Direito Administrativo A

Prof. Emerson Gabardo

Guilherme Martelli Moreira

Direito Administrativo A

1. Introduo ao Direito Adminsitrativo

2. O que a Administrao Pblica?

2.2 O que o Estado?

2.3 Personalidade dos entes

2.4 Atividades do Estado

1. Introduo ao Direito Adminsitrativo

04/05
O objeto de estudo da matria a Administrao Pblica - um ramo do Direito Pblico,
ligado ao Direito Constitucional aps 1988. s vezes, no se trata apenas da administrao, mas
tambm do Estado como um todo, como por exemplo o controle judicial dos atos legislativos,
polticas pblicas de governo, os limites de uma regulamentao administrativa e a separao de
um ato administrativo e lei.
Irene Patrcia Nohara afirma que o Direito Administrativo como disciplina autnoma
nasceu com a implantao do Estado de Direito, aps a Rev. Francesa. Assim como o Direito
Constitucional, teve em foco a restrio do arbtrio estatal e a proteo dos direitos fundamentais.
A grosso modo, pode-se dizer que ele se relaciona mais com a funo administrativa do que
propriamente com a funo governamental.
A matria padece de acentuada falta de condensao, pois as suas normas se encontram
dispersas em inmeras leis e no foram objeto de codificao, o Direito Administrativo
acompanha as modificaes do prprio Estado. Salienta-se que grande parte de suas normas,
pelo menos as bsicas, encontra-se explcita na CF.
H diversas fases do Direito Administrativo, que alteram seu entendimento ao longo da
histria.
Revela-se importante debruar-se sobre os princpios para o entendimento da matria.
Carlos Ari Sundfeld assim explica, sucintamente, o Direito administrativo:

2. O que a Administrao Pblica?

A Administrao de Curitiba proporcionou em 2014 uma tima adminstrao
A primeira Administrao significa a Administrao Pblica, no sentido orgnico e
subjetivo (ser), ao passo que a segunda, revela um conceito objetivo e funcional (fazer).
A matria ser estudada tal qual esta frase: quem faz, como faz, o que faz. Estes so os
trs primeiros pontos da matria.

Portanto, Administrao Pblica a funo infralegal, que coordenada por uma

finalidade pblica, a partir de uma determinada competncia legal, estipulado um poder-dever,
ligado ao interesse pblico.
Di Pietro afirma que a expresso Administrao Pblica por ser utilizada tanto no sentido
subjetivo, indicando o conjunto de rgos e pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da
funo administrativa do Estado, caso em que grafada com letras maisculas, como no sentido
objetivo, usado no contexto de funo administrativa ou de atividade desempenhada sob o regime
de direito pblico para a consecuo de interesses coletivos.
Tendo em vista a distino entre planejar e executar, diz-se que a Administrao Pblica,
sem sentido amplo, contm: subjetivamente, tanto rgos governamentais, que dirigem e
comandam, quanto rgos administrativos, os quais executam os planos traados pelos rgos
governamentais; e, objetivamente, pode ser abordada tanto a partir do desempenho de funes
polticas, em atividade de planejamento, como do exerccio da funo administrativa ou de
execuo. No entanto, o termo Administrao Pblica, em sentido restrito, envolve apenas os
rgos administrativos no desempenho da funo administrativa.
11/03/15

2.2 O que o Estado?

Para o Direito Administrativo, interessa o recorte dogmtico realizado pelo Direito
Constitucional. Estado um ente - por isso, ele detentor personalidade jurdica e, por
conseguinte, uma pessoa jurdica (ela pode ter uma correspondncia com uma pessoa natural, tal
qual as empresas; contudo, ela pode no ter correspondncia, tpico de Fundao, que possui
apenas um administrador frente). O Estado no uma associao - ele funciona tal qual uma
fundao, no que se refere ao administrador; ele uma abstrao, com um conjunto patrimonial e
funes para uma finalidade. Num segundo momento, ele constituir seus agentes.
-

Pessoa Jurdica de Direito Pblico e de Direito Privado

Diferenciar pessoa jurdica direito pblico de pessoa jurdica de direito privado salutar. O
regime jurdico que dita a personalidade. A pessoa jurdica de Direito Pblico tem o regime
jurdico predominante pblico, ao passo que a pessoa jurdica de Direito Privado tem o regime
privado tem o regime jurdico predominantemente privado. No h um regime jurdico puro.
O Estado uma pessoa de Direito Pblico, predominantemente.
-

Regime Jurdico

Regime jurdico totalmente diferente de personalidade jurdica. Regime algo flexvel,

cinzento, que varia ao longo de um lapso temporal, enquanto a personalidade, imutvel. Uma
entidade pode mudar sua personalidade apenas por via legislativa. Alm disso, nenhuma das
entidades estatais tem dupla personalidade.
Partindo do universal para o particular, Bandeira de Mello afirma que o Direito
Administrativo, entroncado que est no Direito Pblico, reproduz, no geral, as caractersticas do
regime de Direito Pblico, acrescidas quelas que o especificam dentro dele.
O regime de direito pblico resulta da caracterizao normativa de determinados
interesses como pertinentes sociedade e no aos particulares considerados em sua individual
singularidade.
Juridicamente esta caracterizao consiste, no Direito Administrativo, na atribuio de
uma disciplina normativa peculiar que, fundamentalmente, se delineia em funo da consagrao
de dois princpios: (a) supremacia do interesse pblico sobre o privado; (b) indisponibilidade, pela
Administrao, dos interesses pblicos.

Entes e rgos

A diferena entre ente e rgos reside na diferena que o primeiro tem personalidade
(pode ser titular de direitos e pode contrair obrigaes), e o segundo, no tem personalidade. Por
analogia, o corpo humano seria um organismo (ente), composto por rgos. Estes praticam atos
materiais e com determinada competncia.
O Estado composto por entes, que so formado por rgos, cada um com sua
competncia - a Secretaria da Educao no pode cuidar do Saneamento, por exemplo.
Entretanto, eles no tem vontade prpria, do ponto de vista jurdicos, pois no so entes (no h
personalidade). Se o carro do gabinete do Governador se envolve num acidente de trnsito, quem
responde pelo dano o ente Estado do Paran, e no o gabinete, dado que ele um rgo.
Quem responde pelos danos o ente, e no o rgo. Contudo, ao rgo pode ser delegado
competncia para fazer contrato, ainda que seja um absurdo terico (uma vez que ele no tem
personalidade jurdica).
Portanto, o Estado uma pessoa jurdica de Direito Pblico.

2.3 Personalidade dos entes

-

Entes polticos e entes administrativos

O Estado como pessoa jurdica de Direito Pblico no como uma bola de bilhar, mas
sim como uma planria, isto , que pode ser divididos em entes e rgos. Se retirarmos os entes,
o Estado desaparece, ao passo que a excluso de um rgo no acarreta seu desaparecimento.
Os entes podem ser polticos e administrativos. Os polticos so: Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal - territrios no entram nesta classificao porque ele no faz parte
do Estado. Os entes administrativos se referem ao territrio, dotado de pessoa jurdica mas
incapaz de legislar, pois no ente poltico. As autarquias e os consrcios pblico pblico
tambm so exemplos deste rol.

Estado

Pblico
Pblico

1.
2.
3.
4.

Unio
Estados
Municpios
DF

Legislam e
administram

1. Territrio
2. Autarquias
3. C o n s r c i o
Pblico Pblico

Pessoa Jurdica

Privado

Administrativos
apenas administram

1. S o c i e d a d e d e
economia mista
2. Empresa Pblica
3. Consrcio Pblico
Privado

No h mais nada que possa ser includo neste quadro.

Os poderes (PJ, PL e PE) no possuem personalidade jurdica, dado que um rgo DO

ente Brasil. Sendo rgo dele, cabe ao Estado responder por eventuais obrigaes, por exemplo.
Portanto, a ttulo exemplificativo, no possvel, entrar com uma ao contra o PJ.
No Brasil, nos casos de sociedade de economia mista, empresa pblica ou
consrcio pblico privado pode ser considerado como uma pessoa de Direito Privado.
Ainda que com o nimo sistemtico, quando se fala em Petrobras, Itaipu, OAB etc., no
h como sistematiz-los, pois cada um tem seu prprio regime jurdico. No caso da Petrobras, por
exemplo, determinados autores defendem que ela inconstitucional, dado que houve uma
licitao especial s para ela - algo inconcebvel.

1, 2 e 3 Setor

A doutrina prope uma classificao didtica relativa aos setores da relao jurdica
regulada por esta matria. O 1 Setor se refere ao Estado, logo, Setor Pblico (conforme
descrito acima).; Por sua vez, o Mercado representaria o 2 Setor, e, para tanto, estaria
vinculado ao Setor Privado (eles teriam como finalidade o lucro, no geral). Por fim, o 3 Setor
seria o Setor Pblico No-Estatal, ou seja, sem fins lucrativos e com interesse pblico abstrato.
No Brasil, no h nenhum regramento acerca das ONGs.
Para algum ente da sociedade ser pertencente ao terceiro setor, ser necessrio: (a) No
ter fim lucrativo, que se refere ao impedimento de distribuir os lucros auferidos entre os scios e
outras pessoas competentes da empresa; e (b) obrigatoriedade do interesse pblico, que seria:
Ento, dito interesse, o pblico s se justifica na medida em que se constitui em
veculo de realizao dos interesses das partes que o integram no presente e das que o
integraro no futuro. Logo, deste que, em ltima instncia, provam os interesses
chamados pblicos.
Donde, o interesse pblico deve ser conceituado como o interesse resultante do
conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em
sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem. (BANDEIRA
DE MELLO)

Exemplos dos integrantes deste setor so: ONGs, Organizaes Sociais, Fundaes,
dentre outras.
Entre o 2 e 3 setor, o professor inclui o limbo. o local onde h caractersticas tanto do
2 setor quanto do 3 setor. Elas no possuem fins lucrativos como o segundo setor, mas no
atingem o interesse pblico, tpico do terceiro setor. Nele esto os clubes de futebol, sindicatos,
igrejas, partidos polticos, sistemas S (SESC, SENAI etc.), Conselhos Profissionais e a OAB (ela
uma autarquia, ente do Estado, mas seu regime jurdico totalmente diferente das outras
autarquias - ela tem todas as prerrogativas do Direito Pblico e do Privado, mas nenhum nus do
Direito Pblico ou Privado).

2.4 Atividades do Estado

18/03/15
Atividades dos particulares
(o que o Estado no faz)

Os Direitos Fundamentais no podem ser exercidos, por exemplo, pelo Estado do Paran
ou pela UFPR, mas apenas pelos seres humanos. Para fins tcnicos, nem animais podem ser

titulares de tal rol de direitos - eles seriam coisas. O Estado no tem direito de ir e vir, de se
associar etc.
Atividades proibidas, pela CF/88, ao Estado so a explorao da atividade econmica, e
religiosa (governador, prefeito etc. no pode criar uma igreja, exemplificando).
Atividades dos Estados

Atpicas (instrumental)

Tpicas (fim)

Explorao da atividade econmica

(art. 173): Segurana Nacional,
relevante interesse coletivo e os
casos previstos. Para tais casos, uma
Empresa Pblica ou Sociedade
Econmica Mista devero ser criadas

Relao internacional
Controle Social
Gesto administrativa

Durante a Ditadura de 64, o Estado criou diversas empresas para a explorao da

atividade econmica - uma atividade atpica estatal. Um dos casos mais emblemticos a
explorao do mercado de para-quedas. O ITA criou um tecido especial para a venda, sempre
comprada pelo Governo, fato o qual barateou a compra, uma vez que se utilizada de tecnologia
nacional para a compra de um produto muito requisitado pelas Foras Armadas. Aps a abertura
democrtica, esta empresa comeou a ter um grande prejuzo, dado a desnecessidade de
comercializao em nveis que outrora satisfaziam o mercado. A ttulo de diversificao dos
negcios, comeou-se a fabricar lingerie. Por consequncia, determinada empresa foi criada, sob
a proteo da segurana nacional, para a venda de lingeries. Salienta-se, ainda, a existncia,
quela poca, de produo de bens mveis estatais. Nota-se que aos poucos foi sendo cada vez
mais desmantelado a explorao de econmica do mercado.
A explorao econmica do mercado atpico ao Estado. Ela seria obtida residualmente.
Em termos constitucionais, atividades econmicas so as no reservadas ao Estado.
As atividades tpicas so aquelas que a CF obriga o Estado a fazer, ainda que o setor
privado tambm o possa. Elas so: relao internacional, controle social e gesto administrativa.
Fruto de uma diviso clssica, decorrem de uma aglutinao do Estado.
Atividades Tpicas (atividades-fim)
O Estado desenvolve apenas as atividades que a ordem jurdica lhe atribui, estando
proibido de fazer o que a Constituio ou as leis no autorizam expressamente.
1. Relacionamento internacional
Consiste no estabelecimento e manuteno de vnculos com entidades internacionais e
com Estados estrangeiros, bem como na defesa contra invases do territrio nacional.
Em outras palavras, refere-se ao relacionamento feito em nome da Repblica Federativa
do Brasil. Apenas uma entidade pode o fazer: a Unio (Itamaraty um rgo e, portanto, sem
personalidade jurdica). Essa funo prevista pelo art. 21 da CF:
Art. 21. Compete Unio:
I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes
internacionais;

 o exerccio de soberania externa, de carter horizontal. Trata-se de atuao exclusiva

do Poder Pblico, que nela expressa a soberania da sociedade, no admitindo delegao a
particulares. Ser regida pelos direitos constitucional e internacional pblico.
2. Controle social
Destinam-se a regular a vida em sociedade, com utilizao do poder de coero.
Ordenam o comportamento dos indivduos, a fim de que estes, alm de no prejudicarem os
interesses da coletividade, ajam para realiz-los.
Ato de soberania interna, decorre da ideia de Estado de Direito, onde temos,
fundamentalmente, trs funes: a funo legislativa, a funo judicial e a funo ordenadora (
uma restrio de liberdade, como usar cinto de segurana, utilizar cmaras refrigeradas em
frigorficos, proibio da venda de remdios tarja preta sem receita).
Toda funo pblica implica uma norma, que se manifesta de forma diferente. O ato
normativo seria especfico. O ato normativo tpico da funo legislativa a lei, da funo judicial,
deciso e, da funo administrativa, ato administrativo.
A principal caracterstica a alterao do ordenamento jurdico, portanto, inovativa. A
deciso judicial, por sua vez, a coisa julgada. Alm disso, todo ato administrativo pode ser
controlado pelo PJ. O ato administrativo, ao seu turno, tem por caracterstica a no-inovao e a
no feitura da coisa julgada. Sua funo residual. Ao contrrio da lei, s possvel realizar atos
normativos se previstos na lei (limite negativo - e a lei, limite positivo).
Em outras palavras, Bandeira de Mello afirma que funo legislativa a funo que o
Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas (o professor
destaca que h normas concretas na CF), que inovam inicialmente na ordem jurdica, isto , que
se fundem direta e imediatamente no Direito Constitucional Positivo.
Funo jurisdicional, para o mesmo doutrinador, a funo que o Estado, e somente
ele, exerce por via de decises que resolvem controvrsias com fora de coisa julgada ,
atributo este que corresponde deciso proferida em ltima instncia pelo PJ e que predicado
desfrutado por qualquer sentena ou acrdo contra o qual no tenha havido tempestivo recurso.
Por fim, Mello preconiza que a funo administrativa a funo que o Estado, ou quem
lhe faa as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que no sistema
constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos
inflareis ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo
Poder Judicirio.
Ato normativo

Caracterstica fundamental

Funo legislativa

Lei

Inovao

Funo judicial

Deciso

Feitura de coisa julgada

Funo administrativo

Ato administrativo

No inovar e no fazer coisa

julgada. Caracterestica residual

3. Gesto Administrativa
Visam criar utilidades em favor do corpo social por foa direta da atuao estatal. Incluem
a) a prestao de servios pblicos; b) a prestao de servios sociais; c) a emisso de moeda e
a administrao cambial; e d) outras atividades.
A atividade mais importante, valorativamente falando, e que impossibilitaria outros atos da
vida se o Estado no fizesse (so) o(s) servio(s) pblico(s). Neste sentido, a teoria do servio
pblico brasileiro um dos mais sofisticados, ainda que na prtica, falha. O(s) servio(s)
social(ais) revelam tambm outro ponto que vale a pena a distino.

Servio pblico - importam a criao de utilidades ou comodidades frueis direta e

individualmente pelos particulares em setores de titularidade estatal.
A CF os define, dividindo-os rigidamente entre as pessoas polticas. Nos termos do art. 21,
pertencem Unio os servios: postal e de correio areo (inc. X), de telecomunicaes (inc. XI),
de radiodifuso sonora e de sons e imagens, de gerao e fornecimento de energia eltrica, de
navegao area, aerospacial e de infra-estrutura aeroporturia, de transporte ferrovirio e
aquavirio entre portos e fronteiras nacionais ou que transponham os limites estaduais, de
transporte rodovirio internacional e interestadual de passageiros, de portos martimos, fluviais e
lacustres (inc. XII), nucleares (inc. XXIII). Aos municpios cabem os servios de interesse local,
includo o de transporte coletivo (art. 30,V). Aos Estados tocam os servios no reservados
Unio e aos Municpios (art. 25, 1), alm da distribuio de gs canalizado (art. 25, 2)
Apesar de pertencentes ao Estado, servios pblicos podem ser desenvolvidos por
particulares no regime de concesso ou permisso, visto produzirem resultados econmicos:
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

Servio social - so, semelhana dos servios pblicos, atividades cuja realizao gera
utilidades ou comodidades que os particulares fruem direta e individualmente. No entanto,
diferenciam-se daqueles por no serem de titularidade estatal. Incluem os servios de educao
(CF, arts. 205 a 208, e 210 a 214), sade (CF, arts. 196 e ss.) e assistncia social (CF, arts. 203 e
204; 227 1; 226 8), aos deficientes, jurdicos, em caso de calamidade etc.
A prestao de tais servios dever inafastvel do Estado, tendo os indivduos o direito
subjetivo de usufru-los. O objetivo do Constituinte ao outorgar tais competncias ao Poder
Pblico no foi o de reserv-las, mas sim o de obrigar a seu exerccio.
Os particulares exploram os servios sociais independentemente de qualquer delegao
estatal. Tais servios se desenvolvem, portanto, em setores no reservados ao Estado, mas livres
aos particulares. Da uma importante consequncia: quando prestado pelo Poder Pblico,
submetem-se ao regime de direito pblico; quando prestados pelos particulares, sujeitam-se ao
regime de direito privado.
A tripartio dos poderes
Na atual doutrina, prevalece na doutrina a afirmao de que h uma trilogia de funes no
Estado: legislativa, administrativa e jurisdicional. Isto certo, embora possam ser invocadas
algumas vozes discrepantes e se possa tambm observar que determinados atos estatais
parecem no se acomodar neste modelo.
As funes legislativas, administrativas (ou executivas) e judiciais esto distribudas, entre
trs blocos orgnicos, denominados Poderes, os quais, de regra, so explicitamente
mencionados nas constituies modernas no Ocidente. Tais unidades orgnicas absorveria,
seno com absoluta exclusividade, acenos com manifesta predominncia, as funes
correspondentes a seus prprios nomes: Legislativo, Executivo e Judicirio.
Esta trilogia no reflete uma verdade, uma essncia, algo inexorvel proveniente da
natureza das coisas. pura e simplesmente uma construo poltica invulgarmente notvel e
muito bem sucedida, pois recebeu amplssima consagrao jurdica. Foi composta em vista de
um claro propsito ideolgico de Montesquieu. A saber: impedir a concentrao de poderes para
preservar a liberdade dos homens contra abusos e tiranias dos governantes.
Dentro desta construo ideolgica fundamental dividir-se o exerccio destas aludidas
funes entre diferentes rgos. Sem embargo, nos vrios Direitos Constitucionais positivos sua
distribuio no se processa de maneira a preservar com rigidez absoluta a exclusividade de
cada rgo no desempenho da funo que lhe confere o nome. Esta soluo normativa de
estabelecer contemperamentos resultaria, ao menos no incio, do explcito propsito de compor
os chamados freios e contrapesos.

Ningum duvida que o PL. alm atos tipicamente seus, quais os de fazer leis, pratica atos
notoriamente administrativos, isto , que no so nem gerais, nem abstratos e que no inovam
inicialmente na ordem jurdica (por exemplo, quando realiza licitaes ou quando promove seus
servidores) e que o PJ, de fora parte proceder a julgamentos, como de sua especfica
atribuio, pratica estes mesmos atos administrativos a que se faz referncia. Acresce que, para
alguns, o processo e julgamento dos crimes de responsabilidade, atividade posta a cargo do
Legislativo, exerccio de funo jurisdicional, irremissvel por outro Poder, de sorte que o
referido corpo orgnico, alm de atos administrativos, e de par com os que lhe concernem
normalmente, tambm praticaria atos jurisdicionais. Outrossim, conforme opinio de muitos, o
Judicirio exerceria atos de natureza legislativa, quais, os seus regimentos internos, pois neles se
reproduziriam as mesmas caractersticas das leis.
Eis, pois, que, de acordo com tais formulaes, tanto Legislativo quanto Judicirio,
como Executivo, exerceriam as trs funes estatais: de modo normal e tpico aquela que
lhes corresponde primacialmente - respectivamente, legislar, julgar e administrar - e, em
carter menos comum (ou at mesmo em certas situaes muito invulgares como ocorre
no processo de impedimento) funes, em princpio, pertinentes a outros rgos do Poder.
Poder Executivo

Poder Legislativo

Poder Judicirio

Funo Administrativa

Tpica

Atpica

Atpica (Regimento
Interno, Resoluo do
CNJ)

Funo Legislativa

Atpica (Medidas
Provisrias)

Tpica

Atpica (Projeto de Lei

de Organizao
Judiciaria)

Funo Judicial

No h previso de
coisa julgada pelo PE

Atpica (CPI)

Tpica

Atividades atpicas (instrumentais)

1/04/15

Captao de recursos

A primeira atividade do Estado ser a captao de recursos e, qualquer tipo. Os

impostos, as taxas, as contribuies, enfim, todos os tributos so exemplos. Alm disso, a
atividade econmica, necessariamente voluntria - se obrigo algum a vender algo, no
configurado a compra e venda -, a doao, a compra e venda, a desapropriao so exemplos
dessa atividade econmica. A multa, ainda que fornea dinheiro ao Estado, funo ordenadora
(tpica/fim) e no instrumental - se ela utilizada para a captao de recursos, ela ser
inconstitucional.

Gesto de recursos

Outra atividade a gesto de recursos. A forma de gesto revela-se muito peculiar, o

Estado deve utilizar todo o dinheiro captado - no admissvel a no utilizao dos recursos. No
o cabe guardar dinheiro, tal qual uma pessoa fsica.

Escolha e designao de agentes

Valorativamente (axiologicamente) falando, a principal forma de escolha e designao de

agentes ser a eleio, dado que h a escolha dos representantes do povo. Os concursos

pblicos, ao contrrio do que se pensa, no so a principal forma de escolha e designao de

agentes.

Captao e gesto de bens materiais

Ela se diferencia da primeira na medida em que se contrata pessoas jurdicas para

realizao da obras, compra de canetas e papis etc. Salienta-se que toda e qualquer obra deve
ter uma finalidade - no ser possvel construir um prdio por construir. Se no houver nenhuma
finalidade, possvel se desfazer do bem e utilizar o dinheiro para outra finalidade. So atividades
instrumentais que se complementam com as atividades fins.

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