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REGIONAL
1 -
Por J O H NR. P. F R I E D M A N N
(U. S. Operations Mission to Brazil)
INTRODUO AO
PLANEJAMENTO REGIONAL
(Com referncia especial Regio Amaznica)
1960
No organismo) qu.ando um dos rgos-por atrofia) hipertrofia) degenerescncia ou outra causa-se r-evela incapaz de cumprir a sua parte) ist,o ) de desempenhar a sua
funo) a harmonia int,erna rompe-se. Qualquer alterao
de esquema natuml implica prejuzo pam a economia do
indivduos. A natureza ,esfora-se por atenuar os efeitos da
insuficincia ou ausncia de um rgo na vida ,do organismo:
tenta transferir a fun,o oblitemda para outro rgo. O oego
v oom o ouvido) o surd,o ouve oom os olhos p aleijado das
pernas locomove-se comas mos - mas) em todos ssesa
funo transferida de rgo precriamente desempenhada.
um pobre sucedneo) um arr,emdo) uma oaricatur,a.
Similarmente) na organiz,ao) ,as funes devem ser
distribudas d,e acrdo com um esquema racional. A meionalidad.e dsse esquema h de ser baseada na observao e
anlise das organizaes humanas) atmvsda histria.
A.8I8moomo no mundo biofsico o esfro de adaptao
do indiv-duo ,ao meio ,e) sobretudo) a luta pela sobrevivncia)
lanning -
O -
rganizing -
S -
taffing -
D -
irecting -
CO
Planejammlto
Organizao
Administrao de Pessoal
Direo
ordinating -
Ooordenao
eporting -
Informao
udgeting -
Elaborao Oramentria
Como S(; v, .o plctnejamento ,encabea a lista doas atividades especficas dos rgos ex,ecutivos. Cumprle esclarecer,
porm, qtloe no se trata de qualquer modalidade de planejamento pCircial, jungida a aspectos particulares como, por
c;:.;emplo, .o planejarn..ent.o fsico, .o planejament.o -econmioo,
o planejamento financ-eiro dc. Trata-se do planejamento
administraiio global, em que so sopesados todos os fatresenvolvidos: .os objetiv.os, a dir-eo, os 1'Iecursos, a clientela, os meios profissionais, os mtodos de trabalho, o equipamento} ,a oportunidade} etc.
Convenha-se ,em qu,e nenhum pas .of,er,eoe melhores .oporluni,dades para aplicao do planejamento regional do que o
Brasil. que) nos pas,s de rea continental) como o noS,SIO}
o !,enrneno do subdesenvolviment.o ,apresenta-se com extraordinria variedade de aspectos. Se aplicssemos a classificao de Wageman s vrias regies do Brasil) certamente
se ,esgotaria o .seuesquema: tem.os desde zonas sup~rcapita
listas, corno So PauZo e o Distrit.o Fed,eral} at zonas acapitalistas, Gomo oertas part,esde Mato GrOss.o e Amazonas.
Essa diversidade ,a,e graus de subdesenv.olvimento) que cheg.a ,a extremos de subocupao da prpria terra) comunica
ao planejamento regional importncia suprema. As providncias qUJe cumpr.e adotar) ,a fim de acelerar a marcha de
umas regies e regularade outras) tambm variam quase
de Estado par.a Estado.
Sob a presso ds&e c.onglom,erado de prob~emas coletivos) forja-se) no Brasil) a conscincia da necessidade de plan,ejar bem e ,em larga ,escala.
Conform,e dissemos alhures) a Constituio Federal d,e
1916 consagra d,efinitivamente ,a idia do planejam,ent.o governamental. ) por assim diz,er) uma constituio planejamentista. Inplkifamente) preooniza o planejament.oem vrias de suas disposies) corno) inter alia, nos a1'tigos 169
(educao) e 205 (Conselho Nacional de Eoonomia). ExpHcitamente) p1'escreve o planejamento regional ,em doses macias para a 80luo .ou mitigamento de problemas ,de gmnde
envergadura) com a fixaod.o homem no campo)) (art. 156))
a defesa oontra os efeitos ,da denominada sca do Nordeste))
(art. 198)) a valorizao ,econmica da Amaznia)) (art .
.199)) e o aproveitament:o total das possibili.dades econmicas do rio So Francisoo ,e serus afluentes)) (art. 29 das Disposies Transitrias).
Por fradss.es mandamentos constitucionais) em oe1'tos casos) .ou para levar ,a ,efeito iniciativas avulsas) em
.outros) .o Govrno F,cderal tem ,em marcha vrios projetos
de desenvolvimento regional) algunsZes com repercusses
sbre vastas reas do territrio ptrio) como o Plano do Vale
do Rio Doce) ,o Plano de V,alorizao Econmica da A maznia) e o Plano de Aproveitamento elas Possibilidades Econmicas do rio So Francisco e seus afluent,es. Trata-s.e) ,em
certos casos) de programas iniciados h mais de 30 anos c
'mantidos ininterruptamente desde .ento) como o das Obras
Contra a Sca. A criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) o afestado mais recente
da oonfiana qu,e o Govrno do Brasil .deposita no planejam,ento como base d,e sua polticadesenvolvimentista.
Alm da Unio) .os Estados .do Rio Gran.de d.o Sul) de
Minas Gerais e de Santa Catarina) ,entre .outros) esto ,execufando ou em vias de iniciar programas de planAjamento re-
No momento em que comeam a surgir, no Brasil, esforosde plmwjamento regional de env,ergadura, foroso
aumentar o nmero de tcnicos brasileiros capazes de part-icipar na elaborao dos planos j em curso,ou em vspera
de lanamento. Cumpre, sobr,etu,do, familiarizar os altos
funcionrios d,e rgos pblicos oomas tcnicas de planejamento postas prov,a alhures, bem assim com as idias emergentes no campo da administrao. No ser dem,ais repetir: planejamento uma tarefa eminentemente administrativa.
pais, que pudessem haurir benefcios dos r,espectivos ensinamentos. Dos 70 candidatos 38 foram aprovados e, em conseqncia, matriculados no CU1'SO. P,ertenciam aos quadros
da SPVEA, do Govrno do Estado do Par, da Prefeitura
Municipal de Belm, do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico, do Departamento de Estradas de Rodagem do
Estado de Gois, do Banco de Crdito da Amaznia, do Servio Especial da Zona Area, da Oitava Regio Militar e do
Servio de Navegao do Amazonas e Administrao do
Prto do Par (SNAPP).
O primeiro dsse tipo no Brasil e, ao que supomos, no
mundo, o Curso visava, especlfricamente, a transmitiras
idias principais e informafes ~ecentes sbre planejamento,
administrao e valorizao dos recursos naturais, econmicos e humanos de uma 11egio. Os mtodos de ensino adotados incluiram conferncias, seminrios, discusses ,em grupo,anlises de casos, excurses, pesquisas individuais e em
equipes, pelo que se exigiu t,empo integral de professres,
estudantes e funcionrios. O material de leitura e os casos
para estudo, preparados pela EBAP e selecionados de vrias
origens, destinavam-se a proporcionar aos inter,essad08 as
mais autorizadas fontes de consulta, exonerando-os, assim,
da neoessidade de procurarem a documentao pertinente.
C.onstou .o Curso de quatro Inatrias: Introduo do Estudo do Planejamento; Antropologia Cultural; Geografia
Econmica; Planejamento Regional.
A EBAP obteve a colaborao do Govrno Americano,
atravs do Ponto Quatro, graas ao que um jovem planejador, John Friedmann, recm-f!gresso da Universidade de
Chicago, foi psto sua disposio para ministrar o Curso
do Planejamento Regional.
As aulas ento dadas a08 alunos, escritas originriamente em ingls, foram revistas e completadas, constituindo
NDICE
INTRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
P PARTE -
CONCEITO DE PLANEJAMENTO
I
H
IH
IV
V
VI
VII
2' PARTE -
5
8
11
14
22
25
27
33
38
43
50
PARTE -
56
58
64
115
123
BIBLIOGRAFIA ..........................
129
71
81
85
95
100
INTRODUO
Os caPtul,os que ste ~olume enfeixa contm a .essncia do Curs.o
de Planejamento Regional, que lecionei, de outubro de 1955 a janeiro de 1956, na Cidade de Belm, Estado do Par, a servio da Escola
Brasileira de Administrao Pblica d,a Fundao Getlio Vrgas.
A maior parte do qu,e se vai ler foi preparada em ap,ostilas para
os alunos do Curso, como subsdio s aulas, seminrios e pesquisas,
de que .o Curso const.ou.
No obstante, acho que tais smulas p.odem servir de introduo
matria que v,ersamos: Planejamento Regional. Caso haja interessados
em aprofundar-se no assUllto, recomendo a bibliografia anexa.
bnpe-s,e, aqui, st,e esclar.ecimento: preferi manter brev.es, como
esto, Ias prim.eiros captulos do caderno, delineand.o .os princpios de
metodologia do Planejamento.
Em trabalho que estou tlltimando, essa matria tratada de man.eira mais extenM, e c.ompleta, ,e ser public,ada br-evemente pela EBAP,
sob .o ttulo: Introduo ao Planejamento Democrtico. (*)
Rio de Janeiro, maro de 1956.
JOHN FRIEDMANN
(*)
51
PRIMEIRA PARTE
CONCEITO DE PLANEJAMENTO
I -
QUE : PLANEJAMENTO?
A - O planejamento uma
atividade universal do homem. Em
maior ou menor extenso, todos
ns planejamos; mas nem tda deciso pode ser tida como deciso
planejada. Examinemos, por exemplo, um tipo de planejamento de
ordem particular, com o qual o
leitor, provvelmente, estar familiarizado: o planejamento de um
perodo de frias. Eis o esbo
de alguns dos estgios de planejamento a percorrer, entrosados
com algumas das questes que podero ser consideradas:
b.
a.
1. -
a.
c.
2. -
b.
c.
Meios: H possibilidade de
afastar-se dos negcios por
trs semanas; os filhos esto
em frias; o depsito bancrio disponvel de oitenta
mil cruzeiros.
Condies limitantes: No se
dever despender com essas
frias mais de sessenta mil
cruzeiros; tal circunstncia limita a durao das frias, como a liberdade de escolha do
lugar onde pass-las.
Determinao de objetivos
Alvo: Gozar frias por duas
semanas (vejam-se, acima, as
condies limitantes) .
Objetivo: Viajar para a Cidade do Mxico e, l, permanecer com a famlia, durante
duas semanas.
Meta: Chegar Cidade do
Mxico por volta de 15 de
dezembro e regressar (para
Belm do Par) a 2 de janeiro.
a.
b.
mos
mos
E
mos
1 -
4. -
a)
b)
c)
d)
5. a)
b)
6. -
a)
b)
c)
d)
e)
7. -
Avio: ... .
Navio: ... .
Amigos: ... .
Hotel: ... .
3 -
Escolha de altcmatt'cls:
Ir de avio
Hospedar-se em hotel
Curs,o de ao:
Deixar o trabalho a ..... .
(data)
Solicitar passaporte e vistos
a ...... (data)
Escolher hotel e providenciar
reservas ...... (data)
Reservar passagens
(data)
etc ...
Ao
4 -
II -
TIPOS DE PLANOS
Um Pas inteiro.
10
1.
2.
Plemejdmento estadual: assistncia s pequenas comunidades quanto ao planejamento urbano; incentivo s indstrias; planejamento de rodovias, centros de recreao,
etc.; produo de minrios;
desenvolvimento e conseryao de florestas.
3.
Planejamento regioJll: energia eltrica, navegao, contrle de enchentes e irrigao, recreao, sade e saneamento;
4.
lI! -
11
INTER-RELAO DE PLANOS
12
plonelcmen10 nadonal
13
14
IV -
CRITRIOS DE PLANEJAMENTO
CRITRIOS GERAIS
O plano deve
15
1.
a.
b.
dinheiro
material exigido, em quantidades reais
mo-de-obra exigida, inclusive
necessidades de mo-de-obra
especializada;
c.
2.
a.
b.
educao e propaganda
zoneamento da terra em trmos de sua utilizao
aquisio de terras
ajustes contratuais
c.
d.
3.
a.
principais elementos imprevisveis que podem influir sbre o plano, como, por exemplo, uma guerra.
certos aspectos da vida e da
natureza que ainda no podem ser modificados ou planejados e que tambm podem
influir sbre o plano; exempIo: o clima.
condies de aceitabilidade,
responsabilidade e viabilidade dos planos.
b.
c.
16
Para que os planos sejam passveis de execuo, necessrio considerar custos, meios e condies
limitantes das aes planejadas.
Critrio 3. econmico.
4.
5.
2.
Poder sse dinheiro ser utilizado em algum outro projeto que prometa maiores resultados?
3.
Os planejadores j desenvolveram uma tcnica especial para responder a essas questes, chamada
"anle de ClIsto ,e lucro". Mais
tarde teremos oportunidade de
discutir essa tcnica.
Critrio 4. - O plano deve
ser sensvel s asPiraes populaN'S.
2. A sociedade composta de
inmeros intersses distintos, individuais e de grupo. Como, dentre essa diversidlde, destacar um
intersse geral, que no entre em
conflito, num ou noutro ponto,
com intersses especiais?
3 . O plano deve sentir as necessidades e aspiraes do povo,
porm saber o povo, sempre, o
que lhe convm? E dever prevalecer sempre o sentido de valores
do povo?
Outros pontos poderiam ser levantados, de igual dificuldade. :fi
necessrio que todos ns reflitamos
sbre les, preciso que os discutamos entre ns. Haver, decerto, mais de uma resposta. Entretanto, no final das contas, um
critrio geral dever prevalecer:
so b.ons os planos quando levam
em conta .o bemestar do povo,
quando so sensveis s nec,essidades e aspiraes dste.
Vejamos, uma vez mais, os quatro critrios gerais de julgamento
de um plano ou de um planejamento, critrios sses que acabamos de discutir:
ACEITABILIDADE: os
nos devem ser ac.eitvels.
3 -
)1
pla-
17
CRIT:flRIOS ESPECIFICOS
tempo
espao
volume, ou custo
1.
Os planos so delineados em
trmos de temPlO
Todo plano cobre um certo perodo limitado de tempo, expondo os diversos meios pelos quais
nos transportamos de uma situao presente, atual, para uma determinada situao futura que pretendemos alcanar. Eis a a feio
mais caracterstica do planejamenta: o fato de ser le um modo de traar o esbo de uma situao futura, esbo sse baseado em decises atuais, isto , tomadas no presente, Tal se con-
18
litua~lio
Os !J!allos so delineados em
trmos de espao
futura total
3. Os planos so delineados em
trmos de ~olume, ou seja, em
trmos de custo
Resultam os planos, em ltima
anlise, numa distribuio de recursos por vrias tarefas especficas. Cada projeto, cada atividade,
representa uma exigncia de recursos fsicos, de tcnica humana,
de fundos disponveis em dinheiro. No basta, assim sendo, preparar um plano material, que apena, especifica os projetos por realizar. Aos planos devem acrescentar-se oramentos. Esses devem
constituir a verso financeira do
plano mlterial. Providenciam recursos financeiros para tarefas especficas delineadas no plano.
19
Alm disso, pode haver necessidade de preparar oramentos especiais de mo-de-obra (no caso,
por exemplo, de escasseZ de especialistas) e de materiais em falta
no mercado, especialmente quando tais materiais tm de ser importados, exigindo, assim, a utilizao de divisas.
C. - CRITRIOS DE
RACIONALIDADE
J vimos que o planejamento
no passa de uma maneira de tomar decises mais racionais do que
as que no so planejadas, isto ,
aquelas feitas de acrdo simplesmente com a tradio, com o que
diz a lei, com a oportunidade
imediata, com os caprichos pessoais. Como dizer, se uma deciso "racional"? Assim a consideraremos se foi tomada dentro
do seguinte esquema:
Ao tomar uma deciso,
1 . Escolha seus objetivos gerais. Esta parte, geralmente,
atribuio poltica ou legislativa,
muito embora, no raro, sejam os
prprios planejadores convidados
a especificarem os objetivos a serem atingidos. A escolha de objetivos uma questo de julgamento, de ponderao, s vzes de
20
21
5 . A realidade complexa:
raras vzes podemos prever alm
das conseqncias imediatas de
uma ao. (Nesse caso, devem
os pbnejadores procurar melhorar
suas tcnicas de previso, bem como tornar seu planejamento flexvel e de fcil adaptao.)
e) finalmente, a alternativa
de estratgia escolhida pode no
ser a melhor, em trmos dos objetivos clarJmente estabelecidos, e
sim a melhor, em trmos da escala de valores completa da sociedade interessada.
22
v -
23
24
Mesmo assim, porm, os campos de ao planejada e no plapejada no se apresentam inteiramente estanques _ Se o planejamento fr feito de modo apropriado, ter importncia mesmo
para os campos de ao no planejada. fcil de imaginar, por
exemplo, como a vida de tda uma
comunidade seria afetada pelo estabelecimento, dentro de seus limites, de uma nova indstria de
grandes propores. A localizao de tal indstria poderia ser
planejada; as conseqncias sociais
e econmicas dessa localizao no
seriam planejadas: no entanto, poderiam ser previstas no plano,
como resultado intencional da localizao - planejada - da referida indstria.
A questo tda, em planejamento, consiste, portanto, em selecionar a posio-chave a partir
da qual uma situao total possa
$er influenciada, de maneira a
evoluir na direo desejada. A
localizao de uma fbrica constitui uma dessas posies-chaves.
Estas no passam de pontos estratgicos, numa situao dada,
atravs dos quais podemos exercer
influncia sbre as direes que
toma, eventualmente, o esfro humano.
25
'8.
.2
~
li
o
~
c
(Conirhl direto
especificao
de ao planeiada
B- ~
~ -";
III
r~a.
VI -
.2
:;;
1; =
e
'!lo
o
"O
-=
~ .2
confrle indireto
IIII
direo
6raas de ao no planejadas
PLANEJAMENTO E ORAMENTO
A
Que um oramento?
Podemos dizer que um oramento
26
2.
3.
Sua escala;
3.
4.
5.
2.
3.
27
oramento oramento
vigente
proposto
1958
VII -
-----~
A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO
PLANEJAMENTO REGIONAL
concto da regio de
respeito:
planejamer to centralizado e (011cei!:; da regio de planlljamento
desre12lrali:r.ado.
28
B - :fi possvel, entretanto, encontrar um meio-trmo entre sses dois extremos" Na realidade,
numa regio vasta como a Bacia Amaznica, o planejamento
bem feito ter de constituir uma
sntese de planejamento centralizado e de planejamento descentralizado" A obra de desenvolvimento de tamanha regio grande demais para poder ser executada com sucesso por uma s organizao " Sendo assim, um dos
principais problemas de uma organizao central de planejamento, na Amaznia, seria o fortalecimento das instituies e orga-
e)
cooperativas de consumo, de
crdito e de produo;
municpios;
governos e administraes estaduais;
bancos;
instituies educacionais.
Assistncia tcnica;
2.
Treinamento de pessoal;
3.
Crdito;
4.
Auxlios Financeiros;
5.
Orientao quanto a problemas de planejamento ou novos programas de ao, atravs de arranjos contratuais
com a organizao central de
planejamento;
6.
29
2.
3.
30
5.
SEGUNDA PARTE
VIII -
TIPOS DE REGIO
)1
nejamento. No se pode falar numa regio melbor, nem numa melhor definio de certa regio.
Desde, porm, que tenhamos em
vista um propsito especial, ser
possvel escolher aquela rea exata que melhor servir a nossos
fim. O que apenas uma outra
maneira de dizer que os limites
regionais no existem de fato,
sendo simplesmente impostos a
uma rea qualquer, podendo ser
modificados vontade. Nada h
de sagrado, de intocvel, na questo da delimitao regional, e til
ser ter sempre em mente que os
limites regionais podem ser modificados de tempos em tempos,
medida que se forem definindo
finalidades e circunstncias diversas.
B - H dois tipos gerais de
critrios comumente usados na
anlise regional. Cham-Ios-emos
critrios de homogeneiddde e critrios de illterdo. Um] regio
homognea selecionada na base
34
gn;eas:
1.
1!s-
35
l1a
36
37
cia -
38
IX -
CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO
ECONMICO
simples, parecer-nos- prticamente irrespondvel, depois de a examinarmos atentamente. Com certeza pensar o leitor: ora, todo
mundo sabe o que desenvolvimento econmico; no o que se
est fazendo na prpria Regio
Amaznica? Pergunto eu: e a que
resultados se est procurando chcgar na Amaznia? Atingidos os
objetivos da Valorizao da Amaznia, poder-se- considerar alcanado o desenvolvimento econmico? De que maneira concluir que
estamos progredindo nessa direo?
ltimamente, est muito em
moda falar nas reas "subdesenvolvidas" do mundo, incluindo-se
entre elas dois teros da populao mundial. No h muito, usavam-se outras palavras para descrever a economia dessas reas:
"atrasada", "primitiva", etc. Pareciam bastante claros, nessa poca, os padres que se usavam para a avaliao de certo tipo de
economia. Economia "civilizada"
seria, por exemplo, a da Europa
Ocidental, a dos Estados Unidos,
talvez a da Nova Zelndia. Com
~ fundao, porm, das Naes
Unidas, em 1945, trmos como
"civilizado" e "primitivo" tiveram
de sair do uso corrente, cunhando-se a palavra "subdesenvolvido"
39
40
2.
Alimentao e nutrio
3.
4.
Condies de trabalho
S.
Emprgo e desemprgo
6.
7.
Transportes
8.
Condies de moradia, In
clusive comodidades doms
ticas
9.
Roupa
10 .
Facilidades de recreao
11 .
Segurana social
12.
liberdades humanas
41
2.
3.
4.
S.
C - Entretanto, prprio da
mente humana buscar sempre a
42
simplicidade. Temos, assim, procurado, alm dessas dzias e dzias de critrios isolados de mcdio de bem-estar, utilizar um
nico mtodo complexo de medio, para indicar o ritmo do progresso que se est conseguindo
rumo aos objetivos do desenvolvimento econmico. Os especialistas tm desesperado de encontrar tal critrio de aferio, sendo
conveniente, portanto, conservar
certa quantidade de saudvel ceticismo, enquc nto se procura uma
soluo simples. Mesmo assim,
grande nmero de tais critrios
tem sido sugerido, alguns de aceitao mais ou menos generalizada, hoje em dia. Nenhum dles,
entretanto, dispensa qualquer dos
demais. Vej amos:
1 . Renda total, regional ou nacional - Trata-se dl medio de
tudo que foi produzido pela regio ou pelo pas, durante determinado perodo de tempo. Neste
caso, o desenvolvimento econmico
seria simplesmente o crescimento
da renda total, regional ou nacional. Isto nada nos diria sbre,
1) a capacidade aquisitiva do dinheiro no princpio e no fim do
perodo medido, nem sbre 2) a
distribuio da renda entre os
habitantes da regio ou do pas.
x -
43
44
45
administrao.
Motivao -
Relacionam-se as
motivaes ao desejo, vontade
popular de agir de certas mlneiras. No desenvolvimento econmico, preciso que o POYO venha
a atribuir alto valor a objetivos
e conquistas que, no princpio,
no gozam de to alta estima.
Tero, por exemplo, de expressar
decisiva preferncia po pro gres[O mltnial. Esse desejo de progredir materialmente deve ser
acompanhado de preferncia manifesta em prol do esfro produtivo, e no do cio. Ter o
POYO de redistribuir seu tempo e
suas energias de modo favorvel
ao esfro produtivo (atividades
crio doras de renda) em lugar das
c.tividades sociais a que estava habituado, como, por exemplo, freqLlcntes visitas a amigos e parentes, complicados festejos locais,
etc. Essa preferncia pelo prog\ c;so material tem de ser se-
46
cundada por um sistema de recompensas. O que as pessoas desejam acima de tudo o reconhecimento social, o prestgio
social. 11 preciso tornar mais fcil
a obteno dsse prestgio atravs
do duro labor e do sucesso financeiro do que, por exemplo, por
meio das ligaes de famlia ou
de uma aparncia de alto padro
de vida. E tais recompensas necessitam ser colocadas ao alcance
do indivduo: preciso que le
tenha no s a capacidade como
tambm a oportunidade de alcan-Ias. A finalidade de algumas
das outras condies de progresso
econmico exatamente proporcionar ao indivduo essa oportunidade.
Dever haver, alm disso, em
tda comunidade, um nmero suficiente de emPreendedores dispostos a arrisca~ seu capital, talvez mesmo sua reputao, em
aventuras promissoras. So os empreendedores, os inovadores de
suas comunidades: so os que
proporcionam ao resto da populao a oportunidade de livrar-se
do torpor da pobreza. Nas comunidades em que h falta de
tais empreendedores, onde os riscos talvez sejam demasiado elevados, onde a possibilidade de recompensas financeiras ou sociais
47
48
os individuos possam gozar completamente o fruto de seu trabalho. Assim sendo, os locatrios
no devem ser sobrecarregados de
alugueres indevidamente elevados, no se deixando de descontar
do aluguel, em parcelas ou no,
a importncia correspondente aos
melhoramentos permanentes que
o inquilino criar na propriedade.
Os impostos, sejam quais forem
as suas fontes, no devem ser excessivos . No se pode esquecer
que as pessoas trabalham, em primeiro lugar, para si mesmas e
para suas famlias. A no ser
que esteja seguro de que seus
lucros redundaro em benefcio
prprio e de sua famlia, no se
pode esperar grande esfro da
parte do indivduo no sentido de
aumentar sses lucros.
jl
49
50
XI - A CIDADE E A REGIO NO
DESENVOLVIMENTO ECONMICO
A - Embora de maneira no
muito ntida, podemos distinguir,
na Bacia Amaznica, trs tipos
bsicos de economia: o urbano,
o rural e o extrativista. O primeiro caracteriza-se pela predominncia de atividades de intercmbio,
manufatura e comrcio; o segundo,
pela predominncia da agricultura
l\)O
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REAS EXTRATIVISTAS
LOCALIZAO
centro
poriferia
DENSIDADE DE
POPUlA.'i.O
alia
mdia
baixa
AMIlIENIE
a<lifldol
modificado
nalural
"hinterlond~"
de transportes e comunicaes, As
reas predominantemente agrcolas tendem a ligar-se estreitamente
s cidades; as reas predominantemente extrativas se estendem sobretudo ao longo dos rios principais, ficando a vrios dias de distncia das cidldes, via fluvial,
Alis, pau que possamos bem
comprcend;::r a economia regional,
necessrio possuirmos uma noo, a m"is exata possvel, das distncias na regio, A distncia pode ser mccdida de vrias maneiras:
por quilmetros, pelo tempo necessrio viagem entre dois pontos cluaisgucr, p:lo custo dessa
vi:lgem, AIgumo.s vzes, o tipo
de transporte, seja por terra, mar
ou ar, constitu.i import:mte aspecto paralelo a uma definio de:
dist,Ki1, Assim, muitas comunidades do hinterland se encontram a apenas algumas horas de
vo cbs cidades principais, p+-:-::
1) as pass2.gcns areas so caras
e 2) os 2vies tm capacidade de
carga demasiado limitada, Portanto, p:lfa todos os fins prticos,
a maioria das reas primitivas se
encontram bem isoladas de suJ.
principal fonte de vida: as cidades e as comunidades agrcola3
que a estas circundam, A anlise
das distncias, em seus mltiplos
aspectos, um dos instrumentos
51
1,
cidade:
a)
b)
c)
2,
rurai~ :
a)
b)
c)
d)
c)
mcrcJ.dori:ts de consumo manufaturadas, como, por exemplo, roupas, sapatos, fsforos, etc,
ma<]uinaria e equipamento;
crdito e capital;
dados informativos e idias
novas;
tcnicos e especialistas,
a)
52
b)
c)
d)
e)
f)
b)
c)
d)
e)
f)
Se estudarmos, superficialmente
que seja, a lista acima, notaremos
desde logo que as cidades no
existem isoladamente, e que tampouco as reas rurais podem existir independentemente dls cidades. Uma existe por causa da
D - Examinemos agora, em
mincia, o papel da cidade no desenvolvimento econmico de wna
regio. Que funes exerce a cidade em benefcio da regio?
Que pode fazer aquela para estimular o desenvolvimento desta?
Que grau de ateno devemos dar
cidade, em contraste com outros
aspectos do desenvolvimento regional, como, por exemplo, a
agricultura, o aproveitamento da
floresta, a explorao dos recursos minerais? O melhor critrio
de analisar essas questes seria,
penso eu, examinar algumas das
altas vantagens que uma cidade
representa para o desenvolvimento econmico regional.
1.
As cidades so centros de
inveno: a histria das novas idias, das invenes, corre lado a lado com a histria das cidades. E isso por
um grande nmero de razes: o alto nvel da educao urbana; a alta densidade demogrfica que, nas cidades, facilita a troca de
idias; a atividade e a agitao polticas; grupos demogrficos diferentes, com diferentes culturas e especializaes, muitas vzes reunidos
na mesma cidade; o fato de
estar a cidade em comunicao constante com o resto
do mundo; o alto valor que,
na cidade, se empresta inventividade: o ambiente urbano altamente competitivo, recompensando os enrgicos e engenhosos, punindo
aqules que falham.
c)
Vantagens politicas.
a)
VanMgens sociais.
A populao das cidades
em geral mais alfabetizada,
53
')4
a)
b)
c)
As cidades desenvolveram, no
decurso de longos anos, um
alto grau de especializalJ
tcnica e de savoir-faire, de
grande utilidade para o comrcio.
Quando falamos no desenvolvimento econmico de uma regio, muitas vzes estamo-nos re-
d)
e)
As cidades so ricas.
o desenvolvimento econmico
resulta, com freqncia, do crescimento rpido de cidades, cuja
populao se v acrescida de milhares de trabalhadores que vieram procura de novas oportunidades numa economia urbana em
expanso. O planejamento deve
regular suas atividades de acrdo
com essas transformaes iminentes, procurando providenciar novas moradias, servios pblicos
adequados (gua, energia eltrica,
esgotos), servios sociais bsicos
(sade, educao, recreao), bem
como bons transportes internos.
Ao mesmo tempo, os planejadores
devem verificar se as funes econmicas em vigor entre a
cidade e as reas rurais que dela
dependem: bancos, transportes regionais, armazenagem, indstrias,
servios de extenso, pesquisas,
etc. - esto cumprindo adequadamente suas finalidades.
2 . Planejar para a expans:J
fsica da cidade rumo periferia
rural.
medida que uma cidade cresce demogrficamente, t a m b m
alarga suas dimenses fsicas, espalhando-se no rumo das reas
rurais. Entra em cena, a esta aI
tura, o problema da utilizao da
55
56
XII
57
58
XIII -
A - Os recursos constituem a
matria-prima do desenvolvimento econmico: so os vrios meios
a nosso dispor para a satisfao
dls necessidades humanas. Todo
esfro de planejamento comea
pela anlise dos recursos disponveis na rea para a qual se vai
planejar. A anlise de recursos
exige conhecimentos altamente especializados, alguns dos quais deveriam ser dominados pelo planejador regional; porm, para as tarefas mais pormenorizadas, surgir talvez a necessidade de apebr
para especialistas em recursos hidrogrficos, anlise de mo-deobra, tecnologia, recursos florestais, pesca, agricultura, etc. De
modo geral, a anlise de recursos
prope as seguintes questes:
EstadGS
1945.
Unidos,
entre
59
1935
B - Tentativa de Classificao
de Recursos.
1.
a.
aa.
ab.
ac.
ad.
ae .
af.
b.
ba.
bb.
Recursos naturais
Luz
Ar
gua
Solo
Florestas
Minerais
Recursos situacionais.
Clima, topografia, panorama (recursos cnicos).
Posio geogrfica (com referncia a outras reas, em
especial outros complexos
regionais de recursos e outros centros de populao).
2.
a.
b.
ba.
bb.
ReCIJrsos primrios
Recursos secundrios
Recursos d e mo-de-obra
(especialistas, etc.)
Recursos culturais e institucionais
Recursos urbanos (espao,
transportes, servios pblicos, administrao)
Recursos organizacionais
(bancos, cooperativas, escolas, organizaes de pesqui-
60
bc.
c.
ca.
cb.
cc.
cd .
ce .
cf .
d. InteN'elao no uso dos recursos - A produtividade de alguns recursos pode ser aumentada
de modo substancial atravs do desenvolvimento conjunto de recursos inter-relacionados. O aproveitamento para fins mltiplos de uma
bacia hidrogrfica, um exemplo excelente dste princpio. O
completo aproveitamento das vantagens proporcionadas por um rio
depende sempre da valorizao
conjunta dos recursos que proporciona: energia eltrica, irrigao,
navegao, contrle de enchentes,
recreao, etc.
e. Custo da utilizao econmica dos recursos - O alto custo
do desenvolvimento e da utilizao dos recursos muitas vzes tor-
61
Recursos situacionais.
62
pode ser artificialmente transformado pelo uso engenhoso da arquitetura tropical ou por meio de
ar acondicionado. A topografia
demlsiado acidentada de certas
regies montanhosas pode ser conquistada atravs de estradas de rodagem e de ferro cuidadosamente
planejadas. H, contudo, um ponto alm do qual ser-nos- impossvel avanar neste terreno: o clima
e a topografia condicionam, em
grande parte, o tipo de economia
que se poder desenvolver.
A posio geogrfica outro
fator "naturd" que, como recurso,
facilita sobretudo o desenvolvimento de outros recursos nos locais onde a proximidade de mercD.dos ou de importantes centros
de produo suficiente para exercer influncia favorvel sbre o
desenvolvimento econmico. Por
outro lado, a posio geogrfica
muitas vzes uma grande desvantagem. (Medimos a distncia,
aqui, no em quilmetros, porm
em trmos do t.empo necessrio
para o transporte e do custo do
transporte. A ponder2o apropriada dsses dois fatres constitui uma das tarefas primordiais
da anlise dos recursos.)
4. Recursos de mo-d.e-obra
especializada,
A mo-de-obra ingrediente
essencial da produo, juntamen.
te com a matria-prima, o capital
(ferramentas, equipamento, edifcios, transportes, etc.) e a organizao. O desenvolvimento tem
de adaptar-se s condies de
mo-de-obra: nos locais onde
escassa a mo-de-obra, especializada ou no, dever ser utilizlda
a tecnologia aplicada poupana
de mo-de-obra. Onde a mo-de-obra ignorante, porm copiosa,
somente as ferramentas mais sim
pIes podero ser manejadas. A
mo-de-obra , na verdade, de
tamanha importncia para o desenvolvimento econmico das regies que se torna, s vzes, necessrio traar planos especiais de
mo-de-obra, de maneira que uma
quantidade suficiente de trabalhadores especializados possa tornarse disponvel quando necessria.
A anlise da mo-de-obra regional,
especializ: da e no-especializada,
tem em mira obter dados informativos sbre os seguintes pontos:
a.
depender de oportunidades
locais de emprgo, ndices de
pagamento e outras condi
es).
b.
Distribuio da mo-de-obra
por sexo.
c.
Distribuio da mo-de-obra
dentro da regio.
d.
Aumento da mo-de-obn,
com os respectivos centros de
crescimento.
e.
f.
g.
63
64
XIV -
INTER-RELAO NA UTILIZAO
DOS RECURSOS
A Os recursos nunca so
utilizados isoladamente, e sim em
conjunto. De modo semelhante,
os planejadores devem adotar um
critrio de unificao, coordenao
e integrao, ao considerarem o
desenvolvimento de recursos correlatos. A inter-relao dos recursos
de acrdo com sua funo, bem
como a inter-relao dos recursos
no espao, o que se chama "com_
plexo de recursos". Uma regio ,
geralmente, um complexo de recursos; porm, dentro da regio,
encontramos complexos de recursos de ordem secundria, cujo desenvolvimento tambm deveria ser
empreendido, cada um como uma
unidade especial. O desenvolvimetlf,o conjunto dos recursos um
dos princpios mais importantes
do planejamento regional. Atravs de uma srie de exemplos procuraremos, em seguida, explicar
melhor sse princpio.
B - Exemplo A:
Tratamento unificado de um s
recurso em base regional; o MSO
da energia eltrica.
H duas opes principais para
a soluo do problema do desenvolvimento dos recursos energticos de uma regio. Examinaremos cada uma dessas opes em
separado, mostrando algumas das
conseqncias que provvelmente
decorriam de cada uma delas, se
fsse a escolhida como nosso curso de ao.
Opo 1: Cada cidade dentro
da regio constri sua prpria
usina de energia eltrica. bem
como as linhas locais de transmisso. Os edifcios de apartamentos, as instalaes militares e
algumas indstrias mantm seus
prprios geradores. A capacidade
das usinas eltricas graduada em
relao, apenas, s necessidades
locais. No existem linhas de
transmisso de longo alcance e t-
65
6. A falta de padronizao do
equipamento resulta em dificuldades prticas de manuteno.
Concluso: Operao ineficiente
Comeqiincias Provveis:
1 . Alto custo de operao e
manuteno por quilowatt-hora;
2. Funcionamento em bases
no econmicas, em virtude do fator varivel da carga;
51
66
Conseqncias Provveis:
1 . Poupana da mo-de-obra
especializada, no caso, escassa;
2 . Baixo custo de operao e
manuteno por quilowatt-hora;
6. Fornecimento equilibrado
de energia para tda a regio, em
base igual, incluindo as reas ruraIs;
7. A padronizao do equipamento facilita a manuteno.
Concluso: Operao eficiente.
C - Exempl.o B: Tratamento
rmificado dos ruursos urbanos e
agrcolas. O caso da peCllria e
da produo de laticnios.
Suponha o leitor que desejamos desenvolver a indstria pecuria e de laticnios na regio situada entre Macap, Belm e Bragana. No consigo imaginar
exemplo melhor para ilustrar a
a. Estabelecimento
estao experimental.
de
uma
67
68
TERCEIRA PARTE
xv -
PROBLEMAS DA LOCALIZAO E DO
DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL
72
73
Critrio da Matria-Prima:
a.
Matria-prima agrcola
74
b.
c.
d.
e.
f.
Matria-prima florestal
Minrios
Petrleo
Energia eltrica
Matria-prima beneficiada
2.
Critrio do mercado
a.
aa.
ab.
b.
Mercados locais
Mercado de Consumo
Mercado Industrial
Mercados regionais
ba.
bb.
Mercado de Consumo
Mercado Industrial
3.
Critrio da mo-de-obra
a.
b.
3. pelo alto desenvolvimento dos servios de utilidade pblica (gs, gua, luz e esgotos);
75
D - Do que estudamos at
agora, poderemos concluir que,
em contraste com as reas j desenvolvidas de um pas, suas regies ainda no industrializadas
representam substancial desvantagem para a industrializao. Devemos considerar sse fato do
Isso, contudo, no nos explica, inteiramente, por que motivo o desenvolvimento teve origem exatamente onde se deu, e por que outras
reas no tiveram a mesma sorte; nem pretende, por outro lado,
apresentar um quadro total da localizao industrial em nenhuma
rea em particular.
76
77
3. Mercados ,e fontes de abas- gio) restringe o mbito da industrializao, quase automticamentecimeJlt.o longnqlJos. As reas
colonizadas da Amaznia enconte, s indstrias cujo critrio de
tram-se a duas mil mill13s de dislocalizao o mercado local ou
tncia, por mar, dos principais a matria-prima regional. Uma
mercados de consumo do Brasil. anlise minuciosa das possibilidaE ainda se acham mais distantes des industriais da regio, tomando
das outras reas do mundo desenpor base apenas os custos de transvolvido. Pelo menos, por enquan- porte, serviria para revelar rpidamente o potencial industrial e a
to, os mercados locais so insignificantes, no s pela populao importncia da industrializao
para a economia da regio.
relativamente pequena que habita
o interior do continente sul-americano, como, sobretudo, por cau4. Servios bsir.os de utilisa da pobreza dessa populao. A dade pblica, servios indlJstriais
maioria dos produtos industri1is e tradies. O fato de ser a Amaque aqui se fabricassem seria des- znia uma rea prticamente notinada aos mercados nacionais, si- industrializada contribui para tortuados sobretudo no sul do Brasil, nar menos favorvel ainda O quae internacionais, nos pases estran- dro que acabamos de descrever. Os
geiros . As distncias, contudo, servios de gua, esgotos e enerque sepnam Belm das principais gia eltrica, mesmo nas maiores
cidades do mundo constituem im- cidades da regio, so totalmente
portante desvantagem, no ape- inadequados at mesmo s mais
nas pelo tempo que leva o trans- simples operaes industriais. Ineporte como tambm pelos custos xistem mesmo aqules servios que
adicionais dsse mesmo transpor- geralmente so parte integrante
te, aliados possibilidade de es- dos centros industriais, e que autragos. Ainda mais, a maior par- xiliam a indstria a executar as
te do servio de transportes dis- operaes sem soluo de contiponvel irregular e insuficiente. nuidade. O custo dos servios inO relativo isolamento da regio dustriais e de utilidade pblica, c
em relao aos principais merca- o custo do treinamento de trabados (sem esquecer a distncia das lhadores e administradores, mesreas produtoras das matrias-pri- mo que se pusessem em mira apemas inexistentes na prpria re- nas as especializaes bsicas, te-
75
b. Tornar amplamente conhecidos, sobretudo nos meios comerciais, dados informativos sbre a
regio, bem como os resultados
das pesquisas especiais levadas a
efeito.
c. Empreender expenenciaspilto, - fbricas-modlo, cooperativas experimentais, etc. - sbre processos industriais selecionados, nas quais o govrno seja responsvel pela maioria dos riscos
de empreendimento.
2.
Climtl
79
80
d. Auxiliar, se conveniente, o
estabelecimento de indstrias e
servios nucleat'es (isto , que tudo
indica devero ser, no futuro, ncleos de outras fbricas e servios
semelhantes), em torno dos quais
se possam desenvolver conjuntos
industriais mais amplos.
81
"
82
c-
O planejamento regional
procura criar uma base estrtlt1lral
a mais slida possvel para o desenvolvimento econmico. Isso se
liga muito de perto a nosso segundo fator, o fator operacional,
que nos fora a atribuir prioridades s aes projetadas. O fator
operacional se relaciO'na com o
simples fato de que h geralmente
uma seqncia prefer-z,'el de opera,es, capaz de conduzir-nos a um
certo objetivo, e que essa seqncia deve refletir-se no prprio plano e no prprio oramento. Seria
bastante original construir-se o telhado antes de erguer as paredes.
Uma seqncia de operaes
planejadas tem como objetivo
crin uma rde de relaes estruturais capaz de promover e estimular o desenvolvimento econmico. Entre essas relaes pode-
83
84
g.
pesquisa e levantamentos
educao
sade
transportes
energia
desenvolvimento de instituies regionais bsicas, como,
por exemplo, as instituies
de crdito e as organizaes
cooperativas.
recursos urbanos, como servios de utilidade pblica,
administrao, etc.
XVII -
85
MEDIO DO DESENVOLVIMENTO
ECONMICO REGIONAL
da ao planejada e das transformaes econmicas que se registram na regio que se pode responder a essa pergunta. A medio das transformaes sociais e
econmicas que tm lugar numa
regio uma das tarefa~ mais significativas de uma organizao
Poderamos resumir e s s a s
quatro utilizaes principais do
processo de aferio em quatro
palavras:
1.
PROVA
JUSTIFICAO
AVALIAO
REVISO
87
c - Problemas de Medio:
(I) Desenvolvimento Econmico
Regional.
Tal como vimos em nossa
discusso do desenvolvimento regional, no h um ndice nico
que sirva para expressar, adequadamente, o significado do desenvolvimento econmico. Assim, se
desejamos medir a extenso em
que ocorreu o desenvolvimento
econmico numa regio determinada, temos de recorrer a diversos
ndices de crescimento. A escolha
do ndice apropriado questo difcil, e mesmo os chamados "especialistas" deixaro, muitas vzes,
de concordar quanto ao significado dste ou daquele ndice proposto. Todo ndice deve conformar-se a um certo nmero de
critrios, inclusive, 1) significao
social ou econmica em trmos
dos objetivos a serem atingidos;
2) simplicidade; 3) clareza; e, 4)
custo da obteno dos dados bsicos com que aparelhar o ndice.
Talvez seja necessrio gastar mais
dinheiro com o preparo de uma
srie estatstica bsica para o clculo da renda regional do que
com a determinao do nvel exato de alfabetizao. No caso de
certos ndices, ser necessrio obter
dados em base mensal ou anual;
88
b)
c)
Sade:
a)
Alimentao:
a)
(3)
b)
c)
d)
c)
Nmero de exemplares de
jornais em circulao, para
cada mil habitantes.
d)
e)
e)
f)
Emprgoe Desemprgo:
~.)
b)
C)
f)
89
Proporo de desempregados
e da populao ativa;
Distribuio proporcional da
populao
econmicamente
ativa por "status", isto :
empregadores,
empregados,
trabalhadores por conta prpria e trabalhadores domsticos no remunerados.
Distribuio proporcional da
populao
econmicamente
ativa pelas principais categorias industriais e ocupacionais.
e)
f)
lndic,es gerais
a)
90
b)
c)
d)
Dentro da regio:
a)
entre as sub-regies;
b)
transformao proporcional,
tendo como base um ano determinado.
~.
Entre as dife1'ent,es regies
do Pas ,e ,em comparao com a
mdia nacional:
a)
transformao proporcional,
tendo como base um ano es-
91
92
Problemas de Aferi<J
D -
93
Educao
Um dos objetivos mais importantes da anlise de programas
comparar a realizao verificada
com a realizao projetada, isto
, com a nossa meta ou nosso
objetivo. Trs critrios teriam,
aqui, de ser empregados: 1) quantidade do servio ou do benefkio;
2) localizao do servio ou do
benefcio; e, 3) perodo de tempo dentro do qual o servio ou
benefcio deveria ser realizado.
Assim, uma meta educacional poderia ser estabelecida da seguinte
maneira:
"Freqncia s escolas primrias nas sub-regies A e B,
ao nvel de 80% da populao
elegvel em 1960; nas sub-regies C e D, ao nvel de 60%
da populao elegvel; e ao nvel de 40%, nas demais r~'
gies".
94
guisse atingir, por exemplo, o nmero de salas de aula, de professres, etc., na data preestabelecida, seria o caso de, ou reajustar o
programa, ou reajustar a meta de
maneira mais realista. A escolha
entre sses dois caminhos seria
feita de acrdo com as caractersticas peculiares a cada caso e com
as dificuldades especiais encontradas. O grfico seguinte poder
ilustrar parte do que tenho procurado explicar:
nas
subre9ie~
"
PLANO
liA" "8".
'"S
~
c.n
w
100
'"w
:!:
Z
REALIZAO VERIFICADA
';:)
(I
1955
1956
1957
A realizao verificada no se
processa na medida da realizao
projetada. Os pontos crticos aparecem em a, b e c; a cada um dsses pontos, considerao especial
deveria ser prestada, com o fito
19sa
i959
1960
1961
de apressar o programa, de maneira a atingir as metas preestabelecidas para a construo de salas de aula. Como isso no foi
feito, o que se verificou foi um
hiato cada vez maior entre plano
XVIII -
95
aproximava dsse ano, menos realista se apresentava, pois no passava, provvelmente, de uma simples projeo da linha x-y. Entretanto, a projeo de planos 110
futuro deve levarem consid,erao
a realizao verificada.
INFORMAES NECESSRIAS AO
PLANEJAMENTO REGIONAL
A - A coleta e a anlise de
informaes relevantes uma da~
funes principais de qualquer 01ganizao de planejamento region3.l. Nenhum planejamento digno
dssc nome pode ser feito sem a
boa informao: quanto melhor
fr a informao, quanto mais hbil a anlise, tanto melhor ser o
planejamento. A pesquisa para
fins de planejamento diferente
da pesquisa para fins de cincia
pura, por isso mesmo que se trat .. de pesquisa aplicada soluo
de problemas especficos. Em oulra, palavras, sse tipo de pesciuisa procura coligir dados extrados de muitos campos de infornu;;o diferentes, os qUlis serviro ao planejador na formulao
da estratgia e das tticas do plano.
Com referncia a isso, devemo~
distinguir entre a infornuo de
96
torne disponvel de maneira prtica. Algumas vzes pode-se suprir sse hiato por meio de estimativas; noutras ocasies, um sistema contnuo de relatrios pode
ser estabelecido, para manter em
dia certas sries estatsticas essenciais. Nos casos em que no se
dispe de um sistema dessa natureza, torna-se necessrio fazer levantamentos especiais, muitas vzes fazendo uso de tcnicas de
amostragem para que se possam
obter as informaes necessrias.
Alm das informaes sbre o
passado, os planejadores necessitam de cuidadosa avaliao do futuro. As projees so parte essencial do processo de planejament.o. Os planejadores tm necessidade de saber como, aproximadamente, se apresentar certa situao futura, partindo da premissa de que nenhum planejamento
modificar as tendncias projetadas. O comprimento mnimo das
projees o perodo de tempo
do prprio plano (no caso da
S . P . V . E . A., teramos um perodo de cinco anos). Muitas vzes,
no entanto, melhor tomar como
base um perodo mais longo, digamos de 10 a 25 anos, para o
qual fazer projees de vari.veis
bsicas. Isso nos permitir estudar
as tendncias principais e as tran~-
97
a.
b.
c.
Necessidades potencial!.
a.
b.
Recursos disp,onvel.r:
Caractersticas fsicas
(mapas
per-
Caractersticas sociais
Caractersticas Econmicas
99
Projees bsicas
leJ
tria extrativa florestal, d:: minerao, servios, etc., b:.:m como por
sexo e por localizao;
c. Classificao dos solos por
cap2.cidade;
d. Caractersticas do padro
de vida de: uma f2.mlia mdia;
e.
f.
Comrcio inter-regional;
Preos;
".e.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Premissa I
Taxa alta de nascimentos
Taxa baixa de mortalidade
Alta imigrao lquida
101
py,emissa II
Taxa alta de nascimentos
Taxa alta de mortalidade
Baixa imigrao lquida
Esses dois conjuntos de premissas, ou seja, de suposies, resultaro em dois valores extremos em
nossa projeo final ou, como tambm poderamos cham-la, em nossa escala de projees. Quanto
mais longe no futuro projetarmos
a populao, maior ser essa escala, e menor, ao mesmo tempo,
a probabilidade de cada um dos
valores. dentro da escala, considerado isoladamente. A razo disso
que os fatres que influem nas
taxas de nascimento e de mortalidade, e a migrao - como a
sade, a educao, a urbanizao,
a poltica do govrno quanto ao
contrle da natalidade, as descobertas da medicina, as oportunidades econmicas, etc. - tornam-se
cada vez mais difceis de predizer,
medida que nos afastamos da
situao presente rumo da situao
futura.
Digamos, agora, que obtlvemo~
uma escala de valores de nossa
projeo demogrfica, e digamos,
outrossim, que essa escala vaI de
2,5 milhes a 3,2 milhes em
1965. Dentro dessa escala, ser
102
2,9
3,1
:\,3
improvvel
possvel
provvel
possvel
improvvel
ano que vem, poderemos responder: "ser na ordem (de magnitude) de 1,5 bilhes de cruzeiros.
A pessoa que nos faz a pergunta
compreender decerto que o que
queremos dizer um bilho e
meio, mais ou menos 25% - ou
seja, uma escala entre 1,1 e 1,9 bilhes. Em planejamento temos
freqentemente de lidar com ordens de magnitude, por isso mesmo que nosso conhecimento deficiente e incompleto.
Por vzes, infelizmente, no
seremos capazes de atribuir diferentes probabilidades aos diversos
valores dentro de nossa escala.
Por exemplo:
(milhes)
2,5
2,7
2,9
3,1
3,3
pDssvel
pDssvel
possvel
pDssvel
possvel
103
104
1900
1919
1920
1930
1940
1950
1,2
1,3
1,5
1,4
1,5
1,9
2. Modlo
Hipottico. Um
"modlo hipottico'~ uma descrio artificial de uma situao
total. Sms caractersticas so que:
quantificado e interiormente
consistente, quanto a suas partes.
Reside nus modelos o grau mximo de aproximao que os pianejadores podem atingir, em C0111parao com as experincias con
troladas, feitas en1 laboratnu~.
Vejamos agora um exemplo de
cada um dos dois tipos de projeau, mostrando de que maneira
podem ambos ser construdo~.
105
a.
b.
c.
3. Analisar
cuidadosamente
essas propores, de maneira a
verificar quaisquer tendncias persistentes nas transformaes relativas das populaes das diversas
reas. Estudar as razes dessas
transformaes: h grande probabilidade de no serem de grande
monta as transformaes registradas.
4
Estimar as probabiblidades
de diminuir, aumentar, ou continuarem as mesmas, as tendncias
nas transformaes estruturais, de
rea para rea; atribuir um valor
numrico especfico taxa de aumento ou de decrscimo de cada
uma das propores.
5. Obter uma boa projeo da
populao total do Brasil, atrav~
de um rgo federal digno de con.
fiana, como, por exemplo, o Conselho Nacional de Estatsticd, do
Rio de Janeiro.
106
1 . Analisar cuidadosamente as
possveis transformaes nas taxas
de nascimento e de mortalidade
durante o perodo sbre o qual se
deseja fazer a projeo. Isso exige uma anlise das transformaes registradas no passado, para
que seja possvel determinar as
possveis tendncias; bem como
uma avaliao cuidadosa do efeito
de: programas de sade, transformaes na estrutura da populao
por idade, urbanizao, atitudes do
povo quanto ao contrle da natalidade, etc. - sbre as taxas de
nascimento e mortalidade.
3 . Analisar cuidadosamente as
tendncias porventura registradas
no passado, bem como as poss.
veis tendncias da migrao anual
- tanto da emigrao quanto da
imigrao - calcuhndo tambm
as provveis taxas futuras de migrao lquida.
107
modelos de situao, e
modelos de planejamento.
108
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109
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111
ALIMENTICIOS
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4. Exportaes
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da regio
5. Restante na regio
(Kg)
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II 6. Importao (Kg)
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totais previstas (Kg)
Desperdcio agrcola
a. Molstias de plantas
(Kg)
b. Enchentes, etc.
(Kg)
Desperdcio durante
colheita (Kg)
Desperdcio durante o
armazenamento nas fazen das
Desperdcio no transporte e no armazenamento local
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113
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Quadro 3.
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114
per
xx -
115
A - A anlise de custos e
benefcios pe em prtica exatamente aquilo que seu nome indi
ca: procura avaliar os efeitos econmicos totais de um projeto, seus
benefcios e seus custos. Por be
nefcios entendam-se aaui os efeitos benficos rebcionados com o
aumento no fornecimento de mercadorias e servios de utilidade,
relativamente ao que se teria verificado sem a execuo do proieto;
e por custos o valor econmico
dsses mesmos servios e mercadorias, hF.m como os efeitos adversos resultantes, sem esquecer
que sse valor econmico poderia
ter sido utilizado de outra manei-
116
CUS10S EM CiUZE!R05
A:
B:
C:
117
118
119
120
121
122
e incerteza, deco.rrentes das estimativas de futuros custos e benefcios; inflao; e as nwdificaes dos preos rdativos. No
temos tempo para discutir minuciosamente todos sses pro.blemas.
Mas quanto. mais apreciamos a
lgica da anlise econmica do.s
projetos, mais no.s damo.s conta
das dificuldades dessa tarefa.
Muitas vzes, a pl'eocupClo pelo (,Oncrel,o, pelo exato., despropositada. A anlise de custos e
benefcios constitui um exemplo
disso. Po.demos passar anos e anos
na anlise econmica minUCIOsa
de um projeto., sem conseguir
to.rn-Io mais exato, por mais qne
o estudemo.s. por isso que no
dou muito. valor anlise de
XXI -
123
padres de adequao.;
2.
padres de eficincia.
Os p3dres de adequao. so
usados para determinar quo adequadamente um servio foi executado. Os padres de di cincia,
124
B
Que t padro de dt:(Iuao?
Por si s, a adequao dttermina
a proporo existente entre o rendimento 1''dl, verificado, e o rendimento exigido para um obietiw)
expresso. J um padro de adr:quao indica o nvel timo de
exeCtlo, referente mente ao objetivo a ser atingido .
Exemplos de padres de adequao:
1.
2.
3.
4.
cessidade, o?, estimativa das necessidades futuras e na programao das atividades de um servio.
Em cada um dos exemplos Clta
dos, o padro de adequao liga-e a um objetivo tmis definitivo:
1.
2.
3.
4.
Pode-se dizer, assim, que o padro de adequao expressa arel.io de causa ,i? efeito entre uma
ao e um objetivo. Melhora de
produo, de sade, de higiene,
de confrto: eis os ohietivos visados nos exemplos acima citados.
c - Como so formulados os
padres de adequao?
Tais padres se nos apresen
tam a meio caminho entre as neMssidades e os ruursos. Se reconhecemos ou no uma necessidade, e de que maneira a definimos - ambas as coisas constituem questes de valor. Se dizemos que a produo deMe ser aumentada em 100%, estamos reconhecendo uma l1ec,essidad,e de
aumento de produo da ordem
expressa por essa porcentagem, e
estamos, assim, formulando um
julgamento de valor. medida
que se modificam nossos valores,
tambm se modificam nossos padres de adequao.
Por outro lado, devemos ser o
mais realistas possvel. Todo padro de adequao, para ser alcanado, tem que redundar em
certo <iispndlO de recursos. Muitas vzes, porm, temos que alcanar objetivos que se encontram,
ao mesmo tempo, em wmpetio
uns com os outros, cada um reclamando uma parte dos recursos
disponveis. Neste caso, talvez te-
125
126
cincia':
1.
2.
3.
2.
2.
127
b)
padre~
c)
d)
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10 -
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130
000040805
1111111111111111111111111111111111111