Relao Estado-sociedade na lei orgnica de assistncia social brasileira:

redistribuio de poder e colaborao vigiada

Ivanete Salete Boschetti Ferreira(*)

A Constituio de 1988 marca, para a poltica de assistncia social, o momento

histrico de seu reconhecimento como direito social. Este reconhecimento poderia ser
explicado como o resultado da constatao pblica da necessidade de estabelecimento de
respostas mais efetivas e mais sistemticas questo da misria e da pobreza que
atingem parcela importante da populao. Mas esta interpretao seria simplista alm de
incorrer no vcio da no explicao da origem e da natureza assumida pela assistncia
social a partir de sua incluso como direito na Carta Magna.
A importncia desta incluso reside principalmente no fato que a associao
assistncia-previdncia (seguro) social conduz repensar a recomposio destas polticas
sociais sob novas bases. uma outra filosofia que est na origem do conceito de
seguridade social. Este introduz o esprito de uma forma de proteo social que associa ao
mesmo tempo universalidade e seletividade, na qual a assistncia , a partir de agora, uma
componente intrnseca e indispensvel. Deste modo, a regulamentao da assistncia
social como poltica pblica pe termo, ao menos formalmente, ao processo de
implementao do sistema de proteo social esboado na Constituio de 1988.

1. Do dever moral de ajuda ao dever legal de assistncia

Antes de se tornar um direito social reconhecido constitucionalmente a assistncia
social era um campo de interveno poltica e social nebuloso. Ela no fazia parte dos
debates polticos referentes pobreza e questo social e sua prtica derivava muito mais
de um dever moral de ajuda que do dever poltico ligado aos direitos de cidadania.
A histria da assistncia social brasileira poder ser lida como a histria de uma
poltica em constante conflito com as formas capitalistas de organizao do social.
Mesmo sem ter a
pretenso de escrever esta histria, possvel afirmar que a assistncia social sempre se
debateu para encontrar seu lugar e sua identidade ao lado da organizao social do
trabalho. Direito de cidadania, poltica compensatria ou caridade? Estes parecem ser
(*)

Assistente Social, mestre em poltica social pela UnB, doutora em sociologioa pela EHESS/Paris, professora do
Departamento de Servio Social da UnB.

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alguns dos dilemas inerentes poltica assistencial que, ao longo dos anos, nunca
abandonou o cenrio social e sempre perpassou as outras polticas sociais, constituindo
uma associao ao mesmo tempo complexa e paradoxal.
De uma verso puramente caritativa no sculo XIX, fundada na meritocracia que
estigmatizava os pobres, uma componente das primeiras legislaes sociais dirigidas
regulamentao do trabalho infantil no sculo passado, a assistncia social ampliou seu
campo de interveno mas no conseguiu mudar de "status". Foi sempre considerada como
uma ajuda provisria para suprir as "dificuldades individuais" das populaes pobres, em
geral aquelas consideradas como incapazes para manter a prpria sobrevivncia.
Desde a implantao das primeiras legislaes de regulamentao das relaes de
trabalho e de produo no Brasil(1) possvel identificar a construo de um desenho, ainda
embrionrio, de um sistema de proteo social baseado na lgica do complexo
previdencirio-assistencial. Este modo de organizao da interveno estatal situa a
assistncia social na periferia das polticas sociais consideradas como "nobres", aquelas
que so ligadas diretamente do direito do trabalho.
A composio assistncia-previdncia estabelece uma lgica de acesso aos
direitos sociais segundo a incluso (ou excluso) dos trabalhadores no mundo do trabalho.
Assim, os trabalhadores que esto ligados formalmente a um trabalho estvel e regular
(aqueles com carteira assinada) ou que possam contribuir individualmente para a
previdncia social, tm direito cobertura dos riscos derivados da perda do trabalho e
alguns benefcios sociais.
Desde os anos 30 a legislao social implementada no Brasil se imps
progressivamente e lentamente segundo a filosofia da cobertura do mundo do trabalho.
Entre assegurar o mundo do trabalho e/ou garantir proteo social toda populao (Castel,
1995b), a lgica adotada sempre foi aquela da regulao das relaes de trabalho. Este
paradigma de proteo social nasceu com a primeira lei da previdncia social (Lei Ely
Chaves) em 1923, baseada no modelo bismarckiano alemo de caixas privadas de
previdncia social, assegurando prestaes de substituio de renda.
De um lado, implementou-se a poltica previdenciria baseada

no princpio da

Os analistas sociais brasileiros parecem no discordar que os anos 30 deste sculo marcam o perodo em que o Estado
comea a legislar efetivamente no campo social. Sobre a origem das polticas sociais no Brasil ver Wanderley Guilherme
dos Santos, Cidadania e Justia: a poltica social na ordem brasielira, 1987; Sonia Draibe e Liana Aureliano, "A
Especificidade do welfare state brasileiro", 1989; Jaime Oliveira e Sonia Teixeira, (Im) Previdncia social: 60 anos de
histria da previdncia no Brasil, 1985.

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solidariedade profissional, fundada na lgica da cobertura dos riscos derivados da perda da

renda do trabalho (nos casos de invalidez, velhice, doena, morte), financiada por um
sistema de repartio, a partir principalmente da contribuio dos trabalhadores e
empregadores, e organizada em um sistema nacional pblico (INPS e, a partir de 1990,
INSS). A previdncia social, apesar das profundas modificaes ocorridas ao longo dos
anos tanto em termos de seu contedo, quanto de sua extenso, financiamento e
organizao, s assumiu a forma de seguridade social com a Constituio de 1988.
De outro lado, e margem da previdncia social, desenvolveu-se aes privadas e
pblicas de assistncia social que tiveram dificuldade para serem reconhecidas como
direito social. Sabe-se que a prtica assistencial faz parte da histria da humanidade, mas
datam da dcada de 40 as aes assistenciais organizadas institucionalmente como um
conjunto especfico de ao pblica. No mbito dos Estados, a configurao de um campo
visvel e pblico de assistncia social s assumiu um contorno mais delimitado com a
criao de secretarias estaduais de ao e/ou desenvolvimento social na dcada de 70
(Draibe & Aureliano, 1989).
Apesar do crescimento e ampliao de programas sociais no mbito federal e da
proliferao de instituies especializadas nos Estados e municpios, este domnio de
interveno governamental no era objeto de uma formulao coerente em termos de
poltica de luta contra a pobreza e a excluso social. A primeira tentativa de incluso da
assistncia social nos planos governamentais enquanto um campo planificado de ao
estatal, com recursos formalmente garantidos, s se deu em 1985, quando a assistncia
social foi includa no I PND da Nova Repblica.
Alm do reconhecimento tardio da assistncia como direito social obrigatrio, a
falta de legislao constitui-se em terreno fecundo para formulaes de todo tipo e tambm
para a inrcia dos poderes pblicos. Falar de assistncia social no Brasil significava falar
de uma ao residual em termos de recursos, fragmentada em termos dos programas e
aes e indefinida quanto aos objetivos e "clientela". A opacidade das aes pblicas e
privadas de assistncia social e a inexistncia de uma poltica explcita para o setor
permitiam a proliferao de aes submetidas a interesses pessoais, populistas e
clientelistas (Sposati, 1985; Faleiros, 1989).
Antes de se tornar um direito social e de adquirir o status legal de uma poltica social
tal qual a previdncia e a sade, a assistncia fazia parte do cenrio social e poltico, mas
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fazia figura de "parente pobre" das demais polticas sociais, sendo distinguidas destas por
uma caracterstica que lhe inerente: a clivagem entre aquelas populaes capazes de
trabalhar e aquelas tidas como incapazes de realizar um trabalho produtivo. Com efeito, a
poltica pblica de assistncia social desenvolveu-se sob a marca de uma ao submetida
ao "critrio fundamental de dever estar, provisoriamente ou definitivamente, dispensado da
obrigao de trabalhar" (Castel & La, 1992:11).
Enquanto poltica social destinada a categorias especficas, no contributiva,
condicional, no obrigatria, ligada quase sempre idia de dependncia e de
incapacidade, a assistncia sempre foi colocada em oposio ao trabalho. Nesta
perspectiva, ela destina-se geralmente s pessoas consideradas como vulnerveis ou
incapazes de exercer uma atividade produtiva ou de aceder ao mercado de trabalho.
Interpretada sob esta tica, a assistncia no tem chance alguma de consolidar-se como
direito, pois colocada em oposio outras polticas que se atribuem a vantagem e a
superioridade de serem fundadas sob a lgica da cidadania (como a sade e educao) ou
da contributividade (como a previdncia). Apresentada como simples instrumento de
reparao e de compensao, ela faz figura de paliativo pouco eficaz, estigmatizando os
pobres assistidos desprovidos de direitos.
A assistncia constituiu-se historicamente como uma ao social restritiva,
compensatria, focalizada em categoria bem especficas: crianas, idosos, deficientes e
gestantes. Com raras excees, quase todos os programas de assistncia social
desenvolvidos ao longo dos anos nas diferentes esferas governamentais foram edificados
sob critrios extremamente limitativos. O postulado liberal do mrito e da dignidade ligados
ao trabalho, a mxima segundo a qual a assistncia estimula o cio e o desperdcio, a
aceitao da misria como um fenmeno natural e a idia de que a assistncia deve ser um
simples paliativo so alguns dos princpios que, por muito tempo, orientaram a prtica da
assistncia social no Brasil.
A propsito dos princpios a partir dos quais se edificaram as polticas
previdenciria e assistencial no Brasil, possvel afirmar que sempre estabeleceu-se uma
"relao necessria entre o fato de ocupar um trabalho estvel e o fato de beneficiar-se de
uma proteo legal que protege da insegurana, da pobreza, da doena, da dependncia
da idade..." (Castel & La, 1992:11).

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Tais princpios nos permitem compreender porque a assistncia social enfrentou

tantas dificuldades para ser reconhecida como direito social. A passagem do dever moral
de ajuda ao dever legal de assistncia percorreu um longo e tortuoso caminho, e s se
materializou formalmente com a incluso da assistncia social na rbita do direito
constitucional.

2. A Mudana formal de status: o fim da travessia do deserto

Apesar da importncia intrnseca ao reconhecimento legal da assistncia como
direito social, seria de extremo simplismo apreender a natureza da assistncia social
somente a partir deste ngulo de anlise. de fundamental importncia compreender a
especificidade das modificaes propostas a partir de 1988, que pode se traduzir em um
rearranjo especial e inovador de prticas assistncias tradicionais enraizadas na lgica do
dever moral de ajuda. A instituio do conceito de seguridade social coloca a possibilidade
de transformar conceitos e prticas que tocam diretamente a relao Estado-sociedadecidadania. Desde a metade dos anos 80 se esboa uma forma inovadora de regulao do
social, baseada no conceito de um sistema de proteo social concebido em torno de uma
associao cada vez mais estreita e complexa da assistncia, previdncia e do exerccio do
trabalho como fonte de proteo social. Trata-se de uma tentativa de, ao mesmo tempo,
aclarar noes e reorganizar aes sociais marcadas historicamente pela opacidade e
indefinio conceptual.
Neste sentido, o ano de 1988 marca, para a assistncia, "o fim da travessia do
deserto"(2), no sentido que seu reconhecimento poltico como direito a ocasio privilegiada
que pode dar incio ao processo de mudana de seu status. Isto possvel porque, de um
lado, a noo de direito rompe com as interpretaes reducionistas de orientao liberal e
religiosas que vem a assistncia como simples aes benevolentes e filantrpicas. De
outro lado, sua incluso no campo da seguridade social encerra (ao menos formalmente) a
conformao do sistema de proteo social brasileiro baseado no complexo previdencirioassistencial.
A lei orgnica da assistncia social - LOAS, aprovada em dezembro de 1993, foi a
ltima das legislaes regulamentadoras das trs polticas que compem o sistema de
seguridade social criado pela Constituio de 1988. Com um atraso de mais de 5 anos

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aps o reconhecimento legal do direito assistncia social, esta lei soma-se quelas da
sade e da previdncia, aprovadas desde 1991.
Esta legislao portadora de, ao menos, duas acepes complementares.
Primeiro, criou as condies objetivas para que a assistncia seja efetivamente
implementada como uma poltica pblica sujeita ao dever e obrigao estatal. A lei
orgnica da assistncia social o instrumento legal que orienta as transformaes que
devem ser postas em prtica a fim de materializar os direitos reconhecidos, assim como
reorganizar o campo assistencial, tanto nos aspectos concernentes relao Estadosociedade (sobretudo a garantia de participao da populao nas instncias de deciso),
quanto relao do governo federal com os Estados e municpios (que diz respeito
descentralizao e desconcentrao de poder). Esta lei possui, assim, um significado
intrnseco poltica assistencial, j que aponta para a possibilidade de superao da prtica
assistencial pblica assistemtica, descontnua e incua, e indica os caminhos para a
construo de uma poltica pblica de assistncia social que possa dar respostas mais
efetivas e mais sistemticas questo da misria e da pobreza que, no Brasil, assume
propores dramticas.
Mas, a importncia da lei orgnica da assistncia no deve ser limitada
s possibilidades de recomposio apenas do campo especfico da assistncia social. A
sua incluso formal no mbito da seguridade social torna-a uma poltica indissocivel das
outras duas polticas que completam este sistema: a sade e a previdncia social.
Alm do seu reconhecimento como direito social, a definio da assistncia como uma
componente do sistema de seguridade social confere a esta poltica um significado
inteiramente indito, pois a seguridade social, tal como indicada conceitualmente na
Constituio e nas legislaes que se seguiram, prope um arranjo especial e inovador das
prticas assistenciais tradicionais. No se trata apenas de reorganizar a previdncia, a
assistncia e a sade sob novas bases, Trata-se de instituir um novo campo de proteo
social(3) fundado em uma nova forma de construir a cidadania.

Emprestamos esta expresso do obra de Colette Bec, Assistance et Rpublique, 1994, que a utiliza tambm para designar
o momento de reconhecimento da assistncia como direito social na Frana.
3
Alguns analistas do sistema previdencirio defendem a tese que a seguridade social teria vocao para romper com a
lgica do seguro social predominante no Brasil desde a dcada de 30, mas que esta vocao no chegou a
materializar-se. Cf. Alosio Teixeira. Do Seguro seguridade social: a metamorfose inconclusa do sistema
previdencirio brasileiro, 1990.

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3. Entre seguro e assistncia: uma dupla categorizao(*)

Em termos dos princpios gerais, a seguridade social no Brasil associa ao mesmo
tempo universalidade e seletividade, centralizao e descentralizao, distributividade e
redistributividade, gratuidade e contributividade. A poltica de sade tem como base o
princpio da universalidade, gratuidade, redistributividade e descentralizao. A poltica
assistencial orienta-se pelos princpios da seletividade, gratuidade, redistributividade,
centralizao (para as prestaes continuadas) e descentralizao (para os programas e
servios). A previdncia, por sua vez, s assegurada mediante contribuio direta (4) e sua
organizao centralizada no governo federal.
Com relao aos direitos sociais garantidos, possvel afirmar que a seguridade
social (tal como ela foi regulamentada pelas leis da sade, assistncia e previdncia
e antes das
propostas de reforma da previdncia em curso) aponta para uma redistribuio das
prestaes de substituio de renda e dos riscos sociais entre a previdncia e a
assistncia. As prestaes assistenciais para idosos e portadores de deficientes, ainda que
reconhecidas legalmente como direito obrigatrio, continuam um direito subjetivo, especfico
e condicional, cuja condio fundamental - baixa renda - est ligada ao critrio da
incapacidade ao trabalho. Estas prestaes s so atribudas queles que, alm de pobres,
so ou esto incapacitados para manter a prpria sobrevivncia por meio do trabalho, seja
devido idade avanada, seja em funo de determinada deficincia.

Os benefcios

previdencirios tidos como prestaes de substituio de renda e de cobertura de riscos

sociais, por sua vez, so definidos como um sistema de direitos objetivos, concedidos a
partir de critrios precisos e, uma vez acordados, so reconhecidos como "direito
adquirido". So direitos decorrentes do exerccio de um trabalho assalariado ou de uma
contribuio como trabalhador autnomo.
Esta combinao - previdncia decorrente do exerccio do trabalho e assistncia
aos pobres inaptos ao trabalho - pode parecer coerente e garantir proteo social universal
nos pases onde predomina (ou predominou) o que se denomina de "sociedade salarial"

(*)

Este item foi objeto de uma comunicao no IX CBAS, estando parcialmente publicado no Caderno de Comunicaes,
vol. 1.
4
Algumas excees so reconhecidas pela lei orgnica da previdncia social para os "segurados especiais", em geral os
trabalhadores rurais. Mas, para estes segurados no contribuintes diretos, os benefcios so em menor nmero e em
montantes fixos (1 salrio mnimo). Ver artigo 11 da lei orgnica da previdncia social; lei n0 8213, de 24 de julho de
1991, atualizada pela lei n 0 9032 de 28 de abril de 1995, publicada no DOU de 11 de abril de 1996, seo 1, pg. 5929.

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(Castel, 1995a), porque ela assegura cobertura social a todos os trabalhadores integrados
no sistema produtivo. Mas, esta combinao deixa completamente a descoberto a questo
de como assegurar renda aos pobres economicamente ativos que esto (ainda) em
condies de trabalhar, mas que so rejeitados ou expulsos do sistema produtivo.
No Brasil, esta populao, somada queles que participam do chamado "mercado
informal" (5) de trabalho e que no esto assegurados pela previdncia social, totaliza a
metade (em torno de 51 milhes de pessoas) da populao ocupada. O complexo
previdencirio-assistencial assim organizado aparece como injusto e provocador de
desigualdades, sobretudo se considerarmos que 79% dos trabalhadores no segurados
(em torno de 25 milhes de pessoas) recebem menos de dois salrios mnimos mensais, e
que 79% dos trabalhadores que possuem uma carteira de trabalho assinada (em torno de
18 milhes de trabalhadores) recebem
abaixo de cinco salrios mnimos mensais (Azeredo, 1993:34).
A seguridade social instituda pela Constituio de 1988 tentou minimizar este
paradoxo atravs da universalizao do acesso aos servios de sade, garantidos como um
direito de cidadania, o que afasta a poltica de sade do princpio do seguro contributivo (6). A
poltica de sade se aproxima assim do modelo que se convencionou chamar de
"beveridgiano", pois o sistema de sade nacional (mas com uma gesto descentralizada),
no submetido uma contribuio direta e fundado no princpio de solidariedade entre os
cidados. Os trs princpios de base do "modelo beveridgiano" - universalizao, unificao
e uniformizao - esto presentes na sade(7) brasileira.
Mas, no que concerne as prestaes de substituio de renda (tanto os benefcios
previdencirios quanto os assistenciais), a associao previdncia-assistncia s responde
parcialmente ao problema dos trabalhadores pobres economicamente que no esto
inscritos na ordem formal do trabalho assalariado e que, conforme observou-se acima,
constituem um contingente importante da populao. O complexo previdencirio5

Para uma crtica ao tratamento das atividades informais de trabalho em termos de "setor" e/ou "mercado" de trabalho
informal, ler Bruno Lautier (org.), LEtat e linformel, 1991.
Segundo os analistas da poltica de sade, a universalizao da sade vem sendo acompanhada por um processo de
privatizao acelerada e de uma degradao na qualidade dos servios. Cf. Amlia Cohn. "Mudanas econmicas e
polticas de sade no Brasil", 1995. Ver tambm Gosta Esping-Andersen, "O Futuro do welfare state na nova ordem
mundial", 1995.
Cf. Sir Willian Beveridge, O Plano Beveridge: relatrio sobre o seguro social e servios afins. tr. br. 1943. Para uma
comparao entre os diferentes modelos de proteo social, sobretudo a distino entre "modelo beveridgiano" e
"modelo bismarckiano" ler Numa Murad, La Protection Sociale, 1993; Marie-Thrse Join Lambert, Politiques
sociales, 1994; Bruno Palier & Giuliano Bonoli, "Entre Bismarck et Beveridge", 1995.

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assistencial, tal como sugerem formalmente as legislaes correspondentes, produz uma

dupla categorizao: a obrigao do trabalho (assalariado ou no) que garante o direito
aos benefcios previdencirios de cobertura dos riscos sociais; e a obrigao de se ter
srias razes que justifiquem o no exerccio do trabalho que garante o direito s
prestaes assistenciais continuadas(8).
Esta dupla categorizao reforada por vrios indicadores presentes nas
legislaes da previdncia e da assistncia. Em primeiro lugar, o direito aos benefcios
previdencirios no est assegurado pela condio de cidado, mas pela posio que os
trabalhadores ocupam na ordem do trabalho. As categorias consideradas como segurados
obrigatrios so aquelas cujo destino est ligado ao exerccio de um trabalho: os
assalariados urbanos e rurais, as empregadas domsticas, os empresrios urbanos e
rurais, os trabalhadores autnomos urbanos e rurais e os segurados especiais (todos que
exercem atividades em regime de economia familiar e que no so nem autnomos nem
assalariados)(9). Em segundo lugar, o montante dos benefcios previdencirios de
substituio de renda condicionado e proporcional s contribuies efetuadas, da o valor
irrisrio da maioria das aposentadorias pagas(10). Em terceiro lugar, alguns benefcios que
no correspondem exatamente cobertura de um risco derivado da perda do trabalho e/ou
da renda, e que sempre estiveram na rbita da previdncia social, foram transferidos ao
domnio da assistncia social. Trata-se da renda mensal vitalcia aos idosos de mais de 70
anos e aos deficientes fsicos (que se transformaram nos benefcios de prestao
continuada na LOAS), do auxlio natalidade e do auxlio funeral(11). Em terceiro lugar, as
prestaes continuadas assistenciais so absolutamente limitadas quelas duas categorias
que no possuem a mnima condio de garantir sua sobrevivncia via trabalho: aos idosos
de mais de 68 anos e pessoa portadora de deficincia "incapacitada para a vida
independente e para o trabalho" (artigo 20, pargrafo II da LOAS).

Robert Castel e Jean-Franois Lae mostram que esta dupla categorizao orientou por muito tempo o sistema de
proteo social francs. o programa de renda mnima de insero aprovado em 1988 que rompe com esta lgica ao
garantir uma renda mnima nacional aos pobres capazes de exercer uma atividade produtiva e que se encontram
excludos do sistema de emprego. Cf. "La diagonale du pauvre", 1992. Sobre o programa de renda mnima francs ver
Ivanete Boschetti Ferreira, "Entre o trabalho e a assistncia: as hesitaes e os paradoxos do programa de renda
mnima na Frana", 1996, e Aldaiza Sposati (org.), Renda mnima e crise mundial: sada ou agravamento? 1997.
9
Cf. Artigo 11 da lei orgnica da previdncia social, op. cit.
10
Em 1993, 74% das aposentadorias pagas pela previdncia social correspondiam a um salrio mnimo. Dados citados por
Beatriz Azeredo, O Sistema previdencirio brasileiro..., op. cit., p. 15. Este critrio parcialmente rompido para os
trabalhadores rurais.

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Mas a lei orgnica da assistncia social no se limita estas prestaes

continuadas to restritivas. A lei prev igualmente a implementao de servios sociais, de
programas e projetos destinados reduo da pobreza e melhoria das condies de vida.
Estes servios, programas e projetos, diferentemente dos benefcios de prestao
continuada e eventuais, devem atender s particularidades e necessidades locais e devem
ser planificados e executados de maneira integrada s demais polticas sociais. Esta
dimenso da legislao apresenta-se como um contraponto restrio das prestaes em
espcie e abre a possibilidade de ampliao das aes assistenciais, o que pode superar
a dupla categorizao apresentada acima. Ao contrrio das prestaes monetrias, estas
aes assistenciais so consideradas bens coletivos que podem agir no sentido da reduo
das desigualdades sociais, colocando disposio do maior nmero de pessoas
oportunidades comuns de acesso a bens e servios pblicos. O desenvolvimento de
servios descentralizados sob a lgica das necessidades identificadas localmente amplia
as condies de acesso s aes assistenciais situadas na ordem do direito (Faleiros,
1989).

4. Descentralizao, controle social e colaborao vigiada

Ao lado destas orientaes concernentes natureza dos direitos sociais garantidos
pela seguridade social, outra indicao instituda pela Constituio de 1988 e colocada em
prtica pela lei orgnica da assistncia social deve ser analisada levando em considerao
sua incluso na seguridade social: a recomposio do campo assistencial com base nos
princpios de descentralizao e de garantia de participao da populao na elaborao e
no controle da poltica assistencial. Estes princpios assumem especial importncia pois
constituem um germe de organizao democrtica, devendo ser compreendidos a partir do
seu justo valor para o processo de consolidao da democracia brasileira.
possvel afirmar que o aspecto mais inovador da lei orgnica assistencial
justamente a definio de reorganizao do campo assistencial a partir de sua incluso na
rbita dos direitos sociais. A legislao redefine as bases sobre as quais devem ser
reordenados dois grandes eixos do domnio assistencial: a relao do poder central
(governo federal) com os poderes locais (Estados e municpios) e a relao Estado11

Cf. Artigos 139, 140 e 141 da lei orgnica da previdncia social, op. cit. A renda mensal vitalcia j foi incorporada pela
LOAS, enquanto que os dois auxlios ainda no foram regulamentados. mas esto previstos nos artigo 22 da LOS. Cf.
Lei orgnica da assistncia social-LOAS n 0 8742, de 7 de dezembro de 1993.

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10

sociedade. O primeiro eixo define o papel das trs esferas governamentais e indica os
elementos necessrios realizao de aes descentralizadas, complementares e no
paralelas. O segundo eixo implica em reconstruir a relao Estado-associaes
filantrpicas, mas ele estabelece igualmente o princpio de gesto democrtica da
assistncia, isto , os meios pelos quais a sociedade pode participar no processo de
definio e de construo da poltica assistencial.

4.1. As relaes poder central/poder local: hierarquia de competncia

Sobre o primeiro eixo - a relao entre o poder central e os poderes locais - a lei
estabelece uma hierarquia de competncias entre as trs esferas de governo, reservando
ao governo federal o papel de articulador da unidade nacional. Os municpios ficam com a
carga de trabalho mais pesada: garantir o custeio dos benefcios eventuais (auxlio
natalidade e funeral), assim como seu pagamento; executar os projetos de enfrentamento da
pobreza, atender s aes assistenciais de carter emergencial e prestar os servios
assistenciais previstos na lei. Os Estados permanecem com suas funes ainda nebulosas;
enquanto nveis intermedirios, se vem atribudo um papel complementar quele dos
municpios: participar no financiamento dos auxlios natalidade e funeral, apoiar tcnica e
financeiramente os servios, programas e projetos de enfrentamento da pobreza, atender s
aes assistenciais de carter emergencial. O governo federal, por sua vez, mantm a
prerrogativa de elaborar as normas gerais da poltica de assistncia social, assim como
garantir o financiamento e a execuo dos benefcios de prestao continuada. A Unio
deve, igualmente, apoiar financeiramente os programas, projetos e servios de luta contra a
pobreza em mbito nacional e complementar as aes dos Estados e da municipalidade
(artigos 11 a 15 da LOAS).
Esta "distribuio" de atribuies apresenta aspectos positivos e alguns riscos.
Como aspecto positivo pode ser ressaltado o fato de a lei no ter isentado o governo federal
de assumir responsabilidades no domnio assistencial. Seu engajamento deve ser tanto de
natureza financeira e tcnica quanto poltica, pois o estabelecimento das normas gerais
deve se dar conjuntamente com representantes dos Estados, da municipalidade e da
sociedade civil, o que obriga o governo federal a buscar uma integrao entre as diferentes
esferas do governo. Trata-se, com efeito, de respeitar as diferenas e as particularidades

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11

locais sem, contudo, cair em uma sorte de autonomia absoluta que poderia fragilizar a
unidade nacional.
Este equilbrio nem sempre possvel de ser alcanado. Os riscos so duplos: de
um lado, de reduzir a descentralizao a uma simples transferncia de atribuies e de
responsabilidades sem a correspondente descentralizao dos recursos financeiros e do
poder de deciso. Neste caso, a descentralizao pode se tornar um mecanismo de
desencargo do governo federal e de sobrecarga dos poderes locais (Stein, 1997); por outro
lado, justamente em nome da descentralizao poltica e financeira, o risco est em tornar
os poderes locais excessivamente autnomos e independentes do poder central, ao ponto
de colocar em perigo a integrao entre as trs esferas de governo, assim como o
desenvolvimento nacional. Para fugir a estes riscos, a municipalidade deve ter uma
"autonomia relativa para elaborar, executar, e administrar as polticas a fim de responder s
reivindicaes locais com mais eficcia, agilidade e qualidade" sem, contudo, "se dissociar
da planificao central" (Pereira, 1996:79).
Estas questes so pertinentes, sobretudo ao considerar-se que a lei no detalhou
suficientemente as competncias de cada nvel governamental. Persiste, por exemplo, uma
certa impreciso entre o princpio da existncia de um nico comando das aes em cada
esfera de governo (artigo 5-I) e a definio dos papis destinados cada uma destas
esferas. Seguindo-se esta diretiva de se presumir que no deve haver mais de uma
instituio pblica assumindo o papel de coordenao e de planificao. Mas, os artigos
que atribuem as funes s diferentes esferas de governo no precisam e nem estabelecem
a unificao de suas competncias, de sorte que a lei deixa em aberto a possibilidade de
existncia de duas ou mais instituies pblicas exercendo o mesmo papel, o que favorece
o paralelismo das aes dentro de uma mesma esfera de poder.

4.2. As relaes Estado-sociedade civil

As orientaes concernentes relao poder central-poder local somam-se ao
segundo eixo mencionado acima: as relaes Estado-sociedade. Aqui, duas dimenses
desta relao devem ser consideradas. Em primeiro lugar, a relao entre o Estado e o
mundo da filantropia que deve ser reconstruda, pois at ento esta relao fundava-se muito
mais em um dever moral de ajuda aos pobres que em uma relao baseada na ordem do
direito e do dever legal. O dever legal atribui ao Estado a primazia da responsabilidade na
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conduo da poltica de assistncia social. Mas, uma questo permanece sem resposta:
como fazer da assistncia um direito obrigatrio se ela , majoritariamente, praticada por
instituies caritativas e filantrpicas? Em segundo lugar, o dever legal criado pela
legislao estabelece uma relao de responsabilidade e de obrigao do Estado para
com os cidados. Qual o mecanismo de controle que pode garantir que o governo vai
realizar este dever, atribudo ao Estado pela legislao? Esta questo a base da segunda
dimenso da relao Estado-sociedade que deve ser investigada: o controle da sociedade
sobre as polticas pblicas e privadas e sua participao na elaborao da poltica nacional
de assistncia social.
Como a lei orgnica tratou essas duas ordens de questes? Uma primeira anlise
permite duas constataes. A primeira: a lei orgnica de assistncia social atribui mais
poder de deciso aos rgos colegiados compostos paritariamente pelo governo e pela
sociedade (os Conselhos Nacional, Estaduais e municipais) que ao poder executivo. A
segunda: reconhecer a assistncia como direito social obrigatrio no significa nem laicizar
nem estatizar o domnio; trata-se muito mais de uma "colaborao vigiada" entre os poderes
pblicos e o mundo caritativo e filantrpico.

4.2.1. Os conselhos paritrios: sujeitos ativos na reorganizao da

assistncia
A propsito da primeira questo, a lei estabelece que o governo responsvel pela
planificao, normatizao e gesto da poltica assistencial em todas as esferas pblicas,
mas o Conselho Nacional de Assistncia Social possui a prerrogativa de intervir nas
proposies governamentais e de aprovar, ou no, a poltica proposta. Os artigos da lei que
atribuem as competncias (artigos 18 e 19) explicitam claramente que o governo federal tem
o dever de criar as condies necessrias para aplicar a legislao, mas o Conselho
Nacional de Assistncia Social tem o direito de controlar as aes governamentais, de
modo a conferir se estas condies esto conformes legislao e compatveis com a
situao social do pas. As funes mais importantes e tambm menos consensuais, ou
seja, aquelas que possuem um rebatimento direto na natureza, na ampliao e na cobertura
da assistncia social, devem absolutamente ser submetidas anlise e aprovao do
Conselho Nacional de Assistncia Social. O papel atribudo ao governo pela lei resume-se

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mais elaborao e proposio das normas; sua aprovao de responsabilidade do

Conselho Nacional.
Alm da competncia de anlise e aprovao das normas, o que permite a
materializao do princpio de controle popular sobre as aes pblicas e privadas, o
Conselho Nacional de Assistncia Social possui uma atribuio que amplia suas funes
para alm do papel fiscalizador. Trata-se da elaborao das normas que devem regular a
longo prazo as aes assistenciais de natureza pblica e privada (artigo 18-II). Esta
competncia torna o CNAS um sujeito ativo na reconstruo das relaes entre as
diferentes esferas governamentais, pois o Conselho pode, por exemplo, elaborar normas
para precisar os aspectos obscuros da lei concernentes delimitao das competncias
entre as trs esferas governamentais e entre estas e as associaes privadas prestadoras
de servios assistenciais.

4.2.2. O poder pblico e o mundo da filantropia: uma "colaborao vigiada"

A competncia acima analisada outorga ao CNAS o poder de ir alm da
possibilidade de intervir nas aes assistenciais pblicas. Ela o autoriza igualmente a
produzir normas de regulao da segunda dimenso da relao Estado-sociedade: a
relao entre o poder pblico e as associaes filantrpicas de assistncia social. Como j
foi indicado acima, a lei estabelece uma relao de "colaborao vigiada" entre os poderes
pblicos e o mundo da filantropia, deixando ao Conselho Nacional o poder de regular as
aes realizadas pelas associaes filantrpicas. Segundo esta lgica, em nenhum
momento a legislao coloca em questo a participao destas associaes na execuo
da poltica assistencial. A orientao legal vai muito mais no sentido de integrar estas
associaes ao sistema descentralizado e participativo da assistncia social (artigo 6),
submetendo-as a uma regra uniforme de funcionamento que pressupe, ao mesmo tempo,
colaborao e submisso s normas legais.
O reconhecimento legal da assistncia como uma poltica pblica, portanto dever do
Estado, mostra que, a despeito de sua incluso na ordem do direito, a assistncia social
pblica pode continuar a acomodar-se com a iniciativa das obras sociais filantrpicas. A lei
tenta "harmonizar" a relao pblico-privado indicando uma definio de entidade e
organizao de assistncia social. O principal critrio proposto o da no lucratividade
(artigo 3). Mas a definio ampla, no apresentando critrios precisos. Esta tarefa fica
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transferida para o CNAS, que dever, igualmente, fixar as normas para a concesso de
registro e certificados de fins filantrpicos s entidades privadas prestadoras de servios e
assessoramento de assistncia social (artigo 18-III).
Os conselhos paritrios assumem, assim, uma responsabilidade indita no controle
das aes pblicas e privadas de assistncia social, o que implica uma mudana bastante
profunda na organizao do campo assistencial, pois a primeira vez que esta poltica
submete-se ao controle de seus prprios beneficirios e trabalhadores do setor.

5. As foras de resistncia Lei Orgnica da Assistncia Social

Estas grandes linhas indicativas das possibilidades de recomposio do domnio
assistencial, em sua articulao com o sistema de seguridade social, esto garantidas
legalmente. Mas, a implementao dos direitos sociais previstos, a transformao nas
relaes entre o poder central e o poder local e entre o Estado e a sociedade s sero
efetivamente materializadas pelas aes colocadas em prtica quotidianamente com vistas
aplicao da legislao. Da mesma forma, a direo destas transformaes depende, em
grande parte, das correlaes de foras resultantes da composio dos conselhos de
gesto, e dos dirigentes institucionais responsveis pela implementao da legislao.
Historicamente, a assistncia social sempre encontrou fortes resistncias de
diferentes setores que agiram no sentido oposto ao seu reconhecimento como direito social.
Resistncias corporativas de trabalhadores da rea e de dirigentes governamentais que
agiram para evitar o processo de descentralizao; resistncia de tcnicos da rea
econmica e da previdncia social que temiam que a incluso da assistncia social no
mbito da seguridade iria absorver enormes recursos da previdncia social; resistncias
polticas de diversos grupos de parlamentares habituados a se servirem da assistncia
como um mecanismo clientelista; resistncia igualmente das associaes filantrpicas que
temiam a ingerncia governamental na sua "autonomia" na execuo de aes assistenciais
financiadas com recursos pblicos; e, sobretudo, resistncia dos representantes mximos
do governo que utilizaram diferentes estratgias para retardar a regulamentao da
assistncia(12).

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Na tese de doutorado, defendida em janeiro de 1998, analisamos as foras de apoio e de resistncia ao processo de
incluso da assistncia no sistema de seguridade social e elaborao da lei de regulamentao. Cf. Ivanete Boschetti
Ferreira, "La Scurit sociale au Brsil aprs la Constitution de 1988: entre l'assurance et l'assistance", sobretudo
os captulos 5, 6 e 7.

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Estas resistncias, j identificadas em momentos anteriores aprovao da lei

orgnica da assistncia social, parecem ter continuado a agir aps a sua aprovao, no
sentido de retardar a efetiva concretizao da assistncia como direito social, poltica
integrante da seguridade social e dever do Estado. Esta hiptese alimentada por alguns
indicadores como: a implantao do Conselho Nacional de Assistncia Social, que
assegura a organizao do sistema descentralizado e participativo, no se deu por iniciativa
governamental, mas por presso da sociedade civil e do poder judicirio; o governo no
cumpriu os prazos legais estabelecidos na legislao para o reordenamento institucional
previsto (artigo 32) e durante todo o ano de 1994 a assistncia social foi desenvolvida pelo
governo federal em completo desrespeito legislao; o Fundo Nacional de Assistncia
Social s foi regulamentado em agosto de 1995; os benefcios de prestao continuada s
foram efetivamente iniciados em janeiro de 1996; os benefcios eventuais ainda hoje no
foram regulamentados; o governo atual vem tomando uma srie de iniciativas (por meio de
medidas provisrias) que muda a legislao, antes mesmo que ela seja completamente
aplicada (ampliao do prazo para a realizao das conferncias e mudana nos critrios
de convocao, entre outros), alm de resistir aos projetos de leis existentes na Cmara dos
Deputados que visam ampliar a linha de pobreza, reduzir os limites de idade e os prazos
que garantem o acesso aos benefcios continuados.
Tais indicadores levam a crer que as orientaes e indicaes de reorganizao do
campo assistencial, tal como foram aprovadas pela lei orgnica da assistncia social e
apresentadas acima, esto ameaadas. Esto em risco no apenas as transformaes
intrnsecas rea da assistncia social, como tambm todo o conjunto da seguridade
social, sobretudo quando considera-se a reforma da previdncia j parcialmente aprovada
no Congresso Nacional.
Estas consideraes e preocupaes indicam a necessidade de monitoramento da
conduo efetiva da poltica de assistncia social pelo governo federal e pelos governos
locais, de modo a acompanhar se sua implementao segue os preceitos propostos na
Carta Magna e nas leis de regulamentao das trs polticas que compem a seguridade
social. Tal monitoramento deve ser uma preocupao constante tanto dos profissionais que
atuam na rea, quanto dos pesquisadores que se interessam pelo domnio assistencial.

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