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35692
Descentralizacin
los pobres
Descentralizacin
y entrega de servicios para
los pobres
b
Portada_Falsa.indd 1
7/27/06 2:11:07 AM
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres.
Copyright2006por
BancoInternacionaldeReconstruccinyFomento/BancoMundial
DepartamentodeMxicoyColombia/RegindeAmricaLatinayElCaribe
1818HStreet,N.W.
Washington,D.C.20433,U.S.A.
Todoslosderechosreservados
Primeraedicinenespaol:agostode2006
Esta obra fue publicada originalmente en ingls por el Banco Mundial con el ttulo Decentralized Service
Delivery for the Poor, March, 2006. Report No. 35692ME. La obra consta de dos volmenes: vol. 1.Informe
Principal; vol. 2. Documentos de antecedente. La edicin en espaol no es una traduccin oficial del Banco
Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o
interpretacin. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la informacin incluida en esta publicacin y no
aceptaresponsabilidadalgunaporcualquierconsecuenciaderivadadesuusoointerpretacin.
Loslmites,loscolores,lasdenominacionesydemsinformacincontenidaenlosmapasdeestelibrono
presuponen,porpartedelGrupodelBancoMundial,juicioalgunosobrelasituacinlegaldecualquierterritorio,
nielreconocimientooaceptacindedichoslmites.
Losresultados,interpretacionesyconclusionesexpresadasenestelibrosonensutotalidaddelosautoresy
nodebenseratribuidasenformaalgunaalBancoMundial,asusorganizacionesafiliadasoalosmiembrosdesu
DirectorioEjecutivonialospasesquerepresentan.
Elmaterialdeestapublicacinestprotegidoporelderechodepropiedadintelectual.Lassolicitudesde
autorizacin para reproducir partes de esta publicacin debern enviarse a Gabriela Aguilar, Oficial de
ComunicacionesdelaOficinadel BancoMundialparaColombiay MxicoalFax(55)54804222.Cualquierotra
pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en Mxico en el nmero de fax
referido.
ImpresoyhechoenMxico/2006
BancoMundialMxico
Cuidadodelaedicinycoordinacineditorial:MarcelaRubioSnchez;Traduccinalespaol:ClaudiaF.
Esteve;DiseodePortada:AlejandroEspinosa;Fotografas:AdrianMealandyFototecadelBancoMundial.
BancoMundial
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres.
Mxico:BancoMundial,2006.
2vol.:il.(InformeNo.35692)
Ttulooriginaleningls:DecentralizedServiceDeliveryforthePoor.
Contenido:Vol.1.Informeprincipal.vol.2.Documentosdeantecedente
1. Educacin Descentralizacin Mxico. 2. Salud Descentralizacin Mxico. 3. Infraestructura
socialDescentralizacinMxico.4.DesarrolloruralDescentralizacin
351.0972/B36/2006
Prefacio
LacolaboracinentreelGobiernodeMxicoyelBancoMundialenmaterialde
pobreza tiene cuatro objetivos: (i) apoyar al GOM para mejorar la efectividad de sus
programas de reduccin de pobreza; (ii) apoyar en el anlisis y diseo (o rediseo) de
instrumentos especficos de polticas; (iii) desarrollar capacidades, especialmente en
tcnicas y procesos de evaluacin; y (iv) a travs de talleres, compartir las mejores
prcticasenpolticasdereduccindepobreza,tantoenelcontextonacionalcomoenel
internacional. La combinacin del trabajo analtico por demanda con el desarrollo de
capacidades est diseada para fortalecer la capacidad institucional del GOM para
instrumentarpolticasquepermitanresultadosefectivosdereduccindepobrezaenla
prctica.
LosresultadosdelaprimerafasedelTrabajoProgramticodePobrezadelBanco
MundialenMxicofueronpublicadosen2004:LaPobrezaenMxico,unaevaluacindelas
condiciones, las tendencias y la estrategia del gobierno (Banco Mundial, 2004). El segundo
reporte fue publicado en 2005: Generacin de ingresos y proteccin social para los pobres
(BancoMundial,2005),yresumeyconsolidalasconclusionesdetresestudiosdelBanco
MundialsobrepobrezaenMxico,escritosenelcontextodeltrabajodelasegundafase:
pobrezaurbana,pobrezaruralyproteccinsocial.
El presente reporte est estructurado en dos volmenes. El Volumen I es un
reporte intersectorialReporte Principal. La primera parte incluye el panorama de
programas y su desempeo, que describe los programas (incluyendo sus objetivos de
reduccin de pobreza) y su proceso de descentralizacin, el panorama de gastos, el
acceso de los pobres a estos servicios y la evidencia en cuanto a la calidad de los
servicios.Lasegundapartesecentraenlasdimensionesinstitucionalesdelaprovisin
descentralizadadeservicios,queincluyeelmarcoderendicindecuentasutilizadoen
elReportedeDesarrolloMundialde2004,adaptadoalcasodeMxico.ElVolumenII
contienelosreportessectoriales.
LatercerafasedelTrabajodePobrezafuecoordinadaporStevenWebbyGladys
LpezAcevedo. Los miembros del equipo incluyen a: Marcela Rubio, Mark V.
Hagerstrom, Harry Patrinos, Vicente GarcaMoreno, April Harding, Mara Luisa
Escobar,AnnaWellenstein,LuisAndrs,AnglicaNez,JosMaraCaballero,David
Rosenblatt,ChristianGonzlezyOdracirBarquera.Hubocontribucionesespecficasde:
Armando Arredondo, Jess lvarez, John Scott, Carlos Mancera, Michael Walton, y
CarlosMoreno.ElizabethForsythbrindapoyodeedicin.
Este reporte se ha beneficiado ampliamente de los comentarios hechos por el
Gabinete Social, la Oficina de la Presidencia, la Secretara de Hacienda, y los revisores
del reporte: Margaret Grosh (Economista Principal), Yasuhiko Matsuda (Especialista
Senior en Sector Pblico) Alain de Janvry (Profesor de la Universidad de California en
Berkeley y Consultor), y Mara Emilia Freire (Asesora Regional). Los participantes en
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
TABLADECONTENIDOS
RESUMENEJECUTIVO
CAPTULO1.Descentralizacin,PobrezayDesarrolloenMxico
I.
mbitosdeservicioenesteinforme
II.
Experienciainternacionalconladescentralizacindeservicios:delas
grandesexpectativasalasrealidadescomplejas
III.
ElprocesohistricodedescentralizacinenMxico
IV.
Retoscomunesentresectores
CAPTULO2.PanoramaFiscal
ElprocesodedescentralizacinenMxicoylosprincipiosnormativos
I.
II.
Tendenciasdeingresoygasto
III.
Educacin
IV.
Salud
V.
ElFondodeAportacionesparalaInfraestructuraSocial(FAIS)
VI.
AlianzaParaelCampo:ProgramadeDesarrolloRural
VII.
Haciaunnuevofederalismofiscalquemejoreelaccesodelospobresa
nuevasoportunidades
CAPTULO3.DesempeoSectorial
I.
Educacin
II.
Salud
III.
Infraestructurabsica
IV.
Desarrollorural
V.
Unretocomnparalaevaluacinylarendicindecuentas
APNDICE3.1.Anlisisdeldesempeodelossectores
APNDICE3.2.Situacininstitucionaldespusdeladescentralizacin
CAPTULO4.DimensionesInstitucionalesdelaDescentralizacinenla
PrestacindeServicios
I.
MarcosderendicindecuentasadaptadosaMxico
II.
Educacin
III.
Salud
IV.
InfraestructuraSocial
V.
Desarrollorural
VI.
Conclusiones
APNDICENotasdeApoyosobreDescentralizacindelGastoyAliviodela
PobrezaenMxico
REFERENCIAS
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iii
CUADROS
Cuadro2.1Programascomoproporcindelpresupuestofederal,2004
Cuadro3.1ResumenDesempeoSectorial
Cuadro3.2Escolaridadpromediodepersonasentre25y65aosdeedad,por
decildeingreso,19982004
Cuadro3.3MatrculaenlaEducacinBsica,2004
Cuadro3.4Medidasaplicadasporlosestadoscomodeterminantesdel
aprendizajeestudiantil
Cuadro3.5TasasdemortalidadmaternaenpasesdelaOCDE,principiosdela
dcadade2000(por100,000nacidosvivos)
Cuadro3.6Esperanzadevidaalnacimiento,19902005
Cuadro3.7Indicadoresdecalidadporsistemadesalud,2003
Cuadro3.8Percepcindecalidaddelserviciodesaludporprestador,2000
Cuadro3.9Accesoaservicios,19922004
Cuadro3.10Accesoaservicios,porgrupodemunicipios,2000
Cuadro3.11AsignacionesdelFAISporsector,1999,2001y2003
Cuadro3.12Inversineninfraestructurapblica,porsector,excluyendo
telecomunicaciones,2003
Cuadro3.13Distribucindelapoblacinrural,beneficiariosyfondosdel
ProgramadeDesarrolloRural,porniveldemarginacindesuzona
deresidencia
Cuadro3.14CaractersticasdelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrollo
Rural,portipo,2004
GRFICAS
Grfica1Relacionesderendicindecuentasconpartidospolticos,
organizacionesnacionalesdeprestadoresdeserviciosygobiernos
subnacionales
Grfica2Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastoporestudiante,
2001
Grfica1.1EstrategiadereduccindelapobrezaCONTIGO
Grfica1.2Mapadedescentralizacinyprogramassociales
Grfica1.3Relacionesderendicindecuentasentreciudadanos,diseadoresde
polticasyprestadoresdeservicios
Grfica1.4Porcentajedemunicipiosyestadosgobernadosporpartidos
diferentesalPRI,19852003
Grfica2.1Gastodelgobiernofederal,2004
Grfica2.2Coeficientesdeconcentracin,nivelnacional,2000y2002
Grfica2.3Recursospblicosdelosestadospercpita,2004
Grfica2.4Recursospblicosdelosestadospercpita,1992
Grfica2.5Tendenciasdeeducacin,salud,FAISyAlianza
iv
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Grfica2.6Gastoeneducacin,19902004
Grfica2.7Principalesgastosfederaleseneducacinbsica,2004
Grfica2.8Gastoderecursospropioseneducacinbsicaporestadocomo
porcentajedelgastopblicototaleneducacinbsica,promedio
19982001
Grfica2.9Gastopblicoporestudianteeneducacinbsica,2002
Grfica2.10Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastopor
estudiante,2001
Grfica2.11Gastoensalud,19982004
Grfica2.12Distribucinpercpitaderecursosfederalesparasaludparala
poblacinsincoberturadeseguridadsocial
Grfica2.13Distribucindegastopercpitaenelsectorsalud,2004
Grfica2.14GastoenFAIS,19982004
Grfica2.15DistribucinpercpitadelFAIS,2004
Grfica2.16Gastofederaleninfraestructurasocial
Grfica2.17FondosdescentralizadosdeAlianza,porcabezaenlapoblacin
rural.Promediodecontribucionesfederalesyestatales,20012005
Grfica2.18Gastofederalenlosprincipalesprogramasagrcolas,19962004
Grfica3.1Poblacinmayorde15aosdeedadsinprimerciclodeeducacin
secundaria,2005
Grfica3.2Proporcindecoberturadelaeducacinbsica,poblacinentre3y15
aosdeedad,19912004
Grfica3.3Puntajeenmatemticasydispersinentrepases,2003
Grfica3.4DesempeoenmatemticasenPISAyPIBpercpita,2003
Grfica3.5MediasdepuntajesenmatemticasenPISA,porestado,2003
Grfica3.6Resultadosdepruebasportipodeescuela,PISA2003
Grfica3.7Ventajaseneldesempeodediferentestiposdeescuelasen
comparacinconlastelesecundarias
Grfica3.8Expectativadevidaymortalidad,19902004
Grfica3.9Tasasdemortalidadinfantilpormunicipio,2000
Grfica3.10Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,
19922004
Grfica3.11Poblacinporinstitucindeafiliacin,2004
Grfica3.12Poblacinsincoberturadeseguridadsocial,2005
Grfica3.13Indicadoresdesalud,19902003
Grfica3.14Indicadoresdesaludparaestadosseleccionados,19902001
Grfica3.15Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,
estadosseleccionados,2003
Grfica3.16DistribucindebeneficiariosdeserviciosdesaluddelaSSA
afiliadosalSeguroPopularyOportunidades,ydelapoblacinno
asegurada
Grfica3.17CoeficientesdeconcentracinparaelSeguroPopularyotros
programasdesalud,ylapoblacinnoasegurada
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Grfica3.18Hogaresconaccesoaaguaentubada,drenajeyelectricidad,2005
Grfica3.19CorrelacindelasasignacionesdelFISMylainfraestructurabsica,
1999,2001y2003
Grfica3.20ProductividaddeltrabajoagrcolaenpasesdeAmricaLatinay
elCaribe,2002
Grfica3.21Gastopblicoenagriculturaportrabajadoragrcolaenpasesde
AmricaLatinayelCaribe,promedio19962000
Grfica3.22DistribucindebeneficiariosdeAlianzaen2004,porprograma
ytipodebeneficiario
Grfica3.23DistribucindelosfondosdelProgramadeDesarrolloRural,
portipodebeneficiario,2004
Grfica3.24DistribucindelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRuraly
lapoblacinrural(familias)
Grfica3.25Aumentoporcentualenelempleoyelingresobrutopara
losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005
Grfica3.26Aumentoporcentualdeactivosyniveldetecnologapara
losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005
Grfica4.1Canalesdeinfluenciaenelsectoreducativomexicano
Grfica4.2CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSA
Grfica4.3CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSAconSeguro
Popular
Grfica4.4CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:IMSS
Oportunidades
Grfica4.5CanalesdeinfluenciaenelsectordeinfraestructurasocialdeMxico
FAISFISM
Grfica4.6CanalesdeinfluenciadeldesarrolloruralmexicanoelProgramade
DesarrolloRuraldeAlianza
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RECUADROS
Recuadro1.1DescentralizacinyrendicindecuentasenAlemaniayCanad
Recuadro2.1Frmulasparaasignarrecursosagobiernosestatalesymunicipales
Recuadro2.2Asignacinporestudiantedetransferenciasparalaeducacinel
Colombia
Recuadro3.1Lapuestaenmarchadeunsistemacoordinadoanivelde
identificacindeciudadanos,eintercambiodeinformacinfiscaly
social:lasleccionesdeArgentinayChile
Recuadro4.1Innovacionesinstitucionaleslocaleseneducacin:elcasode
Colima
Recuadro4.2Innovacionesinstitucionaleslocaleseneducacin:elcasode
Aguascalientes
Recuadro4.3Experienciasinternacionalesdeautonomaescolar
Recuadro4.4Innovacionesinstitucionaleslocalesensalud:algunosestados
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Recuadro4.5Laseparacindelasfuentesdefinanciamientoylosprestadoresde
serviciosdesalud:experienciasinternacionales
Recuadro4.6Comparacindeconveniosinstitucionales:elcasodePueblay
Veracruz
Recuadro4.7ExperienciasdelosestadosenlaimplementacindeAlianza
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AcrnimosyAbreviaturas
AGEs
CIDRS
CDI
CMDRS
CNA
CONAFE
CONAPO
COPLADEMUN
DGE
ENHRUM
ENIGH
FAEB
FAETA
FAIS
FAM
FAO
FASSA
FISE
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ApoyosalaGestinEscolar
ComisinIntersecretarialparaelDesarrolloRuralSustentable
ComisinNacionalparaelDesarrollodelosPueblosIndgenas
ConsejosMunicipalesdeDesarrolloRuralSustentable
ComisinNacionaldelAgua
ConsejoNacionaldeFomentoEducativo
ConsejoNacionaldePoblacin
ConsejosdePlaneacinMunicipal
DireccinGeneraldeEvaluacin
EncuestaNacionaldeHogaresRuralesdeMxico
EncuestaNacionaldeIngresosyGastosdelosHogares
FondodeAportacionesparalaEducacinBsica
FondodeAportacionesparalaEducacinTcnicaydeAdultos
FondodeAportacionesparalaInfraestructuraSocial
FondodeAportacionesMltiples
FoodandAgricultureOrganization
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin
FondodeAportacionesparalosServiciosdeSalud
FondoparalaInfraestructuraSocialEstatal
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
FISM
IMSS
INEE
INEGI
ISSSTE
LCF
LDRS
OLS
ORFIS
PAN
PAFEF
PAPIR
PEC
PISA
PRD
PRI
PRODESCA
PROFEMOR
PRONASOL
FondoparalaInfraestructuraSocialMunicipal
InstitutoMexicanodeSeguroSocial
InstitutoNacionalparalaEvaluacindelaEducacin
InstitutoNacionaldeEstadstica,GeografaeInformtica
InstitutodeSeguridadyServiciosSocialesdelosTrabajadoresdel
Estado
LeydeCoordinacinFiscal
LeydeDesarrolloRuralSustentable
Ordinaryleastsquares
Mnimoscuadradosordinarios
rganodeFiscalizacinSuperior
PartidoAccinNacional
Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas
ProgramadeApoyoalosProyectosdeInversin
ProgramadeEscuelasdeCalidad
ProgramforInternationalStudentAssessment
ProgramaparalaEvaluacinInternacionaldeAlumnos
PartidodelaRevolucinDemocrtica
PartidoRevolucionarioInstitucional
ProgramadeDesarrollodeCapacidades
Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizaciones
Rurales
ProgramaNacionaldeSolidaridad
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SAGARPA
SEDESOL
SEP
SHCP
SNTE
SRA
SSA
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
DESCENTRALIZACINYENTREGADESERVICIOS
PARALOSPOBRES
RESUMENEJECUTIVO
A lo largo de los ltimos doce aos, Mxico ha reorganizado muchos de sus
programasgubernamentales,entreotrasmaneras,descentralizndoloshacialosestados
ymunicipios,aunque este procesoestlejos de haber concluido. Al mismo tiempo, el
pashalogradounaexpansinconsiderableenlacoberturadeestosprogramassociales,
en especial en lo relacionado con los pobres. Actualmente, el reto de mayor
envergaduraresideenmejorarsucalidadylarendicindecuentas,quesiguenaniveles
bajossiseconsideranlasnormasdelaOrganizacinparalaCooperacinyelDesarrollo
Econmicos(OCDE)yanivelespromediodesdelaperspectivadeAmricaLatina.
En el caso de este informe que corresponde a la tercera fase de una serie de
estudiossobrelapobrezaenMxicoelGabinetesocialmexicanosolicitalBancoque
analizarlaprestacindeserviciosconrespectoaunalistaespecficadeprogramasque
son esenciales para la estrategia de desarrollo del gobierno en el contexto de la
descentralizacin. Los elementos de la estrategia gubernamental considerados aqu
laeducacinbsica,losserviciosdesaludparalapoblacinsincoberturadeseguridad
social,lainfraestructurasociallocalyeldesarrollorurallocaltienentodoselobjetivo,
directooindirecto,dereducirlapobreza.Enefecto,tantolosserviciossocialescomolos
econmicosmoldeanlasoportunidadesdelapoblacinpobre.Lossocialescontribuyen
a la formacin de capital humano y a la administracin de riesgo, mientras que los
servicioseconmicosdanformaparaaccederalosmercados.
Laeducacinbsicacontemplaelnivelpreescolar,laescuelaprimaria(grados
primero al sexto), y la educacin secundaria de primer ciclo (el equivalente
delsptimoalnovenogrados).Lasescuelaspblicasabarcan92porcientode
lamatrculaenlaeducacinbsica.Suprincipalfuentedefinanciamientoes
el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB), que es una
transferencia etiquetada a los estados. El FAEB, junto con los programas
federales que se contemplan en este informe el Programa Escuelas de
Calidad (PEC) y el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)
representan ms de 15 por ciento del gasto pblico total en el rubro. Cabe
apuntartambinquetantoelFAEBcomoelgastodelosestadosseorientana
cubrir,principalmente,loscostosdepersonal.Porsuparte,elPECcanaliza
fondosdirectamentedelgobiernofederalhacialasescuelas,aunquesujetoa
ciertasrestricciones.ElCONAFEesunprogramafederalqueatiendezonas
ruralesmarginadas.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
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Algunosdelosestadosymunicipioshandesarrolladosuspropiosprogramasde
manera independiente para aumentar y, hasta cierto punto, cerrar las brechas dejadas
por los programas federales que aqu se analizan. Cabe comentar que la coordinacin
entreestosprogramashasidopocaonula.
Durante los aos noventa, Mxico realiz importantes cambios de poltica que
aceleraronladescentralizacindelosprogramasyelfinanciamiento;almismotiempo,
la democracia se ampliaba a todos los niveles de gobierno. Desde entonces, la
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
La descentralizacin administrativa comenz en los aos noventa. En los apndices del Volumen I se
presentan los principales eventos para fines de este estudio principalmente en las notas de apoyo sobre
descentralizacindelgastoyaliviodelapobreza.Vanseloscaptulossubsecuentesparamayoresdetalles.
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
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slo se valoran por su propio mrito, sino que tambin reflejan las caractersticas del
entramado institucional que tienen efectos importantes sobre el grado al cual la
descentralizacin cumple sus metas. Sin embargo, se debe hacer notar que en la
mayora de los casos, no existe informacin suficiente para atribuir resultados a
caractersticasespecficasdelosprocesosdedescentralizacin,ylomximoquepuede
reportarse son las tendencias que se presentaron durante el periodo desde el inicio de
losprocesosdedescentralizacin.
Marcoconceptualinstitucional
Para analizar la forma en que las instituciones prestadoras de servicios pueden
afectarlacalidadylaeficiencia,elreporteutilizaprincipalmenteunmarcobasadoenel
Informe deDesarrollo Mundialde 2004 (WDR, porsusiglas eningls). Este marcose
adaptaalcontextoinstitucional queprevaleceenlosdiversossectoresanalizadosaqu,
tomandoencuentaquecadaunodeelloshapasadopordiferentesetapasenelproceso
dedescentralizacin.Dentrodelmarcoconceptualbsico,losprincipalesparticipantes
quesedetectanentodoslospasessonlosbeneficiariosciudadanosyloscontribuyentes
(en el recuadro oscuro en la esquina inferior izquierda de la Grfica 1), el gobierno
(recuadro oscuro en el vrtice), y los prestadores de servicios (recuadro oscuro en la
esquina inferior derecha). El proceso administrativo genera un cuerpo compacto
compuesto de una estructura de incentivos, arreglos financieros y mecanismos de
rendicindecuentasentreelgobiernoylosprestadoresdeserviciosquelosofreceny
esperan ser remunerados. El proceso poltico crea otro cuerpo compacto entre el
gobierno, que recauda impuestos, y sus ciudadanos, que esperan obtener beneficios y
que el gobierno les rinda cuentas por sus actos. Posteriormente, se puede analizar la
cadenaderendicindecuentasentreelprestadordeserviciosyelgobierno,yentreste
y los ciudadanos. Una manera de mejorar la eficacia de esta cadena es aumentar la
calidad de los resultados en trminos de los servicios. Tambin existe un camino
potencial ms corto en funcin de la rendicin de cuentas, que cubrira la ruta
directamente entre los prestadores de servicios y los beneficiarios ciudadanos. Sin
embargo, para que esta ruta corta sea eficaz se requiere de autonoma administrativa
localadecuadaparaadaptarsealascondicioneslocales,informacinsuficienteparaque
los beneficiarios conozcan la calidad del desempeo de los prestadores de servicios, e
incentivospararesponderalainfluenciadelosbeneficiarios.Paraqueestosprogramas
alcancensupotencialparacontribuirareducirlapobreza,serequierenincentivospara
lograrnivelesdeeficienciayseleccionardemaneraadecuadaalosbeneficiarios.Porsu
parte,anivellocal,losprestadoresdeserviciosdebentenerautoridadyflexibilidadpara
responder a esos incentivos. Asimismo, las autoridades locales necesitan contar con o
desarrollarcapacidadinstitucionalparallevaracaboestosmandatos.
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica1.
Relacionesderendicindecuentasconpartidospolticos,
organizacionesnacionalesdeprestadoresdeserviciosygobiernossubnacionales
Gobierno
Federal
Sindicato
Nacional
Partido
Poltico
Estadoo
Municipio
Familias/
CiudadanosElectore
/
Prestadores
deServicios
Influenciapoltica
Impuestos/Recursos
Prcticassectorialesoperativasydepoltica(incluyendonegociaciones
salariales)
Vozdelosbeneficiarios:elcaminocorto alarendicindecuentas
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
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LasintervencioneseducativascompensatoriasdelaSecretaradeEducacinseorientanhaciaescuelasen
zonasruralesendesventajayaumentanlaasignacinderecursosparaaquellasquedanalosestudiantes
oportunidadesmsequitativas.Losprogramaseducativoscompensatoriostiendenareducirladispersin
en puntajes. Es posible que el impacto acumulado de la educacin compensatoria con respecto a la
educacin bsica se traslada a las escuelas de primer ciclo de educacin secundaria y explica, en parte, el
altogradodeequidadobservadoenlosresultadosdePISA.
2
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
mayor en las zonas rurales. Sin embargo, cabe apuntar que los estudiantes de
telesecundariamuestranunbajoniveldeaprovechamiento.Apesardelasimportantes
limitaciones institucionales que enfrenta el proceso de descentralizacin, las
innovaciones locales han contribuido a que algunos estados ricos (y otros no tanto)
mejorensussistemasdeeducacinbsica.Losestadosquesiguenestepatrnincluyen
aAguascalientes,Colima3,NuevoLenyQuintanaRoo.Losprimerostresestadosms
el Distrito Federal se ubican en el nivel ms alto de la escala del PISA (Programa
InternacionaldeEvaluacindeEstudiantesdelaOCDE),mientrasqueQuintanaRoose
sitaalrededordelpromedio.Estosestadostrabajanparamejorarelaprovechamiento
en el aprendizaje en varios frentes tomando iniciativas, como el mejoramiento de las
prcticaspedaggicas,laevaluacinylacontratacindemaestros.Asimismo,algunos
programas educativos federales estimulan el debate sobre cmo mejorar la
administracindelosplantelesescolaresyelaprovechamientoacadmico.
En el campo de la salud, los indicadores de resultados como la expectativa de
vidaylamortalidadinfantilhanmejoradodurantelaltimadcada,debidoenparteal
xito de los programas centralizados como el de vacunacin. Sin embargo, de acuerdo
con niveles internacionales, la mortalidad materna ha continuado a niveles altos. El
ObjetivodeDesarrollodelMilenio sobresalud maternapropusoreducirlamortalidad
endosterceraspartesentre1990y2015.Sinembargo,conunareduccindetanslo30
porcientodurantelosltimos15aos,resultapocoprobablequeMxicologrecumplir
estameta.Aunquelainformacinsobrelapoblacinengeneralesamplia,laexistencia
de diferentes sistemas pblicos de prestacin de servicios (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSS
Oportunidades y los sistemas estatales de salud) complica el establecimiento de una
relacinentresistemasyresultados.Losresultadossiguientesprovienendeunanlisis
del sistema de salud basado en una muestra de seis estados (Arredondo, 2005). En
primertrmino,entrelosestadosparecenobservarsediferenciassignificativasentrelos
resultadosylosindicadoresdesalud,diferenciaquenonecesariamentecorrespondeala
separacinentreestadosricosypobres.Segundo,enlasentidadesdeingresosmediosa
altos,comoBajaCaliforniaSur,JaliscoyTabasco,laevolucindeldesempeoensalud
no ha sido ni igual ni mejor que en el resto del pas. Tercero, estos estados parecen
haber avanzado considerablemente ms en el proceso de descentralizacin, invierten
cantidadesimportantesensussistemasdesaludyhantenidolacapacidaddereasignar
recursos con relativa eficacia (gasto preventivo contra curativo). No obstante, se
requieren ms datos y anlisis para evaluar el avance de la descentralizacin y su
impactoenestosestadosyenotros.Unnuevoprogramafederal,elSeguroPopular,se
encarga de distribuir fondos a los estados con base en la ubicacin de los pacientes
afiliados,ycontribuyeaampliarlacoberturaentrelapoblacinsinseguridadsocial,as
comoareducirelgastocatastrfico.
Lacoberturadelainfraestructurasocialhamejorado,aunquesiguesiendobaja
paralospobres.ElFAISesunafuenteimportantedefinanciamientoparalainversin
Colimatuvoelmejordesempeo,perosloocupaellugarnmero14entrminosdePIBpercpita.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
xvii
Las dos principales categoras de transferencias a los estados son las participaciones y las aportaciones.
Lasparticipacioneseranoriginalmenteingresosestatalesymunicipalescuyarecaudacinsedeleganivel
federalarazdelPactoFiscalporrazonesdeeficienciatributaria.Lamayorpartedeestastransferenciasse
distribuyebajoelRamo28.Porsuparte,lasaportacionesfueronconcebidascomodinerofederaletiquetado
4
xviii
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
los aos noventa y antes (la Ley de Coordinacin Fiscal), cuando las relaciones
interinstitucionalesdescritasarribaestabanfuertementedominadasporelpoderdeun
solopartidopolticoquecontrolabaalgobiernofederalycasitodoslosestatales,adems
de integrar su base de poder a partir de varios intereses organizados, incluyendo los
sindicatos de empleados pblicos. Los estados y municipios dependen
considerablementedelastransferenciasdelgobiernocentral.Unresultadonormaldela
literatura sobre descentralizacin fiscal es que la dependencia de las transferencias
reduce la rendicin de cuentas directa entre los gobiernos subnacionales y sus
clientesciudadanos. Esta falta de rendicin de cuentas podra reducir esfuerzos para
movilizarlosingresoslocalesoparautilizarlastransferenciasconeficiencia.
Sinembargo,unefectonegativodeladescentralizacindurantelaltimadcada
parece centrarse en unmenoresfuerzo recaudatoriode losgobiernos municipales, que
se redujo de 0.17 por ciento del PIB en 1990, a 0.07 por ciento en 2004. El monto de
transferencias a los municipios ha crecido considerablemente, pero los recursos llegan
con menos discrecin y ms con base en una frmula. Debido a que la frmula de
participaciones recompensa en cierta medida el esfuerzo recaudatorio local y, por otra
parte,losrescatesdedeudaestatalylastransferenciasdiscrecionalesdelapresidencia
prcticamentedesaparecierondespusde1998,hanmejoradolosincentivosmarginales
para aumentar el esfuerzo fiscal a nivel local. Sin embargo, el gran incremento en las
transferencias federales totales hacia los municipios, aparentemente ha tenido un
impacto negativo en el esfuerzo recaudatorio total. Los estados no han cambiado su
sistema recaudatorio de forma considerable, tal vez debido a que la ley no les da un
alcanceadecuadopararecaudarsuspropiosingresos.
Aunque no pueden hacerse atribuciones causales, resulta ilustrativo describir
algunas tendencias clave en eficiencia que se han observado desde el inicio de la
descentralizacin.Entrminosdelusoderecursos,existepocaevidenciadeaumentos
enlaeficienciacomoresultadodeladescentralizacin,aunquelosresultadosvaranpor
sector. Por ejemplo, el grueso del gasto en educacin se presupuesta y distribuye de
formainercialconbaseenelacervodecapitalfsicoyempleadosquepertenecanal
sistemafederalantesdeladescentralizacin.Estaasignacinnoconsideralademanda
declientes,laproductividaddelosproveedoresolapobreza.Asimismo,laexpansin
delamatrculaanivelnacionalhasidoproporcionalmentemenorqueelincrementoen
el nmero de maestros y escuelas, y ms lenta que el incremento en el gasto. Este
aumentoenelgastoporestudiantedesdeladescentralizacin,seexplicaprincipalmente
por mediodel aumentoenlossalariosdelosmaestros.5Datos transversales muestran
que los salarios de los maestros no estn correlacionados con el aprovechamiento
para(anteriormente)pagarcompromisosfederalesytransferidasalosestadosymunicipiosalapardeesos
compromisos (por ejemplo, educacin y salud). Estos fondos, antes parte del Ramo 26, ahora se operan
medianteelRamo33.Paraunanlisismsextenso,conslteseBancoMundial(2004a;2001a;2001b).
5Lascomparacionesinternacionalessugierenquemayoresproporcionesdegastonosalarialseasociancon
un mejor desempeo. Un mbito para la investigacin futura se centrara en la obtencin de datos sobre
gastonosalarialporestado,afindeevaluarsielgastoestcorrelacionadoconeldesempeo.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
xix
estudiantil.6Porlotanto,esprobablequeelmayorgastonohayaafectadoeldesempeo.
Adicionalmente, los resultados de las pruebas acadmicas estandarizadas no estn
correlacionadosconelgastoporestudiante(vaseGrfica2).7
Grfica2.
Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastoporestudiante,
2001
Lectura
Matemticas
500
435
SIN
495
490
GTO
QRO
JAL
OAX
TLAX
NL
NAL
M ICH
MVER
OR
AGS
470
BC
NAY
COL
SON
BCS
YUC
PUE
465
ZAC
M EX
460
TAB
HGO
AGS
420
DGO
COAH
QR
CHIS
480
475
CHIH
Puntaje promedio*
Puntaje promedio*
425
TAM
HGO
SLP
485
SIN
430
DGO
OAXSLP
415
GTO
TLAX
CHIS
410
TAM
405
450
385
GRO
445
BCS
YUCQR
GRO
BC
CAM
M EX
390
SON
ZAC
PUE
400
455
COL
COAH
M OR
NAL
M ICH
QRO
JAL
395
CAM
NAY
CHIH NL
VER
TAB
380
6
10
11
12
13
14
15
10
11
12
13
Fuente:SecretaradeEducacinPblica.
14
15
Encuestionesdesalud,noesposibleatribuiraladescentralizacinevidenciasde
mejoras en los indicadores de resultados: el desempeo vara de manera considerable
entreestados,enespecialentreaquellosquehanavanzadomsenladescentralizacin,
yexistepocainformacinanivelestatalsobrelosfactoresnofiscalesquepodraninfluir
sobreeldesempeo.Conrespectoalgasto,laserogacionesensaludhanaumentadoen
trminosrealesaunritmode9.6porcientoalao.Lastransferenciasfederales(atravs
delFASSA) yelgastofederal(pormediodelRamo12)hanaumentadode1,186pesos
percpitaparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocialen1992,a2,319pesosper
cpita en este concepto en 2004. A mediados de los aos noventa, durante la crisis de
1994 y poco despus, se observ un descenso sustancial en el gasto, seguido de una
recuperacin.Porejemplo,aligualqueenelcasodelaeducacinelgruesodelgastose
presupuesta y distribuye de forma inercial entre estados, con base en el acervo de
capitalfsicoyempleadosquepertenecaalsistemafederalantesdeladescentralizacin.
Estollevaainequidades,pueslosestadosquecuentanconunabuenadotacinreciben
Losgobiernossubnacionalesrecibierontransferenciasequivalentesacercadeldobledelnivelpercpitaen
trminosrealesen2004comoen1992,antesdequelosprincipalessectorescomenzaranadescentralizarse
(1993)ylaltimarevisinafondodelafrmuladeparticipacionesfueraconcluida(1994).
7Laspruebasnoseaplicaronenlosaospreviosaladescentralizacin,porloquenopuedesabersecmo
los cambios en el gasto en el tiempo se correlacionan con los resultados de las pruebas. Un anlisis ms
sofisticado en trminos estadsticos, tomando en cuenta las condiciones socioeconmicas locales y las
caractersticas organizacionales bsicas de los estados, confirma la falta de significancia de los niveles de
financiamientoparaexplicarlavariacinentreestadoseneldesempeoenlaprueba.Vaseladiscusinen
elcaptulodeEducacindelVolumenIIyQualityofEducation,BancoMundial,2006b.
6
xx
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
grandesproporcionesdefondosdelFASSA.Aunque20porcientodelFASSAseasigna
medianteunafrmula que tomaencuenta los dficit o supervit estatales en servicios
de salud, este monto no compensa del todo la distribucin desigual de servicios, as
comotampocoofreceincentivosalosestadosparamejorarlaeficienciadesussistemas.
Lasiniciativasrecientesintentanrevertirestasdesigualdadeseineficiencias.
En trminos de infraestructura social existen algunos indicios de mejoras en la
eficiencia desde la descentralizacin. La mayora de los estados han desarrollado sus
propios modelos de planeacin y aplicacin del FAIS, que requiere realizar anlisis
cuidadososparaidentificarydifundirlasmejoresprcticas.
Enrelacinaldesarrollorural,noexistennormasclarasderesultados,porloque
tampocosecuentaconindicadoresdeeficienciaconcretos.Lamayorpartedelgastoen
agriculturaydesarrolloruralnoeseficienteentrminosdesuimpactodirectosobrela
pobreza,debidoaqueelgruesodelgastopbliconoseorientaalosciudadanosrurales
mspobres.Deacuerdoconloscriteriosdecanalizacinbasadosenlamarginacin,el
financiamientodescentralizadodeAlianzaparaelCamporesultaregresivo.Sueficacia
entrminosdeldesarrolloagrcolaquedafueradelalcancedeesteinforme.
Apesardequeladiscrepanciaeneldesempeonormalmentenosecorrelaciona
conladelosnivelesdefinanciamientofederalototal(comosemencionenelcontexto
de eficiencia), la variacin geogrfica entre estados y municipios en el financiamiento
percpitaoporusuarioessustancial(normalmentesuperioraunfactordedosentreel
punto ms bajo y el ms alto). Esta discrepancia en financiamiento podra llegar a
generardiferenciasencoberturaycalidad.
El mejor programa en este aspecto es el FAIS, cuya distribucin sigue una
frmulatransparentebasadaenlapoblacinyelndicedemarginacin.Sinembargo,
an existe margen para mejorar, debido a que los municipios no necesariamente
distribuyen los proyectos para beneficiar a las comunidades ms pobres, y porque
algunosestadosaplicanunafrmuladistintaalautilizadaporelgobiernofederalpara
distribuir el FAIS a sus municipios, lo cual puede resultar en que algunos municipios
con grado similar de pobreza en estados diferentes no reciban el mismo nivel de
financiamientoatravsdelfondo.
En el caso de la educacin bsica y la salud para la poblacin sin cobertura de
seguridadsocial,elgruesodeladistribucin(FAEByFASSAenelRamo33)sellevaa
cabo de acuerdo con la distribucin de maestros, mdicos y enfermeros antes de la
descentralizacin.8Apesardehabersidounpuntodeinicioprcticoentrminosdelos
acuerdos nacionales y la transicin, esta medida ha llevado a registrar amplias
variaciones en los niveles de financiamiento por estudiante y por poblacin sin
El gobierno federal ha asignado recursos para compensar las inequidades por mediodel CONAFEy los
PECeneducacinyelprogramaSeguroPopularensalud.
8
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
xxi
cobertura de seguridad social, disparidades que han aumentado con el tiempo. Las
disparidadesnoestncorrelacionadasconlosnivelesdepobreza,sinomsbienconel
nivelabsolutodepoblacinporestado(losestadosmsgrandesrecibenmenosfondos
percpita)yconeltamaodelossistemasdelosestadosantesdeladescentralizacin.
Losestadosquecontabanconsistemasdemayortamao(yparacuyopagorealizaron
msesfuerzosfiscales)normalmentetenanmenoressistemasfederalespercpitaantes
delcambio,porloquehanrecibidomenosfondosfederalesdesdeladescentralizacin.
El Programa de Desarrollo Rural se asigna a los estados de acuerdo con una
complejafrmulaqueincluyevariablescomolapoblacinrural,elPIBagrcola,latierra
cultivada,lasuperficieirrigada,elnmerodeunidadesdeproduccin,ylacontribucin
estatal. Los fideicomisos estatales son responsables del manejo financiero y, mediante
comitstcnicos,delaaprobacindelaspropuestasdeagricultores.Desde2003,parte
del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural comenz a canalizarse hacia las
autoridadesmunicipales.Generalmente,losestadosreclamanqueelexcesodereglasy
disposicionesobstaculizalapuestaenmarchayposibilidaddeadaptarelprograma.
Adaptacinalascondicioneslocales
ElprocesodedescentralizacinenMxicoestlejosdehaberconcluido.Unade
las razones para ello es la persistencia del casi monopolio del gobierno con relacin al
incremento de impuestos. Segundo, aunque cerca de la mitad de los fondos
programables del sector pblico pasan por los gobiernos estatales y municipales, el
gobiernofederalretienelaposturadominanteentrminosdesealarcmoseutilizarn
los recursos descentralizados. Aunque difieren las modalidades de influencia, buena
parte de la economa poltica subyacente es similar. Intereses poderosos como los
representados por algunos sindicatos, mantienen relaciones estrechas con el gobierno
federal,relacionesconstruidasduranteelsiglopasadobajolarectoradeunEstadode
partido nico y corporativista, y prefieren no tener que tratar con los gobiernos
independientesycompetitivospolticamentedelos32estados.9
En los sectores de educacin y salud, los sindicatos de maestros, doctores y
enfermerosnegocianconelgobiernofederallossalariosyreglasparaelpersonal.Porsu
parte, el gobierno federal transfiere a los estados los fondos para pagar a estos
trabajadores. Los estados tienen poco poder para administrarlos, lo que limita
seriamentesusopcionesparamanejarelsectoroadaptarsealascircunstanciaslocales.
En lo correspondiente a los programas descentralizados para la infraestructura
municipal y el desarrollo rural, hay poca asignacin anticipada de fondos delegados a
losmunicipios,aunquelamayorpartedelosmbitosenlosquepuedenutilizarseestos
fondos estn dominados por otros programas federales relacionados con el agua, la
El liderazgo del sindicato nacional de maestros se ha opuesto a la descentralizacin del mismo como
amenazapotencialasuinfluenciayrelevancia.
xxii
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
xxiii
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
servicioydeotrosinteresesdelosciudadanosbeneficiarios.Noobstante,ladiversidad
de experiencias a nivel estatal en Mxico demuestra el potencial, en parte logrado en
algunos estados, para hacer mejoras incrementales mediante negociaciones con los
sindicatos.Amedidaquelosestadosgananautonomafiscalatravsdelarecaudacin
localdeingresos,tienenmayorflexibilidadparanegociarestosconvenios.
La transparencia acerca de los resultados tambin ha mejorado, aunque la
informacinsiguesiendomsescasaqueenelcasodelaasignacinderecursos.Enel
campo de la educacin, Mxico utiliza la prueba estandarizada de PISA, que
proporcionainformacinsobrelogrosestudiantilesanivelindividual,ademsdedatos
sobresuentornosocioeconmicoygeogrfico.Identificarlaspolticaseinnovacionesen
losestadosconaltospuntajespromedioybajadispersinseraunainformacinvaliosa
para otras entidades (vase la seccin sectorial sobre educacin en el Vol. II y Banco
Mundial,2006b).
Los anlisis con que se cuenta tambin muestran que los programas federales
especialesquegeneranrendicindecuentaslocalenlasescuelas,hacialospadresyla
comunidadcomoenelcasodelosApoyosalaGestinEscolar(AGEdeCONAFE)y,
tal vez, el PEC se asocian con mayores logros escolares, incluso luego de controlar
para factores socioeconmicos. Estos programas no crean escuelas nuevas, sino, ms
bien, aumentan los recursos y transforman los incentivos en las escuelas que
permanecen en el marco tradicional de administracin estatal y financiamiento federal
delossalariosdelosmaestros.
Enelmbitodelasalud,hacerquecadaprestadordeserviciosrindacuentaspor
losresultadosrequeririnformacinparacadasegmentodeclientela,informacinconla
que an no se cuenta. La SSA ha comenzado a recabar datos sobre la calidad de los
serviciosdesaludcontresevaluaciones,realizadasen2003,2004y2005,quesedarna
conocer en agosto de 2006. Estas evaluaciones se realizaron sobre temas, como si las
instalaciones se abren y cuentan con el personal de acuerdo a lo programado, cunto
tiempo deben esperar los pacientes para recibir tratamiento, cules se realizan, qu
porcentajedestostienexitoyladisponibilidaddemedicamentos.
Existen evidencias que indican que el sistema IMSSOportunidades, que an se
opera desde elcentroencercade la mitad de los estados,prestamejores servicios que
losprogramasestatalesdelaSSA.Algunosestadoshancombinadoelmanejodelosdos
programas:Campeche,Chiapas,Oaxaca,Yucatny,parcialmente,Veracruz.
ElSeguroPopulareslainnovacinrecientemsimportantedelasinstituciones
delsectorsalud.Elprogramahafuncionadoparaprotegeralasfamilias,enespeciallas
pobres, de gastos catastrficos en salud. La participacin ha crecido de manera
acelerada desde 2003, y resulta ligeramente ms progresiva que la participacin en la
SSA (que ya se inclina hacia los pobres), aunque menos que otros programas como
Oportunidades. Con la meta de que los fondos sigan al paciente, el programa ha
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
xxv
xxvi
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
funcindelosresultados.Enlosmbitosdelaeducacinylasalud,lamayorpartedel
dinerosecanalizaalostrabajadores,cuyoscontratosestnnegociadosanivelnacional.
En cuanto al desarrollo rural, la complejidad de las reglas nacionales limita la
programacinlocaly,tantoenlainfraestructuramunicipalcomoeneldesarrollorural,
los programas federales directos, de mucho mayor tamao, a menudo eclipsa los
resultados generados por los programas locales. Por esta y otras razones, las
instituciones y los incentivos para la rendicin de cuentas han mostrado debilidad en
todoslosaspectosdelosprogramasanalizadosaqu.Laautnticarendicindecuentas
noesposiblesinunaautoridadadecuada.
Ladescentralizacinhafuncionadomejorenlosservicios,estadosymunicipios
donde se registr una cobertura eficaz (eficiente y a favor de los pobres) de los
diferenciales en programas federales. Esto implica una necesidad tanto de cambios
sistemticos hacia un proceso de descentralizacin ms racional, as como de
aprendizajedelosxitosylosfracasos,enespecial,parasabersilosxitossonproducto
deundiseoadecuadoodelcontextolocal.Algunosestadosbiendesarrolladoscomo
Aguascalientes, tienen un buen desempeo; otros estados con niveles de ingreso
comparable reportan un buen desempeo en algunos sectores, pero no en otros. Las
diferencias en sus reacciones ante el reto de la descentralizacin proporcionan espacio
paraelaprendizajequesurgedelasbuenasymalasexperiencias.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxvii
Enlorelacionadoconlosincentivoscreadosporelsistemafiscal,laexperiencia
internacionalsugiereunaseriedeopcionesdepolticaparamejorarlamovilizacinde
recursoslocales,laeficienciadelusoderecursosyladistribucinentrejurisdicciones:
Para los municipios, que tienen una buena base tributaria potencial (el
impuesto predial), el gobierno federal podra apoyar con asistencia tcnica
para fortalecerlos catastros, los registrosde propiedad y la recaudacin del
impuestopredial.LaSecretaradeHaciendaconsideresteproyectoen2005
yesposiblequeretomeestaidea.
xxviii DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
LaaplicacindelarecomendacindelaCNHparaampliarlabasetributaria
de los gobiernos estatales dara la autoridad fiscal necesaria a las entidades
federativaspararesponderalasdemandasciudadanaspormejoresservicios,
y dieron a los ciudadanos ms inters para seguir el uso eficiente de los
impuestosquepagan.
Enmuchoscasos,contarconserviciosmejoresymseficientesserelacionaconla
flexibilidad y autoridad que los gobiernos locales tienen para adaptar los programas a
lasnecesidadestambinlocalesydetomarotrasmedidasparamejorarlaeficienciayla
calidad. La experiencia internacional muestra la importancia de este hecho (Banco
Mundial,2004c).Unaseriedemedidasespecficaspermitiraunamejoradaptacinalas
condiciones locales. En algunos casos, implica cambiar el cuerpo intergubernamental,
demaneraquelosgobiernoslocalesoestatalestenganmslibertadpararesponderasus
ciudadanos. En otros casos, los ciudadanos ganaran terreno para expresar sus
preferenciasaltenermayorlibertadparaelegirasuprestadordeservicios(porejemplo,
elSeguroPopular).
10 Nosesabecuntoestnasignandolosestadosricosdesusfondoslibres(nopertenecientesal
FISM)paraayudarasuspropiospobres.Lapreguntaqueseplantearaaqusereferiraacunto
deberan estar asignando, o si acaso se graduarn algn da de la necesidad de ayuda federal
paralaasistenciaasuspropiasregionesmspobres.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
xxix
Enlaeducacinylasalud,elgobiernofederalpodraalentaralosestadosa
tomar la iniciativa en las negociaciones con los sindicatos estableciendo
normas de calidad sin especificar mtodos en detalle, pero permitiendo
mayor discrecin a los estados para mejorar elementos, como los planes de
estudiodelasescuelasolossistemasdepagoenelsectorsalud,medianteel
fomentodelaautonomafiscalgeneralydifundiendoinformacinsobrelas
mejoresprcticas.
LaSSAdeberpermitirmsflexibilidadalaadministracindeunidadesde
salud a nivel local, de manera que puedan responder a las necesidades
localesyusarmejorelprocesodedescentralizacin.Larendicindecuentas,
tanto hacia arriba como hacia abajo, debera seguir fomentndose para
garantizarqueelflujoderecursoshacialosestadossebaseeneldesempeo
y para fortalecer al ciudadano en el ejercicio de una influencia poltica
constructivasobresusgobiernoslocales.
Amedidaquelosclientesgananflexibilidadparabuscaralmejorprestador
deservicios,stosloshospitalesylasclnicasrequerirnydemandarn
msflexibilidadyautoridadparamejorarsusservicios.
Enuninicio,laportabilidaddelSeguroPopularpodralimitarseaestablecimientosdelaSSAodeIMSS
Oportunidades,debidoaqueelaccesoaestablecimientosdelaseguridadsocial(sincontarconestetipode
cobertura),comoelIMSSregularoelISSSTE,enlaactualidadsevinculanconlasituacinlaboral.Aunque
prcticamente todas las dems opciones de reforma que se comentan aqu podran aplicarse con o sin las
dems,laseparacindelprestadordeserviciosdelafuentedefinanciamientoafectaraeldiseodealgunas
delasotrasreformaspropuestas.
11
xxx
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
EnelcasodelFAISyelFISM,algunosestados,comoPueblayZacatecas,han
instituido sus propias reglas para garantizar que las comunidades pobres
reciban la consideracin adecuada dentro de sus municipios. Estas
experiencias deberan estudiarse a profundidad, difundiendo las mejores
prcticas.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
xxxi
Recurriraljuiciodelaciudadanalocal,mejorarlainformacindisponibley
fortalecerlacapacidaddelgobiernolocalpararesponder,podracontribuira
mejorarlaseleccindeinfraestructurasociallocal.Sinembargo,pararealizar
mejoras importantes, se requerir ms que medidas de transparencia; por
ejemplo, mayores incentivos para aumentar los ingresos locales, como se
comentarriba.
Noobstante,existenalgunoscambiosbenficoseneldiseodelprograma
o la administracin sectorial que no son especficos a los convenios
institucionalesdedescentralizacin.Porejemplo:
Enelmbitodelaeducacin,laexperienciainternacionalyenMxicoindica
el beneficio de mejorar(a)elproceso pedaggico(elcontenido delos libros
de texto, el proceso docente y el uso de materiales didcticos); (b) la
contratacin,designacinyreasignacindelpersonal(evitarlatransferencia
de maestros durante el ao escolar), y (c) probar y dar seguimiento a los
resultados.
xxxii DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Alanalizarprogramasyestados,eltiempoesunelementoquellevaalamejora
delosprogramasfederalescomolosAGEdelCONAFE.Cuantomstiemposeaplique
un programa en un estado, mejores sern los resultados promedio. Por lo tanto, es
necesariotenerpaciencia:
Sin importar los beneficios que presenten los programas especficos en este
informe,sedebeconsiderartambinelcontextogeneraldelgastopblicoyelpatrnde
asignacin de una cierta cantidad de recursos para usos particulares por parte de
gobiernossubnacionales.Amedidaqueestoscompromisossetornanpolticossepierde
flexibilidad, incluso legalidad, y quedan pocos recursos para que cualquier gobierno
pongaenmarchaunplandedesarrolloeconmicoamplio.Losprogramassocialesque
benefician directamente a los pobres funcionarn mejor para reducir la pobreza
encontrndoseenelcontextodeuncrecimientoeconmicogeneralslido.
Cualquier reversin general de la descentralizacin en Mxico parecera poco
probableenelaspectopoltico.Elaumentodelademocraciaanivelestatalymunicipal
ha contribuido a la descentralizacin, y parece probable que ser apoyada desde el
campopoltico.As,unamayorconfianzaenlademocracialocalcontribuiraamejorar
el desempeo de la prestacin centralizada de servicios. Las ideas para reafirmar el
control central chocan con el fracaso evidente de esta estrategia en el desarrollo rural,
donde las reglas detalladas de los programas federales descentralizados hacen la
aplicacin local administrativa difcil, pero las autoridades federales carecen de la
informacinyelmandatopolticoparainfluirpositivamentesobrelasustanciadeloque
estn haciendo los gobiernos locales. Asimismo, las mejoras adicionales de la
descentralizacinmexicanaparecenrelacionarsemsconelaumentodelatransparencia
tanto de la asignacin de recursos como de la divisin intergubernamental de
responsabilidades, de la mano con el riesgo general de profundizar la democracia y
fortalecerlosvnculosentregobiernoysociedad.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxxiii
xxxiv DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
CAPTULO1
DESCENTRALIZACIN,POBREZAY
DESARROLLOENMXICO
Esteinforme,elterceroenlaseriedepobrezaenMxico,analizalarelacinentre
la descentralizacin y la prestacin de servicios sociales y productivos clave como
educacin, salud, infraestructura social y desarrollo rural, y estudia el desempeo
generaldeestosserviciosalolargodelaltimadcadacomocontribuyentespotenciales
a la reduccin de la pobreza. Aunque no es posible identificar el impacto que la
descentralizacin ha tenido en estos programas con respecto a la reduccin de la
pobreza, el informe comenta las tendencias en el desempeo de estos programas, qu
debera incidir sobre la pobreza y las fortalezas y debilidades del proceso de
descentralizacin con respecto a la rendicin de cuentas, los incentivos para el
desempeoylaasignacindeautoridadeficaz.
Ensuprimerafaseelinformeabordalascondicionesgeneralesylasinfluencias
sobrelapobreza,incluyendounaevaluacindelaestrategiaCONTIGO.Sesealaque
Mxico ha logrado progresos de gran importancia en algunas reas no monetarias del
bienestar,peromuchomenorprogresoenotrosaspectos,comoelingresodelospobres.
A pesar de lo ganado recientemente, en especial para los pobres extremos, la pobreza
sigue siendo un reto. CONTIGO proporciona un marco conceptual slido para la
estrategia del gobierno en trminos de reduccin de pobreza. Tambin en otros
programas se han observado xitos notables, como es el caso de Oportunidades. Sin
embargo, persisten an muchos retos para implementar los principios del marco
CONTIGO entre programas gubernamentales. La calidad de los servicios es un
problemadegranimportanciaenmuchossectores.Laspolticassocialesparasatisfacer
las necesidades bsicas de los pobres extremos estn bien desarrolladas, pero las
polticas para contribuir al crecimiento de su ingreso an no. Asimismo, an est
pendiente la integracin de una agenda ms amplia para los pobres moderados. La
mayorpartedelospobresextremosymoderadosquedafueradelsistemadeproteccin
social y enfrenta riesgos significativos, como crisis de salud, desempleo o falta de
ingreso en la vejez. De igual modo, queda por tratar una amplia gama de temas
institucionales,comoelfortalecimientodelarendicindecuentas,enespecialenelcaso
delasestructurasdescentralizadas.
La segunda fase del informe analiza los determinantes del ingreso rural y el
urbanoyelmanejoderiesgosfamiliares.Lospobressonungrupoheterogneoy,entre
otrasdimensionesdepobreza,suubicacinesimportanteeneldiseodeintervenciones
apropiadasparaelaliviodesta.Lospobresurbanosestnlimitadosaldesempeode
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
empleosdebajacalidadmarcadosporlaproductividadtambinbajaylaslimitaciones
enlaproteccinsocial.Afindecontinuarapoyandoalospobresruralesparasalirdela
pobreza, resulta importante aumentar la productividad agrcola, en especial para los
agricultores pequeos y medianos. Asimismo, el sistema de salud en Mxico tiene un
desempeodeficienteenrelacinconlosriesgosqueenfrentanlospobres.
Afindedarseguimientoalosresultadosdelosinformesprevios,estereportese
centra en la prestacin de servicios pblicos y las relaciones entre el centro y las
localidadeseneste tema.Dosrazones motivan loanterior.Enprimer lugar,tantolos
servicios sociales como los econmicos moldean las oportunidades de la poblacin
pobre. Los servicios sociales contribuyen a la formacin de capital humano y la
administracin de riesgo, mientras que los servicios econmicos dan forma al acceso a
los mercados. El gobierno presta un subconjunto importante de estos servicios, y el
logrodemsaccesosymejorcalidaddeserviciosesunadelasprincipalesmetasdela
accin pblica. En segundo trmino, se est prestando mayor proporcin de servicios
gubernamentales bajo modalidades descentralizadas en diferentes grados. Esto es
resultado del particular patrn de descentralizacin en Mxico, en especial durante la
ltimadcada.
Quserviciossonmsimportantes?Elinformedeterminareasdeimportancia
particularparalospobresenelmbitodelosserviciossociales(educacinysalud)ylos
servicios econmicos (infraestructura y servicios locales relacionados con el desarrollo
rural y la agricultura). Sin embargo, el informe no trata con la prestacin de servicios
comunitarios de salud pblica preventiva u otros servicios municipales prestados en
ciudadesgrandes,puesraravezsonfinanciadosconrecursosfederalesetiquetados,oel
ofrecimientodeunareddeseguridadsocial,pueselgobiernofederaleseloperadorde
Oportunidades, el principal programa en este sentido. Este captulo presenta un
panorama de los sectores y programas que se analizan en el informe. Igualmente,
discuteelmarcoylahistoriadeladescentralizacindeestosprogramas.
I.
MBITOSDESERVICIOENESTEINFORME
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica1.1.
EstrategiadereduccindelapobrezaCONTIGO
Seguridadsocial
Salud(poblacinabierta)
Educacin(bsica)
Polticasamplias
(poblacinengeneral)
Estrategia
CONTIGO
Capacitacinlaboral
Vivienda
Desarrollodecapital
humano(Oportunidades)
Polticasespecficas
(poblacinpobre)
Oportunidadesdeingresoy
empleo(porejemplo,desarrollo
ruralmedianteAlianza)
Desarrollodecapitalfsico
(porejemplo,elFAIS)
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica1.2
Mapadedescentralizacinyprogramassociales
Descentralizacinde
lacumbrealabase
FederalizacindelaEducacin(F)
Oportunidades(F)
DescentralizacindelaSalud(F)
PEC(F)
FondosdeInfraestructuraSocial
MunicipiosSaludables(F)
Patrocinio
Social
Exgeno
Accin
Comunitaria
Endgena
Fomentodevaloresygrupossociales(M)
Atencinagruposvulnerables(M)
Mejoraeducativa(M)
Prevencinsanitaria(M)
Iniciativaempresarialsocialyfamiliar(M)
Empleo(M)
Pobreza(M)
(F)Programasfederales
(M)Programasmunicipales
Accionesdebienestarde
labasealacumbre
Educacinbsica
Alrededor de 92 por ciento de los estudiantes en la educacin bsica asiste a
escuelas pblicas, de modo que este no es un programa especfico. Sin embargo, la
mayoradeestosestudiantesprovienedefamiliaspobres,porloqueesteeselprograma
federalconmayorniveldegasto.Aunquelosdiferencialesmsampliosenlacobertura
educativa para los pobres se ubican en el segundo ciclo de educacin secundaria y a
niveluniversitario,elmejoramientodelacalidaddelaeducacinprimariayelaccesoa
la educacin del primer ciclo de secundaria siguen siendo objetivos prioritarios, tanto
porsmismoscomoparaestablecerlasbasesparaquelospobresasciendanporlaescala
educativa(BancoMundial,2004a).ElFondodeAportacionesparalaEducacinBsica
(FAEB) del Ramo 33 1 , transfiere recursos a los estados para pagar el salario de los
maestros, con base en un acuerdo logrado en 1993. En tanto que gasto etiquetado,
absorbe ms de una tercera parte de los recursos transferidos a los gobiernos de los
estados.
LosRamossoncdigospresupuestarios.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Los gastos excesivos en salud incluyen los catastrficos (ms de 30 por ciento del ingreso familiar
disponible) y los empobrecedores (los que, sin ser an catastrficos, ocasionan que una familia caiga por
debajodelalneadelapobreza).
2
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
esquemasdesegurosdesaludpblicos).Aniveldeloshogares,tienelametadelograr
la cobertura universal de la poblacin sin seguridad social, minimizando la
vulnerabilidadantegastoscatastrficosoempobrecedoresensaludy,entrminosms
generales,garantizandolacalidaddelasoportunidadesbsicasdesalud.Elprograma
pretende alcanzar estos objetivos para 2010. Cabe comentar que la evaluacin del
impactodelprogramaseestllevandoacabo.Sinembargo,losresultadospreliminares
indican que la determinacin de la poblacin objetivo del Seguro Popular podra
mejorarse sustancialmente, por ejemplo, siguiendo de cerca la forma de determinar la
poblacinobjetivoenOportunidades.
Infraestructurasocialenmunicipiosmarginados
En Mxico existen grandes diferencias en los niveles de vida entre estados y
municipios.Estasdiferenciaspodrandeberseadisparidadesentrelascaractersticasde
lasfamiliasqueviven endistintaszonas, comoel niveleducativo y laocupacin, pero
tambin podran ser resultado de las caractersticas de las zonas mismas, como la
infraestructura. Ms precisamente, las caractersticas de una zona pueden tener
impactos geogrficos directos (como la presencia de determinantes geogrficos del
ingreso odelconsumo importantesque seobservanincluso despus de controlar para
unaampliagamadecaractersticasfamiliaresquepuedendebersealclima,elaccesoa
los mercados, la demanda de trabajo o la concentracin industrial), e indirectos (que
pueden afectar las dotaciones de las familias, como la disponibilidad de escuelas o de
oportunidades) que inciden sobre el bienestar de sus habitantes. De acuerdo con
investigaciones anteriores, existen impactos geogrficos directos e indirectos sobre los
niveles de vida en los estados mexicanos. Los impactos geogrficos son relativamente
estables en el tiempo y congruentes con la migracin observada. Esto proporciona
algunosfundamentosparainvertirencapitalfsicoeinfraestructurasocialenlaszonas
pobres,pueslascaractersticasdelrea,enefecto,sonimportantesparalareduccinde
lapobreza.
Lasmodalidadesdesuministroyfinanciamientodeinfraestructurasocialvaran
mucho en Mxico. Al inicio de los noventa, las inversiones en infraestructura social
fueron impulsadas por el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), que se
orientaba en gran medida a la inversin en infraestructura social bsica. Uno de los
elementos ms notables del programa fue su mecanismo impulsado por la demanda,
utilizandolaparticipacinorganizadadelascomunidadeslocales,evitandoelpasopor
losgobiernosmunicipalesyestatales.
El PRONASOL fue descontinuado luego de acusaciones por mal uso poltico.
Posteriormente, en 1996 y 1997, por primera vez se emple una frmula pblica para
distribuir las inversiones en infraestructura social mediante el Fondo de Desarrollo
SocialMunicipal,quemstardeseinstitucionalizenlaLeydeCoordinacinFiscalde
1998,renombrndolocomoFondodeAportacionesparalaInfraestructuraSocial(FAIS).
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
ElFAIS,queeseltercerfondoenimportanciadelRamo33,empleaunafrmula
transparente,ponderadaporelniveldepobreza,paradistribuirrecursosparainversin
decapitalhacialosestadosymunicipios.Inicialmente,elmontosedecidacadaaoen
el proceso presupuestario pero, desde la entrada en vigor de la Ley de Coordinacin
Fiscalde1998,seespecificaqueelFAISdebeser2.5porcientodelarecaudacinfederal
participableproyectada.Enunprincipio,losfondossedepositanenlastesorerasdelos
estados,peroconcondicionesestrictasdetransferir87.8porcientodelosmismosalos
municipiosbajoelFondoparalaInfraestructuraMunicipal(FISM).Elrestopermanece
anivelestatalenelFondoparalaInfraestructuraSocialEstatal(FISE).Ladistribucin
entre estados y hacia los municipios dentro de los estados est establecida mediante
frmulas en la ley federal. El FISE no est etiquetado (debe utilizarse para proyectos
regionales o intermunicipales) y el FISM puede ser utilizado en cualquiera de los
renglones siguientes: agua, drenaje y alcantarillado, urbanizacin municipal,
electrificacinrural,infraestructurabsicadesalud,infraestructurabsicadeeducacin,
mejorasalavivienda,caminosruraleseinfraestructuraproductivarural.Noexisteuna
supervisinestrechadeestosfondos,ylamayoradelosmunicipiostambincontribuye
atravsdeotrasfuentesparaestasreas.
Desarrolloruraldescentralizado
Afindesuperarlapobreza,lospobresruralesrequierenmsquetransferencias
como las de Oportunidades o las remesas privadas. Necesitan tambin de un ingreso
sostenible y de oportunidades de empleo. Muchos programas federales se orientan
haciaestosfines.Enefecto,elgobiernofederalgastaenormescantidadesdefondosen
las zonas rurales. En el presupuesto de gasto para 2005, la amplia variedad de
programasqueintegraelProgramaEspecialConcurrentedestin$147milmillonesde
pesosalaszonasrurales.Deestemonto,$48milmillonesdepesosseclasificaroncomo
apoyos a la produccin. De aqu que un estimado de alrededor de $4.5 miles de
millonesdedlaressedestinecadaaoaapoyosalaproduccinenzonasrurales.
Porotrolado,AlianzaparaelCampoeselprincipalprogramademodernizacin
agrcola en Mxico, y est dirigido a los productores pobres. Es el nico programa de
produccin rural que se ha descentralizado parcialmente a nivel municipal. Alianza
operadesde1996auncostoanualdemsdemilmillonesdedlaresyrepresenta17por
ciento del presupuesto de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (SAGARPA). Es impulsado por la demanda orientado a los
apoyosdeinversin,incluyendosustresprincipalessubprogramas:FomentoAgrcola,
FomentoGanadero yDesarrollo Rural.Todos losagricultores y asociacionesagrcolas
pueden acceder al programa, que otorga subsidios en porcentajes variables (a menudo
50porciento)parainversionesproductivasenproyectosaprobados.
El Programa de Desarrollo Rural de Alianza consiste de tres subprogramas. El
primero es el Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversin (PAPIR), un fondo de
inversin que apoya inversiones generadoras de ingreso y empleos por parte de
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
LadescentralizacinesunhechocontinuoenlavidadeMxico,impulsadapor
razones tanto polticas como econmicas. Entre la dcada de los ochenta y de los
noventa, la descentralizacin gan popularidad entre la comunidad dedicada a las
tareas del desarrollo. A menudo se perciba como solucin para las ineficiencias e
inequidades en la prestacin de servicios. Para comprender las caractersticas
particulares del proceso mexicano, esta seccin describe dos de los principales
argumentos para la descentralizacin que aparecen en la literatura y son parte de la
experiencia de desarrollo, para luego relacionarlos con la experiencia prctica, que es
ms compleja. En este sentido, se destacan dos categoras generales, tanto porque los
defensoresdeladescentralizacinlasconsideranimportantescomoporqueofrecenuna
baseintelectualtilparaelanlisisrealizadoenesteinforme.
Lasfinanzaspblicasylaubicacinptimadelaprestacindeservicios
Laprimeracategoradetemasfluyeapartirdelasinquietudesgeneralesacerca
delasfuncionesdeproduccinsubyacentesenlaprestacindeservicios.Enloscasos
en que las preferencias o las condiciones varan entre jurisdicciones geogrficas, la
Los grupos prioritarios son los jvenes, las mujeres, los pueblos indgenas, los productores de edad
avanzadaylosdiscapacitados.
3
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Ejerciciodelpoderyrendicindecuentas
Lasegundaclasificacindetemasserelacionaconlamedidaenlaquediferentes
niveles de gobierno responden a las inquietudes locales o nacionales. La accin
gubernamentalseinscribedentrodeunamaneradegobernaryesuntipodeproblema
relacionado con el ejercicio del poder (vase Bardhan y Mookherjee, 2005, Para un
estudio reciente de la literatura relevante). Los gobiernos ostentan el poder y toman
medidas formalmente por cuenta y orden de la ciudadana, ya sea en entornos
autoritarios o democrticos. Sin embargo, por una serie de razones, los gobiernos
pueden ser agentes imperfectos de los deseos de los ciudadanos. En otras palabras,
pueden no rendir cuentas totalmente a todos los ciudadanos. Pueden carecer de la
informacinnecesaria,reflejarlosinteresesdeunosgruposmsquelosdeotros(como
suele suceder en el caso de sociedades desiguales y estratificadas), o los funcionarios
pueden estar buscando satisfacer sus propios intereses. La descentralizacin puede
cambiarlaformaenlaquelosgobiernosrespondenaestasinfluenciasy,porende,ensu
comportamiento.
Cuando ungobierno nacional delega las responsabilidades de financiamiento y
prestacindeservicios,puedehacerlobajoelrequisitoylaexpectativaderendicinde
cuentas, ya sea de nuevo hacia el nivel nacional o hacia los ciudadanos. Ambas
estrategias han demostrado ser exitosas a nivel internacional. Como lo indica el
Recuadro 1.1, Alemania aplica una estrategia de rendicin de cuentas ascendente, con
muchos controles administrativos, mientras Canad ha buscado establecer una mayor
rendicindecuentasanivellocal.Ambasestrategiasfuncionanmejorcuandosecuenta
conunacapacidadadministrativaadecuada,ytantoCanadcomoAlemaniasuperana
Mxico en ese sentido. El modelo canadiense es menos complejo, tiene menos
requerimientos en trminos de obediencia a la autoridad y permite la utilizacin de
capacidadadministrativaquepuedeserfuerteenalgunoslugares.Porello,puedeser
msadecuadaparaMxico.
Recuadro1.1. DescentralizacinyrendicindecuentasenAlemaniay
Canad
Las constituciones de todas las federaciones asignan poderes ya sea para el
gobierno autnomo o el compartido, y el grado y tipo de descentralizacin
varan ampliamente. En Australia, Canad y Estados Unidos, los gobiernos
subnacionales cuentan con un nivel sustancial de autoridad legislativa, en
especialenlorelacionadoconelgasto.Encontraste,Alemaniasigueunmodelo
de federalismo administrativo, donde prcticamente todo el poder legislativo
queda en el centro y en los laender recae casi toda la responsabilidad por la
implementacinylaadministracin.
Por su parte, en la federacin canadiense, las provincias tienen la autoridad y
responsabilidad por casi todo el gasto y el ingreso. As, recaudan sus propios
impuestosalingresopersonalesycorporativosysuspropiosimpuestossobrelas
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
SiguiendoelenfoqueclsicodeHirschman,losciudadanospuedeninfluirsobre
eldesempeodelgobiernomediantedosprocesos:pormediodesalidas(vinculadas
con la movilidad de la inversin y la poblacin o la mano de obra) y de voz (la
expresindirectadelainfluenciaciudadanasobreelgobiernodentrodeunajurisdiccin
determinada).
Elcaminodelassalidasfuncionapormedio delamovilidaddelcapitalode
losciudadanos:laposibilidaddeatraermscapitalomanodeobrapuedellevaralos
gobiernoslocalesaofrecermejoresservicios,eninfraestructuralocal,procesamientode
regulaciones por parte del gobierno y de escolaridad. Por el contrario, la amenaza de
perder capital mvil y trabajadores mejor educados es un incentivo para que los
gobiernos locales mantengan o mejoren la calidad de sus servicios. As, por ejemplo,
NuevoLenpuedeaspiraraprestarmejoresserviciosqueelEstadodeMxicoafinde
atraermsinversinextranjeraylocal.Esteeselfundamentodelaideacentradaenque
el federalismo puede fomentar un crculo virtuoso de competencia, aplicada, por
ejemplo,comointerpretacindelexitosodesarrollodeChinadurantelosaosochentay
noventa (Qian y Weingast, 1997). Actualmente, existen informes sobre una intensa
competenciaentreciudadesdeIndiaqueseesfuerzanporgenerarunmejorambientede
negocios para las industrias relacionadas con la informtica y los programas de
computadora. Esta competencia entre jurisdicciones tambin puede tomar formas
menos benignas para el desarrollo econmico, cuando involucra incentivos fiscales,
como en las guerras fiscales que libraron los estados brasileos que buscaban atraer
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
11
inversin extranjera directa (Tendler, 2000). Mxico ha evitado en buena medida este
tipo de competencia al desalentar los impuestos locales desde mediados del siglo XX
(DazCayerosyMcLure,2000).
Por su parte, la voz puede funcionar mediante una amplia gama de
mecanismos,incluyendolaseleccionesque,atravsdelvoto,expulsanaunpartidodel
poder, revelaciones y crticas en los medios, quejas de ciudadanos, la participacin de
padres en los comits escolares, las protestas callejeras e, incluso, en algunos casos
extremos, linchamientos de alcaldes. 4 Los defensores de la descentralizacin
argumentanqueelgobiernolocalestmscercadelagente,porloquerespondemejor
a sus intereses y necesidades, incluyendo las de la poblacin pobre de su jurisdiccin.
Estoserelacionaconlaconvenienciadefomentarunamayorparticipacin,tantoenlos
procesos democrticos formales a nivel local, como en la interaccin entre la
movilizacin social y el diseo e implementacin de una poltica gubernamental ms
abierta. Durante los ltimos 15 aos, Mxico ha aumentado de manera importante la
competitividad de las elecciones y la posibilidad de alternancia partidista en todos los
niveles de gobierno. Con ello, ha incrementado su voz de manera directa y se ha
ampliadoelimpactodeotrasmodalidades.
Lapluralidadderelacionesenlarendicindecuentas
Resulta til analizar los efectos de la descentralizacin en trminos de las
relacionesderendicindecuentasentrediferentesnivelesdegobiernoyciudadanos,
ascomodentrodelcontextonacionalylocal.Estopuederealizarsepormediodeuna
redderelacionesderendicindecuentas(vaselaGrfica1.3paraunmarcoestilizado).
La idea central consiste en que la naturaleza, amplitud y calidad de la prestacin de
servicios a un grupo en particular de ciudadanos est mediada por las relaciones de
rendicindecuentas.Enestepanoramaagregado,existencuatrorelacionesdeestetipo:
Grindle(2005)abresuestudiodeldesarrollomunicipalmexicanoconunaseriedeancdotasrelatandoeste
tipodeaccionesdirectas.EllinchamientoquemencionalaautoratuvolugarenIlave,Per,enabrilde2004.
Vase tambin el filme La Ley de Herodes para un recuento ficticio del ciclo de accin de los presidentes
municipalesylaposteriorrevueltaciudadanaenelapogeodelPartidoRevolucionarioInstitucional(PRI)en
Mxico.
4
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
maestrosexisteunconjuntodefactoresqueinfluyesobrelatraduccindelas
decisiones administrativas y el comportamiento de los maestros, el personal de
enfermeraolosagentesextensionistas.
Entre clientes y trabajadores (poder de la clientela). En este caso, la transaccin
efectivaocurreentreburcratasdenivelbajoyciudadanos,quienessondepor
sungrupoheterogneo.Estaesunainteraccinentrepersonasenelsalnde
clase,laclnica,laexplotacinagrcola,elpalaciomunicipalyelpoder,ofalta
del,queelclientetieneparainfluirsobrelaconductadeltrabajador.
Grfica1.3.
Relacionesderendicindecuentasentreciudadanos,diseadoresde
polticasyprestadoresdeservicios
ElEstado
Polticos
Creadoresde
polticas
Rutalargaderendicindecuentas
Pacto
Voz
Rutacortaderendicindecuentas
Ciudadanos/Clientes
Nopobres
Proveedores
Pobres
PoderdelCliente
Coalicin/Inclusin
Organizaciones
Administracin
Servicios
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
III.
ELPROCESOHISTRICODEDESCENTRALIZACINENMXICO
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
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Grfica1.4Porcentajedemunicipiosyestadosgobernadosporpartidosdiferentesal
PRI,19852003
Laseleccionesdemitaddesexeniodejuliode1997tambinreflejaronlaprdida
delamayorapristaenlaCmaradeDiputadosdelCongresonacional.Elcambiode
poderdelEjecutivoalLegislativocontinuen2000.Estoresultarelevantedebidoaque
losinteresesregionales,aligualquealgunosimportantesinteresescorporativos(comoel
sindicato de maestros y grupos de campesinos), ejercen una influencia significativa
dentrodelCongreso.
La descentralizacin administrativa comenz antes del proceso de
democratizacin.Parafinesdeesteestudio,losprincipaleshechosfueronlossiguientes.
La Ley de Coordinacin Fiscal de 1978 estableci el marco legal para las
relacionesentreelcentroylaslocalidades.Sucaractersticacentralfuequelosestadosy
municipios dejaran de recaudar una serie de impuestos federales y otros ingresos no
tributarios a cambio de recibir un porcentaje de los ingresos totales acordado con
antelacin.Losporcentajesdelasparticipacionessonpropiedadlegaldelosestadosy
municipios.As,secalculanmediantefrmulastransparentesysetransfierenaniveles
ms bajos de gobierno en el presupuesto federal bajo el Ramo 28. Las participaciones
constituyen la fuente principal de fondos no etiquetados para casi todos los gobiernos
16
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
estatalesymunicipales,representandocercadeunatercerapartedelosingresostotales
enambosniveles. 5
Por su parte, los niveles ms bajos de gobierno tambin reciben recursos de
secretaras federales y dependencias bajo convenios especficos. Estos son acuerdos
determinados que involucran la transferencia de recursos a los estados para usos
definidos (a veces con el requisito de transferir parte de ellos a los municipios). A
diferencia de las participaciones, son recursos federales y estn sujetos a supervisin,
auditoraysancinporpartedelasautoridadesfederales.Porello,estosrecursostraen
consigo las ventajas y desventajas de quedar bajo el poder discrecional de organismos
federalesloque,porunaparte,loshaceconsiderablementeflexiblescomoherramienta
paracompartirelmanejodelosprogramasyparadarincentivosanivelesdegobierno
msbajos.Sinembargo,carecendelatransparenciayclaridaddelasasignacionespor
frmula, y se prestan a la bsqueda de rentas y el manejo de influencias, haciendo
posiblequenivelesmsbajosdegobiernobusquenlaobtencindeingresosadicionales
de estratos gubernamentales ms altos, en lugar de fomentar la generacin local de
fondos. Los convenios se utilizan en una gran variedad de mbitos y siguen siendo
relevantes en muchos renglones de gasto, incluyendo todo el gasto descentralizado en
agricultura. No obstante, los convenios slo representan 3 por ciento del presupuesto
federal.
Haciaprincipiosdelosaosnoventasepresentunreconocimientocrecientede
lasineficienciasdeunsistemadeprestacindeserviciosdominadoporelgastofederal.
Enuninicioserealizaroncambiosenunaseriedereassectoriales,destacandotresde
ellas(ademsdesurelevanciaparaesteestudio):
SloNayarityelDistritoFederaltienennivelescomparablesdeingresospropios.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
17
significativo,debidoasupatenteusopoltico. 6 Dehecho,en1996,durantelagestindel
presidenteZedillo,seintrodujounanuevafrmula,deacuerdoconlacualdosterceras
partesdelpresupuestodelPRONASOLsedistribuaalosnivelesmsbajosdegobierno.
La prdida de dominio del PRI en la Cmara de Diputados del Congreso en 1997,
acompaada de las crecientes demandas de mayor transparencia y menos
discrecionalidadenlasrelacionespresupuestariasentreelcentroylosgobiernoslocales,
porpartedegobernadoresnopertenecientesalPRI,sentaronlasbasesparauncambio
msgeneralizado.
La reforma de diciembre de 1997 de la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), trajo
consigo un nuevo instrumento, las transferencias sectoriales hacia gobiernos
subnacionalesoaportaciones,quesetransferirandelpresupuestofederalbajounnuevo
cdigo presupuestario, el Ramo 33. Estos fondos son un punto medio entre las
participaciones y los convenios. De la misma manera que las participaciones, las
aportaciones se asignan por medio de reglas predecibles o, incluso, frmulas
transparentes, que dan a los gobiernos estatales y municipales un monto de recursos
predecible y estable. Sin embargo, al igual que los convenios, estn etiquetadas para
usossectorialesespecficos,bajocincorenglones:
ElFAEB,queincluyelconveniode1992sobreeducacinbsica
ElFASSA,queincluyelconveniode1993sobreelsegmentogubernamentaldel
sistemadesalud
El FAIS, que es el sucesor del PRONASOL en el suministro de infraestructura
econmicaysociallocal.
El Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM), que incluy dos programas
federalesdealimentacinescolaryconstruccindeplantelesescolares.
ElFondodeAportacionesparalaEducacinTcnicaydeAdultos(FAETA),que
tomlosprogramasfederalesdeeducacintcnicaydeadultos.
Mstardesesumaronprogramasdemenorenvergadura.Esteinformesecentra
enlosprimerostres,querepresentan el grueso de losrecursos que se transfieren a los
gobiernosestatalesylocalesbajoelRamo33,ycuyaclientelaseconcentraenlosdeciles
ms pobres de la distribucin del ingreso. 7 As, evala el diseo general de la
Aunque,estadsticamente,sepresentacomounaherramientadeapoyoalPRI(DazCayerosySilva,2004),
SalinasutilizalPRONASOLcomomedioparaconstruirunsistemadelealtadespersonaleshacial,fuera
delaestructuradelPRIycomocontrapeso.
7Lasdosprincipalescategorasdetransferenciasalosestadossonlasparticipacionesylasaportaciones.
Lasparticipacioneseranoriginalmenteingresosestatalesymunicipalescuyarecaudacinsedeleganivel
federalarazdelPactoFiscalporrazonesdeeficienciatributaria.Lamayorpartedeestastransferenciasse
distribuye bajo el Ramo 28. Por otro lado, las aportaciones fueron concebidas como dinero federal
etiquetadopara(anteriormente)pagarcompromisosfederalesytransferidasalosestadosymunicipiosala
par de esos compromisos (por ejemplo, educacin y salud). Estos fondos, antes en el Ramo 26, ahora se
transfierenpormediodelRamo33.Desde1998,elCongresohaincorporadoenelpresupuestoelPrograma
de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) sin un mecanismo claro en la
asignacin de estos recursos entre estados. El propsito inicial del PAFEF consisti en fortalecer la
6
18
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
RETOSCOMUNESENTRESECTORES
ElprocesodedescentralizacinenMxicosehacaracterizadoportreselementos:
unafuertepresenciadelossindicatos,tantoenelsectorsaludcomo,especialmente,enel
de educacin; falta de definiciones claras y estables acerca de las responsabilidades de
cada nivel de gobierno en la prestacin de servicios, y nfasis en el lado del gasto del
presupuesto federal. Estos tres factores han moldeado los resultados, tanto a nivel
macrocomoanivelmicro.Afindeavanzar,debendefinirseconclaridadlospapelesy
lasresponsabilidadesdecadaniveldegobierno.DesdelasreformasalaLCFen1997,el
gobiernofederaldioinicioanuevosprogramasocontinuconlosvigentesenrenglones
que,claramente,deberanserresponsabilidaddegobiernossubnacionales.Estogenera
la duplicacin de costos administrativos y enva seales confusas a los ciudadanos en
cuanto al nivel de gobierno que debe responsabilizarse por los servicios. Asimismo,
tiene la posibilidad de generar incentivos perversos que induzcan a los gobiernos
subnacionales a eludir parte de sus responsabilidades y mover los costos hacia el
gobierno federal, mientras que cosechan los frutos polticos. La proliferacin de
programas y la duplicacin de tareas no son las maneras ms eficientes o eficaces de
emplearrecursos,hacerquelosgobiernossubnacionalescumplansusresponsabilidades
einducirlosadesarrollarlasaptitudesadministrativasytcnicasqueserequierenpara
realizar estas tareas. Todos los niveles de gobierno deben participar en un proceso de
colaboracin con papeles y responsabilidades claros basados en sus ventajas
comparativas.
En algunos sectores, se estn llevando a cabo debates acerca del nivel de
descentralizacin.Esclaroqueserequierenmsdiscusionesconbaseenlaexperiencia
nacionaleinternacionaldelosprogramas.Porejemplo,enelcasodelaeducacin,el
modelodeberaconsistirendescentralizaraniveldeescuelamientrasquesefortalecela
capacidaddeplaneacinysupervisinatodoslosnivelesdegobierno,etctera?Enel
infraestructura educativa en aquellos estados donde los gobiernos no estuvieran asignando suficientes
recursos. De aqu que estos recursos fueran etiquetados para infraestructura educativa si los estados no
asignabanrecursosadecuadosaestefin;delocontrario,podranutilizarlosparaotrotipodeinfraestructura.
En 2000 las reglas cambiaron, de modo que un estado poda utilizar los recursos para inversin en
infraestructura o para cubrir desequilibrios financieros correspondientes a cuentas de pensiones.
Posteriormente, en 2002, el Congreso formaliz este programa, que en adelante se erogara por medio del
Ramo29,ymodificsusreglasafindequelosestadospudieranutilizarestosrecursosparainfraestructura
y pago de deuda. El programa es relativamente limitado, de cerca de 1.5 por ciento de la recaudacin
federalparticipable.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
CAPTULO2
PANORAMAFISCAL
Estecaptuloanalizaladistribucindefondosfederales,estatalesymunicipales
paralaeducacinbsica,lasaludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial,la
infraestructura social y los programas de desarrollo agrcola en el contexto de la
descentralizacin.
El gobierno federal gasta alrededor de 22 por ciento de su presupuesto en
transferencias fiscales para educacin bsica, salud para la poblacin sin cobertura de
seguridadsocial,infraestructurasocialyunprogramadedesarrollorural(Grfica2.1y
Cuadro 2.1). La educacin bsica y la salud engloban algunos de los programas ms
progresivosenMxico,dandomsbeneficiosalospobresquealosnopobres(Grfica
2.2).
Grfica2.1
Gastodelgobiernofederal,2004
14,000
12,000
OtrosGastos
Federales
Pesosde2004perCpita
10,000
Gastos
8,000
Federales
PAFEF
Directos
R28
6,000
Des.Rural
Des.Social
Transferencias
4,000
Intergubernamentales
Salud
Gastos
Federales
2,000
Educacin
Directos
Transferencias
PoblacinNo
0
GastoFederalTotal
GastoFederalTotal
Educacin
Salud
Asegurada Desarrollo
Social
Transferen
cias DesarrolloRural
Nota:LastransferenciasintergubernamentalesconsistendelRamo28,elRamo33yelPAFEF.
Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
21
ElRamo33,queestintegradoporochofondos,eselvehculodefinanciamiento
paralaeducacinbsica,lasaludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocialy
la infraestructura social. El fondo ms importante del Ramo 33 es el Fondo de
AportacionesparalaEducacinBsica(FAEB),quetransfiererecursosalosestadospara
pagarlossalariosdelosmaestros,conbaseenunacuerdoalcanzadoen1993.Entanto
quegastoetiquetado,absorbemsdeunatercerapartedelosrecursostransferidosalos
gobiernosdelosestados.ElsegundomsimportanteeselFASSA,queseestablecien
1997parafinanciaralosestados,hacialosquesedescentralizlaresponsabilidadporel
pago de los salarios de los trabajadores de la salud que atienden a la poblacin sin
coberturadeseguridadsocial.Adems,losestadosymunicipiosrecibenfinanciamiento
paralainfraestructurasocialpormediodelFAIS.
Cuadro2.1
Programascomoproporcindelpresupuestofederal,2004
Programa
Porcentajedelpresupuesto
Educacinbsica
FAEB
DistritoFederal
Otros
Saludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial
FASSA
Ramo12
IMSSOportunidades
FAIS
AlianzaparaelCampo
Programadedesarrollorural
Otros
15.3
11.8
1.2
2.3
4.6
2.5
1.7
0.4
1.7
0.5
0.2
0.3
Fuente:SHCP.
22
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica2.2
Coeficientesdeconcentracin,nivelnacional,2000y2002
PensionesISSSTE
PensionadosActivosISSSTE
GINI
EducacinSuperior
SaludISSSTE
GastoFiscalIVA
PensionadosActivosIMSS
PensionesIMSS
SaludPEMEX
SaludHospital
SubsidioElctrico
SaludIMSS
MediaSuperior
SaludEmbarazo/Parto
SaludPrimaria
TOTAL
2000
2002
Secundaria
PROCAMPO
Primaria
Preescolar
SSASalud
Oportunidades
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
I.
ELPROCESODEDESCENTRALIZACINENMXICOYLOSPRINCIPIOSNORMATIVOS
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
23
sociedaddeMxico.Porejemplo,laimportanciadecontarconunaccesorelativamente
equitativo a ciertos bienes pblicos nacionales como la educacin, implica que la
federacinetiquetefondosparaesepropsito.
Segundo,lasaportaciones intergubernamentales deben transmitir la concepcin
y el grado de equidad incluidos en el contrato poltico mexicano. Esto significa que
lastransferenciasigualadorasuhorizontaleshacialosestadosdeberanestardiseadas
para generar este grado de equidad subnacional. Cabe comentar, como elemento
complementario importante, que la equidad no mantiene una relacin aislada con las
aportaciones,msbien,serelacionaconlasumadelastransferenciasytodoslosdems
ingresos de los estados. Esto significa que la capacidad fiscal general de los estados
deberaelevarseparaequipararsealanormadeequidad.
Tercero,losconveniosdetransferenciasdeberanserpredecibleseneltiempo.El
conjuntodetransferenciastendraquedisearsedentrodeunmarcomultianualafinde
permitir que los estados proyecten el correspondiente horizonte multianual de
planeacin y presupuestacin. Aunque no puede garantizarse que sea predecible por
completo,unacuerdoinicialaceptablepodraserunconveniofederalestataldentrode
unhorizonte de entre tresycinco aos, con disposiciones que requieran notificaciones
pertinentesencasodecambios.
El cuarto principio es una variante del anterior: las transferencias deberan
determinarse mediante frmulas tanto como fuera posible. Ello implica que los
procedimientos para calcular las frmulas deberan ser abiertos y transparentes, de
manera que pudieran ser reproducidos por terceros. Para facilitar lo anterior, Mxico
debera considerar el establecimiento de un organismo formal o informal que
representaratantoalgobiernofederalcomoaldelosestados.LaCommonwealthGrants
Commission de Australia (Comisin de Aportaciones de la Commonwealth) es el mejor
ejemplodeunorganismoformal,cuasiindependiente,mientrasqueelgrupotcnicode
trabajo de funcionarios federales y provinciales representa una variante informal. Un
papel importante de las transferencias basadas en frmulas es el de despolitizar el
rgimen general de transferencias, por lo menos hasta cierto punto. Estas frmulas se
alteraran a medida que lo ameritaran las condiciones. Sin embargo, en cualquier
momento en el tiempo, el grado de objetividad y transparencia de las transferencias
basadasenfrmulastiendeaneutralizarloqueesunjuegoredistributivodesumacero
enrealidad.
El quinto principio se relaciona con la naturaleza de las condiciones que
acompaanalassubvencionesasociadasconrenglonesdegasto.Encongruenciaconel
cumplimiento de las metas de gasto, las condiciones deberan respetar las prioridades
estatales. Por ejemplo, algunos estados pueden tener la capacidad de satisfacer estas
condiciones de distintas formas que se relacionen con las necesidades especficas
sociales, culturales y econmicas de sus poblaciones votantes respectivas. Esto no
significa que se abogue por un enfoque generalizado de la condicionalidad, sino ms
24
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
bienporunacondicionalidaddefinidaentrminosdeequivalencias.Enlaliteratura
sobre federalismo fiscal lo anterior se ha asociado con el trmino federalismo
competitivo o competencia horizontal, que significa permitir a los estados la
flexibilidadsuficientepara disearsu propio paquete de bienes y servicios congruente
conlascondicionesacordadaso,depreferencia,conequivalencias.Estoinclinaraala
federacinenelsentidodelaeficienciadinmica,pueslosenfoquesquedemuestrensu
superioridadenalgunosestadosentrminosdediseodepolticas,serncopiadospor
otros estados. En este caso, el enfoque se centra en las aportaciones condicionadas,
tomandocomoaxiomticoquelasaportacionesincondicionalessegastendeformasque
reflejenlasprioridadesdelosestados.
El sexto principio se relaciona con el objetivo de descentralizacin tributaria.
Cualquieraqueseaelenfoqueadoptadoenltimainstanciaparalaecualizacin(opara
subsanar desequilibrios horizontales), los incentivos en este sistema tendran que
garantizarquelosestadosqueaumentensuesfuerzofiscal,oqueincrementenlaeficacia
desurecaudacindeberansercapacesderetenerunporcentajesignificativodelingreso
adicional recaudado. Incluso en federaciones desarrolladas se pueden encontrar
programas de ecualizacin que adopten la imposicin al 100 por ciento (es decir,
confiscatoria)conrespectoalosaumentosdeingresosdelosgobiernossubnacionales,lo
quellevaatransferenciasporcompletoenlneaconlosincrementoseningresos.Esto
debera prevenirse mediante las frmulas apropiadas, conservando parte del incentivo
paraelesfuerzotributariolocal.
El sptimo principio tambin prev una mayor descentralizacin tributaria. El
sistema general de subvenciones debera estar diseado de manera que prevea y se
ajustealdeseodelosestadospormejorarlarecaudacintributaria.Estosignificaqueel
sistema de transferencias permita un mayor acceso de los estados a los impuestos,
acompaadodelareduccinapropiadaenimpuestosfederalesyentransferenciasalos
estados, abriendo un margen fiscal nuevo para los estados y, en general, de manera
neutral con respecto al ingreso. A lo largo del proceso, cualquier diseo de este tipo
deberarespetarlosprincipiostresyseis.
Porltimo,aunquesinhabercubiertotodoelpanorama,eldiseodeunanueva
aportacin tendra que tomar en cuenta la situacin prevaleciente. Parte de este
razonamiento es que el conjunto actual de transferencias presumiblemente abarca el
contrato social implcito. Este debe ser un elemento de informacin acerca de la
evolucin de las transferencias. Asimismo, para tener factibilidad poltica, cualquier
convenio de transferencia nuevo debera estar acompaado por acuerdos adecuados y
aceptablespararealizarlatransicinentreelsistemaantiguoyelnuevo.
II. TENDENCIASDEINGRESOYGASTO
Debido a que, a mediados del siglo XX, se centraliz el poder de tributacin,
prcticamenteeltotalderecursosdisponibleparalosestadosymunicipiosdeMxicose
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
25
26
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
quesedistribuyealosgobiernosdelosestados,yelFISM,queserepartealos
municipios.LaproporcinmsimportantedelFAISeselFISM,queconstituye
cercade88porcientodeltotal.Porsuparte,ladistribucinentreFISEyFAIS
est determinada por la Ley de CoordinacinFiscal,que establece unafrmula
para distribuir recursos del gobierno federal hacia los estados. La frmula se
centra en la Masa Carencial Estatal, que agrega informacin de los indicadores
de ingreso, educacin, vivienda, saneamiento y electricidad al nivel del hogar.
LaLeydeCoordinacinFiscalestablecedosfrmulasparaasignarfondosdesde
el nivel estatal hacia el municipal; cada estado decide qu frmula utilizar. La
primera, emplea indicadores del DBE para definir la proporcin para cada
municipio. Asimismo, la ley contempla una frmula ms sencilla para los
estados que no cuentan con la informacin suficiente. La frmula alternativa
incluyecuatrocomponentesponderadosdeigualmanera.*
LosfondosfederalesdelProgramadeDesarrolloRuralseasignanalosestados
deacuerdoconunafrmulaqueincluyevariablescomolapoblacinrural,elPIB
agrcola, la tierra cultivada, la superficie irrigada, el nmero de unidades de
produccinylacontribucinestatal.
*Estoscomponentesincluyen:lapoblacinempleadaquerecibemenosdedossalarios
mnimos,lapoblacinanalfabetade15aosdeedadoms,lapoblacinenasentamientos
sindrenaje,ylapoblacinqueviveenasentamientossinelectricidad.
A menos que se especifique lo contrario, todas las cifras utilizan esta clasificacin. El ndice de
marginacin,conbaseenelcensodepoblacinyconaltoniveldecoberturaestadsticaparacadaestado,
refleja el porcentaje de hogares que no cuentan con tuberas de agua potable y drenaje y tienen pisos de
tierra.Estaesunavariabledeaproximacinenlamedicindelapobreza.
1
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
27
elpromedionacional.Atodoslosnivelesdemarginacin,lasvariacionesdependen,en
parte,deltamaodelapoblacinestatal. 2
Grfica2.3
Recursospblicosdelosestadospercpita,2004
12,000
IngresosPropios
Participaciones
Aportaciones
Convenios
PAFEF
10,000
Pesosde2004perCpita
8,000
6,000
4,000
2,000
Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.
DF
NAC
BC
NL
COAH
BCS
AGS
JAL
CHIH
SON
COL
TAMPS
MEX
MOR
QROO
DGO
TLAX
SIN
QRO
GTO
NAY
ZAC
YUC
TAB
MICH
CAMP
SLP
PUE
VER
HGO
GRO
OAX
CHIS
Los recursospara el Distrito Federalincluyen el gasto federal directo en maestros, que se muestra como
partedelasaportacionesafindehacerlocompatibleconlarepresentacindeotrosestados.
2
28
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica2.4
Recursospblicosdelosestadospercpita,1992
Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
29
Grfica2.5Tendenciasdeeducacin,salud,FAISyAlianza
6%
Educacin
Salud
FAIS
Alianza
5%
PorcentajedelPIB
4%
3%
2%
1%
0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Nota:Elgastoensaludyeducacinesparatodoelsectoryporlostresnivelesdegobierno.ElFAISfue
creado en 1998, de forma que los recursos antes de esa fecha correspondan al PRONASOL. El gasto en
AlianzaslocorrespondealProgramadeDesarrolloRuralyporpartedelgobiernofederalyestatal.
Fuente:SHCP.
III. EDUCACIN
Elgastoeneducacinhaaumentadoentrminosrealesaunritmopromediode
3.4porcientoanual.LaGrfica2.6muestraquelostresnivelesdegobiernoaumentaron
elgastoeneducacinde10,600pesosde2004porestudiante,en1992,a15,500pesospor
estudiante en 2004. 3 Durante la crisis de 1994, se observ una cada sustancial en el
gasto. La proporcin financiada por los estados ha ido aumentando con el tiempo,
mientrasquelamunicipalhaseguidosiendomuylimitada.Porejemplo,elgruesodel
gasto en educacin se presupuesta y distribuye de forma inercial, con base en el
acervo de capital fsico y empleados que perteneca al sistema federal antes de la
descentralizacin. Esta asignacin no considera la demanda de clientes, la
productividad de los proveedores, o la pobreza (vase la Grfica 2.7; Banco Mundial
2004a, 2002; Merino, 2003; OCDE, 2005b). 4 Asimismo, esta aportacin no satisface los
Eldenominadoreselnmerodeestudiantesqueasistesloaescuelaspblicas.
LaGrfica2.7muestralosprincipalesgastosfederaleseneducacinbsica.Lamayorpartedelosestados
recibi, en promedio, casi la misma cantidad de recursos por estudiante. Algunos estados se ubican a
nivelesmuyinferioresalpromedio,comoelEstadodeMxico,posiblementedebidoaltamaodelsistema
educativofederalantesdeladescentralizacin.Losrecursosnoestncorrelacionadosconlapobreza.
3
4
30
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Estatal
Municipal
15,000
Pesosdel2004porEstudiante
14,000
13,000
12,000
11,000
10,000
9,000
8,000
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente:SHCP.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
31
enelpadrndepersonalyescuelastransferidosalosgobiernosdelosestadosen1992,
la distribucin de fondos federales perpeta una reparticin de fondos que no se
relaciona con el nmero de estudiantes, el costo de la educacin impartida, el nivel
relativodedesarrollodelosestados,losrezagoseducativos,olaeficienciaycalidadde
losservicioseducativos,enespecialenlorelacionadoconlaexpansindelosservicios
deeducacinsufragadosporelgobiernofederalolosdelosestados.
Grfica2.7Principalesgastosfederaleseneducacinbsica,2004
20,000
FAEB
FAETA
FAM
ConveniosSEP
18,000
16,000
PesosporEstudiante
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
DF
NAC
BC
NL
COAH
BCS
AGS
JAL
CHIH
SON
COL
TAMPS
MEX
MOR
QROO
DGO
TLAX
SIN
QRO
GTO
NAY
ZAC
YUC
TAB
MICH
CAMP
SLP
PUE
VER
HGO
GRO
OAX
CHIS
Nota:Losestadosestnpresentadosconlastasasdepobrezamsaltasalaizquierdaylasmsbajasala
derecha,deacuerdoconelndicedemarginacindeCONAPO.
Fuente:SHCPySEP.
Lasinvestigacionesfuturasincluirnunanlisismsextensodelgastoporestudianteanivelestatal.
32
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica2.8Gastoderecursospropioseneducacinbsicaporestadocomoporcentaje
delgastopblicototaleneducacinbsica,promedio19982001
45.0
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
Fuente:EstimacionesdelBancoMundialconbaseendatosdelaSEPySHCP.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Oaxaca
Hidalgo
Quintana Roo
Quertaro
Aguascalientes
Campeche
Colima
Guerrero
Nayarit
Morelos
Tamaulipas
Zacatecas
Michoacn
Chiapas
Tlaxcala
Veracruz
Tabasco
Promedio Nacional
Durango
Puebla
Coahuila
Yucatn
Guanajuato
Jalisco
Sinaloa
Sonora
Chihuahua
Mxico
Nuevo Len
Baja California
0.0
33
Grfica2.9Gastopblicoporestudianteeneducacinbsica,2002
Fuente:EstimacionesdelpersonaldelBancoMundialconbaseendatosdelaSEPySHCP.
En la Grfica 2.9 los estados estn clasificados desde el que gasta ms por estudiante hasta el que gasta
menos.Laproporcinpagadaporelestadonosecorrelacionaconelmontodegastototalporestudiante.
34
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
existente.Asimismo,laasignacinadicionalderecursosfederaleshacialosestadoscon
mayorparticipacinestatalenelfinanciamientodelaeducacinnonecesariamentetiene
elmayorimpactoenlacoberturadelacalidaddelaeducacin(vaseGrfica2.10).
Grfica2.10 Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastoporestudiante,
2001
Lectura
Matemticas
500
435
SIN
495
490
GTO
QRO
JAL
OAX
TLAX
NL
NAL
M ICH
MVER
OR
AGS
470
BC
NAY
COL
SON
BCS
YUC
PUE
465
ZAC
M EX
460
TAB
HGO
AGS
420
DGO
COAH
QR
CHIS
480
475
CHIH
Puntaje promedio*
Puntaje promedio*
425
TAM
HGO
SLP
485
SIN
430
DGO
OAXSLP
415
GTO
TLAX
CHIS
410
TAM
405
450
385
GRO
445
BCS
YUCQR
GRO
BC
CAM
M EX
390
SON
ZAC
PUE
400
455
COL
COAH
M OR
NAL
M ICH
QRO
JAL
395
CAM
NAY
CHIH NL
VER
TAB
380
6
10
11
12
13
14
15
10
11
12
13
14
15
Fuente:SEP.
Elgobiernofederalconservapocaautoridadenlaeducacinylasaluddenoser
paranegociarlossalariosconlossindicatos.Enelcasodelosmaestros,concluidaslas
negociacionesanivelnacionalcadaao,lasseccionesestatalesdelsindicatonegocianun
paquete adicional de prestaciones con su estado, y puede darse que el estado que
otorgue el mayor nmero de concesiones establezca la norma nacional, ya que el
sindicatotieneunamejorcoordinacinanivelnacionalquelosgobiernosestatales. 7
Aunque la rendicin de cuentas de los estados ante el gobierno federal tiene
ciertoatractivo,elgobiernofederalmexicanocarecedelaautoridadconstitucionalpara
exigirtalrendicindecuentas,ylaprcticadelapolticapodraserdifcilsilosestados
pudieran apelar al apoyo popular local para resistirse a la limitacin federal. Sin
embargo,elgobiernofederaltendramsposibilidadesdereclutarelapoyopopularsi
secondicionaraladelegacinmseficazdeautoridadhacialosestadosalaadopcinde
reformas a este nivel subnacional, para mejorar la transparencia y la rendicin de
cuentasdecaraalaciudadanalocal.Paraqueestoseaposible,laotrapartedelpaquete
denegociacindeautoridadyrendicindecuentaspodracentrarseenqueelgobierno
federalcondicionaraelotorgamientodemayorautoridadhacialosestados(otalvezde
mayorestransferenciasnoetiquetadasparasalarios)amedidascomolapublicacinde
Lafederacintambinrigelaexpansinenelnmerodemaestrosenelsistemafederalizadoyenelplan
deestudios.Podraestablecerseunanormanacionalenfuncindelosbeneficiosobtenidosporelsindicato
a nivel local. Por ejemplo, podra darse el caso de que las prestaciones en Chiapas influyeran en las
negociacionesolosresultadosenNuevoLen,peroestoameritaraunanlisismsprofundo.
7
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
35
LaSecretaradeEducacinacordrecientementehacerpruebasporescuelapormediodelINEE.
EnlaactualidadelestadodeNuevoLenrealizaevaluacionesdecadaunadesusescuelaspblicasylas
da a conocer en Internet (www.educacion.nl.gob.mx), ilustrando el surgimiento de posibilidades y con
potencialdeservircomoejemploparaotrosestados.
10 Las tres frmulas sugeridas son (1) aportacin uniforme por alumno; (2) aportacin ajustada por
productividad, y (3) una frmula de varios componentes basada en el nmero de estudiantes y en un
elemento adicional asignado de acuerdo con el nmero de nios del estado con necesidades especiales
(rurales,indgenasopobres).
8
9
36
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
La ley 715 formaliz la opcin para contratar servicios educativos con el sector
privado,conbaseenexperienciaslocalesexitosas.Lanuevaleytambinreform
lacarreradocente,limitandoelsalariodelosmaestrosylasescalasdeascensoal
igualqueladinmicasalarial.Enelsistemaanterior,losmaestrospodransubir
con rapidez por la escala salarial, resultando en crecientes presiones
presupuestarias. A raz de la introduccin de la reforma, se estn nombrando
50,000nuevosmaestrosencondicionesnuevas,querepresenta20porcientodel
nmerototaldemaestrosempleadosactualmenteenelsistemapblico.
Tambinlaley715garantizalacontinuacindelatendenciaalcistaenelgasto,
queseprevaumente2.5porcientomsqueelcrecimientodelPIBentre2006y
2008. Las entidades territoriales mejoran la eficiencia en la administracin del
personal por medio de mayores proporciones entre estudiantes y maestros o
maestrosmenoscostosos,unaevaluacincompletadelasnecesidadesdeplazas
docentes.Loanteriorseapoyaenunaevaluacincensaldecompetenciasentre
los grados 5 a 9, que corresponde al final de la educacin primaria y el primer
ciclo de la educacin secundaria en matemticas, lenguaje, ciencias naturales y
civismo. Las evaluaciones se realizan a nivel nacional cada tres aos, y los
resultados son utilizados por las escuelas, los municipios y el Ministerio de
Educacinparadisearyponerenmarchaplanesparamejorarlacalidaddela
educacin.
Laley715yaestfuncionandoparamejorareldesempeo,loqueharesultado
en1,085,000nuevasmatrculasenlaeducacinprimariaysecundariadurantelos
ltimostresaos.Seesperaquelaevaluacinylainversinencalidadresulten
enunmejordesempeoestudiantil.
Fuente:VolumenII.
IV. SALUD
Con respecto al gasto pblico en salud para la poblacin sin cobertura de
seguridad social, las erogaciones han aumentado en trminos reales a un ritmo
promediode8.4porcientoalao.LaGrfica2.11muestraquelosestadosyelgobierno
federalaumentaronelgastoensaludentrminosrealesde1,530.7pesosporpacientesin
cobertura de seguridad social en 1998, a 2,319 pesos en 2004. Al igual que en la
educacin, el grueso del gasto se presupuesta y distribuye de manera inercial, con
base en el acervo de capital fsico y de empleados que pertenecan al sistema federal
antesdeladescentralizacin.Otroproblemaresideenquelafrmulanoseaplicacomo
debera,loquesecomentaenelRecuadro2.1,llevandoainequidades,debidoaquelos
estadosbiendotadosrecibengrandesporcionesdefondosdelFASSA.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
37
Grfica2.11Gastoensalud,19982004
Fuente:SHCP.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Nota:ElRamo12,elFASSAylacontribucinestatalexcluyenalSeguroPopular.ElSeguroPopularincluye
recursos estatales y federales. Los estados estn presentados con las tasas de pobreza ms altas a la
izquierdaylasmsbajasaladerechadeacuerdoconelndicedemarginacindeCONAPO.
Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
39
Grfica2.13Distribucindegastopercpitaenelsectorsalud,2004
Nota:ElRamo12,elFASSAylacontribucinestatalexcluyenalSeguroPopular.ElSeguroPopularincluye
recursos estatales y federales. Los estados estn presentados con las tasas de pobreza ms altas a la
izquierdaylasmsbajasaladerecha,deacuerdoconelndicedemarginacindeCONAPO.
Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.
V. ELFONDODEAPORTACIONESPARALAINFRAESTRUCTURASOCIAL(FAIS)
Las inversiones en infraestructura social enfrentan retos algo distintos en
trminosdelaprestacindeservicios.Engeneral,losserviciossonysiemprehansido
prestados por gobiernos locales, en contraste con la educacin y la salud, donde los
programas federales se trasladaban a los estados con personal, planteles y
financiamiento. Asimismo, en el caso de la infraestructura social, los servicios
especficosylasmedidascorrespondientesderesultadosnotienenunasoladefinicin,
puesseasemejansustancialmentealasdeeducacinysalud.
Losrecursos delFAIS hanaumentadoentrminos realesa un ritmode 5.3 por
ciento al ao. Como se desprende de la Grfica 2.14, el gobierno federal aument el
gastorealeninfraestructurasocialde165pesospercpitaen1998a223pesospercpita
en2004.LaLeydeCoordinacinFiscalestablecequeelFAISdebeser2.5porcientode
larecaudacinfederalparticipableproyectadaenlaLeydeIngresos(queespartedelos
ingresostotalesquesepuedendistribuiraotrosnivelesdegobierno). 11 Deaququeel
FAISaumenteeneltiempoconlosingresostotalesyseconviertaenunaentradacclica
para los gobiernos subnacionales. Los recursos del FAIS se distribuyen mediante dos
Histricamente,elFAISharepresentadomenosde2.5porcientodelasparticipacionesdurantealgunos
aos,loquepodradebersealadiferenciaentreloobservadoyloestimado.
11
40
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
fondos: El FISE, que se distribuye a los gobiernos de los estados, y el FISM, que se
reparte a los municipios. La proporcin ms importante del FAIS es el FISM, que
constituye cerca de 88 por ciento del total. Las proporciones del FISE y del FAIS se
determinan en la Ley de Coordinacin Fiscal. En cuanto a la calidad del gasto, se
desconocecmoutilizanlosrecursosdelFAISlosmunicipiosylosestados.
La ley establece claramente que los estados y los municipios deben reportar a
SEDESOL cmo utilizaron los recursos del FAIS. Adems, el congreso de cada estado
tieneunrganodeFiscalizacin(ORFIS),queesindependientedelpoderejecutivodel
estado, y monitorea el uso de los de los recursos pblicos por los municipios y el
gobiernoestatal,porloqueenteoraestasoficinastendraninformacinsobreelusodel
FAIS. De todas formas, algunos estados no reportan a la SEDESOL el uso de los
recursos del FAIS. Sin embargo, es pertinente mencionar que corresponde a esta
secretarasolicitarestainformacin.
Grfica2.14GastoenFAIS,19982004
Pesosdel2004perCpita
240
230
220
210
200
190
180
170
160
150
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente:SHCP.
Los fondosdel FAIS se distribuyen a los estados mediante una frmula basada
en indicadores de pobreza, de forma semejante a la distribucin de los estados a los
municipios.Sinembargo,elproblemaresideenlosincentivosyencmosedistribuye
elFISManivelestatal.Lafrmularecompensaalosestadosmspobres,peronoofrece
incentivos para invertir en infraestructura de calidad. De igual forma, el FISM no
necesariamente se distribuye a todos los municipios segn su nivel de pobreza. Por
ejemplo,unmunicipiopobreenunestadoricopodrarecibirmenosqueunmunicipio
igualmente pobre en un estado pobre, si la formula de asignacin de los recursos es
diferente.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
41
Grfica2.15 DistribucinpercpitadelFAIS,2004
700
PesosperCpita
600
500
400
300
200
100
0
Nota:Losestadosestnpresentadosconlastasasdepobrezamsaltasalaizquierdaylasmsbajasala
derecha,deacuerdoconelndicedemarginacindeCONAPO.
Fuente:SHCP.
ElFAISeselprogramademayorimportanciaenelsuministrodeinfraestructura
social (Grfica 2.16), y representa cerca de 63 por ciento del gasto federal en
infraestructurasocial.Apesardeserrelativamentepequeo,encercade0.35porciento
del PIB y alrededor de 10.5 por ciento de la inversin pblica total, el FAIS es una
importantefuentedeingresosparalosmunicipiospobres.
42
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica2.16 Gastofederaleninfraestructurasocial
2%
18%
FAIS
InfraestructuraenEducacin
AguayDrenaje
Electricidad
63%
17%
Nota: No incluye todos los rubros considerados como infraestructura social en la Ley de Coordinacin
Fiscal.
Fuente:SHCP.
VI. ALIANZAPARAELCAMPO:PROGRAMADEDESARROLLORURAL
ElgastodelProgramadeDesarrolloRuralhaaumentadoentrminosrealesaun
ritmode20porcientoalao.Laparticipacinvaraconsiderablementedeacuerdocon
elestado,aligualqueelfinanciamientodelasentidadesmismas.Losfondosfederales
seasignanalosestadosdeacuerdoconunafrmulaqueincluyevariablesrelacionadas
con la agricultura, la ganadera, y factores de desarrollo rural, as como a los
relacionados con la eficiencia en la operacin y la participacin estatal. 12 Los tres
subprogramas de Alianza son descentralizados y son operados por autoridades
estatales. Los fideicomisos estatales son responsables por el manejo financiero y,
mediante comits tcnicos, por la aprobacin de las propuestas de los agricultores.
Desde 2003, parte del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural comenz a
canalizarsehacialasautoridadesmunicipales.Generalmente,losestadosreclamanque
el exceso de reglas y disposiciones obstaculiza la puesta en marcha y posibilidad de
adaptarelprograma.
LosdetallesdeestafrmulaseencuentranenelRecuadro2delcaptulodeDesarrolloRuralenel
VolumenII.
12
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
43
Nota: Los estados estn clasificados en orden decreciente de marginacin de izquierda a derecha, de
acuerdoconelndicedemarginacin2000deCONAPO.
Fuente:SAGARPAyclculosdelpersonaldelBancoMundial.
CoeficientedecorrelacinporcategorasdeSpearman.
13
44
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Pesosdel2004perCpitadePoblacinRural
Grfica2.18 Gastofederalenlosprincipalesprogramasagrcolas,19962004
300
De sarrolloRural
Otrosde Alianza
Procampo
250
200
150
100
50
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente:SHCP.
VII.
HACIAUNNUEVOFEDERALISMOFISCALQUEMEJOREELACCESODELOSPOBRESA
NUEVASOPORTUNIDADES
Un modelo prctico de largo plazo para Mxico debera ser congruente con los
valoresynormasvigentes,ascomoconlaspresionesquesurjansobrelafederacindel
pas.Elesquematienecuatrocomponentes:descentralizacintributaria,equidadfiscal,
condicionamiento de las transferencias a la ciudadana, y garantas de transicin. En
este caso slo se mencionan las caractersticas clave del modelo, que puede ser
cambiado,yalgunasdelasfuerzasqueloimpulsan. 14
Descentralizacintributaria
Elprincipiocentraldeestacaractersticaresideendelegarunamayorautoridad
tributariaalosestados.Entrminosdelasrelacionesderendicindecuentasdescritas
en el Captulo 1, este enfoque tiene varias ventajas. Primero, la transferencia de
dependencia opaca la relacin entre las fuentes de fondos y la prestacin de servicios.
Por ejemplo, los diseadores de polticas de los estados pueden desviar la
responsabilidad por la calidad en la prestacin de servicios hacia las autoridades
nacionales, arguyendo que el financiamiento de las transferencias nacionales es
insuficiente.Losciudadanos/clientesseconfundenentoncesconrespectoacmodara
conocer sus inquietudes sobre la calidad de los servicios. En segundo lugar, el poder
paragravaranivelestatalimplicaqueeldiseodeestapolticaentraraenelterrenodel
debate poltico a nivel estatal. La necesidad de pagar impuestos al gobierno estatal
proporciona un incentivo para que los ciudadanos se involucren ms en el proceso de
toma de decisiones de los servicios pblicos, y que intenten ejercer su influencia sobre
los prestadores de servicios. As, se dan cuenta que el uso de su dinero lo deben
Para ms detalle, vase Giugale y Webb, 2000; Banco Mundial, 2004e, y Webb, Gonzlez y Rosenblatt,
2004.
14
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
45
46
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Transferenciascondicionadas
Debidoaquebuenapartedelacohesinsocialdelafederacinsehatratadoen
elcontextodelmarcodeautonomafiscalconigualacin,quedaelterrenolistoparaun
nuevoenfoquedelastransferenciascondicionadas,enelsentidodequedeberantener
el mismo nivel per cpita en todos los estados. Su condicionalidad est sujeta al
supuesto de que estn diseadas para ofrecer bienes pblicos (salud y educacin) a
todos los mexicanos por igual. Sera posible definir esta transferencia agregada en
trminos de bienes pblicos especficos, sobre la lnea de los fondos del Ramo 33.
Aunque es posible que sea necesario asumir una condicionalidad estricta en un
principio, el espritu de esta propuesta es que, en un futuro, se definan condiciones
comounconjuntodeprincipiosacordadosconrelacinalasnormasmnimasaceptables
para estos gastos. Esto permitira que los estados ganaran cierta flexibilidad en la
determinacin de la forma ms eficiente para lograr estas normas y estos principios.
Como se comentar en el marco de rendicin de cuentas en el Captulo 4, existen
intereses,comolosrepresentadosporlossindicatosdemaestros,quepuedenoponerseo
retrasarunatransicindeestetipo,puespodranestarmsinteresadosporlosrecursos
asignadosdeacuerdoconelnmerodemaestros.
Garantasdetransicin
Esteltimoprincipioserelacionaconunprogramadesolidaridaddetransicin
para los estados y, tal vez, para el gobierno federal. En una transicin directa hacia
cualquiermodeloexistenganadoresyperdedores,aunque,bajosupuestosrazonables,la
situacinestableseralarepresentadaporunasolucinenlaquetodosganan.Porello,
serequierenmecanismosdetransicinapropiadosparallevaracaboelcambiodeseable
paralageneralidadyaceptableentrminospolticos.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
47
48
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
CAPTULO3
DESEMPEOSECTORIAL
EnestecaptuloseanalizaeldesempeoconrelacinalapobrezaenMxicode
los sectores y programas descritos en el Captulo 1. En todos ellos ha mejorado la
cobertura y la orientacin de los servicios, aunque se cuenta con poca evidencia de
mejoras en la calidad fuera de algunas excepciones. Asimismo, existen pruebas en
tornoa queeldesempeode los servicios vara en todoel pas, diferencia que no est
relacionadasloconelingresopercpitadelosestados.
Por otro lado, la brecha en la cobertura a nivel de educacin primaria entre los
estados pobres y los ricos se ha cerrado desde la descentralizacin. La equidad en la
coberturahamejorado,talvezenpartedebidoalefectoacumulativodelosprogramas
decompensacinquealientanalospobresabuscareducacinyserviciosdesalud.Los
esfuerzosparaaumentarlaescolaridadenelprimerciclodeeducacinsecundariaan
enfrentan retos importantes. Desde una perspectiva internacional la calidad de la
educacin es baja, al igual que despus de controlar el nivel de ingreso en Mxico,
especialmente en el caso de los pobres, lo que agrava los problemas de acceso. La
acelerada expansin del sistema telesecundaria, que ofrece educacin para los pobres
rurales,resultapreocupantedadoel bajo nivelde aprovechamientode losestudiantes.
A pesar de las importantes limitaciones institucionales en el proceso de
descentralizacin, las innovaciones locales han contribuido a mejorar el desempeo en
algunos estados. Asimismo, algunos programas educativos federales estimulan el
debate sobre cmo mejorar la administracin de los planteles escolares y el
aprovechamiento acadmico. Aun as, el reto reside en garantizar que la mejora en
calidad se convierta en algo sistmico, a fin de evitar empeorar las diferencias
regionales.
En el campo de la salud, los indicadores de resultados como la expectativa de
vidaylamortalidadinfantilhanmejoradodurantelaltimadcada,debidoenparteal
xito de los programas centralizados como el de vacunacin. Sin embargo, la
mortalidad materna no ha mejorado significativamente durante los ltimos 15 aos y
est relacionada estrechamente con la calidad de los servicios de salud. Aunque la
informacinsobrelapoblacinengeneralesamplia,laexistenciadediferentessistemas
pblicos de prestacin de servicios (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSSOportunidades y los
sistemasestatalesdesalud)complicaelestablecimientodeunarelacinentresistemasy
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
49
resultados. 1 Enunanlisislongitudinaldelsistemadesaludbasadoenunamuestrade
seis estados, se encontraron importantes diferencias entre los resultados y los
indicadores de salud entre estados, diferencia que no necesariamente corresponde a la
separacinentreestadosricosypobres.Segundo,enlosestadosdeingresosmediosa
altos,comoBajaCaliforniaSur,JaliscoyTabasco,laevolucindeldesempeoensalud
no ha sido ni igual ni mejor que en el resto del pas. Tercero, estos estados parecen
haber avanzado considerablemente ms en el proceso de descentralizacin, invierten
cantidadesimportantesensussistemasdesalud,yhantenidolacapacidaddereasignar
recursos con relativa eficacia hacia gasto preventivo contra curativo. Un nuevo
programa federal, el Seguro Popular, se encarga de distribuir fondos a los estados con
baseenlaubicacindelospacientesafiliados,ycontribuyeaampliarlacoberturaentre
la poblacin sin seguridad social, as como a reducir el gasto catastrfico (vase
Arredondo,2005yCaptulo4).
Lacoberturadelainfraestructurasocialhamejorado,aunquesiguesiendobaja
paralospobres.ElFAISesunafuenteimportantedefinanciamientoparalainversin
en infraestructura social local en los municipios ms pobres y, en general, se orienta
correctamente en funcin del nivel de marginacin. Sin embargo, la importancia del
FAISenladisponibilidadgeneralderecursosfinancierosmunicipalesvaraporsectory
tamaodemunicipio.LaasignacinsectorialdelasinversionesdelFAIS(aguacontra
vialidadescontramejorasalavivienda)nosecorrelacionageneralmenteconlafaltade
cobertura en ese sector, aunque esta conclusin vara por sector y por estado. Una
explicacinposibleesquelosmunicipiostienendiversasfuentesdefondos,ynosloal
FAIS, para invertir en infraestructura social. Otra explicacin es que los arreglos
institucionalesdelFAIScambianentreunestadoyotro.
Los programas de desarrollo rural orientados hacia la produccin tienen el
potencial de mejorar las oportunidades de ingreso para los pobres. Sin embargo, la
descentralizacindelProgramadeDesarrolloRural,unodelosprogramasdeAlianza,
nohatenidounimpactonotableenlosresultados.Enprimertrmino,elprogramano
estorientadoadecuadamentehacialospobres.Segundo,lasevaluacionescualitativas
muestran un impacto sobre la productividad, pero no en el agregado. Tercero, el
gobiernocentralhaimpuestomuchasrestriccionesyrigidecesalapuestaenmarcha a
nivellocaldelProgramadeDesarrolloRural.
El Cuadro 3.1 resume las principales conclusiones de este captulo en trminos
decobertura,orientacin,calidadyeficiencia(principalmentelaasignacinderecursos
relacionadosconlacalidad).EnelApndice3.1sepresentauncuadroquerelacionalas
fuentes de datos disponibles con dimensiones de desempeo. Sin embargo, se cuenta
conpocainformacinsobreeldesempeodelosprogramasanivelestatalymunicipal;
larecoleccinsistemticadeinformacindebeconsiderarsecomoprioritaria.
LaSSAesttrabajandoenlacompilacindeindicadoresdesaludporinstitucin.Ladependenciaespera
publicarsusavancesenestesentidoafinalesdeesteao.
1
50
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Cuadro3.1
Sector/
Programa
Educacin
bsica
Saludparala
poblacinsin
coberturade
seguridad
social
FAIS
Infraestructu
rasocial
Programade
Desarrollo
Ruralde
Alianzapara
elCampo
I.
ResumenDesempeoSectorial
Cobertura/Orientacin
Lacoberturaeneducacin
primariaescasiuniversal.
Lacoberturaenelprimer
ciclodeeducacin
secundariaesanlimitada
paralospobres.
Dimensindelanlisisdedesempeo
Calidad
Desdeunaperspectiva
internacional,lacalidaddela
educacinesbaja,aligualque
despusdecontrolarelnivelde
ingreso.
Asignacinderecursos
Elgruesodelgastose
distribuyedemanera
inercial:
elaumentoenelgasto
porestudiantereflejalos
incrementosensalarios.
Losresultadosdelas
pruebasnoestn
correlacionadosconel
gastoporestudiante.
Buenapartedelapoblacin, Lasdiferenciasentreresultadose
Elgruesodelgastose
especialmentelospobres,
indicadoressonimportantes,pero distribuyedemanera
siguesinteneraccesoa
nonecesariamenteentrelos
inercial.Sinembargo,el
coberturadeseguridadsocial estadospobresylosricos;tambin gastopercpitadela
yenfrentaaltosgastosde
sondesigualesconrespectoal
poblacinsincobertura
bolsillo.
tiempo.
deseguridadsocialseha
duplicadoenlaltima
dcada.
Elgastopercpitaen
ElFAIStienelaorientacin
Nosecuentacondatospara
correctadeacuerdoconel
evaluarlacalidaddelosproyectos infraestructurasocial
bsicahaaumentadoen
niveldemarginacin.
financiadosmedianteelFAIS.
AunquevariosinformesdelBanco trminosreales.Seestn
asignandorecursosala
Mundial,comoelIPER(2005),
documentanlabajacalidaddelos coberturadelosservicios
socialesbsicos.
serviciosdeinfraestructura.
Elprogramanoest
Sedetectanalgunosefectossobre
Losrecursosestn
orientadoadecuadamente
losresultados,comola
asignndosealosestados
hacialospobres.
productividadylossalarios.Sin
deacuerdoconuna
embargo,noexistennormasclaras complicadafrmulaque
deresultados,porloquetampoco incluyevariables,comoel
secuentaconindicadoresde
PIBagrcola,latierra
eficienciaconcretos.
cultivada,lasuperficie
irrigada,elnmerode
unidadesdeproduccin
ylacontribucinestatal.
EDUCACIN
Laeducacinbsica(primariayprimerciclodesecundaria)esfundamentalpara
el alivio de la pobreza, debido a que la educacin es uno de los principales
determinantesdelingreso.Lafaltadeeducacinosubajacalidadcontribuyenengran
medida a las desigualdades en el ingreso. En Mxico, cerca de 70 por ciento de los
estudiantesdelasescuelaspblicas(92porcientodeltotal)vienedefamiliaspobres.En
2005,losmexicanosmayoresde15aosdeedadtenan,enpromedio,msdeochoaos
de escolaridad, aunque esta cifra oculta grandes variaciones. Por ejemplo, en 2004, el
gradientedelingresoeramuypronunciado:laspersonasentre25y65aosdeedadque
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
51
1984
1992
2000
2002
2004
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Promedio
2.1
2.3
3.0
3.0
3.6
4.1
5.0
6.2
7.2
8.6
6.5
2.2
3.0
3.6
4.2
4.8
5.3
6.0
6.8
8.2
10.8
8.6
2.8
3.7
5.0
5.6
6.2
6.9
7.4
8.3
9.5
12.1
9.3
3.2
4.2
5.0
5.6
6.5
6.8
7.4
8.2
9.8
12.0
8.8
3.7
5.1
5.8
6.1
6.7
7.3
7.8
8.6
10.1
12.6
8.9
Fuente:ClculosdelpersonaldelBancoMundialapartirdelaEncuestaNacionaldeIngresosyGastosde
losHogares,ENIGH.
Asimismo,seobservaunaimportantevariacinenlosaosdeescolaridadentre
regiones.Porejemplo,enalgunosestados,msde60porcientodelapoblacinde15
aosdeedadomsnocuentaconeducacindeprimerciclodesecundaria(Grfica3.1).
Grfica3.1Poblacinmayorde15aosdeedadsinprimerciclodeeducacin
secundaria,2005
Fuente:ClculosdelBancoMundialbasadosenelConteodePoblacinyVivienda2005.
52
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Coberturayorientacin
El sistema mexicano de educacin bsica se ha ampliado considerablemente
desde 1980, como se desprende de la matrcula bruta, que pas de 18 millones a 25
millones de estudiantes entre 1980 y 2005. Mxico ha logrado prcticamente la
educacin primaria universal y la ha ampliado en el primer ciclo de secundaria.
Durante la ltima dcada, el avance en educacin bsica ha sido especialmente
importante en las regiones menos desarrolladas del pas, y las diferencias entre los
estadosricosypobresestnreducindose(Grfica3.2). 2
Grfica3.2
Proporcindecoberturadelaeducacinbsica,poblacinentre3y15
aosdeedad,19912004
90
Porcentaje
85
80
75
70
65
1991
1992
1993
1994
1995
MuyBaja
1996
Baja
1997
1998
Media
1999
Alta
2000
2001
2002
2003
2004
MuyAlta
Nota:Lastendenciassonpromediossimplesdelosestadosagrupadosporsucondicindemarginacin,de
acuerdoconladefinicindeCONAPO2000.
Fuente:EstimacionesdelBancoMundialconbaseendatosdeSEPyCONAPO2000.
En el caso dela Grfica 3.1y la 3.2,se utiliz para losestados el ndice de marginacin para 2000 como
sigue: muy bajo: Distrito Federal, Nuevo Len, Baja California y Coahuila; bajo: Aguascalientes, Baja
CaliforniaSur,Chihuahua,Jalisco,Sonora,Tamaulipas,ColimayEstadodeMxico;medio:QuintanaRoo,
Morelos,Tlaxcala,Durango,QuertaroySinaloa;alto:Nayarit,Guanajuato,Zacatecas,Yucatn,Michoacn,
Tabasco,Campeche,PueblaySanLuisPotos;muyalto:Hidalgo,Veracruz,Oaxaca,GuerreroyChiapas.
2
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
53
Cuadro3.3
Situacindepobreza
Pobrezaextrema
Pobrezamoderada
Nopobres
Total
MatrculaenlaEducacinBsica,2004
Primaria(6a11aos)
Urbana
94.5
96.1
95.1
95.4
Rural
93.8
96.8
95.6
95.3
Nacional
94.1
96.4
95.2
95.4
Primerciclodesecundaria(12a14aos)
Urbana
59.0
74.1
81.9
75.5
Rural
54.0
66.8
84.5
68.2
Nacional
55.9
71.2
82.8
72.3
Nota: La pobreza se calcul utilizando las lneas de pobreza con respecto a alimentacin y activos de
SEDESOL,yelingresocorrientepercpita,empleandoelingresotrimestraldeacuerdoconloreportadopor
el INEGI. Las zonas urbanas son localidades con 15,000 habitantes o ms, empleando la clasificacin del
INEGI.
Fuente:ClculosdelpersonaldelBancoMundialapartirdelaENIGH2004.
Calidad
Elanlisisrigurosode la calidad delaeducacin esalgorelativamentereciente
enMxico,enpartedebidoaquesehadifundidomuypocainformacin.Desde1998,
los investigadores han tenido acceso a pruebas estandarizadas que ha realizado la
Direccin General de Evaluacin de la SEP. Desde entonces, se ha recabado una
cantidad importante de informacin, y se ha desarrollado la capacidad tcnica para
medirelalcancedelaprendizaje.Enlaactualidad,elInstitutoNacionaldeEvaluacin
de la Educacin (INEE) est realizando un estudio que compara los resultados de la
pruebadeEstndaresNacionalesde2000conlosdelapruebade2005,pruebasquese
disearonparasercomparables.Enelfuturocercanosedarnaconocerlosresultados.
La participacin de Mxico, desde la prueba de 2000, en el Programa
Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA, por sus siglas en ingls) de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, proporciona una base
slidaparamedir,establecerumbrales,yevaluarlosdeterminantesdelacalidadenla
educacin.ElPISAofreceunamedidadeaptitudparalectura,matemticasyciencias
paraunamuestrarepresentativaanivelnacionaldeestudiantesde15aosdeedaden
diversos pases. Los estudiantes de Mxico y de otros pases de Amrica Latina se
ubican entre los que presentan los desempeos ms deficientes. En general, los
estudiantes mexicanos tienen un desempeo similar, con excepcin de Uruguay, al de
los estudiantes de otros pases de Amrica Latina de ingresos medios y bajos que
participanenelPISA.
Asimismo, se ha observado poca mejora desde la aplicacin de la primera
prueba del PISA en 2000. Los resultados de este programa en 2003 confirman estos
deficientesresultados. 3 EldesempeodeMxicoempeorenlastresmaterias,aunque
estopodradeberseaquelamatrculaaumentduranteelmismoperiodoencercade5
puntos porcentuales. 4 Aunque Mxico haya resultado con un desempeo deficiente,
LosresultadosdePISApara2005sepresentarnenagostode2006.
DeacuerdoconlaENIGH,lamatrculaenprimerciclodesecundariaparaestudiantesentre12y14aos
deedadaument,anivelnacional,de70porcientoen2002a72porcientoen2004.Enzonasrurales,la
3
4
54
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
estos resultados son poco dispersos en comparacin con los de Brasil y Uruguay. 5 La
Grfica 3.3 presenta resultados para matemticas (aunque la aptitud para lectura y las
cienciasmuestranpatronessimilares).
Grfica3.3
Puntajeenmatemticasydispersinentrepases,2003
Fuente:PISA.
matrculacrecide59a68porciento.Porsuparte,enelsegundociclodeeducacinsecundaria,entrelos
estudiantesde15a17aosdeedadlamatrculaaumentde45porcientoen2002a48porcientoen2004.
5ElniveldeequidadenMxicohasidotemadedebate.AunquelamatrculaenMxicoesmuchomenor
que en Brasil, con muchos de los nios menos aventajados que no asisten a la escuela (OCDE, 2005b), las
simulaciones que utilizan el cambio en matrcula entre PISA 2000 y PISA 2003 indican que, aunque la
dispersin ha aumentado, Mxico sigue en el cuadrante ocupado por pases con desigualdades
relativamente bajas en los puntajes de las evaluaciones, y sin diferencias significativas con Portugal o
Espaa.Losanlisisadicionalesbasadoseneldesempeorelativoporgrupossocioeconmicos,muestran
unavariacinsignificativamentemenorenMxicoqueenArgentinayBrasil(BancoMundial,2000).
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
55
Grfica3.4DesempeoenmatemticasenPISAyPIBpercpita,2003
Fuente:PISA;EdStats.
56
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica3.5
MediasdepuntajesenmatemticasenPISA,porestado,2003
Fuente:PISA.
La Grfica 3.6 muestra los resultados por tipo de sistema escolar, sin controlar
parafactoresrelevantes.Ah semuestra quelatelesecundaria, unode los sistemas de
educacin de mayor crecimiento (alrededor de 20 por ciento) tiene el peor desempeo
por tipo de sistema escolar. Los puntajes en matemticas para los estudiantes de
telesecundariaestn,enpromedio,100puntosabajoalosdeestudiantesdesecundarias
generales,casi150puntosenlecturayalrededorde100puntosenciencia.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
57
Grfica3.6Resultadosdepruebasportipodeescuela,PISA2003
Fuente:BancoMundial,2005b.
58
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica3.7
Ventajaseneldesempeodediferentestiposdeescuelasen
comparacinconlastelesecundarias
Nota:Supervisindeotrosfactoressignificativos.
Fuente:BancoMundial,2005b.
Algunosestados,ricosypobres,(Aguascalientes,Colima 6 ,NuevoLen,Distrito
Federal y Quintana Roo) estn introduciendo innovaciones locales para mejorar su
sistemadeeducacinbsica.Elapndicedeestecaptulomuestrauninventariodelos
arreglosinstitucionalesenlosestadosluegodeladescentralizacin.Losprimeroscuatro
estados quedaron en la zona superior de la escala del PISA, mientras que el ltimo se
sita muy cerca del promedio nacional. Estos estados trabajan para mejorar el
aprovechamiento en el aprendizaje en varios frentes, como el mejoramiento de las
prcticaspedaggicas,laevaluacinylacontratacindemaestros.
En Aguascalientes, las iniciativas comenzadas luego de la descentralizacin
tenanelpropsitodeimpulsarladescentralizacindelaadministracinylapedagoga
anivelregional.Unodelosbeneficiosresidaenaumentarelcontrolsobrelosrecursos
humanos y ganar recursos fiscales (alrededor de 9 por ciento anual) para financiar
iniciativaslocales.Entreestasiniciativasseencuentraunprogramadecapacitacinpara
maestros que contribuy a que 32 por ciento de los maestros estatales aprobaran la
primerapruebanacionalen1996,encomparacinconslo8porcientoaniveldelpas,
laincorporacinde tecnologasde aprendizajeen las escuelas, pruebasa estudiantesy
participacin social. Entre las iniciativas ms recientes se incluyen los esfuerzos para
incorporarlasescuelaslocalesalprogramanacionalEnciclomedia(que,enesencia,esun
programa de libros de texto interactivos), un proyecto financiado a nivel local para
ensear ingls en la escuela primaria (en contraste con el plan de estudios a nivel
nacional,queincorpora elinglsslo enel primer ciclo de educacin secundaria), yla
aplicacindeexmenesamaestrosrecingraduados.
Colimatuvoelmejordesempeo,perosloocupaellugarnmero14entrminosdePIBpercpita.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
59
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
61
Cuadro3.4
Medidasaplicadasporlosestadoscomodeterminantesdel
aprendizajeestudiantil
Factorexplicativo
Sistemaestatalderendicindecuentas
Sistemadeevaluacin(exmenes)
Publicacinderesultados
Retroalimentacindelasescuelas
Completarprocesosydisearestrategiasdeintervencin
Conflictosentreestadoysindicato
Medio
Bajo
Controlandopara:
Participacindelospadres
Descentralizacinalinteriordelestado
Influenciadelsindicatoenelnombramientodemaestros
Caractersticasdelosestudiantes
Entornofamiliar
Incentivoseinsumosenelhogar
Observaciones
Significancia
No
No
No
S
S
S
incl.
incl.
incl.
incl.
incl.
incl.
Coeficiente
13.1
4.6
9.5
12,311
Fuente:lvarez,etal.,2006.
II. SALUD
A lo largo de los ltimos veinte aos, el sector salud ha logrado mejoras
significativas en la situacin de salud de la poblacin, un mayor acceso a servicios
bsicos,yapoyoparalaaplicacindeimportantesmedidasdesaludpblica.Tambin
laexpectativadevidaaumentmsdeochoaos.Lamortalidadinfantilseredujo62
por ciento entre 1980 y 2004, y la vacunacin entre nios pequeos es prcticamente
universal,alcanzando95.4porciento(Grfica3.8;SSA,2005).Durantelaltimadcada,
la tasa de mortalidad entre los nios menores de cinco aos se redujo alrededor de 20
por ciento, y las muertes por diarrea y neumona disminuyeron ms de 70 por ciento
(Banco Mundial, 2004a). Las enfermedades prevenibles mediante vacunas mostraron
una reduccin drstica, al no registrarse casos de polio o difteria desde 1993. Sin
embargo, la mortalidad materna, que se relaciona con la calidad del servicio, ha
continuado en niveles considerables, de acuerdo con normas internacionales (Cuadro
3.5). El Objetivo de Desarrollo del Milenio sobre salud materna propuso reducir la
mortalidadendosterceraspartesentre1990y2015.Sinembargo,conunareduccinde
tan slo 30 por ciento durante los ltimos 15 aos, resulta poco probable que Mxico
logrecumplirestameta.
62
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica3.8Expectativadevidaymortalidad,19902004
50
76
40
74
73
30
72
20
por1,000
EsperanzadeVida
75
71
10
70
MortalidadInfantil
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
1990
69
Fuente:DireccinGeneraldeInformacinenSalud(DGIS),SSA,2006.
Cuadro3.5TasasdemortalidadmaternaenpasesdelaOCDE,principiosde
ladcadade2000(por100,000nacidosvivos)
Australia
Austria
Blgica
Canad
RepblicaCheca
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungra
Islandia
Irlanda
Italia
Japn
PromediosinMxico
4.8
2.6
8.6
7.8
3.2
13.6
5.4
6.5
2.9
6
8.3
0
11.6
2.7
7.3
8.4
Corea
Luxemburgo
Mxico
PasesBajos
NuevaZelanda
Noruega
Polonia
Portugal
RepblicaEslovaca
Espaa
Suecia
Suiza
Turqua
ReinoUnido
EstadosUnidos
DesviacinestndarsinMxico
15
18.6
65.2
9.9
8.8
5.3
5.4
2.5
7.9
4.2
4.4
6.4
49.2
6
9.9
8.8
Fuente:OCDE,2005c.
Las grficas 3.9 y 3.10 ilustran la inequidad del sistema, pues la situacin de
salud de los pobres es mucho ms deficiente que la de los no pobres, y los primeros
enfrentangastoscatastrficosmsaltosyfrecuentes(elgastocatastrficosedefinecomo
30 por ciento del consumo disponible, luego de gastos en alimentos, educacin y
vivienda).
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
63
Grfica3.9Tasasdemortalidadinfantilpormunicipio,2000
Fuente:CONAPO2000.
Grfica3.10Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,
19922004
5
4
3
2
1
0
1992
1994
1996
1998
2000
Fuente:Knaul,Arreola,yMndez,2005.
2002
2004
Coberturayorientacin
A pesar de los avances sustanciales en los indicadores bsicos de salud, el
sistema muestra resultados dbiles para los pobres en cuanto a la salud, la proteccin
financieraylacapacidadderespuesta.Buenapartedelapoblacin,especialmentelos
pobres,siguesinteneraccesoacoberturadeseguridadsocialyenfrentaaltosnivelesde
gastodebolsillo.Adems,lafragmentacininstitucionalreducelaeficaciadelsistema
(Grfica 3.11). Aunque las familias con trabajadores empleados en el mercado formal
pueden beneficiarse de un seguro de salud mediante el IMSS o el ISSSTE, el sector
informal 63 por ciento de la poblacin empleada de acuerdo con la ENIGH 2004
sigue en gran medida sin contar con cobertura de seguridad social. La cobertura que
64
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Millones
35
30
25
20
15
10
5
Asegurados
Estatales
SSAy
Secretaras
IMSS
Oportunidades
Estatales
Sistemas
SEMAR
PEMEX,
SEDENA,y
Seguro
Popular
ISSSTE
IMSS
NoAsegurados
Nota:Algunaspersonasestnafiliadasenmsdeunainstitucin.
Fuente:SSA,2005.
Grfica3.12 Poblacinsincoberturadeseguridadsocial,2005
Fuente:ClculosdelBancoMundialbasadosenelConteodePoblacinyVivienda2005.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
65
nacimiento(Cuadro3.6),yenlosnivelesmsaltosentrminosdemortalidadmaterna.
Noobstante,laevidenciarecienteindicaqueseestcerrandolabrechaenlaesperanza
devidaentreelpromedionacionalycadaunodeesosestados.
Cuadro3.6Esperanzadevidaalnacimiento,19902005
Nacional
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Esperanzadevidamsbaja(excluyendoChiapas,
GuerreroyOaxaca)
1990
71.2
68.7
69.3
68.9
1995
72.7
70.6
71.0
70.9
2000
74.0
72.3
72.5
72.5
2005
75.4
73.9
74.1
74.1
Fuente:DGIS,SSA,2006.
Percepcindecalidadtcnica
Los cuadros 3.7 y 3.8 presentan algunos indicadores de calidad para diferentes
sistemasdesalud.Enalgunosdeellos,comolostiemposdeesperaylapercepcinde
calidadporpartedelospobres,IMSSOportunidadestieneunamejorclasificacinque
los dems sistemas. Cabe apuntar que IMSSOportunidades es distinto tanto en
estructuracomoenfinanciamiento,comosecomentarenelCaptulo4.
Cuadro3.7
Indicadoresdecalidadporsistemadesalud,2003
Indicador
SSA
IMSS
ISSSTE
IMSS
Oportunidades
Otros
Tiempodeesperaparaconsulta
Tiempodeesperapara
emergencia
Porcentajedeusuariossatisfechos
coneltiempodeesperapara
consulta
Porcentajedeusuariossatisfechos
coneltiempodeesperapara
emergencia
28.17
15.23
30.54
18.01
33.75
17.42
15.47
25.96
17.55
22.05
92.1
87.4
90.1
97.4
89.7
87.1
87.2
85.5
94.0
87.0
Fuente:SSA,2005.
66
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Cuadro3.8Percepcindecalidaddelserviciodesaludporprestador,2000
Porcentajedeindividuosquerespondieron
Programa
IMSS
Oportunidades
SSA/Sistemas
estatales
de
salud
Privado
Muybuena
Adecuada
Promedio
Deficiente
Muy
deficiente
Promedioa
muy
deficiente
4.2
76.7
18.5
0.6
...
19.1
4.7
82.4
11.7
1.1
0.1
12.9
10.7
78.4
9.3
1.6
10.9
Fuente:BancoMundial,2004d.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
67
Grfica3.13 Indicadoresdesalud,19902003
MortalidadInfanti
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
MortalidadMaterna
35
30
25
20
15
10
5
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
MorbilidadporDiabetes
700
600
500
400
300
200
100
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Nacional
68
Oaxaca
Hidalgo
Colima
Tabasco
BajaCaliforniaSur
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Jalisco
350
300
250
Agudas
MorbilidadporEnfermedadesRespiratorias
400
200
150
100
50
0
1990 1991 1992
Nacional
Oaxaca
Hidalgo
Colima
Tabasco
Fuente:Arredondo,2005.EstimacionesconbaseendatosdelaSSA.
BajaCaliforniaSur
Jalisco
En1997,JaliscointegrelHospitalCivilalSistemaEstataldeSalud,aumentandorpidamentelosrecursos
desaluddelestado.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
69
Doctorespor1,000habitantes
Grfica3.14 Indicadoresdesaludparaestadosseleccionados,19902001
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Camaspor1,000habitantes
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
90%
80%
80%
1999
2003
40%
2001
40%
1999
50%
1997
50%
2003
60%
2002
60%
70%
2001
70%
2000
RotacinHospitalaria
90%
1995
OcupacinHospitalaria
Nacional
Oaxaca
Hidalgo
Colima
Tabasco
BajaCaliforniaSur
Jalisco
Fuente:Arredondo,2005.EstimacionesconbaseendatosdelaSSA.
70
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
tambin para estados no pobres como Jalisco y Tabasco. De acuerdo con Arredondo
(2005) y un cuadro resumen en el Apndice 3.2, Tabasco, Jalisco y Baja California Sur
hansidocapacesdeavanzarenelprocesodedescentralizacinmsqueotrosestados,
enloquerespectaalaorganizacininstitucional,elmanejofinancieroylaasignacinde
recursos. Sin embargo, su desempeo en salud es deficiente con relacin a su nivel de
ingresoper cpita, encuantoal monto de recursospblicos invertidos en sus sistemas
desaludydelacoordinacindesussistemasdesalud.
Grfica3.15Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,
estadosseleccionados,2003
6
0
BajaCaliforniaS ur
Colima
Hidalgo
Jalisc o
Oaxaca
Tabasc o
Fuente:Arredondo,2005.
LaafiliacinalSeguroPopularsellevaacaboendosetapas.LaasignacindefondosfederalesdelSeguro
Popularhacialosestadosylasaportacionescorrespondientesdeestossedefinenenconjuntoporpartede
los gobiernos federales y estatales por medio de un Acuerdo de Coordinacin. En segundo trmino, las
secretaras de salud de los estados establecen Regmenes Estatales de Proteccin Social en Salud (REPSS)
quesonresponsablesporelfomentodelprogramaylaafiliacindebeneficiarios.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
71
y,conello,ofrecenmsoportunidadesparamejorarlosobjetivosdelSeguroPopular. 9
Las Grficas 3.16 y 3.17 comparan la distribucin del Seguro Popular con la de la
poblacinsincoberturadeseguridadsocial, 10 ladeOportunidadesycon(elusode)los
principalesserviciosdesaludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial(SSA,
IMSSOportunidades, Institutos Nacionales de Salud) y para los asegurados (IMSS,
ISSSTE, PEMEX), obtenidos todos los datos a partir de la ENIGH y con bases
metodolgicas comunes. Por un lado, la afiliacin al Seguro Popular en 2004 fue ms
progresiva (a favor de los pobres) que lo que representa el uso generalizado (sin
orientacin especfica) de los servicios de la SSA y la distribucin de la poblacin sin
cobertura de seguridad social, es decir, la poblacin objetivo de largo plazo del
programa.Porotraparte,elgradoobservadodeprogresividaddelSeguroPopularno
llegaalosniveleslogradosporOportunidadeseIMSSOportunidades.
Grfica3.16 DistribucindebeneficiariosdeserviciosdesaluddelaSSAafiliados
alSeguroPopularyOportunidades,ydelapoblacinnoasegurada
Nota:Losdecilesfamiliaresestnordenadosporingresopercpitanetodetransferencias.
Fuente:ClculosdelpersonaldelBancoMundialapartirdelMdulodeProgramasSocialesdelaENIGH,
2004.
Una iniciativa reciente que est en discusin es la propuesta para afiliar a pacientes de IMSS
OportunidadesconelSeguroPopular(Arredondo,2005).
10Enesteanlisis,unafamiliaseconsideraaseguradasiporlomenosunodesusmiembrosestcubiertopor
cualquieresquemapblicodeseguridadsocialoporunsegurodesaludprivadoynoaseguradoencualquier
otrocaso.
9
72
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica3.17 CoeficientesdeconcentracinparaelSeguroPopularyotrosprogramas
desalud,ylapoblacinnoasegurada
Nota:Enelcasodelosprestadoresdeserviciosdesalud,lasdistribucionespresentadasserefierenalusode
servicios.Lapoblacinestclasificadaporingresopercpitanetodetransferencias.
Fuente:ClculosdelosautoresutilizandoENIGH,2004(incluyendoelMdulodeProgramasSociales)para
Oportunidades, Seguro Popular, SSA y la poblacin no asegurada. Para el resto, Scott (2005), utilizando
ENIGH 2002 (incluyendo el Mdulo de Programas Sociales), excepto IMSSOportunidades e Institutos
Nacionales,queseobtuvierondelaEncuestaNacionaldeSalud(ENSA)2000.
Losgastosfamiliaresensaludsonmsbajos,enpromedio,paralosbeneficiarios
delSeguroPopularqueparaelrestodelapoblacinsincoberturadeseguridadsocialen
trminosabsolutosyrelativos(exceptoparaelsegundoquintil),aunquelasdiferencias
sonprobablementedemasiadoreducidasparaserestadsticamentesignificativasenlos
quintiles ms pobres. 11 Nuevamente, se hace evidente que Oportunidades est
contribuyendoareducirlosgastosdesaluddelasfamilias.Porltimo,existeconstancia
dequelaincidenciadelosgastoscatastrficosensaludesmsbajaentredecilesparalos
beneficiarios del Seguro Popular que para el resto de la poblacin sin cobertura de
seguridadsocial.Paraunanlisisdetallado,conslteseelVolumenII.
DadoquelacoberturadelSeguroPopularanerarelativamentebajaen2004,quelamuestra
11
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
73
INFRAESTRUCTURABSICA
III.
Electricidad
Agua
Piso
Drenaje
Accesoaservicios,19922004
Nacional
1992
2004
92.4
98.7
7.6
1.3
Urbana
1992
2004
98.5
99.5
1.5
0.5
1992
76.2
23.8
2004
95.8
4.2
80.7
90.1
92.2
94.4
50.3
75.6
19.3
9.9
7.8
5.6
49.7
24.4
26.4
55.1
18.5
65.4
38.8
50.9
10.3
91.2
34.1
57.6
8.2
81.6
46.1
48.3
5.7
95.3
5.8
48.4
45.8
22.5
14.3
59.6
26.1
75.7
Nomejorado
6.0
1.5
4.0
1.1
11.3
2.9
Sindrenaje
28.6
7.3
14.4
3.6
66.2
21.5
S
No
Fuentesdeagua
mejoradas
Fuentesdeaguano
mejoradas
Recubiertooterminado
Cemento
Tierra
Mejorado
Rural
Fuente:EstimacionesdelpersonaldelBancoMundialconbaseenlaENIGH.
Grfica3.18 Hogaresconaccesoaaguaentubada,drenajeyelectricidad,2005
Fuente:ClculosdelBancoMundialbasadosenelConteodePoblacinyVivienda2005.
74
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
LacoberturadelainfraestructurabsicaesanlimitadaparalospobresEnlas
zonasruralesen2004,casi48porcientodetodospobresextremosdeMxico(quienes
viven por debajo de la lnea de pobreza alimentaria) viva en casas con piso de tierra.
Asimismo, 37 por ciento no contaba con suministro mejorado de agua y una tercera
parte no tena acceso a corriente elctrica. Por otro lado, en las zonas urbanas en ese
mismoao,19porcientodelospobresextremostenapisodetierraensuhogar,13por
cientonocontabaconaguacorriente,12porcientonotenaaccesoadrenajey,adems,3
porcientovivasinsuministroelctrico. 12
De acuerdo con cifras censales, en 1990, 21 por ciento de la poblacin no tena
accesoafuentesmejoradasdeagua;15aosdespus,lacifraerade11porciento.Enel
casodelaelectricidad,lacoberturacrecide87a97porcientoenelmismoperiodo. 13 A
pesar del avance, siguen presentndose disparidades entre municipios. Como se
muestraenelCuadro3.10,14porcientodelapoblacinenelcuartilmsbajonotiene
electricidady29porcientonotieneaccesoafuentesmejoradasdeagua.Mientrastanto,
slo0.6porcientodelapoblacinenelcuartilmsaltocarecedeelectricidadyslo2.1
porcientonotieneaccesoafuentesmejoradasdeagua.Msdetrescuartaspartesdela
poblacinenelcuartilmsbajovivenenunazonarural,encontrastecon2.8porciento
enelcuartilmsalto.
Cuadro3.10 Accesoaservicios,porgrupodemunicipios,2000
Indicador
Porcentaje de la poblacin sin
electricidad
Porcentaje de la poblacin sin
fuentesdeaguamejoradas
Porcentaje de la poblacin sin
drenaje
Porcentaje de la poblacin que
vive en localidades con menos
de5,000habitantes
Totaldelapoblacin(millones)
Nmerodemunicipios
I(mspobre)
II
III
IV(msrico)
Total
14.0
3.2
1.3
0.6
4.8
28.9
10.0
4.0
2.1
11.2
26.7
9.3
2.5
1.1
9.9
77.0
36.3
8.0
2.8
31.0
24.3
1,553
24.3
669
24.0
132
24.7
56
97.4
2,410
Nota: Los porcentajes estn ponderados por la poblacin en el municipio. Los grupos se definieron de
acuerdoconelniveldemarginacindecadamunicipioen2000.
Fuente: Elaboracin del personal del Banco Mundial con base en informacin de CONAPO a nivel
municipal,2000.
Lafuentemsimportantedefinanciamientodelainfraestructurasociallocalen
losmunicipiospobreseselFISM.En2003,unpromediode58porcientodelainversin
total que se llev a cabo en los municipios fue financiada mediante el FISM, con una
proporcin creciente para los municipios con mayor nivel de marginacin. La
importancia del FISM en los recursos municipales vara por sector y tamao de
EstimacionesdelpersonaldelBancoMundialconbaseenlaENIGH.
ConteodePoblacinyVivienda,2005.
12
13
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
75
1999
2001
2003
Proporcionesponderadas(por
tamaodelFISM)
1999
2001
2003
15.4
8.6
21.6
11.6
5.6
12.0
4.9
4.6
26.8
10.4
4.5
13.3
5.7
5.1
24.4
10.3
4.5
12.9
8.6
24.9
11.6
4.6
10.8
5.4
4.5
27.9
10.8
3.6
11.5
6.1
5.3
26.1
10.4
3.8
13.6
3.4
11.2
3.4
5.6
2,305
12.7
2.6
12.0
3.5
2.0
4.1
2,429
13.0
3.5
11.5
4.0
4.6
2,059
13.0
3.3
10.4
3.6
7.1
2,305
11.6
2.4
12.6
3.0
2.3
5.0
2,429
11.0
4.0
13.5
4.1
4.1
2,059
Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en Encuestas a Presidentes
Municipales2000,2002y2004.
LasasignacionesdelFAISslosecorrelacionanconlasnecesidadesmunicipales
en el sector de agua y electricidad, mientras que no existe correlacin en el
alcantarillado. Luego de evaluar los coeficientes en la media de la muestra, las
diferencias en el nivel de cobertura de la electricidad son notables. La Grfica 3.19
ilustra estos resultados utilizando una regresin lineal. En el caso del agua, las
diferencias no son tan notables, a pesar de observarse una pendiente negativa al
aumentar la cobertura del agua. En el caso del alcantarillado, las diferencias entre
municipios con distintos niveles de cobertura no son significativas. Por ltimo, en el
casodelaelectricidad,losrecursosparecenestarcanalizadosdemaneraadecuadahacia
las necesidades de los municipios. 14 Al incrementarse la cobertura, la proporcin de
Estascifrasilustranlacorrelacinentrenecesidadesyasignaciones.Sinembargo,elinformesectorialque
sepresentaenelVolumenIIincluyeestimadosenlosqueseintroducencontrolesparaelingresomunicipal.
Losresultadossonsimilaresentrminoscualitativos.
14
76
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Nota:LosparmetrosparalasrectassecalcularonconunaregresindeMCOdelasproporcionesasignadas
delFISM,conrespectoalniveldecoberturadecadasector.
Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en encuestas a Presidentes Municipales y
datoscensales.
Muchos otros recursos se estn orientando hacia los municipios para ser
invertidoseninfraestructurasocial.EnelCuadro3.12semuestraquelainversintotal
eninfraestructura(excluyendotelecomunicaciones)ascendia90.6milesdemillonesde
pesos,loqueequivalea1.4puntosporcentualesdelPIBdelpasen2003.Laprincipal
inversin es en electricidad, donde la proporcin de la inversin total fue de 47 por
ciento,seguidaporcaminos,con35porciento,yaguayalcantarilladocon18porciento.
El FAIS participa con 10 por ciento en estas cifras, mientras que el sector privado
contribuye con cerca de 9 por ciento. La participacin del FAIS en electricidad y
caminos no es tan notable, pero es responsable por 29 por ciento de la inversin en el
sectorhidrulico.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
77
Cuadro3.12 Inversineninfraestructurapblica,porsector,excluyendo
telecomunicaciones,2003
MillonesdePesos
Sector
Aguayalcantarillado
Electricidad
Caminos
Puertosy
ferrocarriles
Total
Inversin
privada
Inversinpblica
NoFAIS
Total
FAIS
4,000
7,872
39,921
24,200
4,876
2,341
2,277
16,748
42,262
26,477
3,800
1,330
5,130
7,800
73,323
9,494
90,617
Nota:Sloseincluyerongastoenaguayalcantarillado,electricidadycaminoseneltotaldelFAIS,conbase
enEncuestaaPresidentesMunicipales.
Fuente:EstimacionesdelpersonaldelBancoMundialconbaseenBancoMundial,2005b.
DESARROLLORURAL
78
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
10,000
9,000
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
ALC
Arg
Uru
CR
Chi
Ven
Bra
Cub
Col
RD
Par
Pan
Nic
Mex
Per
Gua
ElSal
Ecu
Hon
Bol
0
Hai
ValorAgregadoAgrcolaperCpit
Grfica3.20ProductividaddeltrabajoagrcolaenpasesdeAmricaLatinay
elCaribe,2002
Nota:Medidoendlaresde1995portrabajador,definidocomovaloragregadoagrcoladivididoentrela
fuerzadetrabajoagrcola.
Fuente:BancoMundial,2005a.
450
400
350
300
250
200
150
100
50
GUA
BOL
ELS
COL
PER
ARG
ALC
BRA
NIC
CRI
DR
MEX
0
CHI
DlaresporTrabajador,19962000
Grfica3.21 Gastopblicoenagriculturaportrabajadoragrcolaenpasesde
AmricaLatinayelCaribe,promedio19962000
Fuente:BancoMundial,2005a.
EnestaseccinseanalizaelprogramaAlianzaparaelCampoy,enparticular,su
Programa de Desarrollo Rural, a fin de comprender el diseo y la operacin de los
programas de desarrollo rural con relacin a la descentralizacin y la pobreza en
Mxico. En primer lugar, Alianza es el programa insignia de la SAGARPA, en
funcionamientodesde1996.Habiendotrascendidogestionespresidenciales,elprograma
tienegrandesprobabilidadesdecontinuarcreciendo.Ensegundolugar,lamayorparte
de los fondos de programas se han descentralizado hacia los estados y algunos otros
(como la mayor parte del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural) se han
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
79
descentralizadohacialosmunicipios. 15 Tercero,elProgramadeDesarrolloRuralesun
esquema con orientacin especfica para favorecer a los pequeos productores y los
habitantes pobres de zonas rurales en general, aunque prestando atencin especial a
zonasmarginadasygruposvulnerables(mujeres,jvenes,ancianos,familiasindgenas
ydiscapacitadosenzonasrurales).Deaquque,elProgramadeDesarrolloRuraltenga
la doble ventaja de estar descentralizado hacia los municipios y orientado hacia los
pobres. Cuarto, Alianza busca la produccin. As, contiene el diseo y complejidad
operativa tpica de los esquemas orientados al fomento de la actividad empresarial
independiente,quetrataensumayoraconbienesprivados.Estosprogramasrequieren
un personal numeroso y comprometido, y un sinnmero de gastos en organizacin,
capacitacin y asistencia tcnica, lo que dificulta su operacin y los hace costosos en
trminos de rubros recurrentes. 16 Por ltimo, la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, por sus siglas en ingls) ha evaluado el
esquemaduranteunaseriedeaos,generandomaterialrelevante. 17
Coberturayorientacin
Alianza no es un programa con un fin especfico, como s lo es el Programa de
DesarrolloRural.Sinembargo,lacrecienteparticipacindeesteProgramadeAlianza
podrahabermejoradosuorientacin(Cuadro3.13).Delosbeneficiariosdelesquema,
47 por ciento vive en municipios considerados de marginacin muy alta o alta (donde
vive49porcientodelapoblacinrural)yunaproporcinsimilardebeneficiariosvive
en municipios de marginacin media o baja (comparada con 39 por ciento de la
poblacin rural). Esto es a pesar de que las reglas de operacin del programa indican
que70porcientodesusfondosadministradosporlosestadosdebendeiralocalidades
dealtaomuyaltamarginacin.Ladistribucindelosfondosesmsregresivaquelade
losbeneficiarios,debidoaquemayoresproporcionesdeestossedirigenamunicipiosde
marginacin baja o muy baja, y una proporcin menor hacia los de alta o muy alta
marginacin.
80
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Cuadro3.13 Distribucindelapoblacinrural,beneficiariosyfondosdelPrograma
deDesarrolloRural,porniveldemarginacindesuzonaderesidencia
Niveldemarginacin
Proporcin
Poblacinrural
Beneficiarios
Fondos
Muyalto
Alto
Medio
Bajo
Muybajo
13.9
6.7
1.7
35.5
40.1
30.2
22.7
23.8
23.3
16.7
23.3
37.1
11.2
6.0
7.8
Nota:Lapoblacinruralsedefinecomoaquellosquevivenenlocalidadesdemenosde5,000habitantes.
Fuente: FAO, 2004 y estimaciones del personal del Banco Mundial con base en datos de CONAPO 2000 y
Szkely,etal.,2005.
LasevaluacionesquelaFAOharealizadodeAlianzadistinguencincotiposde
beneficiarios. La clasificacin se basa en un ndice compuesto por cinco variables:
educacin, valor de los activos, ganado, tierra y (un ndice de) tecnologa. 18 En el
Cuadro3.14semuestranlascaractersticaspromediodelosbeneficiariosdelPrograma
deDesarrolloRural2004.LaFAOconsideraquelostiposIyIIsonproductorespobres,
aunque de acuerdo con los aos promedio de escolaridad pareceran estar en mejor
situacin que los pobres rurales identificados utilizando la ENIGH. Cerca de 80 por
cientodelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRuralpertenecenalostiposIyII,
en comparacin con 56 por ciento de los beneficiarios del programa agrcola, y 34 por
cientodelosbeneficiariosdelprogramaganadero(Grfica3.22).
Cuadro3.14CaractersticasdelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRural,
portipo,2004
Caractersticaspromedio
Beneficiarios(porcentaje)
Edad(aos)
Educacin(aos)
Valordelosactivos(pesos)
Nmero de cabezas de ganado
equivalentes
Equivalente de tierra irrigada
(hectrea)
Niveltecnolgico
II
Tipodebeneficiario
III
IV
Total
37.8
45.2
4.8
1,799
41.9
45.3
6.3
56,557
17.8
45.9
8.9
208,853
2.5
53.9
14.3
662,765
0.0
43.0
19.0
512,000
100.0
45.3
6.5
83,503
5.6
8.3
13.8
28.6
71.0
8.9
0.8
0.2
3.0
0.3
11.1
0.5
33.1
0.6
10.0
0.8
4.6
0.3
Fuente:FAO,2004.
La evaluacin que la FAO realiz de Alianza para 2004 se bas en una muestra de beneficiarios en 30
estados con dos marcos de muestreo, uno para beneficiarios de Alianza en 2002, que incluy a 15,898
productores,yelotroparabeneficiariosdeAlianzaen2004,quecontempla12,109productores.Elprimer
marcodemuestreoseutilizparaestimarelimpactodeesteProgramaen2002.Ambasmuestrasincluyena
beneficiarios de los programas de agricultura, ganadera y desarrollo rural. Las entrevistas se llevaron a
caboentreabrilyjuniode2005.
18
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
81
PorcentajedeBeneficiarios
Grfica3.22 DistribucindebeneficiariosdeAlianzaen2004,porprograma
ytipodebeneficiario
50
40
30
20
10
0
TipoI
TipoII
Agricultura
TipoIII
Ganadera
TipoIV
DesarrolloRural
Fuente:FAO,2004.
TipoV
TodoAlianza
LaGrfica3.23muestraladiferenciaenladistribucindebeneficiariosyfondos.
ElporcentajedefondosasignadosabeneficiariosdetipoIyIIesmenorencomparacin
conelnmerodebeneficiariosenestascategoras,mientrasquelocontrariosecumple
paralostiposIIIyIV.DifcilmenteseencuentranbeneficiariosdetipoVenelPrograma
deDesarrolloRural.
Nosecuentaconinformacinsobreladistribucindebeneficiariosportipoentre
estados, por lo que se desconoce si la orientacin (es decir, la participacin de
beneficiariostipoIyII)esmejorenunosestadosqueenotros.Sinembargo,seesperara
que la permeabilidad fuera ms importante en los estados ricos que en los pobres.
Duranteeltrabajodecampo,seobservqueeltemadelapermeabilidaddelPrograma
deDesarrolloRuralbeneficiaaagricultorescomparativamentemsricos,resultabams
preocupanteparalosoperadoresdelprogramaenelestadodeJalisco(msrico)queen
estadosmspobres,comoGuerreroyVeracruz,probablementeaquesuincidenciafue
mayorenJalisco.
82
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
PorcentajedeBeneficiarios
Grfica3.23 DistribucindelosfondosdelProgramadeDesarrolloRural,
portipodebeneficiario,2004
50
40
30
20
10
0
TipoI
TipoII
TipoIII
Benefic iarios
TipoIV
TipoV
Apoyos
Fuente:FAO,2004.
Porcentaje
Grfica3.24 DistribucindelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRuraly
lapoblacinrural(familias)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
I
II
PoblacionRural
III
Beneficiarios
IV
Apoyos
Fuente: Calculado con base en el informe de evaluacin del Programa de Desarrollo Rural de Alianza y
datosdelaENHRUM.
LaEncuestaNacionaldeHogaresRuralesdeMxico(ENHRUM),tomadaen2002encolaboracinconel
InstitutoNacionaldeEstadstica,GeografaeInformtica(INEGI)yElColegiodeMxico,abarcacercade
1,800hogaresruralesyesrepresentativaanivelnacionalyregional.
19
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
83
Las dos distribuciones difieren. Las familias ms pobres (en el tipo I) no estn
suficientemente representadas en la poblacin de los beneficiarios del Programas de
Desarrollo Rural, mientras que las de los tipos III y IV estn representadas en exceso,
tantoenfuncindelasfamiliascomodelosfondos.Laprobabilidaddequeunafamilia
detipoIseabeneficiariadelProgramadeDesarrolloRuralescincovecesmenorquela
deunafamiliadetipoII,20vecesmenorqueunadetipoIIIymsde50vecesmenor
queladeunafamiliadetipoIV.
Percepcindecalidaddelprograma
Los fondos de Alianza parecen haber tenido impacto en la economa de sus
beneficiarios. Las grficas 3.25 y 3.26 muestran la relacin entre los subsidios a la
inversin de Alianza y el ingreso bruto, el empleo, los activos y la tecnologa de los
beneficiariosdelosprogramasdeagricultura,ganaderaydesarrolloruralde2002.Las
cifrasserelacionanconelperiodoentreelmomentoenquelosbeneficiariosrecibieron
el apoyo de Alianza, durante la segunda parte de 2002, y cuando se les entrevist,
durante el primer semestre de 2005. Las cifras se basan en percepciones de los
beneficiarios(expresadasdurantelasentrevistasdeevaluacin).
Enpromedio,Alianzaparecehabercontribuidoalaexpansindelingresobruto
de los beneficiarios en cerca de 17 por ciento, mucho ms que el empleo, que slo
aument 3 por ciento. 20 Lo anterior result particularmente evidente entre los
beneficiarios del tipo II y tipo III, y mayor en el Programa de Desarrollo Rural que en
otros. El empleo fue mayor para los beneficiarios del tipo I y menor para todas las
demscategorasdebeneficiarios.
Lamayorpartedelimpactoenelingresobruto(76porciento)sedebialcrecimientoenlaproduccin,
luegodeobservarseaumentosenlaescala(73porciento)yenlosrendimientos(27porciento).El24por
cientorestantesedebiamejorasenprecios,luegoderealizarinversionesencomercializacinymejoras
delacalidad.
20
84
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Grfica3.25 Aumentoporcentualenelempleoyelingresobrutopara
losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005
35
30
25
20
15
10
5
IngresoBruto
Todo
Alianza
Rural
Desarrollo
Ganadera
Agricultura
Empleo
TipoV
TipoIV
TipoIII
TipoII
TipoI
Fuente:FAO,2004.
Grfica3.26Aumentoporcentualdeactivosyniveldetecnologapara
losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005
100
80
60
40
20
Tecnologa
Alianza
Todo
Rural
Desarrollo
Ganadera
Agricultura
Activos
TipoV
TipoIV
TipoIII
TipoII
TipoI
Fuente:FAO,2004.
AquseincluyeelvalordelosactivosobtenidosconayudadeAlianzayunaumentoadicionalde43por
cientoenelvalordelosactivosdelosbeneficiariosqueseatribuyealefectodeAlianza.
22Enelcasodelaagricultura,elndicedetecnologaincluyeindicadoresdecalidaddelmaterialdesiembra,
el uso de maquinaria, la disponibilidad y el tipo de irrigacin y el uso de fertilizantes. En el caso del
ganado,elndiceincluyeelementosrelacionadosconlacalidaddelganado,eltipodealimentoutilizadoyla
infraestructura.Elndicefluctaentre0y1.Elimpactosecalculacomoelcambioporcentualenelvalor
delndiceentre2002,antesderecibirelapoyodeAlianza,y2005.
21
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
85
UNRETOCOMNPARALAEVALUACINYLARENDICINDECUENTAS
Calculado dividiendo el monto total de recursos destinados a los tres principales programas
descentralizados de Alianza en 2002, (8.3 miles de millones de pesos), entre el valor promedio por
beneficiariodelosrecursosdeAlianzaparaestosprogramasduranteeseao(50,000pesos).Ambascifras
incluyenlaaportacindeSAGARPA,gobiernosdelosestadosylosbeneficiarios.
23
86
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
87
88
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
APNDICE3.1ANLISISDELDESEMPEODELOSSECTORES
Elsiguientecuadropresentaeldesempeodelos programas y lo relaciona con
lasfuentesdeinformacindisponiblesenesteinforme
Sector/
Programa
Dimensindelanlisisdedesempeo
Cobertura/Orientacin
Calidad
Fuentesde
financiamiento
(Captulo2)
Movilizacinde
recursoslocales
PISA
Matrculanetaenla
FAEB
PEC
Educacin
bsica
CONAFEAGE
FAETA,FAM,
Convenios
(Ramo11)
educacinbsica
Total
Porcondicinde
pobrezayubicacin
Escolaridadpordeciles
Poblacinmayorde15
aosdeedadsinprimer
ciclodeeducacin
secundaria,porestado
Poblacinporinstitucin
deafiliacin
Poblacinnoasegurada
Saludparala
poblacinsin
coberturade
seguridad
social
SSA
porestado
FASSA
DistribucindelSeguro
IMSS
Popular,Oportunidades,
ynoaseguradospor
decil
Coeficientesde
concentracinde
prestadores/programas
deserviciosdesalud
Oportunidades
SeguroPopular
(Ramo12)
Comparaciones
internacionales
Supervisindel
PIB
Aportaciones
Estados,pornivel
demarginacin
Portipodeescuela
Desempeode
diferentestiposde
escuela
telesecundaria
Tendenciasnacionaly
estatalesdeesperanza
devida,mortalidad
infantil,probabilidad
demorirantesdelos
cincoaosdeedad,
mortalidadmaterna
Mortalidadinfantilpor
niveldemarginacin
municipal
Hogarescongastos
excesivosensalud
nivelnacional
Indicadoresde
calidad/atencinpor
prestadordeservicios
Resultadosfinalese
intermediosdegasto
catastrficoparaseis
estados
delosestados
alaeducacin
bsica
Aportaciones
estatalesal
Seguro
Popular
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
89
Sector/
Programa
Fuentesde
financiamiento
(Captulo2)
Dimensindelanlisisdedesempeo
Cobertura/Orientacin
Calidad
Movilizacinde
recursoslocales
AsignacindelFAISpor
sector
Inversinen
FAIS
Infraestructu
rasocial
FAIS
Programade
Desarrollo
Ruralde
Alianzapara
elCampo
FISE
FISM
PEC
Procampo
PET
AlianzaFederal
Desarrollo
Rural
infraestructuraFAIS
contraotros
Hogaresconaccesoa
aguaentubada,drenajey
electricidadporestado
Accesoaservicios,por
niveldemarginacin
municipal
Correlacionesde
asignacionesdelFISM
concobertura
Beneficiariosde
DesarrolloRural,por
tipo
Distribucindela
poblacinrural,
beneficiariosdeAlianza
yfondos,pornivelde
marginacin
Distribucinde
beneficiariosdeAlianza
portipoyprograma
Distribucindefondosy
beneficiariosportipo
Productividaddela
manodeobraagrcola
enALC
Gastopblicopor
trabajadorenALC
Aumentosenel
empleo,elingreso,los
activosylatecnologa
entrebeneficiariosde
Alianzaportipoy
programa
90
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Contribucin
estatala
Alianza
APNDICE3.2SITUACININSTITUCIONALDESPUSDELADESCENTRALIZACIN
CuadroA1.Educacin:Recursosestatales
Estado
Sistemaestatalomaestrospagados
conrecursosestatales
Cuentacon
sistemaestatalde
educacinbsica?
Aguascalientes
BajaCalifornia
BajaCaliforniaSur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
DistritoFederal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
NuevoLen
Oaxaca
Puebla
Quertaro
QuintanaRoo
SanLuisPotos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
no
s
no
no
s
s
s
s
no
s
s
no
no
s
s
no
no
s
s
no
s
no
no
s
s
s
no
no
s
s
s
s
Porcentajede
maestros
pagadoscon
recursos
estatales
3
39
0
10
15
40
10
10
0
25
30
20
0
40
55
10
3
20
41
0
20
0
0
10
29
30
20
10
10
10
25
20
Fuente:Jesslvarez,2006.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
91
CuadroA2.Educacin:Niveldeconflictoentreautoridadysindicato
Estado
Aguascalientes
BajaCalifornia
BajaCaliforniaSur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
DistritoFederal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
NuevoLen
Oaxaca
Puebla
Quertaro
QuintanaRoo
SanLuisPotos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
(1=bajo;2=medio;3=alto)
1
1
2
2
1
1
1
2
1
1
3
2
1
2
3
1
2
1
3
1
1
1
1
1
1
2
1
3
2
1
2
Fuente:Jesslvarez,2006.
92
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
CuadroA3.Educacin:Descentralizacinoficinasregionales
Estado
Funciones
administrativas
descentralizadas
Aguascalientes
BajaCalifornia
BajaCaliforniaSur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
DistritoFederal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
NuevoLen
Oaxaca
Puebla
Quertaro
QuintanaRoo
SanLuisPotos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
s
s
s
no
no
s
s
s
s
s
s
s
s
no
s
s
no
s
s
s
s
s
no
no
s
no
no
no
no
no
no
Sehanpuestoenmarchamedidas
Descentralizacin
administrativasparaaumentarel
defunciones
controldeincidenciasentreelpersonal?
pedaggicas
(conosindescentralizacin)
s
s
no
s
no
no
no
no
s
no
s
no
s
s
s
s
no
no
s
s
no
no
no
no
s
no
s
no
no
no
s
no
no
no
s
s
no
no
no
no
s
s
s
no
no
no
s
no
no
no
s
no
no
no
no
no
no
no
s
no
no
no
Fuente:Jesslvarez,2006.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
93
CuadroA4.Educacin:Autonomaescolar,participacinsocialyevaluacin
Autonomaescolaryparticipacin
social
Evaluacin
(1=baja;2=media;3=alta)
1=nacional;2=esfuerzolocal;
3=informacinderesultados;
4=retroalimentacin
incipiente;5=intervenciones
dediseo
Estado
Aguascalientes
BajaCalifornia
BajaCaliforniaSur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
DistritoFederal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
NuevoLen
Oaxaca
Puebla
Quertaro
QuintanaRoo
SanLuisPotos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Aumentoenla
autonoma
escolar
3
2
1
1
1
1
3
3
1
3
2
1
1
2
1
3
1
3
1
1
3
2
1
2
2
2
2
1
1
3
1
Participacinde
lospadresenlas
escuelas
3
1
2
1
2
2
3
2
2
2
2
2
2
2
1
2
1
3
1
1
2
2
2
2
2
3
2
1
1
1
2
Fuente:Jesslvarez,2006.
94
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
4
4
3
3
2
2
5
5
2
4
1
4
1
1
1
4
2
4
2
1
3
3
2
2
4
1
2
1
2
2
1
CuadroA5.Salud:Fortalezasdegobiernoenseisestadosmexicanos
Fortalezas
Identificaciny
empleodemarcos
legalesyestrategias
dereforma
Participacinenla
tomadedecisionesa
nivellocal
Capacidadde
reasignaciny
manejoderecursosa
nivelestatal
Rendicindecuentas
conparticipacinde
integrantesdel
estadoylos
municipios
Participacinde
todoslosactoresen
elcabildeodenuevas
fuentesde
financiamiento
Mayor
interaccin
entreactoressociales:
proveedores,
usuarios,gobiernosy
ONG
Transparencia en el
manejo
de
programasyrecursos
pblicos
Mecanismos
de
intermediacin para
apoyar
grupos
vulnerables
o
prioritarios
Nivel de acuerdo y
estabilidad poltica
entre actores y sus
interacciones
Baja
California
Sur
Colima
Jalisco
Oaxaca
Hidalgo
Tabasco
++
++
++
++
+++
++
+++
++
++
++
++
+++
+++
+++
++
++
++
+++
+++
Alto=+++
Medio=++
Fuente:Arredondo,2005.
Bajo=+
Ninguno=
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
95
96
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
CAPTULO4
DIMENSIONESINSTITUCIONALESDE
LADESCENTRALIZACINENLAPRESTACIN
DESERVICIOS
Unodelosretosenelmbitodela prestacindeserviciosresideenlograrque
losprestadoresrindancuentasencuantoacalidadyeficiencia,ademsdecontarconlos
recursosylaautoridadadministrativaparadesempeareltrabajodemaneraadecuada.
Larendicindecuentasdebehacerseantequienestomanlasdecisionespolticasyque
realizan la contratacin de los prestadores del servicio (por cuenta y orden de los
contribuyentes), y frente los usuarios del mismo. En todos los sectores estudiados, el
procesodedescentralizacinseharealizadoprincipalmentehacialosgobiernosestatales
y locales. En algunos lugares, creaciones institucionales secundarias o, incluso,
subprogramas paralelos, han buscado generar una participacin ms directa de
ciudadanosyclientes.Lograrqueestasinstitucionesrindancuentashasidounretoen
todas partes. Aunque resulta difcil probarlo de manera definitiva, la evidencia
anecdticaapoyalasuposicindeesteinformeacercadequeunamayortransparenciay
rendicin de cuentas llevar a mejores servicios sociales e infraestructura para los
pobres. Parte del problema ha sido que el gobierno federal ha conservado un papel
preeminenteynohapermitidoqueseapliquebienlaautoridadlocal,comoenelcaso
delaeducacin,enlasnegociacionesconsindicatosnacionalesyelrgidodiseodelos
planes de estudio; en el caso de la salud, la infraestructura social y el desarrollo rural,
influyendo con grandes programas nacionales que dominan sus respectivos sectores.
Estos grandes programas dominan los resultados sectoriales, y dificultan el
discernimientodelimpactodecualquierprogramadecontrollocalycentranlaatencin
delaspersonasenelgobiernofederalcomoelnicoresponsable.Enloscuatrombitos
que se estudian aqu, la variedad de contextos institucionales significa que los riesgos
difierende,porlomenos,cuatroformas.
Primero,difierenlosnivelesgubernamentalesdeimplementacin:losestadosse
hacen cargo de la educacin bsica y de la mayora de los servicios de salud para la
poblacinabierta,mientrasquelosmunicipiosmanejanlainfraestructurasocial(msde
80 por ciento del FAIS) y el Programa de Desarrollo Rural de Alianza, sobre el que se
centraesteinforme.
En segundo lugar, la importancia de los programas dentro de los sectores
mismosvaraampliamente.ElprogramadeeducacinbsicadelaSEP,descentralizado
mediante el FAEB, proporciona educacin bsica a la mayora de los ciudadanos
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
97
mexicanosyrepresentacasieltotaldeservicioseducacinalosqueaccedenlospobres.
Lapoblacinsincoberturadeseguridadsocial,quesetraslapaengranmedidaconlos
pobres,tieneaccesoatresprogramaspblicosdesaludconsideradosaqu.Lossistemas
desegurosconstituyenlamayorafinancieradelsectorsalud,yatiendenapocomsde
lamitaddelapoblacin.ElFAIS/FISMeslafuentemsimportantedefinanciamiento
slo en municipios muy marginados, y pierde relevancia en los municipios de mayor
tamao. Asimismo, en los principales renglones de inversin agua, drenaje y
caminos existen otros programas federales y estatales que son mucho ms
importantes. En el contexto del sector agrcola y la gran variedad de programas
federales,elProgramadeDesarrolloRuralresultamenor.
Tercero, en dos de los sectores (educacin y salud) los prestadores de servicios
estn organizados adecuadamente, y sus sindicatos representan con eficacia sus
intereseseneldiseodepolticasylasoperacionesdelsector.Porejemplo,enelcasode
laeducacinbsica,lossindicatossonparticularmentepoderosos.Noobstante,algunos
estados, han encontrado formas de cooperar con los sindicatos para lograr algunas
reformas.
Cuarto,enunrearelacionada,lostemasacercadelossectoresylosprogramas
embonan de distinta manera en el proceso poltico ms general. En el caso de la
educacin,lostemas de calidad algunas veces formanparte del debate poltico a nivel
nacional,entrminosdelprocesodeaprobacindelpresupuestofederal,ascomoenlos
estadosconsistemasescolaresimportantes,comoNuevoLen.Elsindicatodemaestros
desempeaunpapelactivoenlapolticapartidistanacional.Tambinanivelnacionaly
a partir de la participacin de Mxico en el PISA, se ha convertido en un tema ms
general, acerca del cual opinan todos los candidatos presidenciales actuales. Por otro
lado,lossindicatoscampesinostambintienenpoderpoltico,aunquemenosqueelde
maestros.Noobstante,elProgramadeDesarrolloRuralposiblementenollamamucho
su atencin debido a su reducido tamao con respecto al resto del gasto agrcola. En
cuanto a la salud, la mayor atencin poltica a nivel nacional se dirige al sistema de
seguridadsocial.Anivelestatalseprestamsatencinalosprogramasparalospobres,
en especial si se observa un problema evidente, como un incremento marcado en la
mortalidadinfantilomaterna.ElFAISyelFISMtienenimplicacionespolticasparalas
eleccioneslocalesylasrelacionesentregobiernos,peroseprestapocaatencinpolticaa
losserviciosespecficosquebuscanprestar.
I.
MARCOSDERENDICINDECUENTASADAPTADOSAMXICO
EnelCaptulo1secomentlaelaboracindeunmarcoderendicindecuentas
en el contexto de los ODM de 2004. A fin de adaptar este marco para los sectores
descentralizadosdeMxicoysusprogramasparafinesdeesteestudio,serequierecierto
nivel de desagregacin, con detalles distintos para cada mbito. En primer trmino,
habra que sumar a los gobiernos subnacionales (estatales y municipales) a este
panorama, haciendo que los partidos polticos sean explcitos y, lo que resulta
98
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
importanteenelcasodeMxico,explicandotambinelpapeldelasorganizacionesde
trabajadores (los sindicatos de maestros y trabajadores de la salud). Estas
organizaciones pueden mantener relaciones con partidos polticos, adems de influir
sobreeldiseodelapolticagubernamental,sumandoaellosupapelmstradicionalde
negociacinconempleadoressobrecondicioneslaborales.
As,elcaminolargode larendicindecuentaspartedelprestadordeservicios
haciaelgobiernoy,enltimainstancia,alciudadanocontribuyenteyusuariodelos
servicios (aunque pocas veces en la misma proporcin) y la ruta corta fluye
directamente del prestador de servicios hacia el cliente. La ruta corta debe garantizar
queelprestador de servicios respondadentrodel contexto de la estructura mayor que
dicta la ruta larga. Lo anterior contribuye a garantizar que las personas cumplan las
reglas del juego. Por ejemplo, en las escuelas del PEC hay menos corrupcin, en el
sentido de que los maestros imponen menores pagos extraordinarios. La ruta corta
parece facilitar las comunicaciones en gran medida, aunque la ruta larga participa en
garantizarlacapacidadtcnicadesupervisinyenhacerllegarlarendicindecuentas
alcontribuyente(Fiszbein,2004;BancoMundial,2004c).
Incluso las adaptaciones realizadas a los ODM no logran captar en todo su
alcance las importantes dimensiones institucionales. Por ejemplo, es importante
reconocer la necesidad de preparar y retener personal competente a nivel local, la
necesidad de consolidar programas federales y racionalizar sus regulaciones de forma
queelgobiernolocalpuedateneraccesofcilaellas,aligualquelanecesidaddecrear
vnculos eficaces entre programas federales y entre estos y los programas locales. La
experienciainternacionalmuestravariasposibilidadesparalograrrelacionesadecuadas
de rendicin de cuentas. En el Recuadro 1.1 se resumen las experiencias de Canad y
Alemania. Por su parte, en Mxico la ley tiende ms hacia el estilo de rendicin de
cuentas de Alemania, que regresa hasta los niveles superiores. Sin embargo, la
competencia burocrtica y la voluntad de obedecer a la autoridad, presente en
Alemania, parece estar ausente en Mxico. Como se desprender de los comentarios
sectoriales, algunos gobiernos estatales y municipales estn poniendo en marcha
sistemasconunestiloderendicindecuentaslocalmssimilaralcanadiense.
La inclusin de los gobiernos subnacionales aade un nodo en el lado del
tringulo que corresponde al gobierno y prestador de servicios, pero la rendicin de
cuentas ante los ciudadanos mejorara si su voz se vinculara ms de cerca con los
gobiernossubnacionalesqueconelgobiernonacional,creandoasunarutalargams
corta. Este resulta ser un argumento comn a favor del gobierno descentralizado,
aunquesufuncionamientohavariadoentreestadosysectoresenMxico.
Grindle(2005)realizunestudiodetalladode30municipiosmexicanos,conbase
en una muestra de estados y municipios que resulta til para comprender el proceso
municipaldegobiernoypresupuestacin.Laautoraexploracuatrohiptesisacercade
la forma en que las iniciativas descentralizadas pueden llevar a un mejor gobierno:
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
99
ElSNTEy,enparticularciertasseccioneslocales,amenudosemovilizanconrespectoatemaslaboralesno
relacionadosconlaeducacin(enapoyoaotrossindicatos)aligualquesobretemaspolticosmsgenerales
quetienenunimpactonegativosobrelaprestacindeserviciosdebidoalasinterrupcioneseneltrabajo.
100
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
delSNTEcolaboraronenciertamedida,fueradelmarcopartidista.Entre2002y2004,el
aladelSNTEenelPRIactuconcrecienteindependenciadelrestodelpartidoy,entre
2005 y 2006, la lideresa del sindicato form su propio partido, llevndose consigo del
PRI a muchos maestros. 2 No queda claro el impacto que esto pueda tener en el largo
plazo, pero el fuerte papel poltico del SNTE ha sumado una dimensin nica a su
posicinenlanegociacinsalarialydecondicioneslaborales.ElSNTEnosloesfuerte
porsurepresentacinlaboralypoltica,sinotambinporsupoderdentrodelamisma
SEP.Elsubsecretariooeldirectordepersonalesmiembrodelsindicatoelegidoporlos
lderes del mismo. Asimismo, alrededor de 1.5 por ciento del presupuesto salarial se
transfiereautomticamentealasarcasdelSNTE,sinrendicindecuentasporelusode
estosfondos.Amenudoelsindicatohadominadoalosestados,apesardelpoderlegal
terico de los segundos para administrar las escuelas. La Grfica 4.1 representa las
relaciones que se presentan en el sector, donde los recursos humanos y los salarios se
definen en gran medida por el canal existente entre el sindicato de maestros y el
gobiernofederal.
Grfica4.1Canalesdeinfluenciaenelsectoreducativomexicano
Gobierno
federal
Sindicatode
maestros
Partido
poltico
Gobierno
estatal
Estudiantes/familias
Ciudadanos/electores
Escuelas/
maestros
Influenciapoltica
Impuestos/recursos
Polticassectorialesyprcticasoperativas
(negociacionessalariales)
PECyAGE
ApesardelpeligrodequeunpartidoconbasesdelSNTEpudieraperpetuarelaltoniveldepolitizacin
delsector,porlomenosloharaabiertamente.Elprincipiocentraldelaplataformadelnuevopartidoesla
promesademejorarlaeducacin.Hacerqueelpartidoasumieraabiertamentelaresponsabilidadpoltica
porellogrodeesteobjetivopodramejorarlarendicindecuentasenelsector.
2
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
101
102
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
103
introducidoanivelnacionalporelgobiernofederalen2001.Entrelasiniciativas
ms recientes se incluyen los esfuerzos para incorporar las escuelas locales al
programa nacional Enciclomedia (que, en esencia, es un programa de libros de
textointeractivos),unproyectofinanciadoanivellocalparaensearinglsenla
escuela primaria (en contraste con el plan de estudios a nivel nacional, que
incorporaelinglssloenelprimerciclodeeducacinsecundaria).
Enlocorrespondientealdesempeo,elxitonosehizoesperar.Lospuntajesen
laspruebasaplicadaspasaronde4.1a5.3(sobre10),entre19951996y19961997.
Sin embargo, los puntajes en matemticas descendieron. La matrcula en el
grupodeedadentre5y14aoscrecide90a99porcientoentre1992y1997,
contribuyendoaquelaentidadpasaradel10al4lugargeneralenelpas.La
cobertura en preescolar para los nios de 5 aos de edad ya era universal en
1997,partiendode70porcientoen1992,llevandoalestadoal2lugargeneralen
elpas,contrael17quetenaanteriormente.
Fuente:VolumenII.
AlgunosprogramasfederalescomoOportunidades,CONAFEyelPEChan
eludido los sistemas estatales tradicionales (que an financian los salarios de los
maestros)ysehanacercadoalosciudadanos,lascomunidadesylasescuelasparalograr
reformas mediante el establecimiento de relaciones de rendicin de cuentas entre las
familias/electoresylasescuelasymaestros.Comoesbiensabido,Oportunidadesotorga
unsubsidiodirectoalasfamiliaspobresacondicinquelosniosasistanalaescuela.
Elprogramahatenidoxitoenelsentidodequemotivaalaasistenciaescolarentrelos
pobres,peronofuediseadoparainteractuardirectamenteconellas,comoslohacen
losotrosdosprogramas.
ElPECesunprogramapilotoquetransfierefondosfederalesalascomunidades
que acuerdan cumplir los requisitos del esquema. En este sentido, se requiere la
participacin de tres partes: (a) los administradores de cada escuela, que deben
desarrollaryponerenmarchaunplandemejorasescolaresacincoaos;(b)elestado,
que debe igualar la aportacin federal a razn de 1:3, y (c) la comunidad escolar, que
debeparticiparenelprocesodeplaneacinypuederealizarunacontribucinfinanciera
afinderecibirunsegundosubsidiofederalporelmismomonto. 3 Enestesentido,los
padres de familia tienen un papel fundamental, aunque no realicen contribuciones
financieras. No resulta claro de dnde surge la idea de formar parte del PEC, pero
varios estados aumentan los incentivos a participar mediante fondos para cubrir el
requisito de planeacin y para capacitacin. La innovacin ms fundamental parece
relacionarse con el otorgamiento de una aportacin condicionada al cumplimiento de
pasos para mejorar la participacin de los estados y comunidades, con nfasis en la
rendicin de cuentas a los usuarios. Sin embargo, los fondos adicionales slo pueden
utilizarse para fines no salariales. La intencin ltima del PEC es poner a la escuela
Las contribuciones financieras de la comunidad vienen de una variedad de fuentes: padres de familia,
municipiosyelsectorprivado.
104
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
comocentro,yelfinanciamientosloesunincentivoparaello.Porejemplo,enColima,
uno de los estados ms exitosos, se ha puesto en marcha el PEC sin recibir fondos
federalesadicionales,pueslaentidadestconvencidadelvalordelprograma.
Aunque el PEC funciona sobre y no en lugar de buena parte de la estructura
tradicionaldelaeducacinbsicalossalariosylascondicioneslaboralessenegocian
con el sindicato a nivel nacional, que an rige a los maestros en las escuelas
pertenecientes al PEC, en principio ofrece suficientes incentivos financieros y apoyo
moral para que las escuelas y las comunidades mejoren el funcionamiento de esa
estructura,comosecomentenelCaptulo3.Entrminosgeneraleshademostradosu
buenfuncionamientocomoprogramapiloto,amplindoseamsde10porcientodelas
escuelas. Conforme se ampla, el reto clave residir en mantener la condicionalidad y
enfocarse en evitar convertirse en otro medio rutinario de financiamiento escolar, sin
importar lo que suceda en la escuela misma. 4 Con esta finalidad, el PEC debera
continuar en el Ramo 11 (fondos federales que no se asignan a los estados) y no
mezclarse con el Ramo 33, para evitar desviar fondos de la intencin original del
programa.
El CONAFE, por su parte, se encarga de apoyar el desarrollo de planes de
estudio, material didctico y libros de texto en zonas rurales marginadas. Aunque el
programa en s no altera la estructura institucional tradicional, en la mayora de las
escuelas beneficiarias,un grupo depadres de familia y lderes de lacomunidadrecibe
un subsidio que puede emplear en fines educativos decididos por el grupo. Estos
fondosnosloseubicanenlarutacortadelarendicindecuentas,conlaparticipacin
directa de los usuarios, sino que pueden tener un efecto de derrama al involucrar a la
comunidadenlaescuelayestablecerasunarelacininformaldeevaluacinyrendicin
decuentasparalaactividadeducativa.
Recuadro4.3 Experienciasinternacionalesdeautonomaescolar
Comenzando por Estados Unidos, el Reino Unido, Australia y Canad, se han
puesto en marcha o estn en vas de hacerlo programas para fomentar la
autonomaescolar(olaadministracindesdelaescuela)envariospases,como
HongKong(China),Indonesia,ElSalvador,Nicaragua,Kenya,Kirgystn,Nepal
yParaguay.Estosprogramasrepresentanuncontinuodelosgradosalosquese
delegalatomadedecisionesanivellocal,desdelaautonomalimitada(comoel
PEC de Mxico), hasta programas ms ambiciosos que permiten contratar y
despedir maestros (como el programa Educo, de El Salvador) y esquemas ms
completos que dan control a las escuelas sobre cantidades sustanciales de
recursos (como los de Chicago, Estados Unidos). En ellos se incluyen sistemas
educativos que fomentan la administracin desde la escuela, los presupuestos
escolares, la posibilidad de elegir y el manejo privado y comunitario de las
Por ejemplo, este fue el destino del programa Carrera Magisterial que, a pesar de su adecuado
financiamiento,esevidentequenomejorlacalidaddelosresultados,aunconsiderandosualtocostofiscal.
4
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
105
escuelas(porejemplo,enlosPasesBajos),aligualquepropuestasparapermitir
que los padres establezcan escuelas (por ejemplo, en el Reino Unido, que es
similaralosesquemasdeDinamarcaylosPasesBajos).
Al evaluar los diversos programas se encuentran varios tipos de impacto. El
programa Educo de El Salvador delega la responsabilidad de contratar,
supervisarydespediralosmaestrosalasasociacionesdepadres.Adems,los
padrestambinrecibencapacitacinenadministracinescolarycmoayudara
sus hijos con las tareas escolares. A pesar de la acelerada expansin de las
escuelas Educo, la calidad de la educacin result ser comparable a la de las
escuelastradicionales.Dehecho,seconsiderquelaparticipacindelospadres
fuelaraznprincipaldelxitodeEduco(JimnezySawada,1999).Porsuparte,
el Programa de Escuelas Autnomas de Nicaragua delega la autoridad para
determinar cmo se asigna 100 por ciento de los recursos escolares y para
contratar y despedir a sus directores a consejos escolares (formados por
maestros,estudiantesyunamayoravotantedepadresdefamilia),privilegiodel
quegozanpocosconsejosescolaresenAmricaLatina.Endosevaluacionesse
encontr que el nmero de decisiones tomadas a nivel escolar contribuan a
mejorar los puntajes escolares (King y Ozler, 1998; Ozler, 2001). Diversas
evaluaciones de programas de administracin desde la escuela en Estados
Unidos han encontrado evidencia de una menor desercin y suspensin de
alumnos,perosinimpactoenlospuntajesenexmenes(CollinsyHanson,1991;
TayloryBogotch,1992;South,1991).
Fuente:VolumenII.
III. SALUD
El sector salud en Mxico est ms fragmentado que el de la educacin, con la
mitad de la poblacin y 80 por ciento del gasto pblico dirigido a los programas de
seguridadsocial(IMSS,ISSSTE,PEMEXydems)yunmontoigualmenteconsiderable
de uso proveniente del gasto de bolsillo o de seguros privados que se orienta a
prestadoresdeserviciosdelsectorprivado(algunosdeloscualestambintienenempleo
en el sector pblico). Incluso los pobres gastan montos importantes en servicios de
salud,enespecialensituacionescatastrficas.Deaququelosprogramaspblicosque
se dirigen principalmente hacia los pobres SSA, IMSSOportunidades y el Seguro
Popular sean reducidos, con una porcin creciente del total sectorial. Es importante
recalcarqueestosprogramasseorientanenparticularhacialapoblacinpobre.
SSA
En trminos de recursos financieros y nmero de beneficiarios, la Secretara de
Saludfinanciaelprogramadesaludmsimportanteparalospobres,queoperanenlos
estados.Delmismomodoqueenlaeducacin,elsindicatonacionalnegociasalariosy
condiciones laborales y desempea un papel importante en el trato uno a uno con los
estados. De esta forma, el patrn bsico del sector es similar (su esquema de
106
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
descentralizacinsepresentaenlaGrfica4.2),perocondiferentenfasis.Aunquelas
relaciones laborales son importantes para los programas de la SSA en los estados, son
menosdominantesqueenlaeducacinbsica,pueslosaspectosnosalarialesdelsector
(establecimientos,medicinas)sonmsimportantesenlasaludqueenlaeducacin;esto
ocurre sobre todo porque los trabajadores de la SSA tienen oportunidad de obtener
empleos mejor remunerados en el sector (IMSS, sector privado) y debido a que el
sindicato dominante y ms activo polticamente es el de trabajadores del IMSS. El
sindicatodetrabajadoresdelaSSAnodesempeaunpapelpolticoimportantedebidoa
que(i)lasnegociacionesparaelSeguroPopularqueadministramontosconsiderables
de recursos son locales e independientes; y (ii) los estados tambin contratan por
medio de los organismos pblicos descentralizados, que son independientes del
sindicato. Los resultados en trminos de salud tambin son ms evidentes a nivel
pblicocomolamortalidadinfantil,porejemploquelosdelaeducacin,ytienden
agenerarencabezadosenlaprensay atraerlaatencin depolticos estatales y locales.
Algunosestados,comoJaliscoyTabasco,hanasumidounpapelmsactivoenelmanejo
de la SSA a nivel estatal y dedicar mayores cantidades de sus recursos no etiquetados
(fueradelRamo33)amedidaquehandisminuidolascontribucionesfederales.Enotros
estados, como Baja California, Colima, Hidalgo y Oaxaca, el papel federal ha seguido
siendo importante, adems de registrarse cierto crecimiento en las contribuciones
locales.
Grfica4.2CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSA
Gobierno
Federal
Sindicatode
mdicosy
enfermeros
Gobierno
estatal
Clientes/
ciudadanos/
electores
Hospitales/
clnicas
Influenciapoltica
Impuestos/recursos
Polticasectorialyprcticasoperativas
(negociacionessalariales)
Losarreglosinstitucionalesvaranentreestados,como,porejemplo,elgradoal
queelantiguosistemaestataldesaludsehafusionadoconelsistemafederalizado.En
los lugares donde se contaba con hospitales locales y estatales antes de la
descentralizacin (como Baja California Sur, Jalisco y Tabasco) su combinacin con los
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
107
establecimientosfederalizadoshallevadoalfortalecimientoinstitucional.Porotrolado,
enlosestados donde secontribuyeron recursos propios considerables (fueradel Ramo
33), las secretaras de salud de las entidades han ejercido un mayor control sobre sus
sistemas,incluyendolacontratacinyasignacindelpersonal.Engeneral,elsindicato
nacional de trabajadores de salud negocia los salarios y muchas de las condiciones de
trabajoconelgobiernofederal,por loquelamayoradelasentidadesannocuentan
conlaautoridadnecesariaparaadministraralpersonaldelosserviciosdesalud.
Recuadro4.4 Innovaciones institucionales locales en salud: algunos
estados
Mecanismos de coordinacin entre los niveles federal, estatal y municipal para llegar a
acuerdos dentro del sector pblico, y entre ste y el privado. Se observan algunos
avancesenlapuestaenmarchadelossistemasanualesdeseguimientoparala
renovacin y ajuste de los convenios de administracin de recursos humanose
infraestructuradeacuerdoconlosSistemasEstatalesdeSalud.Estosconvenios
dan lugar a mayores ajustes al modelo de asistencia y en la reasignacin de
recursos.Sinembargo,elgradodeinfluenciadelnivelfederalsobreelmanejo
de recursos y programas de salud sigue siendo alto en aspectos clave del
Programa Nacional de Salud. En el caso de los convenios estatales y
municipales,sehanestablecidoAcuerdosdeAdministracinimplementadospor
regin sanitaria a nivel municipal, ajustados de acuerdo con la demanda por
programas de salud y a la infraestructura existente. Con respecto a las
asociaciones entre el sector pblico y el privado, se han logrado avances en
estados de alta descentralizacin como Jalisco. Algunas entidades estn
intensificando su nivel de participacin en la creacin y puesta en marcha de
instrumentosdecoordinacinparaaumentarladescentralizacin.Ejemplodelo
anterior son los Convenios de Servicios Estatales de Salud, que permiten
coordinar y poner en marcha las actividades de salud financiadas por el sector
pblicoanivelestatal,conserviciosdesaludprestadosporelsectorprivado.De
acuerdo con Arredondo (2005), el Seguro Popular est generando convenios de
administracinycoordinacinconelsectorprivadomedianteelsistemadepago
porevento.Ademsdeloanterior,seestnnegociandoconveniosdeaportacin
conelsectorprivadoparalaprestacindeserviciosdesaludpblicaenlaszonas
dealtamarginacin,quecarecendeinfraestructura.
Los convenios institucionales e intergubernamentales y la responsabilidad
solidaria entre los niveles federal, estatal y municipal. La descentralizacin de
convenios relacionados con el financiamiento de los servicios de salud ha
permitidolograrprogresosimportantesencuantoalaresponsabilidadsolidaria
anivelestataly,enalgunoscasos,inclusoanivelmunicipal.Enefecto,existen
estadosdondeelgobiernolocalesresponsableporentre40y50porcientodelos
gastosensaludy,aunquelacontribucindelosgobiernosmunicipalesnoestan
alta (entre 1 y 2 por ciento), existe evidencia de su responsabilidad financiera.
Cabeapuntarquenoseobservabaevidenciadeestapresenciaantesdeliniciode
la descentralizacin. Asimismo, la cultura de la responsabilidad financiera
solidaria creada con la descentralizacin ha facilitado, en la mayora de los
108
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
SeguroPopular
ElSeguroPopularesunprogramanuevo,quecomenzen2001 5 conlafinalidad
de contribuir a que la poblacin sin cobertura de seguridad social, especialmente los
pobres,tuvieralacapacidaddeenfrentarsituacionesrelacionadasconlasaludyavanzar
hacia un esquema de financiamiento basado en la demanda en el nmero de
beneficiarios,msqueenlaofertadepersonalmdicoysudistribucinaprincipios
de los aos noventa. Los objetivos del programa residen en crear una cultura de
prepago en los servicios de salud, para crear incentivos por el lado de la demanda y
fomentarelpoderdelusuariofrentealosprestadoresdeservicios.Alafecha,sloseha
observadounligerocambioenlaprimerafaseconrespectoalmodelousualdelaSSA.
Elestadorecibemsdinerosiregistraunmayornmerodebeneficiarios,deformaque
cualquier incremento en el financiamiento tiende a seguir la ubicacin de los
beneficiariosenelestado,conloquelasentidadestienenunmotivopararegistrarms
beneficiarios. Es necesario verificar si el usuario ya est registrado en alguno de los
esquemas regulares de aseguramiento (por ejemplo, el IMSS), pero las autoridades no
tienen incentivos para verificar si algn miembro de la familia est afiliado ya en otro
estado, o en realidad cumple los requisitos para no pagar cuota o pagar la cuota
reducida. 6 Sesuponequelasfamiliasdebenrenovarsuregistrocadaaoycomprobar
que cumplen las condiciones necesarias para formar parte del programa. Cuando un
beneficiario queda registrado, ni la seleccin de clnica u hospital, ni la satisfaccin (o
insatisfaccin) con el tratamiento tienen impacto alguno sobre el financiamiento que
recibe el prestador del servicio. De aqu que los usuarios tengan poco poder real o
capacidad para influir sobre los prestadores de servicios como s lo tendran en un
ElSeguroPopularcomenzcomoprogramafederalen2001.En2004,dejdeserloalconvertirseenparte
delosnuevosconveniosdeseguropblicoestablecidosporelSistemadeProteccinSocialenSalud.
6 Los estados argumentan que 90 por ciento de los inscritos forman parte del quintil ms bajo de la
distribucin del ingreso (los pobres extremos), lo que significa que no les cuesta nada registrarse y los
estados no tienen que demostrar haber recibido pago alguno de parte de los beneficiarios. Este sera un
enfoquenotabledeorientacinhacialospobres,muchomejorqueOportunidades.LaENIGH,queesuna
fuentedeinformacinmsobjetiva,muestraunaorientacinmuchomslaxa,puesdeahsedesprendeque
37 por ciento de los beneficiarios del Seguro Popular pertenecen al quintil ms bajo. No obstante, el
programa sigue siendo redistributivo a favor de los pobres. Al parecer, el gobierno federal debe dedicar
algo de esfuerzo a dar seguimiento al cumplimiento de los estados con las reglas para cobro de cuotas y
repartodecostos.
5
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
109
esquemaquereembolsaraalasclnicas,hospitalesomdicossobrelabasedelnmero
de pacientes y tratamientos (Grfica 4.3); los prestadores de servicios tienen incentivos
para mejorarlos desde el momento en que enfrentan el riesgo de que los clientes no
renueven su registro. La ley dicta que el Seguro Popular cambie a una base de
capitacin para 2010 un cambio estructural de gran envergadura en el modelo de
financiamiento de los servicios de salud, lo que dar a los clientes y pacientes una
mayorinfluenciasobrelosprestadoresdeservicios.
Grfica4.3CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSAcon
SeguroPopular
GobiernoFederal
Sindicatosde
mdicosy
enfermeros
Gobierno
Estatal
(2010)
Clientes/
ciudadanos/
votantes
Hospitales/
clnicas
Influencia poltica
Impuestos/recursos
SeguroPopular
Polticasectorialyprcticasoperativas
(negociacionessalariales)
110
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
basestemporales,afinderesponderrpidamentealcrecimientoenlademanda,porlo
quenoestnsujetosalasreglasusualesdeasignacindepersonalquesenegociancon
el sindicato. 7 Esto abre un margen potencialmente importante a partir del cual las
secretaras de salud de los estados y los administradores de establecimientos podran
mejorarlaeficienciaylacalidad.
IMSSOportunidades
Desde los aos ochenta y antes de la descentralizacin de la SSA hacia los
estados, mediante IMSSOportunidades, el gobierno federal ha prestado servicios de
salud en comunidades marginadas rurales y urbanas, empleando instalaciones y
personal del IMSS, pero que no forman parte del sistema central de la institucin. En
contrasteconotrosprogramasdedescentralizacinquesecomentanenesteinforme,ni
losgobiernosestatales,nilosmunicipalesdesempeanunpapelsignificativo,aunquela
administracin est desconcentrada hacia direcciones regionales (que normalmente
abarcanmsdeunestado).Asimismo,elprogramarequieredecomitscomunitarios
que proporcionen algunos insumos laborales (no calificados) para la prestacin de
servicioslocales(Grfica4.4).EnlosobjetivosdeIMSSOportunidadessemencionala
participacin comunitaria para el autocuidado de la salud y, por su cercana, estos
grupos de ciudadanos tienen el potencial de ser un conducto de rendicin de cuentas,
aunquenoexisteunaespecificacinformaldetalfuncin.Algunosestados,comoBaja
California Sur, Colima, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca y Tabasco, muestran que estas
relacionescomunitariasenefectomejoranlatransparencia(VolumenII).
Lostabuladoresseestablecenanivellocal,probablementeenlneacontasasnegociadasconelsindicato,
aunquenosecuentacondatosalrespecto.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
111
Grfica4.4CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:IMSSOportunidades
GobiernoFederal IMSS
SindicatoNacionalde
Trabajadoresdel
SectorSaludSNTSS
Direcciones
Regionales
Clientes/
Ciudadanos/
Votantes
Comunidad
Voluntarios
IMSS
Hospitalesy
Clnicas
Influenciapoltica
Impuestos/Recursos
PolticaSectorialyPrcticasOperativas
(negociacionessalariales)
Afebrerode2006nosehabaregistradouncontactoformalentrelosprestadores
deserviciosdelaSSAyelfinanciamientoyelsistemaIMSSOportunidades,exceptoen
el sentido de que los Comits Estatales de Salud supervisan ambos. Existe una
propuesta oficial para cambiar las reglas, de manera que los usuarios de IMSS
Oportunidades pudieran migrar hacia el Seguro Popular. Debido a que el Seguro
Popular no es un prestador de servicios como tal, esta propuesta podra significar la
transferencia de IMSSOportunidades hacia las instalaciones estatales de la SSA, que
asumiralaobligacindeprestarserviciosyrecibirapartedeldineroquesecanalizaa
IMSSOportunidades. No queda claro si el total del financiamiento de IMSS
Oportunidades (la parte correspondiente al IMSS) pasara a la SSA, como tampoco lo
que sucedera con el personal de IMSSOportunidades y sus establecimientos. Una
formaalternativadefusionarlosconsistiraendaralosusuariosdelSeguroPopularla
opcin de llevar su dinero y necesidades de servicio a instalaciones de IMSS
Oportunidades o a centros estatales de la SSA. Es necesario dejar en claro los
procedimientosparavincularalSeguroPopularconelprogramaIMSSOportunidades.
Elsectorsaludmexicano,queesteinformeanalizasloenparte,estseriamente
fragmentado con varias organizaciones diferentes de prestadores de servicios y
financiamiento de integracin vertical, adems de niveles de fragmentacin geogrfica
entreestados.Estocreaproblemasno slo en trminos dela coordinacin por el lado
gubernamental, sino tambin desde el punto de vista del usuario, para saber dnde
obtener servicios y a quin debe exigirse la rendicin de cuentas. El mismo problema
surge en otros mbitos, en especial en agricultura y desarrollo rural, donde existe una
amplia proliferacin de programas. La fragmentacin aumenta los costos
112
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administrativosydetransaccinyduplicaestablecimientos,sindaralosciudadanosel
beneficio de la opcin, excepto para migrar al sector privado. La alta rotacin en el
mercado laboral y la migracin interna generan muchos resultados posiblemente
confusos.Porejemplo,uncampesinopuedevivirenOaxacayganarselavidapartedel
aotrabajandosupropiedaddedosotreshectreas,paraluegomigrarelrestodelaoa
Sinaloa, donde trabaja como jornalero en la explotacin agrcola de alguien ms. As,
recibeserviciosdesaludpartedelao(enOaxaca)medianteIMSSOportunidadesyotra
parte del ao (en Sinaloa) en el IMSS. Otro campesino del estado fronterizo de
Guerrero,conelmismopatrnmigratorio,recibeserviciosdesaludenelprimerestado
pormediodelprogramaestataldelaSSA(porqueIMSSOportunidadesnooperaah)y
delIMSSen Sinaloa. Unatrabajadora urbanade Tabasco, que migra temporalmentea
unamaquiladoraenChihuahua,recibeserviciosdesaluddelIMSSmientrasestenel
norte,ydelaSSAenTabasco,cuandoregresaasuentidaddeorigen.Enesteentorno,
resulta difcil para los campesinos de Oaxaca y Guerrero y para la trabajadora de
Tabasco(quesonprobablementepobres),entenderculeselorganismogubernamental
responsableporlaprestacindeserviciosdesalud,ymsdifcilanexigirlarendicin
decuentasporposiblesfallas.
Desdeunaperspectivamacro,lafragmentacindelsectorsaludresultaenvarias
brechas y traslapes en la asignacin de responsabilidades y financiamiento y, algunas
veces,enfaltadecorrespondenciaentreamboselementos.Enlostiemposdelgobierno
de un solo partido, el PRI tena la capacidad de mediar en estas diferencias y generar
unasituacincoordinada.Lacomplejidaddelsectorhacrecidoalolargodelaltima
dcadaylacapacidadmediadoradeunsolopartidohadisminuido,aunqueseobservan
casosdemejorasenlacoordinacinenestadosdondeelmismopartidoestalineadoen
losdiversosnivelesdegobierno.
Losconveniosactualesdefinanciamientodelaprestacindeserviciosdesalud
pblica en Mxico son nicos en el sentido de que descansan ampliamente sobre
financiamiento basado en insumos y capacidad y, prcticamente, no utilizan el
financiamiento como herramienta para motivar o recompensar el desempeo. La
integracin entre la parte que financia y los prestadores de servicios obstaculiza la
utilizacin de este tipo de adquisicin activa. La integracin entre financiero y
prestador de servicios, al extenderse no slo a los hospitales, sino tambin a los
prestadoresdeserviciosprimarios,implicaquelabarreraparaaumentarlosincentivos
esmuygrande.Laintegracinnosloimpidepagaralosprestadoresdeserviciospor
sudesempeo,tambinobstaculizalaentradadecompetidores(yaseanprestadoresde
serviciosdeotraredpblicaodeprestadoresprivados).Debidoaqueestaintegracin
fungecomobarreraalaintroduccindelaadquisicinactiva,nosorprendequetantos
estudiosconcuerdenenlanecesidaddesepararalapartequefinanciadelaquepresta
servicios en el sistema mexicano de salud. En el Recuadro 4.6 se describen los
fundamentosdeestosconveniosylaexperienciainternacionalalrespecto.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
113
114
Losserviciospuedenmejoraralvincularlosplanesylasprioridadesconla
asignacin de recursos, por ejemplo, cambiando los recursos hacia
intervenciones ms eficaces en funcin de su costo y entre fronteras de
servicios(comodepacienteshospitalizadosaconsultaexterna).Deaquque
la adquisicin sea una forma alternativa de llevar a cabo algunas medidas
quetradicionalmenteserealizanmedianteplaneacin;
Eldesempeodelosprestadoresdeserviciosmejoraralofrecerpalancasa
los compradores, en forma de incentivos financieros o herramientas de
seguimientoquepuedanutilizarseparaaumentarlacapacidadderespuesta
ylaeficienciadelprestadordeservicios;
Laadministracinsepuededescentralizarylatomadedecisionesdelegarse
al permitir que los prestadores de servicios se centren eficientemente en la
produccindelosserviciosdefinidosporelcomprador;
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115
IV. INFRAESTRUCTURASOCIAL
ComosecomentenelCaptulo2,lafuentemsimportantedefinanciamiento
paraelsuministrolocaldeinfraestructurasocialeselFAIS,que pertenecealRamo33.
116
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La Ley de Coordinacin Fiscal dispone que el FAIS se presupueste a razn de 2.5 por ciento de la
recaudacin federal participable aprobada por el Congreso en la Ley de Ingreso, sin importar las
fluctuacionesdelarecaudacinduranteelaoosuvaloralcierredelejercicio.Delpresupuestototalparael
FAIS,2.2puntosporcentualessedistribuyenalosmunicipiosy0.3porcientoalosestados.
9Losfondostransferidosalosmunicipiossepuedenutilizarparaproyectosrelacionadosconaguapotable,
drenaje, infraestructura urbana (banquetas, mercados) electrificacin rural y en colonias pobres,
infraestructura bsica de salud y educacin, mejoras alavivienda (pisos de cemento,pintado de muros),
caminos rurales e infraestructura productiva rural (irrigacin). Los fondos transferidos a los estados se
utilizan para trabajos y actividades con impacto regional o intermunicipal (Ley de Coordinacin Fiscal,
artculo33).
8
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117
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
EnloscomienzosdelFAISsurgiunacontroversiaimportanteentreelgobiernofederalyalgunosestados
acercadequtantopodalalegislacinestatalalterarlasfrmulasdedistribucinhacialosmunicipiosdela
LeydeCoordinacinFiscaloimponeralgntipodecondicin.Lacontroversianollegalostribunalesyse
resolvimedianteunconvenioqueconsistienqueseobservaranlasfrmulasdelaLeydeCoordinacin
Fiscal,ysepermitiraquelosestadosimpusierancondicionesasusmunicipios.
10
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
119
EnunanlisisdelosconveniosinstitucionalesrelacionadosconelFAISendiez
estados,seencontrquelosgobiernosestatalesestablecenlineamientosoperativospara
el FISM y es probable que casi todos los estados sigan esta prctica de alguna manera
(los detalles se pueden consultar en el Volumen II). Ocho de diez estados han
incorporado reglas operativas o manuales y, en algunos casos ms, han impuesto
restriccionesorequisitosparalaaprobacindeproyectosenelorganismosectorialdel
estado. Todos estos lineamientos requieren considerar la voz de los clientes y las
comunidadesenlaplaneacinyseleccindeproyectosdelFISM(Grfica4.5).Elcanal
principalparaellosonlosConsejosdePlaneacinMunicipal,quesonagrupacionesque
normalmente incluyen representantes comunitarios de cada localidad, del gobierno
municipal y, en algunos casos, de los organismos sectoriales del estado. Los detalles
varanporestadoynoresultaclarosiestosmecanismoscontemplanunarepresentacin
eficientedelapoblacinoenqumedidarepresentanalospobres.Engeneral,lalista
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
detrabajosafinanciarmedianteelFISMseconvieneenelconsejoyesdadaaconocer
por el gobierno municipal antes del inicio del ao calendario. La existencia de
lineamientosoperativosfacilitael usodeestosrecursos.Laexistencia delineamientos
estatales es deseable si busca una mejor aplicacin de la ley. Sin embargo, algunos
lineamientos operativos contradicen o van ms all de la ley federal, por ejemplo, al
permitirelgastoenbecasescolaresoalcondicionarlastransferenciasalosmunicipios,
comoenelcasodePuebla.
Asimismo, en algunos casos, para mejorar la sucesin de inversiones, la
reglamentacinestatalhaincluidolmitesmximosenciertosgastos,afindeestablecer
prioridadesparatrabajosespecficosdeinfraestructuraoparalocalidadesdeterminadas.
Por ejemplo, en Guerrero, los municipios deben gastar por lo menos 10 por ciento del
totaldelfondoenzonasrurales.EnPuebla,losmunicipiosnopuedengastarrecursos
en zonas urbanas hasta que se alcance un objetivo determinado en cuestiones de
cobertura de drenaje (incluyendo zonas rurales), y no pueden pavimentar caminos en
unacomunidadhastaquesehayan realizado los trabajosnecesarios de infraestructura
hidrulica y de drenaje bajo los caminos. En Aguascalientes, las inversiones del FISM
son asignadas entre la cabecera municipal y las localidades de acuerdo con la
distribucin poblacional. En Zacatecas, por su parte, el porcentaje de financiamiento
comunitario vara para trabajos de naturaleza ms pblica, como los parques y las
plazas.
A su vez, estas condiciones locales pueden justificarse plenamente en trminos
econmicos.As,existenleyes,comoenPuebla,querequierenquelosmunicipioslleven
a cabo un proceso de participacin comunitaria y de anlisis costo beneficio a fin de
mejorar la calidad de sus proyectos antes del desembolso de los fondos. Los estados
tambin pueden intentar resolver problemas de coordinacin entre municipios
colindantes; por ejemplo, con respecto a un centro de salud (de modo que tal vez se
construya uno solo con fondos conjuntos, en lugar de dos centros diferentes menos
equipados), aunque se cuenta con poca evidencia de financiamiento del FISM a
proyectosintermunicipales.Tambinpuedeserposiblequelosestadosdeseengenerar
economasdeescalaapartir,porejemplo,deuncaminorural(demodoque,alunirlos
fondos,seconstruyaunomslargoenlugardedossegmentosseparados).O,talvez,
prefieran convencer a un solo municipio para que lleve a cabo un proyecto de mayor
tamaocomolainstalacindeunareddedrenaje,medianteincentivosparahacerlocon
fondosestatalesporelmismomonto.
Aunqueestasintervencionespuedenmejorarlacalidaddelosgastosrealizados
mediante el FISM, pueden tener un costo en el sentido de alejarse del modelo de
descentralizacinapoyadoporlareformade1998,creandooportunidadesparaquelos
estadosejerzansucontrolpolticoalobstaculizarproyectosenmunicipiosdediferentes
partidos polticos o grupos. Asimismo, este nuevo estrato de reglamentacin ha
opacadoanmslasreglasdeljuegoconrespectoalascategorasdegastopermitidas,
losobjetivosgeneralesdelfinanciamientodelainfraestructura(notodaslasinversiones
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
121
Partido
poltico
Gobiernoestatal
Clientes/
ciudadanos/
electores
Municipio=
prestadorde
servicios
InfluenciaPoltica
Impuestos/Recursos
PolticaSectorialyprcticasoperativas
122
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Laleyfederalsloproporcionalineamientosgeneralesparaplanearyponeren
marcha trabajos financiados mediante el FAIS: los gobiernos municipales deberan
fomentar la participacin de las comunidades beneficiadas en la programacin,
implementacin, seguimiento y evaluacin de los mismos. Los estados y municipios
utilizanlosmecanismosdeplaneacinparticipativaconlosquecuentan(silostienen)y,
porello,el gradoal que selogre la participacin de las comunidadesdependemsde
quelossistemasestatalesymunicipalesseanlosadecuadosqueenelsuministroanivel
federal.
Lareglamentacinfederaltambinrequierequelosestadosymunicipiosdena
conocer pblicamente el costo de los trabajos de infraestructura; el monto del FAIS
asignado a cada uno, as como las ubicaciones, los principales beneficiarios y las
caractersticas generales de los trabajos financiados. De igual manera, hacia fines de
cadaao,debeninformaralapoblacinacercadelosresultadosalcanzados,aunqueno
sehadefinidounametodologaparalaevaluacinposterior.Estosrequerimientosnose
han aplicado sistemticamente. Sin embargo, en 2004, SEDESOL gener criterios
generales para reportar el uso de los recursos del FAIS, conjuntamente con un sistema
pararecabarestainformacin.Dadoqueenlamayoradelosestadossehanestablecido
sistemas de informacin para la presupuestacin y control del FISM, la informacin
sobreestefondoanivelestatalesmejorquelaquesereportaalafederacinatravsde
SEDESOL.
V.
DESARROLLORURAL
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
123
convenios,lasautoridadesestatalesymunicipales(y,posiblementetambineldelegado
de SAGARPA en el estado) formalizan la descentralizacin municipal y definen sus
obligaciones respectivas. Los gobiernos municipales pueden aportar fondos de
contrapartida,aunquenoesobligatorio.Cuandolohacen,amenudoesconrecursosdel
FISM.
Elgobiernofederalproporcionacercade80porcientodeldinerogubernamental
yestablecelasreglasdelprograma.Lasreglasincluyenlafrmuladedistribucinpara
lamitaddelfinanciamientoentremunicipios,ylaotramitadserepartedeacuerdocon
lasreglasqueseestablecenencadaestadodemaneraindependiente.Consultandocon
SAGARPA, cada estado decide cunto del financiamiento total de Alianza dedicar al
ProgramadeDesarrolloRural. 11
Existen dos formas de descentralizacin municipal. En ambas, los recursos
asignados a un municipio mediante la frmula de descentralizacin establecen la
restriccin presupuestaria para la aprobacin de las propuestas de financiamiento
presentadas por productores del municipio. En la primera forma, (a) los fondos se
transfierenaunacuentamunicipalseparadaquepertenecealCMDRS;y(b)elciclode
recepcin, revisin y seleccin de solicitudes y la erogacin de los fondos se realizan
totalmenteanivelmunicipal.Enlasegunda,noseabreunacuentaaparte.Sereciben
las propuestas, luego de haber pasado por un proceso de revisin preliminar, y se les
asigna una prioridad en el municipio, pero la seleccin final se lleva a cabo a nivel
estatal en el comit tcnico del fideicomiso de Alianza, que tambin desembolsa los
fondos. La primera manera est limitada a los municipios que satisfacen ciertas
condiciones: (a) la existencia y funcionamiento de un CMDRS; (b) la existencia de un
plan municipal de desarrollo rural, validado por el CMDRS; (c) la existencia de un
departamento de desarrollo rural dentro del gobierno municipal; y (d) la existencia de
unpresupuestoprogramticoparaelaoencurso.Laeficaciadeestavertientedepende
engranmedidadelafortalezadelCMDRSydelgobiernomunicipal.
LosCMDRSsonpartedelacomplejaarquitecturadelaestructuraeconmicay
la ejecucin de las polticas pblicas en zonas rurales establecidas por la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). Esta arquitectura tiene un eje sectorial o de
producto, que consiste de cadenas de oferta y sus organizaciones de gobierno (los
ComitsdeSistemaProducto)yunejeconbasesterritorialesformadoporunsistemade
tres niveles de consejos de desarrollo rural: el municipal, el de distrito, y los consejos
estatales de desarrollo rural (Grfica 4.13). En la cspide del sistema se encuentra el
comit intersecretarial, dirigido por SAGARPA (la Comisin Intersecretarial para el
Desarrollo Rural Sustentable) y el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural
Sustentable, que incluye organizaciones nacionales de productores, organismos
Elmontotransferidoacadaunodelosprogramasdescentralizadosagricultura,ganaderaydesarrollo
ruralesdecididoporelestadoenconjuntoconSAGARPAyseexpresaenelanexotcnicofirmadocada
aoporSAGARPAyelgobiernodelestado.
11
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Grfica4.6.CanalesdeinfluenciadeldesarrolloruralmexicanoelProgramade
DesarrolloRuraldeAlianza
GobiernoFederal
SAGARPA
Asociaciones
campesinas
Gobierno
Estatal
Municipios/
CMDRS
Clientes/
ciudadanos/
electores
Prestadoresde
servicios
privados
Influenciapoltica
Impuestos/Recursos
AsistenciaTcnica
PolticaSectorialyPrcticasOperativas
126
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
intersecretariales. Como resultado de ello, los CMDRS rara vez pueden contar con la
participacin de otros organismos diferentes de SAGARPA y los organismos de
desarrolloruraldelosestados,deaququenopuedancoordinarprogramasoapoyarel
desarrolloruralintegral.En laprctica,usualmente slo implementanun esquema, el
ProgramadeDesarrolloRuraldeAlianza.
Debido a que el presidente municipal, o su representante, normalmente es el
poder ms fuerte en el CMDRS, la implementacin del Programa de Desarrollo Rural
depende de la capacidad de las autoridades municipales, que se encuentran en una
posicin dbil para realizar actividades de desarrollo. La prestacin de servicios y el
desarrollodecentrosurbanossonelcentrodeatencindelaactividadmunicipalynoel
desarrollorural,quenoseincluyeentrelasmuchasfuncionesmunicipaleslistadasenel
artculo115delaConstitucinmexicana.Asimismo,elsistemamexicanodegobiernos
municipalesdetresaos,sinreeleccin,eshostilparalaperspectivadelargoplazoque
requiere el desarrollo rural. El nmero considerable de actividades adicionales que se
requieredelosmunicipiosdeacuerdoconlosnuevosinstrumentosnormativos 12 hasido
establecido sin tomar en cuenta las restricciones, los procedimientos y las rutinas que
establecenlosgobiernosmunicipalesenelplanoadministrativo. 13 Afindeteneracceso
alosfondosdelosnuevosprogramas,losgobiernosmunicipaleshanadaptadolanueva
poltica a sus propias rutinas, en lugar de modificar su conducta para ajustarse a la
nuevapoltica.
Como resultado de estas debilidades, los CMDRS encuentran difcil establecer
prioridadesparalasdemandasdeinversinycontrarrestarelsesgodelosprogramasa
favor de los mejor informados. Tambin muestran una tendencia espontnea a
seleccionarinversionesatomizadasenlugardelasagrupadas,loquelimitalacapacidad
del Programa de Desarrollo Rural para mejorar la productividad, que es el objetivo
centraldeAlianza.
A pesar de sus limitantes, los CMDRS deben ser considerados un avance en el
establecimiento de plataformas de coordinacin pblicoprivadas y en alentar la
participacindelosgobiernosmunicipalesenasuntosdedesarrollorural,incluyendoel
diseodelaagendadedesarrollorural.Adems,sirvencomoforosdediscusindelos
12 Estos instrumentos son la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el Programa Especial Concurrente, las
reglasoperativasdeAlianzalosconveniosfirmadosconlosestados,losestatutosdeloscomitsdistritalesy
losdelosconsejosmunicipales.
13 Merino y Macedo (2005 p. 25) identifican diez nuevas actividades que los municipios deben realizar en
relacin con los nuevos instrumentos normativos. Para llevarlas a cabo, los municipios deben poner en
marcha cinco tareas organizacionales: (1) establecer un cuerpo colectivo de ciudadanos y autoridades
federales,estatalesymunicipalesparatomarparteenlaestrategiadedesarrollorural;(2)contarconunplan
yunpresupuestoconrecursosexclusivamentededicadosalaestrategiadedesarrollorural;(3)designaruna
entidad formal que se haga cargo de las demandas administrativas derivadas de la implementacin de la
estrategiarural;(4)identificarlasorganizacionesdeproductoresyfomentarsuparticipacinenlaestrategia
de desarrollo rural; y (5) establecer procedimientos especficos para manejar las solicitudes de los
productoresconunusointensivodelossistemasdeinformacinyregistro.
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127
PartedeldinerodelosprogramasdescentralizadosdeAlianzaseseparaparafinesdeejecucinnacionaly
secanalizaprincipalmentealsindicatocampesino.
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
capacitacinsistemticayeficazoayudaparaoperarcomoredes.Estosoperadoresde
apiesonprobablementeeleslabnmsdbildelacadenadeimplementacin.
Los mecanismos de racionamiento globales e individuales son importantes
en los esquemas impulsados por la demanda, como el Programa de Desarrollo Rural,
dondegeneralmentelademandaexcedealaofertadefondos.Elracionamientoglobal
opera sobre bases geogrficas, con lmites mximos para estados y municipios y en
funcin de clases de beneficiarios. Para la parte del programa directamente
implementado por los estados, las reglas operativas de Alianza requieren que por lo
menos 70 por ciento de los fondos del Programa de Desarrollo Rural se canalicen a
regiones con ndices de marginacin altos o muy altos, 20 por ciento a grupos
prioritarios (jvenes, mujeres, grupos indgenas, productores de edad avanzada y
habitantesruralesdiscapacitados),35porcientoainversionesencadenasdeproduccin
prioritarias con alta inclusin social, otro 35 por ciento a proyectos propuestos por el
CMDRS y 25 por ciento a productores de bajos ingresos en regiones no marginadas. 15
Las reglas son diferentes en el caso de implementacin municipal. En este caso, los
recursosdisponiblesalestadoseasignandeacuerdoaunafrmulaobjetiva.Segnesta
frmula,50porcientodelosrecursosentodoslosestadossedebenasignardeacuerdoa
criterios de marginalidad municipal y poblacin rural, mientras que el otro 50% se
asigna de acuerdo a criterios establecidos por el gobierno estatal. La distribucin
individual se realiza dentro de lmites geogrficos o de clases de productores e,
idealmente, se lleva a cabo de acuerdo con la calidad de las propuestas, con base en
criterios y procedimientos de evaluacin establecidos. Sin embargo, en la prctica, las
prioridadesnormalmentequedanenlasprimeraspropuestascompletasdeacuerdocon
losrequisitosyconlos anexosnecesarioscuandosepresentalaoportunidad.Deaqu
quelossolicitantesconinformacinadecuadaacercadelmomentoenquesepresentela
oportunidad y el acceso a apoyos para preparar todos los documentos requeridos
tenganunaventajasustancialconrespectoalresto.
LosretrasoseneldesembolsodefondossonunserioproblemaparaelPrograma
deDesarrolloRural,enpartedebidoaqueelgobiernofederalnopublicalasreglasde
Alianza sino hasta marzo, abril o, incluso, mayo, debido a varias razones, y en parte
debidoalalargaduracindelosprocesosrelacionadosconlaimplementacin.Incluso
silasreglassufrenajustesmenores,losoperadoresnopuedenhacersutrabajoantesde
que se den a conocer las nuevas disposiciones, especialmente considerando que los
formatos a utilizar son generalmente parte de las reglas. Despus de esto, los estados
aplicanlargosprocesosconrelacinalarecepcinyevaluacindelaspropuestas.
AunqueelProgramadeDesarrolloRuralesunesquemareducidoconrelacinal
gastogubernamentaltotalendesarrolloagrcolayrural,contieneleccionesvaliosaspara
los programas descentralizados que se centren principalmente en la inversin
productiva en cualquier sector. Lautilizacin de plataformas pblicoprivadas a nivel
Losporcentajessumanmsde100debidoaquelascategorassetraslapan.
15
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129
municipal, distrital y estatal ha generado parte de las condiciones necesarias para una
mejor discusin de la planeacin de la inversin y la agenda de rural local (vase el
Recuadro 4.7 para detalles sobre las diferencias en desempeo estatal). Sin embargo,
existeelproblemadequelasinversionesenagriculturaydesarrolloruralapoyadaspor
elPrograma de DesarrolloRural no se organizan basadas en una estrategia econmica
clara y estn demasiado fragmentadas como para tener un impacto econmico
significativo.Paraquelasinversionesdelprogramalleguenaunamasacrticaytengan
unfuerteimpacto,sedebendisearprogramasregionalesdeinversinestratgicapara
fortalecer las actividades productivas rurales. Estos programas se deben basar en el
potencialqueofrecenlosactivosterritorialesyenlaidentificacindelosprincipalesejes
de desarrollo alrededor de los cuales el apoyo del programa en inversin se debe
agrupar. El mbito municipal es muy pequeo en Mxico, y las administraciones
municipales son muy dbiles y enfocadas en otras actividades para que los consejos
municipalesseanentidadesdegobernabilidadeconmicaefectivascapacesdediseare
implementarlosprogramasdeinversinestratgicarequeridos.Losgobiernosestatales
dividen sus territorios en regiones, que son mbitos ms apropiados para disear
programasdeinversinestratgica.Lamayoradelosconsejosdistritalescreadosporla
LDRS coinciden con estas regiones. Estos consejos podran tomar el liderazgo en el
diseo e implementacin participativos de los programas aglutinadores de desarrollo
rural, y actuar generalmente como entidades de gobernabilidad econmicas para las
zonas rurales de las regiones. Sin embargo, para que puedan asumir este papel, es
necesarioqueserefuercendefuncionariosprofesionales,yquetenganlaautoridadpara
decidirsobrelaasignacindelosrecursosdeinversindelprograma.
Recuadro4.7. Experiencias de los estados en la implementacin de
Alianza
Apesardelasnormasoperativasemitidasdesdeelcentro,existendiferenciasen
la forma en que los programas descentralizados de Alianza operan en los
estados. Estas diferencias dependen de las prioridades de los estados y la
negociacin de stas con SAGARPA. La asignacin de fondos entre los tres
programas descentralizados (el agrcola, el ganadero y el de desarrollo rural)
puedevariar,comoreflejodelaimportanciarelativadelaagriculturacomercial,
lasactividadesganaderasyelsectordepequeasexplotacionesagrcolasenlos
estados. As, por ejemplo, Guerrero asigna 73 por ciento de los recursos
descentralizados al programa de desarrollo rural, Oaxaca 66 por ciento y
Veracruz 57 por ciento, mientras que Baja California y Nuevo Len slo
canalizan16porciento,Sonora21porcientoySinaloa24porciento.
Elgradodeorientacinhacialapobrezatambincambia,debidoalasdiferencias
enporcentajedelprogramadedesarrollorural,elnicoetiquetadodeAlianza,y
por las diferencias en orientacin dentro del programa mismo de desarrollo
rural. Por ejemplo, en 2004, slo 0.6 por ciento de los fondos del programa de
desarrollo rural en Jalisco se canalizaron a municipios de alto nivel de
marginacin y 42 por ciento a municipios de nivel de marginacin bajo y muy
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VI.
CONCLUSIONES
Enlosrenglonesdeeducacinysalud,elretoparalamayoradelosprogramas
(especialmenteponderadosporniveldeimportanciafiscal)resideencrearmecanismos
eficacesparagarantizarlarendicindecuentasporeldesempeo,tantoporlarutacorta
(del prestador del servicio al cliente) como por la ruta larga hacia los gobiernos. Las
noticias ms prometedoras en cuanto al programa de educacin bsica es que algunos
estados han descentralizado su manejo a nivel regional o incluso de la escuela, en
algunos casos. Tambin se observan avances en programas fuera de la corriente
dominante, en especial en el PEC y, en cierta medida, el IMSS. El enfoque del PEC
provienedeexperienciasanivelestataly,deciertomodo,estdiseadoparafomentar
estoentodoelpas,esdecir,laintencinnoestenerelPECencadaescuela,sinoofrecer
experiencias a los estados (y a las escuelas y padres de familia) sobre la utilizacin de
estemodelo.Encuantoalasalud,elSeguroPopularesunpasoadelantehaciaqueel
financiamientosigaalusuario,enlugardeladistribucintradicionalalosprestadores
deservicios.Sinembargo,nohalogradoanelfinanciamientoigualporclienteentre
zonasgeogrficasosistemasdeserviciosdesalud.Alafecha,hacontribuidoareducir
lasdesigualdadesenlaasignacinfederalporbeneficiariosenlosestados.Unavezque
el programa sea completamente operativo en 2010 se deber observar una mayor
igualacin. Por otro lado, IMSSOportunidades cuenta con mecanismos que podran
mejorarlarendicindecuentasantecomunidadesyclientes,peronosehanutilizadode
manera sistemtica. Tal vez si el Seguro Popular se convierte en un vehculo de
financiamientodinmico,comosepretendeenlaley(para2010),podravincularsecon
IMSSOportunidadesparalograrunamejorrendicindecuentasalosclientes.
En el caso de los programas municipales, como el FAIS y el Programa de
Desarrollo Rural de Alianza, existen mecanismos de participacin local por lo menos
hastaelnivelmunicipaly,quizshastaeldecomunidad,conelFISM.Unodelosretos
ser el de garantizar que estos gobiernos tengan la capacidad, la proteccin contra la
corrupcin y la continuidad necesarias para llevar a cabo programas de calidad,
mientras que, a la vez, los pobladores locales obtienen suficiente informacin. No
obstante,inclusoenlosmunicipiosmscapacesseenfrentanrestriccionesestructurales.
Primero, en las zonas marginadas, los municipios tienden a ser demasiado pequeos
parallevaracabociertotipodeinversionesconeficiencia.Segundo,existenconfusiones
apartirdelgrannmerodeprogramas,ensumayorafederalesoconjuntos(federacin
estado), en los mismos sectores. Esto sucede, por ejemplo, en el caso del apoyo
hidrulicoyagrcola,dondelosmunicipiostambintienenlaresponsabilidaddeprestar
los servicios. Tercero, la actitud de otorgar algo a todos en la poltica local mina la
necesidaddeelegirinversionescompetitivasagrupadasalrededordeejesdedesarrollo.
Es posible que la mejor opcin para aumentar la eficiencia de los programas de
desarrollo rural,enespecial de los orientados a la produccin,residaensu delegacin
eficaz hacia los gobiernos de los estados. Esta accin contribuira a superar la
segmentacinyeltraslapamientodeprogramas,facilitaraelajustedelosprogramasa
las diversas necesidades de los estados, apoyara el enfoque en temas de
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APNDICE
NOTASDEAPOYOSOBREDESCENTRALIZACIN
DELGASTOYALIVIODELAPOBREZAENMXICO
I.
INTRODUCCIN
ANTECEDENTES
Entrediciembrede1978,cuandoelpresidenteLpezPortillopromulglaLeyde
Coordinacin Fiscal, hasta diciembre de 1997, cuando el presidente Zedillo promulg
importantes reformas aesta, Mxico experimentcasi20aos de estabilidad aceptable
enlacomprensininstitucionaldelsignificadodecompartirlastareasderecaudacinde
ingresosydistribucindelgastoentreelgobiernofederalylasautoridadesestatalesy
municipales. La piedra angular de esta comprensin era el Sistema Nacional de
CoordinacinFiscal,creadoenelmbitodelaLeydeCoordinacinFiscalydeacuerdo
conelcuallosestadosymunicipioscederanlarecaudacindeunconjuntoacordadode
impuestos, derechos y aprovechamientos federales y en sus propias jurisdicciones, a
cambio de un porcentaje de los ingresos totales obtenidos de estas fuentes (la
recaudacinfederalparticipable).AunquelaLeydeCoordinacinFiscalestablecaque
formar parte del sistema nacional era una medida voluntaria, en la prctica todos los
estadosfirmaronlosconvenioscorrespondientesconlaSecretaradeHaciendayCrdito
Pblico(SHCP),estableciendounsolosistemanacionalunificado. 1
Desdelafirmadelosconvenios,ningnestadohadejadoelsistema,aunquesehanregistradoamenazasal
respecto.Sinembargo,estasamenazasnosonmuycrebles,porqueseraextremadamentedifcilparalos
estadosestablecersuspropiosmecanismosderecaudacinparaloquehoysonimpuestosfederales,adems
deloscostospolticosqueimplicaraparaungobiernoestatal.Tambinexistenpreguntassinrespuestasi
un estado deja el sistema: Tendran que pagar una parte de los costos de la deuda pblica? Se veran
1
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135
beneficiados de los aumentos en el precio del petrleo? La relacin beneficiocosto del sistema actual ha
sidopositivaparalosestados,ymsanenfuncindeloquesecomentamsadelante.
2Debidoaquealgunasfrmulasdependendelaproporcindelapoblacindeunestadoomunicipioenel
agregadonacional,podransurgirdisputas enalgnmomento,enespecialdebidoaqueestainformacin
slo se actualiza cada cinco aos. Este y otros aspectos tcnicos se ignoran en lo que se comenta a
continuacin.
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137
3Enestecontextoderestriccionespresupuestariasinsuficientementedefinidas,labsquedaderentaspodra
tambinsufrirdelasactividadesdegruposprivados.As,losproductoresagrcolaspodran,anteunacada
inesperadaenelpreciointernacionaldeunamercancaenespecial,ocomoresultadodeunacosechamayor
a lo esperado, presionar, por ejemplo a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin(SAGARPA)paraobtenerrecursosdeemergencia,resultandoenadicionesalosconvenios
firmadosconanterioridadporSAGARPAconlosestadosquesufrieronelchoque,oennuevosconvenios.
4Entre1995y 1998,laSHCPintentutilizarestosconveniosparareestructurarlasdeudasdelosestados,
que se haban visto afectadas por la crisis econmica de 1995. En 1999 no se incorporaron recursos en el
presupuestofederalparaestefin,enunintentopordarcredibilidadalaintencindelgobiernofederalpara
mostraralosestadosunarestriccinpresupuestariamsslida.Esteintentofuncionsloenparte.Enel
presupuesto federal de 2000, el Congreso incluy un nuevo programa para transferir recursos no
etiquetados a los estados, adems de las participaciones y las aportaciones del Ramo 33. Sin embargo, se
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dierontresdiferenciasimportantes:primero,ladistribucindefondosalosestadosfuedeterminadaporel
CongresoynoporlaSHCP,comosucedahasta1998,hacindolomstransparente,mientrasquereducael
poderdelaSHCPparanegociarconlosestados;segundo,losmontoseranfijosynopodanincrementarse
durante el ao (lo que no suceda con los convenios anteriores); y tercero, no haba condicionalidad en
trminos de realizar ajustes fiscales o reportar datos fiscales a la SHCP, como suceda con los convenios
entre1995y1998.Deigualmanera,nohaytransparenciaenlafrmula,quehacambiadocadaao.Este
programa contina vigente hoy en el presupuesto federal, el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento
FinancierodelosEstados(PAFEF)ysutamaogeneralesobjetodenegociacionesanualesenelCongreso,
alnoestarcontenidoenLeyalguna,perosenelDecretodePresupuestodecadaao.ElPAFEFgenera
importantes consideraciones en torno a la descentralizacin fiscal, y ms adelante se presentan algunos
comentariosadicionales.
5Unproblemarelacionadosurgecuandolassecretarasnologrannotificaroportunamentealosgobiernos
delosestadosacercadelosrecursosquetienenplaneadogastareneseestado.Si,comosucedeamenudo,
losgobiernosdelosestadoscomprometenporcompletosuspresupuestosaliniciodelejercicio,lafaltade
informacin oportuna puede impedirles contribuir con los requisitos de igualacin de fondos (pari passu),
inclusosiestndispuestosahacerlo.
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139
III.
MOTIVACIONESPARACAMBIAR
Porejemplo,laprestacindeserviciosdesaludgradualmentehapasadodesimplementeaplicarvacunasy
tratarmalescontagiososalacoberturadeenfermedadesdegenerativascomoladiabetes,lahipertensinyel
cncer, que requieren equipos ms complejos, personal ms especializado, y la adquisicin de una gran
cantidad de medicamentos, que deben entregarse en un nmero creciente de ubicaciones;en el casode la
educacin, lasreformas constitucionales ampliaron la educacin bsicade seis aos de escuela primaria a
tresaosadicionalesdesecundaria.
6
140
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
contextoenelquetodosocasitodoslosgobernadores(hasta1989)eranmiembrosdel
mismopartidoqueelpresidente,ademsdecontarconmayoraenambascmarasdel
Congreso (hasta 1997). Las disputas acerca de los recursos entre las secretaras u
organismosfederalesylosgobiernosestatalesymunicipalesseresolvan,enprincipio,
sobrebasestcnicas,peroelPresidentesiempreeraelrbitrode ltimainstanciaenel
caso particular de que un gobernador y una secretara federal no solucionaran el
problemademanerasatisfactoriaparaambos.
A medida que se elega a ms gobernadores de partidos distintos al PRI, este
mecanismoderesolucindedisputassevolvimsabiertamentecontroversial(comoen
elcasodeladisputaentreelgobernadorpanistadeBajaCalifornia,porunaparte,yla
SEP y la SHCP, por otra, sobre el presupuesto de educacin bsica del estado). Al
mismotiempo,ungrannmerodelegisladoresnopristasenelCongresoylacreciente
libertad de prensa cuestionaba tambin los grandes poderes discrecionales del
presidente sobre las asignaciones presupuestarias, incluyendo la distribucin de
recursos a estados y municipios. En algunos casos, se plantearon cuestionamientos
sobre el uso potencial de algunos programas sociales para fines electorales (como el
criterio utilizado por la Secretara de Desarrollo Social, SEDESOL, en el Programa
Nacional de Solidaridad, PRONASOL). Hacia mediados de los 90, ms y ms voces
exigan reglas presupuestarias ms claras incluyendo las relacionadas con la
transferenciaderecursosfederalesaestadosymunicipios. 7
Las elecciones federales de julio de 1997 (a la mitad del periodo sexenal)
marcaron un cambio importante, pues por primera vez en ms de 60 aos ningn
partidopolticoobtuvolamayoraenlaCmaradeDiputadosdelCongreso,dondese
aprueba el segmento del gasto del presupuesto federal (el Presupuesto de Egresos), a
diferencia delaLey de Ingresos,que requiere aprobacintambin del Senado.En ese
punto, confluyeron dos factores: por una parte, la experiencia ganada a partir de los
acuerdos de 1992 y 1996 para descentralizar la educacin bsica y la salud, y el
precedente de 1996 relacionado con la distribucin de dos terceras partes del
presupuesto de PRONASOL mediante una frmula explcita. Todos estos elementos
buscaban, en principio, mejorar la calidad en la prestacin de servicios de educacin
bsica, salud e infraestructura social, respectivamente. Por otra, las demandas de los
gobernadoresnopertenecientesalPRIy,enesepunto,ladeunamayoradediputados
no pristas en la cmara de diputados del Congreso, de mayor transparencia y menor
discrecionalidfad en las relaciones presupuestarias entre los el gobierno federal y los
estatalesymunicipales.8
Tal vez en parte como respuesta a estas observaciones, en 1996 el presidente Zedillo unilateralmente
anunci al Congreso que, a partir del ejercicio de 1997, la SEDESOL distribuira 65% de los recursos de
PRONASOLenelRamo26alosmunicipiospormediodeunafrmulaexplcitabasadaenindicadoresde
pobreza.
8ElCongresotambinnegociotroscambiosalpresupuestofederalrelacionadosconlasreglasdegastoen
casodequeexistieraningresosadicionalesinesperadosylaasignacindeunrubroparaelpoderejecutivo
7
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141
PROPSITOSYNATURALEZADELASAPORTACIONESYDELRAMO33
Desde un punto de vista jurdico, las aportaciones son una figura intermedia
entrelasparticipacionesylosconvenios.Porunaparte,estosrecursospertenecen,en
principio, al gobierno federal, que permite canalizarlos hacia usos especficos, sin
importar las preferencias de los estados y municipios. Asimismo, el gobierno federal
retieneunpoderdeltimainstanciaparasupervisaroauditarsuuso.Porotraparte,los
gobiernos de los estados y municipios tienen el derecho legal de recibir estos recursos
delpresupuestofederalenlasfechasymontosespecificadosenlaLeydeCoordinacin
Fiscal, siempre y cuando los utilicen para los propsitos convenidos,
independientemente de la voluntad del gobierno federal. 9 En principio, las
aportacionessonunvehculopara:
transferirrecursosfederalesaestadosymunicipiosparafinesespecficossobrela
base de frmulas claras y transparentes, independientemente de si son las ms
apropiadasparaelpropsitoencuestin;
delinear con mayor claridad las responsabilidades federales y estatales,
permitiendo que el gobierno federal, en principio, se concentre en temas
normativos, mientras que los de los estados y municipios se concentran en los
operativos:
que no estuviera sujeto a auditora por parte del Congreso, entre otros. En otras palabras, la
descentralizacin de recursos hasta este punto era parte de una inquietud ms amplia asociada con la
distribucindelpoderentreelCongresoyelpoderejecutivoacercadelcontroldelosrecursosfederales.
9 Una consideracin importante generada por las aportaciones se relaciona con la distribucin de riesgos
macroeconmicosentrelostresnivelesdegobierno.Siexistieraunchoquenegativoinesperadoduranteun
ejercicio,laSHCPnopuedeajustarlasaportacioneshaciaabajo,ytodalareduccinpresupuestariadebeser
asumidaporlosprogramasfederales(suponiendoundficitconstante);locontrariosucedeenelcasodelos
choquespositivos.Lasituacinenestesentidodifieredelcasodelasparticipaciones,dondelasvariaciones
en la Recaudacin Federal Participable (en cualquier direccin y de cualquier fuente) se trasladan a los
estados.Serequieremsdiscusinparadeterminarsiestaesunadistribucinadecuadadelriesgo,peroel
temanosetrataaqu.
142
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Para contribuir a este fin, desde 1998, el presupuesto federal incluy el desglose por estados de los
recursosparatodoslosfondosdelRamo33.Deigualimportancia,tambinhizoexplcitaladistribucinde
recursospresupuestadosparaincrementossalarialesduranteelaoparatodoslosempleadosdelgobierno,
incluyendolosdesaludyeducacinbsicacubiertosconrecursosdelRamo33.Loanteriorredujo,perono
eliminlaincertidumbresobreunodelosprincipalescomponentesdelgastodelosestadosduranteelcurso
del ejercicio fiscal, como se destaca ms adelante. De igual modo, la Ley de Coordinacin Fiscal tambin
establecilafechaenlaquesedesembolsaranalgunosdelosrecursosdelRamo33.
10
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143
deauditoraysupervisin.Paracumplirestasfuncionescorrectamente,laslegislaturas
estatales tenan que promulgar nuevas leyes. As, el marco legal de la Ley de
Coordinacin Fiscal en lo relacionado con auditora y supervisin se complementa, en
principio,con32leyesadicionales(31estadosmselDistritoFederal).Estoresultaen
unagranvarianzapotencialenlanaturalezayprofundidaddelprocesodeauditoray
supervisinentrelosestados(aligualqueenlascondicionesimpuestasporlosestados
paratransferirlosrecursosasusmunicipios,comosedescribirmsadelante).
El resultado de la reforma de 1997 a la Ley de Coordinacin Fiscal fue una
frmula
de
descentralizacin
con
tres
ramificaciones
(participaciones+aportaciones+convenios),aunque,comoseamplamsadelante,desde
entoncessehancreadootroscanales.Lostresprincipalesresultadosdeestareformason
los siguientes: (i) el Congreso (poder ejecutivo) tiene ms (menos) poder que en el
pasado; (ii) la incertidumbre se reduce (pero no se elimina) y la transparencia se
incrementa; y (iii) el traslape entre responsabilidades nacionales y subnacionales se
reduceaunque,denuevo,noseelimina.
ResultaimportanteenfatizarquelasreformasalaLeydeCoordinacinFiscalno
sustituyenalasaportacionesporlosconvenios.Lasreformasaadieronlosconvenios,
pero las aportaciones quedaron como el canal de transferencia de recursos hacia los
estadosymunicipios,ademsdelassegundas.Lamagnitudrelativadecadaelemento
es diferente, pues los recursos descentralizados actualmente por las aportaciones son
mucho ms significativos que los operados mediante los convenios. Sin embargo, la
persistencia de los convenios deja abierto un canal paralelo de descentralizacin, con
todaslasventajasylasdesventajasmencionadasantes.Asimismo,enalgunossectores,
las transferencias federales a los estados an son operadas en su totalidad mediante
convenios. En efecto, para secretaras como SAGARPA o la Secretara del Medio
AmbienteyRecursosNaturales(SEMARNAT),losmecanismosparatransferirrecursos
alosestadosymunicipiosnosonmuydistintosenelpresupuestofederalaprobadopara
2006quelosqueexistanen1996,pudiendodecirlomismoparalaComisinNacional
del Agua (CNA). 11 Las aportaciones han contribuido a aumentar la transparencia y
evidenciar una restriccin presupuestaria ms rigurosa en algunos sectores, pero no
entodos.
Cabeapuntarque,desdelaadicindedosfondosdeaportacionesnuevosenlas
reformas aprobadas en diciembre de 1998 a la Ley de Coordinacin Fiscal no se han
registrado otras iniciativas legales para avanzar en el proceso de descentralizacin de
Mxico.Enlugardeello,ademsdecontinuarconlosconvenioscomomecanismode
transferencia entre el ejecutivo federal y los gobiernos estatales y municipales se ha
creado,dehecho,unnuevomecanismosimilaralosconvenios,queeselPAFEF.Este
esquemahasidosometidoavotacinalolargodelosltimossieteaos(20002006)en
Comoresultadodeesto,losestadosannoconocenelmontototalderecursosfederalesquerecibirndel
presupuestofederalenunaodado.
11
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
Otros cambios tambin han afectado la distribucin de recursos federales entre los tres niveles de
gobierno.TalvezelmsimportanteserelacionaconlasfrmulascontenidasenelDecretodePresupuesto
paracompartirlosingresosnopresupuestadosderivadosdeunpreciointernacionaldelpetrleosuperioral
supuestoenlaLeydeIngresosdelaFederacin,decuyosbeneficiosadicionales,unapartesetransfierealos
estados.Enltimainstancia,lapersistenciadelPAFEFyelrepartodelosingresospetrolerosinesperadoses
sloelreflejopresupuestariodeuncambiocontinuoenelequilibriodepoderentreelpoderejecutivoyel
Congresoe,indirectamente,entreelgobiernofederalylosestatales(dadalaparticipacinmsactivadelos
ltimosenlasdiscusionespresupuestariasenelCongreso).
12
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145
los servicios que an quedan por prestar. Por ltimo, en la medida en la que los
sindicatoscontinenoperandodelaformaactual,serdifcilhacerquelosprestadores
de serviciosrindanplenamentecuentas a losgobiernos estatales, conlas implicaciones
evidentesqueellogeneraen trminos de seguimiento e incentivos (como se tratar de
dilucidarenladiscusindelosprrafossiguientes).Esprobablequelasaportacionesy
el Ramo 33 hayan contribuido al progreso de la descentralizacin en Mxico, pero no
sustituyenunaestrategiageneraldefederalismofiscal,modernizacinsindicaloalivio
delapobreza.
V.
PRINCIPALESFONDOSDEAPORTACIONES
Losotrosdosfondossonparaseguridadpblica(paralosestados)yfortalecimientofinanciero(paralos
municipios). El hecho de que el Ramo 33 contenga recursos para propsitos tan diversos contribuye a
reforzarlaideadeque,enesencia,sloesunvehculolegalparatransferir(o,acaso,descentralizar?)los
recursosfederaleshaciagobiernossubnacionalesetiquetadosconunfinespecfico.Porello,losdetallesde
cadafondosonesencialesparadeterminarenqumedidasealcanzaunadescentralizacineficaz.
14 Los recursos federales para educacin bsica aumentaron de manera importante luego de la firma del
Acuerdode1992,enespecialenelcasodelossalariosdelosmaestrosentre1993y1994.ElFAEBnotrajo
consigo incrementos adicionales despus de 1998, aunque reflej la inercia derivada de las disposiciones
salarialesdelAcuerdo,enespeciallorelacionadoconelprogramaCarreraMagisterial.
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Asimismo, debido a que la frmula reproduce las distribuciones del Acuerdo de 1992, no es equitativo
entreestados.
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Ntesetambinquelosestadosnotienenlacapacidaddeinternalizarloscostosdesusmaestrosinclusosi
logran cubrir las aportaciones a la seguridad social, dado que su plan de pensiones con el ISSSTE (el
institutodeseguridadsocialparatrabajadoresdelgobierno)noestcapitalizado.EldficitdelISSSTEest
totalmentecubiertoporelgobiernofederal.
16
148
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proporcindeloscostosdelaeducacinbsicaescubiertadesupropiopresupuesto,las
actitudespuedenserdiferentes.
Estos dos corolarios destacan que el FAEB podra ser considerado como punto
intermedioenunprocesodedescentralizacin,peroesclaroquenoeselpuntofinal,en
especial si los objetivos de la descentralizacin mejoraran la rendicin de cuentas, la
calidad y el desempeo. El FAEB genera beneficios en trminos de transparencia y
estabilidad.Dehecho,esmuyprobablequeseamejorqueelarreglodeconveniosque
loprecedi.Noobstante,elFAEBnotrataconuntemafundamental,quesecentraen
cmo motivar a los maestros para que mejoren la calidad y rindan cuentas a las
autoridadeslocalesenelcontextodeun(poderoso)sindicatonacionaldemaestros.
El FAEB no cuenta tampoco con mecanismos explcitos para fomentar la
participacincomunitariaodelospadresenlaeducacinbsica,aunque,enprincipio,
deberacontribuirafacilitarambos.Estosmecanismosseencuentranenelacuerdode
1992 y en la Ley General de Educacin. Sera til, sin embargo, destacar que
descentralizarlosrecursosalosestadosnodeberainterpretarsecomoelequivalentede
liberar al gobierno federal de sus responsabilidades en educacin bsica. En efecto, la
descentralizacindeoperacioneshacialosestadospodrarequerirelfortalecimientode
la participacin del gobierno federal en tareas que son complementarias a esta
descentralizacin,estableciendomecanismosparafomentarunaparticipacineficazde
los padres y la comunidad; supervisar los resultados; y difundir comparaciones de
desempeo entre estados, entre otras tareas. No debera considerarse la auditora y la
supervisin como cuestin slo de recursos financieros. Esta es una tarea que, en
trminos del FAEB, concierne sobre todo a los estados. Debera tambin incluir
resultados en trminos de impacto y desempeo, y la SEP podra hacerlo de
conformidadconelacuerdode1992ylaLeyGeneraldeEducacin.Enuncontextode
descentralizacin, resulta esencial que esta tarea sea llevada a cabo por el gobierno
central. Las comunidades y los padres por lo menos deberan poder acceder a
informacincrebleacercadeloquesucedeensusescuelas(yenotras)parapermitirles
participareficazmenteenlaeducacindesushijos,inclusosiapenastienenpoderpara
hacercualquiercosamsdadasufaltadecontrolcasitotalsobrelasdecisionesdegasto
olacontratacinodespidodepersonal.
Comosecoment,elFAEB notiene objetivos redistributivos explcitos, aunque
deberatenerlosdeacuerdoconlaLeyGeneraldeEducacin.Sinembargo,desdeuna
perspectiva de alivio de la pobreza resulta esencial comprender que el arreglo
institucionalgeneralparaelfinanciamiento,administracinyoperacindelaeducacin
bsicaquedafueradelalcancedelFAEB.Primero,enelRamo33secuentaconrecursos
adicionales para educacin bsica (en el Fondo de Aportaciones Mltiples, ver ms
adelante). Segundo, y ms importante desde la perspectiva de las necesidades
educativasdelospobres,existenotrosrecursosparaeducacinbsicaenelpresupuesto
de la SEP, en el Ramo 11. Mediante estos programas federales, el gobierno nacional
mantieneunaresponsabilidadexplcitaenelmejoramientodelaeducacinbsicadela
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149
Ntese que, aunque en la actualidad existen elecciones para Jefe de Gobierno (ya no Jefe de
Departamento) y existe un congreso local (la Asamblea General), el Distrito Federal no es legalmente un
estado.
18Desdequelasreformasconstitucionalesentraronenvigor,elDistritoFederalhasidogobernadoporun
partidodiferentedeaqulalquepertenecanlospresidentesZedillo(PRI)yFox(PAN).Estopuedeexplicar
elretraso,aunadoalacomplejidadadministrativaypolticadecualquiermedidadeestanaturalezaenla
capitaldelpas.
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presionespolticasporpartedelDistritoFederalparaserincluidoenelFAEB,yslose
puede especular si se deber a que reciben pocos beneficios de esta inclusin o que
tienenotrosmotivos.
FondodeAportacionesparalosServiciosdeSalud,FASSA
Aligualqueenelcasodelaeducacinbsica,elFASSAsecentraenunacuerdo
de descentralizacin entre los estados y el gobierno federal, firmado en 1996. Este
acuerdo, entre otras cosas, establece las bases administrativas para la transferencia de
responsabilidades operativas en salud, al impulsar a los estados a formar unidades
especializadasparaestefin(losllamadosOrganismosPblicosDescentralizados,OPD),
queadministranlosfondosdelFASSAjuntoconlosrecursosestatalesparalaprestacin
deserviciosdesaludensusjurisdicciones.ElFASSAtransfiererecursosalosestados,
noalosmunicipios,porloquedejalarelacinentreambosencuantoalaprestacinde
serviciosdesaludaniveldelegislacinestatal.
LafrmulaempleadaporelFASSAparadistribuirrecursosalosestadosesmuy
similaralautilizadaporelFAEB,conlanicadiferenciaenlaadicinde,hastalafecha,
un componente cuantitativamente reducido de recursos no relacionados con gastos en
personalqueintentancompensarexplcitamentealosestadosconindicadoresdesalud
inferiores al promedio. A pesar del FASSA, persiste un sindicato nacional de
trabajadores del sector, con el gobierno federal como contraparte principal en las
negociaciones salariales y de prestaciones. Lo anterior genera un conjunto similar de
temas, considerando las diferencias inherentesal caso, con respecto a la incertidumbre
presupuestaria; la combinacin de las aportaciones y las participaciones en el
financiamiento; la rendicin de cuentas; y los incentivos para la participacin de la
comunidadenlamejoradelacalidaddelosservicios.
Desdeelpuntodevistadelapobreza,ydenuevoenparaleloconelcasodela
educacin bsica, el gobierno federal opera programas para mejorar la prestacin de
servicios a los pobres, como mediante el componente de salud de Oportunidades, el
ProgramaIMSSOportunidadesy(porlomenoshastahacepocotiempo)elProgramade
Ampliacin de Cobertura (PAC). Estos programas compensatorios son operados
directamente por las secretaras o los organismos federales, con recursos de la misma
fuente. As, para obtener servicios de salud de calidad se requiere una slida
coordinacin y cooperacin entre las autoridades federales y estatales, adems de una
cercanasupervisinfederal.Lasreglasydisposicionesparafomentarestacooperacin
noseencuentranenlaLeydeCoordinacinFiscal.ComoenelcasodelFAEB,elFASSA
esslounvehculopresupuestarioquepuedefacilitar,peronogarantiza,laeficaciadel
procesodedescentralizacin,enespecialdesdeelpuntodevistadeloshogarespobres.
Sinembargo,seraequivocadopensarqueladescentralizacinensaludenfrente
losmismosretosyproblemasquelaeducacinbsica.Estenoeselcaso,ydehecholos
arreglos presupuestarios y la organizacin institucional son an ms complejos. Para
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151
comprenderesto,resultaesencialdestacarqueenMxicolaresponsabilidaddelEstado
enlaprestacindeserviciosdesaludderivadedosmandatosconstitucionalesdistintos,
por lo que opera a travs de dos canales separados. Por una parte, la proteccin en
salud es un derecho constitucional de todos los mexicanos, sin importar su situacin
laboral.Porotra,laproteccinensaludtambinesunderechoconstitucionalderivado
delalegislacindeseguridadsocial,dadoqueestaprestacinenMxicoincluyenoslo
laspensiones,sinotambinlasalud.Paraprestarserviciosdesaludalosbeneficiarios
de la seguridad social (los empleados del sector formal y sus familias), Mxico cuenta
con dos grandes instituciones federales que prestan estos servicios directamente: el
IMSSyelISSSTE,quefuncionanindependientementedelosOPDdelosestados.Porsu
parte,elIMSSprestaserviciosdesaludenalgunascomunidadesruralesafamiliasque
no son beneficiarias de la seguridad social mediante un programa especial llamado
IMSSOportunidades.19 Mientrasesteprogramaesfinanciadoconingresosfiscalesyno
aportacionesdelaseguridadsocial,comolosrecursosfederalesquesetransfierenalos
estadosmedianteelFASSA,losfondossonerogadosporelIMSS,contratandopersonal
delsindicatodelainstitucin,sininterferenciaporpartedelosestados.
As,existeunasegmentacinen tres vasde la prestacin de servicios de salud
pblica:lasinstitucionesdeseguridadsocialparatrabajadoresdelsectorformal(IMSSe
ISSSTE), los programas federales operados por las instituciones de la seguridad social
para beneficiarios sin cobertura de este esquema (IMSSOportunidades) y las
organizaciones estatales (OPD) tambin para la poblacin sin cobertura de seguridad
social.Asuvez,laprestacindeserviciosdesaludesfinanciadaporaportacionesdela
seguridad social (IMSS e ISSSTE), recursos federales para programas operados por
instituciones de la seguridad social (IMSSOportunidades), recursos federales para
aportaciones mediante el FASSA para los OPD estatales, y las participaciones a nivel
estatalparacomplementarelfinanciamientodelosOPD.
Deigualforma,seraequivocadopensarquelaprestacindeserviciosdesalud
(especialmentedelIMSS)noesrelevantedesdeelpuntodelaliviodelapobreza.Estose
debe a que la seguridad social se define por la situacin laboral, no por el nivel de
ingreso. En especial, cualquier persona con una relacin obreropatronal, de acuerdo
conlalegislacinlaboralmexicana,tienelaobligacindeperteneceralIMSS.Existeun
gran nmero (creciente) de trabajadores pobres en zonas rurales y urbanas que
pertenecenaestacategorayestnafiliadosalIMSS,apesardelaevasinagranescala
que se observa. Los trabajadores de la construccin en zonas urbanas y los jornaleros
agrcolas en las rurales son dos ejemplos relevantes. As, para bien o para mal, el
impactodeladescentralizacindelasaludsobrelospobresatravsdelFASSAesms
IMSSOportunidadesoperaen17de31estados,cubriendoaproximadamentedosmillonesdefamiliaso
alrededor de 10 millones de personas. Como resultado de un esfuerzo truncado de descentralizacin
duranteelgobiernodelpresidenteDelaMadrid,estpresenteenalgunosestadosmuyimportantesdesde
elpuntodevistadelalivioalapobreza(Chiapas,Oaxaca,Veracruz,Michoacn,YucatnySanLusPotos,
pornombraralgunos),peronoentodos(comoGuerrero,GuanajuatoyEstadodeMxico).
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Ademsdelascomplicacionespolticas,tambinexistenimportantesdiferenciaslegales.Elsindicatodel
IMSSpertenecealapartadoAdelArtculo123delaConstitucin,mientrasqueeldelostrabajadoresde
saludpertenecealapartadoB.Estasdiferenciasafectanlosregmenesdepensionesdelostrabajadores,
losmecanismosdenegociacinsalarialyloscostosdelaprestacindeserviciosdesalud.
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puedanlograrseconlaoperacincotidianadelFASSAparaaumentarlacalidaddelos
serviciosdesaludparalospobres.
FondodeAportacionesparaInfraestructuraSocial,FAIS
El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), iniciado por el presidente
Salinas en 1988, era, hacia mediados de los aos noventa, el principal esfuerzo
presupuestario del gobierno federal dirigido a proyectos de infraestructura social para
lospobres.TambinfueelprincipalpredecesordelFAIS.
El PRONASOL enfatiz la slida participacin comunitaria. Para este fin,
SEDESOL estableci contacto directo con las comunidades pobres por medio de los
Comits de Solidaridad, para convenir las prioridades, antes de transferir los recursos
acordadoshacialosgobiernosestatalesomunicipalesmedianteconvenios.Deaquque
uno de los elementos distintivos de PRONASOL fuera la relacin directa entre el
ejecutivo federal y las comunidades, con los gobiernos subnacionales en un papel
secundario.PRONASOLfinanciprincipalmentebienespblicosenformadeproyectos
deinfraestructurafsica,incluyendocaminosrurales,aguaydrenaje,desarrollourbano,
instalaciones educativas y de salud, y proyectos similares. No obstante, parte de los
recursos sededic tambin a programas orientados a desarrollar el capital humano de
lospobres, osubsidiarproyectos productivos privados. 21 En elpresupuestofederal se
asignunrubroespecial(elRamo26),conreglasdeerogacinmuyflexiblesentrminos
delostiposdeproyectosoladistribucingeogrficadefondos.
La ausencia de reglas explcitas para distribuir recursos a los estados y
municipios se remedi en parte en 1996, cuando el presidente Zedillo unilateralmente
decididistribuir65porcientodelosrecursosdelRamo26alosmunicipios,mediante
una frmula basada en el nivel de pobreza. Esto gener mayor transparencia, aunque
losrecursosaneranerogadosporlaSEDESOL.Dosaosmstarde,conlasreformas
de 1998 a la Ley de Coordinacin Fiscal y la creacin del FAIS, se tomaron tres pasos
adicionales hacia una mayor descentralizacin: en primer lugar, se sujetaron a la
RecaudacinFederalParticipable,generandomsestabilidad.Dos,laparticipacinde
SEDESOL en la seleccin y ejecucin de proyectos se suspendi, ya que, dentro del
Ramo33,estasdecisioneseran tomadas por estados ymunicipios.Tercero, se incluy
un calendario especfico de desembolso de fondos en la Ley de Coordinacin Fiscal,
dando a los estados y municipios la certidumbre de que los recursos presupuestados
llegaran a ellos en montos iguales durante los primeros diez aos de cada ejercicio
fiscal.
NiosenSolidaridadyCrditoalaPalabrasonejemplosdecadauno.NiosenSolidaridadotorgabaun
subsidioenespecieparaelconsumo(unacanastadealimentos)yunabecaalosniosdefamiliaspobres
que asistan a la escuela primaria. El programa fue un precedente importante de Progresa (hoy
Oportunidades) y sus recursos fueron finalmente absorbidos por ste. Por su parte, Crdito a la Palabra
otorgabapequeoscrditosaagricultorespobressincolateral.
21
154
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
ElFAISsediferenciademanerasustancialdelFAEBoelFASSAendosaspectos.
Primero,elFAISnoestuvoprecedidoporningnAcuerdodescentralizadorconestados
omunicipios.ElPRONASOLfuecreadopordecretopresidencialen1988;msadelante,
lamayorpartedesusfondossedistribuyalosgobiernossubnacionalesmedianteuna
frmula explcita, luego de otro decreto presidencial emitido en 1996. Fue entonces
cuandoelCongresolotransformenelFAISconlasreformasalaLeydeCoordinacin
Fiscalde1998,enunprocesosinintervencindesindicatosymuypocaparticipacinde
los gobernadores de los estados. Segundo, los recursos del FAIS no estn atados a
salarios,comoenelcasodecasitodoelFAEBo,enmenormedida,delFASSA.
Estas dos caractersticas implicaron un proceso poltico muy diferente, con
muchas menos restricciones sobre la profundidad de la descentralizacin lograda.
Primero, permiti una afirmacin explcita en la Ley de Coordinacin Fiscal para
orientar estos recursos directamente al alivio de la pobreza. Segundo, permiti la
transferencia de la mayor parte de los fondos a los municipios, no a los estados. 22
Asimismo,laLeydeCoordinacinFiscalindicaquelosfondosdelFAISnosedirigena
servicios para la poblacin en general (como educacin bsica o salud), sino para
inversinfsicaenunaampliagamaderenglonesorientadosaayudaralospobres,de
aqu que tanto estadoscomo municipios gocende una flexibilidad considerableen sus
decisionesdegasto. 23
As,sinrestarimportanciaalaeducacinbsicaoalasalud,lasposibilidadesde
queladescentralizacinbeneficieproporcionalmentemsalospobresquealrestodela
poblacin son mayores en el caso del FAIS, no as en el FAEB y el FASSA. Estas
posibilidadesmejoranconotracaractersticadistintivadelFAISconrespectoalFAEBo
el FASSA, debido a que en este caso la Ley de Coordinacin Fiscal demanda que los
gobiernos estatales y municipales: (i) informen a los habitantes de sus respectivas
jurisdicciones acerca del alcance, los costos y los beneficiarios potenciales de cada
proyecto financiado por el FAIS; (ii) fomenten la participacin de la comunidad en la
seleccinpreviadeproyectos,ensuejecucinysuevaluacinposterior,e(iii)informen
alapoblacinalcierredelejerciciosobrelosresultadosobtenidos. 24
22 La Ley de Coordinacin Fiscal dispone que el FAIS se presupueste a razn de 2.5 por ciento de la
recaudacin federal participable aprobada por el Congreso en la Ley de Ingresos, sin importar las
fluctuacionesdelarecaudacinduranteelaoosuvaloralcierredelejercicio.Delpresupuestototaldel
FAIS,2.197porcientosedistribuyealosmunicipiosy0.303porcientoalosestados.
23Losfondostransferidosalosmunicipiossepuedenutilizarparaaguapotable,alcantarillado,drenajey
letrinas,urbanizacinmunicipal,electrificacinruralydecoloniaspobres,infraestructurabsicadesalud,
infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva
rural.Lostransferidosalosestadosparaobrasyaccionesdealcanceombitoregionalointermunicipal
(artculo33,LeydeCoordinacinFiscal).
24Sinembargo,laLeydeCoordinacinFiscalnoespecificacmoalcanzarestostresobjetivos,cmoseles
dar seguimiento (o no), o el tipo de sanciones que se aplicarn en caso de que no se cumpla con estas
disposiciones.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
155
EnloscomienzosdelFAISsurgiunacontroversiaimportanteentreelgobiernofederalyalgunosestados
acercadequtantopodalalegislacinestatalalterarlasfrmulasdedistribucinhacialosmunicipiosdela
LeydeCoordinacinFiscaloimponeralgntipodecondicin.Lacontroversianollegalostribunalesyse
resolvienunacuerdoconformealcualsecumpliranlasfrmulasdelaLCF,juntoconlosderechosdelos
estadosalegislarlascondicionesparasusmunicipios.
25
156
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
municipios,secuentancasi200,000localidadesdentrodeesosmunicipios,ylamayora
sonpequeasypobres(conentre500y2,500habitantes).Losfondosenefectopueden
llegaraunmunicipiopobre,perolosincentivos,laspreferenciasylasrelacionesentreel
presidente municipal, el cabildo y los dems poderes involucrados determinarn en
granmedidacmosedistribuyenentrelacabeceramunicipalylaslocalidadesrestantes,
yelgradoalcuallosproyectosrespondanalasnecesidadesdelospobres,puesnotodos
aquellosquevivenenunmunicipiopobrelosonnecesariamente.Tambindepender
delacapacidaddelasautoridadesmunicipalesentrminosdeldiseodelproyecto,su
ejecucinysupervisin.
Estostemasnoseresuelvenfcilmenteenlalegislacinfederal,aunquepueden
serdegranimportanciaparalaeficaciaenelusodelosrecursosfederales.Enefecto,los
temassoninherentesalafinalidaddeladescentralizacinpuesenltimainstancia,los
resultados dependen en gran medida de las autoridades locales. El FAIS en un buen
candidato para una descentralizacin eficiente, ya que, en general, las externalidades
asociadas con el tipo de proyectos que financia se internalizan por completo a nivel
municipal. De igual manera, si la informacin est disponible para todo el pblico, la
participacindirectadelosbeneficiariosdeberallevaraunamejorseleccinyejecucin
de los proyectos. Sin embargo, no existen garantas de que esto suceda, o de que la
descentralizacin ser a favor de los pobres, a pesar de las frmulas para orientar los
fondos.Lostemaspolticosasociadosconlasrelacionesentreestadosymunicipiosyal
interiordeestostambindesempeanunpapelcrucial.
Esas observaciones pueden contribuir a identificar un papel importante del
gobiernofederalenel FAIS.Aunqueesclaroque SEDESOLyanocontrolaelproceso
medianteelcualseasignanoeroganlosfondos,anpuedeninfluirenesteprocesoen
trminosdeladireccindelosresultadoseficientesyorientadosalaliviodelapobreza
al proporcionar informacin clara, oportuna y abundante. Esto complementara la
informacinque,deacuerdoconlaLeydeCoordinacinFiscal,losestadosymunicipios
deben presentar a sus habitantes. Tambin desempea un papel til al comparar
resultados entre municipios, tanto en un estado como entre ellos. Igualmente, puede
contribuir a identificar qu tipo de legislacin estatal tiene xito en asegurar un mejor
uso de los fondos del FAIS o qu otras consideraciones legales, administrativas o
polticas llevan a mejores resultados en algunas situaciones con respecto a otras. El
papelsugeridoaquparaelgobiernofederales,considerandolasdiferenciaspropiasdel
caso,similaralmencionadoenelcasodelFAEB.Ladescentralizacincambielpapel
delgobiernofederalenlaprestacindeserviciosdeeducacinbsicapero,porlomenos
durante algunos aos, segua siendo necesario. En el variado panorama de estados y
municipios de Mxico, en especial con respecto al funcionamiento de la democracia
local,lomismopuededecirseparalainfraestructurasocialbsica.
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
157
FondodeAportacionesMltiples,FAM
El FAM funge como vehculo para transferir recursos a los estados para dos
tareas que fueron ya realizadas por dos organismos federales distintos: los diversos
programasdedesayunosescolaresoperadosporelSistemaNacionalparaelDesarrollo
Integral de laFamilia(DIF), yelprogramade construccinde escuelas operadoporel
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas (CAPFCE).
AligualqueenelFAIS,losrecursossepresupuestancomoproporcindelarecaudacin
federalparticipableaprobadaenlaLeydeIngresos.TambincomoenelcasodelFAIS,
los recursos no estn sujetos a una nmina. Sin embargo, a diferencia del FAIS, los
fondosnose distribuyenentre losestados mediante una frmulaexplcita, nitampoco
existe un calendario fijo de desembolsos. Ms bien, los recursos se distribuyen
siguiendounafrmulainercialbasadaenlospatronesdegasto(previosalRamo33)del
DIF y el CAPFCE en cada estado, de forma similar, aunque no idntica al FAEB o el
FASSA. 26 De igual modo, la Ley de Coordinacin Fiscal establece que los recursos
orientadosaprogramasdealimentacinydesayunosescolares(esdecir,elcomponente
del DIF) deben estar orientados especficamente a los pobres, aunque no se haga este
objetivo expreso en el caso de los fondos para la construccin de escuelas (es decir, el
componentedelCAPFCE).Enestesentido,elFAMesunfondomixtoentresvertientes:
sirveadospropsitos diferentes;sulgicasebasa,enparte,enelFAEByelFASSAy
parteenelFAIS;ytieneunaorientacinparcialhaciaelaliviodelapobreza.
LadescentralizacindelCAPFCEcomenzantesdelasreformasde1997alaLey
de Coordinacin Fiscal. Las reformas de hecho slo formalizaron un proceso,
contribuyendoasealarelalejamientodelgobiernofederaldeestatarea.Sinembargo,
la Ley de Coordinacin Fiscal tambin permite que estos fondos se utilicen para
infraestructura de educacin superior (es decir, universidades). De aqu que este
componente del FAM no necesariamente tenga que ser considerado como el
complemento de ladrillos, pizarrones y pupitres del FAEB. Las decisiones sobre la
divisindelosfondosentrelaeducacinbsicaylasuperiorcorrespondenalosestados.
LadescentralizacindelDIFsiguiotralgica.Enlapocaenlaquesecreel
Ramo 33, el gobierno federal tambin estaba rediseando sus programas de subsidio
alimentario. De ah surgi un programa de alimentacin,salud y educacin, Progresa
(ahoraOportunidades),quecomenzenjuliode1997ensustitucindelossubsidiosde
alimentacinyotrosprogramasdenutricinaisladosoperadosporvariassecretarasy
organismos federales. En este contexto, la transferencia a los estados de los recursos
que antes utilizaba el DIF para programas de alimentacin y desayunos escolares
permitiraalgobiernofederalcentrarseenunsoloprogramanacional,mientrasquelos
estadoscontribuancomplementandoaProgresaconprogramasdenutricindiseados
La Ley de Coordinacin Fiscal establece que la distribucin estatal del FAM, en 0.814 por ciento de la
recaudacinfederalparticipableaprobadaenlaLeydeIngresos,seespecificaraanualmenteenelDecreto
dePresupuesto,sincriteriosadicionales.Enlaprctica,lasasignacionesserealizansobrebasesinerciales.
26
158
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
y operados a nivel local en las comunidades pobres con fondos del DIF a travs del
FAM. 27
FondodeAportacionesparalaEducacinTcnicaydeAdultos,FAETA
El FAETA transfiere fondos a los estados para cubrir dos programas diferentes
queantesseencontrabanbajooperacindirectadelaSEP:losprogramasdeeducacin
paraadultosoperadosporelInstitutoNacionaldeEducacinparaAdultos,INEA;yla
educacin tecnolgica ofrecida mediante el CONALEP. Los recursos se utilizan en su
mayoraparaserviciospersonalesydeaququelamecnicadelFAETAseamuysimilar
aladelFAEB.Noobstante,laLeydeCoordinacinFiscalexplcitamentedisponeque
los recursos para el componente de educacin para adultos del FAETA se distribuyan
entre los estados de acuerdo con frmulas basadas en el desempeo relativo de los
indicadores de alfabetizacin, educacin bsica y capacitacin laboral. 28 Este es un
enfoqueparcialparaelaliviodelapobreza,comoenelcasodelFAM.
Estaseccincierraconuncomentariogeneralsobreladescentralizacin,elRamo
33 y la pobreza. A mediados de los aos noventa y de forma paralela con las
motivaciones polticas y administrativas mencionadas para la creacin del Ramo 33, el
gobiernofederaltambinsededicaredisearsuestrategiadealiviodelapobreza.Los
programas, proyectos y presupuestos se organizaron desde un enfoque de tres
vertientes: (i) la inversin en capital humano; (ii) el desarrollo de la infraestructura
fsica,y(iii)elfomentodeoportunidadesdeobtencindeingreso.Desdelaperspectiva
de la descentralizacin, la estrategia puso al gobierno federal en el papel central en la
primera vertiente,a losgobiernos estatales y municipales a la cabeza del segundo y al
gobiernofederalylosgobiernosestatalesconjuntamenteresponsablesdeltercero.Enel
aspecto de la formacin de capital humano, un conjunto de programas federales
subsidiara la demanda (Progresa) y la oferta (CONAFE, IMSSOportunidades, PAC).
Por su parte, un conjunto de programas municipales y estatales (como el FAIS, y el
componentedelCAPFCEenelFAM)subsidiaranlainversinelcapitalfsico. 29
As,sepuedeidentificarunalgicasubyacentequevinculaladescentralizacin
conelaliviodelapobreza.Sinembargo,estosloespartedelahistoria.Lainercia,las
fallas de diseo, la agilidad administrativa, las restricciones polticas y la resistencia
burocrtica tambin han afectado la divisin de funciones entre niveles de gobierno y
mezclaronlospropsitosdevariosfondos.Losestadosrecibenrecursosfederalespara
Estosprogramaspuedenasumirlaformadedesayunosescolares,cocinascomunitariasuotrasfrmulas.
EstasfrmulasnoestncontenidasenlaLeydeCoordinacinFiscal.Msbien,laLeydeCoordinacin
FiscaldisponequelaSEPlaspubliqueenelDiarioOficialdelaFederacin,perodapocasindicacionesacerca
deloselementosquedebenconsiderarseoconqufrecuenciadebenactualizarse.
29Lasoportunidadesgeneradorasdeingresosparalospobresvienendelosprogramasdedesarrolloruraly
empleo temporal (adems del crecimiento econmico). Estos programas se pusieron en marcha en
diferentesnivelesdegobierno,dependiendodelanaturalezadecadauno.Sinembargo,comosemencion
arriba, la SAGARPA y SEMARNAT continan descentralizando sus recursos mediante convenios, por lo
quenosediscutiraqueltercercomponente.
27
28
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159
subsidiar los programas de alimentacin (el componente del DIF en el FAM). Por su
lado,losprogramascompensatoriosdelaeducacinbsicasonoperadosanivelfederal,
peromanejadosporlosestadosenelcasodelaeducacinparaadultos(elcomponente
del INEA en el FAETA). Los recursos del FAIS se pueden utilizar para construir
escuelas,perotambinsecumpleestoparaelcomponentedelCAPFCEenelFAM.Los
centros de salud se pueden construir con fondos del FAIS pero tambin del FASSA.
Algunasvecesseempleanfrmulasparadistribuirrecursos,peronosiempre.Algunas
veceslasfrmulasaparecenenlaLeydeCoordinacinFiscal,aunquealgunasotrasse
dejan a discrecin de las secretaras federales. Las responsabilidades y funciones no
estn descritas con claridad, independientemente de los temas operativos que generan
serviciosdebajacalidad.Esciertoquesehanregistradoavancesenladescentralizacin
para beneficio de los pobres, pero es justo observar que el diseo de un marco
institucional coherente para la descentralizacin y el alivio de la pobreza an es una
asignaturapendiente.
VI.
CONSIDERACIONESFINALES
Enmenosdeunadcada,elgastodeMxicoendescentralizacinhacambiado
sustancialmente.Existeunagrandiferenciaentrelasfrmulasde1997(participaciones+
convenios) y la de 2006 (participaciones + aportaciones + convenios + PAFEF + una
proporcin de los ingresos petroleros excedentes). Sin duda alguna, las facultades de
gastodelgobiernofederalsehanreducidoenbeneficiodelosgobiernossubnacionales.
Muchasautoridadesmsparticipanahoradeformaactivaenlapresupuestacin,gasto
yauditoradelosrecursosfederales.ElCongreso,losgobernadores,laslegislaturasde
los estados, los presidentes municipales y los cabildos, hoy tienen responsabilidades
mayores ante los contribuyentes y los ciudadanos en general, como la tienen las
autoridades auditoras a nivel federal y estatal. El equilibrio y la diversidad han
aumentado.
Ladescentralizacindelgastohasidounprocesoalimentadopordostendencias
paralelas.Porunaparte,undeseode mayoreficiencia en el usode recursos pblicos,
siendo el alivio de la pobreza slo uno de muchos objetivos. Por otra, el deseo de
reducir el control presidencial sobre el presupuesto federal. Este proceso ha tenido
lugarenelcontextodelaevolucindemocrticadeMxico,afectandoycontribuyendo
adefinirloscontenidosdeesademocracia.Porello,ladescentralizacindelgastotiene
relevanciatantoentrminosde equidadcomo de eficiencia, pero tambin en trminos
polticos.Unprocesodedescentralizacinexitosopuedecontribuiramejorarenambas
direcciones,mientrasqueunonotanexitosopuedeinclusodaar.
Elprocesodedescentralizacinexperimentadoalolargodelaltimadcadase
ha visto condicionado por tres factores clave. Primero, la presencia continua de los
sindicatos en la educacin y la salud. Segundo, la ausencia de definiciones claras y
estables acerca de las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la prestacin de
servicios.Tercero,elhechodequeelprocesosehacentradosobretodoenelladodel
160
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
gastodelpresupuestofederal.Estostresfactoresenbuenamedidareflejodelcontexto
polticoactualdeMxicohanmoldeadolanaturalezadelosresultados,tantoanivel
microcomoanivelmacro,introduciendoimportantesdistorsionesenelproceso.Hasta
que el mbito poltico se reconcilie con estos tres factores, seguirn existiendo
distorsiones.
Desde una perspectiva macroeconmica, mientras que la descentralizacin ha
sido, hasta la fecha, congruente con la estabilidad general, existen temas importantes
que deben tratarse para garantizar la continuidad de esta situacin. Estos temas se
centran en la distribucin apropiada de los riesgos macroeconmicos derivados de
choquesinesperados;delosincentivosparalosgobiernossubnacionalesentrminosde
la eficiencia fiscal en sus jurisdicciones, y de los temas de dao moral en cuanto a la
contratacin de deuda de los gobiernos de los estados cuando los incumplimientos de
pagos no son crebles. En trminos ms generales, los incentivos an tienen que
alinearseanivelsubnacional,cambiandolastasasrelativasderetornohacialabsqueda
derentasdelpresupuestofederal(yaseaennegociacionesanualesconelCongreso,oen
lasquese realizan durantetodo el ao con las secretaras federales) con respecto a los
esfuerzos propios por recaudar impuestos. La descentralizacin no debe implicar una
redada contina sobre el presupuesto federal de parte de los gobiernos estatales y
municipales. Quin va a financiar los grandes proyectos de infraestructura que se
requieren para fomentar la competitividad del pas, en especial dados los crecientes
pasivos del sistema pblico de pensiones? Cmo se mantendr la estabilidad si el
preciodelpetrleocae?
Desde una perspectiva microeconmica, tambin se divisan grandes retos.
Primero,esnecesarioresolverlosproblemasasociadosconlossindicatosnacionalesyla
prestacindescentralizadadeservicios.Esto,porsupuesto,sedicefcil,yelhechode
quehayanpasadotantosaosdesdelafirmadelosrespectivosacuerdosdeeducacin
bsica y salud sin cambios significativos es seal de las grandes dificultades para
lograrlos. No obstante, resulta esencial hacerlo si se pretende mejorar la calidad, el
desempeoylarendicindecuentas.Segundo,lospapelesyresponsabilidadesdecada
nivel de gobierno deben definirse claramente. Desde las reformas a la Ley de
Coordinacin Fiscal en 1997, el gobierno federal dio inicio a nuevos programas o
continuconlosvigentesenrenglonesque,claramente,deberanserresponsabilidadde
gobiernossubnacionales.Estogenerala duplicacin de costosadministrativos y enva
seales confusas a los ciudadanos en cuanto al nivel de gobierno que debe
responsabilizarseporlosservicios.Asimismo,tienelaposibilidaddegenerarincentivos
perversos que induzcan a los gobiernos subnacionales a eludir parte de sus
responsabilidades y mover los costos hacia el gobierno federal, mientras que cosechan
losfrutospolticos.Esteesuntematandifcilcomoeldelossindicatos.Mxicotiene
una larga tradicin de suponer y esperar que los problemas sean resueltos por el
presidente. En cambio, los presidentes han buscado legitimarse y ser populares al
intervenir en mbitos de la poltica pblica que, en principio, corresponden a los
gobiernos subnacionales. Aunque es difcil deshacerse de viejas costumbres, la
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres
161
proliferacindeprogramasyladuplicacindetareasnosonlasmanerasmseficientes
oeficacesdeemplearrecursos,haciendoquelosgobiernossubnacionalescumplansus
responsabilidadeseinducirlosadesarrollarlasaptitudesadministrativasytcnicasque
serequierenpararealizarestastareas. 30
EstasconsideracionessonimportantesparalospobresdeMxico.Otroepisodio
deinestabilidadmacroeconmicatendraunaimportanteinfluencianegativasobreellos,
como siempre sucede. Pero aunque esto no sucediera, los pobres necesitan
desesperadamente una economa en crecimiento para crear empleos y aumentar los
ingresoscon mayorrapidez quelaobservada durante los ltimos aos.Debido a que
los grandes proyectos de infraestructura tienen un papel clave en el fomento de la
competitividadyelcrecimiento,resultaclaroqueenelmedianoplazolospobresnose
benefician de la divisin del presupuesto federal que progresivamente anula las
posibilidadesdelgobiernofederalpararealizarestasinversiones.Tambinseobservan
efectos similares cuando se consideran las distorsiones microeconmicas que en la
actualidad caracterizan la descentralizacin de Mxico, pues los pobres son
probablementelosquesufrenmsdelafaltadecalidadenlaeducacinolosservicios
desalud.
Los comentarios anteriores deben, sin embargo, ponerse en la balanza. El
procesodedescentralizacinhaavanzadoenlosltimosaos.Encomparacinconla
situacin de 1997, existe una mayor transparencia, ms estabilidad presupuestaria y
certidumbreparalosgobiernosestatalesymunicipales,menosdiscrecionalidadanivel
federal y, como se coment, mayor equilibrio y diversidad. Estos son logros
importantes paraun pas altamentecentralizadohace menos de una dcada.Deigual
manera, por lo menos para algunos estados y municipios, la descentralizacin debera
haber contribuido a mejorar la calidad de los servicios y aumentar la infraestructura
social, incluyendo a las comunidades pobres. 31 Sin embargo, el punto en este sentido
resideenreconocerqueelprocesoestlejosdehaberconcluidoyquedebecontinuar,tal
vezamayorvelocidadyconmsprofundidadqueenaosanterioresy,ojal,conuna
visincoherentedesudestino.
Mientras esto sucede, existen tareas inmediatas para las secretaras y los
organismos federales que pueden llevarse a cabo dentro del marco legal existente.
Ejemplos de ellas son el aumento de la supervisin y el seguimiento del desempeo;
divulgacin de la informacin; fomentar la adopcin de mejores prcticas estatales o
municipales; comparar y difundir resultados entre estados y municipios; contener la
proliferacindeprogramasfederales;prestarmsatencinalosincentivos;einducira
Loanteriornodebeinterpretarseenelsentidodeundesentendimientototaldelasautoridadesfederales.
ComosecomentenelcasodelFAEBydelFAIS,porejemplo,anexistentareasimportantesparalaSEPy
la SEDESOL en estos mbitos. El punto aqu reside en encontrar el equilibrio adecuado entre la
colaboracinconstructivayelfreeriding.
31 Podra esperarse que los resultados de los estudios sectoriales mencionados al inicio de estas notas
proporcionenevidenciaempricaparaevaluaresto.
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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres:Reporte
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