SEMINARIO GESTIN DE CRISIS

Das 2 y 3 de Diciembre de 2008

INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIN

SOBRE SEGU RIDAD INTERIOR

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Dra. Claribel de Castro Snchez

Derecho Internacional Pblico (UNED)

CONCEPTO DE C RISIS

INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIN

SOBRE SEGU RIDAD INTERIOR
Diciembre 2008. Madrid

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CONCEPTO DE CRISIS

Pgina

Tipologa e identificacin de crisis ........................................

III. La gestin de crisis en el mbito internacional......................

I.

II.

Gestin de crisis .....................................................................

Autor:
Dra. Claribel de Castro Snchez
Derecho Internacional Pblico (UNED)
Diciembre, 2008

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CONCEPTO DE CRISIS*

Dra. Claribel de Castro Snchez

Derecho Internacional Pblico (UNED)

El trmino crisis es utilizado habitualmente por los medios polticos, de comunicacin y mdicos para referirse a muy diversas realidades como crisis financiera, crisis poltica, crisis de ansiedad,
crisis humanitaria, etc. Tambin, en el mbito de las organizaciones internacionales y de los gobiernos de los Estados, desde hace unos aos, se hace referencia a la gestin de crisis como un elemento
esencial de su poltica exterior.
Ante esta profusin en la utilizacin del trmino y su referencia a tan diversas realidades, se nos
antoja esencial, en un seminario dedicado a la gestin de crisis, dedicar un espacio a las cuestiones conceptuales y a las de su tipologa del trmino crisis. Este pretende ser el objetivo de mis palabras.
En primer lugar, parece obligado analizar el significado del trmino en algunos diccionarios y
enciclopedias. As, para el diccionario de la Real Academia de la Espaola, el trmino crisis, que
deriva del mismo trmino latino y griego, hace referencia a los siguientes significados:
1. Cambio brusco en el curso de una enfermedad, ya sea para mejorarse, ya para agravarse el paciente.
2. Mutacin importante en el desarrollo de otros procesos, ya de orden fsico, ya histricos o espirituales.
3. Situacin de un asunto o proceso cuando est en duda la continuacin, modificacin o cese.
4. Momento decisivo de un negocio grave y de consecuencias importantes.
5. Juicio que se hace de algo despus de haberlo examinado cuidadosamente.

* Este artculo refleja esencialmente el contenido de la conferencia con el mismo ttulo pronunciada en Zaragoza el 3 de diciembre de 2008, en el
marco del curso Gestin de Crisis organizado por el IUISI.

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6. Escasez, caresta.
7. Situacin dificultosa o complicada.

Por su parte, el Diccionario del Uso del Espaol de Maria Moliner, recoge para el trmino crisis los siguientes significados:
1. Momento en que se produce un cambio muy marcado en algo; por ejemplo, en una enfermedad o en la naturaleza de la vida de una persona.
2. Situacin poltica de un pas cuando ha dimitido un gobierno, y todava no se ha nombrado otro,
o del gobierno cuando ha dimitido alguno de sus miembros.
3. En lenguaje corriente, cambio total o parcial de un gobierno.
4. Situacin momentneamente mala o difcil de una persona, una empresa o un asunto, etc. = Dificultad.

Por tanto, a la luz de estos dos textos bsicos para el correcto uso del lenguaje espaol, podemos
entender que una crisis corresponde, en esencia, a una situacin complicada, a una dificultad.
Es posible ampliar nuestra bsqueda acudiendo a los medios que hoy pone a nuestro alcance Internet, entre los cuales ocupa un puesto preferente Wikipedia (1), la enciclopedia on line ms consultada en el mundo. Esta fuente considera que una crisis es: una coyuntura de cambios en cualquier
aspecto de una realidad organizada pero inestable; especialmente la crisis de una estructura. Los cambios crticos, aunque previsibles, tienen siempre algn grado de incertidumbre en cuanto a su reversibilidad o grado de profundidad, pues si no seran meras reacciones automticas como las
fsico-qumicas. Si los cambios son profundos, sbitos o violentos, y sobre todo traen consecuencias
trascendentales, van ms all de una crisis y se puede denominar revolucin. En esta lnea, seala esta
fuente que la crisis puede producirse tanto a nivel personal como social, pudiendo designar una situacin social inestable y peligrosa en lo poltico, econmico, militar, etc., o incluso un hecho medioambiental en gran escala, especialmente los que implican un cambio abrupto. Incluso, de una
manera menos propia, podemos referirnos con el nombre de crisis a las emergencias, como en el caso
de las emergencias humanitaria.
En definitiva y de un modo genrico, entendemos por crisis aquella situacin de dificultades ms
o menos graves. Adems, en ocasiones se utiliza el trmino para referirse a una emergencia o un desastre, es decir, para referirse a una situacin fuera de control que se presenta por el impacto de un desastre ya sea natural o provocado por el hombre.
Como acabamos de ver, este medio nos remite al concepto emergencia definindolo como una
situacin fuera de control que se presenta por el impacto de un desastre. Aparece, pues, la emergencia, cuando en la combinacin de factores conocidos surge un fenmeno o suceso que no se esperaba,
eventual, inesperado y desagradable por causar daos o alteraciones en las personas, los bienes, los servicios o el medio ambiente. En esta fase de emergencia se producen tres estadios:
prealerta,
alerta y
alarma.

(1) Sitio web: http://es.wikipedia.org

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Como complemento de la definicin apuntada, algn autor ha sealado que para tener una visin
global del concepto se hace necesario visualizar el flujo y las caractersticas que determinan la existencia de la crisis (2), a partir de las siguientes fases:
1. Situacin estable de la que se parte;
2. La estabilidad se ve alterada, por muy diversas razones, producindose una variacin de elementos de la realidad;
3. Aparicin de un conflicto.

I. TIPOLOGA E IDENTIFICACIN DE CRISIS

Cada crisis es distinta y singular, siendo importante tener en cuenta su singularidad ya que la gestin de la misma para su superacin debe tener en cuenta sus caractersticas concretas. As pues, partiendo de diferentes criterios podemos establecer varias tipologas de crisis; es importante sealar que
los criterios clasificatorios no son excluyentes. Atendiendo al mbito geogrfico al que se extienden
los efectos de la crisis podemos distinguir:

1. Crisis global, aquella cuyas consecuencias pueden alcanzar a la Humanidad en su conjunto (3).
2. Crisis internacional, puede tener capacidad para desestabilizar a la Comunidad Internacional y pueden venir provocadas por muy distintas causas, entre las que los conflictos armados
ocupan un lugar primordial.
3. Crisis nacional, que produce sus efectos en el mbito de un Estado.
4. Crisis regional, por tanto con efectos en un mbito geogrfico concordante con una regin de
un Estado o, a un mbito regional internacional y, por tanto, que implica a ms de un Estado.
5. Crisis local.

Por otra parte, si atendemos a la naturaleza de la crisis, sta puede ser:

1. Crisis Poltica: de resolucin compleja, suele tener los efectos ms desestabilizadores y perjudiciales para las sociedades que la sufren (golpe de Estado).
2. Crisis Social: Se genera en el marco de un sistema social por diversas razones: enfrentamiento
entre grupos distintos del tejido social (conflictos tnicos, religiosos o culturales), transformacin de la sociedad por cambios demogrficos, o surgimiento de nuevos movimientos sociales.
3. Crisis Econmica: uno de los efectos ms evidentes de la globalizacin ha sido la integracin
de los mercados comerciales y financieros a escala global. La consecuencia menos positiva de
esto ha sido el rpido contagio que cualquier crisis local produce en el resto del mundo.
4. Crisis Ecolgica: si bien es cierto que todas las crisis presentan un grado de sorpresa e incertidumbre, las de naturaleza ecolgica destacan por su alto grado de imprevisibilidad; a esto se
(2) Vid. SEPLVEDA MUOZ, I.: Anlisis de los conceptos de crisis y de gestin de crisis, en Gestin Internacional de Crisis, 2006, pp. 17 y 18.
(3) Ibid., p. 20.

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le suma el amplio radio de incidencia y los graves efectos de su aparicin. Su tipologa es muy
variada, pero pueden distinguirse fundamentalmente tres grupos: las producidas por elementos de la naturaleza (terremotos, ciclones, tsunamis, etc.), las producidas por el ser humano
(vertidos txicos, sobreexplotacin acufera), las provocadas por epidemias o nuevas enfermedades.

Por tanto, como se desprende de lo dicho hasta ahora, una crisis se produce en unas circunstancias espaciotemporales muy determinadas y por una serie de causas concretas. As pues, conocer el
lugar, momento y causas que provocan la crisis constituyen el primer paso para enfrentarnos a la crisis; la correcta identificacin de la crisis, pues, incide en su resolucin. En este sentido, algn autor
ha sealado que una crisis existir cuando sea identificada como tal por los agentes directamente comprometidos con ella: administraciones e instituciones pblicas, organizaciones privadas, medios de
comunicacin, y sociedad civil; ello significa que los organismos de gestin de crisis jugarn un papel
esencial en este primer paso de la identificacin de la crisis (4).
II. GESTIN DE CRISIS

De forma amplia, podemos definir la gestin de crisis como la preparacin y utilizacin de capacidades de movilizacin de medios de respuesta a una situacin de crisis. Por tanto, dependiendo
del mbito en el que nos hallemos, los agentes implicados y los instrumentos empleados para la gestin de crisis sern distintos. En cualquier caso, la gestin de crisis debe incluir una serie de actividades: la observacin anticipada, el estudio de los modos e instrumentos para hacer frente a la crisis y,
finalmente, el establecimiento de protocolos para evitar, mitigar o resolver la crisis.
Por tanto, teniendo en cuenta que la crisis es un elemento consustancial a la naturaleza humana
y, por ende, a los distintos grupos sociales, el establecimiento de sistemas de gestin de crisis constituir una cuestin fundamental. La eficacia de estos sistemas depender de que rena una serie de elementos, como la previsin y el planeamiento. Es decir, es importante el estudio de las crisis que ya han
tenido lugar para determinar las pautas de aparicin, los tipos y las caractersticas de las mismas. As
pues, el establecimiento de indicadores y el seguimiento constante de los acontecimientos es esencial
pues permitirn la anticipacin a la aparicin de la crisis. Por otra parte, es importante el establecimiento de protocolos de actuacin que puedan aplicarse cuando surge la crisis. Finalmente, debe tenerse en cuenta que dado que la situacin de crisis es una situacin excepcional, pueden tomarse
medidas extraordinarias.
Partiendo de estos fundamentos, los sistemas de gestin de crisis deben perseguir el cumplimiento
de una serie de objetivos: a) anticipacin; b) intervencin; c) resolucin y pacificacin. Para el cumplimiento de estos objetivos, la gestin de crisis puede dividirse en una serie de procesos encadenados (5):
a) Alerta: consiste en la observacin constante de la realidad con el fin de detectar de la forma ms
rpida posible los indicios de una crisis.

(4) Ibid. pp. 25 y 26.

(5) Ibid. pp. 31 y 32.

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b) Anlisis: activada la alerta, deben ser examinados de forma pormenorizada todos los datos disponibles a fin de poder determinar la magnitud de la crisis y las opciones estratgicas para
afrontarla.
c) Toma de decisiones: una vez obtenida la informacin, evaluado el contexto en el que se incluye
la crisis, sealados los objetivos que pretenden conseguirse, seleccionados los medios que pueden ser empleados e identificadas las opciones estratgicas, llega el momento de las decisiones que generar la movilizacin de los recursos materiales y humanos para la aplicacin de
los protocolos de actuacin.
d) Ejecucin de las decisiones adoptadas.
e) Retorno: una vez alcanzados los objetivos deseados y resuelta la crisis, se debe desactivar el
dispositivo desplegado. Esta fase debe llevarse a cabo con las suficientes garantas para impedir la reproduccin de las causas que motivaron la crisis.

III. LA GESTIN DE CRISIS EN EL MBITO INTERNACIONAL

Desde que en 1962 se hablara de la Crisis de los Misiles en Cuba, los especialistas en Derecho
Internacional y Relaciones Internacionales han dedicado su atencin al estudio de las crisis internacionales y de su gestin, en un primer momento, fundamentalmente desde la perspectiva militar, aunque posteriormente ha ido amplindose la ptica de estudio. Adems, en las ltimas dcadas el estudio
de la gestin de crisis se ha convertido en un tema central en el marco de los estudios estratgicos y
de seguridad internacional y ello, creemos, bsicamente por dos razones: 1) en razn de los acontecimientos vividos en los ltimos aos; 2) en razn de la asuncin de competencias en este mbito por
parte de las organizaciones internacionales.
Antes de comenzar con la exposicin de lo que la gestin de crisis internacional debe implicar,
nos parece oportuno ofrecer algunas definiciones de lo que debamos entender por crisis internacionales
segn algunos autores. As, GRIFFITHS y OCALLAGHAN la han definido como un periodo breve
de tiempo en el que una o ms partes de un conflicto perciben una amenaza inminente a sus intereses
vitales y un tiempo muy corto para reaccionar a la amenaza [...] durante el cual hay un incremento
agudo de la probabilidad de guerra (6). Por su parte, BRECHER define la crisis internacional como
una situacin que rene tres condiciones necesarias: amenaza a uno o ms valores bsicos, conciencia de tiempo finito para responder a la amenaza a los valores, y un aumento de la probabilidad de verse
envuelto en hostilidades militares (7). Entre nosotros y en esta misma lnea, BARB seala que las
caractersticas que posee una situacin de crisis son: la percepcin de una gran amenaza, la percepcin de tener poco tiempo para responder, la percepcin de las consecuencias negativas que puede
acarrear la inactividad y el efecto sorpresa en la accin del enemigo (8).
De este modo, y siguiendo a SERENI (9), podemos distinguir tres momentos bsicos en la formacin de las crisis internacionales. El momento inicial, denominado situacin, momento en el que
la crisis an no ha estallado pero puede estallar. A continuacin, nos enfrentamos al momento del
conflicto, momento en el que se da una discrepancia entre los sujetos de Derecho Internacional, que
(6) Vid. GARCA GONZLEZ, J. I.: Crisis y gestin militar de crisis en la Unin Europea: el camino hasta la actualizacin de la estrategia europea de Seguridad, en UNISCI Discusin Papers, n. 19 (Enero/January 2009), p. 239.
(7) Ibid.
(8) BARB, E.: Relaciones Internacionales, 3. Ed., Tecnos, Madrid, 2007, p. 249.
(9) SERENI, A. P.: Diritto Internazionale (Vol.IV: Conflitti Internazionali), Milano, 1965.

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ha inducido o puede inducir a uno de ellos a actuar contra otro. Y, finalmente, se da la controversia
o diferencia, en la que una de las dos partes hace valer frente a la otra una pretensin opuesta a la
suya, o cuando una de las partes pretende de la otra una pretensin a la que sta ltima no se somete.
Es decir, los tres momentos de una crisis internacional seran: situacin, conflicto y diferencia. Por
tanto, podemos llegar a la conclusin de que el elemento ms importante de sus rasgos, tanto conceptualmente como por sus consecuencias reales, es que se trata de una situacin que puede desembocar en una guerra. Un episodio en el que se puede producir el trnsito [...] de una situacin de
no-violencia a una de enfrentamiento armado entre los actores (10).
Sin embargo, debemos tener presente que estos tres momentos no siempre se producen, puesto
que el ordenamiento internacional nos proporciona una serie de mecanismos de arreglo pacfico de controversias (11) que permiten interrumpir la crisis internacional en cualquiera de estos momentos. De
este modo, si dichos mecanismos se pusieran en marcha en el momento de la situacin, se evitara el
conflicto, y la persistencia del mismo, con el planteamiento de la consiguiente diferencia.
Logramos, as, una diferenciacin conceptual de la crisis internacional con otras nociones cercanas. La crisis internacional sera un concepto ms amplio que el de conflicto o diferencia, y por supuesto que el de situacin. Sera una nocin comprensiva de las tres antes mencionadas. De hecho, las
crisis pueden o no encerrar o desencadenar conflictos, y la diferencia sera tan slo un paso ms adelante en el conflicto, cuando ste se cifra en una serie de pretensiones opuestas (12).
Partiendo de este concepto de crisis, inclusiva de situaciones, conflictos y controversias como
posibles momentos del mismo iter, debemos entender tambin el concepto de gestin de crisis de un
modo omnicomprensivo en el sentido de incluir acciones que van desde la asistencia o ayuda humanitaria, hasta la participacin en el combate. Esta forma de entender la gestin de crisis viene determinada por la propia evolucin tanto del concepto de seguridad internacional como del concepto de
operaciones de paz. As hablamos de gestin de crisis a fin de referirnos a un mayor nmero de situaciones, generadas por innumerables tipos de amenazas, frente a las que caben diversas posibles
soluciones (13).
Tradicionalmente se entenda que la seguridad nacional haca referencia a la unidad y la integridad territorial del Estado, y que se garantizaba a partir de la capacidad militar. La amenaza militar implicaba, as, un recurso a la capacidad material y efectiva de las fuerzas de una nacin para garantizar
la integridad del territorio frente a fuerzas que pretendiesen resquebrajar la unidad del Estado (14).
Estas amenazas a la unidad e integridad territorial podan venir tanto del interior del propio Estado
como del exterior. Finalizada la Segunda Guerra Mundial y establecido el sistema de las Naciones
Unidas, se entiende que la amenaza por parte de un Estado haca otro Estado puede poner en peligro
no slo del Estado amenazado, si no tambin la seguridad internacional; se establece, pues, un vnculo,
entre seguridad nacional y seguridad internacional. As se entiende que la seguridad internacional consiste en la ausencia de conflictos interestatales. Esta idea se mantiene durante los aos de la Guerra
(10) GARCA GONZLEZ, J. I.: Crisis y gestin militar de crisis en la Unin Europea: el camino hasta la actualizacin de la estrategia europea
de Seguridad, op. cit., p. 240.
(11) SOBRINO HEREDIA, J. M.: Procedimientos de aplicacin de las normas internacionales (II): La solucin pacfica de las controversias internacionales (los medios de arreglo diplomtico y el arbitraje), en DEZ DE VELASCO, M.: Instituciones de Derecho Internacional Pblico, 15 ed.,
Tecnos, Madrid, 2005, pp.884-904.
(12) Vid. QUESADA ALCAL, C. Y CASTRO SNCHEZ, C. DE: El Derecho Internacional de la gestin de crisis, en Realidades y Perspectivas de la Gestin Internacional de Crisis, (COORD. E. VEGA), IUGM/Escuela Diplomtica, 2007, p. 60.
(13) Ibid. pp. 62-63.
(14) Vid. OROZCO, G.: El concepto de seguridad en la Teora de las Relaciones internacionales, en Revista CIDOB dAfers Internacionals, nm.
72, 2006, p. 169.

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Fra, en una situacin bipolar en que la seguridad internacional consista en evitar el estallido de la
guerra nuclear entre los dos bloques. Este planteamiento comienza a cambiar en las ltimas decenas del siglo pasado y, sufre una inflexin tras los atentados terroristas sufridos por Estados Unidos
el 11 de Septiembre de 2001 (15).
Ciertamente, el desmembramiento del bloque sovitico genera un nuevo escenario geopoltico
multipolar y anrquico que no puede ser abordado con los parmetros anteriores. En ese momento se
produce el estallido de guerras internas vinculadas a problemas de desarrollo, emergencias polticas
complejas en contextos de colapso de la economa y de los estados, que supusieron una superacin del
concepto clsico o tradicional de seguridad (16). Por otra parte, los flujos migratorios y los actos de
terrorismo internacional han profundizado este proceso de expansin y globalizacin de la seguridad.
As, la concepcin tradicional de la seguridad centrada en el Estado, en su independencia e integridad territorial, frente a agresiones armadas externas que slo poda garantizarse mediante el incremento de capacidades militares empez a ser cuestionada por la doctrina especializada
fundamentalmente a partir de los aos ochenta del siglo pasado, siendo sustituida por conceptos como
el de seguridad comn, seguridad global o seguridad cooperativa, seguridad humana o seguridad sostenible (17). En definitiva, todas estas tendencias apuntaban hacia la misma idea: hemos de partir de
un concepto de seguridad integral, omnicomprensivo, que no se limite al Estado.
La idea que subyace y que debemos tener en cuenta para poder crear los mecanismos que nos
permitan garantizarla es que las amenazas a la seguridad hoy son multiformes y proceden de muy diversas fuente; as pues, los instrumentos y medidas para garantizar la seguridad tienen que ser, necesariamente globales, tanto desde el punto de vista de los actores como desde el punto de vista de las
acciones. Por esta razn, los nuevos modelos de seguridad tienen en cuenta los fenmenos producidos por el fin de la guerra fra, y no se concentran, nicamente, en el nivel militar, y van ms all del
mbito nacional o regional (18). Todos estos aspectos deben ser tenidos en cuenta a la hora de establecer un sistema eficaz y eficiente de gestin de crisis ya que, en este nuevo escenario, las operaciones de mantenimiento de la paz tradicionales, no constituan un instrumento vlido para poder enfrentar
las mltiples amenazas a la seguridad internacional. Comenzaron a realizarse operaciones de todo tipo
(verificacin de procesos de desarme, reconstruccin postconflicto, administracin transitoria, operaciones de observacin electoral, etc.), ampliando el peacekeeping tradicional hasta la imposicin y
construccin de la paz e incluyendo otro tipo de instrumentos como la prevencin de conflictos, la
(15) Para un estudio en profundidad sobre las consecuencias que tales atentados han tenido en la seguridad internacional nos remitimos a MARTNEZ DE PISN CAVERO, J. M. & URREA CORRES, M. (COORD.): Seguridad internacional y Guerra Preventiva. Anlisis de los nuevos discursos sobre la guerra, Perla-Universidad de La Rioja, 2008.
(16) Vid. PREZ DE ARMIO, K.: El concepto y el uso de la seguridad humana: anlisis crtico de sus potencialidades y
riesgos, en Revista CIDOB dAfers Internacionals, n 76, Enero 2006, pp. 60-61.
(17) Ibid.
(18) Sobre las nuevas perspectivas en torno a la seguridad puede consultarse, entre otros: ABBOTT, C., ROGERS, P. & SLOBODA, J.: Respuestas Globales a amenazas globales. Seguridad Sostenible para el siglo XXI, Documento de Trabajo FRIDE, septiembre 2006; MARCOS DEL
CANO, A. M.: La seguridad jurdica: su configuracin actual en Libro Homenaje al Prof. G. Peces-Barba Martnez, Vol. II. Teora y Metodologa del
Derecho, 2008, pp. 763-785; OROZCO, G.: El concepto de seguridad en la Teora de las Relaciones internacionales, op. cit.; ORTEGA, M.: Building
de Future. The EUs contribution to global governance, Chaillot Paper n 100, Institut dtudes de Scurit, April 2007; PERAL, L.: Las amenazas a
la seguridad humana y el problema de los medios de accin, Documento de trabajo, FRIDE, octubre 2005; PREZ DE ARMIO, K.: El concepto y
el uso de la seguridad humana: anlisis crtico de sus potencialidades y riesgos, op. cit.; SANJOS GIL, A.: Algunas reflexiones sobre el informe del
Grupo de Alto Nivel creado por el Secretario General y el futuro del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, en REEI, vol. 9, 2005;
SERRA REXACH, N.: Introduccin, en Panorama Estratgico 2006/2007, Ministerio de Defensa, 2007, pp. 11-25; TERN ELICES, J. M.: La
transformacin de las estructuras de seguridad y defensa ante el nuevo escenario estratgico, en Panorama Estratgico 2006/2007, op. cit., pp. 29-66.

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cooperacin al desarrollo y la proteccin de derechos humanos (19). El trmino mantenimiento de

la paz es sustituido por el ms amplio gestin de crisis (20) que hace referencia a cualquier tipo de
accin encaminada a resolver una situacin, conflicto o controversia. Como ya hemos avanzado,
en este nuevo panorama, es importante la creciente participacin de diversas organizaciones regionales en colaboracin, incluso sustitucin en algunos casos, de la Organizacin de las Naciones Unidas.
Con estos antecedentes, la gestin de crisis se puede definir de un modo general como el intento
de controlar los acontecimientos durante una crisis para evitar que se llegue a un uso de la violencia
importante y sistemtico, lo que es aplicable tanto en casos de conflicto directo con otro actor, como
en situaciones de intervencin en conflictos inicialmente ajenos en los que se desencadena una crisis
-con los rasgos que antes sealamos-, por razones o compromisos de diverso tipo. Esas razones, intereses, valores o compromisos amenazados, sin que sean necesariamente vitales, s debern ser percibidos o considerados como suficientemente importantes y de alta prioridad como para desencadenar
una crisis (21).
Si deseamos realizar un anlisis un poco ms profundo, bajo esa definicin podemos incluir distintas formas de entender la gestin de crisis. La primera considera que el objetivo principal al hacer
frente a una crisis debe ser obtener beneficios a expensas del oponente, aunque evitando llegar a la guerra. La gestin de crisis se entiende as como un ejercicio de bsqueda de la victoria, mientras se intenta que el riesgo de llegar al enfrentamiento armado directo se mantenga dentro de lmites tolerables.
As, lo ms importante intentar que la medida a adoptar sea suficiente para forzar al enemigo a ceder
o claudicar. En este sentido, es una forma de entender la gestin de crisis en la que se est dispuesto
a correr un alto riesgo (22).
La segunda visin centrar su atencin exclusivamente en los peligros que se derivan en una situacin de crisis y, por tanto, entiende la gestin de crisis como una forma de evitar la guerra, es decir,
como un medio de resolver una confrontacin sin necesidad de llegar al uso de la fuerza armada. El
objetivo al gestionar una crisis es pura y simplemente desactivarla para evitar una escalada hacia la
guerra, que se considerara un fracaso. Desde esta perspectiva, el enemigo en la crisis, ms que el oponente, sera la crisis misma. La negociacin para lograr un compromiso entre las partes ser el medio
fundamental, dejando de lado cualquier intento de explotar la situacin para obtener ventajas de cualquiera de los oponentes o intervinientes (23).
Estas dos posturas representan dos extremos opuestos de cmo entender la gestin de crisis y, por
tanto, si bien reflejan parte de la realidad sobre la gestin de crisis, presentan una visin sesgada de la
(19) Vid. ESCOBAR HERNNDEZ, C.: Paz y derechos humanos: una nueva dimensin de las operaciones para el mantenimiento de la paz, en
Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz, Tecnos, Madrid, 1997, pp. 51-102; MOITA, M.: Desafos para las
operaciones de paz, en FRIDE Comentario, noviembre 2006.
(20) Como hemos sealado, el origen del concepto de gestin de crisis aparecer muy ligado a la Crisis de los Misiles en Cuba en 1962, resuelta
la cual, el Secretario de Defensa Norteamericano, Robert McNamara dira: ya no existe la estrategia, slo la gestin de crisis. En definitiva, el poltico quera subrayar la aparicin de una nueva forma de enfrentarse a las crisis internacionales basada en nuevos mecanismos. Bsicamente se trataba
de evitar una guerra que nadie quera, pero buscando un compromiso que no supusiera una claudicacin poltica o militar de alguna de las partes, que
ninguna estaba dispuesta a aceptar. Para ello, si bien se utilizaron los medios militares de los que se dispona, lo cierto es que se emplearon con una lgica distinta de la estrategia militar clsica, contemplando ms claramente la subordinacin a los objetivos polticos y el control poltico de los medios
militares y no militares. Del mismo modo, el otro instrumento tradicional para evitar la guerra, la diplomacia, tambin se utilizaba de un modo diferente. No se tratara del uso tradicional de la negociacin para tratar los conflictos y evitar la guerra, sino que se desarrolla ligado a ese nuevo empleo
de los medios militares y de otro tipo. As, desde el comienzo de los aos 60 hasta nuestros das se ha desarrollado la gestin de crisis como campo de
trabajo definido, que se centra tanto en los procesos y mecanismos de decisin como en los medios de actuacin especficos -militares y civiles- para
enfrentarse a situaciones de naturaleza y caractersticas particulares: las crisis internacionales. Vid. GARCA GONZLEZ, J. I.: Crisis y gestin militar de crisis en la Unin Europea: el camino hasta la actualizacin de la estrategia europea de Seguridad, op. cit., pp. 241-242.
(21) Ibid., p. 242.
(22) Ibid.
(23) Ibid., pp. 242-243.

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misma. En un intento de ofrecer una visin ms completa, la doctrina ha elaborado una tercera interpretacin de la gestin de crisis que ana elementos de las dos tesis anteriores. As, esta visin de la
gestin de crisis mantiene como objetivo bsico el evitar la guerra, pero sin renunciar en absoluto al
intento de obtener una mejora de los intereses propios. En esencia, busca el equilibrio entre los intereses propios objetivos y la reduccin del riesgo de que se produzca un conflicto armado. Es lo que
GEORGE ha denominado el dilema poltico de la gestin de crisis: Una vez que una crisis se ha
puesto en marcha, cada parte se siente impelido a hacer lo necesario para proteger o hacer avanzar sus
intereses ms importantes; al mismo tiempo, sin embargo, se reconoce que se debe evitar utilizar para
este propsito opciones y acciones que puedan disparar una escalada no deseada de la crisis (24).
En esta misma lnea, Garca mantiene que resulta muy clarificadora la visin del proceso negociador durante una crisis que mantienen SNYDER y DIESING, para quienes el manejo de las crisis
implica una combinacin de dos elementos propios de la negociacin: la coercin y la acomodacin.
As, partiendo de la visin de estos autores, la principal cuestin en la gestin de crisis ser encontrar la combinacin o relacin ptima entre coercin y acomodacin en el contexto particular de cada
crisis. La flexibilidad que subyace en esta concepcin de la gestin de crisis hace previsible una
mejor respuesta a la realidad internacional concreta, capaz de adaptarse a sus distintos aspectos y ofreciendo un mayor margen de accin a los actores implicados en la eleccin de instrumentos.
MECANISMOS DE GESTIN DE CRISIS

Partiendo de esta concepcin eclctica de la gestin de crisis, entre los diferentes mecanismo
con los que Estados y Organizaciones Internacionales cuentan para enfrentarse a toda suerte de crisis
internacionales, adems de los instrumentos clsicos de solucin de diferencias (entre los que debemos incluir los mecanismos de resolucin pacfica y el recurso a la fuerza en el marco del sistema de
seguridad colectiva), en los ltimos aos han surgido nuevas tendencias o instrumentos de gestin de
crisis.
Por lo que a los instrumentos clsicos se refiere, debemos distinguir entre los mecanismos de arreglo pacfico que el Derecho Internacional ofrece y el recurso a la fuerza armada como ltimo recurso.
En cualquier caso, el espritu de la Carta de las Naciones Unidas debe guiar cualquier actuacin de los
actores implicados en la gestin de crisis, sean estos Estados u Organizaciones Internacionales.
El arreglo pacfico de controversias supone el recurso a aquellos medios de resolucin de las diferencias que no implican el recurso a la fuerza (25). Entre los medios de arreglo pacfico de controversias podemos distinguir dos grandes categoras: los medios diplomticos o polticos, por una parte,
y los medios jurdicos, por otra. As, entendemos que los medios diplomticos o polticos (26) son
(24) GEORGE A. L. (ED.): Avoiding war. Problems of Crisis Management, Boulder, Westview Press, 1991, p. 23.
(25) Hasta pocas muy recientes, estaba permitido el uso de la fuerza para solucionar los litigios que surgan entre sujetos internacionales, tal y como
hemos examinado con anterioridad. Pero, a partir del Siglo XX, se prohbe el uso de medios no pacficos, incluido el recurso a la fuerza, para la solucin de controversias surgidas entre Estados. As, el Convenio de la Haya para el arreglo pacfico de controversias internacionales, de 1907 dispone que
es necesario evitar en lo posible el recurso a la fuerza en las relaciones entre Estados, de modo que no se debe recurrir a la guerra sin haber intentado
antes recurrir a un rgano arbitral o judicial. El rechazo a la guerra aparece tambin en el Pacto de Briand- Kellog, celebrado en Pars en 1928. Ms recientemente, la Carta de las Naciones Unidas dispone el arreglo pacfico de controversias y la prohibicin del recurso a la fuerza como las dos caras de
la misma moneda. De este modo, en su art. 2.3 establece que los miembros de esta Organizacin habrn de arreglar sus diferencias internacionales por
mtodos pacficos, y en su art. 2.4 establece que los Estados Miembros, en sus relaciones internacionales, se abstendrn de recurrir a la amenaza o al
uso de la fuerza. Al respecto nos remitimos a CASTRO SNCHEZ, C. DE: Las acciones armadas por razones humanitarias: Hacia una injerencia
humanitaria?. Una aproximacin terico-prctica, Ministerio de Defensa, Madrid, 2006.
(26) SOBRINO HEREDIA, J. M.: Procedimientos de aplicacin de las normas internacionales (II): La solucin pacfica de las controversias internacionales (los medios de arreglo diplomtico y el arbitraje), op. cit., pp.884-904.

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aquellos en los que los Estados deciden resolver la diferencia de modo directo, mediante la negociacin, o bien recurriendo a la intervencin de los rganos encargados de las relaciones internacionales,
a travs de instrumentos como los Buenos Oficios, la Mediacin, la Conciliacin o la Investigacin
(27). Una caracterstica comn y esencial de esta clase de medios es que, los Estados objeto de la diferencia se reservan la libertad de seguir o no la solucin apuntada por estos rganos; adems, esta solucin no tiene porqu estar basada necesariamente en el Derecho Internacional.
Por su parte, los medios jurdicos (28) suponen el recurso a un tercero imparcial, bien sea un rbitro o un juez, que resuelve conforme al Derecho Internacional; adems, la decisin adoptada por este
tercero es obligatoria para las Partes en el conflicto. Los medios jurdicos clsicos son el arbitraje internacional y el arreglo judicial.
En todo caso, el artculo 33 de la Carta de la ONU establece la libertad de las partes para elegir
el medio pacfico de solucin de controversias internacionales (29), pudiendo optar por la negociacin,
la investigacin, la mediacin, la conciliacin, el arbitraje, el arreglo judicial, y por el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacficos de su eleccin. En esta lnea, la libertad de
eleccin del medio de solucin de controversias viene confirmada por el Manual sobre la solucin
pacfica de controversias entre Estados, que fue elaborado por la Secretara General de las Naciones
Unidas y aprobado en el ao 1991.
Como ya hemos apuntado, a pesar de la amplia gama de instrumentos que el Derecho Internacional pareca ofrecer para la gestin de crisis, lo cierto es que la experiencia ha demostrado que no
siempre han sido suficientes, fundamentalmente porque se trataba de instrumentos centrados en la resolucin rpida de la situacin de crisis, pero sin una perspectiva a medio o largo plazo. Ello ha llevado a que, en demasiadas ocasiones, las crisis internacionales volvieran a resurgir, pues no se haba
ido a la raz del problema, si no que nicamente se haban intentado paliar los efectos visibles. As,
comienza a plantearse la necesidad de planificar la gestin de crisis incluyendo dos aspectos esenciales como son la prevencin y la reconstruccin y reconciliacin postcrisis.
La importancia de la prevencin fue puesta de manifiesto por el Secretario General de la ONU,
B. B. Galhi, en 1992 e su Programa para la Paz, al hablar de la diplomacia preventiva entendiendo
por tal, bien toda accin poltica encaminada a prevenir el surgimiento de una controversia entre dos
o ms partes, o bien toda accin tendente a que las controversias ya existentes no deriven en un conflicto armado. El programa de paz de Boutros Galhi propona acentuar esta medida a travs de la investigacin de los hechos, la alerta temprana, el despliegue preventivo y el establecimiento de zonas
desmilitarizadas. Pero sta no es la nica referencia a la importancia de la prevencin en el marco de
la gestin de crisis. As, el Grupo de Alto Nivel en su informe Un Mundo ms Seguro: la responsabilidad que compartimos (2004) (30), se ocup de recoger algunos mecanismos de prevencin para enfrentarse a las nuevas amenazas a la seguridad colectiva (31) entre los que pueden destacarse el
desarrollo, la diplomacia preventiva y el despliegue preventivo. As, el Grupo de Alto Nivel, considera
(27) Para un anlisis pormenorizado de estos mecanismos, nos remitimos a QUESADA ALCAL, C. Y CASTRO SNCHEZ, C. DE: El Derecho Internacional de la gestin de crisis, op. cit..
(28) ESCOBAR HERNNDEZ, C.: Procedimientos de aplicacin de las normas internacionales (III): medios de arreglo de carcter jurisdiccional (I): cuestiones generales y tribunales especializados, en DEZ DE VELASCO, M.: Instituciones de Derecho Internacional Pblico, op.cit., pp.905
y ss.
(29) Artculo 33.1 de la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas. Sobre este principio, ver: Handbook on the Peaceful Settlement of Disputes Between States, Office of Legal Affairs, Codification Division of the United Nations, New York, 1992, p. 7.
(30) UN Doc. A/59/565, de 2 de diciembre de 2004.
(31) Para un estudio sobre este aspecto nos remitimos a URREA CORRES, M.: Hacia la definicin de una nueva estrategia de seguridad colectiva
para las Naciones Unidas del Informe del Grupo de Alto Nivel Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos a los Acuerdos de la cumbre Mundial de 2005, en Seguridad Internacional y Guerra Preventiva -Anlisis de los nuevos discursos sobre la guerra-., op. cit., pp. 333-363.

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al desarrollo como un mecanismo esencial de gestin de crisis a largo plazo. En el informe que el Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan, elabor siguiendo las pautas del Grupo de Alto
Nivel, Un concepto ms amplio de libertad: seguridad, desarrollo y derechos humanos para todos
(2005) (32), subrayaba tambin la importancia del desarrollo en la preservacin de la paz; en este sentido, sealaba que la interpretacin ms amplia de la libertad tambin incluye la idea de que el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos van de la mano, que todos los seres humanos tienen
derecho a la seguridad y al desarrollo y que el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos no
slo son indispensables sino que tambin se fortalecen recprocamente. La misma idea fue posteriormente recogida en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005 (33), en el que se afirma
que el desarrollo es esencial para ayudar a los Estados a prevenir o remediar el deterioro de la capacidad estatal, que es crucial para hacer frente a casi todo tipo de amenaza (34).
Otro instrumento preventivo importante segn el Grupo de Alto Nivel, fundamentalmente en el
mbito de los conflictos internos, es la diplomacia preventiva; as, seala que sera interesante el nombramiento de enviados, mediadores y representantes especiales con aptitudes, experiencia y conocimiento de la situacin local que puedan contribuir a la prevencin de conflictos (35).
En un ltimo trmino, y siempre que otro tipo de mecanismos no funcionen, el Grupo de Alto
Nivel propona el despliegue preventivo de fuerzas de mantenimiento de la paz con el fin de alertar
a quienes procuran lograr una solucin pacfica del conflicto y disuadir a posibles agresores (36).
La importancia de los mecanismos preventivos para la eficacia de los sistemas de gestin de crisis ha sido tenida en cuenta por las organizaciones internacionales que realizan actividades de gestin
de crisis, como la UE, la OTAN o la OSCE que cuentan con unidades de alerta temprana y contingentes
especiales para los despliegues preventivos.
Por lo que se refiere al segundo de los aspectos, es decir, la importancia de la reconciliacin y la
reconstruccin, lo cierto es que tambin fue sealado por B.B. Galhi en su informe al hablar de la
Consolidacin de la Paz. En definitiva, la idea bsica es que en aquellas situaciones ms complejas ser
necesario adoptar mecanismos complementarios para garantizar el xito de las acciones realizadas
para la estabilizacin de la crisis, en el sentido de evitar el estallido del conflicto armado o de frenarlo
en caso de haber estallado. En esencia, se trata de reconstruir el tejido social, a fin de que no vuelva a
resurgir la llama de la diferencia que pueda degenerar en el estallido de la violencia (37). Dentro de
las medidas aplicables pueden incluirse: la desmilitarizacin, el control de las armas ligeras, las reformas institucionales, el mejoramiento de la polica y del sistema judicial, la vigilancia de la garanta de los derechos humanos, el retorno del los refugiados y desplazados internos, la reforma electoral
y el desarrollo social y econmico (38).
No obstante, lo dicho hasta ahora no debe llevarnos a la conclusin de que los mencionados son
(32) UN Doc. UN Doc. A/59/2005, de 21 de marzo de 2005.
(33) UN Doc. Resolucin 60/1, de 24 de octubre 2005.
(34) Vid. Prrafo 17-68 Resolucin 60/1, de 24 de octubre de 2005; URREA CORRES, M.: Hacia la definicin de una
nueva estrategia de seguridad colectiva para las Naciones Unidas del Informe del Grupo de Alto Nivel Un mundo
ms seguro: la responsabilidad que compartimos a los Acuerdos de la cumbre Mundial de 2005, op. cit., p. 342.
(35) Vid. UN Doc. A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, par. 100.
(36) Vid. UN Doc. A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, par. 104.
(37) Vid. DE CASTRO SNCHEZ, C.: Paz internacional y gestin de crisis, en Intolerancia y Postconflicto (DIR. SOUTO
GALVN, E.), Dyckinson, (en prensa).
(38) Vid. Suplemento de Un Programa de Paz: Documento de Posicin del Secretario General presentado con ocasin del cincuentenario de las
Naciones Unidas, Doc. A/50/60- S/1995/1, de 25 de enero de 1995, prrafo 47. Todos estos aspectos son estudiados, en el marco de la Administracin
Internacional de territorios, en la obra colectiva: La contribucin de la administracin internacional en la consolidacin de la paz y el Estado de Derecho, Instituto Universitario General Gutirrez Mellado, 2009 (en prensa).

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los nicos instrumentos existentes para la gestin de crisis; muy al contrario, la lista es tan amplia
como crisis internacionales u organizaciones internacionales que participan en su gestin de crisis,
por lo que su anlisis excede con mucho el objeto de nuestro anlisis. Adems, la propia experiencia
va ampliando el abanico de posibilidades, lo que redunda en la idea que apuntbamos antes sobre la
flexibilidad en materia de gestin de crisis. En este sentido, nos parece significativo finalizar nuestras
palabras con el texto del artculo 43 del futuro TUE, tal y como fue aprobado en Lisboa, ya que ofrece
una amplia visin de las acciones que pueden encajar en lo que hemos denominado gestin de crisis:
Las misiones contempladas en el apartado 1 del artculo 42, en las que la Unin podr
recurrir a medios civiles y militares, abarcarn las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones humanitarias y de rescate, las misiones de asesoramiento y asistencia en
cuestiones militares, las misiones de prevencin de conflictos y de mantenimiento de la paz,
las misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestin de crisis, incluidas las
misiones de restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilizacin al trmino de los
conflictos. Todas estas misiones podrn contribuir a la lucha contra el terrorismo, entre otras
cosas mediante el apoyo prestado a terceros pases para combatirlo en su territorio.

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