TEMA 6: LA AUTOTELA ADMINISTRATIVA

1. LA AUTOTUTELA Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

En las lecciones anteriores se ha examinado el principio de

legalidad desde perspectivas muy diferentes; llegando a la
conclusin de que la relacin de la administracin con el
derecho es muy distinta a la que guardan los ciudadanos.

-Administracin-derecho: el ordenamiento es el fundamento de

la forma de actuar de la administracin, que acta haciendo lo
que debe y con vista a los intereses generales.

-Particular-derecho: el ordenamiento es un lmite a la libertad

inicial del ciudadano; por lo que ste hace lo que quiere con
nico lmite en las restricciones impuestas por las normas. Esto
puede darnos la impresin de que la administracin es menos
libre que el ciudadano, y por ello con menos poder. Esta idea es
correcta si nos lleva a concluir que la arbitrariedad est
excluida de la administracin pero forma parte del campo de
accin del ciudadano. Sin embargo, esto no quiere decir que la
administracin no est dotada de formidables poderes que la
hacen mucho ms poderosa que cualquier particular.

Atendiendo al principio de legalidad la administracin aparece

como sometida al derecho y sin ninguna libertad, pero el
principio de legalidad es una pequea parte del concepto de
administracin. Una de las instituciones que contribuye a
darnos una idea de la posicin real y poderosa de la
administracin es la autotutela, a travs de la cual se observa
por ejemplo como la administracin puede imponer y ejecutar
su voluntad son necesidad de acudir a jueces y tribunales,
mientras que los ciudadanos nunca pueden tomarse as la
justicia por su mano, ya que se siempre han de acudir a un

30

tercero (jueces y tribunales), para resolver los conflictos

(heterotutela).

La autotutela quiere decir que la administracin puede por s

misma establecer lo que es conforme al derecho, declarar,
imponer unilateralmente derechos y obligaciones a los
ciudadanos y hacerlos ejecutar sin necesidad de acudir a un
tercero. La autotutela nos muestra la cara poderosa de la
administracin; lo cual no significa que sea contradictorio con el
principio de legalidad, sino que son dos puntos de vista
distintos pero complementarios: -Principio de legalidad:
perspectiva de cmo la administracin se somete al derecho.

-Autotutela: perspectiva de cmo la administracin se relaciona

con la justicia y ciudadanos. Por otro lado, el hecho de que la
administracin se beneficie de la autotutela no significa que su
actuacin no est sujeta al control de los tribunales. Significa
slo que las normas y actos administrativos se presumen
legtimos y tienen ejecucin forzosa, sin olvidar que los
tribunales tienen la ltima palabra. La administracin tiene por
tanto una ventaja posicional, en el sentido de que coloca a los
ciudadanos en la posicin de ser los recurrentes antes los
tribunales contra sus decisiones y normas, que se presumen
legtimas.

La posicin de la administracin es cmoda, ya que si no hay

impugnacin ante los tribunales sus actos se dan por vlidos,
firmes e inatacables. Un aspecto importante es que la
autotutela no es ejercida por la administracin en defensa de
intereses propios, sino en defensa de intereses generales.

2. AUTOTUTELA Y HETEROTUTELA: FUNDAMENTOS DE LA

AUTOTUTELA. Autotutela y heterotutela son dos modos
distintos de relacin entre persona y poder judicial.
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El concepto de autotutela expresa que es la persona misma

quien provee a la declaracin, defensa, conservacin y
ejecucin de derechos, actos, declaraciones, sin tener que
acudir a nadie ajeno a la misma persona de cuyos derechos,
acciones o potestades se trata. La heterotutela expresa que la
declaracin, defensa, y ejecucin de los derechos de cada uno
no le quedan encomendados a su propio titular, sino que debe
acudir a un tercero (poder judicial) para solicitar que ste
declare sus derechos, los ejecute y adopte medidas para
protegerlos.

Un principio sustancial del estado moderno es que ste tiene el

monopolio de la fuerza. Una de las conquistas del mundo
moderno es la superacin de una visin del mundo basada en la
legitimidad de la defensa de cada uno tomndose la justicia por
su mano, mediante la violencia. Esta renuncia al uso de la
fuerza que apenas tiene excepciones, implica como
contrapartida que alguien ha de garantizar la defensa y buen
fin de los derechos de los ciudadanos. Ese alguien es el estado,
que asume distintas formas de garantizarlo, como las funciones
jurisdiccionales de los tribunales, consistentes en declarar
derecho en casos concretos.

No puede concebirse un estado sin reserva de monopolio de la

fuerza, pero tampoco uno donde los individuos queden
despojados de toda posibilidad de hacer valer sus derechos
pidiendo auxilio a alguien. La renuncia al uso de la fuerza
significa que el estado pone los medios para que los ciudadanos
hagan valer sus derechos ante los rganos judiciales. Son muy
contados los casos en los que el ordenamiento permite el uso
de la fuerza directo en defensa de los intereses particulares.
Estas excepciones que no obtienen recriminacin o sancin por
parte del estado son:

30

-Legtima defensa de uno mismo, de sus bienes o de la

morada: cuando la nica forma de repeler la agresin ilegtima
sea mediante el uso de la fuerza.

-En un estado de necesidad para evitar que se lesione un

derecho o bien jurdico de otra persona, siempre que se
cumplan los siguientes requisitos: Que el mal causado no sea
mayor que el que se trata de evitar. Que la situacin de
necesidad no haya sido provocada intencionadamente. Que el
necesitado no tenga, por su oficio o cargo, obligacin de
sacrificarse. Estas acciones se sitan en el campo del derecho
penal; y aunque suponga un mal para un tercero, la situacin
no merece reproche alguno por la excepcionalidad del caso.
Tambin en el mbito del derecho civil existen casos en los que
la actuacin en defensa del propio derecho est justificada por
el ordenamiento.

As ocurre con dos casos:

-Caso de la prenda (objeto entregado en garanta de

cumplimiento de una obligacin que el acreedor puede retener
legtimamente en caso de que el deudor incumpla sus
obligaciones, sin esperar que el juez le obligue a devolver la
cosa)

-Excepctio non adimpleti contractu: la parte cumplidora de un

contrato puede negarse a seguir cumpliendo sus obligaciones
mientras que la parte incumplidora no cumpla lo suyo. En
cualquier caso se trata de casos muy singulares. Adems, salvo
en los casos penales, ni siquiera en las excepciones del derecho
civil se emplea la fuerza, sino retencin de un objeto o no
realizacin de un acto. La regla general es que nadie puede
tomarse la justicia por su mano, sino acudir a los jueces y
tribunales para defender su derecho y hacerlo ejecutar. El
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rechazo al uso de la fuerza por parte de los ciudadanos es el

fundamento de la heterotutela, su razn de ser.

Frente a esto, la administracin pblica no acta de dicha

manera; ya que puede declarar unilateralmente lo que es
derecho e imponer obligaciones sin esperar la decisin de un
tribunal. De esta manera la administracin puede paralizar la
obra de un individuo si la considera ilegal o multar a alguien por
infraccin de trfico, sin necesidad de intervencin de ningn
tercero. El particular se ver obligado a reaccionar acudiendo a
los tribunales si quiere defenderse. Hablamos de autotutela
como institucin y como principio; aunque en realidad es un
trmino elaborado por la doctrina, concretamente por el
profesor Garca de Enterra. Gracias a esta explicacin doctrinal
puede entenderse la complejidad de todos los fenmenos que
rodean a la administracin. Por ello el concepto de autotutela
no figura ni en la Constitucin ni en ley alguna, aunque la idea
de posicin singular de la administracin siempre se ha
contenido en los textos legales; especialmente en los siguientes
artculos de la LRJPAC:

-Artculo 57: los actos de las administraciones pblicas sujetos

a derecho administrativo se presumirn vlidos y producirn
efectos desde la fecha en que se dicten -Artculo 95: las
administraciones pblicas, a travs de sus rganos
competentes en cada caso, podrn proceder a la ejecucin
forzosa de los actos administrativos

En definitiva, son preceptos positivos vigentes que reproducen

la posicin singular de la administracin, que la doctrina ha
venido a englobar bajo el rtulo de autotutela. Hay que matizar
que las administraciones ajenas al derecho administrativo
(administraciones independientes) no poseen este privilegio de
la autotutela. En base a todo lo mencionado, la autotutela se
fundamenta en varias ideas:
30

-El que ha renunciado a la fuerza es el particular. El poder

ejecutivo no ha renunciado, por lo que tiene que ejecutarla.
-El poder ejecutivo defiende los intereses generales, por lo que
sus actos son ms objetivos e imparciales que los de los
particulares. -Tradicin histrica, pues est situacin ya era as
en el Antiguo Rgimen, donde ya se distinguan bien los actos
del rey que se hacan en su condicin de juez o en la condicin
de lo que luego sera el poder ejecutivo.

-Como deca Laferrire, la funcin ministerial quedara

paralizada si el ministro tuviera que acudir a un juez cada vez
que su actuacin tropezase con una reclamacin que invoque
un derecho Ms all del debate histrico sobre el fundamento
de la autotutela, la CE dice en su artculo 106 que la funcin de
los tribunales consiste en controlar la legalidad de la actuacin
administrativa y el sometimiento de sta a unos fines. Esto
quiere decir que los tribunales controlan una accin
administrativa que ya se ha producido antes sin necesidad de
contar con ellos. Adems, en la separacin de poderes el poder
ejecutivo no puede ser sustituido por el judicial, ya que en tal
caso la actuacin administrativa quedara trabada. Esto no
quita que la autotutela tenga lmites, como la prohibicin de ir
contra sus propios actos (no puede volver sobre sus propios
actos diciendo lo contrario as como as)

3. LAS CLASES DE AUTOTUTELA:

AUTOTELA DECLARATIVA Y EJECUTIVA.

ESPECIALMENTE

Aunque de momento hemos venido hablando de autotutela en

general, lo cierto es que existen varios tipos: Autotutela
declarativa:

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La autotutela declarativa es aquella manifestacin de la

autotutela que consiste en que la propia administracin es
capaz de declarar lo que es derecho en un caso concreto (sin
perjuicio del control judicial posterior), con eficacia frente a
todos que quedan obligados por la declaracin de la
administracin que se presume legtima. Esta autotutela no slo
entraa la declaracin de algn derecho u obligacin
preexistente, sino que adems puede suponer la constitucin,
supresin o modificacin de un derecho.

Cuando la deniegan a alguien la licencia de construccin de

unos apartamentos o le obligan a cerrar un establecimiento
pblico nocturno son ejemplos de autotutela declarativa. Se
presumen vlidos, legtimo e inmediatamente ejecutivos, pero
no pasan a ejecutarse. En contraposicin existe la heterotutela
declarativa, por ejemplo cuando entre dos partes una de ellas
no cumple el contrato y no paga el alquiler de un piso. El dueo,
por mucha razn que lleve, no puede decidir por s mismo en
base al contrato; sino que tiene que acudir a un juez, exponer
sus argumentos y alegaciones. El juez proclamara su derecho
de manera nicamente declarativa, y el arrendador tendra que
esperar a la fase ejecutiva para expulsar al hombre de su piso y
recibir la compensacin econmica.
La autotutela declarativa posee la presuncin legtima ius
tantum, que significa que mientras no se destruya la presuncin
de la administracin, el acto es eficaz desde la fecha en que se
dicta hasta que alguien recurra ante los tribunales y se
demuestre lo contrario. Si el acto no es impugnado en el plazo
para hacerlo, se convertir en un acto inimpugnable y ejecutivo.

Autotutela ejecutiva: La autotutela ejecutiva es aquella

manifestacin de autotutela que consiste en llevar a cabo o
ejercitar las obligaciones y derechos establecidos en la fase
anterior. La administracin ejecuta sus propios actos, que se
presumen legtimos y ejecutivos; ya que la administracin no
30

necesita el permiso de ningn juez para llevarlos a cabo. Tiene

la potestad de desarrollar los actos materiales de ejecucin
necesarios para la efectividad real de lo acordado en los actos
administrativos previos. Igualmente, la heterotutela ejecutiva
sera cuando tras la sentencia del juez se ejecuta su orden; es
decir, los cuerpos de polica van al piso y expulsan mediante el
uso de la fuerza fsica al arrendatario. Es igual, pero el
ciudadano no puede hacerlo por s slo, sino que es un papel
llevado a cabo por el estado.

Autotutela reduplicativa: La autotutela reduplicativa se encarga

de reforzar o duplicar las manifestaciones normales de la
autotutela. Algunas de estas manifestaciones son las
siguientes:

-Necesidad de interponer recursos previos antes de acudir a los

tribunales implica para el particular una carga en cuanto que le
obliga a esperar el resultado del recurso que ha de interponer
ante la propia administracin antes de poder acudir a un
tribunal. El ciudadano tiene que, mediante el recurso de alzada,
agotar todas las opciones acudiendo a la administracin para
poder acudir a los tribunales. Esto da lugar a que la
administracin vea reconocida su oportunidad de resolver sobre
lo ya resuelto por ella misma con presuncin de legitimidad,
mientras que para el ciudadano es una carga u obstculo ms.

-Principio solve et repete: consiste en la obligacin de pagar las

deudas impuestas como condicin para recurrir. Si uno quiere
acudir a los tribunales tiene que pagar; luego el que no pueda
permitrselo no tendr derecho a recurrir. Aunque era un
sistema para proteger lo dicho por la administracin, fue
considerado inconstitucional por el TC debido a que vulneraba
el derecho a la tutela judicial. La persona que no tena dinero no
slo no poda recurrir en ese momento, sino que si se pasaba el
plazo perdera el derecho a recurrir del todo. Aunque la
30

administracin tena con este principio un arma formidable para

ejecutar lo acordado, su inconstitucionalidad lo hizo
desaparecer.

-Las multas coercitivas suponen la imposicin de unas multas

de manera semanal o mensual si no se ejecuta lo acordado por
la administracin; lo cual implica la obligacin de ejecutar los
actos y adems del pago de un importe (ejemplo: a un hombre
que se le obliga a arreglar el tejado de su casa, por cada da
que pasa sin arreglarlo le cobran una multa)

4.
EL
CONTROL
JUDICIAL
DE
LA
ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
Y
SUS
MANIFESTACIONES:
CONSIDERACIONES SOBRE LA TUTELA CAUTELAR.

La declaracin constitucional de nuestro pas supone reconocer

los derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva
(artculo 24 de la CE), lo cual restringe un poco la formidable
ventaja de la administracin. Si la ltima palabra la tuviera la
administracin existira un conflicto; ya que la nica forma de
compatibilizarlo es que en ltima instancia actan los jueces y
tribunales. La autotutela permite a la administracin gozar de
una gran ventaja que le permite actuar primero y luego,
eventualmente, esperar la correccin que le pueda imponer el
Poder Judicial. Aunque la autotutela se suele calificar de
privilegio, no es un calificativo apropiado, ya que sola utilizarse
en el Antiguo Rgimen para describir las ventajas y que el
capricho del monarca otorgaba a determinadas personas. La
autotutela no se trata de un capricho, sino de una necesidad,
que permita al poder ejecutivo actuar con eficacia por s mismo.
No estamos ante un privilegio caprichoso o sin causa, sin ante
una necesidad del sistema como consecuencia del principio de
separacin de poderes; ya que no se busca el inters propio,
sino siempre se acta de cara al inters general. Una vez visto

30

esto conviene hacer referencia al control judicial de la actividad

administrativa:

El artculo 106 de la Constitucin establece que los tribunales

controlan el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad
de la actuacin administrativa. El artculo 24 de la CE proclama
el derecho fundamental de las personas a la tutela judicial
efectiva. La ventaja posicional de la administracin derivada de
la autotutela no impide que los jueces y tribunales puedan
intervenir en la legalidad de la actividad administrativa. El
derecho de la tutela judicial efectiva comporta varios derechos:

-El derecho de cualquier persona acceder a los jueces y

tribunales para que sus pretensiones sean revisadas a efectos
declarar si las mismas son o no ajustadas al derecho.
-El derecho a obtener una sentencia que se pronuncie sobre el
fondo mediante una resolucin que sea congruente con las
pretensiones deducidas por las partes.

-El derecho a que los recursos que estn establecidos en la

legislacin contencioso-administrativa contra la sentencia que
pueda haberse dictado.

-El derecho a la ejecucin de la sentencia por parte de los

propios tribunales. -El derecho a la tutela cautelar. El derecho a
la tutela judicial efectiva no comporta el derecho a obtener una
sentencia favorable por parte del recurrente, ya que esto slo
ser posible si tiene razn de fondo. La tutela cautelar se utiliza
cuando la sentencia definitiva, una vez interpuesto el recurso o
incluso antes, pueda tardar mucho tiempo en darse a conocer,
lo cual podra suponer un grave perjuicio para el demandante.
La tutela comprende el derecho a que los jueces y tribunales
adopten medidas para evitar que las tardanzas a la hora de

30

dictar sentencia hagan que sea imposible la restitucin de los

derechos infringidos al recurrente.

La tutela cautelar aparece ligada al derecho de la tutela judicial

efectiva y se establece que los jueces y tribunales adoptarn
cualquier medida que asegure la efectividad de la sentencia,
siendo la ms comn la suspensin del acto administrativo o de
la disposicin impugnada. Esto quiere decir que se paralizan los
efectos de la administracin hasta que se dicte sentencia. Esta
no es la nica medida posible, ya que existen otras como el
otorgamiento de un permiso o licencia que haba sido denegado
anteriormente. La medida cautelar que consiste en la
suspensin del acto recurrido constituye el negativo de la
autotutela; ya que el acto que se presuma legtimo deja de
producir tales efectos.

El alcance del control judicial de la actuacin de las

administraciones pblicas es completo. Por ms que pueda
pensarse en la jurisdiccin contencioso-administrativa como
una jurisdiccin revisora, hoy en da ello apenas significa otra
cosa que el hecho de que ha de partirse del dato previo de una
actuacin administrativa. El carcter revisor puede mostrarse
todava en el hecho de que el juez de lo contencioso
administrativo no puede sustituir a la administracin, porque
ira contra la separacin de poderes.

Segn el artculo 71 de la LJCA, los rganos jurisdiccional no

podrn determinar la forma en que han de quedar redactados
los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los
que anularen, ni podrn determinar el contenido discrecional de
los actos anulados Se trata de mantener la separacin de
poderes, ya que los jueces incurriran en exceso si no se
limitaran a controlar la actuacin impugnada y entrasen a
determinar sus preceptos. El alcance del control judicial se
extiende al control de los elementos reglados de los actos
30

polticos por ms que stos estn excluidos del control de la

jurisdiccin contencioso administrativa. Lo mismo ocurre con la
proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales, que
corresponde a la jurisdiccin contencioso administrativa incluso
cuando se trata de actuaciones del gobierno. Finalmente debe
sealarse que la fuerza expansiva del derecho fundamental a la
tutela judicial ha determinado la supresin de algunas
instituciones clsicas en el derecho administrativo.

Existe la prohibicin de formular interdictos contra las

actuaciones de la administracin, para evitar que a causa de la
jurisdiccin civil se trabe la marcha de la administracin. En
cuanto a la ejecucin de las sentencias, que siempre haban
tenido un rgimen particular en materia de sentencias
contencioso-administrativas, la nueva LJCA ha modificado la
cuestin reconociendo a los jueces y tribunales la potestad de
hacer ejecutar las sentencias dotndole de los oportunos
poderes para poder llevar a efecto tal ejecucin.

5.
EL
SISTEMA
ADMINISTRACIONES
TRIBUNALES.

DE
CONFLICTOS
ENTRE
LAS
PBLICAS
Y
LOS
JUECES
Y

Las facultades de autotutela de las administraciones pblicas

determinan que a veces las actuaciones de la administracin
declarando derechos y obligaciones o ejecutando sus decisiones
se interfieran con las potestades de jueces y tribunales de
cualquier orden. En tales casos la actuacin administrativa o la
judicial resulta en un conflicto que puede dar lugar a que,
sosteniendo la administracin y los tribunales su competencia,
haya que decidir quin es el competente. Se trata de una
cuestin que tiene que ver con el principio de separacin de
poderes, al tener que determinarse qu poder es el
competente, si el ejecutivo o el judicial. Aunque tiene una
dimensin constitucional no ser el TC quien deba resolverlo.

30

La circunstancia de implicar a dos poderes distintos hace

imposible que la resolucin del conflicto se entregue a alguno
de los poderes, por lo que se ha creado un rgano especial que
el Tribunal de Conflictos de Jurisdiccin, con miembros tanto del
poder ejecutivo como del judicial.

En todo caso estamos en supuestos de interferencia entre

competencias de la administracin y los jueces y tribunales,
ante un conflicto de jurisdiccin. Aparece regulado en la Ley
Orgnica 2/1987, en la que no slo se regulan los conflictos de
jurisdiccin entre tribunales y la administracin, si no tambin
otro tipo de conflictos que nada tienen que ver. Lo ms notable
del sistema de conflictos es que se rompe con la tradicin
inmediatamente anterior, que daba preferencia al poder
ejecutivo en la resolucin de los conflictos. Se crea un rgano
del poder judicial presidido por el Presidente del Tribunal
Supremo y por cinco vocales de lo que dos sern magistrados
de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo y tres Consejeros permanentes del estado. El
presidente de dicho rgano tendr voto de calidad en caso de
empate.

Los conflictos pueden ser suscitados tanto por los jueces o

tribunales, que entienden que la administracin se interfiere en
sus competencias jurisdiccionales, pues no cualquier rgano
puede plantear el conflicto, sino aquellos que establece el
artculo 3 del LOCJ. El procedimiento de tramitacin debe seguir
los cauces marcados por la citada Ley de conflictos. En todo
caso no pueden suscitarse conflictos por la administracin en
relacin con los procedimientos de habeas corpus, ni en
asuntos judiciales resueltos por el auto o sentencia firmes o
pendientes slo de recurso de casacin y revisin, salvo que el
conflicto surja con motivo de su ejecucin o afecte a facultades
de la administracin que hayan de ejercitarse en trmite de
ejecucin.

30

Tampoco los jueces o tribunales pueden suscitar conflictos a las

administraciones pblicas en relacin con actos que hayan
agotado la va administrativa, salvo que verse sobre la
competencia para la ejecucin del acto. Contra las sentencias
del Tribunal de Conflictos de Jurisdiccin no cabe otro recurso
que el del amparo constitucional.

30

TEMA 7: APROXIMACIN AL INTERS GENERALES 1. EL

CONCEPTO DE INTERS GENERAL Y DE INTERS PBLICO
Y SU RELACIN CON EL INTERS PRIVADO.

En las lecciones anteriores se ha examinado el principio de

legalidad y la autotutela de las administraciones pblicas.

El anlisis nos ha mostrado la posicin de la administracin

frente al derecho (principio de legalidad) y frente al poder
judicial (autotutela). Ahora bien, estas dos perspectivas pueden
parecer demasiado tericas, poco aplicables a la vida real. En
esta leccin se va a hablar de los fines que persigue la
administracin pblica y de los valores que estn detrs de
dichos fines; es decir, cmo la administracin se justifica en el
servicio a los intereses generales.

La bsqueda de este bien comn conecta la actuacin de la

administracin con los valores, derechos fundamentales y
principios del ordenamiento. Abordamos una perspectiva
material propia de los estados de la segunda mitad del XX,
donde no slo basta con que el poder surja de unas elecciones
democrticas, sino que por encima de todo existen unos valores
que el estado reconoce y que se caracterizan por ser
contramayoritarios, ya que una mayora nunca podr dictar
leyes
contrarias
a
dichos
valores.
Estos
derechos
fundamentales se configuran como una referencia a seguir
tanto por los poderes pblicos como por los ciudadanos,
justificando que la actividad de la administracin se destine a
los intereses generales. Hay que subrayar por lo tato que la
idea de inters general no es algo ajeno y externo a la
administracin pblica, sino que constituye el ncleo esencial
de su modo de ser y estar.

30

El artculo 103 de la Constitucin establece que la

administracin pblica sirve con objetividad a los intereses
generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarqua, descentralizacin y coordinacin con sometimiento
pleno a la ley y al derecho Este artculo establece la funcin de
la administracin pblica, los principios de acuerdo a los cuales
acta y el sometimiento a la ley y al derecho.

Lo primero que se menciona, y por tanto lo ms significativo,

es que la administracin es un instrumento al servicio de los
intereses generales, nunca de los particulares o propios. Hubo
una poca durante el siglo XIX en que, pese a la introduccin de
ideas revolucionarias, el derecho administrativo se vena
caracterizando como derecho singular de una persona
poderosa: la administracin pblica. Pensaban que la
singularidad del derecho administrativo se deba a los poderes
exorbitantes de la administracin.
Sin embargo, el profesor Duguit invierte el planteamiento,
poniendo de manifiesto que era la prestacin de servicios
pblicos lo que determinaba que la administracin tuviese tales
poderes. Es decir, la administracin no tiene grandes poderes
por ser una persona poderosa; sino que son los servicios
pblicos los que explican que, para desempear dichos
servicios, sea necesario otorgarle tales potestades.

El cambio de perspectiva es total, y supone un modo de

entender la administracin completamente distinto. Una vez
concretado este aspecto pasaremos a analizar el concepto de
inters general al que se refiere la constitucin. A pesar de que
es imposible definir qu es el inters general en cada uno de los
sectores de la accin pblica, podemos acercarnos al concepto
en casos concretos; a pesar de su carcter vago y ambiguo.
Una de las formas de definir el inters general es
distinguindole de otros conceptos que puedan parecer
similares, contrastando sus diferencias.
30

-Por una parte podemos considerar la contraposicin entre el

inters general y los intereses particulares. Aunque la relacin
entre estos dos conceptos suele dar lugar a conflictos (la
construccin de una carretera satisface intereses generales,
pero priva de la propiedad al dueo del terreno, por lo que
ataca a un inters particular) Pueda dar la impresin falsa de
que los intereses particulares y los generales siempre estn
enfrentados, cuando esto no tiene porqu ser as
necesariamente; ya que como menciona el artculo 10 de la CE
la dignidad de la persona, los derechos inviolables inherentes,
el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y los
derechos de los dems son el fundamento del orden poltico y
de la paz social.

Esto significa que el orden social descansa sobre el respeto de

los derechos individuales de las personas. Por lo tanto se
concluye que aunque muchas veces se contrapongan, el inters
particular y el general no siempre sern opuestos. En bastante
ocasiones la satisfaccin de intereses generales trae consigo un
sacrificio de bienes e intereses particulares (si se construye un
colegio destinado al inters general se sacrifica el inters
particular del expropiado), pero tambin pueden coincidir (la
construccin de un colegio destinado al inters general
beneficia los intereses particulares de las familias de la zona) Es
importante mencionar que el inters general no es la suma de
los intereses particulares de la mayora.

Por ejemplo, la mayora de los vecinos de un pueblo quieren

construir una fbrica que potencie su desarrollo econmico, con
la contrapartida del dao medioambiental que afectar a
futuras generaciones. En este caso se aprecia que la fbrica es
el inters de la mayora, pero no el inters general. -Una
segunda distincin en la que se suele profundizar es aquella
entre inters general e inters pblico, que aunque a veces se
30

utilizan como sinnimos no son igual. El trmino inters general

tiene una dimensin ms sociolgica (a nivel de comunidad),
mientras que el inters pblico se refiere ms bien a
organizacin poltica. No obstante, le inters pblico no deja de
ser la misin de la organizacin poltica consistente en defender
el inters general de la comunidad humana.

El inters pblico es por tanto el inters general de la

comunidad asumido por su organizacin poltica. El problema
est en que en ocasiones no se emplea el concepto de inters
pblico con este sentido, sino que se emplea como sinnimo de
general. Tambin hay que mencionar la existencia de posibles
conflictos de intereses entre las distintas administraciones,
generalmente a nivel autnomo contra el estado; en definitiva
un conflicto entre competencias, por ver quin puede ms (el
estado quiere construir una carretera y la comunidad autnoma
defender el medio ambiente). Puede pensarse que ms que un
conflicto de competencias (dirigido a verificar quin es el
competente), es un conflicto en la aplicacin de la ley; es decir,
que ambos son competentes en sus mbitos respectivos, pero
se trata de ver cul debera ser el inters prevalente.

Todo esto trae consigo una compleja problemtica a la que se

enfrenta el Tribunal Constitucional con mucha frecuencia, donde
estn presentes el concepto de competencia, la cuestin de los
intereses, El concepto de inters general se caracteriza por su
abstraccin, ya que resulta muy complicado determinar un
inters general a nivel global. Sin embargo, pese a esta
dificultad de concrecin, el inters general es algo determinante
para la administracin, ya que marca el objetivo de todos sus
actos.

3. INSTITUCIONES PARA LA REALIZACIN DEL INTERS

PBLICO (PARTE 1 DEL EPIGRAFE 3)

30

Despus de examinar el papel central que los intereses

generales tienen en la actividad administrativa, ahora
trataremos el problema que suscita el hecho de que la accin
administrativa tropiece con frecuencia con los intereses
particulares; que o bien se resisten a la actuacin
administrativa, o bien se resignan a sacrificar y restringir sus
derechos.

El caso ms comn es que los particulares se resistan, lo cual

dificulta el servicio al inters general. En estos casos la
legislacin administrativa establece la forma de conseguir la
ejecucin de los actos para hacer prevalecer el inters pblico
frente a los intereses particulares. En esta situacin entran en
juego los instrumentos generales de la administracin para
solucionar el problema. La posibilidad de conflicto con algunos
particulares es tan frecuente que la solucin normalmente se
logra anticipando la solucin de los mismos al momento mismo
de elaborar las normas, de forma que stas tengan en cuenta,
tambin, los intereses particulares al establecer las reglas de
conducta.

Se trata de minimizar, en cuanto sea posible, los efectos

negativos que la actuacin administrativa en defensa y garanta
del inters general pueda tener sobre los particulares. De esta
forma se hace posible que los ciudadanos puedan participar en
el proceso de elaboracin de las normas reglamentarias a
travs de las consultas y audiencias a los interesados antes de
aprobar las normas que les puedan afectar.

As se puede conocer y evitar, con una regulacin adecuada, los

puntos de conflicto que puedan existir y que se hayan puesto
de manifiesto en el procedimiento de elaboracin de las
normas. En ocasiones estos mtodos de participacin no son
suficientes, simplemente porque no se trata tanto de ejecutar
actos administrativos, sino de evitar que se incumplan las
30

normas que se imponen para beneficiar al inters general

(conducir por la derecha, tener el carnet de conducir, conservar
especies protegidas,) En estos casos es preciso disuadir a los
particulares de realizar acciones contra los intereses generales
establecidos en las normas mediante la imposicin de
obligaciones cuyo incumplimiento trae consigo una sancin. Es
una tcnica similar a la que utiliza el derecho penal, pero aqu
no se trata de derecho penal, sino de derecho sancionador.

El derecho penal no tiene cabida en este mbito, ya que no se

pueden criminalizar cualquier infraccin del ordenamiento, slo
aquellas ms graves. Por esa razn, el dcho administrativo
acude a las normas sancionadoras para tratar de disuadir a
todo el mundo de incumplir normas ante la amenaza de la
sancin. Tambin tratan de disuadir a quin ya las ha
incumplido de forma que al sufrir la sancin no desee volver a
incumplirlas.

El derecho sancionador se erige como el instrumento para

conseguir la prevalencia de los intereses generales que estn
presentes en las normas y actuaciones de la administracin. La
peculiaridad del derecho sancionador radica en que es un
derecho instrumental al servicio de las normas y decisiones
sustantivas sectoriales para su proteccin. La expropiacin
forzosa es otra de las instituciones que permiten hacer posible
la realizacin de los intereses generales.

En ocasiones la actuacin administrativa persigue un fin cuya

realizacin tropieza con la existencia de derechos de los
particulares, de entre los cuales el de la propiedad es el ms
caracterstico (la propiedad es un derecho fundamental- CE)
Ahora bien, hay circunstancias en las que los intereses
generales exigen que una obra pblica se acometa, sacrificando
un derecho como es el de propiedad. Sin embargo, la cosa no
puede quedarse as, sino que ha de tener una contrapartida que
30

deje indemne al que la sufre, para lo cual es preciso que reciba

del poder pblico su valor, de forma que pueda adquirir un bien
equivalente al que ha sido objeto de privacin mediante la
expropiacin.

La Constitucin especifica que la expropiacin es legtima

siempre que se haga por causa justificada y de utilidad pblica
o inters social; apreciando de nuevo que los intereses
generales son la justificacin de la puesta en marcha del
proceso. La responsabilidad patrimonial es otra de las
instituciones que permite explicar a posteriori cmo la
satisfaccin de los intereses generales soluciona el problema de
los daos y restricciones que puedan sufrir los particulares. Se
trata, a diferencia de la expropiacin, de daos menoscabados
no queridos (en la expropiacin se quiere privar a alguien de su
propiedad), pero que son consecuencia al fin y al cabo de la
accin administrativa; de una accin que, aunque prevea que
pueden producirse daos no queridos, no renuncia a ser
realizada y con ello admite que el servicio a los intereses
generales puede generar lesiones no querida. Un ejemplo son
los daos no queridos que ocasiona el legtimo lanzamiento de
un bote de humo para reprimir una manifestacin violenta; tal
bote de humo rebota en un obstculo y entra por la ventana de
un primer piso donde ocasiona la muerte a un anciano con
problemas respiratorios. Ni el bote ha sido lanzado con esa
intencin, ni se trata de un riesgo frecuente. En todos esos
casos no se busca el dao producido a terceros, pero no
descartarse al cien por cien. En esas condiciones la accin
pblica se sigue desarrollando y si eventualmente produce un
accidente, la administracin responde por los daos causados
siempre que sean consecuencia directa de su actuacin. De
nuevo la bsqueda del inters pblico justifica que la
administracin pueda desarrollar su actividad con normalidad;
eso s, hacindose responsable de los posibles daos que pueda
ocasionar. Frente al rgimen del Cdigo Civil (responsabilidad
por culpa o negligencia), en el mbito administrativo el rgimen

30

es de responsabilidad objetiva (aunque el riesgo es muy

pequeo puede darse, por lo que la administracin responde
objetivamente)

DELIMITACIN
DEL
DERECHO
DE
EXPROPIACIN
Y
RESPONSABILIDAD
(PARTE 2 DEL EPIGRAFE 3)

PROPIEDAD,
PATRIMONIAL

En el apartado anterior se han visto las tcnicas de composicin

de los intereses generales con los intereses particulares. Estos
intereses suelen concretarse con el derecho de propiedad, que
en ocasiones puede verse afectado o sacrificado por la
actuacin de la administracin. Ahora bien, el contenido del
derecho de propiedad no slo puede quedar afectado por la
accin de la administracin, sino tambin como consecuencia
de la accin del legislador. Tanto en un caso como en otro
tienen en comn la presencia del inters general, que explica y
legitima la incidencia en los derechos de los particulares (el
inters general es un elemento clave en el estado de derecho
para justificar la accin administrativa) Esta composicin no
siempre se produce con ocasin de la accin de la
administracin pblica dentro del estado, sino que se evita por
parte del poder legislativo a travs de la delimitacin de los
derechos de propiedad; delimitacin que encuentra su
justificacin en la previsin expresa de la CE (artculo 33: la
funcin social de estos derechos delimitar su contenido de
acuerdo con las leyes)

En la delimitacin que hace el legislador no hay propiamente

composicin de dos intereses contrapuestos, sino delimitacin
del derecho de propiedad. Resulta as que ni siquiera el derecho
de propiedad es un derecho absoluto de los particulares, sino
que tiene lmites, ya que por causa de utilidad pblica puede
ser expropiada. En esta delimitacin general por la ley no hay
expropiacin (ablacin o privacin singular de un derecho), sino
delimitacin del contenido del derecho. No es lo mismo limitar o
30

restringir o suprimir que delimitar un derecho sealando sus

lmites. El artculo 33 de la CE pone de manifiesto que en
relacin con la propiedad hay dos puntos de vista posibles:
propiedad como derecho y como institucin:

-Como derecho: facultad que tiene el titular sobre unos bienes

concretos que le pertenecen.

-Como institucin: no como derecho, sino como una institucin

en la que aparece una funcin social que delimita el contenido
de los derechos de acuerdo con las leyes. En esta doble
dimensin de la propiedad nos encontramos que, al margen del
concreto derecho que el titular ostenta sobre sus bienes y
derechos, el legislador puede, de acuerdo con la funcin social
de la que habla la constitucin, delimitar de modo general (para
todos) el contenido del derecho en su dimensin institucional.

En cambio, en su dimensin como derecho no se delimita el

contenido general del derecho, sino que se priva singularmente
de un bien a su propietario. Resulta entonces que la propiedad
en su dimensin institucional no tiene un contenido definitivo
que el legislador no pueda tocar, sino que el legislador puede
delimitarlo; es decir, sealar cules son sus lmites naturales.
Delimitar su derecho es marcar sus fronteras, mientras que
limitar un derecho es restringirlo o comprimir su alcance
natural. La delimitacin de los derechos no queda petrificada en
un momento de la historia, sino que evolucionando conforme
avanza sta. Impedir su modificacin supondra consagrar el
statu quo vigente en un momento determinado sin posibilidad
alguna de avanzar. Pero, por otra parte, permitir una
modificacin sin lmite alguno puede dejar sin contenido los
derechos.

30

De ah que haya que tener en cuenta las previsiones

constitucionales del artculo 53 cuando dice que slo por ley
podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades
Esto supone que la Constitucin no permite al legislador que la
delimitacin del contenido de estos derechos hasta que sean
irreconocibles. La apelacin del contenido esencial de los
derechos supone un lmite absoluto para el legislador, ya que
tiene que respetar el espritu del derecho, lo que le caracteriza.

El Tribunal Constitucional en su jurisprudencia ha precisado el

concepto de contenido esencial, estableciendo que para
respetarlo el derecho que resulte despus de la regulacin debe
ser recognoscible, lo cual supone que los intereses a cuyo
servicio est el derecho resulten real y efectivamente
protegidos. Tenemos, por tanto, que la propiedad puede ser
concebida como institucin y como derecho individual. En esta
ltima dimensin puede ser objeto de expropiacin singular.
Como institucin el legislador puede delimitar el contenido
atendiendo a la funcin social. El problema real se plantea
porque en ocasiones no resulta fcil determinar si el legislador
traspasa el mbito de la delimitacin e incurre en la
expropiacin legislativa, por privacin de derechos singulares, o
incurre en responsabilidad por las restricciones o privaciones
que impone. Delimitar y limitar son pues dos conceptos
distintos, aunque a veces el legislador regule derechos con
carcter general, suscitndose la duda de si ha traspasado o no
el umbral de su competencia. Un caso bastante polmico es el
de la Ley de Aguas, donde se restringa como lmite temporal el
derecho al aprovechamiento de aguas pblicas. El TC acab
considerando que no se trataba de una limitacin de derechos,
sino de una delimitacin, ya que aunque la modificacin afecta
a un contenido importante del derecho, no restringe o desvirta
su parte esencial. Sin embargo, en un caso similar (Ley de
Costas), el TC entendi que s que se trataba de una limitacin
por parte del legislador, por lo que no era vlido.

30

Ciertamente no resulta fcil determinar en cada caso cundo se

est delimitando un derecho y cundo se est privando de un
derecho an cuando sea en una norma que aparentemente
pretende hacer una regulacin de carcter general. Se habla de
responsabilidad del estado legislador para aquellos supuestos
en los que el legislador establece una regulacin sin prever una
compensacin indemnizatoria. La LRJPAC ha sido muy criticada
en el aspecto de la responsabilidad patrimonial de las
administraciones pblicas. En este artculo se hace referencia a
leyes que aunque no son expropiatorias, al aplicarlas causan
algn tipo de dao, en cuyo caso la administracin debe
indemnizar, slo si la propia ley ha previsto la indemnizacin.
Esta afirmacin exige una reinterpretacin del precepto. Lo que
no se puede entender es que dependa de la voluntad del
legislador que la administracin indemnice por las lesiones
derivadas de la aplicacin de una ley slo si la ley lo ha
previsto. Para evitar tal injusticia puede suponerse que el
artculo puede ser entendido en realidad en el sentido de que la
ley debera prever la indemnizacin, siempre que, en efecto, el
particular no tenga la obligacin de soportar la lesin; la
referencia a la ley no se hace en el sentido de que el legislador
sea libre de prever o no la indemnizacin, sino para indicar que
el legislador debe apreciar si existe o no el deber de soportar la
eventual lesin.

Cuando no exista el deber de soportar la ley deber prever la

indemnizacin; ya que si no lo hace sera inconstitucional. Con
la delimitacin de derechos, adems de establecer los lmites
materiales, se busca tambin la composicin y articulacin de
la funcin social de la propiedad con el contenido del derecho,
que en todo caso no puede quedar afectado en su ncleo
esencial. Entonces no es la administracin la que establece la
composicin de los intereses pblicos con el inters privado,
sino el propio legislador cuando determina el alcance y la
funcin misma de los derechos. En cualquier caso no puede
olvidarse que esa delimitacin legal de los derechos ha de tener

30

en cuenta las exigencias de la seguridad jurdica en el sentido

de que no puede pretenderse que la misma tenga carcter
retroactivo, pues est prohibida. La retroactividad puede ser
mxima (prohibida siempre), media (puede estar prohibida o no
segn las circunstancias) o mnima (es insignificante y no suele
ocasionar problemas)

TEMA 8: EXPROPIACIN FORZOSA 1. CONFIGURACIN

CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA EXPROPIACIN.

Introduccin: En ocasiones la realizacin de una actividad de

inters general exige el sacrificio o supresin de bienes e
intereses patrimoniales; por ejemplo cuando es necesario
ocupar un terreno particular para la construccin de una
30

carretera. El uso que se le va a dar a los terrenos es

incompatible con el mantenimiento de la propiedad privada, por
lo que se expropia y se indemniza al dueo. .

La expropiacin es la institucin jurdica mediante la cual se

resuelve el conflicto entre el inters pblico y los derechos e
intereses particulares incompatibles con la realizacin de esa
actividad. Se trata de una tcnica jurdica de ajuste entre el
inters pblico y los intereses particulares, que establece tanto
las condiciones para expropiar (necesaria desaparicin de la
propiedad) como los efectos de su aplicacin (necesidad de
indemnizar al titular) Es una institucin bsica del derecho
administrativo cuya importancia reside en que:

-Constituye una de las manifestaciones ms relevantes del

principio consagrado en el artculo 128 de la CE de
subordinacin de cualquier forma de riqueza al inters general,
y a su vez se considera como una institucin garantizadora de
la propiedad en cuanto determina las condiciones (causa
justificada) y las consecuencias (necesidad de indemnizar)

-Es una pieza imprescindible para la realizacin de todas

aquellas actividades pblicas que precisan acceder al uso de
bienes para su ejecucin, cuando tales bienes y derechos se
encuentran en manos de particulares.

-Constituye una medida que por su efecto ablatorio (eliminador)

de la titularidad de bienes e intereses patrimoniales en manos
de los ciudadanos exige una especial atencin de forma que
garantice su utilizacin slo en los casos necesarios. Relevancia
constitucional de la garanta expropiatoria:

30

La consideracin de la expropiacin como garanta del derecho

de propiedad puede parecer inicialmente una paradoja. Sin
embargo, a pesar de que su aplicacin significa tcnicamente la
desaparicin de los derechos particulares, la expropiacin est
constituida en la tradicin jurdica europeo occidental. El
reconocimiento constitucional de la expropiacin como
institucin asociada al reconocimiento de la propiedad se
produce desde los orgenes mismos del constitucionalismo.
Junto a la consagracin de la propiedad como inviolable y
sagrada proclamada en la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano; a finales del XVIII aparece regulada la
expropiacin, que funciona como un lmite al derecho de
propiedad y como un instrumento de preservacin de los
intereses de los particulares afectados. Este tema aparece
regulado en el artculo 33 de la CE, cuando seala Nadie podr
ser privado de sus bienes y derechos salvo por causa justificada
de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente
indemnizacin y de conformidad con lo dispuesto en las leyes
La Constitucin recoge una consagracin compleja al derecho
de propiedad privada:

-El derecho propiedad se considera como un derecho

constitucional (cuya regulacin queda reservada a la ley, que
en todo caso debe respetar su contenido esencial) directamente
invocable ante los tribunales, pues vincula a todos los poderes
pblicos. Sin embargo ni se considera derecho fundamental
(pues su regulacin queda sujeta a la reserva de ley), ni es
susceptible de proteccin mediante el proceso especial, urgente
y sumario, ni en amparo (aunque si resulta invocable ante el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos)

-Constituye un derecho institucionalmente protegido, aunque la

posibilidad de delimitacin de su contenido en atencin a la
presencia de determinados intereses generales ha servido para
30

reducir la intensidad de la reserva, reconocindose un mayor

mbito de intervencin a travs de los reglamentos, como
puede ser el desarrollo de la legislacin urbanstica (uso, altura,
distancias,)

-El lmite de la intervencin sobre la propiedad estara en la

prdida del valor, utilidad o titularidad por parte de su titular.
Esta prdida slo puede realizarse en las estrictas condiciones
establecidas en el artculo 33 de la Constitucin.

Configuracin legal y constitucional de la expropiacin: En

nuestra vigente ley de expropiacin forzosa (preconstitucional),
predomina el sentido garantizador de la institucin
expropiatoria, como se desprende del artculo 1, donde se dice:
es objeto de la presente ley la expropiacin forzosa por causa
de utilidad pblica o inters social, en la que se entender
comprendida cualquier forma de privacin singular de la
propiedad privada Este sentido garantizador puede
observarse en el inters del legislador de someter a este
rgimen cualquier forma de privacin, con independencia del
procedimiento, cuya finalidad ltima es asegurar el acceso de
los afectados al conjunto de garantas previstas en la regulacin
constitucional y legal de la expropiacin.

La consagracin constitucional prevista en el artculo 33 de la

CE tambin responde a la necesidad a esta finalidad de
garanta:

-Se considera como un supuesto excepcional respecto de la

situacin de reconocimiento y preservacin de las situaciones
de propiedad existentes. -La garanta se extiende ms all de la
propiedad en sentido estricto para contemplar cualquier tipo de
titularidad, susceptible de valoracin patrimonial; ya sea bien o

30

derecho. Lo cierto es que la aplicacin slo tiene lgica

aplicacin respecto a aqullos indemnizables.

-En cuanto a la excepcin la ley establece las condiciones en las

que pude procederse a la expropiacin, que son las siguientes:
Que concurra una causa justificada de utilidad o inters social,
lo que implica que la expropiacin se destine a finalidades
especficas (no todo inters general justifica la aplicacin de
esta medida), adems de que los bienes que se obtengan por la
expropiacin deben aplicarse a dichas actividades o finalidades.

La legitimidad de la expropiacin requiere la indemnizacin de

los particulares que estn sujetos a la privacin de derechos;
que no tiene que ser necesariamente previa a la ocupacin,
pero s tiene que ser la que corresponde en funcin de los
perjuicios derivados de la expropiacin. La Constitucin exige
que la aplicacin de esta medida expropiatoria se realice por el
procedimiento previsto en la ley.

Naturaleza y funcin de la expropiacin: En primer lugar, la

expropiacin se trata de una potestad, como poder jurdico
unilateral atribuido por una ley a favor de un sujeto, en
atencin al inters general que representa a la causa justificada
de utilidad pblica o inters social. En segundo lugar, se trata
tambin de una garanta de la propiedad, ya que se configura
como una excepcin al rgimen general de proteccin
constitucional de la propiedad. sta queda configurada como un
derecho constitucional institucionalmente protegido y debilitado
a nivel individual.

La proteccin como derecho constitucional se proyecta sobre la

institucin de la propiedad a la que son aplicables las garantas

30

de reserva de ley ordinaria respecto de la regulacin de su

ejercicio y respeto a su contenido esencial, as como la
vinculacin a los poderes pblicos. El legislador puede
intervenir en la regulacin del derecho imponiendo lmites
(derivados del contenido propio y caracterstico del derecho), o
limitaciones (como establecer una altura mxima, que son
restriccin al ejercicio de facultades integradas en el derecho,
que por su carcter general no son susceptibles de
indemnizacin, salvo que impliquen una privacin singular).
Como tampoco lo es la delimitacin del contenido de la
propiedad de acuerdo con su funcin social, operaciones que
consisten en redefinir el contenido de este derecho respecto de
bienes especialmente relacionados con la realizacin del inters
general, sin destruir el contenido esencial de la propiedad.

Sin embargo, las titularidades concretas pueden ser eliminadas

en presencia de una causa justificada de utilidad pblica o
inters social, mediante la correspondiente indemnizacin. Pero
tambin, la expropiacin puede caracterizarse por la idea de
eliminacin de derechos. Esta idea distingue la expropiacin de:
las limitaciones (stas actan sobre el ejercicio del derecho sin
significar dao alguno, por lo que no son indemnizables), de los
contratos de venta (ya que no hay propiamente transmisin de
los derechos de los particulares) La dependencia de que
concurra una causa justificada de utilidad pblica o inters
social atribuye a la expropiacin una cierta subordinacin con
dicha causa. Esta condicin accesoria tiene importantes
consecuencias:

Expropiacin y responsabilidad: A pesar de que ambas

instituciones son elementos integrantes de la denominada
garanta patrimonial prevista en la CE, una y otra institucin
tienen muy distinta naturaleza: la diferencia esencial reside en
el papel que la previsin del perjuicio existente en una y otra.
Mientras que la naturaleza casual de la expropiacin presupone

30

y exige que los perjuicios estn previstos precisamente en la

necesidad de realizar la actividad que justifica la expropiacin,
en la responsabilidad no se produce tal previsin de forma que
el dao es una consecuencia no perseguida. Ambas
instituciones comparten el mbito de aplicacin pues se
refieren a cualquier dao efectivo, individualizado y valorable
econmicamente.

2.
RGIMEN
JURDICO
Y
DISTRIBUCIN
DE
COMPETENCIAS DE LA EXPROPIACIN FORZOSA. Rgimen
jurdico de la expropiacin forzosa: La Constitucin ha
reservado a favor del estado la competencia exclusiva en
materia de legislacin sobre la expropiacin forzosa. Con esta
mediad el legislador garantiza la unidad en la expropiacin; que
la jurisprudencia ha concretado en el procedimiento, reglas
relativas a la determinacin de la indemnizacin y las garantas
expropiatorias. Ahora bien, esta unidad de estatuto no es
incompatible con el reconocimiento a favor de las Comunidades
Autnomas de competencias legislativas en la materia:

-La determinacin de los supuestos de aplicacin de la

expropiacin forzosa en relacin con las materias atribuidas a la
competencia de las comunidades. El TC considera a la luz de la
naturaleza instrumental de la expropiacin forzosa, cuya causa
reside en la realizacin de una actividad de inters social
mediante la eliminacin de las titularidades que la dificultan,
como labor propia de la administracin competente. Supone
una simple medida de la ejecucin de la legislacin estatal, por
lo que no contradice a la reserva de la CE a favor del estado.
-Por idnticas razones corresponde a la CCAA en ejercicio de su
potestad de organizacin, la distribucin de las competencias
expropiatorias as como la organizacin de los servicios de los
bienes expropiados. Competencias en materia de expropiacin:
La aplicacin o ejecucin de esta legislacin se encuentra,
tradicionalmente distribuida entre las administraciones

30

territoriales (a las que corresponde la tramitacin y resolucin

del expediente expropiatorio en materias de su competencia.
De esta forma se establece el ejercicio de la potestad al estado,
a las comunidades autnomas y a la administracin local.

3. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIN FORZOSA.

La expropiacin forzosa comprende tanto elementos subjetivos
como objetivos. Los elementos subjetivos son los siguientes: La
administracin expropiante: Es el sujeto titular de la potestad
de expropiacin. Tradicionalmente nuestra legislacin vincula
esta cualidad a las administraciones territoriales (estado,
autnomas y locales), a las que corresponder aplicar la medida
expropiatoria en el desarrollo de las materias de su
competencia. La titularidad de la potestad implica la
responsabilidad respecto de la correcta tramitacin del
procedimiento: definir los bienes que sern ocupados, acordar
el justiprecio, velar el pago de la indemnizacin, Su
determinacin se realiza en funcin de la competencia sobre la
actividad que justifica la aplicacin de la expropiacin.

El expropiado: Es el sujeto titular de los bienes y derechos

afectados por la expropiacin, motivo por lo que su
identificacin se produce a partir de dicha titularidad (se sabe
quin es el expropiado a partir de los bienes afectados por la
expropiacin). Su determinacin se produce a partir de los
datos que se obtienen del Registro de propiedad. Al expropiado
le corresponde participar en el procedimiento expropiatorio y
recibir la indemnizacin.

El beneficiario: Es el sujeto que recibe el uso de los bienes por

gestionar la actividad que justifica la expropiacin. Puede ser un
sujeto pblico o privado, y se determina por el ttulo jurdico
que justifica su gestin material de la actividad declarada de
inters social. Al beneficiario le corresponde proponer la lista de
30

los bienes a ocupar y de propietarios afectados, a la

administracin expropiante, participar en el procedimiento
expropiatorio y pagar la indemnizacin. La condicin de
expropiante y beneficiario pueden coincidir en un mismo sujeto
cuando la destinataria de los bienes es la propia administracin
expropiante. Por otra parte tenemos los elementos objetivos,
que son los siguientes:
4. LA DECLRACIN
REQUISITO PREVIO.

DE

UTILIDAD

PBLICA

COMO

-La declaracin de utilidad pblica o inters social:

Tradicionalmente, y de acuerdo con el contexto europeo, se
consideraba la declaracin de la utilidad pblica o inters social
como el primer acto del procedimiento expropiatorio. La LEF
considera este punto como un requisito y no como una fase;
declarando la utilidad social de forma especfica para cada
operacin material.

-Naturaleza y requisitos de la declaracin de utilidad pblica o

inters social: Con carcter general la declaracin de utilidad
pblica o inters social se realiza por ley que puede referirse a
una operacin concreta, o un tipo de operaciones que permite
entender el ejercicio de potestad expropiatoria a la aprobacin
de los instrumentos de desarrollo de dicha actividad.
Histricamente existan dos causas justificativas de la
expropiacin:

*Utilidad pblica, que se caracteriza por la incorporacin de los

bienes a una finalidad pblica y por eso incompatible con el
mantenimiento de la propiedad privada.

*Inters social, que se justificara en el incumplimiento de los

deberes y cargas derivadas de la funcin social de la propiedad

30

y que justifica la sustitucin del propietario renuente a dar

cumplimiento de dichas obligaciones, por otro que se
comprometa a realizarlo en los plazos previstos con la
administracin. En el presente caso no se producira tal
diverisn de fin, ya que lo que se pretende es conseguir que el
propietario utilice el bien de acuerdo con las necesidad e
intereses pblicos que han promovido el fin y por ello el bien
podr seguir siendo de propiedad privada. No obstante, dese
hace algn tiempo se suscitan dudas sobre la subsistencia de
esta clasificacin, y de su utilidad real.

30