a realidade est a exigir algo neste sentido. A inflao no mais assusta, cada
vez mais confivel a capacidade de previso de receitas, as aes oramentrias
de natureza continuada tm participao crescente, assim como os projetos de
investimento plurianuais.
chegada a hora de no mais se contentar em fazer remendos nos PPAs, na inglria esperana de torn-los planos estratgicos de governo. Deve-se reconhecer seus limites e us-los a favor de maior direcionalidade na atuao governamental, reduzindo-se
ritos burocratizantes e aumentando-se a visibilidade dos processos administrativos. Um
PPA que seja a explicitao sincera das intenes de gastos de cada governo, um roteiro
para a gesto; esta, sim, seria estratgica para as aes do poder pblico.
Permanece ainda o desafio de organizar um verdadeiro processo de planejamento governamental, o que passar pela criao das bases constitucionais e
legais para tanto, mas, principalmente, por intenso esforo cognitivo e conceitual,
cultural e normativo, organizativo e gerencial para desenh-lo e lev-lo prtica.
Cabe a constatao de que existem condies objetivas para tanto e que sua necessidade crescentemente sentida pelos atores sociais responsveis.
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