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SUMARIO
UNA RELACIN DIALCTICA; GLOBAI.IZACIN Y EUROPEIZACIN.UNA DEFINICIN AMPLIA
DE EUROPEIZACIN.
EMULACIN.
CONCLUSIONES.
BIBLIOGRAFA.
El objetivo de este artculo es analizar cules son los efectos y mecanismos de la europeizacin en relacin con la poltica medioambiental espaola. Para ello se define, en primer lugar, lo que se entiende por europeizacin.
La definicin por la que aqu se opta es relativamente amplia, ya que incorpora tanto las actuaciones que provienen inequvocamente de la Unin Europea (principalmente de la Comisin en el ejercicio de su poder de iniciativa
legislativa), como todas aquellas que, aunque no hayan sido iniciadas por
Bruselas (o bien porque responden a propuestas de otras organizaciones,
como la OCDE o la ONU, o bien porque constituyen medidas aplicadas por
terceros pases, o, de forma unilateral, por estados-miembros que quieren
avanzar ms rpidamente en la proteccin del medio ambiente), terminan
siendo adoptadas (en forma de reglamentos, directivas, recomendaciones,
programas o estrategias) por este rgimen internacional. De esta forma, el
concepto abarca aqu tanto lo que la literatura define generalmente como europeizacin (o impacto creciente de la UE en el comportamiento de actores,
funcionamiento institucional, marcos legales y proceso poltico de los pases
comunitarios), como lo que este concepto excluye y ha sido denominado
domesticacin (proyeccin de las aproximaciones polticas preferidas por
los pases hacia el nivel europeo) (Jordn, 2000a: 1), o transmisin hori219
Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 120. Abnl-Junio 2003
zontal e indirecta, en el sentido de que determinados estados miembros utilizan la UE para exportar sus prioridades y objetivos medioambientales al
resto de los pases (Aguilar, 1997a). Una vez definido el concepto se pasa,
en segundo lugar, a analizar los mecanismos a travs de los cuales opera la
europeizacin, sealndose que la armonizacin es el mecanismo por antonomasia a la hora de entender por qu la poltica medioambiental se ha europeizado. Posteriormente, se distinguen tres dimensiones dentro de esta poltica la sustantiva o de contenido, la institucional o de entramado organizativo, y la de estilo o de interaccin entre los actores tanto pblicos como
privados para, finalmente, concluir que la proteccin del medio ambiente
en Espaa se ha europeizado slo superficialmente porque la adopcin de lo
que podra denominarse la filosofa europea medioambiental se ha producido principalmente en la primera dimensin, mientras que la institucional y,
sobre todo, la de estilo han sido poco permeables a esta impronta.
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taria en forma de normas aduaneras de enorme complejidad tcnica, ha respondido a la creciente globalizacin econmica, ya que, mediante esta normativa, la Comisin intenta controlar polticamente las empresas que se
globalizan y el desarrollo de las redes econmicas globales (Snyder, 1999:
27). Es sta pues una respuesta institucional y organizativa a la globalizacin, que, buscando la congruencia, persigue que la UE y los pases comunitarios dejen de ser competidores en el gobierno de estas redes econmicas.
La europeizacin puede entenderse, desde esta perspectiva, como governance of globalisation porque, mediante la armonizacin de la legislacin,
sirve para gestionar de forma ms coherente, menos ad hoc y desde una
perspectiva temporal ms amplia la problemtica relacin entre europeizacin y globalizacin (Snyder, 1999: 41, 30). Sin embargo, tal y como apunta el mismo autor, la europeizacin de la ley ha estimulado ciertos tipos de
relaciones econmicas globales que tienden a debilitar el proceso de constitucionalizacin (entendido como la elaboracin, tanto legal como en la vertiente de las prcticas sociales, de una estructura constitucional anloga a la
de los estados-nacin) asociado a la propia europeizacin; es decir, aunque
la necesidad de gobernan> la globalizacin refuerza las demandas a favor
de una EU armonizadora que se apoya en un proceso decisorio formal y predecible, tambin debilita las alianzas polticas potenciales que podran auspiciar esta constitucionalizacin. Por ello, ambos fenmenos han sido interpretados como procesos complementarios, parcialmente superpuestos, que
se refuerzan recprocamente [pero tambin] estn en competencia (Snyder,
1999: 6). Es en este contexto en el que hay situar definiciones de la UE
como la que sigue: ejemplo extraordinario de la creciente internacionalizacin de los procesos de formacin de las agendas y de la consiguiente internacionalizacin de las soluciones o de las polticas de respuesta, en un contexto en el que los estados no gozan de los privilegios con que contaban en
pocas de globalizacin inexistente o muy incipiente (Goma y Subirats,
1998: 34).
es lo que se entiende generalmente por europeizacin de las polticas nacionales), o bien intentan influir en la UE, exportando sus prioridades, objetivos, aproximaciones y legislacin (esto es lo que se denomina domesticacin de la poltica europea) (Jordn, 2001a: 1). La europeizacin implica
un enfoque pasivo y de tipo top-down, mientras que la domesticacin refleja
un cierto activismo (que puede o no tener xito) de tipo bottom-up por parte
del pas as como una competencia entre los mismos que se refleja en la
puesta en prctica de estrategias en liza que persiguen que las reglas medioambientales comunitarias se ajusten a sus condiciones y circunstancias
domsticas (Knill y Lenschow, en Jordn, 2001a: 3).
La diferencia entre domesticacin y europeizacin ha sido analticamente til, entre otras razones, porque pareca reflejar una realidad en la que se
mezclaban estados activos con polticas medioambientales innovadoras y rigurosas, que intentaban influir y condicionar las polticas europeas (forerunners), con aquellos otros que no daban la batalla en Bruselas y aceptaban a
regaadientes, aunque pidiendo plazos de aplicacin ms amplios o estndares menos estrictos, la legislacin comunitaria porque, para ellos, la proteccin del medio ambiente era un tema secundario (laggards). Esta distincin
se ajustaba bastante bien, adems, a las estrategias llevadas a cabo por los
estados centro-europeos y del norte (la inicialmente troika, compuesta por
los Pases Bajos, Dinamarca y Alemania, a la que habra que aadir, a partir
de 1995, Suecia, Finlandia y Austria), y los del sur (principalmente, Espaa,
Portugal y Grecia), quedando algunos pases como Italia, Francia y Gran
Bretaa en una situacin intermedia. La distincin (que tambin se superpona relativamente con contribuyentes a, y receptores de, los fondos de cohesin) termin derivando en el denominado sndrome Mediterrneo (La
Spinay Sciortino, 1993), que describa una situacin segn la cual los pases
sureuropeos padecan un dficit de implementacin medioambiental ms
alto que el resto (tal y como sealaban los informes anuales sobre cumplimiento de la legislacin publicados por la Comisin) debido a sus, comparativamente hablando, ms dbiles capacidades polticas y administrativas y a
la menor sensibilizacin ecolgica de sus ciudadanos. A pesar de esta evidencia de dficit, la distincin entre forerunners y laggards es cada vez ms
cuestionada (Eder y Kousis, 2001), no slo porque los pases pretendidamente verdes no lo son de forma coherente en todos los mbitos de la poltica (el gobierno alemn, por ejemplo, no se ha mostrado entusiasta a la hora
de proteger los bosques mediterrneos) sino porque encuentran tambin problemas enormes a la hora de aplicar determinadas directivas (caso de la directiva sobre calidad de las aguas continentales en Holanda) y, a veces, esconden razones econmico-comerciales, si no proteccionistas, a la hora de
defender sus argumentos ecolgicos (Aguilar, 1997a). Por otro lado, deter224
proceso de europeizacin, al estar en constante evolucin, puede experimentar avances y retrocesos, en funcin de dinmicas polticas supranacionales
(cuan fluida sea, por ejemplo, la relacin del eje Pars-Berlin) o nacionales
(cul sea el grado de entusiasmo/recelo del partido en el gobierno hacia el
proceso de construccin europea), o de circunstancias econmicas internacionales. En ltima instancia, la europeizacin de las polticas nacionales
y la domesticacin de la poltica europea, como respuestas diferentes a la
europeizacin, se mezclan en la realidad, ya que la proteccin medioambiental comunitaria, sobre todo a partir de los aos noventa, se hace desde Bruselas a travs de una ms estrecha cooperacin con los pases debido a los intentos por parte de la Comisin de acallar las crticas hacia su activismo regulativo mediante la promesa de aumentar la colaboracin con los estados
miembros y los grupos sociales (siguiendo tanto el principio de subsidiariedad como el de responsabilidad compartida). Ello explica que el concepto de
europeizacin sea ms dinmico, interactivo y multidireccional de lo que estas respuestas parecen indicar: la europeizacin examina cmo y hasta qu
punto el intento de contruir instituciones y capacidades conjuntas a nivel
europeo conduce a cambios en la importancia relativa entre los diferentes niveles de gobierno, y a reorganizaciones y adaptaciones dentro de los distintos niveles de gobierno (Sverdrup y Kux, en Jordn, 2001a: 2 la cursiva
es ma).
Antes de que se acuara el trmino domesticacin, la literatura sobre poltica medioambiental de la UE haba distinguido, a la hora de analizar el origen de la misma, entre un proceso interno de deliberacin, llevado'a cabo
principalmente por la Comisin Europea... (proceso endgeno y activo); un
proceso de mimesis de la UE en relacin a estados miembros con polticas
innovadoras y avanzadas (proceso endgeno y pasivo), y un proceso externo
de influencia de la poltica medioambiental comunitaria por parte de determinados estados (proceso exgeno y activo) (Aguilar, 1997a: 95-6). Strictu
senso, slo los dos primeros tipos de proceso responderan autnticamente a
lo que generalmente se define como europeizacin, ya que aqu el origen
tanto de la legislacin (principalmente en forma de directivas) como de los
programas y estrategias sera, en teora, comunitario; es decir, provendra de
alguna institucin (Comisin, Consejo o Parlamento) (4) dentro de la UE
que lo habra iniciado de forma autnoma, o habra sido adoptado por la UE
tras haber sido puesto en prctica (con xito) por alguno de los quince esta(4) Aunque no es lo ms frecuente, el Tribunal de Justicia Europeo (TJE) puede ser tambin una fuente de europeizacin. Como comenta SNYDER (1999) en relacin con la legislacin aduanera, la armonizacin la puede realizar el TJE, que sustituye, al menos provisionalmente, la falta de normativa debida al legislador.
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dos miembros. Aunque el tercer tipo de proceso respondera a lo que se denomina domesticacin, aqu ser asimilado igualmente a la europeizacin ya
que sus resultados son los mismos: es decir, no importa que la legislacin
provenga de Bruselas o de algn estado miembro porque, una vez que es
adoptada por la UE, se aplica a todos los pases con resultados igualmente
armonizadores o de convergencia. Por ello, no es relevante, segn la definicin que se va a proponer de europeizacin, que la normativa comunitaria
sobre emisin de vehculos sea de inspiracin norteamericana y que haya
sido adoptada debido a la presin de Dinamarca, que introdujo unilateralmente, en 1990, a pesar de la oposicin de la Comisin, estndares para
vehculos de tipo turismo ms estrictos que los europeos en su legislacin
nacional, despus de que los mismos hubieran sido incorporados por Suecia
y Noruega un ao antes (Aguilar, 2002b). Tampoco importara, siguiendo
con la misma definicin, que la legislacin atmosfrica comunitaria haya
copiado en gran medida la legislacin alemana, como lo prueba el que la
directiva 88/609 sobre niveles de emisin de grandes centrales trmicas fuera aprobada, debido principalmente a la presin del gobierno alemn, cinco
aos despus de que una normativa muy similar (Grossfeuerungsanlagen-Verordnung) se aplicara en este pas (Aguilar, 1997a) (5). En definitiva,
no resulta de inters intentar elucidar si determinados principios de claro carcter econmico, como los de cost effectiveness o environmental efficiency (6), se han originado en la UE o en la OCDE, o de forma conjunta por
ambas instituciones (7), porque lo que s es de relevancia para el presente
anlisis es que estos principios forman parte ya de la doctrina comunitaria.
Es decir, europeizacin de la poltica medioambiental ser entendida en
este trabajo como:
la transposicin por parte del pas del acquis communautaire (directivas, reglamentos y decisiones) as como la aplicacin de los principios
(5) Algunos autores hablan as de germanizacin de la poltica atmosfrica comunitaria. El xito de Alemania a la hora de exportar sus principios en este campo resulta aqu irrelevante, sin embargo, ya que, aunque en este caso la UE no es el iniciador de la poltica, una
vez que se convierte en receptor la aplica por igual en todos los pases miembros europeizndola.
(6) Ecoeficiencia consiste en la distribucin de bienes y servicios competitivos, desde
el punto de vista del precio, que satisfacen las necesidades humanas y proporcionan calidad
de vida al tiempo que reducen progresivamente el impacto ecolgico y la intensidad de uso de
los recursos a travs del ciclo de vida hasta un nivel que preserva la capacidad de regeneracin (carrying capacity) de la Tierra (en RUUD, 2002).
(7) Por no mencionar la importancia de redes transnacionales de empresarios, como el
World Business Councilfor Sustainable Development, que funcionan como autnticas comunidades epistmicas a la hora de difundir principios y prcticas de gestin medioambiental.
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que incorpora la normativa comunitaria (contaminador-pagador, cost effectiveness, etc.), que afectan a la dimensin de contenido o sustantiva de la poltica;
los cambios en la organizacin institucional y la cultura administrativa que responden a la necesidad de adecuarse a las recomendaciones que
emanan de Bruselas (principio de integracin, asignacin clara de competencias medioambientales, cooperacin intergubernamental, etc.), que afectan a la dimensin institucional;
y la adopcin de las directrices o guas de actuacin europeas (cooperacin internacional, responsabilidad compartida, transparencia, accountability, etc.) en cuanto a cmo debera formularse, y aplicarse, la proteccin
medioambiental, as como las transformaciones en el tipo predominante de
relacin entre los miembros de la policy community que se explican como
resultado de la influencia comunitaria, que afectan a la dimensin de estilo (8),
y todo ello con independencia de dnde provengan inicialmente legislacin, principios, recomendaciones y directrices.
La distincin entre dimensin sustantiva (acquis, legislacin y principios), institucional (recomendaciones y normas operativas) y de estilo (directrices, guas de actuacin, cdigos de conducta y normas de procedimiento) (9) no se ajusta a la clsica distincin de Hall (1993) entre contenido de
poltica, estructura de poltica y estilo de poltica, ya que, para este autor, el
contenido abarca mucho ms de lo que aqu se propone. Para Hall, el contenido puede ser dividido en tres partes: el setting concreto de los instrumentos
(8) Estas directrices se encuentran en los distintos Programas de Accin Medioambiental, libros blancos y estrategias que produce principalmente la Comisin Europea. Como
ejemplo de las mismas puede sealarse el principio de responsabilidad compartida y departnership, que pone el nfasis en que las administraciones colaboren con los grupos de inters
en la elaboracin de la poltica, o el principio de cooperacin administrativa, que se ha transmitido a travs de los informes anuales que la Comisin publica sobre implementacin de la
poltica de medio ambiente, y que, repetidamente, han recalcado que la dispersin competencial era uno de los factores que explicaban el dficit medioambiental en Espaa.
(9) La distincin entre principios o normas operativas y normas procedimentales se encuentra en BOMBERG (2002). Sin embargo, y a diferencia de esta autora, aqu no se analiza la
influencia de principios normativos como la justicia intergeneracional, vinculados a la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, en el mbito nacional. Este esquema es diferente del
que proponen, de forma relativamente coincidente, GOMA y SUBIRATS (1998), y FONT (2001).
Para ellos, existe una dimensin simblica (debate sobre definiciones del problema o marcos
cognitivos), de estilo (pautas de interaccin entre actores o aspectos de proceso), sustantiva
(opciones de fondo o contenido) y operativa (especificidades de cada proceso implementador). En este trabajo, sin embargo, la dimensin simblica queda parcialmente recogida en la
de estilo, mientras que la ltima, u operativa, se incorpora a la dimensin institucional.
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directiva de acceso a la informacin (que, obviamente, forma parte de la legislacin o dimensin sustantiva) obliga a la puesta en prctica de una norma de conducta (dimensin de estilo): la transparencia. Para resumir, el principal problema que se deriva de este esquema estriba pues en la dificultad de
distinguir, en ocasiones, los instrumentos o principios (que pertenecen tanto
a la dimensin sustantiva como a la institucional) de las ideas o paradigmas
(que pertenecen a la dimensin de estilo), aunque, en este trabajo se ha optado por lo siguiente: los principios que recoge inequvocamente la legislacin
aparecen en la dimensin sustantiva, mientras que aquellos otros que son recomendados para mejorar el rendimiento de la poltica, influyendo en los diseos organizativos, forman parte de la dimensin institucional; las ideas o
paradigmas, que tienen un mayor calado que los instrumentos, caen dentro
de la dimensin de estilo de la poltica, porque inciden sobre cmo interaccionan autoridades y grupos sociales y sobre cmo los responsables polticos
ponen en prctica una nueva governance basada en la transparencia, el dilogo y la delimitacin de responsabilidades polticas.
Al igual que es til sealar lo que tienen de diferente y de similar las respuestas basadas en la europeizacin de las polticas nacionales y en la domesticacin de la poltica comunitaria, resulta igualmente necesario distinguir entre resultados de la europeizacin en sentido amplio (convergencia vs.
divergencia, como extremos de un continuum) y mecanismos a travs de los
cuales opera la misma: armonizacin, difusin, y emulacin, entre otros.
La convergencia es uno de los efectos que pueden derivarse de una creciente europeizacin, en el sentido de que las distintas formas de hacer poltica en los estados miembros vayan parecindose o convergiendo, frente a la
pauta inversa de mantenimiento, o incluso exacerbacin, de sus rasgos diferenciales (divergencia). Dentro de la teora neoinstitucional existen autores,
como Di Maggio y Powell (1991), que apuestan por la convergencia, mientras que otros recalcan el peso de las herencias y tradiciones institucionales
que determinarn procesos desiguales de ajuste (March y Olsen, 1989). Si se
distingue entre polticas (policies) y procesos polticos (politics), es indudable que las primeras (o ciertas polticas, al menos) han convergido ms que
los segundos. En el caso espaol, por ejemplo, se ha argumentado que la entrada en la Comunidad ha reforzado las (previas) caractersticas cuasi-presidenciales del sistema poltico (Molina, 2001). Tambin se ha sealado, para
el Reino Unido, cmo Whitehall se ha europeizado slo superficialmente,
ya que las exigencias que surgen por la pertenencia a la UE han sido incor230
bro quiere ir ms all de lo que marca la normativa comunitaria, puede hacerlo, consiguiendo as que prevalezcan los ms rigurosos objetivos
recogidos en su legislacin (Suecia) o imponiendo restricciones a la libre
circulacin de mercancas por razones de defensa medioambiental (Dinamarca). De todos modos, la idea de una UE en la que se legisla a la baja, debido a la necesidad de acomodar las muy diferentes visiones ecolgicas de
sus quince miembros, es falsa, porque, tal y como reconocen los propios burcratas alemanes, la Comunidad ha introducido rigor y nuevos planteamientos incluso en aquellos pases que se consideraban en primera lnea de
la proteccin del medio ambiente.
Existen distintas razones que explican la alta capacidad de innovacin de
la UE en poltica medioambiental. En primer lugar, la naturaleza principalmente regulativa de esta poltica implica que Bruselas puede promover legislacin sofisticada y avanzada porque, al no implicar costes para su escaso
presupuesto, debe ser asumida financieramente por las administraciones y
target groups de los estados europeos. Tambin se ha sealado, en segundo
lugar, que esta poltica se ha beneficiado de la existencia de ciertos empresarios polticos (12) que, situados en posiciones clave dentro del organigrama comunitario (como, por ejemplo, el denominado Grupo Prodi, que, prximo al Presidente de la Comisin, desarrolla la estrategia europea de desarrollo sostenible), abanderan la causa medioambiental porque se percibe
como motor indirecto de la construccin europea. Finalmente, la UE ha
abierto nuevas oportunidades a ciudadanos, grupos ecologistas y ONG's en
general, que, formando parte de amplias coaliciones (advocacy coalitions),
denuncian las violaciones de la legislacin que se producen por parte de sus
respectivos gobiernos y agentes econmicos, refrendando as la labor comunitaria en esta poltica (Aguilar, 1999).
Volviendo a los mecanismos de europeizacin, un mecanismo menos estudiado que el de la armonizacin es el de la difusin o transferencia. Aunque la difusin y la transferencia no son iguales, se solapan frecuentemente
(complementndose tambin) y, por ello, aqu se tratar nicamente del primero (13). Segn Rogers, el proceso mediante el cual se comunica, a lo largo de un proceso temporal, una innovacin a travs de ciertos canales y en(12)
(13) El concepto de difusin fue acuado en los EE.UU., a finales de los aos sesenta y
comienzos de los setenta, para describir y explicar la transmisin de nuevas iniciativas polticas entre los estados federales (en JRGENS, 2001). Este mecanismo ha sido menos utilizado a la hora de explicar el mismo fenmeno en la esfera internacional, tema en el cual los mecanismos de transferencia y de lesson-drawing han sido ms influyentes.
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tre los miembros de un sistema social es la difusin (en Jrgens, 2002: 7).
La amplitud de la definicin, as como su imprecisin con respecto al contenido de lo que se difunde (si se trata de legislacin comunitaria su naturaleza
es obligatoria, pero si se refiere a una recomendacin o a una estrategia, sus
efectos vinculantes son dbiles), ha permitido a algunos autores afirmar que
existen tres formas a travs de las cuales puede tener lugar la difusin: la
emulacin, la armonizacin y la dominacin. La primera consistira en un
complejo proceso de aprendizaje que implica el reconocimiento [de la validez] de ejemplos extranjeros y su incorporacin a polticas nuevas o ya existentes; la segunda sera la modificacin consciente de polticas internas
por parte de gobiernos comprometidos con estndares transnacionales que
(...) han contribuido a elaborar, mientras que, cuando un pas se ve forzado a adoptar las polticas de otro, generalmente a travs del ejercicio de la
fuerza coactiva o de la adhesin a algn tipo de tratado, la difusin tomara
la forma de dominacin (Howlett, en Jrgens, 2002: 8). Como puede comprobarse en estas definiciones, el grado de obligatoriedad de las tres variedades de la difusin es absolutamente dispar, siendo nulo en el caso de la emulacin, medio-alto en la armonizacin, y alto en la dominacin, ya que, con
respecto a esta ltima, aunque el pas tiene a su disposicin la posibilidad
terica de salida (exit) de la organizacin, o de interrupcin de las negociaciones para su adhesin, se supone que tanto si busca pertenecer a la UE
(caso de los antiguos estados comunistas europeos) como si persigue la concesin de un prstamo por parte, por ejemplo, del Banco Mundial, estar dispuesto a cumplir los requisitos polticos (aceptacin del acquis communautaire) y econmicos (saneamiento de las finanzas publicas) que estas instituciones les exijan. De todos modos, de la dominacin no se va a tratar aqu
porque se centra en pases que no forman parte an de la UE.
En este trabajo se defiende que la armonizacin no es difusin, debido a
su carcter inequvocamente vinculante desde el punto de vista normativo,
lo cual la sita dentro del contexto especfico de la UE. Asimismo, se argumenta que la difusin debe entenderse, de forma ms restringida, como la
transmisin de polticas, programas e ideas que, habiendo adquirido un cierto predicamento en la esfera internacional, son percibidos como positivos y
a incorporar (como desidertum) por los distintos pases. Ntese entonces
que, segn esta definicin, la difusin no tiene por qu traducirse en incorporacin defacto por parte del pas de las polticas, programas e ideas, ya
que no existe obligacin legal (pero s un cierto compromiso poltico) para
que proceda de esa forma. Adems, muchas de las medidas que podran difundirse no han sido experimentadas con el suficiente espacio temporal que
permita aseverar su validez, estn an sujetas a debate, o caen dentro del espacio retrico-simblico de la poltica y adolecen de la necesaria concre233
cin (14), razones por las cuales su adopcin estricta resulta ms problemtica. En la misma lnea de acotar el significado de la difusin, la emulacin (o
la mimesis) caera tambin fuera del concepto, ya que este mecanismo consiste en copiar polticas o programas que han sido aplicados con xito en
otros pases o que, al menos, son percibidos como la respuesta correcta a determinados problemas. Por ello, y a diferencia de la difusin, implica que el
gobierno en cuestin ha incorporado la innovacin porque existe experiencia
previa y constatada que le permite obrar de tal forma, aunque, al igual que en
la difusin, lo ha hecho de forma voluntaria al no existir obligacin legal (15). Adems, la emulacin tiene ms probabilidades que la difusin de
ser un mecanismo que conduce a la europeizacin, puesto que las polticas
exitosas que ponen en prctica determinados gobiernos (tanto de estados
miembros como de los que no lo son) pueden terminar siendo incorporadas
por la UE (en primer lugar), o por algn pas comunitario que, o bien presiona posteriormente a Bruselas para que adopte la medida, o bien es, a su vez,
copiado por Bruselas (en segundo lugar) con el mismo resultado de aplicacin al resto del entorno.
Difusin
Emulacin
Naturaleza vinculante
Naturaleza no vinculante
Naturaleza no vinculante,
a menos que la poltica
sea adoptada por la UE
Obligatoriedad de aplicar
la poltica o programa
No obligatoriedad
No obligatoriedad, aunque
termina aplicndose la poltica o programa, o bien
por propia iniciativa o bien
por imposicin de la UE
Armonizacin
(14) Por ejemplo, la estrategia europea de desarrollo sostenible es para los pases comunitarios poco vinculante desde el punto de vista legal pero conlleva un alto grado de compromiso poltico (en LAFFERTY, 2002). Esta estrategia se ha transmitido a la UE a travs del mecanismo de la difusin, no slo porque el concepto de desarrollo sostenible se acu fuera de
las instituciones comunitarias, respondiendo a la iniciativa del Programa de Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente, sino tambin porque la propia imprecisin y ambigedad del mismo,
as como la inexperiencia de los gobiernos a la hora de traducirlo a polticas concretas de xito, impide que se copie a travs del mecanismo de emulacin o mimesis.
(15) Desde este punto de vista, la emulacin tendra mucho que ver con los procesos de
aprendizaje o de lesson-drawing.
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do extraordinariamente, pero han cambiado menos los actores y ha cambiado asimismo poco el caracterstico dficit de apertura o transparencia de muchas de las redes centrales en la toma de decisiones (...), contina
detectndose una enorme resistencia a alterar el papel predominante que histricamente el nivel estatal juega en el panorama simblico-estratgico espaol (...), la estructura de las administraciones pblicas y su burocrtica
forma de funcionar... ha permanecido bsicamente inmutable.
Los resultados de los efectos y mecanismos de la europeizacin en las
tres dimensiones en las que se ha dividido la poltica medioambiental espaola se pueden resumir a travs del siguiente cuadro:
Dimensin sustantiva
Dimensin institucional
Dimensin de estilo
Mimesis
Difusin
Europeizacin alta
Europeizacin meda
Europeizacin baja
Que la dimensin sustantiva sea la mas europeizada no debe resultar sorprendente si se tiene en cuenta que el sistema poltico de la UE se ha construido principalmente a travs del desarrollo de polticas comunes [mientras
que] los otros dos componentes del sistema, el marco institucional nacional
y los procesos polticos nacionales aparecen como secundarios (Closa,
2001: 19). Adems, tal y como se seal previamente, la UE puede fcilmente producir mucha y buena legislacin medioambiental porque no tiene que preocuparse por asumir los costes de su implementacin. Estos costes
quedan en manos de las administraciones y los target groups de los estados
miembros, que pueden optar, en funcin de sus especficas tradiciones histricas de relacin entre autoridades y empresarios, por ejemplo, y de cmo
entienden el principio contaminador-pagador, o bien por mecanismos de financiacin predominantemente pblicos (Alemania) o fundamentalmente
privados (Reino Unido). Por otro lado, el margen de maniobra de Bruselas a
la hora de influir sobre las instituciones y procesos polticos de los pases comunitarios es mucho ms limitado y tropieza con dos problemas fundamentales: el escaso presupuesto europeo, que no permite, por ejemplo, dotar de
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ms personal a la seccin encargada de vigilar el cumplimiento de la normativa europea (Enforcement Section) dentro de la DG XI, y, sobre todo, las resistencias, cuando no la frontal oposicin, de los gobiernos a que la UE se
inmiscuya en asuntos que no son de su estricta competencia.
CONCLUSIONES
ltica medioambiental, por ltimo, se detecta asimismo que, debido a la importancia que Bruselas adscribe a ideas como la responsabilidad compartida
y la transparencia, existe actualmente una mayor cooperacin entre actores
pblicos y privados. Sin embargo, y de manera similar a cmo ocurra en relacin con las instituciones, esta dimensin sigue exhibiendo caractersticas
del viejo estilo estatista que no permiten concluir que un nuevo estilo europeizado, de colaboracin entre autoridades y grupos sociales, ms difano y
de responsabilidad delimitada de la administracin en su trato con los ciudadanos, vaya a sustituir al anterior. A pesar de todo ello, la influencia de la
UE es innegable y la vuelta a formas arcaicas de hacer poltica tampoco es
posible ya.
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