EL DESARROLLO DEL ESTADO DE BIENESTAR

MODERNO EN EL SUR DE EUROPA

Eduardo Bandrs, Alain Cuenca,
M.a Dolores Gadea y Antonio Snchez
Universidad de Zaragoza

A comienzos de los aos sesenta el Estado de Bienestar era poco ms

que una entelequia en Espafa, Portugal y Grecia. Inmersos los dos primeros paises en sendas dictaduras y con una democracia limitada el tercero, la
poca atencin del Estado a las necesidades sociales de salud, educacin,
vivienda o pensiones no era sino el reflejo de economas escasamente
industrializadas y de gobiernos sustentados en estructuras polticas autoritarias. Mientras el gasto social en relacin con el producto interior bruto
(PIB) superaba el 16% en pases como Italia, Francia, Reino Unido o Alemania, en Espaa, Portugal y Grecia apenas alcanzaba el 5o/o . Pero las
extraordinarias tasas de crecimiento conseguidas hasta bien entrados los
aos setenta y las profundas transformaciones sociales asociadas al desarrollo y liberalizacin de sus economas, colocaron a esos tres paises del sur de
Europa en disposicin de abordar la cobertura de las necesidades sociales
ms perentorias. El perodo final de las dictaduras portuguesa y espaola
muestra una mayor atencin al gasto social, que sin embargo no tiene su
correlato en Grecia, donde la dictadura de los coroneles haba congelado
los programas sociales. La explosin democrtica del bienio 1974-75 iba a
tener un claro reflejo en las prioridades del presupuesto, volcado desde
entonces en polticas redistributivas. El proceso de transicin a la democracia, pilotado por la izquierda en Portugal, el centro en Espafa y la derecha en Grecia, tuvo tambin sus efectos sobre los ritmos y la intensidad del
crecimiento del gasto social: impetuoso en los primeros aos, como slo es
posible bajo la fiebre de la revolucin - para despus caer en el reflujo de la
normalidad- en Portugal; vivo y continuado, sin grandes altibajos, en
Espafa; y mucho ms moderado, hasta el punto de perder posiciones respecto a los dems, en Grecia.
Entrados ya en el decenio de los ochenta, los cambios de gobierno, los
condicionantes econmicos, el ingreso en la Comunidad Europea y los

89

primeros sntomas de crisis de las instituciones de bienestar, iban a marcar

nuevas sendas de desarrollo del gasto social, aunque con una caracterstica
comn: el acercamiento a los niveles y patrones de gasto del otro pas
mediterrneo, Italia, que desde la posguerra haba disfrutado en democracia de programas de bienestar en consonancia con el tiempo histrico
europeo.
El objetivo de este trabajo es proponer una explicacin del desarrollo
del Estado de Bienestar moderno en el sur de Europa, desde el convencimiento de que existen rasgos comunes suficientes como para justificar un
tratamiento conjunto de los cuatro pases. Nuestra aportacin se refiere al
anlisis del crecimiento del gasto social, mediante la especificacin y estimacin de sendos modelos economtricos de series temporales que resuelven el problema de la no estacionariedad de las variables a travs de la
cointegracin, evitando as el posible carcter espurio de las relaciones
entre variables. Somos conscientes, en todo caso, de que el gasto social no
deja de ser ms que un buen indicador del desarrollo del Estado de Bienestar, por cuanto resume en una sola cifra el volumen de recursos pblicos
destinado a las actividades de bienestar social; pero la caracterizacin de los
Estados de Bienestar es una tarea mucho ms compleja, en la que han de
tenerse en cuenta sus efectos sobre la distribucin de la renta, la estabilidad
social y el crecimiento, as como los rasgos internos que delimitan los procesos de produccin de bienestar.
En consecuencia, el trabajo se organiza del modo siguiente. La primera
seccin trata de justificar, con el apoyo de la literatura ms reciente, la
eleccin de los pases del sur de Europa como objeto de un anlisis conjunto de sus instituciones de bienestar, poniendo de relieve las caractersticas comunes que permiten referirse a un modelo mediterrneo de
Estado de Bienestar. La segunda seccin realiza una presentacin sumaria
de las principales teoras del Estado de Bienestar, polarizndolas en dos
grandes grupos: las que se sustentan en argumentos econmicos y demogrficos, y las basadas en factores polticos e institucionales. La seccin tercera plantea la especificacin de las hiptesis del modelo y justifica la seleccin de las variables explicativas y de la metodologa economtrica
utilizada. La cuarta seccin realiza una interpretacin de los resultados
obtenidos en cada uno de los pases estudiados, destacando tanto los
aspectos comunes como las singularidades detectadas. El trabajo se cierra
con una breve seccin de conclusiones.

el resultado de un proceso histrico en el que se suceden decisiones de

gobiernos de distinto signo y actuaciones de variados agentes econmicos y sociales, que no responden a un planteamiento nico y coordinado. Incluso puede hablarse de diferentes modelos de Estados de Bienestar, a pesar de que ningn pas presenta una situacin tan estilizada
como la descripcin ideal de cada uno de los modelos y de que existe un
proceso de acercamiento entre todos ellos. Frente a la distincin tradicional entre el modelo continental de naturaleza profesional y el anglosajn, de vocacin universalista, una de las clasificaciones que ha hecho
ms fortuna es la propuesta por Esping-Andersen (1990), quien distingue tres modelos de Estado de Bienestar: liberal, corporativista-conservador y socialdemcrata. El primero -tambin conocido como Estado de
Bienestar residual- viene a ser un sistema de proteccin orientado casi
en exclusiva a garantizar unas prestaciones mnimas para los ms necesitados, contando de manera excepcional con programas universalistas; es
el prototipo de pases como los Estados Unidos, Canad, Australia y,
tambin en parte, el Reino Unido, si se excepta su emblemtico servicio nacional de salud. El segundo modelo se caracteriza por su tradicin
intervencionista y por el sentido conservador que le proporciona la
influencia de los valores religiosos; pertenecen a este grupo Alemania,
Austria, Francia e Italia. Por ltimo, el Estado de Bienestar socialdemcrata propone un modelo universalista, que combina una extensa dotacin de servicios y prestaciones sociales con el objetivo de pleno empleo:
Suecia, Noruega y Dinamarca.
La idea bsica de sta y otras clasificaciones similares es establecer los
elementos comunes que definen modelos singulares en la configuracin
del Estado de Bienestar. Sin embargo, la propuesta inicial de EspingAndersen (1990), y otras posteriores como la de Castles y Mitchell (1990)
en la que se divide en dos el modelo liberal, omiten cualquier referencia a
Espaa, Grecia y Portugal, por lo que resultan de escasa ayuda para caracterizar la posible existencia de un patrn mediterrneo de Estado de Bienestar. Lo ms frecuente ha sido incluir a Italia en el modelo corporativista-conservador y considerar que los otros tres pases conforman una
especie de grupo de rezagados del mismo modelo. De hecho, la descripcin que hace Esping-Andersen de los fundamentos de este tipo de Estados cuadra bastante bien con estos pasd: se desarrollan por fuerzas polticas conservadoras y proceden a la segmentacin de programas por
ocupaciones, institucionalizando la lealtad de las clases medias. Hay, por
tanto, un conservadurismo paternalista y autoritario, que responde a una
tradicin de mutualismo corporativo basado en agrupaciones profesionales

l. El modelo mediterrneo de bienestar social

La formacin de un Estado de Bienestar no es, a nuestro juicio, el
corolario de una poltica diseada y perfectamente dirigida a tal fin, sino

90

Vase EsPING-ANDERSEN,

G. (1990), pp. 85-89.

91

...

de afiliacin obligatoria, con diferentes estructuras de cotizaciones y prestaciones, y que ejercen el monopolio de la representacin.
Una de las primeas propuestas que confiere a los pases del sur de
Europa una entidad propia es la realizada por Leibfried (1992), quien
habla de pases de la orilla latina caracterizados por la presencia de un
Estado de Bienestar rudimentario muy influido por la tradicin catlica.
A juicio de Leibfried, este modelo respondera a un estadio de desarrollo
inferior, en el que el reconocimiento efectivo de los derechos constitucionales de bienestar estara todava en fase de implementacin, pero en el
que se observa un proceso de convergencia con los modelos del centro y
norte de Europa2
Ms recientemente, sin embargo, en un trabajo muy clarificador,
Ferrera ( 1996) discrepa de la calificacin de rudimentarios aplicada a los
Estados de Bienestar mediterrneos, basndose en el elevado desarrollo de
algunos programas de gasto social como las pensiones, y contrapone a la
influencia de la Iglesia catlica sobre las polticas de bienestar la de las
ideas socialistas, que estuvieron muy presentes en los procesos de reinstauracin de la democracia en Grecia, Portugal y Espaa.
Las caractersticas de los cuatro pases del sur de Europa permiten
hablar de un modelo con perfiles propios, diferenciado por tanto de los
dems pases del modelo corporativista-conservador. As se reconoce tambin en un informe de la Unin Europea sobre la proteccin social en
Europa, en el que se sitan en un mismo grupo a Italia, Espaa, Portugal y
Grecia3 Trabajos como los ya sealados de Leibfried (1992) y Ferrera
(1996, 1997), as como los de Castles (1995), Gough (1996), Castles y
Ferrera (1996), Castel (1997) y algunos de los incluidos en Sarasa y
Moreno (comps.) (1995), ofrecen buena parte de los ingredientes con los
que configurar una aproximacin bastante precisa a los rasgos definidores
del modelo de bienestar del sur de Europa.
En primer lugar, el Estado de Bienestar del sur de Europa presenta un
elevado peso de las transfererencias contributivas -pensiones y proteccin
del desempleo- en el conjunto del gasto social. As por ejemplo, en el ao
1994 las pensiones representan en Grecia e Italia por s solas cerca del 60o/o
de todo el gasto social, muy por encima del promedio de la Unin Europea, que se situaba en el 43o/o para los doce pases que en ese ao forma-

ban parte de la misma (UE-12). A su vez, en Espaa, la suma de pensiones

y proteccin del desempleo se aproximaba al 58o/o (49o/o en el conjunto de
la UE-12) . Este fuerte desequilibrio en favor de las transferencias de naturaleza contributiva se produce en virtud del origen profesional del modelo
de bienestar del sur de Europa, cuyos sesgos se han manifestado en el fraccionamiento y diversidad de colectivos protegidos, as como en la desigualdad de las condiciones de proteccin y contribucin.
As tambin, la cuanta legalmente establecida en los sistemas de pensiones se encuentra a la cabeza de Europa en cuanto a generosidad, si sta se
mide poniendo en relacin la pensin percibida por un asalariado que completa el mximo de cotizacin con el salario neto de los trabajadores manuales de la industria manufacturera: los porcentajes4 se sitan en el 89o/o en Italia, 94o/o en Portugal, 97o/o en Espaa y 107o/o de Grecia en el ao 1990,
frente a una media del 75o/o en la UE-125 No obstante, si la relacin se establece entre las pensiones medias reales -no las que hipotticamente puede
alcanzar un individuo que complete el perodo mximo de cotizacin- y el
PIB per cpita, los pases del sur se situaban en 1993 bien en el entorno de
la media europea (57%), en el caso de Italia (58o/o) y Espaa (57o/o), bien
algo por debajo, caso de Grecia (47o/o) y Portugal (3 5%)6 Comparando
ambos indicadores se confirma, una vez ms, la distancia que existe entre el
reconocimiento legal de los derechos sociales y la implementacin real de los
mismos. Las dificultades para completar perodos completos de cotizacin
en el sur de Europa, por las mayores tasas de paro y por el importante peso
de la economa irregular, estn en la base de las diferencias sealadas.
En claro contraste con la relativa generosidad de las transferencias contributivas, una segunda caracterstica es la escasa relevancia de las transferencias universales de asistencia social, que bien pueden ser calificadas
como rudimentarias>/. La inexistencia de una red nacional de seguridad
de rentas se cubre parcialmente mediante una serie de prestaciones especficas dirigidas a colectivos como parados o ancianos en situacin de necesidad, y tambin con esquemas territoriales (locales o regionales) de asistencia social. Sin embargo, ni la cobertura de esta clase de programas ni el
importe de las prestaciones se acercan a los niveles medios de los dems
pases europeos. Frente a una cobertura que alcanzaba al 6,3o/o de la poblacin total en la UE-12, el mismo porcentaje era del 0,7o/o en Grecia, 2,1 o/o
en Portugal, 2,7o/o en Espaa y 4,6o/o en Italia8 A su vez, los beneficios

2
Tratando de resumir en dos los modelos de bienestar social, ABRAHAMSON, P. (1995), llega
incluso a afirmar que el modelo socialdemcrata o escandinavo es la edicin de lujo del modelo liberal o de Beveridge y que el modelo catlico es la edicin barata del de Bismarck o conservador> (pp.
123-124).
' Vase Comisin Europea (1996), pg. 34. Los restantes once pases de la Unin quedan clasificados en otros tres grupos: el escandinavo, con Suecia, Dinamarca y Finlandia; el anglosajn, con el
Reino Unido e Irlanda; y el conrinenral-bismarckiano, con Alemania, Austria, Francia, Blgica,
Holanda y Luxemburgo.

Advirtase, sin embargo, que durante los afios noventa han existido importantes reformas en los
sistemas de pensiones de Grecia, Italia, Portugal y Espafia, que por regla general han estado asociados
con reducciones en las pensiones percibidas.
'Comisin Europea (1994), pg. 54.
6
Comisin Europea (1996), pg. 72.
' GouGH, I. (1996). pg. 13.
8
Vase EARDLEY, T. ~tal (1996).

92

93

...

percibidos por los hogares con acceso a la asistencia social son claramente
inferiores en el sur de Europa, cualquiera que sea el tipo de familia al que
se dirigen9 Pero lejos de pensar que la menor importancia de los gastos en
asistencia social pudiera deberse a una menor incidencia de la pobreza, los
datos muestran que el porcentaje de personas por debajo de la lnea de
pobreza -definida en el 50% del gasto medio equivalente de cada pasestaba en los pases del sur entre los valores ms altos de la Unin Europea:
con datos de Eurostat, el pas con mayor tasa de pobreza a finales de los
aos ochenta era Portugal, con un 24%, seguido de Italia con un 21 o/o,
Grecia con un 19% y Espaa con un 17%.
Este contraste entre la generosidad de los beneficios contributivos y la
escasa importancia de las prestaciones de asistencia social define un
modelo de proteccin que, en lo que a las transferencias en efectivo se
refiere, puede ser calificado como dual; es decir, un modelo en el que quienes estn bien integrados en el mercado de trabajo gozan de una proteccin social aadida que iguala, o en ocasiones supera, la que correspondera al nivel de desarrollo del pas, mientras quienes se encuentran situados
en una zona de vulnerabilidad social, marcada por el paro, la economa
sumergida y la temporalidad en el empleo, no cuentan con un sistema de
ayudas equiparable 10
En tercer lugar, y muy vinculado a lo anterior, el conjunto de la proteccin social en el sur de Europa tiene un marcado desequilibrio en favor
de las personas mayores y en detrimento de los jvenes. Segn datos de la
OCDE (1994, pg. 60) referidos al ao 1991, el cociente entre los gastos
dirigidos a las personas mayores y menores de 65 aos era 1,19 de media
en la Unin Europea, muy similar al 1,21 de Espaa, por encima del 0,94
de Portugal, pero muy por debajo del 3,20 de Grecia y del 4,75 de Italia.
La explicacin radica, por una parte, en el elevado peso -ya sealado con
anterioridad- de las pensiones y en la mayor utilizacin de los servicios
sanitarios por parte de los ancianos y, por otra, en la escasa relevancia de
los gastos en proteccin de la familia y servicios sociales. Mientras el gasto
en prestaciones por maternidad y ayuda familiar representaba el 6,28% del
gasto social en la UE-12 en el ao 1994, en Grecia slo supona el 0,93%,
en Espaa el1,38o/o, en Italia el2,84o/o y en Portugal el3,96o/o.
El desequilibrio es an mayor si al generoso sistema de provisin
pblica de pensiones de vejez se aade la riqueza de que disfrutan los pensionistas debido a la propiedad de sus viviendas. Como Casdes y Perrera
(1996) sealan, las cotizaciones sociales realizadas en la vida activa, para la
posterior percepcin de pensiones de jubilacin, y la inversin en la adquisicin de una vivienda en propiedad, constituyen formas alternativas de
'Vase GOUGH, I. (1996), pp. 9-11.
10
Vase FERRERA, M. ( 1997) y CAsTEL, R (1997).

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ahorro que permiten redistribuir la renta en el ciclo vital de los individuos

con objeto de garantizar los niveles de consumo durante la vejez. Sin
embargo, pases como Grecia e Italia, y en menor medida Espaa, se
encuentran entre los que disfrutan de mayor proteccin social para los
ancianos y entre los que tienen mayores tasas de viviendas habituales ocupadas en rgimen de propiedad.
Tal desproporcin entre la sobreproteccin de las personas mayores y
la subproteccin de los jvenes confirma, en definitiva, una de las singularidades del sistema de bienestar social del sur de Europa: el papel decisivo
de la familia como red de proteccin 11 Resulta paradjico pero es as; en
pases donde el gasto social en proteccin a la familia apenas_ alcanza cif~as
testimoniales, la familia desempea una funcin clave en el sistema de btenestar social. En un reciente trabajo, Esping-Andersen (1997) ha propuesto una serie de indicadores con los que evaluar la contribucin de la
familia al bienestar social y caracterizar, a la vez, diferentes tipos de regmenes de bienestar. A tal efecto realiza un anlisis factorial combinando el
gasto pblico en servicios sociales y ayudas econmicas a la familia, la pr~
visin pblica de guarderas para menores de tres aos y de ayudas a domicilio para mayores de sesenta y cinco, y un indicador del grado de familismo de los hogares, que tiene en cuenta la permanencia de los jvenes
en el hogar de sus padres y el sesgo que afecta a las familias en que trabaja
la mujer (medido con arreglo a la penalizacin que supone su trabajo en
trminos fiscales y de prdida de beneficios sociales) . Los resultados
demuestran, en primer lugar, la escasa presencia de la familia en el sistema
de bienestar de los pases escandinavos y, aunque con menor capacidad
explicativa, la mayor influencia de la familia en los pases del sur de
Europa; en el resto de Europa continental la evidencia no est clara. Con
todo, se tratara, a juicio de Esping-Andersen, de una cuestin de grado,
puesto que la estimacin realizada, excepto en el caso de los pases nrdicos, deja una gran parte de la varianza sin explicar. Por esta razn, no considera que el papel de la familia sea suficiente, por s solo, para alterar la
propuesta que l realiza de clasificacin de los Estados de Bienestar.
..
Lo cierto, sin embargo, es que en los pases del sur de Europa la famtha
promueve importantes redistribuciones de renta mediante la permanencia
de los jvenes en el hogar de sus padres, las ayudas familiares en la bsqueda de empleo y adquisicin de vivienda, el cuidado de nios -el conocido fenmeno de los abuelos guardera- y la atencin asistencial a los
ancianos por parte de las mujeres. El problema es si las limitaciones del
Estado de Bienestar en el sur de Europa en cuanto a transferencias a familias jvenes, servicios sociales para nios y ayudas a la vivienda (no necesa11

Vase MARTIN, C. (1997) .

95

exterior hacia el que convergen o deberan converger. Y no creemos, a la

luz de lo argumentado hasta el momento, que pueda simplificarse el anlisis hasta ese punto.
De hecho, las transformaciones econmicas y polticas que habran de
dar lugar al desarrollo del Estado de Bienestar en esos pases tienen un
alcance mucho mayor que el que se refiere nicamente a la poltica social.
Sin tratar de abordar ahora en su integridad las reformas alumbradas al
calor de la restauracin de la democracia y de la crisis econmica 13 , s conviene situar la dinmica del gasto social en el contexto algo ms amplio del
conjunto del gasto pblico, porque es en el seno del sector pblico donde
la democracia produce una de las transformaciones ms radicales de las
sociedades del sur de Europa.
La evolucin del gasto social en los pases del sur de Europa ha sido el
factor determinante de la expansin del sector pblico en sus respectivas
economas. Con carcter general, el proceso de crecimiento del gasto
pblico total se acelera en los aos centrales del decenio de los setenta,
coincidiendo con la recuperacin de la democracia en Grecia, Portugal y
Espaa y con las primeras manifestaciones de la crisis econmica. Aunque
Italia mantena cifras de gasto pblico sobre el PIB muy prximas a la
media europea, los bajos niveles de partida de los otros tres pases situaban
al conjunto del sur de Europa en un 24,8% de gasto pblico total en relacin al PIB en 1967, es decir 11, 1 puntos por debajo de la media de los
pases europeos de la OCDE (vase grfico 1.1). El impulso experimentado en el gasto en los apenas doce aos que transcurren entre 1974 y
1985, junto con el relativo retroceso de los dems pases europeos en los
aos ochenta, hace que desde finales de ese decenio y comienzos del
siguiente, la diferencia entre los pases del sur y el conjunto de la OCDEEuropa se haya reducido a menos de dos puntos porcentuales del PIB.
La trayectoria seguida por el gasto social refleja con gran fidelidad el
patrn apuntado para el gasto total. Con excepcin de Italia, que mantiene un perfil de crecimiento con una pendiente casi constante, entre el
15,8% del PIB correspondiente a 1960 y el28,0o/o de 1995, tras una poltica de contencin del gasto en los aos noventa, los otros tres pases parten de niveles muy bajos y conocen tasas de expansin del gasto social
mucho ms irregulares (vase el grfico 1.2) .
Grecia, que haba iniciado a finales de los aos cincuenta un lento
pero continuo crecimiento de sus cifras de gasto social, situndose a
mediados de los sesenta claramente por delante de Espaa y Portugal,
sufre un brusco estancamiento a partir de 1967, que se prolonga a lo
largo del perodo de la dictadura de los coroneles. La restauracin de la

riamente a la compra), suponen una severa restriccin al rango de eleccin

de los jvenes, retrasando la formacin de nuevas familias ~.reduciendo l~s
tasas de fertilidad, con el consiguiente riesgo para la estab1hdad y sostemmiento de los propios Estados de Bienestar12 El hecho es que las mujeres
del sur de Europa terminan asumiendo una parte importante de los servicios de bienestar social, por lo que acceden en menor proporcin al mercado de trabajo y adems tienen menor nmero de hijos: Espaa, Italia y
Grecia tienen las tasas de fertilidad y las tasas de actividad femenina ms
bajas de la Unin Europea.
.
En cuarto lugar, y en contraposicin con la naturaleza profeswnal y
fragmentada de las transferencias monetarias, los Estados de Bienestar del
sur de Europa disfrutan de sistemas universales de proteccin de la salud,
superando el origen profesional y fragmentado de los antiguos seguros
sanitarios. No obstante, como seala Perrera (1996), la financiacin todava no se basa en su totalidad en impuestos, existiendo un porcentaje -que
vara segn pases- de financiacin a travs de cotizaciones sociales. Tambin es peculiar de los pases del sur que los servicios nacionales de salud
coexistan, a diferencia de los pases del norte, con una amplia presencia del
sector privado en la provisin de servicios sanitarios.
En sntesis, el examen de las caractersticas principales del Estado de
Bienestar en Italia, Espaa, Portugal y Grecia ha puesto de manifiesto que
existen elementos diferenciales suficientes como para poder hablar de un
modelo, de una variante si se prefiere, de Estado de Bienestar mediterrneo o del sur de Europa, al menos con la misma propiedad con la que se
habla de otros modelos de bienestar. Es cierto que existe un proceso de
acercamiento entre unos sistemas y otros que dificulta el establecimiento
preciso de los contornos de cada modelo, como tambin lo es que un anlisis minucioso por pases terminara proponiendo que hay tantos modelos
como casos de estudio; pero puestos a realizar una taxonoma, al menos
como criterio operativo de comparacin internacional, es preciso reconocer que los pases mediterrneos tienen bastantes rasgos comunes en sus
sistemas de bienestar que no estn presentes en otros pases europeos.
Quizs uno de los elementos que puede ayudar a completar el cuadro
-el que ocupara el quinto lugar de los sealados- es el retraso con el que
tres de los cuatro pases analizados -Espaa, Portugal y Grecia- incorporan en su sistema econmico y social las instituciones bsicas de los
modernos Estados de Bienestar. Lo situamos en ltimo lugar porque, aun
tratndose de una realidad innegable, se ha hecho referencia en mltiples
ocasiones al desarrollo de los sistemas de bienestar del sur de Europa exclusivamente en trminos de atraso comparativo, como si existiese un modelo

13
Para un anlisis comparativo de este perodo de refo rmas, es imprescindible referirse a los trabajos de MARAVALL,}. M. (1993, 1995).

"Vase tambin CASTLES, F. G. y M. FERRARA (1996).

97

96

..

Grfico 1.1
EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO TOTAL EN RELACIN AL PIB
60%

,..- ....... _

50%

oco!O!Ourop

_ _, ,

40%

___ , ,

,--

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-, ,

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30%r-:.,'-Sur de Europa

20%

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~
m n N M n w ~

-1-

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--r

Fuente: OCDE.

Grfico 1.2
EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL/PIB
30%
ITALIA

--.. ---- --

25%
20%

-/

PORTUG~L

1 \

15%

- -~-J7-- - 1

10%

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5%
0%

-+++++-+--+ --+-++-t-++-t---+-+-t-+-H t---1 ' H ---t------t------1--- 1 1---1---t 1

W~M~~mn~~nW~M~UOO~~

Fuente: OCDE, EUROSTAT y elaboracin propia.

98

democracia en 1974 y los propios efectos de la crisis econmica sobre el

presupuesto, dan lugar a una cierta expansin de los gastos en educacin, sanidad y transferencias que, sin embargo, no es tan acusada como
la que en esos mismos aos se estaba produciendo en la joven democracia espaola. La llegada al poder de los socialistas en 1981 marca el inicio de una aceleracin en el crecimiento de los gastos sociales que, en
diez aos, ganan cerca de ocho puntos porcentuales de peso relativo
sobre el PIB, empujados principalmente por la ampliacin del sistema
pblico de pensiones y, en menor medida, por la universalizacin de la
sanidad, la extensin de la enseanza universitaria y la mayor dotacin
de algunos servicios sociales. A pesar de la adopcin de polticas de control del gasto en los primeros aos de la segunda legislatura gobernada
por los socialistas, el dficit pblico se adue de la escena presupuestaria alcanzando niveles verdaderamente insoportables en trminos econmicos. La vuelta al poder de los conservadores en 1990 significa, entre
otras cosas, un endurecimiento de las condiciones de acceso y una reduccin del importe de las pensiones, de modo que el gasto social se estabiliza en la primera mitad de los noventa en torno al 19% del PIB ,
ampliando la brecha que le separaba de Espaa y Portugal hasta situarla
en -5,5 puntos porcentuales del PIB.
La evolucin del gasto social en Portugal est dominada por la ruptura que representa la revolucin de abril de 1974. La dictadura salazarista haba congelado las cifras de gasto social en niveles de apenas un
5% del PIB 'y slo a comienzos del decenio de los setenta, coincidiendo
con los ltimos aos del rgimen, puede apreciarse una mayor sensibilidad del Estado a la cobertura de las necesidades sociales, que se traduce
en incrementos nada despreciables del gasto pblico. Pero la revolucin
de los claveles iba a suponer un giro radical en la poltica social portuguesa, con nacionalizaciones masivas, reforma agraria, fuertes alzas de los
salarios reales y un comportamiento explosivo del gasto social que, en
apenas tres aos, 1974, 1975 y 1976, duplica su peso relativo sobre el
PIB, hasta un 18,8% en 1976. El gobierno socialista surgido de las primeras elecciones celebradas tras la aprobacin de la Constitucin adopta
un programa de austeridad, que se mantiene a pesar de las crisis polticas, situando el gasto social en un 14,6% del PIB en 1979. A partir de
ese momento, la poltica social de los sucesivos gobiernos de coalicin
mantiene los valores relativos de gasto social entre el 16 y 17% del PIB,
inicindose un moderado crecimiento en la segunda mitad de los
ochenta, perodo en el que Portugal presenta niveles y tasas de crecimiento muy similares a las de Grecia. En el comienzo del nuevo decenio,
Portugal y Espaa se separan con nitidez de Grecia, en virtud de una
nueva poltica expansiva del gasto que les lleva a situarse en torno al
25% del PIB en el trienio 1993-1995.
99

Espaa, con una situacin de partida propia de un sistema residual de

proteccin social a mediados de los sesenta, conoce desde 1967 y hasta la
llegada de la democracia, diez aos despus, una cierta expansin de los
gastos sociales como resultado principalmente de la formacin de un sistema de Seguridad Social, que da lugar a mayores niveles de proteccin en
materia de pensiones y sanidad: as, del 5,5% del PIB en 1964 se pasa al
12,7% en 1976. Con todo, el ao de la muerte de Franco el peso relativo
de los gastos sociales en el PIB era exactamente la mitad del correspondiente a los pases de la Comunidad Europea. Los aos que siguen a las
primeras elecciones democrticas reflejan en las cifras de gasto social una
de las clusulas principales del que Serrano Sanz y Costas (1990) llaman
nuevo contrato social, en el que las demandas generadas por el cambio
poltico se ven acompaadas por los efectos de la crisis econmica sobre la
estructura productiva y el empleo. La relacin entre gastos sociales y PIB
crece hasta un 19,7% en 1981, como resultado del aumento espectacular
de las pensiones y la proteccin del desempleo. A partir de 1982, el gasto
social estabiliza su relacin respecto al PIB en pleno perodo de gobierno
socialista, cuando la lucha contra la inflacin y la bsqueda del equilibrio
de las cuentas exteriores se vieron acompaadas de un conjunto de medidas estructurales destinadas a ampliar el mbito de funcionamiento del
mercado y a reformar el aparato productivo. A finales de los aos ochenta,
en cambio, el gasto social retoma con fuerza un dinamismo que recuerda
por su intensidad al de los primeros aos de la democracia. Dos son las
razones que cabe formular al respecto. Por una parte, la profunda recesin
de la economa entre mediados de 1992 y el tercer trimestre de 1994, con
sus secuelas automticas sobre el desempleo, la anticipacin de jubilaciones y el agravamiento de las situaciones de necesidad. Por otra, el giro
imprimido a la poltica social del gobierno a raz del conflicto sindical
cuyo momento lgido se sita en la huelga general de diciembre de 1988,
y que da lugar a fuertes aumentos del gasto en sanidad y prestaciones no
contributivas.
Como resultado de este proceso de crecimiento del gasto durante los
ltimos treinta aos, el dficit social existente en Grecia, Espaa y Portugal en los aos sesenta respecto a los dems pases europeos, se reduce
con toda nitidez a partir del siguiente decenio. Puesto que las comparaciones entre los niveles de proteccin social de diferentes pases en un
mismo momento del tiempo han de tener en cuenta que dichos niveles
estn asociados directamente al grado de desarrollo alcanzado en cada
caso, puede formularse una sencilla regresin en la que el cociente entre
gasto social y PIB se hace depender del PIB per cpita, medido ste en
unidades de poder adquisitivo constante. Pues bien, con un ajuste bastante aceptable, la conclusin que se obtiene es que en 1975 Grecia, y
sobre todo Espaa, se encontraban muy por debajo del volumen de
100

gasto sociaP 4 que corresponda a su n ivel de desarrollo (vase el grfico 1.3) . nicamente Italia se situaba ligeramente por encima d e la
recta de regresin, por cuanto el dato de Portugal para ese ao estaba
sesgado al alza por el proceso revolucionario que entonces atravesaba el
pas. Casi veinte aos despus, en 1993, tanto Espaa como Grecia
alcanzan posiciones por encima de la recta de regresin (en el caso de
Espaa debido principalmente al elevado peso de las prestaciones por
desempleo) , mientras que Portugal e Italia se encuentran por debajo
(vase grfico 1 .4).

Grfico 1.3
PIB POR HABITANTE Y GASTO EN PROTEC CION SOCIAL EN LA U E
(1975)
%Gasto social SEEPROS/PIB
30

25

20

UK

IRL

15

E
JO

G
PIB per cpita en$ (PPA)

5 1
2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

" Los gastos considerados en las regresiones realizadas se corresponden con las estadsticas europeas de proteccin social (SEEPROS), por lo que no incluyen la educacin y una parte de los gastos
en vivienda.

101

Grfico 1.4
PIB POR HABITANTE Y GASTO EN PROTECCIN SOCIAL EN LA UE
(1993)
G asto social SEEPROSIPIB

35

NL

30
L

25

15

PIB per cpita en $ (PPA)

wl
5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

2. Teoras explicativas del Estado de Bienestar

Existen dos grupos de teoras explicativas del desarrollo del Estado de
Bienestar. El primero interpreta el Estado de Bienestar como una respuesta
a los requerimientos de la modernizacin y el desarrollo econmico, por lo
que pone el acento en argumentos econmicos y demogrficos, sin apenas
alusiones a las instituciones polticas. El segundo grupo de teoras, en cambio, sita el centro de atencin en el mercado poltico y en la forma en
que se resuelve un conflicto social cuyos principales agentes son partidos
polticos, gobierno, votantes y grupos de inters.
2.1. Modernizacin y desarrollo econmico: teoras basadas en la seguridad
econmica

La base de estas teoras se encuentra en la conocida ley de Wagner, que

predice un crecimiento de la demanda de prestaciones y servicios pblicos
conforme la sociedad alcanza mayores niveles de desarrollo econmico 15

u Para un tratamiento exhaustivo de los trabajos de Wagner sobre la formulacin de la ley de actividades crecientes del Estado, vase TIMM, H . (1961 ).

102

Limitando el anlisis al mbito de los gastos sociales, y siguiendo la propuesta de Lybeck (1986), pueden distinguirse dos versiones de la ley de
Wagner. Segn la primera, la industrializacin y el desarrollo econmico
alteran el sistema de relaciones sociales, en virtud de la descomposicin de
la sociedad rural, la emigracin, la asalarizacin de la poblacin activa y la
incorporacin de la mujer al mercado de trabajo. La ruptura de las redes
de seguridad basadas en la familia y, en menor medida, en la solidaridad
comunitaria, dara lugar a una demanda de intervencin pblica para la
resolucin de los problemas creados por la urbanizacin, la movilidad
social y el mercado. Una segunda versin de la ley de Wagner caracteriza
las actividades pblicas de bienestar social como bienes con una elevada
elasticidad renta, de modo que el aumento en el tiempo de la renta por
habitante generara un crecimiento an mayor de los recursos destinados a
sanidad o educacin, consideradas ahora como bienes superiores. En sentido complementario, sera preciso alcanzar un cierto nivel de desarrollo
para poder destinar a actividades improductivas, como las de bienestar
social, una parte del excedente generado.
En relacin con la primera interpretacin, la razn ltima de la
demanda de gasto pblico entronca con la aversin al riesgo de los agentes
econmicos, dispuestos a suscribir un contrato social en el que el Estado se
obligue a dar proteccin a quienes se ven afectados por los nuevos riesgos
y contingencias ocasionados por la industrializacin. Como ha sealado
Lindbeck (1985), este proceso se vera amplificado porque la demanda de
seguridad econmica crece ms deprisa que la renta y, adems, los individuos prefieren basar dicha seguridad en derechos automticos e impersonales que en transferencias privadas discrecionales. Goodin y Dryzek
(1987) han llegado incluso a sostener que la emergencia del Estado de Bienestar en los pases que se vieron involucrados en la II Guerra Mundial
deriv de los efectos de la incertidumbre sobre los valores y actitudes de las
personas: la gente se vio forzada a imaginarse a s misma en el lugar de los
dems y a evaluar de acuerdo con ello las polticas sociales'6
Las instituciones de seguridad social en sentido estricto tienen, pues,
como finalidad principal proporcionar seguridad econmica (Blomqvist,
1985). La condicin ms genuina de aqullas es su doble capacidad para
limitar, por una parte, las fluctuaciones en el nivel de ingresos de las personas, a causa de la enfermedad o el desempleo, y para favorecer, por otra, una
reasignacin temporal de su renta vitalicia desde el perodo de vida activa al
perodo que se inicia cuando se abandona el mercado de trabajo por razones
de vejez o invalidez. De este modo, se promueve la realizacin de transferencias intrapersonales de un momento a otro del ciclo de vida con objeto de
16

G OODIN,

R. E. y J.

DRVZEK ( 1987),

pg. 67.

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