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Polcia, violncia e cidadania:

o desafio de se construir uma
polcia cidad
Alexandre Pereira da Rocha

o desafio de se construir uma polcia cidad

Alexandre Pereira da Rocha mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (Ipol/UnB), doutorando em Cincias
Sociais no Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas da Universidade de Braslia (Ceppac/UnB) e policial civil do
Distrito Federal desde 2002.
Polcia Civil do Distrito Federal Braslia DF Brasil
alexandrerocha@unb.br | alxroch@yahoo.com.br
Resumo
O texto realiza reflexo sobre o desafio de se construir polcias cidads no Brasil, num contexto de violncia criminosa,
violao dos direitos humanos e demandas por cidadania. Por meio de reviso de literatura e de pesquisas, analisa-se
o uso abusivo da fora policial, observando como ela se situa entre persistncias de cultura autoritria e incongruncias
na abordagem de direitos humanos no mbito das polcias, e como isso afeta o direito cidadania. Nesse cenrio,
questiona-se at que ponto violaes sistemticas dos direitos humanos no significam limites universalizao da
cidadania? possvel polcia cidad com violncia policial?
Palavras-Chave
Polcia; Violncia; Cidadania; Direitos humanos.
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Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 84-100 Fev/Mar 2013
Resumidamente, as reformas das polcias

tm se divido em dois vrtices: capacidade
operativa (eficincia e eficcia da polcia) e
responsabilidade democrtica (resposta da polcia ao controle poltico e respeito aos direitos
humanos) (DAMMERT; BAILEY, 2005). No
primeiro vrtice as polcias brasileiras tm buscado melhorias, porm, no segundo, deixam a
desejar. H ensaios de reformas, por exemplo,
nos Estados de So Paulo, com policiamento
comunitrio e controle das polcias (LOCHE;
MESQUITA, 2003; NEME, 2007), e de
Minas Gerais, com a integrao das polcias
e melhorias no aparato de gesto das polcias
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As polcias brasileiras no so conjunto

monoltico. Ao contrrio, h diversas organizaes com caratersticas prprias. Entretanto,
no geral, elas nutrem baixa confiana cidad.
Isso fica evidente a partir das pesquisas de confiana pblica nas polcias. Dados do SIPS/
Ipea (2010) sobre segurana pblica mostram
que a polcia brasileira no tem passado uma
boa imagem aos cidados, pois em nenhuma
regio do pas mais que 6% da populao diz
confiar muito no trabalho policial. Esses dados so sujeitos a oscilaes, principalmente,
em virtude do tipo de contato entre polcia e
cidado. Em pesquisa coordenada por Cardia
(2012), ficou constatado que boa parte da populao afirma com frequncia que a polcia
no educada. Tais aspectos demostram o fosso existente entre a polcia e a sociedade.
Entre os dilemas das polcias brasileiras,
neste texto se ressalta a violncia policial.
Primeiro, por se contrapor ao uso legtimo
da fora no Estado democrtico de direito.
Segundo, por revelar a tenso na relao polcia e cidado. Os exemplos aqui apresentados versam sobre a Polcia Militar, mas o
abuso da fora no exclusividade dessa fora policial. Torturas ocorrem em delegacias
de Polcia Civil sem que tomem a dimenso
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(SAPORI, 2011). No entanto, o difcil avaliar a consistncia delas diante das variaes de
ordem poltica.
a literatura, a violncia policial

trao comum de polcias autoritrias, o que factual nas aes das polcias
brasileiras (PINHEIRO, 1997). Alm disso,
procedimentos autoritrios e violentos por
exemplo, a tortura fazem parte do cotidiano
policial brasileiro (KANT DE LIMA, 1995).
O legado autoritrio ainda est presente nas
instituies policiais, mesmo com a mudana
do regime poltico (ZAVERUCHA, 2008).
Alis, foi justamente com o processo de democratizao dos anos 1980 e 1990 que se
colocou em evidncia a incompatibilidade
existente entre, de um lado, normas democrticas e direitos humanos e, de outro, atuao
e caracterstica das polcias (FRHLING,
2003). Nesse contexto, surge a temtica da
reforma policial.

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miditica das agresses nas ruas. As informaes disponveis sobre a violncia policial, por certo, revelam pequena parcela de
uma realidade no dita. Alm disso, a literatura demostra que essa violncia uma ao
sujeita a diversas dramatizaes, pois atinge
mais sobre jovens negros, favelados, pobres,
marginalizados, enfim, estigmatizados. A
violncia policial reproduz a discriminao social, logo h indivduos mais sujeitos
aos abusos (PAIXO, 1983; MACHADO;
NORONHA, 2002).
Este texto est divido em trs sees. A
primeira aborda a violncia policial como
presena de prticas autoritrias e discriminatrias, as quais ainda encontram relativo respaldo na opinio pblica e nos discursos de
policiamento repressivo. A segunda trata das
contradies na temtica dos direitos humanos na atividade policial, sendo que sistemticas violaes representam limitaes cidadania. A terceira faz reflexo sobre a necessidade
de se construir polcias cidads como meio
de superar o discurso e a prtica da violncia
policial, situando, portanto, a polcia como
instituio promotora de cidadania no Estado
democrtico de direito.
Polcia, criminalidade e violncia policial
Reflexes sobre a violncia tm abordagens
diversas, pois se trata de tema complexo, polissmico e disperso. Alm disso, a violncia
no a mesma de um perodo para o outro
(WIEVIORKA, 1997). Pode-se falar, por
exemplo, em violncias sistmicas, estruturais, simblicas. Nesse sentido, Zaluar (2001)
sintetiza que, na literatura, a violncia abordada como: o no reconhecimento do outro,
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a anulao ou a ciso do outro; a negao da

dignidade humana; a ausncia de compaixo;
e a palavra emparedada ou o excesso de poder.
Neste texto adota-se, primeiramente, a concepo terica de Tavares dos Santos (2009),
que classifica a violncia como excesso de poder.
Assim, a violncia uma relao de alteridade
que tem como caracterstica o uso da fora, o recurso coero e que atinge, com dano, o outro
uma relao social inegocivel, pois atinge,
no limite, as condies de sobrevivncia, materiais e simblicas, daquele percebido como outro, anormal ou desigual, pelo agente da violncia
(TAVARES DOS SANTOS, 2009).
A definio de violncia como excesso de
poder contribui para entender tanto a violncia oficial, operada pelos aparelhos do Estado,
por exemplo, polcias, quanto a violncia entre
indivduos na sociedade, tais como o poder
dos traficantes diante da populao civil. Esse
tipo de violncia constitui uma relao assimtrica de poder, a qual coloca em lados opostos
indivduos que se interagem pelo recurso da
fora fsica e agresso moral. Nesse cenrio, a
relao social refora preconceitos e discriminaes, em vez de gerar alternativas para superar o problema da prpria violncia.
A violncia como excesso de poder uma
abordagem ampla. Por isso, mais especificamente, discute-se a violncia do tipo criminosa
e urbana. Fala-se numa criminalidade violenta
inserida no espao urbano, baseada na percepo de diferena entre o passado, quando
o crime era vivido como um problema menos
angustiante, e o presente, perodo em que a
criminalidade torna-se progressivamente mais
A violncia policial tambm no a mesma

em cada poca. Todavia, uma nova forma de violncia no significa a supresso da outra, pois elas
podem coexistir. A violncia policial de hoje tem
suas especificidades, mas traz em si elementos de
outras pocas, os quais so representados paradoxalmente no trabalho policial. Diante disso, analisar as situaes em que ocorre violncia policial
oportuno para tentar compreend-la.
Numa primeira situao, a violncia policial representa continusmos do passado
autoritrio. No Brasil, os anos 1980 e mea-
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Assim, a polcia criticada pela atuao repressora na poca da ditadura foi posta para
resolver o problema da criminalidade na democracia. Esse cenrio desenvolveu a polarizao entre categorias agentes do Estado no
combate ao crime polcias e indivduos
criminosos afrontando as leis bandidos. A
ideia das classes perigosas a serem policiadas
marcava os discursos das polcias e governos.
A funo da polcia passou a ser vista pelas
camadas mais abastadas como um muro de
conteno ao intercmbio de indivduos e
maneiras de viver, em vez de ser um meio
orgnico de sua regulao (MACHADO DA
SILVA, 2008).
Nesse perodo o uso da fora pela polcia
era defendido nos programas policiais televisivos e impressos como mecanismo de eficcia do labor policial. Tornaram-se emblemticas as aes violentas da Polcia Militar do
Estado de So Paulo, por meio de integrantes
do Batalho de Choque Rondas Ostensivas
Tobias Aguiar (Rota). Em parte, isso ficou
registrado no livro-reportagem Rota 66, a histria da polcia que mata, de Cacos Barcellos
(1992). Por outro lado, tambm foram escancaradas as precariedades dos aparatos policiais
87
A violncia aqui entendida amplamente como excesso de poder e, especificamente,

como criminosa na qual as polcias so inseridas. Portanto, justamente nesse meio que
se prope compreender a violncia policial. A
definio de violncia de Tavares Santos (2009)
permite visualizar os recursos e os meios de poder, enquanto a de Machado da Silva (1999)
mostra os contextos e as situaes. A violncia
policial no significa usurpao do uso da fora
fsica do Estado, pois este mesmo atribui tal uso
polcia. Ela um excesso que, mesmo ilegal,
encontra justificativas. Contudo, o excesso do
uso da fora no um padro no trabalho policial, mas sim uma resposta imediata violncia
criminosa, a qual h variaes dependendo das
situaes e dos indivduos envolvidos.
dos dos 1990 foram marcados por incertezas

polticas e crises econmicas, o que revelou
uma gritante desigualdade social. Nesse perodo observou-se a escalada da violncia
criminosa e do medo da violncia, justamente por ocasio da instituio do novo
regime democrtico (ADORNO, 1988;
CALDEIRA, 2000). Tal fenmeno foi observado em outros pases da Amrica Latina
(DaMmert; Bailey, 2005).

violenta e organizada. Esse ltimo caso corresponderia a um momento em que essas prticas
se organizam em empreendimentos coletivos e
permanentes, evidenciando dificuldades inusitadas de manuteno da ordem pblica que
tornam dramaticamente insegura a vida cotidiana (MACHADO DA SILVA, 1999).
Numa segunda situao, a partir dos anos

2000, a violncia policial est imersa num cenrio em que o regime democrtico avana e,
consequentemente, das polcias so exigidos
controle e responsabilidade. Nesse contexto,
violaes dos direitos humanos no so admitidas como meios de controle social, tanto que
as prprias organizaes policiais esto se adequando s novas condutas de abordagem e de
uso legtimo da fora (PINC, 2007). Todavia,
a redemocratizao no foi capaz de modificar o fato de que a interao polcia-cidado
est repleta de assimetrias, preconceitos e estigmatizaes. Pesquisas na Amrica Latina
tm indicado que o status moral do cidado
pode representar uma varivel importante para
atuao policial, pois o baixo status moral do
sujeito um facilitador da agresso policial,
sendo que os abusos originam-se quando o indivduo estigmatizado enfrenta a polcia ou resiste aos seus procedimentos (Gabaldn;
Birkbeck, 2002).

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em termos materiais e humanos. Assim, a violncia policial encontrava situaes e ambientes favorveis para ser tolerada e justificada.
O baixo status moral est relacionado

figura do estigmatizado, que pode ser o pobre, o negro, o favelado, o jovem da periferia.
Estar nessa condio potencializa as chances
de ser alvo da violncia policial. Relatrio de
Desenvolvimento Humano Brasil racismo, pobreza e violncia, do PNUD (2005) constatou
que a probabilidade de negros residentes em
favelas morrerem em confrontos com a polcia era muito maior do que a de brancos.
Especificamente no Estado do Rio de Janeiro,
na poca da pesquisa, os pretos compunham
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11,1% da populao, mas eram 32,4% dos

mortos pela polcia. Entre os brancos o quadro
se invertia: correspondiam a 54,5% da populao e 19,7% dos mortos pela fora policial.1
Agora o tempo da violncia outro.
Especificamente no quesito da criminalidade,
observa-se que ela vem baixando como principal temor dos brasileiros. Segundo Cardia
(2012), o medo da violncia decaiu, pois, se
em 1999 era quase unnime (93%) a sensao de que a violncia vinha crescendo, em
2010 esta sensao, ainda que predominante, situa-se em 73% da populao. Ademais,
entre 2003 e 2010, inclusive se observou a
reduo da taxa de homicdios no Brasil, de
28,9% para 26,2% (WAISELFISZ, 2011). A
segurana pblica tem recebido mais recursos
nos ltimos anos e as polcias tm passado por
modificaes estruturais, sobretudo em equipamentos. Por exemplo, Sapori (2011) destaca que tais investimentos contriburam para a
diminuio da criminalidade em So Paulo,
cuja taxa de homicdios reduziu-se em mais de
65% e a taxa de roubos em mais de 30%, entre
2001 e 2009, e em Minas Gerais, onde os nveis de criminalidade violenta decresceram em
mais de 40%, no perodo 2003-2010.
Mesmo com a reduo dos ndices de homicdio na Regio Sudeste, com destaque para So
Paulo e Rio de Janeiro, violaes dos direitos
humanos tm sido denunciadas, em especfico
a letalidade. Segundo a Human Rights Watch
(2009), entre 1 de abril de 2004 e 31 de maro
de 2009, uma anlise comparativa entre os dados estatsticos da violncia policial na frica do
Sul e nos Estados Unidos revela o quo desproporcional so as mortes por policiais no Rio de
polcia so atribudos a preveno e o

controle do delito, isto , o combate violncia criminosa, que motivadora da sensao de
insegurana e que imprime medo sociedade.
A violncia que mais temoriza a criminosa,
isto , aquela que faz oscilar os indicadores de
delinquncia e que exige a atuao da polcia.
Todavia, o contexto de hoje mais complexo,
porque o medo do crime no est ligado ao
aumento da criminalidade. Em algumas capitais, como So Paulo, por exemplo, a taxa
de homicdios por 100 mil habitantes diminuiu de 64,8, em 2000, para 13,0, em 2010;
no Rio de Janeiro, passou de 56,6 para 24,3,
no mesmo perodo. Nessa dcada o Sudeste
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A sensao de insegurana faz com que a

populao exija mais polcias nas ruas. Pouco
importa os indicadores. Para aplacar isso, as
estratgias clssicas adotadas tm sido recrudescimento penal, encarceramento em massa
e policiamento repressivo (GODOY, 2009).
A opinio pblica sobre a criminalidade emite
sinais de que favorvel a leis rgidas contra
criminosos e policiamento repressivo, o que
identificado pela classe poltica como uma
fonte de votos. Assim, polticas do tipo tolerncia-zero e guerra contra as drogas so
promovidas de modo populista por polticos
e governos (MACHADO DA SILVA, 2004;
CANO, 2011; GARLAND, 2001). Com efeito, o uso da violncia em excesso um recurso
que ainda encontra validade nos discursos e
prticas da atividade policial.
Observa-se que, mesmo com alguns avanos na rea de segurana pblica nos ltimos
anos, persiste a frustrao com o desempenho
da justia e da polcia. Isso gera a sensao de
impunidade no que se refere criminalidade, o
que de forma idiossincrtica franqueia espaos
para velhas ideias justiceiras. Por consequncia,
observa-se que mesmo sob o Estado democrtico de direito 47,5% dos brasileiros so
favorveis tortura para obteno de provas
(CARDIA, 2012). Essas contradies comprovam ainda certo apoio ao policiamento violenRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 84-100 Fev/Mar 2013
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O relatrio supracitado traz casos de abusos da fora policial, ressaltando que grande
parte no passa por uma investigao adequada. O problema aqui j no s quantificar
as exacerbaes do trabalho policial e puni-las, mas tambm compreend-las. A violncia
policial um fato que as polcias dificilmente
reconhecem. H inclusive uma frase annima
que circula no meio policial dizendo: No existe violncia policial. O que existe resistncia
priso. Essa narrativa aponta os motivos de a
brutalidade policial persistir, a despeito de o
Estado democrtico de direito no permitir o
uso ilegal da fora fsica.
teve reduo de 48,1% da taxa de homicdios,

enquanto o Sul registrou aumento de 53,6%
(WAISELFISZ, 2011). No obstante, continua forte a sensao de insegurana da populao no Sudeste, que, segundo dados do Sips/
Ipea (2011), maior do que a dos habitantes
das Regies Centro-Oeste e Sul.

Janeiro e em So Paulo, mesmo quando comparados a outros lugares violentos. Durante os ltimos cinco anos, houve mais mortes em supostos episdios de resistncia seguida de morte
no Estado de So Paulo (2.176 mortes) do que
mortes cometidas pela polcia em toda a frica
do Sul (1.623), um pas com taxa de homicdio
muito superior de So Paulo.
No entanto, a criminalidade de hoje, que

afeta o cotidiano das pessoas e gera medo, no
transformou as polcias brasileiras. A violncia
policial analisada neste texto um excesso de
poder, que encontra explicaes num misto de
autoritarismos e estigmatizaes. Essa situao
fica crtica, ou seja, possivelmente culmina em
abusos, quando a polcia tem de atuar contra
segmentos sociais marginalizados, pois ambos
tm prejuzos. Observa-se que a disposio
de a polcia agir com violncia influenciada
significativamente pelo comportamento que
manifesta o cidado no encontro com a polcia. Diante da agresso ou resistncia, mais
provvel que o policial responda com fora
(Gabaldn; Birkbeck, 2002). Em localidades pobres, faveladas e de elevada taxa de
criminalidade, a violncia ocorre com frequncia, por parte da polcia e de certos indivduos.

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to e seletivo. Dessa forma, necessrio entender que a arbitrariedade policial no um aspecto isolado, mas parte de um sistema que,
abrangendo autoridades e cidados, coloca o
combate da criminalidade acima da aplicao
da lei e proteo da sociedade (MACHADO;
NORONHA, 2002).
Nada disso novo. O problema que tais

prticas so realizadas num contexto de Estado
democrtico de direito. O paradoxo a ordem
democrtica comportar aes autoritrias por
longo tempo. Isso acontece porque, na prtica,
as polcias brasileiras so instituies com fortes valores autoritrios, os quais so defendidos
como meios eficazes de ao e controle da polcia. Dificilmente uma autoridade policial reconhece que autoritria, mas apenas que age
conforme a lei. Assim, o uso abusivo da fora
90
geralmente tratado como desvio individual,

no disfuno da instituio.
Se a violncia policial fosse padro disperso
por toda sociedade, ela seria notada. No teria
como neg-la ou justifica-la por devido cumprimento legal da fora, pela violncia criminosa, pela sensao de insegurana. A questo
que ela atinge mais alguns indivduos do que
outros, sendo gradualmente acentuada medida que os indivduos se afastam de um tipo
ideal de cidado. Essa seletividade perversa da
ao policial configura os espaos do crime,
ou seja, os locais e as populaes marginalizadas. Nessas zonas, valores de direitos humanos
podem ser relativizados. Em consequncia as
aes de enfrentamento criminalidade reforam as discriminaes, pois so operadas com
tenacidade contra segmentos sociais pobres
(MACHADO DA SILVA, 2008).
Refletir sobre as estruturas das polcias, as
situaes de violncia policial e quem so os
envolvidos uma possibilidade para se entender a persistncia de prticas autoritrias, mesmo na democracia.
Polcia, direitos humanos e cidadania
Direitos humanos fazem parte de um
conjunto de direitos que se baseiam numa
tradio mais antiga de direitos derivados da
filosofia, da histria e da teoria poltica normativa, e que agora incluem trs subconjuntos de direitos: os direitos civis e polticos;
os direitos econmicos, sociais e culturais; e
os direitos de solidariedade (LANDMAN,
2011). Em termos gerais, direitos humanos
significam respeito dignidade da pessoa humana e proteo contra o trato abusivo.
Na transio poltica dos anos 1980, sobretudo na Assembleia Constituinte de 1987,

o debate sobre direitos humanos foi enviesado
por interesses de aliados ao regime repressor e
defensores da democracia. As demandas por
direitos humanos se apresentaram como perigosas aos rgos coercitivos da ditadura militar. Diante disso, nos debates da nova Carta
Constitucional, foram presentes e atuantes os
lobbies corporativos, principalmente relacionados s foras repressivas, com o propsito de
manter intocvel a organizao das foras armadas e das polcias militares, grupos sequiosos de que mudanas institucionais pudessem
representar perda de poder e o mais temido
criar condies institucionais favorveis para
que denunciados por crimes contra os direitos
humanos viessem a ser julgados por tribunais civis e, ao final, condenados (ADORNO, 2008).
A despeito dessas foras conflitantes, a
Constituio de 1988 trouxe considerveis
mudanas em termos de direitos humanos. Tais
Passada a fase da falta de diretrizes para os

direitos humanos, entra-se no perodo de consolidao. Isso relevante porque mudanas
normativas no alteraram imediatamente traos culturais autoritrios das instituies brasileiras. Com isso, comum observar segmentos
da populao brasileira terem seus direitos violados pelas instituies oficiais. Nota-se que no
Brasil h um enorme gap entre o que est escrito na lei e a realidade brutal da aplicao da lei.
Os direitos vida, liberdade e integridade
pessoal foram reconhecidos, sendo que a tortura e a discriminao racial so consideradas
crimes. No entanto, apesar do reconhecimento
formal desses direitos, a violncia oficial continua (PINHEIRO, 1997).
Observa-se que, mesmo sob o teto do
Estado democrtico de direito, violaes dos
direitos humanos encontram justificativas. O
medo do crime e a guerra contra ele contribuem para ofuscar a violncia policial. Prova
disso que muitas pessoas ainda acreditam que
os direitos humanos so um obstculo na luta
contra o delito (CANO, 2011). Segundo pesquisa de Cano (2011), a sociedade brasileira
tem vises contraditrias sobre direitos humanos, tanto que 45% da populao manifesta
acordo com a frase bandido bom bandido
91
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direitos esto inscritos sobremaneira no Ttulo

II Dos Direitos e Garantias Fundamentais.
Direitos humanos tambm comparecem em
vrios outros ttulos e captulos que tratam de
matrias relacionadas organizao do Estado
e ordem social (ADORNO, 2008). A ratificao de tratados internacionais, legislaes e
mudanas institucionais vm reforando a temtica de direitos humanos.
No Brasil, a discusso sobre direitos humanos esteve acoplada luta por democratizao,
ou seja, a emergncia dos direitos humanos
como questo pblica e poltica ocorreu na
esteira da resistncia contra a ditadura militar
que perdurou entre 1964 e 1985 (ADORNO,
2008). Isso porque durante o regime militar
se intensificaram atos de represso, tais como
prises, tortura, execues extrajudiciais, limitao das liberdades civis. Em nome da
segurana nacional, os interesses do Estado
autoritrio foram postos acima dos da sociedade civil, o que abriu caminho para violncias
operadas pelos rgos coercitivos, isto , Foras
Armadas e polcias.
Desse modo, o dilema proposto s polcias

agir com respeito aos direitos humanos num
cenrio que exige aes duras contra a violncia criminosa. nessa situao que a varivel
direitos humanos pode ser relativizada dependendo de quem so os envolvidos (CANO,
2011). Na pesquisa de Cardia (2012), que
compara dados de 1999 e 2010, essa relativizao foi percebida pela diminuio de respostas
em que o entrevistado afirma que discorda
totalmente de aes violentas e aumento das
alternativas discordo em parte e concordo
em parte. Isso sugere que diminui a convico
dos entrevistados em se posicionarem contra
aes mais enrgicas por parte da polcia. Nesse
sentido, ao questionar se populao concorda
que o policial pode atirar em suspeito armado, observou-se que 29,4% concordam em
parte e 16,7% discordam em parte, sendo
que, em 1999, a opo discordo totalmente
tinha 45,5% e passou para 38,0%, em 2010
(CARDIA, 2012).

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morto, que pode ser entendida como uma defesa aberta do extermnio dos criminosos e um
incentivo s execues sumrias.
Essas vises ambguas da sociedade civil e

a cultura autoritria das polcias, quando projetadas num ambiente de violncia criminosa,
permitem que violaes dos direitos humanos sejam ignoradas. Com efeito, destaca-se
que as instituies policiais no esto margem dessa tessitura, ao contrrio, elas so a
comprovao de que a aplicao universal de
direitos no uma realidade absoluta, a despeito dos avanos do Estado de direito democrtico. Conforme Kant de Lima (2003), as
polcias continuam interpretando o conflito
92
de acordo com o lugar de cada uma das partes

na estrutura social. Conclui-se que nem todos
os indivduos tm direito aos mesmos direitos; nem todos so cidados.
As caractersticas estudadas no tpico anterior mostram que a violncia policial no
est isolada nas polcias. Na verdade, o comportamento da polcia parece estar de acordo
com as concepes da maioria, que acredita
que a boa polcia dura e que os atos ilegais so aceitveis. Embora tenha reduzido,
como constatou Cardia (2012), nota-se que o
apoio popular aos abusos da polcia sugere a
existncia no de uma simples disjuno institucional, mas de um padro cultural muito difundido e incontestado, que identifica
a ordem e a autoridade ao uso da violncia
(CALDEIRA, 2000).
Kant de Lima (2003) reflete sobre esse problema a partir da seguinte questo: o que chamamos de mau desempenho realmente mau
desempenho ou desempenho segundo um
modelo que, na raiz, legitima as aes que estamos questionando? preciso saber se os policiais fazem aquilo que consideramos errado
porque no sabem o que correto, ou se, sabendo-o, simplesmente deliberam fazer o contrrio.
Atualmente princpios de direitos humanos
no so alheios s policiais. A formao policial
tem exigido graus de instruo mais elevados.
Dados do IBGE de 2001 apontavam que mais
de 91% dos policiais militares tinham ensino
fundamental ou mdio e cerca de 8% possuam ensino superior.2 Os cursos de formao
do policial militar tm em mdia mil horas/
aula, embora para o trato de direitos humanos
A dificuldade quanto aplicao das normas jurdicas no cotidiano do trabalho policial

ficou exemplarmente demostrada na tese de
Muniz (1999), para quem
o trabalho policial pressupe um significativo
espao de manobra decisria dos policiais de
ponta no atendimento a toda sorte de eventos inslitos e emergenciais que, por um lado,
no encontra uma traduo na racionalidade
jurdica e que, por outro, tem correspondido a
uma zona cinzenta do trabalho policial, permanecendo pouco visvel para as corporaes, os
policiais e a clientela que utiliza os seus servios.
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Esse problema j foi definido por Muniz

(1999) quando constatou que nas diversas
situaes do trabalho policial nem sempre a
racionalidade jurdica encontra correspondncia. Ademais, as polcias geralmente tm uma
perspectiva diferente daquela observada pela
maioria dos defensores de direitos humanos.
s vezes empregam uma linguagem distinta
para falar da mesma questo e chegam a concluses distintas sobre causas e efeitos (OSSE,
2006). Os direitos humanos, uma vez que so
adotados pelas polcias como estruturas normativas, esto sujeitos s contingncias e s
interpretaes da atividade policial.
Num nvel mais complexo as violaes dos
direitos humanos pelas polcias comprovam limites cidadania de certas pessoas. Isso porque
nas interaes dos agentes da lei com a populao que a arquitetura formal dos direitos e
deveres constitucionais concretamente vivenciada, tornando-se, mais do que uma realidade
de direito, uma realidade de fato, um recurso
estratgico disponvel e mobilizvel pelos atores
sociais. As polcias tm o seu campo de atuao
exatamente neste intervalo, cujo espao o da
93
O problema que, para as polcias brasileiras com tradio autoritria, geralmente os

direitos humanos so orientaes de fora que
entram no universo policial. Eles so repassados nos cursos de formao de policiais por
meio de discursos normativos, que seguem os
ritos da hierarquia e as exigncias da disciplina.
Nesse sentido, quando confrontados com a realidade do trabalho policial nas ruas, os direitos humanos, agora entendidos como normas,
esto sujeitos s mesmas dificuldades de aplicabilidade universal de outras normas, como
demonstram Pinheiro (1997), Muniz (1999),
Kant de Lima (1995, 2003) e Caldeira (2000).
Portanto, argumenta-se que a violncia policial persiste porque, num nvel mais imediato,
as polcias brasileiras guardam resqucios autoritrios, os quais so reproduzidos no processo
de socializao da carreira policial. Para mudar isso entrou a temtica de direitos humanos
numa perspectiva reformista das normas e dos
comportamentos das polcias. No geral, os direitos humanos so apropriados como outras
estruturas jurdicas a serem observadas pelos
policiais, sendo que eles so repassados como
normas de controle do labor policial.

a carga horria seja reduzida. Em So Paulo,

por exemplo, na Polcia Militar o tema corresponde a 90 horas/aula, o que significa 1,47%
do total da carga horria do curso.3 De toda
forma, o policial conhece sobre direitos e deveres. Alm disso, o lema das polcias, enquanto
fora pblica no Estado de direito, agir dentro do marco da legalidade. Ento, por que os
direitos humanos ainda so violados? Por que
persiste a violncia policial?
Artigos
construo mesma da cidadania lugar de teste

(ou da prova de fogo) das categorias formais que
emolduram os valores polticos e ticos de uma
sociedade (MUNIZ, 1999).
das, mas externas ao conjunto dos cidados

que precisam no apenas controlar, mas, fundamentalmente, manter em seu devido lugar,
reprimir (KANT DE LIMA, 2003).
Como foi dito na seo anterior, a violncia

policial no padro absoluto das aes policiais, mas se apresenta com intensidade nas
investidas contra populaes estigmatizadas.
Argumenta-se que essa violao aos direitos
humanos de grupos sociais corresponde negao da cidadania. A desigualdade de tratamento nas aes policiais, as quais so violentas para com alguns e outros no, comprova
as assimetrias do convvio do espao pblico.
Nesse sentido, o tema da violncia trata-se, claramente, de uma situao em que a cidadania
no se imps como valor nem implementou
mecanismos democrticos que possibilitem o
desenvolvimento de um sistema sociopoltico
minimamente satisfatrio para a maior parte
da populao do pas (VELHO, 2000).
A violncia policial, como violao dos direitos humanos de alguns indivduos, o que
mostra os limites da cidadania. Como se analisou, segundo Cano (2011), Cardia (2012) e
Caldeira (2000), em certos aspectos a sociedade brasileira tolera o desrespeito aos direitos
humanos e medidas policiais repressivas, o que
em si contrrio ao ideal universal da cidadania De um lado, o medo da violncia criminosa e a sensao de insegurana justificam essas
situaes de exceo. De outro, as polcias brasileiras, por incorporarem os direitos humanos
como normas, operam reinterpretaes difusas
nas inmeras situaes do trabalho policial.
Por conta disso, definiu-se anteriormente a

violncia policial como um tipo de excesso de
poder, a qual reproduzida pela tradio autoritria das instituies e balizada pelos preconceitos e medos da sociedade, de governos e das
prprias polcias. Por certo, ela se desenvolve
numa sociedade, cuja estrutura social explicitamente desigual, quer dizer, a disputa no se
concretiza no espao pblico porque as regras
de precedncia que o definem previamente
regulam, de fora, a convivncia entre os desiguais (KANT DE LIMA, 2003). Nisso, para
certos indivduos sem acesso aos direitos, sem
cidadania, no h uma polcia para eles, mas
contra eles. Com efeito, o Estado e a polcia
definem-se como instituies no s separa-
94
Nesse cenrio, violaes dos direitos humanos pelas polcias no s uma coisa de
polcia, um desvio a ser corrigido, controlado, reprimido, enfim, um mal a ser extirpado. preciso observar em que medida o
comportamento desviante da polcia no
tolerado pela sociedade, reforado pelos discursos governamentais de guerra ao crime e
tolerncia-zero e reiterado nas prticas das
polcias. A pesquisa de Cano (2011) mostra
que 45% da sociedade conivente com a letalidade policial contra bandidos e que um tero concorda que os direitos humanos podem
ser relativizados. Com efeito, segundo Kant
(1995), tambm pertinente refletir at que
ponto a violncia policial no se funda nos
valores de uma sociedade cujos direitos civis
no foram universalmente conquistados pelo
conjunto dos cidados.
guisa de concluso por uma polcia

cidad
Como foi defendido nas sees anteriores, a
violncia policial no Brasil tem assento em tradies autoritrias e incompreenses sobre os
direitos humanos no campo das polcias. Tais
traos so realados em virtude da violncia criminosa e da sensao de insegurana, as quais
geram demandas paradoxais na sociedade, como,
por exemplo, o apoio ao recrudescimento penal
e ao policiamento repressivo. nesse contexto
que violaes dos direitos humanos comprovam
limitaes universalizao da cidadania. Assim,
como cogitar uma polcia cidad?
Construir uma polcia cidad um desafio
que comea com o conceito. A polcia entendida como instituio encarregada de possuir e mobilizar os recursos de fora decisivos,
com objetivo de garantir ao poder o domnio
(ou a regulao) do emprego da fora nas relaes sociais internas (MONJARDET, 2003).
Ou, ainda, numa acepo mais ampla, uma
fora que tem a autorizao em nome da co-
Uma polcia cidad no muda esses conceitos. O novo aqui o termo cidad, porque
ele exige transformaes na relao polcia e cidado. A cidadania, segundo Marshall (1967),
requer uma igualdade dos membros numa dada
comunidade, logo a polcia no pode ser instrumento de discriminaes no permitidas. Ela
deve dispensar policiamento igualitrio. Essa
forma de policiar colide com o tipo de servio
ofertado pelas polcias brasileiras, na medida em
que, em alguns casos, elas atuam reproduzindo
as desigualdades e as discriminaes sociais.
Nessa perspectiva, a polcia cidad representa mudana pragmtica. O desafio consolidar a poltica de que emprego da polcia numa
sociedade democrtica parte da poltica geral
de expresso da cidadania e da universalizao
dos direitos; de que a polcia um servio pblico para proteo e defesa da cidadania; e de
que o fundamento da autoridade policial sua
capacidade de administrar conflitos (KANT
DE LIMA, 2003).
Mudanas de paradigma no so fceis,
pois dependem de contextos e da consolidao de novos valores e atores. A mudana
ocorre quando um paradigma mais antigo
total ou parcialmente substitudo por um
novo, incompatvel com o anterior (KUHN,
2010). No campo da segurana pblica, especificamente para o tema policial, j existe o
discurso da mudana, embora persistam prticas conservadoras. A narrativa tem apontado transformaes, que pontualmente vm
redefinindo as aes das foras policiais. Com
95
Artigos
munidade para agir nas questes conflituosas

(BAYLEY, 2006).

Para Cardoso de Oliveira (2008), isso decorre de constrangimentos para a universalizao

do respeito a direitos bsicos de cidadania no
Brasil, os quais provm da dificuldade experimentada pelos atores em internalizar o valor da
igualdade como um princpio para a orientao
da ao na vida cotidiana. Assim, violaes dos
direitos humanos, em especfico a violncia policial seletiva, isto , dirigida a certos segmentos
da sociedade de baixo status moral, demostra
que para alguns indivduos a condio de cidado pode ser definida arbitrariamente. A incompreenso desse cenrio, por certo, obstaculiza a construo de polcias cidads.
A mudana de paradigma proposta s polcias brasileiras de transitarem para o policiamento democrtico. A primeira dificuldade para superar essa barreira o no-reconhecimento do problema. No se reconhece
que as polcias so organizaes autoritrias
para os cidados e para os prprios policiais.
Independente do carter militar ou civil, as
polcias brasileiras nutrem valores autoritrios,
sendo a violncia policial seletiva apenas um
deles. No obstante, h escasso compromisso
poltico para abordar a reforma das polcias.
Preocupaes mais imediatas, como reduzir os
indicadores de criminalidade e a sensao de
insegurana, dominam a segurana pblica.

Artigos
efeito, contextos, valores e atores chamam

ateno para questo da reforma nas polcias.
No caso brasileiro, uma polcia cidad implica transformaes que, em grande parte, dependem da ordem poltica. No entanto, reformas
dificilmente sero realizadas se desconsiderarem
os policiais. As mudanas tambm dependem
das polcias.4 Por isso, enquanto as organizaes
policiais principalmente pela parte dos agentes que esto na cpula no se sensibilizarem
que precisam de reformas, o tema polcia cidad
ser um discurso que traz algumas modificaes
estticas, mas sem mudar a essncia.
O abuso da fora policial, por si s, no
caracteriza uma polcia como autoritria.
Todavia, foi observado que as situaes em
que as violncias ocorrem e como elas so
tratadas pelas organizaes policiais dizem o
contrrio. A violncia policial brasileira excesso de poder que reproduz discriminaes
sociais e aponta quem so os menos cidados.
96
Aqui reside uma das marcas do autoritarismo.

Por isso, a despeito das ondas de criminalidade, do relativo apoio popular s aes repressivas e das polticas de populismo penal,
as polcias tm de firmarem seu lugar nessa
discusso. O lugar no do monoplio do
campo da segurana pblica, tampouco o do
uso abusivo da fora, mas sim o de instituies promotoras de cidadania.
A polcia enquanto ator do fenmeno
criminalidade, que tanto temoriza, discrimina
e viola direitos; e por se relacionar continuamente com diversos indivduos, que vo do
pobre ao rico, do negro ao branco, do analfabeto ao doutor uma instituio essencial
para qualidade do Estado democrtico de direito. No Brasil, como foi abordado na literatura, onde a cidadania no quesito universal,
as polcias tm muito a contribuir. Cabe a elas
compreenderem que o policial foi institudo
pela sociedade para ser o principal defensor
dos direitos humanos e teria o potencial de reverter o quadro de descrdito social no qual se
inserem os indivduos subalternos, ampliando
a sua cidadania (BALESTRERI, 1998).
Foi analisado que o tema de direitos humanos nas polcias normatizado e sujeito a diversas interpretaes no cotidiano policial. No
podem coexistir a contradio entre direitos
humanos para os outros e o direito do policial,
pois o primeiro no um meio de controlar o
segundo. Assim, alm das mudanas curriculares e dos procedimentos ttico-operacionais que
vm agregando o ideal de direitos humanos,
necessrio o desenvolvimento de abordagens
transversais para que tais direitos no paream
coisas exgenas ao cotidiano policial.
Em graus variados nas polcias civis ou militares brasileiras, o ensino, a organizao e o

trabalho policiais so marcados pela hierarquizao, disciplinamento, burocratizao, especializao e judicializao. Essas categorias geram conflitos intrapolcia, em que policiais de
diferentes patentes e nveis mantm interesses
antagnicos; entre-polcias, quando se nota que
instituies militares e civis numa mesma unidade federativa pouco se comunicam; e, extrapolcia, na baixa confiana cidad. Nesse con-
1.
A proposta de polcia cidad um chamado responsabilidade para as polcias.

Reformas internas podem ser realizadas sem
custosas modificaes legislativas. Afinal, aprimoramentos na gesto da informao e de recursos, na transparncia, no relacionamento
com a sociedade e na formao do policial no
dependem exclusivamente de vontade poltica.
Por no assumirem essa responsabilidade, as
polcias brasileiras so vistas pelos defeitos.
Ao fim, destaca-se que polcia cidad no
estratgia imediata para soluo da violncia
criminosa. O desgnio dela mudar a relao
polcia e cidado, na qual no cabem o uso ilegtimo da fora e as discriminaes como forma de solucionar conflitos. Ela se situa no que
Soares (2000) denominou de terceira via, que
a possibilidade de combinar eficincia policial com respeito aos direitos humanos, aos
direitos civis e s leis.
Taxa de homicdio entre negros duas vezes maior que em brancos; violncia policial tambm atinge mais os pretos.
Disponvel em: <http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/7/docs/negro_e_vitima_maior_de_crime_e_policia.pdf>. Acesso
em: 22 jul. 2012.
2.
Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Perfil das Organizaes Policiais. Disponvel em: <www.unodc.org/pdf/brazil/
pp_7_perfil_das_org_pt.pps>. Acesso em: 22 jul. 2012.
3.
Pesquisa de coronel mostra o que faz policiais militares virarem assassinos. Estado. Disponvel em: <http://www.estadao.
com.br/noticias/impresso,pesquisa-de-coronel-mostra-o-que-faz-policiais-militares-virarem-assassinos-,903600,0.htm>. Acesso
em: 26 jul. 2012.
4.
A pesquisa O que pensam os profissionais de segurana pblica, da Senasp/MJ (2009), coordenada por Luiz Eduardo Soares,
Marcos Rolim e Silvia Ramos, demostra o anseio de mudana dos policiais, sobretudo daqueles que no so oficiais e delegados.
5.
Curso de Formao de Oficiais da PMESP. Academia de Polcia Militar Rio Branco. Currculo. Quadrinio 2006-2009. So Paulo.
97
Artigos
texto, so escassos os espaos para refletir sobre

temas de violncia policial, direitos humanos,
discriminaes, cidadania. Essa complexa realidade no pode ser negada pelas polcias, caso
elas estejam comprometidas com reformas.

Se a temtica direitos humanos incompreendida, a de cidadania pouco discutida. No

ensino policial no se desenvolve a ideia da polcia para cidadania. O normativismo predomina,
sendo maior de acordo com o grau de hierarquia
do agente. Essa formao policial juridicizada,
segundo Muniz (2001), uma armadilha doutrinria, pois enfatiza o apego acrtico perspectiva criminal do direito. Por exemplo, no curso
superior para Oficiais da Polcia Militar de So
Paulo, perodo 2006 a 2009, da carga horria
de 6.243 horas/aula, 9% foram destinadas aos
direitos penal e processual penal, 1,4% para direitos humanos, 0,7% para tica profissional e
0,4% para policiamento comunitrio.5
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99
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Artigos

Resumen
Abstract
Polica, violencia y ciudadana: el desafo de construir
Police, violence and citizenship: the challenge of
una polica ciudadana
building a citizen police force
El texto realiza una reflexin sobre el desafo de construir
The text reflects on the challenge of building citizen police
policas ciudadanas en Brasil, en un contexto de violencia
forces in Brazil, within a context of criminal violence,
criminal, violacin de los derechos humanos y demandas
violations of human rights, and demands for citizenship. It
de ciudadana. Por medio de una revisin de la literatura
is a review of the literature and of surveys, and analyzes the
y de investigaciones, se analiza el uso abusivo de la fuerza
abusive use of police force, observing that this falls between
policial, observando cmo esta se sita entre la persistencia
the persistence of an authoritarian culture and incongruities
de una cultura autoritaria e incongruencias en el trato de
in an approach to human rights within the sphere of police
los derechos humanos en el mbito de las policas, y cmo
forces, and shows how this affects the right to citizenship. In
eso afecta al derecho a la ciudadana. En este escenario,
this scenario, it asks whether systematic violations of human
se cuestiona incluso hasta qu punto las violaciones
rights do not pose a limit to universal access to citizenship. Is
sistemticas de los derechos humanos no significan lmites
a citizen police force possible with police violence?
para la universalizacin de la ciudadana. Es posible una

polica ciudadana con violencia policial?
Keywords: Police; Violence; Citizenship; Human rights.

Palabras clave: Polica; Violencia; Ciudadana; Derechos
humanos.
Data de recebimento: 29/07/2012

Data de aprovao: 24/01/2013
100

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Polcia, violncia e cidadania:

Polcia, violncia e cidadania:

Alexandre Pereira da Rocha

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 84-100 Fev/Mar 2013

Resumidamente, as reformas das polcias

As polcias brasileiras no so conjunto

Alexandre Pereira da Rocha

a literatura, a violncia policial

Alexandre Pereira da Rocha

Polcia, violncia e cidadania:

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 84-100 Fev/Mar 2013

a anulao ou a ciso do outro; a negao da

A violncia policial tambm no a mesma

Alexandre Pereira da Rocha

A violncia aqui entendida amplamente como excesso de poder e, especificamente,

dos dos 1990 foram marcados por incertezas

Polcia, violncia e cidadania:

Numa segunda situao, a partir dos anos

Alexandre Pereira da Rocha

Polcia, violncia e cidadania:

O baixo status moral est relacionado

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 84-100 Fev/Mar 2013

11,1% da populao, mas eram 32,4% dos

polcia so atribudos a preveno e o

A sensao de insegurana faz com que a

Alexandre Pereira da Rocha

teve reduo de 48,1% da taxa de homicdios,

Polcia, violncia e cidadania:

No entanto, a criminalidade de hoje, que

Alexandre Pereira da Rocha

Polcia, violncia e cidadania:

Nada disso novo. O problema que tais

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 84-100 Fev/Mar 2013

geralmente tratado como desvio individual,

Na transio poltica dos anos 1980, sobretudo na Assembleia Constituinte de 1987,

Passada a fase da falta de diretrizes para os

Alexandre Pereira da Rocha

direitos esto inscritos sobremaneira no Ttulo

Desse modo, o dilema proposto s polcias

Alexandre Pereira da Rocha

Polcia, violncia e cidadania:

Essas vises ambguas da sociedade civil e

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 84-100 Fev/Mar 2013

de acordo com o lugar de cada uma das partes

A dificuldade quanto aplicao das normas jurdicas no cotidiano do trabalho policial

Esse problema j foi definido por Muniz

Alexandre Pereira da Rocha

O problema que, para as polcias brasileiras com tradio autoritria, geralmente os

Polcia, violncia e cidadania:

a carga horria seja reduzida. Em So Paulo,

Alexandre Pereira da Rocha

construo mesma da cidadania lugar de teste

das, mas externas ao conjunto dos cidados

Como foi dito na seo anterior, a violncia

Por conta disso, definiu-se anteriormente a

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 7, n. 1, 84-100 Fev/Mar 2013

guisa de concluso por uma polcia

Alexandre Pereira da Rocha

munidade para agir nas questes conflituosas

Polcia, violncia e cidadania:

Para Cardoso de Oliveira (2008), isso decorre de constrangimentos para a universalizao

Alexandre Pereira da Rocha