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Los recursos
Tradicionalmente, los analistas identificaban como recursos nicamente el derecho (las bases
legales y reglamentarias), y los recursos econmicos y personales. Sin embargo, en recientes
investigaciones de diversos acadmicos y analistas de la ciencia de la administracin, se ha
puesto de relieve que la informacin, la organizacin, las infraestructuras pblicas, el tiempo y
el consenso pueden considerarse tambin como recursos de polticas pblicas. Por su parte,
los politlogos insisten en la capacidad de movilizacin poltica como recurso especfico de
algunos actores.
LOS DIFERENTES TIPOS DE RECURSOS
Los actores intercambian algunos de los recursos de los que disponen o que pueden movilizar
a fin de alcanzar sus objetivos. Se trata pues de analizar de manera detallada cules son los
recursos de los que dispone cada actor y qu modificaciones relativas al acceso y a la
utilizacin del mismo (exclusividad versus no-exclusividad), as como su cantidad (rivalidad
versus no-rivalidad en su consumo) se establecen en las reglas institucionales especficas de
una poltica pblica.
Para los politlogos y los socilogos de la organizacin, dichos recursos son esencialmente la
obligatoriedad y la legitimidad; para los economistas estos recursos se presentan en trminos
de trabajo, capital (natural y artificial) y organizacin; para los juristas, los recursos se articulan
en trminos de derecho de intervencin, de participacin en la toma de decisiones, etc.
Proponemos distinguir diez recursos que los actores pblicos y privados tratarn de producir y
movilizar (o no) durante el proceso de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas.
EL DERECHO O EL RECURSO JURDICO
Se distinguen por estar principalmente (aunque no exclusivamente) a disposicin de los actores
pblicos. Como sabemos, el derecho constituye la fuente de legitimacin por excelencia de
toda accin pblica. En este sentido, proporciona bajo la forma de bases legales y
reglamentarias, un recurso importante a los actores pblicos sin el cual los actos
administrativos pueden ser cuestionados, e incluso anulados por las decisiones de los
tribunales administrativos.
La dotacin en recursos jurdicos de los diferentes actores se definir por el conjunto de reglas
de derecho constitucional, civil, administrativo, etc. adoptadas por el legislativo y el ejecutivo.
Un formalismo excesivo o una excesiva densidad normativa puede acabar haciendo perder
sentido a la reglamentacin y, en consecuencia, llevar a los destinatarios de la misma o,
incluso, a la administracin que supuestamente debe aplicarla, a cuestionarla o a no aplicarla
de manera exhaustiva. El derecho puede perder entonces buena parte de su legitimidad.
En la prctica, muchos actores de cada poltica pblica tratan cuidadosamente el recurso
derecho a travs de servicios jurdicos propios. Sin embargo, las rgidas exigencias de la
gestin del derecho, impuestas entre otras cosas, a travs de las reglas constitucionales
propias del estado de derecho (legalidad), pueden entrar en conflicto con la necesidad de una
combinacin flexible de otros recursos, as los actores pblicos negocian en ocasiones
compensaciones (financieras) o arreglos contractuales extralegales para subsanar deficiencias
del marco jurdico.
EL PERSONAL O LOS RECURSOS HUMANOS
Este recurso, presente tanto en trminos cuantitativos o cualitativos, est en funcin de las
capacidades de reclutamiento y de formacin que poseen los diversos actores. Crozier y
Friedberg (1997) lo incluyen entre los cuatro recursos de los que disponen las organizaciones
para asentar su poder. Las personas involucradas en una poltica pblica deben por tanto
poseer calificaciones profesionales (cada vez ms) especializadas.
A fin de evitar un funcionamiento excesivamente tecnocrtico, la gestin de recursos humanos
debe tambin velar para que no se excluya sistemticamente a ningn actor (pblico o privado)
del proceso de desarrollo y aplicacin de las nuevas terminologas y especificidades. Diversos
estudios sociolgicos, algunos de ellos realizados en Francia, insisten en los efectos negativos
que la existencia de tales cuerpos socio-polticos tiene sobre las polticas pblicas: cerrazn,
falta de transparencia y control democrtico debidos a la tecnificacin defensiva, riesgo de
coleguismo y rotacin de miembros de los grandes cuerpos entre el sector pblico y el
sector privado (efecto conocido como pantouflage en francs, o como revolving door en
ingls).
Los recursos humanos juegan un rol cada vez ms importante, tambin en el caso de los
actores privados, dado que muchas veces pueden verse en la necesidad de pronunciarse
acerca de proyectos normativos o reglamentarios, planes, etc., con plazos cortos. En trminos
de intercambio de recursos, el dficit de personal o de calificacin especfica del mismo, puede
atenuarse a travs de la compra de competencias especficas en el exterior de la
administracin.
EL DINERO O LOS RECURSOS ECONMICOS
Este recurso es sin lugar a dudas uno de los ms evidentes para cualquier observador de las
decisiones pblicas. De hecho es impensable que una poltica pblica pueda llevarse a cabo
adecuadamente sin los medios financieros. Adems, un gran nmero de organismos pblicos
de cualquier esfera de gobierno, utilizan el outsourcing.
Finalmente, algunas polticas se valen de diversos incentivos que se otorgan a personas
privadas o colectividades pblicas a fin de conseguir que adecuen su conducta al objetivo
deseado.
Por todas las razones citadas, la dotacin en recursos financieros de los actores pblicos (y,
ocasionalmente, privados) de las polticas pblicas se considera un acto poltico importante en
el cual participa de manera regular y concreta el legislador.
Las partidas del presupuesto reflejan slo de manera parcial las polticas y sus prestaciones
especficas dado que las mismas se presentan en relacin del tipo de gasto (clasificacin
presupuestaria por naturaleza del gasto) y no en funcin de la produccin de una poltica
pblica especfica (clasificacin presupuestaria de carcter funcional).
El proceso presupuestario tradicional no permite manejar ni conocer de manera precisa las
dotaciones financieras de las diversas polticas pblicas efectuadas por las administraciones.
Diversos especialistas en finanzas pblicas han ido criticando la rigidez de este sistema
presupuestario y, recientemente, los defensores de la Nueva Gestin Pblica proponen que tal
sistema se remplace por contratos de prestacin, as como por partidas financieras plurianuales
establecidas de manera ad-hoc para cada poltica pblica en funcin de los servicios a prestar.
Si lo comparamos con otros recursos, el recurso monetario es el ms fcilmente medible,
intercambiable o sustituible. Sin embargo, tambin es probablemente el que est distribuido de
manera ms desigual entre los actores privados, cuestin que reviste gran importancia toda vez
que este recurso est entre los que ms influencia y poder poltico confieren a los actores de
una poltica pblica.
LA INFORMACIN O LOS RECURSOS COGNITIVOS
El conocimiento es uno de elementos bsicos en la capacidad de intervencin de los actores
pblicos y privados. Se trata de un recurso escaso y muy desigualmente repartido entre los
actores de una poltica pblica. Los recursos cognitivos, estn constituidos por conocimientos
que se puedan tener en relacin a elementos tcnicos, sociales, econmicos y polticos del
problema colectivo a resolver. Se trata por tanto de una especie de materia prima de una
poltica pblica, que comprende los elementos indispensables para la conduccin adecuada de
la misma a todos los niveles (definicin poltica del problema pblico, programa de actuacin
poltico-administrativo, implementacin y evaluacin de los efectos).
El conocimiento proporciona fundamentos esenciales en lo que sera la fase de toma de
decisiones. Sin embargo, se trata de un recurso cuya produccin y mantenimiento resultan
costosos.
La produccin, reproduccin y difusin de este recurso requieren la instrumentacin y gestin
de sistemas de informacin cada vez ms sofisticados, que exigen adems una calificacin
especfica de los usuarios. Y ello choca con el postulado (parcialmente establecido en el
derecho de los usuarios a la informacin) de que todos los actores pblicos y privados deberan
tener acceso a la informacin de manera igualitaria.
Sin embargo, estamos asistiendo a la creacin de mercados o quasimercados que
incorporan todo tipo de datos de carcter pblico. Y asimismo, pueden observarse prcticas de
retencin de informacin entre los servicios que no solamente tienen motivaciones estratgicas,
sino que tambin poseen motivaciones de carcter financiero. En las polticas pblicas, el tema
del nivel de recursos cognitivos nos lleva a replantear el rol de los expertos en la toma de
decisiones pblicas.
LA ORGANIZACIN: O LOS RECURSOS RELACIONALES O INTERACTIVOS
Se trata de un recurso construido a partir de atributos individuales de los actores involucrados,
de la calidad de la organizacin de las estructuras administrativas o asociativas a las que stos
pertenecen y de la existencia de redes de interaccin entre los diferentes actores de la poltica
pblica. Para los actores pblicos, este recurso se apoya tambin en las estructuras internas
del programa poltico-administrativo.
En el marco del anlisis de polticas pblicas, se consideraran como elementos bsicos de la
organizacin pblica, a los actores que llevan a cabo funciones especficas relacionadas con la
marcha y gestin de la poltica pblica. Estos actores pueden estar situados en el interior de
una o varias instituciones administrativas, e incluso fuera de las administraciones.
El recurso organizacin variar en funcin de las caractersticas de cada actor y en funcin de
la calidad de la red que los relacione unos con otros. Por todo ello, entendemos que la
organizacin no es un recurso que exista per-se.
Los grandes esfuerzos organizacionales del sector pblico se llevan generalmente a cabo sin la
participacin del parlamento. Es habitual que los gobiernos de coalicin generen inflaciones
organizativas no siempre claramente justificables desde la lgica de la prestacin de servicios.
De manera general, el jerarquizar en exceso impide la introduccin de funciones transversales
que garanticen de una manera sistemtica la coherencia de la programacin y puesta en
prctica de las polticas pblicas.
EL CONSENSO O LOS RECURSOS DE CONFIANZA
La ausencia de consenso provoca la aparicin de conflictos y bloqueos. El disponer es este tipo
de recursos de confianza aporta un capital de legitimacin suplementario que no lo proporciona
por si solo el sufragio democrtico representativo. Nos atreveramos a decir que este es el
recurso que ms frecuentemente intercambian los actores durante la implementacin de las
polticas pblicas.
El consenso (relativo) entre los actores poltico-administrativos, los beneficiarios finales y los
grupos-objetivo respecto a las modalidades de produccin y los contenidos y resultados del
proceso de implementacin (outputs) se ha ido convirtiendo en un recurso primordial para toda
poltica pblica.
Como hemos mencionado, para los actores pblicos, el recurso consenso se distingue de la
legitimidad que podramos llamar primaria, constituida por el apoyo poltico (de parte) del
Los recursos representan as un activo de materias primas de las que los actores
pblicos y privados se sirven para llevar a cabo sus acciones;
Los medios de accin representan el resultado concreto del uso combinado de esos
recursos segn la forma de intervencin elegida (reguladora, incentivadora, persuasiva,
contractual o reflexiva). La seleccin de los medios de intervencin llevar a privilegiar
el uso de uno u otro de los recursos disponibles. De esta manera, la perspectiva
reguladora se servir principalmente del recurso derecho, la perspectiva ms
incentivadora trabajar ms frecuentemente con el recurso dinero y la perspectiva
basada en la persuasin privilegiar los recursos cognitivos y comunicativos.