REDES E MUNDIALIZAO:

O DESAFIO DA ADMINISTRAO.
RESGATANDO A NATUREZA POLTICA
DA DECISO PBLICA*
PAULO EMLIO MATOS MARTINS**

para o desenvolvimento sustentvel cobra de seus policy makers a competncia estratgica de anlise crtica da complexa dinmica de um mundo de novas formas
de relacionamento em um espao mundializado.
Entre os elementos que determinam a configurao do mundo contemporneo destacamos: novas tecnologias, novos papis e novas relaes
entre os atores em uma sociedade planetria.
A integrao global de mercados em diferentes estgios de desenvolvimento e as novas tecnologias de informao e comunicao instantnea
nem sempre contribuem para a eficcia e a efetividade dos projetos de
desenvolvimento nacional. A simples existncia de variveis determinantes
da ao pblica que se situam fora da esfera de controle de seus gestores
evidncia desse fato.
Se, por um lado, o fenmeno no , completamente, novo, por outro
lado, a forma radical e a velocidade com que ele ora se manifesta especialmente, para as economias perifricas exige de seus planejadores muito mais sensibilidade na anlise dessa dinmica.
Este texto, contudo, reflete sobre essa questo a partir do aparente
equvoco da modelagem do mundo globalizado como uma rede (no sentido
P R O C E S S O DE D E C I S O C O L E T I VA

* Este trabalho dedicado, in memoriam, a Milton Santos que me incentivou a

escrev-lo. Nele, so desenvolvidas ideias esboadas em: Paulo Emlio Matos Martins. Globalizao econmica: uma nova dependncia?. Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 16 de maio
de 1998, p. B4 e, mais recentemente, Globalizao e redes: a despolitizao de uma crise. In:
III Seminrio Nacional de Administrao Poltica. Escola de Administrao da Universidade
Federal da Bahia, Salvador, 15 de outubro de 2009.
** Professor-titular e coordenador do Programa de Estudos de Administrao Pblica
(Abras) na Ebape/FGV. Professor-adjunto da FAF/Uerj. Doutor em Administrao (Eaesp/
FGV). E-mail: <paulo.martins@fgv.br>.

Rev Bras Adm Pol, 4(1):37-47

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Paulo Emlio Matos Martins

topolgico) e da suposta interdependncia dos relacionamentos que esta

determinaria entre os seus atores.
Como concluso, sugere-se que, embora no se deva confundir o
modelo histrico de relao centro-periferia, do tipo colonial-imperial
j superado , com aquele segundo o qual os pases e suas economias ora
se relacionam; prudente admitir que as to proclamadas simetria e
interdependncia no relacionamento entre atores globalizados no ocorre,
e o modelo reticular de representao do mundo atual menos complexo
do que o fenmeno modelado. Da que a representao do contexto poltico mundial dos nossos dias, como rede, incapaz de capturar a complexa
dinmica das relaes polticas entre esses atores mundializados.
A deciso pblica e a mundializao
As estratgias de formulao de polticas pblicas para a transformao das estruturas tradicionais nas sociedades de desenvolvimento retardatrio contemplam, nos dias atuais, cenrios que se desenham num contexto desafiador: a velocidade vertiginosa dos processos de base informacional
especialmente, daqueles que realizam a circulao do capital financeiro
neste imenso cassino em que o mundo se transformou ; o gigantesco
desnvel no grau de desenvolvimento, tecnolgico, econmico, social e cultural das naes; as crescentes demandas sociais por medidas de conteno
dos processos aparentemente descontrolados de desemprego, violncia, marginalidade, criminalidade, terrorismo, pobreza, pandemias mortais, fome, desnutrio e esgotamento dos recursos naturais e destruio
ambiental. Toda essa dantesca realidade servida, cotidianamente, a todos ns com a eficincia e a eficcia das modernas tecnologias de base
microeletrnica dos meios de comunicao de massa.
O que fazer? De onde partir? Como atuar, efetivamente, no sentido
de reverso das insuportveis mazelas que o processo civilizatrio parece
ter nos legado? Especialmente, para os menos desenvolvidos? Essas questes, provavelmente, so o nico produto da modernidade disseminado
globalmente.
O quadro, assim, descrito cobra dos policy makers contemporneos
a competncia estratgica de modelagem e anlise crtica dos cenrios (interno e externo) onde as decises e aes pblicas se desenvolvem.
Entre os vetores exgenos determinantes da configurao das estruturas sociais do mundo hodierno destacamos: as novas tecnologias; os novos

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papis; e as formas de relacionamento entre os atores dessa sociedade

mundializada.
A integrao planetria de mercados, em diferentes estgios de desenvolvimento, atravs das infovias na velocidade da luz, pode se constituir
em grande ameaa aos projetos de mudana local, pela introduo de variveis fora da esfera de ao de seus gestores. Se, por um lado, esse fenmeno no completamente novo, por outro, a forma radical (global e em
tempo real) com que ele ora se manifesta especialmente, para as economias perifricas e semiperifricas exige de seus estrategos muito mais
sensibilidade na anlise e na modelagem dessa dinmica.
Por outro lado, a mais perversa consequncia dessa nova configurao da vida social do planeta, no ingresso deste novo milnio, parece se
situar na difuso mundial de um pensamento nico, gestado no seu centro
poltico e sem a necessria incorporao da viso perifrica do mesmo.
Como destaca Milton Santos (1996), a ordem global busca impor, a todos os lugares, uma nica racionalidade;1 ou, como metaforiza Georges
Corm (1993), a revoluo eletrnica assegura mais fora s grandes
feudalidades tcnico-industriais, permitindo o contato instantneo entre todas as praas [...]).2
Essa grande transformao, nas formas de relacionamento social, sugere que j iniciamos a transposio de mais uma era da Histria, a qual
Castells (1999) interpreta como uma mudana no nvel mais profundo
das bases significativas da sociedade: espao e tempo que estariam, assim,
sendo ressignificados como um espao de fluxos num tempo intemporal.3
Refletiremos, a seguir, sobre essa inquietante questo dos nossos dias,
a partir dos cenrios que se desenham para as sociedades situadas na periferia dos grandes centros estratgicos de deciso (pblicos e privados) deste
novo e perplexo mundo.
A revoluo da microeletrnica e a globalizao:
uma rede planetria?
A ideia de que, com a nova revoluo cientfico-tcnica (microeletrnica) e sua consequncia mais visvel: a globalizao econmica estaramos
1
Milton Santos. A natureza do espao: tcnica e tempo, razo e emoo. So Paulo:
Hucitec, 1996, p. 272.
2
Georges Corm. Le nouveau dsordre conomique mondial: aux racines des checs du
dveloppement. Paris: La Dcouverte, 1993. Apud: Santos, op. cit., p. 165.
3
Manuel Castells. A sociedade em rede. So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 504.

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presenciando a transformao das relaes internacionais de dependncia,

do tipo centro-periferia (Figura 1), em um novo modelo de relacionamento do tipo rede (ou grafo na Topologia) no qual a interdependncia
seria o padro de ligao, quer nos fluxos de comrcio e de capitais, como,
tambm, nas relaes polticas, diplomticas, militares e no intercmbio
cientfico, tecnolgico e cultural entre os Estados/economias nacionais ,
tem sido apregoada por muitos analistas de diferentes correntes epistemolgicas.
Figura 1. Organizao centro-perifrico

(Ei) Vrtices ou ns do grafo Estado / Economias Nacionais.

(Ei Ej) Arcos ou raios da rede Relaes Internacionais.

Tal ideia parece bastante razovel se admitirmos que uma economia

mundial em acelerado processo de integrao, atravs da progressiva abertura de seus mercados nacionais e da intensiva utilizao das novas tecnologias de base informacional, constitui uma gigantesca rede, isto , um

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conjunto de atores polticos (blocos econmicos, pases, corporaes multi

e transnacionais, grupos de presso, grandes fundos de investimento, organizaes criminais e terroristas, ongs, megainvestidores, etc.) os ns ou
vrtices dessa representao grfica que se relacionam entre si, ampla,
instantnea e diretamente, atravs de canais os arcos ou raios dessa
mesma representao , formando, assim, o que se denomina uma estrutura organizacional em rede. A Figura 2 ilustra esse modelo de organizao.
Figura 2. Organizao em rede

(Ei ) Vrtices ou ns do grafo Estados / Economias Nacionais.

(Ei Ej) Arcos ou raios da rede Relaes entre Estados / Economias.

Enquanto as estruturas de relacionamento do tipo centro-perifrico

(Figura 1) padro de quase todas as formas histricas de organizao
caracterizam-se pela centralidade de poder, informao e controle por parte dos atores sociais hegemnicos, o modelo organizacional de rede (Figura 2), no possuindo centro, dispersa a informao e, consequentemente, o
poder e o controle social por toda a rede, isto , desenha uma autntica
organizao autogestionria ou anrquica (no sentido denotativo do termo), na qual o processo decisrio e o controle social se espraiam uniformemente por toda a estrutura.

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Schon (1973)4 denomina essas estruturas de organizao centro-perifrica de organizaes de ensino, em aluso ao fato de que nelas seus ns
centrais em que se confinam os processos decisrios e o estoque de informao sobre o sistema e seu ambiente e, consequentemente, o controle
dele como que ensinam aos players perifricos as prxis que determinam os significados desse ordenamento social. Assim, o modelo de relacionamento que se estabelece, nessas estruturas, do tipo de dependncia (da
periferia em relao ao centro).
Em sentido oposto, as estruturas em rede (organizaes de aprendizagem, para esse mesmo autor), onde todos os atores aprendem, uns
com os outros, na intensiva e livre troca de informaes que esse modelo
organizacional favorece, se caracterizam por apresentar relaes de interdependncia entre seus atores. bvio que a dependncia da periferia em
relao ao centro, tpica das estruturas hierarquizadas (centro-perifricas),
determina a natureza assimtrica dos relacionamentos que nelas se estabelecem e, como consequncia, a no existncia das condies de plena
soberania, independncia poltica e autonomia de administrao.
No limite, essa dependncia (dos atores perifricos em relao aos
centrais) cria condies para a difuso em todo o conjunto de ideologias e
padres de comportamento centrais, de difcil decodificao pela periferia
onde, na melhor hiptese, so apenas ressignificados.
Novas formas de relacionamento?
Em seu j clssico livro Beyond the stable State (Alm do Estado estvel), Schon (1973)5 desenvolve a tese de que por meio de um permanente,
intenso e generalizado processo de proliferao de centros, as organizaes
evoluem para um modelo de comunidade de aprendizagem ou de rede.
Na Topologia, essas estruturas denominam-se grafo e, como j referimos,
suas relaes so de interdependncia j que no possvel explicar a
relao reticular A B sem que o n A dependa do n B e vice-versa.
Portanto, quando sujeitos a esses processos de descentralizao pela proliferao de centros, a organizao desloca a informao dos seus entegramas (unidades divisionais de seu organograma) para os arcos ou raios do grafo que a
representa, criando assim uma autntica estrutura autogestionria do tipo rede.
4
Donald Schon. Beyond the stable State: public and private learning in a changing
society. Victoria: Penguin Books, 1973.

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Parece ingnuo, todavia, supor que todos os vrtices (atores) da gigantesca rede que representaria a constelao poltica do mundo contemporneo tenham a mesma massa (utilizando-se de uma metfora mecnica) no jogo de equilbrio do sistema. Seria, talvez, o mesmo que imaginar que as decises dos policy makers de Braslia ou dos investidores de
Luanda pudessem influir nas polticas de Washington ou no desempenho
dos papis de Wall Street com o mesmo impacto que as desses centros
poltico e financeiro refletem sobre a daqueles.
Se, por outro lado, as estruturas organizacionais em rede so anrquicas pela sua prpria natureza, e, assim, promovem a permanente migrao da informao dos seus vrtices para os arcos, ou de seus centros
decisrios para a rede como um todo, por outro, sempre oportuno lembrar que tal concepo terica se baseia num modelo abstrato (no poltico), onde todos os ns tm a mesma probabilidade de acesso informao
e onde a noo de centro se diluiu completamente por toda a rede por
meio da progressiva multiplicao de suas ligaes e da intensiva troca de
informao, fazendo com que seus atores propendam para a situao que
a Teoria da Deciso denomina de decisores perfeitamente informados.
Destarte, resulta, deste processo, a disperso dos centros de poder, informao e controle por toda a rede.
No parece haver nenhuma dvida quanto ao fato de que a Revoluo Cientfico-Tcnica da Microeletrnica cria as condies materiais para
maior, mais amplo e instantneo intercmbio entre os Estados/economias
nacionais, concretizando o que McLuhan (1964)6 denominou de aldeia
global.
Por outro lado, os diferentes momentos histricos em que os atores
mundiais e seus stios de produo e troca se situam no universo contemporneo, convidam a que atribuamos aos ns do grafo que os representam
uma massa, de tal modo que esses atores passem a ter campos de influncia (gravitacional), exercendo, uns sobre os outros, atrao recproca ou,
como anteviu Newton (para a matria), segundo a relao direta de proporcionalidade de suas massas e inversa do quadrado da distncia que os
separa.

McLuhan, M. Understanding media. Nova York: McGraw Hill, 1964.

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Um modelo grafo-gravitacional de relaes internacionais

Como descrever esse novo tabuleiro onde se movimentam as peas no
jogo das relaes internacionais do mundo contemporneo?
Um modelo de rede que incorpore aos seus vrtices campos de gravidade, denominados grafo-gravitacional (Martins, 1998),7 capturando, desse modo, melhor a complexidade do universo modelado, certamente, tambm melhor representaria as relaes poltico-econmicas dos atores polticos neste planeta sob o impacto da Revoluo da Microeletrnica
em processo de mundializao.
De acordo com o modelo assim desenhado, o grafo representativo
das relaes internacionais, desenvolvendo-se a partir dos vrtices de grande massa consequentemente, de intensos e extensos campos gravitacionais determinaria a satelitizao dos vrtices de menor massa pelos de maior gravidade ou, em outras palavras, das economias/
sociedades menos desenvolvidas pelas mais desenvolvidas. Dito de outra
forma, o conceito de dependncia ou os seus ancestrais histricos, de colonizao e imperialismo, estariam sendo substitudos por uma nova ordem
de dependncia na rede onde a informao trafega com a velocidade da
luz; com probabilidade terica de acesso planetrio e onde os grandes centros decisrios, ainda que em processo de perda de massa pela proliferao
de centros, conservam (estrategicamente) campos gravitacionais de intensidade e extenso suficientes para a satelitizao de outros menores,
mesclando, assim, a configurao parcial de rede com a de estrutura hierrquica caracterstica do modelo centro-perifrico.
A Figura 3 ilustra esse novo modelo de representao da sociedade
mundial em processo de transformao.

7
Paulo Emlio Matos Martins. Globalizao econmica: uma nova dependncia? Jornal
do Commercio, Rio de Janeiro, 16 de maio de 1998, p B4.

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Figura 3. O modelo grafo-gravitacional

A metfora csmica, aqui proposta, parece representar mais fielmente o universo extremamente complexo das relaes polticas e econmicas
entre atores em to heterogneos estgios de desenvolvimento no ingresso
desta Era da Informao.
Com base nessa reflexo, parece ser equivocada a imagem de que as
naes hodiernas se comunicam de modo interdependente na rede planetria que a nova onda tecnolgica favorece, bem como a abstrao de que
o novo modelo de relaes polticas internacionais no subordina, de algum modo, os atores da periferia aos centrais, influindo, desse modo,
assimtrica e dramaticamente, nas suas estratgias de governo e na formulao de polticas (pblicas e privadas) domsticas.
Por outro lado, parece, igualmente, ingnuo supor que a forma de
relaes de dependncia do modelo hierarquizado do tipo centro-periferia

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(modelo colonial-imperialista) possa explicar, satisfatoriamente, o intricado relacionamento entre os atores polticos do mundo deste novo milnio.
Talvez, seja mais correto dizer que entre o modelo centro-periferia
das organizaes hierarquizadas e o modelo ideal de rede de relaes interdependentes existe o que denominamos estruturas de organizao grafo-gravitacionais, nas quais os processos de proliferao controlada de centros e satelitizao de vrtices (globalizao econmica?) resultam, finalmente, em uma nova forma de dependncia.
A deciso pblica entre os atores satelitizados
O poder sagrado definido como sendo onisciente, onipresente e
onipotente. As redes mundiais de alcance planetrio com suas infovias de
trfego na velocidade da luz parece haver institudo, enfim, entre os mortais, essas prerrogativas atribudas s divindades.
A questo que se coloca para os atores satelitizados (perifricos e
semiperifricos) desse mundo em acelerado processo de globalizao : como
se relacionar entre si deuses e simples mortais?
Quem sabe, uma releitura das peripcias de Zeus e de outras divindades olmpicas possa nos ajudar no desafiador processo de elaborao estratgica da deciso coletiva?
Referncias
CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. So Paulo: Paz e Terra, 1999, p.
504.
CORM, Georges. Le nouveau dsordre conomique mondial: aux racines des
checs du dveloppement. Paris: La Dcouverte, 1993.
McLUHAN, M. Understanding media. Nova York: McGraw Hill, 1964.

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Resumo
O processo de deciso coletiva para o desenvolvimento sustentvel cobra de seus
policy makers a competncia estratgica de anlise crtica da complexa dinmica de
um mundo de novas formas de relacionamento em um espao mundializado.
Entre os elementos que determinam a configurao do mundo contemporneo
destacamos: novas tecnologias; novos papis e novas relaes entre os atores em uma
sociedade planetria.
A integrao global de mercados em diferentes estgios de desenvolvimento e as
novas tecnologias de informao e comunicao instantnea nem sempre contribuem
para a eficcia e a efetividade dos projetos de desenvolvimento nacional. A simples
existncia de variveis determinantes da ao pblica que se situam fora da esfera de
controle de seus gestores evidncia desse fato.
Se, por um lado, esse fenmeno no completamente novo, por outro, a forma
radical e a velocidade com que o mesmo ora se manifesta especialmente para as
economias perifricas exige de seus planejadores muito mais sensibilidade na anlise dessa dinmica.
Este ensaio reflete sobre essa questo a partir do aparente equvoco da modelagem do mundo globalizado como uma rede (no sentido topolgico) e da suposta
interdependncia dos relacionamentos que esta determinaria entre os seus atores.
Como concluso sugere-se que, embora no se deva confundir o modelo histrico de relao centro-periferia, do tipo colonial-imperial j superado , com aquele
segundo o qual os pases e suas economias ora se relacionam, prudente admitir que
as to proclamadas simetria e interdependncia no relacionamento entre atores
globalizados no ocorre e o modelo reticular de representao do mundo atual menos complexo do que o fenmeno modelado. Da que a representao do contexto
poltico mundial dos nossos dias como rede incapaz de capturar a complexa dinmica das relaes polticas entre esses atores mundializados.
Palavras-chave: Desenvolvimento Sustentvel; Ao Pblica; Integrao Global.
Abstract
The collective decision process for sustainable development charges from their
policy makers the strategic competence of critical analysis of the complex dynamics of
a world of new forms of relationships in a globalized space. Among the factors
that determine the configuration of the contemporary world we highlight: new
technologies, new roles and relationships between actors in a global society. The global
integration of markets at different stages of development and new technologies of
information and instant communication is not always contribute to the efficiency and
effectiveness of national development projects. The mere existence of important
variables of public action that lie outside the sphere of control of their leaders is evidence
of that fact. If, on the one hand, this phenomenon is not completely new, on the other
hand, the radical form and the speed with which it sometimes manifests itself
especially for the peripheral economies requires its planners much more sensitivity
in analyzing this dynamic. This essay reflects on this question from the apparent
misunderstanding of the modeling of this globalized world as a network (in the
anthropological sense) and the supposed interdependence of relationships that determine this among its actors. In conclusion it is suggested that, although we should not
confuse the historical model of center-periphery relationship, like the colonial-imperial
already overcome with the one under which countries and their economies now
are related, it is prudent to assume that the proclaimed as symmetry and interdependence in the relationship between globalized actors does not occur and the

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reticular model of representation of the world today is less complex than the
phenomenon being modeled. Hence, the representation of the political world of today
as the network is unable to capture the complex dynamics of political relations between
these actors globalized.
Keywords: Sustainable Development, Public Action, Global Integration.