MERCOSUR - La Dimension Social Del MERCOSUR

La dimensin social
del MERCOSUR
Marco conceptual
La dimensin social del MERCOSUR

Marco conceptual
Reunin de Ministros
y Autoridades de Desarrollo Social
y Estados Asociados
Aclaracin
Durante el proceso de edicin del presente libro se produjeron dos

acontecimientos polticos significativos en el mbito del MERCOSUR:
la suspensin temporal de la Repblica del Paraguay y la adhesin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela. La Repblica del Paraguay,
a travs de la Secretara de Accin Social, acompa todo el proceso
hasta el mes de junio de 2012.
Atendiendo a este contexto, en esta publicacin el ISM ha seguido
lo establecido en las siguientes normativas del MERCOSUR:
MERCOSUR/CMC/DEC. N 28/12 REGLAMENTACIN DE LOS ASPECTOS
OPERATIVOS DE LA SUSPENSIN DE LA REPBLICA DEL PARAGUAY; y
MERCOSUR/CMC/DEC. N 27/12 ADHESIN DE LA REPBLICA
BOLIVARIANA DE VENEZUELA AL MERCOSUR.
Reunin de Ministros y Autoridades

de Desarrollo Social (RMADS)
Instituto Social del MERCOSUR
Ministra de Desarrollo Social
Consejo
de la Repblica Argentina
Alicia Kirchner
Ministra de Desarrollo Social y Combate al Hambre
de la Repblica Federativa del Brasil
TEREZA CAMPELLO
Ministro de Desarrollo Social
Representantes Titulares
Secretaria de Organizacin y Comunicacin Comunitaria del MDS-AR
INS DEL CARMEN PEZ DALESSANDRO
Secretario Ejecutivo Sustituto del MDS-BR
MARCELO CARDONA ROCHA
de la Repblica Oriental del Uruguay
Director de Polticas Sociales del MIDES-UY
DANIEL OLESKER
ANDRS SCAGLIOLA
Representantes Alternos
Coordinadora de la Coordinacin de Articulacin
de Asuntos Internacionales del MDS-AR
ANA MARA CORTS
Jefa de la Asesora Internacional del MDS-BR
ALINE SOARES
Jefe de la Unidad de Asuntos Internacionales del MIDES-UY
GUSTAVO PACHECO
Director Ejecutivo
CHRISTIAN ADEL MIRZA
Contenido
Prlogo, Luiz Incio Lula da Silva, 7

Presentacin, Christian Adel Mirza, 11
Introduccin, 13
I.
MERCOSUR ayer y hoy, 23
II. Polticas pblicas y desarrollo social, 35

III. La agenda social y sus desafos, 57
Referencias bibliogrficas, 75
Prlogo
El MERCOSUR es una de las exitosas experiencias de integracin

regional desarrolladas en Amrica Latina. A pesar de la complejidad
de cualquier proceso de integracin, nuestro bloque ha dado muestras de excepcional vitalidad. Basta con decir que, desde que ha sido
creado, en 1991, el flujo de comercio entre los pases del MERCOSUR ha pasado de 5 a 50 mil millones de dlares y las inversiones
productivas intra-bloque subieron ms del doble. Con el ingreso de
Venezuela, pasamos a representar ms del 70% del territorio, de la
poblacin y del PIB de Amrica del Sur. Somos hoy en da una de
las pocas regiones del mundo donde no hay guerras. Protegemos los
derechos humanos y estamos profundizando cada vez ms nuestras
democracias.
En el ltimo perodo avanzamos mucho, tanto en la esfera econmica como en la social. Redujimos fuertemente la pobreza y la
desigualdad. Generamos empleos, distribuimos ingresos y promovimos la inclusin social. Pero aun tenemos importantes desafos
por delante. A pesar de las recientes conquistas, en Amrica latina,
segn la ONU, el 20% ms rico de la poblacin tiene un ingreso
medio per cpita casi 20 veces mayor que el del 20% ms pobre. En
Prlogo 9
los pases del MERCOSUR no es diferente. La injusta distribucin
social. Desde entonces MERCOSUR asumi otro enfoque para pro-
de oportunidades penaliza de forma ms severa a las mujeres, los j-
fundizar los procesos de integracin regional, en la que la dimensin
venes, las comunidades afro-descendientes, los trabajadores rurales
social ocupa un papel fundamental.
y los trabajadores informales.
Es con gran placer que recib la invitacin a escribir el prlogo
El MERCOSUR tendr que dedicarse cada vez ms a estos sec-
de este primer trabajo de reflexin conceptual, organizado por el
tores de la poblacin, implementando polticas regionales capaces de
ISM, sobre las premisas de la integracin social del MERCOSUR.
responder a sus necesidades bsicas de bienestar. Solamente la libre
El desarrollo social del MERCOSUR representa, sin lugar a dudas,
circulacin de bienes, servicios y capitales no es suficiente para sos-
un eje prioritario de la nueva forma de ver la integracin regional.
tener la integracin econmica y, al mismo tiempo, superar la frac-
La coordinacin y armonizacin de las polticas en materia de salud,
tura social que persiste en la regin. La armonizacin y coordinacin
educacin y bienestar del MERCOSUR, que ya se han iniciado hace
de las polticas pblicas de proteccin y promocin social se han
algn tiempo, pueden y deben profundizarse. El desarrollo econ-
convertido en un requisito obligatorio para el desarrollo regional.
mico y el desarrollo social estn ntimamente relacionados y deben
En 2007, cuando decidimos crear el Instituto Social del MERCO-
complementarse. La agenda regional no puede prescindir de la in-
SUR (ISM), junto con mis colegas Nstor Kirchner de Argentina,
tegracin de la infraestructura fsica, financiera y comercial, y todas
Fernando Lugo de Paraguay y Tabar Vsquez de Uruguay, pensba-
ellas deben contribuir a un mayor bienestar y dignidad de nuestros
mos precisamente en dar un rostro humano al MERCOSUR.
pueblos.
El comienzo del siglo XXI ha sido testigo de cambios subs-
Con la publicacin de este libro, el Instituto Social del MER-
tanciales y de transformaciones polticas y econmicas muy signifi-
COSUR contribuye de forma inestimable al debate sobre la inte-
cativas en Amrica del Sur: en Venezuela (1999), luego en Argenti-
gracin social. Felicito a todo el equipo del ISM y recomiendo su
na y Brasil (2003), Bolivia y Uruguay (2005), ms tarde en Ecuador
lectura aquellos que suean con un MERCOSUR cada vez ms de-
(2007), Paraguay (2008) y Per (2011), entre otros. En esos pases
mocrtico, social y participativo.
los pueblos eligieron democrticamente nuevos gobernantes y decidieron de este modo sealar nuevos rumbos a las orientaciones
Luiz Incio Lula da Silva
polticas, econmicas, sociales y culturales. La ciudadana expres
Ex-presidente de la Repblica del Brasil
as el deseo de cambio en la regin como una respuesta contundente

a las frustraciones histricas de millones de latinoamericanos que
no se resignaron a seguir sometidos a la pobreza y a la desigualdad
10 La dimensin social del MERCOSUR - Marco conceptual
Prlogo 11
Presentacin
La dimensin social del MERCOSUR pone de manifiesto una realidad plausible del proceso de integracin regional, diferente a los aspectos comerciales, aduaneros o arancelarios, por cierto igualmente
fundamentales. Esta publicacin surge a iniciativa de la Reunin de
Ministras, Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS), mbito institucionalizado del cual depende directamente el Instituto Social del MERCOSUR (ISM).
El marco conceptual de la dimensin social del MERCOSUR
constituye un paso significativo en la convergencia de miradas, perspectivas y enfoques en torno a la cuestin social contempornea que
se han conjugado tras profundos y extensos debates desarrollados en
casi dos aos y a impulso del Consejo del ISM (CISM).
Este documento no agota la discusin relativa a las polticas sociales, pero es un avance sustantivo que contribuye al diseo de polticas pluriestatales y regionales que habrn de concretar el propio
Plan Estratgico de Accin Social aprobado en el Consejo Mercado
Comn (CMC) y en la Cumbre de Presidentes realizada en junio de
2011 en la ciudad de Asuncin. Por tanto, debe subrayarse el carcter
abierto y en construccin de su contenido, el cual habr de cumplir
Presentacin 13
Introduccin
con su objetivo toda vez que motive el debate en crculos cada vez
ms extendidos del Bloque Regional.
La consolidacin de la Comisin de Coordinacin de Ministerios del rea Social del MERCOSUR (CCMASM), as como la
de diversos espacios, redes y grupos especializados a nivel regional,
alienta precisamente a continuar la tarea de actualizar, ajustar o ampliar las principales conclusiones y desafos colocados en el presente
documento -porque as es que se concibe-, como un material de trabajo para seguir avanzando en la ruta hacia ms integracin, ms jus-
La creacin del Instituto Social del MERCOSUR (ISM) en el ao
ticia social y ms equidad, y menos pobreza y desigualdad. En suma:
2007 respondi a la necesidad de consolidar el proceso iniciado con
ms y mejor MERCOSUR, ms y mejor Desarrollo Social.
la institucionalizacin de la Reunin de Ministros y Autoridades de

Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS), cuya finalidad esencial fue, precisamente, jerarquizar la dimensin social de la integra-
Christian Adel Mirza

Director Ejecutivo
Instituto Social del MERCOSUR
Asuncin, diciembre de 2012
cin regional. En efecto, la instauracin de aquel Instituto, en tanto

instrumento tcnico-poltico que apoyara en tales propsitos a la
RMADS, exigi no slo definiciones en el orden programtico y
normativo sino que, a la luz de los avances obtenidos, comprometi
la explicitacin de un marco conceptual que orientara su tarea en la
arena social.
Por otro lado, en la Cumbre de Asuncin realizada en junio
de 2011 se analiz y aprob un Plan Estratgico de Accin Social
(PEAS) que involucra a todos los Ministerios y Secretaras con competencia en el campo de las polticas sociales en el MERCOSUR.
Dicho plan haba sido visualizado, unos aos antes, como enunciacin de las prioridades polticas de los Estados Parte en lo concerniente a los problemas sociales que afectan a grandes colectivos sociales en la Regin y cuyo abordaje ameritaba la concurrencia de los
Introduccin 15
mltiples esfuerzos desplegados hasta el presente. El proceso tuvo
tividades en febrero de 2011, con su equipo tcnico completo,
algunos hitos que merecen ser destacados para comprender mejor
conformado tras un riguroso proceso de seleccin de candida-
los resultados obtenidos a la fecha:
tos realizado en 2010.
Iniciativa de Asuncin sobre Lucha contra la Pobreza Extrema.
Adopcin por parte del Consejo del Mercado Comn (CMC) del
bre de Presidentes, junio de 2005. En su artculo 27 el documento

reafirma la prioridad de definir una Agenda Social Integral y
Productiva, orientada a desarrollar iniciativas y polticas activas
para reducir el dficit social, promover el desarrollo humano
integral y la integracin productiva. En este sentido, reconocieron la importancia de elaborar un Plan Estratgico de Accin Social para identificar medidas destinadas a impulsar la
inclusin social y asegurar condiciones de vida ms dignas para
nuestros pueblos. A esos efectos, instruyeron a los Ministros
con competencia en la temtica social a elaborar lineamientos
estratgicos que dotarn de contenido a dicho Plan.
documento preliminar del Plan Estratgico de Accin Social del

MERCOSUR, Salvador, Baha, diciembre de 2008. El documento contena 5 ejes de discusin y 19 directrices. En dicha oportunidad los jefes de Estado manifestaron: Acolheu os avanos
na construo dos Eixos e Diretrizes do Plano Estratgico de
Ao Social do Mercosul, para a elaborao do Plano Estratgico encomendado pelos Presidentes e Chefes de Estado do
Mercosul, por ocasio da Cpula Presidencial de Crdoba, em
21 de julho de 2006. Salientou a amplitude e o enfoque integrado do referido documento, o qual abrange a erradicao da
fome, o combate pobreza e s desigualdades sociais, fortalecimento da assistncia humanitria, circulao de pessoas, participao social, direitos humanos e diversidade, sade, educao
e cultura, integrao produtiva, agricultura familiar, economia
solidria e cooperativas. Destacou as iniciativas aprovadas pela
Reunio de Ministros e Altas Autoridades de Desenvolvimento
Social relacionadas ao combate fome, pobreza e s desigualdades sociais e ressaltou o compromisso de seus Governos de
implement-las.
Creacin del Instituto Social del MERCOSUR por la Decisin
Declaracin de los Jefes de Estado, Foz de Iguaz, diciembre de 2010.
Cumbre de Presidentes, junio de 2005. En dicha Cumbre se expresaba que la consolidacin de la democracia en el MERCOSUR
depende de la construccin de una sociedad ms equitativa y
justa, lo que obliga a asumir la tarea prioritaria de un Plan de
Accin de ms amplio alcance para responder a los graves desafos de la actual situacin social.
Comunicado Conjunto de los Presidentes del MERCOSUR. Cum-
03/07, Rio de Janeiro, enero de 2007. Esta institucin inicia sus ac16 La dimensin social del MERCOSUR - Marco conceptual
La misma seala: Assinalaram que o documento da Comisso

Introduccin 17
de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais do Mercosul

(CCMASM) representa uma importante contribuio na consecuo dos objetivos de aprofundamento da dimenso social
da integrao. Reafirmaram que as polticas sociais so polticas de Estado que resultaram na diminuio das desigualdades
sociais e na reduo significativa da pobreza nos pases da Regio na ltima dcada. Sublinharam que o PEAS reflete essa
prioridade no mbito regional. Ressaltaram que o PEAS representa elemento central do pilar social do Mercosul e dar uma
contribuio fundamental para os esforos dos pases do Bloco
para enfrentar desafios compartilhados.
Aprobacin por parte del Consejo del Mercado Comn (CMC) de la
versin final del Plan Estratgico de Accin Social (PEAS), Cumbre

de Asuncin, junio de 2011. El documento contena 9 ejes principales y 26 directrices estratgicas. La idea bsica es presentar
un marco conceptual pertinente, consistente y coherente tanto
para orientar al ISM en su papel tcnico, como para guiar la
implementacin del PEAS, en la medida en que se trata de una
accin desde y sobre una misma realidad socioeconmica a nivel regional. Este documento constituye, en consecuencia, el
primer intento de consensuar entre los Estados Parte del MERCOSUR un marco conceptual para abordar el desarrollo social.
El mismo propone algunas ideas de referencia en un contexto
general, en el cual el patrn de acumulacin, produccin, distribucin y consumo sigue siendo an bsicamente capitalista.
No obstante la precisin formulada, es fundamental advertir

las enormes diferencias de abordaje de la cuestin social que han
encarado los gobiernos del bloque en el ltimo decenio respecto de
las estrategias asumidas en dcadas pasadas en las que primaban los
enfoques mercadocntricos. O carter estrutural da sociedade do
capital, de fato, demarca campos, mas no impede a luta e o desejo
por aquisies no mbito da educao, cultura, civilidade, qualidade
de vida, desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avano
cientfico e do campo civilizatrio (Sposati, 2009).
A continuacin se plantean algunas reflexiones vinculadas a la
relevancia de la dimensin social en el contexto del afianzamiento
de las democracias en la Regin y como sustento tico-poltico de
los mandatos de la ciudadana. El captulo I examina brevemente la
gnesis y la evolucin histrica de la perspectiva social del bloque
para situar las coordenadas contemporneas del debate acerca de
las polticas sociales y su lugar en el proceso de integracin regional.
El captulo II aborda tpicos de carcter terico que enmarcan las
principales categoras analticas y los conceptos fundamentales que
informan el devenir de las polticas pblicas y las prcticas institucionales concretas que se desarrollan en la Regin. El captulo III,
finalmente, aborda los principales desafos de la Agenda Social en
el MERCOSUR.
Democracia, integracin y equidad
La estabilidad democrtica se sustenta, en buena medida, en el

normal funcionamiento de las instituciones y en el cumplimiento de
las reglas de oro de cualquier sistema poltico que se precie de tal; sin
Introduccin 19
embargo, para que ella pueda efectivamente profundizarse y asegurar
Reafirmacin del ncleo familiar como eje de intervencin
su pervivencia, deben estar garantizados los derechos civiles, polti-
privilegiado de las polticas sociales en la Regin.
cos y sociales. Por cuanto un autntico rgimen democrtico republi-
Relevancia de la seguridad alimentaria y nutricional.
cano se sostiene en la defensa irrestricta de los derechos humanos en
Centralidad del rol del Estado.
su ms amplia acepcin, esto incluye, necesariamente, la cobertura
Proteccin y promocin social desde una perspectiva de
de las necesidades bsicas de la poblacin, la integracin social como
derechos, superando la visin meramente compensatoria de
pilar fundante y la equidad como criterio orientador del sistema.
lo social.
Asumir la dimensin social de la integracin basada en un de-
Transversalidad de un enfoque dirigido a contrarrestar y
sarrollo econmico de distribucin equitativa, tendiente a garanti-
evitar todo tipo de discriminacin, sea por cuestiones tnico-
zar el desarrollo humano integral, que reconoce al individuo como
raciales, de gnero o generacionales.
ciudadano sujeto de derechos civiles, polticos, sociales, culturales

y econmicos. De esta forma, la Dimensin Social de la integracin
Participacin comunitaria, sociedad civil fortalecida

organizacionalmente.
regional se configura como un espacio inclusivo que fortalece los
Perspectiva territorial y descentralizada de las intervenciones
derechos ciudadanos y la democracia.1 La Declaracin de Princi-
pblicas, considerando la reduccin de las asimetras intra y
pios del MERCOSUR Social sintetiza los temas que haban ocupa-
transfronterizas.
do la atencin y generado acuerdos en las reuniones de Ministros y

Autoridades del MERCOSUR Social hasta ese momento.2 Sus fundamentos conceptuales consideran:
Centralidad de la dimensin social de la integracin que
Resulta plausible la correlacin directa entre el afianzamiento

de la democracia y el desarrollo social: toda vez que a los ciudadanos
les resulte imposible o dificultoso subvenir a sus necesidades bsicas
pretenda promover un desarrollo humano y social integral.
la democracia ser lesionada y en la medida en que un segmento de
Indisociabilidad de lo social y econmico en la formulacin,
la poblacin se mantenga excluido de los frutos del progreso y avan-
el diseo, la implementacin y la evaluacin de las polticas
ce tecnolgico, la democracia ser incompleta (Terra, 1990). No se
sociales regionales.
trata slo de advertir lo que manifiesta la abundante evidencia emp-
1. Declaracin de Buenos Aires, Por un MERCOSUR con rostro humano y perspectiva

social, Buenos Aires, 14/ 07/ 2006.
2. Se refiere a la VII Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del
MERCOSUR, Bolivia, Chile y Per en 2004; la Declaracin de Asuncin y la
Declaracin de Montevideo en 2005; y la Declaracin de Buenos Aires en 2006.
rica al respecto; antes bien, se subraya el principio tico-poltico que

sostiene la relacin vinculante entre bienestar, ejercicio pleno de los
derechos y legitimidad democrtica. O debate sobre as polticas de
proteo social e seu impacto na construo de um novo patamar de
Introduccin 21
direitos os direitos sociais e de uma nova dimenso da cidadania
y ampliar los horizontes de participacin ciudadana. En este senti-
cidadania social no apenas estariam diretamente vinculados s
do, parece indispensable incorporar acciones concretas para crear un
dimenses poltica e civil da democracia, mas seriam a base mesma
nuevo tipo de relacionamiento con la sociedad civil. ste debe gene-
de organizao dos estados modernos (Jaccoud, 2009).
rar instancias de participacin real de los actores sociales3. La parti-
En este sentido, los avances notables en trminos de supera-
cipacin real significa no slo la incorporacin de los ciudadanos o
cin de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de millo-
sujetos de derecho para la implementacin de los planes, programas
nes de ciudadanos de la Regin, as como el descenso de la tasa de
y proyectos sociales regionales, sino tambin su insercin en el plano
mortalidad infantil, la mejora en el acceso a los servicios de salud y
del diseo y la planificacin de las polticas sociales, en busca de un
educacin, entre otros logros, no deben colocarnos en pausa; antes
relacionamiento cada vez ms orgnico. Es decir, incorporar no slo
bien, son el estmulo para continuar en el camino para erradicar el
sus demandas dentro de un esquema preciso y estructurado de ac-
hambre y la indigencia, superar las situaciones de pobreza y generar
cin, sino las propuestas definidas democrticamente.
ms oportunidades para los muchos ciudadanos que an no han alcanzado los niveles de dignidad que merecen.
Para ello se vislumbran como prerrequisito y desafo el fortalecimiento de los espacios decisorios y de su mecnica de toma
Asimismo, los efectos redistributivos de las polticas sociales
de decisiones, a los efectos de dar respuesta efectiva y en tiempo a
deben ser acompaados por medidas en el plano tributario, de modo
ms demandas, cada vez ms complejas, de una comunidad activa y
que aquellos logros sociales sean sostenibles y se profundicen las es-
participativa. No podemos renunciar a la generacin de instancias
trategias hacia la equidad. La reduccin de la brecha social no puede
concretas que posibiliten un pensamiento crtico, capaz de elucidar
ser sola y exclusivamente producto de la aplicacin de polticas so-
permanentemente acerca del rumbo de nuestras acciones. Resultar
ciales; precisamente, ellas van de la mano de medidas tendientes a
necesario conjugar la accin poltica con la accin social, de modo
reducir la presin fiscal sobre los sectores sociales vulnerables.
que se consolide un colectivo hegemnico capaz de sustentar en el
Paralelamente, la regulacin de los mercados de empleo, la
largo plazo las transformaciones en curso. Pensar en un MERCO-
creacin de nuevas fuentes de trabajo decente y el incremento de las
SUR con el que sus ciudadanos se vean identificados y construir una
retribuciones salariales han demostrado tener efectos directos en la
identidad regional implican democratizar las relaciones de poder y
mejora de los ingresos de los hogares y, en consecuencia, en la dismi-
promover la participacin orgnica dentro de un amplio bloque que
nucin de la brecha social. Parece evidente que, a mayor bienestar ge-
contine profundizando sus objetivos de inclusin social.
neral, la predisposicin a tomar parte en los asuntos pblicos tiende

a aumentar, de lo cual resulta otra forma de robustecer la democracia
3. Movimientos sociales, organizaciones barriales y rurales, organizaciones no

gubernamentales, etc.
Introduccin 23
I. MERCOSUR ayer y hoy
Los orgenes del MERCOSUR se remontan a los aos 90 y desde

entonces, en sucesivas etapas, el proceso de integracin ha ido profundizando su estructura, sus objetivos y sus conquistas. La conformacin del bloque ha permitido seguir sumando socios regionales
como una plataforma estratgica de proyeccin hacia la propia Regin y desde el Cono Sur al mundo4.
En el contexto actual el MERCOSUR tiene objetivos diferentes
a los inicialmente planteados. Los primeros aos transcurrieron bajo
una concepcin de la integracin regional que ponderaba casi exclusivamente los factores e indicadores de crecimiento econmicocomercial. As, en la primera dcada se desarroll un MERCOSUR
mercantilizado hasta que, finalmente, la crisis del fin del milenio
provoc la disminucin de relaciones comerciales intra-regionales,
desvaneciendo las perspectivas de crecimiento y aumentando los niveles de pobreza y desempleo. Ms tarde, el MERCOSUR fue dejando atrs aquella concepcin centrada exclusivamente en el mercado
y acotada a los asuntos aduaneros, arancelarios y comerciales, para ir
4. El bloque regional MERCOSUR est conformado por los Estados Parte fundadores
-Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay-, ms Venezuela, recientemente incorporado.
MERCOSUR ayer y hoy 25
incorporando otras facetas de la integracin regional, repensando su
la Regin. A este proceso se sumaron transformaciones y cambios
espacio territorial con una mirada de carcter continental y avanzan-
en las coyunturas regionales, identificando nuevos segmentos de la
do en la dimensin poltica del proceso iniciado hace ms de veinte
poblacin denominados nuevos pobres, individuos y familias
aos. En los primeros aos del presente siglo, a partir de visiones
que se constituyeron en los principales destinatarios de las polticas
progresistas a nivel nacional, los diversos gobiernos del bloque ini-
sociales asistencialistas y focalizadas. De esta manera se profundiz
ciaron procesos de transformacin que se proyectaron gradualmen-
an ms la desigualdad, afectando severamente los niveles de cohe-
te al contexto regional. A partir de ese momento el escenario de la
sin, equidad e integracin social en los Estados de la Regin.
integracin se transform y se comenz a profundizar la idea de un
En el presente contexto, por tanto, el MERCOSUR enfrenta
proyecto estratgico y de carcter integral, para dar lugar a la dimen-
desafos muy amplios, con una proporcin de la poblacin pese a
sin social. La convergencia de varios objetivos sociales en el espacio
todas las medidas tomadas an ausente de los beneficios del es-
comn no se produjo de forma instantnea, ya que la iniciativa del
quema actual de intercambio comercial ampliado y en la bsqueda
MERCOSUR, en sus comienzos, minimizaba o directamente ex-
de conciliar una integracin con objetivos ms amplios de sus pol-
clua de su agenda las dimensiones social, cultural, poltica, produc-
ticas. El escenario regional planteado supone al MERCOSUR y a
tiva, ambiental e identitaria en su modelo de integracin.
sus Estados asociados la necesidad de otorgar un nuevo sentido a la
La crisis social, econmica y poltica que afect a la Regin,
coordinacin de esfuerzos regionales, profundizando el proceso de
principalmente entre 1998 y 2002, puso al descubierto las limita-
integracin y las lneas de convergencia en polticas pblicas regio-
ciones y el agotamiento de aquel modelo de desarrollo a nivel de
nales. La reconceptualizacin de los grandes objetivos centrales, en
los Estados Parte, debilitando tambin el MERCOSUR y las capa-
cuanto stos generan mayores niveles de bienestar y desarrollo6,
cidades de los Estados encargados de llevar adelante los procesos

de integracin regional, que dejaron de operar con la lgica mercantilista y burocrtica hacia sus instituciones. La nueva cuestin
social5 se plasm con mayor virulencia, arrojando altos niveles de
inequidad, pobreza, desempleo y exclusin social en varios pases de
5. La cuestin social es una apora fundamental en la cual una sociedad experimenta el
enigma de su cohesin y trata de conjurar el riego de su fractura. Es un desafo que
interroga, pone en cuestin la capacidad de una sociedad para existir como conjunto
vinculado por relaciones de interdependencia (Castel, 1997)
6. Para Amartya Sen (2000), autor en el cual se inspiran las concepciones actuales de
desarrollo social y que elabor las bases conceptuales para una nocin de desarrollo con
libertades, una concepcin adecuada de desarrollo debe ir ms all de la acumulacin
de riqueza y del crecimiento econmico. En su concepcin, el desenvolvimiento implica
la ampliacin de las libertades necesarias para que los sujetos puedan tomar decisiones
respecto de sus vidas y, por lo tanto, requiere del incremento de las capacidades
individuales que estn relacionadas a la ampliacin de las decisiones y oportunidades
disponibles para cada individuo. De esta manera, para promover el desarrollo sera
preciso eliminar las principales fuentes de privacin de la libertad: pobreza, falta de
oportunidades econmicas y negligencia sistemtica e intolerancia de los servicios
pblicos. Seccin Brasil, La Dimensin Social del MERCOSUR, Reunin de Ministros y
Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y Estados Asociados, Junio 2006.
determinar el desenvolvimiento de las sociedades que se relacio-
campos de la realidad, en sus aspectos econmicos, sociales, polti-
nan dentro del espacio geogrfico compartido en el Cono Sur de las
cos y culturales.7
Amricas.
A partir de una visin general sobre los grandes desafos a ser
Concebir el MERCOSUR es repensarlo en el marco de un pro-
abordados desde la dimensin social en el MERCOSUR, se hace ne-
yecto poltico-estratgico que incluye tanto aspectos de integracin
cesario y pertinente colocar nuevos elementos sobre cules sern las
econmico-social como aquellos que implican seguir valorando las
reflexiones orientadoras de nuestro accionar en materia de Poltica
polticas sociales con perspectiva regional, a los efectos de ir supe-
Social. En este contexto, resulta de fundamental importancia el rol
rando el enfoque utilitarista y economicista del bienestar.
del Estado en la gestin de las polticas sociales, las cuales ya no de-
La relevancia y el entendimiento de la dimensin social en el
beran ser pensadas como subsidiarias de los efectos no deseados del
proceso de integracin regional suponen concebir las polticas so-
crecimiento econmico, sino como un eje transversal que articula
ciales no como compensatorias y subsidiarias del crecimiento eco-
todo el proceso de integracin.
nmico sino asumir que todas las polticas pblicas conforman una
En este sentido, tiene validez el hecho de recuperar las re-
estrategia de desarrollo humano. En consecuencia, tanto hay condi-
flexiones desarrolladas en su momento por Alicia Kirchner (2006):
ciones econmicas para el desarrollo social como condiciones socia-
La Dimensin Social del MERCOSUR no debe ser una parte ms
les para el desarrollo econmico. Es necesario no perder de vista que
del entramado de reas involucradas, sino que tiene que ser central,
todas estas acciones sern en vano si no conducen a generar medidas
porque lo social entendindose lo social como accin para la pro-
concretas que faciliten a los pueblos de la Regin el acceso a una
mocin de la persona y su realizacin individual en una sociedad
ciudadana plena, as como su apropiacin y ejercicio.
inclusiva, en pases como los nuestros, cuyos pueblos han sufrido
Esta concepcin nos ubica ante el principio irrenunciable de

dotar a la integracin regional de su dimensin tica, mbito esen-
aos de abandono, exclusin y pobreza, debe constituir la piedra

angular que sustente y articule toda la red de polticas pblicas.
cial si queremos concebir y desarrollar una integracin plena y so-
Actualmente, en el proceso de integracin del MERCOSUR
cialmente justa. Por otra parte, las problemticas sociales han de
social, se ha venido discutiendo acerca de la importancia de la incor-
asumirse en toda su complejidad, procurando completar la integra-
poracin de las polticas sociales en el diseo de modelos de desa-
lidad en la respuesta a los problemas existentes. Sobre este funda-
rrollo, debate que da lugar a la siguiente cuestin referida al tipo de
mento el MERCOSUR hace alusin a la Dimensin Social desde
polticas sociales que se impulsan y su papel crucial para el desarro-
una perspectiva de intervencin necesariamente articulada, pues la

verdadera dimensin de una poltica social toma en cuenta todos los
7. XIII Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y

Estados Asociados. Acta N 02/07, Anexo 5, Montevideo, 23 de noviembre de 2007.
llo de la Regin. La mejora de las condiciones econmicas generales
De esta manera, se pretenda un ideal de desarrollo que no to-
experimentadas en la Regin en el perodo 2002-2010 y la aplicacin
maba en consideracin la realidad propia de cada pas y, por ende, las
de planes y programas sociales especficos trajeron como resultado
posibilidades reales de desarrollo. Asimismo, otros factores fueron
el descenso de la pobreza y la indigencia (CEPAL, 2010) y, en menor
decisivos en el proceso de deterioro de las matrices clsicas de bien-
escala, de la desigualdad.
estar, vinculados a la formacin de fuertes corporaciones con intere-
Estos avances generaron espacios para el debate sobre las polti-
ses sectoriales, burocracias ineficientes y sin contralores adecuados,
cas sociales y se ha comenzado a buscar nuevos rumbos considerando
reduccin de los recursos y polticas clientelares que afectaron en su
las cuestiones estructurales y de ms largo plazo, superando un sesgo
conjunto los dispositivos consolidados en dcadas anteriores.
cortoplacista y optando por una visin estratgica. En este nuevo ho-
Por otra parte, en el pasado reciente (ltimo cuarto del siglo
rizonte la poltica social comienza a recuperar y reformular una nueva
XX) se aplicaron polticas que abjurando de aquel modelo de Es-
relacin con la ciudadana (Kirchner, 2006). En general, lo que se est
tado, destruyeron los dispositivos de cobertura y proteccin social
discutiendo es lo que constituye el mayor desafo de la Regin: cmo
sustituyndolos por formulaciones minimalistas y exclusivamente
superar el fracaso de las polticas sociales de las dcadas pasadas en su
compensatorias que provocaron el desamparo de amplios sectores
intento por reducir la desigualdad8 y asegurar polticas que fortalez-
de la poblacin y su exclusin del ejercicio de los derechos sociales
can el acceso y apropiacin de mayores niveles de ciudadana.
y que agudizaron un proceso que acumulaba pobreza desde mucho
Consideramos fundamental y como punto de partida del pro-
tiempo atrs. Fue con el inicio del presente siglo que se super una
ceso de integracin regional optar por una mirada que busque re-
concepcin del Estado Mnimo ausente o prescindente para reto-
cuperar la historia y las particularidades de cada uno de los pases
mar un nuevo camino de construccin solidaria, responsable y eficaz
en cuanto a las diversas formas de abordar la cuestin social . La
ante las situaciones de vulnerabilidad socio-econmica.
ineficiencia de las polticas sociales era tambin resultado de la im-
El ex presidente Lula Da Silva afirmaba, de esta manera, que
posibilidad de superar el enfoque terico de la convergencia, que
el siglo XIX fue de Europa, el siglo XX fue de Estados Unidos; no
pretenda asemejarse al Estado de bienestar europeo.
podemos perder la oportunidad de jugar esta chance: hace 10 aos

mirbamos a Europa y Estados Unidos y, de repente, en dos aos hi-
8. Actualmente Amrica Latina contina siendo el continente ms desigual del mundo.

9. La Cuestin Social fue el reconocimiento de un conjunto de nuevos problemas
vinculados a las condiciones modernas de trabajo urbano, a partir de las grandes
transformaciones sociales, polticas y econmicas generadas por la revolucin industrial
en la Europa del siglo XIX (Gmes, 1979).
cimos una cosa llamada Comunidad Sudamericana de Naciones y todos participamos del MERCOSUR. En este sentido, es fundamental dirigir la mirada hacia el interior de nuestra regin y encontrar
en las diferencias de cada pas las fortalezas que conduzcan hacia
una sinergia regional que posibilite mayores grados de autonoma y
El Plan Estratgico de Accin Social se constituye, de esta mane-
desarrollo; optar por un desarrollo endgeno, que mire hacia el inte-
ra, en una suerte de hoja de ruta que indica las prioridades en materia
rior de nuestra Amrica, que reconozca y fortalezca las capacidades
de polticas pblicas de la Regin, definidas por el conjunto de minis-
propias de cada territorio con una participacin activa de las per-
terios y organismos pblicos del MERCOSUR. Y si bien determina
sonas en la construccin de poder desde una tica de participacin
las reas temticas y los problemas que enfrentan los cuatro Estados
y consenso. Las polticas sociales tienen un rol estratgico en este
Parte, hay criterios o enfoques que los atraviesan transversalmente.
modelo de desarrollo, desde la bsqueda de un abordaje integral y

territorial que articule disciplinas, sectores y recursos, orientado a
a) De la integralidad de las polticas sociales
generar mecanismos genuinos de integracin social y ciudadana.
En primer lugar, se asume que el conjunto de intervenciones
Con la aprobacin del Plan Estratgico de Accin Social
pblicas parte de un concepto clave que refiere a la integralidad
(PEAS), en junio de 2011, se da un paso sustantivo en la consolida-
desde el diseo original hasta la implementacin de todos los pla-
cin de la dimensin social del MERCOSUR, construyendo una
nes y programas sociales, entendiendo por integralidad la inclusin
gua programtica para los cuatro Estados Parte que condensa la
de las multidimensiones que operan en la realidad, de modo que
voluntad del conjunto del Bloque en 10 ejes fundamentales y 26
se obtengan resultados plausibles y sostenibles. As, son tan rele-
directrices estratgicas.
vantes los factores econmicos que condicionan fuertemente las
El PEAS contiene indicaciones y objetivos especficos en lo re-
posibilidades del desarrollo humano, como aquellos que devienen
ferido a: 1) Erradicar el hambre, la pobreza y combatir las desigual-
de las trayectorias educativas y culturales, como tambin los vec-
dades sociales. 2) Garantizar los derechos humanos, la asistencia
tores psico-sociales de los grupos y sectores que son destinatarios
humanitaria y la igualdad tnica, racial y de gnero. 3) Universalizar
de aquellas polticas. Por otra parte, la integralidad de las polticas
la salud pblica. 4) Universalizar la educacin y erradicar el analfa-
pblicas implica el despliegue articulado de las polticas sectoria-
betismo. 5) Valorizar y promover la diversidad cultural. 6) Garantizar
les, apoyndose y complementndose unas a otras, de modo que los
la inclusin productiva. 7) Asegurar el acceso al trabajo decente y
logros no queden limitados a ciertas esferas o manifestaciones de
a los derechos de previsin aocial. 8) Promover la sustentabilidad
los problemas sociales, sino que afecten positiva y sinrgicamente
ambiental. 9) Asegurar el dilogo social. 10) Establecer mecanismos
el resultado final. Para ilustrar este enfoque baste reconocer que la
de cooperacin regional para la implementacin y el financiamiento
cobertura educativa no es suficiente si no se opera simultneamente
de polticas sociales.
en el nivel de la nutricin desde la temprana edad y durante la fase

misma de gestacin; en efecto, no es posible que un nio o una nia
desarrolle plenamente sus capacidades intelectuales si no dispone de

una base de alimentacin adecuada.
c) De la familia como centro y foco de atencin
En tercer lugar, se tiene a la familia como el ncleo principal de

atencin de las polticas sociales, desde una concepcin abarcativa
b) De los derechos humanos como argumento tico y poltico
de las mltiples configuraciones y estructuras que ella asume en las
En segundo lugar, cabe precisar que los derechos humanos con-
realidades contemporneas. No se trata aqu de establecer taxativa-
sagrados universalmente exigen que los Estados garanticen su pleno goce sin ms restricciones que aquellas que permitan un acceso
igualitario y equitativo para todos y todas al conjunto de bienes (materiales y simblicos) y servicios que los satisfagan. De este modo,
los derechos sociales, econmicos, civiles, polticos y culturales son
los pilares fundacionales sobre los cuales se construye una sociedad
integrada e inclusiva. No son los derechos humanos meras declaraciones retricas, sino el fundamento a partir y a travs del cual
se formulan e instrumentan las polticas pblicas. En consecuencia,
los ciudadanos son sujetos de derechos y no objetos pasivos, apenas
receptores de los productos de las polticas pblicas; la propia condicin de ciudadana conduce a un derecho inherente a la misma,
esto es, el derecho no slo a participar de los frutos del desarrollo
y del progreso tecnolgico, sino a participar activamente en la determinacin de las prioridades, la definicin de los objetivos y la
vigilancia del cumplimento de lo acordado democrticamente por el
colectivo social. Dicho de otro modo, no es posible una expansin y
un robustecimiento de las democracias sino es a travs del respeto y
la promocin de los derechos humanos en su ms amplia acepcin.
Todas las metas de las polticas sociales estn, por tanto, referenciadas a garantizar su ms pleno ejercicio, atendiendo precisamente a
las diferencias emergentes en el punto de partida.
mente cmo debe estar constituida la familia, pero es muy evidente

que no se restringe a un patrn tradicional, sino por lo contrario, las
polticas sociales se adaptan a la variedad de expresiones y formas
de familia del siglo XXI. As, una familia est conformada por individuos conectados por lazos afectivos, de sobrevivencia o de reproduccin, siendo un abanico tan amplio que incluye desde el estereotipo de padre, madre e hijos hasta el reconocimiento de unidades
familiares constituidas por parejas del mismo sexo con o sin hijos a
cargo. En cualquier caso, las polticas apuntan a consolidar las unidades bsicas de convivencia que aseguran la proteccin, el cuidado
y la cobertura de sus componentes a fin de ofrecerles las mismas
posibilidades de desarrollo personal en un mbito de satisfaccin de
las necesidades humanas.
d) Del enfoque de gnero
En cuarto lugar, el enfoque de gnero en las polticas sociales

implica generar igualdad de oportunidades para todos los seres humanos, no slo para acceder a los recursos, sino tambin para desarrollar sus potencialidades, tomar decisiones y ejercer sus derechos.
En este sentido, toda poltica social debe estar vinculada al desarrollo y la promocin de relaciones equitativas y la eliminacin de toda
forma de discriminacin, sea por sexo, gnero, clase o etnia, o incluMERCOSUR ayer y hoy 35
II. Polticas pblicas y desarrollo social
so por la condicin de migrantes. A partir de esto las polticas sociales deben apuntar a contemplar las inequidades histricas que se
han desarrollado en la construccin de las relaciones entre hombres
y mujeres, as como a reformular los roles y modelos de identidad
excluyentes que afectan el desarrollo de las personas, tanto mujeres
como varones. En suma, un abordaje de gnero en las polticas sociales implica identificar los distintos dispositivos que operan en la
exclusin social de la mujeres, diseando estrategias que tiendan a
restituir derechos a la vez que a reconfigurar prcticas que lleven a
Los enfoques tericos del desarrollo social son variantes sustantivas de
generar una relacin social igualitaria entre hombres y mujeres.
dos variables clave para entender sus correlatos empricos, esto es, las
polticas pblicas aplicadas a partir de su fundamento conceptual: por
f) Del enfoque territorial
un lado, la nocin de ciudadana en el marco de una democracia plura-
En quinto lugar, la territorialidad y la descentralizacin de las
lista y, por otro, el papel del Estado en una economa de libre mercado.
intervenciones pblicas supone reconocer que es en los barrios de
Por cierto que, desde una perspectiva no capitalista, aquellos enfoques
las grandes ciudades, en los pueblos y villas, en los asentamientos ru-
cambian radicalmente, por lo que resulta relevante considerarlos tam-
rales donde la poblacin vive y convive donde se materializan los
bin en el espectro terico en la medida en que se sustentan en con-
planes, programas y proyectos sociales concretos. Esto implica, en
cepciones bien diferentes en torno al desarrollo y al bienestar.
consecuencia, reconocer las asimetras y desigualdades, las ventajas y

desventajas generadas a partir de trayectorias diversas y singulares. La
Matrices de bienestar
tensin entre polticas homogneas y particulares no impide, desde
Desde el modelo de bienestar, que constituy el paradigma de
luego, adecuar con acierto las intervenciones pblicas de modo a ob-
proteccin social implementado en los Estados europeos y en al-
tener los resultados deseados, reequilibrando o redistribuyendo recur-
gunas de las naciones latinoamericanas en las primeras dcadas del
sos en pos de una justa igualacin en el acceso y el ejercicio efectivo
siglo XX hasta nuestros das (an reconociendo las grandes diferen-
de los derechos de ciudadana. Dicho enfoque territorial considera las
cias en trminos de logros y concreciones que distancian a los pases
disparidades tanto dentro de cada pas, como entre los que componen
del MERCOSUR, particularmente Argentina, Brasil y Uruguay, de
el MERCOSUR, siguiendo el mismo principio de igualacin de opor-
otras naciones del subcontinente), hemos asistido a profundas trans-
tunidades que los Estados deben garantizar a sus pueblos.
formaciones de orden econmico, social y poltico, tales que han
Polticas pblicas y desarrollo social 37
impactado de manera significativa en las estructuras estatales, sus
como fundamento propuesto por J. Locke), desarrollado por Robert
funciones y su capacidad de atender adecuadamente los problemas
Castel, que sugiere una reapropiacin, por parte de los no propieta-
sociales derivados de aquellos cambios. Toda referencia analtica que
rios del producto de su trabajo (o al menos de una parte del mismo),
se haga de las polticas sociales hace necesaria su vinculacin a los
a travs de su inscripcin en un sistema de proteccin y no por po-
modelos de desarrollo que implcita o explcitamente las informan y
seer un patrimonio, de modo a constituirse en individuos incluidos
determinan, por tanto es relevante la puesta a punto de los marcos
en el propio sistema (Castel y Haroche, 2003).
tericos y sus correlatos sociales. En ese sentido conviene recordar
De esta manera la identificacin de los rasgos especficos del
que el viejo Estado de Bienestar fue tributario particularmente en
modelo tradicional del Estado de Bienestar con un modelo de desa-
algunos pases latinoamericanos de un modelo de desarrollo de cor-
rrollo econmico proteccionista (muy emparentado al keynesianis-
te proteccionista sustentado en la poltica de sustitucin de impor-
mo), permite entender el papel reservado al Estado en su funcin
taciones y subsidios a las industrias nacionales, en la apuesta por
social. Papel central en el diseo y la articulacin de un sistema de
dinamizar los mercados internos. Dicho modelo necesitaba expan-
coberturas mltiples para el trabajador (empleado privado o pblico)
dir, entonces, una clase media capaz de incrementar el consumo y
y su familia, que atenda las contingencias y los riesgos a los cuales
generar ahorros e inversin productiva.
deba responder eficazmente, generando un mecanismo de jubila-
Los Estados de Bienestar se desarrollaron bsicamente a partir de
ciones y pasividades, coberturas mltiples por prdida temporal del
la configuracin de un conjunto de dispositivos y sistemas de protec-
empleo, ante enfermedades o por invalidez temporal o definitiva,
cin social al trabajador y su familia, que implicaba una poltica social
accidentes laborales, tiempo libre, etc.
de corte universalista, de modo a garantizar el acceso indiscriminado
Recordemos, por otra parte, que no puede explicarse la cons-
de la poblacin a los bienes, servicios y prestaciones sociales, y en el
truccin de aquel sistema de protecciones sin considerar la accin
cual las polticas sociales jugaban un rol redistributivo de la renta. El
permanente y eficaz de las organizaciones sindicales que, sea por
Estado Social fue el gran ordenador de una sociedad aseguradora
presin, movilizacin y/o negociacin, como tambin por la autoge-
(en denominacin de F. Ewald, 1986) que dio forma a los esquemas
neracin de organizaciones solidarias y de ayuda mutua, contribuye-
de proteccin social, como la provisin a los ciudadanos de los so-
ron a ensanchar las bases de aquellos modelos de bienestar. Podra
portes necesarios (materiales, simblicos, relacionales y culturales)
afirmarse que, de algn modo, aquellos Estados de Bienestar emer-
para poder contar con la condicin objetiva de posibilidades(Castel
gentes en las primeras dcadas del siglo veinte fueron el resultado
y Haroche, 2003) de optar y decidir sobre su propio destino. Es el
del consenso tcito o explcito entre clases y sectores sociales, un
concepto de propiedad social (por oposicin a la propiedad privada
acuerdo implcito entre capital y trabajo que gener como resultado
conquistas arrebatadas y tambin concesiones otorgadas, demandas
el aumento sensible de la calidad de vida se constituye en la gua de
y negociaciones entre intereses opuestos pero a un punto reconci-
toda accin y decisin en materia de polticas pblicas. Cabe consig-
liables, porque haba posibilidades reales de satisfacer mnimamen-
nar que en el campo de las polticas sociales las decisiones siempre
te las necesidades de toda la sociedad.
afectan el patrn redistributivo y, por consiguiente, obligan a los go-
Pasada la poca de oro en Europa (los aos gloriosos) y la crisis
bernantes y decisores a seleccionar diferentes alternativas que son
petrolera de impacto mundial del ao 1973, y tras las reestructura-
de naturaleza poltica por excelencia y a no atender tales polticas
cin productiva del capitalismo (a partir de su crisis de acumulacin)
como meras cuestiones administrativas o de carcter tecnocrtico.
en Amrica Latina, los rasgos ms caractersticos del modelo que se
Los efectos de estas decisiones (polticas regresivas o progresivas),
aplic en nuestro continente se asociaron a la apertura indiscrimi-
comprometen, por tanto, una postura poltica.
nada de las economas nacionales, el abandono del proteccionismo y
Por cierto, el modelo de desarrollo exige conjugar una poltica
de los subsidios a las industrias vernculas, la desregulacin crecien-
econmica con una poltica social de manera equilibrada, realista y
te de los mercados de trabajo y las privatizaciones. As fue como la
apelando a objetivos de mediano y largo plazo que abran la ruta a
hegemona del capital financiero impuso una racionalidad especula-
los modelos ideales de cohesin e integracin social. El fundamen-
tiva y de corto alcance en materia de inversiones productivas. Los
to tico en la promocin y la defensa de los derechos humanos se
resultados estuvieron a la vista en los aos noventa: precarizacin e
corresponde con el objetivo de la estabilidad social y poltica, no
inestabilidad laboral, destruccin de fuentes de empleo, sobre todo
para edulcorar el conflicto tenaz y persistente, inevitable al fin en el
en el sector manufacturero, incremento de la pobreza y exclusin
marco de una economa capitalista, sino para gestionarlo en favor de
social. El entendimiento consensuado entre capital y trabajo se
los ms desprotegidos. sta es una de las premisas de un Estado al
haba quebrado, pasando por alto las afanosas conquistas del movi-
servicio del pueblo.
miento obrero de otrora.

Las discusiones acerca de un nuevo modelo de desarrollo im-
Polticas sociales y econmicas, bienestar y Estado de bienestar
bricado a una poltica social no subsidiaria de la poltica econmica
Por otra parte, si aceptamos la distincin entre la poltica so-
cobran especial relevancia cuando asistimos a un significativo giro
cial, el bienestar social y el Estado de Bienestar aportada por Gough
de las orientaciones polticas a partir de los cambios de gobierno en
(2003), podemos establecer una articulacin con la poltica econmi-
los primeros aos del presente siglo. Desde nuestra perspectiva, un
ca, con frecuencia indiferenciada sta de la poltica social. Es decir,
modelo de desarrollo que se precie de ser desarrollo humano, ser
para algunos no hay mejor poltica social que una buena poltica eco-
siempre integral. La mirada puesta en el bienestar de la poblacin y
nmica, como si se tratase la primera de un simple resultado o efecto
automtico de la segunda. En este sentido, las polticas sociales son
de las necesidades humanas (Max Neef, 1986). Asimismo, destacamos
productos especficos de gobiernos o cuerpos encomendados por go-
los aportes de Juan Pablo Terra (1986, 1990) con respecto al papel de
biernos. Son formas de intervencin en la esfera de la reproduccin
la Poltica Social en contextos democrticos y de transformacin so-
de la fuerza del trabajo y la familia, mientras que la poltica econ-
cial. Para Terra, un sentido restringido de las polticas sociales supone
mica es intervencin estatal en la esfera de la produccin (Gough,
una nivelacin de los distintos miembros de la sociedad en general
2003). De este modo, las polticas sociales preservan su especificidad
y en particular de las capas subalternas de la misma, a fin de cubrir
en tanto sugieren unas prcticas institucionales, procesos y resultados
las distintas dimensiones fisiolgicas y sociales de la reproduccin de
perfectamente distinguibles de las polticas econmicas. Para dicho
los indicadores; alimentacin, educacin, vivienda, vestimenta y cal-
autor, el bienestar social se refiere al resultado final en la condicin
zado, esparcimiento y transporte. Sin embargo, desde una concep-
de individuos o grupos. La medida deseable ms comn del bienestar
cin ms amplia, pueden considerarse como el conjunto de polticas
en la literatura sobre el tema es la igualdad; sin embargo, establece
orientadas a asegurar la satisfaccin de necesidades de la poblacin
que la idea de bienestar se expresa mejor a travs del concepto de
y a crear las condiciones propicias al desarrollo social y personal, en
capacidades enunciado por Sen (1992) y de nuestro concepto de satis-
todos aquellos aspectos que no resulten solo del establecimiento de
faccin de la necesidad humana (Doyal y Gough, 1991). Un Estado
la democracia poltica, la paz y el orden pblico, o del desarrollo eco-
de Bienestar es, entonces un conjunto de productos de polticas que
nmico, cientfico o tecnolgico (Terra, 1990).
persiguen el objetivo de mejorar el bienestar humano, definido de esta
Asimismo, dicho enfoque subraya la condicin de integralidad
manera (Gough, 2003). O, como afirma Moreno (2001), el Estado de
del conjunto de las polticas pblicas y su anlisis sistmico, que su-
Bienestar es un conjunto de instituciones pblicas proveedoras de
pone una articulacin equilibrada y congruente entre las polticas
polticas sociales dirigidas a la mejora de las condiciones de vida y a
econmicas y las polticas sociales, enfatizando el criterio de inclu-
promocionar la igualdad de oportunidades de los ciudadanos.
sin de los sujetos en el diseo, la implementacin y la evaluacin de
Desde esta perspectiva, ambas categoras de polticas pblicas
las polticas y los programas de desarrollo social (la participacin no
(econmicas y sociales) debern necesariamente conectarse e imbri-
es slo una variable instrumental sino sustantiva y garante de obten-
carse en una estrategia unificadora para el desarrollo [humano]. Con-
cin de los impactos deseados).
cebido este desarrollo no como el mero crecimiento econmico, o

incremento agregado de los activos, bienes o servicios totales produ-
Regmenes de bienestar
cidos por una sociedad, sino como el desarrollo de las potencialidades
Los esfuerzos sistemticos por establecer un marco normativo
de todos los miembros de la sociedad, a fin de una realizacin plena
del Bienestar a partir de una construccin analtica de corte compara-
tivo, han recorrido intrincados exmenes respecto a realidades y pro-
por impuestos generales, provisin universal y prestaciones econ-
cesos diversos. As, podemos traer a colacin los estudios de Richard
micas generosas y menor participacin de la familia y del mercado;
Titmus y ms tarde los trascendentes aportes de EspingAndersen.
finalmente, 4) el modelo mediterrneo en el cual la familia se cons-
De acuerdo a Moreno (2001), dos grandes modelos de bienestar han
tituye como factor esencial de microsolidaridad complementaria a
tomado forma desde finales del siglo XIX, cuando se instal un r-
la accin estatal.
gimen de seguridad social pionero en la Prusia de Bismarck10, que
Varios autores han examinado la pluralidad de realidades sociales
implant un conjunto de prestaciones sociales para los trabajadores,
e institucionales desde la perspectiva latinoamericana. As, Filgueira
rgimen de carcter esencialmente contributivo y, por otro, aos ms
(1998) propone un esquema de anlisis de la relacin Estado-Familia-
tarde, un modelo tipo Beveridge, en el Reino Unido, ms universal en
Mercado a travs de tres modelos de regmenes de bienestar: universa-
las protecciones sociales al conjunto de la ciudadana.
lismo estratificado, regmenes duales de bienestar y regmenes excluyentes. En
A la tipologa elaborada por EspingAndersen, y ms all de
cuanto al primero, mediante criterios de universalidad relativamente
las crticas multivariadas que se le han formulado, Moreno (2001)
amplia, logra incorporar una parte importante de la poblacin a los
reformula los tres modelos tradicionales con un esquema de cua-
efectos de las polticas sociales, pero este acceso est fuertemente di-
tro tipos: 1) el modelo anglosajn (de inspiracin y fundamento li-
ferenciado en tipo y calidad de beneficios (as, estratificado). En los
beral) caracterizado por prestaciones pblicas homogneas, con
pases con regmenes dualistas de bienestar, esta estratificacin tien-
acceso a subsidios y servicios de tipo residual, con demostracin de
de a excluir, a grosso modo, la mitad de la poblacin nacional. En los
ingresos (means tested) y un papel importante del mercado como
modelos excluyentes, los beneficios de la poltica social son privilegio
proveedor de los servicios y bienes; 2) el modelo continental, fuerte-
de una minora. Lo importante en esta caracterizacin es analizar que
mente influido por el socialcristianismo, de carcter contributivo
la integracin social en Amrica Latina est dada por la coexistencia
determinado por un sistema de seguridad social que ampara a los
de estas modalidades que, desde la segunda posguerra, se dio en pro-
trabajadores y sus familias, con una participacin complementaria
porciones variables segn la sociedad en cuestin (Isuani, 2008).
de los agentes corporativos en la provisin de satisfactores; 3) el
De esta manera, uno de los aspectos que caracteriza a la Regin
modelo escandinavo (de orientacin socialdemcrata), financiado
es la diferencia en los sistemas de proteccin social, expresada en la

convivencia entre regmenes de poltica social realmente existentes
10. Ms precisamente, Bismarck introdujo el Seguro Social como mecanismo de cobertura

de las situaciones derivadas del rgimen asalariado, tanto fuera en consideracin de los
accidentes laborales, como la atencin de la inactividad temporal o definitiva sobre la
base de un rgimen contributivo.
en los que una parte de la poblacin logra acceder a coberturas y

beneficios de calidad del Estado nacional y, aunque el financiamiento es mayoritariamente provisto por los propios hogares, cuenta con
proteccin relativa e indirecta, muchas veces a travs de mecanismos
sibilidad de sostener su financiamiento, pero tambin el modelo
informales con otros en los que otra parte de la poblacin obtiene,
cay en desgracia ante el avance de un discurso ideolgico de cuo
a veces de manera precaria e inestable, una proteccin provista direc-
neoconservador que se tradujo en la implementacin de polticas
tamente por el Estado, cuya calidad vara entre media y baja; y con
neoliberales de claro efecto regresivo en la consideracin del papel
otro ltimo (se podra incluir uno ms como producto de la nueva
del Estado como garante de la integracin social y la redistribucin
cuestin social), en el cual el acceso a un umbral mnimo de condicio-
del ingreso va polticas sociales de carcter universalista.
nes de vida no est garantizado para otra parte de la poblacin, salvo
Al respecto, sealamos las consideraciones de Lo Vuolo (et al.,
por la coincidencia, muchas veces efmera, con los mecanismos de
1998) con relacin al auge de la doctrina y de las prcticas econ-
focalizacin de la poltica asistencial (Andrenacci y Repetto, 2006).
micas e institucionales neoliberales de los noventa: Pasada la deno-
A partir de esta estratificacin observamos que Amrica Latina
minada dcada perdida para nuestro continente, se instal en el
aparece como una sociedad de tres tercios, aunque las proporciones
debate pblico la cuestin de los modelos o paradigmas del desa-
de poblacin entre los tres hayan variado con la historia. Sobre esta
rrollo, con especial nfasis en el rol de las nuevas polticas sociales
integracin social parcial y estratificada, resultado y al mismo tiem-
que fueran ensayadas en forma paralela y con carcter subsidiario
po productora de una poltica social incapaz de resolver las desigual-
de las polticas de estabilizacin macroeconmica.
dades estructurales, que diera lugar a un tipo de ciudadana restrin-
Y luego, en la dcada de los aos noventa, se implant un
gida y muy desigual por sectores y territorios, sobrevino la reforma
esquema consolidado en buena parte del subcontinente, cuya im-
de poltica social de segunda mitad de los 80 y, sobre todo, de la
pronta releg las polticas sociales a sus funciones amortiguado-
dcada de 1990, la cual, dadas las caractersticas sealadas, agudiz
ras. No fue sorprendente, entonces, la proliferacin de los planes
los niveles de polarizacin y exclusin social.
focalizados para combatir la extrema pobreza y la expansin de
Crisis del Estado de Bienestar
Cuando aquel modelo econmico de corte proteccionista entr en crisis en Amrica Latina (particularmente en aquellas naciones que haban efectivamente desplegado un modelo de proteccin significativo), se resquebrajaron los pilares que sostenan el
Estado de Bienestar, o Estado Providencia al decir de Rosanvallon
(1981): los cimientos cedieron, entre otros factores, por la impo46 La dimensin social del MERCOSUR - Marco conceptual
una mirada de programas financiados por los organismos multilaterales, los mismos que recomendaron los paquetes de medidas
econmicas que inhibieron casi por completo las posibilidades de
abordar estrategias de desarrollo social. Los mismos organismos internacionales de financiamiento que hoy sealan que para que las
naciones latinoamericanas puedan crecer econmicamente deben
atacar a fondo el problema de la pobreza (Banco Mundial, 2006).
Sin embargo, lo ocurrido en las ltimas dcadas y hasta el inicio de
la presente centuria, evidenci una fuerte incongruencia y contra-
regulacin de los mercados laborales. La tnica de la negociacin co-
diccin entre polticas econmicas y polticas sociales cuando, en
lectiva fue instituida como una prctica deseable y, en algunos casos,
realidad, se trataba de analizar los vectores impulsores del desarrollo
en una prctica institucionalizada y totalmente legitimada.
y las necesidades para su instrumentacin viable. Para nosotros, la

cuestin central se sita exactamente cuando en el epicentro de dicha estrategia se coloca el bienestar y la calidad de vida de la gente.
Polticas sociales emergentes
Hace ya una dcada que vienen desplegndose en la Regin

polticas sociales de cuo progresista, habindose registrado los
primeros cambios en las orientaciones en Brasil (2003) y Argentina
(2003) y un poco ms tarde en Uruguay (2005) y Paraguay (2008).
Ello ha posibilitado identificar algunos rasgos que caracterizan las
polticas sociales regionales ms all de las diferencias singulares,
de modo que se aprecien los avances en materia de dispositivos de
proteccin social.
1. El retorno del Estado. Si la consigna de los ochenta y noventa

fue minimizar el Estado y desmantelar, sobre todo, los dispositivos
de proteccin social con la promesa de que el mercado autorregulado ira a redistribuir a cada quien segn su esfuerzo puesto en la produccin, proveyendo los bienes y servicios para el bienestar; la consigna lanzada desde las fuerzas de la oposicin convertidas ahora en
gobierno fue exactamente en la direccin contraria. El retorno del
Estado implic, desde las nuevas orientaciones progresistas, retomar
las responsabilidades abandonadas e imprimir una fuerte intervencin en los mercados, especialmente en algunos casos, en cuanto a la
2. La integralidad del enfoque social. Las polticas sociales dejaron

de ser exclusivamente compensatorias y apuntaron a incorporar un
carcter promocional (socioeducativo) e integral, procurando generar las condiciones para el desarrollo social. En efecto, si en los
noventa las polticas pblicas fueron destinadas a corregir o mitigar
los efectos perjudiciales de las polticas econmicas, la perspectiva progresista en los pases del MERCOSUR reorient aquellas en
funcin de la centralidad de los derechos humanos en su ms amplia
acepcin. No obstante, se mantuvieron programas y proyectos sociales de corte asistencial y mitigatorio, correctivo y compensador,
pero se incorpor una visin integral con el propsito de superar las
limitaciones ms estructurales y atacar las causas que producen y
reproducen la pobreza. Asimismo, dicho enfoque subraya la condicin de integralidad del conjunto de las polticas pblicas y su anlisis sistmico, que supone una articulacin equilibrada y congruente
entre las polticas econmicas y las polticas sociales, enfatizando el
criterio de inclusin de ciudadanos en el diseo, la implementacin
y la evaluacin de las polticas y los programas de desarrollo social.
3. Inclinando la balanza hacia la universalidad. A diferencia del
modelo neoliberal, que sustent en el criterio de la focalizacin buena parte de las polticas sociales, el modelo progresista intenta quebrar aquella lgica para retomar la tendencia a la universalidad de las
prestaciones y los servicios, garantizando su acceso a toda la pobla-
prestaciones no contributivas estara favoreciendo el mejor aprove-
cin. La necesidad de reducir la pobreza y la indigencia se planteaba
chamiento (la efectivizacin de los derechos de ciudadana) de los
en el marco de las polticas neoliberales desde la individualizacin
servicios y bienes pblicos que se declaran de acceso universal. La
de los problemas sociales y la apelacin a la modificacin de los pa-
focalizacin se justifica en la medida en que sta se subordine a la
trones de conducta de los sectores vulnerables. La premisa del neoli-
universalidad como criterio rector de las polticas sociales, y no la
beralismo asuma naturalmente las diferencias y desigualdades sobre
sustituya en la prctica institucional. No obstante ello, no resulta
la base de una competencia en el mercado que generaba inevitable-
sencilla su instrumentacin conllevando altos costos transaccionales
mente perdedores en dicha contienda. Precisamente, el papel del
y operativos, con las dificultades adicionales para seleccionar con
Estado deba limitarse a la atencin de los ciudadanos en situacin
precisin los hogares en situacin de pobreza y extrema pobreza.
de pobreza extrema, de las secuelas que el ordenamiento econmico
Sucede que son numerosas las familias que, por escasas o mnimas
y productivo dejaba tras de s. Los gobiernos caracterizados como
diferencias de ingreso, quedan fuera de los programas de transfe-
de izquierda, progresistas o de raigambre popular, destacaron en sus
rencia de renta o de los programas alimentarios.
discursos la relevancia del universalismo como criterio orientador

para reencaminar sus reformas sociales.
4. La focalizacin subsidiaria, un concepto actualizado. Si se trata

de aplicar el mean test, es decir, la comprobacin de medios como
mecanismo selectivo de las poblaciones destinatarias de los programas de combate a la pobreza y la exclusin social, se argumenta a favor de otro concepto agregado al de la universalidad: la focalizacin
subsidiaria. Dicho en otros trminos, para garantizar el pleno ejercicio de los derechos hace falta, de todos modos, considerar que los
puntos de partida de las familias, los grupos y las clases sociales son
dispares. Al afirmar que la igualdad de oportunidades es un objetivo
bsico de las polticas sociales, se evidencia la asimetra preexistente
entre los ciudadanos para hacer uso de estas oportunidades. Entra
en juego entonces la idea de que la focalizacin de los programas y
5. Transferencias de Renta Condicionada en expansin en la Regin.

El combate a la pobreza mediante transferencias condicionadas es
una de las innovaciones ya instaladas en la regin. Pero caben aqu
varios comentarios; en primer lugar, que en ninguno de los casos
analizados la inversin social aplicada a los PTC supera el 1 % del
PBI, aunque s tienen un peso considerable dentro del Gasto Pblico Social, lo que supone un esfuerzo fiscal significativo que se suma a
las aportaciones financieras de los organismos internacionales, muy
particularmente del BID, que ha renovado varias lneas de crdito de
largo plazo y en condiciones muy especiales. En segundo lugar, los
programas de transferencia condicionada tuvieron impactos significativos en la reduccin de la extrema pobreza y, en menor medida,
en el descenso de la tasa de pobreza. Sin embargo, no fue importante
el impacto en la brecha social, an cuando aquellos contribuyeron
de alguna manera a la disminucin de la desigualdad social medida
perspectiva de largo plazo para el desarrollo de capacidades y es, por
por el coeficiente de Gini. En tercer lugar, ha resultado funda-
tanto, mucho ms difcil de ser recortado. En el entendido, pues, de
mental el anclaje territorial de los PTC, contemplando precisamen-
que el Gasto Pblico Social debera ser reconceptualizado como una
te las diferencias y singularidades de las poblaciones a nivel local y
Inversin Social, se observ una tendencia a su incremento, princi-
regional. La participacin de las administraciones municipales ha
palmente en los rubros salud y educacin, habiendo sido relevante
sido beneficiosa en cuanto a identificar los grupos ms vulnerables
y sostenido en los aos recientes. As es que, para Amrica Latina,
y conectarlos con la malla de proteccin social en sus distintas ex-
pas del 12.2 % del PBI como promedio en 1990-1991 al 18 % en
presiones institucionales. El riesgo de reproducir las prcticas del
2007-2008, siendo levemente superior al 20 % en el MERCOSUR
clientelismo se reduce sustancialmente cuando existen mecanismos
(CEPAL, 2010). Cabe consignar que durante le crisis observada en
de control social que vigilan y alertan cuando se descubren irregula-
ese ao 2008, los gobiernos de la Regin mantuvieron los niveles in-
ridades o manejos discrecionales en la asignacin de las prestaciones
crementales del Gasto Social, en sentido contrario a lo que ocurriera
econmicas. En este sentido, la presencia de mbitos instituciona-
en la ltima dcada del siglo pasado. La prioridad puesta en la aten-
lizados de participacin ciudadana en los cuatro pases le confiere
cin de las necesidades sociales, sobre todo de los sectores ms vul-
mayor confiabilidad y certeza al proceso de seleccin y asignacin
nerables, demuestra no slo la especial sensibilidad de las izquierdas
de las prestaciones econmicas (Mirza et al., 2010).
ante las situaciones de pobreza e indigencia, sino la intencionalidad

de imprimir un carcter anticclico al GPS, a fin de que opere como
6. Incremento de la Inversin Social. En un mundo convulsionado

por una crisis financiera y del modelo de acumulacin neoliberal que
pareciera no tener fin, es necesario dejar en claro la postura respecto
al concepto de Gasto Pblico Social y su reemplazo por el de Inversin Social. En este sentido, toda vez que se hable de gasto social se
corre el riesgo real de que sea pasible de recorte presupuestal como
medida de ajuste ante situaciones de crisis econmica. De hecho,
este tipo de medidas ha significado en el pasado una transferencia
de las peores consecuencias de las crisis coyunturales de la economa globalizada a los sectores sociales ms desprotegidos. En cambio, la conversin del Gasto Social en Inversin Social implica una
freno y absorcin de los efectos negativos de las crisis del capital.

No obstante, tanto el gasto pblico en general como el gasto social
siguen siendo altamente procclicos, especialmente en los sectores
de educacin y salud. Sin embargo, para enfrentar la crisis financiera
internacional, la gran mayora de los pases desarrollaron polticas sociales y fiscales activas: no slo defendieron sino que incrementaron
el gasto para implementar diversos programas de estmulo al empleo y
de subsidios y transferencias. Esto refleja que, ante las contracciones
econmicas, debe fortalecerse la labor en materia de poltica social
y destinar mayores cantidades de recursos precisamente en dichas
etapas (CEPAL, 2010).
7. Reformas sociales. En varias de las naciones de la Regin se im-
de Coordinacin de Polticas Sociales como rgano estatuido for-
plementaron reformas sociales que fueron transformando la fisono-
malmente en el organigrama del Estado, tanto en Argentina como
ma de algunos sectores clave en la esfera de produccin de bienestar.
en Uruguay. Mientras que en Paraguay el Gabinete Social ha tomado
Salud y educacin fueron los sectores privilegiados, en tanto tambin
la iniciativa de la articulacin entre agencias pblicas para el de-
se modificaron algunas de las prestaciones sociales no contributivas
sarrollo de planes y programas sociales, en Brasil esta funcin est
histricas como el caso de las asignaciones familiares en Uruguay y en
concentrada en buena parte en la propia Presidencia y en el MDS
Argentina. La reestructura global de los sistemas de salud, incremen-
(Ministerio de Desenvolvimiento Social y Lucha contra el Hambre),
tando y reasignando los recursos pblicos, estableciendo controles de
an cuando se observan mltiples mbitos a nivel estadual y muni-
calidad en las prestaciones, privilegiando la atencin primaria en salud
cipal como los Consejos de Derechos formados por representantes
con el acento puesto en la promocin y prevencin; la descentraliza-
del gobierno y de la sociedad civil, con estructura costeada por el
cin de los servicios sanitarios con participacin de agentes locales y
Estado, y poder de voto y/o consulta sobre la definicin de las polti-
la regulacin de los mercados, todo ello hace que las reformas en curso
cas pblicas. El propsito de todos ellos apunta a mejorar la gestin
consoliden la universalizacin en el acceso, el uso y el goce de los dere-
pblica, procurando efectos sinrgicos de las acciones estatales y
chos correlativos. En el sector educacin tambin se registraron cam-
reduciendo costos de ejecucin. Conviven dichos espacios de inter-
bios relevantes, aunque incompletos e insuficientes; ciertamente se
cambio y articulacin con las esferas especficas y sectoriales de ac-
han elevado los indicadores relativos a la matriculacin (sobre todo en
tuacin, manifestndose problemas de competencias entre agencias
primaria), a los aos promedio de escolarizacin y a la incorporacin
pblicas, dificultades de articulacin vertical y prerrogativas exclu-
de los sectores ms excluidos en zonas urbanas y rurales; asimismo
yentes que inhiben la concurrencia de intervenciones similares; todo
se registraron logros significativos en cuanto a la reduccin del anal-
lo cual constituye una sumatoria de barreras que frenan o retrasan
fabetismo. En conjunto, las reformas son todava parciales y en algu-
los cambios de la cultura burocrtica.
nos casos se focalizaron en una reingeniera organizacional, con cierto

descuido de los contenidos pedaggicos sustantivos. No obstante, las
transformaciones de ambas polticas sectoriales dan cuenta de estrategias puestas en marcha con la finalidad de la integracin social.
8. Mayor preocupacin por la articulacin de polticas sectoriales.

Desde hace varios aos est en funcionamiento el Consejo Nacional
9. Polticas sociales y polticas econmicas. Las polticas sociales han

estado histricamente subordinadas a los designios de las polticas
econmicas, especialmente en tiempos de la hegemona neoliberal.
Para algunas teoras, aquellas deberan apenas aplicar correctivos o
paliativos en funcin de las consecuencias o efectos que las polticas econmicas produjeran. Para otras, las polticas sociales deberan
amalgamarse a las polticas econmicas en el marco de una estrategia
y programas sociales. Los destinatarios de las polticas sociales no
de desarrollo bien definida. Lo ocurrido en los ltimos veinte aos
son considerados objetos (pasivos) de asistencia pblica sino sujetos
evidenci una fuerte incongruencia y contradiccin entre polticas
de derechos, ciudadanos activos con capacidades para desarrollar
econmicas y polticas sociales. En efecto, se asuma entonces que las
una autonoma crtica y participativa; ms an cuando algunas de
polticas sociales deban esperar las asignaciones presupuestales re-
las acciones van explcitamente direccionadas a generar y promover
siduales, una vez acordada la poltica macroeconmica. En realidad,
un mayor grado de conciencia respecto a los derechos exigibles de
la poltica social se subordinaba a aquella poltica que privilegiaba los
vastos contingentes de ciudadanos que estn en situacin de vulne-
indicadores fiscales, monetarios, comerciales, entre otros. El cambio
rabilidad socioeconmica.
de orientaciones polticas del ltimo decenio tuvo su correlato en el

campo de las polticas sociales, que giraron radicalmente su eje para
no comprometer las prioridades determinadas por las situaciones extremadamente graves y no supeditarlas a los equilibrios macroeconmicos. El panorama en la Regin refleja actualmente una tendencia
con discontinuidades y contradicciones en tanto se aplicaron fuertes
medidas dirigidas a reducir la pobreza, pero con impactos an dbiles
en cuanto a la reduccin de la desigualdad social, siendo que, por otro
lado, se registraron en algunos aos indicadores de concentracin
de la riqueza. Ciertamente, ste es uno de los temas emergentes de
las actuales agendas polticas prcticamente en todos los pases del
MERCOSUR, sealando la vocacin redistributiva y el compromiso
de los gobiernos, lo que indica una tendencia sostenida.
10. De objetos de la asistencia pblica a sujetos de derechos. Justo es

reconocer y advertir que el cambio de perspectiva y conceptualizacin de las polticas sociales apuesta a la mayor participacin de los
ciudadanos a travs de la creacin de nuevos mbitos institucionalizados y a la descentralizacin de la implementacin de los planes
11. Perspectiva territorial y descentralizacin de las polticas sociales.

Finalmente, parece evidente que en estos aos tanto el diseo como
la implementacin de las polticas pblicas sociales han incorporado
el abordaje desde y en funcin de las caractersticas territoriales. La
diversidad cultural, econmica y geogrfica que expresan los espacios fsicos es tenida no slo como dato de referencia insoslayable,
sino como exigencia de adecuacin de las polticas pblicas a las necesidades singulares de las localidades urbanas y rurales articuladas
con espacios mayores, apuntando a la reduccin de las asimetras y
desventajas acumuladas en dcadas pasadas. Pero, sin duda, la participacin de los actores locales constituye un elemento central de las
nuevas prcticas institucionales en la construccin de respuestas a
las problemticas sociales con perspectiva territorial. En este sentido, la descentralizacin supone la incorporacin de la consulta y la
participacin de las comunidades, el involucramiento directo de los
gobiernos locales y la transferencia de recursos, competencias y potestades a los mbitos ms prximos de la poblacin (juntas locales
y concejos municipales, entre otros).
III. La agenda social y sus desafos
Abordar los grandes desafos de la actualidad, en cuanto al tipo de

polticas sociales que es necesario implementar en la Regin, conduce indefectiblemente a instalar como eje transversal de las mismas el
respeto por los derechos humanos y, en consecuencia, la promocin,
el acceso y la apropiacin de los derechos de ciudadana.
As lo estipula la Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) en su declaracin de principios: Desde el MERCOSUR Social pensamos en ciudadanos, promovemos
acciones en torno de la proteccin y promocin social desde una
perspectiva de derechos que se plantea el objetivo de garantizar la
igualdad de oportunidades en el acceso a un real desarrollo humano
integral. No aprobamos las visiones fragmentadas de la realidad,
sino que asumimos la complejidad de las problemticas y buscamos
dar una respuesta integral a los problemas existentes, pues la verdadera dimensin de una poltica social toma en cuenta todos los
campos de la realidad, en sus aspectos econmicos, sociales, polticos y culturales.11
11. Declaracin de Principios del MERCOSUR Social.
La agenda social y sus desafos 59
En este contexto, es fundamental analizar la capacidad del Es-
Estas ideas vuelven a colocar, al mismo tiempo que replantear,
tado en la construccin de ciudadana a travs de las polticas socia-
las caractersticas del rol que debe desempear el Estado como prin-
les, ya que en la relacin entre poltica social y ciudadana se pueden
cipal agente de lo pblico y, en particular, de una poltica social basa-
distinguir dos aspectos. Uno de ellos ha tendido a identificar crtica-
da en un enfoque de derechos. En este sentido, se puede afirmar que
mente los grados de universalidad real y acceso efectivo de los ciu-
las polticas sociales son exigentes en cuanto a la calidad de las insti-
dadanos a esos conjuntos de derechos, habitualmente diferenciados
tuciones sociales que requieren, as como en cuanto a recursos finan-
en civiles y personales, polticos y sociales, ms toda una gama de de-
cieros, eficiencia, transparencia e integridad. El trmino capacidad
rechos de nueva generacin fusionables con estas tres distinciones
se refiere no slo a la provisin directa de servicios sociales por parte
bsicas (Andrenacci, 2003). Otro uso, ms reciente, asocia la nocin
del Estado a travs del gasto pblico, sino tambin a la capacidad del
de ciudadana al ejercicio de la participacin poltica y cultural efec-
Estado para reglamentar y estimular a los actores no estatales en la
tiva de los ciudadanos en sus comunidades locales o nacionales, y al
satisfaccin de los requerimientos de los sectores sociales.
nivel en que los Estados nacionales y locales representan a los ciuda-
Por lo tanto, pensar al Estado no es hacerlo nicamente, como
danos o son permeables a la incidencia de los intereses individuales
se pretendi desde la literatura neoliberal, desde su capacidad ad-
y colectivos de aqullos.
ministrativa o tecnocrtica sino, ms importante an, desde su ca-
El aspecto que interesa resaltar aqu es que tanto el sistema de
pacidad poltica. Esta dimensin del Estado se orienta en el sentido
derechos y deberes como la participacin poltica y cultural efecti-
de forjar el consenso o los pactos/acuerdos sociales necesarios para
va tienen consecuencias materiales de variable intensidad, las cuales
coordinar acciones que, de lo contrario, resultaran en iniciativas
tienden a consolidar una posicin del individuo-ciudadano en la es-
segmentadas o divergentes.
tructura social y poltica del Estado-nacin. La ciudadana materiali-
Existe un acuerdo en los pases del MERCOSUR en cuanto a
za, desde este punto de vista, una suerte de estatus jurdico, poltico y socioeco-
la importancia de recuperar el rol estratgico del Estado en su fun-
nmico (Andrenacci y Repetto, 2006). Los modelos de proteccin y
cin poltica, como mbito pblico de concurrencia de los intereses
promocin de polticas sociales definen modalidades diferentes de
colectivos y, por lo tanto, como mxima instancia de articulacin
ciudadana, a travs de regmenes de bienestar que tienen como
social en la aplicacin de sus polticas gubernamentales orientadas
consecuencia modelos diferentes de estratificacin social.
al bien comn. An as, ser necesario disear mecanismos que for-
12
talezcan las capacidades del Estado para que ste pueda desempe12. La articulacin del Estado con las esferas del mercado, la familia y la comunidad
constituye el rgimen de bienestar (Esping-Andersen, 1990, 1999).
ar dicha funcin.
Reforzar las capacidades estatales implica:

Un mayor nivel de autonoma relativa en cuanto a la necesidad
de aumentar el margen de libertad de accin respecto de actores externos e internos.
Mayores niveles de efectividad, en cuanto a la posibilidad de
producir los impactos esperados en relacin a los efectos buscados, y en cuanto a garantizar que las instituciones sean el mbito efectivo de interaccin social.
Mayor nivel de legitimidad en cuanto a aceptacin activa de la
organizacin estatal por parte de actores externos e internos.
Mayores niveles de participacin real de la sociedad, no slo
desde procesos de accountability sino tambin desde el reconocimiento y el involucramiento en la resolucin de las necesidades planteadas desde los territorios.
En resumen, el giro que se quiera dar desde las polticas sociales
requerir, entre otros factores, del fortalecimiento de las capacidades polticas y administrativas de los Estados nacionales y subnacionales. Esto posibilitar la construccin de una institucionalidad
social acorde con los desafos que se plantea la regin en materia de
polticas sociales. De esta manera ser viable el diseo estratgico de
polticas sociales que den respuesta a la complejidad de las problemticas regionales desde un abordaje integral e intersectorial.
Pensar en este tipo de polticas implica incorporar o profundizar diversos atributos que deben tener las polticas sociales, lo que
conformar grandes desafos en cuanto al camino que recorrern.
Entre ellos podemos mencionar:
Abordaje integral. Implica la necesidad de integrar y articular la

asistencia, la promocin y el desarrollo desde una perspectiva ciudadana. Es importante no negar la dimensin asistencial, ya que es intrnseca a toda poltica social. Esto no implica caer en el asistencialismo que genera una poblacin objeto de las polticas como cautiva
de un Estado paternalista y no constituye ciudadanos.
No debemos dejar de reconocer el rol del trabajo digno como
mecanismo por excelencia de integracin social. El mercado de trabajo representa el eslabn principal entre el crecimiento econmico
y la reduccin de la pobreza, tal como lo ha destacado la CEPAL en
varios estudios (CEPAL, 2000a, 2000b; Naciones Unidas, 2005). La
creacin de empleo, las mejoras de las remuneraciones reales asociadas al incremento de la productividad y la cobertura y las caractersticas de la proteccin social de los ocupados son los mecanismos
que permiten traducir el crecimiento en mayores ingresos y mayor
bienestar para los hogares con miembros econmicamente activos.
En este sentido, se requiere pensar en la solidaridad para la proteccin social de manera integral, vale decir, dentro y fuera del mundo del trabajo, en sistemas que combinen mecanismos de proteccin
y promocin social y polticas de generacin de empleo. Adems de
buscar formas de mejorar la capacidad de las economas nacionales
para generar empleos de mayor calidad y extender la base contributiva, se debe avanzar en lo que respecta a garantizar un financiamiento
adecuado y estable para complementar la proteccin por la va laboral, con mecanismos solidarios de proteccin no contributiva. Esto
nos pone de lleno en las problemticas que la regin debe abordar a
corto plazo, para pensar en un desarrollo estratgico de las polticas
sociales. Ser la combinacin de polticas de transferencia condicio-
operativo para situarse en lo que precisamente subrayaba Hall, un
nada de dinero combinadas con polticas de promocin social, qui-
cambio de paradigma de integracin social y poltica.
zs, un camino transitorio, pero de ningn modo un fin en s mismo,

hacia polticas de mayor universalidad y construccin de ciudadana.
ste ser nuestro horizonte en cuanto a la posibilidad de garantizar
a travs de los Estados nacionales dentro del bloque MERCOSUR
no slo el acceso a los derechos sino tambin la apropiacin de los
mismos a travs del fortalecimiento de capacidades personales y comunitarias, ya que la sola restitucin de un derecho, por ejemplo, no
garantiza el desarrollo de personas, familias y comunidades.
(Re)construir un nuevo Estado de Bienestar: ste es uno de los

retos globales ms significativos y complejos de la Regin; efectivamente ya hay un camino recorrido en la direccin de transformar los
sistemas de proteccin social en el MERCOSUR. Sin embargo, la
caracterizacin del perodo iniciado hace casi una dcada se asimila
ms a una transicin moderada que a una fase consolidada de cambios profundos. Segn un influyente artculo de Peter Hall (1993) los
cambios de paradigma en las polticas se producen a travs de tres
rdenes de cambio: primero, ajuste de instrumentos disponibles; segundo, cambio de instrumentos o tcnicas, pero no de objetivos; tercero, cambio de instrumentos y objetivos (Adelantado, 2010). Desde
esta perspectiva no cabe duda que la matriz de bienestar transcurre
en un proceso vigoroso de cambios y que las polticas sociales, como
productos especficos de los gobiernos, se reformatean modificando
tanto sus objetivos como sus instrumentos. La Regin toda necesita de una transformacin que vaya ms all del orden instrumental
Superar los rasgos liberal-residualistas de las polticas sociales: ello

supone, primero, reconocer que en esta transicin hacia un nuevo
modelo de proteccin social subsisten rasgos propios de los noventa, al mismo tiempo que se operan modificaciones en los esquemas,
criterios y modalidades de polticas y programas sociales. La articulacin del polo contributivo con el polo no contributivo se encamina sobre la base de la universalidad y la focalizacin subsidiaria.
Simultneamente debern reforzarse aquellas intervenciones pblicas tendientes a incorporar ms ciudadanos al mercado de trabajo y
ampliar el sistema de la seguridad social, desarrollando programas
especficos de formacin continua y recalificacin laboral.
Profundizar las reformas sociales desde un enfoque de universalidad y gratuidad de los bienes y servicios sociales pblicos. En casi toda la
regin se han implementado reformas sociales en el sentido de expandir la oferta pblica, mejorando la accesibilidad a las prestaciones
sociales y colocando el nfasis en la extensin de los servicios educativos y de atencin sanitaria. Es en esta direccin que debe asegurarse la continuidad y la profundizacin de las reformas sociales con criterios de universalidad y gratuidad de los servicios y bienes pblicos.
El ejercicio efectivo de los derechos de ciudadana para importantes
segmentos poblacionales del MERCOSUR depende casi exclusivamente de la capacidad del Estado para proporcionar los satisfactores
a las necesidades insatisfechas de dichos sectores sociales.
Transformar las estructuras productivas de manera concomitante a

la justicia social. Esto supone advertir que los esfuerzos que sigan
hacindose en el campo de las polticas sociales no tendrn efectos
duraderos e irreversibles a menos que se intervenga en el campo propiamente de la produccin con impactos en la distribucin primaria
de la renta, que incluye tanto las polticas a nivel de las estructuras
productivas como aquellas especialmente dirigidas a la retribucin
del trabajo que implica el aporte a la produccin salarial o no salarial (Terra, 1990). Ello significa la reformulacin de los esquemas y
patrones de retribucin del trabajo, la revisin de ciertos modos de
produccin que tienden a reproducir precisamente la pobreza y la
especial promocin de los formatos y modalidades de carcter asociativo de generacin de riqueza, tanto a nivel urbano como rural.
Repensar y reelaborar la nocin misma de desarrollo en un mbito
democrtico. Hace ya mucho tiempo que la nocin de desarrollo super su identificacin casi exclusiva con el crecimiento econmico,
esto es, entendido como el incremento simple de los bienes, objetos
y artefactos (Max Neef, 1986; Sen, 1992, Amin, 2003), para reconceptualizarlo desde un enfoque ms completo e integral, concebido este
desarrollo no como incremento agregado de los activos, bienes o servicios totales producidos por una sociedad, sino como el desarrollo
de las potencialidades de todos los miembros de la misma, a fin de
una realizacin plena de las necesidades humanas (Max Neef, 1986).
El concepto de desarrollo humano asumido por todos los organismos internacionales implica, en consecuencia, la revisin de la pertinencia y el valor adjudicado a los equilibrios macroeconmicos y al
indicador omnipresente del PBI como nicas medidas para registrar

el avance hacia estadios superiores del desarrollo. No obstante, la reelaboracin del concepto de desarrollo no supone echar por tierra la
relevancia del crecimiento econmico, sino someterlo a los intereses
y necesidades de la poblacin, con un especial cuidado en la preservacin de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente.
Fortalecer una coalicin socio poltica hegemnica en el marco de un

proyecto emancipatorio. La participacin de los actores sociales resulta
de suma importancia en orden a garantizar que el proyecto democrtico de transformaciones contine afianzndose en la regin, por lo
que habr que incentivar la implicacin de los movimientos sociales y
de las organizaciones de la sociedad civil con una mirada amplia e inclusiva. Los avances al respecto han dado ejemplos multivariados; as
es como en algunos de los pases se abrieron nuevos espacios y mbitos institucionalizados, y en otros se rejerarquizaron los organismos
de carcter local y municipal, de tal modo que ms actores sociales se
suman al debate de los asuntos pblicos. Por otra parte, un proyecto
emancipatorio significa la promocin de una ciudadana proactiva,
capaz de lograr no slo una autonoma de agencia sino, y sobre todo,
el status de autonoma crtica: La autonoma crtica conlleva la capacidad para comparar reglas culturales, para analizar las reglas de
nuestra propia cultura, para trabajar con otros, para cambiarlas e, in
extremis, para dar el paso hacia otra cultura (Doyal y Gough, 1991).
Desmercantilizacin. Ser el grado en que el bienestar se distancie del poder adquisitivo y, por lo tanto, del modo en que el indiviLa agenda social y sus desafos 67
duo se inserta en el mercado.O sentido de no contributivo significa do ponto de vista econmico o acesso a algo fora das relaes de
mercado, isto , desmercantilizado ou desmercadorizado (Sposati,
2009). En la medida en que los Estados recuperen su rol y fortalezcan sus capacidades para generar mecanismos de redistribucin y de
integracin social, se reducirn los mrgenes de estratificacin en
los niveles de bienestar, recuperando niveles perdidos de universalidad. Esto implica reposicionar al Estado en el marco de las polticas
sociales y de los procesos de integracin socioeconmica, pasando
de una matriz mercadocntrica a una matriz Estado-cntrica. Como
se sealaba, ser importante atender al fortalecimiento de sus capacidades no slo administrativas y tcnicas, sino principalmente
nidad, se expresarn en tres problemas que afectarn profundamente

la cohesin social de una nacin (Filgueira, 2007). En definitiva, no es
una relacin de dependencia bajo un Estado paternalista lo que pensamos como sistema de proteccin, pero es necesario reconocer la importancia del rol del Estado como actor fundamental en la estructura
de produccin y proteccin de riesgos. En este sentido, es fundamental que el hecho de recurrir a la asistencia sea slo con el fin de reparar
el tejido social para proteger a la familia. Con ello se pretende que las
oportunidades y los recursos que se generan, le permitan recuperar o
disponer de habilidades y destrezas, funcionalidad y resolucin eficaz
para el manejo de la vida cotidiana, fomentando la organizacin y
la asociatividad, en un espacio territorial local dando el sentido de
polticas, para la recuperacin de este rol.
pertenencia de las mismas con su entorno (Kirchner, 2006). En fin,
Desfamiliarizacin. Ser el grado en que el bienestar deje de ser

exclusiva responsabilidad de las familias y, por ende, principalmente de
las mujeres. En la medida en que los Estados se alejan de la estructura
de produccin de riesgos y protecciones, hay dos resultados posibles:
o bien se producen procesos adaptativos de las familias, las comunidades y/o los mercados para absorber dichos riesgos (lo cual no implica
que estn en condiciones de hacerlo), o bien se incrementan los riesgos no cubiertos en cantidad y calidad para ciertos grupos sociales. El
problema es que para que las familias, las comunidades y los mercados
puedan internalizar y absorber estos riesgos deben cumplirse ciertas
precondiciones. Cuando estas condiciones no estn dadas, los nuevos
riesgos que no encuentran respuesta en el Estado y que tampoco la
encontrarn en modalidades adaptativas de mercado, familia y comu-
sujeto de las polticas sociales desde una modalidad de cooperacin
ante las polticas de desfamiliarizacin afirmamos que la familia es el

integral e intersectorial: la familia y la persona como sujeto potencial,
la comunidad como sujeto facilitador y el Estado activo como garante
de la proteccin social a travs de polticas sociales integrales.
Desclientelizacin. La entendemos cuando el grado de acceso a la

poltica pblica deja de estar sujeto a relaciones clientelares (Andrenacci y Repetto, 2006) y se encamina hacia mayores niveles de universalismo. Justamente, se trata de romper el crculo vicioso que generan las polticas sociales asistencialistas en cuanto a la dependencia
de los individuos de un Estado paternalista, cercenando toda posibilidad de emancipacin y acceso a mayores umbrales de ciudadana
por parte de la poblacin. La poltica social no es un conjunto de
decisiones del Estado sobre los grupos que considera ms convenien-
como merecedor o cliente (de acuerdo a una lgica clientelar que
te intervenir. Tomando estos elementos, y analizando la poltica so-
pretende obtener rdito poltico electoral con las diversas interven-
cial, se observa un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre s
ciones). Esta visin es la que debe ser superada, ya que conduce al
misma (con el Estado como agente institucional con mayor o menor
asistencialismo; a una asistencia intencionalmente dirigida desde un
importancia relativa, segn los casos), las cuales pautan los modos en
paternalismo cautivo, con un fuerte personalismo que gener casi
que se produce el proceso de integracin social. Estas intervenciones
exclusivamente clientelismo poltico.
establecen o co-establecen (de acuerdo a sus diferentes intensidades

y modalidades) condiciones mnimas o bsicas comunes de reproduccin y socializacin para los individuos y grupos que coexisten en el
espacio de un Estado-nacin. (Andrenacci y Repetto, 2006).
A este conjunto de condiciones mnimas bsicas es que le llamamos umbral de ciudadana. Por sobre ese umbral, la poltica social determina igualdades sociales mnimas y desigualdades sociales
mximas, que son las pautas esenciales de la ciudadana moderna.
La ciudadana implica la pertenencia de un individuo a un Estado-nacin. Su posesin implica para un individuo la calidad de
sujeto de un conjunto de derechos y deberes que comparte con todos los otros ciudadanos y que configura un mnimo comn (tericamente universal, pero estratificado en la prctica) de prerrogativas,
reglas de convivencia y obligaciones en el marco del Estado-nacin.
Es necesario optar por una visin de la poltica social que rompa con
aquellas concepciones neoliberales de la poltica social enfocadas en
una visin utilitarista del todo social (la comunidad como receptora
o depositaria pasiva de programas sociales focalizados y estancos).
El desafo es revertir las concepciones de desarrollo social con
un fuerte componente asistencialista, paternalista e individualista
donde el sujeto es despojado de sus derechos sociales, ubicndoselo
Polticas contracclicas. Es necesario incorporar al diseo de polticas socioeconmicas un nuevo sesgo anticclico de inversin social
(no concebimos el monto de dinero destinado a lo social como un
gasto social). Las distintas crisis que ha sufrido la Regin muestran cmo, en un momento de contraccin econmica producto de
los ciclos propios del sistema capitalista, lo primero que se reduce
es el presupuesto para polticas sociales, mostrando de esta manera
un carcter procclico de la inversin social. Es fundamental la inversin social orientada hacia los grupos de menores ingresos, con
polticas contracclicas de largo plazo que contrarresten los vaivenes
de las contingencias, con garantas explcitas y niveles de calidad garantizados. Los sistemas de proteccin y promocin social aparecen
as como una alternativa integral de gran utilidad. Sin embargo, requieren de avances sustantivos en materia de seguridad financiera y
estabilidad institucional. A esto debe agregarse que el aumento de la
inversin social debe tener como principal objetivo la reduccin de
las desigualdades a travs de una redistribucin ms justa y equitativa. Cabe destacar que, en los momentos ms sensibles de la crisis
internacional, la Regin aplic medidas anticclicas para amortiguar
sus efectos en la poblacin ms vulnerable.
Polticas para reducir la pobreza. Es fundamental incorporar

como una de las lneas transversales de las polticas sociales la nocin
de crecimiento pro-pobre (Kakwani y Perna, 2000) (en particular
preferimos decir desarrollo pro-situacin de pobreza), o sea, la adopcin de una estrategia direccionada a favor de las personas en situacin de pobreza, de forma que stas se beneficien proporcionalmente del desarrollo en mayor medida que los sectores ms enriquecidos.
La accin del Estado, en el sentido de direccionar los resultados del
crecimiento econmico para las personas en situacin de pobreza,
es imprescindible dado que el crecimiento que resulta de las fuerzas
del mercado tiende a favorecer proporcionalmente ms al quintil de
mayor concentracin de riquezas que al quintil de menor acceso, ya
que el primero tiene ventajas inherentes (capital humano, social y
material) en una economa de mercado (RMADS, 2006).
Mejorar la gestin pblica. Supone acrecentar la eficiencia en la
aplicacin y administracin de los servicios y prestaciones estatales
en todos sus niveles. Tambin implica la desburocratizacin y simplificacin de los flujos y procedimientos administrativos con el foco
colocado en la consecucin de resultados cualitativamente superiores
en tiempos ms cortos. Asimismo, deber conciliarse de mejor manera, la planificacin de medio y largo plazo con la generacin de respuestas de aplicacin concreta y urgente de acuerdo a las demandas y
necesidades sociales. La bsqueda de formatos innovadores y soluciones pragmticas a los problemas sociales es, sin duda, un desafo para
todos los responsables de la gestin pblica en dilogo permanente
con los ciudadanos y los mltiples actores sociales implicados.
Lograr una integracin latinoamericana plena sobre la base de la

igualdad, de la solidaridad, la libertad, el respeto a la diversidad y la participacin ciudadana. Las claves de la integracin regional han sido el
consenso en torno al rumbo del bloque MERCOSUR, la atenuacin
de las asimetras estructurales y la confianza en el mutuo beneficio
como resultado de los intercambios comerciales intrarregionales.
Sin embargo, hace unos aos que se ha adicionado una perspectiva
social que aceler el acercamiento entre los Estados Parte y obtuvo
mucho ms fcilmente que hace una dcada y media atrs, los puntos de convergencia poltica y estratgica que hoy se muestra como
un sistema que ha consolidado una articulacin de la dimensin social a travs de la puesta en marcha de la CCMASM, un programa
de accin integral con la aprobacin del PEAS y que manifiesta a
travs de los proyectos de carcter regional su traduccin ms tangible en nuestros territorios y comunidades.
Gran parte del xito de este proceso estuvo dado por el dilogo activo entre diversos actores del MERCOSUR; precisamente, la
reciente creacin de la figura del Alto Representante General constituye un elemento propicio para mantener en la agenda global del
bloque la dimensin social. La proyeccin del bloque al resto del
subcontinente exige a aqul cumplir un papel muy destacado en los
itinerarios de una integracin ms amplia, y la dimensin social facilita asimismo una mirada comn que problematiza precisamente la dimensin econmica y comercial en funcin de los intereses,
necesidades y demandas de los pueblos. Las claves pasan por la solidaridad, el respeto a la diversidad y la bsqueda de parmetros de
equidad y libertad para las naciones que apuesten a conquistar un
espacio en el sistema-mundo (Wallerstein, 1979, 1984), y se coloquen
desafos y necesidades regionales. Pensar en el MERCOSUR implica
en posicin ms ventajosa para sus propios intereses simultnea-
trascender la mirada local hacia lo regional. Comenzar a encontrar
mente en tanto bloque integrado y Estados nacionales.
las fortalezas en materia social implicar, en primera instancia, sistematizar y evaluar las diversas necesidades y polticas sociales im-
En definitiva, todos los aspectos detallados conducen a asumir
plementadas.
que son muchos los desafos que el MERCOSUR tiene por delante.
El conocimiento sobre las diversas polticas sociales a partir de
Ser necesario aunar esfuerzos en vistas a construir un espacio de
evaluaciones rigurosas puede ser de gran utilidad para generar con-
integracin donde las particularidades y diferencias de cada uno de
sensos acerca de qu tipos de polticas son necesarios, as como para
los pases posibiliten una sinergia regional que dote a los pases de la
redisear los programas actualmente en vigencia. La evaluacin de
Regin de mayores grados de autonoma de las presiones internas y
polticas y programas sociales y la difusin de las mismas en la socie-
externas. En eso radica la fuerza del bloque y la esperanza de las de-
dad tienen un rol importante en cuanto a promover buenas prcti-
mandas sociales a ser resueltas. Respetar e incluir las particularidades
cas en polticas pblicas. Pero no debemos olvidar pasar de la idea a
implica reconocer las asimetras entre los pases del bloque. No in-
la accin, ya que si no logramos generar polticas sociales regionales
tervenir sobre ellas atenta directamente contra cualquier posibilidad
que promuevan equidad, integracin social e igualdad, perderemos
de construccin de una identidad regional signada por la integracin
de vista el principal objetivo de este espacio de integracin, que es
equilibrada, solidaria y plural. A su vez, la sustentabilidad del bloque
mejorar las condiciones de vida de los pueblos. Sin polticas de re-
no slo radica en lograr competitividad y crecimiento, sino tambin
distribucin de ingreso que combatan la exclusin social y la pobre-
en generar condiciones que contribuyan sinrgicamente al acceso y
za, que generen empleo de calidad, y sin polticas que incrementen
al ejercicio de los derechos de ciudadana como plataforma esencial
niveles de acceso y apropiacin de ciudadana, lejos estaremos de
para dotar de legitimidad al proceso de integracin y para contribuir
conformar una conciencia regional acerca de la importancia de este
a la creacin del sentido de pertenencia a una identidad regional.
espacio de integracin.
sta slo ser posible en la medida en que todos los ciudadanos

se reconozcan, vean reflejados sus rostros, comenzando por generar
De todos depende la continuidad de los logros y el curso que

siga este espacio; las potencialidades y los desafos estn a la vista.
mecanismos que posibiliten una participacin real en la estructura del MERCOSUR. La profundizacin y el incremento de esta
Nuestros desafos y nuestros sueos, y en general, los desafos
identidad es lo que posibilitar superar visiones especulativas de de-
y propsitos de profundizar el MERCOSUR se inscriben en un
sarrollo en las que prevalecen los intereses nacionales por sobre los
proceso que ha generado dificultades pero, al mismo tiempo,
Referencias bibliogrficas
ha propiciado oportunidades para sostener la integracin de

nuestros pueblos. Impulsamos un MERCOSUR que garantice el desarrollo integral de nuestros pueblos. Concluyendo, el
MERCOSUR debe ser un espacio donde converjan las demandas de una ciudadana cada vez ms participativa, ms consciente de sus derechos, deberes y obligaciones, pero por sobre
todas las cosas, consciente de su pertenencia al espacio mayor
de contencin, conformando la conciencia regional que el proceso de integracin demanda en esta instancia13.
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y la consolidacin de la economa-mundo europea, 1600-1750,
Mxico: Siglo XXI Editores.
Instituto social del MERCOSUR
Director Ejecutivo
Jefa del Departamento

de Administracin y Finanzas
Celeste Acevedo
Jefa del Departamento

de Comunicacin
Carla Arago
Jefe del Departamento

de Investigacin y Gestin de la Informacin
Marcelo Mondelli
Tcnica del Departamento

de Investigacin y Gestin de la Informacin
Carmen Garca
Jefe del Departamento

de Promocin e Intercambio
de Polticas Sociales Regionales
Mariano Nascone
Personal de Apoyo
Estefana Viziolli
Orlando Aguirre
La dimensin social del MERCOSUR

TEXTO

Mariano Nascone
Marcelo Mondelli
Carmen Garca
EdiciN
Carla Arago
ProduCCIN editorial
Tekoha
ISBN: 978 - 99967 - 716 - 0 - 6
Asuncin, Paraguay, diciembre de 2012
INSTITUTO SOCIAL DEL MERCOSUR
Cnel. Rafael Franco 507 y Juliana Insfrn

Asuncin - Paraguay
Telefax: +595 21 207 858
institutosocialmercosur@ismercosur.org
www.ismercosur.org
Sganos en

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La dimensin social

La dimensin social del MERCOSUR

Durante el proceso de edicin del presente libro se produjeron dos

Reunin de Ministros y Autoridades

Instituto Social del MERCOSUR

Ministra de Desarrollo Social

de la Repblica Oriental del Uruguay

Director de Polticas Sociales del MIDES-UY

Prlogo, Luiz Incio Lula da Silva, 7

MERCOSUR ayer y hoy, 23

II. Polticas pblicas y desarrollo social, 35

El MERCOSUR es una de las exitosas experiencias de integracin

los pases del MERCOSUR no es diferente. La injusta distribucin

social. Desde entonces MERCOSUR asumi otro enfoque para pro-

de oportunidades penaliza de forma ms severa a las mujeres, los j-

fundizar los procesos de integracin regional, en la que la dimensin

venes, las comunidades afro-descendientes, los trabajadores rurales

social ocupa un papel fundamental.

y los trabajadores informales.

Es con gran placer que recib la invitacin a escribir el prlogo

El MERCOSUR tendr que dedicarse cada vez ms a estos sec-

de este primer trabajo de reflexin conceptual, organizado por el

tores de la poblacin, implementando polticas regionales capaces de

ISM, sobre las premisas de la integracin social del MERCOSUR.

responder a sus necesidades bsicas de bienestar. Solamente la libre

El desarrollo social del MERCOSUR representa, sin lugar a dudas,

circulacin de bienes, servicios y capitales no es suficiente para sos-

un eje prioritario de la nueva forma de ver la integracin regional.

tener la integracin econmica y, al mismo tiempo, superar la frac-

La coordinacin y armonizacin de las polticas en materia de salud,

tura social que persiste en la regin. La armonizacin y coordinacin

educacin y bienestar del MERCOSUR, que ya se han iniciado hace

de las polticas pblicas de proteccin y promocin social se han

algn tiempo, pueden y deben profundizarse. El desarrollo econ-

convertido en un requisito obligatorio para el desarrollo regional.

mico y el desarrollo social estn ntimamente relacionados y deben

En 2007, cuando decidimos crear el Instituto Social del MERCO-

complementarse. La agenda regional no puede prescindir de la in-

SUR (ISM), junto con mis colegas Nstor Kirchner de Argentina,

tegracin de la infraestructura fsica, financiera y comercial, y todas

Fernando Lugo de Paraguay y Tabar Vsquez de Uruguay, pensba-

ellas deben contribuir a un mayor bienestar y dignidad de nuestros

mos precisamente en dar un rostro humano al MERCOSUR.

El comienzo del siglo XXI ha sido testigo de cambios subs-

Con la publicacin de este libro, el Instituto Social del MER-

tanciales y de transformaciones polticas y econmicas muy signifi-

COSUR contribuye de forma inestimable al debate sobre la inte-

cativas en Amrica del Sur: en Venezuela (1999), luego en Argenti-

gracin social. Felicito a todo el equipo del ISM y recomiendo su

na y Brasil (2003), Bolivia y Uruguay (2005), ms tarde en Ecuador

lectura aquellos que suean con un MERCOSUR cada vez ms de-

(2007), Paraguay (2008) y Per (2011), entre otros. En esos pases

mocrtico, social y participativo.

Luiz Incio Lula da Silva

polticas, econmicas, sociales y culturales. La ciudadana expres

Ex-presidente de la Repblica del Brasil

as el deseo de cambio en la regin como una respuesta contundente

La creacin del Instituto Social del MERCOSUR (ISM) en el ao

ticia social y ms equidad, y menos pobreza y desigualdad. En suma:

2007 respondi a la necesidad de consolidar el proceso iniciado con

ms y mejor MERCOSUR, ms y mejor Desarrollo Social.

la institucionalizacin de la Reunin de Ministros y Autoridades de

Christian Adel Mirza

cin regional. En efecto, la instauracin de aquel Instituto, en tanto