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POLTICAS
PBLICAS
UNIDADE II
O PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS
PBLICAS NO ESTADO CAPITALISTAMODERNO
ma questo central anlise das polticas pblicas a relao entre as decises tomadas, a estrutura institucional que as origina, molda e sustenta e
a distribuio de poder no Estado e na sociedade. De fato, a elaborao das
polticas pblicas no ocorre em um vcuo institucional como mostra o debate
entre a abordagem estatocntrica e a policntrica , mas tem o Estado e a sociedade
como seus pilares. Muitas vezes, o discurso sobre as polticas pblicas e sobre as
relaes entre Estado e sociedade que as sustentam d a impresso de que no h
conflito, como se as decises fossem puramente tcnicas e os processos totalmente
racionais. Mas diversos estudos mostram que no assim: toda poltica pblica envolve, alm de diversos outros elementos, interesses e poder.
Entre as muitas polmicas tericas presentes no campo das polticas pblicas,
duas se destacam no que concerne s relaes de interesses e de poder entre o Estado e a sociedade. O primeiro ponto de divergncia terica, como mostram Merilee
GRINDLE e John THOMAS (1991), diz respeito esfera em que se situa o elemento
dinmico das polticas pblicas: na sociedade ou no Estado. Da se originam os modelos de anlise de polticas pblicas centrados nos interesses da sociedade versus
os modelos centrados nos interesses constitudos na rbita do Estado. A outra controvrsia que tem lugar entre os que defendem os modelos centrados nos interesses
da sociedade gira em torno da questo da determinao econmica dos resultados
polticos.
Os modelos centrados na sociedade compartilham o pressuposto de que a ao
do Estado sempre varivel dependente, resposta a estmulos vindos da sociedade,
qual caberia o status de elemento dinmico na relao Estado-sociedade. A despeito
de sua estrutura terica ser diferenciada e de sua posio ideolgica ser oposta, o
pluralismo e o marxismo cujos argumentos sero apresentados mais adiante tm
em comum a concepo de que o Estado no seria um ator, mas apenas um lcus,
no mximo um ente passivo, que apenas responde atividade dinmica originada na
sociedade. Existem diversas ressalvas a essa perspectiva, especialmente quanto ao
Unidade II O Processo de Elaborao de Polticas Pblicas no Estado Capitalista Moderno
fato de que elas no do conta do papel desempenhado por polticos e burocratas nas
polticas pblicas.
Como aponta Rebecca SUTTON (1999), a percepo dessa lacuna quanto
aos atores estatais resultou em um esforo no sentido de trazer o Estado de volta
anlise de polticas pblicas. Com isso, se desenvolveram os modelos centrados no
Estado, cujo axioma o de que as instituies pblicas so capazes de exibir uma
slida autonomia frente aos interesses e poderes da sociedade.
Os Modelos Centrados no Estado
Conforme expe Rebecca SUTTON (1999), h dois grupos de modelos centrados no Estado. O primeiro denominado modelo dos interesses burocrticos ou
modelo da poltica burocrtica enfatiza o conflito e a negociao entre os atores
internos ao Estado, especificamente suas burocracias e organizaes burocrticas.
O segundo intitulado modelo dos interesses do Estado focaliza os interesses
especficos que o Estado desenvolve e sustenta quanto a determinados resultados das
polticas pblicas. A autora exemplifica com as situaes nas quais as autoridades
polticas desejam permanecer no poder ou intentam manter sua prpria hegemonia
vis--vis os atores sociais. Esses interesses podem ou no coincidir com interesses de classes ou grupos especficos na sociedade. O aspecto relevante que o Estado
se mostra um poderoso ator em busca dos seus prprios interesses.
O Modelo dos Interesses Burocrticos ou Modelo da Poltica Burocrtica
O reconhecimento da capacidade de ao autnoma do Estado baseia-se na
ideia de que, uma vez que Estado e sociedade so esferas distintas, perfeitamente
possvel que venham a exibir predilees diferenciadas. Isso no implica supor que o
Estado paire acima da sociedade, nem que as suas preferncias sejam desvinculadas
do ambiente social. Esse vnculo existe e relevante para a formao do leque de
opes dos agentes pblicos. Porm, isso no equivale a afirmar que essas alternativas sejam determinadas pelos constrangimentos sociais (NORDLINGER, 1981).
As preferncias do Estado incluem todas as alternativas levadas em considerao pelos agentes pblicos, sejam elas ideologicamente coerentes ou no, amplas
ou restritas, durveis ou efmeras. So volies genunas, que no so determinadas
por percepes relativas necessidade de apoio ou por temor a sanes e oposies,
ou mesmo por presses ou tentativas de induo por parte dos atores sociais. Elas se
constituem a partir das caractersticas distintivas dos agentes do Estado, das condies e dos atributos que diferenciam a maioria dos atores pblicos da maior parte dos
atores privados. Esses agentes eleitos ou nomeados tm no Estado a sua vocao.
Trata-se, de acordo com Eric NORDLINGER, de uma concepo de autonomia
estrutural: os agentes pblicos passam a ver a si prprios como agentes do Estado
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Segundo Glauco ARBIX (1996, p. 137), O corporatismo estatal baseava sua ao na autoridade do Estado,
seja para submeter os grupos de interesse da sociedade, seja para cri-los de acordo com sua convenincia. Seu
modo de funcionamento assentava-se na busca da identificao do Estado com a sociedade, levando o privado a
expressar-se atravs do pblico. O corporatismo societal tinha origem em processo diverso, no qual a autonomia
dos grupos de interesse da sociedade se afirmava no relacionamento com o Estado. Ainda que este mantivesse
forte sua presena pois sem o Estado no h mecanismo corporatista as relaes entre os membros do arranjo
realam o carter de intercmbio e de troca recproca.
O conceito de corporativismo societal, mais comumente designado pela expresso neocorporativismo, est
associado a diversos cenrios polticos da social-democracia (Estado de bem-estar social), distinguindo-se do
corporativismo estatal, associado aos regimes autoritrios.
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O poder dependeria de recursos diversos, em contextos fugazes ou persistentes, manifestando-se via coalizes entre grupos de interesse na busca de certos
objetivos. O pluralismo enfatiza as restries impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos, diante dos quais ele assumiria um papel de neutralidade, a fim de
viabilizar a conciliao entre os diversos interesses da sociedade.
A fim de evitar qualquer dvida vale esclarecer que o pluralismo no sustenta
ingenuamente que o poder seja equitativamente distribudo, mas sim que os recursos
de poder esto dispersos, de forma ampla, entre indivduos e grupos, e no concentrados em qualquer classe ou grupo. Embora cada grupo tenha graus de influncia
distintos, em situaes distintas, mesmo os menos poderosos so capazes de se
fazer ouvir em algum estgio do processo de elaborao das polticas pblicas. Isso
ocorre porque os recursos de poder - dinheiro, informao, especializao, contatos,
capacidade de formar alianas, entre outros no so cumulativos e nenhum deles
prevalece sobre os demais.
O papel do Estado seria, ento, assegurar um campo para o jogo poltico dos
interesses sociais, que se expressariam segundo uma lgica de competio poltica
similar lgica do mercado. As polticas pblicas seriam resultantes do processamento dos inputs provenientes da sociedade.
Uma concepo alternativa encontrada em uma perspectiva crtica ao funcionamento das democracias liberais. Seu principal argumento originou-se da constatao de que, enquanto a grande massa era incapaz de influenciar significativamente as decises sobre polticas pblicas, pequenos grupos as controlavam em todos
os sistemas polticos, independentemente da sua orientao ideolgica. Esses pequenos grupos comporiam a elite do poder, ou seja: um ou mais grupos capazes de
exercer dominao devido ao seu controle dos recursos organizacionais e polticos.
O fato de que elites diferentes operam em reas temticas distintas seria uma
barreira contra a dominao por um nico grupo. A dinmica poltica admitiria tanto
a competio entre elites, como a sua circulao e substituio. Num ambiente democrtico, a combinao de eleies regulares baseadas na competio partidria,
com a participao das elites dos grupos de presso entre as eleies, alm da interao destas elites com suas contrapartes burocrticas, favoreceriam o protagonismo
do Estado nas polticas pblicas.
Essa linha de pensamento, compartilhada por pensadores como Elmer
SCHATTSCHNEIDER, T. LOWI, Peter BACHRACH & Morton BARATZ, Mancur OLSON3, entre vrios outros, desafiou as concepes pluralistas, levando a uma
relativizao de seus postulados, que veio a ser identificada como neopluralismo.
Talvez essa posio tenha a sua melhor expresso nas concepes de Charles LINDBLOM, segundo as quais, mesmo no sendo o Estado dominado por classes sociais, nas decises que envolvem os interesses do mercado, alguns atores tm um
peso privilegiado, especialmente as corporaes.
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Ver as referncias completas desses e de outros autores nas Referncias Bibliogrficas, ao final desse texto.
O Marxismo e o Neo-Marxismo
To importante quanto o pluralismo, o marxismo explora as relaes entre a
economia, as classes sociais e o Estado, que so essencialmente relaes de poder
econmico e poltico. O poder poltico tem origem no poder econmico, ou seja: no
controle dos meios de produo econmica, que se expressa como poder de classe.
A classe economicamente dominante no capitalismo, a burguesia capaz de
exercer tambm a dominao poltica. O Estado, em si mesmo, visto como um comit executivo dos negcios comuns a toda a burguesia, um instrumento a seu servio. Isso significa que, numa sociedade capitalista, as decises do Estado serviro
aos interesses de classe da burguesia. Essa a posio predominante no marxismo
clssico: a determinao econmica da poltica e a concentrao do poder em uma
classe social especfica.
Tal posio veio a ser relativizada a partir de meados do sculo XX, quando o
pensamento neo-marxista procurou explicaes para a resistncia do modo de produo capitalista frente a uma grande crise do mercado, duas revolues socialistas,
duas guerra mundiais e a generalizao do Estado de Bem-Estar Social.
Estado nas polticas pblicas podem no ser regidas pelos interesses imediatos da
classe dominante, mas, certamente, so os interesses objetivos de longo prazo do
capitalismo. Ou seja, o Estado , em ltima instncia, um Estado Capitalista.
Num ambiente de fragmentao da classe dominante, esse Estado concebido
como dotado de uma autonomia relativa, sendo capaz de contrariar os interesses
imediatos da burguesia. Todavia, os limites dessa autonomia so dados, em ltima
instncia, pelos interesses do capital e do capitalismo. A fim de se manter enquanto
Estado e de assegurar a permanncia do modo de produo que o sustenta, o Estado
capitalista opera em busca de um equilbrio, mediante polticas pblicas diversas
que, a um s tempo favoream a acumulao do capital e assegurem a sua prpria
legitimao, bem como a legitimao do sistema da propriedade privada.
Na busca desse equilbrio, o Estado pode favorecer a classe trabalhadora e
contrariar algumas fraes da classe dominante exibindo certa autonomia. Suas
contradies se expressam como uma crise fiscal resultante dos imperativos de compatibilizar a acumulao com a legitimao. Em qualquer situao, no entanto, ainda
que expressando a autonomia relativa, as polticas pblicas sero, em ltima instncia, a forma concretamente assumida pelos interesses do capital e do capitalismo.
O Estado Capitalista Moderno
Todas as polmicas acima registradas significam que, como bem esclarece
Celina SOUZA (2006, p. 27), o Estado no reflete to somente as presses dos
grupos de interesse, como diria a verso mais simplificada do pluralismo, nem
que o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que
esto no poder, como nas verses tambm simplificadas do elitismo, nem que servem
apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepes
estruturalistas e funcionalistas do Estado. No processo de definio de polticas
pblicas, sociedades e Estados complexos como os constitudos no mundo moderno esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que defendem que existe
uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo tenha um espao
prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas (EVANS;
RUESCHMEYER; SKOCPOL, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas
capacidades, as quais, por sua vez, criam as condies para a implementao de
objetivos de polticas pblicas. A margem dessa autonomia e o desenvolvimento
dessas capacidades dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos histricos de cada pas.
Essa ltima observao encontra ressonncia em SKOCPOL (1995), para
quem a simples referncia ao Estado capitalista no diz nada sobre a capacidade de
ao de qualquer Estado particular do mundo capitalista, sendo necessrio o exame
de cada situao emprica a fim de estabelecer a margem de autonomia do Estado.
Unidade II O Processo de Elaborao de Polticas Pblicas no Estado Capitalista Moderno
Bem a propsito, a literatura recente traz diversas teorias que debatem as Variedades de Capitalismo (Varieties of Capitalism VoC). Resumidas por DINIZ
(2010) como resultados de uma vertente que analisa os fundamentos institucionais
das diferenas nacionais no interior do sistema capitalista, tais teorias permitem desafiar as abordagens dominantes nos anos 1980 e 1990 que defendiam a convergncia das sociedades no sistema capitalista mundial , alm de levantar dvidas
consistentes sobre as interpretaes de que o processo de globalizao capitalista
exerceria um papel integrador e uniformizador entre os Estados capitalistas.
Segundo a autora, essas teorias tomam como ponto de partida o conceito de
regimes produtivos, que se referem aos processos pelos quais os microagentes estruturam suas relaes a partir de estruturas de incentivos e restries estabelecidas
por instituies de mercado, tais como os sistemas financeiros, de poltica industrial,
educacional e de treinamento de mo-de-obra ou ainda de pesquisa e desenvolvimento de relaes entre empresas (SOSKICE, 1999, p. 102 apud DINIZ, 2010).
Conforme HALL e SOSKICE (2001), o ponto de partida das teorias das Variedades de Capitalismo reside no reconhecimento das especificidades institucionais
de cada nao ou grupo de naes em cada um dos domnios que compem a estrutura da economia. Os autores entendem as instituies como agncias de socializao que definem padres de normas e atitudes associados a sistemas de sanes
e incentivos, aos quais os atores respondem racionalmente. Assim, por um lado, as
instituies operariam como fontes de poder para agentes especficos, por meio das
sanes formais; e, por outro lado, facilitariam as interaes por conferirem previsibilidade aos comportamentos.
HALL e SOSKICE sustentam que o modo de operao de cada variedade de
capitalismo ser resultante da forma de articulao entre cinco esferas de coordenao institucional: (a) a da barganha salarial, da produtividade e das condies de
trabalho (via sindicatos); (b) a dos sistemas de educao e qualificao profissional
dos trabalhadores e o investimento de cada firma; (c) a dos sistemas de governana
corporativa, especialmente referidos s formas de acesso aos financiamentos e s
garantias de retorno para os investimentos; (d) a dos mercados internos de trabalho, visando assegurar a aquisio de competncias adequadas e a cooperao dos
empregados nas suas atividades; e (e) a das formas de relacionamento interfirmas
(clientes, fornecedores e parceiros), visando assegurar alguma estabilidade da demanda, oferta apropriada de insumos e acesso tecnologia, para reduzir os riscos
associados repartio da informao e explorao em joint ventures.
A partir da, os autores identificam dois principais tipos de capitalismo nas
economias avanadas: (a) as economias liberais de mercado (LMEs); e (b) as economias de mercado coordenadas (CMEs).
Nas primeiras que so exemplificadas pelos EUA e a Inglaterra no presente
, a regulamentao mnima e a coordenao das atividades econmicas se realiza,
prioritariamente, mediante a hierarquia interna das empresas e os arranjos competitivos de mercado, nos quais as variaes de preos relativos assumiriam um papel
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Na primeira, o poder pblico encarrega-se da proviso de servios tais como educao, sade pblica, aposentadoria, seguro desemprego, habitao e outros, caracterizando o que se conhece genericamente como Estado de bem-estar. Na segunda
rea, a interveno estatal compreende desde incentivos ao desenvolvimento industrial, mediante subsdios e concesses tributrias, polticas protecionistas, etc., at o
envolvimento direto no processo produtivo mediante a propriedade pblica de certas
empresas. Nesse caso, o Estado pode operar no somente na regulao da economia,
mas at atuar (como no passado recente) como produtor direto de bens e servios
para o mercado. Por fim, a complexidade da vida social e econmica exige o envolvimento do Estado na regulao de diversas atividades privadas, a fim de limitar
as externalidades negativas dos comportamentos individuais legtimos: a proteo
ambiental, a proteo do consumidor e o controle de monoplios e cartis.
Do ponto de vista da anlise de polticas pblicas, como assinalado anteriormente, o Estado no cumpre essas funes de forma neutra, mas tambm no se
mostra rigorosamente subordinado aos interesses de atores especficos da sociedade,
como classes sociais e grupos de interesse.
Segundo NORDLINGER (1981), no processo de formulao e de implementao das polticas pblicas, as preferncias do Estado so no mnimo to importantes quanto as da sociedade civil. Para o autor (1981, p. 1), o Estado democrtico
no apenas frequentemente autnomo, na medida em que age regularmente sobre
suas prprias preferncias, mas tambm marcantemente autnomo ao faz-lo mesmo
quando suas preferncias divergem das pretenses dos grupos mais poderosos na
sociedade civil.
Esse argumento encontra ressonncia na proposio de Adam PRZEWORSKI
(1995), de que o Estado pode ser considerado autnomo quando os agentes pblicos formulam objetivos prprios e so capazes de implement-los, mesmo contra
interesses dos diversos grupos sociais. Posio semelhante assumida por Eduardo
MARQUES (1997), que, para explicar a capacidade de ao autnoma do Estado,
invoca o argumento de que a inrcia das agncias estatais, consolidadas em estruturas burocrticas pouco flexveis, dificilmente permitiria aos interesses dominantes na
sociedade adequar o Estado s suas preferncias.
Grande parte dessa discusso poderia dar a impresso de que, enquanto os atores sociais seriam fragmentados em grupos de interesse, classes e fraes de classe, o
Estado seria uma imensa estrutura monoltica. Mas no assim. Como mostra grande parte da literatura, o Estado no mais unitrio em seus interesses e preferncias
do que os demais participantes do processo poltico.
A fragmentao do Estado pode ser explicada tanto em termos da anlise marxista segundo a qual as agncias do Estado reproduziriam as lutas econmicas entre
classes e fraes de classe , como em termos dos postulados pluralistas segundo
os quais os diversos interesses competitivos dos grupos na sociedade conformariam
Unidade II O Processo de Elaborao de Polticas Pblicas no Estado Capitalista Moderno
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Tipo ideal um conceito terico, uma abstrao, portanto, no existe no mundo da realidade concreta. Definese como ideal na medida em que, representando de forma pura as caractersticas definidoras de um objeto, s
existe como ideia na mente do estudioso. Ideal, aqui no tem conotao normativa (do que deve ser), nem teleolgica (do que dever vir a ser). Portanto, quando se menciona o tipo ideal weberiano ou o modelo weberiano
essas expresses no significam a proposio ou recomendao, pelo autor, de algo supostamente desejvel.
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insulamento da burocracia. Porm, cada Estado tem sua capacidade dada por uma
srie de requisitos prprios. Esses requisitos so historicamente condicionados: os
instrumentos de polticas estatais no so criaes deliberadas de curto prazo, mas
sim dependem da histria de cada nao. (...) E s o exame de cada caso especfico
pode definir o grau de insulamento que cada Estado possui.
Esse mesmo tipo de relao foi explorado por Peter EVANS (1995) em seu
estudo sobre o papel do Estado no desenvolvimento econmico, quando elaborou
o conceito de autonomia imersa ou autonomia inserida. O autor assume a concepo weberiana de que o funcionamento da burocracia deve ser autnomo. Mas
tambm levou em considerao diversos estudos que mostraram a importncia de
projetos conjuntos entre o Estado e os atores sociais, na busca de objetivos de desenvolvimento. Na sua concepo, para conduzirem polticas de desenvolvimento,
as burocracias pblicas tm de ser autnomas, entretanto, no podem ser alheias
sociedade. Elas devem estar imersas ou inseridas na sociedade, contudo, no
podem ser capturadas por interesses privatistas. A questo torna-se, ento, que tipo
de insero que no signifique a captura da burocracia por interesses privados poder
ocorrer. Ou seja: como combinar o insulamento burocrtico weberiano com uma
intensa ligao com a estrutura social circundante... (p. 47-50).
Outra dimenso relevante na discusso sobre burocracia e Estado diz respeito
autonomia da prpria burocracia pblica, no diante dos interesses da sociedade,
mas frente aos polticos, ao reivindicar um espao de poder prprio, em vez de ficar
restrita ao campo da administrao. Nesse sentido, como indicam RUA e AGUIAR
(2006, p. 129),
os membros da burocracia pblica no so agentes neutros, mas sim dotados de interesses prprios, que tentam maximizar; alm disso, so atores capazes
de mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de grupos de interesse
da sociedade; so dotados, tambm, de capacidade para desenvolver concepes
prprias sobre as polticas governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo
poltico, independentemente de consideraes de natureza estritamente tcnica; por
fim, trata-se de atores capazes de competir com os polticos, no apenas visando a
decises favorveis s suas propostas quanto a policies especficas, mas at mesmo
pelo controle do processo poltico.
O comportamento poltico da burocracia examinado por Guy PETERS
(1981), que introduz a hiptese do governo burocrtico, isto , a possibilidade de
os agentes burocrticos assumirem de facto o controle do processo governamental,
esvaziando o poder dos polticos, no a fim de realizar o interesse de uma classe
social, de um grupo de interesse ou de uma elite da sociedade, mas em seu interesse
prprio. Nesse estudo, o autor enumera as condies para o desenvolvimento de um
governo burocrtico, avaliando o grau de autonomia poltica da burocracia. Segundo RUA e AGUIAR (2006, p. 130), alm de desmistificar a suposta neutralidade e
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OLIVEIRA, Vanessa E. & ABRCIO, Fernando. Entre a Poltica e a Burocracia: a importncia dos burocratas de
nvel mdio para a produo de polticas pblicas em sade e educao. 2011, p. 2. Disponvel em: <http://www.
sigeventos.com.br/anpocs/inscricao/resumos/0004/TBR2707-1.DOC>. Acesso em: 30 mai. 2013.
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estabelecendo como ser a sua implementao na prtica. Esses atores atuam, simultaneamente, junto de seus superiores, produzindo minutas de documentos, etc.,
e conduzem os nveis inferiores, exercendo a gesto das polticas e orientando os
demais envolvidos no processo poltico.
Sem diferenciar os nveis intermedirios, C. HAM & M. HILL (1993) exploram trs questes tratadas na literatura sobre os escales inferiores da burocracia
pblica: (a) a dimenso negativa e, possivelmente conservadora, que as personalidades burocrticas marcadas pela rigidez das rotinas organizacionais do ao setor pblico; (b) as caractersticas e o papel da burocracia de nvel de rua na implementao das polticas pblicas e a sua importncia na interao com o pblico; (c)
o envolvimento de funcionrios profissionalizados na implementao das polticas e
a diferena que podem fazer para compensar o tratamento insatisfatrio dado pelos
burocratas aos cidados7.
Burocratas e Discricionariedade no Processo de Elaborao de Polticas Pblicas
Elemento essencial ao debate acerca da formulao e da implementao de
polticas pblicas, a discricionariedade da burocracia na tomada de decises e na
execuo de aes governamentais afeta profundamente as polticas pblicas e os
seus resultados. O conceito de discricionariedade, porm, pode admitir alguns enfoques distintos.
Num sentido amplo, a discricionariedade consiste na disponibilidade de um
espao de poder que permite ao agente pblico escolher entre diferentes alternativas
de ao ou no-ao. Contudo, tal amplitude compreende procedimentos e condies muito distintos, como (a) possveis arbitrariedades ou personalismos na atuao
dos agentes pblicos, (b) possvel margem de liberdade de movimentos que todo
agente pblico possui no exerccio de suas funes, e (c) margem de liberdade dos
agentes pblicos situados na periferia quando da aplicao das normas geradas pela
administrao central.
A discusso sobre a discricionariedade inclui situaes que vo desde o poder
discricionrio propriamente dito, que consiste na orientao legal que inclui a extenso da norma, o titular da sua competncia e a finalidade pretendida; passa pelos
conceitos jurdicos indeterminados que geram vazios legais a serem preenchidos por
interpretaes judiciais sempre luz da finalidade da norma; remete capacidade de
juzo ou julgamento, referindo-se flexibilidade do agente pblico para exercer uma
prtica criativa e positiva com relao norma, sem violao das suas finalidades; e
chega violao correspondente ao afastamento da finalidade da norma.
A falta de um consenso conceitual favorece definies imprecisas, tornando
difcil a compreenso do tema. C. HAM & M. HILL (1993) discutem, a partir das
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Tendo em vista o objetivo desse texto, importa especialmente a questo (b), que ser tratada no Texto de Apoio
sobre implementao de polticas pblicas.
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proposies de vrios outros autores, algumas acepes possveis para a discricionariedade. Mencionam, por exemplo, Kenneth DAVIS (1969, p. 4), que sustenta que
Um funcionrio pblico tem discricionariedade onde quer que os limites efetivos
de seu poder deixem-no livre para fazer uma escolha entre possveis cursos de ao
e inao. Ou seja, grosso modo, a discricionariedade abrangeria todos os graus
de liberdade dos funcionrios na tomada de deciso. J sob uma perspectiva mais
restritiva, outros autores assinalam a necessidade de se distinguir o julgamento que
os burocratas fazem quando tm apenas que interpretar as normas e a discricionariedade, entendida como a margem de autonomia de ocupantes de cargos especficos
para que, em determinadas situaes, tomem as decises que entenderem ser as mais
convenientes para o interesse pblico. Em qualquer dos conceitos que se adote,
preciso atentar para a influncia das regras do jogo poltico sobre os comportamentos dos atores em particular, os burocratas e, consequentemente, sobre o grau de
discricionariedade de que dispem.
O estudo da discricionariedade em sua conotao mais ampla impe, portanto, que se avalie tanto a obedincia como a desobedincia s normas, visto que as
fronteiras entre a deciso restrita aos limites da discricionariedade e a deciso que
desrespeita as normas so pouco claras. Tambm relevante investigar o papel da
discricionariedade na delegao de funes governamentais. C. HAM & M. HILL
(1993) chamam a ateno para a necessidade de se considerar a discricionariedade
sob algumas perspectivas trazidas pela literatura (a) o enfoque da Sociologia (sobretudo da Teoria das Organizaes), (b) o das polticas pblicas da rea social, (c)
o do Direito Administrativo, e (d) o do cumprimento da lei.
Sob a tica da Sociologia e da Teoria das Organizaes, a discricionariedade
permeia todos os processos e todas as atividades governamentais, at mesmo aqueles
mais controlados e supervisionados. Quando h delegao de atribuies e de responsabilidades como ocorre usualmente no mbito das decises pblicas , o nvel
de discricionariedade se eleva, porque h numerosos atores intermedirios operando
num ambiente poltico complexo.
Segundo a Teoria das Organizaes, essa margem de liberdade de escolha das
burocracias cria um potencial de conflito entre os que comandam as organizaes
e aqueles a quem as competncias so delegadas. J em 1947, SIMON apontou a
importncia do controle das condies ou premissas sobre as quais se assentam as
decises racionais, para a consecuo de certos objetivos; posteriormente, o autor reconhece que a suposio de controle completo sobre as circunstncias no encontra
amparo no mundo real. Uma vez que as organizaes so baseadas na autoridade e
na hierarquia, sendo rotineira a delegao de atividades e de responsabilidades, a discricionariedade produziria acentuados impactos sobre os sistemas organizacionais.
Um importante aspecto a ser tomado em considerao o de que as decises
pblicas tm status diferenciado. H decises ordinrias, que so tomadas na base da
pirmide hierrquica organizacional. Essas, por sua natureza, esto subordinadas s
Unidade II O Processo de Elaborao de Polticas Pblicas no Estado Capitalista Moderno
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Prevista por WEBER, a possibilidade de a burocracia cumprir estrita e minuciosamente as regras, pode acabar
inviabilizando o atendimento s necessidades da sociedade. Quando um comportamento escolhido como estratgia de enfrentamento, um exemplo encontra-se nas chamadas operao-tartaruga ou operao-padro,
realizadas no Brasil por policiais, agentes alfandegrios em aeroportos, etc., para mostrar como as regras so
irracionais e quais as consequncias, para o pblico, da sua rigorosa aplicao.
Por exemplo, como decidir se o melhor para o bem-estar das crianas em uma famlia de pais dependentes de
drogas ilcitas manter as crianas com os pais ou afast-las e coloc-las sob a assistncia pblica? Ou, ainda
mais concretamente, como decidir se uma famlia que no cumpre as condicionalidades do Bolsa-Famlia deve
ser desligada do Programa?
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Situao equivalente seria a do policial que pune as violaes mais graves e permite que infraes menos graves
passem despercebidas.
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A contribuio da abordagem do cumprimento da lei para o estudo da discricionariedade abarca, ainda, o modo como o vis, ou seja, a ideologia, os valores e os
preconceitos dos burocratas influenciam a prpria obedincia lei e afetam a tomada
de decises, sendo perceptveis nas polticas voltadas para problemas relativos
classe social, ao gnero, etnia, etc. Esses vieses so definidos no somente pelas
crenas, como tambm pelas caractersticas da atividade a ser realizada pelo burocrata incumbido do cumprimento da lei. Ou seja: o tipo de relao existente entre
aquela organizao e a sociedade, e entre aquela burocracia e a sociedade; a forma
como o trabalho cotidiano do burocrata organizado; os pontos de tenso e conflito
na execuo das atividades; e o estmulo oferecido ao burocrata para solucionar os
problemas decorrentes da observncia lei.
Cabe sintetizar algumas consideraes sobre a discricionariedade e as regras
legais. Em primeiro plano, a discusso valorativa: se a discricionariedade algo
bom ou ruim para as polticas pblicas depende, em grande parte, da forma
como ela exercida e de suas consequncias para a sociedade. Cada uma das abordagens acima mencionadas possui suas preocupaes nesse aspecto: para a Teoria
das Organizaes, importa verificar como realizado o controle hierrquico da autonomia e como os subordinados em situao de baixa confiabilidade a exercem;
na perspectiva das polticas sociais, presta-se ateno s distores que a burocracia mais prxima ao cidado pode gerar; sob a tica do Direito Administrativo, a
questo significativa diz respeito flexibilidade das regras, que tem sido vista como
prefervel rigidez legal; e, no enfoque do cumprimento da lei, observa-se que os
vieses dos agentes do Estado podem alterar as polticas e discute-se em que medida
seria desejvel que esses atores fossem mais rigorosos, ou menos flexveis, frente
norma legal.
Embora essas correntes apreciem a discricionariedade como fenmeno isolado, HAM & HILL lembram e frisam que ela espelha fenmenos sociais, polticos e
econmicos mais abrangentes. Para os autores, a temtica pode ser estudada sob um
ponto de vista relativamente isento de valores, mediante a identificao dos fatores
que influenciam as leis a serem implementadas e a discricionariedade existente, segundo as caractersticas especficas de certo contexto e as foras polticas, sociais e
econmicas nele presentes; ou sob o ponto de vista de quem e do quanto se beneficia
com qual configurao especfica de regras e de discricionariedade, e se a circunstncia pode ser alterada. HAM & HILL (1993, p. 226) complementam que: As
questes de valores no resolvidas podem atormentar aqueles que implementam polticas e aqueles cujo bem-estar afetado por sua implementao, da mesma forma
que atormentaram os polticos.
Finalmente, os autores mostram que o contexto social e poltico no qual as policies tm lugar e as influncias de vrios atores polticos no processo afetam a forma
como a discricionariedade se manifesta, bem como as tentativas de control-la. Em
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suma, eles compreendem que: (a) a discricionariedade pode emergir das ambiguidades presentes na prpria poltica pblica; (b) ela surge como uma consequncia das
limitaes do controle (os incentivos para um agente obedecer sero to menos eficazes quanto mais difcil ou custoso for saber como ele se comporta e esse agente
souber disso); (c) a discricionariedade deve ser abordada por intermdio da quebra
de regulamentos nas organizaes e deve ser relacionada com questes sobre a complexidade organizacional, sistemas de gratificao, motivao e moral; (d) deve-se
investigar os interesses afetados pelos variados graus de discricionariedade; e (e)
preciso conhecer mais as estratgias de controle organizacional desenvolvidas para
se lidar com os problemas provenientes da autonomia das burocracias.
A Contribuio do Estudo das Organizaes para a Anlise do Processo de Elaborao de Polticas Pblicas
Como foi mencionado no incio desse texto, a elaborao das polticas pblicas no ocorre em um vcuo institucional, mas tem seus fundamentos no Estado
na sociedade, onde as organizaes desempenham um papel central. Nesse sentido,
HAM; HILL(1993) citam Richard ELMORE (1978) Uma vez que, virtualmente,
todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais organizaes que se pode
compreender como as polticas so lapidadas em seu processo de implementao.
Contribuies da Sociologia: Burocracia e Teoria das Organizaes
A primeira contribuio da Sociologia compreenso do funcionamento interno das organizaes proveniente da anlise weberiana da burocracia. Ao apresentar a teoria de Max WEBER sobre a temtica, C. HAM & M. HILL (1993, p. 157)
explicam que a expanso do modelo burocrtico11 de administrao se ampara em
sua racionalidade formal significa realizar clculos de maneira correta e lgica a
fim de alcanar os objetivos pretendidos. Max Weber sustentou que a razo decisiva
para o avano da organizao burocrtica sempre foi a sua superioridade puramente
tcnica sobre qualquer outra forma de organizao.
As principais caractersticas que definem o que burocracia para WEBER
podem ser resumidas como: (a) uma organizao com funes especficas, cuja operao subordinada a regras abstratas e impessoais; (b) todos atos, regras e decises
que dizem respeito organizao so documentados, por escrito (c) organizao
hierrquica12, com a determinao dos direitos e deveres dos funcionrios em cada
11
12
Vale lembrar que o pensamento de WEBER contempla a burocracia sob trs prismas distintos: como categoria
social (corpo de servidores pblicos), como modelo de organizao administrativa (Administrao Burocrtica) e
como fenmeno que expressa a racionalizao da vida social, aspecto em que o autor concentra suas reflexes.
Hierarquia consiste em um ordenamento ou graduao das diferentes categorias de funcionrios ou membros de
uma organizao, segundo a importncia das suas atribuies, capacidades, responsabilidades, status e/ou poder.
25
culdades pronta adaptao quando ocorrem mudanas na situao que no so claramente percebidas por aqueles que formulam as normas; (d) assim a conformidade
s regras (disciplina), inicialmente fundamental para eficincia, em geral, torna-se a
causa da ineficcia em situaes especficas. Os membros da organizao que no
se distanciaram do significado que para eles tm as normas, raras vezes percebem a
sua inadequao.
Essa interpretao bastante consistente com os problemas de expertise nas
organizaes, acima descritos. As proposies de MERTON levaram anlise das
relaes entre estruturas e tarefas organizacionais, trazendo a indagao sobre a capacidade de adaptao das estruturas racionais s diferentes tarefas organizacionais.
Nesse tema se destacam as contribuies de Tom BURNS e G. M. STALKER
(1961), que enunciaram as distines entre sistemas de gerenciamento mecnicos
e orgnicos13. Os primeiros, similares ao modelo burocrtico weberiano, so mais
apropriadas a condies ambientais estveis e estticas. J os sistemas orgnicos so
adaptveis a condies ambientais instveis, quando problemas e necessidades de
ao no podem ser segmentados e distribudos entre funes especficas em uma
estrutura hierrquica claramente definida.
Os trabalhos de BURNS & STALKER, segundo HAM & HILL (1993), suscitaram o desenvolvimento de diversos estudos de caso que tinham em comum o
questionamento sobre a adaptao de determinadas tarefas s estruturas organizacionais, numa perspectiva sistmica. Esses estudos convergiram para o que se intitulou inicialmente Teoria da Contingncia, na qual se examinam as relaes entre
variveis contingenciais (ou acidentais) e estruturais14. H uma relao funcional
entre as condies do ambiente e as estruturas apropriadas para o alcance eficaz
dos objetivos da organizao. Nessa relao, as condies ambientais so vari13
14
As organizaes mecnicas apresentam as seguintes caractersticas: Estrutura organizacional burocrtica, permanente, rgida e definida. Autoridade baseada na hierarquia e no comando nico. Os cargos e tarefas so estveis ocupados por especialistas e bem definidos. As decises esto centralizadas na cpula da organizao. As
comunicaes so quase sempre verticais. A confiabilidade se baseia em regras e regulamentos formalizados
por escrito e impostos pela empresa. Pressupem que o ambiente estvel e permanente. As organizaes orgnicas apresentam caractersticas bem diferentes: Estrutura organizacional flexvel, adaptativa. A autoridade
baseada no conhecimento e na consulta. Os cargos e tarefas so provisrios, mutveis e definidos constantemente.
As decises so descentralizadas ad hoc (aqui e agora), delegadas aos nveis inferiores. As comunicaes so
quase sempre horizontais. H uma maior confiabilidade nas comunicaes informais. E o ambiente instvel e
dinmico. BURNS & STALKER concluram que a forma mecnica de organizao apropriada para condies
ambientais estveis, enquanto a forma orgnica apropriada para condies ambientais de mudana e inovao.
o ambiente que determina a estrutura e o funcionamento das organizaes.
Contingncia significa algo incerto, que pode suceder ou no, dependendo das circunstncias. A abordagem contingencial sustenta que, como o ambiente variado, incerto, no existe uma forma nica e melhor para perseguir
os objetivos das organizaes. Diferentes ambientes requerem diferentes desenhos organizacionais para obter
eficcia, tornando-se necessrio um modelo apropriado para cada situao. Por outro lado, diferentes tecnologias
conduzem a diferentes desenhos organizacionais, bem como as variaes no ambiente ou na prpria tecnologia
conduzem a variaes na estrutura organizacional.
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16
Vale comentar mais um trecho de SELZNICK (1949, p. 251 apud HAM; HILL, 1993, p. 170) Todas as organizaes formais so moldadas por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e metas propostas. Toda organizao formal - unio comercial, partido poltico, exrcito, corporao etc. tenta mobilizar
recursos tcnicos e humanos como meio de alcanar seus objetivos. No entanto, os indivduos componentes do
sistema resistem a essa concepo de meio de produo. Eles interagem como um todo, tentando conferir suporte
a seus problemas e propsitos particulares; alm disso, a organizao est submersa em uma matriz institucional
e ento sujeita a presses de seu prprio ambiente e para suport-las so necessrios alguns ajustes. Como
resultado, a organizao pode ser vista como uma estrutura social adaptada, enfrentando problemas que surgem
meramente por sua existncia como uma organizao num ambiente institucional, independentemente dos objetivos especiais (econmicos, militares, polticos) associados a seu propsito.
Oliver WILLIAMSON veio a ser considerado, junto com Elinor OSTROM, o fundador da Nova Economia Institucional (NEI).
29
18
O autor sustenta que os custos estudados pela economia neoclssica referemse apenas aos custos de produo, pois no existem custos para negociar em quaisquer que sejam os mercados. Mas existem, sim, os
custos de transao: aqueles com os quais os agentes se defrontam toda vez que necessitam recorrer ao mercado, e estes custos seriam, do modo mais formal, os custos de negociar, redigir e garantir que um contrato ser cumprido. Para que os custos de transao possam ser includos na anlise econmica, fazse necessrio o abandono de alguns dos pressupostos neoclssicos,e a incluso de novos conceitos: racionalidade limitada, incerteza, oportunismo e especificidade de ativos.
Falha de mercado pode ser definida como a situao em que a alocao de bens e servios pelo mercado livre no
eficiente, ou seja: o mercado deixa de cumprir a sua finalidade. As falhas mais comuns so: concorrncia imperfeita, informaes assimtricas, imobilidade de recursos, externalidades, mercados incompletos. Essas falhas
ocorrem tanto pelo lado da procura como da oferta no mercado.
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Nesse campo disciplinar, C. HAM & M. HILL (1993) apontam, primeiramente, as contribuies de Elton MAYO (1933), que, numa crtica radical s concepes
de TAYLOR, transformaram o modo como as organizaes eram entendidas. A elaborao terica mais conhecida de MAYO o experimento de Hawthorne Works,
em Chicago, entre as dcadas de 1920 e 1930. HAM & HILL (Ibidem, p. 161) explicam que os resultados dessa experincia deslocaram a nfase dos estudos organizacionais de uma abordagem mecnica para uma perspectiva humanista, na medida
em que (...) reconheciam a importncia das relaes humanas para um melhor
desempenho organizacional. Embora diversas outras contribuies, nessa mesma
dimenso, tenham sido essenciais para o prprio experimento, os resultados representaram um avano substantivo na interpretao do comportamento humano no
ambiente de trabalho e influenciaram fortemente as pesquisas posteriores dessa rea.
Segundo os autores, as pesquisas de MAYO revelaram a necessidade de enxergar as
organizaes como estruturas de interao social, o que permite entender mais sobre
o comportamento dos atores nelas envolvidos e analisar problemas como motivao
e realizao pessoal no cumprimento das atividades organizacionais.
Entre as contribuies provenientes do campo da Administrao que exploram a dimenso das relaes humanas e da realizao pessoal, HAM & HILL citam
o estudo de Abraham MASLOW (1954), que discute as necessidades bsicas dos
indivduos e as conecta s caractersticas das atividades de trabalho comuns desses
indivduos nas organizaes. A hiptese a da existncia de uma hierarquia das necessidades dos indivduos, conforme a qual as necessidades inferiores (fisiolgicas)
necessitam ser satisfeitas. Mas, medida que essa satisfao ocorre, as necessidades
superiores (como realizao pessoal) precisam ser atendidas. Essa seria a causa da
insatisfao com a execuo rotineira de atividades no trabalho dentro das organizaes.
Os autores mencionam tambm a contribuio de Douglas MCGREGOR
(1960), que, em seus estudos a respeito do comportamento dos indivduos nas organizaes, contrastou dois modelos antagnicos de administrar pessoas, com base
nas chamadas teoria x com a teoria y. Alguns dos postulados centrais da teoria
x so: o trabalho em si mesmo desagradvel para a maioria das pessoas; a
criatividade e a iniciativa no so o forte da maioria das pessoas na resoluo dos
problemas das organizaes;a motivao ocorre apenas ao nvel das necessidades
bsicas, sobretudo de segurana;as pessoas em sua maioria no so ambiciosas,
evitam correr riscos, assumir responsabilidades e preferem ser dirigidas;a maioria
das pessoas deve ser rigorosamente controlada e induzida a realizar os objetivos da
organizao.
Em contraposio, a teoria y sustenta, entre outras coisas, que: o trabalho to natural como o lazer, se as condies forem favorveis; a criatividade e a
iniciativa so a tnica encontrada nas pessoas efetivamente envolvidas na resoluo
dos problemas;o autocontrole, freqentemente solicitado no ambiente organizaUnidade II O Processo de Elaborao de Polticas Pblicas no Estado Capitalista Moderno
31
33
19
Denominado por BRESSER PEREIRA (2011) de os 30 anos dourados do neoliberalismo, que se iniciaram em
1979, com o governo Tatcher, na Inglaterra, e se encerraram com a crise da economia norte-americana em 2008.
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