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Los Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales
y la Poltica Agraria
en Amrica Central
Un Estudio de FIAN
Elaborado por
Ralf Leonhard y
Martin Wolpold-Bosien
Enero de 2001
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y Poltica Agraria en Amrica Central
Pie de Imprenta:
FIAN International Secretariat
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http://www.fian.org
Fin de redaccin: 15 de agosto de 2000
Fecha de publicacin: 15 de enero de 2001
Editado por:
Marie Ganier-Raymond, Directora de Informacin
Elaborado por:
Martin Wolpold-Bosien (captulos 1, 2, 3 y 6)
Dr. Ralf Leonhard (captulos 4, 5 y 6)
Agradecemos a la GTZ el apoyo financiero y logstico para la elaboracin de este documento.
Las opiniones expresadas en el estudio no reflejan necesariamente las posiciones de la GTZ, sino nicamente de FIAN.
Contenido:
1. El marco normativo, conceptual y metodlogico: la perspectiva de los Derechos Humanos
Econmicos, Sociales y Culturales (DESC)
1. El objetivo de la investigacin
2. Derecho Humanos implican obligaciones del estado
3. Obligaciones internacionales y responsabilidades de organismos internacionales
4. La diferencia entre un anlisis de los DESC y un anlisis de la pobreza
5. El cambio paradigmtico: de las necesidades bsicas a los derechos humanos
6. Los DESC como criterios para la poltica agraria
7. Bibliografa
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2. Poltica agraria en el proceso de paz en Guatemala

1. Los Acuerdos de Paz y el tema agrario
2. El marco de la poltica agraria
3. Estructura agraria
4. Conflictos agrarios
5. Conflictos laborales en las fincas
6. El acceso a la tierra y el Fondo de Tierras
7. Acceso a la tierra y la regularizacin
8. Acceso a la tierra y poltica fiscal
9. Seguridad sobre la tierra y el catastro
10. Seguridad sobre la tierra y los pueblos indgenas
11. Discriminacin de la mujer
12. Poltica salarial
13. Conclusiones y recomendaciones
al Gobierno de Guatemala
a la comunidad internacional
14. Bibliografa
15. Listado de entrevistas
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3. Poltica agraria en Honduras

1. El pas en reconstruccin
2. El tema agrario en la reconstruccin
3. La evolucin de la estructura agraria
4. Ajuste estructural y derechos humanos
5. El cierre del acceso a la tierra
6. Seguridad de la tierra y titulacin
7. Seguridad de la tierra para las tnias
8. Poltica forestal
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11. Violencia e impunidad
12. Estrategia de Reduccin a la Pobreza
al Gobierno de Honduras
14. Bibliografa
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4. Poltica agraria en el proceso de paz de El Salvador

2. La lucha por los excedentes y el Programa de Transferencia de Tierras
3. La deuda agraria
5. Acceso a crdito
6. Asesora tcnica
7. Pobreza rural
8. Poltica salarial
9. Cdigo Agrario
10. Gnero
11. Ecologa
al Gobierno de El Salvador
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5. Poltica agraria en Nicaragua

1. Introduccin
2. Poltica agraria y derechos humanos
4. La contrareforma agraria
5. Poltica agropecuaria adversa
6. Incapacidad institucional
7. Reduccin de la Pobreza
8. Poltica salarial
9. Poltica de medio ambiente y minoras tnicas
10. Poltica de gnero
al Gobierno de Nicaragua
6. Resumen Ejecutivo
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Cuadros:
Cuadro 1
Guatemala: porcentaje de productores segn tipo y porcentaje de la tierra agrcola que explotan
Cuadro 2
Catastro Nacional de Guatemala: Financiamiento segn fuente entre 1997 y 2000
Cuadro 3
Honduras: Tenencia de la tierra segn nmero de explotaciones y superficie
Cuadro 4
Honduras: Familias rurales con y sin tierra
Cuadro 5
El Salvador: Estructura de la tenencia de la tierra 1995/96
Cuadro 6
El Salvador: Relacin entre ingreso del hogar y tamao de la parcela
Cuadro 7
Nicaragua: Magnitud del proceso de reforma agraria (1979-1997)
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Casos especficos de violaciones de DESC

Caso 1
El caso de la comunidad "Nueva Chapincita", Guatemala
(violacin de la obligacin de respeto)
Caso 2
El caso de la finca Nueva Florencia, Guatemala
(violacin de la obligacin de proteccin)
Caso 3
El caso CAGSSA: Conflicto por la no-implementacin de la Reforma Agraria, Honduras
(violacin de la obligacin de garanta)
Caso 4
El conflicto por la tierra de la Cooperativa Morazn, Honduras
(violacin de las obligaciones de respeto y garanta)
Caso 5:
El caso de los pescadores en los Cayos Cochinos, Honduras
Caso 6: El caso de El Ensayo, Nicaragua
(violacin de la obligacin de proteccin)
Caso 7: El caso de la comunidad indgena Aguas Calientes, Nicaragua
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Captulo 1:
El marco normativo, conceptual y metodolgico:

La Perspectiva de los Derechos Humanos Econmicos, Sociales y Culturales
1. El objetivo de la investigacin
Partimos de una situacin paradjica: la Decada de la Paz ha concluido, sin embargo, una gran parte
de la poblacin rural en Amrica Central an no puede realizar sus derechos humanos econmicos,
sociales y culturales (DESC). Se considera que el respeto de todos los derechos humanos,
particularmente de los DESC, es precondicin indispensable para lo que se puede llamar desarrollo
humano sostenible, democracia real, participacin igualitaria de los gneros, o un proceso de una paz
duradera. Sin tener lo suficiente para alimentarse, sin proteccin contra enfermedades, sin acceso a la
educacin y seguridad social, sin condiciones laborales dignas, discriminiaciones institucionales en
contra de las mujeres y de los pueblos indgenas, la poblacin empobrecida no sentir mucho ms que
un vaco en las palabras desarrollo, democracia, paz y justicia.
Por otra parte, hablando de Derechos Humanos no significa hablar en trminos de moral, sino en
trminos de derecho. No se habla solamente del goodwill (de la buena voluntad) de los gobiernos a sus
sbditos. Se analiza si estn cumpliendo con sus obligaciones asumidas ante el derecho internacional
cuando ratifiacron los convenios de Derechos Humanos. Esta perspectiva implica una metodologa
especfica que analiza las actividades y omisiones del estado bajo el criterio si cumple o no cumple con
sus obligaciones frente a los derechos humanos de grupos vulnerables especficos. En el caso de este
estudio, se revisar el impacto de las polticas agrarias aplicadas hacia los DESC de la poblacin rural,
evaluando si estn conformes con los requerimientos del derecho internacional o no.
La perspectiva de derechos humanos no se limita nicamente a los estados nacionales, sino incluye
tambin las polticas adoptadas por otros estados o por instituciones intergubernamentales en el marco
de la cooperacin internacional u otras reas como la poltica comercial o financiera internacional. En el
caso particular de las polticas agrarias aplicadas en Amrica Central, ha sido evidente la influencia de
actores gubernamentales e intergubernamentales del exterior. Algunos de estos programas sern
evaluados bajo el criterio de los DESC. Todos los estados centroamericanos analizados han ratificado
el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y lo mismo es cierto para la
grn mayora de los pases industrializados importantes en la cooperacin internacional, con la
excepcin de los Estados Unidos.
Despus del huracn Mitch, varios de los actores internacionales iniciaron un proceso de revisin de
sus polticas de cooperacin con Amrica Central. Se considera que eso puede ofrecer la oportunidad
de comenzar a ajustar tanto la cooperacin bilateral como los programas multilaterales a los
requerimientos de los DESC, lo que implicar tambin un proceso de ajuste fundamental de los
programas de ajuste estructural que se han implementado durante los ultimos aos en los pases de
Amrica Central.
El presente estudio enfoca la situacin de los derechos humanos econmicos, sociales y culturales de
las poblaciones rurales en Guatemala, Honduras, El Salvador, y Nicaragua. Los autores hemos tratado
de analizar el impacto de polticas agrarias especficas a estos derechos de los grupos vulnerables
rurales, revisando particularmente si los estados nacionales y la cooperacin internacional han
cumplido con sus obligaciones frente a estos derechos humanos o no. El estudio concluye con
recomendaciones a los gobiernos nacionales y la cooperacin internacional con el fin de que las
polticas agrarias aplicadas en Amrica Central sean ajustadas a los requerimientos de los derechos
humanos.
2. Derechos humanos implican obligaciones del estado

Por Derechos Econmicos, Sociales y Culturales se entienden en este estudio todos los derechos
humanos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), tratado que constituye, junto con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la
Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Carta Internacional de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas.
Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales se hallan registrados en los siguientes artculos del
PIDESC:
Art. 6
Art. 7
Art. 8
Art. 9
Art. 10
Art. 11
Art. 12
Art. 13
Art. 14
Art. 15
Derecho a a trabajar, derecho a la capacitacin profesional.

Derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias.
Derecho a la constitucin e ingreso en un sindicato, derecho a la huelga.
Derecho a seguridad social.
Proteccin de la familia, madres y jvenes.
Derecho a un nivel de vida adecuado, derecho a la alimentacin alimentacin, derecho
a la vivienda.
Derecho a la salud fsica y mental.
Derecho a la educacin.
Obligacin de establecer una enseanza primaria gratuita y enseanza obligatoria y
gratuita para todos.
Derecho a participar de la vida cultural, libertad de la ciencia y la investigacin.
La interpretacin de los derechos humanos sociales -tal como se desarroll en el marco del Comit de
DESC de la ONU responsable del PIDESC- subraya dos cosas: el derecho de cada individuo a que se
le garanticen plenamente las normas, y los deberes jurdicos que asume el Estado al ratificar el Pacto.
Cada derecho humano individual -esto vale tanto para los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
como para los Derechos Civiles y Polticos implica obligaciones del Estado en tres aspectos:
* Cada Estado debe respetar esos derechos (obligacin de respeto). Esto significa que el Estado
mismo tiene que abstenerse de acciones de impacto negativo hacia el goce de los DESC, p.ej., en
relacin con el derecho a la vivienda y alimentacin, que el Estado no debe desalojar forzosamente a
seres humanos de los lugares donde tienen su vivienda u obtienen su alimentacin, como a menudo
sucede en el marco de conflictos agrarios, mega-proyectos para construir represas, o para perforar
pozos petroleros.
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* Cada Estado debe proteger los derechos contra violaciones causadas por terceros (obligacin de
proteccin). Esto significa, p.ej., en funcin del derecho a un puesto de trabajo, que el Estado debe
garantizar el pago del salario mnimo o el respeto de los derechos sindicales en las fincas y fbricas.
* Cada Estados debe garantizar y satisfacer (ingls: fulfill) los Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales para los grupos que todava no pueden realizar estos derechos (obligacin de garanta). En
el caso de los derechos econmicos (los derechos al trabajo y en el trabajo, los derechos a la vivienda
y la alimentacin) el estado debe facilitar el acceso a los recursos productivos (por ejemplo en el marco
de una Reforma Agraria) o a un salario que cubre la canasta bsica (mediante la legislacin salarial).
En relacin a los derechos sociales y culturales, el estado debe adoptar todas las medidas que estn a
su alcance para garantizar el acceso a la salud, seguridad social y educacin para los grupos que
todava no pueden gozar de estos derechos.
Particularmente a esta ltima obligacin de garanta se refiere de manera especial el Art. 2.1 PIDESC:
"Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por
separado como mediante la asistencia y cooperacin internacionales, hasta el mximo de los recursos
de que disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos."
Con ello no se les exige algo imposible a los Estados. Pero cada uno de ellos queda con el compromiso
de invertir el mximo de sus recursos disponibles en la realizacin de los Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales.
El Art. 2.2 PIDESC establece el principio de la no-discriminacin. Una de las obligaciones categricas
en todo el trabajo de Derechos Humanos es que no debe haber disciminacin por pertenencia a una
cierta religin, etnia o sexo. En el marco de los DESC, este principio tiene especial relevancia cuando
se trata de superar la discriminacin de las mujeres e invocar la igualdad de sus derechos en relacin,
por ejemplo, a la propiedad o igual salario para igual trabajo. Tambin para los grupos indgenas que
han sido privados de sus tierras por mucho tiempo, la restitucin de sus derechos a las tierras
ancestrales es parte del compromiso del Estado de superar la discriminacin que histricamente han
vivido. Finalmente, el principio de la no-discriminacin incluye las generaciones futuras, lo que
fundamenta la perspectiva especfica desde los Derechos Humanos hacia la sostenibilidad: las polticas
de hoy no deben reducir la posibilidad de las generaciones futuras a realizar plenamentes sus
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
3. Obligaciones internacionales y responsabilidades de organismos internacionales

El cumplimiento de los derechos humanos de los ciudadanos y las ciudadanas es en primer lugar un
compromiso del Estado nacional. Sin embargo, los tres tipos sealados de obligaciones tienen validez
tambin para otros gobiernos e instituciones internacionales, siempre y cuando sus polticas en el pas
destinatario tengan algn tipo de impacto sobre las condiciones de vida de grupos vulnerables. exista
un impacto de sus polticas hacia las condiciones de vida de grupos. Es importante destacar desde
una perspectiva estricta del derecho internacional, que ni la poltica de cooperacin, ni la del comercio
mundial, ni las polticas financieras internacionales se mueven en un espacio libre de Derechos
Humanos.
Las obligaciones internacionales de Estados nacionales implican por ejemplo, que un Estado debe
abstenerse de polticas en relacin a otro pas que podran tener un efecto negativo para el goce de los
DESC en el pas destinatario. Por ejemplo, las polticas de agroexportacin subsidiada de la Unin
Europea destruyen la seguridad alimentaria de grupos nmadas en Africa del Oeste y constituyen una
violacin de la obligacin de respetar el Derecho a la Alimentacin. Otro caso de obligaciones
internacionales de un Estado se aplica, cuando por ejemplo una compaa transnacional con sede en
este Estado toma medidas dainas frente a los derechos laborales en otro pas. En este caso es
obligacin del gobierno del pas sede de la compaa de proteger los DESC del grupo amenazado,
conjuntamente con el gobierno del pas donde se han aplicado las medidas dainas de la empresa
transnacional.
Ms all de las obligaciones internacionales del Estado, se ha visto durante los ltimos aos un debate
interesante de las responsabilidades de las instituciones intergubernamentales frente a los Derechos
Humanos. An cuando instituciones como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el
Fondo Monetario Internacional o la Organizacin Mundial de Comercio no reconozcan todava su
responsabilidad directa frente a los derechos humanos y por lo tanto cualquier control independiente de
parte del sistema de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, es evidente que sus programas y
polticas, por ser de caracter intergubernamental, s tienen que ser coherentes con las obligaciones
internacionales que tienen los estados miembros de esos organismos que tambien ratificaron el
PIDESC.
Como organismos intergubernamentales deben garantizar como mnimo que sus programas y projectos
no limitan las posibilidades de los Estados contrapartes de respetar, proteger y garantizar los DESC.
Cuando, por ejemplo, un programa de ajuste estructural, impuesto por una institucin financiera
intergubernamental, afecta severamente el goce de los DESC en un pas especfico, se considera este
programa incoherente con la responsabilidad que tiene la institucin intergubernamental con los DESC.
4. La diferencia entre un anlisis de los DESC y un anlisis de la pobreza

Cabe sealar que el anlisis de Derechos Humanos, y particularmente de los DESC, difiere de otros
anlisis de tipo poltico-sociolgico a causa de la particular perspectiva que se aborda. Para un anlisis
desde la perspectiva de los DESC, no basta con describir y sistematizar los datos cuantitavos y
cualitativos de la pobreza en un pas o una regin, no basta con identificar los grupos vulnerables y las
razones de su pobreza. Aunque estos datos son relevantes para un anlisis de los DESC, el enfoque
de este ltimo no se centra en el fenmeno de la pobreza en s, sino en las respuestas y
responsabilidades del Estado ante la situacin de privacin de los grupos vulnerables. El anlisis de los
DESC examina los procesos y polticas gubernamentales que causaron o siguen causando la pobreza.
El anlisis de derechos humanos siempre tiene que diferenciar entre una situacin de privacin y una
situacin de violacin. La privacin es una situacin en la cual un ser humano o un grupo social no
tiene acceso a la alimentacin (o sea vive en indigencia), o en la cual no puede cubrir sus necesidades
bsicas (o sea vive en pobreza). La violacin de un derecho humano sucede cuando acciones u
omisiones del estado contribuyen a un proceso mediante el cual el individuo o grupo llega a una
situacin de privacin, o cuando no contribuyen a liberar el individuo o grupo de su situacin de
privacin. El caso, por ejemplo, de trabajadores que son despedidos y quedan privados de su empleo
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por querer formar un sindicato constituye una violacin a los DESC. En esta situacin las autoridades
del Estado no cumplen con su obligacin de proteger a los trabajadores en contra del patrn,
imponiendo la reinstalacin de los despedidos.
La tarea de un anlisis de derechos humanos es investigar si el Estado cumple con sus compromisos
con el derecho internacional o no, enfrentando la situacin de falta de acceso al agua, o a la salud o la
educacin o los recursos productivos que viven los grupos vulnerables. El objeto de la investigacin no
son los y las pobres, el objeto es el estado y sus polticas y medidas. El criterio de la investigacin, sin
embargo, son los derechos de los grupos amenzados. Se trata, por lo tanto de un mtodo de anlisis
normativo que evala el comportamiento de un estado y sus rganos estrictamente en relacin al
compromiso adquirido por el mismo estado mediante la ratificacin del PIDESC.
5. El cambio paradigmtico: de las necesidades bsicas a los derechos humanos

La nueva calidad conceptual de los Derechos Humanos Econmicos, Sociales y Culturales consiste en
cambiar la perspectiva de las basic needs a los basic rights, de las necesidades bsicas a los derechos
bsicos. El planteamiento de los derechos humanos hace nfasis en que los grupos de mayor riesgo no
tienen slo necesidades que satisfacer, sino derechos por cumplir. El grupo central para el anlisis y la
prctica poltica lo constituyen, pues, seres humanos, cuyos derechos son amenazados o violados. Por
tanto, si planteamos las cosas desde la perspectiva de los derechos humanos, debemos partir desde el
sujeto amenazado y sus derechos a la alimentacin, vivienda, salud, educacin, trabajo y derechos en
el trabajo, para hacer una serie de preguntas.
En el plano nacional, hay que partir entonces de los grupos en riesgo y las obligaciones estatales para
la realizacin de sus derechos humanos econmicos, sociales y culturales. Cul es la situacin de los
grupos en riesgo? Por qu no pueden disfrutar de sus derechos, o por qu les son violados? De qu
manera corresponden las polticas estatales con esta situacin, con las obligaciones jurdicointernacionales de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos econmicos, sociales y
culturales?
En el plano internacional, hay que preguntarse si otros gobiernos estn cumpliendo con sus
obligaciones internacionales (valga la redundancia) respecto a los derechos humanos econmicos,
sociales y culturales. Sus medidas de cooperacin para el desarrollo y sus polticas de comercio agrario
y financieras, tienen en cuenta las obligaciones internacionales frente a los derechos humanos
econmicos, sociales y culturales de los grupos en riesgo? En el dilogo poltico, se discute qu
medidas positivas se pueden adoptar para mejorar la proteccin de los derechos humanos? Habra
adems que preguntar hasta qu punto las medidas impulsadas por las organizaciones internacionales
tienen en consideracin sus obligaciones frente a los derechos humanos econmicos, sociales y
culturales. Contribuyen sus medidas, como p.ej. el programa de ajuste estructural de las instituciones
financieras internacionales, a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos econmicos,
sociales y culturales de los grupos en riesgo?
Esta sera la perspectiva de una poltica orientada por los derechos humanos econmicos, sociales y
culturales. Esta perspectiva evidentemente no se encuentra en contradiccin con el planteamiento
orientado a la pobreza, sino que lo fortalece cualitativamente en varios aspectos. En primer lugar, los
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derechos humanos econmicos, sociales y culturales son indicadores fuertes en el sentido, de que son
estndares mnimos para la actividad estatal, referida a una poltica orientada a la pobreza o a un
proyecto tal. Cuando una medida o un Estado no alcanzan esos niveles, no se puede hablar de una
poltica orientada a la pobreza.
En segundo lugar, las necesidades se mitigan, los derechos se cumplen. Mientras las necesidades
bsicas dejan a los pobres en manos de la buena voluntad del gobierno o la cooperacin internacional,
los derechos implican obligaciones de los Estados. La posicin de la gente amenazada por el
incumplimiento de sus derechos humanos econmicos, sociales y culturales, es jurdicamente ms
fuerte que la de un peticionario. De hecho, una de las implicaciones ms importantes de la defensa de
los derechos humanos econmicos, sociales y culturales, es el fortalecimiento poltico de los
amenazados. As sucedi tambin en el perodo en que se impusieron los derechos humanos civiles y
polticos. Quien ve amenazada su libertad de opinar por la censura o por la amenaza de tortura, puede
recurrir a derechos bsicos garantizados por documentos nacionales e internacionales. Por supuesto
que eso no significa que las asimetras de poder existentes se superarn de la noche a la maana.
Pero fortalece la posicin de quienes se encuentran oprimidos. Este efecto hace que los derechos
humanos econmicos, sociales y culturales sean un instrumento de fortalecimiento (empowerment) de
los grupos en riesgo, por ejemplo cuando se trata de imponer los derechos igualitarios de las mujeres
en mbitos econmico-sociales.
En tercer lugar, desde el punto de vista de los derechos humanos, la poltica orientada a los pobres no
es slo un objetivo poltico ventajoso, sino simultneamente una obligacin de derecho internacional.
La ratificacin del PIDESC impone obligaciones no slo a la mayora de los Estados receptores de
cooperacin para el desarrollo, sino tambin a los Estados donantes y a las organizaciones
internacionales, en cuanto a la cooperacin internacional bilateral y multilateral y otras polticas. Al
reconocerse como vinculante el sistema de indicadores de los Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, se abre una agenda para la revisin de las polticas especficas tanto nacionales como
internacionales. En el marco de este estudio nos centramos en el anlisis de un rea especfica a nivel
poltico y geogrfico: se aplica el anlisis de los DESC a polticas agrarias especficas implementadas
en cuatro pases de Amrica Central.
6. Los DESC como criterios para la poltica agraria

En este estudio, se entiende por poltica agraria, en primer lugar, toda poltica que se refiere a la
estructura de la tenencia y propiedad de la tierra. Sin embargo, debe analizarse la plitica agraria
siempre en el conjunto con otras polticas o acciones pblicas estrechamente relacionadas, como son
la poltica agrcola o forestal, la poltica de seguridad alimentaria, la poltica laboral en el campo, la
poltica de desarrollo rural, la juridiccin agraria, la poltica fiscal en el rea rural, los programas de
gnero o las polticas dirigidas hacia las etnias. El texto slo se entiende en el contexto, y el contexto
define el marco del texto. Por lo tanto, se analizar en este estudio polticas agrarias especficas en
cada uno de los cuatro pases en su relacin con aspectos seleccionados de las polticas y medidas
nacionales e internacionales que conforman el contexto real en el pais respectivo.
El enlace entre los DESC y la poltica agraria es, en primer lugar, el acceso a la tierra y la definicin
precisa del derecho a la tierra. Desde la perspectiva de los DESC, el derecho a acceder y cultivar la
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tierra es una de las condiciones fundamentales para que ciertos grupos sociales sumamente
vulnerables, los campesinos y campesinas sin tierra o con muy poco acceso a la misma, puedan
realizar su derecho a alimentarse. Es decir, aunque el derecho a la tierra por si mismo no es un
derecho humano reconocido por los tratados internacionales correspondientes, de hecho es un derecho
relacionado estrechamente con la implementacin del Derecho Humano a la Alimentacin, reconocido
en el Art. 11 PIDESC. Cuando se desaloja una comunidad indgena de sus tierras tradicionales,
negando su derecho a la tierra, se considera esta accin una violacin del Derecho a la Alimentacin.
La tierra constituye para muchos de los grupos vulnerables en el rea rural, el recurso productivo
bsico para poder alimentarse y obtener los medios para ejercer sus dems Derechos Econmicos,
La relacin entre la poltica agraria y los DESC se analiza bsicamente desde la persprectiva siguiente:
Cmo define la poltica agraria vigente el derecho a la tierra? Cmo promueve y asegura el acceso a
la misma en un cierto pas? En qu manera corresponde esta poltica con las obligaciones de
respetar, proteger y garantizar el Derecho a la Alimentacin de los grupos vulnerables en el campo?
Esta pregunta bsica se debe tratar considerando tambin los contextos: el Derecho a la Alimentacin
no se puede separar de los dems DESC y derechos humanos en general; la poltica agraria tiene que
ver con otras polticas y medidas que tienen un impacto en las condiciones de la vida en el campo. Por
ejemplo, es evidente la relevancia de la poltica laboral para el ejercicio de los DESC en el campo.
La relacin entre el derecho a la alimentacin y la poltica agraria ya esta bien plasmada en el Art. 11.2
PIDESC que indica que los Estados Partes del tratado adoptarn, individualmente y mediante la
cooperacin internacional, medidas y programas para implementar el derecho a la alimentacin, entre
otros por medio la reforma de los regmenes agrarios. La reforma agraria puede ser una de las
polticas pblicas ms eficaces para cumplir con la obligacin del estado de garantizar el derecho a la
alimentacin de las familias campesinas sin tierra. Cabe agregar que evidentemente las experiencias
exitosas de reformas agrarias han demostrado que stas no deben reducirse a la entrega simple de la
tierra, sino debe crear un entorno econmico favorable para la agricultura sostenible. El acceso a la
tierra es un elemento indispensable, pero slo un elemento entre varios necesarios para impulsar el
desarrollo rural en pases como los centroamericanos. Cabe reiterar lo estipulado en el Art 2.1 PIDESC
sobre el compromiso de los Estados de invertir el mximo de los recursos de que dispongan para
lograr la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto.
En su Observacin General sobre el derecho a la alimentacin adecuada emitida en mayo de 1999, el
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU subraya la importancia del acceso a
los recursos productivos para la realizacin del derecho a la alimentacin, y define: El derecho a la
alimentacin adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o nio, ya sea slo o en comn con otros,
tiene acceso fsico y econmico, en todo momento a la alimentacin adecuada o a medios para
obtenerla. La idea central de todos los derechos humanos, y aqu del derecho a la alimentacin, es
que cada persona humana ejerce su sus derechos propiamente. Por lo tanto, es indispensable para los
grupos vulnerables tener un acceso seguro y permanente a una base de recursos, sea por medio de la
tierra y otros recursos productivos, o sea mediante un empleo adecuadamente remunerado
Para prevenir la discriminacin en el acceso a los alimentos o a los recursos destinados a alimentos,
el Comit de la ONU enfatiza en los siguientes elementos: garantas de un acceso completo y
equitativo a los recursos econmicos, especialmente para las mujeres, includo el derecho a heredar y
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poseer tierras y otros bienes, y el acceso al crdito, a los recursos naturales y a una tcnologa
adecuada; medidas para respetar y proteger el trabajo por cuenta propia y los trabajos remunerados de
modo que aseguren una vida digna para los asalariados y sus familias (como estipula el inciso ii) del
prrafo a) del artculo 7 del Pacto); mantener registros sobre los derechos a la tierra (includos los
bosques). Subraya tambien, que son especialmente vulnerables muchos grupos de pueblos indgenas
cuyo acceso a las tierras ancestrales puede verse amenazado.
En el marco de la Cumbre Mundial de Alimentacin de 1996 en Roma fue reafirmado el compromiso de
los Estados frente al derecho a la alimentacin. El Plan de Accin de Roma contiene varias medidas
con respecto al derecho a la alimentacin (vase objetivo 7.4) que han sido implementadas en
esfuerzos conjuntos entre la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU, la FAO, el Comit de
los DESC y ONGs especializadas como FIAN Internacional (FAO 1998). En Roma, los gobiernos se
comprometieron, asimismo, a promover polticas de reforma agraria para combatir las causas de la
pobreza (objetivo 2.2 del Plan de Accin). En relacin a este acuerdo, no se ha podido observar hasta
ahora un seguimiento serio al respecto, pero s que la conciencia sobre la necesidad de reformar los
regmes agrarios esta creciendo, para que las familias campesinas empobrecidas y sin tierra puedan
liberarse de la miseria.
Para conclur esta parte introductoria en el marco normativo, conceptual y metodolgico del estudio, se
considera claves las dos preguntas evaluadoras siguientes:
1. Cules son los impactos que han tenido polticas y medidas agrarias de los Estados
centroamicanos y de la comunidad internacional para la implementacin del derecho a la alimentacin
adecuada de los grupos vulnerables rurales?
2. Cules son los impactos que han tenido otras polticas y medidas del estado (poltica agrcola,
forestal, laboral etc.) o de la comunidad internacional en la implementacin de los DESC de los grupos
vulnerables rurales?
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7. Bibliografa
CDESC (Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales): El derecho a una alimentacin

adecuada (art. 11). Observacin General 12, (12/05/99 General Comments), Ginebra 1999.
CDESC: El derecho a una vivienda adecuada (pr. 1 del art. 11 del Pacto): los desalojos forzosos.
Observacin General 7 (20/07/97 General Comments), Ginebra 1997.
FIAN/WANAHR (World Alliance on Nutrition and Human Rights)/Institute Jacques Maritain: Cdigo de
Conducta sobre el Derecho a la la Alimentacin Adecuada, Heidelberg/Oslo/Rome 1997.
FAO (Food and Agriculture Organization): The Right to Food in theory and practice, Rome 1998.
PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales), aprobado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966.
Wolpold-Bosien, Martin: El reto de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y la cooperacin al
Desarrollo con Amrica Central, Ediciones Heinrich Boell, San Salvador, enero de 2000.
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Captulo 2:
Poltica Agraria en el proceso de paz en Guatemala

Cuando el 29 de diciembre de 1996, el Gobierno de la Repblica de Guatemala y la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca firmaron el Acuerdo de Paz Firme y Duradera, establecieron
que el respeto y ejercicio de los derechos polticos, culturales, econmicos y esprirituales de todos los
guatemaltecos, es la base de una nueva convivencia que refleje la diversidad de su Nacin. Unos
meses antes, en mayo de 1996, gobierno y guerrilla haban suscrito el Acuerdo sobre Aspectos
Socioeconmicos y Situacin Agraria (AASSA), considerando que una paz firme y duradera debe
cimentarse sobre un desarrollo socioeconmico orientado al bien comn que responda a las
necesidades de toda la poblacin y que en el rea rural es necesaria una estrategia integral que
facilite el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos que brinde seguridad
jurdica y que favorezca la resolucin de conflictos.
El Acuerdo Socioeconmico y Agrario, al inicio del captulo III sobre la situacin agraria y desarrollo
rural, estipula: La resolucin de la problemtica agraria y el desarrollo rural son fundamentales e
ineludibles para dar respuesta a la situacin de la mayora de la poblacin que vive en el medio rural y
que es la ms afectada por la pobreza, la pobreza extrema, las iniquidades y la debilidad de las
instituciones estatales. La transformacin de la estructura de la tenencia y el uso de la tierra debe tener
como objetivo la incorporacin de la poblacin rural al desarrollo econmico, social y poltico, a fin de
que la tierra constituya, para quienes la trabajan, base de su estabilidad econmica, fundamento de su
progresivo bienestar social y garanta de su libertad y dignidad (AASSA 1996, numeral 27).
Es evidente que los Acuerdos de Paz, particularmente el AASSA y el Acuerdo sobre Identidad y
Derechos de los Pueblos Indgenas (AIDPI), subrayan el papel fundamental de la tierra para el proceso
de paz, estableciendo que debe elaborarse una estrategia integral que facilite el acceso de los
campesinos a la tierra y otros recursos productivos, debe realizarse una transformacin de la
estructura de la tenencia y el uso de la tierra. En numeral 32 del AASSA, el gobierno se compromete,
mediante el presente acuerdo, a impulsar una estrategia integral que abarque los mltiples elementos
que conforman la estructura agraria, y que incluyen la tenencia de la tierra y el uso de los recursos
naturales; los sistemas y mecanismos de crdito; el procesamiento y la comercializacin; la legislacin
agraria y la seguridad jurdica; las relaciones laborales; la asistencia tcnica y la capacitacin; la
sostenibilidad de los recursos naturales y la organizacin de la poblacin rural.
Ms de cuatro aos despus, es posible realizar un balance preliminar, hasta donde se ha cumplido
con los acuerdos de paz en materia agraria, y en qu medida las acciones u omisiones del estado han
afectado la situacin de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la poblacin rural. La base
emprica que se puede evaluar, son las polticas emprendidas en esta rea por el gobierno anterior de
Alvaro Arz, a partir de la firma de los Acuerdos hasta finales de 1999, cuando termin su perodo. En
enero de 2000, asumi el nuevo gobierno de Alfonso Portillo. En el marco de la investigacin para este
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estudio, se celebraron reuniones con altos representantes del nuevo gobierno en marzo de 2000,
entrevistndolos con respecto al cumplimiento de los Acuerdos de Paz en materia agraria, y
preguntndolos sobre las prioridades y planificaciones del nuevo gobierno en este campo.

El entonces Ministro de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, Roger Anbal Valenzuela, expres en
entrevista con FIAN en marzo de 2000, que la poltica agropecuaria del nuevo gobierno reconoce el
papel subsidiario del estado para los medianos y pequeos productores. Uno de los ejes principales de
su gestin, es el acceso al los recursos productivos. Los instrumentos principales en este sentido que
impulsar su gobierno en el marco del cumplimiento de los Acuerdos de Paz, son el Fondo de Tierras
(FONTIERRAS), el Registro de Informacin Catastral (RIC), y la Dependencia Presidencial de
Asistencia Legal y Resolucin de Conflictos sobre la Tierra (CONTIERRA), como tambin los
programas de regularizacin y titulacin de tierras.
Valorando los posibles alcances de estos instrumentos, afirm que son muy limitados los recursos en
relacin a las expectativas, particularmente en lo que se refiere a FONTIERRAS y CONTIERRA.
Afirm que en ese momento era de importancia prioritaria garantizar la seguridad sobre la tierra,
mediante el catastro y programas de titulacin. El acceso a la tierra y cambios de la tenencia de la
tierra, no estn previstas en el plan de gobierno. Efectivamente no hay ninguna concepcin de
transformacin agraria del pas, que no sea enmarcada en el mercado de tierras, expres el ministr.
An no se puede hablar de una Reforma Agraria en Guatemala, por las circunstancias que hay, y por
la vinculacin histrica de este tab que todava crea miedo. Por otro lado, admiti que si no se logra
tocar los temas estructurales y las causas de la pobreza, quedamos en lo superficial.
La agenda del cumplimiento de los acuerdos de paz en materia del derecho agrario, ha conocido hasta
ahora dos principales temas: la Ley del Fondo de Tierras, emitida en mayo de 1999; y el anteproyecto
de ley del Registro de Informacin Catastral, que fue presentado en diciembre de 1999 al Grupo de
Acompaamiento de los Acuerdos de Paz. Carlos Cabrera, Coordinador de la Unidad Tcnica Jurdica
(UTJ) adscrita al Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA), expres que la agenda
pendiente en la aplicacin del derecho agrario contiene: una ley de regularizacin, y una ley de
jurisdiccin agraria y ambiental (Cabrera 1999). Sin embargo, organismos de la sociedad civil y de
observacin internacional consideran que, para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, deben tratarse
tambin otros temas en la agenda de revisin y desarrollo del derecho agrario, particularmente con
respecto a los derechos de los pueblos indgenas.
La participacin de la sociedad civil en el proceso de la implementacin de los acuerdos de paz no ha
sido satisfactoria, manifest Romeo Alvarado de la Secretara de la Paz (SEPAZ), instancia del
gobierno responsable para los acuerdos de paz. Segn ellos, la agenda del tema agrario hasta ahora
es bastante tcnica, le hace falta una substancia social. Constat de que hay temor todava de atacar
las causas fundamentales de la pobreza. Si no hay cambio, no se resolver el problema agrario en
Guatemala. Para el representante de SEPAZ, el dilema del proceso de paz hasta ahora consiste en
que la gente no creer en la paz, si no la siente en el estmago. Enfatiz en que los pasos realizados
en el cumplimiento han sido importantes, y no hay otra opcin que seguir caminando en esa direccin,
aunque sea lentamente. Por ejemplo, subray la importancia del catastro y de la regularizacin, pero
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siempre se tiene que tomar en cuenta de que, a travs de estos instrumentos, se puede legitimar el
despojo histrico o recuperar las tierras de las comunidades indgenas.
Los organismos internacionales presentes en el pas han jugado papeles muy distintos. La tarea de
acompaar el proceso de paz en el sentido de una verificacin permantente qued primordialmente con
la Misin de las Naciones Unidas en Guatemala. Sus informes, particularmente sobre el cumplimiento
de los Acuerdos socio-econmicos, agrarios e indgenas (AASSA, AIDPI) han sido muy valiosos
aportes para un balance equilibrado del proceso, y al mismo tiempo reflejan un compromiso profesional
que trata de incidir siempre y cuando el mandato de la misin lo permite y requiere. Hasta la fecha, es
previsto que el mandato de MINUGUA termine a finales del ao 2002. Considerando los retrasos en el
cumplimiento de los acuerdos de paz, particularmente en el marco agrario, parece importante ampliar el
plazo de verificacin.
La cooperacin internacional ha invertido considerables recursos en el proceso de paz. En la parte
agraria se analizarn ms detalladamente las contribuciones especficas para FONTIERRAS, el
catastro y CONTIERRAS. Se observa que la incidencia en el diseo e implementacin de programas
especficos nacionales vara bastante entre los actores y no depende necesariamente del peso
financiero de la cooperacin. Parece, por ejemplo, que la Unin Europea, a pesar de sus altas
contribuciones al proceso de paz, no ha jugado un papel poltico expresivo en el pas, comparado con
el comportamiento de otros actores internacionales de peso financiero.
Segn el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, en el campo guatemalteco prevalece la
siguiente situacin en cuanto a a explotacin de la tierra:
Cuadro 1
Guatemala: porcentaje de productores segn tipo y porcentaje de la tierra agrcola que explotan
Tipo de productores
% del total de
productores
% de la tierra agrcola
Productores en un nivel de infrasubsistencia
37,00
3,0
Productores de subsistencia
59,00
17,0
Productores excedentarios
3,85
10,0
Productores comerciales
0,15
70,0
100,0
100,0
Total
Fuente: MAGA. Marco de funcionamiento de polticas.
Guatemala, MAGA, 1998. Pgina 13.
En: Serie de documentos GEPIE No. 1.
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La polarizacin en la tenencia de la tierra en Guatemala es una de las ms altas en Amrica Latina y en

el mundo entero. La poblacin en un nivel de infrasubsistencia, es decir que no alcanza a producir sus
alimentos y debe vender su fuerza de trabajo, representa un 37 por ciento del total de productores,
llegando a cerca de 2.500.000 habitantes (ms de 400.000 familias). En un nivel de subsistencia, hay
aprximadamente 4 millones de personas (ms de 650.000 familias), que constituyen un 59 por ciento
de los productores. Sumando ambos niveles, resalta que ms de un milln de familias que representa
un 96 por ciento de los productores agrcolas, cultivan solamente una quinta parte de la tierra agrcola
del pas. Al otro extremo, se observa que unos 2.000 productores (0,15 por ciento) explotan el 70 por
ciento de la tierra agrcola.
De acuerdo con datos de MINUGUA de 1999, un 65 por ciento de la poblacin guatemalteca habita en
reas rurales y de ella, casi un 90 por ciento se encuentra en situacin de pobreza y un 71 por ciento
de pobreza extrema. Es evidente, que las familias que no tienen ms que los recursos para la
subsistencia o infrasubsistencia, constituyen el ncleo de la pobreza y pobreza extrema en el campo.
La gran mayora de estas familias son indgenas, que conforman segn distintas fuentes entre un 42 y
65 por ciento de la poblacin total de Guatemala (Plant 1999:10). La situacin actual es sin duda
alguna producto de un despojo masivo y perpetuo de los pueblos indgenas de sus tierras.
4. Conflictos Agrarios
Persiste en Guatemala una alta conflictividad en el campo. Desde la persepctiva de los DESC, es un
tema que requiere alta atencin. Con la actuacin del estado frente a los conflictos agrarios, est en
cueston las obligaciones de respeto y de la proteccin frente a los DESC, particlualmente frente al
Derecho a la Alimentacin. Los desalojos forzosos durante la guerra, ejecutados por elementos del
ejrcito, y el despojo histrico de los terratenientes en contra de los pueblos indgenas, son muestras
graves de violaciones de los DESC en el pasado. Una de las tareas principales del estado en la
construccin de la paz, por lo tanto, es que respete y proteja los DESC de la poblacin amenazada,
garantizando una resolucin de conflictos que est en conformidad con ello. Cabe racalcar, que el
estado, en cooperacin con la comunidad internacional, debe asignar el mximo de los recursos de
que disponga (Art. 2 PIDESC), para cumplir con sus compromisos con los derechos humanos.
En el plazo entre agosto de 1997 hasta febrero de 2000, se han presentado a la Dependencia
Presidencial de Asistencia Legal y Resolucin de Conflictos sobre la Tierra, CONTIERRA, 587 casos
de conflictos agrarios, de los cuales se haban concludo 281 hasta marzo pasado (CONTIERRA 2000).
La intervencin de CONTIERRA en los conflictos se materializa especialmente en dos mbitos:
asistencia legal y mediacin. La tipologa de los conflictos asistidos conoce cinco categoras: disputa de
derechos, acceso a la tierra, ocupacin, regularizacin y lmites territoriales. Hasta junio de 1999, un 40
por ciento de los casos tenan que ver con la primera, un 22 por ciento con la segunda categora
(CONTIERRA 1999:9). en total, los conflictos presentados a CONTIERRA hasta junio de 1999, abarcan
ms de 272 mil hectreas, e involucran a casi 90 mil familias campesinas (CONTIERRA 1999:6) El
trmino concludo, sin embargo, es un eufemismo y no significa necesariamente que el conflicto sea
resuelto. Muchos casos los considera CONTIERRA por concluidos, porque los pas a otras instancias,
por ejemplo al Fondo de Tierras o al Ministerio de Trabajo.
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En el marco de los esfuerzos de CONTIERRA, se han reducido afortunadamente las acciones violentas
contra comunidades campesinas. Sin embargo, an despus de la firma de los acuerdos de paz, han
habido desalojos forzosos de comunidades indgenas como demuestra el ejemplo siguiente de la
comunidad indgena Nueva Chapincita. Las organizaciones campesinas e indgenas han denunciado
mltiples casos de capturas y desalojos durante el proceso de paz. La Coordinadora Nacional de
Organizaciones Campesinas (CNOC) inform a mediados de febrero de 2000 de que, solamente en el
primer mes del gobierno de Alfonso Portillo, se efectuaron cuatro desalojos, capturas de tres dirigentes
y ordenes de captura para 19 dirigentes campesinos ms. El agro sigue siendo un campo conflictivo, y
la respuesta del Estado es totalmente insatisfactoria en vista de la problemtica existente.
Caso 1: En el caso de la comunidad "Nueva Chapincita" que vivi en la finca La Cebolea,
parcelamiento Raxruh, Chisec, Alta Verapaz, se ejecut el desalojo el 20 de agosto de 1998. Las 36
familias perdieron todo, ya que no sol se les sac de las seis caballeras que haban trabajado a partir
de abril de 1988, destruyendo sus cultivos de maz, frijol, yuca, ochote etc., sino se les quemaron
tambin sus casas y lo que estaba adentro. Los actores de esta accin violenta, 300 antimotines de la
polica y del ejrcito, contaron con la presencia del juez de paz correspondiente y de un representante
de la Procuradura de Derechos Humanos. Las familias tenan que refugiarse al saln comunal de
Raxruh y despus al Centro Santa Mara de la iglesia catlica del mismo lugar, donde tenan que
sobrevivir varios meses bajo condiciones miserables. A partir del desalojo, las familias que aglutinan
156 personas, perdieron la base de su sustento y viven bajo condiciones sumamente precarias. FIAN
constat de que, en este caso, el estado de Guatemala viol su obligacin de respetar el derecho a la
alimentacin y el derecho a la vivienda de estas familias (Art. 11 PIDESC).
Cuando la comunidad lleg a la finca La Cebolea en 1988, estaba ociosa, ya que era en propiedad de
un narcotraficante muerto en un accidente de avioneta en la misma finca. Se descubrieron el negocio y
la pista del narcotraficante, y la finca qued inculta. Cuando las familias comenzaron a trabajar la tierra,
el representante correspondiente del Instituto Nacional de Transformacin Agraria (INTA) les dio un
permiso oral para que cultivaran la finca. Sin embargo, a partir de los noventa, el terrateniente vecino
Teodoro Wellman comenz a hostigar a la comunidad, presentndose como dueo de la finca. Segn
informaciones de la comunidad, el INTA le adjudic a Wellman 15 caballeras de la finca en 1998. El 4
de marzo de 1998, el terrateniente apareci con cinco elementos armados en la comunidad, amenaz e
hiri a Emilio Tux, representante de la comunidad. El 20 de agosto del mismo ao, se ejecut el
desalojo final.
La comunidad inici un proceso legal por perjuicios y daos y para que se investigue la legalidad de la
tenencia de tierra de La Cebolea. El 7 de diciembre de 1998, la comunidad present una solicitud al
INTA en la cual pide que se les entregue un terreno ocioso en el municipio La Libertad, Petn. FIAN
report el caso a CONTIERRA, solicitndole su apoyo a las familias desalojadas. A raz de estas
acciones, CONTIERRA se comprometo a hacer un anlisis del caso y recomendar al INTA y al Fondo
de Tierras que retomaran el caso. Tard varios meses, hasta que la comunidad pudo entrar en el nuevo
terreno que les fue entregado por el Fondo de Tierras. Por los daos y perjuicios, la comunidad no ha
recibido ninguna indemnizacin hasta la fecha.
El nuevo Director Ejecutivo de CONTIERRA, Pedro Pablo Palma Lau, al entrar en oficio en marzo de
2000, manifest en entrevista con FIAN que reconoce las debilidades de la institucin, ms que todo la
falta de un presupuesto adecuado, la falta de capacidad en la resolucin de conflictos y particularmente
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en la asistencia jurdica a los grupos campesinos, para la cual la institucin cuenta con slo dos
abogados a nivel nacional. Manifiesta que CONTIERRA ir bajo su gestin al fondo de los conflictos
agrarios, para no quedarse con la funcin de un apagafuegos. El ex-comandante guerrillero enfatiz
que su institucin estaba en una marcha contra el tiempo, ya que, cuando los campesinos no sienten
la resolucin de su problemtica, volvern a las acciones de hecho, lo que sera una amenaza para los
mismos acuerdos de paz.
El Cuarto Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la Verificacin del
Cumplimiento de los Acuerdos de Paz del noviembre de 1999 (MINUGUA 1999a), observa que la
dimensin y nmero de los conflictos de tierra supera la capacidad real de la Dependencia Presdiencial
de Asistencia Legal y Resolucin de Conflictos sobre la Tierra (CONTIERRA), cuyos recursos
humanos, materiales y financieros resultan insuficientes. No obstante, se constata con satisfaccin que
el despliegue territorial ha contribudo a reducir la conflictividad en el interior del pas (MINUGUA
1999b:numeral 17).
El Ministro de Agricultura y el Director Ejecutivo de CONTIERRA aseguraron que se aumentara el
presupuesto de CONTIERRA, lo que no fue cumplido hasta fianles de julio de 2000. En el perodo
comprendido entre junio de 1998 y junio de 1999, CONTIERRA cont con un presupuesto total de 5,15
millones de Quetzales, del cual un 56 pro cierto provino del presupuesto nacional, y un 43 por ciento de
la cooperacin internacional (Dinamarca a travs del PNUD), y el restante del Fondo Nacional por la
Paz (CONTIERRA 1999:11). La falta de apoyo poltico y financiero a CONTIERRA se haba expresado,
segn el nuevo Director Ejecutivo, en que se redujo dos veces el presupuesto en un diez por ciento.
Adems, cuando renunci el primer titular de CONTIERRA, Alvaro Colom en diciembre de 1997, fue
principalmente por la falta de apoyo del Ejecutivo, y por la inexistencia de una poltica integral agraria y
rural (Hernndez 2000:61).
Como compromisos incumplidos de los Acuerdos de Paz que tienen que ver con la conflictividad
agraria, seala el suplemento del Cuarto Informe del Secretario General de las Naciones Unidas los
Acuerdos relativos al establecimiento de procedimiento judiciales o no judiciales giles para dirirmir los
litigios sobre tierra y otros recuros naturales, y la definicin de frmulas compensatorias en casos de
litigios y reclamos de tierra en los que agricultores, campesinos y comunidades en situacin de extrema
pobreza han resultado o resulten desposedos por causas imputables a ellos. Asimismo, es importante
la implementacin de los compromisos relativos a la restitucin o compensacin al Estado, a las
municipalidades, a las comunidades o a las personas cuyas tierras hayan sido usurpadas, o que con
abuso de autoridad hayan sido adjudicadas de manera anmala o injustificada(MINUGUA
1999b:numeral 19).
5. Conflictos laborales en las fincas

Aqu en el pas, el principal problema ha sido la verificacin eficiente de las condiciones laborales
manifest Carmelina Javier, Directora General de Trabajo, en entrevista con FIAN en marzo de 2000,
agregando que eso es la preocupacin nmero uno del Ministro. La representante del Ministerio
destac como logros principales de su institucin los avances en el proceso de desconcentracin del
ministerio, abriendo siete oficinas reionales. En el marco de una reestructuracin interna del ministerio,
se ha dado rango de departamentos a las ofcinas referidas al Trabajador Discapacitado, al Menor
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Trabajador y de Promocin y Capacitacin de la Mujer Trabajadora. El departamento de la Mujer ha

lanzado una inciativa de capacitacin con seminarios en el interior del pas, dirigidos a trabajadoras y
empleadores, sobre los derechos laborales de las mujeres.
A pesar de estos esfuerzos vlidos, todava es sumemente debil la respuesta del Ministerio y sus
inspectores de trabajo ante una situacin de violaciones numerosas de derechos laborales en las
fincas. En una encuesta sobre las condiciones en las fincas cafetaleras, realizada por la ONG
COVERCO en 1999 en varias comunidades de las tres municipalidades Sacatepquez, Solol y Santa
Rosa con 628 personas (equivalente a un 10 por ciento de la poblacin econmicamente activa en
cada una de las comunidades), se reportaron violaciones de varios tipos de derechos laborales. Casi la
mitad de los entrevistados reportaron el no-pago del salario mnimo, a tres de cuatro trabajadores no se
les est pagando la bonificacin de navidad y del medio ao, que segn la ley es cada vez un salario
mensual. Ms de la mitad de los entrevistados tampoco reciben el pago del sptimo da. Del total de los
entrevistados, un 61 por ciento trabaja ms de ocho horas, sin embargo, un 83 por ciento de estos
ltimos, no reciben pago para las horas de trabajo extra. Segn la encuesta, existe adems evidencia
de diversas discrimiaciones contra las mujeres trabajadoras, incumplimiento de los requerimientos en
trminos de salud e higiene, y en algunos sitios una tasa considerable de trabajadores menores de 14
aos (COVERCO 2000).
A partir de sus propias investigaciones, FIAN tiene que constatar que, en las plantaciones de caf en
Guatemala algunos de los preceptos fundamentales, como la libertad de sindicalizacin, la no
discriminacin de las mujeres y el pago del salario mnimo, se violan permanentemente. El Ministerio
de Trabajo no cumple con sus funciones de control. De esa manera el Estado guatemalteco est
violando su deber de proteger los derechos econmicos y sociales de las trabajadoras y trabajadores
afectados.
Caso 2: En diciembre de 1998, una misin investigadora de FIAN, conjuntamente con la Pastoral de la
Tierra de Quetzaltenango, indag la situacin de los derechos humanos en las plantaciones de caf en
los alrededores de Colomba. El caso de la finca Nueva Florencia no slo ilustra las diversas facetas
de las violaciones del derecho laboral que se dan en la localidad, sino que tambin pone al descubierto
el fenmeno de la impunidad patronal de que disfrutan los terratenientes por sus delitos. En marzo de
1997 las trabajadoras y los trabajadores decidieron fundar un sindicato. El actual salario mnimo es tan
bajo que no cubre ni siquiera la quinta parte de la canasta bsica de una familia. Se report de varias
fincas, que las mujeres reciben, por el mismo trabajo, slo la mitad del salario de los hombres.
El 19 de marzo de 1997, inmediatamente despus de que el sindicato qued inscrito, fueron
despedidos(as) 32 trabajadoras y trabajadores. De esa manera, perdieron el ingreso que necesitaban
para alimentarse. Los trabajadores reportan que el inspector regional de trabajo de Quetzaltenango,
Justo Rodrguez, se hizo presente en la finca personalmente, para convencerles que aceptaran el
despido, en vez de asesorarles y defenderlos contra el despido ilegal. Al mismo tiempo la empresa
envi a las otras plantaciones de la regin los nombres de los sindicalizados. Esa "lista negra" impide
que los trabajadores despedidos puedan ser contratados en las otras plantaciones. A las mujeres no se
les atiende en el molino, a donde llevan el maz para las tortillas. Se le impidi a los hijos de los
organizados el acceso a la escuela, y no se les permiti vacunarse. Se cort temporalmente la corriente
elctrica de las viviendas de los sindicalizados, y se les amenaz con el desalojo de sus casas, en las
cuales haban vivido por ms de 40 aos.
21
El 16 de junio de 1998, la Cmara Cuarta de Juzgado para Asuntos Laborales y Sociales, al finalizar el
juicio sobre el conflicto, emiti la Resolucin No. 215-98, por la cual todas las trabajadoras y
trabajadores ilegalmente despedidos deban ser reinstalados en sus puestos de trabajo y todos los
salarios retenidos deban ser pagados. No obstante, los propietarios de la finca, la familia Bruder
Berger, rechaz la resolucin del juzgado. Los trabajadores despedidos seguan sin empleo. En una
audiencia con el Ministro de Trabajo guatemalteco en diciembre de 1998, FIAN le expuso el caso de
Nueva Florencia. El ministro prometi estudiar el asunto, y que adoptar las medidas necesarias para
que los derechos internacionalmente reconocidos y vigentes en Guatemala se respetaran. Sin
embargo, hasta septiembre de 1999 todava no se haba legalizado el sindicato, dos aos despus de
que haba presentado su solicitud, cuando el Cdigo de Trabajo establece un plazo mximo de sesenta
das. FIAN intevino nuevamente con el Ministerio de Trabajo, y abog en el marco del proceso judicial
ante la Corte Suprema de Justicia y ante la Corte de Constitucionalidad por el caso de la Nueva
Florencia.
A partir de las presiones nacionales e internacionales, el caso comenz a resolverse de manera
positiva. En noviembre de 1999, el Ministerio de Trabajo legaliz el sindicato, y a finales de enero de
2000, la Corte de Constitucionalidad emiti resolucin que confirm la reinstalacin inmediata de los
trabajadores y trabajadoras despedidos y el pago de los salarios retenidos. Sin embargo, a mediados
de julio, seis meses despus de la resolucin de la Corte de Constitucionalidad, la gente segua como
antes. Parece que la familia cafetalera, como otros patronos de la regin, no se sienten obligados a
respetar las reglas del estado de derecho, como lo demuestran otros casos muy similares que han sido
presentados a FIAN. En una reunin con la Asociacin Nacional de Caf (ANACAFE) en marzo de
2000, FIAN plante algunas preguntas sobre la situacin de los derechos laborales en el proceso de
paz, y sobre el caso de la Nueva Florencia en particular. Se comprometo el representante de
ANACAFE a enviar una posicin oficial, suscrita por el presidente ANACAFE al respecto hasta finales
de marzo de 2000. Sin embargo, a apesar de un recordatorio de parte de FIAN, no ha llegado la
respuesta nunca a las oficinas indicadas de FIAN Internacional. En julio de 2000, FIAN solicit en una
audiencia con el Ministro de Trabajo y Previsin Social adoptar las medidas adecuadas para lograr la
inmediata reinstalacin de los trabajadores y las trabajadoras como tambien el pago de los salarios
retenidos.
En la conversacin con la Directora General de Trabajo, ella reconoci que todava persiste la
impunidad patronal en muchas partes del campo y de la ciudad, situacin que solamente se puede
superar con casos precedentes que imponen las leyes existentes. Afirm de que a fondo hay una
pugna entre el poder econmico y el estado de derecho. El Procurador Adjunto de Derechos
Humanos, Marco Antonio Aguilar Palma explic que la Procuradura recibe cada vez ms denuncias en
relacin al tema laboral, tanto por despidos arbitrarios, como la falta de pago de salario mnimo, como
diversas formas de maltrato de las trabajadoras y trabajadores. Advirti que la gente ya est
desesperada del proceso de paz, y se preguntan: hasta cuando van a aplicar la justicia? En este pas
no est tan lejos el da de nuevas tomas de carreteras.
Ricardo Changala, oficial de MINUGUA para Asuntos Laborales, analiz que el cumplimiento de los
Acuerdos en el aspecto laboral queda muy retrasado. Dficits particulares han sido de que persisten
serios problemas con la libertad de sindicalizarse, que no ha habido avances en el proceso de
negociacin colectiva, y que tambin en la revisin de la legislacin laboral, ha habido casi ningn
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avance. MINUGUA reconoce que el nuevo Ministro, considerando tambin su trayectoria poltica de
sindicalista, tiene en su agenda un proyecto de decreto para implementar las recomendaciones de la
Organizacin Internacional de Trabajo (OIT), y para fortalecer el control de la inspeccin laboral. Sin
embargo, la dimensin de revisiones que hay que hacer, es enorme y requiere del nuevo gobierno una
voluntad poltica mucha mayor a la de la administracin anterior. Es evidente que tambin la comunidad
internacional tiene que prestar ms atencin a los conflictos laborales en el campo, ya que afectan
directamente la vida de centenares de miles de familias sumamente vulnerables.
6. El acceso a la tierra y el Fondo de Tierras

El instrumento central que establecen los acuerdos de paz en relacin al acceso a la tierra es el Fondo
de Tierras. Hasta octubre de 1999, funcion el Fideicomiso Fondo de Tierras. Con la Ley del Fondo de
Tierras, aprobado por el Congreso en mayo de 1999, entr en funcin el Fondo de Tierras, dando
seguimiento a las gestiones del Fideicomiso en el marco de la nueva ley. La funcin principal del Fondo
de Tierras (FONTIERRAS) es generar polticas para facilitar el acceso a la tierra y crear programas de
financiamiento para acceder y producir la tierra (vase para ms detalles sobre naturaleza, objetivos,
funciones y caractersticas de FONTIERRAS: Hernndez 2000: pp.11-17). A partir de la extrema
concentracin de la tierra en Guatemala, y el sinnmero de familias campesinas sin tierra o con muy
poco acceso a la misma, el Fondo de Tierras ha creado exspectativas enormes entre la poblacin rural.
Participan con dos representantes tambin las organizaciones campesinas a travs de la Coordinadora
Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC), y las organizaciones indgenas a travs de la
Coordinadora de Organizaciones de Pueblos Mayas de Guatemala (COPMAGUA) en el Consejo
Directivo del Fondo de Tierras.
El instrumento Fondo de Tierras es elemento bsico de un concepto llamado reforma agraria asistida
por el mercado o reforma agraria negociada, que ha venido promoviendo el Banco Mundial a partir
de los aos 90, aplicndolos en varios proyectos pilotos en Africa del Sur, Colombia y Brasil (FIAN
2000). En este concepto, la idea central es que el estado mediante el Fondo de Tierras compre tierras a
los propietarios quienes quieren vender voluntariamente, y las venda a condiciones ms favorables a
grupos campesinos sin o con poca tierra. Para los protagonistas de este concepto, es de importancia
que el Fondo de Tierras no distorcione el mercado de tierras, que se quiere establecer tambin a travs
de los programas de la modernizacin catastral y registral y de la titulacin, las cuales tambin cuentan
con considerables montos de financiamiento externo. Para el Fondo de Tierras de Guatemala, el Banco
Mundial aprob un monto de 23 millones de dlares para el perodo 1999-2002 (Banco Mundial 1999).
Segn FONTIERRAS, hasta finales de 1999, el Fideicomiso y el Fondo de Tierras han beneficiado a
3.702 familias con un total de 22.608 hectreas a un precio promedio de 12.000 quetzales por
hectrea. Para 2000, el monto asignado es un poco ms de 100 millones de quetzales. Segn clculos
derivados de la experiencia del Fondo y otras instituciones similares, MINUGUA estima que quedarn
para compra de tierras entre 75 y 80 millones de quetzales, si se restan los gastos de operacin, de
asistencia tcnica y el compensador social. Con esto, al precio promedio se podran adquirir un mximo
de 6.700 hectreas con 80 millones, respectivamente. Considerando un pro medio de 5 hectreas por
familia, slo ser posible adquirir tierra para menos de 1.500 familias (MINUGUA 2000a:10).
23
Comparando esta cifra con el nmero de 33.858 familias que presentaron su demanda al Fondo de
Tierras hasta finales septiembre de 1999 (FONTIERRA 1999:4), se observa una brecha enorme entre
las expectativas y lo que FONTIERRA puede cumplir. Segn un estudio de la Comisin Paritaria sobre
los Derechos Relativos a la Tierra, hay ms de 55.000 familias interesadas en adquirir tierra a travs
del Fondo. Si la asignacin del presupuesto se mantuviera al nivel de 2000, se necesitara 25 aos
para poder atender a las familias quienes ya presentaron su solicitud formal, y ms de 40 aos, para
atender al nmero actual de familias campesinas interesadas. Si no hay un enorme aumento del
presupuesto de FONTIERRAS, la institucin contribuir a que la poblacin rural de pocos recursos se
desespere. De todos modos, se concluye que el impacto real del Fondo de Tierras en cuanto al acceso
a la tierra ser mnimo, recordando las cifras oficiales de que viven unas 400.000 familias campesinas
en un nivel de infrasubsistencia, y otras 650.000 familias en el nivel de subsistencia.
Las crticas que se han hecho a los Fondos de Tierra a nivel internacional son numerosas. Una
primera, de que los Fondos hacen subir el precio de la tierra, no es tan aplicable en Guatemala, ya que
la demanda real adicional en el mercado nacional de tierras que puede financiar en este momento
FONTIERRAS es mnima. La segunda crtica es que los beneficiarios se endeudan de tal manera que a
lo largo pierden nuevamente sus tierras. Las condiciones del Fondo son favorables en este momento:
un perodo de gracia de hasta cuatro aos, un plazo para el pago de 12 aos, tasas de inters de cerca
del 10 por cierto (Hernndez 2000:14). En el caso tpico de la Finca Las Tecas, que el Fondo de Tierras
usa para calcular los modelos para los programas de pago y costos de crdito, cada una de las 81
familias recibe un predio de 5.8 manzanas (4,1 hectreas), endeudndose con 80.387 quetzales
(equivalente a ms de 10.000 USD). Resulta un monto alto de deudas por familia y por rea
relativamente pequea productiva. Queda la duda si es realista el pago de estos crditos, o si no es
ms realista considerar de que en pocos aos los beneficiarios pedirn la condonacin o el
refinanciamiento de las deudas adquiridas, ya que no les ser posible pagar.
En el caso muy parecida del Banco de Tierras de El Salvador, que benefici en el marco del Programa
de Transferencia de Tierras (PTT) del proceso de paz a 35.000 excombatientes del ejrcito, de la
guerrilla, y tenedores en las zonas ex-conflictivas, se les entreg a cada una de las familias un
promedio de 2,7 hectreas con un crdito de hasta 30.000 colones (equivalente a 3.821 USD). Los
trminos del pago del crdito eran similarmente suaves. Sin embargo, cuando comenz el perodo de
pago, se const de que era imposible pagar para las familias quienes tenan que luchar para
simplemente sobrevivir. Ante esta situacin, los donantes principales del PTT, USAID y la Unin
Europea decidieron convertir sus prstamos en donaciones, para evitar los altos costos polticos de
nuevas protestas o desalojos (vase tambin captulo sobre El Salvador). Cabe sealar que la deuda
adquirida por hectrea era menor a la del caso tpico de la finca Las Tecas en Guatemala.
La tercera crtica al Fondo de Tierras se refiere al concepto de la reforma agraria va mercado como tal.
Las controversias sobre el proyecto piloto del Banco Mundial de la Cdula da Terra y el programa
planificado de un Banco de Tierras han demostrado de que con este nuevo modelo se pretende
sustituir los procesos de reforma agraria existentes, an en pases como en el Brasil, donde la Reforma
Agraria es mandato constitucional (vase FIAN-Va Campesina 2000). En el caso de Honduras, FIAN
ha propuesto que el Fondo de Tierras sea complementario al proceso de Reforma Agraria, y el Foro
Nacional de Acceso a la Tierra y Desarrollo Rural del noviembre de 1999, patrocinado por el gobierno
de Honduras, expres en su resolucin final que el carcter del Fondo de Tierras tiene que ser
24
complementario y de ninguna manera un substituto de la Reforma Agraria (vase Wolpold-Bosien 1999

y el captulo sobre Honduras).
Ante la alta concentracin de la tierra en Guatemala y el poco impacto que tendr el Fondo de Tierras
en ella, Carlos Camacho de MINUGUA considera que la lgica tras la reforma agraria va mercado es
excluyente de la mayor parte de la poblacin indgena campesina de Guatemala, ya que parte de una
hiptesis de mentalidad empresarial respecto a la tierra no acorde con la realidad objetiva en la cual la
tierra no es un valor de cambio, sino que representa valores simblicos ms relacionados con la
identidad tnica y cultural que con el mercado. En la misma lnea argumenta un documento poltico
presentado por CNOC, la Coordinacin de ONGs y Cooperativas (CONGCOOP) y la Pastoral de la
Tierra Interdiocesana (PTI) en Washington y Bruselas en enero de 2000, que exige al Banco Mundial y
la comunidad internacional replantear la tesis de que el mercado es el que resuelva el problema
agrario en Guatemala (CNOC-CONGCOOP-PTI 2000:7). Se considera de que es urgente y necesario
abrir el debate sobre esta propuesta. El derecho a la tierra lo tienen en primer lugar, las campesinas y
campesinos que la necesitan para alimentarse y realizar sus dems Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales. Reservar el derecho a la tierra para los que tienen para comprarla, significara exclur una
buena parte de la poblacin campesina-indgena del desarrollo rural.
Es interesante en este marco, que el Ministro de Agricultura, reconociendo tambin el impacto limitado
del Fondo de Tierras, dice que la Reforma Agraria es un tema tab, un tema prohibido, a pesar de que
los mismos Acuerdos de Paz establecen el compromiso de una transformacin de la estructura de
tenencia y uso de la tierra y que establecen asimsmo la elaboracin de una estrategia integral que
facilite el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos. Desde la perspectiva
estricta de los DESC, considerando particularmente la obligacin estatal de reformar el regmen agrario
para garantizar el Derecho Humano a la Alimentacin (Art. 11 PIDESC), es indispensable que el
Gobierno de Guatemala cumpla con sus compromisos con los Acuerdos de Paz y con el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Hasta ahora, se observa en el marco del
Fondo de Tierras, a fondo, que se quiere hacer algo sin tocar el tab. Ante ello, FIAN considera que la
obligacin principal del Gobierno de Guatemala y tambin de la Comunidad Internacional es cumplir
con los acuerdos, y tocar el tab.
7. Acceso a la tierra y la regularizacin

El acuerdo socio-econmico (AASSA) y la Ley del Fondo de Tierras establecen que las tierras
nacionales entregadas en forma irregular en zonas de colonizacin, especialmente en el Petn y la
Franja Transversal del Norte que el Gobierno se compromete a recuperar mediante acciones legales
(AASSA, nmeral 34c (ii)), pertenecen al patrimonio del Fondo de Tierras. Sin embargo, MINUGUA
manifest en entrevista con FIAN su preocupacin por el nulo avance en la recuperacin de las tierras
irregularmente adjudicadas en el Petn y la Franja Transversal del Norte. FIAN considera que existe el
peligro que estos prrafos de los Acuerdos de Paz no se cumplan nunca, ya que la reversin de las
transferencias ilegales del pasado significa confrontarse con sectores que siguen siendo poderosos en
el pas. El grado de progreso que se ver en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz en esta materia
depende en gran medida de la voluntad poltica del gobierno de Guatemala y de la atencin de la
comunidad internacional para que no se olviden las partes incmodas de los Acuerdos de Paz.
25
En el marco de la regularizacin, queda con el Fondo de Tierra tambin la resolucin de los

expedientes pendientes despus de la disolucin del Instituto Nacional de Transformacin Agraria INTA
en 1999. Las cifras sobre expedientes no-resueltos difieren enormemente, segn las distinas fuentes.
El Ministro de Agricultura indic en entrevista con FIAN que son alrededor de 90 mil, organizaciones de
la sociedad civil hablan de 100 hasta 150 mil expedientes, estimaciones ms conservadoras que parten
de la realidad de que muchos expedientes son duplicados, calculan con 60 mil expedientes a
resolverse. Del monto total, se cuenta con alrededor de 27 mil expedientes en cuanto al Petn. Es
preocupante que, segn fuentes confiables, una gran parte de estos expedientes no se encuentra en el
poder del Fondo de Tierras, sino en los archivos del ejrcito. El Gobierno de Guatemala como tambin
la comunidad internacional debe prestar atencin a este asunto procupante, procurando para que estos
documentos pasen a la institucin correspondiente del estado, FONTIERRAS.
8. Acceso a la tierra ociosa y poltica fiscal

Segn el AASSA (nmeral 34c (vi), pertenecen al patrimonio del Fondo de Tierras tambin las tierras
ociosas que se expropien con el art. 40 de la Constitucin. A partir de la experiencia de que este
artculo de la Constitucin siempre ha quedado sin efectos desde su inicio, no sorprende que no hay
ningn cumplimiento de este compromiso. Sin embargo, quedaron plasmado en el AASSA (nmeral 42
a y b) los compromisos de establecer un Impuesto Territorial y un Impuesto sobre Tierras ociosas. El
establecimiento de un impuesto territorial en las reas rurales de fcil recaudacin por las
municipalidades y del cual estn exentas las propiedades de pequea superficie, tendra que contribur
a desestimular la tenencia de tierras ociosas y la subutilizacin de la tierra. En cumplimiento de este
compromiso, fue introducido en 1997 el Impuesto nico sobre Inmuebles y derogado poco despus.
Durante casi dos aos, no se pudieron observar iniciativas que retomaran este compromiso.
En relacin al impuesto sobre tierras ociosas, el compromiso es establecer una nueva escala
impositiva para el impuesto anual sobre tierras ociosas que fije impuestos significativamente ms altos
a las tierras ociosas y/o subutilizadas de propiedad particular. Este compromiso an no fue cumplido.
Hay expectativas, sin embargo, por la iniciativa del nuevo gobierno de Alfonso Portillo de promover un
Pacto Fiscal. Este proceso est en marcha y, segn el Ministro de Agricultura, atender tambin los
compromisos mencionados en relacin a los impuestos sobre la tierra. En este marco, tanto el Informe
de Verificacin como organizaciones de la sociedad civil han presionado para que los ingresos
generados por medio de un impuesto territorial deben orientarse hacia las zonas rurales (MINUGUA
1999a: numeral 14e; CNOC-CONGCOOP-PTI 2000:7).
En trminos generales, la comunidad internacional ha sealado en numerosas ocasiones a partir de la
firma de los Acuerdos de Paz, que la movilizacin de recursos internos es precondicin para el flujo de
las inversionen internacionales en el proceso de paz. La realidad, sin embargo, ha sido de que el
anterior gobierno de Guatemala no cumpli con su compromiso de aumentar la carga tributaria antes
de 2000 a un 12 por ciento del PIB. La lite econmica y financiera del pas se ha mostrado sin
voluntad e ignorante frente a la necesidad de sus contribuciones a la construccin de la paz, esperando
que los fondos de la comunidad internacional financiaran la paz. No sorprende, por tanto, el estilo muy
directo del ltimo Informe del Secretario General de la ONU al respecto: La experiencia de los ltimos
aos ha puesto de relieve que, en materia fiscal, lo que no se hace durante el primer ao de gobierno,
no se hace luego. Se espera que los partidos polticos, que han comprometido su apoyo a las
26
recomendaciones de la Comisin Preparatoria del Pacto Fiscal, y los sectores ms influyentes del pas,
reconozcan que la toma de decisiones para superar el estancamiento tributario no puede dilatarse ms
sin graves consecuencias para el desarrollo social e institucional y , por ende, para la gobernabilidad
(MINUGUA 1999a: nmeral 13).
9. Seguridad sobre la tierra y el catastro

Un sistema de catastro actualizado y eficiente es imprescindible tanto para la regularizacin como para
la poltica fiscal. En estos meses, se est discutiendo el anteproyecto de ley del Registro de
Informacin Catastral, que fue presentado en diciembre pasado al Grupo de Acompaamiento
(Anteproyecto de ley 1999). En trminos generales, FIAN considera que el catastro es un proyecto
meramente tcnico con un impacto altamente poltico. Existe el peligro que un catastro bajo ciertas
condiciones contribuya a la legalizacin de concentraciones de tierras del pasado. Pero existe
asimismo la posibilidad que el catastro contribuya a la seguridad jurdica de comunidades indgenas
sobre sus tierras, que el catastro ayude en el descubrimiento de tierras ilegalmente adjudicadas en el
pasado.
Por lo tanto, sin duda alguna es necesario y conveniente establecer un catastro nuevo, cuyos efectos
dependern en gran medida del marco legal que se establece y de la manera de su implementacin. El
anteproyecto de ley ha creado controversias desde el inicio, en partes similares a debates anteriores
acerca de la Ley del Fondo de Tierras: el enfoque de la discusin ha sido la calidad de la participacin
de sociedad civil en la elaboracin de una ley que s tiene importancia para todo el sector rural. Por un
lado, los protagonistas del anteproyecto de ley presentado en diciembre de 1999, integrantes de la
Comisin Paritaria sobre Derechos Relativos a la Tierra, defienden el borrador y califican el proceso de
su elaboracin de participativo, demostrando de que se convoc a una serie de talleres para presentar
y discutir con organizaciones en el interior del pas como tambin a nivel nacional el marco y contenido
de la futura ley. Nuestro compromiso es convocar y consultar, pero la decisin sobre el contenido del
anteproyecto la tomamos en la Comisin Paritaria. Esta frmula es la posicin conjunta de la parte
gubernamental (Carlos Cabrera, UTJ) y de la parte no-gubernamental (COPMAGUA). S les hemos
dado suficiente participacin a los dems, manifest Eliseo Perez de COPMAGUA en la conversacin
con FIAN.
La otra posicin, expresada por otros actores como la CNOC, CONGCOOP, la Pastoral de la Tierra, el
instituto de investigacin AVANCSO, el instituto de derecho CALDH y otros, reconoce que hubo varios
talleres, sin embargo manifiestan que su impresin de estos eventos era que presentaron sus
sugerencias ante odos sordos, ya que no fueron tomadas en cuenta por la Comisin Paritaria. La
diferencia entre la propuesta de la Comisin Paritaria y de los planteamiento de otros actores
aglutibados en la Plataforma de Desarrollo Rural consiste, segn un anlisis comparativo de la
periodista Rosalinda Hernndez en cuatro rubros: los alcanzes de la decentralizacin, exigiendo la
Plataforma mayor participacin de las municipalidades; atencin de conflictos, que la Plataforma quiere
ver includa ms all de la solucin conciliatoria prevista en el anteproyecto de la Paritaria; la
participacin ciudada, proponiendo la Plataforma llamados Consejos Catastrales Municipales; y los
mecanismos para garantizar un manejo transparente y decentralizado de la informacin.
27
Evidentemente, la diferencia entre las dos concepciones radica en el grado de participacin de las
municipalidades y la incidencia en conflictos que las dos partes consideran deseables o factibles. Es
obvio tambin que el catastro como tambin el Fondo de Tierras y otros mecanismos todava
incumplidos, particularmente los que deben proteger la seguridad de los pueblos indgenas sobre sus
tierras, tienen que estar incluidos en un marco legal coherente del cual el pas actualmente carece. Por
lo tanto, se considera importante avanzar lo ms pronto posible con el compromiso de comenzar con el
diseo y debate verdaderamente transparente y participativo sobre una futura jurisdiccin agraria y
ambiental.
En una zona de mayor conflictividad entrar particularmente el proyecto de Administracin de Tierras
del Banco Mundial en el Petn, que fue aprobado por el Congreso de Guatemala en marzo de 2000.
Ahora se ver en la prctica, hasta qu grado el catastro sirve para detectar y posteriormente recuperar
tierras ilegalmente entregadas a militares y terratenientes durante las dcadas de los 70 y 80, o hasta
qu grado el catastro tiene incluso efectos negativos para la poblacin campesino-indgena en esa
parte. Finalmente, preocupa que hasta ahora, no est previsto tener otro enfoque del catastro en la
Franja Transversal del Norte. A partir de las inversiones hechas por la comunidad internacional, debe
entenderse como inters propio de los pases e instituciones donantes observar y evaluar
detenidamente, en cooperacin con el gobierno guatemalteco y organisamos de la sociedad civil, los
alcances y posibles debilidades del catastro para la construccin de una mayor seguridad sobre la
tierra en Guatemala.
En cuanto a la participacin de la comunidad internacional en el establecimiento del catastro, el
siguiente cuadro proporciona informaciones sobre los pases y dems organismos internacionales que
estn contribuyendo con este propsito.
28
Cuadro 2
Catastro Nacional de Guatemala: Financiamiento segn fuente entre 1997 y 2000
(En dlares de los Estados Unidos de Amrica)
Montos ejecutados
Fuente
Programado
Monto total
2000
1997
1998
265.672,00
991.724,00
1999
Donaciones
Suecia*
4.294.653,00
1.625.670,00
1.411.587,00
315.172,00
614.750,00
196.641,00
140.274,00
188.085,00
1.188.365,00
2.081.116,00
2.214.422,00
50.000,00
25.000,00
25.000,00
Alemania***
1,600.000,00
200.000,00
800.000,00
600.000,00
Unin Europea****
1.059.300,00
30.500,00
945.055,00
83.745,00
Suecia*****
1.100.000,00
550.000,00
550.000,00
Subtotal
3.809.300,00
805.500,00
2.320.055,00
683.745,00
Banco Mundial******
2.000.000,00
749.000,00
820.000,00
431.000,00
Subtotal
2.000.000,00
749.000,00
820.000,00
431.000,00
2.742.865,00
5.221.171,00
3.329.167,00
Holanda*
929.922,00
PNUD Fondos Track
525.000,00
Subtotal
5.749.575,00
265.672,00
Asistencia tcnica no reembolsable
Francia
Prstamos
Total
11.558.875,00
265.672,00
Fuente: UTJ/PROTIERRA. Memoria de labores. Avances y resultados mayo de 1997 a noviembre de 1999.
Guatemala, MAGA, 1999.
Notas: * (PNUD/GUA/97/009), ** (PNUD/GUA/98/016), Proyecto Fundamentos para el Catastro Nacional, **** Proyecto
Piloto de Levantamiento Catastral, ***** ASDI Asistencia tcnica Swedesurvey, ****** PNUD/GUA/97/031.
29
10. Seguridad sobre la tierra y los pueblos indgenas

Varios de los prrafos anteriores se refieren a la realidad indgena, ya que constituyen la mayora de la
poblacin rural guatemalteca. Sin embargo, los Acuerdos de Paz conocen varias provisiones,
primordialemente establecidas en el AIDPI, que exigen reformas legales para superar la discriminacin
contra los pueblos indgenas y garantizarles sus derechos tradicionales a la tierra. Sin embargo, en su
anlisis MINUGUA critica que de estos compromisos muy pocos se han cumplido. En lo siguiente se
presenta un balance:
No se ha cumplido todava que el gobierno adoptar o promover medidas para regularizar la situacin
jurdica de la posicin comunal de tierras por las comunidades que carecen de ttulos de proiedad,
incluyendo la titulacin de las tierras municipales o nacionales con clara tradicin cumunal. Para ello,
en cada municipio se realizar un inventario de la situacin de tenencia de la tierra(AIPDI IV, F5).
No se ha cumplido el compromiso de reconocer y garantizar el derecho a tierras y recursos que no
estn exclusivamente ocupados por las comunidades, pero a las que stas hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales de subsistencia (servidumbres, tales como
paso, tala, acceso a manantiales, etc, y aprovechameinto de recursos naturales), as como para sus
actividades espirituales(AIPDI IV, F6a)
No se ha cumplido el compromiso de obtener la opinin favorable de las comunidades indgenas
previa la realizacin de cualquier proyecto de explotacin de recursos naturales que pueda afectar la
subsistencia y el modo de vida de las comunidades. Las comunidades deberan precibir una
indemizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de estas actividades
(AIPDI IV, F6c).
MINUGUA apunta de que, para hacer cumplir estos tres compromisos adquiridos, son necesarios
reformas substantivos a la legislacin agraria existente.
Tampoco se ha cumplido ninguno de los tres compromisos concretos que se refieren a la restitucin de
tierras comunales y compensacin de derechos (AIPDI IV, F7). Ah dice: Reconociendo la situacin de
particular vulnerabilidad de las comunidades indgenas, que han sido histricamente las vctimas de
despojo de tierras...., el gobierno adoptar o promover las siguientes medidas:
i) suspender las titulaciones supletorias para propiedades sobre las cuales hay reclamos de derechos
por la comunidades indgenas;
ii) suspender los plazos de prescripcin para cualquier accin de despojo a las comunidades indgenas;
iii) sin embargo, cuando los plazos de prescripcin hayan vencido anteriormente, establecer
procedimientos para compensar a las comunidades despojadas con tierras que se adquieran para tal
efecto.
Tampoco se han cumplido los compromisos respecto a la proteccin jurdica de derechos de las
comunidades indgenas (AIPDI IV, F9). Aqui no se citar todos los prrafos de este compromiso, sino
solamente tres de estos, a los cuales el gobierno se comprometi adoptar medidas para:
i) el desarrollo de normas legales que reconozcan a las comunidades indgenas la administracin de
sus tierras de acuerdo con sus normas consuetudinarias;
iv) crear servicios competentes de asesora jurdica para los reclamos de las tierras;
30
v) proveer gratuitamente el servicio de intrpretes a las comunidades indgenas en asuntos legales.

Es impresionante y preocupante el listado de los Incumplidos, particularmente en lo que se refiere a
los derechos a la tierra de los pueblos indgenas. Sin duda alguna, urge que el nuevo gobierno y la
comunidad internacional presten mayor atencin al fiel cumplimiento de estos compromisos,
considerndolos particularmente en el marco de la elaboracin de la prevista jurisdiccin agraria y
ambiental.
11. Discriminacin de la Mujeres

El sector poblacional ms discriminado son las mujeres indgenas. Las mujeres constituyen, segn
datos de MINUGUA, un 64 por ciento de la poblacin rural, y un 81,1 por ciento de todas las mujeres
rurales son indgenas. Un paso positivo para comenzar a superar las numerosas discriminaciones
existentes se ha realizado mediante la creacin de la Defensora de la Mujer Indgena, en julio de 1999.
Su primera tarea es promover y desarrollar, con entidades gobernamentales y no-gubernamentales
acciones tendientes a la propuesta de polticas pblicas, planes y programas para la prevencin,
defensa y erradicacin de todas las formas de violencia y discriminacin contra la mujer indgena
(Acuerdo Gubernativo 525-99). Son facultades de la Defensora tambin, canalizar denuncias y
proporcionar asistencia jurdica a mujeres indgenas vctimas de violencia y discriminacin, como
tambin dar atencin y servicio social. Adems debe promover programas educativos y proponer al
Presiente de la Repblica proyectos de ley en materia de derechos de la mujer indgena. Se considera
que el establecimiento de esta Defensora con sus dependencias regionales es un importante avance
del proceso de paz que ofrece tambin la posibilidad de superar progresivamente la situacin particular
de triple discriminacin que ha vivido la mujer indgena-campesina en Guatemala.
En relacin con el acceso a la tierra, el Censo Agropecuario de 1979 fue uno de los primeros en
Latinoamrica que revel el gener de los agricultores de la nacin, indicando que las mujeres resultan
ser apenas el 6.6 por ciento de los agricultores en Guatemala, lo que sugiere que no slo las
distribuciones estatales de tierra han estado sesgadas con respecto al gnero, sino tambin lo han
estado las prctiucas de herencia (Deere/Len 1999:9). Cabe sealar que las mujeres agricultoras
tienen una representacin desproporcionada como administradoras de microfincas; csi la mitad (46.5
por ciento) manejan fincas de menos de 0.7 hectreas de tierra (ibid.). La discriminacin de la mujer
con relacin al acceso a la tierra fue reproducida por las transferencias del Estado. Segn datos
proporcionados de MINUGUA, de las 116.029 adjudicaciones que el Instituto Nacional de
Transformacin Agraria (INTA) realiz entre 1954 y 1996, slo el 8 por ciento fueron otorgadas a
mujeres.
Aunque aparentemente la discriminacin ya no est contenida expresamente en la legislacin agraria,
en la realidad sigue. En conversaciones recientes con representantes del Fondo de Tierras, los
funcionarios admitieron que hay que diferenciar entre lo que dice la ley y lo que pasa en la realidad. La
representacin de mujeres en las instancias de decisin sigue mnima. Por ejemplo, en la Comisin
Paritaria sobre derechos Relativos a la Tierra, en la cual se discuten todas las leyes relativos al tema
agrario en el proceso de paz, no hay ninguna mujer, ni en la delegacin gubernamental, ni en la parte
de la sociedad civil. En un taller de evaluacin del Fondo de Tierras realizado en octubre de 1999, se
observ el problema que actualmente la participacin femenina en el fondo de tierras es muy
31
reducida. En el anlisis del tema, se diferencia entre las mujeres viudas y madres solteras jefas de
hogar, y mujeres esposas de hombres solicitantes de la tierra. Las mujeres viudas y madres solteras,
consideradas jefas de familia, segn el anlisis del taller, s tienen acceso a la tierra y estn
involucradas en todo el proceso de otorgamiento de la tierra. Sin embargo, las esposas de los hombres
solicitantes no participan en el proceso de otorgamiento, ni en los estudios preliminares, la negociacin,
la entrega final y firma de ttulos de propiedad, ni en las reuniones de asistencia tcnica y elaboracin
de propuestas productivas, aunque la ley dicta que ambos cnyugues deben firmar los ttulos
(FONTIERRAS 1999:15). En efecto, slo 11 por ciento de los crditos adquiridos con el Fondo de
Tierra para la compra de tierra entre 1998 y 2000, estn bajo la responsabilidad de mujeres
(MINUGUA 2000a:9).
Parece que persiste el mismo problema que se conoce de otras experiencias centroamericanas: que de
hecho el pleno derecho a la tierra slo lo ejercen las mujeres que no tienen marido. Esa figura
paradjica tiene que ver con la definicin de quin es jefe de hogar. Por alguna razn irracional, cuando
hay hombre, se asume que l es el jefe del hogar, lo que evidentemente es expresin simple y muy
cotidiana de la discriminacin de la mujer.
12. Poltica Salarial

La obligacin de garanta implica que el Estado adopte medidas que ofrezcan posibilidades de realizar
los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, a grupos que hasta entonces no han podido disfrutar
de ellos. En este marco ha sido una de las preocupaciones permanentes del Comit de DESC de las
Naciones Unidas, recordar a los estados que el salario mnimo debe cubrir la canata bsica. En
Guatemala, sin embargo, el salario mnimo no corresponde con los requisitos del derecho internacional.
Segn las apreciaciones del PIDESC de la OIT, el salario mnimo debe cubrir cuando menos la canasta
bsica de una familia de tamao medio en el pas.
En una investigacin de CONGCOOP, se calcula en base a la metodologa usada por el Ministerio de
Trabajo y Previsin Social, que el costo de la canasta bsica de alimentos en el rea rural ascendi en
1998 a 1,394.20 quetzales mensualmente, y que el costo de la canasta bsica vital (incluyendo otras
necesidades bsicas ms all de los alimentos) lleg a 2,544.16 quetzales por mes. Al mismo tiempo,
el salario mnimo agropecuario se ubica actualmente en 485.15 quetzales mensualmente. Es decir, que
en este momento una familia guatemalteca rural debera disponer de tres salarios mnimos para cubrir
slo la alimentacin, y necesitara ms de cinco salarios para poder cubrir tambin sus otras
necesidades bsicas (CONGCOOP 1999)..
La investigacin descubri tambin que el salario mnimo agropecuario ha disminudo en trminos
reales durante los ltimos 15 aos. En 1983, el salario mnimo agropecuario era de 96.00 quetzales.
Aument hasta hoy cinco veces, o exactamente en un 505.4 por ciento. Sin embargo, la canasta bsica
de alimentos de 1983 era de 143.05 quetzales, los costos de la canasta bsica vital eran de 261.03
quetzales. Han subido los costos de la canasta bsica desde entonces ms de nueve veces,
exactamente en un 974.6 por ciento. Significa que el salario mnimo agropecuario hoy da es peor que
hace 15 aos. Por lo tanto, FIAN recomienda que se revise urgentemente el salario mnimo para
garantizar que un nuevo salario mnimo est en conformidad con lo que establece el derecho nacional
e internacional (vase tambien el estudio reciente de MINUGUA al respecto: MINUGUA 2000b).
32
En la conversacin con FIAN, el Procurador Ajunto de Derechos Humanos calific al salario mnimo
que no cubre la canasta bsica como medida central para el anti-desarrollo. Cabe recordar que la
cantidad de hogares afectados es grande. Segn los datos indicados del Ministerio de Agricultura, son
ms de un milln de familias que viven en un nivel de subsistencia o infrasubsistencia, y de las cuales
la mayora migra a trabajar en las fincas de la costa guatemalteca o mexicana. Tambin la Directora
General de Trabajo, reconoci que el salario mnimo que, segn ella, a lo mejor sirve para comer mal,
pero desnudo y sin techo, no est en conformidad con lo que requieren los compromisos del Estado de
Guatemala con del derecho internacional.

Una paz justa y duradera en Guatemala pasa necesariamente por el cumplimiento de todos los
derechos humanos econmicos, sociales, culturales, civiles y polticos. En este marco, el papel de los
DESC es crucial. Si una gran parte de la gente sigue teniendo hambre, mientras otros acaparan las
riquezas, si la mayora campesino-indgena queda sin acceso a los recursos que necesitan como
mnimo para una vida digna, no sentirn la paz. Si los derechos laborales no valen en las fincas y el
salario no alcanza siquiera para la alimentacin mnima de una familia, la paz no se hace realidad.
Guatemala es estado parte del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y
ha asumido por lo tanto el compromiso de respetar, proteger y garantizar estos derechos humanos. De
los temas abordados en este captulo, pertenecen a las dimensin del respeto y proteccin a los DESC,
las partes sobre conflictos agrarios, conflictos laborales, seguridad sobre la tierra y catastro, y
seguridad sobre la tierra y los derechos de los pueblos indgenas. A la dimensin de la obligacin de
garanta pertenecen las partes sobre acceso a la tierra (va Fondo de Tierras, regularizacin y poltica
fiscal) y sobre la poltica salarial. En este resumen, se presenta diez conclusiones, estructuradas segn
las obligaciones estatales frente a los DESC, y las recomendaciones subsecuentes al Gobierno de
Guatemala y la comunidad internacional.
La demanda principal es que se haga realidad del cumplimiento de los Acuerdos de Paz en materia
agraria y laboral. Sin embargo, en el quinto ao despus de la firma de los Acuerdos, y conociendo los
resultados posibles del proceso de paz, hay que pensar cmo superar los dficits mayores de los
mismos Acuerdos de Paz. No cabe duda que el mayor obstculo del desarrollo rural y de un mejor
cumplimiento de los DESC de la poblacin campesino-indgena, que s pone en peligro a mediano y
largo plazo la paz social en Guatemala, es la persistente extrema concentracin de tierras en pocas
manos. Para garantizar que la paz sea duradera y el desarrollo sostenible, sin embargo, se considera
inevitable tocar el tab de la necesidad de una transformacin de la estructura de la tenencia de la
tierra en Guatemala en el sentido de una Reforma Agraria Integral.
Al Gobierno de Guatemala se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto y
Proteccin a los DESC adopte medidas para:
1. Fortalecer la capacidad de CONTIERRA en la resolucin de conflictos agrarios.
33
2. Impedir las violaciones constantes de derechos laborales en el campo, mediante la revisin y el

fortalecimiento de los mecanismos de verificacin laboral, y mediante las medidas necesarias para
adecuar la legislacin nacional a los convenios suscritos con el derecho internacional.
3. Garantizar en el marco del establecimiento del Catastro la mayor transparencia y particpacin social
posible, procurando que los despojos histricos y transferencias ilegales del pasado sean detectados.
4. Asegurar que las reformas legales establecidos en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indgenas sean plenamente implementadas.
En el marco de su obligacin de garantizar los DESC, se recomienda al Gobierno de Guatemala:
5. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y campesinas a la tierra y
los recursos productivos, integrando de manera consecuente las dimensiones de los derechos
igualitarios de la mujer y de la pluriculturalidad de la Nacin.
6. Asignar un monto significativamente mayor para el funcionamiento del Fondo de Tierras;
7. Asegurar que, en el marco de la Regularizacin, se recupere las tierras nacionales entregadas en
forma irregular, principalmente en El Petn y la Franja Transversal del Norte.
8. Procurar, que por medio de la poltica fiscal o legislacin especfica sobre tierras ociosas, que stas
pasen a manos de campesinas y campesinos para que sean trabajadas debidamente.
9. Promover un proceso de ajuste constante del salario mnimo al nivel del costo de la canasta bsica,
cumpliendo de tal manera el compromiso del Estado de Guatemala con el derecho internacional.
10. En el marco de cumplir con el compromiso de promover una transformacin de la estructura de la
tenencia y del uso de la tierra, tocar el tab de la extrema polarizacin actual de la tierra, abriendo un
debate sobre la posibilidad y necesidad de una reforma agraria en Guatemala.
A los gobiernos e instancias intergubernamentales de la comunidad internacional se recomienda
que, en el marco de sus dalogos polticos y cooperacin econmica con el Gobierno de Guatemala,
manifiesten su preocupacin sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los DESC, ofreciendo
apoyo econmico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos. Particularmente se
recomienda que la comunidad internacional ponga nfasis en:
1. plantear al Gobierno de Guatemala, la necesidad de un fortalecimiento institucional y financiera de
CONTIERRA; y averiguar las posibilidades de una cooperacin con esta entidad gubernamental para
que cumpla mejor con su mandato;
2. manifestar al Gobierno de Guatemala la preocupacin sobre las masivas violaciones de derechos
laborales en el campo; a analizar posibilidades de apoyo al Ministerio de Trabajo, a la Procuradura de
Derechos Humanos y organizaciones de la sociedad civil para una verificacin eficiente de la situacin
laboral;
34
3. asegurar que las inversiones internacional para el establecimiento del catastro sean dirigidas a
detectar los despojos histricos y transferencias ilegales del pasado, particularmente en El Petn y la
Franja Transversal del Norte;
4. urgir al Gobierno de Guatemala la necesidad de promover inmediatamente las reformas legales
establecidas en los Acuerdos de Paz con respecto a los derechos de los pueblos indgenas, que han
quedado sin cumplimiento hasta ahora;
5. solicitar al Gobierno de Guatemala que cumpla con la elaboracin de una estrategia integral para el
acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, poniendo particular atencin a los
derechos igualitarios de la mujer y el aspecto de la pluriculturalidad;
6. tocar el tab de la necesidad de una transformacin de la estructura agraria extremadamente
polarizada, como un requerimeinto de los derechos humanos, particularmente la obligacin estatal de la
reforma del regmen agrario cuando es indispensable para la implementacin del Derecho Humano a la
Alimentacin (Art. 11 PIDESC);
7. averiguar las posibilidades de cooperacin econmica con Guatemala en el caso que el Gobiero
tuviera voluntad de promover un iniciativa de esta naturaleza;
8. manifestar al Gobierno de Guatemala que, para el seguimiento de las inversiones internacionales en
el proceso de paz, es necesario una mayor movilizacin de recursos internos por medio de una poltica
fiscal adecuada y que, con respecto a la tierra, d incentivos para que pasen las tierras ociosas y
subutilizadas a manos de las campesinas y campesinos.
9. plantear al Gobierno de Guatemala que el salario mnimo actual no est en conformidad con los
requisitos del derecho internacional; y averiguar de qu manera la cooperacin al desarrollo puede
contribur al establecimiento de un ajuste permanente del salario mnimo a los estandares mnimos de
Derechos Humanos.
14. Bibliografa
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Repblica de Mxico y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) en la ciudad de
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15. Listado de Entrevistas
Gobierno:
Roger Anbal Valenzuela, Ministro de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (enero a julio de 2000)
Pedro Pablo Palma Lau, Director Ejecutivo de CONTIERRA
Carlos Cabrera, Coordinador de la Unidad Tcnica-Jurdica UTJ-MAGA
Carmelina Javier, Directora General de Trabajo, Ministerio de Trabajo
Marco Antonio Aguilar Palma, Procurador Adjunto de Derechos Humanos
Gilberto Romeo Alvarado Polanco, SEPAZ
Organismos internacionales:
Carlos Camacho, Oficial de MINUGUA para Asuntos Agrarios
Ricardo Changala, Oficial de MINUGUA para Asuntos Laborales
Norbert Walter, Director GTZ-Guatemala
Dittmar Jenrich, Proyecto Catastro-GTZ
Homero Fuentes, Fundacin Ebert-COVERCO
Equipo de la Washington Office for Latin America, WOLA
37
Sociedad Civil
Rodrgo Nogueira, Asociacin Nacional de Caf, ANACAFE
Junta Directiva de la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas, CNOC
Helmer Velsquez y Byron Garoz, Coordinacin de ONGs y Cooperativas, CONGCOOP
Eliseo Perez, Bonifacio Martnez, Sergio Funes y Otto Peralta, COPMAGUA-CNP-TIERRA
Rolando Sierra, CECODE
Ursula Roldan e Ingrid Urzar, Pastoral de la Tierra
Juan Jos Monterosa y Juan Ortega Luz, Pastoral de las Culturas de San Marcos
Frank La Rue, CALDH
Rosalinda Hernndez, INFORPRESS
Eugenio Inser, AVANCSO
38
Captulo 3
Poltica Agraria en Honduras
1. El pas en reconstruccin
Durante unos pocos das entre octubre y noviembre de 1998, el huracn Mitch provoc miles de
vctimas mortales, dej sin vivienda a millones de personas, arras con cosechas y destruy
infraestructura en Amrica Central. Desde entonces, los gobiernos y la comunidad internacional han
cooperado primero para superar la emergencia y luego se concentraron en la reconstruccin de los
pases ms afectados, Honduras y Nicaragua. Pero, de que reconstruccin se trata? Deben
reconstruirse las mismas estructuras de antes? O pueden orientarse los esfuerzos nacionales e
internacionales hacia una reconstruccin y transformacin de los pases con mayor justicia social? La
catstrofe afect en mayor grado a los pobres del campo, agravando su situacin de pobreza y
haciendo visible al mundo entero la injusticia social existente.
Las cifras de la tragedia indican que, en Honduras el huracn dej 5,657 muertos, 8,057
desaparecidos, 12,272 heridos, y un total de 1.5 millones de personas afectadas (BID 2000). Los daos
materiales sufridos por el pas fueron cifrados por la CEPAL en 3,700 milliones de dlares equivalentes
al 77 por ciento del PIB, estimndose una prdida del 70 por ciento de la produccin agrcola (Grupo
Consultivo 2000:9). El sector agropecuario fue indudablemente el ms golpeado por la catstrofe, con
daos totales estimados en 2,052 millones de dlares, sin incluir la produccin forestal. Segn datos
oficiales de febrero de 2000, el valor agregado del sector cay en 7 por ciento en 1998, y para 1999 se
esperaba una reduccin adicional de 5 por ciento (Gobierno de Honduras 2000a: 47).
La comunidad internacional respondi al Plan Maestro de Reconstruccin del Gobierno de Honduras
comprometiendo un total de 2,763.4 millones de dlares, lo que super las expectativas iniciales. Este
monto incluye recursos nuevos (1,611.5 millones de dolares), apoyo para la balanza de pagos y alivio
de deuda (381.4 millones), emergencia y ayuda humanitaria (97.3 millones), fondos reprogramados de
cooperacin asignada antes de noviembre de 1998 (285.9 millones de dlares) y otros recursos de
apoyo (387.3 millones) (Gobierno de Honduras 2000b: 2). Hasta febrero de 2000, se haba suscrito un
monto total de 1,412.7 millones de dolares, de los que 730.9 millones corresponden a donaciones, y
681.8 a prstamos (Grupo Consultivo 2000b:4).
En diciembre de 1999, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial analizaron el caso de
Honduras y declararon su elegibilidad inicial para la iniciatica HIPC (Iniciativa de Pases Pobres
Altamente Endeudados). De ah se ha abierto un proceso paralelo a la reconstruccin, en el cual
Honduras tendr que profundizar las reformas estructurales acordadas cuando acordaron la Enhanced
Structural Adjustment Facility (ESAF) con el FMI, que ahora se transforma en Poverty Reduction and
Growth Facility, y elaborar para ello una Estrategia de Reduccin a la Pobreza (Grupo Consultivo
2000:11; vase el subcaptulo correspondiente).
39
2. El tema agrario en la reconstruccin

El tema agrario resurgi en la agenda nacional de Honduras despus del huracn Mitch. La
vulnerabilidad econmica, social y ecolgica est estrechamente ligada a la estructura de tenencia de
la tierra. Evidentemente, los ms afectadas por el Mitch fueron los grupos campesinos quienes, por
falta de acceso a tierras aptas para la agricultura, haban buscado zonas precarias para vivir y cultivar,
y perdieron todo, cuando la tormenta se les llev tierra y techo. El Presidente de la Repblica de
Honduras, Carlos Flores Facuss, afirm en el marco de la inauguracin del Foro Nacional sobre
Acceso a la Tierra y Desarrollo Rural en noviembre de 1999 en Tegucigalpa, que el acceso a la tierra y
el desarrollo rural constituyen elementos fundamentales para la reconstruccin y transformacin del
pas.
En el mismo evento, el Ministro de la Presidencia, Gustavo Alfaro, manifest: Dentro de una Poltica
efectiva de Combate a la Pobreza, es importante y necesario garantizar o facilitar a las familias ms
pobres, el acceso a las diferentes formas del capital humano, que les permita educacin profesional,
salud, y tambin al capital fsico que lo integra la tierra y el crdito (Alfaro 1999:6). Entre las medidas
centrales relacionadas con la tenencia de tierra, mencion la formulacin del proyecto Piloto del Fondo
de Tierras, la recuperacin de tierras (estatales, arrendadas y privadas) as como la compra directa por
el Instituto Nacional Agrario (INA), para fines de reforma agraria. Asimismo, expres que el Gobierno de
la Repblica ha planteado la necesidad de una evaluacin de la aplicacin de la Ley de Modernizacin
y Desarrollo del Sector Agrcola, a fin de determinar sus logros en beneficio del pas o adecuarla a las
necesidades y retos que impone el desarrollo de un sector agrcola basado en la justicia y la equidad
(Alfaro 1999:6).
Segn el Ministro-Director del INA, Anbal Delgado Fiallos, el tema del acceso a la tierra, cobr nueva
relevancia en el marco de la reconstruccin del pas. Para l, este problema no se agota en la cuestin
meramente tnica. Pensamos as en los aspectos que tienen relacin con la paz, la justicia social, la
seguridad jurdica y el respeto a los derechos econmicos y sociales, parte de los derechos humanos y
captulos destacados de nuestra Constitucin. El titular del INA afirm que se trata de concertar
propuestas para garantizar la propiedad de la tierra; segur legalizndola a quienes no la poseen con
plenitud; propiciar el ejercicio del derecho a la propiedad a quienes no la tienen; integrar a la mujer y la
pareja a los procesos de titulacin; lograr preservar o reconstruir las estructuras ecolgicas depredadas
o amenazadas; poner bajo cultivo la tierra ociosa y rescatar aquella que por coyunturas determinadas
est sustrada del proceso productivo ( Delgado Fiallos 1999:1).
A nivel internacional, hay inters especial para que la reconstruccin lleve a un dessarrollo rural ms
justo y sostenible. La Ministra de Cooperacin para el Desarrollo de Alemania, Heidemarie WieczorekZeul, una de las promotoras ms decididas de las iniciativas internacionales por la condonacin de la
deuda externa, expres ante una delegacin de la sociedad civil hondurea invitada por FIAN, que la
condonacin tiene que ser acompaada por un camino diferente de desarrollo. Uno de los ms
importantes pasos en este camino debe ser la implementacin de la Reforma Agraria manifest la
Ministra.
Asimismo, varios diputados del Parlamento Europeo manifestaron en una carta dirigida al Presidente
de Honduras: Consideramos que, para que el sector de la poblacin rural pobre pueda participar en el
desarrollo del pas, hay que evaluar y reorientar las polticas agrarias que han tenido un efecto
40
exclusivo hacia estos sectores, ya que el acceso de las familias campesinas a la tierra, al crdito, a la
asistencia tcnica y a precios rentables para la produccin se han limitado de manera preocupante
durante los ltimos aos. El perodo de la reconstruccin ofrece la oportunidad para la revisin de la
poltica agraria que incluye tambin una revisin de la poltica de cooperacin internacional con el
sector agroforestal (Kreissl-Drfler 1999).
El Grupo Consultivo de Seguimiento Local que se constituy a partir de Estocolmo entre Estados
Unidos, Canad, Alemania, Suecia y Espaa, amplindose despus por el BID, PNUD y Japn, cre
grupos de trabajo relacionados con diversos sectores, para garantizar una coordinacin mejor de la
cooperacin. El Grupo de Trabajo Agroforestal y Ambiente concert a finales de enero una propuesta
conjunta al Gobierno de Honduras, que trata de aplicar el cuarto principio de Estocolmo, la promocin
de Derechos Humanos, al sector. Entre las lneas de trabajo sugeridas estn: asegurar a las etnias y
mujeres igualdad en el acceso a los recursos naturales y a los medios de produccin; asegurar
jurdicamente la tenencia de la tierra; reconocr los derechos de las etnias sobre sus tierras; reconocer
el derecho a la alimentacin, propiciando polticas y medidas de seguridad alimentaria; promover
acciones que permitan mejorar las condiciones del trabajador rural.
3. La evolucin de la estructura agraria
La Ley de Reforma Agraria promulgada en 1962, decret la distribucin de las tierras que no cumplan
con los requerimientos de la funcin social. En las dcadas subsiguientes, se establecieron varios
decretos especficos para la implementacin de la Reforma Agraria. La era de oro de la Reforma
Agraria en Honduras fue la dcada de los 70, sobre todo entre 1973 y 1977, cuando se distribuyeron
120 mil hectreas en slo cinco aos. En el transcurso de trs dcadas, se adjudicaron 409 mil
hectreas a un total de 60 mil familias campesinas asociadas en 2,800 grupos campesinos. En
relacin a la superficie, la Reforma Agraria afect el 12.3 por ciento de la tierra con vocacin rstica del
pas. En trminos de poblacin, el proceso de Reforma Agraria benefici a un 13 por ciento de las
familias rurales (Salgado 1996: 106). En sntesis, la Reforma Agraria ha tenido un impacto positivo,
aunque apenas pudo contrarrestar el proceso simultneo de concentracin de tierra, de manera que
todava persiste una polarizacin de los recursos sorprendente.
Cuadro 3
Tenencia de la tierra segn nmero de explotaciones y superficie
Area en Hectreas
Menos de 1
Nmero de
Explotaciones
Porcentaje de
Explotaciones
Superficie en
Hectreas
Porcentaje de la
superficie total
80,088
25.2
46,512
1.4
1 hasta 5
147,573
46.5
339,699
10.2
5 hasta 10
34,930
11.0
247,068
7.4
10 hasta 50
42,771
13.4
931,597
27.9
50 hasta 100
6,635
2.0
449,505
13.4
100 hasta 1000
5,092
1.6
1,093,654
32.7
110
0.0
229,045
6.8
TOTAL
317,199
99,7
3,337,080
Fuente: IV Censo Nacional Agropecuario 1993, citado segn Salgado 1996: 93.
99.8
ms de 1000
41
An, la tenencia de la tierra refleja una desigualdad profunda: los latifundios con ms de 10 hectreas
representan slo un 1.6 por ciento de las fincas, pero disponen de un 40 por ciento de la superficie
agrcola. Por el otro lado, las fincas que tienen menos de una hectrea, representan un cuarto de todas
las explotaciones y slo cultivan el 1.4 por ciento de la tierra rstica. Si se agregan a este grupo los
otros productores pequeos (con menos de cinco hectreas), se llega a la sitcacin que los
campesinos con poco acceso a la tierra, aunque representan un 72 por ciento de las fincas, disponen
de menos del 12 por ciento de la tierra apta para la agricultura (Salgado 1996:93).
Adicionalmente, el Censo Agropecuario de 1993 revel, que hay ms de 126 mil familias rurales que no
tienen ningn acceso ni a la tierra ni a un empleo permanente, representando un 27 por ciento de la
poblacin rural. Juntos con las ms de 80 mil familias que tienen menos de una hectrea, suman ms
de 200 mil familias campesinas (lo que equivale a un 44 por ciento de la poblacin rural) que no tienen
ningn acceso o un acceso muy deficiente a la tierra (Baumeister/Wattel 1996:21). En 1952, estos dos
estratos de las familias sin tierra y con menos de una hectrea, representaban un 18 por ciento del
total. El hecho que para 1974 este sector de la poblacin rural haba aumentado al 41 por ciento,
contribuy a que se hiciera conciencia de la necesidad de una Reforma Agraria. Hoy, tanto el nmero
como el porcentaje de estas familias es mayor. Ellas viven en condiciones sumamente precarias y
constituyen el ncleo de la pobreza extrema en el campo hondureo.
Cuadro 4
Familias rurales con y sin tierra
Estratos
Nmero 1952
en %
Nmero 1974
en %
Nmero 1993
en %
Trabajadores
bananeros
20,800
11
18,000
22,000
Sin tierra
19,077
10
89,955
30
126,383
27
Menos de 1 hectrea
15,394
33,771
11
80,088
17
de 1 hasta 5
hectreas
73,617
37
91,010
30
147,573
32
de 5hasta 50
hectreas
60,464
31
62,654
21
77,701
17
6,660
7,901
11,837
196,012
100
303,291
100
465,582
100
50 y ms
hectreas
TOTAL
Fuente: Mark Ruhl, Estudios Sociales Centroamericanos No. 36, 1983; IV Censo Agropecuario de 1993; y SECPLAN,
Desarrollo Humano, Infancia y Juventud 1994; elaborado por ramn Salgado, en: Baumeister/Wattel 1996:21.
De acuerdo con datos de la Direccin General de Estadsticas y Censos para el ao 1997, el 64.2 por
ciento de la poblacin total se encontr bajo la lnea de pobreza (menos de 2,100 Kcal) por da. En el
caso de la poblacin rural, casi tres de cuatro hogares (72,6 por ciento) se encontraban bajo la lnea de
pobreza, mientras que la incapacidad familiar de cubrir la alimentacin bsica, es decir, la indigencia
42
(menos de 1.800 Kcal por da), aument de 52.9 por ciento en 1994 a 66.9 por ciento en 1997 (RESAL
1999:1; McHugh 1999:7). El aumento fuerte de la pobreza extrema en el era rural significa un
retroceso preocupante para la realizacin de los DESC y particularmente del Derecho a al
Alimentacin, situacin que se agrav por los efectos del Mitch.
Datos oficiales sealan la persistencia y la profundicacin de los ya altos niveles de desnutricin,
particularmente en el rea rural. El Gobierno de Honduras, en su informe oficial sobre la aplicacin del
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales publicado en julio de 1998, indica
que en 1987 ms del 63% de las familias no cubran sus necesidades energticas, es decir estaban
subalimentadas, mientras que en 1994 era un 77%, siendo mayores los porcentajes en las familias del
rea rural en las de bajos ingresos y en las que viven en la zona occidental del pas (Ocotepeque, La
Paz, Lempira, Intibuc) (Gobierno de Honduras 1998:pr.150).
De acuerdo con el mismo informe, la desnutricin crnica medida a travs del indicador talla para la
edad en nios entre 6 y 9 aos, subi del 34.9 por ciento en 1991 al 38.6 por ciento en 1995, con
niveles mayores del 60 por ciento en los departamentos de Intibuc y Lempira (Gobierno de Honduras
1998:pr.166). La proporcin de nios menores de 5 aos con dficit en la talla para edad (desnutricin
crnica) muestra un ligero aumento de 39.1 por ciento en 1987 al 40 por ciento en 1997 y alcanza
niveles del 68 por ciento en el departamento de Intibuc y 67 por ciento en Lempira, segn datos del
PNUD (McHugh 1999:5). La Coordinadora de la Comunidad Europea para el Programa de Seguridad
Alimentaria en Honduras indica:En cifras absolutas, en 1990 haba 500,000 pre-escolares desnutridos
que requeran atencin, en 1995 esta cifra superaba los 600,000 y si se mantiene la misma tendencia,
se estima que en el ao 2000 pasar los 700,000 nios (McHugh 1999:5).
Los datos referidos indican que la pobreza rural y el hambre se agudizaron en la dcada de los 90, ya
antes del Mitch, y an peor con los efectos del mismo. Esta observacin pone en duda, si las polticas
aplicadas durante la dcada pasada han correspondido con las obligacines asumidas por el Estado de
Honduras con los DESC. El Informe sobre Desarrollo Humano en Honduras de 1998 estipula que en el
paradigma del desarrollo humano, la equidad en el en el acceso a oportunidades polticas, econmicas
y sociales debe ser vista como un derecho humano bsico. Sin embargo manifiesta el mismo
documento que los estudios sobre desarrollo humano muestran que Honduras, con un nivel medio
bajo, est entre los tres pases que tienen mayor desigualdad en la distribucin del ingreso y de las
oportunidades en la regin latinoamericana, lo que significa la existencia de dinmicas de exclusin y
marginacin de un gran porcentaje de la poblacin(PNUD 1998:2).
4. Ajuste estructural y derechos humanos

Con la dcada de los 90, se introdujeron en Honduras las polticas de ajuste estructural. En su informe
sobre la aplicacin de los DESC, el Gobierno de Honduras reconoce explcitamente el efecto
devastador de estas polticas para los DESC. En relacin al Arto. 2 PIDESC, el informe dice: El
Estado de Honduras toma las medidas adecuadas para lograr el desarrollo progresivo de los derechos
econmicos que le corresponde a la poblacin. Sin embargo, se observan preocupantes deterioros en
la efectividad de los mismos signados por la regresividad de estos derechos. De manera plena, y en
forma significativa, se observa el efecto devastador que, sobre la realizacin de estos derechos han
tenido los sucesivos ajustes estructurales de la economa(Gobierno de Honduras 1998:pr.6).
43
El informe manifiesta, en relacin al Arto.11 PIDESC, derecho humano a la alimentacin: 170. En

1990, el Gobierno inici un programa de ajuste estructural con el fin de establecer un mejoramiento en
el marco econmico del pas, mejorar la eficiencia y reducir el tamao del sector pblico e incentivar al
sector privado... 171. El programa introdujo reformas para reducir los aranceles que protegan a las
industrias de la competencia internacional y liberar los comercios financieros y agropecuarios. Se
modific el rgimen cambiario, se eliminaron algunos subsidios a insumos bsicos y se liberaron las
tasas de inters lo que ha encarecido el costo de la vivienda. 172. Estas medidas trajeron como
resultado en los primeros aos de su aplicacin fuertes impactos negativos en la poblacin,
especialmente aquella ms vulnerable, lo que tiene sus repercusiones a la fecha, debido al incremento
sufrido en los precios en general; en particular en los precios de los productos de la canasta de
alimentos...173. Para atenuar el impacto del programa de ajuste sobre la poblacin, se cre en Fondo
Hondureo de Inversin Social (FHIS) y el Programa de Asignaciones Familiares (PRAF). El primero se
orienta a la construccin de infraestructura social y econmica, y el segundo a la asistencia
nutricional(Gobierno de Honduras 1998: pr. 170-173).
Se concluye que el Gobierno de Honduras s reconoce que el programa de ajuste estructural ha tenido
un efecto devastador para los DESC y para el Derecho Humano a la Alimentacin. Sin embargo, no
expresa la voluntad de reformular las polticas econmicas emprendidas, sino quiere resolver el
problema del real regroceso de los DESC por medio de programas sociales. Los indicadores antes
sealados ponen en evidencia que con esta perspectiva el gobierno contribuy a generar ms pobreza,
en lugar de superarla. Crece la economa, y a la vez crece la pobreza. La Coordinadora de la Unin
Europea para Seguridad Alimentaria en Honduras, lo articula as: Aunque es cierto que la liberalizacin
de mercados y la apertura comercial contribuyen al crecimiento econmico en trminos generales, no
es cierto que sean conducentes al alivio de la pobreza y a la seguridad alimentaria. Al contrario, como
ya hemos visto, aunque la puesta en marcha de programas de ajuste estructural desde principios de los
aos noventa ha contribuido en trminos generales al mejoramiento de la economa, los beneficios no
han sido compartidos de una manera equitativa. Al contrario, el porcentaje bajo la lnea de pobreza ha
aumentado significativamente (McHugh 1999:15).
5. El cierre del acceso a la tierra

En 1992, se decret la Ley para la Modernizacin Agrcola y el Desarrollo Agrcola (LMDSA) como
medida central del ajuste estructural para el sector agro-forestal. Esta ley rectora para de la poltica
agraria, agrcola y forestal desde entonces, tiene como objetivo fundamental el impulso del desarrollo y
de la modernizacin del sector rural, sometindolo de manera consecuente a las reglas del mercado.
Segn distintos anlisis, la Ley de Modernizacin Agrcola puso fin al proceso de Reforma Agraria en
Honduras (PNUD 1998:102; RESAL 1999:15; Korczowski 1999:7; Ros 1998). En relacin al acceso a
la tierra, la ley en primer lugar redujo los causales de afectacin de tierras para fines de la Reforma
Agraria a dos: la ociosidad y los sobretechos (Arto. 50 y 51 LMDSA). Sin embargo, ni la expropiacin
por estos causales han sido impuesta, lo que cre una situacin de conflicto en el agro que se
documenta de modo ejemplar en el caso CAGSSA en el subcaptulo siguiente. En segundo lugar, la ley
establece que debe constituirse un Fondo de Tierras (Arto.69). A pesar de que, en 1993, se emiti una
Ley del Fondo de Tierras, este ltimo nunca ha sido puesto en funcin. Hubiera sido la tarea de
FONTIER ofrecer a familias campesinas crdito oportuno para la compra de hasta 10 hectreas de
44
tierra. ltimamente, el Gobierno de Honduras, en cooperacin con el Banco Mundial ha iniciado un

proceso para establecer un Fondo de Tierras (Korczowski 1999).
Por otro lado, la ley permiti la venta de tierras que se haba adjudicado durante el proceso de Reforma
Agraria (Arto.70), lo que condujo a una situacin contradictoria: en los primeros tres aos de la Ley de
Modernizacin (1992-94), 242 grupos campesinos vendieron un total de 30 mil hectreas de las tierras
que haban recibido en el marco de la Reforma Agraria, la mayora en los valles frtiles en la Costa
Atlntica (Posas 1996:144). De tal manera, en la regin del litoral atlntico, el nmero de los
beneficiarios de la Reformaa Agraria baj a 43 por ciento, 53 por ciento de las tierras adjudicadas
fueron vendidas (RESAL 1999:15). Un 57 por ciento de las tierras fueron compradas por dos
compaas bananeras Standard Fruit Company y Tela Railroad Company las que en el transcurso de
este siglo, han acaparado en sus manos alrededor de 200 mil hectreas (Rosales 1996:6.17). La venta
de tierras de la reforma agraria qued como caso clsico de una reconcentracin de tierra, de una
"contrarreforma agraria" en un contexto neoliberal.
Un estudio reciente del Banco Mundial sobre el futuro Fondo de Tierras, admite que es probable que la
concentracin de la tenencia de la tierra haya ido aumentando a partir de la promulgacin de la
LMDSA. Por un lado, una parte importante del sector reformado se ha desintegrado, sobre todo en el
Valle de Agun y otras reas de alto potencial comercial; y por otro lado, la Ley puso fin a la afectacin
de tierra para fines de reforma agraria (Korczowkski 1999:7). Coincide este anlisis con las
observaciones de otros analistas y actores de la sociedad civil. El Consejo Coordinador de
Organizaciones Campesinas de Honduras, COCOCH, y la coalicin amplia de organizaciones de la
sociedad civil, INTEFOROS, concluyen: El modelo de desarrollo rural implantado por la LMDSA,
acentu la concentracin de la propiedad, y agregan las consecuencias inevitables de una poltica
agraria que reserva el acceso a la tierra para quienes tienen el capital para comprarla: La migracin
del campo a la ciudad, a las zonas de reserva y a otros pases, continuar en proporcin directa con las
dificultades de los campesinos para acceder a la tierra (COCOCH 1999:10; INTERFOROS 1999b10).
En la entrevista con FIAN, el Ministro de Agricultura y Ganadera, Guillermo Alvarado, explic que su
ministerio trata el tema de la pobreza desde dos ngulos: el de la equidad y el otro del desarrollo
econmico. Inform que un 53 por ciento del presupuesto de la Secretara de Agricultura y Gandera se
invierte en programas de desarrollo rural dirigidos al combate de la pobreza. El Ministro sostiene que el
marco establecido por la LMDSA es la orientacin adecuada para el desarrollo agropecuario en el pas.
En cuanto al acceso a la tierra y los dems recursos productivos, subray varias veces durante la
conversacin, que toda poltica comienza con el mercado. El enfoque no es tanto en la tierra, sino en
los mercados y su funcionamiento, afirm. El camino hacia la seguridad alimentaria es la generacin
de la riqueza, dijo, si se dinamiza la riqueza, habr menos pobreza en el pas.
Para el Ministro, no debe haber otro acceso a la tierra que a travs del mercado. Por lo tanto, est muy
escptico frente al proceso de reforma agraria. Expres que la reforma agraria, cuando procede a
expropiar tierras privadas, atenta contra un factor determinante para el desarrollo del pas: la seguridad
de la inversin externa. De este modo, la reforma agraria en el sentido de un mecanismo de
redistribucin de tierras que no cumplan con su funcin social, para l no es elemento esencial para el
desarrollo rural sostenible, sino, ms bien un obstculo para el mismo, porque distorciona el mercado
de tierras. Aunque reconoce que la reforma agraria es parte del programa de su gobierno, manifiesta
que l no la apoya.
45
Evidentemente existen visiones muy contradictorias dentro del mismo Gobierno de Honduras. Los
pronunciamientos del Presidente de la Repblica, el Ministro de la Presidencia y el Ministro-Director del
INA en el marco del Foro Nacional sobre Acceso a la Tierra y Desarrollo Rural sealan un enfoque
distinto a la versin ortodoxa neoliberal de que el acceso a la tierra debe dejarse nicamente a la mano
invisible del mercado. El conflicto agrario actual con referencia al sobretecho de CAGGSA refleja esta
situacin de incoherencia dentro del mismo gobierno. Desde una perspectiva de los DESC es de alta
importancia implementar lo que el Ministro de la Presidencia, Gustavo Alfaro, anunci: una evaluacin
de la aplicacin de la Ley de Modernizacin y Desarrollo del Sector Agrcola, a fin de determinar sus
logros en beneficio del pas o adecuarla a las necesidades y retos que impone el desarrollo de un
sector agrcola basado en la justicia y la equidad (Alfaro 1999:6).
La Red Europea de Seguridad Alimentaria concluye su anlisis de los problemas principales de las
familias campesinas para acceder a la tierra de la manera siguiente: a) el acceso a tierras vrgenes se
ve cada vez ms reducido por la destruccin ya avanzada de las reas boscosas; b) el acceso va
mercado ha sido obstaculizado por diversas razones, entre estos la segmentacin del mercado que
vuelve imposible para los pequeos comprar tierras de grandes productores, junto con la ausencia de
crdito para los pobres; c) el fin de la redistribucin de tierras va reforma agraria; d) el proceso de
reversin de la reforma agraria y la nueva reconcentracin de tierras en manos de muy grandes
productores; y f) las modalidades indirectas va alquiler, aparcera etc siguen siendo desfavorables al
pequeo productor, contratos muy cortos, con ninguna garanta para la inversin y a costos muy
elevados (RESAL 1999:29).
El problema fundamental de la Ley de Modernizacin Agrcola y de la visin neoliberal dominante
referente a la tenencia de la tierra se puede expresar en los trminos siguientes. Antes, el lema de la
Reforma Agraria era: La tierra para quien la trabaja. Hoy, la lgica mercantil sugiere: la tierra es para
quien la puede comprar. El problema de esta lgica es que excluye a una gran parte de la poblacin
campesina de la participacin en el desarrollo rural. Es necesario, reorientar el Ajuste Estructural del
Sector Agrcola en Honduras hacia el criterio de que se deben respetar, proteger y garantizar los
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en particular el derecho a alimentarse, de los grupos ms
vulnerables del campo hondureo. El principio que se podra formular de esta perspectiva de derechos
humanos es: la tierra es para quien la necesita para poder alimentarse y vivir de manera digna.
Caso 3
CAGSSA: Conflicto por la no-implementacin de la Reforma Agraria
250 familias campesinas ubicadas en la comunidad de Guanchas, departamento de Yoro, se
encuentran en este momento en peligro de ser desalojadas de las tierras que han trabajado durante los
ltimos cinco aos. Este hecho amenaza de manera alarmante el Derecho a Alimentarse de estas
familias. Desde 1994 las familias campesinas han presentado varias solicitudes a las instituciones
correspondientes del gobierno de Honduras para que se cumpla con las leyes vigentes de la Reforma
Agraria a fin de transferir las tierras en conflicto a las campesinas y campesinos que las necesitan para
alimentarse.
La base legal de su demanda la constituye en el arto. 25 de la Ley de Reforma Agraria que establece
que las tierras que exceden un lmite mximo de la propiedad agrcola (los llamados sobretechos) o
que se encuentran ociosas (arto. 39 de la Ley de Reforma Agraria, reformado por la Ley de
46
Modernizacin Agrcola), deben ser afectadas por la Reforma Agraria. Sin embargo, el mismo arto. 39
establece que el Ministerio de Agricultura y Ganadera puede autorizar los sobretechos, es decir
impedir su expropiacin, cuando el proyecto o la explotacin que se desarrolla en este rea tiene
importancia social y econmica, lo que permite un cierto margen de interpretacin a la Secretara de
Agricultura y Ganadera. Por lo tanto, el nico caso que s hace obligatoria la expropiacin para fines de
reforma agraria es cuando el latifundio tiene sobretechos y estos se encuentran ociosos al mismo
tiempo.
Este es el caso en Guanchas. El Instituto Nacional Agrario (INA) ha realizado varias inspecciones in
situ, y ha declarado que existe un sobretecho ocioso de 1.352 hectreas. Sin embargo, el INA no ha
podido afectar estas tierras en propiedad de la Compaia Agrcola y Ganadera de Sula S.A.
(CAGSSA), porque la Secretara de Agricultura y Ganadera haba autorizado el sobretecho de
CAGSSA. A iniciativa de los grupos campesinos y del INA, se inici un nuevo proceso de investigacin
conjunta con la Secretara de Agricultura y Ganadera, para llegar a una decisin al respecto que
estuviera en conformidad con las leyes agrarias vigentes. Sin embargo, en diciembre de 1999, la
Secretara de Agricultura y Ganadera emito una resolucin que autorizaba nuevamente el latifundio de
la Empresa CAGSSA, lo que se encuentra en contradiccin abierta con las posiciones del Instituto
Nacional Agrario.
A partir de enero de 2000, representantes de la Empresa CAGSSA han comenzado a amenazar
nuevamente con el desalojo violento de los campesinos. Bajo circunstancias similares, el 21 de agosto
de 1998, fue asesinado el campesino Antonio Cruz en la casa de su hermano y presidente de uno de
los grupos campesinos. Personas desconocidas llegaron durante la noche con fusiles de tipo AK 47 y
dispararon desde abajo del barracn (una casa de madera sobre pilares) en direccin del cuarto donde
estaba la cama del presidente. Varias balas impactaron mortalmente a su hermano quien dorma all. El
presidente del grupo estaba acostado en una hamaca en el cuarto vecino y sobrevivi el atentado
porque se puso inmediatamente al lado de la pared. El asesinato ha quedado impune.
El caso CAGSSA es un ejemplo evidente de que el gobierno de Honduras, representado por la
Secretara de Agricultura y Ganadera, se niega a implementar las leyes vigentes de Reforma Agraria, y
por lo tanto se niega tambin a cumplir con su obligacin de garantizar el Derecho Humano a la
Alimentacin, establecida en el arto. 11 del Pacto Internacional de Derechos Humanos Econmicos,
Sociales y Culturales, ratificado tambin por el estado de Honduras. La importancia poltica del caso en
cuestin es que constituye un precedente para la implementacin o no implementacin de la Reforma
Agraria en Honduras.
6. Seguridad de la tierra y titulacin

Desde 1992, la titulacin de tierras ha sido el quehacer fundamental del Instituto Nacional Agrario y,
probablemente, la mayor preocupacin de los organismos financieros que lo apoyan. El INA dej de ser
un instituto de la refoma agraria para ser convertido en una ventanilla para la titulacin de tierras (Ros
1998:38). El Art 66 LMDSA establece la titulacin de tierras nacionales o ejidales en favor de sus
ocupantes cuando stos las hayan explotado por un perodo de al menos tres aos, para asegurar una
mayor seguridad de los beneficiarios y beneficiarias sobre la tierra.
47
El nmero de ttulos entregados entre 1992 y 1998 llega a 80,230, lo que significa la entrega de ms de
10,000 ttulos por ao. Entre 1983 y 1992, se haba entregado un promedio de 5,000 ttulos, en la
dcada de los 70, solamente 400 ttulos al ao (RESAL 1999:19). Parece que la titulacin an se
aceler despus del Mitch: el INA slo entre enero y octubre de 1999 otorg 16,000 ttulos a
propietarios individuales, 265 a grupos beneficiarios de la Reforma Agraria y 16 a comunidades tnicas
(Gobierno d Honduras 2000a:48). En entrevista con FIAN, Raimon Waldrn de USAID, que ha sido la
mayor fuente de financiamiento del INA para el programa de titulacin, consider posible emitir hasta
20,000 ttulos anualmente.
Aunque la titulacin es un programa necesario e importante para garantizar la seguridad sobre la tierra,
es un instrumento tambin ambiguo. En condiciones desfavorables o de endeudamiento, la familia o el
grupo campesino puede verse forzado a vender o hipotecar su ttulo, ya que la tierra se convierte en un
bien comercial. En otras palabras: el ttulo, en tal situacin se convierte en el instrumento ms seguro
para perder la tierra nuevamente. Mucho depende del ambiente econmico de una familia, ms que
todo de sus posibilidades de acceso a crdito oportuno o asistencia tcnica econmica.
Desgraciadamente, para la gran mayora de las familias campesinas, no son accesibles estos recursos
productivos. Adems, su margen de riesgo es muy limitado. Cuando alguna enfermedad grave afecta a
alguin de la familia, y surgen costos para rescatar la vida, la familia tiene que endeudarse. Si no
encuentra crdito informal oportuno en la misma familia y entre los amigos, el camino hacia el
endeudamiento y luego a la prdida de la tierra es casi inevitable.
Segn datos de RESAL, el Gobierno de Honduras quiere completar la titulacin de las tierras de
reforma agraria antes del ao 2002. El INA indica que hay todava 900 expedientes no-resueltos
(RESAL 1999:21), mientras las organizaciones aglutinadas en el COCOCH estiman que son ms de
800 grupos y empresas campesinas que no han podido legalizarse y todava no tienen seguridad sobre
sus tierras. Algunas de estas empresas ya han visto varios gobiernos, y ninguno de estos ha podido (o
querido) resolver su problema (COCOCH 2000:3). Un caso muy ilustrativo y preocupante en este
contexto es el de la Cooperativa Morazn.
Caso 4: El conflicto por la tierra de la Cooperativa Morazn, municipio de Progreso, Yoro, ha sido
acompaando por FIAN desde hace ms de seis aos. La cooperativa tiene 20 aos de cultivar esa
tierra, y cuenta con una garanta de posesin del INA fechado en 1975. A iniciativa del ex-propietario,
se efectu en 1993 un desalojo de la cooperativa mediante el cual fueron destruidas todas las casas
construdas con el apoyo de la cooperacin gubernamental alemana. En noviembre de 1993, el
miembro de la cooperativa Cleofes Colindres fue asesinado y enterrado en un pozo dentro de las
tierras de la cooperativa que en ese momento estaban militarizadas. Despus de este asesinato, el
grupo campesino desaloj a los militares nuevamente y logr en 1994, que la garanta de posesin
fuera ratificada por el INA. Sin embargo, el apoderado del empresario que dice que compr la tierra en
1987, descubri que la carta de garanta por alguna razn carece de la firma del entonces encargado
del INA, as que qued anulada tambin la ratificacin de 1994. Actualmente hay una orden de desalojo
contra el grupo campesino. FIAN solicit en varias ocasiones que el INA garantizara que no proceda
esta orden, y que averigue las posibilidades de legalizar la tierra a la cooperativa. (Sin embargo,
despus del fin de redaccin de este estudio, se efectu un desalojo de la Cooperativa Morazn el 12
de septiembre de 2000, dejando destrudas las viviendas y una parte de los cultivos de las familias
campesinas.
48
7. Seguridad de la tierra para las etnias

El grupo social ms favorecido por los programas de titulacin han sido las etnias que, mediante estas
acciones del INA, pueden asegurarse al menos de lo poco que les qued despus del despojo histrico
de sus tierras. En Honduras viven ocho etnias (garfuna, tolupn o xicaque, misquitos, lencas, chortis,
tawahkas, pech y negros isleos) que suman, segn datos oficiales, 463,700 habitantes que
representan aproximadamente un 5 por ciento de la poblacin total (Gobierno de Honduras
1998:pr.188; vase para un anlisis amplio Rivas 1993). Entre 1993 y 1998, el INA emiti a los grupos
tnicos un total de 180 ttulos, que comprenden una rea aproximada de 52,745 hectreas (RESAL
1999:22).
Sin embargo, recientemente se produjeron fuertes enfrentamientos entre las etnias y el Estado de
Honduras. El 12 de octubre de 1999, la represin policaca de una multitudinaria manifestacin pacfica
de alrededor de 12,000 representantes de las etnias y organizaciones campesinas y sociales dej 19
manifestantes heridos de bala. Las demandas principales de la manifestacin eran: la no reforma del
arto. 107, por constituir sta una amenaza real contra la integridad del territorio de desarraigo de las
poblaciones asentadas en los litorales, islas, cayos y arrecifes; la titulacin, ampliacin y el
saneamiento de las tierras y territorios que ancestralmente han pertenecido a los pueblos
afrohondureos e indgenas; la promocin de una nueva ley agraria y forestal; y la investigacin y el
castigo de los responsables de asesinatos de varios lderes indgenas y campesinos que han quedado
en impunidad.
Despus de estos hecho violentos, el ejecutivo orden procesar a los organizadores del evento
quienes, en su mayora estaban negociando con el Ministro de la Presidencia, Gustavo Alfaro, cuando
se dieron los disturbios en la calle. A partir de presiones nacionales e internacionales, el gobierno retir
el listado de las 35 destacadas personalidades de la sociedad civil hondurea que originalmente iban a
ser juzgados. En cuanto a los culpables, slo dos jefes policiales fueron suspendidos temporalmente,
pero pudieron volver a sus cargos poco despus y no enfrentaron cargos penales. La organizacin de
Derechos Humanos COFADEH teme con razn que el caso concluya slo con indemnizaciones, pero
con impunidad (COFADEH 1999:14-16).
En el caso de la reforma del arto. 107 de la Constitucin, que permitira a inversionistas extranjeros
comprar terrenos en la costa norte y sur del pas, gener temores fuertes particularmente entre las
comunidades garfunas en la Costa Atlntica. Muchas de estas ya viven conflictos fuertes con
proyectos tursticos que se aprovechan del hecho que varias comunidades no disponen an de ttulos
de propiedad sobre sus tierras ancestrales. Su lucha permanente durante los ltimos aos ha sido por
la entrega de los ttulos definitivos de propiedad, acelerando de esta manera la gestin del INA
(ODECO 1999a). Otras comunidades que estn asentadas en zonas protegidas, donde no se pueden
otorgar ttulos de propiedad, como en el caso del archipilago de los Cayos Cochinos, viven en
inseguridad permanente (vase Caso 5).
El Estado de Honduras ha ratificado el Convenio 169 de la OIT. Las organizaciones tnicas,
aglutinadas en la Confederacin de Pueblos Autctonos de Honduras (CONPAH), exigen que por
medio de una ley las determinaciones del Convenio 169 sean traducidas en legislacin nacional,
particularmente en lo que se refiere a la tierra y los territorios ancestrales. Para la parte garfuna, ya se
present una propuesta para un anteproyecto de ley de demarcacin y legalizacin de las tierras y
49
territorios del pueblo garfuna (ODECO 1999b). Hasta la fecha, el Gobierno ni el Congreso de
Honduras han tomado la iniciativa para ajustar de manera consecuente la legislacin nacional a los
compromisos adquiridos mediante la ratificacin del Convenio 169.
Caso 5: En el caso de los pescadores en los Cayos Cochinos, se logr por la presin nacional e
internacional en los ltimos aos, que la veda total, decretada todava por el gobierno de Callejas a
finales de 1993, fuera suspendida. Esta veda serva para desalojar a las comunidades de los Cayos y
para montar un proyecto supuestamente eco-turstico, lo que, segn el anlisis de FIAN, hubiera
violado el Derecho a Alimentarse de las familias de los pescadores. Despus de numerosos actos de
hostigamiento contra los pescadores, se logr que la situacin se tranquilizara. Sin embargo, hace falta
todava que las comunidades dispongan de un documento que les d seguridad sobre los recursos que
necesitan para alimentarse. En varias ocasiones, FIAN solicit al Ministro-Director del INA que adoptara
medidas en este sentido. Su respuesta fue, que el INA estaba preparando un decreto para lograr que
los grupos asentados en zonas protegidas, tal como las comunidades en Cayos Cochinos, tuvieran
mayor seguridad sobre sus recursos.
8. Poltica forestal
Honduras es un pas eminentemente forestal. Se estima que un 88 por ciento del territorio nacional es
de vocacin forestal, y que un 90 por ciento de la poblacin rural se encuentra en zonas forestales. En
la actualidad, la superficie forestal representa unas 6,000 mil hctreas (60 por ciento del territorio
nacional), con unas 2.500 hectreas de bosque de pinares y unas 2.900 hectreas de bosque
latifoliado (RESAL 1999:15). Segn el BID, afecta una creciente deforestacin al recurso forestal
(principalmente por el avance de la frontera agrcola en el bosque latifoliado. El bosque confero,
aunque aparentamente estable en cuanto a rea cubierta, ha sufrido una reduccin en su capacidad
productiva y calidad gentica (debido principalmente a la extraccin selectiva de rboles para madera y
lea) (BID 1999:15).
Segn datos del Gobierno de Honduras, se estima que anualmente desaparecen 108,000 hectreas
de bosques en el pas (AFE-COHDEFOR 1996:V). Ante esta situacin alarmante, el gobierno anterior,
bajo la conduccin de la entidad estatal responsable AFE-COHDEFOR (Administracin Forestal Estatal
- Corporacin Hondurea para el Desarrollo Forestal) y contando con recursos de la cooperacin
internaciol, comenz a analizar el subsector forestal e impulsar un proceso de elaboracin de un plan
forestal al largo plazo. De ese proceso entre 1994 y 1996, en el cual se logr una amplia participacin
de las organizaciones e instituciones ligadas al subsector, result el Plan de Accin Forestal 1996 2015, un documento impresionante e instrumento valioso para promover un desarrollo forestal
sostenible en Honduras (AFE-COHDEFOR: PLANFOR 1996, tomo I-III).
Una de las conlusiones de PLANFOR era armonizar las leyes dispersas relacionadas con el subsector.
En diciembre de 1999, el Gobierno de Honduras present un primer borrador de una nueva ley forestal,
en febrero de 2000 un segundo borrador (AFE-COHDEFOR 2000). Actualmente, el debate sobre la
propuesta gubernamental ha recibido crticas de destacados expertos y agentes de la sociedad civil
quienes, entre tanto, han presentado su propio anteproyecto de ley (ver para los detalles y documentos
del debate http://www.rds.org.hn/alerta-ambiental).
50
El nuevo Gerente General de AFE-COHDEFOR, Marco Vinicio Arias, sostuvo en la entrevista con
FIAN, que el desarrollo sostenible no es alcanzable si seguimons negando los derechos de la
poblacin asentada en las reas forestales. Explicando el espritu del anteproyecto de ley, manifest
que el gobierno ya no lo ve como un costo, sino como una inversin la entrega del bosque a los
beneficiarios asentados en el bosque. Cambia, segn l, el papel del estado de ser menos manager,
ms supervisor y vigilante. Para garantizar, que los diversos agentes forestales acudan al principio de
la sostenibilidad, deben crearse las condiciones de la rentabilidad de la explotacin del recurso. Si no
es rentable, no es atractivo, y si no es atractivo, no es sostenible, manifest. Adems expres que hay
que superar el estilo de una institucin paternalista que, segn l, haba cometido el error de negar la
participacin de la gente en la geston de los recursos forestales. El anteproyecto de ley fue elaborado
por una comisin de diez especialistas de varias entidades gubernamentales, del sector privado y de la
cooperacin internacional. Antes de desempear la gerencia general, Marco Vinicio Arias haba
participado en esa comisin como representante del sector maderero.
En sus comentarios al anteproyecto de ley, el ex-gerente general de AFE-COHDEFOR y reconocido
experto agro-forestal a nivel nacional e internacional, Rigoberto Sandoval Corea, indica varios temas
controversiales. En primer lugar sorprende que el anteproyecto de ley dispone la preparacin de un
plan nacional forestal, negando la existencia del PLANFOR 1996-2015, lo que, segn l significara
caer nuevamente en la practica poco constructiva de desechar lo que un gobierno anterior ha
preparado, al margen de la continuidad del partido poltico en el poder (Sandoval Corea 2000). A
fondo, sin embargo, est que el anteproyecto de ley evidentemente respira un espritu distinto al
PLANFOR.
Sandoval Corea critica que el anteproyecto de ley modifica sustancialmente y deroga partes
importantes del Sistema Social Forestal. Hasta ahora, este sistema trat incorporar el campesino al
aprovechamiento integral del bosque en base al contrato o convenvio de usufructo a largo plazo.
Ahora, el anteproyecto retrocede al esquema anterior de permitir a los grupos slo actividades de
resinacin, negndoles el aprovechameinto integral del bosque. Lo que est previsto para las
agrupaciones agropecuarias comunitarias es la ejecucin de aprovechamientos no-comerciales, la
remuneracin salarial a sus miembros que realicen actividades de manejo y la percepcin del 20% del
ingreso bruto derivado de los aprovechamientos comerciales adjudicados en el rea de
manejo(Art.109). Sandoval Corea apunta: Salarios no es la solucin a la reduccin de la pobreza ni el
incentivo adecuado para el cuido del bosque. Se podra agregar que el aprovechamiento comercial del
bosque se reserva practicamente para los madereros.
Segn el gerente actual de AFE-COHDEFOR, hay que aplicar el criterio de la eficiencia: primero se
vende la concesin al mejor postor, y despus se les da a los grupos campesinos asentados un cierto
procentaje de la ganancia. Esa es la lgica y el espritu del anteproyecto poco coherente con el Sistema
Social Forestal. En la entrevista con FIAN, Marco Vinicio Arias manifest su desacuerdo con los
convenios de usufructo, instrumento central del Sistema Social Forestal. Segn l, no hay ningn caso
donde han funcionado los convenios de usufructo. Sostuvo, asimismo, que no es conveniente seguir el
concepto del Sistema Social Forestal por la poca claridad y la dbil implementacin que se ha visto.
En vista de una ley que contiene una perspectiva muy distinta al Sistema Social Forestal y la
PLANFOR, Sandoval Corea resume: el anteproyecto carece de contenido social, desconoce la funcin
y la dimensin social del bosque y aun la ecolgica-ambiental, concentrndose en la econmica.
51
Observa un indicador para su anlisis tambien en el nuevo marco institucional a crearse. Segn el
anteproyecto, se transforma AFE-COHDEFOR en SEFONAC (Servicio Forestal Nacional), como
entidad sometida a la orientacin y supervisin poltica de la Secretara de Agricultura y Ganadera.
Sandoval Corea como tambien el consultor de la cooperacin canadiense, Louis Labelle, exigen que la
administracin estatal debe ser vinculada a la entidad rectora de la poltica ambiental, Secretara de
Recursos Naturales y Ambiente, para fortelecer la sostenibilidad en el uso del bosque (Labelle 2000;
Sandoval Corea 2000).
En relacin a la tenencia de la tierra, el anteproyecto parece contener disposiciones cuestionables.
Sandoval Corea afirma que el art. 46 de la propuesta pretende legalizar una mala practica que ha
existido en el pas, apoyada por los acaparadores, en forme indebida de los bienes del Estado. Esta
practica consiste en mantener y fomentar la creencia que la simple inscripcin de documentos
(escritura de compra-venta, transferecnias, herencias, etc.) en el Registro de la Propiedad Inmueble
otorga validez jurdica y an sirve de ttulo de propiedad en dominio pleno sobre los bienes nacionales
(tierra, bosque, etc.) apropiados en violacin a las leyes (Sandoval Corea 2000). En el pasado, han
habido una serie de irregularidades al inscribir documentos falsos, y obviamente sera peligroso
establecer un marco legal que favoreciera esas practicas, o que al menos obstaculizara an ms la
recuperacin de bosques ilegalmente acaparados.
En relacin a la participacin de la sociedad civil, el anteproyecto propone establecer un Consejo
Consultivo Forestal, conformado por cinco ministros (Agricultura, Gobernacin, Recursos Naturales,
Finanzas, INA), el director de SEFONAC, y un/a representante cada una de las instancias siguientes:
de la Asociacin de Municipalidades, de la industria forestal primaria y secundaria, de los propietarios
de terrenos forestales, de las organizaciones agroforestales, y de los colegios de profesionales
forestales. No est prevista la participacin ni de organizaciones campesinas, ni de las etnias, ni de las
organizaciones de las mujeres rurales. El anteproyecto alternativo de ley propuesto por la Alianza
Hondurea Agrofoestal, coalicin amplia de organizaciones de la sociedad civil en mayo de 2000,
sugiere la integracin de estos grupos al nuevo Consejo Nacional Forestal. Adems, la iniciativa de ley
retoma varias de las inquietudes antes mencionadas, por ejemplo establece que la institucin nueva
forestal (AFE-INAFOR) estuviera vinculada sectorialmente a la Secretara de Recursos Naturales y
Ambiente (Alianza Hondurea Agroforestal 2000).
Una de las formas sutiles de la discriminacin de un grupo social es hacerlo invisible. Los o las
invisibles no tienen derechos. El Centro de Derechos de Mujeres (CDM) sostiene que la invisibilidad
del trabajo de las mujeres es an ms evidente en las actividades agropecuarias. Las cifras oficiales,
apoyadas en la encuesta de hogares de la Direccin General de Estadsticas y Censos de 1995 (CDM
1997:54), dicen que ms de la mitad de los hombres ocupados se ubican en el sector agropecuario, y
que slo cuatro de cada cien mujeres participan en ste. En el informe sobre desarrollo humano del
PNUD, se hace la siguiente diferenciacin: a) las productoras visibles (ligadas a la agricultura como
productoras); b) las que participan en las faenas agrcolas mediant el trabajo de toda la familia, y que,
por lo tanto, no son productoras visibles; c) las que no participan en labores agrcolas (PNUD
1998:94).
52
El informe de PNUD estima en base al ltimo Censo Agropecuario, que en 1997 hubo 30 mil
productoras visibles, equivalentes a slo un tres por ciento de la poblacin femenina rural. Mientras que
ms de 700 mil mujeres forman parte de las familias campesinas, slo se regristran como
econmicamente activas aquellas que reciben directamente una remuneracin. Sin embargo, segn un
estudio de BID e IICA, las mujeres campesinas en Honduras ocupan un promedio de cinco horas en
labores propiamente agrcolas (dos de las cuales dedican a la huerta familiar) (PNUD 1998:95). La no
consideracin de las mujeres campesinas se refiere, por ende, a la realidad que la gran mayora de
ellas no son propietarias de la tierra, ni reciben un salario para su labor ni agrcola ni del hogar, lo que
conduce a la percepcin plenamente equivocada de las estadsticas oficiales que ellas no forman parte
de la poblacin econmicamente activa.
En el proceso de Reforma Agraria, las mujeres campesinas fueron discriminadas en muchas formas
(Meza Pineda 1997). El indicador ms evidente para ello es que el porcentaje de mujeres beneficiarias
de la emisin de ttulos durante el perodo de la reforma agraria (1962-1991) es de aproximadamente
cuatro por ciento (RESAL 1999:19). Es cierto que la Ley de Modernizacin Agrcola, en su artculo 64,
representa un progreso para las mujeres. Antes, las mujeres campesinas no eran aceptadas para ser
adjudicatarias de tierras entregadas en el marco de la Reforma Agraria. Hoy, mujer y hombre tienen el
mismo derecho de ser beneficiada o beneficiado, y el ttulo se puede entregar a nombre de la pareja
cuando se lo solicite. El porcentaje de ttulos emitidos a favor de mujeres ha aumentado en el perodo
1992-1998 a un promedio de 26 por ciento (RESAL 1999:19).
Las cifras indican un progreso significativo, aunque todava no satisfactorio. Cabe sealar, que el
avance se refiere solamente a las mujeres campesinas de empresas asociativas o cooperativas que ya
tenan acceso a la tierra, y les hizo falta la seguridad sobre la misma. La medida asegura
particularmente a las mujeres en el sector reformado su parte en la propiedad de la empresa o
cooperativa. Sin embargo, el progreso para las campesinas sin tierra para acceder a la misma, ha sido
bien limitado. Las diversas organizaciones de campesinas hondureas han sealado reiteradamente
que, cuando se paraliza el proceso de reforma agraria, tampoco las mujeres campesinas pueden
obtener tierras. El principio del acceso igualitario a la tierra se vuelve vaco, cuando se cierra el acceso
mismo.

En su informe al Comit de los DESC de la ONU, el Gobierno de Honduras escribe: Generalmente en
toda revisin o fijacin de salario mnimo, las comisiones tratan de recuperar en su totalidad el costo de
la canasta bsica de alimentos y el ndice inflacionario acumulado a esa fecha de negociacin
(Gobierno de Honduras 1998:pr. 66). Eso es, al menos, una expresin de eufemismo cnico ante una
realidad totalmente diferente.
El salario mnimo por jornada en el sector agrcola en 1997 fue del orden de 25 Lempiras diarios (59
USD mensuales). En julio de 1999, se decidi incrementar el salario mnimo en un 25 por ciento
(llegando a 31 Lempiras, equivalente a 66 USD mensuales), y en otro 8 por ciento a partir de enero de
2000 (McHugh 1999:8). Al mismo tiempo, el costo de la Canasta Bsica de Alimentos para una familia
de cinco personas subi de 57.6 Lempiras en 1996, a 67.1 en 1997, y 73.6 en 1998, hasta llegar, en
julio de 1999, a 82.2 Lempiras (McHugh 1999:41).
53
El Estudio de la Unin Europea sobre Seguridad Alimentaria en Honduras concluye al respecto: Para
que hoy una familia de cinco miembros pueda satisfacer sus requerimientos nutricionales, necesita un
ingreso de 2,464 Lempiras mensuales, lo cual indica que un hogar promedio requiere de tres
perceptores de salario para poder satisfacer nicamente una alimentacin mnima, sin considerar las
otras necesiadades bsicas (McHugh 1999:8). Cabe agregar, que el salario mnimo debe cubrir todas
las necesidades bsicas para una vida digna, no slamente la alimentacin.
Sobre la situacin de la mujer trabajadora, el informe del Gobierno admite francamente las
discriminaciones y violaciones laborales: Diversos estudios demuestran que la mujer en Honduras
recibe un nivel de salarios menor que el percibido por los hombres (Gobierno de Honduras 1998:pr.
69). En cuanto a la proletarizacin de la mano de obra femenina en la industria de la maquila, es
poltica del Gobierno apoyarla, con el fin de aliviar la pobreza, generar empleo y captar divisas; pero es
preciso agregar que constantemente se les violan sus derechos laborales, al recargrseles sus
jornadas de trabajo sin debida remuneracin, sin la aplicacin de las condiciones laborales que la ley
confiere, generando una sobreexplotacin de la mano de obra femenina, sumado a la violencia,
maltrato, control de reproduccin y acoso laboral y sexual (Gobierno de Honduras 1998:pr. 32).
11. Violencia e impunidad

Los Derechos Humanos son indivisibles e interdependientes. La experiencia de FIAN en el trabajo con
defensores de los DESC en Honduras nos obliga a publicar tambin los hechos de violencia contra
estos defensores, particularmente las violaciones de derechos civiles y polticos que sufren. El ejemplo
de la represin de la manifestacin del 12 de octubre de 1999 ya se mencion, y afortunadamente no
hubo muertos. Sin embargo, las amenazas y la violencia contra activistas de la reforma agraria siguen.
De los hechos ms recientes se destacan: el asesinato de Jos Lino Andrade, presidente regional de la
organizacin campesina ACAN en Yoro, el 6 de agosto de 1999; el asesinato de Jairo Amlcar Ayala,
dirigente del sindicato del INA y promotor de la Reforma Agraria en Bajo Agun, el 7 de febrero de
2000. Amnista Internacional lanz en marzo de 2000 una accin urgente por las amenazas de muerte
en contra de Coronado Avila, Lombardo Lacayo y Horacio Martnez, dirigentes de la organizacin
regional COPA. FIAN recibi en 2000 informaciones preocupantes sobre amenazas de muerte contra
destacados representantes gubernamentales y no-gubernamentales que promueven la reforma agraria.
El COCOCH solicit en enero de 2000 a la Corte Suprema de Justicia que interviniera para solucionar
el problema de 354 campesinos procesados por su lucha por acceder a la tierra inculta (COCOCH
2000:3).
La impunidad sigue dominando el agro en Honduras. En ninguno de los casos de campesinos
asesinados en conflictos investigados por FIAN durante los ltimos aos, se ha investigado seriamente
y castigado a los culpables. Quedaron impunes los asesinatos de Cleofes Colindres de la Cooperativa
Francisco Morazn, Progreso, en 1993; de Freddy Murrillo, Jos Yanez Martnez, Maximiliano Bustillo y
de Csar Chvez de Guaymas en 1995; de Porfirio Cabrera y Antonio Cruz del conflicto por el
sobretecho de la Compaia Agrcola Ganadera de Sula CAGSSA en 1998; y de Guillermo Rodrguez,
dirigente campesino en Talanga, asesinado tambin en agosto de 1998.
54
En el caso del asesinato del dirigente campesino Guillermo Rodrguez, FIAN visit el municipio de
Talanga en septiembre de 1998 y agosto de 1999, para informarse de los hechos y posibles trasfondos,
y para inspeccionar el lugar donde sucedi el asesinato. Guillermo Rodrguez haba sobrevivido varios
atentados antes del asesinato. El da domingo 9 de agosto de 1998 a las 8 a.m. fue muerto con tres
tiros en la cabeza, disparados desde una distancia de no ms de un metro en un lugar donde pasaba
cada domingo en la maana en su camino para trabajar en su milpa. Fue descubierto por su
colaborador en la milpa que lleg a las 8:30 a.m. al lugar donde Guillermo ya haba muerto.
Es muy probable que el asesinato tiene que ver con los conflictos agarios de la zona. Guillermo
Rodrguez no haba sido slo alto dirigente de la Central de los Trabajadores del Campo, CNTC, por
varios aos, sino tambin fue presidente de los comuneros de Talanga, y recuper tierras comunales
de los terratenientes de la regin quienes las haban acaparado ilegalmente durante las ltimas
dcadas. Logr as la entrega de tierras comunales a cuatro grupos campesinos sin tierra del lugar, y
recuper tierras comunales tambin para las viviendas en siete colonias. Para lograr eso, l tena que
enfrentarse a los terratenientes afectados. FIAN tiene especial inters en el caso, ya que Guillermo
Rodrguez en su funcin de secretario para conflictos agrarios de la CNTC cooper estrechamente con
FIAN en la defensa del derecho a alimentarse y acompa a FIAN a varias reuniones con el anterior
Director del INA y representantes del Congreso de Honduras. FIAN teme que el caso de Guillermo
Rodrguez quede en impunidad, como tantos ms en el agro de Honduras.
12. Estrategia de Reduccin a la Pobreza

FIAN comparte la demanda fundamental de la campaa mundial Jubileo 2000, de que la deuda
externa de los pases en desarrollo debe ser anulada. Aunque creemos que la iniciativa de los
principales acreedores de condonar una parte de la deuda externa a los Pases Pobres Muy
Endeudados (HIPC-PPME) no puede ser ms que un inicio, lo consideramos necesario aprovechar los
espacios que se abren en el marco de esta iniciativa, particularmente en el caso de Honduras.
Por mandato del G-8 en junio de 1999 en Colonia y los acuerdos del ltimo encuentro del Consejo de
Ministros Gobernadores del Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional a finales de septiembre de
1999 en Washington, se revisaron de manera considerable las condiciones para los pases que quieren
entrar en la iniciativa de los PPME. Para ser beneficiarios de la condonacin parcial de la deuda
externa, los gobiernos respectivos se deben comprometer a elaborar una Estrategia de Reduccin a la
Pobreza, en cooperacin con la sociedad civil y las instituciones financieras internacionales.
La Estrategia de Reduccin a la Pobreza debe considerar tres elementos claves: en primer lugar debe
indicar quines son los pobres, dnde viven, y cules son las causas de su pobreza. En un segundo
paso, debe sealar las polticas pblicas que tengan el mejor impacto positivo para combatir la pobreza
y sus races. Finalmente, la estrategia debe definir indicadores para la evalucin de los resultados de
esta estrategia a corto, mediano y largo plazo. En los documentos del Banco Mundial y del FMI que
describen el marco para esta nueva Estrategia de Reduccin a la Pobreza, se hace mencin explcita
del acceso a la tierra, tanto en la parte de las posibles causas de la pobreza como en la parte de las
posibles polticas del estado para reducir la pobreza (FMI/Banco Mundial 1999a y 1999b).
55
En el caso de Honduras, esta Estrategia de Reduccin a la Pobreza est en elaboracin a partir de los
primeros meses de 2000. En el marco del Foro Nacional sobre Acceso a la Tierra y Desarrollo Rural,
patrocinado por el Gobierno de Honduras, en noviembre de 1999, FIAN present la propuesta que un
amplio programa de reforma agraria forme parte de la Estrategia de Reduccin a la Pobreza, a partir de
una conciencia ampliamente representada en el gobierno como tambin en la sociedad civil que
reconoce la importancia del acceso a la tierra y del desarrollo rural para la reduccin de la pobreza; y
que a nivel internacional pueda haber suficiente voluntad poltica de los paises donantes y de la
cooperacin no-gubernamental apoyar a nivel internacional esa perspectiva de que la reforma agraria
sea considerada parte esencial de la reconstruccin y de la Estrategia de la Reduccin de la Pobreza
en Honduras. Adems se consider de alta relevancia que se pusiera en prctica lo establecido en
relacin a la participacin de la sociedad civil en el proceso de la elaboracin de tal estrategia.
En los primeros meses del 2000, varios actores contribuyeron con sus comentarios al proceso de
elaboracin de la estrategia de reduccin de la pobreza. El gobierno present un diagnstico preliminar
de la pobreza que fue ampliamente discutido. En su comentario al diagnstico, INTERFOROS resume
primeramente los puntos de consenso: estn de acuerdo con el anlisis de la magnitud de la pobreza
que las medidas de compensacin hayan incidico sobre la pobreza; de la necesidad de atacar de raz
los problemas de la pobreza, especialmente mediante un mejor y mayor acceso a los factores de
produccin; de tomar en cuenta la relacin entre pobreza y participacin democrtica; tambin hay
consenso en cuanto a la geografa de la pobreza y la exclusin, por ejemplo sobre el problema de la
concentracin de la tierra como factor condicionante de la pobreza rural; y sobre la insuficiencia y mala
distribucin del ingreso (INTERFOROS 2000:1-2).
Sin embargo, el documento enumera tambin una serie de desacuerdos. INTERFOROS critica que, el
gobierno insiste en profundizar e intensificar las medidas de ajuste estructural, sin que exista una
evaluacin oficial del impacto de las medidas del ajuste durante la dcada pasada. Cuestionan
particularmente una tesis del documento oficial que revela el enfoque que pone el gobierno en el
crecimiento, olvidndose de la distribucin adecuada del ingreso. El diagnstico dice: Si Honduras
tuviese la misma distribucin de la riqueza que tiene Costa Rica, la extrema pobreza podra disminuir
de 57% a aproximadamente 50%. Esta reduccin de 7% debido a una mejora de la distribucin del
ingreso es considerablemente menor al 34% de reduccin que se podra tener si el ingreso per cpita
fuese el mismo de Costa Rica. Aunque ya el mtodo de comparacin es cientficamente aventuroso,
contiene un mensaje poltico claro: primero el crecimiento econmico, y el bienestar despus se logra
mediante el famoso efecto de filtracin (trickle down).
Hasta ahora, sigue el temor de que la Estrategia de Reduccin a la Pobreza profundice las conocidas
medidas neoliberales de los Programas ESAF, con la diferencia que se agrega unas polticas sociales
para aliviar la pobreza (lo que tampoco es tan nuevo, ya que para ello fueron creados por ejemplo el
FHIS o el PRAF). En este sentido tambin es preocupante la postura del Fondo Monetario al respecto:
durante la reunin del Grupo Consultivo en Tegucigalpa en febrero de 2000, demand las mismas
medidas econmicas de siempre, con la diferencia de que ahora el discurso se refiere ahora tambin a
la reduccin de la pobreza: Last but not least, poverty alleviation objectives may call for revisions to
some existing policies. Barriers to foreign investment and exports should be examined carefully to foster
poverty-reducing growth especially en the rural areas. Existing social policies need to be reviewed to
improve their outcome (FMI 2000). Cabe sealar que los abogados del FMI siempre trataron de incluir
en los documentos de la Estrategia de Reduccin a la Pobreza (FMI/Banco Mundial 1999a y b) el
56
trmino crecimiento econmico rpido a la par de la reduccin de la pobreza, ya que la ltima no

est en el mandato del FMI (Eurodad 2000:3).
El problema fundamental, de atacar las causas econmicas de la pobreza, superar la exclusin
econmica de la mayoria de la poblacin, garantizar los derechos econmicos de los pobres mediante
su participacin econmica en el desarrollo, no es, hasta ahora el enfoque de la estrategia. La
propuesta de integrar un programa de acceso a la tierra en la estratega, sin embargo, ha encontrado
apoyo dentro del gobierno, particularmente del INA, de la sociedad civil, particularmente del COCOCH
e INTERFOROS, y ha despertado el inters de actores internacionales como el PNUD.
El Presidente de la Repblica, Carlos Roberto Flores, manifest en su discurso de inauguracin del
Encuentro Internacional de los Sin Tierra, organizado por Va Campesina y FIAN Internacional en julio
de 2000 en San Pedro Sula, Honduras, que su Gobierno considera el acceso a la tierra y la Reforma
Agraria como un elemento fundamental de la Estrategia de la Reduccin de la Pobreza. A partir de este
mensaje alentador, se espera que esta orientacin presiencial sea debidamente reflejada en los planes
concretos de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza.

Honduras es estado parte del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Como los otros 136 estados partes de este tratado, Honduras asumi un compromiso con el derecho
internacional de cumplir con las obligaciones que surgen de estos derechos humanos, y
particularmente con el derecho a la alimentacin. Segn el Arto. 18 de la Constitucin, los tratados
celebrados por el Estado de Honduras constituyen leyes de la Repblica. Con la ratificacin del Pacto
de los Derechos Economicos, Sociales y Culturales, Honduras ha asumido la obligacin de garantizar a
los grupos vulnerables, en el mbito rural particularmente a las familias campesinas y grupos etnicos, el
acceso suficiente a los recursos que necesitan para alimentarse y realizar sus dems derechos
humanos.
El arto.11 del Pacto de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales establece, que una de las
medidas gubernamentales que debe ser promovida es la reforma de los regmenes agrarios. Bajo
ciertas condiciones: la existencia de una alta concentracin de tierra y de una multitud de familias
campesinas sin tierra, la Reforma Agraria se convierte en un asunto de derechos humanos, se
convierte en una obligacin gubernamental frente al derecho a la alimentacin de las familias
campesinas que viven en extrema pobreza. Indudablemente, estas condiciones estn vigentes en
Honduras. El arto. 2 del Pacto dice que cada Estado miembro del Pacto se compromete a adoptar
medidas hasta el mximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto. Hasta el mximo de los recursos de que
disponga: eso es una frmula que no exige algo imposible a los gobiernos, pero que s exige que cada
gobierno y tambin la cooperacin internacional hagan todo esfuerzo posible para cumplir con los
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
La poltica agraria vigente a partir de la Ley de Modernizacin Agrcola ha cerrado el acceso a la tierra,
ha enfocado slamente en la ttulacin, y ha contribuido a un proceso de re-concentracin de la tierra.
Considerando la situacin de las 206 mil familias campesinas sin tierras que constituyen un 44 por
57
ciento de la poblacin rural, y la alta concentracin de la tierra persistente en el pas, el hecho de que la
poltica agraria ha paralizado el acceso a la tierra para estos grupos constituye una violacin de la
obligacin del Estado de Honduras de garantizar el Derecho Humano a la Alimentacin, Arto. 11
PIDESC.
De los temas tratados, pertenecen los temas del cierre del acceso a la tierra, la no-implementacin de
la reforma agraria, el tema de la poltica forestal, poltica salarial y la estrategia de la pobreza a la
obligacin del estado de garantizar los DESC. Los temas de la seguridad sobre la tierra para las etnias,
la seguridad mediante la titulacin, la discriminacin de las mujeres, la violencia e impunidad
pertenecen a las obligaciones de proteccin y respeto.
Recomendaciones al Gobierno de Honduras:

1. Revisar y reorientar la poltica agraria vigente a partir de la Ley de Modernizacin Agrcola bajo el
criterio de su coherencia con los DESC de la poblacin campesina.
2. Integrar e implementar un programa amplio de reforma agraria en el marco de la Estrategia de la
Reduccin de la Pobreza.
3. Implementar los causales de afectacin vigentes para fines de la Reforma Agraria, aprticularmente
en lo que se refiere a la ociosidad y los sobretechos.
4. Adecuar la legislacin nacional al Convenio 169 de la OIT, por medio de un decreto especfico que
garantice el derecho de los grupos tnicos a sus tierras y territorios ancestrales.
5. Superar la discriminacin compleja de las mujeres campesinas, reconociendo su aporte como
sujetos de la economa rural, y asegurando que los programas de titulacin beneficien de forma igual a
mujeres.
6. Asegurar mediante un control efectivo la plena vigencia de los derechos laborales, particularmente
para las mujeres quienes, como el gobierno admite, reciben un salario menor para igual trabajo o
quienes sufren mltiples violaciones de los derechos laborales en las maquilas.
7. Adoptar medidas inmediatas par detener la violencia contra grupos campesinos o tnicos, y para
superar la situacin intolerable de impunidad que se observa en los casos sealados de asesinatos de
activistas de la reforma agraria.
8. Garantizar que la nueva ley forestal sea orientada por el marco concertado en el PLANFOR 19962015, asegurando particularmente que los grupos y comunidades campesinas estn plenamente
integradas al aprovechamiento sostenible del bosque, y reorientando el anteproyecto hacia el equilibrio
entre fines econmicos, sociales y ecolgicos necesario para un desarrollo forestal sostenible.
9. Garantizar que el salario mnimo legalmente establecido sea ajustado progresivamente hasta cubrir
primero los costos de la canasta bsica de alimentos, y luego la canasta bsica ampliada de una familia
de cinco miembros.
58
10. Promover el Fondo de Tierras, asegurando que ste sea un programa de acceso a la tierra que no
sustituya, sino complemente el proceso de reforma agraria en Honduras.
Recomendaciones a la comunidad internacional
1. Contribur, mediante la condonacin de la deuda externa y cooperacin econmica a la
reconstruccin y transformacin del pas, procurando que el apoyo internacional sea invertido en el
combate de las causas de la pobreza, y en particular en programas y proceso que estimulen la
participacin econmica de la poblacin pobre, mediante el acceso a recursos productivos.
2. Orientar las inversiones de la cooperacin internacional hacia la promocin de los DESC de la
poblacin rural ms afectada por la pobreza y la desnutricin.
3. Apoyar, en este sentido, al diseo y la implementacin de un amplio programa de reforma agraria en
el marco de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza.
4. Procurar que el FMI no ejerce presiones sobre el gobierno de Honduras en el sentido de convertir la
Estrategia de Reduccin a la Pobreza no sea una soft copy del ESAF; garantizando de tal manera que
la nueva condicionalidad de la iniciativa HIPC-PPME conduzca a una real y profunda revisin de los
programas anteriores de ajuste estructural.
5. Apoyar a la iniciativa del gobierno de Honduras de evaluar la aplicacin de la Ley de Modernizacin y
ajustarla eventualmente a los requerimientos de un desarrollo rural basado en la justicia y equidad.
6. Sugerir al Gobierno de Honduras que ajuste la legislacin nacional al Convenio 169 de la OIT,
particularmente en lo que se refiera al derecho a la tierra y al territorio de las etnias.
7. Ofrecer apoyo al Gobierno de Honduras para superar las mltiples formas de discriminacin de la
mujer campesina en cuanto al acceso a la tierra, a la obtencin de la misma, y con relacin a sus
derechos laborales.
8. Ofrecer apoyo para el control efectivo de la plena vigencia de los derechos laborales, y al ajuste
permanente del salario mnimo a los requierimientos del derecho nacional e internacional.
9. Contribur a que se reorientara el anteproyecto de ley forestal hacia el equilibrio entre los fines
econmicos, sociales y culturales necesario para el desarrollo forestal sostenible, ajustandolo
particularmente a las disposiciones del PLANFOR y manteniendo los elementos bsicos del Sistema
Social Forestal.
10. Apoyar al Fondo de Tierras, siempre y cuando no sustituya, sino sea complementario al proceso de
reforma agraria en Honduras.
59
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Salgado, Ramn: La tenencia de la tierra en Honduras, en: Baumeister (coordinador) 1996, pg. 91132.
Sandoval Corea, Rigoberto: Comentarios al anteproyecto de ley forestal (versin diciembre 1999), y
Adendum No.1, Comentarios anteproyecto de ley forestal (versin febrero 2000), Tegucigalpa 2000.
15. Listado de Entrevistas: Honduras

Gobierno:
Guillermo Alvarado Downing, Ministro de Agricultura y Ganadera
Anbal Delgado Fiallos, Ministro-Director del INA
Leo Valladares e Irma Pineda, Comisionado Nacional Derechos Humanos
Marco Vinicio Arias Brito, Gerente General de AFE-COHDEFOR
Organismos internacionales:
Reimon Waldron, Director Agrcicultura, USAID-Honduras
Victoria Napky Talavera, Nahoto Yamamoto y Servio Membreno, PNUD
Steve Maber, Representante del Banco Mundial en Honduras
Dr. Wilfried Liehr, Director GTZ-Honduras
Dr. Gunter Simon, PSF-GTZ-Honduras
Matthias Webendrfer y Mario Posas, Fundacin Friedrich Ebert
62
Sociedad civil:
Junta Directiva de FIAN Honduras
Junta Directiva del Consejo Coordinador de Organizaciones Campesinas de Honduras, COCOCH
Gilberto Ros, CARITAS-Interforos
Rigoberto Sandoval Corea, Foro Ciudadano
63
Captulo 4:
Poltica agraria en el proceso de paz de El Salvador

La reunificacin de la sociedad salvadorea, en democracia, tiene como uno de sus requisitos el
desarrollo econmico y social sostenido del pas. As reza el Acuerdo de Paz del 16 de enero de 1992,
en el prembulo de su Capttulo V.
El Acuerdo de Chapultepec marca un punto de partida en la historia reciente de El Salvador ya que
termin con una cruenta guerra civil de ms de once aos e inici una serie de cambios democrticos
en las estructuras del Estado. Pero, y eso lo admiten los mismos dirigentes del FMLN quienes haban
levantado la bandera de un radical cambio econmico y social, no logr democratizar las estructuras
econmicas del pas.
El Salvador, el pas ms pequeo y ms densamente poblado del istmo1, siempre ha padecido de una
distribucin extremadamente injusta de la tierra. La oligarqua agraria que acumul inmensas fortunas
con monocultivos como el ail, el caf, el algodn y el azcar supo defender sus privilegios contra la
masa de campesinos pobres con violencia y fraudes electorales. Tanto el nacimiento de los
movimientos insurgentes como la guerra civil y el golpe militar del 15 de octubre del 1979 son
consecuencias directas de la falta de voluntad de los ricos de compartir su riqueza. Al decretar una
reforma agraria para frenar la incipiente insurreccin, la junta cvico-militar que asumi el poder luego
del golpe reconoci esa causalidad. Fue secundado por el gobierno de Estados Unidos que estaba
preocupado que la lucha social pudiera desembocar en una revolucin al estilo de Nicaragua.
La Reforma Agraria de 1980 reparti cerca de 300 mil hectreas de tierra entre unas cien mil familias
campesinas. Pero debido a la resistencia de la oligarqua y la dinmica de la guerra no se cumpli con
el programa completo. A la hora del Acuerdo de Paz, todava estaba pendiente la expropiacin de ms
de un centenar de fincas con ms de 245 hectreas as como toda la segunda fase de Reforma Agraria
que es la reparticin de la propiedades medianas entre 100 y 245 hectreas. En el Acuerdo de Paz el
gobierno se compromete a transferir las tierras rsticas, con vocacin agrcola que an no hayan sido
transferidas de conformidad con el Artculo 105 y Aertculo 267, de la Constitucin de la Repblica.
Esas tierras se conocieron luego como los excedentes.
Tambin seran repartidas las tierras no forestales en manos del Estado. Como principales
beneficiarios se definieron los ex combatientes de ambas partes que voluntariamente lo soliciten, que
sean de extraccin campesina. El tamao de las parcelas sera determinado de acuerdo con la
disponibilidad de tierra y el nmero de beneficiarios. Este programa se conoce como Programa de
Transferencia de Tierras o PTT.
1
285 habitantes/km frente a 100 de Costa Rica y Guatemala, 52 de Honduras y slo 36 de Nicaragua.
64
El Acuerdo del 3 de julio de 1991 que contiene el compromiso del gobierno de comprar y entregar
varias fincas ocupadas por bases de la ADC en 1989, es ratificado por el mismo artculo del acuerdo.
El Acuerdo de Paz prev adems la armonizacin y unificacin de la dispersa legislacin agraria en un
Cdigo Agrario. El gobierno se comprometi a presentar un proyecto a la Asamblea Legislativa en un
plazo de 12 meses. Caso contrario, la Comisin de Paz asumira el compromiso de elaborar un
anteproyecto.
2. La lucha por los excedentes y el Programa de Transferencia de Tierras

La lucha por la reparticin de las propiedades que exceden los 245 hectreas fue una de las principales
banderas del movimiento campesino en los aos noventa. Debido a la poca disposicin del gobierno a
investigar, medir y repartir las tierras excedentarias, la Asociacin Democrtica Campesina (ADC) tom
la iniciativa y comenz a revisar los catastros por su propia cuenta. En junio de 1994 present al
gobierno una lista de 361 propiedades que de acuerdo a sus investigaciones excedan el lmite.
Durante ms de un ao, el gobierno no se movi hasta que grupos de campesinos sin tierra
organizados en la ADC ocuparon por la fuerza ms de 40 haciendas identificadas como excedentarias.
En febrero de 1996, el Presidente cre el Grupo Conjunto Nacional 245 (GC 245), compuesto por el
ISTA, MINUSAL, ADC y otras organizaciones para examinar la lista presentada por ADC. Ao y medio
despus, MINUSAL public un informe sobre las propiedades indicadas. 66 fincas resultaron tener
menos delas 245 hectreas, 10 fueron identificadas como sujetas a expropiacin y 42 quedaban
pendientes. Aunque a estas alturas ya casi todos los casos han sido resueltos, an hay algunos
pendientes. De acuerdo con Rebeca Arias del PNUD hubo mucha resistencia del gobierno para que se
cumpla este captulo de los acuerdos: Al gobierno le interesa la titulacin de lo que ya se ha
entregado pero no repartir ms tierras.
En el marco del Programa de Transferencia de Tierras (PTT) a los ex combatientes, el gobierno cre el
Banco de Tierras. Este pudo disponer de cerca de 9100 hectreas de excedentes, 17 mil 500 hectreas
de tierras estatales y cerca de 19 mil hectreas en zonas de conflicto ms 14 mil hectreas en otras
zonas que se ofrecan en venta. El Banco de Tierras compr y parcel tierras de un promedio de 2,7
hectreas para cerca de 35 mil ex combatientes del FMLN, ex soldados del ejrcito y tenedores en las
zonas conflictivas. Cabe destacar que el Banco Mundial considera una superficie de cinco hectreas
como tamao mnimo vital para la agricultura. As que a los expertos no les sorprendi que el tamao
de las parcelas y el crdito de hasta 30 mil colones para cultivarlas result demasiado reducido para
convertir a los beneficiarios en productores. A principios de 1993, el entonces Secretario General de
Naciones Unidos, Boutos Boutros Ghali, constat que la gran mayora de los beneficiados se las
transferencias de tierra que se limitan a cultivar granos bsicos, no podrn generar suficientes ingresos
para satisfacer las necesidades bsicas de sus familias y pagar el servicio de sus deudas.
De acuerdo a las organizaciones campesinas, la capacitacin que se les ofreca a los beneficiarios del
PTT era nula. Tampoco les fue posible conseguir financiamiento adicional para desarrollar sus tierras.
Aunque los prstamos iniciales se dieron a condiciones sumamente favorables con plazos de 30 aos,
cinco aos de gracia y 6% de inters, los beneficiarios no se vieron en condiciones de pagar. La
primera institucin en reconocer este hecho fue US-AID, uno de los principales acreedores del
65
programa. Luego que AID convirtiera sus prstamos en donaciones, la Asamblea Nacional Legislativa,
en marzo de 1998, anul la deuda de los beneficiarios.
A pesar de la condonacin de su deuda, muchos de los beneficiarios del PTT no siguen cultivando sus
tierras. No hay censo ni encuestas representativas pero fuentes del MAG y de las organizaciones
campesinas coinciden en que una importante cantidad de las tierras del PTT se encuentra
abandonada, otras parcelas han sido vendidas o invadidas por campesinos sin tierra.
En relacin al PTT y el Banco de Tierras, Tully Cornick, oficial para asuntos agrarios en Amrica
Central de USAID en Washington, explic en entrevista con FIAN que la deficiencia del PTT fue
principalmente la falta de sostenibilidad financiera, por la dificultad de recuperar los crditos de los
beneficiarios, y por los altos costos de administracin del Banco de Tierras. Dej claro que el Banco de
Tierra se deba a la iniciativa de AID y afirm que AID lo cre, y AID lo cerr. Hoy evalan el PTT
como un programa de paz funcional, pero no como un programa de desarrollo rural sostenible.
Coincide ese anlisis con el balance compartido de varios actores de que, si bien es cierto que el PTT
fue un programa eficiente de la pacificacin, particularmente de los ex combatientes de ambos bandos,
no ha servido para crear las condiciones de un desarrollo sostenible para las familias campesinas
beneficiarias.
En total, en base a los Acuerdos de Paz, se redistribuy no ms que el 5,59% de la superficie apta para
actividades agropecuarias. Sumados al 21,82 del sector reformado y el 1,1% que cambi de dueo a
raz de tomas de tierras (Acuerdo del 3 de julio de 1991) o repoblaciones de refugiados retornados (los
llamados asentamientos humanos), no representan una significativa parte de las tierras frtiles de El
Salvador. Se podra resumir que si la guerra pretendi cambiar las injustas estructuras agrarias, no
vali la pena. An el cinco por ciento de hacendados ricos controla cerca del 56 por ciento de las tierras
mientras que 257 mil pequeos y medianos productores se reparten el restante 44,2 por ciento. Mas de
70 mil vctimas dieron su vida para una quimera. Pero an ms grave que la persistencia de las
estructuras de propiedad es la persistencia del pensamiento. El Instituto de la Mujer (IMU) en su
introduccin a la presentacin de su proyecto de Cdigo Agrario, so expresa as:
En el agro persisten valores y prcticas tan viejos como injustos, producto de esa experiencia de poder
arbitrario, sometimiento y exclusin que por muchos aos se fue enraizando en nuestra zona rural y, en
general, en nuestra sociedad.
El agro fue el escenario donde las necesidades de todas y todos, toparon contra la propiedad privada.
Fue el lugar donde el esfuerzo colectivo, se vio cercado por el individualismo. Donde las ms vitales
aspiraciones (vivienda, alimentacin, trabajo), se tuvieron que sacrificar por mezquinos intereses que,
con el pretexto de desarrollar el pas, abrieron mucho ms la brecha entre quienes tienen mucho y
quienes apenas logran subsitir.
Lo peor de todo es que esas realidades todava no han sido corregidas ni superadas. Estn ah.
Aunque funcionarios y funcionarias de gobierno, acadmicas y acadmicos, polticos y polticas, la
ignoren en su quehacer de todos los das y pretendan que la vida nacional contine sin tomarle en
cuenta.
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Cuadro 5
Estructura de la tenencia de tierra 1995/96
Propiedad individual
Sector reformado
Reservas nacionales
PTT
Acuerdos del 3 de julio
Asentamientos humanos
Superficie con vocacion agropecuaria
Fuente: Banco Mundial
superficie en ha % del total

1 229 248,0
71,29
376 025,0
21,82
20 526,0
1,19
96 367,7
5,59
1 473,4
0,09
252,9
0,02
1 724 367,2
100
El nmero de las familias campesinas sin tierra y con poca tierra sigue siendo muy elevado. Segn la
ltima encuesta de MIPLAN al respecto en 1991/92, existan en ese entonces 198 mil campesinos sin
tierra quienes tratan de sobrevivir como jornaleros, y 97 mil campesinos con poca tierra (menos de 0.7
hectreas)2. Estos dos grupos sociales altamente vulnerables constituyeron en 1992 un 50.7 por ciento
de la poblacin rural y el ncleo de la pobreza en el campo. A partir de los efectos muy limitados de los
Acuerdos de Paz en materia agraria, se puede asumir que esta situacin no ha cambiado de manera
significante.
3. La deuda agraria
Las cooperativas de la Reforma Agraria as como los arrendatarios que se convirtieron en propietarios
en el marco de la IIIa fase de la Reforma Agraria (tierras que se entregaron a sus arrendatarios o
tenedores) adquirieron deudas millonarias. Tanto los plazos (de hasta 30 aos) como el inters (del 6 y
7%) eran sumamente favorables en comparacin con las condiciones del mercado comercial. El
Instituto de Transformacin Agraria (ISTA) que indemniz a los propietarios con bonos, se convirti en
uno de los acreedores ms grandes del pas. Sin embargo, la gran mayora de cooperativas y
productores se vieron incapaces de hacer frente a la deuda. Esa deuda era la combinacin del pago de
indemnizacin del propietario ms los prstamos para la produccin.
48 de 317 cooperativas fueron abandonadas parcial o totalmente por estar ubicadas en zonas
conflictivas. A los problemas causados por el entorno desfavorable para el sector agropecuario se
sumaron dficits gerenciales de muchas directivas o de los interventores del ISTA, la descapitalizacin
de algunas propiedades al momento de la intervencin, ms tarde la incertidumbre en cuanto a las
formas de organizacin de la produccin y una posicin de franco desafo al cobro que se vio reforzado
cuando el Estado asumi la deuda de la banca para privatizarla limpia a favor de unos grandes
oligarcas.
Cuando el gobierno de Alfredo Cristiani (1989-1994) privatiz los bancos y asociaciones de ahorros y
prstamos, las carteras problemticas fueron pasadas a un Fondo de Fortalecimiento Financiero
(FOSAFFI), una institucin que dependa del Banco Central de Reserva (BCR). El BCR emiti bonos de
2
Mitchell A. Seligson, Treinta aos de transformacin en la estructura agraria de El Salvador, realidad 41, San
Salvador, 1994, pp. 699-746.
67
saneamiento y FOSAFFI qued encargado de recuperar la deuda que ascenda a mil 40,6 millones de
colones. No todos los deudores de FOSAFFI eran beneficiarios de la Reforma Agraria. Ms bien el
grueso del monto total originaba en deudas de grandes productores privados. El 56% de la cartera
recuperable de FOSAFFI provino de slo 57 deudores.
En 1991, el decreto 747 ofreci a los socios de las cooperativas optar por una forma colectiva, mixta o
individual de tenencia de la tierra y autoriz al ISTA a parcelar. Este decreto sirvi de incentivo a la
parcelacin porque el precio de venta no inclua la deuda adquirida por la cooperativa. Ms de diez mil
socios optaron por el desmembramiento de un lote de hast siete hectreas y otros 14 mil por un solar
para la vivienda, ganadera menor y hortalizas.
Si bien este decreto debilit el movimiento cooperativo, no logr solucionar el problema de la deuda. Al
contrario: despus del Acuerdo de Paz y la entrega de tierras en el marco del PTT, ms productores
enfrentaban deudas agrarias imposibles de pagar. En mayo de 1996, para aliviar esa deuda y
recuperar al menos una parte, el gobierno someti a la ANL el decreto 698 (Ley de apoyo a la
reactivacin del sector agropecuario) que ofrece un 70% de descuento a aquellos que pagaran el
restante 30% antes del 30 de junio. Las deudas inferiores a 5000 colones se condonaban por completo.
El decreto 719 emitido pocas semanas despus, lleva ms adelante la opcin de parcelar las
cooperativas. Bajo este decreto la lotificacin es ms fcil y en ciertos casos gratuita.
Estos decretos constituyen un serio desafo para las cooperativas porque las pone ante la alternativa
de desmembrar y as dividir las deudas entre los socios, o vender parte de la tierra para poder cancelar
el 30%. Al dividir la tierra, muchas cooperativas quedaron sin deuda, porque dividido entre los socios, el
30% fcilmente sala menos de 5000 colones y por lo tanto era condonado.
Pero las organizaciones campesinas siguieron luchando por la condonacin total y lograron finalmente
otro descuento. El arreglo final contemplaba la condonacin del 85% de la deuda si el restante 15% era
cancelado antes del 30 de mayo de 2000. Este arreglo no prev la condonacin de deudas menores de
5000 colones. Adems, al menos 90 cooperativas y 12 mil productores individuales no pudieron
aprovechar de esta posibilidad por problemas legales. Algunas todava estn registradas a nombre del
antiguo dueo, otras han experimentado fluctuaciones entre sus socios. Como las fincas fueron
entregadas pro indiviso, cualquier negocio que modifique su estructura, requiere de la firma de todos
los socios aunque estn en el exterior o muertos. As, las cooperativas no pueden ser desmembradas o
vendidas si no se rompe el pro indiviso. Poco antes de vencer el plazo, el MAG, a instancias de ADC,
introdujo un anteproyecto a la Asamblea Legislativa que prorroga el plazo hasta el 31 de mayo de
2001. Un esfuerzo de resolver de una vez el problema del pro indiviso por la va legislativa fracas
porque la bancada del FMLN pretendi incluir otro asunto en el paquete que fue rechazado por la
mayora.

El gobierno actual tiene como uno de sus principales ejes el desarrollo agropecuario y la reactivacin
del sector agropecuario, sostuvo Salvador Urrutia, Ministro de Agricultura y Ganadera, en entrevista
con FIAN a mediados de febrero. Explic que uno de los actos del gobierno fue poner todas las
carteras del estado y todos los entes autnomos en lnea de cooperacion para este fin. Nuestro
68
enfoque de produccin es la sostenibilidad y diversificacin que permita agregar ingreso a los hogares
rurales. Un elemento clave, de acuerdo con el funcionario, es la seguridad juridica sobre la tenencia de
la tierra. Para asegurarla, se est levantando un catastro nacional, obra que durar una dcada ms
para completarse.
En su discurso pro agro, el Presidente Francisco Flores, en el poder desde junio de 1999, se distingue
de su antecesor Armando Caldern Sol aunque ambos pertenecen a la Alianza Republicana
Nacionalista (ARENA), partido de derecha liberal que gobierna el pas desde 1989. Mientras que
Caldern Sol soaba con convertir el pas en una gran Zona Franca, el nuevo mandatario reconoce
que la maquila no es la panacea. El opina que en la generacin de empleo hay que buscar un equilibrio
entre la explotacin febril y el empleo rural.
Tanto productores como funcionarios de instituciones que trabajan en el campo saludan este cambio.
El discurso anti agro hace el trabajo difcil, coment Ever Amaya, director ejecutivo del Centro
Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Forestal (CENTA), influye en que organismos de crdito no
asignen prstamos. Este gobierno ha cambiado el mensaje: reactivacin del agro, generacin de
empleo, inversin en infraestructura, ms acceso a informacin de mercado, fortalecimiento municipal.
Para la institucin que se dedica la capacitar grupos de productores y llevar la tecnologa apropiada a
los ms alejados rincones del pas, el clima es ms positivo.
A pesar de las declaraciones favorables al agro, las acciones concretas se hacen esperar. Programas
como el control de contrabando, el mantenimiento y la extensin de caminos rurales, proyectos de
asociatividad, estudios de clusters que fueron anunciados al principio de la gestin del Presidente
Flores, no se han concretado. En la poltica de aranceles, tan vital para la revitalizacin del agro, no ha
habido cambios. Carlos Rodrguez, secretario general de la Asociacin Nacional de Trabajadores
Agrcolas (ANTA), lament en conversacin con FIAN que para un campesino era ms rentable
convertirse en microcomerciante o buscar trabajo en la maquila debido a que los 100 millones de
colones anuales que el gobierno pone a disposicin del agro se destinaban principalmente a los
grandes productores. Va a haber ms hambre porque los pequeos productores abastecen el mercado
inmediato. Rodrguez no cree en la voluntad del gobierno de invertir en el desarrollo de los pequeos:
En la prctica es lo mismo que el gobierno anterior: quieren desaparecer el sector campesino.
El MAG, de acuerdo con profesionales del rama tiene una visin bastante rezagada comparada con
pases como Costa Rica o Colombia donde hay una posicin de desarrollo a largo plazo. El gobierno de
El Salvador no tiene visin de desarrollo ni estrategia de seguridad alimentaria. No hay impuestos
sobre patrimonio. El ministro Urrutia admite que Debera haber como un incentivo positivo. Si tengo
tierra ociosa y no me la cobran, para qu trabajarla? Pero no est previsto gravar la tierra ociosa. Ante
la realidad precaria de que ms de un cuarenta por ciento de la poblacin rural son campesinos y
campesinas sin tierra, no se puede entender la poltica gubernamental que permite que
aproximadamente la mitad de las tierras aptas para la agricultura no estn bajo cultivo.
El concepto de derechos humanos no figura en la filosofa agropecuaria del gobierno que corresponde
al pensamiento neoliberal. El Diario de Hoy, tradicional portavoz de la oligarqua salvadorea, se refiere
a los DESC como los falsos derechos cuyo objetivo sera quitarles poder econmico a los
empresarios.
69
De acuerdo con el ministro Urrutia, el estado quiere reducir al mximo sus funciones. No asumir un
papel ni en el mercado de tierras ni en el comercio con productos agrcolas. El Instituto Regulador de
Abastecimiento (IRA), una entidad que mantena reservas de granos bsicos para garantizar el
abastecimiento de la poblacin y garantizar precios mnimos a los productores, ya fue disuelto. La nica
forma de asegurar precios mnimos es mediante convenios entre asociaciones de productores y de
consumidores que el gobierno promueve. Ya hubo experiencias con el maz y el maicillo. El ministro
mencion la posibilidad de firmarse otro acuerdo entre arrocereos y molineros. Aunque tericamente
los pequeos productores pueden particpar en este sistema, en la prctica se trata de arreglos entre
empresarios. Carlos Rodrguez, el Secretario General de la Asociacin Nacional de Trabjadores
Agrcolas (ANTA) que representa a miles de pequeos productores, asegura que sus afiliados no han
sido invitados. La bolsa agropecuaria an no mueve un porcentaje significativo de la produccin. Los
cafetaleros venden a los beneficios, como siempre.
El IRA, de acuerdo con ANTA, tena serias deficiencias organizativas y administrativas, pero era una
institucin de suma importancia para la seguridad alimentaria y la estabilidad de los precios. Luego de
la desaparicin del IRA, la gran mayora de los productores depende de intermediarios que disponen de
los medios de transporte y los conexiones comerciales necesarios para poder dictar los precios de
compra y se quedan con las ganancias mientras que los mrgenes de rentabilidad para los campesinos
son mnimos. La nica manera de romper ese crculo de dependencia sera el fomento de asociaciones
campesinas.
La economa salvadorea ha cambiado radicalmente desde los aos 70. De una economa
agroexportadora cuyos excedentes se generaban en el agro, pas a ser una economa de servicios. A
finales de los setenta, el 80% de las divisas se generaban con la exportacin de caf, algodn, azcar
y camarones. En 1996, la agroexportacin gener menos divisas en trminos absolutos y slo aport el
21% de las exportaciones.
Es sistema financiero que era el brazo econmico del sistema agroexportador es ahora el sector ms
dinmico pero su efecto para el empleo es mnimo y no puede sustituir al agro como generador de
divisas. De hecho, la fuente principal de divisas son las remesas provenientes de los salvadoreos que
migraron a Estados Unidos y otros pases del norte.
El sector agrario sigue siendo el ms importante porque alrededor del 60% de la PEA gira alrededor del
agro y las estadsticas no toman en cuenta los rubros que giran alrededor de la produccin agraria
(transporte, bodegas, parte del comercio y de la indstria). Pero como el sector agropecuario dej de
ser un sector estratgico para el desarrollo, los intereses de la banca y del sector financiero estn por
otro lado. Los beneficiarios de la Reforma Agraria prcticamente no son sujetos de crdito.. La
concesin de crditos al sector agropecuario de cualquier tamao se ha desplomado. Adems, los
productores no tienen acceso a los mercados. No hay competencias interinstitucionales para el sector
agrario en su ms amplio sentido. El total abandono del campo se muestra tambin an la falta de
servicios y en el mayor grado de analfabetismo. El diagnstico que se hizo en el Plan de Nacin a partir
de 1998 no ha tenido mucho eco en las esferas polticas. Si en las propuestas del sector social se
levanta la bandera del agro, el gobierno no presta atencin. El Plan de Nacin abri espacios pero
cuando se trata de la poltica real, no es tomado en cuenta.
70
La poltica econmica con ajuste y liberalizacin cambi los trminos internos de intercambio lo que
hizo que la rentabilidad del agro haya bajado drsticamente. Para dar un ejemplo, el salario real en la
cosecha de caf es ahora el 20% (la quinta parte!) del salario de 1978. Para los campesinos significa
que los requerimientos de tierra para salir de la pobreza han aumentado considerablemente.
El Minstro de Hacienda del gobierno anterior opinaba que invertir en zonal rurales no tena justificacin
econmica porque era combrobado que el empleo urbano era ms productivo que el empleo rural. El
nuevo ministro admite que la maquila no puede ser la solucin para el campesinado sino que parte de
una estructura econmica ms variada.
5. Acceso a crdito
El sector agropecuario es menos rentable que el comercio, la maquila o la construccin. Con un
crecimiento del 1,2% en el perodo 1991-1997 qued muy por debajo del crecimiento general del PIB
de 5,1% mientras el sector financiero se expandi en un 16,4% y el comercio en 6,8%. Con la
privatizacin de la banca a principios de los aos 90, se restringi sensiblemente la cartera de crdito
para el sector rural. Y el crdito rural sigue decreciendo. A principios de los ochenta, entre un cuarto y
un tercio del total de crditos, se destin a la produccin agropecuaria, diez aos despus, slo el 13%.
En 1997, nicamente el 11%. Frente al 41% para comercio y 18% para la manufactura. Entre 1993 y
1996, el porcentaje de los crditos otorgados al comercio subi del 27 al 40%. Slo entre 1998 y 1999,
los montos otorgados por los bancos al sector agropecuario, cayeron en un 39%. nicamente el
ganado de repasto tuvo un incremento del 9% en sus crditos de avo mientras que los crditos de
inversin para ganado fueron cortados un 44%. De hecho, aunque el peso relativo de la actividad
agropecuaria ha disminuido, la estructura oligrquica de la produccin no ha variado.
Ms de la mitad del crdito agropecuario lo consume el sector caf (1174 millones de colones de un
total de 2178 millones en 1999), una cuarta parte la absorben la caa y la ganadera. La nica
institucin bancaria que da crditos para granos bsicos, es el Banco de Fomento Agropecuario. En
1999, este sector que garantiza la subsistencia alimentaria de un gran porcentaje de la poblacin, tuvo
que conformarse con crditos de tan slo 121,8 millones de colones o el 5,6% del monto total. A esta
escasez de fondos lquidos se suma la caresta del crdito. Debido a la baja rentabilidad de la actividad
agropecuaria y la frecuencia de desastres naturales, el inters de alrededor del 18% resulta prohibitivo.
A eso se agregan problemas ocasionados por la preferencia del sector comercio. Para dar un ejemplo:
la leche en polvo importada no es gravada con el IVA mientras que la leche fresca nacional lleva el IVA
de los insumos. Como consecuencia del sistemtico abandono, las cooperativas y los productores no
pueden sembrar toda la tierra que tienen. Su capacidad de subsistir en base a su propia produccin se
reduce drsticamente, sus perspectivas de desarrollo son casi nulas. Eso ha creado una mayor
dependencia alimentaria. El Salvador importa maz, leche, casi la mitad de la carne, casi el 100% del
aceite vegetal. Los alimentos se importan incluso de regiones tan alejadas como Europa. Lgicamente,
la cadena de produccin se ve afectada. En lugar de usar el tradicional alimento avcola del sorgo,
algunas granjas importan maz amarillo para las gallinas.
Hay lugares remotos donde el mercado financiero no llega. Esta situacin no slo afecta a los
pequeos productores. Incluso empresas agrcolas ubicadas en zonas alejadas de las cabeceras,
tienen problemas de acceder al crdito.
71
Se discute la necesidad de crear un Banco de Desarrollo que sustituya o complemente el Banco de

Fomento Agropecuario. Este fue creado para los pequeos y medianos productores pero, en la prctica
sirve a los grandes. Las antiguas estructuras de clientelismo y solidaridad de clase siguen funcionando.
Si no, no sera explicable que un ingenio cuyo valor no excede los 20 millones de colones, pudo prestar
36 millones al Banco de Fomento Agropecuario.
6. Asesora tcnica
La principal institucin de asesora tcnica es el Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria y
Forestal (CENTA), fundado como dependencia del MAG y con autonoma formal desde 1993. El
CENTA define los problemas que aquejan la produccin agropecuaria, tales como la baja
productividad, el manejo de recursos, la degradacin de los suelos, la falta de caminos. Debido a
frecuentes cambios en la cpula administrativa (entre 1994 y 1999 hubo no menos de cinco cambios de
directores con sus respectivos cambios de poltica, enfoques y preferencias) y sensibles cortes
presupuestarios, no logr cumplir satisfactoriamente con su mandato. El actual gobierno parece darle
ms importancia a la agricultura y la asesora tcnica. Pero los planes de ajuste obligaron al CENTA a
reducir su nmero de agencias de 75 (1993) a 60 (2000) con la meta de llegar a slo 54. De acuerdo
con funcionarios del CENTA, se atienden cerca de 60 mil productores (de una clientela potencial de
300 mil) mediante seminarios y visitas de asesores. El Banco Mundial que aporta la cuarta parte del
presupuesto de 65 millones de colones, critic en un estudio que nicamente el 20% de los productores
goza de asesora tcnica.
Para poder aprevechar al mximo de los recursos, se introdujo el modelo de extensin dirigido a
objetivos: los productores de las diferentes comunidades tienen que organizarse en crculos vecinales.
Los tcnicos de las agencias del CENTA los visitan cada quince das para entregar un mensaje
tcnico respaldado por acciones de campo. Los mensajes responden a los problemas especficos de
cada regin y son consensuados con los productores. De manera creciente, el CENTA pretende
promover el uso de plaguicidas no txicos. El manejo integrado de plagas y el programa postcosecha,
promovido durante muchos anos en Nicaragua por la cooperacin suiza, pasaron a ser elementos
integrales del programa. Las mujeres tambin participan en capacitaciones (15-20% de los usuarios)
pero hay que buscar un horario que les permita participar. Las que tienen esposo, muchas veces no
obtienen sus permisos para seguir en la capacitacin.
Ever Amaya, el director del CENTA, lament en entrevista con FIAN que ms del 40% de los
productores no son dueos de las tierras que trabajan porque resulta ms difcil reconvertir
tecnolgicamente a los arrendatarios: las inversiones de largo plazo no son posibles. Por ejemplo
pasar de cultivos anuales a frutales que son ms rentables.
Desde el ao 1989 pende sobre el centro la amenaza de la privatizacin, una medida que el director no
apoyara porque nadie quiere invertir en granos bsicos. Un instituto que ofrece sus servicios a
condiciones del mercado, no podra atender a los pequeos productores tradicionales que siguen
siendo la columna vertebral de la produccin alimenticia del pas.
72
7. Pobreza rural
Encontramos que no slo el nivel de pobreza en el campo es mayor que en la ciudad sino que tambin
la dinmica es otra. De acuerdo con datos de FUSADES, a partir de encuestas de hogares del ao
1997, la pobreza urbana bajo sensiblemente entre 1991 y 1996: de un 53,7% al 42,8%. En el mismo
lapso, la pobreza urbana slo vari menos de dos puntos al bajar de 66,1% al 64,2%. Datos ms
recientes indican que despus de un bajn en el 1998 (58%), la pobreza rural volvi a subir al 63%.
La pobreza en El Salvador se concentra en los departamentos del norte y oriente. Mientras San
Salvador, de acuerdo con los criterios del PNUD tiene un ndice de desarrollo humano (HDI) (0,721)
cercano al HDI de Cuba (0,723), Chalatenango est por debajo de Zimbabue (0,513) y el departamento
de Morazn (0,458) slo ligeramente arriba de Lesotho, uno de los pases menos desarrollados del
mundo.
Por otro lado se puede observar que el nivel de ingresos de un hogar rural est ntimamente ligado al
tamao de la parcela.
Cuadro 6
Relacin entre ingreso del hogar y tamao de la parcela
Tamao de parcela (manzanas)
Ingreso per capita
% originado en agricultura (auto-empleo)
% originado en agricultura (salarios)
% en actividades no agricolas
% otros ingresos
2,6
836
48%
21%
16%
15%
3,9
2957
46%
14%
22%
18%
6,6
10954
54%
9%
23%
14%
Fuente: World Bank (1997)
Se desprende que el trabajo minifundista no es rentable. Los minifundistas dependen de un mayor

grado de actividades fuera de su propia tierra y otros ingresos. Otro dato significativo es que entre la
poblacin rural sin tierra que se dedica a actividades no agrcolas, slo el 27,9% es pobre y el 7% vive
en pobreza extrema mientras que los que no tienen tierra propia pero viven del trabajo agrcola
(jornaleros o peones) 71,1% son pobres y 29,5% extremadamente pobres.3
El Banco Mundial, principal fuente de inspiracin del gobierno salvadoreno, parte de esos datos para
proponer una estrategia de alivio a la pobreza rural. Esa estrategia, presentada en 1997, prev la
promocin del empleo rural no agrcola, el mejoramiento de la educacin y de los servicios de salud
como la consolidacin del programa de transferencia de tierras. Adems sugiere enfoques creativos
para la planificacin familiar.
En cuanto a al necesaria reactivacin agrcola, el BM considera que lo fundamental es mejorar la
competitividad del sector, para lo cual propone una serie de medidas convencionales y una mayor
liberalizacin del mercado de tierras. Parte de que los agentes privados estn dispuestos a invertir en el
sector. En este contexto critica la artificial estabilidad cambiaria que considera como serio obstculo
para la competitividad y las ventajas cmparativas. Para el BM, la reactivacin generalizada del agro no
3
World Bank, 1997b

73
es realista. As que propugna una reactivacin selectiva. O sea, para el pequeo productor tradicional
no hay futuro.
Organizaciones ambientalistas como PRISMA critican esta visin:
Uno de los riesgos que se corre con una reactivacin selctiva del agro es la profundizacin de la
dualidad y polarizacin del agro, en el sentido del desarrollo, por un lado, de una agricultura moderna y
altamente capitalizada y por otro, de una agricultura marginal de subsistencia. Una mayor liberalizacin
de los mercados de tierras, contribuira a acelerar esta tendencia, as como la tendencia del cambio en
el uso del suelo hacia usos no agrcolas.
Dada la velocidad de las transformaciones ene el agro, es muy probable que el costo social y ambiental
de esta transformacin sea muy elevado. La reduccin del costo social a travs de la generacin de
oportunidades de empleo e ingresos fuera de la agricultura, supone realmente un esfuerzo masivo que
incluso slo fructificara en el mediano y largo plazo. Por otra parte, cambios masivos en el uso del
suelo pueden afectar la capacidad del territorio de proveer servicios ambientales vitales como el agua.
Para las laderas y zonas rurales donde la agricultura sostenible no es posible, PRISMA propone
establecer un programa de pago por servicios ambientales. O sea, que el Estado pague un salario a
quienes usen sus tierras para la reforestacin y el mantenimiento de las cuencas hidrogrficas. En
Costa Rica, la Ley Forestal reconoce el servicio ambiental del bosque y establece un marco para el
pago por tales servicios. En El Salvador, la degradacin ambiental es mucho mayor que en Costa Rica
pero an no se ha dado el salto para reconocer el valor que tiene el servicio ambiental para el
mantenimiento del ciclo hidrolgico, para la retencin de sedimentos y nutrientes que protegen el suelo
contra la erosin y, por tanto, son claves para la produccin de energa hidroelctrica, para la
conservacin de la biodiversidad, la mitigacin del calentamiento global y para la conservacin de la
belleza panormica que ofrece oportunidades para la recreacin.
El Ministro de Agricultura y ganadera promete establecer un sistema de incentivos con crditos
blandos y exenciones fiscales para la reforestacin. En entrevista con FIAN concedi que en esta
primera etapa bsicamente es un concepto educativo. Son recursos de prstamos que llegan
directamente a los beneficiarios en zonas como Chalatenango y Guazapa. Se trata de incentivar la
diversificacin de cultivos y la siembra de barreras de zacate. El pago por servicios ambientales lo
considera como un objetivo de ms largo plazo. En las estructuras ejecutivas del MAG es totalmente
desconocido.
8. Poltica salarial
En El Salvador, igual que en los otros los pases centroamericanos examinados en este documento, el
salario mnimo est lejos de alimentar una familia. Los salarios mnimos de las diversas actividades
econmicas se fijan mediante decreto ejecutivo. Generalmente se mantienen durante varios anos y no
suben de acuerdo a la inflacin. El pago de 3 (!) colones diarios como prestacin alimenticia no ha sido
adaptado desde 1991. El poder adquisitivo de los salarios ha sufrido fuertes bajas en los ltimos 20
anos. En trminos reales, un recolector de caf, por ejemplo gana la quinta parte de lo que ganaba en
1978.
74
Los precios de los alimentos y servicios bsicos, en contraste, suben constantemente. En diciembre de
1999, la canasta bsica de 38 bienes y servicios para una familia urbana de 4,2 miembros cost,
2,736.36 colones.4 La respectiva canasta rural es ligeramente ms barata. Pero mientras el pago
mnimo para trabajadores del comercio, de la industria y servicios, decretado en 1998, es de 42
colones, el trabajador agropecuario slo gana 21,60 diarios, es decir alrededor de 540 colones al mes,
frente a 1050 del trabajador no rural. Ambos no alcanzan para comprar la canasta bsica, pero
mientras que uno necesita slo dos salarios y medio, el otro tendra que ganar cinco salarios para
adquirir la canasta bsica que apenas permite vivir. Dea acuerdo con datos del gobierno, en 1995 el
35% de la PEA estaba ocupado en la agricultura.
Al establecer salarios significativamente inferiores al mnimo vital, el gobierno viola el derecho a la
alimentacin de sus ciudadanos.
9. Cdigo Agrario
La Constitucin de 1983, elaborada y aprobada en plena guerra durante el gobierno interino de Arturo
Magaa, en su artculo 271 da un plazo de un ao a la Asamblea Legislativa para armonizar la
legislacin secundaria con la Carta Magna. En materia agraria, esto no ha sido cumplido. El captulo V
del Acuerdo de Paz de 1992 vuelve a plantear la unificacin de la legislacin agraria, dispersa en ms
de cien leyes y decretos. Le da un ao al gobierno a presentar un anteproyecto. Debidamente, en
1993, los Ministerios de Justicia y de Agricultura presentaron un borrador a la ANL. Pero la oposicin
dentro del propio partido gobernante fue tan fuerte que la propuesta fue desechado. Puesto que el
gobierno no volvi a tomar la iniciativa, en 1996 la ADC lanz un proyecto que luego se acerc
bastante a un anteproyecto elaborado por FESPAD y el IMU que se centra en la persona humana y
ofrece una marcada perspctiva de gnero ya que identifica a las mujeres rurales como uno de los
grupos sociales ms golpeados y vulnerados (que no vulnerables).
El borrador de FESPAD parte de la necesidad de la discriminacin positiva: que las situaciones
iguales deben ser tratadas como iguales y las desiguiales deben ser tratadas desigualmente, un criterio
asumido por la jurisprudencia chilena y aceptada en Amrica Latina. Libera el Derecho Agrario del
Derecho Civil y desvincula la vida agraria de la propiedad privada en la concepcin de los clsicos,
para vincularla con un derecho de propiedad privada en funcin social. El borrador prev la
expropiacin de tierras incultas u ociosas, exige la proteccin de reservas forestales y cuencas
hidrogrficas y fortalece la posicin de los arrendatarios (que por su debilidad ante los patronos son
desiguales). Plantea una especie de reforma agraria permanente vinculada con suficientes garantas
para los propietarios. A diferencia de la poltica actual, la propiedad proindiviso no desaparece. Ms
bien, las cooperativas tienen toda una gama de opciones para repartir o no las tierras. En todo caso, las
herederas o los herederos de socios o socias tendran derecho a ingresar como asociado o asociada.
El ISTA seguira como institucin permanente y se creara un nuevo Banco de Tierras. A tenedores y
campesinos sin tierra se les dara preferencia en la adjudicacin de tierras del MAG.
El gobierno tambin tiene una propuesta de Cdigo Agrario listo. Pero a diferencia de la otra, no ha
sido sometido a debate pblico. De acuerdo con Oscar Ortiz, miembro del FMLN de la Comisin
Agraria de la Asamblea Nacional, ni siquiera la comisin competente del Legislativo conoce su
4
Centro para la Defensa del Consumidor (cdc)

75
contenido (febrero de 2000). El Ministro Salvador Urrutia, en entrevista con FIAN, caracteriz el
proyecto como de carcter muy liberal. Trata de no regular todo. El anteproyecto, elaborado por
asesores del Banco Mundial, tiene como eje principal la propiedad privada. Tanto el contenido del
documento como la manera poco democrtica de redactarlo son preocupantes desde el punto de vista
de los derechos humanos econmicos y sociales. Habr que ver si en el transcurso del debate
parlamentario se abren ms espacios.
10. Gnero
Estudios hechos desde 1992 indican que hay al menos tres factores que obstaculizan las posibilidades
de desarrollo de las mujeres en el campo.
- factores estructurales relativos a la invisibilizacin o sub-remuneracin del trabajo femenino.
Mientras que los trabajadores del campo devengan sueldos mensuales de 865,24 colones
promedio, las trabajadoras agropecuarias slo alcanzan pagos de un promedio de 400 colones.5
La encuesta de hogares de 1996 indic que de las 60 mil 596 mujeres ubicadas en la agricultura,
pesca y caza, como patrte de la PEA, el 20,5% son parte de la familia no remunerada.
-
factores legales que incluyen prejuicios en las leyes sobre la tierra. Las leyes de tenencia de tierra
son androcntricas. Slo el 11% de los beneficiarios de la I Fase de la Reforma Agraria fueron
mujeres aunque en el campo, ms del 21% de cabezas de familia son mujeres. Incluso, dentro de
las cooperativas hay discriminacin. Cuando se les asigna una parcela dentro de la cooperativa,
generalmente son ms pequeas (0,5 manzanas frente a 0.8 manzanas de los hombres) y enlas
tierras ms pobres.6 En el caso del PTT, la situacin es diferente: cerca del 33% de ex guerilleros y
tenedores que se beneficiaron con una parcela, son mujeres. El que una menor parte de ellas haya
logrado la debida titulacin se puede atribuir al hecho que las mujeres conocen mucho menos sus
derechos que los hombres, y, aun conocindolos no tienen las mismas posibilidades de acceder a
la justicia.
Factores ideolgico-culturales realacionadas principalmente con la divisin sexual del trabajo. De

acuerdo con el Banco Mundial, ms del 75% de las mujeres son encargadas de abastecer de agua
el hogar. Algunas gastan ms de dos horas diariamente en esta tarea. Segn el PNUD, en zonas
urbanas las mujers trabajan un 6% ms que el hombre, en reas rurales el 20% ms. La mujer
rural realiza trabajo productivo a travs de tareas que, en apariencia, son una anticipacin o
prolongacin de las actividades remunaradas del hombre: soplado y secado de la produccin,
aporreo, ensacado, destuce y desgrane, fertilizaciones, colecha, almacenaje, etc.7
La discriminacin de la mujer no es culpa nicamente de la legislacin sino en gran parte es cultural.

Los bancos generalmente les exigen la firma del jefe del hogar para aprobar un crdito.
Pero para que la igualdad de los gneros, consagrada en la Constitucin, pueda pasar de la teora a la
prctica, hace falta adaptar la legislacin secundaria y revisar los contenidos de los materiales
5
FUSADES, Boletn Econmico y Social No. 138, mayo de 1997

Carmen Diana Deere and Magdalena Len, Gender and Property Riqhts in Rural El Salvador, draft ed. May,
1998
7
Deysi Cheyne, Seminario taller: Pobreza, Cooperacin y Desarrollo. Situacin de las Mujeres Rurales en El
salvador, San Salvador, febrero de 2000
6
76
educativos adems de promover talleres y capacitaciones que fomenten el empoderamiento de las

mujeres. Las ONGs ya dieron un paso significativo con la instalacin de la Mesa Permanente de
Mujeres Rurales, una isntancia de coordinacin de liderezas rurales que est demostrando su
capacidad de propuesta y negociacin frente a los sectores del poder.
11. Ecologa
El Salvador es el pas ecolgicamente ms degradado del continente. Con slo el 2% de de bosque
natural que ha sobrevivido, los expertos pronostican que dentro de pocos aos, la capital se quedar
sin agua. Los ros estn severamente contaminados y los aguas y tierras costeras se estn
deteriorando aceleradamente debido la construccin de proyectos tursticos y la explotacin de los
manglares por cra industrial de camarones. La industria altamente contaminante ha absorbido una
creciente tajada de los crditos comerciales en la dcada de los 90. Pero, de acuerdo con el Banco
Mundial, slo un bajsimo porcentaje aplica algn tipo de tratamiento para sus afluentes.8 Aunque los
funcionarios del gobierno siempre llevan la preocupacin por el medio ambiente a flor de labio, las
acciones concretas son pocas.
El deterioro ecolgico no se puede ver desvinculado de la historia del pas. El crecimiento acelerado de
la poblacin a partir de 1950 (a pesar de la importante migracin del campo a la ciudad, la poblacin
rural pas de 1,2 millones en 1950 a 2,1 millones en 1971)9 y el proceso de concentracin limitaron
cada vez ms el acceso a la tierra. Debido a que la tierra frtil y de fcil acceso est ocupada por los
monocultivos de exportacin, los pequeos productores tienen que recurrir los peores suelos, en
particular las laderas que no son aptos para el cultivo intensivo.10 Un estudio del 1991 muestra que el
70% del maz cosechado en El Salvador, igual porcentaje del sorgo y el 60% del frijol y el 80% del
pasto son cultivados en laderas.
El cambio en las dcadas pasadas de la estuctura econmica que dej de ser fundamentalmente rural
y se concentra ms en actividades urbanas, no ha beneficiado los recursos ecolgicos. Como
resultado, se ha generado un anueva dinmica de deterioro de los recursos naturales. Por un lado, los
procesos urbanos tienen un mayor peso en dicho deterioro. Por otra parte, en las zonas rurales, se est
generando una degradacin ms acentuada que se vincula sobre todo a las estrategias de
sobrevivencia de los pobres del campo.11
Los programas de ajuste y el debilitamiento neoliberal de las estructuras del estado golpearon
severamente la capacidad institucional de monitoreo e investigacin ambiental. En 1988, el
presupuesto del rea Desarrollo de Recursos Naturales de la Direccin general de Recursos
Naturales slo representaba un 16% del nivel de 1978. De 14 profesionales dedicados a reforestacin
en 1978, en 1993 quedaron tres, en conservacin y manejo de suelos, de seis qued uno y en el rea
de Parques Nacionales y Vida Silvestre, de ocho quedan dos.
World Bank, El Salvador Natural Resources Management Study. Report No. 12315-ES. Washington, June,
1994.
9
PRISMA: El Salvador: Dinmica de la Degradacin Ambiental, San Salvador, 1995
10
Ladera es todo terreno con una pendiente superior al 15%.
11
PRISMA, ibid.
77
A principios de los 90 naci por iniciativa de US-AID una Comisin Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo (CCAD) con sus respectivas Comisiones Nacionales de Media Ambiente (CONAMA) y en
cada pas una Secretara Ejecutiva para el Medio Ambiente (SEMA). En El Salvador, CONAMA se
integr por catorce ministros baja la coordinacin del MAG y SEMA comenz a funcionar en 1991
dentro del MAG, con el mandato de coordinar las polticas y estrategias establecidas por CONAMA.
Aunque CONAMA result inoperante, SEMA fue relativamente exitosa en la movilizacin incial de
financiamiento externo relacionado con intereses ambientales, as como en su papel de contraparte
gubernamental semipermanente de alto nivel para las agencias internacionales. Sin embargo, el papel
de SEMA no ha ido mucho ms all de eso. SEMA no logr promover o implementar polticas
concretas que pudieran influir de manera decisiva en el estado real del medio ambiente.12

El Acuerdo de Paz de 1992, al no tocar las estructuras tradicionales de poder en su sustancia, no
constituye una base adecuada para su transformacin. Por un lado, la redistribucin de tierras ha sido
marginal, por el otro lado, la agricultura dej de ser la fuente principal de riqueza ya que la tradicional
oligarqua agraria supo invertir sus fortunas en los sectores ms dinmicos como son el comercio, la
construccin, la maquila y el sector financiero. Slo una presin permanente tanto de los movimientos
campesinos, sindicales y populares como de la oposicin poltica y la comunidad de donadores puede
lograr cambios ms profundos.
La poltica econmica, a pesar del discurso pro agro del gobierno, no se distingue sustancialmente de
la del gobierno anterior. El pensamiento liberal rechaza la intervencin estatal en la economa. Dado
que las estructuras de poder econmico no han variado despus de la guerra civil, la oligarqua agraria,
que ahora es una oligarqua financiera, controla el pas. Los pocos recursos que se destinan al
desarrollo agropecuario son absorbidos en su mayora por las grandes empresas agroindustriales y
productores grandes.
La Reforma Agraria que naci como proyecto contrainsurgente no empoder a los campesinos a
explotar la tierra adecuadamente ni resolvi el problema del mercado. Las cooperativas salieron con un
paquete de deudas que impidi que fueran sujetos de crdito. Algunas todava no han obtenido su
ttulo legal. An sin los problemas internos y de carcter poltico, la mayora no tena condiciones para
desarrollarse desde el inicio.
La Reforma Agraria adoleci de problemas estructurales desde el primer momento. En su ejecucin fue
excesiva y desordenada, sin ninguna preparacin. Muchos de los mozos que de la noche a la manana
se convirtieron en propietarios, no asumieron la nueva condicin. El manejo paternalista del ISTA
impidi que los socios se emanciparan y se capacitaran.
La condonacin de la casi totalidad de la deuda agraria fue una medida necesaria para salvar la
Reforma Agraria. Pero de no ofrecerse al sector reformado y a los beneficiarios del PTT un programa
de desarrollo agropecuario real, est condenado a desaparecer.
12
PRISMA, ibid.
78
La degradacin ambiental de El Salvador ha llegado a extremos que exigen acciones rpidas y

audaces. Las y los agricultores son los que viven de la tierra y tienen que asumir un papel protagnico
en su conservacin. El marco neoliberal de la economa no ofrece el instrumentario necesario para
garantizar el cese de la degradacin acelerada y la proteccin de las cuencas.
Al gobierno de El Salvador se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto a
y Proteccin de los DESC adopte medidas para:
1. Crear una instancia para la solucin de conflictos agrarios.
2. Impedir violaciones de los derechos laborales en el campo mediante la revisin y el fortalecimiento
de los mecanismos de verificacin laboral, y mediante las medidas necesarias para adecuar la
legislacin nacional a los convenios internacionales sobre materia de derechos humanos.
3. Garantizar en el marco de la elaboracin del catastro nacional la mayor transparencia y
participacin social posible procurando que los despojos histricos y transferencias ilegales del
pasado sean detectados.
En el marco de su obligacin de garantizar los DESC, se le recomienda al gobierno de El
Salvador:
4. Expropiar y repartir las fincas an pendientes bajo el Artculo 105 de la Constitucin.
5. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y las campesinas a la
tierra y los recursos productivos, integrando de manera consecuente las dimensiones de los
derechos igualitarios de la mujer.
6. Procurar por medio de la poltica fiscal o legislacin especfica sobre tierras ociosas que stas
pasen a manos de campesinos y campesinas sin tierra para que sean trabajadas debidamente.
7. Crear en el Banco de Fomento Agropecuario una lnea de crditos que otorgue prstamos con
tasas de inters preferencial a pequeos productores en especial para granos bsicos para
asegurar la seguridad alimentaria y para la diversificacin de su produccin
8. Promover un proceso de ajuste permanente del salario mnimo al nivel del costo de la canasta
bsica para cumplir el compromiso del Estado de El Salvador con el derecho internacional.
9. Abrir el debate sobre el nuevo Cdigo Agrario en lugar de imponer un cdigo inconsulto.
A los gobiernos e instancias intergubernamentales de la comunidad internacional se les
recomienda que, en el marco de sus dilogos polticos y cooperacin econmica con el Gobierno de El
Salvador, manifiesten su preocupacin sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los DESC,
ofreciendo su apoyo econmico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos.
Particularmente se recomienda que la comunidad internacional ponga nfasis en:
1. La pronta solucin de la legalidad de las tierras del sector reformado que an est pendiente.
2. Apoyo financiero para lneas de crdito para la pequea y mediana produccin.
3. Manifestar al Gobierno de El Salvador su preocupacin por el abandono del principio de la funcin
social de la propiedad de tierra.
4. Apoyo logstico y financiero para la elaboracin de un catastro nacional confiable.
5. Apoyar la participacin de la sociedad civil en materia de poltica y legislacin agraria.
6. Ofrecer apoyo al Gobierno de El Salvador para superar las mltiples formas de discriminacin
contra la mujer campesina en cuanto al acceso a la tierra, la obtencin de la misma y el salario.
79

Gobierno y Asamblea Nacional:
Ing. Salvador Urrutia, Ministro de Agricultura y Ganadera
Ing. Roberto Interiano, Vice-Ministro de Agricultura
Ing. Eduardo Huidobro, Director de Poltica Agraria
Sr. Miguel Ruiz, Consultor, Grupo de Opciones de Poltica Agraria
Ing. Ever Amaya, Director Ejecutivo del CENTA
Ing. Ral Enrquez, CENTA
Ing. Alfredo Machuca, Gerente de Transferencia de Tierras, ISTA
Diputado Oscar Ortiz, FMLN, Presidente de la Comisin Agraria
Organismos Internacionales, Cooperacin, Diplomticos:
Sra. Sigrid Prause, Consejera, Embajada de Alemania
Sra. Rebeca Arias, Encargada de Temas Agrarios, PNUD
Dra. Barbara Hess, Directora GTZ
Sr. Bengt Bohnsted, Consejero del MAG, GTZ
Ing. Erfried Neubauer, PROMUDE, GTZ
Sra. Silke Helfrich, Fundacin Heinrich Bll
Sociedad Civil:
Licda. Mara Silvia Guilln, Directora Ejecutiva, FESPAD
Sr. Germn Rosa, PRISMA
Ing. Ren Rivera, FUNDE
Santos Rodrguez Rivas, Coop El Socorro
Ing. Jos Adalberto Hernndez, Coop. El Socorro
Sigifredo Engelhard, Gerente Coop. Cara Sucia
Abel Flores, Presidente, Coop Cara Sucia
Sra. Deysi Cheyne, Directora Ejecutiva, Instituto de la Mujer (IMU)
Sr. Carlos Rodrguez, Asociacin Nacional de Trabajadores del Campo (ANTA)
Licdo. Carlos Federico Paredes, Consultor particular
Sr. Juan Jos Dalton, corresponsal, DPA
80
Captulo 5:
Poltica agraria en Nicaragua
1. Introduccin
Nicaragua, el pas ms pobre de Hispanoamrica en trminos de PIB per cpita, fue sacudida por una
serie de desastres polticos y naturales en el transcurso de los ltimos 30 aos. Desde el terremoto que
destruy la vieja Managua en 1972, hasta el huracn Mitch que arras con cosechas e infraestructura
en el occidente y noroccidente del pas, adems de cobrar unas 2400 vidas, la naturaleza se ha
ensaado con esta nacin. Polticamente, Nicaragua ha pasado de dictadura y guerra de guerrillas a
insurreccin popular, rgimen revolucionario, guerra econmica y militar promovida por Estados Unidos
y restauracin capitalista a un gobierno con fuertes caractersticas autoritarias.
El gobierno de Arnoldo Alemn Lacayo se inscribe incondicionalmente en la llamada corriente
neoliberal en cuanto a los objetivos y el instrumentario econmicos. En cuanto a la prctica, se ha
destacado por su politica clientelista y populista. El discurso conciliador de Violeta Barrios de Chamorro
fue sustituido por una poltica ms polarizante y excluyente. Arrasar con todos los vestigios de poder
sandinista ha sido uno de sus propsitos declarados. Las ONG como expresin de la sociedad civil son
vistas como fuerza opositora y no se les asigna un papel en el proceso de consolidacin de las
instituciones democrticas. Adems, el gobierno se encuentra fuertemente cuestionado por su manejo
de fondos pblicos y por la falta de transparencia en la gestin financiera. En una guerra abierta con el
Contralor Agustn Jarqun, el Presidente mostr su desprecio por la fiscalizacin. Para poder neutralizar
la Contralora, Alemn recurri a un acuerdo poltico con su enemigo ideolgico y principal partido de
oposicin, el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN). En el marco de ese acuerdo, los dos
partidos se repartieron los puestos de control en los principales poderes del Estado y excluyeron
efectivamente todas las otras fuerzas polticas. El llamado pacto respondi al arcaico concepto de que
un gobernante requiere del control total para poder cumplir con su programa poltico. Sus defensores
por el lado del gobierno lo justifican con la necesidad de un reacomodo poltico ya que, despus del
gobierno de Violeta Barrios de Chamorro, los pequeos partidos estaban sobrerrepresentados en el
Consejo Supremo Electoral y la Contralora y se aprovechaban de esas posiciones para hostigar al
gobierno. Para la dirigencia del FSLN, el acuerdo garantiza la sobrevivencia del partido y la posibilidad
de volver al poder con las prximas elecciones.
La comunidad internacional lo percibe de manera diferente: Expresado en una serie de enmiendas
constitucionales ratificadas en enero, el pacto ha afianzado el control poltico por parte de los dos
principales partidos. Las instituciones claves Corte Suprema, Consejo Supremo Electoral y la
Contralora general de la Repblica estarn a cargo de polticos nombrados de las filas del PLC y del
FSLN, mientras que los cambios en las leyes electorales harn que sea ms difcil para el resto de los
partidos proponer candidatos y competir.13
El Centro Nicaragense de Derechos Humanos (CENIDH) expresa la opinin de muchos observadores
polticos, incluso en el seno del FSLN, cuando condena el pacto por otras razones adicionales: En la
13
The Economist Intelligence Unit, Londres, marzo de 2000

81
lgica de los acuerdos, basada en la impunidad compartida, no podemos olvidar que si al actual
gobierno liberal la opinin pblica lo ha sealado reiteradamante como el ms corrupto de la historia de
Nicaragua, el partido opositor que ha pactado con l estas reformas constitucionales cuenta con altos
dirigentes que estn tambin vinculados a graves actos de corrupcin y abusos de poder.14
Esta cautela ante los actos del gobierno es compartida por la mayora de las naciones donantes
organizadas en el Grupo Consultivo que se constituy a raz de la emergencia causada por el huracn
Mitch. Luego de unificar sus criterios con el FMI y el Banco Mundial en la reunin de Washington
(diciembre de 1998) insistieron en la siguiente cita (Estocolmo, mayo de 1999) en que Nicaragua
presentara un plan que garantice una serie de principios y la transparencia administrativa.
- reducir la vulnerabilidad ecolgica y social de la regin,
- reconstruir y transformar Centroamrica sobre la base de un enfoque integrado con transparencia y
gobernabilidad,
- consolidar la democracia y la gobernabilidad, reforzando la descentralizacin de funciones y
facultades gubernamentales, con la activa participacin de la sociedad civil,
- promover el respeto de los derechoc humanos como objetivo permanente, as como la realizacin
de esfuerzos especiales relativos a igualdad hombre/mujer, derechos de la ninez, etnias y grupos
minoritarios
- intensificar los esfuerzos para reducir la carga de la deuda externa de los pases de la regin,
- coordinar los esfuerzos de los donantes, guiados por las prioridades establecidas por los pases
receptores.
Esta condicionalidad, si bien no hace referencia a los DESC, exige la creacin de un marco que
favorece el respeto a los derechos humanos.
Un documento15 elaborado por un grupo de expertos y pagado con fondos de la cooperacin estatal
alemana propone un esquema para el seguimiento de la puesta en prctica de las polticas propuestas
en Estocolmo. En el captulo dedicado a la promocin de los derechos humanos, se hace referencia a
la agricultura nicamente en conexin con las comunidades indgenas.
2. Poltica agraria y derechos humanos

El concepto de derechos humanos econmicos, sociales y culturales (DESC) es algo novedoso para
Nicaragua. De las tres oficinas de derechos humanos, slo el CENIDH los monitorea de manera
sistemtica. Debido a su beligerancia y sus frecuentes cuestionamientos de funcionarios y denuncias,
su directora, la doctora Vilma Nez de Escorcia, ha sido blanco de amenazas de instancias y
funcionarios pblicos.
En la poltica agropecuaria de Nicaragua, los DESC no tienen ninguna incidencia: Ni las diferentes
entes estatales ni los organismos de derechos humanos ni las organizaciones campesinas manejan
este concepto aunque el derecho a alimentarse est implcito en la reivindicacin de los campesinos de
tener acceso a la tierra frtil. Para el gobierno, los principios que rigen en la poltica econmica son la
14
CENIDH, Informe Annual, Derechos Humanos, Nicaragua 1999

Formulacin de Indicadores y Metodologa de Seguimiento de los Compromisos, Principios y Objetivos de la
Declaracin de Estocolmo, Rafael Grasa, Silvio de Franco, Ariana Peralta, Managua, 31 de enero de 2000
15
82
libertad del mercado y la intervencin mnima del Estado. Ni siquiera el concepto de la seguridad
alimentaria se halla consagrado en sus diferentes proyectos y planes. En su jerarqua de prioridades, el
combate de la pobreza slo figura en sexto lugar. El objetivo estratgico del presente gobierno es el
aumento de la produccin mediante la modernizacin agrcola. Una redistribucin de tierras slo est
contemplada por medio de un mercado de tierras. O sea: la tierra para los que la pueden comprar. En
entrevista con FIAN, incluso el diputado del PLC, Pablo Sierra Chacn, presidente de la comisin
agraria de la Asamblea Nacional y eminente ganadero de Chontales, se declar partidario de una
nueva Reforma Agraria: La tierra se ha ido concentrando demasiado. Pero: No se piensa hacerla.
De hecho, se est produciendo una contrarreforma agraria, un proceso de reconcentracion de tierras,
mientras que las organizaciones campesinas reclaman que la Reforma Agraria no ha terminado porque
alrededor de cien mil familias rurales an carecen de tierra o tienen demasiado poca para la
subsistencia.16
Este trabajo pretende evaluar en qu medida la poltica del gobierno aunque no haga referencia
directa a ellos cumple con los derechos humanos econmicos y sociales de la poblacin.
La estructura del agro en Nicaragua, como en la mayora de las repblicas que surgieron de la colonia
espaola, tradicionalmente ha sido caracterizada por el binomio latifundio minifundio. La favorable
relacin entre tierras aptas para la agricultura y poblacin (Nicaragua es es pas menos densamente
poblado del istmo centroamericano) no indujo a sus gobernantes anteriores a la revolucin de 1979 a
procurar una distribucin equitativa. La extensin de los monocultivos de algodn y cana de azcar en
las frtiles planicies del Pacfico a mediados del siglo forz la proletarizacin de la poblacin rural y
desplaz a los pequeos productores a regiones montaosas o selvticas que carecen de
infraestructura tcnica y acceso a los mercados. Mientras la produccin de cultivos de exportacin,
tales como el algodn, el azcar, el banano o el ajonjol tradicionalmente ha sido subsidiada y
fomentada por el Estado, los campesinos, aunque garantizan la alimentacin de la mayora de la
poblacin, carecen de la atencin necesaria.
La revolucin sandinista pretendi acabar con la injusta estructura agraria y entregar tierra al mayor
nmero posible de campesinos. La primera junta revolucionaria decret la confiscacin de los bienes
en manos de la familia Somoza y sus allegados. Las grandes empresas agroindustriales y algunas
plantaciones fueron convertidas en unidades de produccin estatales (UPE). Latifundios de cierto
tamao y las tierras de personas que abandonaron el pas estaban sujetos a expropiacin. Adems,
hubo una serie de expropiaciones por motivos polticos. En esas tierras se asentaron cooperativas de
campesinos. La forma de organizacin ms favorecida por el gobierno fue la llamada Cooperativa
Agraria Sandinista (CAS), en la que la tierra era propiedad colectiva de los socios. La tierra no se poda
vender ni repartir ni heredar. Slo bajo la presin de la guerra a partir del 1985, el Ministerio de
Reforma Agraria (MIDINRA) comenz a entregar ttulos individuales a pequeos productores. En la
primera mitad de los ochenta, la tierra del sector reformado se concentr en ms de sus dos terceras
partes en las empresas estatales, un 31 por ciento en cooperativas de produccin bsicamente
16
Datos de NITLAPAN
83
donde la posesin de la tierra y la organizacin de la produccin se hacan de manera colectiva y

apenas un 2 por ciento se entreg a productores individuales.17
La entrega de tierras a productores individuales se increment en la segunda mitad de los ochenta y
lleg a su punto mximo a principios de los noventa con la desmovilizacin de soldados del EPS y
miembros de la contrarrevolucin. Adems, las haciendas estatales fueron privatizadas o entregadas a
los trabajadores para constituir el Area de Propiedad de los Trabajadores (APT). A mediados de los
noventa, los pequeos y medianos productores detentaban en su conjunto ms del 70% de la tierra en
fincas y generaban ms del 60% del producto agropecuario, tanto del consumo interno como de
exportacin.18 En total, entre 1979 y 1997, alrededor de la tercera parte del total de familias rurales (de
un total de 324 mil familias) ha sido beneficiado por la reforma con un poco menos del tercio (2 millones
302 mil manzanas o 28%) del total de la superficie agropecuaria.19
Cuadro 7
Magnitud del proceso de reforma agraria (1979-1997)
Tipos de beneficiarios
1. Cooperativistas perodo sandinista

2. Individuales perodo sandinista
Subperodo sandinista
3. Resistencia Nicaragense
4. Desmovilizados EPS y MINGO
5. "Recontras"
6. "Recompas"
7. Area Propiedad de los Trabajadores
Subperodo gobierno Chamorro
8- Colonos tradicionales
9. Otros
Total
(% sobre totales nacionales)
Fuente: Baumeister, Iniciativas Campesinas
Nmero
(en miles)
48,5
12
(60,5)
18,5
3,6
3,3
0,7
18
(44,1)
4,4
3,1
112
35
Area entregada
(miles de mzs)
895
431
(1326)
465
80
35
13
142
(735)
135
106
2302
28
Es importante recordar esta historia porque muestra que la distribucin masiva de tierras en s
aunque es condicin necesaria para una poltica agraria ms justa,- an no garantiza el derecho a la
alimentacin.
La Reforma Agraria Sandinista pretendi sacar a los campesinos del tradicional atraso mediante la
cooperativizacin. Se les obligaba a los productores a asociarse para poder ser sujetos de la Reforma
17
Las Iniciativas Campesinas y la Sostenibilidad de la Reforma Agraria en El Salvador, Nicaragua y Honduras,

Eduardo Baumeister, Managua, Junio de 1999
18
Convirtiendo la Tragedia del Mitch en una Oportunidad para el Desarrollo Humano y Sostenible de Nicaragua,
Prpuesta para la Reconstruccin y Transformacin de Nicaragua, Coordinadora Civil para la Emergencia y la
Reconstruccin, Managua, mayo de 1999.
19
Baumeister
84
Agraria. Crditos y asistencia tcnica estaban vinculados a la forma asociativa de trabajar. Tres
factores principalmente llevaron al fracaso de este tipo de reforma:
- los productores, acostumbrados durante generaciones al trabajo individualista, no aceptaron con
suficiente agilidad la nueva forma de trabajar. La poca voluntad y capacidad de organizarse llev al
desarrollo de nuevas formas de caciquismo en el seno de las cooperativas y aliment la hostilidad
de muchos productores hacia el gobierno revolucionario.
- Los funcionarios y tcnicos sandinistas no reaccionaron con suficiente comprensin a las
dificultades que se presentaban en las cooperativas.
- Las cooperativas, por representar la ideologa colectivista del nuevo sistema, se convirtieron en
blancos de la agresin contrarrevolucionaria. As, las cooperativas se organizaron como colectivos
de defensa ms que como proyectos productivos y adems estaban obligadas a aportar un
porcentaje de sus socios a los batallones del Ejrcito Popular Sandinista.
As, al final de la guerra, la mayora de las cooperativas estaban destruidas o descapitalizadas. Esto
explica por qu fue tan fcil desarticular el movimiento cooperativo y desmembrar las fincas. Para los
campesinos, la paz no trajo la tranquilidad esperada sino sustituy los estragos del conflicto armado por
los estragos de la nueva poltica econmica.
4. Contrarreforma agraria
Convencidos de que la Reforma Agraria jams sera cuestionada, los sandinistas no se empearon en
legalizar debidamente las transferencias masivas. Diez aos despus del fin de la poca sandinista, la
legalizacin de las tierras entregadas en el marco de la Reforma Agraria sigue siendo un tema
prioritario. La falta de un catastro sistemtico y completo slo existe un registro parcial del Pacfico
del ao 1971 se suma a los problemas creados por la prctica sandinista de registrar tierras
entregadas con un nmero nuevo sin hacer referencia al nmero catastral anterior.
Cuando Arnoldo Alemn lleg a la Presidencia, antiguos dueos, envalentonados por la vuelta al poder
del Partido Liberal, trataron de recuperar sus tierras independientemente de que si haban sido
debidamente indemnizados o no. En varios casos, los ex-terratenientes anticiparon un fallo favorable al
desalojar a los campesinos por la fuerza. En esos casos el gobierno fall en su obligacin de proteger
los derechos de los expulsados.
Los beneficiarios de la reforma que carecen an de un ttulo legal viven en una situacin de
inseguridad, o, como en el caso descrito de la finca El Ensayo (vase Caso 6), fueron privados de la
tierra que les haba sido entregada en el marco de la Reforma Agraria. Adems, los grupos que no
disponen de ttulos tienen dificultades para conseguir crditos y enfrentan obstculos para la venta del
predio. Las titulaciones masivas en la poca de la transicin (febrero a abril de 1990) y durante el
gobierno de Violeta Barrios de Chamorro (1990-1997) no dieron abasto para legalizar todas las tierras
repartidas. Adems, el gobierno de Arnoldo Alemn introdujo nuevos criterios para la devolucin e
indemnizacin. En mayo de 2000, la Asamblea Nacional aprob un proyecto del gobierno que reforma
las leyes de propiedad 278 y 288 y crea tribunales de propiedad que deben solucionar cerca de siete
mil conflictos de propiedad an pendientes.
85
Caso 6: La obligacin de proteccin y el caso de El Ensayo

Desde 1992, la cooperativa Rafaela Herrera es propietaria legal de la finca El Ensayo, ratificada como
tal por autorizacin del Instituto Nacional de Reforma Agraria. Sin embargo, la cooperativa nunca ha
podido ejercer sus legtimos derechos de propietaria, ya que el terrateniente afectado, el Sr. Enrique
Mntica, no quiso aceptar las reglas del estado de derecho. Desde 1992, la cooperativa que cuenta
con 53 familias asociadas, ha sufrido varios desalojos, acompaados por destruccin de viviendas y
cultivos, robo de los enseres, envenenamiento de pozos y captura de personas. Ninguno de esos
desalojos violentos tuvo alguna base legal. El 19 de junio de 1998, se ejecut un desalojo violento de la
cooperativa, y el 2 de julio, la juez primera de lo civil de Chinandega notific que ella no haba emitido
ninguna orden de desalojo. No obstante, el 14 de julio de 1998, se realiz otro desalojo de la
cooperativa, durante el cual 28 miembros de la cooperativa fueron detenidos.
La constante agresin del Sr. Enrique Mntica en contra de la cooperativa constituye ms que todo un
juego de poder entre l y el estado de derecho. La situacin legal indudablemente favorece la
cooperativa Rafael Herrera, as que el ex terrateniente acta de una manera ignorante y prepotente,
pagando policas privados e instrumentalizando la Polica Nacional, de modo que no se puede evitar la
conclusin que l se siente encima de las obligaciones que impone el estado de derecho. FIAN est
altamente preocupada por este caso ya que, hasta ahora, las autoridades judiciales y policiales que no
han protegido al grupo amenazado, violan su obligacin de proteger el derecho a alimentarse y tambin
el derecho a la vivienda.
Los Tribunales de Propiedad que comenzaron a funcionar el 8 de mayo del 2000, y la nueva ley
responden, principalmente, a las presiones del gobierno de Estados Unidos que respalda los reclamos
de sus ciudadanos confiscados, en su gran mayora antiguos allegados a la familia Somoza u oficiales
de la ex Guardia Nacional quienes obtuvieron la nacionalidad poco despus de exilarse. Los
demandantes tienen un plazo hasta el 23 de diciembre para llevar sus reclamos a los Tribunales. En la
mayora de los alrededor de 800 casos pendientes ante la justicia al momento de aprobarse la nueva
ley, los ex propietarios rechazan el pago de indemnizacin e insisten en la devolucin. Sin duda alguna,
esta legislacin nuevamente crea una situacin de inseguridad para los beneficiarios de la Reforma
Agraria.
Desde la promulgacin de la Ley 278 sobre la Propiedad Reformada urbana y agraria, en vigor desde
el 16 de diciembre de 1997, la inseguridad sobre las tierras se ha incrementado. Dicha ley invierte la
prctica anterior de indemnizar los antiguos dueos y titular a favor de los beneficiados de la Reforma
Agraria: dispone que los tenedores de la tierra pierden el derecho al ttulo si el dueo original no ha sido
indemnizado. Esta ley se aplic por primera vez a mediados de abril en el caso de la finca cafetalera
Jorge Vogl, ubicada en El Crucero, 20 kms al sur de Managua. Las alrededor de 460 personas que
haban permanecido all desde hace casi 20 aos tuvieron que ceder el terreno a Alejandro Somoza, un
sobrino de Anastasio Somoza Portocarrero, hijo del ltimo dictador. Los tenedores fueron indemnizados
con 1,4 millones de crdobas, monto que equivale a menos de 240 dlares por persona. En junio del
2000, la presidente la la Asociacin de los Confiscados, Luca Solrzano, logr recuperar la finca El
Callado, de 800 manzanas, tambin en El Crucero, y desalojar a las cerca de cien familias beneficiadas
por la Reforma Agraria. Otras propiedades en manos de cooperativas estn en proceso de devolverse.
86
De las alrededor de 3200 cooperativas agropecuarias con sus 60 mil socios que existan en 1990, slo
600 sobrevivieron hasta el 2000, de acuerdo con informaciones proporcionadas por UNAG. La
coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstruccin habla de 3600 y 350, respectivamente. Esta
discrepancia se explica por la existencia de un nmero de cooperativas que ya fueron disueltas pero no
han desmembrado oficialmente la finca. El hecho es que muy pocas cooperativas tienen condiciones
para desarrollarse en el contexto actual. La mayora de las cooperativas ya estaban descapitalizadas
en 1990 y no producan o slo cultivaban para la subsistencia. Para el gobierno de Violeta Barrios de
Chamorro haba dos alternativas para solucionar su situacin: darles apoyo tcnico y econmico o
permitir su parcelacin y venta. Se opt por una solucin de muerte lenta fomentando la parcelacin y
postergando la venta. La ley 278/95 prohibe la venta de tierras de la reforma agraria por un perodo de
cinco aos. Slo cuando los dos tercios de los socios lo deciden, se puede vender. Adems, en casos
especiales, el INRA poda autorizar la venta. Dado que no haba apoyo econmico, la mayora de las
cooperativas entraron en un proceso de descomposicin acelerada. Comenz un proceso de trfico
con promesas de venta. La figura jurdica de cesin de comunidad permite la inscripcin de partes
individuales y su venta. Todo con el agravante que una promesa de venta no tiene el mismo valor que
un ttulo legal.
El propio Presidente Alemn ha sido sealado como comprador de tierras cooperativas en
circunstancias muy dudosas.
Miembros de la Cooperativa Santa Ana, dueos de la finca conocida como La Chinampa, ubicada en
el km 29 de la Carretera Vieja a Len, denunciaron ante el CENIDH que la Empresa gestiones y
Negocios Inmobiliarios, S.A. (GENINSA), a travs de su representante legal, Eduardo mena quien es
a la vez Presidente del estatal Instituto de Desarrollo Rural (IDR)-, y con participacin de la familia del
Presidente de la Repblica, armaron una trama para despojarlos de 762 manzanas de tierras. El estatal
INRA, institucin responsible de autorizar a los beneficiarios de Reforma Agraria la venta de sus tierras,
autoriz la venta de esas tierras de manera inusualmente expedita, justificandola en un adeudo con
imposibilidad de pago por parte de la cooperativa, lo que desminti el sistema financiero estatal y la
COBANICSA, encargada de cobranzas. En esta propiedad, el Presidente de la Repblica ha construido
una costosa casa hacienda usando para ello recursos del Estado, hecho que fue debidamente
investigado y comprobado por la Contralora de la Repblica como una manifestacin emblemtica de
la corrupcin gubernamental.20
Varios casos de esta naturaleza han sido sealados por la prensa local. Siempre se obtuvo el permiso
de venta de manera muy expedita y la compraventa se hizo en efectivo.
Tambin el sector APT se vio seriamente afectado. Cuando se privatizaban las UPEs a favor de los
trabajadores, sos no recibieron escrituras definitivas porque no haban pagado. Para conseguir la
escritura, tuvieron que apelar a la corte y consignar el pago. Mientras tanto, nadie les daba crdito a
las condiciones del mercado. Si queran sembrar, tenan que recurrir a usureros que cobran un inters
promedio del 5% mensual. Sin financiamiento adecuado, las tierras ociosas no se pueden reactivar
pero se convierten en un peso econmico y aceleran la venta.
En el actual gobierno, de acuerdo con el nuevo pensamiento empresarial, no se fomentan cooperativas
sino empresas campesinas. La idea de fondo es la misma: que los minifundios no tienen futuro. Pero la
20
CENIDH, Derechos Humanos, Nicaragua 2000

87
ideologa es diferente. Si una cooperativa tiene el objetivo de garantizarles una vida digna a sus socios,
la empresa tiene el objetivo de maximar el lucro.
La poltica del nuevo gobierno, aun ms que la de los anteriores, se destaca por su estilo paternalista,
muy contrario a una poltica de derechos humanos. Aunque tanto Liberales como Sandinistas en la
Asamblea Nacional reclaman la necesidad de ordenar la materia mediante un Cdigo Agrario, el
gobierno no ha tomado la iniciativa. El presidente Alemn profesa la ideologa neoliberal absoluta que,
a nuestro parecer, es reida con los compromisos de los gobiernos en el marco del PDESC. El
segundo factor negativo es la marcada tendencia clientelista del gobierno liberal. Porque el estado
extiende sus servicios no con el criterio de si una persona las necesita sino de acuerdo a filiacin
poltica o amistad. Esta actiud se muestra cuando el Presidente reclama un porcentaje de viviendas
sociales construidas con fondos de cooperacin externa para su gente o si sus escoltas, aunque no
son ganaderos, reciben novillos en el marco de un plan de recuperacin ganadera. Las crticas a estas
prcticas pronunciadas tanto por la comunidad internacional como la oposicin poltica y sociedad civil
son rechazadas como indebida ingerencia. La fiscalizacin de la gestin es repudiada como agresin
contra la dignidad nacional.
5. Poltica agropecuaria adversa

Coincidimos con los documentos elaborados por diferentes entes del gobierno que insisten en que el
motor del desarrollo econmico debe ser la agricultura.
Un borrador del MAG21 presentado a principios de 1998, promete fuertes inversiones en el campo
agropecuario: El Gobierno de Nicaragua ha apostado a la agricultura como el principal motor de la
economa, porque en el campo es donde se concentra la mayora de los pobres y porque la agricultura
nicaragense ha demostrado potencial para el crecimiento. La modernizacin de la agricultura nos
permitir mejorar el ingreso rural, aumentar los salarios reales, manteniendo los salarios nominales
constantes, contribuir a la balanza de pagos, estimular la demanda de bienes y servicios fuera de la
agricultura, aumentar la seguridad alimentaria y conservar los recursos naturales.
La lgica es tan sencilla como evidente: El gobierno tambin apuesta a la agricultura porque la misma
permite canalizar fcilmente fuerza de trabajo a empleos que requieren de poco capital adicional y que
ya estn vinculados a la exportacin. En los ltimos aos, comerciantes de pases vecinos han
comprado directamente productos agrcolas tradicionales que en el pasado no se exportaban. Durante
el perodo 1990-1996, la produccin de maz y frijol ha tenido un crecimiento promedio anual del 6%.
Este crecimiento se merm considerablemente con el paso del huracn Mitch.
Mientras que los cultivos de agroexportacin casi no fueron afectados, la cosecha de granos bsicos
sufri prdidas devastadoras. El 85% del frijol, el 80% del sorgo, el 75% del maz y de soya fueron
destruidos, el ajonjol fue totalmente arrasado.
Para levantar la produccin y volver a convertir Nicaragua en el granero de Centroamrica, el
gobierno propone modernizar la agricultura.
21
Una Ruta para Modernizar la Nicaragua Rural (Borrador solamente para discusin), Oficina de Planificacin
del Sector Pblico Agropecuario, Ministerio de Agricultura y Ganadera, Febrero de 1998
88
El campesinado nicaragense tiene la capacidad de alimentar no solamente la poblacin de su propio

pas sino tambin de parte de los pases vecinos. En esta apreciacin las organizaciones campesinas
coinciden con el gobierno. En la prctica, de acuerdo con los gremios campesinos e incluso fuentes del
propio gobierno, el apoyo real para los productores es mnimo y la tecnificacin de las fincas sigue
siendo privilegio de los grandes. Mientras que los precios de los productos agrcolas tienden a bajar, los
precios elevados de los agroqumicos, de agua y combustible convierten la inversin en la
modernizacin en una empresa demasiado arriesgada para productores sin capital propio. El alto costo
de la energa no permite el riego. El comportamiento de la banca privada es otro factor que perjudica al
pequeo productor. La agricultura es considerada un campo de alto riesgo, as los banqueros prefieren
financiar la adquisicin de vehculos particulares en la ciudad y no ofrecen prstamos para la compra
de un tractor o para la siembra. Crditos a largo plazo para inversiones de rentabilidad dentro de varios
aos ya prcticamente no se consiguen. 22
En qu medida se puede responsabilizar al gobierno por el clima adverso a la produccin?
El Estado debe proteger sus ciudadanos contra los abusos de otros y tiene la obligacin de
proporcionar condiciones parejas para todos. Los siguientes puntos destacan las fallas.
a) poltica crediticia.
En Nicaragua nadie siembra sin financiamiento externo. Los unos no quieren arriesgar sus reservas
acumuladas para el nuevo ciclo agrcola, los otros no tienen reservas. Es un hecho conocido que el
campesinado nicaragense no tiene el capital propio para despegar. Con la privatizacin de la banca,
en particular el Banco Nacional de Desarrollo que daba prstamos rurales a travs de una amplia red
de sucursales, los pequeos productores se quedaron sin fuente de financiamiento. El Fondo de
Crdito Rural, creado en 1998 para el pequeo y mediano productor, es manejado por el Instituto de
Desarrollo Rural con una cartera muy reducida. Crdito blando que tome en cuenta la precaria situacin
de muchos campesinos, no hay. El inters del 16% + 6% por el deslizamiento (devaluacin) es difcil de
pagar. Los productores consideran que endeudarse con la banca significa perder su finca.
Especialmente en el occidente que ha sido afectado ltimamente no slo por el huracn Mitch sino por
una serie de temporales, los campesinos necesitan apoyo. Subsidios del Estado a los bancos privados
para que abrieran sucursales en el campo no han tenido el efecto deseado. Los beneficiados fueron los
bancos y los grandes ganaderos.
b) poltica de precios.
Los productores estn desprotegidos ante una prctica de los comerciantes de comprar la cosecha
bajo el costo de produccin. Se ha observado que las donaciones de granos bsicos tienen un impacto
catastrfico para los productores. O entran al momento de la cosecha y causan un bajn del precio o
son compradas por comerciantes que los venden justamente cuando los productores nacionales llevan
su cosecha al mercado. Incluso hay casos de manipulacin sistemtica de precios como es el caso del
sorgo. Las granjas avcolas que son los mayores consumidores de este cereal y los intermediarios se
confabularon para bajar el precio de una cosecha a la otra lo que llev a la quiebra de productores. Es
obligacin del estado evitar ese tipo de abusos.
22
entrevista con Daniel Nnez, UNAG

89
c) asistencia tcnica
El Estado se retir del servicio de asistencia tcnica para los productores. El Instituto Nicaragense de
Tecnologa Apropiada (INTA), una institucin mantenida bsicamente por la cooperacin suiza, tiene el
mandato de cobrar por su asistencia tcnica luego que el Banco Mundial condicion sus crditos con la
introduccin de las reglas del mercado en esta rama. Lgicamente, el INTA prefiere prestar sus
servicios a grandes productores que pueden pagar. Adems, como en muchas instituciones el personal
tcnico fue cambiado por personal ms poltico cuando se fij la fecha para las elecciones mnicipales
de noviembre del 2000.
d) delincuencia
El clima de inseguridad creado por bandas de asaltantes y secuestradores es otro factor que afecta la
produccin. La delincuencia es producto de una deficitaria poltica social y de la incapacidad de la
polica de proteger a la poblacin.
6. Incapacidad insitucional
Un estudio de desarrollo rural del MAG (ahora MAG-FOR) que impresion mucho a los donantes,
requiere una institucionalidad que no existe. Por ejemplo, se habla de la proteccin de las cuencas.
Pero nadie tiene el mandato de proteger las cuencas. El MAG-FOR nicamente define las polticas
mientras la operatividad est en manos del Instituto de Desarrollo Rural (IDR) y de la Secretara de
Accin Social (SAS). La coordinacin entre los diferentes entes es casi inexistente y la capacidad de
cobertura no est conforme a la necesidad. Este juicio es compartido por prcticamente todos los
observadores que trabajan en el campo.
Aunque la poltica de cambio de funcionarios pblicos no puede ser materia de este estudio, no se
puede dejar de observar una constante que obstaculiza el trabajo de la cooperacin exterior y que, por
lo tanto, incide en el desarrollo del campo e, indirectamente, en los derechos econmicos de la
poblacin afectada. Para las agencias de cooperacin, la sustitucin de contrapartes en sus proyectos
ha causado mucha molestia y contratiempos para su trabajo. El padrn de cambios es una tendencia
de fortalecer el control central y poltico sobre las instituciones importantes. Se puede observar tanto a
nivel de base como en los niveles medios y en las esferas ms altas del gobierno. El ministro Mario de
Franco quien encabez el grupo de autores del estudio mantena excelentes relaciones con los
donantes y, de acuerdo con todos los expertos extranjeros consultados, es un hombre con una visin
estratgica. Su repentina sustitucin por el hacendado Jaime Cuadra constituy un golpe duro no slo
para la cooperacin en el rea agropecuario. Su retiro del gabinete tambin trastorn los preparativos
para la reunin del Grupo Consultivo previsto para mediados de febrero del 2000 en Managua e
indudablemente contribuy a la postergacin de la cita. Su sucesor como Ministro de Agricultura y
Ganadera es hermano del delegado del gobierno en Matagalpa y uno de los cuatro allegados del
Presidente que ha sido nombrado como posible candidato para la sucesin de Alemn. De acuerdo a
los encargados de la cooperacin europea, el ministro manejaba su cartera con un criterio ms poltico
partidario que tcnico. A mediados del ao, Cuadra fue sustituido por Jos Marenco Cardenal. La
inminente campaa electoral para los comicios municipales de finales de 2000 tambin se siente en
otras entidades del gobierno.
90
A pesar de la insistencia de la embajada alemana y de la oficina de la GTZ en Managua, el entonces

ministro Cuadra no accedi a una entrevista con FIAN ni deleg a un representante para cooperar con
el presente estudio.
El IDR, encargado de hacer caminos y otras obras de infraestructura para apoyar la produccin, es una
institucin menos politizada. Sus inversiones en salud, educacin, saneamiento ambiental y equipo se
ejecutan a travs de los municpios. Adems, maneja el Fondo de Crdito Rural que es la nica entidad
estatal que da crditos directamente a los productores. Pero el IDR cuyo presupuesto depende en un
80% de la cooperacin externa, es demasiado pequeo para ejecutar una poltica nacional.
El Estado, como producto de la poltica de ajuste, acordada en el marco del ESAF, cuenta con muy
poca presencia territorial (mediante la Ley 290/99 el Estado fue reducido y sus funciones divididas), lo
que se traduce en una marcada falta de acciones concretas en el territorio. La coordinacin entre los
diferentes entes es casi inexistente y la capacidad de cobertura no est conforme a la necesidad.
El MAG-FOR ni siquiera dispone de una estructura a nivel departamental. A esto se suma la tendencia
centralista y la desconfianza ante las ONG. Si el gobierno anterior manejaba un discurso de
coordinacin interinstitucional y con la sociedad civil, el gobierno actual ni tiene este discurso. Ms bien,
los coordinadores de agencias de cooperacin se quejan de una poltica de bloqueo de la sociedad civil
y de imposiciones de deciciones del Estado. El que el gobierno haya invitado a organizaciones no
gubernamentales a participar en reuniones de planificacin es resultado de presiones diplomticas.
Las obras sociales del actual gobierno se limitan a inversiones en infraestructura de servicio como
carreteras, escuelas y centros de salud. Estas obras son financiadas por la cooperacin externa
mediante instituciones como el IDR o el Fondo de Inversin Social (FISE). Si bien contribuyen a reducir
el nivel de desempleo a corto plazo, no solucionan los problemas estructurales. Muchas de las nuevas
escuelas rurales quedan sin maestros y los centros de salud adolecen de falta de personal mdico y
equipo. No existe ni promocin de empleo rural ni de la produccin agropecuaria. El trabajo del FISE ha
sido eficiente en el sentido de aliviar el desempleo en algunas regiones y amortiguar el impacto del
ajuste. La decisin de convertirlo de un mecanismo de emergencia en una institucin de ms largo
plazo, muestra que ha funcionado con bastante eficacia pero tambin refleja la ausencia de una
estrategia integral de creacin de empleo.
El desarrollo agropecuario queda a nivel de discurso. En lo que va del gobierno liberal, los principales
beneficiados de la inversin en el agro han sido los latifundistas con monocultivos en las mejores
tierras. En lugar de fomentar la produccin ecolgicamente sostenible, se privilegia la produccin
intensiva con riego y gran aplicacin ed agroqumicos. En lugar de apoyar la produccin de productos
con valor agregado, se fomenta la exportacin de materia prima. La falta de redes de comercializacin
adecuada hace que las cosechas de los pequeos productores sean compradas por comerciantes de
los pases vecinos. Parte de esos productos luego es reimportada a precios mayores.
Frente a los donadores, el gobierno maneja un discurso muy amplio. Incluso, en los equipos asesores
de la Presidencia hay profesionales con trayectoria sandinista y que no se consideran renegados de los
ideales de la revolucin. Ellos tienen sus espacios para elaborar documentos dirigidos principalmente al
exterior.
91
7. Reduccin de la Pobreza
La pobreza crnica es una de las ms graves violaciones a los derechos humanos. Su combate a partir
del empoderamiento de la poblacin pobre y marginada debe ser prioridad de todo gobierno.
La comunidad de los donantes insiste en que el gobierno implemente una eficaz poltica de reduccin de la
pobreza como condicin para su cooperacin y, sobre todo para el ingreso de Nicaragua en la iniciativa HIPC
(pases pobres altamente endeudados). En su marco, alrededor del 80 por ciento de la deuda externa de
Nicaragua sera condonada. Nicaragua actualmente paga un promedio de 400 millones de dolares anuales en
servicio de deuda, casi el 80% del ingreso por exportaciones. En los aos noventa, la pobreza fue una
consecuencia tanto del brusco cambio de sistema socio-econmico como de los duros planes de ajuste as como
de las secuelas de la guerra.
El diagnstico ms reciente del gobierno es un borrador elaborado por un equipo de la Presidencia que
circula bajo el ttulo Estrategia de Reduccin de la Pobreza. Primera Parte: Diagnstico y
Lineamientos.
De acuerdo con el documento, la estrategia de desarrollo del gobierno se basa en tres pilares:
- crecimiento econmico de base amplia con nfasis en el sector rural que es donde se concentra la
mayor cantidad de pobres y la mayor intensidad de la pobreza en Nicaragua,
- inversin en el capital humano de los pobres que reduzca su vulnerabilidad econmica social y
ambiental,
- fortalecimiento de una red de proteccin social focalizada en grupos vulnerables para romper la
transmisin de la pobreza intergeneracional. 23
Los autores del borrador no olvidan mencionar los temas transversales que todo donador exige:
desarrollo sostenible que preserve el medio ambiente, la participacin ciudadana, la gobernabilidad y
transparencia, la rendicin de cuentas, la profundizacin del proceso de descentralizacin, la equidad y
eficiencia, la igualdad de gnero y una poltica de poblacin congruente con la realidad del pas.
Tambin en este caso, el gobierno mostr que considera la participacin de la sociedad civil como puro
formalismo. Aunque el documento ya estaba listo en enero del 2000, tard hasta abril para convocar a
un selecto grupo de representantes de la sociedad civil. Ante la inminencia de la reunin del Grupo
Consultivo que se celebr en mayo en Washington, prcticamente no hubo tiempo para discutir el
borrador a fondo.
Para sustentar lo acertado de su poltica econmica, el gobierno insiste en que los niveles de pobreza
ya han experimentado una ligera baja en los ltimos aos. As afirma que entre 1993 y 1998, la
pobreza urbana disminuy de 31,9% a 30,5% en el rea urbana y de 76,1% a 68,5% en las regiones
rurales mientras que la probreza extrema rural baj del 36,3% al 28,9% y la pobreza extrema urbana
subi ligeramente del 7,3% al 7,6%. Todo de acuerdo a la encuesta de hogares de 1998.
El gobierno define la lnea de pobreza como el nivel de gasto total annual per capita necesario para
que una persona pueda consumir los requerimientos calricos mnimos y proveerse de otros bienes
23
Estrategia de Reduccin de la Pobreza. Primera Parte: Diagnstico y Lineamientos. Repblica de Nicaragua,

Mangua, 21 de enero de 2000
92
como alojamiento, ropa y transporte, y la lnea de pobreza extrema como el nivel de gasto per capita
anual en alimentos necesario para que una persona promedio reciba un mnimo de 2226 caloras
diarias. O sea: la persona extremadamente pobre invierte todo su ingreso para mantenerse viva.
Otro borrador para discusin interna del gobierno, Evolucin y Situacin Actual de la Pobreza en
Nicaragua, elaborado en noviembre de 1999, admite que, si bien el porcentaje de pobres ha
disminuido, su nmero absoluto va en ascenso debido al alto crecimiento de la poblacin, uno de los
ms altos de Amrica Latina.
El gobierno se limita a medir la pobreza mediante el gasto familiar que es la manera ms sencilla de
evaluar el nivel econmico de un hogar. Adems, es el sistema que ms favorables resultados muestra.
La Fundacin para el Desafo Econmico Global (FIDEG), institucin dirgida por el ex-ministro de
Comercio Exterior del gobierno sandinista, Alejandro Martnez Cuenca, utiliza tres metodologas de
medicin de pobreza, a fin de acercarse lo ms posible a diagnsticar esta realidad: El mtodo de
Necesidaes Bsicas Insatisfechas (NBI), a travs del cual se clasifica a los hogares segn acceso a
una serie de satisfactores esenciales (calidad de la vivienda, acceso a agua potable y saneamiento,
asistencia escolar y capacidad de subsistencia del hogar). Por ingreso o lnea de pobreza (LP), se
entiende la capacidad que tiene el hogar para adquirir una canasta de bienes y servicios. El mtodo
integrado de la pobreza (MIP) considera pobres no slo aquellos que quedan por debajo de la lnea de
pobreza sino que tambin presentan NBI. Es decir, que mientras el enfoque LP mide las variaciones en
las condiciones de pobreza en el corto plazo, el enfoque NBI lo hace para el largo plazo.24
Aunque las encuestas del FIDEG slo se realizaron en las tres principales ciudades del rea del
Pacfico Managua, Len y Granada- y, por ende, solamente las estadsticas sobre la capital pueden
compararse directamente, es evidente que una medicin en base a criterios ms profundos muestra
una tendencia menos favorable de la evolucin de la pobreza.
De acuerdo con los datos del FIDEG, el porcentaje de hogares pobres en Managua aument de un
46,5% en agosto del 1993 al 55% en agosto de 1999. En Len y Granada el nivel de pobreza es mayor
pero el aumento de hogares pobres en el mismo lapso es menor.
Ambos estudios coinciden en que el nmero absoluto de pobres ha aumentado. El que hasta la fecha
no se hayan presentado hambrunas masivas en Nicaragua es el resultado de las estrategias de
sobrevivencia. Una de las principales estrategias es la exportacin de miembros de la familia a pases
vecinos o Estados Unidos. An en 1992, la mayora de las familias que reciban ayuda (55,8%) tenan
su fuente de ayuda en Nicaragua, en 1998, el 57,9% ya reciba remesas del exterior.25 De acuerdo con
el Observador Econmico26, a finales de 1999, el 22,3% de la poblacin econmicamente activa (PEA)
que en 1998 se encontraba viviendo en las ciudades de Mangua, Len y Granada haba migrado a
otros lugares dentro o fuera del pas. Ms de medio milln de nicaragenses viven en Costa Rica,
varios cienes de miles en Estados Unidos.
24
Condiciones de Vida y de Pobreza en las ciudades de Mangua, Len y Granada, Agosto 1992-1999, Sonia
Agurto; publicado en El Observador Econmico, Ed. No. 96, Enero-Febrero 2000
26
Noviembre de 1999
93
Se puede concluir pues que la reduccin de los niveles de pobreza si es que existe no se debe
tanto a uan acertada poltica del gobierno ni al crecimiento macroeconmico de los ltimos aos, sino al
incremento del aporte de los emigrantes. Otro factor que amortigua el efecto de las polticas de ajuste
son los programas de alimentos por trabajo y la ayuda alimentaria de organizaciones internacionales.
Hay comunidades en el noroccidente del pas que han vivido de ayuda alimentaria durante los ltimos
25 aos.
El eficaz combate de la pobreza est ntimamente ligado a la iniciativa HIPC. Si Nicaragua no consigue
la condonacin de su deuda, no dispondr de los fondos necesarios para cumplir con su estrategia
contra la pobreza. La deuda externa supera once veces el volumen de exportaciones anuales y amonta
al 282% del PIB. El servicio de esta deuda es tan oneroso que exige un moratorio total. Pero los
acreedores se muestran renuentes a incorporar el pas en la iniciativa HIPC hasta que el gobierno no
d muestras de querer cumplir con las condiciones de gobernabilidad y transparencia. El caso de Byron
Jerez, director general de ingresos y allegado cercano del Presidente, involucrado en un escndalo de
cheques fantasmas y acusado de haber usado donaciones de emergencia para las vctimas del Mitch
para construirse una mansin en la playa, puso a prueba la efectividad de la nueva Contralora
colegiada. Hasta la ms reciente reunin con el Grupo Consultivo que se celebr del 23 al 24 de mayo
en Washington, el funcionario goz de total impunidad. El empleo de fondos pblicos para la
pavimentacin de carreteras rurales cuyos nicos vecinos son fincas cafetaleras del Presidente,
tampoco muestra la transparencia de la gestin pblica deseada. En su ltimo informe antes de la
reunin de mayo en Washington, el Grupo Consultivo destac: Las dudas de algunos donantes acerca
de las repercusiones de las reformas constitucionales sobre las esquemas de cooperacin con las
instituciones afectadas, los desencuentros entre el gobierno y ciertos sectores de la sociedad civil,
generaron un clima de incertidumbre.
De acuerdo con NITLAPAN y otros analistas econmicos, la no incorporacin de Nicaragua a la
iniciativa HIPC traera consecuencias catastrficas para una economa tan dependiente como la
nicaragense: un empuje inflacionario y fuertes reveses en la produccin. Es obligacin del gobierno
demostrar su eligibilidad para la iniciativa con medidas audaces y transparentes contra la corrupcin.
Tambin debe honrar su compromiso ante el Grupo Consultivo de colaborar ms seriamente con la
sociedad civil y no limitar el papel de las ONGs a reuniones cosmticas donde no se decide nada.
8. Poltica salarial
Con su poltica salarial, el gobierno perpetua la pobreza. El salario mnimo de 450 crdobas no alcanza
para adquirir una canasta bsica de 53 productos aunque trabajen tres personas en el hogar.
Canasta bsica:
Salarios:
Managua:
Carazo:
Matagalpa:
Maestro:
Polica:
Jornalero:
9. Poltica de medio ambiente y minoras tnicas
94
2800 (crdobas)
2700
2500
550
600
450-600
El desastre causado por el huracn Mitch puso en evidencia el vnculo entre pobreza y degradacin
ambiental. La poblacin pobre fue la que sufri el mayor embate y, al mismo tiempo, la severidad del
impacto del temporal se vio magnificada por la explotatcin de tierras marginales, la deforestacin
masiva y el inadecuado manejo de las cuencas hidrogrficas, consecuencia todas de la marginacin
histrica del campesinado.
Pero lejos de aprovechar la catstrofe para rectificar una poltica errada, el gobierno ratific su poltica
de abandono de los productores afectados. El divorcio entre el discurso y la realidad se puede observar
en la poltica de medio ambiente y minoras tnicas. El compromiso del gobierno de preservar las
reservas naturales est en abierta contradiccin con la permisividad de las autoridades ante la masiva
migracin de damnificados del huracn Mitch a la biosfera Bosawas en el norte del pas. En la zona de
Bosawas viven unos 20 mil miskitos y alrededor de doce mil indgenas mayanguas cuyas tierra
comunales se ven cada vez ms amenazadas. Si bien las organizaciones de derechos humanos
consideran que por razones humanitarias es inadmisible la expulsin de los colonos damnificados, el
influjo masivo es consecuencia directa de la pasividad de las autoridades y sienta precedentes
peligrosas para el futuro. Desde tiempos de Somoza, la extensin de la frontera agrcola ha sido una
vlvula de escape fomentada por el gobierno para la presin de campesinos sin tierra. La ms
importante reserva natural de Nicaragua es escenario de invasiones de tierra y un trfico con titulos de
posesin y promesas de venta. Miles de damnificados quienes no recibieron ningn tipo de ayuda del
gobierno se asentaron en esa reserva donde la tala del bosque est estrictamente prohibida.
Del total de 22 millones de hectreas que cubran el pas en la poca de la lucha de Sandino, slo 3,2
millones han sobrevivido hasta el fin del siglo. A pesar de que el despale ha causado trastornos
climticos y es evidente que la gravedad de desastres naturales ha aumentado, la depredacin se
mantiene. El contrabando se ha multiplicado y las exportaciones ilegales de madera continan.27
El gobierno no solamente peca por omisin sino tambin por comisin cuando la OTR legaliza los
ttulos. Adems, hay planes de permitir la venta de tierras comunales indgenas. Algunas comunidades
miskitas en la reserva de Bosawas ya han sido seducidos por los ganderos a arrendar sus tierras. La
negativa de la banca de conceder prstamos para tierras inalienables contribuye a ese desarrollo. El
INAFOR extiende permisos de tala, circulan documentos falsificados y las denuncias interpuestas ante
el MARENA no obtienen ninguna respuesta.
La reserva atrae tambin a allegados del ex-dictador Somoza que vuelven de Miami y buscan una finca
en la selva. Otros, cercanos al gobierno, tienen planes de inversin turstica para la reserva natural.
El mecanismo para arrancar trozos de la reserva es tan sencillo como eficaz: una red de coyotes
asienta a personas desamparadas. All se sacan los troncos de caoba y cedro para la venta. Se sacan
en rollo, o sea, no hay ningn tipo de valor agregado. Los nicos que se benefician, fuera de los
madereros, son los transportistas y motosierristas. Luego, los campesinos rozan el terreno y lo
entregan a algn ganadero. Ni siquiera la produccin de leche deja algn beneficio para la poblacin.
En Siuna se produce queso que se vende a El Salvador y Miami, donde tiene mucha demanda entre el
exilio nicaragense. Una reforma agraria quitara la presin sobre la biosfera.28
27
28
Propuesta para la Reconstruccin y Transformacin de Nicaragua

Entrevista con Barbara Krause, GTZ
95
Caso 7: La obligacin de respeto y el caso de la comunidad indgena Aguas Calientes

El 24 y 25 de agosto de 1999 se dio un desalojo violento de los pobladores de la finca Rachera en el
municipio de Muy Muy, durante el cual fueron desalojadas las 138 familias que viven y trabajan en el
lugar como arrendatarios de la comunidad indgena de Aguas Calientes. Esta tiene ttulo de propiedad
otorgado por la Corona Espaola en 1726. El desalojo fue ordenado por la Juez de Distrito Civil de
Matagalpa, Licda. Evelyn Gonzlez Betancourt, y ejecutado por un centenar de polcias y
aproximadamente 60 individuos pagados por el Sr. Reynaldo Valenzuela. Este haba solicitado el
desalojo de las familias campesinas que han vivido en el lugar desde hace 70 aos. Tanto el desalojo
como la destruccin de 46 casas de estas familias carecan de toda base legal. De acuerdo con las
investigaciones de FIAN, tanto las autoridades judiciales como policiales se prestaron a los intereses
del terrateniente Sr. Valenzuela, quien, a pesar de que ya tiene un predio de 7,000 manzanas a la par
de Aguas Calientes y otras propiedades en el pas, quiere quitar las 2,200 manzanas en disputa a la
comunidad indgena de Aguas Calientes. El desalojo se dio a pesar de que la comunidad indgena
haba entablada un juicio de tercera de dominio y una querella de amparo en la posesin en contra de
Reynaldo Valenzuela, lo que constituye una violacin de los procedimentos legales establecidos y
reafirmados por los rganos mximos de justicia en Nicaragua. Obviamente fueron autoridades
estatales las que ejecutaron el desalojo en violacin de su obligacin de respetar los derechos
humanos, y en particular del derecho a alimentarse y del derecho a la vivienda de las familias
cmpesinas afectadas.
10. Poltica de gnero

Tambin en la poltica de gnero se observa un marcado divorcio entre el discurso y la realidad. Las
mujeres prcticamente no tienen acceso a crditos y tecnologa agrcola. De acuerdo con un estudio
del FIDEG, las mujeres producen entre el 25% y el 30% ed la produccin agrcola, tanto para el
autoconsumo como para los mercados nacional e internacional. Pero son propietarias de tan slo el
10% de la tierra y destinatarias de menos del 10% de los crditos rurales. Tan slo el 12% de las
mujeres que trabajan en la agricultura tienen acceso a capacitacin tcnica y nicamente el 2% a
asesora tcnica.
Las mujeres devengan salarios menores que los hombres, muestran ndices de pobreza ms altos y las
nias son las primeras cuya educacin se sacrifica. As que para lograr la igualdad de los gneros
consagrada en la Constitucin hace falta la accin, el fomento unilateral de la mujer.
Prcticamente todas las agencias de cooperacin tienen programas de gnero o trabajan con grupos
de mujeres. El mejor aprovechamiento del factor trabajo y en especial del trabajo femenino es
considerado como importante aporte en la estrategia contra la pobreza. Sin embargo, en la estrategia
contra la pobreza, preparada para el Grupo Consultivo, las mujeres no figuran salvo como materia
transversal que no se puede dejar de mencionar.29
Algunas entidades del gobierno como el Ministerio de Salud tienen una poltica de gnero abierta. Pero
el Ministerio de la Familia que sustituye a la Secretara de la Mujer luego de la recomposicin
29
Una Nacion, muchas Voces: Sociedad, Gobierno y Economa en el nuevo Milenio, Gobierno de la Reblica de
Nicaragua, 2000
96
gubernamental rechaza el enfoque de gnero y persigue una poltica muy conservadora. El

nombramiento de Max Padilla como ministro, un hombre muy conservador, cercano al Opus Dei, ms
bien garantiza que los enunciados del gobierno en el marco del Grupo Consultivo no tengan sustento.
Tambin preocupan los ataques de representantes del gobierno a los contros independientes de
mujeres como SI Mujer e Ixchen en el marco de un debate sobre el aborto desatado en mayo del 2000.
Consideramos que los cambios en el Cdigo Penal deben discutirse en un clima de serenidad y no en
medio de una campaa de injurias tal como la provocaron voceros del gobierno y miembros del partido
en el poder.

El acceso a la tierra en Nicaragua ha sufrido un sensible revs debido a la poltica de fomentar la
parcelacin y venta de tierras de Reforma Agraria. Los pequeos productores y las cooperativas estn
en franca desventaja cuando se trata de conseguir crditos y asesora tcnica. En lugar de consolidar
una distribucin de tierras ms equitativa, el gobierno alienta las iniciativas de antiguos propietarios de
recuperar sus tierras y no acta contra desalojos ilegales y violentos.
En cuanto al marco macroeconmico, uno de los problemas principales del gobierno de Nicaragua es la
falta de transparencia en la administracin pblica y que la institucionalidad y el estado de derecho dan
marcha atrs. La paz social pasa por la equidad social y el estado de derecho. Si un creciente nmero
de ciudadanos sufre hambre y se ve privado de perspectivas para garantizar su propia sobrevivencia
mientras otros se enriquecen cada vez ms, disturbios violentos son casi inevitables.
El fortalecimiento de la institucionalidad, la posibilidad real una alternancia en el poder por la va
electoral y la vigencia de un estado de derecho as como un dilogo verdadero y permanente con la
sociedad civil son condiciones para un desarrollo econmico y social estable. La seguridad sobre la
tierra as como una relacin ms equitativa entre salario mnimo y canasta bsica contribuyen a un
clima social ms favorable. No se puede pensar en un modelo de desarrollo econmico que excluye o
margina una gran parte de la poblacin. Ni se puede sostener una economa que depende de remesas
de ciudadanos que viven en el exterior.
Al Gobierno de Nicaragua se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto y
1. Procurar que la Polica Nacional no ejecute desalojos ilegales y que acte con firmeza contra
quienes los lleven a cabo por su propia cuenta.
2. Garantizar mediante la titulacin de las tierras distribuidas en el marco de la Reforma Agraria que
los beneficiarios tengan seguridad sobre esas tierras.
3. Elaborar un catastro nacional que sea la base para toda futura transferencia de tierras.
4. Revisar la Ley de Propiedad 278 en un sentido que garantice los derechos de los tenedores de
tierra que an no han recibido ttulos de propiedad.
5. Proteger las reservas y territorios indgenas contra invasiones y deforestacin.
En el marco de su obligacin de garantizar los DESC, se le recomienda al Gobierno de Nicaragua:
97
6. Asumir como mxima prioridad la estrategia de reduccin de la pobreza. Para logarlo se le

recomienda profundizar la participacin de la sociedad civil y asignar el mximo posible de recursos
a los programas de combate de la pobreza.
7. Dar seales inequvocas de mejorar la gobernabilidad y transparencia de la gestin pblica para
que los acreedores incorporen el pas en la iniciativa HIPC.
igualitarios de la mujer.
cumpliendo de tal manera el compromiso del Estado de Nicaragua con el derecho internacional.
que, en el marco de sus dalogo poltico y cooperacin econmicoa con el Gobierno de Nicaragua,
recomienda que la comunidad internacional:
1. Hacer dentro de seis meses una evaluacin externa del trabajo de la Contralora colegiada y del
proceso electoral en cuanto a la igualdad de oportunidades de todas las fuerzas contrincantes.
2. Incorporar Nicaragua en la iniciativa HIPC una vez que el gobierno d seales claras de mejorar la
transparencia y gobernabilidad as como la participacin de la sociedad civil.
3. Instamos al FMI que redisee la poltica macroeconmica recomendada al gobierno de Nicaragua
para facilitar mayor inversin social.
4. Manifestar al Gobierno de Nicaragua la preocupacin sobre los desalojos violentos de
comunidades indgenas y beneficiarios de la Reforma Agraria.
5. Solicitar al Gobierno de Guatemala que cumpla con la elaboracin de una estrategia integral para
el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, poniendo particular atencin a
los derechos igualitarios de la mujer.
6. Plantearle al Gobierno de Nicaragua que el salario mnimo actual no est en conformidad con los
requisitos del derecho internacional; y averiguar de que manera la cooperacin al desarrollo puede
contribuir al establecimiento de un ajuste permanente del salario mnimo a los estndares mnimos
de Derechos Humanos.
7. Condicionar su cooperacin con la concertacin de polticas con la sociedad civil.

Gobierno y Poder Legislativo:
Mario Arana, asesor de la Presidencia
Carlos Lacayo, Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE)
Eva Acevedo, Instituto de Desarrollo Rural (IDR)
Dip. Pablo Sierra Chacn, PLC
98
Dip. Heriberta Valle, FSLN

Organismos Internacionales, Cooperacin, Diplomticos:
Hans Wollny, embajada de Alemania
Michael Dreyer, GTZ
Annette Backhaus, GTZ
Barbara Krause, GTZ
Christoph Graf, Cooperacin Suiza para el Desarrollo (COSUDE)
Nlson Lpez, cooperacin austraca
Mara Rosa Renzi, PNUD
Otmar Meyer, coordinacin de proyectos TransFair
Sociedad Civil:
Edgardo Garca, Asociacin de Trabajadores del Campo(ATC)
Daniel Nez, Unin Nacional de pequeos y medianos Agricultores y Ganaderos (UNAG)
Arturo Grigsby, NITLAPAN
Margarita Argello, consultora privada
Eduardo Baumeister, consultor privado
99
Captulo 6:
Resumen Ejecutivo
Partimos de una situacin paradjica: la Decada de la Paz ha concluido, sin embargo, una gran parte
de la poblacin rural en Amrica Central an no puede realizar sus derechos humanos econmicos,
sociales y culturales (DESC). Se considera que el respeto de todos los derechos humanos,
particularmente los DESC, es condicin indispensable para lo que se puede llamar desarrollo humano
sostenible, democracia real, participacin igualitaria de los gneros, o un proceso de una paz duradera.
Sin lo suficiente para alimentarse, sin proteccin contra enfermedades, sin acceso a la educacin y
seguridad social, sin condiciones laborales dignas, discriminiaciones institucionales contra las mujeres
y de los pueblos indgenas, la poblacin empobrecida no sentir mucho ms que un vaco en las
palabras desarrollo, democracia, paz y justicia.
Por otra parte, quien habla de Derechos Humanos no recurre a categoras morales, sino de derecho.
No se habla solamente del goodwill (de la buena voluntad) de los gobiernos hacia sus sbditos. Se
analiza si cumplen con sus obligaciones asumidas ante el derecho internacional cuando ratificaron los
convenios de Derechos Humanos. Esta perspectiva implica una metodologa especfica que analiza las
actividades y omisiones del estado bajo el criterio si cumple o no cumple con sus obligaciones frente a
los derechos humanos de grupos vulnerables especficos. En el marco de este estudio, se ha revisado
el impacto de las polticas agrarias aplicadas a los DESC de la poblacin rural, evaluando si estn
conformes con los requerimientos del derecho internacional.
La perspectiva de derechos humanos no se limita nicamente a los estados nacionales, sino se
extiende tambin a las polticas adoptadas por otros estados o por instituciones intergubernamentales
en el marco de la cooperacin internacional u otras reas como la poltica comercial o financiera
internacionales. En el caso particular de las polticas agrarias aplicadas en Amrica Central, ha sido
evidente la influencia de actores gubernamentales e intergubernamentales del exterior. Todos los
estados centroamericanos analizados han ratificado el Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, y lo mismo es cierto de la gran mayora de los paises industrializados
importantes en la cooperacin internacional, con la excepcin de los Estados Unidos.
Despus del huracn Mitch (octubre/noviembre de 1988), varios de los actores internacionales iniciaron
un proceso de revisin de sus polticas de cooperacin con Amrica Central. Se considera que eso
puede ofrecer la oportunidad de comenzar a ajustar tanto la cooperacin bilateral como los programas
multilaterales a los requerimientos de los DESC, lo que implicar tambin un proceso de adaptacin
fundamental de los programas de ajuste estructural que se han implementado durante los ultimos aos
en los pases de Amrica Central.
El presente estudio enfoca en la situacin de los derechos humanos econmicos, sociales y culturales
de las poblaciones rurales en Guatemala, Honduras, El Salvador, y Nicaragua. Los autores hemos
tratado de analizar el impacto de polticas agrarias especficas a estos derechos de los grupos
vulnerables rurales, en particular hemos revisado si los estados nacionales y la cooperacin
internacional cumplieron con sus obligaciones frente a estos derechos humanos o no. El estudio
100
concluye con recomendaciones a los gobiernos nacionales y la cooperacin internacional con el fin de
que las polticas agrarias aplicadas en Amrica Central sean ajustadas a los requerimientos de los
derechos humanos.
Los DESC como criterios para la poltica agraria

En este estudio, se entiende por poltica agraria, en primer lugar, toda poltica que se refiere a la
estructura de la tenencia y propiedad de la tierra. Sin embargo, debe analizarse la plitica agraria
siempre en el conjunto con otras polticas o acciones pblicas estrechamente relacionadas, como son
la poltica agrcola o forestal, la poltica de seguridad alimentaria, la poltica laboral en el campo, la
poltica de desarrollo rural, la juridiccin agraria, la poltica fiscal en el rea rural, los programas de
gnero o las polticas dirigidas hacia las etnias. El texto slo se entiende en el contexto, y el contexto
define el marco del texto. Por lo tanto, se han analizado en este estudio polticas agrarias especficas
en cada uno de los cuatro pases en su relacin con aspectos seleccionados de las polticas y medidas
nacionales e internacionales que conforman el contexto real en el pais respectivo.
El enlace entre los DESC y la poltica agraria es, en primer lugar, el acceso a la tierra y la definicin
precisa del derecho a la tierra. Desde la perspectiva de los DESC, el derecho a acceder a y cultivar la
tierra es una de las condiciones fundamentales para que ciertos grupos sociales sumamente
vulnerables, los campesinos y campesinas sin tierra o con muy poco acceso a la misma, puedan
realizar su derecho a alimentarse. Es decir, aunque el derecho a la tierra por si mismo no es un
derecho humano reconocido por los tratados internacionales correspondientes, de hecho es un derecho
relacionado estrechamente con la implementacin del Derecho Humano a la Alimentacin, reconocido
en el Art. 11 PIDESC. Cuando se desaloja una comunidad indgena de sus tierras tradicionales,
negando su derecho a la tierra, se considera esta accin una violacin del Derecho a la Alimentacin.
La tierra constituye para muchos de los grupos vulnerables en el rea rural, el recurso productivo
bsico para poder alimentarse y obtener los medios para ejercer sus dems Derechos Econmicos,
La relacin entre la poltica agraria y los DESC se analiza bsicamente desde la perspectiva siguiente:
Cmo define la poltica agraria vigente el derecho a la tierra?, cmo promueve y asegura el acceso a
la misma en un cierto pas? y en qu manera corresponde esta poltica a las obligaciones de respetar,
proteger y garantizar el Derecho a la Alimentacin de los grupos vulnerables en el campo? Esta
pregunta bsica se debe tratar considerando tambin los contextos: el Derecho a la Alimentacin no
puede separarse de los dems DESC y derechos humanos en general; la poltica agraria tiene que ver
con otras polticas y medidas que tienen un impacto sobre las condiciones de la vida en el campo. Por
ejemplo, es evidente la relevancia de la poltica laboral para el ejercicio de los DESC en el campo.
La relacin entre el derecho a la alimentacin y la poltica agraria ya est bien plasmada en el Art. 11.2
PIDESC que indica que los Estados Partes del tratado adoptarn, individualmente y mediante la
cooperacin internacional, medidas y programas para implementar el derecho a la alimentacin, entre
otros por medio la reforma de los regmenes agrarios. La reforma agraria puede ser una de las
polticas pblicas mas eficaces para cumplir con la obligacin del estado de garantizar el derecho a la
alimentacin de las familias campesinas sin tierra. Cabe reiterar lo que estipula el Art 2.1 PIDESC de
101
que los Estados Partes asumieron el compromiso de invertir el mximo de los recursos de que
dispongan para lograr la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto.
En su Observacin General sobre el derecho a la alimentacin adecuada emitida en mayo de 1999, el
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU subraya la importancia del acceso a
los recursos productivos para la realizacin del derecho a la alimentacin. Define: El derecho a la
alimentacin adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o nio, ya sea slo o en comn con otros,
tiene acceso fsico y econmico, en todo momento a la alimentacin adecuada o a medios para
obtenerla. La idea central de todos los derechos humanos, y, en este caso, del derecho a la
alimentacin es que cada persona humana ejereza su sus derechos propiamente. Por lo tanto, es
indispensable para los grupos vulnerables tener un acceso seguro y permanente a una base de
recursos, sea por medio de la tierra y otros recursos productivos, o sea mediante un empleo
adecuadamente remunerado.
La Cumbre Mundial de Alimentacin de 1996 en Roma, afirm el compromiso de los estados frente al
derecho a la alimentacin. El Plan de Accin de Roma contiene varias medidas con respecto al
derecho a la alimentacin (vase objetivo 7.4) que han sido implementadas en esfuerzos conjuntos
entre la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU, la FAO, el Comit de los DESC y ONGs
especializadas como FIAN Internacional (FAO 1998). En Roma, los gobiernos se comprometieron
asimismo, a promover polticas de reforma agraria, para combatir las causas de la pobreza (objetivo 2.2
del Plan de Accin).
Para cumplir con el objetivo de este estudio, se considera claves las siguientes dos preguntas
evaluadoras:
1. Cules son los impactos que han tenido polticas y medidas agrarias de los estados
centroamicanos y de la comunidad internacional para la implementacin del derecho a la alimentacin
de los grupos vulnerables rurales?
2. Cules son los impactos que han tenido otras polticas y medidas del estado (poltica agrcola,
forestal, laboral etc.) o de la comunidad internacional para la implementacin de los DESC de los
grupos vulnerables rurales?
Guatemala
Una paz justa y duradera en Guatemala pasa necesariamente por el cumplimiento de todos los
derechos humanos econmicos, sociales, culturales, civiles y polticos. En este marco, el papel de los
DESC es crucial. Si una gran parte de la gente sigue teniendo hambre, mientras otros acaparan las
riquezas, si la mayora campesino-indgena queda sin acceso a los recursos mnimos para una vida
digna, no sentirn la paz. Si los derechos laborales no valen en las fincas y el salario no es suficiente ni
siquiera para la alimentacin mnima de una familia, la paz no se hace realidad.
Guatemala es estado parte del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y
ha asumido por lo tanto el compromiso de respetar, proteger y grantizar estos derechos humanos. De
los temas abordados en este captulo, pertenecen a las dimensin del respeto y proteccin a los DESC,
las partes sobre conflictos agrarios, conflictos laborales, seguridad sobre la tierra y catastro, y
102
seguridad sobre la tierra y los derechos de los pueblos indgenas. A la dimensin de la obligacin de
garanta pertenecen las partes sobre acceso a la tierra (va Fondo de Tierras, regularizacin y poltica
fiscal) y sobre la poltica salarial.
La demanda principal es que se cumplan los Acuerdos de Paz en materia agraria y laboral. Sin
embargo, en el quinto ao despus de la firma de los Acuerdos, y conociendo los resultados posibles
del proceso de paz, hay que pensar cmo superar los deficit mayores de los mismos Acuerdos de Paz.
No cabe duda que el mayor obstculo del desarrollo rural y de un mejor cumplimiento de los DESC de
la poblacin campesino-indgena, que s pone en peligro a mediano y largo plazo la paz social en
Guatemala, es la persistente extrema concentracin de tierras en pocas manos. Para garantizar que la
paz sea duradero y el desarrollo sostenible, sin embargo, se considera inevitable tocar el tab de la
necesidad de una transformacin de la estructura de la tenencia de la tierra en Guatemala en el sentido
de una Reforma Agraria Integral.
Al Gobierno de Guatemala se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto y
1. Fortalecer la capacidad de CONTIERRA en la resolucin de conflictos agrarios.
2. Impedir las violaciones constantes de derechos laborales en el campo mediante la revisin y el
fortalecimiento de los mecanismos de verificacin laboral y las medidas necesarias para adecuar la
legislacin nacional a los convenios suscritos con el derecho internacional.
3. Garantizar en el marco del establecimiento del Catastro la mayor transparencia y particpacin social
posible, procurando de que los despojos histricos y transferiencias ilegales del pasado sean
detectados y corregidos.
4. Asegurar que las reformas legales establecidos en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indgenas sean plenamente implemendas.
En el marco de su obligacin de garantizar los DESC, se le recomienda al Gobierno de Guatemala:
los recursos productivos e integre de manera consecuente las dimensiones de los derechos igualitarios
de la mujer y de la pluriculturalidad de la nacin.
6. Asignar un monto significativamente mayor para el funcionamiento del Fondo de Tierras;
7. Asegurar que, en el marco de la Regularizacin, se recuperen las tierras nacionales entregadas en
forma irregular, principalmente en El Petn y la Franja Transversal del Norte.
8. Procurar que por medio de la poltica fiscal o legislacin especfica sobre tierras ociosas, stas pasen
a manos de campesinas y campesinos para que sean debidamente trabajadas .
en cumplimiento del compromiso del Estado de Guatemala con el derecho internacional.
10. En el marco de cumplir con el compromiso de promover una transformacin de la estructura de la
tenencia y del uso de la tierra, tocar el tab de la extrema polarizacin actual de la tierra, abriendo un
debate sobre la posibilidad y necesidad de una reforma agraria en Guatemala.
recomienda que, en el marco de sus dalogo poltico y cooperacin econmicoa con el Gobierno de
Guatemala, manifiesten su preocupacin sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los
103
DESC ofreciendo apoyo econmico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos. En
particular se recomienda que la comunidad internacional ponga nfasis en:
1. plantear al Gobierno de Guatemala, la necesidad de un fortalecimiento institucional y financiera de
CONTIERRA; y averiguar las posibilidades de una cooperacin con esta entidad gubernamental para
que cumpla mejor con su mandato;
2. manifestar al Gobierno de Guatemala la preocupacin sobre las masivas violaciones de derechos
laborales en el campo; a analizar posibilidades de apoyo al Ministerio de Trabajo, a la Procuradura de
Derechos Humanos y organizaciones de la sociedad civil para una verificacin eficiente de la situacin
laboral;
3. asegurar que las inversiones internacional para el establecimiento del catastro sean dirigidas a
detectar los despojos histricos y transferencias ilegales del pasado, particularmente en El Petn y la
Franja Transversal del Norte;
4. urgir al Gobierno de Guatemala la necesidad de promover inmediatamente las reformas legales
establecidas en los Acuerdos de Paz con respecto a los derechos de los pueblos indgenas, que han
quedado sin cumplimiento hasta ahora;
5. solicitar al Gobierno de Guatemala que cumpla con la elaboracin de una estrategia integral para el
acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, poniendo particular atencin a los
derechos igualitarios de la mujer y el aspecto de la pluriculturalidad;
6. tocar el tab de la necesidad de una transformacin de la estructura agraria extremadamente
polarizada, como un requerimiento de los derechos humanos, particularmente la obligacin estatal de la
reforma del regmen agrario cuando es indispensable para la implementacin del Derecho Humano a la
Alimentacin (Art. 11 PIDESC);
7. averiguar las posibilidades de cooperacin econmica con Guatemala en el caso que el Gobiero
tuviera voluntad de promover un iniciativa de esta naturaleza;
8. manifestar al Gobierno de Guatemala que, para el seguimiento de las inversiones internacionales en
el proceso de paz, es necesario una mayor movilizacin de recursos internos por medio de una poltica
fiscal adecuada y que, con respecto a la tierra, d incentivos para que pasen las tierras ociosas y
subutilizadas a manos de las campesinas y campesinos.
9. plantear al Gobierno de Guatemala que el salario mnimo actual no est en conformidad con los
contribur al establecimiento de un ajuste permanente del salario mnimo a los estandares mnimos de
Derechos Humanos.
Honduras
Honduras es estado parte del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. De
acuerdo co el Arto. 18 de la Constitucin, los tratados celebrados por el Estado de Honduras
constituyen leyes de la Repblica. Con la ratificacin del Pacto de los Derechos Economicos, Sociales
y Culturales, Honduras ha asumido la obligacin de garantizar a los grupos vulnerables, en el mbito
rural particularmente a las familias campesinas y grupos tnicos, el acceso suficiente a los recursos
que necesitan para alimentarse y realizar sus dems derechos humanos.
El art.11 del Pacto de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales establece, que una de las
medidas gubernamentales que debe ser promovida es la reforma de los regmenes agrarios. Bajo
104
ciertas condiciones: la existencia de una alta concentracin de tierra y de una multitud de familias
campesinas sin tierra, la Reforma Agraria se convierte en un asunto de derechos humanos, se
convierte en una obligacin gubernamental frente al derecho a la alimentacin de las familias
campesinas que viven en extrema pobreza. Indudablemente, estas condiciones estn vigentes en
Honduras.
Sin embargo, la poltica agraria vigente a partir de la Ley de Modernizacin Agrcola ha cerrado el
acceso a la tierra, ha enfocado slamente en la ttulacin, y ha contribuido a un proceso de reconcentracin de la tierra. Considerando la situacin de las 206 mil familias campesinas sin tierras que
constituyen un 44 por ciento de la poblacin rural, y la alta concentracin de la tierra persistente en el
pas, el hecho de que la poltica agraria ha paralizado el acceso a la tierra para estos grupos constituye
una violacin de la obligacin del Estado de Honduras de garantizar el Derecho Humano a la
Alimentacin, Art. 11 PIDESC.
De los temas tratados, pertenecen los temas del cierre del acceso a la tierra, la no-implementacin de
la reforma agraria, el tema de la poltica forestal, poltica salarial y la estrategia de la pobreza a la
obligacin del estado de garantizar los DESC. Los temas de la seguridad sobre la tierra para las tnias,
la seguridad mediante la titulacin, la discriminacin de las mujeres, la violencia e impunidad
pertenecen la las obligaciones de proteccin y respeto.
Recomendaciones al Gobierno de Honduras:
1. Revisar y reorientar la poltica agraria a partir de la vigencia de la Ley de Modernizacin Agrcola
bajo el criterio de su coherencia con los DESC de la poblacin campasina.
2. Integrar e implementar un programa amplio de reforma agraria en el marco de la Estrategia de la
Reduccin a la Pobreza.
3. Implementar los causales de afectacin vigentes para fines de la Reforma Agraria, particularmente
en lo que se refiere a la ociosidad y los sobretechos.
4. Adecuar la legislacin nacional al Convenio 169 de la OIT, emitiendo un decreto especfico que
garantice los derechos tnicos a sus tierras y territorios ancestrales.
5. Superar la discriminacin compleja de las mujeres campesinas, reconociendo su aporte como
sujetos de la economa rural, y asegurando que los programas de titulacin beneficien de forma igual a
mujeres.
6. Asegurar mediante un control efectivo la plena vigencia de los derechos laborales, particularmente
para las mujeres quienes, como el gobierno admite, reciben un salario menor para igual trabajo o
quienes sufren mltiples violaciones de los derechos laborales en las maquilas.
7. Adoptar medidas inmediatas par detener la violencia en contra de grupos campesinos o tnicos, y
para superar la situacin intolerable de impunidad que se observa en los casos sealados de
asesinatos de actividitas de la reforma agraria.
8. Garantizar que la nueva ley forestal sea orientada por el marco concertado en el PLANFOR 19962015, asegurando particularmente que los grupos y comunidades campesinas estn plenamente
integradas al aprovechamiento sostenible del bosque, y reorientando el anteproyecto hacia el equilibrio
entre fines econmicos, sociales y ecolgicos necesario para un desarrollo forestal sostenible.
9. Garantizar que el salario mnimo legalmente establecido sea ajustado progresivamente hasta cubrir
primero los costos de la canasta bsica de alimentos, y luego la canasta bsica ampliada de una familia
de cinco miembros.
105
10. Promover el Fondo de Tierras, de manera que ste sea un programa de acceso a la tierra que no
sustituya, sino complemente el proceso de reforma agraria en Honduras.
Recomendaciones a la comunidad internacional
1. Contribuir, mediante la condonacin de la deuda externa y cooperacin econmica a la
reconstruccin y transformacin del pas, procurando que el apoyo internacional sea invertido en el
combate de las causas de la pobreza y, en particular, en programas y procesos que estimulen la
participacin econmica de la poblacin pobre mediante el acceso a recursos productivos.
2. Orientar las inversiones de la cooperacin internacional hacia la promocin de los DESC de la
poblacin rural ms afectada por la pobreza y la desnutricin.
3. Apoyar, en este sentido, al diseo y la implementacin de un amplio programa de reforma agraria en
el marco de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza.
4. Procurar que el FMI no ejerza presiones sobre el gobierno de Honduras en el sentido de convertir la
Estrategia de Reduccin a la Pobreza en una soft copy del ESAF; garantizando de tal manera que la
nueva condicionalidad de la iniciativa HIPC-PPME conduzca a una real y profunda revisin de los
programas anteriores de ajuste estructural.
5. Apoyar a la iniciativa del gobierno de Honduras de evaluar la aplicacin de la Ley de Modernizacin y
ajustarla eventualmente a los requerimientos de un desarrollo rural basado en la justicia y equidad.
6. Sugerir al Gobierno de Honduras que ajuste la legislacin nacional al Convenio 169 de la OIT,
particularmente en lo que se refiere al derecho a la tierra y al territorio de las etnias.
7. Ofrecer apoyo al Gobierno de Honduras para superar las mltiples formas de discriminacin de la
mujer campesina en cuanto al acceso a la tierra, a la obtencin de la misma, y con relacin a sus
derechos laborales.
8. Ofrecer apoyo para el control efectivo de la plena vigencia de los derechos laborales, y al ajuste
permanente del salario mnimo a los requierimientos del derecho nacional e internacional.
9. Contribuir a que se reorientara el anteproyecto de Ley Forestal hacia el equilibrio entre los fines
econmicos, sociales y culturales necesario para el desarrollo forestal sostenible, ajustandolo
particularmente a las disposiciones del PLANFOR y manteniendo los elementos bsicos del Sistema
Social Forestal.
10. Apoyar al Fondo de Tierras, siempre y cuando no sustituye, sino es complementario al proceso de
reforma agraria en Honduras.
El Salvador
El Acuerdo de Paz de 1992, al no tocar las estructuras tradicionales de poder en su sustancia, no
constituye una base adecuada para su transformacin. Por un lado, la redistribucin de tierras ha sido
marginal, por el otro lado, la agricultura dej de ser la fuente principal de riqueza ya que la tradicional
oligarqua agraria supo invertir sus fortunas en los sectores ms dinmicos como son el comercio, la
construccin, la maquila y el sector financiero. Slo una presin permanente tanto de los movimientos
campesinos, sindicales y populares como de la oposicin poltica y la comunidad de donadores puede
lograr cambios ms profundos.
La poltica econmica, a pesar del discurso pro agro del gobierno, no se distingue sustancialmente de
la del gobierno anterior. El pensamiento liberal rechaza la intervencin estatal en la economa. Dado
106
que las estructuras de poder econmico no han variado despus de la guerra civil, la oligarqua agraria,
que ahora es una oligarqua financiera, controla el pas. Los pocos recursos que se destinan al
desarrollo agropecuario son absorbidos en su mayora por las grandes empresas agroindustriales y
productores grandes.
La Reforma Agraria que naci como proyecto contrainsurgente no empoder a los campesinos a
explotar la tierra adecuadamente ni resolvi el problema del mercado. Las cooperativas salieron con un
paquete de deudas que impidi que fueran sujetos de crdito. Algunas todava no han obtenido su
ttulo legal. An sin los problemas internos y de carcter poltico, la mayora no tena condiciones para
desarrollarse desde el inicio. La Reforma Agraria adoleci de problemas estructurales desde el primer
momento. En su ejecucin fue excesiva y desordenada, sin ninguna preparacin. Muchos de los mozos
que de la noche a la maana se convirtieron en propietarios, no asumieron la nueva condicin. El
manejo paternalista del ISTA impidi que los socios se emanciparan y se capacitaran.
La condonacin de la casi totalidad de la deuda agraria fue una medida necesaria para salvar la
Reforma Agraria. Pero de no ofrecerse al sector reformado y a los beneficiarios del PTT un programa
de desarrollo agropecuario real, est condenado a desaparecer. La degradacin ambiental de El
Salvador ha llegado a extremos que exigen acciones rpidas y audaces. Las y los agricultores son los
que viven de la tierra y tienen que asumir un papel protagnico en su conservacin. El marco neoliberal
de la economa no ofrece el instrumentario necesario para garantizar el cese de la degradacin
acelerada y la proteccin de las cuencas.
Al gobierno de El Salvador se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto a
y Proteccin de los DESC adopte medidas para:
1. Crear una instancia para la solucin de conflictos agrarios.
2. Impedir violaciones de los derechos laborales en el campo mediante la revisin y el fortalecimiento
de los mecanismos de verificacin laboral, y mediante las medidas necesarias para adecuar la
legislacin nacional a los convenios internacionales sobre materia de derechos humanos.
3. Garantizar en el marco de la elaboracin del catastro nacional la mayor transparencia y
participacin social posible procurando que los despojos histricos y transferencias ilegales del
pasado sean detectados.
En el marco de su obligacin de garantizar los DESC, se le recomienda al gobierno de El
Salvador:
4. Expropiar y repartir las fincas an pendientes bajo el Artculo 105 de la Constitucin.
5. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y las campesinas a la
tierra y los recursos productivos, integrando de manera consecuente las dimensiones de los
derechos igualitarios de la mujer.
6. Procurar por medio de la poltica fiscal o legislacin especfica sobre tierras ociosas que stas
pasen a manos de campesinos y campesinas sin tierra para que sean trabajadas debidamente.
7. Crear en el Banco de Fomento Agropecuario una lnea de crditos que otorgue prstamos con
tasas de inters preferencial a pequeos productores en especial para granos bsicos para
asegurar la seguridad alimentaria y para la diversificacin de su produccin
107
8. Promover un proceso de ajuste permanente del salario mnimo al nivel del costo de la canasta
bsica para cumplir el compromiso del Estado de El Salvador con el derecho internacional.
9. Abrir el debate sobre el nuevo Cdigo Agrario en lugar de imponer un cdigo inconsulto.
recomienda que, en el marco de sus dilogos polticos y cooperacin econmica con el Gobierno de El
Salvador, manifiesten su preocupacin sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los DESC,
ofreciendo su apoyo econmico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos.
Particularmente se recomienda que la comunidad internacional ponga nfasis en:
1. La pronta solucin de la legalidad de las tierras del sector reformado que an est pendiente.
2. Apoyo financiero para lneas de crdito para la pequea y mediana produccin.
3. Manifestar al Gobierno de El Salvador su preocupacin por el abandono del principio de la funcin
social de la propiedad de tierra.
4. Apoyo logstico y financiero para la elaboracin de un catastro nacional confiable.
5. Apoyar la participacin de la sociedad civil en materia de poltica y legislacin agraria.
6. Ofrecer apoyo al Gobierno de El Salvador para superar las mltiples formas de discriminacin
contra la mujer campesina en cuanto al acceso a la tierra, la obtencin de la misma y el salario.
Nicaragua
El acceso a la tierra en Nicaragua ha sufrido un sensible revs debido a la poltica de fomentar la
parcelacin y venta de tierras de Reforma Agraria. Los pequeos productores y las cooperativas estn
en franca desventaja cuando se trata de conseguir crditos y asesora tcnica. En lugar de consolidar
una distribucin de tierras ms equitativa, el gobierno alienta las iniciativas de antiguos propietarios de
recuperar sus tierras y no acta contra desalojos ilegales y violentos. En cuanto al marco
macroeconmico, uno de los problemas principales del gobierno de Nicaragua es la falta de
transparencia en la administracin pblica y que la institucionalidad y el estado de derecho dan marcha
atrs.
La paz social pasa por la equidad social y el estado de derecho. Si un creciente nmero de ciudadanos
sufre hambre y se ve privado de perspectivas para garantizar su propia sobrevivencia mientras otros se
enriquecen cada vez ms, disturbios violentos son casi inevitables. El fortalecimiento de la
institucionalidad, la posibilidad real de una alternancia en el poder por la va electoral y la vigencia de
un estado de derecho son condiciones para un desarrollo econmico y social estable. La seguridad
sobre la tierra as como una relacin ms equitativa entre salario mnimo y canasta bsica contribuyen
a un clima social ms favorable. No se puede pensar en un modelo de desarrollo econmico que
excluye o margina una gran parte de la poblacin. Ni se puede sostener una economa que depende de
remesas de ciudadanos que viven en el exterior.
Al Gobierno de Nicaragua se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto y
1. Procurar que la Polica Nacional no ejecute desalojos ilegales y que acte con firmeza contra
quienes los lleven a cabo por su propia cuenta.
108
2. Garantizar mediante la titulacin de las tierras distribuidas en el marco de la Reforma Agraria que
los beneficiarios tengan seguridad sobre esas tierras.
3. Elaborar un catastro nacional que sea la base para toda futura transferencia de tierras.
4. Revisar la Ley de Propiedad 278 en un sentido que garantice los derechos de los tenedores de
tierra que an no han recibido ttulos de propiedad.
5. Proteger las reservas y territorios indgenas contra invasiones y deforestacin.
En el marco de su obligacin de garantizar los DESC, se le recomienda al Gobierno de Nicaragua:
6. Asumir como mxima prioridad la estrategia de reduccin de la pobreza. Para logarlo se le
recomienda profundizar la participacin de la sociedad civil y asignar el mximo posible de recursos
a los programas de combate de la pobreza.
7. Dar seales inequvocas de mejorar la gobernabilidad y transparencia de la gestin pblica para
que los acreedores incorporen el pas en la iniciativa HIPC.
igualitarios de la mujer.
cumpliendo de tal manera el compromiso del Estado de Nicaragua con el derecho internacional.
que, en el marco de sus dalogo poltico y cooperacin econmicoa con el Gobierno de Nicaragua,
recomienda que la comunidad internacional:
1. Hacer dentro de seis meses una evaluacin externa del trabajo de la Contralora colegiada y del
proceso electoral en cuanto a la igualdad de oportunidades de todas las fuerzas contrincantes.
2. Incorporar Nicaragua en la iniciativa HIPC una vez que el gobierno d seales claras de mejorar la
transparencia y gobernabilidad as como la participacin de la sociedad civil.
3. Instamos al FMI que redisee la poltica macroeconmica recomendada al gobierno de Nicaragua
para facilitar mayor inversin social.
4. Manifestar al Gobierno de Nicaragua la preocupacin sobre los desalojos violentos de
comunidades indgenas y beneficiarios de la Reforma Agraria.
5. Solicitar al Gobierno de Nicaragua que cumpla con la elaboracin de una estrategia integral para el
acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, poniendo particular atencin a
los derechos igualitarios de la mujer.
6. Plantearle al Gobierno de Nicaragua que el salario mnimo actual no est en conformidad con los
contribuir al establecimiento de un ajuste permanente del salario mnimo a los estndares mnimos
de Derechos Humanos.
7. Condicionar su cooperacin con la concertacin de polticas con la sociedad civil.
109

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PNUD Fondos Track

Asistencia tcnica no reembolsable

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10. Seguridad sobre la tierra y los pueblos indgenas

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v) proveer gratuitamente el servicio de intrpretes a las comunidades indgenas en asuntos legales.