CAPTULO I

NOCIONES PRELIMINARES

1. DESCRIPCIN CONCEPTUAL E HISTRICA. La Seguridad Social, con el contenido que el concepto actualmente posee, tiene una historia reciente,
pues se trata de una disciplina cuya evolucin conceptual est situada en
pleno siglo XX.
No es fcil anticipar un concepto definitivo sobre lo que es la Seguridad Social, dada la amplitud y la gama de sus intereses, y de su evolucin
tan persistentemente dinmica; no obstante, nos atrevemos a consignar
la definicin que dio de ella la Comisin de Expertos que elaboraron el
denominado Informe sobre la reforma de la Seguridad Social chilena,
el ao 1964, y que reza as: La Seguridad Social en su concepto integral y
moderno es la rama de la poltica socio-econmica de un pas, por la cual la comunidad protege a sus miembros, asegurndoles condiciones de vida, salud y trabajo socialmente suficientes, a fin de lograr mejor productividad, ms progreso y
mayor bienestar comunes.1
Este concepto nos parece que tiene el mrito de ser muy simple en
su forma, pero de una gran profundidad en sus alcances; podr ser discutido con relacin a estos ltimos, pero ello depender, finalmente, del
1
Esta Comisin fue formada el ao 1959 a instancias del Primer Mandatario de la poca, don Jorge Alessandri Rodrguez, presidida por el ilustre abogado don Jorge Prat Echaurren e integrada por las siguientes personas, en calidad de miembros titulares de la misma:
don Rolando Gonzlez Bustos, Superintendente de Seguridad Social; don Hctor Humeres
Magnan, Fiscal de La Contralora General de la Repblica; General don Horacio Arce Fernndez, Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional (a quien sucedi posteriormente el
General don Rodolfo Otto Mller); y don Mario Arteaga Infante y don Bernardino Villa
Aliaga, ambos en su calidad de expertos. En el cargo de Secretario de la Comisin se desempearon, sucesivamente, los seores Juan Ugarte Solar, Alfredo Mallet Simonetti, Adolfo Gaete Durb y Hernn Munita Silva. Asimismo, cont con el apoyo de los mejores tcnicos
existentes sobre la materia a la fecha en Chile. La Comisin elabor un total de 13 informes el ltimo de los cuales contena los planteamientos sobre cul, en su concepto, deba
ser el nuevo Sistema de Seguridad Social nacional, los que bajo la forma de dos tomos (en
1.554 pginas) fueron publicados por la Editorial Jurdica de Chile durante los aos 1964 y
1965. Se le considera el estudio ms amplio y completo efectuado sobre la materia en Chile
y, habitualmente, se le conoce bajo el nombre de Informe Prat, en homenaje a quien liderara tan magna obra.

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juicio que cada cual nos formemos acerca de lo que debe comprender
un sistema de esta naturaleza.
No obstante lo anterior, algunas de sus instituciones tienen sus orgenes o antecedentes en pocas histricas remotas.
2. POCA ROMANA. Los collegia romanos, que reunan a personas que ejercan un mismo oficio, fueron verdaderas sociedades de socorros mutuos,
cubriendo ciertas necesidades, especialmente las derivadas de las enfermedades o muerte de sus miembros; en opinin de algunos autores, sin
embargo, la asistencia, salvo en lo relativo a los entierros, fue excepcional en Roma.
Al entrar en decadencia los collegia, algunos de ellos derivaron hacia una
especie de cofradas, para dar paso a las diaconas, que fueron sociedades
fundadas por los primeros cristianos para la prctica de la caridad cristiana.
3. POCA MEDIEVAL. En la Baja Edad Media surgen las gildas, instituciones de origen germnico dedicadas a la asistencia mutua y fraternal. En
el siglo XII surgen las primeras cofradas como tales, instituciones de asistencia mutua, especialmente para casos de enfermedad y muerte.
A partir de los siglos XIII y XIV surgen las cofradas-gremios, que agrupaban a personas de una misma actividad y que realizaban, por una parte, sus funciones de origen gremial, y, por otra, cumplan funciones de
asistencia y previsin propias de las cofradas.
En el siglo XVI aparecen las hermandades de socorros, las cuales se
acercan ms a la nocin de un seguro, constituyendo el antecedente de
las mutualidades o sociedades de socorros mutuos, siguiendo las cofradas encaminadas a la proteccin de los ms humildes y dbiles.
En el siglo XVIII aparecen los montes de piedad o montepos, especialmente en el sector pblico-militar; estaban destinados a ocuparse de
la supervivencia, y la proteccin de las viudas y hurfanos.
Todas estas instituciones, en mayor o menor grado, se ocupaban de
las actualmente llamadas contingencias sociales, al estallar la Revolucin
Francesa, a fines del siglo XVIII.
4. LAS LEYES DE BISMARCK Y SU INFLUENCIA . A fines del siglo XIX nacen
los primeros seguros sociales en Alemania, de carcter obligatorio, merced al empuje y genialidad poltica de Otto von Bismarck.
El programa de Bismarck fue realizado entre 1833 y 1889, mediante
la promulgacin de diversas leyes:
Ley de 15 de junio de 1883, sobre seguro de enfermedad;
Ley de 16 de julio de 1884, sobre accidentes del trabajo;
Ley de 22 de junio de 1889, sobre seguro de invalidez y vejez.
Fueron stos los primeros seguros sociales obligatorios, por lo que las
posteriores legislaciones dictadas sobre esta materia deben reconocer en
mayor o menor medida la influencia de estas leyes.
No obstante, las leyes de Bismarck, en especial la relativa al seguro
de enfermedad, fueron combatidas, incluso por trabajadores que se con14

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sideraban obligados por el Estado; adems, perdan una bandera de lucha social, lo cual fue un objetivo poltico indudable perseguido por el
canciller alemn.
Las caractersticas fundamentales de estos seguros sociales alemanes
fueron las siguientes:
Las personas protegidas fueron los trabajadores de las industrias con
rentas bajas;
La indemnizacin fue proporcional al salario que se dejaba de percibir;
Eran seguros obligatorios para las respectivas categoras de trabajadores;
Se financiaban mediante cotizaciones de trabajadores y empleadores.
El sistema alemn fue imitado rpidamente por los dems pases europeos.
Con posterioridad a la Primera Guerra Mundial, en virtud del Tratado de Versailles, se crea la OIT, organismo que en materia de Seguridad
Social ha desarrollado una ardua labor.
En efecto, gracias a sus esfuerzos e influencia, los seguros sociales fueron siendo paulatinamente adoptados por los pases del orbe, lo que permiti ir unificando criterios en una materia que por mucho tiempo estuvo
entregada a las acciones que el Estado o algunos particulares de buena
voluntad quisieron desarrollar.
Toda esta incipiente labor iniciada por Bismarck a quien, con justicia,
podramos denominar el precursor represent un esfuerzo muy valioso.
5. EL INFORME B EVERIDGE. En el ao 1941, durante el curso de la Segunda Guerra Mundial, el Gobierno britnico encomend a una comisin,
presidida por el actuario William Beveridge, el estudio y la formulacin
de recomendaciones para una reforma del sistema de seguros sociales vigente a esa fecha, relacionado especialmente con el tema del desempleo,
el que se crea sobrevendra una vez finalizado dicho conflicto blico. En
efecto, se observaba con creciente preocupacin que los puestos de trabajo de los hombres que se encontraban en el frente de batalla eran paulatina y crecientemente ocupados por jvenes y mujeres, lo que ocasionara,
al trmino de la guerra, un grave problema de cesanta cuando los hombres volviesen del frente.
Dicha comisin confeccion un informe, conocido como el Informe
Beveridge, que fue presentado a la Cmara de los Comunes en noviembre de 1942. El Parlamento britnico aprob con algunas modificaciones
las formulaciones propuestas y autoriz al Gobierno para dictar las leyes
respectivas, que son las siguientes:
Ley de 15 de junio de 1945, sobre subsidios familiares;
Ley de 26 de junio de 1946, sobre accidentes del trabajo;
Ley de 1 de agosto de 1946, sobre seguros sociales;
Ley de 6 de noviembre de 1946, sobre servicio nacional de salud;
Ley de 13 de mayo de 1948, sobre unificacin de los servicios de
asistencia y previsin social;
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Ley de 5 de julio de 1948, sobre seguros de accidentes del trabajo,

servicio de salud y asistencia social.
Aun cuando Bismarck y Beveridge vivieron en pocas diversas, ambos
pueden ser considerados en sus respectivos mbitos como los grandes impulsores de esta nueva disciplina. Bismarck en la creacin de los seguros
sociales y Beveridge artfice de la moderna Seguridad Social; por ello a
este ltimo se le considera el Padre de la Seguridad Social moderna.
En relacin al Informe Beveridge, sus aspectos ms relevantes pueden sintetizarse en los siguientes tpicos:
I. Extensin de la Seguridad Social a todos los residentes del pas,
dividiendo para estos efectos la poblacin en las siguientes categoras:
a) Empleados. Aquellos que trabajan vinculados por un contrato de trabajo;
b) Empresarios. Aquellos que desarrollan una actividad econmicamente til, pero no bajo un contrato de trabajo;
c) Dueas de casa;
d) Adultos que no tienen ingresos;
e) Nios de hasta 16 aos;
f) Ancianos sobre la edad de trabajo.
II. Postulaba que la proteccin de la Seguridad Social deba extenderse a todas las contingencias sociales, tan slo con algunas limitaciones; acu una frase que sealaba que el sistema deba proteger a las
personas desde la cuna hasta la tumba, frase de por s muy ambiciosa y
plena de idealismo, aunque llena de complejidades de orden econmico
para hacerla realidad;
III. Fue partidario de la creacin de un sistema nacional de prestaciones familiares.
IV. En lo tocante a los montos de las prestaciones, salvo variaciones
derivadas del sexo o del estado civil, estimaba que deban ser iguales para
todos los beneficiarios, sin que influyera el nivel de rentas que les serva
de fundamento.
V. Proclam asimismo que el sistema haba de proteger a todos los
residentes del pas, sin hacer cuestin de su origen o permanencia.
VI. En lo relativo a los aportes pecuniarios al sistema, estimaba que deba ser el mismo para todas las personas, salvo variaciones en cuanto al sexo.
VII. Se inclinaba por la unificacin de todas las instituciones de seguros sociales en un servicio pblico nico, bajo la tuicin del Ministerio de
Seguridad Social, a la par que estimaba indispensable la simplificacin de
todas las formalidades administrativas; lo expresaba en la frase una sola
libreta, una sola estampilla, como una forma de simbolizar la simplicidad que persegua.
VIII. En cuanto a la salud, era partidario del establecimiento de un
servicio nacional de salud, financiado mediante impuestos, que asegura16

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se a toda la poblacin prestaciones mdicas gratuitas en sus fases curativa, preventiva y de rehabilitacin.
IX. Finalmente, en lo que hace relacin con el empleo, se mostraba
decidido partidario de una poltica de pleno empleo.
6. EVOLUCIN ENTRE LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX Y COMIENZOS DEL
SIGLO XXI . A partir del trmino de la Segunda Guerra Mundial, y coincidiendo con la emisin del Informe Beveridge, se intensific la preocupacin internacional por la Seguridad Social, adoptando una serie de pases
diversas medidas, fundamentadas muy principalmente en el documento
a que se ha hecho referencia, el que alcanz una notable influencia en
los ms diversos mbitos.
Con ello, prcticamente se dio origen al Derecho Internacional de la
Seguridad Social, el cual en la dcada de los 40 alcanz niveles de sumo
inters.
Dentro de este orden de cosas, es del caso citar los instrumentos internacionales sobre la materia que tuvieron gran influencia. A este respecto, cabe consignar la Carta del Atlntico, de agosto de 1941, la cual
hizo expresa mencin de la Seguridad Social; la Declaracin de Santiago
de Chile (1942), enmarcada dentro de la Primera Conferencia Interamericana de Seguridad Social, la que contiene declaraciones de mucha trascendencia; la Declaracin de Filadelfia (EE.UU., 1944), la cual ya aprob
recomendaciones, las que posteriormente (1952) dieron base a la emisin del Convenio N 102 sobre Seguridad Social (norma mnima). Asimismo, debe mencionarse el Acuerdo de la 8 Conferencia de la OEA,
pases miembros de la OIT, celebrada en Ottawa (Canad, 1966), conocido bajo el nombre de Programa de Ottawa, que se destaca por un notable pragmatismo y por la circunstancia de concebir la Seguridad Social
como un medio de poltica social en orden a resguardar una equitativa
distribucin de la renta del pas; la Declaracin Universal de los Derechos
del Hombre (Pars, 1948), varios de cuyos artculos (22, 23 y 25) hacen
referencia a la Seguridad Social, sealando el derecho a ella de toda persona y la necesaria relacin con la dignidad y su armnico desarrollo.
Hoy en da se abren paso nuevas figuras de aseguramiento social, algunas de las cuales han suscitado una viva controversia doctrinaria al interior del Sistema; temas tales como la capitalizacin individual, la
administracin privada con fines de lucro, las crisis de los sistemas de reparto, etc., en la actualidad provocan encendidas polmicas, cuyo fin no
se divisa en forma pronta.
Algunos sostienen que se hace necesario reformar la Seguridad Social para hacerla sostenible, sealando al efecto que es necesario considerar no slo las caractersticas del Sistema (tales como el nivel y la
duracin de las prestaciones, la poblacin asegurada, etc.), sino tambin
la divisin de las responsabilidades. Expresan al efecto que la Seguridad
Social no es exclusivamente un asunto de Estado: las empresas, los sindicatos, los sectores industriales y los individuos, a su vez, desempean un
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papel, y dado que en cierta medida los riesgos sociales son endgenos,
habra que ocuparse del seguro all donde se pueda influir ms directamente sobre el riesgo a fin de mejorar su eficiencia.
Esto puede tener lugar en parte dentro del sistema pblico; una alternativa sera el traspaso de los mecanismos colectivos a otros ms individuales, cuyos ejemplos ms notorios son los sistemas de pilares mltiples
y las cuentas de ahorro.
En efecto, dichos sistemas implican, principalmente, una nueva divisin de responsabilidades, tomando en cuenta el aspecto endgeno de
los riesgos sociales y las consecuencias de los sistemas de vida modernos;
de otra parte, implican un mayor nmero de opciones individuales, citando al efecto el ejemplo de las cuentas de ahorro, las que reducen el
riesgo moral, sin hacer mella en la opcin individual.
Expresan, asimismo, que cuando se trate de reformar la Seguridad
Social, ser menester encontrar un equilibrio entre los objetivos o principios en competencia, entre la equidad y la eficiencia, entre la solidaridad
y la libertad de eleccin, y entre los riesgos de carcter moral y la seleccin adversa, lo que constituye una opcin difcil, por cuanto la finalidad
de la Seguridad Social no es solamente el proporcionar certeza ante un
futuro incierto, sino que forma parte importante de la manera en que
organizamos nuestra sociedad.2
En todo caso, no nos cabe duda de que estamos a las puertas del advenimiento de cambios radicales de mucha envergadura, los que sern
necesarios para adecuar las estructuras del Sistema de Seguridad Social
tal como fue previsto por Beveridge.
7. SNTESIS HISTRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN CHILE. El Imperio Incsico tena un sistema previsional acorde con su rgimen colectivista. Este
sistema se extingui con la conquista espaola, pero fue el antecedente
necesario de las Cajas de Comunidad; estas Cajas tenan tres vas de ingresos: una agrcola, una industrial y una censal.
Las actividades de stas eran mltiples; entre ellas se destacaban: mantencin de hospitales, auxilio de viudas y hurfanos, etc. Fuera de ello,
se dictaron para Amrica una serie de cdulas, cartas, provisiones, ordenanzas e instrucciones, las que en 1680, por mandato del rey Carlos II,
fueron reunidas en la Recopilacin de Leyes de los Reinos de Indias, encontrndose en ella una serie de disposiciones de carcter previsional.
En Chile existen mutualidades desde 1853, ao en que Vctor Laynez
funda la Sociedad Tipogrfica, la cual adquiri gran auge con la figura
de don Fermn Vivaceta.
Nuestro pas, hasta fines del siglo XIX, vivi imbuido del pensamiento europeo de la poca y muy en especial del espaol; slo a fines de la

2
MARCEL EINERHAND y GERALT NEKKERS, en Modernizacin de la Seguridad Social:
cambio de responsabilidades y opcin individual. Revista Internacional de Seguridad Social,
Vol. 57/3 julio-septiembre 2004, p. 29.

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NOCIONES PRELIMINARES

ltima dcada comienzan a dictarse leyes enmarcadas en los seguros sociales, como es el caso de una relativa a la jubilacin de los empleados
pblicos, en 1898.3
Con ello se comienza a quebrar el esquema de organismos de auxilio
social, instituciones de beneficencia, proteccin a la cesanta, etc., los que
en muchas ocasiones las ms no constituan medios seguros para impedir que los trabajadores enfermos o invlidos se transformasen en implorantes de la caridad pblica para poder subsistir con sus familias.
Ante la conciencia pblica de dicha situacin y del hecho de que estos mecanismos puestos en accin, como el ahorro voluntario y el materialismo, no constituan soluciones definitivas, comienza a madurar en los
inicios de la dcada de 1920 la idea de crear un organismo regulador fuerte, con gran capital y que se hiciese responsable de todos los riesgos a
que se puede ver expuesto un trabajador de la poca.
As, cuando se producen los sucesos polticos de 1924, se aprueban por
el Congreso diversas leyes laborales, entre ellas la Ley N 4.054, sobre Seguro
Trabajador Obligatorio de Enfermedades e Invalidez, y la Ley N 4.055, sobre Indemnizaciones por Accidentes del Trabajo. Estas primeras leyes orgnicas no tuvieron la receptividad esperada de gran parte de los trabajadores,
quienes inclusive organizaron desfiles por las calles de la capital solicitando
la derogacin de la ley que les impona descuentos en sus salarios.
La Ley N 4.054, adems de establecer la obligatoriedad del seguro,
consult asistencia mdica y dental para el imponente, subsidios por enfermedad, indemnizaciones por muerte y pensiones de invalidez y retiro;
el ente gestor fue denominado Caja de Seguro Obligatorio.
Coetneamente a este hecho, fueron dictndose otras leyes que crearon diversas entidades, dando paso a un sistema complejo y extenso, el
cual lleg a tener casi cien instituciones previsionales a su haber; analizaremos las principales de ellas a continuacin.
El ao 1925 se crea por Decreto Ley N 857 la Caja de Previsin de
Empleados Particulares, la cual tcnicamente no tena las caractersticas
previsionales mnimas, ya que no contemplaba el derecho esencial la jubilacin y que se financiaba con aportes tanto de empleados como de
empleadores, sin intervencin del Estado. Los empleados gozaban fundamentalmente de dos beneficios: a) el fondo de retiro, y b) la indemnizacin por aos de servicios; su mayor ventaja consista en el ahorro
obligatorio por parte de los empleados, el que, sumado al aporte patronal, constitua su fondo de retiro, ms la indemnizacin.
La circunstancia de poder aplicar dichos fondos a la compra o edificacin de propiedades permiti que muchos de ellos accediesen a la casa
propia.
El ao 1938 se aprob la Ley N 6.174, sobre Medicina Preventiva, la
cual, en forma visionaria, vino a subsanar uno de los vacos ms ostensibles en el sistema, cual es el de prevenir el desarrollo de las enfermeda3

ALFREDO B OWEN, Introduccin a la Seguridad Social, p. 53.

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FUNDAMENTOS TERICOS

des por medio de la pesquisa en su fase preclnica y determinar las personas que deban acogerse a reposo preventivo.
Este cuerpo legal obligaba a las diversas Cajas de Previsin a establecer servicios de medicina preventiva con el fin de vigilar el estado de salud de sus imponentes y de adoptar las medidas tendientes a descubrir,
previniendo precozmente su desarrollo, las enfermedades crnicas, como
la tuberculosis, la sfilis, el cncer, el reumatismo, las enfermedades del
corazn y de los riones, como tambin las enfermedades derivadas del
trabajo, como el saturnismo, la antracosis, la silicosis, la anquilostomiasis
y otras de la misma ndole.
Fruto de la distincin entre obreros y empleados es el hecho de que
el ente denominado Servicio Nacional de Salud atenda a los obreros en
esta materia, y el Servicio Mdico Nacional de Empleados atenda a los
empleados.
En todo caso, cabe sealar que tanto el examen preventivo como el
reposo preventivo tuvieron enorme importancia y favorecieron notablemente a todos los trabajadores.
El ao 1952 se dictaron las Leyes Nos 10.383 y 10.475, que produjeron importantes cambios en los beneficios previsionales de trabajadores
y empleados.
As, la Ley N 10.383 cre el llamado Servicio de Seguro Social, el cual
absorbi la antigua Caja de Seguro Obligatorio que atenda a los obreros e incorpor a los independientes y voluntarios; los beneficios otorgados eran los de pensiones por vejez, invalidez, viudez, orfandad, cuota
mortuoria y facilidades para acceder a la casa propia.
Atenda tambin los beneficios de la asignacin familiar e indemnizacin por aos de servicios, entregndose al S.N.S. todo lo relacionado
con las prestaciones relativas a la salud.
A su turno, la Ley N 10.475 otorg por primera vez a los empleados
particulares una previsin de carcter total, ya que estableci los beneficios especficos con que debe contar todo rgimen previsional jubilacin
y montepo, pero su financiamiento afect al rubro de los fondos por
indemnizacin de aos de servicio, ya que los devengados con fecha posterior al 8 de septiembre de 1952 quedaron afectados al citado destino.
Numerosas leyes posteriores incorporaron al rgimen de la Caja a una
diversidad de categoras de trabajadores, como, por ejemplo, artistas, choferes de taxi, contadores, etc.
Tambin contempl la Caja los beneficios de cuota mortuoria, auxilio de cesanta y asignacin familiar, dejando en manos del SERMENA las
prestaciones relativas a la salud.
El 8 de noviembre de 1952 se promulg la Ley N 10.986, conocida
bajo el nombre de Ley sobre Continuidad de la Previsin. Su promulgacin se debi al deseo de evitar la evidente injusticia que representaba
para los imponentes de una Caja de Previsin el no poder impetrar o reconocer la antigedad en la afiliacin al instante de jubilar en una Caja
diversa, la cual haca ilusorios sus derechos y trababa notablemente la
movilidad laboral.
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NOCIONES PRELIMINARES

La ley citada solucion el problema y autoriz los reconocimientos

de tiempo correspondiente a afiliaciones en Cajas de Previsin distintas
a aquella en que se impetraba el beneficio definitivo. Tambin autoriz a
los imponentes con 40 o ms aos de edad para llenar las llamadas lagunas previsionales, las que corresponden a lapsos durante los cuales han
estado desafiliados del sistema; con ello se facilit el reconocimiento de
aos en blanco, para lo que, incluso, se dio la posibilidad de otorgarles
prstamos de dinero para que pudiesen cumplir con dicha finalidad.
Luego se dictaron, el ao 1953, los D.F.L. Nos 243 y 245, que favorecieron a los trabajadores en materia de indemnizacin por aos de servicios, auxilio de cesanta y asignaciones familiares.
Estas fueron las principales leyes dictadas hasta la dcada de los 50;
decimos las principales, porque en realidad existi una proliferacin legislativa relativa a entes gestores y prestaciones absolutamente inorgnicas y falta de uniformidad, con muchos aspectos negativos que fueron
tornando ineficiente el sistema en general.
Con la clara intencin de posibilitar una reforma amplia, el ao 1959
el Gobierno design una comisin de expertos, presidida por el abogado
don Jorge Prat Echaurren, para que efectuase un anlisis exhaustivo del
sistema y propusiese soluciones. Esta cumpli su tarea a cabalidad mediante el denominado Informe sobre la reforma de la Seguridad Social chilena, en
el cual se efecto un descarnado anlisis y se propuso el reemplazo del
sistema entonces existente por otro fundamentado en tres subsistemas:
un Servicio Nacional de Salud, un Servicio Nacional de Pensiones y Subsidios, y un Servicio Nacional de Prestaciones Familiares.
Lamentablemente, por razones del todo ajenas a lo que era el sistema, la reforma propuesta no se concret jams, prosiguiendo la legislacin su antiguo camino; constituy, eso s, un llamado de alerta y un
esfuerzo monumental de acopio de antecedentes, los que quedaron plasmados en un informe que siempre ha constituido la ms completa visin
del sistema previsional chileno de esa poca.
En la dcada de los 60 se dictaron tres leyes de mayor importancia
que las usuales en la materia. As, la Ley N 15.386, de 1962, sobre Revalorizacin de Pensiones, estableci un rgimen genrico de reajuste de
pensiones, con la finalidad declarada de mantener los montos actualizados, y un rgimen de pensiones mnimas, con la clara intencin de que
ellas permitiesen acceder a una existencia digna, independiente de factores de tiempo o montos que pudiesen incidir en su valor.
Luego, el ao 1968 se dict la Ley N 16.744, sobre Accidentes del
Trabajo y Enfermedades Profesionales, la cual vino a reemplazar la antigua Ley N 4.055, y que se estructur bajo el principio de la responsabilidad objetiva del empleador. Dicha ley mantiene su vigencia, con muy
contadas modificaciones, y ser analizada en detalle en el captulo correspondiente.
El mismo ao se promulg la Ley N 16.781, llamada de Medicina
Curativa, la que otorg asistencia mdica y dental completa a los imponentes activos, jubilados o beneficiarios de pensiones de sobrevivencia,
21

FUNDAMENTOS TERICOS

como asimismo a sus cargas familiares, de la generalidad de los organismos previsionales, con algunas excepciones.
La ley encomend al Servicio Mdico Nacional de Empleados,
SERMENA, la administracin del sistema, pudiendo otorgar ste las prestaciones respectivas, sin perjuicio de que el imponente se acogiese al sistema de libre eleccin tanto del profesional mdico como del establecimiento donde deseaba ser atendido.
El SERMENA fijaba anualmente el porcentaje con el cual concurra a
financiar el pago de los beneficios, el que oscilaba entre un 50% y un 70%;
a la vez estableca un subsidio en dinero destinado a reemplazar la interrupcin del ingreso en los casos de licencia por enfermedad de los imponentes.
Ya en la dcada de los 70 se dict la Ley N 17.322, destinada al cobro ejecutivo de cotizaciones, vigente hoy en da con algunas modificaciones; su importancia radica en el hecho de que permiti un mejor y
expedito control e integro de las cotizaciones de Seguridad Social.
En 1974 se cre el Fondo nico de Prestaciones Familiares mediante
el Decreto Ley N 307, el cual tuvo la virtud de uniformar y unificar el
beneficio para todos los trabajadores, tanto del sector pblico como del
privado. Este cuerpo legal marca un hito en cuanto a la idea de justicia
que conlleva y puso fin a injustificadas discriminaciones en la materia.
El mismo ao se dict el Decreto Ley N 603, relativo al Sistema nico de Subsidios de Cesanta, con idnticos fundamentos que el anterior.
Igual predicamento inform la promulgacin del Decreto Ley N 879, de
1975, relativo al otorgamiento de pensiones asistenciales para los invlidos sin derecho a pensin y carentes de recursos.
En 1979 se dict el Decreto Ley N 2.448, denominado tambin de la
gran reforma de pensiones, que tuvo suma importancia y que constituy un avance de la reforma total que se produjo dos aos ms tarde. El
principal objetivo fue el de uniformar el sistema de pensiones por vejez
(65 aos para los hombres y 60 para las mujeres), consultando un rgimen transitorio para aquellas personas que optaban a pensiones por aos
de servicios.
Dicho decreto ley constituye el antecedente inmediato de la llamada
gran opcin,4 la que cambi por completo el sistema de Seguridad Social chileno, hasta ese instante anrquico, distorsionado y con privilegios
concentrados en grupos de poder que trastrocaban profundamente los
fundamentos orientadores del sistema.
A ello obedeci la promulgacin de dos cuerpos legales, los Decretos
Leyes Nos 3.500 y 3.501, sobre pensiones y cotizacin, publicados en el
Diario Oficial de 13 de noviembre de 1980, los que cambiaron por completo las bases del sistema de Seguridad Social chileno. Sus orientaciones
fundamentales fueron las de generar una verdadera solidaridad y seguri4

p. 45.

WILLIAM THAYER y E DUARDO FERNNDEZ , El nuevo rgimen previsional y de cotizaciones,

22

NOCIONES PRELIMINARES

dad en la base, propiciar el ahorro individual y dar paso al principio de

la subsidiariedad en el campo de la administracin del sistema.5
El detalle de su contenido ser desglosado en los captulos siguientes
al tratar de las prestaciones de Seguridad Social. Se podr no concordar
plenamente con sus fundamentos y orientaciones, mas no puede desconocerse que, al contrario de la legislacin que le precedi, esta legislacin es profundamente orgnica y coherente, programada y sistemtica,
lo cual permite adoptar decisiones tecnificadas, evitando distorsiones que,
preferentemente, afectan a los ms desposedos o a quienes no estn cercanos a grupos de poder.
FUNDAMENTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La Seguridad Social tiene su razn de ser en que los administrados estn
sujetos a contingencias sociales. La necesidad de proteger de estas contingencias al ser humano y a los que de l dependen emana de su derecho
a la existencia; de la obligacin de conservar su vida y hacerlo en un nivel digno y acorde con su condicin de tal.
La sociedad, frente a este derecho-obligacin de vivir dignamente, organiza lo necesario para permitir el cumplimiento de esta obligacin y el
ejercicio de aquel derecho.
Esta es la razn de existir de la Seguridad Social, pues las contingencias sociales que precave, una vez acaecidas, impedirn, en principio, la
posibilidad de vivir dignamente.
1. INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL . Se estima que la Seguridad
Social comprende seis reas:
Medicina social
Asistencia social
Seguros sociales
Servicios sociales
Polticas de pleno empleo
Vivienda.
Esta concepcin se ha considerado demasiado amplia y, por ello, otros
autores estiman que la Seguridad Social comprende:
1) Los seguros sociales. Se consideran como tales aquellos mecanismos
que tienen por objeto otorgar prestaciones mdicas (preventivas, curativas y de rehabilitacin a afiliados y familiares a su cargo) y pecuniarias
(por suspensin, disminucin o prdida de la capacidad de ganancia del
jefe de familia).
Estos seguros de carcter obligatorio vienen a constituir el segundo
grado de previsin social, cuyo primer aspecto est referido al ahorro vo-

JOS P IERA ECHENIQUE, Anlisis de la previsin en Chile, p. 21.

23

FUNDAMENTOS TERICOS

luntario, ya sea ste individual o de carcter colectivo. Los seguros sociales se iniciaron, en una primera poca, en un mbito netamente previsional, asumiendo las caractersticas plenas de las mutualidades, basadas
fundamentalmente en normas del Derecho Privado, obedeciendo bsicamente al inters del grupo de afiliados y con fuerte basamento en la justicia conmutativa.
Al integrarse de lleno a la moderna Seguridad Social, sufrieron una
alteracin profunda, ya que se entran a financiar con aportes tanto de
los cotizantes como del Estado, se orientan por el inters general de la
comunidad toda y se apoyan ahora en la justicia distributiva, todo ello enmarcado en los principios de esta rama del Derecho.
2) La asistencia social. Esta rea comprende aquellos aspectos destinados a atender las contingencias sociales que, por cualquier causa, no hubieren sido atendidas por los seguros sociales obligatorios (enfermedades,
accidentes, cesanta, etc.), o bien cuando esta atencin no hubiere sido
suficiente (complementaria).
Su financiamiento es, principalmente, con cargo al Estado, sin que
pueda descartarse el financiamiento privado a su respecto, en determinadas circunstancias.
3) Las prestaciones familiares. Podemos considerar como tales todos
aquellos beneficios que se otorgan en directa relacin a la proteccin del
grupo familiar. Fundamentalmente se hace un distingo entre las asignaciones familiares (prestaciones pecuniarias que se otorgan a la familia en
vinculacin con las personas que viven a expensas del jefe de familia) y
las dems prestaciones (beneficios pecuniarios en especie o servicios que
se otorgan al grupo familiar propendiendo a su mejor formacin y desarrollo).
2. SISTEMAS TRADICIONALES DE REPARACIN DE LAS CONTINGENCIAS. Con
anterioridad al prodigioso avance experimentado por la Seguridad Social
en este siglo, y muy especialmente en las ltimas cuatro dcadas, existieron coberturas primigenias de los riesgos sociales, las que son conocidas
hoy en da como tradicionales; bajo dicha denominacin se comprenden
el ahorro, la beneficencia, la responsabilidad del empleador, el seguro privado, el gremio, la mutualidad, la asistencia y la familia. Analizaremos las
principales de ellas.
a) El ahorro. Es sin duda el ms tradicional de los sistemas que el hombre ha utilizado para precaverse de las necesidades futuras o presentes,
inicialmente basado en su experiencia, ms tarde en sus cada vez ms amplios conocimientos.
El ahorro tiene la virtud de darle a quien lo utiliza certeza de lo que
tiene y con ello, seguridad; de all su profusa utilizacin en el siglo pasado y el impulso que en muchos pases, incluido Chile, se le dio por la va
legislativa, creando numerosas entidades destinadas a su concrecin (Cajas de Ahorro y Prstamo, Cuentas de Ahorro, etc.).
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NOCIONES PRELIMINARES

Si bien cumple el ahorro con la premisa sealada, desde el punto

de vista de proteccin de los riesgos sociales, presenta diversas carencias. Desde luego, en la propia naturaleza del ser humano se encuentra
su principal contradictor, ya que es bien conocida su tendencia innata al
consumismo, caracterstica que se agrava en tiempos de bonanza; es muy
difcil que ante dicha eventualidad se mantenga el rigor interno necesario para perseverar en una poltica que implica postergar la satisfaccin
de necesidades actuales, siempre crecientes, por futuras, difciles de estimar en el presente.
Pero suponiendo aun que dicho problema se supere, el mayor inconveniente lo representa el hecho de que el individuo se encuentra inerme
ante los rpidos y profundos cambios que se suceden en el mbito econmico; circunstancias tales como la inflacin, devaluaciones de moneda
y otras ponen en peligro constante y en ocasiones disminuyen el ahorro
individual, fenmeno que desincentiva esta posibilidad y deja al descubierto su debilidad.
Ello no obsta a considerarlo como un adecuado complemento a la
Seguridad Social y, por sobre todo, como algo moralmente deseable en
aquellas personas que se encuentran en condiciones de hacerlo.
Diverso es el caso cuando dicho ahorro adopta un esquema institucional, en el que los que deciden en qu invertir los ahorros son profesionales que tienen conocimientos bastante profundos del mercado
financiero, lo que les permite obtener rentabilidades adecuadas en relacin al capital ahorrado. Dicho esquema ha ido adquiriendo en forma
paulatina una gran gravitacin en el mundo de hoy, constituyndose en
una alternativa muy estructurada en recientes reformas en el mbito de
la Seguridad Social, fundamentalmente en lo que se refiere a los fondos
de pensiones.
b) La beneficencia. Este sistema de ayuda pblica, privada o mixta, que
socorre a los ms necesitados, ha revestido diversas y generalmente imperfectas formas, que en ningn caso han constituido soluciones integrales a los variados problemas que enfrenta la Seguridad Social; slo
pueden considerarse como paliativos de situaciones que en el siglo pasado no daban lugar al nacimiento de estructuras capaces de soportar los
problemas que hoy en da debe enfrentar el Sistema.
En consecuencia, si bien actualmente se usa, y representa, en ocasiones, un aporte complementario importante para el sistema, su importancia relevante la tuvo cuando nada o casi nada orgnico exista, y constituy,
sin lugar a dudas, un valioso elemento para satisfacer las necesidades ms
elementales del ser humano.
Su mismo origen caritativo la impregn de un sello moral que le permiti efectuar una ardua labor en el campo social cuando todo estaba
por hacerse. Su paulatino desplazamiento por formas ms perfectas, en
nada desmerece el aporte primigenio de la beneficencia al campo de la
Seguridad Social, sobre todo en el mbito de la atencin mdica y hospitalaria proporcionada a los indigentes, basada en entidades con atis25

FUNDAMENTOS TERICOS

bos de asistencia social y con un rol fundamental desempeado por el

Estado.
En Chile tenemos un caso muy destacado, que inclusive desborda los
lmites de la sola beneficencia, extendiendo su accin a mbitos cada vez
ms perfectos e insertos en la Seguridad Social. Nos referimos al Hogar
de Cristo, obra de gran envergadura que se debe al tesn, inteligencia y
entusiasmo desbordante del beato Padre Hurtado. Dicha institucin, que
ha sobrevivido ms de 50 aos desde la muerte de su creador, es una muestra vvida de cmo la beneficencia bien estructurada y organizada puede
constituirse en un aporte de mucha envergadura y calidad en la lucha contra los flagelos sociales.
c) La responsabilidad del empleador. La circunstancia de que el empleador utiliza el esfuerzo del trabajador en su propio beneficio y lucro llev
a considerar que ste deba soportar tambin los infortunios que afectasen a este ltimo, sobre todo en lo relativo a la disminucin o prdida de
su capacidad de ganancia.
Esta forma de aseguramiento se utiliz con profusin en materia de
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, adoptando diversas
variables en cuanto a su configuracin legal.
Su gnesis jurdica qued resumida en el artculo 1382 del Cdigo
Civil francs, cuando seala que todo hecho del hombre que cause un
dao a otro obliga a aquel por cuya falta se produjo, a la reparacin.6
Esto condujo a precisar, que si debido a una accin u omisin, ya fuere
del empleador o de quien obrare en su nombre, causare perjuicio o dao
a otro, bajo la preexistencia de una obligacin, y lo hiciere culpablemente, estar en el deber de responderle al tercero.
Esta tesis se utiliz ampliamente en el campo de los accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales, como veremos ms adelante; mas
tambin ha sido desplazada por presentar numerosos inconvenientes de
orden prctico y porque su aplicacin exegtica deja sin cobertura en forma frecuente a una serie de hechos que no responden con exactitud a
los requerimientos tericos de esta tesis.
d) El seguro privado. El aseguramiento privado, si bien comparte los fundamentos con los seguros sociales, en cuanto a integrar los riesgos y repartir su carga, tiene enormes diferencias, las que al analizarlas establecen
claramente por qu, aunque an se le utiliza, se le considera tan slo como
un complemento, mas no parte integrante del sistema de Seguridad Social.
En efecto, el seguro privado es contractual y el obligatorio tiene origen legal; el privado es facultativo, el obligatorio lleva en su denominacin su impronta; el privado persigue el lucro, el obligatorio se establece
para otorgar proteccin al trabajador; el privado puede celebrarlo cualquier persona, el obligatorio requiere el cumplimiento de ciertos requisitos; el privado lo administran entes que son propiedad de particulares, el
6

MARIO DE LA CUEVA, Derecho Mexicano del Trabajo, tomo II.

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obligatorio lo administra generalmente el Estado o, si lo hacen particulares, ste al menos se mantiene como garante del sistema, etc.
Todo ello nos lleva a concluir que este tipo de reparacin no puede
ser considerado como parte del sistema, aunque s lo puede complementar. De hecho, hoy en da, en muchos sistemas de pensiones que se han
adaptado al esquema de los tres pilares, el ahorro privado se ha erigido
como uno de ellos con toda propiedad.
3. FRMULAS DE ASEGURAMIENTO SOCIAL. La finalidad de la poltica social
es la promocin de un orden social justo y con dicho objetivo opera sobre la realidad actual, de tal manera que se obtenga un bienestar social;
se entiende por este ltimo la situacin en la que se satisfacen las aspiraciones y las expectativas de la poblacin por el incremento del nivel de
vida y el goce de la calidad de vida.7
Esta constituye una de las aspiraciones ms sentidas del hombre, y por
ser justamente de las ms deseadas, es, a la vez, una de las ms difciles
de concretar.
Ello es as, porque, adems de la carencia de medios, el ser humano
vive inmerso en un marco socioeconmico muy complejo e interrelacionado y porque para alcanzar la finalidad antedicha se expone a una diversa gama de riesgos.
Estos riesgos, segn Paul Durand, corresponden al medio fsico (fenmenos naturales), al medio social (legislacin), a la organizacin del
grupo familiar (nmero de hijos), orden fisiolgico (enfermedad, invalidez, vejez y muerte) y provenientes del medio profesional (desempleo).
La vida del hombre est expuesta permanentemente al riesgo; de un
estado de salud pleno puede pasar en forma sbita a un estado de enfermedad, invalidez o muerte y, lo que es ms grave, impensadamente. Dichos eventos provocan repercusiones socioeconmicas muy fuertes en el
mbito familiar y tambin afectan al medio laboral de ste y, por derivacin, a la sociedad toda.
No obstante ello, el ser humano es poseedor, mediante el aprovechamiento de su inteligencia, de la capacidad maravillosa de tratar de prever algunos de los riesgos a que est expuesto; es lo que se denomina
posibilidad de previsin. Esa circunstancia razonada lo lleva a no colocarse
en una situacin pasiva ante hechos que necesariamente le ocurrirn (la
muerte) o que estima le afectarn (las enfermedades), por lo que se dispone a enfrentar tales eventos en forma individual y luego a traspasar el
costo de dichos riesgos a un tercero, mediante un pago peridico, dando
paso as a la institucin del seguro.
4. EL SEGURO SOCIAL. El seguro privado cubre, en consecuencia, el acaecimiento de dichos riesgos y los denomina siniestros, considerndolos
desde un punto de vista individual.
7

HUMBERTO PODETTI , Poltica Social, p. 79.

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Cuando este fenmeno se generaliza a toda la sociedad y compromete el inters social, interviene el Estado y le otorga el sello de obligatoriedad al seguro, a la par que dicta normas para su regulacin. En ese punto,
el seguro comienza a cubrir lo que denomina como contingencia social
en lugar de siniestro; con ello est indicando claramente su posicin
en cuanto a que no todos los eventos pueden significar una desgracia (un
nacimiento), pero igual debe prevrselo, a base de una accin social mancomunada, ya que todos sus integrantes estn expuestos a su ocurrencia
y a la merma correspondiente en su patrimonio.
As, pues, estos particularsimos siniestros sociales pasan a denominarse
contingencias sociales, siendo las ms importantes las enfermedades, accidentes, maternidad, vejez, viudez, orfandad, invalidez, desempleo y las responsabilidades derivadas de la existencia de una familia.
Aznar acude a la gnesis de las contingencias sociales y las clasifica
del siguiente modo:
1) De origen patolgico: enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo
y enfermedades profesionales;
2) De origen biolgico: maternidad, vejez y muerte;
3) De origen socioeconmico: desempleo y cargas familiares excesivas.8
Estas contingencias colocan al ser humano ante lo que se conoce como
un estado de necesidad, que son todos aquellos hechos que le provocan a
la persona una situacin de menor capacidad de ganancia o de desembolso extraordinario, o bien de ambas cosas a la vez.
Producida la contingencia social que coloca al hombre en un estado
de necesidad, entra en accin el mecanismo de la Seguridad Social, destinado a restablecer el bienestar social alterado por el acaecimiento de
dicho estado.
Como la mantencin del estado social no depende tan solo de los recursos propios del individuo ni de las determinantes sociales y materiales
que constituyen su entorno, entran a jugar un rol decisivo las estructuras
socioeconmicas establecidas.
Ello lleva a que dichas estructuras, con una responsabilidad primordial del Estado, se adecuen, a medida de las circunstancias histricas, socioeconmicas, culturales y polticas, para obtener el bienestar social.
Por ello, para algunos autores, alcanzarlo consiste en la satisfaccin
de un nivel creciente de aspiraciones y expectativas individuales y sociales en cuanto a una efectiva asignacin de oportunidades y participacin
razonable en los frutos crecientes, espirituales y materiales, del esfuerzo
social, legitimada en los deberes sociales de solidaridad y personal de actividad para el progreso y espiritual de la colectividad.9
En este punto entra en juego el Sistema de Seguridad Social, el cual
a travs de diversos mecanismos poltico-sociales tiende a cautelar el desarrollo del hombre en pos de su bienestar en lo social.
8
SEVERINO AZNAR, La Seguridad Social. Actas del Primer Congreso Iberoamericano de
Seguridad Social.
9
JORGE DIFRIERI, Bienestar y Desarrollo, p. 7.

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NOCIONES PRELIMINARES

5. LOS SERVICIOS SOCIALES. Este aspecto es considerado por la mayora de

la doctrina como un elemento complementario de la Seguridad Social,
otorgado a travs de los seguros sociales o de la asistencia social, pero en
ningn caso como integrantes formales del sistema.
En efecto, tiene ste un carcter de complemento del sistema, de responsabilidad neta del empleador, y su origen se encuentra en los contratos o convenios colectivos; por ende, es parte de la llamada Seguridad
Social Complementaria, de origen convencional.
Tiene una importancia destacada a nivel de grandes empresas, las cuales coadyuvan al otorgamiento de beneficios, enmarcndolos dentro de
lo que se denomina condiciones comunes de trabajo, y que habitualmente se negocia colectivamente.
Son, esencialmente, beneficios adicionales que obtienen los trabajadores en virtud de sus pactos colectivos de trabajo y estn dirigidos fundamentalmente a proteger la salud del trabajador y su grupo familiar, su
habitacin, higiene y seguridad en el trabajo, etc.
No teniendo el carcter de atender objetivos propios de la Seguridad
Social, no son parte de sta, pero s la complementan bajo diversos aspectos, que son de inters para ella.
6. LA MEDICINA SOCIAL. Idnticas consideraciones a las efectuadas para
los servicios corresponden a este caso, ya que la bsqueda del estado de
salud como lo entiende la Organizacin Mundial de la Salud (estado de
completo bienestar fsico, mental y social, no slo la ausencia de enfermedades) le corresponde al seguro social o a la asistencia social, por lo
cual no se le debe considerar como una rama diferente, sino, por el contrario, como integrante pleno del sistema; su perfeccin debe buscarse
dentro de este ltimo y no fuera del mismo.
Segn el doctor Fernando Lolas Stepke, la medicina es una prctica
social con muchos significados. Interpela a muchas personas y a muchas
formas de razonar. Todas legtimas en la medida que son socialmente aceptadas. No es necesario satanizar el afn de lucro ni tampoco vocear cual
dogma la necesidad de un mnimo decente de acceso a los medios de conservar y promover la salud.10
7. LOS SEGUROS PRIVADOS OBLIGATORIOS. Cuando una entidad aseguradora
la constituye un particular, estamos ante esta figura, y el carcter de obli10
FERNANDO L OLAS STEPKE en Prlogo del libro Pandora Mdica: Medicina, Poder y Dinero, del que es autor Rafael Caviedes Dupr. Ediciones CIEDESS, 2004, p. 14. El mismo
facultativo agrega, con mucha agudeza y estilo que El tiempo y la experiencia indican
que las personas no solamente quieren estar sanas y ser felices. Por paradjico que parezca,
desean, adems, buenas razones para tener salud y felicidad. La propaganda conoce bien este
mecanismo psicolgico elemental, pues junto con publicitar el producto, da fundamentos
para usarlo. Los chocolates no solamente son deliciosos, tambin son nutritivos. Los automviles no solamente transportan, dan prestigio. Y as, en cualquier mbito, la felicidad y la
salud, sin ms, no contentan a la gente. Puede ser un tributo a la inteligencia oculta que
siempre haya que aportar razones para mover a la accin.

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gatoriedad emanar de la compulsin legal que se ejerce sobre el empleador para que se ajuste a los lineamientos trazados por el Estado.
Su constitucin se regir habitualmente por las normas que el Estado haya determinado al efecto y por la operatoria tradicional de los seguros privados mercantiles. Opera sobre la base de la cotizacin obligatoria
del empleador y su campo de aplicacin puede ir desde el sistema de pensiones hasta los accidentes del trabajo.
Usualmente la relacin se traba entre el empleador y el seguro, por
ende, las cotizaciones sern habitualmente de su cargo.
En nuestro pas se utiliz esta modalidad en materia de accidentes
del trabajo y enfermedades profesionales, estando obligado el empleador
a contratar el seguro en una compaa del rubro, para cubrir los riesgos
que el Estado le seal.
Con el tiempo, ello dio origen a las mutualidades de empleadores,
las que han tenido un exitoso rol en la materia; no puede ignorarse el
paso en la direccin correcta que signific este hecho, sin perjuicio de
reconocer que el seguro privado obligatorio constituy un avance en comparacin con la situacin de absoluta carencia en que se encontraba el
trabajador con anterioridad a su implantacin.

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