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ELEMENTOS BSICOS DE
LA GESTIN AMBIENTAL
DECISIONES
POLTICAS
BASES
JURDICAS
ASPECTOS
INSTITUCIONALES
INSTRUMENTOS
ADMINISTRATIVOS
GESTION AMBIENTAL
Como se indic en el Prefacio, debe quedar claro que la E1AS es parte integrante del
anlisis y evaluacin de las actividades proyectadas y a su vez forma parte de la gestin
ambiental. Esto ltimo es la razn del presente captulo, lo cual quedar explicado ms
adelante.
1.
DEFINICIONES
Presentamos a continuacin como marco de referencia, algunas de las definiciones
utilizadas para el trmino agestin ambiental, cuyo equivalente en ingls es
environmental management.
a)
b)
c)
d)
e)
H. Weitzenfeld
3-2
2. COMPONENTES
Una vez definido el trmino gestin ambiental, es importante indicar cules son
sus elementos componentes. Existen enfoques diferentes, segn los autores y las
instituciones, en cuanto a la apertura de componentes. Presentamos a continuacin
algunos ejemplos de estos diferentes enfoques
a)
acciones
b)
3-3
3. POLTICA AMBIENTAL
3.1
Caractersticas
3.2
Aplicabilidad
Especificidad
Flexibilidad
Respeto a tradiciones y cultura
Instrumentos
Algunos instrumentos especficos para aplicar la poltica ambiental son los
siguientes:
Planeacin ambiental
Es la expresin de la utilizacin de una tcnica propia de la politica del
desarrollo aplicada a materias ambientales.
b) Ordenamiento del territorio
Es una forma especfica de planificacin ambiental que por lo general se
encuentra referida a la planificacin del uso del suelo y otros recursos
naturales.
c) Regulacin de los asentamientos humanos
Desde una perspectiva ambiental es otra forma especfica de
planificacin ambiental.
d) Normas tcnicas
La elaboracin de normas tcnicas es un instrumento indispensable para
la aplicacin de la legislacin ambiental, pues cumplen con la funcin
de establecer con la especificidad necesaria los lmites permisibles desde
el punto de vista ambiental para el desarrollo de las actividades
humanas. Este tema se ver con ms detalle en la seccin Instrumentos
a)
reglamentarios .
H. Weitzenfeld
3-4
e)
4. LEGISLACIN AMBIENTAL
Es el conjunto de las normas jurdicas que regulan las conductas humanas que
pueden influir de una manera relevante en los procesos que alteran los
factores/componentes y atributos ambientales.
Casi todas las constituciones polticas de los pases de la Regin de las Americas
contienen disposiciones que se refieren a la proteccin de algunos aspectos del
ambiente o a la proteccin del ambiente en su conjunto.
4.1
3-5
Legislacin deliberada
4.2
Legislacin casual
5. INSTITUCIONES AMBIENTALES
El diseo de polticas y la promulgacin de leyes y reglamentos caeran al vaco si
no encuentran una estructura que se haga depositara de sus postulados y tenga
adems la facultad de ejecutarlas. El agrupamiento de las experiencias existentes
en materia de la institucionalidad de las actividades ambientales es el siguiente.
3-6
H. Weitzenfeld
Cuadro 3.1
ORGANISMOS ENCARGADOS DE LAS FUNCIONES DE GESTIN AMBIENTAL
(Segn Aspectos institucionales y juridcos del medo ambiente, incluida la participacin de las
organizaciones no gubernamentales en la gestin ambiental. Ral Braes. Banco
Interamercano de Desarrollo- Washington D C., 1991 y su actualizacin al ao 1996.)
PAS
ORGANISMOS AMBIENTALES
M
Argentina
Barbados
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Cuba
Sis.
ORGANISMOS NO AMBIENTALES
RN
X
X
X
X
X
X
X
Hait
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
X
X
X
Panam
Paraguay
X
X
Per
Rep. Dominicana
Surinam
Trinidad y Tobago
Venezuela
X
X
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Uruguay
Salud
X
X
X
X
X
5.1
Entidades de concentracin
5.3
3-7
6. INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS
Desde la incorporacin de polticas ambientales en la mayora de los pases en
desarrollo, los instrumentos administrativos que han sido predominantes
corresponden a las estrategias de ordenamiento y control Se basa principalmente
en la aplicacin de instrumentos reglamentarios, como normas, permisos y
licencias, al igual que el control del uso del agua y del suelo. Este enfoque
estratgico permite al estado, un grado razonable de certidumbre sobre el nivel de
reduccin predecible de la contaminacin.
Aunque este enfoque ha sido criticado por ser econmicamente ineficiente y difcil
de aplicar, se ha logrado un progreso significativo en el cumplimiento de los
objetivos de las polticas y legislaciones ambientales.
En los ltimos aos, muchos pases, especialmente los ms industrial izados, han
adoptado instrumentos econmicos para introducir mayor flexibilidad, eficiencia, y
costo-efectividad en las medidas de control de la contaminacin. Estos
instrumentos actan como incentivos a los contaminadores para elegir sus propias
medidas de control de la contaminacin. Cuando se implementan en forma
apropiada, los instrumentos econmicos tienen varias ventajas sobre el de
ordenamiento y control, ya que ellos pueden lograr lo siguiente:
H. Weitzenfeld
3-8
Instrumentos reglamentarios
Los mecanismos ms comunes para implementar los programas de
proteccin ambiental son los instrumentos de carcter reglamentario o
impositivo con las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento
Dentro de estos instrumentos se destacan las normas, permisos y licencias y
la asignacin de usos del suelo
6.1.1
Normas
Las normas son los instrumentos predominantes en la mayora de
los pases como el medio ms directo para regular la calidad
ambiental. Ellos definen metas ambientales y establecen la
cantidad, concentracin de ciertas sustancias, descargas en el
ambiente y calidad del producto de consumo. Ver cuadro 3.2.
3-9
Cuadro 3.2
Normas de calidad
ambiental.
Normas de emisin
y descarga.
Normas de emisin
y descarga
basados en la
tecnologa.
DESCRIPCIN
VENTAJAS
DESVENTAJAS
Requiere conocimiento
tcnicos sobre efectos
gubernamental.
de los contaminantes
Provee el mximo
control gubernamental.
No hay flexibilidad en
tecnologas de control
Involucra altos costos
para el monitoreo y la
Permite el ahorro en
los costos y la
flexibilidad en las
tecnologas de control.
Elimina o limita la
emisin de
contaminantes antes
de su produccin.
implementacin
Normas de emisin
y descarga
basados en el
rendimiento.
Normas de
producto/ proceso
Requiere el uso de
productos substitutos
a los prohibidos.
6.1.2
Permisos y licencias
Los permisos o licencias en general se relacionan a una norma de
calidad de aire o agua y pueden estar sujetos al cumplimiento de
ciertas condiciones especficas, como el cumplimiento con un
cdigo de prctica, seleccin del sitio que minimiza el impacto
econmico y ambiental, instalacin de plantas de tratamiento o
equipos de control dentro de un cierto perodo de tiempo, o la
adopcin de otras medidas de proteccin ambiental.
6.1.3
6.2
Instrumentos econmicos
Existe una gama amplia de instrumentos econmicos que se han venido
utilizando para promover la proteccin ambiental. Entre ellos se mencionan
H. Weitzenfeld
3-10
Cuadro 3.3
INSTRUMENTOS
Cargas por emisin/descarga
Cargas administrativas
Tasas diferenciales
Permisos vendibles
Subsidios
Sistema de depsito/devolucin
VENTAJAS
DESVENTAJAS
6.2. 1
3-11
Cargas de contaminacin
Establece los gastos que debern hacerse para controlar las
unidades incremntales de contaminacin, pero deja incierto el nivel
resultante de la calidad ambiental. Incluye cargas por descarga de
efluentes y de emisiones, cargas por uso, cargas de productos.
cargas administrativas, y tasas diferenciales.
6.2.2
Creacin de mercado
Con este instrumento se puede crear un mercado en el cual los
actores pueden comprar derechos para contaminar. Ello incluye
mercado de permisos y seguros contra demandas.
6.2.3
Subsidios
Incluye donaciones, prstamos a bajo inters, incentivos fiscales
que actan como promotores para que el contaminador cambie su
comportamiento o reduzca los costos de abatir la contaminacin.
6.2.4
6.3
Criterios de seleccin
H. Weitzenfeld
3-12
Cuadro 3.4
DESCRIPCIN
COSTO/BENEFICIO
Evala en base a la cuantificacin
de los beneficios netos.
COSTO/EFECTIVIDAD
Selecciona la alternativa que
minimiza los costos para lograr los
objetivos y metas establecidas.
RIESGO/BENEFICIO
Evala los beneficios asociados
comparndolos con sus riesgos.
RIESGO/EFECTIVIDAD
Selecciona la alternativa que
minimiza los riesgos para lograr los
objetivos y metas establecidas.
MULTI- CRITERIO
Usa tcnicas de programacin
matemtica para seleccionar
proyectos basados en funciones
objetivo, incluyendo metas
ponderadas con explcita
consideracin de restricciones a
acciones y costos.
VENTAJAS
Considera el valor en trminos de lo
que los individuos pagarn y los
costos de las acciones. Traduce los
resultados en trminos
cuantificables, consistente con
criterios de eficiencia econmica.
DESVENTAJAS
No considera la distribucin de
beneficios y costos.
Requerimientos de mucha
informacin. Tiende a omitir
resultados cuyos efectos no
pueden ser cualificados. Tiende a
mantener la distribucin existente
de ingresos y riqueza.
No considera la importancia relativa
de los productos. No incluye
apropiadamente los costos sociales
resultantes de efectos colaterales
Puede ser demasiado vago. Los
factores presumiblemente
cuantificables no lo son. No tiene
una regla de decisin automtica.
Los riesgos presumiblemente
cuantificables no siempre lo son .
No incluye apropiadamente los
riesgos resultantes de efectos
colaterales.
La bondad de los resultados
depende de la bondad de los
insumos al modelo. Irreal
caracterizacin del proceso de
decisin. Deben aportarse los
pesos para ponderar las metas.
Mucha informacin se requiere para
la cuantificacin.
3-13
Figura 3.5
ESQUEMA GRFICO SOBRE LA APLICACIN
COSTO/BENEFICIO
COSTO/EFECTIVIDAD
RIESGO/BENEFICIO
RIESGO/EFECTIVIDAD
_ _-
--
COSTO/BENEFICIO
COSTO/
EFECTIVIDAD
COSTO
BENEFICIOS
|I
I l
l \
RIESGO/
EFECTIVIDAD
**
RIESGO/
** BENEFICIO
6.3.1
Anlisis costo-beneficio
Este tipo de anlisis intenta explorar la gama completa de
implicaciones de cada decisin con el objeto de encontrar la
alternativa que es ms eficiente en el sentido de dar el mayor
beneficio neto, que es equivalente al beneficio bruto menos costos.
6.3.2
Anlisis costo-efectividad
H. Weitzenfeld
3-14
6.3.3
Anlisis riesgo-beneficio
6.3.4
Anlisis riesgo-efectividad
Anlisis multi-criterio
Criterios de evaluacin
Eficiencia
Equidad
Se centra en consideraciones polticas y ticas, particularmente en
relacin a la distribucin de los beneficios y los costos, para lo cual
se hacen las preguntas siguientes:
6.4.3
3-15
Simplicidad
Transparencia
Efectividad
Se refiere a si los objetivos ambientales son logrados. Un programa
puede satisfacer los criterios anteriores, pero ser inaceptable porque
falla en lograr la mejora de la calidad ambiental al nivel deseado.
7. CONFLICTOS Y SU SOLUCIN
Al igual que con todos los intentos para reconciliar un nmero de necesidades y
objetivos diversos, los esfuerzos de los gobiernos y agencias de desarrollo para
tratar temas ambientales en cualquier nivel de desarrollo econmico, pueden ser
confrontados por intereses en conflicto que se convierten en importantes obstculos
para la implementacin de instrumentos como las EIA o reglamentacin de control
sobre la contaminacin, los cuales dependen para su eficacia de un mnimo de
conflictos (Brbara L Lausche. Instrumentos seleccionados de manejo para
H. Weitzenfeld
3-16
Cuando los conflictos quedan sin solucionar, tanto los objetivos de desarrollo como
los ambientales sufren retrasos, costos extras e incertidumbre en lo que se refiere al
resultado final.
Arbitraje
Arbitraje es someter un conflicto a una tercera persona o grupo imparcial
La funcin del arbitraje es obtener una decisin obligante para las partes
7.2
3-17
Negociacin
Negociacin es cuando las dos partes en conflicto hacen un trato directo sin
la presencia de terceras partes. Cuando interviene una tercera parte ya
estamos en la mediacin.
7.3
Mediacin
El proceso de mediacin difiere de la negociacin tradicional cara a cara
en cuanto a que es ms ordenada en su organizacin, utilizando un mediador
neutral que facilita el desarrollo de una agenda de reuniones claras y una
comunicacin fcil en los problemas de mecnica Para que la mediacin sea
un instrumento eficaz se requiere de los siguientes elementos:
8.
CARACTERSTICAS
La gestin ambiental es una funcin pblica (funcin del Estado) que a diferencia
de otros cometidos del estado, no es una funcin exclusivamente pblica, por el
contrario, entre sus objetivos se encuentra su transformacin en una funcin
compartida con la sociedad civil. Desde esta perspectiva, se reconocen mltiples
actores y participantes. Por lo anterior, las acciones ambientales del Estado deben
tener las siguientes caractersticas (CEPAL/PNUMA El reto ambiental del
desarrollo en Amrica Latina y el Caribe , 1990):
8.1
H. Weitzenfeld
3-18
8.2
Transectorialidad
La gestin ambiental atraviesa horizontalmente a todos los sectores de la
Administracin Pblica y a la sociedad en su conjunto. Esto se debe a que el
medio ambiente es un sistema holstico o multifactico. La transectorialidad
asigna a la gestin ambiental del Estado una caracterstica suprasectorial ya
que cualquier decisin que se tome en este campo no compromete slo a
determinados sectores, sino que afecta, directa o indirectamente, y en plazos
diferentes, el comportamiento de la globalidad de los sectores.
8.3
Participacin
REFERENCIAS/FUENTES DE INFORMACIN
Propuesta de ley bsica de proteccin ambiental y promocin del desarrollo sostemb/e. Serie de documentos sobre derecho ambiental N 1. PNUMA/ORPALC,
1993.