La Estructura Del Estado PDF

P. A. Amores (2012) La estructura territorial del Estado espaol. Clo 38. http://clio.rediris.
es
ISSN 1139-6237
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL

ESTADO ESPAOL
Pedro Antonio Amores Bonilla
IES Victoria Kent (Elche)
jaas3339@gmail.com
RESUMEN:
Este artculo es una especie de Estado de la cuestin sobre la estructura territorial del
Estado espaol, tal y como est reflejada en la Constitucin de 1978. Aborda, de forma
descriptiva, pero tambin analtica, los elementos que constituyen nuestra actual
estructura territorial, utilizando como fuente bsica el estudio del articulado del texto
constitucional.
Para abordar este tema, en primer lugar hemos descrito las dificultades que ha
tenido el Estado espaol para definirse a lo largo de su historia constitucional, toda vez
que se trata de una organizacin poltica que incluye a diferentes sentimientos
nacionalistas centrpetos, as como sentimientos centrfugos.
En segundo lugar, hemos descrito, de forma ms o menos rigurosa, los
elementos que afectan al ordenamiento constitucional en el texto de 1978.
Es importante, por tanto, desarrollar una exposicin sincrnica del modelo
territorial, pero sin dejar de lado la perspectiva diacrnica para as poder aprehender, en
mayor o menor medida, la dimensin de este problema histrico, jurdico y poltico.
PALABRAS CLAVE: autonoma, soberana, monarqua, poder legislativo, poder

ejecutivo, poder judicial, estatuto de autonoma, poder local.
ABSTRACT:
That article is a sort of a State of the Question about the territorial structure of the
Spanish State, in the way in which it has been defined in the Constitution of 1978. It
tackles, in a descriptive way, but also, in an analytic way, the elements that form the
actual territorial structure, using as a basic fountain, the study of the articles of the
constitutional text.
P. A. Amores (2012) La estructura territorial del Estado espaol. Clo 38. http://clio.rediris.es
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In order to tackle this topic, in the first place we have made a description of the
huge difficulties the Spanish State has had to define, through its constitutional history,
because it has been a political organisation which has included different centripetal
feelings, and also centrifugal feelings.
Secondly, we have described, in a more or less rigorous way, of the elements that
affect the structure of the Spanish State, in the constitutional text.
Thus, its important to develop a synchronous exposition of the territorial
pattern, but without letting out the diachronic perspective so that we can grasp the
correct dimension of this historical, juridical and political problem
KEY WORDS: autonomy, sovereignty, monarchy, legislative power, executive power,

autonomy law, local power.
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A la hora de analizar, describir y ofrecer una sntesis somera de la evolucin de la

estructura territorial del Estado espaol, inevitablemente nos encontramos con el
problema ideolgico. Es decir, dependiendo de si se parte de una concepcin centralista,
o de una concepcin ms federalizante, el Estado espaol, por ejemplo, habr tardado
dos siglos en constituirse, o muchos ms.
Tambin en este concepto influyen las premisas filosficas de partida. Por tanto,
si se parte del derecho natural circunscrito no slo a las personas, sino a las naciones, el
Estado espaol sera la simple normativizacin de una realidad anterior, Espaa, que es
previa a todo ordenamiento constitucional.
No obstante, desde esta misma premisa, los nacionalismos perifricos tambin
consideran que sus naciones son anteriores a la normativizacin constitucional, que es
la que aqu se trata de reflejar. Y, adems, una normativizacin que ha amputado
muchos de sus derechos, como el de autodeterminacin.
Desde una perspectiva ms ilustrada, ms procedente del derecho positivo o
derecho que procede de la normativizacin, y no de la costumbre o del sentimiento,
estara esa corriente que aborda el problema desde una perspectiva objetiva. Es decir, no
existe ninguna entidad jurdica, o poltica, o simplemente administrativa hasta que no el
legislador no desarrolle su labor en ese sentido.
Sea como fuere, la cuestin es que, a lo largo de estas pginas, lo que
encontraremos ser un intento de resumir, y explicar, los hechos que han desembocado
en el Estado de las Autonomas, siempre dentro de la norma, es decir, dentro del
derecho positivo, y no del derecho natural.
No ser una tarea fcil, pero, en la medida de lo posible, trataremos de dejar las
cuestiones ideolgicas aparte.
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I-
PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIN

TERRITORIAL DEL ESTADO
I-A- EVOLUCIN EN LA
FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO A LO
LARGO DEL CONSTITUCIONALISMO ANTERIOR. BREVES APUNTES
a- Los inicios de la contemporaneidad. Breves apuntes.

El Estado espaol ha tardado unos dos siglos en configurarse tal y como hoy lo
conocemos. Ha sido una ardua labor, que gener sus conflictos ya en 1812, cuando los
constituyentes de las Cortes de Cdiz decidieron articular un sistema centralista,
inspirado en el sistema francs que coexista con l (el ordenamiento del Estatuto de
Bayona), y que, en la prctica, eliminaba las foralidades (BAHAMONDE, y
MARTNEZ, 1994: 48).1
Ya desde el siglo XVII, con el valimiento del Conde-Duque de Olivares, los
territorios de la Corona de Aragn defendieron con uas y dientes su especificidad y sus
privilegios. Con la sucesin sin descendencia directa del ltimo de los Habsburgo,
Carlos II (GONZLEZ ANTN, 1998: 331-339) y el ascenso al trono de la Monarqua
Hispnica de Felipe de Anjou, nieto de Luis XIV de Francia, despus de una dura guerra
civil e internacional, se implantaron los Decretos de Nueva Planta, que, en lo esencial,
implicaban una relativa homogeneizacin de las leyes y fueros de la Monarqua
Hispnica utilizando como modelo el sistema castellano. Evidentemente, este impulso
centralista del siglo XVIII gener importantes tensiones protagonizadas por los
partidarios del modelo habsbrguico, mucho ms respetuoso con las particularidades
jurdicas y culturales de los territorios perifricos, es decir, de las Provincias Exentas y
de la antigua Corona de Aragn.
Con el andar de los aos, y a raz de la invasin del territorio espaol por las
tropas de Napolen Bonaparte, en 1808, la asuncin de la soberana por las Cortes de
Cdiz gener un debate sobre el modelo de estructura del Estado. Como los diputados
mayoritarios eran los liberales, para los que no deban existir privilegios de ningn tipo,
ni de carcter econmico ni social, ni de naturaleza territorial, se eliminaron los fueros y
privilegios de las Provincias Exentas, que los haban mantenido pese a los citados
Decretos de Nueva Planta (GONZLEZ ANTN, 1998: 363-367).
1
Mediante circunscripciones territoriales como las prefecturas y subprefecturas, etc. El objetivo

de la creacin de estas entidades territoriales fue centralizar el Estado, en la lnea de las ideas ilustradas de
homogeneizar el derecho territorial.
Desde el punto de vista de los nacionalismos perifricos, esta divisin es artificial y responde al
intento del poder espaolista de centralizar el territorio.
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En 1833, siguiendo los postulados de los liberales, Javier de Burgos distribuy el

territorio espaol en provincias, segn el modelo de los liberales de Cdiz
(concretamente Felipe Bauz), y del sistema en prefecturas y subprefecturas de la
monarqua de Jos I. El modelo de Javier de Burgos pervivi durante todo el reinado de
Isabel II, as como durante el Sexenio Democrtico (pese a que, durante la I Repblica
se plantearon modelos ms o menos federalistas), durante la Restauracin, a lo largo de
la II Repblica y a lo largo del rgimen del general Franco.
No obstante, cabe destacar que, en la segunda experiencia republicana, aunque el
sistema provincial racionalizador y homogeneizador fue el que se utiliz, la
Constitucin
de
1931
contemplaba
la
posibilidad
de
crear
organizaciones
supraprovinciales de carcter poltico, las regiones autnomas. Estas entidades trataban

de satisfacer las reivindicaciones de los territorios con particularidades culturales
propias, pero sin erosionar la soberana, que en definitiva resida en la nica nacin
posible, la espaola.
b- El sistema isabelino
Ms adelante, el texto de 1837 gener un sistema en el que, en principio, se
eliminaban los privilegios forales que haba repuesto Fernando VII, ya que un decreto
eliminaba las Diputaciones vascas y, de esta forma, converta el antiguo Reyno de
Navarra en una provincia ms. No obstante, el Convenio de Vergara, en principio, iba a
alterar esta ordenacin territorial, ya que una Ley de 1839 confirmaba los fueros
vasconavarros (GONZLEZ ANTN, 1998). Dos aos ms tarde, el progresista
Espartero iba a tratar de reimplantar lo que defini como unidad constitucional, que
deba quedar salva. En esta lnea, un nuevo decreto implantaba las aduanas en la costa y
restauraba el rgimen provincial, y la Ley paccionada de Navarra (GONZLEZ
ANTN, 1998: 449) suprima las Cortes y las Diputaciones nobiliarias, as como el
Consejo. El centralismo liberal se reimpona.
Con el Estado doctrinario del texto de 1845 el centralismo iba a ser an ms
fuerte si cabe. Los ayuntamientos dejaban de estar elegidos por los naturales del lugar,
para pasar a estar definidos por las instituciones centrales, siguiendo la propuesta de la
Ley de rgimen local de 1840, mediante el texto legislativo de 1845 (BAHAMONDE y
MARTNEZ, 1994).
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Adems, junto con las diputaciones provinciales se implantaban unos Consejos

provinciales que iban a constituir un contrapeso de la ya muy limitada autonoma local
y municipal (BAHAMONDE y MARTNEZ, 1994).
En esta lnea se implant un nuevo cuerpo de seguridad, la Guardia Civil, que,
de la misma forma, reforzaba el centralismo del sistema, de la misma manera que el
Plan Pidal de educacin de 1845, que recoga, en los rasgos ms esenciales, el
centralismo del Plan General de Instruccin Pblica de 1836. Este ordenamiento iba a
continuar vigente durante todo el perodo isabelino, e incluso ms definido, con la Ley
Moyano de 1857 (BAHAMONDE y MARTNEZ, 1994: 304, 326, 336), tambin de
educacin, que desarrollaba lo iniciado en 1836 y 1845.
Al hilo del fracaso del Bienio Progresista, burdo intento de restaurar la versin
ms progresista del liberalismo, se empez a desarrollar un federalismo primigenio que,
pese a no disponer de una amplia difusin, influy sobremanera en los ambientes
intelectuales de algn sector de la burguesa descontenta con el modelo doctrinario y
centralista. Era el caso de Garrido, o de Pi i Margall. Pero poco logr este proyecto,
como ya hemos comentado.
c- Los ensayos democrticos.

Los primeros ensayos democrticos tuvieron lugar tras la Revolucin Gloriosa
de 18682. Una Revolucin que, a diferencia de la de 1854, gener una alteracin
profunda (relativamente) de las estructuras polticas del pas, dando paso a un perodo
en el que iban a ensayar diferentes formas y proyectos democrticos. Estos proyectos
democrticos trataron, en diferentes niveles, de aplicar la soberana nacional en mayor
o menor medida3. Y uno de los mbitos o niveles fue la organizacin territorial del
Estado espaol.
Si exceptuamos el sistema de 1812, o el de 1856. En este aspecto, sin embargo, debemos comentar
que utilizamos el concepto democracia incluyendo en l los sistemas polticos tanto republicanos como
monrquicos, siempre y cuando renan algunos elementos que consideramos esenciales, como una parte
dogmtica en la que se contenga una declaracin de derechos individuales y libertades pblicas ms o
menos extensa, y con garantas; una separacin de poderes ntida; un sufragio universal; un poder de la
Corona (si hablamos de una monarqua) limitado y con un derecho de veto inexistente o restringido; una
homogeneizacin de los derechos tanto individuales como territoriales; una limitacin del papel y de las
jurisdicciones de lo que consideramos como residuos del Antiguo Rgimen, como la Iglesia como
institucin con derecho propio, o el Ejrcito, etc.
3
Con muchos matices. Recordemos, por ejemplo, las dificultades que tuvo que soportar Amadeo I,
quien por su parte, en virtud de la Ley electoral de 1870 pudo, pese a lo manifestado en el texto
constitucional de 1869, adulterar los procesos electorales al establecerse la circunscripcin uninominal
como la base para distribuir los diputados, y no la provincia.
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Los detentadores del poder despus de aquellos hechos revolucionarios

consiguieron promulgar un texto constitucional que recoga gran parte del ideario de
1812: el de 1869. En l, las Cortes Constituyentes recogieron, en esencia, las
aspiraciones del liberalismo democrtico que, a nivel constitucional, se inici en el texto
de 1812.
Respecto al ordenamiento territorial del Estado espaol, la base del sistema sera
el mantenimiento de una filosofa centralista en esencia, pese a que permitiera una
importante autonoma administrativa4. La nacin sera una, y, por tanto, la soberana5.
Todas las medidas ulteriores seran una aplicacin o concrecin de este concepto.
Con este nuevo ordenamiento se restauraba la eleccin, en este caso mediante el
sufragio universal, de los Ayuntamientos y Diputaciones (leyes de rgimen municipal y
provincial de 1870). Se abandonaba, por tanto, la legislacin doctrinaria consistente en
designar, desde el poder central, a las instituciones locales y provinciales. Adems, la
nueva Carta Magna prevea un Senado que, de alguna manera, poda considerarse como
una cmara de representacin territorial, lo cual podra interpretarse como un avance
en lo que a descentralizacin, dentro de los cauces del liberalismo, se entenda. Cada
provincia enviara cuatro senadores a esta segunda cmara, con el objetivo de nivelar los
posibles desequilibrios generados por el sistema estrictamente mayoritario del
Congreso. No obstante, no representaba los intereses y aspiraciones de los territorios
supraprovinciales que existan dentro del Estado espaol.
Poco tiempo dur esta experiencia y, el 11 de febrero de 1873, los diputados y
senadores, ante el vaci de poder provocado por la abdicacin del entonces monarca
Amadeo I, se constituyeron en Asamblea Nacional y decidieron tomar las riendas de un
nuevo ordenamiento constitucional, en este caso bajo la frmula de una repblica.
Respecto a la organizacin del Estado, hubo encarnizados debates entre los partidarios
de un Estado unitario, como podra ser el del texto de 1869, o un sistema federal.
Recordemos la forma de eleccin del Senado en el texto de 1869, herencia del de 1856. Se trata de
un sistema de eleccin que convierte esta segunda cmara en una especie de Cmara territorial.
5
Dentro de la filosofa poltica ilustrada, la nacin es el conjunto de ciudadanos que, en virtud de esa
naturaleza, dispone de los derechos polticos e individuales que el Estado que se organiza para gestionar
la convivencia entre todos ellos. Como consecuencia, esta nacin debe disfrutar del poder, de la
soberana.
Todo esto se establece como contrapunto al sistema contra el que la filosofa poltica ilustrada
reaccion, el Antiguo Rgimen, en el que la soberana o poder poltico mximo, era ejercida nicamente
por el monarca (desde un punto de vista terico) en virtud de su uncin divina. A resultas de ello, los
individuos que habitaban en las tierras sobre las que el monarca ejerca este poder, eran simplemente
sbditos y por ello no sujetos polticos.
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Pero es que, dentro de stos ltimos, los haba defensores de un sistema federal,
y defensores de un sistema unitario (en este caso, sera mediante una adaptacin de la
Constitucin de 1869, pero en una forma republicana). Los defensores del federalismo
tambin estaban desunidos. De esta manera, entre ellos algunos defendan la asuncin
de un sistema federal desde las Cortes Constituyentes, que se impondra a todo el pas
(por ejemplo, el proyecto de Constitucin federal de Castelar).
Se tratara de un federalismo organicista, ya que los encargados de la definicin
de la estructura territorial del Estado no seran unos Estados que, en virtud de su
soberana previa, decidieran cmo construir el Estado federal, sino que, desde los
rganos de ese Estado federal, se determinaran las partes que lo constituiran. Se
trataba del proyecto de Salmern y Chao (ALBACETE EZCURRA, 2006: 39-43), que
no lleg a discutirse en las Cortes Constituyentes, que estaba fundamentado en la
Filosofa del Derecho de don Francisco Giner de los Ros, para el que el derecho
positivo deba ser la base de la organizacin del Estado, no el derecho natural de las
naciones, mucho ms mstico y romntico.
Otros, por su parte, preferan que deba ser la nacin quien constituyera este
estado, de forma natural y directa, a travs de pactos sinalagmticos entre los cantones
(ALBACETE EZCURRA, 2006: 35-45). Seran stos entidades independientes locales
que, de forma libre y sin control, se iran asociando en entidades ms amplias hasta
constituir, de abajo a arriba, todo el edificio estatal del Estado espaol. Por ello, se
tratara de un federalismo pactista, mucho ms radical que el anterior, y que se basara
doctrinalmente en las ideas de Pi i Margall y de Fernando Garrido, que en 1855 escribi
La repblica democrtica federal.
Sus protagonistas fueron los miembros de la minora intransigente o radical, que
present tambin su proyecto ante las Cortes Constituyentes, pero ni siquiera lleg a
discutirse. Las ideas que defenda eran la lucha frente a la unidad poltica y
administrativa sobre la que se haba construido el Estado liberal espaol, la
consideracin de que las demarcaciones provinciales de 1833 eran divisiones
arbitrarias y artificiales, que el fundamento del Estado deba ser el respeto del derecho
de soberana previo a todo ordenamiento constitucional (una adaptacin del derecho
natural individual)
Este modelo dur poco y, tras unos pocos meses, el conflicto carlista que haba
estallado, unido a la Guerra de Cuba, que se libraba desde 1868, ms el conflicto
cantonal (entre los que deseaban un sistema de abajo a arriba frente al Estado central
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de Madrid, que defenda un federalismo impuesto a travs de una Constitucin aprobada

en las Cortes Constituyentes), acabaron por dar lugar a un golpe de Estado, el
pronunciamiento del general Pava, que entr en las Cortes cuando stas se planteaban
la sustitucin del derechista Castelar (quien estaba gobernando por decreto, al margen
de las Cortes) por el ms izquierdista Eduardo Palanca, y se prestaban a su designacin.
El siguiente sistema sera la repblica de Serrano, una suerte de sistema presidencialista
y unitario al estilo del macmahonismo francs6 (BAHAMONDE y MARTNEZ, 1994:
p 602) que concluy con el pronunciamiento del general Martnez Campos en Sagunto,
y la restauracin de los Borbones y de su sistema doctrinario y centralista.
d- De nuevo el doctrinarismo: la Restauracin borbnica.

De nuevo se retomaba, con los Borbones, el problema del respeto de los fueros.
Pese a la victoria isabelina de 1839-1840, y al intento centralizador de Espartero en
1841, los fueros no haban sido reprimidos del todo. De hecho, de esta manera, an
perviva una serie de privilegios que se fortalecieron al calor de los experimentos
democrticos del Sexenio. Estos privilegios se trataran de limar con la victoria final de
Alfonso XII contra los carlistas, y la firma del Convenio de Amorebieta de 1876
(GONZLEZ ANTN, 1998: 510-537). Este convenio definitivamente abola las
particularidades forales (obligaba a los vizcanos a acudir a los llamamientos a filas, y a
contribuir a la Hacienda del Estado en funcin de sus haberes).
Sin embargo, Alfonso XII, para incluir en su sistema poltico a los ltimos
rescoldos del carlismo, al final opt por implantar un sistema de conciertos econmicos
en 1877, y, a nivel administrativo, concedi una cierta autonoma de las diputaciones
desde 1887. Con ello, el sistema canovista permita la pervivencia de ciertas
particularidades administrativas, fiscales y polticas, cuando el liberalismo, en su
versin doctrinaria, iba a adoptar su forma ms madura y elaborada.
El general Patrice de Macmahon, francs, fue el perdedor de la Batalla de Sedn, a resultas de esta
derrota, Napolen III perdi el trono y se estableci un sistema poltico republicano, la III Repblica
francesa. En l, en 1873, el citado general fue elegido presidente para un plazo de siete aos. A
consecuencia de ello, ejerci un poder presidencialista y unitario que pudo influir en algunos proyectos de
la I Repblica y, por supuesto, en el rgimen del general Serrano.
En 1875 los cargos de presidente de la Repblica y de primer Ministro, que haban estado unidos con
Macmahon, se separaron.
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De esta manera, en el terico sistema centralista y doctrinario que se restaur en

1875 se fueron actualizando los privilegios fiscales a travs de los conciertos
econmicos de 1878 y 1887, que fueron renovados en 1904 y 1906. Y ello, pese a que
los sucesivos proyectos de mancomunidades de Maura y de Canalejas, en principio,
planteaban tan slo una cuestin de autonoma y facilidad de gestin administrativa, y,
por ello, fueron muy criticadas desde los sectores catalanistas y vasquistas.
Como consecuencia de ello, los vascos y catalanes se organizaron polticamente
y crearon diversas fuerzas polticas que intentaron romper el encasillado del que se
beneficiaban las fuerzas polticas dinsticas. Es el caso del PNV, la ANV, o de la Lliga
Regionalista y otras fuerzas ms o menos nacionalistas (IZQUIERDO BALLESTER,
2006)7. No obstante, en sus lneas generales, el Estado de 1876 se remita a la Ley
municipal de 1870, que desarrollaba un cierto centralismo administrativo. Un
centralismo que se desarroll claramente en el texto legislativo de octubre de 1877 por
el que el Estado se reservaba la financiacin de los entes locales (VARELA ORTEGA,
2001).
Este hecho poda comportar circunstancias muy perniciosas cuando desde el
Ministerio de la Gobernacin, por ejemplo, se ordenaba un determinado resultado
electoral, en virtud del encasillado, y una corporacin local se resista, el resultado era
una restriccin en la financiacin. Esto, unido al hecho de que los ayuntamientos deban
abordar, con estos nimios recursos, la gestin de servicios muy variados como el
abastecimiento de aguas, el orden pblico, local, las escuelas, el alumbrado, la limpieza
municipalconllevaba la asfixia econmica y la restriccin de los servicios. La
consecuencia poltica final era la obvia disminucin de la autonoma y el sometimiento
a los dictados del Estado central (VARELA ORTEGA, 2001).
An as, en 1882 hubo un proyecto de Ley de Administracin Local que prevea
una cierta asociacin de ayuntamientos y unas Juntas Regionales, de base no
representativa. Otros proyectos se desarrollaron en 1891, en 1899, en 1902 y en 1903,
que no llegaron a plasmarse en leyes concretas que pudieran descentralizar algo el
Estado borbnico.
Tras el Desastre del 98, algunos regeneracionistas, como el general Polavieja,
plantearon la necesidad de responder, en la medida de lo posible, a esa innegable
realidad que era el particularismo regional. Las soluciones que plantearon iban desde la
7
En Centre Nacionalista Republic, la Uni Federal Nacionalista Republicana, el Bloc Republic

Autonomista, el Partit Republic Catal, lEsquerra Republicana de Catalunya, etc.
10
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adopcin de un sistema descentralizador, dividiendo el Estado central en grandes

regiones, hasta las soluciones de Silvela, o Maura y Canalejas. Silvela, en 1899,
present un proyecto de descentralizacin administrativa que, para los sectores
catalanistas, era claramente insuficiente, pero, al menos, mostraba que el nuevo Partido
Conservador iba a asumir la necesidad de un cambio.
Antonio Maura, que proceda de las filas del Partido Liberal, y que ya como
ministro de Ultramar haba propuesto una especie de estatuto para Cuba, con un
Parlamento propio y un gobierno autnomo8, propuso una Ley de Administracin Local
que estableca una especie de mancomunidades administrativas de servicios, a nivel
provincial, que fracas. Sin embargo, esta idea de las mancomunidades fue recogida por
Jos Canalejas, un liberal-demcrata que present en el Congreso un proyecto de
Mancomunidades, esta vez supra-provinciales, que qued en suspenso porque fue
asesinado, pero su sucesor, el conservador Eduardo Dato, consigui llevar a trmino.
As, en 1914 ech a andar la Mancomunidad de Catalua, una entidad supraprovincial
de naturaleza administrativa, que recoga sus competencias de las diputaciones
provinciales, y no del Gobierno central. El resultado era, a todas, luces, insuficiente para
los catalanes, pero, al menos, contribuy a reforzar el sentimiento de la catalanidad. Sin
embargo, debemos recalcar que se trat de una solucin tcnica al problema de la
estructura territorial del Estado.
Los trmites que deba desarrollar una mancomunidad para constituirse como tal
se iniciaban cuando bien el Gobierno central, bien las Diputaciones Provinciales, bien
los municipios de ms del 10% de la poblacin total de las provincias, decidan elaborar
un proyecto de Mancomunidad. En l deban consignarse las competencias, que no
podan exceder el techo competencial de las provincias, los recursos econmicos de que
se iban a dotar y la estructura orgnica de la Mancomunidad9. Por ltimo, el proyecto
deba ser aprobado por las Diputaciones provinciales y por el Gobierno central 10. Es
decir, no se consideraban las particularidades de las regiones que formaban, de facto, el
Estado espaol, sino que se les permita su expresin a travs de unas instituciones que,
Fue una especie de intento desesperado de articular un sistema especial de autonoma para unas
posesiones que, hartas de sufrir exacciones como el sobrante de Ultramar y otros ultrajes, como la
pervivencia de la esclavitud, estaban incubando el germen del independentismo.
9
La estructura orgnica de estas instituciones supraprovinciales deba descansar en un presidente,
una Junta General de Diputados de las Provincias, y un Consejo Permanente.
10
En este punto se manifestaba, de nuevo, el depositario de la soberana, que era el Estado central.
Como consecuencia, slo los nacionalismos perifricos ms o menos moderados, como el de la Lliga
Regionalista, iban a aceptar este marco. Otros, ms radicales, y tendentes a la construccin de un sistema
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en principio, no estaban destinadas a ello, como lo prueba el hecho de que se

generalizasen a todo el pas, pese a que slo Catalua se acogi a ellas.
En 1918, tras el fin de la I Guerra Mundial, el presidente norteamericano Wilson
redacta los clebres 14 puntos en los que muestra la importancia de la adopcin del
derecho de autodeterminacin para los pueblos sometidos. De igual manera se
pronuncia el texto del Tratado de Versalles firmado frente al II Reich. Evidentemente,
los intelectuales que inspiraron estos textos se expresaron pensando en los territorios
sometidos a un rgimen colonial y en los territorios del Este de Europa, pero los
nacionalistas perifricos espaoles, sometidos a un rgimen excesivamente centralista,
hicieron de este lema un principio inspirador propio. Como resultado, en 1918 la Lliga
Regionalista lanz una campaa Per Catalunya i lEspanya gran, mientras que la
minora republicana nacionalista radical realizaba una proposicin de ley para una
autonoma integral para Catalua.
A rengln seguido, Puig i Cadafalch, a la sazn presidente de la Mancomunidad,
redact unas Bases para la autonoma de Catalua, en la que se pronunciaba a favor de
un gobierno propio para Catalua, as como un legislativo bicameral y un sufragio
universal orgnico, al estilo de las Bases de Manresa de 1892 (CARASA, 2000: 173174). Como reaccin, las diputaciones de Castilla y de Len se movilizaron ante lo que
consideraron que era una bsqueda innegable de privilegios, reaccin lgica ante un
centralismo aplastante.
En enero de 1919, el Gobierno present un proyecto de Ley de Rgimen Local
que iba a preparar el camino a un sistema de autonomas regionales, y la
Mancomunidad de Catalua aprob un Estatut de clara inspiracin federalizante. En
este proyecto, la Mancomunidad propugnaba un legislativo bicameral y un ejecutivo
bicfalo desarrollado por un Gobernador General y un Gobierno compuesto por seis
ministros y un presidente.
Junto con este movimiento a favor de la autonoma integral, que apareci en
Catalua, en el resto de territorios tambin estall un sentimiento particularista, en parte
generado por el asfixiante centralismo del sistema de la Restauracin. As, en las
provincias vascas, en Galicia, en Valencia, en Asturias (donde, en 1918, la Junta
Regionalista del Principado demand un sistema de autonoma) y en Andaluca (el
Congreso de Ronda de 1918 clam contra el centralismo caciquil y se pronunci, de
republicano en una Catalua independiente, se movilizaron en contra de esta solucin, tpicamente
regeneracionista.
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igual forma, a favor de la autonoma) estallaron movimientos de carcter ms o menos

nacionalistas.
Un ltimo intento de salvaguardar la esencia centralista del sistema de 1876,
pero adaptndose a las exigencias de los nacionalismos perifricos, fue el proyecto de
reforma de los artculos 17 (sobre la suspensin de garantas constitucionales), 20, 21 y
22 (sobre la organizacin del Senado) y el 32, aadiendo que las Cortes deban reunirse,
al menos, durante cuatro meses cada ao11.
e- El parntesis de las dictaduras.

El parntesis centralizador de las Dictaduras (los generales Primo de Rivera y
Berenguer y el almirante Aznar), no disminuy los deseos de desarrollar proyectos de
este tipo. Medidas como el Estatuto Local o el Estatuto Municipal terminaron por
eliminar el sistema de la Mancomunidad, y profundizaron en el sistema centralista, si
bien es cierto que, a nivel local, permitan una cierta supervivencia e independencia
financiera, pero siempre desde un punto de vista administrativo, no poltico (GABRIEL,
2000: 447-448).
De esta forma, la Asamblea Nacional Consultiva tena, entre sus funciones ms
importantes, la de preparar un proyecto de Leyes Constituyentes, que cristalizaran en
la Constitucin de 1929 (GABRIEL, 2000: 466-475). Sus influencias fueron, en mayor
o menor medida, el conservadurismo autoritario, el catolicismo social, el fascismo
italiano y el constitucionalismo europeo de entreguerras. La consecuencia de todo ello
fue la sancin del centralismo espaol que ya vena, como hemos visto, del XIX. De
hecho, respecto a la organizacin territorial del Estado, prcticamente no aportaba
innovaciones frente al texto de 1876, si bien es cierto que, en su artculo 93, prevea la
formacin de Mancomunidades, pero siempre desde una perspectiva tcnica y
organicista.
Otras medidas que se adoptaron durante este perodo de dictaduras, y que
ahondaron en el centralismo secular espaol, fueron los decretos de 1923 contra las
Mancomunidades preexistentes y a favor de la intervencin del Ejrcito en caso de
secesin, el decreto de 1924 que disolva las diputaciones provinciales y sustitua los
diputados provinciales por otros designados por los Gobernadores Civiles, los citados
11
Para garantizar que las normas se adoptaban mediante la promulgacin de leyes, y no mediante
decretos. Este aspecto es muy importante, ya que anteriormente, a causa de la no convocatoria de Cortes,
o de la inexistencia de las mismas, como durante el rgimen del general Serrano, las decisiones
normativas se adoptaban recurriendo a los decretos.
13
ISSN 1139-6237
Estatuto Municipal de 1924 y Estatuto Provincial de 1925, las Confederaciones

Hidrogrficas (denominadas en 1926/1927 Mancomunidades Hidrogrficas), la
modificacin de la divisin provincial en 1927, y la persecucin poltica de regionalistas
y nacionalistas.
f- El pleno siglo XX: la II Repblica

Con la II Repblica, la ideologa poltica con la que se inici el nuevo sistema
era una especie de reformismo democrtico. Por este motivo, todos aquellos
revolucionarios, intelectuales ms o menos radicales, empezaron a pergear un sistema
que, en lo esencial, respondiera a los grandes problemas que arrastraba el Estado
espaol. Uno de ellos, evidentemente, era la estructura territorial.
Con el fin de plantear soluciones, ya desde 1930 haban ido gestndose
diferentes movimientos opositores de cierta envergadura. Uno de ellos, fue el Pacto de
San Sebastin, en el que los firmantes se comprometan a dotar al nuevo rgimen, de los
instrumentos necesarios para resolver este problema (y el resto). Para ello, decidieron,
desde la soberana ineludible de la Nacin espaola, plantear un sistema de amplia
autonoma.
Era necesario, para ello, aunar el centralismo espaolista de idelogos de la
joven repblica, como Ortega y Gasset (BASTIDA, 1998), con el respeto por las
particularidades que ya vena adquiriendo una importancia fundamental12.
Sin embargo, ya desde la proclamacin de la II Repblica, los nacionalistas
radicales catalanes actuaron desde otras premisas ideolgicas y doctrinales: asumiendo
el derecho de autodeterminacin, e imponiendo, a priori, un sistema federal
sinalagmtico y pactista. As, proclamaron la repblica catalana dentro de la Repblica
Federal Espaola. Slo la intervencin de los ministros catalanes Nicolau dOlwer y
Marcelino Domingo hizo que tanto Maci como Companys dieran marcha atrs y se
conformaran con una Generalitat o Gobierno provisional (GONZLEZ ANTN, 1998).
Se impona la otra lnea doctrinal: el federalismo organicista13(ALBACETE
EZCURRA, 2006).
No obstante, esta Generalitat, mientras estaban teniendo lugar los debates sobre
la Constitucin, aprob un Estatut, el Estatut de Nria, muy extremista (GONZLEZ
12
Lo cual, como ya hemos repetido tantas veces, ha sido considerado por autores como Bastida como
un recurso limitador de la soberana nacional desarrollada en su expresin ms pura.
13
Si as se pronunciaran las futuras Cortes Constituyentes en el debate constituyente.
14
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ANTN, 1998) y que condicionaba a los constituyentes en el debate sobre la estructura

del Estado (ALBACETE EZCURRA, 2006). De hecho, en su prembulo hablaba del
derecho de autodeterminacin, y consideraba a Catalua como un Estado autnomo que
posea la soberana14.
De la misma forma, los vascos, mediante la Sociedad de Estudios Vascos,
redactaron varios textos estatutarios y reivindicaron la formacin de un gobierno
preautonmico al estilo de Catalua, pero este punto fue denegado por las Cortes.
Todos estos intentos socavaban la soberana de la nacin espaola, una
tradicin del liberalismo, ms o menos democrtico, del constitucionalismo espaol.
Adems, imponan una doctrina de edificacin del Estado de abajo a arriba, muy en la
lnea del federalismo pimargalliano, que era el que haba fracasado en la I Repblica.
Como consecuencia, ya la Comisin Jurdica Asesora trat de huir de esta
doctrina, e intent disear un modelo de Estado en el que, desde un punto de vista
tcnico, desde el derecho positivo, intentara aunar el respeto por la diversidad territorial
y las legtimas aspiraciones de autonoma, con el respeto ms estricto a la soberana de
la nacin espaola, que slo poda ser una.
A resultas de todo ello, el texto constitucional aprobado en 1931 daba lugar al
Estado integral, es decir, a un modelo de Estado respetuoso con las autonomas, pero
sin menoscabo de la soberana nacional del Estado espaol, que era el nico ente con
derecho al disfrute de este poder poltico mximo. De esta manera, este texto
materializaba lo acordado en el Pacto de San Sebastin de 1930, y las ideas de Ortega y
Gasset sobre la organizacin territorial del Estado espaol.
Se trataba de un modelo de Estado en el que se materializaron los siguientes
principios constitucionales:
En primer lugar, el principio de integridad del territorio espaol, por influencia
de las Constituciones de Finlandia y Checoslovaquia (ALBACETE EZCURRA, 2006).
En ellas, se negaba explcitamente el derecho de autodeterminacin. Adems, exista el
reconocimiento del organicismo territorial, es decir, que, a travs de la Constitucin, se
recoga las caractersticas de un proceso de descentralizacin estatal, como haba pasado
en Austria y el II Reich, si bien es cierto que, en estos dos casos, se haba tratado de un
modelo federal.
14
Tal y como aparece en el texto del Estatut de Nria.
15
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Por influencia tambin del texto constitucional austriaco, el texto espaol de

1931 cre el Tribunal de Garantas Constitucionales para sustanciar los pleitos que en
el futuro se desarrollaran entre las Regiones autnomas y el Poder Central. Pleitos que
estaran relacionados con el desarrollo de las competencias de las Regiones Autnomas,
que aparecan explcitas en el texto constitucional, junto con una clusula a favor del
Estado central.
Como consecuencia de todo ello, el sistema de acceso a la autonoma se
generalizaba para todas las regiones que cumplieran los requisitos especificados en los
artculos 11 y 12. Es decir, que, tras el procedimiento de aprobacin (por mayora de los
ayuntamientos implicados o 2/3 de los habitantes, y 2/3 de los electores, la aprobacin
de las Cortes) seran, definitivamente, promulgados en forma de Ley Orgnica por el
Congreso (ALBACETE EZCURRA, 2006).
Respecto al rgimen de competencias, la Constitucin de 1931 especificaba las
que deban ser exclusivamente del Estado, las que podran ser de las Regiones
Autnomas, y una clusula competencial de cierre, el art. 18, que estableca la
prevalencia del Estado central (ALBACETE EZCURRA, 2006). Evidentemente, se
trataba de un rgimen de amplia autonoma, generalizado a todas las regiones que se
quisieran constituir como tales (por lo que no se respetaban los derechos histricos de
algunas de ellas como prevalentes), pero que salvaguardaba la unidad y la soberana de
la nacin espaola, la nica posible.
En cuanto a las influencia doctrinales que se perciben en el ordenamiento de
1931, podemos comentar la influencia del federalismo organicista de los textos del II
Reich (1919) y de Austria (1920), el centralismo administrativo francs (tan presente en
los anteriores textos espaoles) y el sistema ingls de autonoma local, o selfgovernment. No se respetaba, por tanto, la tradicin pactista-sinalagmtica
pimargalliana, que implicaba, a nivel de principios polticos, la soberana previa de los
territorios que, libremente, decidiran cmo, y en qu situaciones, firmar los foedus o
pactos de federacin. Pero tampoco se respetaba el federalismo organicista del proyecto
de Castelar de 187315. Ms bien, se trataba de la influencia de Hugo Preuss
(ALBACETE EZCURRA, 2006), quien dise, para el II Reich, un sistema territorial
15
Un proyecto establecido de arriba abajo, y, por tanto, considerado conservador por los federalistas
pimargallianos y por los defensores a ultranza del desarrollo de la soberana nacional, como puede
rastrearse en la obra de Xacobe Bastida citada en la bibliografa de referencia.
16
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unitario pero muy descentralizado, basado en la atencin a necesidades tcnicas, y no

poltico-histricas. Por ello, sera una sntesis entre un polo, y otro.
Otros autores, como Toms y Valiente, afirman la influencia de juristas como
Smend y Heller, pero sta no est muy clara. S, sin embargo, la del citado Hugo Preuss,
as como de juristas espaoles como Pedroso, Romero, o Francisco Ayala, en la lnea del
derecho positivo y no en la lnea de la Escuela Histrica del Derecho, por lo que
influira tambin el Decreto de Mancomunidades de 191316.
Por ltimo, en este recorrido histrico habra que establecer la tan comentada
influencia de este texto en el de 1978, objeto de nuestro anlisis.
g- 1978
El primer aspecto a resear es que el contexto histrico-poltico, as como la
situacin social y econmica eran muy diferentes en 1977 que en 1931. El grado de
desarrollo a todos los niveles, era mucho mayor, y, adems, se haba pasado por una
dictadura, de casi cuarenta aos, que haba implantado un sistema extraordinariamente
centralista y espaolista (prohibicin del respeto a las particularidades regionales,
retorno de los Gobernadores Civiles como tuteladores de Diputaciones Provinciales y
de Municipios). Evidentemente, lo ms normal era que surgieran movimientos de
carcter radical, relativamente asentados en la sociedad, y pertrechados de un amplio
bagaje intelectual. Era necesario un consenso con todos ellos. Para conseguirlo, pero sin
romper con las elites franquistas, cuyo apoyo era necesario, se dise un sistema en el
16
El texto en cuestin es el que a continuacin mostramos:

Art 1: para fines exclusivamente administrativos que sean de las competencias de las provincias podrn
stas mancomunarse. La iniciativa para procurarlo podr partir del Gobierno, de cualquiera de las
Diputaciones provinciales o de uno o varios ayuntamientos que renan el 10% cuando menos de los
habitantes de las respectivas provincias.
Si el Gobierno concede la autorizacin, la Mancomunidad se constituir con plena y absoluta
capacidad y personalidad jurdicas para cumplir los fines taxativamente consignados en el acuerdo o
propuesta.
Con exclusiva relacin a los mismos, representada por su presidente y por medio de una junta
general e los diputados de las provincias asociadas y de un Consejo permanente nombrado por stas,
podr ejercer las facultades y realizar los servicios que pueden concedrsele de entre los que por la ley
corresponden exclusivamente a las Diputaciones provinciales.
Las Mancomunidades sern siempre y constantemente voluntarias, pudiendo concertarse a
plazo fijo o por tiempo indefinido.
El Gobierno [] podr ordenar la disolucin de la Mancomunidad, siempre que en sus
acuerdos o propuestas resulte infringida alguna ley del reino o cuando de aqullos pueda inferirse algn
peligro para el orden pblico.
Se fijar en todo caso la norma a que habrn de sujetarse las responsabilidades de carcter
econmico o financiero []. Una vez constituidas, podrn solicitar delegacin de servicios determinados
y facultades propias de la Administracin Central.
17
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que haba que diferenciar entre soberana que residira, esencialmente, en la nacin
espaola, y autonoma, con diferentes grados, que residira en las futuras Comunidades
Autnomas. Era, por tanto, un intento de armonizar el centralismo que reivindicaban los
rescoldos del franquismo, con la diferenciacin que defendan los nacionalistas
perifricos. El resultado fue el texto constitucional de 1978.
Las aportaciones tericas sobre autonomismo que recibi dicho texto fueron, por
supuesto, la Constitucin de 1931, los Estatutos de Autonoma aparecidos, o en trmite,
durante la II Repblica y, en general, las aportaciones tericas de Ortega y Gasset.
Autores como Federico Trillo, Albacete Ezcurra o Xacobe Bastida, defienden su
importancia. Otros, como Luis Gonzlez Antn, la cuestionan, pero lo importante es
que, en esencia, el concepto desarrollado, si bien desde una perspectiva del derecho
positivo de la II Repblica, se materializ en el nuevo texto constitucional.
No obstante, los vascos, desde la Sociedad de Estudios Vascos, propusieron un
texto de Estatuto antes de que las tareas de las Cortes Constituyentes desembocaran en
una nueva Carta Magna. De esta forma, al igual que en 1931, trataron de crear, a priori,
una especie de libre asociacin o de pacto con el Estado Espaol, como si de una
confederacin se tratase. En una lnea similar, pero mucho ms moderada, se posicion
el nacionalismo conservador cataln, si bien es cierto que los republicanos (ERC)
demandaron la aplicacin del derecho de autodeterminacin.
Por el otro lado, desde la derecha ultra, o bnker, personificada en algunos
sectores del Ejrcito, se desarroll una postura tendente a mantener, en la medida de lo
posible, las estructuras territoriales (y en muchos ms mbitos) del sistema franquista.
Como consecuencia, las presiones que unos ejercieron, y que otros soportaron, fueron
mltiples.
Respecto a los trabajos constitucionales, stos se iniciaron al mes de constituirse
las Cortes Constituyentes, en julio de 1977, cuando una Comisin Constitucional
Provisional (luego Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas),
design una ponencia de siete miembros, los coloquialmente conocidos como los padres
de la Constitucin, que provenan de los diferentes partidos con representacin en
Cortes, para redactar un Anteproyecto de Constitucin.
Este Anteproyecto apareci ya en enero de 1978, y reconoca (art. 2 y Ttulo
VIII) los principios fundamentales del nuevo sistema: el edificio territorial del Estado
espaol debera construirse desde el derecho positivo, pero tambin desde la Historia
del Derecho. Como consecuencia se dejaba intacta la soberana de la nica nacin
18
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reconocida, la espaola, el derecho a la autonoma de las Regiones y de las

Nacionalidades. Se trataba de una solucin regionalista o autonmica para el problema
de la organizacin territorial del Estado espaol17.
17
Como ya hemos manifestado con anterioridad en el presente trabajo, una caracterstica de nuestro
ordenamiento territorial muy criticada desde el mbito acadmico (Bastida, Letamendia, etc.) y poltico
(nacionalismos perifricos defensores del derecho de autodeterminacin).
19
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I-B- EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAOL
En nuestro actual ordenamiento constitucional, el Estado espaol se configura

territorialmente en el Ttulo VIII de la Carta Magna, as como en el Artculo 2 de dicho
documento. La frmula a que han dado lugar en estos dos instrumentos, ha sido la de
Estado de las Autonomas, una formulacin un tanto novedosa en la tcnica
constitucional, pero que, por unos u otros motivos, se ha considerado como la ms
prctica, sobre todo teniendo en cuenta el momento histrico en que se gest.
Este momento histrico, la transicin desde un sistema poltico militar,
autoritario y centralista, a uno democrtico que respondiera con ms o menos
satisfaccin a las demandas de los territorios perifricos era, como ya hemos visto con
anterioridad, muy complicado. El recuerdo del conflicto civil de 1936 a 1939, y la
tradicin del ejrcito espaol, que se consideraba (y que, adems, as se recoge en el
texto de 1978) responsable y garante de la unidad de Espaa hizo que la definicin del
Estado espaol en trminos territoriales (como en muchos otros aspectos)
18
necesitara
de un extraordinario tacto poltico.19

Aparte de todo ello, se debe recordar que, pese a la practicidad de esta solucin,
no se ha llegado a ella con facilidad, puesto que siempre ha habido tensiones entre las
tendencias centrfugas, de los territorios con especificidades culturales propias, y el
centro del Estado. 20
Las caractersticas fundamentales de este sistema son las siguientes (LPEZ
GUERRA, ESPN, GARCA MORILLO, PREZ TREMPS y SATRSTEGUI, 1992):
-
Carcter dispositivo de la legislacin que articula y desarrolla este concepto

de Estado.
18
Aspectos como las relaciones con la Iglesia, la definicin de la soberana, el papel del Ejrcito,
etc. Que eran los que, secularmente, haban generado enormes tensiones, las cuales, entre otros motivos,
desembocaron en el conflicto antes aludido.
19
En palabras del entonces ministro de UCD para las regiones, Manuel Clavero, comport la
bsqueda de una solucin conocida como Caf para todos, mediante la cual se pretenda aludir a las
diferentes formas de adquisicin de la autonoma, como veremos.
20
Unas tendencias centrfugas que se manifiestan ya desde el XIX, y que en el XX generaron

extraordinarias tensiones en el seno de la II Repblica. Recordemos las proclamaciones de Maci y de
Companys, las tensiones de ndole nacionalista dentro del franquismo, la aparicin del movimiento
abertzale radical, as como el radicalismo nacionalista y republicano cataln
20
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Existencia de un Tribunal Constitucional, cuya funcin bsica es la

vigilancia de la preservacin de los principios que aparecen en el texto
constitucional.
Carencia de la participacin de las Comunidades Autnomas en la

formacin de la voluntad estatal, pese a la existencia de un Senado (art. 69
CE). 21
Por tanto, podramos afirmar, cuestiones ideolgicas a parte, se trata de un texto muy
descentralizador. Incluso, como ya hemos comentado en otros apartados de este trabajo,
se podra hablar de un cierto federalismo asimtrico. Un federalismo que bebera del
federalismo organicista de 1873 (ALBACETE EZCURRA, 2006: 35-45), o del texto
constitucional de 1931, si bien es cierto que, el hecho de que se trate de asimtrico,
como hemos comentado, a estas influencias, aunque aceptndolas, habra que poner
muchos matices,
La Constitucin espaola que se promulg en 1978 utiliz, como ya sabemos, el
sistema de 1931 como modelo bsico para resolver el problema irresuelto de la
organizacin del Estado espaol. De esta forma, en el artculo 222 se garantiza la
existencia de una nica soberana, que reside en Espaa, y que es indisoluble, pero, a la
vez, garantiza el respeto por el derecho a la autonoma de los territorios que lo deseen.
De este principio se deduce que el Estado de las Autonomas, que es el que se
construye mediante el texto de 1978 (si bien es cierto que en la Constitucin no se
define expresamente este sistema), implica la creacin de unos entes supraprovinciales
que, sin renunciar a su potestad poltica, no disfrutan de la soberana (que es la
capacidad mxima de decisin de una colectividad) y, por ello, no pueden poner en
peligro la unidad del ente estatal al que pertenecen, que en este caso es Espaa. Por ello,
no pueden disponer del derecho de autodeterminacin.
Por otro lado, segn la redaccin del citado art. 2 CE, la autonoma es un
derecho al que se puede recurrir, no una obligacin. Como consecuencia de esto, en la
21
El resultado de esta caracterstica es la definicin de la soberana nacional como una, y

atribuible al Estado espaol. Es decir, que la soberana, entendida como el poder poltico mximo de
organizacin de una sociedad, estara depositada en Espaa, identificndose as los conceptos de Estado y
Nacin.
22
La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn
e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas
21
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Constitucin no se especifican las Comunidades Autnomas que existen, sino los

diferentes procedimientos que se deben seguir para formar un ente supraprovincial de
este tipo. Por tanto, lo que se establece en la Carta Magna no es un modelo al que se
deben ajustar los diferentes territorios, sino una serie de procedimientos para conseguir
diferentes formas, e incluso niveles, de autonoma. Este hecho no debera, en principio,
menoscabar la tradicional igualdad de fueros que se arrastra desde el texto
constitucional de 1812 (GARCA DE ENTERRA, GARCA CRCEL, AJA y
TORRES DEL MORAL, 2003).
Adems de las autonomas, o Comunidades Autnomas, el Estado espaol se
estructura en otras entidades de menor magnitud y de menor capacidad de decisin, que
son las citadas provincias, y los ayuntamientos, como aparece en el art. 137 CE23. Como
sabemos, esta divisin procede del siglo XVIII, cuando, tras los decretos de Nueva
Planta, el centralista Felipe V trata de homogeneizar, por derecho de conquista, los
territorios que forman parte de la Monarqua Hispnica, dividindolos en dichos entes
territoriales.
Esta divisin no lleg a cristalizar en esa centuria, pero, tras unos intentos
balbuceantes, s se materializ, definitivamente (con ciertos retoques posteriores), en el
proyecto de Javier de Burgos de 1834, que consista en dividir el territorio nacional en
entidades provinciales, al frente de las cuales debera ubicarse un delegado del poder
central, el subdelegado del Ministerio de Fomento (BAHAMONDE y MARTNEZ,
1994), que debera desarrollar en los territorios bajo su autoridad las medidas adoptadas
por el citado ministerio.
Esta divisin, como ya hemos comentado, en lo fundamental, ha pervivido hasta
nuestros das. La diferencia respecto al sistema en el que Javier de Burgos administra,
eminentemente doctrinario (era el sistema que luego gener el Estatuto Real de 1834,
una especie de Carta Otorgada segn algunos autores, y segn otros una simple
convocatoria de elecciones a Cortes con escasas funciones) estriba en el papel y la
formacin de las instituciones que las gobiernan.
El resultado de todo ello es la configuracin de un sistema poltico que, por lo
menos en cuanto a la estructura del Estado se refiere, no encaja en ninguna de las
categoras tradicionalmente definidas en el Derecho Pblico. Es decir: no se trata de un
23
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades

Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus
respectivos intereses
22
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sistema unitario puro, ni de un sistema federal, entendindose como federal un

federalismo constituido a raz del reconocimiento previo de la soberana inalienable de
los territorios que forman el Estado, quienes, en virtud de dicha soberana, deciden
federarse para crear dicho Estado supra-estatal o federal. Evidentemente, no nos
encontramos en ninguno de los dos casos24.
Sin embargo, se puede afirmar que Espaa es hoy un rgimen muy
descentralizado que se aproxima bastante a los estados que poseen un sistema federal.
Es cierto que el Estado central detenta, en exclusiva, como ya hemos sealado, la
soberana, como aparece en el art. 1.2 CE25, pero no por ello asume todas las funciones
y competencias polticas y jurdicas. As, el resultado final es una descentralizacin real,
pero no slo en trminos administrativos como seran las Mancomunidades de los
regeneracionistas Maura y Canalejas, sino una descentralizacin poltica.
24
Para algunos autores, incluso deberamos considerarlo como producto de las circunstancias.
Unas circunstancias muy concretas como fue la Transicin a la democracia. A resultas de ello, sera una
especie de etapa provisional, ms o menos indefinida, que debera aclararse evolucionando hacia un
sistema ms descentralizado, o ms unitario.
25
La soberana nacional reside en el pueblo espaol del que emanan los poderes del Estado
23
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I-C- LA AUTONOMA LOCAL
1- ASPECTOS GENERALES
El Estado espaol se define a nivel local, principalmente (LPEZ GUERRA, ESPN,

GARCA MORILLO, PREZ TREMPS y SATRSTEGUI, 1992: 301), en el artculo
137 CE26, pero tambin en los artculos 140 CE los municipios27; en el 141.1 CE las
provincias28; en el 142.4 CE, las islas29; y en el 141.3 CE, algunas entidades
supramunicipales que sean diferentes a la provincia30.
Todas estas entidades de carcter local disponen de autonoma. No obstante, esta
autonoma es de tipo administrativo, que es muy diferente de la autonoma poltica
(matizada, porque, como veremos, no se trata de soberana poltica) de que disponen las
autonomas y regiones. Es decir, que las entidades locales pueden decidir cmo
administrar y gestionar el territorio sobre el que ejercen su poder, pero en teora no
elaboran normas con rango de ley. Dicho de otra forma, no legislan.
Empero, en el Pas Vasco, existe una organizacin territorial interna peculiar. Se
trata de los llamados Territorios Histricos. Estas entidades disponen de una autonoma
tan amplia que incluso pueden legislar, como aparece recogido en el art. 37 del Estatuto
de Autonoma del Pas Vasco. Como consecuencia, podemos afirmar que disponen de
parte del poder legislativo, y no slo simplemente ejecutivo. De esta forma, para
algunos autores, asistimos a una peculiaridad en la separacin de poderes y en la
unicidad de la soberana, ya que este hecho confiere al caso vasco una especificidad
que le permite disfrutar de una gestin diferenciada del poder legislativo. Para algunos
26
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades

Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus
respectivos intereses.
27
La Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. Estos gozarn de personalidad
jurdica plena. Su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados
por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes sern
elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regular las condiciones en las que proceda el
rgimen del concejo abierto
28
La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la
agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales
mediante ley orgnica
29
En los archipilagos, las islas tendrn adems su administracin propia en forma de Cabildos
o Consejo
24
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autores, este hecho se puede interpretar como una pervivencia de las particularidades
vascas que sobrevivieron a la uniformidad de los Decretos de Nueva Planta de Felipe V,
y que, pese a la uniformizacin administrativa y poltica de los textos de 1812, del
Estatuto de Bayona, de las diferentes paces en las carlistadas (Convenio de Vergara,
Convenio de Amorebieta) y del centralismo franquista, se fosilizaron hasta poca
constitucional actual. Otros, sin embargo, lo han interpretado como un ejemplo ms del
ejercicio del derecho a la gestin de la autonoma propia, que aparece en el texto de
1978.
Por otro lado, respecto al desarrollo legislativo concreto de la administracin
local, la Constitucin desarrolla con menor detalle todos los aspectos referidos a dicha
administracin. Esto no implica que no aparezca, sino que no se desarrolla en
profundidad. As lo vemos en los artculos 149.18 CE31, la Ley 7/1985 de 2 de abril
(Ley de Bases de Rgimen Local) y en la legislacin proveniente de las Comunidades
Autnomas.
30
Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario de
sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn, ante ellas; el
procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin
propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica
sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones pblicas
31
25
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2- LAS BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIN LOCAL
La Administracin Local se define, como hemos visto, en la Constitucin, en

base a unos fundamentos legales. Se tratara, como se puede suponer, de la aplicacin
del organicismo jurdico que tanta discusin ha generado, y se concretan de la siguiente
forma (LPEZ GUERRA, ESPN, GARCA MORILLO, PREZ TREMPS y
SATRSTEGUI, 1992: 302-307):
En primer lugar, la Carta Magna establece una serie de garantas para que las
instituciones locales puedan definirse y desarrollar las funciones que les adjudica
nuestro sistema de organizacin territorial. Para ello, los entes locales debern existir sin
que el Estado o las Comunidades Autnomas puedan hacerlos desaparecer. Es decir, que
los entes locales, sean los que sean, estn garantizados pese a que no posean la
capacidad de legislar, y, por ello, estar sometidos a la legislacin central y autonmica.
Estos entes son:
1- Los Municipios (8.022 en 1981), que se regulan por el art. 137 CE.
2- Las provincias (50, ms las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla), por el art.
141 CE.
3- Los Consejos o Cabildos insulares, por el art. 141.4 CE
Es cierto que la actuacin de todos ellos est sometida a regulacin, pero esto no
implica en absoluto que su autonoma se vea mermada de alguna manera. Por este
motivo, el modelo de administracin local que se aplica en nuestro actual ordenamiento
constitucional es un modelo de amplia descentralizacin. De hecho, nuestro actual
ordenamiento constitucional recoge, en esencia, los planteamientos del texto de 1812,
del de 1837 (de forma muy matizada) del de 1856, y, por supuesto, del texto de 1869 y
de los proyectos de 1873, por no hablar de la Constitucin republicana de 1931.
En segundo lugar, hay que hablar del significado real de la autonoma local. sta
no est precisada en la Constitucin, ya que es la legislacin ordinaria la que se encarga
de definirla y delimitarla. No obstante, esto no implica que no se desarrolle. De hecho,
el art. 137 CE determina su existencia, y explica que los entes locales disfrutan de
autonoma para la gestin de sus intereses, lo cual no implica que puedan legislar, como
ya hemos comentado con anterioridad.
26
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En tercer lugar, en cuanto a su organizacin, hay que comentar, como ya se ha

explicado, que los entes locales son los municipios, las provincias y los consejos o
cabildos insulares. Respecto a los primeros, en el art. 140 CE32 se adjudica a los
ayuntamientos el gobierno y administracin de los municipios.
Sin embargo, no es sta la nica forma de gestin y de gobierno de estos entes
locales, ya que existe la frmula del concejo abierto. sta es bsicamente un modelo de
aplicacin de la democracia directa, ya que consiste en una asamblea de todos los
vecinos censados en el municipio, que est presidida por el alcalde, y que se aplica all
donde el ente local en cuestin no excede de los 100 habitantes, all donde
tradicionalmente han disfrutado de este sistema, o donde la localizacin geogrfica o la
situacin concreta del municipio as lo requiera. En este caso, la asuncin del concejo
abierto requiere la aprobacin de 2/3 de los miembros del ayuntamiento, y el visto
bueno de la Comunidad Autnoma.
No obstante, la frmula ms comn es la del ayuntamiento, que es una
institucin formada por el alcalde, los tenientes de alcalde y el pleno, una comisin de
gobierno (para los municipios de ms de 5.000 habitantes) y los concejales, cuyo
nmero flucta entre los 5 y los 25, segn el art. 179.1 LOREG.
El alcalde puede ser elegido por los vecinos de forma directa, o por los
concejales, en un procedimiento que se define en la citada LOREG., mediante un
sistema electoral muy similar al que se utiliza en las elecciones generales (por ejemplo,
se usa el sistema dHondt), pero, en este caso, la barrera mnima para obtener
representacin en el ayuntamiento es del 5%, en lugar del 3%. De esta forma, se
garantiza la relativa autonoma de los entes locales, y la limitada descentralizacin del
estado espaol.
En cuanto a la designacin de esta figura de gobierno local, es la persona que
encabeza la lista que obtiene ms votos (art. 196 LOREG) la que es promovida al cargo
de alcalde. Adems, como en el caso del Gobierno del Estado, puede ser removido
mediante una censura constructiva (art. 196 LOREG).
32
La Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. stos gozarn de personalidad

jurdica plena.
Su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes
y los Concejales.
Los Concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre,
directo y secreto, en la forma establecida por la ley.
Los Alcaldes sern elegidos por los Concejales o por los vecinos.
La ley regular las condiciones en las que proceda el rgimen del concejo abierto
27
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Respecto a las provincias, stas estn gobernadas por unas entidades muy poco
reguladas en la Constitucin Espaola, aunque s que se plantean ciertas reglas
generales.
Entre estas reglas, cabe citar que las provincias son entes con personalidad
jurdica propia y que slo las Cortes Generales, mediante una Ley Orgnica, pueden
modificar sus lmites. Adems, al frente de ellas, anteriormente, exista un Gobierno
Civil, que desapareci con la Ley 6/1997, de 24 de abril, al crear la figura de los
Subdelegados del Gobierno, instituciones dependientes orgnicamente del Delegado del
Gobierno. De forma paralela, existe una Diputacin Provincial, formada por el
presidente (elegido por los diputados provinciales), y por unos diputados provinciales
que varan segn el nmero de habitantes (art. 204 LOREG) y que son elegidos por los
concejales de los municipios de la provincia, entre ellos mismos. Como consecuencia,
podramos afirmar que el sistema de eleccin de las Diputaciones Provinciales es un
sistema de eleccin indirecto.
Respecto al nmero de Diputados Provinciales, ste vara, en funcin del
nmero de residentes en una provincia, de la siguiente manera:
-
hasta 500.000 residentes en una provincia, 25
de 500.001 a 1.000.000, 27
de 1.000.001 en adelante, 31
para Madrid y Barcelona, 51
Para acabar, no debemos olvidar los entes locales de las diferentes islas. stas se
gobiernan por medio de consejos insulares (caso de Baleares) y cabildos insulares (caso
de Canarias). Pero el modelo de gobierno de los organismos locales no concluye aqu,
ya que por el art. 141.3 CE33 existe la posibilidad de crear entes locales
supraprovinciales,
que
se
regularn
por
las
Comunidades
Autnomas,
infraprovinciales, en este caso regulados por el art. 45 LBRL, como los gobiernos
comarcales.
Para terminar con las instituciones que se encargan de la gestin y el gobierno de
las diferentes localidades, tenemos que hacer una pequea referencia a su rgimen
econmico, que se establece mediante el art. 142 CE34. Hace referencia a:
33
Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia
28
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las tasas
contribuciones especiales
IBI
Impuesto sobre actividades econmicas
Impuesto sobre vehculos
Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras
Impuesto sobe el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana

(que equivale al antiguo impuesto de plusvala)
Recargos
Precios pblicos
En l se determina que las fuentes de financiacin principales sern los tributos propios,
parte de los tributos que obtienen de las Comunidades Autnomas, y parte de los
tributos del Estado.
Este hecho es fundamental, ya que, como sabemos, en sistemas polticos
anteriores, como la Restauracin, con una ley como la de octubre de 1877, la
financiacin de los ayuntamientos dependa de las partidas econmicas decididas desde
Madrid, con lo que, en realidad, se cercenaba la autonoma poltica y decisoria. Un
municipio, como ya hemos comentado, desobediente en asuntos como el encasillado,
poda sufrir un recorte de las partidas econmicas, y su ruina, habida cuenta de lo
extenso de sus atribuciones. Por este motivo el hecho de que las Corporaciones locales
puedan subsistir gracias no slo a las partidas presupuestarias del Estado central y de las
Comunidades Autnomas, sino tambin de los recursos propios, le confiere una
autonoma poltica real, sobre todo en trminos comparativos con otros momentos
histricos.
Pese a todo lo comentado, la ltima legislacin emanada ya en 2011 impide a los
municipios a endeudarse ms de una determinada cantidad35. Esta medida ha sido
interpretada por algunos autores como un retroceso en la autonoma real de los entes
locales, pese a la existencia de unas estructuras polticas que evidencian una cierta
autonoma de configuracin de dichos entes.
34
Las Haciendas locales debern disponer de los medios suficientes para el desempeo de las
funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirn fundamentalmente de tributos
propios y de participacin en los del Estado y de las Comunidades Autnoma
35
A raz de las medidas adoptadas por los diferentes ejecutivos, tanto a nivel central como
autonmico, a resultas de la actual crisis econmica.
29
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Con todo ello, a nivel local y provincial disponemos de un ordenamiento de

carcter tcnico que entronca con el espritu de Javier de Burgos y sus antecesores
(Felipe Bauz, etc.), as como con las Mancomunidades de la legislacin de 1913.
Como resultado, los nacionalistas ms o menos moderados, de Catalua, zona vasconavarra, y Galicia, han manifestado su radical disconformidad. En el caso cataln se
viene proponiendo (como en el valenciano) una vuelta a las tradicionales comarcas,
que, hoy por hoy, parece que no prosperar.
30
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I-C- LA AUTONOMA DE LAS NACIONALIDADES Y DE LAS REGIONES
La autonoma de las nacionalidades y las regiones fue, ha sido y es, un punto de

friccin importante entre las diferentes opciones polticas, bien sea entre las estatales, y
entre ellas y las nacionalistas. Como ya vimos con anterioridad, ha sido uno de los
problemas ms graves de la contemporaneidad de nuestro pas, y, su irresolucin, para
algunos autores como Pierre Vilar, gener conflictos de enorme gravedad. Por este
motivo, los padres de la Constitucin tuvieron que abordar este tema con extraordinaria
delicadeza y tacto.
Ya desde la redaccin de la Carta Magna, este punto dividi a las diferentes
fuerzas polticas, aunque, para algunos autores36, quienes al final lograron imponer su
criterio, fueron aquellas tendentes a la derecha, con una concepcin centralista del
Estado, por mucho que algunas opciones de izquierda optaran por el modelo que ahora
disfrutamos.
Sea como fuere, la cuestin es que la autonoma de las nacionalidades y regiones
se plasma en la Constitucin tanto en el tantas veces citado art. 2 CE 37, como en el
captulo III del Ttulo VIII. Estos artculos y ttulos definen un sistema de relativa
descentralizacin de las entidades supraprovinciales, al crear las Comunidades
Autnomas.
Las caractersticas bsicas de este modelo de organizacin territorial son la
consideracin de que la formacin de una Comunidad Autnoma es un derecho, y por
ello no se obliga a ello, ni se define, ni se concreta, en el texto constitucional. No
obstante, todos los entes preautonmicos se han constituido en Comunidades
Autnomas, con la salvedad de Ceuta y Melilla.
En este punto, debemos precisar la diferencia que existe entre las nacionalidades
y las regiones, cuyos lmites, por cierto, no se concretan en la Carta Magna. Tan slo en
el art. 143.1 CE38 se plantean una serie de requisitos bsicos para constituir un ente
autonmico con el rango de Comunidad Autnoma.
36
Como Xacobe Bastida.

La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn
e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas
38
En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocido en el Art. 2 de la Constitucin, las
provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios
37
31
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Otra caracterstica es el hecho de que estos entes autonmicos tienen una

naturaleza poltica. Ello implica que s pueden legislar, aunque tan slo en el mbito de
lo que determinen los respectivos estatutos de autonoma. No obstante, esta capacidad
de legislar, por supuesto, est limitada, entre otros elementos, por el citado artculo 2
CE, el art. 138.1 CE39, que determinan el principio de solidaridad entre los territorios, y
el respeto por la unidad de Espaa, as como el art. 138.2 CE40, art. 139.1 CE41 y art.
139.2 CE42, que intentan eliminar privilegios territoriales o personales asociados al
establecimiento del Estado de las Autonomas.
Adems, existen los mencionados estatutos de autonoma, que tambin limitan la
naturaleza poltica de estos entes. De ah la lucha, por parte de los sectores ms
nacionalistas perifricos, por aumentar, en la medida de lo posible, el mbito
competencial determinado en dichos textos. Evidentemente, los sectores polticos ms
centralistas adoptan la postura contraria, tratando de reconducir incluso el desarrollo
actual del Estado de las Autonomas.
Aparte de estos instrumentos limitadores, existen otros lmites como el art. 148
CE43
insulares y las provincias con entidad regional histrica podrn acceder a su autogobierno y constituirse
en Comunidades Autnomas con arreglo a lo previsto en este Ttulo y en los respectivos Estatutos
39
El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el Art.

2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo entre
las diversas partes del territorio espaol y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho
insular
40
Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn
implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales
41
Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio del Estado
42
Ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la
libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes en todo el
territorio espaol
43
Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias:
1. Organizacin de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las
funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya
transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local.
3. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras pblicas de inters de la Comunidad Autnoma en su propio territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle ntegramente en el territorio de la
Comunidad Autnoma y, en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos medios o por
cable.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen
actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.
8. Los montes y aprovechamientos forestales.
9. La gestin en materia de proteccin del medio ambiente.
10. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y regados
de inters de la Comunidad Autnoma; las aguas minerales y termales.
32
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Otro lmite al poder de las Comunidades Autnomas es el art. 149 CE44 que regula las
competencias exclusivas del Estado central. Gracias a esto, se hace compatible la
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

12. Ferias interiores.
13. El fomento del desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los objetivos marcados
por la poltica econmica nacional.
14. La artesana.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters para la Comunidad Autnoma.
16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de la lengua de la
Comunidad Autnoma.
18. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial.
19. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La coordinacin y dems facultades en
relacin con las policas locales en los trminos que establezca una ley orgnica.
2. Transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autnomas podrn
ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el Art. 149 en el que se
determinan las competencias bsicas de estos entes. []
44
El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo.
3. Relaciones internacionales.
4. Defensa y Fuerzas Armadas.
5. Administracin de Justicia.
6. Legislacin mercantil, penal y penitenciaria; legislacin procesal, sin perjuicio de las necesarias
especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las
Comunidades Autnomas.
7. Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las Comunidades Autnomas.
8. Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo por las Comunidades
Autnomas de los derechos civiles, forales o especiales, all donde existan. En todo caso, las reglas
relativas a la aplicacin y eficacia de las normas jurdicas, relaciones jurdico-civiles relativas a las
formas de matrimonio, ordenacin de los registros e instrumentos pblicos, bases de las obligaciones
contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinacin de las fuentes del Derecho,
con respeto, en este ltimo caso, a las normas de derecho foral o especial.
9. Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenacin del crdito, banca y
seguros.
12. Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora oficial.
13. Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad. Legislacin sobre productos
farmacuticos.
17. Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecucin de sus
servicios por las Comunidades Autnomas.
18. Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn, ante ellas; el
procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin
propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica
sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones pblicas.
33
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descentralizacin organizativa del Estado mediante la construccin de este Estado de las

Autonomas, con una cierta orientacin unitaria general de todo este modelo.
Adems de todo ello, hay que comentar que las materias que no aparecen
expresamente en este apartado, quedan en poder del Estado central durante cinco aos.
Este es el caso de los entes autonmicos que adquieren su autonoma mediante la
aprobacin de sus Estatutos a travs de la va del art. 143 CE, mientras que aquellos que
adquieren su Estatuto mediante la va del art. 151 CE, pueden incluirlas en l desde el
principio.
Nos encontramos, por tanto, ante la doble lista que ya apareca en el texto de
1931.
Como consecuencia de todo ello, sin embargo, el sistema al que da lugar es un
modelo de organizacin territorial en el que la autonoma de la que disfrutan algunos
entes autonmicos, puede ser diferente de la que disfrutan otros. A raz de esto, algunos
autores, como Gregorio Peces-Barba, han definido este sistema como un federalismo
asimtrico. De hecho, como ya hemos sealado ms arriba, hay dos tipos de
19. Pesca martima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenacin del sector se atribuyan a las
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminacin de costas y seales martimas; puertos
de inters general; aeropuertos de inters general; control del espacio areo, trnsito y transporte areo,
servicio meteorolgico y matriculacin de aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de una Comunidad
Autnoma; rgimen general de comunicaciones; trfico y circulacin de vehculos a motor; correos y
telecomunicaciones; cables areos, submarinos y radiocomunicacin.
22. La legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos cuando las
aguas discurran por ms de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de las instalaciones elctricas
cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energa salga de su mbito
territorial.
23. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
Comunidades Autnomas de establecer normas adicionales de proteccin. La legislacin bsica sobre
montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias.
24. Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad Autnoma.
25. Bases del rgimen minero y energtico.
26. Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27. Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general, de todos los medios de
comunicacin social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecucin correspondan a las
28. Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin y la
expoliacin; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin por parte de
las Comunidades Autnomas.
29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las Comunidades
Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una
ley orgnica.
30. Regulacin de las condiciones de obtencin, expedicin y homologacin de ttulos acadmicos y
profesionales y normas bsicas para el desarrollo del Art. 27 de la Constitucin, a fin de garantizar el
cumplimiento de las obligaciones de los poderes pblicos en esta materia.
31. Estadstica para fines estatales.
32. Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va de referndum,
34
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Comunidades Autnomas segn el grado de autonoma de que disfruten (y del artculo

de la Carta Magna en el que se basen para aprobar sus Estatutos). Y esto, pese a que en
1981 se firmaron los Pactos Autonmicos, que, en principio, trataban de conseguir una
cierta homogeneidad en la formacin del proceso de autonoma.
Estos Pactos o cualquier instrumento en la lnea de limitar, desde el Estado
central, el crecimiento o decrecimiento del Estado de las Autonomas, a causa de la
propia dinmica de los Estatutos de autonoma, ha sido considerado en funcin de la
ideologa poltica de los que lo interpretan, y no tanto desde una perspectiva de la
tcnica jurdica.
I- LOS PRINCIPIOS QUE DETERMINAN EL ESTADO DE LAS AUTONOMAS
El Estado de las Autonomas se debe basar, al tratarse de un estado en el que trata de

compatibilizar el centralismo propio del respeto por la Nacin espaola como nica
depositaria de la soberana, con el respeto por las particularidades polticas, jurdicas y
culturales de los territorios que la conforman. De esta manera, tal y como hemos visto
anteriormente, en el art. 2 CE, la Constitucin defiende que la unidad fundamental del
estado espaol, ya que la Carta Magna se basa en ese principio irrenunciable. Pero,
partiendo de l, el Estado de las autonomas se fundamenta en otros, como el de
solidaridad, el de igualdad entre Comunidades Autnomas, el de igualdad de derechos
y deberes de los espaoles y el de unidad econmica.
Estas ideas han sido, y son actualmente, fuente de conflictos. De esta forma, los
hay que defienden que la aprobacin del artculo 2 de la Constitucin espaola fue, ms
bien, una concesin a las antiguas elites polticas franquistas que se haban reconvertido
y adaptado al sistema democrtico. Los que defienden esta postura aducen que este
artculo condena a las verdaderas naciones del Estado espaol, a una suerte de entidades
y comunidades lingstico-culturales, sin fuerza poltica, y sin derecho a la
reivindicacin de la soberana. Recordemos que, segn la tradicin poltica liberal, la
nacin debe ser, por necesidad, la depositaria de la soberana o poder poltico supremo.
Si la asuncin del trmino nacin se circunscribe al Estado espaol en exclusiva, se
anula la terica posibilidad futura de, por ejemplo, los
35
referndums de
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autodeterminacin, que, por otra parte, no estn contemplados en el texto

constitucional45.
1- Principio de solidaridad.
Este principio aparece recogido en los artculos CE, y 138.1 CE46, y ha generado
diferentes niveles de crtica y de oposicin por algunas opciones polticas. Con este
instrumento, lo que ha pretendido el legislador es que los diferentes entes
supraprovinciales asuman que forman parte de una entidad poltica superior, y que, por
ello, deben aportar para nivelar las posibles diferencias que las actividades econmicas
y sociales generan.
Las Comunidades Autnomas no deben olvidar que son parte del Estado, y
tienen intereses comunes. Es decir, deben observar ciertos deberes constitucionales,
como el deber de lealtad a la Constitucin que las ha posibilitado, deben apoyar a otras
Comunidades Autnomas y al Estado central, y deben prestarse entre ellas un auxilio en
caso de necesidad.
Para conseguirlo, el art. 150.2 CE47 ha generado la constitucin del Fondo de
Compensacin Interterritorial, que se regula por la Ley 29/1990. Este Fondo trata de
auxiliar, cuando la situacin es pertinente, a las Comunidades Autnomas con
dificultades.
2- Principio de igualdad, a nivel econmico y social, entre las Comunidades

Autnomas
Este principio, en el articulado de la CE, se prev en el art. 138.248, y su fundamento
filosfico es el comentado con anterioridad. Es decir, se salvaguarda el concepto de
45
Actualmente existe un debate abierto entre ejecutivos autonmicos, como el cataln que han
manifestado en multitud de ocasiones, la voluntad de convocar un referndum sobre este tipo de
cuestiones, y los defensores de la legalidad objetiva del texto constitucional, que no contempla este
procedimiento. En esta lnea debemos recordar el programa y el proyecto que Ibarretxe trat de
desarrollar en el Pas Vasco durante su lehendakaritza, hace algunos aos. Se trat de una iniciativa de
similares caractersticas, y con un planteamiento filosfico-poltico parecido.
46
El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el Art.
2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo entre
las diversas partes del territorio espaol y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho
insular
47
El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica,
facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia
de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado
48
Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn
implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales
36
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pertenencia a un ente poltico superior a las Comunidades Autnomas, que es el que

debe velar por el equilibrio entre todas las partes que lo conforman.
Implica que todas las Comunidades Autnomas tienen idntica consideracin
poltico-institucional. Este hecho se constata, por ejemplo, en el Senado (por el carcter
pseudo-territorial de esta cmara).
Tambin se constata en el hecho de que no deberan existir situaciones de
privilegio para los ciudadanos de unas Comunidades Autnomas, sobre los ciudadanos
de otras.
3- Principio de Igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos.

Este principio se expresa en el art. 139.1 CE49. Con l se pretende conectar con la idea
que subyace en el modelo de Estado que el texto constitucional pretende construir, que
es el de Estado Social y Democrtico de Derecho, ya que intenta que todos los
ciudadanos espaoles disfruten de los mismos derechos y estn sujetos a las mismas
obligaciones.
No pueden existir discriminaciones, ni situaciones de privilegio a nivel jurdico,
siguiendo la tradicin del liberalismo espaol, que ha defendido en los sucesivos textos
constitucionales50 que haya una homogeneizacin territorial, y que se suprima todo tipo
de privilegios, tanto a nivel social como a nivel territorial.
No obstante, este principio no implica necesariamente que exista una igualdad o
una uniformidad absoluta, ya que el rgimen concreto del ejercicio de los derechos no
tiene por qu ser el mismo en todo el territorio nacional.
4- Principio de Unidad Econmica.

Este principio se desarrolla en el art. 139.2 CE51 Este principio se imbrica en el proceso
de construccin de un mercado netamente nacional, ya desde la legislacin proveniente
de las Cortes de Cdiz, pasando por la Constitucin (Carta Otorgada ms bien) de
Bayona. De esta manera, se restaura el principio liberal de unidad de mercado que trata
49
Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio del Estado
50
(Constitucin 1812,
Art.258.El Cdigo Civil y Criminal, y el de Comercio, sern uno
mismo para toda la Monarqua [])

51

territorio espaol
37
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de eliminar los privilegios territoriales que eran propios del Antiguo Rgimen (con la
salvedad de las instituciones implantadas en la antigua Corona de Aragn en virtud de
los Decretos de Nueva Planta).
II- LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA
Los Estatutos de Autonoma son definidos, en el propio texto constitucional, como la

norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma. As aparecen en el art. 147.1
CE52
Se trata, por tanto, de la norma jurdica mxima en la que se basan la autonoma
y la capacidad legislativa y de administracin de una determinada Comunidad
Autnoma. Como adems, al igual que el ente autonmico, los Estatutos de Autonoma
pasan a formar parte de la organizacin jurdica bsica del Estado, para que se
modifiquen se deber seguir el mismo procedimiento que para cambiar una Ley
Orgnica (de hecho, los Estatutos de Autonoma son, formalmente, Leyes Orgnicas).
Adems, como se especifica en el art. 147.2 CE53, para su organizacin, como
especifica el art. 152.1 CE54, habr una absoluta libertad, sobre todo para las
Comunidades que hayan adquirido este texto legislativo por la va rpida (pese a que,
de hecho, todas han seguido este modelo de organizacin). Es decir, que formalmente
suponen la adopcin de un importante grado de autonoma para los territorios que as lo
decidan, siempre y cuando renan las caractersticas y los requisitos requeridos por la
legislacin constitucional.
52
Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los Estatutos sern la norma institucional
bsica de cada Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de
su ordenamiento jurdico
53
Los Estatutos de autonoma debern contener:
a) La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica.
b) La delimitacin de su territorio.
c) La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases para el
traspaso de los servicios correspondientes a las mismas,
54
No ser preciso dejar transcurrir el plazo de cinco aos, a que se refiere el apartado 2 del Art.
148, cuando la iniciativa del proceso autonmico sea acordada dentro del plazo del Art. 143,2, adems
de por las Diputaciones o los rganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los
Municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayora del censo
electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referndum por el voto
afirmativo de la mayora absoluta de los electores de cada provincia en los trminos que establezca una
ley orgnica
38
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Respecto a la naturaleza de los Estatutos de Autonoma, se trata, como ya hemos

sealado anteriormente, de unas normas jurdicas que tienen una doble naturaleza: por
un lado, como se especifica en el art. 147.1 CE55, son la norma jurdica bsica dentro del
seno de una determinada Comunidad Autnoma y por ello se sitan jurdicamente sobre
cualquier otra norma jurdica emanada de esas Comunidades Autnomas
Por otro lado, como se especifica en los arts. 147.3 CE56, 146 CE57 y 81.1 CE58,
se trata de Leyes Orgnicas que debern, finalmente, ser tramitadas y reformadas en las
Cortes Generales siguiendo el proceso legislativo propio de leyes de dicho rango. As lo
comprobaremos a la hora de abordar la elaboracin y la reforma de estos instrumentos.
III- ELABORACIN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA
1- Elaboracin de los Estatutos de Autonoma.

Respecto a la elaboracin de los Estatutos de Autonoma, hay que recordar que,
cuando se elabor la Carta Magna, se disearon dos tipos bsicos de regmenes
autonmicos: por un lado, el ordinario, o va lenta para la aprobacin del respectivo
Estatuto, y por otro, el extraordinario, o va rpida.
En lo tocante a la primera va, la ordinaria, sta aparece reflejada, como
podemos comprobar, en el art. 143.2 CE59.
Se trata de la regla general para todas las autonomas y consiste en que la
iniciativa del proceso la deberan llevar a cabo las Diputaciones Provinciales (o los
rganos interinsulares, segn el caso) y los 2/3 de los municipios del territorio en
cuestin. En este punto hay que matizar, ya que, si ya exista una preautonoma, la
55
Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los Estatutos sern la norma institucional
bsica de cada Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de
su ordenamiento jurdico
56
La reforma de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido en los mismos y

requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales, mediante ley orgnica
57
El proyecto de Estatuto ser elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la
Diputacin u rgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en
ellas y ser elevado a las Cortes Generales para su tramitacin como ley
58
Son leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las
dems previstas en la Constitucin
59
La iniciativa del proceso autonmico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al
rgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya poblacin
represente, al menos, la mayora del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos debern
ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las
Corporaciones locales interesadas. []
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iniciativa debera proceder, por la Disposicin Transitoria Primera60 a la mayora

absoluta de sus miembros.
El art. 144 c) CE61 implica que las Cortes Generales, en caso de necesidad,
podran asumir la responsabilidad de la iniciativa en el inicio de la tramitacin de un
Estatuto de Autonoma, mediante una Ley Orgnica. Esto ocurri cuando algunos se
opusieron a la entrada de Segovia en la Comunidad Autnoma de Castilla y Len.
El procedimiento aqu definido debera concluirse en un plazo de seis meses
desde el inicio en la votacin por las Diputaciones Provinciales. En caso de que no se
concluyera se debera esperar cinco aos para retomar el proceso.
Tras la iniciativa explicada en el art. 143.2 CE, como hemos visto, se deberan
crear unos rganos especiales formados por las Diputaciones Provinciales de los
territorios afectados, y los Diputados Nacionales y Senadores de las provincias en
cuestin, para elaborar un Estatuto, que luego se debera aprobar en las Cortes
Generales como Ley Orgnica. As se lleg a la aprobacin de los Estatutos de Asturias,
Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragn, Castilla- la Mancha,
Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y Len.
Dentro de esta va ordinaria, la Carta Magna prev ciertos procedimientos
especiales, que, sin embargo, no han sido muy utilizados. Tan slo el citado art. 144 c)
CE, mediante el cual se sustituy la iniciativa de los municipios de Segovia, aunque en
este caso no se trata de un procedimiento especial, sino tan slo una regla especial
dentro del procedimiento ordinario.
El primer procedimiento especial como tal es el que determina que sern las
Cortes Generales las que autoricen la formacin de una Comunidad Autnoma en un
territorio no mayor que una provincia, en el caso de que no se cumplan los requisitos del
art. 143.1 CE (como aparece concretado en el art. 144 a) CE).
El segundo procedimiento especial se refiere a los territorios que no estn
integrados en provincias, y se regularan por el citado art. 144 b) CE. Sera el caso de
Gibraltar, si se incorporara algn da a la soberana espaola plena.
60
En los territorios dotados de un rgimen provisional de autonoma, sus rganos colegiados

superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayora absoluta de sus miembros, podrn sustituir la
iniciativa que el apartado 2 del Art. 143 atribuye a las Diputaciones Provinciales o a los rganos
interinsulares correspondientes
61
Las Cortes Generales [] [podran] sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que
se refiere el apartado 2 del Art. 143
40
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El tercero, es el que se ha usado para las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla,

y se regula por la Disposicin Transitoria Quinta62. No obstante, hoy en da Ceuta y
Melilla no disponen de Estatutos de Autonoma, y por ello no son Comunidades
Autnomas
La va extraordinaria es el sistema de acceso a la autonoma denominado
comnmente como va rpida, y aparece en el art. 151.1 CE63.
Esta va slo fue seguida por Andaluca, y para ello, como aparece en el artculo
citado, fue necesaria la aprobacin por (no por los 2/3) de los ayuntamientos,
posteriormente ratificado por mayora absoluta en un referndum de todos los
ciudadanos del territorio afectado. En este aspecto, Almera no consigui la mayora
exigida, y las Cortes Generales, en una interpretacin un tanto forzada del art. 144 c), se
ampararon en l para lograr su inclusin en la Comunidad Autnoma de Andaluca,
como ocurri con Segovia dentro de Castilla y Len.
El siguiente paso debera ser la propia elaboracin de un Estatuto, para lo cual,
como ya sabemos, se crea una Asamblea especial con los diputados provinciales de los
territorios afectados, y con los senadores y diputados nacionales de dichos territorios.
En el caso andaluz, se consigui una mayora absoluta, para lo cual, posteriormente, se
someti a la Comisin Constitucional del Congreso, y, tras elaborar el texto definitivo,
ste se someti de nuevo a referndum. El ltimo trmite, la ratificacin por las Cortes
Generales, se cumpli sin problemas.
Para las Comunidades Histricas, es decir, para Catalua, Pas Vasco y Galicia,
se acometi la va rpida. Sin embargo, dentro de ella, se decidi un procedimiento
menos complicado que el previsto, como hemos sealado anteriormente, por el art.
151.1 CE. Por ello, se aplic la Disposicin Transitoria Segunda64.
62
Las ciudades de Ceuta y Melilla podrn constituirse en Comunidades Autnomas si as lo

deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayora absoluta de sus
miembros y as lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgnica, en los trminos previstos
en el Art. 144
63
ley orgnica
64
Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de estatuto
de autonoma y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitucin, con regmenes provisionales de
autonoma, podrn proceder inmediatamente en la forma que se prev en el apartado 2 del Art. 148,
cuando as lo acordaren, por mayora absoluta, sus rganos preautonmicos colegiados superiores,
comunicndolo al Gobierno.
41
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Como aparece determinado en esta Disposicin, estos territorios, que durante la

II Repblica (1932, Catalua) o en la Guerra Civil (1 de octubre de 1936 el Pas Vasco),
as como Galicia, cuya iniciativa provino de cierto rgano preautonmico, iniciaron su
proceso de adquisicin de la autonoma mediante el logro de la mayora absoluta en sus
rganos de preautonoma. Conseguido esto, para la redaccin del Estatuto de
Autonoma y su tramitacin, se utilizara el art. 151.2 CE65.
El caso de Navarra reviste una especial diferencia. Como se trataba de un
territorio foral, se utiliz la Disposicin Adicional Primera66, que implicaba el respeto
de los fueros, aunque actualizados. De esta forma, la foralidad navarra contina, pero
actualizada mediante la LO 13/1982 de 10 de agosto, de Reintegracin y
Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra (LORAFNA).
El texto de este rgimen foral se redact a raz de la negociacin entre la
Diputacin Foral de Navarra y el Estado espaol, de manera que la LORAFNA ejerce la
funcin de Estatuto de Autonoma, y, por ello, la Comunidad Foral de Navarra es
considerada como una Comunidad Autnoma ms.
2- La reforma de los Estatutos de Autonoma.

Los Estatutos de Autonoma pueden modificarse mediante un procedimiento que
aparece en la Carta Magna. Segn este procedimiento, las reformas se deben remitir a
El proyecto de Estatuto ser elaborado de acuerdo con lo establecido en el Art. 151, nmero 2, a
convocatoria del rgano colegiado preautonmico
65
En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboracin del
Estatuto ser el siguiente:
1. El Gobierno convocar a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones
comprendidas en el mbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en
Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonoma,
mediante el acuerdo de la mayora absoluta de sus miembros.
2. Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitir a la Comisin
Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinar con el concurso y
asistencia de una delegacin de la Asamblea proponente para determinar de comn acuerdo su
formulacin definitiva.
3. Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante ser sometido a referndum del cuerpo electoral de
las provincias comprendidas en el mbito territorial del proyectado Estatuto.
4. Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayora de los votos vlidamente
emitidos, ser elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cmaras decidirn sobre el texto
mediante un voto de ratificacin. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionar y lo promulgar como ley.
5. De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2. de este nmero, el proyecto de Estatuto
ser tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por stas ser
sometido a referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el mbito territorial del
proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayora de los votos vlidamente emitidos en cada
provincia, proceder su promulgacin en los trminos del prrafo anterior. []
66
La Constitucin ampara y respeta los derechos histricos de los territorios forales. La
actualizacin general de dicho rgimen foral se llevar a cabo, en su caso, en el marco de la
Constitucin y de los Estatutos de Autonoma
42
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las Cortes Generales para su posterior aprobacin, siempre mediante una Ley Orgnica,
como aparece en el art. 147.3 CE67.
La iniciativa de la reforma la debern encabezar los organismos autonmicos (el
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma y su respectiva Asamblea Legislativa)
y los rganos estatales (en ocasiones, el Gobierno de la Nacin, y, por supuesto, las
Cortes Generales).
En el caso de los Estatutos de Autonoma aprobados segn el procedimiento del
art. 151 CE (la va rpida), se deber remitir al art. 152.2 CE68. Es decir, que se necesita
como ltimo requisito la aprobacin mediante referndum convocado en los territorios
afectados, lo cual es obvio, teniendo en cuenta que tambin se recurre a un referndum
para conseguir su aprobacin. De todas formas, se debe tener en cuenta que los
Estatutos, al igual que la Carta Magna, son un tanto rgidos para su reforma. Este punto
es, pese a su incomodidad, de una cierta importancia a la hora de evitar que su diseo se
amolde a ciertos intereses partidistas.
67
La reforma de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido en los mismos y

requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales, mediante ley orgnica
68
Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrn ser
modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referndum entre los electores
inscritos en los censos correspondientes
43
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II-
LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO

CENTRAL Y LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
I-
INTRODUCCIN: LAS LNEAS GENERALES DEL REPARTO

COMPETENCIAL
Las Comunidades Autnomas, como sabemos, son entidades histricas y

culturales con identidad propia. Por ello, disfrutan de una serie de competencias que les
confiere una cierta autonoma, aunque no soberana, ya que, como especifica el art. 2
CE, ser nicamente la nacin espaola la que detente la soberana popular, en la
tradicin del constitucionalismo europeo y espaol, que transfiere el derecho de obtener
y ejercer la soberana nicamente a la entidad que sea reconocida como nacin. De ah
la problemtica de adoptar, dentro de los Estatutos de Autonoma, el trmino nacin
como colectivo diferente al Estado espaol. Como es evidente, la influencia del
organicismo republicano de 1873, as como de Ortega y Gasset, se puede rastrear en
estos principios.
Respecto al procedimiento de transferencia de competencias a las Comunidades
Autnomas, stas les pueden ser conferidas a travs de ciertos elementos, como son:
1- Los Estatutos de Autonoma.
2- Las leyes del Estado central que les transfieren y delegan en las Comunidades
Autnomas, ciertas competencias.
3- Las sentencias del Tribunal Constitucional.
4- Los Reales Decretos de transferencias de ciertas funciones y servicios.
Con todo ello, se define un sistema de reparto de competencias y de funciones muy

complejo. Este sistema se debe basar en unas lneas generales, que son las siguientes:
a) La variedad de los regmenes autonmicos.

Como sabemos, la CE no define un modelo de Comunidad Autnoma, sino varios, as
como varios son los procesos para su creacin. Procesos que, como ya hemos visto,
dependen de las condiciones y requisitos de los territorios aspirantes.
De esta forma, y ya lo hemos sealado anteriormente, hay varios tipos de
regmenes autonmicos. Concretamente, estamos hablando de dos: por un lado, las
44
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Comunidades Autnomas histricas, que se han basado en el art. 151 CE, y que son
Galicia, el Pas Vasco, Catalua, Navarra, Andaluca, la Comunidad Valenciana y
Canarias (stas ltimas, por medio de una LO). Por otro lado, el resto, que dispone de
competencias ms reducidas.
b) El sistema de comparticin de funciones.

En nuestro ordenamiento constitucional, como no se trata de un sistema federal clsico,
adoptamos una forma diferente de compartir funciones entre el Estado central y los
entes autonmicos. Pero siempre dejando claro que es el Estado central, como
institucionalizacin de la nica soberana posible, el que disfruta de una clara
preponderancia.
En el federalismo clsico, como puede ser el definido por la Constitucin
Americana de 1787, la Federacin (el Estado central) dispone de unas competencias que
ejerce en su totalidad (legislacin y ejecucin), y los Estados, otras diferentes. Junto con
estas competencias, no lo olvidemos, existen, anejas, un determinado gasto pblico, por
lo que el conflicto, en ocasiones, es importante.
En nuestro caso, al igual que el modelo alemn de 1919 (la Constitucin de
Weimar), o el de Austria de 1920, se usa un sistema de reparticin funcional, de manera
que, ante una determinada materia, el Estado central se encarga de unas funciones, y las
Comunidades Autnomas de otras. Normalmente, lo que realiza el Estado central es
delimitar y definir la legislacin bsica, y las Comunidades Autnomas, la legislacin
de desarrollo.
S es cierto que existen unas materias reservadas al Estado central en exclusiva,
y tambin otras que, en virtud de los diferentes Estatutos de Autonoma, son disfrutadas
por
las
diferentes
Comunidades Autnomas
(turismo,
artesana,
ordenacin
territorial). Es ste uno de las permanencias que perviven del sistema de 1931, pero,
en nuestro actual sistema autonmico, algunas competencias son compartidas por
ambos entes.
c) La variabilidad y la evolucin del sistema.

En este sentido, respecto a las diferentes variaciones y a la evolucin del sistema
de reparto de competencias, debemos tener en cuenta que la CE determina un Estado de
las Autonomas que se va configurando de forma progresiva. De esta forma, entre 1979
45
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y 1983 se puede afirmar que se completa el mapa autonmico. Este mapa consta de 17
Comunidades Autnomas, y dos ciudades autnomas, que son Ceuta y Melilla.
Evidentemente, en un mapa tan amplio, y configurado en un lapso de varios
aos, unido a los diferentes Estatutos de Autonoma, y a las diferentes vas para
alcanzarlos, dan como resultado, como ya hemos visto, un sistema de reparto
competencial diferente, pudiendo afirmarse que nos encontramos ante Comunidades
Autnomas plenas, y Comunidades Autnomas reducidas.
Debemos tener en cuenta tambin que el art. 150 CE69 permite al Estado
transferir competencias de su incumbencia, y que incluso permite a las Comunidades
Autnomas legislar, mediante concesin de una ley estatal, sobre materias competencia
del Estado central. Y todo ello, sin necesidad de modificar los diferentes Estatutos. Se
trata de la sanidad exterior; de la defensa del patrimonio cultural, monumental o
artstico; etc.
No obstante, estas concesiones debern regularse por la ley marco
correspondiente, y por los mecanismos de control que en ella se determinen. Adems,
junto con la transmisin de competencias, el Estado deber transferir los medios
financieros necesarios, lo cual tendr lugar por medio de una Ley Orgnica.
Por ltimo, en este artculo la Carta Magna determina que el Estado central
podr promulgar leyes que traten de armonizar el proceso de asuncin de competencias
por parte de las respectivas Comunidades Autnomas. Como resultado, en 1981 el
PSOE y UCD apoyaron la famosa LOAPA (Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso
Autonmico), que fue rechazada por los comunistas y los nacionalistas, aunque fue
aprobada. An as y todo, fue llevada al Tribunal Constitucional, que resolvi que era
anticonstitucional en su fallo del 11 de agosto de 1983, ya que precis que el legislador
69
1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a

alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de
los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre
estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas.
2. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica,
de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado.
3. El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la
competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por
mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad
46
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estatal no puede incidir, con carcter general, en el sistema de delimitacin de

competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas sin una expresa previsin.
La ley que s se acept fue la Ley 12/1983, de 14 de octubre, que no era una Ley
Orgnica, y que contena normas ms moderadas que la LOAPA, sobre las relaciones
entre las Comunidades Autnomas y las Diputaciones Provinciales, sobre algunas
disposiciones generales, sobre el Rgimen general de las administraciones de las
diferentes Comunidades Autnomas, sobre la Reforma de la Administracin del Estado,
y sobre la Funcin Pblica.
47
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II-
EL SISTEMA DE REPARTO DE COMPETENCIAS EN LA

CONSTITUCIN ESPAOLA
a) LAS COMPETENCIAS QUE EL ESTADO CENTRAL SE RESERVA
Los Estatutos de Autonoma, como ya sabemos, determinan, entre otros aspectos, los
lmites territoriales de las diferentes Comunidades Autnomas, su bandera, su nombre,
la denominacin de las instituciones de gobierno propias y las competencias que
poseen. No obstante, estas competencias estn reguladas por la Constitucin, como se
observa en el art. 147.2.d CE70. Por ello, es nuestra Carta Magna, como manifestacin
de la soberana popular del Estado espaol, la que, en ltima instancia, plantea los
lmites y el marco en el que se deben mover las competencias que aparecen en los
Estatutos de Autonoma.
Nuestro sistema constitucional prev que las competencias que aparecen
recogidas en los 32 apartados de que consta el art. 149.1 CE (que es el verdadero eje
vertebrador del Estado de las Autonomas), sean competencia exclusiva del Estado
central, mientras que en el art. 148 CE se determinan aquellas sobre las que las
diferentes Autonomas pueden decir su asuncin. Las que no aparecen dentro del art.
149.1 CE quedaran en poder del Estado central durante un perodo de cinco aos, en el
caso de que se trate de las Comunidades Autnomas cuyo Estatuto se aprob por el art.
143 CE, a diferencia de las que aprobaron su Estatuto por la va del art. 151 CE, para las
que esta asuncin es inmediata.
Otros aspectos que pertenecen al Estado central son aquellos que tan slo se
pueden regular mediante una Ley Orgnica, como son los que aparecen en el art. 81.1
CE71, o el Estatuto privativo de los jueces, magistrados y diferente personal de Justicia,
como determina el art. 122.1 CE72, que depende de la LOPJ.
En lo tocante a las competencias privativas del Estado, que aparecen en el art.
149.1 CE que ya se ha visto, una parte son por entero asunto del Estado central, como la
70
Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases para
el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas
71
48
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legislacin, el reglamento, la ejecucin, la inspeccin y la coordinacin de todo lo

relativo a las Fuerzas de Defensa o a las relaciones internas. En otros casos, para el
Estado sera tan slo la legislacin, y para las Comunidades Autnomas, la ejecucin,
de aspectos como la propiedad intelectual e industrial. Este artculo tambin contempla
el terreno en el que el Estado central se reserva nicamente la legislacin bsica (radio o
televisin, pesca, medio ambiente, prensa) o simplemente las bases de legislacin de
un cierto sector.
b) LAS COMPETENCIAS QUE PUEDEN SER ATRIBUCIN DE LAS

COMUNIDADES AUTNOMAS
Como ya sabemos, todas aquellas competencias que no aparecen como reservadas, de

una forma u otra, al Estado central en virtud del art. 149.1 CE, pueden ser materia de las
Comunidades Autnomas, pero de diferente forma. Es decir, si estamos hablando de
aquellas Comunidades que se gestaron gracias a un Estatuto producido por la va del art.
143 CE, estas competencias que no aparecen en el art. 149.1 CE, estarn en poder del
Estado central durante un perodo de cinco aos. Ms adelante, podrn pasar a dichas
Comunidades Autnomas, previa modificacin de los respectivos Estatutos de
Autonoma, pero antes, slo podrn optar a las que aparecen en el art. 148.1 CE73.
72
La ley orgnica del poder judicial determinar la constitucin, funcionamiento y gobierno de

los Juzgados y Tribunales, as como el estatuto jurdico de los Jueces y Magistrados de carrera, que
formarn un Cuerpo nico, y del personal al servicio de la Administracin de Justicia
73
Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias:
1. Organizacin de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las
funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya
transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local.
3. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras pblicas de inters de la Comunidad Autnoma en su propio territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle ntegramente en el territorio de la
Comunidad Autnoma y, en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos medios o por
cable.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen
actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.
8. Los montes y aprovechamientos forestales.
9. La gestin en materia de proteccin del medio ambiente.
10. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y regados
de inters de la Comunidad Autnoma; las aguas minerales y termales.
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12. Ferias interiores.
13. El fomento del desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los objetivos marcados
por la poltica econmica nacional.
14. La artesana.
49
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Por otra parte, se situaran las Comunidades Autnomas que vieron aprobados
sus respectivos Estatutos de autonoma por la va del art. 151 CE. En este caso, estas
Comunidades Autnomas no tendran que esperar cinco aos a asumir las competencias
que no aparecen en el art. 149.1 CE. Es el caso de las Comunidades Autnomas de
autonoma plena, como Catalua, el Pas Vasco, Navarra, Galicia, Comunidad
Valenciana, Andaluca o Canarias.
Todas ellas se acogieron a las siguientes Disposiciones Adicionales y Transitorias,
para justificar su inclusin en el art. 151 CE. Fueron:
- Las que en el pasado hubieran plebiscitado Estatutos de Autonoma, como el Pas

Vasco, Galicia o Catalua, por la Disposicin Transitoria 274.
- Las que se acogieron a la actualizacin de un rgimen foral previo, como Navarra,

por la Disposicin Adicional 1 75.
- La posibilidad del art. 151.1 CE76, por el que accederan a esta va a travs de un
complejo referndum popular.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters para la Comunidad Autnoma.

16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de la lengua de la
Comunidad Autnoma.
18. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial.
19. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La coordinacin y dems facultades en
relacin con las policas locales en los trminos que establezca una ley orgnica
74
comunicndolo al Gobierno.
El proyecto de Estatuto ser elaborado de acuerdo con lo establecido en el Art. 151, nmero 2, a
convocatoria del rgano colegiado preautonmico
75
76
ley orgnica
50
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- La posibilidad del art. 150.2 CE77.
Todo este complejo sistema de reparto competencial se completa con lo que se conoce
como clusula de cierre, que es lo que supone el contenido del art. 149.3 CE78. Como es
evidente, esta clusula de cierre determina que las competencias que el Estado central
se reserva, durante cinco aos, en el caso de las Comunidades Autnomas acogidas al
artculo 143 CE, no ocurre con las que adquirieron la autonoma por el artculo 151 (que
las pueden incluir directamente en sus Estatutos de Autonoma respectivos, desde el
principio). La conclusin es la doble va de acceso a la autonoma que existe en nuestro
actual ordenamiento constitucional, y que ha generado un torrente de interpretaciones en
uno y otro sentido. Ya sabemos los posibles motivos de este diseo territorial.
c) LAS COMPETENCIAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
Como sabemos, las Comunidades Autnomas son entes que pueden legislar. Este hecho
las diferencia de otros organismos supraprovinciales que cuajaron, en el pasado, en
nuestro ordenamiento territorial, como es el caso de las ya comentadas
mancomunidades. Con esta capacidad, se logra articular un modelo de Estado de una
cierta descentralizacin, pese a las crticas que, desde ciertos sectores nacionalistas, se
hacen sobre el modelo.
Es cierto que, tericamente, en principio tan slo podan haberse limitado a
funciones ejecutivas o administrativas de las competencias que apareciesen en sus
Estatutos de Autonoma, pero, al final, todas ellas pueden dictar normas con rango de
ley, con la misma categora que las leyes estatales, puesto que, por ejemplo, tan slo
77
susceptibles de transferencia o delegacin.
La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas
de control que se reserve el Estado
78
Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn
corresponder a las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos.
La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonoma
corresponder al Estado, cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades
Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas.
El derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autnomas
51
ISSN 1139-6237
estarn sometidas a la constitucionalidad o inconstitucionalidad, y no a la jurisdiccin

contencioso-administrativa, como ocurre con los reglamentos.
No obstante, pese a la naturaleza legislativa de la normativa que emiten las
Comunidades Autnomas, las leyes estatales, en algunos casos, tienen preeminencia
sobre ellas. Por ejemplo:
Cuando las Comunidades Autnomas se encargan de la legislacin de

desarrollo de alguna competencia compartida con el Estado, y ste de las
bases.
Cuando la CE o los Estatutos de Autonoma se remiten especficamente a

una ley estatal.
d) LA LEGISLACIN DE BASES.
Cuando hablamos de legislacin de bases, no nos estamos refiriendo a las Leyes de

Bases, que es el marco legislativo en el que se debe mover, de forma extraordinaria, el
Poder Ejecutivo para emitir un Decreto-ley. En este caso, nos referimos a la legislacin
emitida por el Poder Legislativo, las Cortes Generales, dentro de la cual las
Comunidades Autnomas pueden emitir normas con rango de ley, es decir, pueden, a su
vez, legislar. Esto implica un lmite a la actuacin legislativa de las Comunidades
Autnomas
Sin embargo, cuando la CE atribuye al Estado central, al legislador central, la
capacidad de fijar unas bases o legislacin bsica, no le deja absoluta libertad. Tambin
marca unos lmites: el Estado central slo puede marcar las bases en aquellas materias
comunes a todas las Comunidades Autnomas, con el fin de que, en algunas cuestiones,
se establezca un sistema normativo comn para toda la Nacin.
Adems, cuando la Carta Magna atribuye al Estado central el establecimiento de
unas bases sobre una determinada materia, tambin le permite ciertas funciones
ejecutivas sobre esa materia.
52
ISSN 1139-6237
e) CARACTERSTICAS DE ESTAS BASES ESTATALES.
La legislacin estatal necesita de unos requisitos. stos son:
Debern ser las Cortes Generales las que establezcan lo que se entiende
como bsico. Slo de forma muy excepcional, el Ejecutivo estatal, mediante
Reales Decretos, desarrollar esta funcin.
Se deber declarar expresamente el alcance bsico de todas, o de parte de

estas normas.
Por ltimo, deberemos recordar que ser el Tribunal Constitucional el que se encargue
de revisar si se adecua la normativa bsica al reparto competencial.
f) LAS COMPETENCIAS EJECUTIVAS DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
Con la creacin del Estado de las Autonomas, se ha creado la Administracin

Autonmica. Por tanto, se ha acentuado la descentralizacin. No obstante, aunque exista
una Administracin Autonmica, que, por tanto, ha contribuido a reducir el tradicional
centralismo del Estado espaol, existe la figura del Delegado del Gobierno.
Pese a que exista una Administracin Autonmica, y, por ello, un poder
ejecutivo autonmico, estas competencias ejecutivas desaparecen en aquellos aspectos
que son en exclusiva competencia del Estado central. Sin embargo, en algunos aspectos
sobre los que el Estado central legisla, las Comunidades Autnomas s que pueden
desarrollar competencias ejecutivas, para lo cual utilizan los reglamentos. stos, son de
dos tipos:
Reglamentos que tienen una funcin ejecutiva.

o Los reglamentos de autogobierno: sirven para organizar los servicios
administrativos.
o Reglamentos que se encargan de garantizan el funcionamiento de los
servicios.
53
ISSN 1139-6237
Reglamentos que sirven para desarrollar las leyes emitidas por el Estado
central. En este caso, se trata de funciones legislativas.
Cuando la Constitucin reserva al Estado las bases legislativas de una materia, y una o
varias Comunidades Autnomas asumen el desarrollo y ejecucin de dicha materia, la
potestad ejecutiva, como es obvio, pertenece a estas Comunidades Autnomas, y la
legislacin, por tanto, al Estado central. Pero en general, lo normal es que, en una
determinada materia, tanto el Estado central como las Comunidades Autnomas
desarrollen funciones tanto legislativas como ejecutivas. Por ello, ante esta duplicidad,
es muy necesaria una correcta coordinacin.
Independientemente de todo esto, la Constitucin Espaola reserva al Estado
central la funcin ejecutiva en exclusiva de determinadas materias, como el rgimen
econmico de la Seguridad Social.
g) LNEAS GENERALES DEL DESARROLLO DEL PROCESO

AUTONMICO
Como ya hemos ido viendo, nuestro sistema constitucional no prev un modelo
prefijado de organizacin territorial del Estado, por lo menos en lo que a las
Comunidades Autnomas se refiere. Ya en 1981, Pedro Cruz Villaln hizo notar que,
segn la Carta Magna, no se determinaba si el Estado espaol iba a ser un Estado
centralizado y unitario, unitario pero descentralizado, federalizante o incluso con
matices confederales. Poda estar exagerando (hay autores como Xacobe Bastida que,
basndose en su anlisis del art. 2 CE, defienden que el espritu de la Constitucin era
claramente nacionalista espaol, centralista unitario, filosficamente orteguiano,
meineckiano, jovellanista, tnnesiano e incluso hegeliano), pero lo que s es cierto es
que no hubo una intencin de marcar y determinar el modelo a seguir.
No obstante, hay que recordar que hubo una cierta predeterminacin, por
ejemplo con la creacin de los entes preautonmicos, constituidos por medio de
decretos-ley del Gobierno, en todas las actuales Comunidades Autnomas, excepto
Madrid, Cantabria o La Rioja (VVAA, 1992).
En el proceso que se dise, que, como sabemos, permite la diferenciacin entre
las Comunidades de va lenta, y las de va rpida. Esta ltima opcin implic, como ya
54
ISSN 1139-6237
hemos comentado anteriormente, la tramitacin de los Estatutos vasco y cataln, por la

va especial de la Disposicin Transitoria Segunda79.
En lo que se refiere a Galicia, se intent, en un principio, rebajar su nivel de
autonoma, mediante la introduccin, en su proyecto de Estatuto, de una serie de lmites
y de cautelas. Y, con el resto de iniciativas de Estatuto, se aplic la va del art. 143 CE.
No obstante, en Andaluca, el referndum que tuvo lugar en 1980 gener que se le
aplicara la va especial del art. 151.1 CE, con lo que adquiri el mximo techo
competencial, que fue lo que al final se aplic para el caso gallego.
En 1981, gracias a los Pactos Autonmicos entre el Gobierno de la UCD y el
PSOE, se intent una cierta homogeneizacin en el proceso de confeccin del mapa de
las Autonomas, en cuanto al nivel de competencias se refiere. En este Pacto se decidi
que todos los Estatutos que quedaran pendientes se tramitaran por la va del art. 143 CE,
o por la va especial del art. 151.2 CE
80
en algunos casos. De esta forma, los Pactos
Autonmicos generaron el siguiente sistema de tramitacin de Estatutos de Autonoma:

-
En 1981:
o Galicia: por la Transitoria 2 CE.
o Andaluca: por el art. 151.1 CE, y el 144 c. CE para el caso de
Almera.
o Asturias: por el 143.2 CE.
79

comunicndolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto ser elaborado de acuerdo con lo establecido en el
Art. 151, nmero 2, a convocatoria del rgano colegiado preautonmico
80
En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboracin del
Estatuto ser el siguiente:
1. El Gobierno convocar a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones
comprendidas en el mbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en
Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonoma,
mediante el acuerdo de la mayora absoluta de sus miembros.
2. Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitir a la Comisin
Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinar con el concurso y
asistencia de una delegacin de la Asamblea proponente para determinar de comn acuerdo su
formulacin definitiva.
3. Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante ser sometido a referndum del cuerpo electoral de
las provincias comprendidas en el mbito territorial del proyectado Estatuto.
4. Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayora de los votos vlidamente
emitidos, ser elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cmaras decidirn sobre el texto
mediante un voto de ratificacin. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionar y lo promulgar como ley.
5. De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2. de este nmero, el proyecto de Estatuto
ser tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por stas ser
sometido a referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el mbito territorial del
55
ISSN 1139-6237
o Cantabria: por el art. 143.2 CE.
En 1982:
o La Rioja: por el art. 143.2 CE.
o Murcia: por el art. 143.2 CE.
o Comunidad Valenciana: por el art. 143.2 CE y por el art. 150.2 CE.
o Castilla la Mancha: por el art. 143.2 CE.
o Canarias: por el art. 143.2 CE y por el art. 150.2 CE
o Navarra: por la Disposicin Adicional Primera CE.
En 1983:
o Extremadura: por el art. 143.2 CE.
o Baleares: por el art. 143.2 CE.
o Madrid: por el art. 143.2 CE y por el art. 144 a. CE.
o Castilla y Len: por el art. 143.2 CE y por el art. 144. c. para el caso
de Segovia.
Con todo ello, se configur un primer grupo de Autonomas que adquirieron este estatus
por la vas especial (Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca), un segundo grupo, que
tambin lo adquiri por la va del art. 150.2 CE81, como Canarias y la Comunidad
Valenciana, y un tercer grupo, formado por todas las de la va del art. 143.2 CE, que
fueron todas las dems.
Ms adelante, entre 1984 y 1992, se abri un segundo perodo en el desarrollo
del Estado de las Autonomas, con la apertura de las diferencias entre las de la va
especial y las de la va general. Esta etapa concluy con la firma de los Pactos
Autonmicos entre el PSOE y el PP, que aument las competencias de las Comunidades
Autnomas de va general, o lenta, la va del art. 143.2 CE.
proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayora de los votos vlidamente emitidos en cada
provincia, proceder su promulgacin en los trminos del prrafo anterior. [] )
81
56
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III-
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
I-
COMPARACIN CON EL MODELO DE ORGANIZACIN DEL

ESTADO CENTRAL
La Constitucin Espaola de 1978, siguiendo la filosofa orteguiana que han apuntado

autores como Bastida, prev, atribuyndose la soberana, toda una serie de normas para
la organizacin institucional de las Comunidades Autnomas. Estas normas aparecen en
el articulado de la siguiente manera:
-
Art. 148.1.1 CE82.
Art. 148.1.2 CE83.
Art. 152.3 CE84.
Art. 156.1 CE85.
Adems, el art. 152.1 CE86regula, como se puede comprobar, los rganos legislativos de
las Comunidades Autnomas de autonoma plena, es decir, las que adquirieron su
82
Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias: 1.

Organizacin de sus instituciones de autogobierno
83
Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias [] 2.
Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones
que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia
autorice la legislacin sobre Rgimen Local
84
Mediante la agrupacin de municipios limtrofes, los Estatutos podrn establecer
circunscripciones territoriales propias, que gozarn de plena personalidad jurdica
85
Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin
de sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de
solidaridad entre todos los espaoles
86
En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el Art. anterior, la
organizacin institucional autonmica se basar en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio
universal, con arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la
representacin de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey,
al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la suprema representacin de la respectiva
Comunidad y la ordinaria del Estado en aqulla.
El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno sern polticamente responsables ante la
Asamblea.
Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al Tribunal Supremo,
culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma.
57
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autonoma mediante la va del art. 151 CE. No obstante, este modelo, con el tiempo, se
aplic a todas. Por ello, las Comunidades Autnomas disponen de:
Asamblea Legislativa, que es la institucin que se encarga de las labores

legislativas, bsicamente.
Consejo de Gobierno, que toma diferentes nombres, pero que, en esencia, es

el Gobierno Autonmico. Por ello, a priori dispone del poder ejecutivo (y
parte del legislativo).
Tribunal Superior de Justicia.
II-
a. EL
PODER
LA SEPARACIN DE PODERES:
LEGISLATIVO
EN
LA
ORGANIZACIN
INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.

Como se aprecia en el art. 152.1 CE87 las Comunidades
Autnomas, como entes
autonmicos de naturaleza poltica, disponen de competencias legislativas que ejercen

mediante Asambleas creadas al efecto. Estas Asambleas estarn elegidas por sufragio
universal y mediante un sistema proporcional, de la misma forma que el Congreso de
los Diputados. De hecho, el art. 81.1 CE88 determina que las instituciones del Estado
central podrn fijar, a travs de leyes orgnicas, el rgimen electoral general. Eso, sin
perjuicio de que las diferentes Comunidades Autnomas, por medio de su legislacin
ordinaria, puedan introducir sus peculiaridades propias.
En los Estatutos de las Comunidades Autnomas podrn establecerse los supuestos y las formas de
participacin de aqullas en la organizacin de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de
conformidad con lo previsto en la ley orgnica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia
de ste.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el Art. 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se
agotarn ante rganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autnoma en que
est el rgano competente en primera instancia
87
En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el Art. anterior, la organizacin
institucional autonmica se basar en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con
arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la representacin de las
diversas zonas del territorio[]
58
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Entre estas peculiaridades, cabe destacar el hecho de que en Asturias, Baleares y

Canarias existan circunscripciones infraprovinciales, o que el mnimo porcentaje de
votos necesario para lograr representacin parlamentaria en Murcia y en la Comunidad
Valenciana sea el del 5%. Otro ejemplo de estas peculiaridades, que no rompen con un
modelo general adoptado por el Estado central para todo el territorio es que en todo el
territorio
del
Pas
Vasco
existe
la
misma
representacin
parlamentaria,
independientemente de la poblacin.
Las Asambleas legislativas de las diferentes Comunidades Autnomas estn
formadas por procuradores cuyo nmero difiere entre ellas. Este punto es lgico, puesto
que, si tenemos en cuenta que, por norma general, el sistema que se adopta es el
proporcional, y debido a que cada Comunidad contiene un diferente nmero de
habitantes su composicin cuantitativa deber diferir.
En cuanto al estatus de estos procuradores, stos son inviolables. Sin embargo,
no disponen de inmunidad parlamentaria como es el caso de los representantes en las
Cortes Generales. S disponen de un fuero especial, que conlleva que est prohibida la
detencin o retencin en instancias policiales, salvo que se d el caso de un delito
flagrante.
Otra diferencia que se observa respecto de los representantes en las Cortes
Generales es que no disponen de sueldo, pero s de dietas, lo cual debe aparecer
estipulado en los diferentes Estatutos de Autonoma.
Respecto a la duracin de su mandato, ste es de cuatro aos, y el Ejecutivo
autonmico no dispone de la facultad de suspenderlas, excepto en las Comunidades
Autnomas de Galicia, Pas Vasco o Catalua, donde dispone de estas atribuciones.
En lo referente a su funcionamiento, hay que destacar que el procedimiento
legislativo se inicia con la iniciativa de las entidades locales, como los ayuntamientos,
los cabildos insulares o las comarcas (caso de Murcia o Catalua), y que las leyes, para
adquirir este estatus, debern ser sancionadas por el presidente en nombre del rey.
88
59
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b. EL PODER EJECUTIVO.
Como sabemos, al igual que el Estado central, y en virtud del contenido de los
diferentes Estatutos de Autonoma y del art. 152.1 CE89, las Comunidades Autnomas
disponen de un poder ejecutivo, independientemente de que sean Comunidades de
autonoma plena o de autonoma reducida. Esto es consecuencia de los Acuerdos
Autonmicos de 1981 (VVAA, 1992), que conllevaron, como sabemos, una cierta
homogeneizacin institucional.
El procedimiento, como hemos deducido de la lectura del art. 152.1 CE, implica
que la Asamblea, una vez formada, elige un presidente que es el que disea su Consejo
de Gobierno. El presidente debe ser un parlamentario autonmico, y sus actos estn
refrendados por el presidente del Gobierno central. Adems, puede disolver la Asamblea
y es el nico miembro del Gobierno autonmico que dispone de responsabilidad
parlamentaria. Por ello, este sistema se puede calificar de semipresidencialista.
Respecto a las relaciones entre el Gobierno o Consejo autonmico, y la
Asamblea autonmica, hay que destacar que se siguen las mismas pautas que en el
sistema nacional central. Por ello, se siguen las directrices del Ttulo V de la Carta
Magna. De esta forma, existe un sistema de control del parlamento mediante cuestiones
de confianza y mociones de censura constructiva (es decir, que se puede revocar un
Consejo autonmico, pero presentando un presidente alternativo).
En este punto, se debe comentar que en la Comunidad Valenciana, en Castilla-La
Mancha o en el Pas Vasco, este modelo general presenta algunos cambios.
Concretamente, las cuestiones de confianza no slo se pueden presentar sobre un
programa o sobre una decisin del Gobierno autonmico, sino sobre un proyecto de ley,
que, en el caso de la Comunidad Valenciana, necesitar de una mayora absoluta, y no
simple, para ganarse.
Por ltimo, en lo tocante a las disoluciones de las Asambleas autonmicas, en
principio no hay previsiones en los diferentes Estatutos de Autonoma sobre el
procedimiento a seguir.
89
[] un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente,

elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin
del Consejo de Gobierno, la suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del
Estado en aqulla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno sern polticamente
responsables ante la Asamblea []
60
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c. EL PODER JUDICIAL.
Sobre la administracin de justicia en las diferentes Comunidades Autnomas, debemos

comentar que, como aparece en el tantas veces citado art. 152.1 CE90, existe un Tribunal
Superior de Justicia, que, dentro del mbito de la Comunidad Autnoma en cuestin,
ser la ms alta institucin judicial, pero sin menoscabar la autoridad del Tribunal
Supremo como mxima institucin judicial de la nacin.
Pese a todo esto, hay que tener en cuenta que, siguiendo el principio
constitucional de unidad jurisdiccional del Estado, tal y como aparece en el art. 117.5
CE91, no puede existir dualidad alguna de poder judicial, entre alguna institucin
autonmica creada al efecto, y el poder judicial de la nacin. Es por ello por lo que se
habla no de Administracin de justicia de las Comunidades Autnomas, sino de
Administracin de justicia en ellas.
Sin embargo, y pese a esta precisin conceptual, los diferentes entes
autonmicos pueden desarrollar algunas competencias. Es el caso del personal al
servicio de la administracin de justicia, como los secretarios judiciales, aunque no de
los jueces o magistrados, que estn regulados por la LOPJ. En el caso de ese personal
subalterno, la ley orgnica antes citada prev una distribucin del poder entre la
Administracin del Estado, el Consejo General del Poder Judicial y las Comunidades
Autnomas
Otra esfera de desarrollo de competencias en este mbito judicial es la
organizacin de las demarcaciones judiciales. En efecto, segn el art. 152.1 CE, todas
las Comunidades Autnomas, en sus respectivos Estatutos de Autonoma, participan en
la organizacin (lo que no quiere decir que ellas solas organicen) de las demarcaciones
judiciales. Como es evidente, con este instrumento, los entes supraprovinciales
desarrollan un nivel de autonoma sin parangn (obviando los proyectos de la I
Repblica, por ejemplo) en la historia del constitucionalismo espaol. No obstante,
90
[] Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al

Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de la Comunidad
Autnoma. []
Sin perjuicio de lo dispuesto en el Art. 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarn
ante rganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autnoma en que est el
rgano competente en primera instancia
61
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como ya hemos ido apuntando en todo este trabajo, no todos los autores consideran que
este elemento, como muchos otros, coadyuva en el desarrollo y aplicacin de la
soberana nacional, y que, por muchas atribuciones de que disfrute un ente, su
desarrollo, definicin y aplicacin proceden del depositario constitucional de la
soberana, a saber, la nacin espaola.
III-
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL INTERNA DE LAS

a. LA ADMINISTRACIN LOCAL
Las diferentes Comunidades Autnomas pueden colaborar con el Estado central y con
las instituciones locales en la distribucin territorial del territorio de su competencia. En
esta relacin y en estas competencias de los entes autonmicos, las diferentes entidades
locales disponen de una serie de garantas. Es decir, la Constitucin, aunque permite a
las Comunidades Autnomas tomar decisiones en este campo, preserva el derecho de
los entes locales a su autonoma y a su existencia. Esto aparece en el art. 140 CE92 como
garanta de la autonoma de los municipios frente al poder, en otro tiempo omnmodo,
del Estado central y frente a los entes autonmicos.
Asimismo, las entidades provinciales tambin estn garantizadas en nuestro
ordenamiento constitucional. Es el art. 141.1 CE93 el que determina que las Cortes
velarn por la integridad territorial y jurdica de estos entes locales.
Pese a todo ello, el Estado central se reserva constitucionalmente el derecho de
fijar las bases organizativas y competenciales de la Administracin local, como aparece
en el art. 149.1.18 CE94. En este caso, la Constitucin atribuye al Estado tan slo las
91
El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organizacin y funcionamiento de los

Tribunales. La ley regular el ejercicio de la jurisdiccin militar en el mbito estrictamente castrense y
en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitucin
92
La Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. Estos gozarn de personalidad
jurdica plena. Su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados
por los Alcaldes y los Concejales. []
93
La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la
agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales
mediante ley orgnica
94
El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [] Las bases del
rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios que, en
todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn, ante ellas; el procedimiento
62
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bases del rgimen jurdico y del rgimen estatutario de las Administraciones pblicas,
pero debern ser las Comunidades Autnomas las que desarrollen, por medio de sus
Estatutos de Autonoma, estos aspectos.
En esta lnea, el art. 152.3 CE95, los diferentes entes autonmicos pueden
establecer circunscripciones territoriales propias, y el art. 148.1.2 CE96 les capacita para
alterar los trminos municipales, pero no as los provinciales. Incluso pueden gestionar
directamente, o delegando en los entes locales, algunas materias especficas, pero
siempre respetando la autonoma local, como aparece determinado en la Ley Orgnica
de Bases de Rgimen Local.
b. LA ADMINISTRACIN DE LOS TERRITORIOS FORALES
Aparte de todo ello, debemos establecer una diferenciacin con los territorios forales.
En este caso, la Disposicin Adicional Primera CE97 determina que los territorios
forales estn amparados por la Carta Magna.
Se trata de territorios que desde muy antiguo han dispuesto de un rgimen
jurdico-pblico propio, y, con la Constitucin de 1978, han visto incrementadas sus
competencias. Los Estatutos de Autonoma, como ya sabemos, pueden actualizar el
rgimen foral y adecuarlo a los nuevos tiempos democrticos y constitucionales, y as,
tanto el Pas Vasco, como la Comunidad Foral de Navarra, pueden asumir competencias
propias del antiguo Reino de Navarra.
No obstante, en el caso del Pas Vasco, esto implica el respeto por los antiguos
territorios histricos (Navarra, Guipzcoa, lava y Vizcaya), de manera que las
instituciones autonmicas no pueden menoscabar sus derechos adquiridos. De esta
forma, existe la peculiaridad de que se ha creado un rgimen quasi-confederal en el Pas
administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las
Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y
concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas
95
Mediante la agrupacin de municipios limtrofes, los Estatutos podrn establecer
circunscripciones territoriales propias, que gozarn de plena personalidad jurdica
96
Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias: []
Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones
que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia
autorice la legislacin sobre Rgimen Local
97
63
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Vasco, ya que estos territorios histricos disponen de un mbito competencial propio,

ms all de las simples provincias que proceden de la legislacin de tradicin liberal.
IV-
LA FINANCIACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
Los entes autonmicos, en virtud del art. 156.1 CE98 disponen de autonoma financiera.
Esto implica que pueden disponer de los recursos necesarios para asumir las
competencias que aparecen determinadas en sus respectivos Estatutos de Autonoma.
Por ello, nuestro ordenamiento constitucional prev la existencia de una importante
autonoma tributaria y presupuestaria.
No obstante, en este aspecto se deber respetar la coordinacin necesaria y
obligada con la Hacienda General del Estado, y siempre sin perder de vista el principio
de solidaridad que impregna todo el desarrollo territorial del Estado.
Este principio de solidaridad y de coordinacin entre las Comunidades
Autnomas y la Hacienda General del Estado, ya aparece en el art. 139.2 CE99, y trata
de evitar la creacin de parasos fiscales. As, el Estado, en virtud del art. 157.3 CE100 el
Estado central, a travs de una Ley Orgnica, puede disear el modelo de financiacin
de los diferentes entes autonmicos, como es el caso de la Ley Orgnica de
Financiacin de las Comunidades Autnomas de 1980.
Pero, de dnde obtienen sus ingresos estos entes autonmicos para hacer
efectivas las competencias que aparecen recogidas en sus respectivos Estatutos de
Autonoma? De diferentes vas. Como prev el art. 157.1 CE101
El Fondo de Compensacin Inter-territorial es un fondo separado de los
Presupuestos Generales del Estado que tiene como objetivo corregir los posibles
98
Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin

de sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de
solidaridad entre todos los espaoles
99
territorio espaol
100
Mediante ley orgnica podr regularse el ejercicio de las competencias financieras
enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y
las posibles formas de colaboracin financiera entre las Comunidades Autnomas y el Estado
101
Los recursos de las Comunidades Autnomas estarn constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras
participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un fondo de compensacin inter-territorial y otras asignaciones con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crdito
64
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desequilibrios econmicos entre los diferentes entes autonmicos que forman parte del
Estado.
Adems de todo esto, no se debe olvidar el sistema de convenios que se han
establecido entre el Estado central y territorios como el Pas Vasco o Navarra. Se trata
de Comunidades Autnomas que disponen de un sistema tributario propio y que
contribuyen al Estado con un cupo prefijado y que es renovable.
IV-
LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO
INSTITUCIONAL DEL ESTADO Y LOS ORDENAMIENTOS DE LAS

I-
DIFERENTES TIPOS DE RELACIONES ENTRE LOS

ORDENAMIENTOS ESTATAL Y AUTONMICOS
El art. 149.3 CE102 implica que hay un principio de supletoriedad entre los
ordenamientos estatal y autonmicos. Por ello, se necesita un sistema de coordinacin y
de integracin entre las normativas estatal y autonmicas, que se fundamenta en tres
bases fundamentales:
1- Supletoriedad. Aparece reflejada en el citado art. 149.3 CE. Pero este

principio no implica que el Estado pueda abarcar todos aquellos aspectos no
regulados por las Comunidades Autnomas
2- Competencia: la organizacin del Estado espaol no se basa en una rgida

jerarqua normativa. Por ello, una ley estatal no es necesariamente superior a
la autonmica, sino que podramos afirmar que cada una de ellas es el vrtice
de su propia pirmide normativa. Sin embargo, en muchos aspectos, para
conseguir una imperiosa y necesaria coordinacin, la normativa estatal est
por encima de la normativa autonmica.
102
Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn

corresponder a las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia
sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado,
cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autnomas en todo lo
65
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3- Posicin preeminente de la normativa estatal. La clusula de prevalencia.

Como en muchas materias hay una cierta reparticin de competencias entre
el Estado y las Comunidades
Autnomas, es decir, uno dispone de unas
funciones y las otras de otras funciones, hay que diferenciar entre legislacin
de bases y legislacin de desarrollo, o entre potestad legislativa y potestad
ejecutiva. En este aspecto, el Estado dispone de una posicin preeminente
porque fija las directrices generales en las que se tiene que mover una
Comunidad Autnoma para legislar o para ejecutar. No obstante, segn el art.
149.1 CE, la legislacin estatal se sita por encima de la autonmica, en
supuestos especficamente expresados en la Carta Magna, como en la
legislacin bsica o en la legislacin de bases. Adems, segn el art. 150.3
CE103, en el caso de salvaguardar el inters general, el Estado central podr
dictar la normativa-marco de la cual no podr salirse la actividad legislativa
de las Comunidades Autnomas
II-
LA AMPLIACIN DE COOMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
a. LA ATRIBUCIN DE COMPETENCIAS EXTRAESTATUTARIAS
La Constitucin prev el incremento unilateral, por parte del Estado, de las

competencias de las diferentes Comunidades Autnomas Se trata de materias que en
principio no estn contempladas en los Estatutos de Autonoma, pero que, tras la
promulgacin de una ley general por parte de las Cortes Generales, stas deciden
transferirlas de forma extraestatutaria. Ahora bien, se necesita un control estatal central
de esa atribucin legislativa, para lo cual se utiliza el Tribunal Constitucional. Son
materias de mbito estatal, pero ms all de lo recogido en el citado art. 149.2 CE.
que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. El derecho estatal ser, en todo caso,
supletorio del derecho de las Comunidades Autnomas
103
El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
66
ISSN 1139-6237
En el articulado de la Carta Magna, es el art. 150.1 CE104 el que faculta a las Cortes
Generales para esta transferencia. No olvidemos que, como ya hemos sealado, se
necesita una ley marco que regule y controle, atribuyendo una funcin de control de esta
transferencia extraestatutaria, para evitar que la Comunidad Autnoma en cuestin (no
tiene por qu ser extensivo a todas) se exceda en sus atribuciones.
b. LA DELEGACIN O TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS

Este mecanismo, regulado por el art. 150.2 CE105, permite la transferencia de
competencias de titularidad estatal a una Comunidad Autnoma a travs de una Ley
Orgnica. Esto implica que, si fuese mediante la modificacin de los Estatutos de
Autonoma, esto no se podra revocar mediante una Ley Orgnica, pero como se
transfieren no mediante la modificacin de esos cdigos fundamentales, sino mediante
esa ley estatal de carcter orgnico, con otra se pueden revocar.
Este procedimiento consiste en transferir o delegar la legislacin a las
Comunidades
Autnomas, de competencias en las que dichos entes autonmicos
pueden legislar y aplicar medidas ejecutivas, pero sin los lmites que marca una ley
marco, como el caso anterior.
Este sistema es idneo para aumentar la descentralizacin propia del Estado de
las Autonomas, sin pasar por el trmite de reformar los Estatutos de Autonoma, pero
no debemos olvidar que lleva parejo una transferencia de medios financieros. Por otra
parte, las Comunidades Autnomas debern informar sobre la gestin de los servicios
transferidos.
Este modelo se aplic en la Comunidad Valenciana y en Canarias, con lo que se
las elev a la categora de Comunidades Autnomas de autonoma plena.
104
Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a

alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de
los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre
estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas
105
67
ISSN 1139-6237
c. LA ARMONIZACIN COMPETENCIAL
El Estado central dispone de la capacidad de armonizar y homogeneizar las diferentes

normas de las Comunidades Autnomas, cuando el inters general de la nacin est en
juego. Este proceso se regula mediante el art. 150.3 CE106.
Constituye, por tanto, un intento del Estado central de situarse por encima de los
entes autonmicos, sobre todo teniendo en cuenta que, como ya sabemos, al no
disearse el modelo de Estado de las Autonomas, sino simplemente los diferentes
procedimientos para asumir el grado de Comunidad Autnoma, se han creado
situaciones muy diferentes y distintos grados de autonoma.
Este sistema no modifica los Estatutos, sino que crea un marco legal forzoso al
que se deben adecuar ciertas disposiciones y leyes promulgadas por las Comunidades
Autnomas, pero siempre para salvaguardar el inters general, es decir, para tratar de
mantener un equilibrio en la gestacin de este modelo de organizacin territorial.
El procedimiento consiste en obtener, para esta igualacin y homogeneizacin
competencial, una mayora absoluta en las Cortes Generales, es decir, del Congreso de
los Diputados y del Senado, por lo que es bastante ms complicado que la modificacin
de una Ley Orgnica, como es el caso anterior.
En principio, para algunos esto implica una intromisin en el proceso de
asuncin de la autonoma, que en ocasiones ha generado roces. As ocurri en 1982 con
la Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico (LOAPA) que fue sometida
a un recurso de inconstitucionalidad, y fue revocada.
d. LA COORDINACIN DEL ESTADO CENTRAL
Como sabemos, en algunos aspectos el Estado central puede ejercer su preeminencia

sobre las Comunidades Autnomas. De hecho, como aparece en el art. 149.1 CE, en sus
apartados 13107 y 16108, el Estado central intenta conseguir que en las diferentes
106
El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
107
El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [] Bases y
coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica), 15 (Fomento y coordinacin
general de la investigacin cientfica y tcnica
68
ISSN 1139-6237
Comunidades Autnomas exista la mxima homogeneizacin posible, teniendo en

cuenta las consecuencias de no disear un modelo fijo de estructura territorial del
Estado.
Esta coordinacin se desarrolla por medio de la informacin que se obtiene de
los diferentes entes autonmicos, por medio de una serie de criterios de homologacin
que deben seguir las Comunidades
Autnomas, por medio de la creacin de ciertas
reas de actuacin conjunta en materia econmica

Como consecuencia de todo lo dicho, la coordinacin estatal rene ciertas
caractersticas, como que es competencia exclusiva del Estado central, que en muchos
aspectos, la legislacin es competencia del Estado, mientras que la ejecucin lo es de las
Comunidades
Autnomas, y que para todo ello se disea una serie de directrices
coordinadoras. Sin embargo, esto no debe entenderse como una potestad mxima
absoluta por parte de las instituciones centrales. No olvidemos que existe una serie de
frenos, que se inician con el articulado de la Carta Magna, y continan con los Estatutos
de Autonoma.
III-
LOS CONFLICTOS ENTRE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS Y

EL ESTADO CENTRAL. FORMAS DE RESOLUCIN
Evidentemente, hay muchas ocasiones en las que aparecen conflictos entre el Estado
central y las Comunidades Autnomas, pero, afortunadamente, nuestro ordenamiento
constitucional los tiene previstos y ha diseado todo un sistema de procedimientos para
su resolucin. Estos procedimientos contemplan unas vas ordinarias, como es la
jurisdiccin contencioso-administrativa, como conflictos de competencia, previstos en
el art. 76 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, y el art. 161.2 CE109. En este
ltimo caso, se debe dejar notar que, mientras tiene lugar la impugnacin por parte del
Gobierno de las resoluciones adoptadas en algn aspecto por alguna Comunidad
Autnoma, estas disposiciones o resoluciones permanecern suspendidas. Esta
108
Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad. Legislacin sobre productos

farmacuticos
109
El Gobierno podr impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los rganos de las Comunidades Autnomas. La impugnacin producir la suspensin de
la disposicin o resolucin recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deber ratificarla o levantarla en un
plazo no superior a cinco meses
69
ISSN 1139-6237
suspensin tiene como objetivo evitar que, si el caso se resolviera negativamente para el
ente autonmico, se hubieran producido perjuicios de difcil solucin.
Otro instrumento es el art. 155.1 CE110. En este caso, el Gobierno est facultado
para obligar a una Comunidad Autnoma a cumplir sus obligaciones, pero con la
aprobacin de la mayora absoluta en el Senado, por el carcter pseudo-territorial que
tiene esta cmara de representacin. Adems, incluso puede suspender la autonoma
funcional de la Comunidad Autnoma, en virtud de la autoridad jerrquica de que
dispone la autoridad central, sobre la autoridad autonmica.
110
Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que la Constitucin u otras leyes
le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al inters general de Espaa, el Gobierno, previo
requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y, en el caso de no ser atendido, con la
aprobacin por mayora absoluta del Senado, podr adoptar las medidas necesarias para obligar a
aqulla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la proteccin del mencionado inters
general
70
ISSN 1139-6237
CONCLUSIN FINAL
De todo lo comentado, como se puede observar, podremos afirmar que las

influencias de 1931 son ms que evidentes. No obstante, existen, lo que algunos autores
han denominado como elementos represivos, es decir, un paso atrs respecto de los
puntos de vista de derecho positivo que, procedente del siglo XVIII, de la Ilustracin y,
ms adelante, del krausismo, trataron de generar unas disposiciones que afectaran a la
organizacin territorial del Estado a partir de un texto constitucional como fuente de
derecho, y no tanto los derechos natural-histricos de los diferentes territorios que
forman el Estado. Estos elementos son:
En el ordenamiento de 1978 se tuvieron muy en cuenta los supuestos

derechos histricos e los territorios forales, aspecto que no aparece, por
ejemplo, en el texto de 1931 (Disposicin Adicional Primera), considerados
como fuentes de derecho anteriores a la Constitucin. De ello, como
manifiesta Albacete Ezcurra, se deduce la influencia del historicismo, frente
al radical racionalismo de 1931.
El art. 2 CE implica que la Constitucin se basa en la unidad indisoluble de

la nacin espaola, en vez de seguir el acuerdo de su sociedad poltica.
El art 8 CE conlleva que las Fuerzas Armadas disponen de la funcin de

mantener la unidad e integridad del territorio nacional.
La distincin entre nacionalidades y regiones del citado Art. 2 CE, as como

el Art 150.2 CE, conllevan una, tantas veces demostrada, tensin entre los
impulsos simtricos y los asimtricos.
Como colofn, si bien es cierto que asistimos a un modelo de Estado muy novedoso,
calificado por Gregorio Peces Barba como federalismo asimtrico, que al final es lo que
se pudo generar durante la II Repblica, entre un modelo y otro asistimos a importantes
diferencias.
71
ISSN 1139-6237
De esta forma, en el Estado republicano las bases tericas eran el organicismo

territorial del Estado ya comentado (art 8 CE 1931); la concepcin puramente tcnica
del problema regional, sin concesiones a las soluciones polticas o histricas; la mxima
descentralizacin competencial del Estado central, pero con primaca sobre las regiones
autnomas; la soberana estatal; la generalidad y homogeneidad en el proceso de acceso
a la autonoma, de las agrupaciones territoriales; y la garanta, a todos los ciudadanos,
de un mismo estatus jurdico-constitucional en todo el territorio estatal.
En el caso del texto que acabamos de exponer, el organicismo territorial lo
detectamos en los artculos 2 y 137 CE 1978, y en la STC 84/1982 (F.J. 4). La
concepcin tcnica del problema regional s que es otro rasgo importante, pero como ya
hemos comentado, y como se deduce de todo lo expuesto, en 1978 hay factores
polticos e histricos que determinan las diferentes formas de acceso a la autonoma, ya
que se aceptan los regmenes preautonmicos. As, asistimos a una clara diferenciacin
poltica, por ejemplo, en la Disposicin Transitoria Cuarta CE, o en la Disposicin
Adicional Primera CE. A resultas de todo ello, podemos afirmar que se trata de un
sistema bastante diferente al de 1931, en parte motivado por las caractersticas histricas
en las que se gest.
En cuanto a la mxima descentralizacin del Estado, existe, como en el texto de
1931, una doble lista de competencias, muy criticada, por cierto, por los sectores ms
nacionalistas perifricos.
Tambin asistimos y comprobamos la unidad de la soberana, y la negacin del
poder constituyente de las Comunidades Autnomas, sea cual sea la va de acceso a la
autonoma que hayan utilizado. Y ello, pese a que, tericamente, existe una generalidad
en el acceso a dicha autonoma (lo cual fue una fuente de discusin importante con los
sectores catalanistas ms radicales).
En lo tocante a la igualdad de estatus de todos los ciudadanos del territorio
nacional, en principio se trata de respetar en el art 139 CE 1978, como en el art 17 CE
1931. No obstante, ello no puede conllevar una rgida uniformidad legislativa en todo el
Estado, como ocurri desde el texto de 1812, pasando por el Estatuto de Bayona de
1808, y toda la historia del constitucionalismo espaol del XIX y parte del XX.
72
ISSN 1139-6237
BIBLIOGRAFA DE REFERENCIA:
Los textos que a continuacin se presentan son los que, de una u otra forma, se han
elaborado para redactar el siguiente trabajo, adems de una seleccin propia de los
artculos de los textos legales que aparecen de forma literal en las notas a pie de pgina,
en cursiva.
Muchas de estas obras se han utilizado como apoyo, por lo cual en las notas
insertas en el cuerpo del texto, en muchas ocasiones no aparece la pgina concreta, ya
que es la idea general de la obra el instrumento que se ha usado como recurso para
redactar el presente artculo, y no un dato especfico que aparezca en ellas. En otros
casos, ha sido as, y, como consecuencia, se ha especificado la pgina o pginas en las
que la idea se halla.
-
ALBACETE EZCURRA, J.E. (2006). El Estado Integral de la Segunda

Repblica Espaola. Murcia, Nausca
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P. A. Amores (2012) La estructura territorial del Estado espaol. Clo 38. http://clio.rediris.

LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL

PALABRAS CLAVE: autonoma, soberana, monarqua, poder legislativo, poder

KEY WORDS: autonomy, sovereignty, monarchy, legislative power, executive power,

A la hora de analizar, describir y ofrecer una sntesis somera de la evolucin de la

PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIN

FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO A LO

LARGO DEL CONSTITUCIONALISMO ANTERIOR. BREVES APUNTES

a- Los inicios de la contemporaneidad. Breves apuntes.

Mediante circunscripciones territoriales como las prefecturas y subprefecturas, etc. El objetivo

En 1833, siguiendo los postulados de los liberales, Javier de Burgos distribuy el

supraprovinciales de carcter poltico, las regiones autnomas. Estas entidades trataban

Adems, junto con las diputaciones provinciales se implantaban unos Consejos

c- Los ensayos democrticos.

Los detentadores del poder despus de aquellos hechos revolucionarios

de Madrid, que defenda un federalismo impuesto a travs de una Constitucin aprobada

d- De nuevo el doctrinarismo: la Restauracin borbnica.

De esta manera, en el terico sistema centralista y doctrinario que se restaur en

En Centre Nacionalista Republic, la Uni Federal Nacionalista Republicana, el Bloc Republic

adopcin de un sistema descentralizador, dividiendo el Estado central en grandes

en principio, no estaban destinadas a ello, como lo prueba el hecho de que se

igual forma, a favor de la autonoma) estallaron movimientos de carcter ms o menos

e- El parntesis de las dictaduras.

Estatuto Municipal de 1924 y Estatuto Provincial de 1925, las Confederaciones

f- El pleno siglo XX: la II Repblica

ANTN, 1998) y que condicionaba a los constituyentes en el debate sobre la estructura

Tal y como aparece en el texto del Estatut de Nria.

Por influencia tambin del texto constitucional austriaco, el texto espaol de

unitario pero muy descentralizado, basado en la atencin a necesidades tcnicas, y no

El texto en cuestin es el que a continuacin mostramos:

reconocida, la espaola, el derecho a la autonoma de las Regiones y de las

I-B- EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAOL

En nuestro actual ordenamiento constitucional, el Estado espaol se configura

de un extraordinario tacto poltico.19

Carcter dispositivo de la legislacin que articula y desarrolla este concepto

Unas tendencias centrfugas que se manifiestan ya desde el XIX, y que en el XX generaron

Existencia de un Tribunal Constitucional, cuya funcin bsica es la

Carencia de la participacin de las Comunidades Autnomas en la

El resultado de esta caracterstica es la definicin de la soberana nacional como una, y

Constitucin no se especifican las Comunidades Autnomas que existen, sino los

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades

sistema unitario puro, ni de un sistema federal, entendindose como federal un

I-C- LA AUTONOMA LOCAL

El Estado espaol se define a nivel local, principalmente (LPEZ GUERRA, ESPN,

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades

Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

2- LAS BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIN LOCAL

La Administracin Local se define, como hemos visto, en la Constitucin, en

En tercer lugar, en cuanto a su organizacin, hay que comentar, como ya se ha

La Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. stos gozarn de personalidad

hasta 500.000 residentes en una provincia, 25

para Madrid y Barcelona, 51

Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia

Impuesto sobre actividades econmicas

Impuesto sobre vehculos

Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras

Impuesto sobe el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana

Con todo ello, a nivel local y provincial disponemos de un ordenamiento de

I-C- LA AUTONOMA DE LAS NACIONALIDADES Y DE LAS REGIONES

La autonoma de las nacionalidades y las regiones fue, ha sido y es, un punto de

Como Xacobe Bastida.

Otra caracterstica es el hecho de que estos entes autonmicos tienen una

El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el Art.