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BibliotecaDigitalFrumdeDireitoUrbanoeAmbientalFDUA,BeloHorizonte,ano9,n.54,nov.2010

Ley 18.308 - Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible

Juan Francisco Trinchitella (FDUA 54)
JorgePedrolvarezTapie(FDUA54)
ConlasancindelaLeydeOrdenamientoTerritorialyDesarrolloSostenible,enadelanteLOTDS,LeyN 18.308 de 18 de junio de 2008 y su modificativa,
la18.367de10deoctubrede2008,nuestropascuentaconunrgimenjurdicoespecial,ordenadoyorganizadoreferentealordenamiento territorial.
Conellasedotalpasdeunaherramientadeordenamientoterritorial,comofactorcoadyuvanteparaeldesarrolloeconmicoysocialdeacuerdocon
polticasdejusticiayequidad,fueunlargoprocesoenelquedaronporelcaminodosproyectosdeLeyenviadosalParlamentoquenofueronaprobadospor
el mismo.
LaideamotoraquefundamentaeinformalaLeydeOrdenamientoTerritorialyDesarrolloSostenibleeselde"laplanificacinparaeldesarrollo
ambientalmente sustentable con equidad social a nivel regional y local."
Setrata,aldecirdesuspromotoresdeunaleymarcofundacional,quepretendeserelcomienzodeunalegislacin,comounaformadeencararelterritorio,no
elterritoriocomoobjetodeordenacinsinocomosujetodedesarrollosocial,productivo,enelmarcodesustentabilidadambientalterritorial.
Sibiensuaprobacin,fueysiguesiendoresistidapordistintosmotivosporpartedealgunossectorespolticosysociales,lascrticasmsimportantes,lasha
recibidoporpartedeunaComisinInterinstitucionalcreadaporelColegiodeAbogados,laAsociacindeAgrimensoresylaAsociacindeEscribanos,que
si bien entiende y comparte la necesidad de una herramientacomoesta,lamismacarecedeclaridadyprecisindebidoasudeficienteredaccintcnica
jurdicaquepuedeconducirainterpretacionesambiguasyenalgunoscasoscontradictoriasalautilizacinindistintamentedelosconceptosde
fraccionamiento,loteo,reparcelacinfusinyurbanizacinyademslesionalaautonomadepartamentalalimponerlealosGobiernosDepartamentalesuna
determinadaplanificacinyalinvadirlascompetenciaslegislativasdestos.
Ennuestropas,sobreeltemadelordenamientoterritorial,espocoloquesehaescritodesdeelpuntodevistajurdico,msquenadaalgnartculopuntualo
alguna ponencia de seminario.
LaLeyseestructuraenochottulosapartirdeloscualesseorganizaelconjuntodetemastratadosporlamisma.LosttulosIyIII,refierenalamateriaylas
competenciaspblicas.
TtuloIDisposicionesGeneralesdelOrdenamientoTerritorial
TtuloIIDerechosyDeberesTerritorialesCiudadanos
TtuloIIIInstrumentosdePlanificacinTerritorial
TtuloIVLaPlanificacinparaeldesarrolloTerritorialSostenible
TtuloVLaActuacinyControlenelMarcodelOrdenamiento Territorial
TtuloVIParticipacinCiudadanaenelOrdenamientoTerritorial
TtuloVIICoordinacinInterinstitucionalparaelOrdenamientoTerritorial
TtuloVIIIDisposicionesEspeciales
El presente estudio de la LOTDS lo abordaremosdesdeelpuntodevistadelamateriaespecfica,elmbitodecompetenciayelderechopropiedad,por
entenderquesonlostresgrandesejesfundamentalessobrelosquesedesarrolladimensinsocialypolticadelamisma.
Siguiendoalalegislacincomparadalaleyproponeensusprimerosartculoslasgrandesdefinicionesqueenmarcansumateriaespecfica.
Se establece el marco regulador general para el ordenamiento y desarrollo territorial sostenible,definiendolascompetenciaseinstrumentosdeplanificacin,
participacinyactuacinenlamateria,orientandoelprocesodeordenamientodelterritoriohacialaconsecucindeobjetivosdeintersnacionalygeneralya
lavez,laprevisindeInstrumentosdeejecucindelosplanesydeactuacinterritorial.
La ley define su objeto, el concepto, finalidad y la materia del ordenamiento territorial. Se incluye, como ha venido ocurriendo sostenidamente con otros
cuerpos normativos, la declaracindeintersgeneraldelordenamientoterritorial.
Elartculo3 establece: "(Concepto y finalidad). - A los efectos de la presente ley, el ordenamiento territorial es el conjunto de acciones transversales del
Estado que tienen por finalidadmantenerymejorarlacalidaddevidadelapoblacin,laintegracinsocialenelterritorioyelusoyaprovechamiento
ambientalmente sustentableydemocrticodelosrecursosnaturalesyculturales.
El ordenamiento territorial es una funcinpblicaqueseejerceatravsdeunsistemaintegradodedirectrices,programas,planesyactuaciones de las
instituciones del Estado con competencia a fin de organizar el uso del territorio.
Para ello, reconoce la concurrencia de competenciaseintereses,generainstrumentosdepromocinyregulacindelasactuacionesyprocesos de
ocupacin,transformacinyusodelterritorio."
Elartculo4 establece: "(Materia del ordenamiento territorial). - El ordenamiento territo rial y desarrollo sostenible comprende:

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a)Ladefinicindeestrategiasdedesarro llo sostenible, uso y manejo del territorioenfuncindeobjetivossociales,econmicos,urbansticosy

ecolgicos,atravsdelaplanificacin.
b)Elestablecimientodecriteriosparalalocalizacindelasactividadeseconmicas y sociales.
c)LaidentificacinydefinicindereasbajorgimendeAdministracinespecialdeproteccin,porsuintersecolgico,patrimonial,paisajstico,
culturalydeconservacindelmedioambienteylosrecursosnaturales.
d)Laidentificacindezonasderiesgoporlaexistenciadefenmenosnaturalesodeinstalacionespeligrosasparaasentamientos humanos.
e)Ladefinicindeequipamientoeinfraestructuras y de estrategias de consolidacindelsistemadeasentamientoshumanos.
f)Laprevisindeterritorioalosfinesyusosprevistosenlosplanes.
g)Eldiseoyadopcindeinstrumentosyprocedimientosdegestinquepromuevanlaplanificacindelterritorio.
h)Laelaboracineinstrumentacindeprogramas, proyectos y actuaciones con incidencia territorial.
i)Lapromocindeestudiosparalaidentificacinyanlisisdelosprocesospolticos,socialesyeconmicosdelosquederivanlasmodalidadesde
ocupacinyordenamientodelterritorio."
Aestoseagrega,tambinenelsentidodelaposicindominante,"estaactividaddeincuestionablenaturalezapblica,esdeclaradacomocometido esencial
del Estado".
Sereconocendosmbitosprincipalesdecompetenciaalosefectosdelaactividadpblicavinculadaconelordenamientoterritorial,eldepartamental y el
nacional. Sin perjuicio de ello, en las normas que definen los distintos instrumentosdeplanificacinterritorialseprevnlasdenominadas "estrategias
regionalesparalaatencinconcentradadelagestinplanificadayflexibledembitosmayoresquelajurisdiccinDepartamental,conparticipacinyapoyo
del gobiernonacional.Seprev,tambin,uninstrumentodecarcterlocal para el ordenamiento territorial de microrregiones compartidas entre departamentos
Sedefine,siguiendoalalegislacincomparada, para el sistema que se conforma por el conjunto de instrumentos de ordenamiento y desarrollo territorial un
esquemaabierto,flexible,sinexcesosdejerarquizacindelosmismos,ysinobligatoriedadenlaprelacintemporal,nienlosplazosdeimplementacin.
Si bien en el art. 3, se reconoce la concurrenciadelascompetenciasenelterritorio,tantodelEstadocomodelosDepartamentos,seplantealaarmonizacin
porlavadelaafirmacindelasjurisdiccionesdepartamentalesenlamateriaycircunscribiendolaactuacindelPoderEjecu tivoenlaformulacinde
directrices nacionales que aseguren la integralidad del territorio.
Porsuparte,elart.5inciso2,preventrelosprincipiosrectoresdelordenamientoterritorial y desarrollo sostenible a la coordinacinycooperacin,
principioquesetraduceeneldeberreciprocodetodoslosactorespblicosdecoordinarycooperarenlamateria.
Entantoelinciso.3delmismoartculo,consagraelprincipiorectordeladescentralizacinenlaactividaddeordenamientoterritorialdeaplicacinparala
soluciones de las controversiasoriginadasenlosconflictosdecompetenciassobrelamateria.AldecirdeSebastinOlmedo,consultorenlaformulacindel
proyectodeley:Elprincipiorectordeladescentralizacin,"semanifiestaenlapreferenciadelaadopcindelasdecisionesterritorialesporaquellasinstancias
mscercanasalciudadano(principiodedescentralizacin- subsidiariedad)".
SedotaalosGobiernosDepartamentalesdeinstrumentosparalaplanificacinypromuevelaconstruccindemecanismosinstitucionalesquelasIntendencias
podrnemplearparapromover el desarrollo de sus departamentos, microrregiones y localidades y el establecimiento de alianzas regionales.
LosGobiernosDepartamentales,conlanuevaleyseubicanenelcentrodelsistemadeplanificacinquesecrea.LosGobiernosDepartamentalessernlas
responsables de la existencia de planes de ordenamiento para el desarrollosostenible.ElGobiernocentralasumelaresponsabilidadenladefinicindelas
grandesdirectricesdelapolticadeordenamientoparaelterritorionacional.
Sonsuficientementeclaras,aesterespecto,lasnormascontenidasenlosartculos14,23y30delaLey.
Elprimerodelosartculosseala:"(Competencias departamentales de ordenamiento territorial). - LosGobiernosDepartamentalestendrnlacompetencia
paralacategorizarelsuelo,ascomoparaestableceryaplicarregulacionesterritoriales sobre usos, fraccionamientos, urbanizacin,edificacin,demolicin,
conservacin,proteccindelsueloypolicaterritorialentodoelterritoriodepartamentalmediantelaelaboracin,aprobacineimplementacindelos
instrumentosestablecidosporestaley,enelmarcodelalegislacinvigente."
Porsuparteelart.24expresa"(Elaboracindelosinstrumentosdembitodepartamental).- CorrespondealaIntendencialainiciativaparalaelaboracinde
losinstrumentosdelmbitodepartamentalysernaprobadosporlaJuntaDepartamentalenlascondicionesquedetermina la presente ley. El Poder Ejecutivo
ylosentesyserviciospblicosprestarnsucolaboracinyfacilitarnlosdocumentoseinformacinnecesarios."
Entanto,elart.31seala:"(Categorizacindesueloenelterritorio).- La competencia exclusiva del Gobierno Departamental para la categorizacindesuelo
en el territorio del departamentoseejercermediantelosinstrumentosdeordenamientoterritorialensumbito."
Losinstrumentosdelmbitonacionalodecompetencia del Gobierno central son: a) las Directrices Nacionales, y b) los Programas Nacionales.
Losinstrumentosdembitoregionalodecompetencia concertada entre el Gobierno central y los Gobiernos Departamentales, son: las Estrategias Regionales
Losinstrumentosdelmbitodepartamen tal o de competencia de los Gobiernos Departamentales son: a) Directrices Departamentales, b) Ordenanzas
Departamentales, c) Planes Locales.

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Se agregan a los instrumentos anteriores otros definidos como complementarios o supletorios,segnelartculo20delaley,incluyndoseentreotros:a)Planes

Parciales, b) Planes Sectoriales,c)ProgramasdeActuacinIntegrada,yd)losInventarios,Catlogos.
Muchascosassehandichoyescritosobrelapropiedadprivada,conopinionesantagnicasyextremistaslagranmayora.Elespectro,delomsamplio,va
de considerarlo un derecho inviolable a un delito como el robo.
Ennuestroordenamientojurdicotodavezquetocaeltemadelderechodepropiedad,sehacedesdeunpuntodevistadelosderechosydeberes,mssobre
losprimerosquedeestosltimos.
Estoeslgico,yaque,ennuestroordenamientojurdico,lapropiedadcumplebsicamenteunafuncinnetamentedesatisfaccindefinesindividualesyno
colectivos,contrariamentealadefuncinsocialquehoyendapredominaenelderechocomparado,dondeelderechodepropiedadinteractajuntoconlos
demsderechos fundamentales.
LaLOTDS,avanzasobreesecamino,cuandonoshablaensuartculo7delosdeberesterritoriales,yendomsalldelPlanMontevideo,(POT,Decreto
218.242de16desetiembrede1998),elqueensuartculo14serefera,sepodradecirqueporprimeravezenelderechonacionalymunicipal,alos
deberesurbansticos.Lomismopuededecirsecontodolorelacionadoconlaequidistribucindecargasybeneficios,oalosconceptosdedistribucionesde
los mayoresbeneficiosyparticipacinenlamayoredificabilidad, todos ellos tenidos en cuenta en el POT de Montevideo.
En ella se establece una correspondencia entre los conceptos de propiedad inmueble rural, suburbana y urbana utilizados por la Constitucincuandoserefiere
a los recursos departamentalesconlascategorasdesuelo,definindoseeincorporndoselosmismosalderechopositivo.
Ahorabien,habraquepreguntarse,hastaquepuntooenquegradolaaprobacindelaLeydeOrdenamientoTerritorialafecta,lesionaolimitaelderechode
propiedadysiestosesonolcito.
LosestadosmodernosestnconstituidossobrelabasedequeelpoderdelEstadosesometealimperiodelaleyqueesproductodelasoberanapopulary
quesurazndeseres:a)laproteccinyefectivarealizacindelosderechosfundamentalesdelaspersonasb)elimperiodelaleysobregobernantesy
ciudadanosperosiendolaleyexpresindelavoluntadpopularcreadaconlibreparticipacinladivisindepoderes,legislativo,ejecutivoyjudicialc)
fiscalizacindelaadministracinporpartedelciudadanocomodelosrganoscompetentes(PoderJudicial)d)establecimientodelmitesycontroleslegalesa
todoslospoderese)proteccindederechosylibertadesfundamentalesqueconstituyenlarazndeserdelEstadodeDerecho.
TantoelDerechoUrbansticoyelOrdenamientoTerritorialenfatizanunanuevadimensindelapromocin,respeto,defensayrealizacindelosderechos
civiles,polticos,econmicos,sociales,culturalesyambientalesgarantizadosenlosinstrumentosregionaleseinternacionalesdederechoshumanos.Promueven
la justa distribucindelosbeneficiosyresponsabilidadesresultantesdelprocesodeurbanizacinelcum plimientodelafuncinsocialdelaciudadydela
propiedad, (como lo es en el derecho comparado)ladistribucindelarentaurbanaylademocratizacindelaccesoalatierrayalosserviciospblicospara
todos los ciudadanos, es pecialmente aquellos con menos recursos econmicosyensituacindevulnerabilidad.Elderechoalaviviendayelderechoala
ciudadformanpartedelosDerechosHumanosydelDerechoUrbanstico.
Elartculo32denuestraConstitucinestablece que: "La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por
razonesdeintersgeneral.Nadiepodrserprivadodesuderechodepropiedadsinoenloscasosdenecesidadoutilidadpblicasestablecidosporunaleyy
recibiendosiempredelTesoroNacionalunajustaypreviacompensacin....seindemnizaralospropietariosporlosdaosyperjuiciosquesufrierenenrazn
deladuracindelprocedimientoexpropiatorio,seconsumeonolaexpropiacin".
Esteartculo32prohbelaexpropiacinlisayllanadelapropiedad,peronolapuestaenfuncionamientodeotrasmedidasparadelimitar el contenido de la
mismayaseguraras,comounaespeciede"juegolimpio",conrespecto a los pagos de las compensaciones para el caso que se deba expropiar o para evitar
la espe culacinoelenriquecimientoinjustoporlos,enalgunoscasos,desmedidosaumentosdevalorgeneradosalincorporarsealaciudadoporobrasde
infraestructurallevadasacaboporplanesyprogramasdedesarrolloeconmicoodeexpansindelaciudadyaseguraradems,elretornoalacomunidadde
los aumentos de valor generados por ella misma.
LacreacindelaOficinadePlaneamientoyPresupuesto,(OPP),trajoaparejadolaposibilidad de que al elaborar "Planes y Proyectos de Desarrollo",
autorizandoalEstadoaexpropiarmedianteunajustacompensacinydeacuerdoalasnormasdelartculo32citado,perosta,puedenoser"previa",
permitindolepagarlaenunplazodehasta10aoscondeterminadosrequisitos,loqueseraunanuevalimitacinalderechodepropiedad,enrealidad,ms
queunanuevalimitacinseraunamodalidaddelaexpropia cinreguladaporlaleyde1912.
ElconceptodefuncinsocialdelapropiedadnofuerecogidopornuestraConstitucin,sibienesconocidoesteconceptodesde1916arazdeunas
conferencias realizadas por Duguit en la ciudad de Buenos Aires.
DistintosfallosdelaSupremaCortedeJusticiahanrecogidoesteconceptoyentiendenqueelmismoseencuentraincluidoenelartculo32delaConstitucin,
interpretandoqueesteartculotieneundoblealcance,enprimerlugar,aldecirquelapropiedadsibienesunderechoinviolable,estsometidoaloque
disponganlasleyesqueseestablecierenporrazonesdeintersgeneralysereconoce"...loqueladoctrinallamalafuncinsocialdelapropiedad",(sentencia
10/90).Sibienlamayoradeladoctrinanacionalnocompartedichocriterio,otros,coincidiendoconlaCortetieneunasvisinmsintegradoradelo
individual y lo colectivo.
Independientementedelascrticasrealizadas, con las cuales pueden existir o no algunas coincidencias, en la Ley en estudio, se aprueban y/o modifican, junto
convariosinstrumentosdegestinarribamencionados,algunasfigurasdederechoyaempleadas,omejordicho,yaconsagradas en nuestro ordenamiento
jurdico,todasellasreguladorasorestrictivasenreferenciaalderechodepropiedad.
Efectivamente,elDerechodesuperficie,(art.36)lareservadesueloparaviviendasdeinterssocial,(art.53)expropiaciones,yaseaparaelcumplimiento
de los planes, (art. 62), como por incumplimiento de deberes territoriales,(art.63)Derechodepreferencia,(art.66)policaterritorial,(art.68)lacreacin
deunplazodeprescripcinadquisitivaespecialdecincoaosafavordeaquellaspersonascuyoncleofamiliarnosupereelniveldepobrezayposeanun
prediodedeterminadascaractersticas,(art.65)sonalgunasdelasreferidas.

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Todasoporlomenosgranpartedeellastienensusantecedentesenlalegislacinnacional:
a)laexpropiacinnoesunnuevoinstrumento, desde 1912 existe la denominada Ley de Expropiaciones, Ley N 3.958, la que regula todo el
rgimendeexpropiaciones,disponiendoenalgunoscasoselnopagodelajustacompensacinestablecida constitucionalmente para los casos del
artculo35delamisma,quesonloscasosdelascalles,caminosydemsvasdecomunicacin,lasqueseconsiderarncedidosdeplenoderechoy
sinindemnizacinalgunalosartculos62y63delaLOTDS,simplementedeclaranlautilidadpblica,(requisitoparapoderexpropiardeacuerdo
con la ConstitucinylaLeydeExpropiaciones),paraloscasoscontempladosenellos
b)elderechodepreferencia,tampocoesnuevoennuestralegislacin,yaquelaleydecreacindelInstitutodeColonizacinloincorporabayfue
utilizado en varias oportunidades por esta perso napblicanoestataleneldesarrollodesuscometidos,elartculo66dedelaLOTDS,lohace
extensivo a las Intendencias Municipales siempre y cuando no entren en conflicto con el Instituto, el cual tiene prioridad, pero no se reglamenta el
ejerciciodelmismoyslopodrseraplicadocuandoseapruebenloscorrespondientesinstrumentosdeordenamientoterritorial
c)elderechodesuperficie,consagradoenelCdigodeMinera,(canondesuperficie)ylaLeyForestal,(LeyN 15.695) y que la LOTDS lo
incorporaensuartculo36yqueseraunaherramientaidealpara,porejemplosatisfacerlademandadevivienda,habraquetrabajarlomsdesdeel
puntodevistalegislativo,regularloyadecuarloalCdigoCivilodeacuerdoalolegisladoenlamencionadaLeyforestal,(dondesenosolose
reconoce al Derecho de Superficie, sino que se sientan las bases que lo van a regular), ya que por tratarse de un derecho real todo lo relacionado a
su funcionamiento debe de ser hecho por ley.
Enloreferentealosinstrumentosdegestin,quelaleydenominacomplementariososupletoriosylasmedidascautelaresaqueserefiereelartculo24dela
ley,sepodradecirquetienen,sibienconunalcancemsrestrin gido, su antecedente inmediato o sus correlativos en el mencionado Plan Montevideo.

Corolario
Puedenadvertirseparaelordenamientojurdiconacionalconsecuenciastrascendentesprovocadasporlanuevaley.
EnopinindelDr.RicardoGorosito:
a)Laconsolidacindealgunosinstitutos,instrumentosyprincipiosyaprevistosenlalegislacinanterior.
b)Laconsolidacinyalmismotiemporenovacindedesarrollosquevienedndoseenelderechouruguayodesdelosaos80delsiglopasado,
provocadoporelcambiodeparadigmaydevisinresultantedelairrupcindelaproblemticaambiental.
c)Innovacin,entantosedefinealOrdenamiento Territorial como cometido esen cialdelEstadoconlocualatribuyearganos del Estado Central
como de los Departamentos poderes deberes que son de obligado ejercicio y no meramentefacultativos.Tambinaldeclarardeordenpblicoel
derechodelOrdenamientoTerritorialydeldesarrollosostenibleconlocualseintervieneenformadirectaenelprocesodevalidezdeejecuciny
aplicacindelmismo.Seinstituyeunsistemanormativoqueintegradoporprincipioseinstrumentosqueconcapacidadparalacreacindenormas
jurdicasyladireccindeactosjurdicosyoperacionesmaterialesqueirndesarrollndolo.Seestableceunampliomargenparalaparticipacin
pblicaincluidalaconsagracindelaactiopopulares prevista en el literal c) del artculo6,atravsdeunaamplsimalegitimacinprocesal,que
asegurarelaccesoalajusticiaentemasdelegislacinterritorial.Seregulandimensiones nuevas para el concepto de desarrollo sostenible que ya
estaba consagrado y finalmente, se consolida, a nivel legislativo,lafuncinecolgicaoambientaldelapropiedad,yapresenteenelordenamiento
constitucional, como dimensinadicionalalafuncinsocialdeestederecho.

Informaesbibliogrficas:
ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitado
da seguinte forma:
FRANCISCOTRINCHITELLA,JuanLVAREZTAPIE,JorgePedro.Ley18.308:LeydeOrdenamientoTerritorialyDesarrolloSostenible.Biblioteca
D i g i t a l F r u m d e D i r e i t o U r b a n o e A m b i e n t a l - FDUA,BeloHorizonte,ano9,n.54,nov./dez.2010.Disponvelem:
<http://www.editoraforum.com.br/bid/bidConteudoShow.aspx?idConteudo=70139>. Acesso em: 5 janeiro 2011.