AMBIENTE HOY

Participacin ciudadana para enfrentar los conflictos ambientales urbanos:

Una estrategia para los

municipios*
Los conflictos ambientales de las ciudades, adems de ser el sntoma de
problemas ambientales y distributivos no resueltos, pueden representar
oportunidades de apreciable valor para la gestin municipal. La
incorporacin de mecanismos participativos en la generacin de planos
reguladores y en la resolucin de conflictos ambientales locales, resulta clave
para aprovechar estas oportunidades en funcin de los objetivos del
desarrollo sustentable y, tambin, para empujar el cambio que requiere
la planificacin urbana.
Francisco Sabatini**

l desarrollo econmico, la evolucin del capital inmobiliario y la mayor conciencia ambiental de la gente estn haciendo crecer en
nmero los conflictos ambientales locales en
las ciudades. La estrategia de participacin que se
recomienda en estas pginas, est orientada a prevenir, solucionar y aprovechar los conflictos ambientales derivados de externalidades que produce el desarrollo urbano, concentrndonos en algunas recomendaciones principales al nivel del municipio.
Por qu aprovechar y no slo prevenir y
solucionar? Porque los conflictos ambientales, adems de ser el sntoma de problemas ambientales y
distributivos no resueltos, representan oportunidades de gestin pblica de apreciable valor. El relativo empate de fuerzas que subyace a todo conflicto ambiental y la participacin ciudadana que ayuda a equilibrar ms esos intereses contrapuestos,
son claves para crear un espacio de participacin
local que permita al planificador urbano resolver

participativamente los conflictos ambientales y,

adems, trabajar por una mejor ciudad.
En este contexto, se requieren modificaciones
importantesderramamientos de externalidades hacia el espacio urbano mayor.
Estimulada por la distribucin de externalidades
que originan los proyectos urbanos, la participacin ciudadana resulta clave para conquistar ese
espacio local para los objetivos del desarrollo sustentable, lo mismo que para empujar el cambio que
requiere la planificacin urbana. Resolver los conflictos entre distintos usos del suelo en el mismo
lugar en que ocurren, hasta donde ello sea posible,
es el desafo poltico principal que se deriva de
nuestro enfoque de los conflictos ambientales urbanos. Como se ver ms adelante, no siempre es
posible resolverlos en el mbito del municipio, lo
que debe llevar a buscar reproducir en escalas
territoriales mayores el mismo escenario de negociacin y participacin que es clave para encontrar

* Versin resumida por Ambiente y Desarrollo de un trabajo ms extenso del autor en el proyecto de CIPMA Sistema de Evaluacin
de Impacto Ambiental (SEIA), conflictos ambientales y participacin ciudadana. El proyecto cont con financiamiento del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). El trabajo completo ser publicado
prximamente en un libro.
**Socilogo. Ph.D. en Planificacin Urbana. Profesor del Instituto de Estudios Urbanos de la P. Universidad Catlica de Chile.

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VOL XV - N 4, pp. 26 - 35 (ISSN 0716 - 1476)

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salidas oportunas y adecuadas para los conflictos

ambientales urbanos.

Elementos de enfoque y diagnstico

Antes de ir a las recomendaciones, es necesario
puntualizar algunos elementos bsicos de enfoque
y de diagnstico que las fundamentan, particularmente los tres que siguen:
Han surgido nuevas formas de participacin
ciudadana en defensa de la calidad de vida
Las formas tradicionales de participacin social
y poltica en las que Chile lleg a ser fuerte, estn
en crisis: los partidos polticos, la participacin
electoral, los sindicatos, las juntas de vecinos y las
organizaciones vecinales sociales. Al mismo tiempo, han ido apareciendo formas nuevas de participacin en torno a temas como la conservacin
ambiental, de identidades tnicas, de los derechos
humanos y de la salud en el rea del consumo, entre
otras, con un profundo sentido conservador y carcter reactivo. Quizs lo que ms claramente tienen en comn es el hecho de representar reacciones
de defensa de la calidad de vida amenazada por la
globalizacin econmica de las ltimas dcadas.
El concepto de calidad de vida que subyace a ellas
es amplio. Incluye la autonoma y las posibilidades
de las personas para desarrollar ms plenamente
sus vidas y no tan slo las condiciones materiales
de vida1. Por eso mismo, las reacciones inmediatas
de las personas contra lo que las afecta directamente suelen ser seguidas por reflexiones que ponen en
cuestionamiento las polticas pblicas y los estilos
de vida. La discusin sobre el tipo de ciudad que
queremos entre los ciudadanos movilizados contra la Costanera Norte, es un buen ejemplo de esto.
Los conflictos ambientales y las formas de participacin que ellos estimulan forman parte de esta
cultura poltica emergente que se va abriendo paso
en los distintos pases. La participacin es, actualmente, menos un derecho democrtico general o
abstracto y ms el derecho concreto de resistir y
cuestionar proyectos y polticas; es menos una
tarea a cargo del Estado y ms un derecho prctico
de los ciudadanos. Las formas de participacin
directa cobran fuerza en comparacin con la participacin indirecta, propia de la democracia representativa.

Los esfuerzos por promover la participacin deben tomar en cuenta estos cambios culturales y no
encasillar o domesticar la reaccin ciudadana
frente a las externalidades y su preocupacin por el
medio ambiente y la calidad de vida en formas
tradicionales dirigistas de participacin.
Los conflictos ambientales abren un espacio
poltico-distributivo
Las externalidades, que son la raz de los conflictos, no slo representan un desafo tcnico y de
medicin, sino tambin, disputas distributivas. Las
externalidades negativas y positivas que un proyecto descarga sobre el entorno empobrecen a unos
y enriquecen a otros. La intensidad que alcanzan
algunos de estos conflictos ambientales se debe, en
buena medida, a la sensibilidad que hay en Chile
por los temas de equidad y justicia distributiva. Por
esto, el circunscribir la participacin a lo propiamente ambiental de los conflictos es, desde este
punto de vista, un error. Significa desatender la
motivacin distributiva y esos otros problemas que
los ciudadanos suman a sus preocupaciones propiamente ambientales frente a los conflictos. Por la
misma razn, el tema de las posibles compensaciones no debiera estar excluido de las instancias de
participacin. Como veremos, la anticipacin, un
criterio fundante de la idea de planificacin, y en
particular de la planificacin urbana, permite acoger estos dos difciles temas: el de las compensaciones y el de las demandas no ambientales.
El equilibrio de fuerzas es el factor clave para
enfrentar exitosamente los conflictos ambientales
La participacin ciudadana debe tener como objetivo central favorecer el equilibrio fuerzas entre
los intereses enfrentados en la distribucin de
externalidades, de manera que ninguna tenga tanta
fuerza como para imponer sus intereses. El objetivo es promover las salidas de compromiso entre los
intereses econmicos, ambientales y sociales.
La mera informacin, el nivel bsico de participacin, puede aportar al equilibrio de fuerzas. Un
ciudadano informado tiene ms poder frente a
quien toma una decisin que lo afecta, en comparacin con uno desinformado, y quien decide no
acta de la misma forma en ambas situaciones.
Los procedimientos y mecanismos de participacin que se busque aplicar deben cumplir con este
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criterio poltico.
Por otra parte, la autonoma de los participantes
es el requisito fundamental para propender a la
situacin de empate de fuerzas que tanto puede
favorecer una salida sustentable y socialmente equilibrada a los conflictos ambientales. Las instancias
de participacin organizadas por el Estado pueden
fcilmente atentar contra este requisito poltico. El
Estado, por lo tanto, debe facilitar y apoyar la
participacin, ms que organizarla y manejarla. La
excepcin son los conflictos difusos, en que la
participacin no fluye fcilmente.
Resumen
El desarrollo econmico, la evolucin del capital inmobiliario y
la mayor conciencia ambiental de la gente har crecer en nmero los conflictos ambientales locales en las ciudades. Para
recuperar la capacidad de prevencin de estos conflictos, la
planificacin urbana debe concentrarse en la solucin de las
disputas en el mismo lugar en que se originan, ms que exportar las externalidades fuera de las zonas planificadas, como
se hace tradicionalmente a travs de la zonificacin. Estimulada por la distribucin de externalidades que originan los proyectos urbanos, la participacin ciudadana resulta clave para
conquistar ese espacio local para los objetivos del desarrollo
sustentable, lo mismo que para empujar el cambio que requiere la planificacin urbana. A continuacin se formulan cuatro
recomendaciones principalmente para la gestin municipal en
este mbito: estimular las formas directas de participacin;
apoyar la formacin temprana de un mandato popular con el
fin de prevenir la ocurrencia de conflictos; aplicar mecanismos
e instancias directas de negociacin de conflictos bajo la forma de una mediacin, incluyendo formas de negociacin anticipada de conflictos; y organizar instancias formales de participacin para la superacin de problemas y conflictos ambientales difusos. Respecto a la aplicacin de instancias directas
de negociacin, se distingue la gestin de conflictos ambientales urbanos en tres niveles: planos reguladores, conflictos
locales y conflictos difusos. En cada uno de ellos se proponen
formas especficas de participacin ciudadana que podran
favorecer la negociacin mediada de los conflictos.
Abstract
Economic development, the evolution of real estate capital, and
greater environmental consciousness will increase the number
of urban environmental conflicts. Preventing these local
conflicts requires that urban planning should concentrate efforts
aimed at resolving conflicts in the same location in which they
occur, rather than exporting the externalities beyond the planned
zones, which has traditionally occured with zoning regulations.
Stimulated by the distribution of externalities originating with
urban projects, public participation will play a key role in
conquering this local space for the objectives of sustainable
development, as well as forcing the required change in urban
planning. Four principal recommendations for municipal
management in this regard are set forth: stimulation of direct
forms of participation; assistance in the early building of a popular mandate for avoiding the occurrence of conflicts;
application of mechanisms and direct instances of mediated
forms of conflict negotiation, including forms of anticipated
conflict negotiation; and organization of formal instances of
participation for overcoming difuse environmental problems and
conflicts. Regarding the application of direct instances of
negotiation, three levels of urban environmental conflict
management can be distinguished: regulatory-based, local
conflicts, and difuse conflicts. In each of these, specific forms
of public participation favoring the mediated negotiation of
conflicts are proposed.

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Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999

Estrategia de participacin
La estrategia que se sugiere a los municipios
para enfrentar lo conflictos ambientales urbanos
tiene cuatro componentes bsicos:
estimular las formas directas de participacin;
apoyar la formacin temprana de un mandato
popular con el fin de prevenir la ocurrencia de
conflictos;
aplicar mecanismos e instancias directas de negociacin de conflictos bajo la forma de una mediacin, incluyendo formas de negociacin anticipada de conflictos; y
organizar instancias formales de participacin
para la superacin de problemas y conflictos ambientales difusos.
Los tres primeros componentes integraran una
estrategia municipal, mientras que el cuarto apunta
a la estrategia de participacin que deberan seguir
los gobiernos regionales frente a los problemas
urbanos generados por la poltica urbana tradicional de segregacin de actividades y sus correspondientes conflictos ambientales difusos, como la
congestin, la contaminacin del aire y la inseguridad ciudadana. Este cuarto componente es tambin
importante para la formulacin de polticas urbanas ambientales, de infraestructura, de transporte,
de vivienda y de uso de suelo que requieren una
definicin a escalas mayores que la del municipio.
El primer componente de la estrategia estimular las formas directas de participacin tiene un
carcter general, a diferencia de los tres restantes
que tienen aplicaciones ms especficas. La participacin ciudadana que conduce a un mandato popular segundo componente es la base poltica del
plano regulador y tambin la forma en que los ciudadanos de una comuna pueden integrarse a la discusin de una poltica de desarrollo para su ciudad. La
participacin que ocurre en torno a los conflictos
ambientales locales tercer componente puede
contribuir a la solucin negociada de los mismos y a
fortalecer la autonoma poltica de la comuna. Finalmente, los seminarios, talleres de participacin y
tambin la negociacin organizada a escalas territoriales supralocalescuarto componente pueden
ayudar a las autoridades regionales o nacionales
tanto a elaborar programas para enfrentar los problemas ambientales de mayor escala que afectan a las
ciudades, como a definir polticas urbanas que deben incluir a varios municipios.

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Estmulo a formas directas de

participacin
Los cursos de accin que se elijan para hacer
frente a la distribucin de externalidades requiere
del involucramiento directo de los ciudadanos, en
parte porque cada conflicto es nico e irreductible
a patrones comunes y en parte porque es crtico que
esas decisiones, tan febles tcnicamente, cuenten
con legitimidad social. Es mejor equivocarse juntos, reza el adagio popular.
No obstante, hay una serie de limitantes para
que la participacin directa sea efectiva en los
conflictos ambientales. Dos de ellas merecen especial mencin: la falta de conocimiento tcnico de
los ciudadanos en las materias involucradas y el
peligro de la falta de organicidad en las acciones y
movilizaciones de los ciudadanos. Ambas pueden
superarse con apoyo profesional y tcnico. La canalizacin de recursos financieros por parte del
gobierno, tal vez a la manera de los fondos
concursables, permitira a muchas organizaciones
ciudadanas contar con esos apoyos, los que de otra
forma posiblemente no conseguiran.
Los logros hasta ahora obtenidos por grupos de
ciudadanos en hacer valer sus derechos frente al
proyecto Costanera Norte se deben, en medida
importante, a contar entre ellos con expertos del
ms alto nivel en los temas involucrados. Pero,
qu sucede con comunidades con menor nivel
educacional y econmico? El hecho de que la mayora de los proyectos que ingresan al SEIA no
haya dado lugar a conflictos no es necesariamente
motivo de contento. Cunto de este xito se
debe a que las comunidades no han contado con la
asesora profesional adecuada?
Costanera Norte tambin demuestra que el punto de vista de los directamente involucrados es
crucial para contar con mejores evaluaciones de
impacto ambiental. Las observaciones hechas por
los vecinos a esos estudios, y acogidas por la autoridad ambiental, no fueron menores. Esta es una
cuestin de informacin y de intereses, los dos
factores principales en la ocurrencia de conflictos.
Los problemas de esos estudios eran de ambos
tipos. Los directamente afectados pudieron suministrar informacin y puntos de vista que los tcnicos no tenan.
Por ltimo, el conflicto de Costanera Norte muestra que las formas de participacin directa y aut-

El hecho de que la mayora de

los proyectos que ingresan al
SEIA no haya dado lugar a
conflictos no es necesariamente
motivo de contento. Cunto de
este xito se debe a que las
comunidades no han contado
con la asesora profesional
adecuada?
noma de la comunidad no tienen por qu ser sinnimo de caos y conflictividad. La coordinadora,
fuera de contar con comisiones tcnicas, es una
verdadera red de organizaciones locales. Ha sido
estable y ha crecido, trabajando eficientemente pese
a no contar con las simpatas del gobierno ni del
sector empresarial. Su contribucin al mejoramiento
ambiental del proyecto parece innegable. Tambin
ha contribuido a posicionar entre el pblico el tema
de fondo: qu ciudad queremos los santiaguinos.

Apoyo a la formacin de un mandato

popular urbano
Que los ciudadanos tengan influencia para decidir el tipo de ciudad en que vivirn es un derecho
cada da ms importante por el deterioro de la
calidad de vida urbana. Pero es tambin conveniente en trminos polticos. A travs de formas
tempranas de participacin pueden acordarse
orientaciones generales, un verdadero mandato popular urbano, que proporcione criterios superiores,
no sujetos a controversia, para ayudar a solucionar
disputas puntuales.
El mandato popular urbano es clave para enfrentar las presiones desde el gobierno regional o central que buscan imponer sus propios criterios de
poltica sobre el desarrollo de la ciudad, pasando
por encima de los intereses locales.
Las orientaciones incluidas en el mandato popular deberan quedar plasmadas en el plan de desarrollo comunal y en el plano regulador, y servir de
base de negociacin para influir en el plan regional
de desarrollo urbano y en el plano regulador
intercomunal, si los hubiera.2
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El planificador urbano municipal

se posiciona como puente
entre el proyecto y cada grupo o
parte interesada .
Ejerce mediacin entre ellos y
aprovecha de negociar. Va
construyendo artesanalmente
los acuerdos que harn posible
el desarrollo sustentable de su
ciudad.
El mandato popular urbano se debe crear a travs de distintas formas de participacin, incluyendo las elecciones de alcalde y concejales y diversas
instancias de participacin directa, como consultas
ciudadanas en la forma de mailings o de
referendums, o asambleas por barrios y sectores de
actividad de la comuna. (ver recuadro 1)
La formacin de un mandato popular urbano
requiere que la participacin ciudadana tenga un
grado mnimo de autonoma, por contraste con
formas de participacin controladas por la autoridad. Para conseguir ese objetivo, es importante que
puedan surgir nuevas organizaciones sociales y
que puedan funcionar libremente las existentes,
tales como juntas de vecinos y uniones comunales
de juntas de vecinos, entre otras. Asimismo, es
importante contar con un elemento de estmulo a la
participacin, ya que sta no suele ser incitada con
meros llamados a la conciencia ciudadana.
Finalmente, cabe tener en cuenta que con el
mandato popular urbano los conflictos por
externalidades no quedan totalmente erradicados,
pero ste es una buena base para enfrentarlos eficazmente. De hecho, el urbanismo flexible que se
est abriendo paso en muchos pases, que incluye
la posibilidad de negociar los usos del suelo con los
proponentes de proyectos dentro de ciertos mrgenes, es enteramente compatible con esta combinacin entre mandato popular urbano y negociacin
de intereses conflictivos en torno a las
externalidades.
Negociacin mediada
El municipio (como planificador urbano) debe
fortalecer la participacin de los vecinos en la

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defensa de sus objetivos y legtimos intereses frente a las externalidades asociadas a los proyectos
inmobiliarios. Ello se fundamenta en:
una justificacin democrtica (valores democrticos);
una justificacin tcnica, porque la distribucin
de externalidades es inherentemente conflictiva,
siendo difcil cuantificar las externalidades, conocer los causantes y los perjudicados. Al no haber
criterios cientificos o tcnicos objetivos para resolver qu hacer, es mejor tomar una decisin con
cuotas importantes de participacin: es mejor equivocarse juntos despus de haber tomado una decisin entre todos;
una justificacin poltica. Al fortalecer a la parte
usualmente dbil (comunidad o vecinos) se crea un
espacio poltico de maniobra (o descentralizacin
poltica de hecho) en que se puede negociar (el
municipio como parte interesada, ya que tiene un
programa y posiciones frente a los conflictos y, en
general, al desarrollo urbano) en la forma de una
mediacin (es la nica forma de resolver la contradiccin inherente a la funcin pblica entre mediacin y negociacin).
La tercera recomendacin, por lo tanto, es que el
municipio aplique una estrategia de negociacin
bajo la forma de la mediacin para enfrentar conflictos ambientales suscitados por proyectos urbanos o por la modificacin de las normas de uso del
suelo, estrategia que incluye cuotas importantes de
participacin ciudadana directa. Para efectos de simplicidad hablaremos de negociacin mediada.3
De qu forma la participacin ciudadana puede
contribuir a generar estos escenarios de negociacin mediada? Distinguiremos tres escenarios de
negociacin mediada, y sugeriremos acciones y
estrategias especficas al alcance del municipio
para ayudar a crearlos y aprovecharlos. Los escenarios deben organizarse en torno a los procesos
claves, privativos de la funcin municipal: la elaboracin o modificacin del plano regulador (primer escenario) y la tramitacin y aprobacin de
permisos de edificacin (segundo y tercer escenarios). Los escenarios se distinguen entre s de acuerdo al grado de anticipacin con que es posible
realizar la negociacin de los conflictos y la participacin que apoya esa negociacin.
El primer escenario ya fue discutido. All la
participacin est orientada a la formacin del mandato popular urbano, clave para que la discusin

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del plano regulador o su modificacin la lleve

adelante el municipio en un contexto de relativo
equilibrio de fuerzas entre los intereses empresariales y los intereses por la calidad de vida. Asambleas, seminarios, mailings y plebiscitos, entre otros,
van construyendo el escenario para que tenga lugar
la negociacin mediada del plano regulador. Desde
el punto de vista de los conflictos, la participacin
es temprana y preventiva; una participacin al servicio de la negociacin anticipada de conflictos.
Antes de referirnos al segundo y tercer escenario, valga una aclaracin. Nuestro anlisis y recomendaciones estn basados en la conviccin de
que el otorgamiento de permisos de edificacin
nunca es una decisin puramente tcnica. Puede
ser puramente legal, pero no exclusivamente tcnica. Siempre hay efectos colaterales sobre el entorno provocados por los nuevos usos del suelo que se
estn aprobando, por pequeos que ellos sean. Es
decir, el otorgamiento de permisos tiene
implicancias poltico-distributivas, en el sentido
que le hemos dado antes a esta expresin.
La preocupacin por las externalidades y por el
posible perjuicio que provocarn a los residentes o
a terceras actividades es una actitud que el funcionario municipal puede (y debe) tener o desarrollar,
por tcnico que sea su trabajo y por reglamentado y
sujeto a leyes que est. La insensibilidad social y
urbana de sus funcionarios directivos, y el recurso
a una prctica administrativa de corte autoritario,
son tal vez los males que ms alejan al municipio
de la negociacin mediada, esto es, de prevenir o
resolver los conflictos adecuadamente y de aprovechar el espacio de maniobra que stos pueden crear
en favor de sus polticas.
La ley municipal chilena establece una Direccin de Obras, encargada de aprobar los permisos
de construccin, y una Secretara Comunal de Planificacin y Coordinacin (Secplac) donde se elaboran los planes y programas de desarrollo de la
comuna. Es usual que la aprobacin de permisos
sea asumida como una cuestin tcnica desconectada del trabajo que hace la Secplac. Este sesgo
tecnicista est inscrito en la misma estructura administrativa del municipio.
Nuestra recomendacin en este respecto es que
las solicitudes sean discutidas, tramitadas y aprobadas por un equipo tcnico municipal, de carcter
interdisciplinario, integrado por profesionales de
ambas reparticiones, encabezado por el Director de

Vas para la generacin de un

mandato popular urbano
Elecciones municipales
Formalmente, en las elecciones para formar el gobierno local los vecinos sancionan un programa de
gobierno. Resulta recomendable que en esa ocasin tenga lugar una discusin de fondo sobre el
tipo de ciudad que se desea tener, y sobre la forma
de trabajar por ese objetivo.
Una manera de estimular que esas elecciones tengan tal carcter es que no se realicen en forma simultnea en todo el pas. Diferirlas permitira restarles connotacin poltica partidista. Adems, la
eleccin de alcalde y concejales podran hacerse
coincidir con un periodo, formalmente establecido,
de revisin del plano regulador.
Referendums, mailings, y otros procedimientos
El referendum o plebiscito comunal es una prctica que cuenta con antecedentes en ciudades de
varios pases, como Suiza, Canad, Australia, Inglaterra y los Estados Unidos. En este ltimo pas
existe una verdadera tradicin de planificacin urbana a travs de referendums, la que se ha dado
en llamar planificacin a travs de la urna electoral (ballot box planning) (Caves,1992) que cubre
una amplia gama de materias y disputas como, la
prohibicin de edificacin que excede cierta altura
en reas definidas, re-zonificacin destinada a permitir que proyectos especficos superen las densidades establecidas, o la moratoria de permisos de
edificacin hasta que se subsanen deficiencias en
la provisin de servicios pblicos.
Otra aplicacin relativamente reciente, de importancia ambiental, ha sido la utilizacin del
referendum por parte de grupos de ciudadanos o
municipios para impulsar programas urbanos de
espacios abiertos, defendiendo esos lugares de los
intereses inmobiliarios que tienden a coparlos. Tal
vez la experiencia chilena ms importante sea el
plebiscito convocado por el alcalde Joaqun Lavn
para someter el nuevo plano regulador de la comuna de Las Condes a la aprobacin o rechazo de
los vecinos en julio 10 de 1994.
Este plebiscito vino a culminar un proceso de participacin ciudadana directa a travs de la tcnica
del mailing y muchas asambleas y reuniones por
barrios y por sectores de actividad dentro de la comuna que permiti culminar la formacin de un
mandato popular urbano bastante claro, el que fuera
recogido en la propuesta de plano regulador que
confeccion un equipo consultor de la Universidad
Catlica de Chile. Las preguntas del mailing buscaban identificar preocupaciones y puntos de vista
sobre los problemas de la comuna y de su futuro, y
evaluar cun compartidas eran como para reconocerlas constitutivas de un mandato.

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Obras o por el jefe del Secplac. En cualquier caso,

cada uno de estos jefes por separado debera tener
derecho a veto sobre las aprobaciones. En adelante
utilizaremos la denominacin planificador urbano
municipal o planificador urbano para referirnos a
quien haga de cabeza de este equipo y, genricamente, al equipo como tal.
En su trabajo, el planificador urbano municipal
se enfrenta a la necesidad de generar escenarios
polticamente equilibrados para la tramitacin de
los permisos, de tal manera de evitar que los
inversionistas o los grupos de vecinos tengan tanta
fuerza como para imponer sus puntos de vista sin
necesidad de negociarlos. Este es el meollo de la
estrategia que conduce a la negociacin mediada.
Considerando que los vecinos suelen ser la parte
dbil en estos conflictos de inters, la estrategia
tiene como uno de sus puntos centrales fortalecerlos
a travs de la participacin ciudadana, la que deber ser facilitada o promovida por el planificador
urbano.
La tramitacin y aprobacin de permisos de
construccin pueden ser apoyados por formas de
participacin y de negociacin tempranas, ambas
de carcter informal, tendientes a prevenir conflictos abiertos. En estos casos el planificador urbano
municipal puede anticiparse a travs de reuniones
por separado con el proponente y con los vecinos
que ms probablemente se vern afectados, con lo
cual va creando un escenario que permita que las
preocupaciones e intereses de las partes puedan
conversarse y hacerse compatibles. El contacto
directo entre proponentes y vecinos debera ser el
objetivo preferido de la accin del planificador
urbano de cara a estos conflictos potenciales.
En el caso de vecinos poco organizados y polticamente dbiles, el planificador urbano puede jugar un importante papel en fortalecer su posicin
frente al proponente. Lo mismo podra hacer cuando se da la situacin contraria: un proyecto que
interesa al municipio y que es rechazado por poderosas organizaciones vecinales. La filosofa de fondo es que lo mejor es compatibilizar intereses, por
cierto dentro de los lmites ambientales y polticos
fijados por ley (normas ambientales, derechos ciudadanos).
Con este apoyo del planificador urbano municipal, el proponente podra tomar la iniciativa e
involucrarse en formas tempranas de participacin.
As podra evitar el riesgo de que el ingreso del

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Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999

proyecto al SEIA, la eventual realizacin de un

estudio de impacto ambiental y el cumplimiento de
las instancias de participacin contempladas en
SEIA, favorezcan la ocurrencia de un conflicto
ambiental abierto.
El manejo que el planificador urbano municipal
haga de estas relaciones es clave para crear formas
anticipadas e informales de negociacin mediada
que ayudaran, al mismo tiempo, a prevenir futuros
conflictos y a fortalecer las polticas municipales
de desarrollo urbano.
Por ltimo, la tramitacin y aprobacin de permisos pueden ocurrir en medio de conflictos abiertos entre vecinos y proponentes. Este es el tercer
escenario, en el cual municipio deber facilitar la
participacin y encauzarla hacia formas de negociacin mediada, eventualmente de carcter formal.
La mediacin que debe tratar de constituir el
planificador urbano municipal debe ser extremadamente delicada. Un error tpico es el de juntar a
todas las partes en una reunin. Las diferencias de
lenguaje y claridad entre vecinos y empresarios se
volvern casi insuperables en un ambiente
sicolgicamente tan cargado. El municipio puede perder su ascendiente sobre las partes al quedar
atrapado en acusaciones cruzadas con el peligro
inminente de terminar sentado en el banquillo de
los acusados. El producto ms importante de una
reunin as puede ser el convencimiento de vecinos
y empresarios de que el municipio es incapaz de
resolver los problemas, sin importar que las razones que fundamenten esa percepcin sean diametralmente opuestas (por ejemplo, unos cuestionan
un celo excesivo en proteger el medio ambiente y
los otros su descuido).
El planificador urbano municipal debe intentar
acercar a las partes a una mesa de negociacin,
para lo cual es til juntarse primero por separado
con ellas. Puede que finalmente la mesa de negociacin no sea necesaria, pero su trabajo debe encaminarse a hacerla factible. Buscar establecer relaciones de confianza con cada una de las partes,
recurriendo a lenguajes y ofreciendo apoyos de
distinto tipo, sin dejar de mantener una coherencia
global en su posicin frente al proyecto.
Para los vecinos, lo principal es informacin,
compromiso de que sern escuchados y garanta de
que el proyecto no est totalmente decidido. Para
ello, es clave evitar que los conflictos estallen

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despus que el permiso se ha otorgado. Ese es el

peor escenario para el municipio. Perder credibilidad poltica, pudiendo ser objeto de rumores y
acusaciones de corrupcin o de colusin con intereses econmicos, y de dar su espalda a los vecinos. La participacin temprana a travs de una
buena y permanente informacin a la comunidad
sobre los proyectos futuros, es el mejor antdoto
contra este riesgo.
Al proponente le interesa, bsicamente, el factor
tiempo. La postergacin de la inversin, especialmente cuando hay capital inmovilizado (tpicamente, el terreno comprado), puede llevar el proyecto a la ruina. El planificador urbano municipal
podra ofrecer al inversionista sus mejores esfuerzos para apurar el engorroso trmite del permiso
municipal en las oficinas del municipio.4 A la vez,
podra ofrecer su concurso para manejar la relacin con los dscolos vecinos. Insinuara, finalmente, en un momento adecuado, que todo ello se
facilitara mucho si el proponente considerara ciertas modificaciones a su proyecto original o si le
incluyera determinadas obras complementarias en
el espacio pblico, ms all de que no est obligado
por ley a realizar esos cambios. Se tratara de
modificaciones que arrancan de las preocupaciones de los vecinos, y no de caprichos o preferencias
del planificador urbano. Podramos decir que, cuando est en tales afanes, el planificador urbano municipal est en pleno ejercicio de la negociacin
mediada.
En rigor, esta dinmica puede ocurrir lo mismo
en nuestro tercer escenario que en el segundo, el de
la participacin temprana. El planificador urbano
municipal se posiciona como puente entre el
proyecto y cada grupo o parte interesada y, finalmente, como vnculo entre las partes. Ejerce mediacin entre ellos y aprovecha de negociar. Va
construyendo artesanalmente los acuerdos que harn posible el desarrollo sustentable de su ciudad.

Organizacin de instancias de
participacin frente a problemas y
conflictos ambientales difusos
Los conflictos ambientales urbanos ms difciles de resolver y que ms impactan negativamente
sobre el medio ambiente y la calidad de vida de las
ciudades, son los que podramos denominar conflictos difusos. En ellos los causantes de las

externalidades no estn claros o son muchos; o,

bien, los afectados son muchos y el impacto no
presenta una fuerte concentracin temporal ni espacial. La contaminacin del aire, la congestin y
la inseguridad ciudadana representan casos de conflictos difusos en que se cumplen ambas condiciones. Por otra parte, los proyectos como crceles y
rellenos sanitarios, suelen provocar conflictos en
que es difcil determinar quines son los responsables ltimos de los impactos negativos que sufren
las comunidades en que se localizan esos proyectos. A stos los llamaremos aqu proyectos Lulu,
acrnimo en ingls que significa usos del suelo
localmente indeseables (locally unwanted land
uses).
Los conflictos ambientales difusos rebasan el
mbito de la planificacin local o municipal. Ese
desborde puede ser el efecto de largo plazo de una
forma inadecuada de enfrentar los conflictos por
externalidades. Es tambin difcil crear un escenario de negociacin mediada para resolver localmente los conflictos Lulu porque las externalidades
positivas no existen o son poco significativas. De
tal forma, para enfrentar los conflictos difusos a
travs de la negociacin mediada, la autoridad debe
tomar la iniciativa y organizar la participacin ciudadana, ya que sta no surge en forma automtica
como consecuencia de que los impactos ambientales son difusos (congestin, smog, inseguridad); o
bien, debe reorganizar la participacin que surge
espontneamente frente a los proyectos Lulu, porque sta consiste en una oposicin local que tiende
a ser total, excluyendo el espacio necesario de
negociacin para superar el conflicto.
Lo primero requiere la organizacin de talleres o
seminarios y la aplicacin de tcnicas de participacin, tal como lo hizo la Conama con ocasin del
estudio del Plan de Descontaminacin de la Regin
Metropolitana.
En el caso de los proyectos Lulu, la autoridad
deber organizar un proceso supra-local de negociacin al que pueda orientarse la movilizacin de
los vecinos. Un ejemplo de cmo este espacio de
negociacin mediada puede organizarse es el sistema de puntaje regional que propone Popper para
enfrentar el verdadero callejn sin salida a que han
conducido los proyectos Lulu a la gestin pblica,
urbana y ambiental, en los Estados Unidos.5 La
idea es hacer un listado de tipos de proyectos Lulu
y asignarles un puntaje de acuerdo a la importancia
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AMBIENTE HOY

de sus externalidades negativas, lo que probablemente requerira conocer la opinin de la ciudadana al respecto. Cada municipio o ciudad debera
acoger proyectos Lulu de tal manera de ir conformando un cuadro de equidad regional, medido a
travs de un puntaje regional. As se creara un
escenario de negociacin mediada de estos difciles conflictos ambientales.
Otra alternativa para resolver los conflictos Lulu
es la negociacin de compensaciones. Sin embargo, esto plantea inconvenientes polticos y, adems, no resuelve el problema de equidad planteado
ni estimula a las comunidades a hacerse cargo de
los impactos ambientales que generan, una orientacin de la planificacin urbana requerida para corregir y evitar el derramamiento de externalidades.
Los conflictos ambientales difusos plantean desafos muy serios a la planificacin urbana y a la
gestin ambiental estatal. Todo hace pensar que
tendern a agravarse. Las comunidades resistirn
cada vez con ms fuerza los proyectos Lulu; y los
problemas de congestin, contaminacin e inseguridad crecern mientras la planificacin urbana
siga apegada a la misma idea de orden urbano de
la planificacin urbana tradicional, desestimando
la importancia ambiental, social y para la eficiencia
urbana que tienen los usos mixtos del suelo.
La discusin participativa de nuevas polticas de
desarrollo para las ciudades es tan importante para
prevenir y resolver estos conflictos ambientales
urbanos as como para poder crear escenarios de
negociacin mediada de ese tipo de conflictos. AD
Notas:
(1) Sen, Amartya y Nussbaum, Martha Craven (Eds).(1993).
The Quality of Life (Studies in Develoment Economics).
Oxford University Press.
(2) Los planes de desarrollo comunal, los planes estratgicos
regionales y los planes regionales de desarrollo urbano incluyen la explicitacin de estrategias de desarrollo para el
sector urbano de los respectivos territorios, junto con la
definicin de lineamientos para otras actividades y sectores. Pocas comunas y regiones del pas cuentan actualmente con estos instrumentos.
(3) Forester (1989) habla de negociacin mediada cuando
describe las estrategias combinadas de mediacin y negociacin usadas por planificadores urbanos de los Estados
Unidos para manejarse en el ambiente de tensin y poder
que generan sus relaciones con agentes inmobiliarios y organizaciones de vecinos con ocasin de la autorizacin de
permisos urbanos. Nosotros le damos un alcance ms preciso: se trata de un estilo estratgico de ejercer la planifi-

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cacin urbana consistente en explotar el empate relativo de

fuerzas para agregar la negociacin de sus propios intereses (el impulso a las polticas urbanas) a la labor inescapable
de mediacin que debe realizar toda autoridad frente a conflictos pblicos.
(4) Forester encontr que la complejidad de los procesos de
aprobacin de permisos en los gobiernos locales de los
Estados Unidos representa una importante fuente de influencia de los planificadores urbanos frente a los inversionistas,
justamente porque para stos el tiempo es dinero (1989).
(5) Un dato ilustrativo de lo serio que este bloqueo de la planificacin urbana y la gestin ambiental en los Estados Unidos es el hecho de que despus de 1975 no ha sido posible
construir ni una sola planta nueva de tratamiento de desechos peligrosos en todo el pas (Susskind y Cruikshank,
1991; Popper, 1991), lo que ha estimulado la eliminacin
ilegal de estos desechos en la berma de carreteras a lo
largo de cientos de millas o la emergencia de negocios criminales en este rubro (Popper,1991). La exportacin de
esos desechos a pases en desarrollo constituye una forma
de derramamiento de externalidades parecida a la que provoca la planificacin urbana en una distinta escala territorial.
Referencias bibliogrficas
Caves, Roger (1992). Land Use Planning; The Ballot Box
Revolution. Sage Publications.
Forester, John (1989). Planning in the Face of Power.
University of California Press.
Popper, Frank (1991). Lulus and their blockage: the nature of
the problem, the outline of the solutions, en DiMento & Graymer,
Confronting Regional Challenges: Approaches to Lulus, Growth,
and Other Vexing Governance Problems. Cambridge, Mass.:
Lincoln Institute of Land Policy.
Sabatini, F.; Cceres, G.; Cerda, J.; y Galleguillos, X. (1999).
La segregacin social en Santiago: conceptos, mtodos y efectos. Documento dactilografiado. Instituto de Estudios Urbanos,
P.Universidad Catlica de Chile.
Sabatini, Francisco (1999). Conflictos ambientales y crisis de
la planificacin urbana: importancia de la participacion ciudadana. Documento preliminar del proyecto Fortalecimiento del
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental para Manejar y
Resolver Conflictos Ambientales en Chile, realizado por Cipma
bajo los auspicios de la Comisin Nacional del Medio Ambiente
de Chile y financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo.
Sabatini, Francisco (1998). Liberalizacin de los mercados
de suelo y segregacin social en las ciudades latinoamericanas: el caso de Santiago, Chile. Documentos del Instituto de
Estudios Urbanos, P. Universidad Catlica de Chile, serie Azul
#14.
Sennett, Richard (1994). Flesh and Stone; the Body and the
City in Western Civilization. Norton.
Susskind, L. & Cruikshank, J. (1991). Breaking the impasse:
negotiation to consensus, en DiMento & Graymer, Confronting
Regional Challenges: Approaches to Lulus, Growth, and Other
Vexing Governance Problems. Cambridge, Mass.: Lincoln
Institute of Land Policy.