Daniel Haag

Estudios y encuestas de educacin comparada
Cul es la gestin adecuada

para generalizar
el derecho a la educacin?
Daniel Haag
Estudio preparado por la

Oficina Internacional
de Educacin
Ttulos de la coleccin u Estudios y encuestas de educacin comparadav

Educacin constructiva para los nios
Educacin constructiva para los adolescentes
Educacin constructiva para grupos especiales
L a educacin hoyfiente al mundo del maana
Innovacin y problemas de la educacin: Teona y realidad en los pases en desarrollo
Finalidades de la educacin
iCud es la gestin adecuada para generalizar el derecho a la educacin ?
Wastage in education: a world problem [Publicadotambin en francs]
A statisticalstudy of wastage at school [Publicado tambin en francs]
Initiatives in education: a world profilefor 1971-1972[Publicadotambin en francs]
World problems in education: a brief analytical survey [Publicadotambin en francs]
The changing role of the teacher: internationalperspectives [Publicado tambin en francs]
The place of informalion in educational development [Resmenes en francs y en espaol]
Publicado por
la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
7, Place de Fontenoy, 75700 Pars (Francia)
ISBN 92-3-301930-6
Impreso en Suiza por Presses Centrales Lausanne S.A.D
0 Unesco 1981
Prefacio
Durante la primera y la segunda dcada consagrada al desarrollo, la comunidad

internacional y, en particular, los pases en desarrollo realizaron un esfuerzo considerable a efectos de promover la democratizacin de la educacin; esto deba
conducir ineluctablemente a plantear el problema de la administracin y gestin de
los sistemas de educacin. Problema cada vez ms crucial ya que los recursos
destinados a la educacin aumentaban sin cesar,tanto en los pases desarrollados
como en los en desarrollo ; de 1960 a 1976, pasaron del 4Yo al 6 %del PNB en los
primeros y del 2,3% al 4,8% en los segundos. Por consiguiente,era lgico que la
Oficina Internacionalde Educacin,respondiendoa una importante preocupacin
de los Estados Miembros, fijara como tema de la 37a. reunin de la Conferencia
Internacional de Educacin La mejora de la organizacin y la gestin de los
sistemas de educacin a fin de aumentar su eficacia y generalizar el derecho a la
educacin.
La obra que la OIE presenta bajo el ttulo Cul es la gestin adecuada para
generalizar el derecho a la educacin?esla continuacinde los trabajos de esta 37a.
reunin de la CIE y sintetiza,de una cierta manera, lo esencial de sus trabajos. El
autor,Daniel Haag,profesor de la Universidad de Neuchatel,quiso,al exponer ms
explcitamente los problemas planteados en la Conferencia Internacional de Educacin,presentar un enfoque general de los mismos que no excluyera ni la profundidad de la reflexinni la agudeza de los anlisis. Dada su condicin de especialista,
deba mostrar todo el provecho que se puede sacar del anlisis de los sistemas para
abordar el tema de la gestin de la educacin, y tambin todos los peligros que
surgen de una asimilacin apresurada de la empresa educacin a las empresas de
carcter puramente econmico.La economa acta en el campo de lo cuantitativo,
la educacin en el campo de lo cualitativo;en un caso, uno se contenta con fijar
objetivos cuantitativos;en el otro, se trata de finalidades.
Adems, vincular la organizacin y la gestin de la educacin al derecho a la
educacin es una proeza que la 37a. reunin de la CIE intent realizar y que el
estudio del profesor Daniel Haag expone con toda su complejidad,llegando a estas
constatacionesaparentementesimples:la educacin sufre por la falta de coherencia entre sus finalidadesy su gestin y del sentido dado al derecho a la educacin
derivan los caminos de la accin.
Esta obra habr alcanzado su objetivo si incita a los planificadores, a los administradores,a los responsablespolticosy a los pedagogos,a intercambiar sus puntos
de vista sobre lasmodalidades de funcionamientode una institucinque permanece
siempre a la bsqueda de su adecuacin con una sociedad global sometida,desde
hace dcadas,a grandes cambios, e incluso conmociones.
La OIE agradece al profesor Daniel Haag por la paciencia que ha demostrado en

reunir,analizar y sintetizar la considerable cantidad de documentos producidos con
motivo de la 37a. reunin de la CIE.Si bien no pretende ser un estudio exhaustivo,
segn la propia opinin del autor,esta obra contribuir,sin duda alguna,a alimentar
y a enriquecer un debate sobre la administraciny la gestin de la educacin,que en
definidas cuentas,recin comienza. El autor es responsable de la eleccin y presentacin de los hechos que figuran en este trabajoy se deja constancia que los puntos de
vista y las opiniones expresadas no son necesariamente los de la Unesco y no
comprometen a la Organizacin.
Indice
Introduccin 7
Captulo 1
Una crisis sin precedente 11

U n hecho inquietante 13
U n futuro ms bien sombro 21
Captulo 2
Las condicionesprevias necesarias 26

Para lograr una revolucin conceptual 26
Vencer la resistencia de los hombres 27
Captulo 3
La educacin: es un sector espec@co? 32

La educacin: Les un caso nico? 32
U n a analoga instructiva 34
Captulo 4
D e la empresa al sector pblico y educativo 39

A propsito del concepto de gestin 40
De la empresa al sector pblico: una evolucin
convergente 42
U n a explicacin interesante: la contingencia del medio
ambiente 45
Captulo 5
La escuela, sistema abierto 53

Postulados y propiedades fundamentales 53
La escuela y lo poltico 57
La escuela y sus pblicos 64
Captulo 6
Los problemas de gestin dominantes 76

Los problemas de ndole poltica y estratgica 78
Las estructuras y la alternativa centralizacindescentralizacin 89
Algunas aportaciones posibles de la participacin 98
La movilizacin de los recursos 100
Captulo 7
Ensayo de sntesis sistmicasobre la gestin escolar 105

Finalidades y fronteras 105
La dialctica finalidades-medio ambiente 109
La evolucin de las estructuras 110
La explicacin de algunas disfunciones 114
aa diferenciacin-descentralizacin 115
Conclusin 121
Anexo 1
Distribucinde la matrcula escolarpor nivelde enseanza,1960-1976 127
Anexo 2
Tasas de escolarizacin brutas por nivel de enseanza y

sexo,1960-1980 128
Anexo 3
Estimaciones de analfabetismopara la poblacin de 15

aos y ms,por sexo,de 1960-2000 130
Anexo 4
Peso relativo de la poblacin en edad escolar,1960-2000

132
Anexo 5
Encuesta de la Oficina Internacional de Educacin

(0IE:Unesco)sobre La mejora de la organizacin y la
gestinde los sistemas de educacin,afinde aumentarsu
eficaciay generalizar el derecho a la educacin)) 134
Anexo 6
Sntesis de la interpretacin de las respuestasde los Estados Miembros de la Unesco a la encuesta de la Oficina
Internacionalde Educacin 145
Anexo 7
Contribucin de las Organizaciones Internacionales de

Docentesaldebatesobreeltemaespecial(c La mejora dela
organizaciny lagestindelos sistemasdeeducacinafin
de aumentarsu eficaciay generalizarelderechoa la educacin)) 159
Anexo 8
Recomendacin N.O 72 a los Ministerios de Educacin

relativa a la mejora de la organizaciny la gestinde los
sistemas de educacin a fin de aumentar su eficaciay
generalizar el derecho a la educacin 168
Anexo 9.
Lista de gdficos,organigramasy cuadros 177
BibliograJa 178
Introduccin
El tema de la 37a. reunin de la Conferencia Internacional de Educacin, La

mejora de la organizaciny la gestin de los sistemasde educacin a n de aumentar
su eficacia y generalizar el derecho a la educacin es sumamente reconfortante.La
nocin de gestin de empresa que durante tanto tiempo trastabillen las puertas de
la escuela, est entrando poco a poco; es algo nuevo y beneficioso.
Tanto por el personal que emplea, como por la importancia del presupuesto, la
escuela ha llegado a ser una de las ms grandes empresas de muchos pases, por lo
tanto, conviene que est correcta y eficazmente administrada.Ahora bien, resulta
sorprendentecomprobar que,con frecuencia,all se encuentran las mismas lagunas
amplificadas que en la empresa: objetivos ambiguos, peso excesivo de la rutina,
planificacin poco realista,etc. Sin embargo,los problemas que pueden surgir en la
empresa como consecuencia de malos resultados financieros, la obligan a que
reaccionerpidamente,so pena de que se produzca la quiebra y por consiguiente la
desaparicin,mientras que en un sistema educativo,que dependedel sectorpblico,
la regularizacin es ms lenta y menos directa porque es el resultado de acciones
polticas y, al fin de cuentas, del voto del elector.
El tema de la gestin escolar es relativamente nuevo y su proceso de produccin
tiene como centro la relacin maestro-alumno y la organizacin que permite esta
relacin, la cual parece inmutable (clase, establecimiento de enseanza, etc.). La
planificacin es simplista comparada a la de empresas de dimensionessimilares,si
se hace excepcin de algunas experiencias de racionalizacin de las opciones
presupuestales (rationnalisation des choix budgtaires - RCB) y del
planning-programming-budgetingsystem (PPBS). Tambin son raras las crticas
sobre la gestin escolar. Por qu ese silencio? Por qu un sistema escolar,crisol
de un saber inmenso,da la impresin de padecer de ceguera cuando se trata de
cuestionarse, de observarse? Probablemente una explicacin parcial resida en el
hecho de que la educacin pertenece al sector pblico, cuya gestin constituye una
preocupacin relativamente reciente, y en el carcter cualitativo de su actividad,lo
cual supone un rechazo de todo esfuerzo de racionalidad.Las reacciones a veces
fuertes,sobre todo de los docentes,frente a una obra que publicamos hace algunos
aos en Suiza sobre el anlisis de la gestin de un sistema escolar particular, plantearon de manera m u y clara el problema de su eventual especificidad;uno de ellos
hasta lleg a escribir: no pienso que el anlisis de la gestin sea particularmente
fecundo para comprender la escuela: ella es un sistema global que no se puede
fraccionar impunemente. Dnde tendra un efecto fraccionante el criterio de
gestin? No es ms bien el temor a la irrupcin de una lgica a la cual las motivaciones a menudo generosas e idealistasde los docentes se sienten poco atradas,
Cules la gesti6n adecuada?
incluso opuestas ya que no ven all ms que obligaciones administrativas)) que

limitan la libertad?Pero, en dnde residen sus libertadesactuales puesto que ellos
no pueden ni siquiera,en la mayor parte de los casos,elegir los programas? Alguien
dijo que la educacin se haba transformadoen algo demasiado importante como
para dejarla en manos de los docentes. Esto es verdad en lo que atae a muchas
actividades:en los hospitales,el mdico cede el lugar de la gestin;la empresa no
est ms dirigida por especialistas de su sector de actividad sino por hombres que
dominan la gestin y capaces,de un da para otro, de tomar en sus manos tanto el
destino de una compaa de seguros,como el de una fbrica de chocolate.
La eleccin de un tema de esta naturaleza,que honra a losEstados Miembros de la
Unesco y al Consejo de la Oficina Internacional de Educacin, es prueba de su
imperiosa necesidad. El gran nmero de pases que han respondido al largo cuestionario preparatorio2de la Conferencia,ha confirmado ampliamente la importancia y el inters del tema; nadie pone en tela de juicio que la escasez, cada da ms
aguda, de los recursos frente a las enormes necesidades es un ndice revelador.
Repensar la educacin,desarrollarel tema y analizarlo se hacen tanto ms urgentes
dado que todo progreso en esta materia crea nuevas necesidades y una hipersensibilidad con respectoa lo que no funciona.Ante una situacin as,la inaccin se hace
culpable y generadora de tensiones.
Pese a ello, existan dificultades reales para redactar un trabajo sobre la mejora
de la organizacin y la gestin de los sistemas de educacin a fin de aumentar su
eficacia y generalizar el derecho a la educacin)).
En primer lugar,una mejor gestin tiene por efecto siempre e indefectiblemente
aumentar la eficacia de una organizacin,en la medida que le permite actuar mejor
con los medios disponibles;si la educacin no ofrece especificidades m u y reales (lo
que discutiremos), la gestin recurre a un cierto nmero de tcnicas cuya aplicacin
no debe hacer frente en lo esencial a obstculos particulares.Nuestra experienciaen
la formacin de administradoresescolares y en la implantacin de herramientasde
gestin (como la contabilidad analtica)en este sector, nos ha mostrado que ah no
reside la dificultad.Por consiguiente,hemos renunciado a citar diferentes tcnicas
de gestin cuya eleccin hubiese sido de cualquier manera arbitraria;existe una
literaturasuficientementeabundante,a la cual remitimos al lector.No se ha querido
escribir una obra de gestin de empresas.
En segundo lugar,no existe una gestin especfica para generalizar el derecho a la
educacin ;como para la empresa de una rama determinadaque trata de mejorar sus
resultados, las vas posibles para lograrlo son casi infinitas. Todo depende del
significadoque se le confiereal derecho a la educacin;e incluso,hay que precisarlo,
los caminos son innumerables.Por ende,hemos renunciado a pensar en trminosde
gestin comparada, en el sentido de examen de soluciones imaginadas por diferentes pases para extender el derecho a la educacin.Dicho enfoque hubiera presentado poco inters por tres razones fundamentalesque es necesario elucidar pues
se sobrestima con harta frecuencia el valor de los estudios comparados.
Primero, un sistema escolar presenta propiedades que lo hacen obedecer a un
principio que volveremos a tratar (principio denominado de equifinalidad) que
sustenta que un mismo estado final puede alcanzarse por vas m u y diferentes.
Consecuencia: para una misma finalidad o un mismo objetivo,una solucin satis-
Introduccidn
factona para una organizacin puede m u y bien no serlo del todo para otra si el
medio es diferente (loque en la prctica es casi siempre el caso).
Segundo,una situacinno puede examinarsey evaluarse ms que en relacin a un
objetivo preciso (en nuestro caso, el derecho a la educacin). Es necesario aclarar
que nos sorprendiel comprobar de qu manera es impreciso ese concepto:abarca
acepcionessumamente variadas de un contextoa otro que van, no tengamos miedo
de decirlo, hasta el antagonismo.U n a comparacin significativa implicara,por lo
tanto,una identidad o proximidad de los objetivosy la reunin de las condiciones
del primer punto.
Tercero,hoy en da se sabe que no es la naturalezade una actividad (porejemplo,
la educacin)la que condicionasu tipo de gestin sino ciertascaractersticasprecisas
de su medio ambiente. Evidentemente,esta obligacin se suma a las dos primeras.
D e la dialctica de los fines,de los proyectos y de su medio ambiente,se perfilan los
planes de la accin. Al igual que el ser viviente, cada sistema educativo es nico.
Para comprender lo que precede, invitaremos al lector a hacer un camino ms
bien largo en uno de los sectores ms avanzados y ms promisorios de la gestin
actual: la teora de los sistemas.
N o se trata de someterse a una moda utilizando aparentemente un lenguaje
moderno.Pero reconozcamosque comnmente se acepta que un sistema escolar es
un sistema formado por un conjunto de partes interrelacionadascon miras a lograr
objetivos en un medio determinado, raras veces se han podido extraer las consecuencias recurriendo a la lgica de la teora.La mayor parte de los escritos que lo
reconocen, slo utilizan las palabras y no los razonamientos. Por lo dems, la
tendencia a revestirse de una jerga de dificil comprensin no facilita el uso de esta
lgica. Aunque resultan indispensables, la definicin y el empleo de un cierto
nmero de conceptos y de leyes (que confirman la mayor parte de las regias de
gestin de las empresas descubiertas empricamente), nosotros trataremos de traducirlas en trminos lo ms claros y simples que sea posible.
Por consiguiente,nuestro propsito es a la vez modesto y ambicioso. Modesto
puesto que no tenemos la pretensin de examinar todos los problemas de gestin
para generalizar el derecho a la educacin,ni siquiera tratar uno de elos a fondo.
Ambiciosoya que nuestra preocupacin consiste ms en describirque en prescribir.
Quisiramos mostrar a los responsables y administradores escolares el tipo de
orientacionesque se deben tomar en materia de gestin de empresas,en funcin de
las opciones operadas en lo que atae al derecho a la educacin, explicando al
mismo tiempo la lgica de nuestra manera de actuar,y planteando de este modo no
slo la comprensin de una teora analtica (lateora de los sistemas)sino tambin
las vas de la accin.
Nosotros slo hemos seleccionado,de la riqueza de las respuestas a la encuesta
de la OIE,los puntos destacados comunes a casi todos los Estados Miembros
en la gestin de su sistema escolar que son: los problemas de
centralizacinidescentralizacin,de coordinacion,de participacin y de informa~ i n .Ms
~ adelante, expondremos y se ser el eje central de nuestros razonamientos,que de acuerdo al significadoconferido al trmino derecho a la educacin,
algunos tipos de soluciones tienden a favorecer a unos en detrimento de otros. Por
ejemplo,descubriremosque lo que se denomina descentralizacin,nocin bastante
10
Cul es la gestin adecuada?
vaga que ser necesario definir con suma precisin, es incompatible con ciertos
contenidos del derecho a la educacin, o que, segn las variables del medio
ambiente, algunos modos de gestin adaptados a ciertos niveles sociales pueden
resultar inapropiados en otros niveles. Las orientaciones que se deben tomar son
consecuencia de la relacin entre las finalidades (qu se entiende por derecho a la
educacin?) y el medio ambiente externo.
En ese mismo momento, estaremos en condiciones de comprender por qu ciertos objetivos educacionales enunciados tienen pocas posibilidades de ser logrados
(en efecto, se sabe que a menudo los objetivos explcitos de un sistema escolar son
diferentes de los objetivos implcitos que en realidad se trata de lograr y que se
desprenden de la observacin de lo que en la prctica se hace); por qu son siempre
los mismos problemas que se evocan (frecuentemente,son falsos problemas); por
qu, segn los proyectos que sirven de base a la generalizacin del derecho a la
educacin,algunas soluciones no harn ms que complicar las cosas o fomentarn
efectos nocivos en contra de lo deseado;por qu ciertas tentativasactuales,como el
establecimiento de sistemas de informacin, casi con seguridad estn condenadas al fracaso (lo que las grandes empresas recin descubren). Por supuesto,
responderemos tambin a otros interrogantes.
Algunas de nuestras conclusiones, si se las aislara de su contexto explicativo,
sorprenderan:por ejemplo, afirmaremos que la mayor parte de los sistemas de
educacin padecen de una falta singular de complejidad. Y an ms que, para
adquirir sentido y consistencia,la participacin debe reunir una serie de condiciones
que quiz parezcan imposibles de reunir o francamente opuestas a ciertas definiciones del derecho a la educacin. Pero, no anticipemos nada.
Si bien nos hemos apoyado en forma amplia en los trabajos ms recientes de la
teora de los sistemas (sobre todo los de Mlese y Le Moigne que citaremos profuament te),^ debemos advertir al lector que, sin haber pretendido hacer un trabajo
cientfico, le presentamos el resultado de un pensamiento no terminado, y, por
consiguiente, perfeccionable. No obstante, dudamos que las principales conclusiones puedan ser cuestionadas.En cambio,a veces tuvimosalgunas vacilaciones, y
algunas repeticiones quizs parezcan intiles. Las mismas no tienen otra finalidad
que aclararrazonamientosa veces, a primera vista, un tanto alejadosde la gestin de
la educacin, pero de importancia para la prosecusin del relato.
El lector sabr perdonamos estas imperfecciones:se deben en parte al carcter
lineal de la escritura que va en contra de la lgica globalizantedel trmite utilizado.
Habremos logrado nuestro objetivo si tan slo interesramos a quienes nos dediquen el tiempo necesario para leer estas lneas o estas ideas.
NOTAS Y REFERENCIAS
1. Por cierto, la situacin ha cambiado estos itimos aos. Evoquemos, por ejemplo, los
trabajos de la Unesco y de la OCDE para citar slo dos casos.
2. Vase el Anexo 5.
3. Para la interpretacin ms completa y sinttica de las respuestas a la encuesta, vase el
Anexo 6.
4. Vase la Bibliografia.
CAPITULO 1
Una crisis sin precedente
LQuin no recuerda con emocin el edificio de su escuela? Ese recuerdo evoca

fachadasmontonas;corredoresde coloresespantosamentetristes(erantan vastos;
admito que ramos pequeos,pero cunto espacio perdido!); aulas de aspecto
tristemente pedaggico con sus filas rigurosas de asientos y mesas;el pupitre del
maestro reinando sobre un estrado.Y en las paredes,colgadas,siempre las mismas
imgenes,los mismos mapas de geografia y de historia,el gran comps,la regla y la
escuadra para dibujar en el pizarrn negro (y no verde o blanco como lo es hoy). Y
siempre ese olor indefinidotan caracterstico,mezcla de goma y tiza.En cuanto a la
campanilla que marcaba el ritmo de nuestras jornadas,todava repiquetea en mis
odos; lareconocera entre todas!
En nuestros pases europeos,este modelo de edificio se repite miles de veces,con
sus mismos frontispiciosy sus mismos patios bordeados de castaos o de pltanos :
bis repetita placent. Colocada en el centro de la aldea o barrio,la escuela,con la
iglesia cercana,encarnaban la estabilidad de las instituciones y tradiciones.Este
modelo arquitectnico,reflejo de los valores y conceptospedaggicosde una poca
relativamente reciente,se resquebraja y amenaza con desmoronarse.
La escuela del siglo pasado era materialmente menos sofisticada;estaba situada
en un entorno ms estable,le era fcil saber para qu finesimparta la instruccina
los nios. Resultaba eficaz porque estaba dotada de una organizacin simple que
marchaba. Su funcin,sus programas y sus mtodos estaban unidos en un vasto
consenso.
Hoy en da,todo es ms complejo,lo que es un beneficio,siempre y cuando esto
engendre calidad. En efecto,en todo sistema,la complejidad tiene sentido nicamente si permite resultadossuperiores.La historia vivientelo demuestra de manera
sorprendente.La escuela se ha encontrado sumergida por un empuje demogrfico
amplificado por el movimiento general de democratizacin de los estudios. En
1968,P.H.Coombs,Director del Instituto Internacional de Planificacin de la
Educacin escriba:
Poco despus de 1950,en el mundo entero,los sistemas de educacin entraron en un proceso de
expansin del cual la historia no ofreca ningn precedente. La matrcula de los alumnos y
estudiantes, por lo menos, se duplic en muchos pases, los rubros destinados a la enseanza
aumentaron a un ritmo ms que proporcional y la enseanzalleg a ser la empresa nacional ms
grande.Estas cifrascontenan la promesa de un progreso que no se iba a detener ms. Cules la
situacin actual?'
Doce aos despus, es preciso constatar la decepcin de la expectativa. Los

sistemas escolares jams han sido objeto de tantas reformas;sin embargo,jams
han sido el blanco de tantas crticas.Los problemas que plantean,que ya ayer eran
12
Cul es la gestin adecuada ?
CUADRO 1 . Matrcula escolar por nivel de enseanm. 1960-1976(en miles)'

Regin
Ao
Total2
Primer
nivel
Segundo
nivel
Tercer
nivel
Total mundial'
1960
1965
1970
1975
1976
328 866
419 962
497 262
568 622
585 729
244 897
301 299
346 103
378 162
386 459
71 760
99 160
123 030
152 647
158 474
12 209
19 504
28 129
37 813
40 795
Africa
1960
1965
1970
1975
1976
21 374
29 892
39 245
54 096
56 982
19 444
26 543
33 842
44 759
46 731
1750
4 931
8 456
9 294
180
306
472
882
957
1960
1965
1970
1975
1976
47 483
57 143
63 611
64 436
64 328
28 919
32 132
32 014
29 294
28 308
14 785
19 121
22 457
23 140
22 943
1960
1965
1970
1975
1976
31 258
42 149
56 313
72 959
76 654
27 604
36 187
46 932
56 946
59 138
3 082
5 048
1960
1965
1970
1975
1976
118 990
87 775
160 621
195 649
229 809
239 649
115 757
138 520
159 642
166 693
Europa y URSS
1960
1965
1970
1975
1976
106 754
126 573
138 253
142 759
143 471
Oceana
1960
1965
1970
1975
1976
3 007
3 583
1960
1965
1970
1975
1976
Amrica del Norte
Amrica latina
Asia3
Estados rabes4
3 044
7 742
12 400
13 454
3 779
5 890
9 140
12 003
13 076
572
914
1639
3 613
4 062
64404
2 691
4 622
6 841
8 544
8 552
79 061
88 345
92 181
84 915
82 953
22 814
30 617
36 261
45 431
46 751
4 878
1612
9 811
12 413
13 768
804
4 191
4 562
4 643
2 094
2 335
2 614
2 606
2 636
1 O88
1351
1 597
1 628
109
161
226
359
379
8 543
12 714
16 469
22 935
24 258
7 106
10 102
12 510
16 477
17 232
1273
2 317
3 517
5 598
6 168
163
295
443
861
28 525
40 242
50 288
61 623
858
1. Fuente:Unesco.Office ofStatistics.A summarysrarisricalreviewo/'ediicarionin fhe wodd, 1960-1976.Paris,

1979, p. 21 (ED/BIE/CONFINTED
37/Ref.1).
2. En ciertos casos,los totales y las subtotatlesno corresponden a la suma de cifras presentadas,ya que los
datos han sido redondeados.

3. Excluidas China y la Repblica Popular Democrtica de Corea.
4.Los datos de los Estados rabes tambin estn comDrendidosen Africa Y en Asia
13
dificiles de resolver,parecen transformarseen sistemas de problemas que no pueden

ser divididos en problemas ms simples amagmas inextricablesimposibles siquiera
de identificar correctamente.2 La prueba est en la fantstica diversidad de los
ataques de que es objeto la escuela y el cambio continuo de las soluciones propuestas
para responder al mismo.
El anlisis global de cualquier sistema escolar muestra a este ltimo atacado por
lo que podra denominarse la ley de la dimensin cualitativa. Con el paso de los
aos,el organismo ha crecido.Su crecimientono ha engendrado sin embargo,como
hubiera sido necesario,un proceso de orden cualitativo^.^ Resumir el contenido y el
por qu de la crisis actual excedera ampliamente el marco de esta obra.Nos bastar
una nica constatacin para demostrar la necesidad de una modificacin rigurosa
por medio de nuevos mtodos.
Un hecho inquietante
Expongamos de una manera franca y sin artificios la conclusin siguiente: mientras
que la parte de los recursos consagrados a la educacin parece haber llegado a un
nivel dificil de superar,el nmero de adultos analfabetosen el mundo sigue a u m e n tando y persisten profundas desigualdades.
Sin embargo los datos globales parecen a primera vista alentadores. De 1960 a
1976,la matrcula escolar del mundo entero ha aumentado,a un promedio del 3,9%
anual, pasando de 328 a 585 millone~,~
vale decir, un incremento de aproximadamente 260 millones !Ms an, estas cifras responden a una estimacin prudente
(vase el Cuadro 1).
Del mismo se deduce que el nmero de alumnos inscritos en los diferentesniveles
de enseanza (primaria,secundariay superior)se multiplic por 2,67en Africa;2,45
en AmricaLatina;2,Ol en Asia; 1,54enOceana;1,35en AmricadelNortey 1,34
en Europa. Estas estadsticas, un tanto ridas, dan una idea de los fantsticos
esfuerzos realizados en particular en las regiones en desarrollo. Pero cules son sus
componentes?
Si bien en cifras absolutas el crecimiento mayor ha tenido lugar en el nivel
primario,son los niveles secundario y sobre todo superior los que han conocido los
ndices de crecimiento ms elevados (vase el Grfico 1).
Si se observa una cierta estabilidad de la matrcula para el nivel primario en
Amrica del Norte y en Europa,en cambio se verifica que se ha duplicado en Asia y
en Amrica Latina y que se ha multiplicado por 2,4 en Africa y en los Estados
Arabes. Los niveles secundario y superior son respectivamente 5,3 veces ms elevados en Africa (para ambos niveles); 4,4y 7,l veces en Amrica Latina; 2,3y 3,2
veces en Asia; 2 y 33 en Oceana; 2 y 2,8 veces en Europa y 1,5 y 3,5veces en
Amrica del Norte. Lo cual explica que la parte correspondiente a primaria disminuye en todas las regiones del mundo, pasando del 75% en 1960 a 66% en 1976
(vase el Anexo 1). El aspecto general de nuestras curvas refleja un fenmeno bien
conocido del economista:tenemos aqui un hermoso ejemplo de situacin donde un
consumo inicial alimenta su propia demanda. La instruccin brindada a una poblacin induce a un aumento ulterior de la demanda. En otros trminos,el resultado (la
salida) acta sobre la entrada, hay una retroalimentacin (feed-back) positiva. Es
14
GRAFICO 1. Crecimiento de la matrcula escolar por nivel y por regin 1960-19761
-c
A. Todo el mundo2
1960
1965
1970
1976
OI
Cl
l
l
l
600.
l
l
l
l
500.
i
400
300
200
C. Amrica del Norte
00
1960
1965
1970
1976
conocido el proceso amplificador de esta retroalimentacin,que puede conducir

cualquier sistema a la saturacin.
Este conjunto de indicadores en apariencia satisfactorio no es suficiente;para
medir la capacidad de los sistemas escolares de responder a las necesidades,debemos relacionarla matricula con los grupos de edad correspondientes.En ese punto,
los problemas comienzan a deteriorarse un poco. (obsrvese el Grfico 2).
Los grficos 2A,2B y 2C establecidos a partir de datos del Anexo 2,muestran el
abismo que separa los pases ricos de los otros. En las regiones desarrolladas,la
15
200
100
1960
400r
300
1965
1970
1976
1970
1976
1965
1970
1976
G.Oceania
0
0
1960
------
Primer nivel
Segundo nivel
Tercer nivel
1. Fuente: Unesco. Offce ofStatistics.A summarysfafisficalreviewof educarion in /he world,1960-1976.Paris,

1979, p. 22-23.( E D I B I E I C O N F I N T E D 37lRef. 1).
3. Los datos de los Estados rabes tambin estn comprendidos en Africa y en Asia.
universalizacin de la enseanza primaria, ya lograda en la dcada del 60,los

autoriza a generalizar la participacin en el nivel secundarioque alcanza al 83Yo en
los Estados Unidos,un poco mas del 60% en Europa y Oceana y menos del 50% en
los pases pobres ms adelantados. La misma observacin se aplica a la enseanza
superior.En losEstados Unidos la asistenciarepresentaaproximadamente la mitad
de la poblacin del grupo de edad de 18-23aos;en Europa y Oceana aproximadamente el 19% y el 16% respectivamente.
A pesar de los esfuerzos considerables para universalizarla enseanza primaria,
este objetivo todava no ha sido logrado por la totalidad de los pases en desarrollo,
16
GRAFICO 2. Evolucin de la tasa de escolarizacin por nivel, 1960-19761
130
A. Primer nivel
B. Segundo nivel
100
70
-isA
3
.
/
60 4 s t a d ..
o...s..r
..ab$.
....,
.>*
S
.
.
.
.
....
50 ........
.*-.ri
70
/#
7I
40-
#-
30,
20
10
o1
01
1960
60
1965
1970
1975 1976 1960
1965
1970
1975 1976
C. Tercer nivel
Fuente: Unesco. Office of Statistics.A summory

stafisrical review of educarion in /he world. 19601976.Paris,1979,p.45.(EDIBIEICONFINTED
17IRef 1)
.
,.
.
.
.
.
.
.
.
.
1960
1965
1970
1975 1976
Excluidas China y la Repblica Popular D e m o crtica de Corea.

Los datos de los Estados rabes tambin estn
comprendidos en Africa y Asia.
17
CUADRO 2. Reparticin de los pases de Africa,de Amrica latina y de Asia segn la tasa de
escolarizacin primaria,19751
Tasa de escolarizacin
~
Menos de 50%
~~~
Ms de 85 %
D e 50% a 85%
~
Africa
Amrica latina
Asia
Total
22
2
6
30
19
4
18
41
~~
6
10
8
24
1. Fuente: Unesco. Office des statistiques. Division des statistiques relatives a I'ducation. Tendances e/
proiections des efleclifi scolaires par degr d'enseignement el par ge. Paris, 1978. 165 p. (CSR-E-21),
cit
dans Carron,G;Ta Ngoc, C.Rduction des ingalits dans le dveloppement de i'docation: qiielques
consquences pour lo planificaion.Paris. Unesco,1979,p. 7.(ED/BIE/CONFINTED37/Inf.1).
aunque algunos de ellos estn muy cerca.Adems,las tasas de escolarizacin giobales por regin comprendenrealidades muy diferentes.De esta suerte,segn una
reciente estadstica,30 pases tienen todava una tasa de escolarizacin inferior al
50% y 71 inferior al 85% (vase el Cuadro 2).
Las diferencias entre las curvas,en los tres niveles,perfilan la dimensin de los
esfuerzos que debern realizar los pases en desarrollo;si se toma el caso de los
Estados Unidos de Amrica como futuro,el esfuerzo de los pases en desarrollo
deber ser enorme.
Todava hay algo ms inquietante:aunque la tasa de analfabetos de la poblacin
de 15 aos y ms sigue disminuyendo (ha pasado del 39,3% en 1960 a una tasa
estimadaen 28,9% en 1980), el nmero absoluto crece;en 1960haba 735 millones
de analfabetosy en 1980aproximadamente 814millones.D e esos 814millones,795
provenientes de los pases en desarrollo,correspondiendo 599 millones a Asia y
cerca de 155 millones a Africa.Para este ltimo continente,en 1980se observaque
ms del 60% de la poblacin adulta es analfabeta (vase el Anexo 2 y el Grfico 3).
Los Estados Arabes siguencon una diferencia del 10%.A este primer aviso sobrela
realidad de los sistemas de educacin,se agregan lamentablementeotros.Cabra
esperar una reduccin de las desigualdades,puesto que se trata de una declaracin
de todos los pases.
Como lo destacan G.Carron y Ta Ngoc Chiu en uno de los documentos preparatorios de la Conferencia Internacional de Educacin, en ese sector,el balance
resulta ms complejo de realizar,incluso si ya se ha hecho evidente que la igualdad
no es una consecuenciaautomtica de la expansin y que las optimistas esperanzas
forjadas en la dcada del 60 no se han llevado a cabo.5
Comprobemos primeramente,en el plano mundial,que la diferencia que separa
las tasas de analfabetosmasculinos y femeninosno se redujo entre 1960y 19806,ni
siquiera durante el ltimo decenio. El acceso a la educacin sigue siendo siempre
ms dificil para las mujeres que para los hombres.Una informacin ms detallada
se suministra por medio de las pirmides escolares (vase el Grfico 4).
Esta forma de representacin -enabscisa la matrcula femeninay la masculina y en
ordenada los niveles escolares-permiten dos lecturas:la simetra de las pirmides
18
iCud es la gestin adecuada?
GRAFICO 3. Analfabetos de 15 aos y ms, 1960-19801

(Millones)
900
800
700
600-
500
RESTO DEL
MUNDO
RESTO DEL
MUNDO
RESTO DEL
MUNDO
AFRICA
AFRICA
ASlA
ASIA
ASlA
1960
1970
1980
AFRICA
400-
200
100
300
1. Fuente :Unesco.Office ofStatistics.A summarysrotiFricalreview of educotion in the world,1960-1976.Paris,

1979,p. 52.(ED/BIE/CONFlNTED37/Ref.1).
informa sobre el grado de igualdad de participacin escolar de los sexosy su pendiente sobre la selectividad de los sistemas educativos (cuanto ms marcada es la
pendiente,menor es la selectividad;lavertical constituyeel caso lmitetericode no
selectividad).
D e esta manera,en el mundo entero,tenemos ocho nias contra diez varonesque
frecuentan el primer grado.La mejora resulta sensibleentre 1960 y 1976 a pesar de
una desigualdad entre sexosevidentesen Africa y Asia.La misma observacintiene
tambin valor para el nivel secundario.En cuanto al nivel superior,la discriminacin entre sexossurgecon ms nitidez,la disimetraes ms sensibleen la cspide de
las pirmides que en su base.
La desigualdad entre sexos es muy marcada en algunas regiones:las pirmides
sonms aplanadas(pendientemenor) en lospasespobres,indicandolosabandonos
19
GRAFICO 4. Pirmide escolar por regin, 1960-1976'
Todo el m u n d o 3
4'110
100
57
Africa
Amrica del Norte
Amrica latina
16&32
63
100
24&42
71
100
Oceana
Mujeres 1960 Hombres

Primer nivel
Estados rabes4
Mujeres 1976 Hombres
Segundo nivel
Tercer nivel
1. Fuente: Unesco. Office ofstatistics.A summorystoristicalreviewof education in rhe world,1960-1976.Paris,

37Ref. 1).
1979, p. 28 (ED/BIE/CONFINTED
2. 100. Alumnado masculino de primer nivel.

20
ms importantesentre ciclos.En este caso,si la simetracasiperfectade la pirmide

de Amrica del Norte y su marcada pendiente (reflejode un sistema poco selectivo)
anticipan la realidad general del futuro,se puede medir fcilmente la distancia a
recorrer.Para algunos (Africa,Amrica Latina y sobre todo Asia) ella es tremenda.
D e una manera general,se puede decir que la paridad de los sexos,alcanzada
desde 1960en lasregionesricas,se mantiene en losnivelesprimariosy secundarios,
pero que en el nivel superior,laparticipacin femenina,si bien mejora,siguesiendo
significativamenteinferior a la masculina.En los pases en desarrollo existen profundas disparidades en todos los grados.
Tambin en este caso,las estadsticas esconden grandes diferencias de un pas a
otro.En Africa,donde la baja representacin femenina se acenta desde el nivel
secundario,un abismo separaun pas como Lesotho,en el cuallasniasrepresentan
el 56Yo de la matrcula,de Mauritania o del Chad,en los que slo representan un
10%.
Tambin en Asia,la desigualdad entre los pases es considerable:el porcentaje se
escalona del 12% (Afganistn)al 53% (Israel). En suma,algunos recientesestudios
especficos demuestran que a las disparidades entre los pases se suman las desigualdades entre regiones de un mismo pak7
Estas pocas cifras son suficientes para autorizar nuestra conclusin :el objetivo
casi universal de la generalizacindel derecho a la educacin no ha sido logrado;el
objetivo era demasiado ambicioso,la diferencia es inmensa.Esta realidad es conocida: ningn responsable de la educacin la niega.Pero lo que impresiona,es la
extensin del problema y su generalizacin.Por lo menos,la situacin tiende a
mejorar?
CUADRO 3. Evolucin de los gastos pblicos de educacin, 1960-1976'
1960
Regin
Total Mundial2
Africa
Amrica del Norte
Amrica latina
Asia3
Europa y URSS
Oceana
Estados rabes4
Paises desarrollados
Paises
en vas de desarrollo
1970
1915
Millones
Millones
de dlares !%de' de dlares
EEUU PNB
EEUU
MiI lones
51 195
781
21 018
1716
3 794
23 282
603
579
46 728
4 467
3.8
2.7
3.8
2.2
2.9
4.2
3.0
3.2
4.0
2.3
161 590
2 335
71 529
5 326
15 674
64 743
1 984
1 765
146462
p,$l
5.4
4.2
6.6
3.3
4.3
5.1
4.5
4.9
5.6
15 128 4.0
1976
de dlares % del
EEUU PNB
Millones % del
de dlares PNB
EEUU
334 845
6 624
113 191
13 184
48 184
146 710
6 952
8 440
294902
366 208
7 697
125 676
13 654
58 102
153 747
7 332
9 722
318 093
5.8
4.9
6.4
3.6
5.3
5.9
6.4
6.2
6.0
39 943 4.4
5.8
5.0
6.2
3.4
5.6
5.9
6.3
6.0
6.0
48 115 4.8
1. Fuente:Unesco.Office ofStatistics.A summaiystatkticalreviewoledrrcation in the world. 1960-1976.Paris,

1979.p. 55 (EDIBIEICONFINTED 37IRef.1.).
2. Excluidas Africa del Sud,China,Kampuchea Democrtica,la Repblica Popular Democrtica de Corea
del Norte,la Repblica Democrtica Lao y la Repblica Socialista del Viet N a m .

3. Excluidasla Repblica Popular de China,Kampuchea Democrtica,la Repblica Popular Democrticade
Corea del Norte,la Repblica DemocrticaLao y la Repblica Socialistadel Viet N a m .

4. Los datos de los Estados rabes tambin estn comprendidosen Africa y en Asia.
21
Un futuro ms bien sombro

Para actuar,es necesario tener dinero. Reconozcamos que desde 1960 el esfuerzo
financieroefectuado ha sido extraordinario:losgastospblicos de educacin se han
multiplicado por 7,pasando de 51 a 366 mil millones de dlares; en los pases
pobres las cifras se multiplicaron por ms de 10,pasando de 43 a 48 mil millones
(vase el Cuadro 3).
Resulta alentador comprobar que en todas las regiones se ha colocado a la educacin entre los problemas que suscitan mayores preocupaciones consagrndoles
una parte considerable de sus riquezas.La escuela recibi en 1976 el 6% del PNB
contra el 4% en 1960 en los pases desarrollados y el 4,8% contra el 2,3% en los
pases en desarrollo.8
Pese a ello,el esfuerzo financiero parece haber alcanzado un nivel difcil de
superar;el crecimiento,sensiblementems bajo desde 1970pareci seguir un ritmo
normal en 1975.La parte de los gastos en porcentaje del PNB,siguisiendo estable
entre 1975 y 1976 e incluso disminuy en algunas regiones (por ejemplo,en los
CUADRO 4. Elasticidad de los gastos pblicos de educacin en comparacin con el PNB,
1960-1975'
Regin
Total Mundial
Africa
Estados rabes
Amrica latina
Asia
Pases desarrollados
1960-65
1965-70
1970-74
1.98
1.48
1.77
1.49
1 .o4
1.80
1.38
2.09
1.75
1.90
1.38
1 .o4
1.46
1.26
1 .O7
1.79
1.22
1.01
1. Fuente: Unesco. Ofice de statistiques.Division de statistiques relatives a I'ducation. Tendances et

proiections des e/kcri/i seolaires par degr d'enseignement et pat age. Paris. 1978,165 p. (CSR-E-21).cit
dans Carron,G;Ta Ngoc. C.Rduction des ingalits dans le developpemeni de I'ducaiion: quelques
consquencespour la planificaiion.Paris,Unesco,1979,p. 18.(EDIBIEICONFINTED 37/InC 1).
Estados Arabes). Otros ndicesanunciaban esta tendencia.Sobretodo durante estos

ltimos aos se hace evidente que ha disminuido la elasticidad de los gastos de
educacin con respecto al PNB (es decir,la relacin de crecimiento de esas dos
variables). A principios de la dcada del 60,se acercaba a 2,lo que significa que los
gastosde educacin aumentaban dos veces ms rpidamente que el PNB;en 1974se
acerc a 1, a excepcin de Amrica Latina (vase el Cuadro 4). Sealamosque si la
elasticidad es igual a 1, eso significaque losgastos de educacin aumentanen forma
proporcional al PNB,y por consiguiente su parte permanece constante.
Evidentemente el movimiento ascendente no poda continuar:la enseanza,en
competencia con otras necesidades urgentes deba alcanzar un mximo a riesgo de
provocar peligrosas distorsiones.
Adems,paralelamente,durante el mismo periodo,losgastospblicos por alumno han seguido aumentando (vase el Cuadro 5). En todos los pases,tanto en los
ricos como en los pobres,los costos unitarios aparecen en alza,en una proporcin
22
CUADRO 5. Gastos pblicos de educacin por alumno, 1960-1976'

Regin
Ao
Por alumno
(dlares)
lndices (1960 = 1)
Total Mundial2
1960
1965
1970
1975
1976
152
225
317
571
612
1
1.5
1960
1965
1970
1975
1976
41
50
67
Africa
Amrica del Norte
Amrica latina
Asia-'
Europa y URSS
Oceania
Estados rabes4
Pases desarrollados
135
149
1960
1965
1970
1975
1976
421
667
1 072
1617
1 790
1960
1965
1970
1975
1976
53
78
92
175
172
1960
1965
1970
1975
1976
32
49
83
216
255
1960
1965
1970
1975
1976
198
307
415
891
930
1960
1965
1970
1975
1976
189
283
45 1
1 428
1 476
66
2.1
3.8
4.0
1
1.2
1.6
3.3
3.6
1
1.6
2.5
3.8
4.3
1
1.5
1.7
3.3
3.2
1
1.5
2.6
6.8
8.0
1
1.6
2.1
4.5
4.7
1
1.5
2.4
7.6
7.8
1960
1965
1970
1975
1976
75
1
1.1
105
356
386
1.6
5.4
1960
1965
1970
1975
1976
241
388
588
1119
1201
1
1.6
5.8
2.4
4.6
5.0
23
CUADRO 5. Gastos pblicos de educacin por alumno, 1960-1976

Regin
A no
Pases en vas de desarrollo
1960
1965
1970
1975
1976
Por alumno
(dlares)
lndices (1960 = 1)
31
1
1.3
41
1.9
4.0
4.6
58
123
144
1. Fuente:Unesco.Ofike ofStatistics.A summarystatisticalrei,iewolediicationin the world. 1960-1976.Paris,

1979,p. 57 (ED/BIE/CONFINTED37/Ref.1).
2. Excluidos Africa del Sud. China,Kampuchea democrtica,Corea del Norte. Laos y Viet N a m .
3. Excluidos China,Kampuchea democrtica,Corea del Norte,Laos y Viet Nam.

4.Los datos de los Estados rabes tambin estn comprendidos en Africa y en Asia.
casi idntica:de 1 a 5 aproximadamente entre 1960y 1976.Pasan de 241 dlares a

1 201 dlares en el primer caso y de 31 dlares a 144 dlares en el segundo.
Cuando se sabe que el costo unitario crece con el nivel de enseanza,se comprende el actual callejn sin salida en que se encuentran los pases pobres.Universalizarel acceso a la enseanza primaria,ampliar la asistencia a la secundariay a la
superior y reducir las desigualdades entre sexosy regiones costaran sumas exhorbitantes,mientras que la fraccin de los recursos que pueden consagrarse llega al
mximo.
U n ltimo multiplicador de gastos hace an ms sombro este cuadro: las previsiones demogrficas.En efecto,con una matrcula constante,el crecimientoeconmico quiz llegara a reducir las disparidades,aun cuando el crecimiento en la
actualidad resulta difcil de mantener. Lamentablemente en esta perspectiva no
cabe esperar ninguna mejora para los pases pobres.
Hasta el ao 2000,el peso de la poblacin escolar (5-14aos) para la totalidad de
la poblacin mundial,permanecer ms o menos constante siendo del orden del
22%.
Pero mucho ms significativa an aparece la carga que representa la poblacin en
edad de escolaridad para la poblacin activa;es de un promedio del 44% en los
pases en desarrollo y del 24% en los pases desarrollados (vaseel Cuadro 6). En el
ao 2000,ese ndice se mantendr en aproximadamente el 50% para Africa,el 40%
para Amrica Latina y el 34% para Asia (vase el Anexo 4).
CUADRO 6. Tasa del grupo de edad escolar con respecto a la poblacin activa.
~~
~~
% de la poblacin 5-14/poblacin15-64
Pases desarrollados
Pases en vias de desarrollo
1960
1975
1980
2OOO
44
30
45
44
26
24
38
23
l. Fuente:Unesco.OffceofStatistics.A summas.statistica/rewiew o/educarionin the world. 1960-1976.Paris,

1979,p. 1 1 (ED/BIE/CONFINTED37/Ref.1).
24
A qu conclusin se llega con estas previsiones? Fundamentalmente que la

tendencia demogrfica no aliviar la carga que representa la poblacin escolar para
la poblacin econmicamente activa y,por consiguiente,que el lmite mximo,
muy prximo a alcanzar,de la parte de los recursosconsagradosa la educacin hace
dudarde la capacidad de los pases pobres para generalizaraunque seala enseanza
primaria.Esta comprobacinauguraun horizonte todava ms cerrado,teniendo en
cuentaque las perspectivasde crecimiento econmico de los pases ms pobres son
desalentadoras y que sus presupuestos se encuentran gravados con impuestosfijos
cada vez ms onerosos.Los gastos sociales,militares,alimenticios,el servicio de la
deuda y el aumento de la factura petrolera inmovilizan una parte creciente de los
recursos.En este contexto,cabe felicitarsesi la educacin puede conservarsu parte
actual.
En cuanto a los pases ricos,que conocern un aumento y luego una disminucin
de su poblacin en edad escolar,(que ser seguidoan por un aumento en Amrica
del Norte y Europa) tendrn que hacer frente a las dificultades de nuevas adaptaciones de su sistema escolar que la actual falta de flexibilidad har peligroso.
Reconozcamosque la escuela siempre se ha quejado de la falta de medios.Hasta
ahora,por lo menos,en los pases ricos,se las han sabido arregiar sin mayores
problemas.Qu ocumr en el futuro? Yen particular en el Cuarto M u n d o ? Qu
puede hacer el dirigente de uno de esos pases? Se encuentra ante una poblacin
creciente que desborda la capacidad de recepcin de su sistema escolar,con un
presupuesto prcticamente bloqueado y frente a jvenes que exigen cada da ms
instruccin.Si se losdecepciona se corre el riesgo de provocar disturbiospolticos y
sociales; satisfacerlosimplica sacrificiosque pueden traer consigo otros trastornos.
El margen de maniobra es estrecho.
Algunas de estas acotaciones que acabamos de enumerar no tienen la pretensin
de ser originales.Tienden simpley modestamente a ilustrar,con datosrecientes,las
conclusiones ya extradas por el equipo de J. Galtung en 1974,a saber,que el
crecimiento econmico va junto no slo con la desigualdad econmica ... sino
tambin con el crecimiento de la educacin y la desigualdad en ese sector^.^
Todava no hemos evocado la disparidad del derecho a la educacin en el sentido
de igualdad de acceso.Ahora bien,sabemospertinentementeque existenotrostipos
de desigualdades ms insidiosaspuesto que son ms difciles de medir:econmica,
socioculturales,etc.Tambin sabemos que hoy en da resulta imposiblegeneralizar
el derecho a la educacin nicamente a travs de medidas internas en el sistema
educativo.
Sin embargo,es preciso reconocerque la extensin del derecho a la educacin con
obligaciones financieras severas,encontrar con ms dificultad su salida en un
crecimiento de los recursos que se ha hecho prctica y polticamente dificil,que en
una nueva distribucin y en un mejor empleo de dichos recursos.
En la prctica,la administracinno ha seguido el ritmo,la afluencia de alumnos
ha hecho que nuestros sistemas de educacin sean tan devoradores de presupuestos
que chocan con una escasez financiera.La diferencia,cada da ms profunda,entre
necesidades y medios -ladisminucin previsible de las tasas de crecimiento econmico refuerzan esta tendencia-obliga a un esfuerzo sostenido para mejorar e
introducir nuevas tcnicas de gestin.
Una parte de la explicacin de este fenmeno reside en la posicin privilegiada
25
pero ambigua que ocupa la educacin: en el plano macroeconomico,es posible

asimilarla a un bien de inversin,en la medida en que ella constituye uno de los
elementos residuales en el origen del aumento de productividad del factor de produccin trabajo,condicin necesaria para el crecimiento del PNB.Este aspecto es
utilizado a menudo por el poltico cuando se trata de justificar gastos crecientes.
Pero,por otra parte, el aumento del nivel de vida induce a su vez, en el plano
microeconmico,auna demanda de instruccin cadada mas intensa.La educacin
reviste por consiguiente la doble caracterstica de bien de inversin y de bien de
consumo,deseable en s, segn la ptica en la cual se site el individuo.
Frente a la importanciasin precedente de la demanda,debemos comprobar,por
ltimo, que la expansin ha sido mas cuantitativa que cualitativa.Debido a la
carencia de nuevas definiciones explcitas y permanentes de los objetivos,de la
organizacin y de los procedimientos,la escuela no satisface ni los fines que persigue,ni en lo que serefierealosmedios,mtodos yresuitados.En resumen,y sibien
puede resultar paradjico,consagramoscadavez ms recursosa un sistema que nos
satisface cada vez menos.
N O T A S Y REFERENCIAS
1. Coombs, P.H.L a crise mondiale de Iducation.Pans, Presses universitaires de France,
1968.
2. Le Moigne, J.-L.L a thorie du systeme gnral:thorie de la modlisation.Pans, Presses
universitaires de France, 1977,p. 8.
3. S. Roller en : Haag, D. Gestion dun systeme scolaire: perspectives globales. Neuchiltel,
Suisse, Editions de la Baconnikre, 1976, p. ix.
4. Incluyendo China y Corea del Norte, una hiptesis razonable lleva la matrcula a 835
millones en 1976. Estas cifras incluyen el nivel preescolar.
5. Carron, G;Ta Ngoc Chilu.Rduction des ingafites dans le dveloppementde Iducation:
quelques consquences pour la planijication. Pans, Unesco, 1979, p. 9
(ED/OIE/CONFINTED37/Inf. 1).
6. Los analfabetosrepresentaban el 44,9% de la poblacin femenina en 1960,contra el 33,5%
para 10s hombres (o sea una diferencia del 1 1,4%) y 34,7Yo en 1980 (o sea una diferencia del
11,7%).
7. Vanse principalmente :Sudaprasert,K.; Tunsin,V.; Ta Ngoc Chau. Regional disparities
in the development of education in Thaifand. Pans, Unesco :International Institute for
Educational Planning, 1978. 142 p. (IIEP/RP/19/16a).
Martin,J.Y.Diffrenciationsociale et disparits rgionales:le dveloppement de lducation
au Cameroun. Pans, Unesco :lnstitut intemational de planification de lducation,1978.
102 p. (IIEP/AP/19/1iF(Prov.)).
Court,D.;Kinyanjui,K.Developmentpolicy and educationalopportunity :theexperienceof
Kenya and Tanzania. Pans, Unesco : Intemational Institute for Educational Planning,
1978. 99 p. (IIEP/RP/19/14A (Rev. 1) (Prov.))
Hugon,P.Les disparits rgionales en matiere de scolarisation:le cas de Madagascar.Pans,
Unesco : Institut intemational de planification de lducation, 1978.
8. Los datos relativos a los gastos pblicos de educacin deben ser interpretados con suma
precaucin:las tasas de cambio utilizadas con respecto al dlar pueden falsear las evaluaciones en algunos pases. Adems, esos gastos se refieren a los gastos pblicos,excluyendo
gastos privados ms dificiles de estimar.Por lo tanto,las cifras tienen ms importanciapor
su orden de tamao relativo que por su valor absoluto.
9. Galtung, J. ; Beck, C.; Jaastad,J. Croissance et disparits dans le domaine de Iducation.
Paris, Unesco, 1979, p. 15-16.(CSR-E-5).
CAPITULO 2
Las condiciones previas necesarias
Y a no es posible tener ninguna duda:puesto que la dinmica interna de desarrollo

de un sistema educativono reducelas disparidadessino que parece beneficiar a los
que ya han sido favorecidos,uno de los remedioses una gestin mas activa,mas
voluntarista y ms pujante que en el pasado. Tambin implica la aceptacin,no
evidente en el sector escolar,de un enfoque,de una lgica y de instrumentos que
desde hace tiempo han demostrado su eficacia en la empresa y en algunos sectores
pblicos.Tal como seencuentran lascosas,no ser fcil:loshombresopondrnuna
resistencia tanto ms enrgica cuanto ms profundo sea el cambio.
Para lograr una revolucin conceptual
Las actuales herramientas de gestin estn de acuerdo con la complejidad de las

tareas a cumplir? Se sabe verdaderamente cmo funciona un sistema escolar? Se
dispone de las informaciones pertinentes para tomar una decisin racional? En
realidad,se saben medir losresultados,losproductos de la enseanza y la eficacia de
los mtodos utilizados?
Podramos multiplicarlas preguntas;las respuestasson demasiado conocidas.la
gestin administrativa tradicional se ve desbordada en sus dos flancos: el de las
herramientas y el del estilo de pensamiento. Los mecanismos administrativos clsicosestn totalmentesuperadosy por ese motivo lastareasse hacen ms complejas
en perodos de crisis.
Este ltimo punto merece una aclaracin. Hoy en da no es posible dejar de
sorprenderse por la acumulacin de los fracasos en el sector pblico :agudos problemas financieros en las grandes municipalidades; costos exhorbitantes de la
salud;descenso de la calidad de los serviciosinclusiveen la enseanza.Por qu?
Porque,en lo fundamental,los mtodos de gestin utilizadoshoy en da han sido
imaginados e introducidos en una poca en que el medio ambiente era bastante
estable y la evolucin lenta;en que los objetivos eran claros,poco numerosos y
admitidos,y las actividades menos variadas.
En lo que atae al sector que nos interesa,la educacin,susfinalidadesy sustareas
se multiplican en un medio verstil,hacindose cada vez ms vagas,dificiles de
precisar;sus actividades son cada da ms vastas y sobre todo ms interdependientes lasunas de lasotras.Dicho de otramanera,la variedad de loscomponentesde un
sistema educativo crece indefinidamente.
En otros tiempos,un sistema escolar persegua finalidadesa la vez conocidas y
reconocidas,lo que ya no es ms el caso. Las realizaba combinando elementos
asimilablesa comportamientospoco numerosos;la situacinha cambiado mucho.
Las condicionesprevias necesarias
27
Por ejemplo,qu diferenciaextraordinariaentre la universidad de ayery la de hoy!

Los comentarios son superfluos.
De complicados que eran, los sistemas de educacin se han transformado en
sistemas complejos. Este pasaje de lo complicado a lo complejo es una de las
caractersticasfundamentalesque explican lasactualesdificultades de gestin de los
grandes sistemas.Para simplificar,digamos que un sistema es complicado cuando
comprende muchos elementos o actividades pero dbilmente interdependientes,o
conectados de manera simple y conocida.U n sistema es complejo no porque sus
componentes sean numerosos,sino porque la red de interrelacin es densa (entrecruzada) y a menudo mal conocida. Ahora bien, como lo expresa B. Lussato,
cuando la complejidad de un sistema aumenta,laspropiedadesque lo caracterizan
dependen cada vez ms de su estructura y cada vez menos de la naturaleza de sus
partes.
La comprensin de un sistema complejo implica un cambio de mtodo. La
gestin administrativa tradicional,con frecuenciade tipo burocrtico proviene del
pensamiento cartesiano reduccionista.Hoy en da tenemos necesidad de un modo
de pensar globalizante,que perciba el sistema que debe explicar como parte de un
sistema ms grande.El reduccionismo considera sistemas cerrados que l descompone en partes.El globalismoanaliza el sistema como parte de un todo ms amplio.
Nosotros invitamosaun profundo cambioepistemolgico :pensar el todo antes que
sus partes,pasar del microscopio al macroscopio.2
Si no se hace un enfoque de esta ndole, las reformas de un sistema escolar
permanecen puntuales.Sobreaadennuevos elementos a lo antiguo sin repensarlo,
corriendo el riesgo de impedir desarrollarlos esfuerzos en el sentido deseado.As,
por ejemplo,la introduccin de mtodos activos,tales como la pedagoga del descubrimiento,es ilusoria si el orden del tratamiento de los contenidosy el tiempo que
se les presta (el trimestre del ao escolar) imponen al maestro una distribucin
precisa y un estilo en materia de direccin;las reformas en un nivel de escolaridad
(el primer ciclo de secundaria,por ejemplo) deberan implicar innovaciones en el
nivel anterior (primaria)y en el posterior (segundo ciclo de secundaria).
Tendremos la oportunidad de comprobar que la teora general de los sistemas
responde a nuestra encuesta.
Vencer la resistencia de los hombres
El segundo problema es el de los hombres: administradoresy docentes. No ponemos en duda la conciencia profesional o la competencia de los administradores
escolares.Sonnumerosaslaspersonasque tienen concienciade losatascamientos en
el funcionamiento de los sistemas. Pero ellas no tienen ni la formacin, ni los
medios,ni el tiempo necesario para emprender algo,tan absorbidasestn en resolver los asuntos cotidianos y de rutina;el peso del funcionamientode la institucin
ahoga toda veleidad de innovacionescreadoras.Adems,la falta de instrumentos
conceptuales los despoja en su voluntad eventual de accin eficaz.
Las vacilaciones relativas al perfil deseable de los administradoresescolares,que
sereflejaen la heterogeneidad de las solucionesaportadasen el mundo,y el carcter
detallado de las respuestas dadas por los Estados Miembros de la Unesco a la
encuesta llevada a cabo por la OIE para la Conferencia Internacional de Educacin
28
Cu&les la gestin adecuada?
de 1979,muestran claramente,por si todavahubiera algunaduda,losinterrogantes

actuales.El problema est planteado pero no resuelto.Ahora comprendemosmejor
por qu.
Recordemos igualmente que en la mayor parte de los pases,el mismo sistema
escolar no slo forma su personal administrativo,sino que tambin lo elige entre su
personal.A nivel de los establecimientos,no es raro encontrar responsables provenientes de la enseanza;incluso es la regla.Podemos citar el caso de una universidad en laque elrectores un profesorde fisicaque ha sido elegidopor suscolegas
para un mandato de cuatro aos,pero que no tiene ninguna formacin relativaa los
problemas de gestin. En las unidades ms pequeas, el director sigue siendo
docente,asumiendo as paralelamente las dos funciones.Dicha prctica encierrala
escuela en s misma y la aisla de los crculosque podran procurarle lostalentoscon
aptitudes de gestin de los que tiene tanta necesidad. Favorece as la aplicacin del
principio de Peter segn el cual todo individuo tiende a elevar su nivel de incompeten~ia.~
Eso no significa que un buen docente sea siempre un administrador de
poca vala;no obstante,convengamos que no es raro.
En cuanto a la segunda categora de personal,el cuerpo docente,ste opone una
formidableresistenciaa medidas que impliquencrujidosen el funcionamiento de la
educacin.Esta ceguera o ausencia de espritu autocrtico inquieta pues, sin este
espritu,no se podr hacer nada.Durante una investigacinllevada a cabo en Suiza
hace algunos aos,un maestro declaraba: Su encuesta que deba descubrir los
puntos fuertes y las debilidades del sistema escolar de Neuchitel no aborda ningn
problema verdadero. Usted pregunta si el material,la informacin [...]son suficientes,como si eso fuera significativo para el funcionamiento de una escuela;
llegabaa la conclusin utilizandouna imagen:<< iScratesense en lascallesmejor
que todos nosotros en las escuelas modernas con todas sus comodidades!.4 El
documento preparatorio para la Conferencia de 1979 elaborado por las organizaciones internacionalesde docentesexpresa una actitud idntica (vase el Anexo 7).
Vale la pena detenerse un instante.Este documento condensa en algunas pginas
juiciossignificativosencontradoscadavez que hemos debido interveniren el medio
escolar.
Desde el principio se le ha dado al planteo del tema de la conferencia un carcter
de exclusividad en relacin con las posibles aportaciones de la gestin a la realizacin del objetivo del derecho a la educacin,lo que ni el ttulo ni menos an los
comentarios explicativos del cuestionario dejan entre~er.~
Este procedimiento es
conocido y harto frecuentemente utilizado:es el de la generalizacin apresurada.
Consiste en conferira una propuesta de innovacin temida,un sentidoque no tiene
en su origen,pero que la hace discutible por el simple buen sentido,permitiendo de
este modo rechazar ms fcilmente lo esencial del contenido.
La resistencia a cambios que hagan correr el riesgo de tener que recumr a formas
de gestin ms rigurosas se desarrolla siempre en torno a algunas lneas de fuerza
que encontramos aqu.
El primer argumento enunciado es el de la denominada especificidad del sector
educativo. Se transparenta claramente en la discusin sobre la eficacia,donde se
puede leer que el modelo insumo-productode eficacia no es aplicable a la educacin,ni en la teora ni en la practica;o ms an que:Debido a su carcterreal,la
labor educativa no puede someterse a las normas de la productividad y del bene-
Las condicionesprevias necesarias
29
ficio.Depaso,cabe interrogarsesobreel por qu de la sorprendenteaparicin de la

nocin de beneficio.Tiende a mostrar la existencia de un vnculo necesario con la
eficacia,la caducidad del segundo trmino,evidente en materia educacional,debe
traer aparejado el rechazo del primero.Ahora bien,es indudable que esta relacin
no existe: un organismo puede estar administrado con eficacia sin realizar, sin
embargo,un beneficio;no vemos lo que puede haber de chocante en constatar que,
por ejemplo,una asociacin deportiva o incluso una agrupacin religiosa,estn
administradas con eficacia. Adems, el razonamiento confunde peligrosamente
Moigne) la efectivieficacia y lo que se podra denominar (de acuerdo con J.-L.Le
dad.6La eficacia mide el resultado de un proceso interno de un sistema,mientras
que la efectividadevala lo que produce con respectoa susobjetivos.D e esta forma,
un sistemaescolarpuede ser eficaz,porque suscostospor alumnopermanecen en un
plano satisfactorio,pero de efectividaddbilpues da una formacincompletamente
inadaptada a las calificaciones y aptitudesrequeridas por el mercado del empleo,si
sa fuerauna de las misiones de la escuela.Indudablementea menudo es ms dificil
encontrar indicadores medibles para la efectividad que para la eficacia.Pero tambin en este caso,la asimilacin de ambos proyecta la duda de una posibilidad de
evaluacin sobre el conjunto.
La amalgama voluntaria de las nociones de gestin,eficacia,beneficio,productividad,etc.,oculta una opinin muy expandida entre los docentes:la escuela sera
un organismo particular; no comparable a ningn otro, porque sus actividades
prioritarias,enseanza e investigacin,son de ndole cualitativa. Por eso,la propia
idea de gestin se percibe como una intrusin intolerable de lo cuantitativo en un
campoen donde no tendralugar.Expresado de una manera ms polmica,significa
afirmar o creer que la educacin de nuestros queridos nios no tiene precio
Formulado de un modo acadmico,eso quiere decir:das consideraciones econmicas o,al menos,su predominancia, fueron sentidas de una manera particularmente chocante en una materia en la que no se queran aceptar ms que los imperativos del humanismo de la cultura y de la ciencia.
Subsiguientemente,en forma voluntaria o no, se dio a la gestin escolar un
objetivo peculiar:el de a incrementar al mximo la disponibilidad de los recursos
humanos y materiales.*Primeramente cremos en un error pero la expresin se
repiteunas lneasms adelante.9La verdad es exactamentelo contrario:habindose
dado un objetivo,una buena gestin trata de minimizar los recursos para alcanzarlo;busca un ptimo y no un mximo. Esta interpretacin indica el fantstico
temor que suscitala elaboracin de nuevos sistemasde enseanzay aprendizajeque
pondran en tela de juicio el principio sacrosanto de la clase y,por consiguiente,el
papel tradicional del maestro.
Los docentes refutan igualmente el hecho que una proporcin creciente de
recursosasignadosala educacin se gasta,de hecho,en el sectoradministrativo,con
frecuenciaen detrimento de las funcionespedaggicas.lo Esta observacin sumamente difundida ignora una evidencia indiscutible:en cualquier sistema complejo,
los costos crecientesde concepcin,de serviciosde apoyo y de preparacin para la
toma de decisionesdisminuyenlaparte relativade loscostosdirectosde produccin
de bienes o de servicios.El costo relativo de los rganos que efectan la labor
disminuye a medida que aumenta el grado de complejidad en beneficio de los
rganos de regulacin,de memorizacin,de informacin y de decisin.Abordamos
30
aqu una de las leyes fundamentalesde la evolucin que permite que un sistema d
cada vez mejores resultados.
Merece destacarse una ltima contradiccin :luego de un alegato en favor de una
descentralizacinescolarjustificada por su carcter ms democrtico se sostuvo que
el control pblico de la utilizacin de recursos y realizacin de los objetivos lo
efectuarn personas con experiencia en la enseanza))." Esta toma de posicin por
un control de tipo corporativista contradice evidentemente el ideal democrtico
invocado; pero se explica: uno se comprende mejor entre personas de la misma
actividad;el lenguaje es comn y la sensibilidad afin.No se ha dicho acaso que la
educacin se transform en algo demasiado importante como para dejarla en mano
de los docentes. Creemos que esto es cierto ms que nunca ya que todo sistema
abandonado a s mismo tiende a encerrarse,por lo tanto,a esclerosarse.En efecto,
parece que a son los mismos factores responsables de la desorganizacinprogresiva
del sistema, que conducen ulteriormente a su muerte, los que precisamente han
nutrido su desarrollo con complejidad progresiva.'*
Pedimos excusas a los docentes que al leer algunos de estos comentarios,puedan
parecerles excesivamente acerbos. Frecuentndonos diariamente, ya que somos
tambin profesores,conocemos la probidad,la devocin y el deseo que ellos tienen
de hacer las cosas bien.
Dicha posicin se comprende: se trata de uno de los numerosos signos caractersticos de inquietud y de resistencia al cambio. La introduccin de nuevos procedimientos e instrumentos de trabajo plantea siempre ese tipo de dificultades: en
todaslas pocas,los sindicatos han tenido tendencia a oponerse a la innovacin,por
temor a la reduccin del personal y a la desvalorizacin de las actividades.Felizmente la realidad es mucho ms tranquilizadora; desde hace tiempo, se pudo
comprobar que debido a que trae aparejado un efecto multiplicador,un aumento de
productividad crea ms empleos de los que suprime y los enriquece ms de lo que los
empobrece.
Hoy en da debemos constatarlo, la racionalidad golpea en las puertas de la
escuela. Hecho paradjico: si bien la institucin escolar es una fuente de conocimiento, m u y raras veces ha pensado en utilizar esta fuente para mejorar su propia
gestin ; ella emplea un personal extremadamente calificado pero saca pocos beneficios de sus competencias para observarse y racionalizar su funcionamiento interno. Este fenmeno comienza a sorprender los medios polticos. El informe de
gestin de un gobierno cantonal suizo sealaba hace algunos aos:A veces resulta
sorprendente constatar que la escuela, que se encuentra en el propio origen de la
investigacin cientfica -sin la cual no es posible concebir hoy en da ninguna
actividad industrial-la ha aplicado m u y poco en su propio sistema^.'^
Pero al fin de cuentas, ese malestar que se experimenta puede resultar reconfortante en la medida en que sea el preludio de un nuevo planteamiento. En una poca
de inestabilidad y de rpido cambio,el personal vinculado a las actividades educativas tiene la impresin de que las condiciones de funcionamiento del enorme
sistema del cual forma parte se moderniza demasiado lentamente y corre el riesgo de
ser superado.Ser conveniente,a fin de sensibilizar a los administradores y docentes, y predisponerlos a aceptar la innovacin,asociarlos m u y estrechamente y desde
el comienzo a las reformas que les afectan directamente.
Las condiciones previas necesarias
31
NOTAS Y REFERENCIAS
1. Lussato, B. introduction critique aux thories d'organisation. 26. ed. Paris, Dunod, 1977,
p. 102.
2. Rosnay, J. de L e macroscope: vers une vision globale.Paris, S e d , 1977. 320 p.
3. Peter, L.J.; Hull, R.L e principe de Peter. Paris, Stock, 1970.
4. Haag,D. Gestion d'un systt?mescoIaire:perspectivesglobales.Neuchatel,Suisse,Editions de
la Baconnikre, 1976,p. 40-41.
5. Recordemos que el texto del tema especial era: Mejora de la organizacin y la gestin de
los sistemas de educacin a fin de aumentar su eficacia y generalizar el derecho a la
educacin.La introduccin al cuestionario (Anexo 5) precisaba en el punto 6:Para llevar
a cabo tales polticas, se pueden adoptar muchas y muy variadas medidas. La expresin
aumentar la eficacia de los sistemas de educacin puede ser considerada como un paso hacia
la generalizacin del derecho a la educacin.>> Las bastardillas son del autor.
6. Le Moigne, J.L.L a thorie du systeme gnral: thorie de la modlisation.Paris, Presses
universitaires de France, 1977. 258 p. Sealemos en este sentido que la lengua inglesa es
mucho ms clara, distingue entre eficiency y efectiveness.
7.Janne,H.Les principes gnraux de la planificationuniversitaire.Bruxelles, Editions de
I'lnstitut de sociologie,Universit libre de Bruxelles, 1971, p. 27.
8. Confederacin Mundial de Organizaciones Profesionales de la Enseanza; Confederacin
Sindical Mundial de la Enseanza; Federacin Internacional Sindical de la Enseanza;
Secretariado Profesional Internacionalde la Enseanza.Contribucinde lasorganizaciones
internacionalesde docentesal debatesobre el tema especial.Paris,Unesco, 1979,prrafo 30,
p. 6. (ED/BIE/CONFINTED/37/Ref.
4) [vase el Anexo 71.
9. Confederacin MundiaLOp. cit.,prrafo 32, p. 7: cmaxirnizar la disponibilidad de los
recursos humanos y materiales...B
10.Confederacin Mundial . , . Op. cit. prrafo 32, p. 7.
11. Ibid., prrafo 59, p. 14.
12. Le Moigne, J.-L.Op. cit.,p. 183.
13. Neuchstel (Repblique et Canton). Conseil d'Etat. Rapport du Conseil d'Etat au Grand
Conseil d I'appui des concepts et sur su gestion. Exercice 1970.
CAPITULO 3
La educacin:
es un sector especfico?
La opinin segn la cualun sistema de educacines un caso particular explicara,en
parte lasvacilacionesy resistenciasfrenteal tema de lagestin.Por eso,cabe hacerse
la siguiente pregunta: un sistema escolar presenta una originalidad tal que hara
impensableun enfoque de gestin? D e una manera mas concreta: enqu trminos
se plantea el problema de una especificidad eventual y cuales son sus orgenes? La
respuestaes importante:de ella depende el dominio de lo posible.La gestin escolar
implica,en efecto,los rudimentos de una teora aplicable.Ahora bien, hasta el
presente, las reflexiones en este sector son raras y las conclusiones divergentes.
Nuestra contribucin seravoluntariamente breve,puesto que el tema merecera por
s slo un desarrollo mucho ms extenso.
L a educacin:es u n caso nico?
Si las formasde gestin que habr que imaginar para la escuela deben moldearse de
acuerdo a sus propias particularidades,conviene en primer trmino interrogarse
sobre sus fundamentos.Nuestra reflexintendr como orientacin dos interrogantes. En primer lugar,la argucia de especificidad es caracterstica del sectoreducativo? y en segundo lugar se refiere a la naturaleza de sus actividades?
La respuesta a la primera pregunta es evidente: no. Quien haya debido hacer
frente a la realidad de la empresa lo sabe.Recordamos un ferretero mayorista que
tena problemas de gestin en materia de existencias pero estimaba impensable
recurrira la informticadada la variedad de losartculos;ahora bien,precisamente
en ese tipode situacinla computadoraofrecelosmayores servicios.Citemosan el
caso de la industriarelojera suiza o de Citroen que han conocido seriasdificultades
por haber demorado la introduccin de modernas tcnicas de comercializacin.
Estas empresasestaban dominadaspor ingenierosconvencidosque si fabricabanun
excelente producto en el plano tcnico,como consecuencialas ventas seran mayores.Se olvidaban que el xito proviene sobretodo de oportunidadesdetectadasen el
mercado.Ellos crean tambinen la especificidadde su sectorde actividad.Podran
multiplicarse los ejemplos.
De una manera mas general,en una brillante investigacin histrica,Alfred D.
Chandler ha demostrado,sobre la base de un muestre0 de empresasamericanas que
trabajan en sectoresmuy diversos,que las diferentesempresasfrente a dificultades
resultantesde su expansinhan llegadoa idnticassolucionesen materia de gestin.
La poltica y la estrategiadeterminan las estructuras:cualesquiera seanlos mtodos
de gestin,la rama y sobre todo la organizacin,han sido concebidospara asegurar
el mejor empleo posible de losrecursos.Mas an,los imperativosde desarrollohan
conducido a que esas empresas adopten estrategias de tipo semejante
L a educacin:es un sector espec@co?
33
(diversificacinde los productos y de los mercados) cuya ejecucin ha trado consigo el recurso a mtodos de gestin y de organizacin comparables(el pasaje a una
organizacin de tipo multidivisional descentralizada). Y,hecho notable para el
problema que nos preocupa, A.D.Chandler seala en su introduccin que al
principio,los dirigentes han elaborado esas nuevas estructuras sin consultarse e
independientementede cualquierotra sociedad.Cada uno crea que sus problemas
eran nicos y consideraba que las soluciones que aportaba eran verdaderas innovaciones y mtodos revolucionarios de gestin de las grandes empresas industriales.
Primera conclusin:la afirmacin segn la cual cada empresa plantea un caso
nico que requiere una solucin propia,no tiene fundamentoy est invalidada por
los hechos;slo existe en el pensamiento de susdirigentesy de su personal.Demos
como prueba complementariala enseanza de la gestin de empresas a travs del
estudio de casos (case study) utilizado por la mayor parte de las grandes escuelas y
universidades,que consisteen colocaral estudianteen situacionesconcretas,extradas de la realidadde la vida de losnegocios;losconceptos,mtodos,herramientas y
tcnicas de gestin son introducidos a medida que se presentan las necesidades y
examinadosen susaplicacionesacertadaso equivocadas.El nmero y lavariedad de
los casos es un factor importante.Se podrn olvidar todos los casos,pero lo que
debe permanecer despus del estudio integrado de una multitud de casos,es la
manera ms exhaustiva y ms econmica de llegar a las variables importantes de
una situacin,analizar sus componentes de una manera ms coherente y llegar a
decisiones mejor afianzadas en la realidad^.^ A este respecto,poco importan los
sectores de actividades en donde se analizaron diversas situaciones de empresas.
Se habrn extrado de las situacionesestudiadas,esquemas o modelos de enfoque
sobre la dinmica de las variables cuya configuracin es nica^.^ Si bien pueden
existir estilos y obligaciones inherentes a cada empresa,pese a ello,la lgica de la
gestin sigue siendo siempre la misma.
La observacin que casi siempre se formula en los medios docentes a esta analoga,es que la invalidez de una especificidadpor sectorde actividad en la industria
privada,que tiende a realizar un beneficio,no puede aplicarse a la educacin que
persigue objetivos extraeconmicos. Por consiguiente,sera la naturaleza de los
objetivosla que motivara las particularidades propias. Tambin en este caso,los
hechos deberan hacer vacilar esta conviccin.
Pueden existir objetivos ms elevados,ms nobles,ms cualitativos que los de
una religin?Ahora bien,as como lo constatan tan acertadamente dos profesores
de gestin en la Universidad de California:
Si se toma como criterio la antigedad,la iglesia Catlica Romana se presenta como la organizacin formal ms eficaz de la historia de la civilizacin occidental. Se atribuir su perennidad no slo a la naturaleza de sus objetivos sino tambin a la eficaciade su organizacin y de
sus tcnicas de gestin.La elaboracin de una jerarqua de autoridad,con su organizacin por
territorios, la especializacin de las actividades repartidas en ramas funcionales y el haber
recurrido,tempranamente,al sistema de saff son ejemplos sorprendentesde aplicacin de
estas tcnicas.5
Constatemos igualmente que : resultabastante sorprendente que su empleo fructuoso por la Iglesia desde hace siglos haya demorado tanto tiempo en ser redescubierto por la empresa!
34
Cud es la gestin adecuada ?
Como ltimo ejemplo,evoquemosan un sectorque presenta extraas analogas

con la educacinporque en l se han invocadolosmismos argumentoscomo freno a
una gestin ms eficaz:la medicina.
U n a analog instructiva
Educacin y salud: dos sectores apasionantes porque nos afectan a cada uno de
nosotros.El paralelo es cautivante.En la asistencia mdica asistimostambina una
escalada ilimitada de los costos, aunque persisten profundas desigualdades. Se
explica de una manera muy simple:al combatirpor nuestra salud y nuestros nios,
luchamosdesesperadamentecontra la muerte.Por ese motivo,ningn sacrificioes
suficientemente grande y,si aceptamos pagar ms para la salud que para la formacin,es porque la primera revisteun carcterde urgencia dramtico mientrasque la
segunda tiene una accin ms lenta.El equipo y los remedios ms eficaces para el
mdico,que son siempre los ms caros,corresponden a la moda de las tcnicas
pedaggicas costosas (por ejemplo,el audiovisual) que piden los docentes.Nuestra
salud como la educacin no tienen precio,tanto ms que lo sustancialde la financiacin recae en la colectividad.Por supuesto,exageramos pero tan slo un poco.
Esta similitud de contexto explica un comportamientocomparabledel mdico y del
docente.
Hace algunos aos un sistema hospitalario funcionaba (y con frecuencia todava
funciona),como la escuelade hoy en da.A diferenciade otrasorganizaciones,all se
trabaja sobre un ser humano activo,frgil,potencialmente recalcitrante.Esta naturaleza activa implica que la accin (cuidar o formar) se ejerce en condicionesque
tienencomo objetivolimitar lastendenciasaresistirel cambioy secaracterizapor la
bsqueda de una neutralidad afectiva.Si el individuo constituye la materia prima,
tambines un cliente particular puesto que rarasveces es l quien elige el producto o
el servicio,sino un profesional. Por esta razn,este tipo de actividad tiene con
respecto a otras una valorizacin afectiva.Ya que el objetivo se le juzga noble,el
personal disfruta de un estatuto particular.
En un sistema hospitalario,el mdico se beneficia,dadas suscompetencias,de un
poder verdaderamente carismtico.Su funcin se define con respecto al enfermo;
frente a sus pesadas responsabilidades,a las decisiones rpidas que debe tomar,l
slo ve en la administracinun conjunto de obligaciones.Como el cuerpo mdico
est ms cerca del trabajo productivo,del acto tcnico que expresa las finalidades
del hospital (estar al servicio del enfermo), en funcin de las cuales todo debe
converger,l opone alasexigenciasde la administracinla defensa del enfermo.Eso
le permite proteger sus privilegios: la proliferacin de las tcnicas,que l favorece,
aumenta suinfluencia.En el sectorespecficamentede la medicina,el mdico opone
siempre el inters del paciente a la voluntad del administrador de frenarlos gastos;
ignora o hace como si ignorara el precio de lo que receta.
D e lo que resulta una jerarqua original.Ella es doble:profesional y administrativa.
Por una parte,est la administracincon su peso, su tradicin,sus reglas de funcionamiento,
sus criterios de gestin y sus formas de accin, y, por otra, el cuerpo mdico con su propia
organizacin,su jerarqua, su deontologa, su deseo de independencia y su manera de comportarse, todava sumamente liberal. A primera vista, nada ms antagnico que esos dos
L a educacin:es un sector espec@co?
35
mundos [. . .]El mundo mdico, poderoso en el baluarte de sus servicios,est poco afectado
por la gestin de stos y se ocupa ante todo de los problemas mdicos y profesionales; la
administracin por su parte, ve los problemas desde el punto de vista presupuestal, social y
organizativo.6
El problema de la gestin de un hospital reside, por lo tanto, en el hecho que la

autoridad burocrtica entra en conflicto con la del profesional mdico. Ah coexisten un poder jerrquico de tipo weberiano y un sistema profesional.
Si la burocracia hospitalaria,en numerosos aspectos,corresponde al modelo de Crozier (miedo
de las relaciones frente a frente, estrategias de poder de las diferentes categoras que, para
defender su estatuto, bloquean el sistema y hacen que la decisin sea tomada en un nivel
superior), tiene, sin embargo, dos particularidades que modifican totalmente el anlisis e
impide que se consideren las disfunciones como el nico resultado de estrategias de diversos
grupos :[ . . .]el cuerpo mdico posee una autoridad tan grande (urgencia,imperativos tcnicos) que ejerce una presin dinmica en el sistema y obliga a una liberacin continua en
materia de oposiciones y rechazos de respon~abilidades.~
Consecuencia lgica,durante mucho tiempo se consider que el hospital deba ser

dirigido por los especialistas de la medicina,es decir los mdicos, del mismo modo,
todava hoy se admite que nicamente un docente es capaz de administrar una
escuela.Eso significaolvidar que eljefe se transforma rpidamente,ante la amplitud
de sus tareas,en un administrador que no tiene ms tiempo para practicar.Adems
su posicin frente a sus colegasresulta ambigua:al no poder apoyarse sobre su nica
autoridad administrativa,es visto por sus antiguos colegas como un judas cuando
trata de administrar la escasez moderando sus pedidos.
Pero el hospital ha precedido a la escuela en la innovacin. La irrupcin de las
tcnicas y la multiplicacin de las especialidades han llevado a muchos establecimientos hospitalarios al borde de la quiebra.
La organizacinque se ha vuelto compleja con sus mltiples centros de decisin
en diferentes niveles, ha impuesto la aparicin de una lgica racionalizadora que
trata de controlarsu proceso de desarrollo ;las obligaciones financierashan obligado
a realizar opciones. Para dominar la evolucin de un sistemahospitalario que tiende
a autodesarrollarse, se ha impuesto la idea de planificar, programar,y controlar las
diversas acciones emprendidasen el sector de la salud a fin de aumentar su eficacia.
A la poca del jefe-mdicoha seguido la del director-administrador.Y poco a poco,
por supuesto con dificultad y reticencia,el mdico, al sentir de una manera confusa
que aumentaba el poder administrativo,ha preferido tener a su frente una autoridad
fuerte ms bien que un sistema sin poltica precisa que le oponga una inercia
paralizadora.H a comenzado a percibir en la gestin no tanto una obligacin sino
una necesidad prctica. Seamos breves y digamos que actualmente el hospital
conoce un sistema de gestin participativa: el cuerpo mdico disfi-uta de una relativa autonoma tcnica pero que tiende a disminuir,mientras que slo dispone de un
poder consultivo para las decisiones de polticas y de asignaciones de recursos.
Esta evolucin se explica. Kotler pone de relieve que un anlisis histrico de las
empresas americanas marca tres etapas que aclaran el perfil de sus dirigentes.8 La
primera se caracteriz por una escasez de bienes y servicios: el problema central
consista entonces en aumentar la produccin. En esta poca los jefes de empresa
eran, fundamentalmente, ingenieros o inventores. Luego cuando la escasez fue
menor, las oportunidades de beneficios dependan de la racionalizacin y de las
36
iCul es la gestin adecuada?
economas de escala que hicieron necesarias las fusiones y las consolidaciones

financieras. Por lo tanto, los juristas y los financistas llegaron a la cima de la
jerarqua. Por ltimo, la tercera etapa, la actual, se caracteriza por una falta de
mercados. El problema es en lo sucesivo encontrar una clientela suficiente y por
consiguiente esto debera ofrecer una situacinprivilegiada a los hombres de negocios. Generalizando, se sabe que una organizacin est controlada por los que
cumplen las tareas ms difciles y ms crticas en cada aumento de su grado de
desarrollo.Charles Perrow demuestra as que en los hospitales,la complejidad de
los cuidados mdicos ha trado aparejado el dominio de los mdicos y que la
complejidad del conjunto de los problemas y actividades explica ahora la de los
administrado re^.^
Por eso:o la escuela es un sistema simple y puede perseverar con justicia en la
practica actual de una direccin asumida por antiguos docentes;o se ha transformado en un sistema complejo que requiere dirigentescon perfil de administrador
(probablemente financiero ante la actual explosin de los costos). No comprendemos las razonespor las cualesun sistema escolar escapa a una conversin.Estamos
obligados a comprobar que un sistema educativo es complejo:la multiplicidad de
sus centros de decisin,la falta de consenso en lo que se refiere a sus objetivos,la
vaga identificacin de sus productos, las crticas e interrogantes que rodean su
controly la interdependencia de suspartes (porejemplo,losnivelesescolares) son la
prueba de ello.Jams hemos odo afirmar que un sistema escolar fuera simple y
sobre todo por parte de los docentes.La consecuencia se impone a s misma: si se
contina por la va del director ex docente,la escuela pierde sus mejores elementos
como el hospital perdi sus mejores mdicos (ya que es el mejor el que sube los
escalones de la jerarqua) para ganar a lo sumo buenos administradorespero que
muy pocas veces son excelentes.
En lo que se refiere a nuestra primera pregunta sobre la especificidad del sector
educacin,que obligara aabordar sugestincon ciertasprecauciones,laconclusin
es clara:no lo es. Cada organizacin se imagina nica e incomparable.Nosotros
pensamos que el caso del hospital es el ms clarificador;l, por la naturaleza
cualitativa de sus serviciosy el comportamientode supersonal,est ms cerca de la
escuela. Su evolucin en el plano de la gestin marca el futuro para la educacin.
Falta contestar la segunda pregunta: el argumento de especificidademerge de la
naturaleza de las actividadesde un sistema educativo?Con anterioridad ya hemos
respondido parcialmente por analoga.Incluso los sectores en que domina lo cualitativopueden ser administrados:los cuidados mdicos y la investigacin (el descubrimiento de un medicamento hoy en da est sistemticamenteorganizado; el
proyecto Apolo es un modelo de gestin) son buenos ejemplos.Mejor an,disponemos aqude una prueba irrefutable: lapropia escuela!Las escuelasprivadas son,
en algunos pases,un sector de actividad florecientey en pleno desarrollo.lo Si ellas
no estuvieranbien dirigidas,sena necesario explicarpor qu no han desaparecido o
cado en bancarrota.Su dinamismoy su expansin demuestran en cambio que una
gestin sana en materia escolar permite sacar excelentes beneficios.
Lo contrario tambines verdad:la situacin,realmente desesperadaen la dcada
del 70,de las grandes universidades y establecimientos de educacin superiorestadounidenses,as lo atestiguan;esta situacin ha obligado a sus administradoresa
La educacidn:es un sector espec$co?
37
pensar en trminos de business world y sobre todo a introducir una verdadera

estrategia de comercializacin." En este sentido,la Universidad de Nueva York
con un dficit anual de cinco millones de dlares luego de un riguroso examen de
cada uno de sus programas y de sus perspectivas de desarrollo,ha encarado la
supresinde ciertasramas de la enseanza como la Graduate School of Social Work,
su costo resultabademasiado oneroso con respecto a las posibilidades de absorcin
del mercado del empleo que indicaba un excedente de trabajadores sociales.
A su vez,la escuela pblica comienza a aplicar estructuras de gestin empresariales.Para reintroducir as la competencia y las leyes del mercado con el fin de
mejorar la calidad de las prestaciones,surgi la idea de crear una demanda solvente.12 Ea Noruega,pas de tradicin socialista,un sistema de becas y de prstamos
con intereses diferenciadosde acuerdo con la fortunapersonal,ha sido un xito y ha
hecho posible que las universidades estatales sean pagas.D e esta manera,asumen .
verdaderas responsabilidades financieras,disponen de una direccin autnoma y
estn sometidasalas obligacionesde una buena gestin.En losnivelesde primaria y
de secundaria,en algunos distritos de California,las autoridades distribuyen a los
padres de los nios bonos de enseanza que se entregan como pago al establecimiento escolarelegido.En este caso,ha sido reconstituidoun mercado competitivo
y pluralista.
Cmo concluir nuestra bsqueda de eventuales particularidadesde los sistemas
de enseanza que tenga un impacto sobre sus modos de gestin? Como de una
manera confusa existe la sensacin que no se puede transferir la axiomtica de la
empresa a la escuela, no queda ms que una respuesta posible: puesto que la
naturaleza de la actividad de la enseanza no plantea problemas de gestin particulares,tiene que pertenecer al sector pblico. Por ese motivo, la pregunta se
transforma en la siguiente: la administracin pblica plantea otras dificultades?
NOTAS Y REFERENCIAS
1. La mejor definicin sigue siendo la de P. Kotler para quien el marketing es el anlisis,la
planificacin, la elaboracin y el control de programas concebidos para llevar a cabo los
intercambios deseados con los mercados que se trata de conquistar,con la finalidad de
alcanzar los objetivos de una organizacin)) (Kotler,P.Marketing, management, 3e. ed.
Paris,Publi-Union,1977, 1 044 p.)
2. Chandler,A.D.Stratgies et structures de l'entreprise. Paris,Edition d'organisation, 1972,
p. 29.Las bastardillas son del autor.
3.Laurin,P.L e managernent: textes et cas. Montral,McGraw Hill,1973,p. 7.
4.Laurin,P.Op. cit.,p. 51.
5.Koontz;O'Donnell, C.Les principes du management. Verviers, Belgique, Girard, 1973,
p.31.Las bastardillas son del autor.
6.Vase sobre todo la obra de F. Steudler,L'hdpital en observation. Paris, Colin, 1974,
p. 193.D e ellahemos extradolo esencialde nuestras observacionesrelativas a lagestin de
los hospitales.
7.Ibid.,p. 204.
8.Kotler,P.Op. cit.
9.Perrow,C. The analysis of goals in complex organisations.American sociological review
(NewYork,American Sociological Association), vol. 26,no.26,December 1961,p. 854865.
38
Cul es la gesin adecuada?
10.Sealamos el caso del Per en donde,ante el dominio en las universidades nacionales por
los revolucionarios,el gobierno militar ha alentado y favorecido el desarrollo de universisades privadas.
11. Vase sobre todo:
Prentice-Hall,
Kotler, P. Marketing for nonprofit organizations.Englewood Cliffs,N.J.,
1975,436 p.
Montana, J.P.,d. Marketing in nonprofit organizations,N e w York, Amacom, 1978,
302 p.
12.Ejemplos citados en Gtlinier,O.L 'entreprisecratrice.Suresness,H o m m e s et Techniques,
1972,326 p.
CAPITULO 4
De la empresa
al sector pblico y educativo
La constatacin que resulta de un examen imparcial de la realidad -segnla cual las
dificultades propias que plantea la gestin de educacin no se deben a la naturaleza
de la actividad- hubiera podido hacer creer que la escuela es asimilable a una
empresa.Muchos observadores han llegado a esa conclusin:la tentacin ha sido
grande,sobre todo al principio,de transferir al sector pblico y a la educacin las
prcticas y mtodos del sector privado.
En las ltimas lneas del captulo precedente hemos subrepticiamenteafirmado
que existe la sensacin de que la escuela no sabraadministrarse como una empresa
y hemos recordadotambinde qu modo el personal seaferra aesta opinin.Pero el
sentimiento no es suficiente.En esta sensacin:existeuna parte de verdad?Lo que
est en juego en la respuesta,es de gran importancia para evitar lamentables errores.
El problemaes complicado.Por lo tanto es preciso enunciarlo claramente.En esta
etapa de nuestras reflexiones,podemos decir que la pertenencia de la educacin al
sector pblico es la causa que mejor explica las reticenciasde la introduccin de la
racionalidad de lagestin en el campo escolar.Como sta ha nacido en la empresa y
ha conocido considerables desarrollosdurante los ltimos veinte aos,sena conveniente saber si la analoga entre organismo privado y organismo pblico es suficiente para autorizar el empleo por el segundo de los instrumentos del primero.
Se trata de un verdadero desafio tcnico,objeto de una investigacin poco sistematizada y con respuestas apenas expresadas.Sospechamos que existen por lo
menos cuatro razones para esta situacin.En primer lugar,dicha problemtica se
sita en los confines de varios sectores y exigira un enfoque transdisciplinario:
cienciapoltica,gestin de empresas,cienciaadministrativay sobretodo,sociologa
de las organizaciones.En segundo lugar,la irrupcin de la necesidad de una gestin
ms eficaz y el propio empleo del trmino son totalmente recientes en el sector
pblico. En tercer lugar,el clima pasional que rodea la empresa y sus fines,y que
hace percibir la administracinsomoburocrtica,sugieresolucionesno exentasde a
priori, por lo tanto ms fciles de impugnar;favorece por consiguiente un inmovilismo que se toma justificable.En ltimo lugar,el sector pblico es multiforme:
por una parte, qu hay de comn entre un servicio de transporte pblico o un
serviciode aguascorrientesque venden un producto a un mercado o,por otra parte,
laproteccin del medio ambiente que no vende nada;entre lagestinde un pequeo
municipio y la de un Ministerio como el de Defensa?
Ya lo hemos dicho,es un problema dificil.S,pues penetramos en campos poco
explorados y llenos de obstculos. La biblia de la gestin de empresas pblicas
todava no se ha escrito y no estamos seguros de que se est en condiciones de
40
escribirla hoy en da. Es preciso abocarse a esa tarea, sin perder el nimo;lo
principal es ponerse a la obra.Aqu no haremos trabajo de pionero,pero vamos a
tratar de extraer del conjunto de los trabajos que conocemos,as como de nuestra
experiencia personal de la empresa y de la administracin,algunos puntos de referencia tiles para la gestin de la educacin.
Empezaremos definiendo trminos y conceptos,luego compararemos organismos privados y pblicos para esbozar algunos problemas inherentes al segundo
sector.Para no prolongar intilmente nuestra exposicin,admitiremosla hiptesis
que los fenmenos administrativos poseen una base comn,cualquiera que sea su
campode aplicacin (educacin,justicia,ejrcito,etc.), incluso si adquieren matices
diferentes de acuerdo a su contexto;pero slo reservaremos del conjunto de las
especificidades del sector pblico aquellas que, de acuerdo a nuestro entender,
tienen una incidencia en la gestin de la educacin.
A propsito del concepto de gestin

H a llegado el momento de ponerse de acuerdo sobre los trminos que utilizamos
(gestin y administracin de empresas), que evidentemente no tienen el mismo
sentido para todos.Y es lgico.C.Lvi-Straussha mostrado,desde hace unos 20
aos, que el sentido de las palabras dependen de una interpretacin arbitraria
extrada de la realidad.Bruno Lussato opina de la misma manera cuando explica
que,de acuerdo al nivel de abstraccin en el cual uno se sita,la lenguautilizada no
ser la misma (lengua-objetoa nivel de la experiencia inmediata,lengua terica a
nivel de la reflexin terica y lengua-herramientaa nivel de la elaboracin de la
reflexin).' La ambigedad de los trminos proviene ms de su pertenencia simultnea a varios idiomas.Harold Koontz va todava ms lejos cuando afirma que la
selva semntica es la primera de las causas de la confusin mental relativa a las
teoras de la gestin de empresas.2Por lo tanto,no nos concretemos nicamente al
juego estril de las definiciones.
Ms all de las querellasde lenguaje,admitamosen primer lugarque la gestin se
aplica a la empresa.Pero sta adquiere en la actualidad una acepcin mucho ms
amplia. Ella es considerada en su totalidad,tanto bajo el aspecto formal de su
organizacin -hombre/mquina/sistemafisico/sistemaadministrativo-concebido
con miras al cumplimientode sus objetivos,como bajo el aspecto informal,que se
cie a las caractersticas paraorganizativas de las personas empleadas
(motivaciones,o actividadesajenasa la empresa)^.^ El concepto de empresa abarca
tanto a los organismos de produccin y/o de distribucin con finalidad lucrativa
como a los que no la tienen, como las asociaciones y administraciones. Esta
ampliacindel sentidoha tradoaparejada naturalmenteuna extensin de la ciencia
de la gestin. Entre la organizacin cientfica del trabajo de Taylor (Principles of
scientificmanagement,del ao 191 1), que tenacomo objetivo antetodo incrementar la productividada niveldel taller,y la teorade lossistemas,que se aplica tanto a
la evosistemas de proteccin antimisilescomo a la organizacin de un ho~pital,~
lucin parece inmensa.
Esta evolucinsita actualmentelagestin de empresaen la confluenciade varias
disciplinas (vase el Grfico 5).
D e la empresa al sector pblico y educativo
41
GRAFICO 5. Relaciones de la gestin con las otras disciplinas
1. Fuente: Lussato, B. Introduction critique uux thories dorgunisation.2e d. Paris, Dunod, 1977, p. 25.
[Dapres Lyndall F.Unuick,Dveloppement du gnie industriel.In: Magnard, H.B.Inusfriulengineering
hundbook. New York,McGraw-Hill, 1963, p. 1-7.1
La extraordinaria diversidad de problemas que hay que resolver en mltiples

sectores (produccin,relaciones con el exterior, organizacin y mtodos, recursos
humanos, etc.) aclara la necesidad de recurrir a tcnicas m u y variadas y por consiguiente a especialistas de reas diferentes. Es lo que hace decir a J. J.
Servan-Schreiber,en el Desafio Americano,que la gestin de empresas corresponde
al arte de organizar el talento. La tarea del encargado de la gestin consiste en
establecer y mantener un entorno interno en el cual se busca que los hombres
colaboren eficazmente a fin de alcanzar los objetivos.
Cualesquiera que sean el enfoque y las definiciones, la gestin (o la administracin,que consideramoscomo sinnimos)parecen apoyarse sin embargo en algunos
principios m u y generales; cualesquiera que sean las condiciones de aplicacin:
42
- la voluntad de modificar, que se diferencia en su intencin, del mantenimiento de un

equilibrio estable ;
- la necesidad de decidir, que supone la eleccin entre diferentes soluciones analizadas;
- la posibilidad de regular la ejecucin de las opciones operadas,en particular en funcin del
medio a~nbiente.~
En este sentido,estetipoespecialde empresa,laadministracinpblicay la escuela,

no escapan al campo de aplicacin de la gestin de empresas.
Con frecuenciaomos afirmar en los medios escolaresque todos los grupos no
tienen necesidad de ser dirigidos;que los hombres pueden llegar a obtener ms
satisfacciones;que la colaboracin ideales ms bien un esfuerzode equipo.Lo cual
significa olvidar que,incluso ed la forma ms rudimentaria del juego de equipo,
cada uno tiene objetivos colectivos tan claramente definidos como los objetivos
individuales;que cada uno cumple una funcin bien precisa. En los hechos,toda
colectividad que persigue un objetivo comn con un mnimo de esfuerzos y de
gastos,pone en prctica,ms o menos conscientemente,principios de gestin.En
ese sentido,cuando se habla de la gestin de una escuela,o de una universidad,no
hay incongruencia conceptual,ni dificultades en utilizar el lenguaje propio de la
empresa:
La educacin moderna es antes que nada el fruto de una gestin: talentos aislados y especialidades no pueden ser suficientes, pues no es ms posible inculcar magzstralmente todos los
conocimientos.Es menester ayudar a elegir, facilitar la renovacin de orientaciones, iniciar
procesos de aprendizaje voluntario,coordinar materias y formas de enseanza variadas, favorecer la actualizacin de los conocimientos,fundar los trmites intelectuales sobre un dinamismo vivido de m o d o que siempre sea ms fiexible y ms activo [. . .]Educacin y gestin
estn, por consiguiente, ntimamente imbricadas en nuestra poca administrativa. Ellas se
ordenan y se inspiran recprocamente.Este hecho es impresionantepara todoslos docentes y no
menos para todas las personas que participan directamente en la vida administrativa de la
educacin nacional [. . .16
Algunas de estas acotacionesy precisiones de sentido no significan evidentemente

que se pueda transferir directamente a la administracin escolar el modelo de
gestin de la empresa,la pertenencia al sector pblico agrega nuevas obligaciones.
D e la empresa al sector pblico:
una evolucin convergente
La gestin de la empresa,contrariamente a la del sector pblico, tiene su historia.
A una primera etapa dominada por lastcnicas sigueen la actualidaduna gestin

orientadams hacia el cambio.La tendencia actualimplicauna gestinms voluntaristaqueen el pasado,insistiendoen el desarrollo y en laelaboracinde estrategias
de innovacin.La empresa que da buenos resultadoses la flexible,adaptable a las
capacidades de reaccionesrpidasy emprendedora.La gestinprivada tradicional,
bien adaptada a un entorno estable y previsible,resulta menos eficaz en la turbulenciay en lasperturbacioneseconmicasy polticas queincitan avolveraestilosde
gestin ms centralizados.
En el siglo XIX,la empresa operaba en un mercado caracterizadopor la atomi~idad,~
y en donde el Estado gendarme no intervena.Ella dispona de una relativa
43
libertad,protegida adems por las fronterasnacionales.Ante todo se trataba de salir

de una economa de escasez satisfaciendo las primeras necesidades. Por consiguiente, era menos necesario para la empresa explorar y buscar sistemticamente nuevas
posibilidades. A criterio de los dirigentes,la primaca corresponda a las funciones
que tienen como objetivo la mejora de la productividad de los equipos. Se asimilaba
la empresa a un sistema cerrado, descuidando las funciones de vigilancia y de
adaptacin al mercado.
Las recientes mutaciones han trado aparejado un cambio en cuanto a las prioridades. En un medio ambiente verstil,la empresa es considerada como un todo y
la funcin privilegiada no es ms la racionalizacinlogstica sino la adaptacin,que
permite captar las informaciones provenientes del exterior, retener aquellas que
podran significaramenazasu oportunidades,luego remodelar la Gestalt del sistema
y guiarlo hacia nuevos regmenes provisonamente estables de actividad, donde el
balance de sus intercambios con su medio ambiente pueda seguir siendo favorable.*
La empresa ha ampliado considerablementesu mercado hacindolo ms sensible
a las agitaciones del ambiente geopoltico y sometindola a una competencia cada
vez ms dinmica.La reduccin del ciclo de vida de los productos bajo la presin del
progreso tcnico y de los gustos inconstantesde los consumidores exigen respuestas
rpidas y se oponen a las producciones de masa repetitivas para reclamar, en
cambio,flexibilidad e incesante creatividad. La llave del xito de la firma contempornea se sita en su capacidad de inventiva; la organizacin burocrtica est
condenada debido a que se caracteriza por sus reglas estables.
Esta resea histrica permite extraer una enseanza interesante :la estructura del
medio ambiente tiene un efecto causal sobre la organizacin y las directivas que la
empresa debe adoptar.
Los organismos pblicos:isiguen el mismo camino?
A la empresa liberal sin los medios para actuar sobre el mercado,correspondi el
Estado gendarme,tambin l, neutro. Su funcin se limitaba fundamentalmenteen
asegurar la defensa y el orden interno. Para la empresa como para el Estado, el
autoajuste demostraba la existencia de un cambio no controlado^.^ Es en esa poca
que sus mtodos fueron codificados lo que explica que el criterio de gestin que ha
dominado y domina todava el sector pblico sea la conformidad a las autorizaciones. Luego, paralelamente a la firma que trataba de ocupar una posicin preferencial en el mercado gracias a su dinamismo,al Estado se le confiaron nuevas tareas
con la finalidad de dominar las consecuencias del cambio. Tambin l debe anticipar. La considerable extensin de sus actividades cuestiona sus finalidades y lo
conduce a interrogarse sobre los medios para lograrlas.
Ahora bien, tal como se ha demostrado que los objetivos y estrategias condicionan las estructurasde gestin,el volumen y la complejidad de las tareas del Estado lo
conducen,m u y naturalmente, a modificar sus formas de accin y de intervencin.
Tambin l busca en lo sucesivo la flexibilidad y tiende a un cierto voluntarismo en
su gestin.A travsde la experimentacin en la determinacin de objetivos,trata de
racionalizar sus elecciones de prioridades y hacerlas compatibles con la planificacin;a travs de la descentralizacin,se esfuerza en acercarla informaciny el nivel
de decisin; a travs de la bsqueda de indicadores capaces de medir resultados,
tiende a incrementar sus capacidades de acciones correctivas.
44
La observacin de la evolucin de las estructuras confirma ampliamente lo que

precede. En su origen,la empresa y la administracinestuvieron organizadas de
acuerdo al sistema piramidal.Este modelo de autoridadjerrquica,muy apreciado
en el ejrcito,es tan familiar como para que sea suficientenicamente la observacin del Grfico 6.Recordemos que su inters reside en su gran simplicidad pues
postula que la red por la cual circula la informacin es la de la estructura de
comando.
GRAFICO 6. Sistema piramidal
L-rl
Jefe nico
Personal
Luego,la gran empresa,ante la crecientecomplejidad de sus tareas,ha conocido

un lentomovimiento de descentralizacin.La aparicinde nuevas estructurasfueel
resultado de un proceso lento y a menudo incorrecto y doloroso. Sin entrar en los
detalles,vale la pena observar que el proceso de descentralizacin se encuentra
ligado a un mecanismo de transferencia de objetivos.En efecto,no puede haber
ningn control posible, sin delegar previamente los objetivos. La evolucin ha
comenzadocon la aparicinde la estructurafuncional:consisteen descomponerel
objetivo global en objetivos por funciones (por ejemplo, produccin, ventas y
administracin). La necesidad de coordinar esas funciones entre ellas,ha hecho
aparecer la organizacin staf and line que distingue la autoridad jerrquica line
relativaa la direccin de lasoperacionessobre el terreno,de la del stafque se refiere
a la definicin de los medios,procedimientos y mtodos que deben ser utilizados.
Esta forma de organizacin,todava muy clsica en las pequeas y medianas
empresas,ha permitido realizar economas de escala pero fue sobrepasada por los
45
imperativos de la diversificacin.La diversificacin de los productos y/o mercados

ha planteado importantes problemas de coordinacin entre los rganos funcionales,lo de ah el surgimiento de un segundo tipo de descentralizacin:la estructura
divisionaria.Este sistema se caracteriza por la fragmentacin de la estructura funcional. Implica una descentralizacin funcional acompaada de reagrupamientos
en el seno de divisiones multifuncionales. El criterio de fraccionamiento de la
organizacin ya no es ms solamenteel tipo de actividad,sino tambin la diversidad
de los productos y/o la dispersin geogrfica.
C o m o la estructura divisionaria no favorece las economas de escala, algunas
unidades siguen por lo general ligadas a la direccin general (por ejemplo, investigacin y desarrollo o finanzas). La mayor parte de las grandes empresas conocen en
la actualidad una forma de organizacin de tipo divisionario. El Grfico 7 describe
esta evolucin.
Surgen problemas mucho ms complejoscuando se trata de realizar adaptaciones
para el cambio pues es necesario imaginar estructuras ms flexiblesque la estructura
divisionaria,que tiene como objetivo la eficacia operativa y reclama,por lo tanto,
una cierta permanencia. Las dos soluciones extremas consisten en: a) ya sea establecer equipos de proyecto que reagrupen personal de las diferentes unidades
encargadas de llevar a cabo el proyecto de innovacin y que desaparecen cuando la
nueva estructura es operativa; b) ya sea crear una estructura especfica para la
gestin de la innovacin (vase el Grfico 8).
Con suma frecuencia se encuentran estructuras intermedias, que pueden combinarse con una estructura funcional o divisionaria.
La administracin pblica,si bien con retraso en relacin con el sector privado,
sigue un camino paralelo. Introduce igualmente estados mayores especializados
encargados de preparar las decisiones; ensaya una cierta descentralizacin,m u y a
menudo geogrfica. Incluso desde hace algunos aos han aparecido grupos encargados de misiones particulares:informacin,misiones de estudio o de preparacin
de decisiones, etc. Por lo general, se encargan, durante un tiempo limitado, de
proyectos que implican una estrecha cooperacin entre personas dependientes de
diferentes administracionesy/o ministerios. Los grupos de trabajo y las comisiones
presentan grandes similitudes con los equipos de proyectos de las empresas.
Por qu se hace esta comparacin pormenorizada de la evolucin de la administracin y de la empresa? Se ha comenzado a comprender que las mismas causas
producen los mismos efectos y que esta convergencia no es el fruto de la casualidad.
Por ese motivo, conviene conocer la explicacin a fin de fundar sobre un terreno
slido la solucin de los problemas especficos que plantea la gestin en la administracin pblica y, subsecuentemente, en el sector escolar.
U n a explicacin interesante:
la contingencia del medio ambiente.l 1
Y a en dos oportunidades,hemos mencionado la incidencia de la estrategia sobre las

estructuras de una organizacin; pero no hemos dado su explicacin. Sabemos
desde los trabajos de Chandler12y Ansoff13 que la estrategia de una empresa tiene
por funcin afrontar su medio ambiente y condicionar sus estructuras.Sin pasar por
46
GRAFICO 7. Estructuras funcional y divisionaria
general
Direccin
de produccin
Direccin
de ventas
Fbricas
Venta
Direccin
de administracin
Administracin
general
-4
I
I
I
I
Fbrica
prod. A
\
\
\
\
Divisin
Divisin
-------
Autoridad jerrquica
Autoridad funcional
47
GRAFICO 8. Estructuras para la gestin de la innovacin
general
Divisin de
la innovacin
Divisin
1
Divisin
2
48
el concepto de estrategia,Lawrencey LorschI4demostraron que la principal variable,que explicalasestructurasde una organizacin,eselgradodeincertidumbreque

afecta a su propio entorno (sus mercados y fundamentalmentela tecnologa utilizada). Cunto ms incierto es el medio ambiente,ms flexiblesy complejas deben
ser las estructuras;cuanto ms estable es el medio ambiente,ms simplesy monolticas podrn ser las estructuras y ms formales los procedimientos.
Para una mxima simplificacin,de acuerdo a los trabajos anteriormentemencionados y otros,15dos dimensiones del medio ambiente parecen adquirir una
importanciapeculiar:la complejidady la incertidumbre.La primera correspondeal
nmero de elementosy a susinterrelaciones;16la segunda,la incertidumbre,es ms
dificilde evaluar.Para ser comprensiblecontentmosnos con decir que dependedel
nmero de estados,de valores,que pueden adquirir los elementos del medio
ambiente.Por otra parte,sabemos que el volumen de informacin que trata una
organizacin est en funcin de la complejidad y de la in~ertidumbre.'~
Por esa razn todo el problema consistepara la empresa en elegir estructurasque
permitan minimizar el nmero de informacionesque debe tratary que transitanpor
ella. As se explicara la descentralizacin: permite reagrupar en los diferentes
niveles las informaciones de gran interdependencia (puesto que la complejidad
aumenta proporcionalmente al cuadrado del nmero de interrelaciones), por lo
tanto,para disminuir la complejidad (X)hay que disminuir la cantidad de informaciones del conjunto.
Una matriz muy simple permite visualizar y ubicar cuatro estructuras extremas
en funcin de la complejidad (X)y de la incertidumbre (U)
del medio ambiente
(vase el Grfico 9).
La estructura piramidal clsicaparece adaptarsebien a una organizacinque est
en un medio ambiente de incertidumbrey de complejidad dbiles.Luego,cuandola
complejidad aumenta pero la incertidumbre permanece en un nivel normal,aceptable,la estructura funcional,dividiendola organizacin en departamentos relativamente independientes y especializados,ofrece una solucin satisfactoria. En
cuanto aumenta la incertidumbre,la necesaria coordinacin'entre funciones que
implican esos tipos de estructura revelan su falta de flexibilidad.Entonces se desarrollanestructuras divisionariasms livianaspuesto que disminuyen al mximo
susinteraccionesmutuas.Las divisiones se diferenciany se organizan en funcin de
supropio medio ambiente y,por consiguiente,aumentan suvelocidad de reaccinal
cambio. Notemos que ese movimiento de divisin,por producto y10 mercado,
aparece primeramente dentro de la funcin ms sensible a las modificaciones del
medio ambiente: el marketing.La ltima situacines actualmente menos frecuente;es la de una organizacinen un medio ambiente complejo e incierto.Todava no
se conoce bien la solucin para este problema,pero parece encaminarse hacia
estructuras de tipo matricial (por ejemplo,se la encuentra en la industria aerospacial). Vuelve a institucionalizarse la gestin por proyectos del Grfico 8 en la cual
diversos grupos de especialistashan dejado su departamento o divisin para constituir un grupo que se encargar de realizar un programa que todava no es parte de
las actividadescorrientesde la empresa.En la organizacin matricial,losgruposde
proyectos se sustituyen con bastante flexibilidad a las estructuras tradicionales
(vaseel Grfico 1O). La misma persona puede estarafectada avariosproyectos,con
estatutos diferentes y durante un tiempo variable segn las necesidades que se
49
GRAFICO 9. Matrices de las organizaciones'
Estructura
para la gestin
de la innovacin,
matricial
Estructura
funcional
Estructura
divisionaria
Incertidumbre creciente
1. Fuente: tomado de J -L.Le Moigne en: Les sysremes de dcnion dans les organisa/ions.Paris, Presses
universitaires de France, 1974.244 p.
tengan de sus competencias.As,A dirige el proyecto 3 y colabora en los proyectos 4

y 6.El estilo de organizacin postula,pues,que cada uno,cuando colabora en varios
proyectos,dependa simultneamentede varios superioresjerrquicos (se abandona
el principio de la unidad de mando). Por ejemplo, D,en el Grfico 10,est subordinado a A en el proyecto 3 y a C en el proyecto 6.La direccin coordina los diversos
proyectos (asignacin de recursos, destino del personal y planificacin,etc.) y fijala
estrategia y las polticas de conjunto.
Esta explicacin aclara la problemtica de las estructuras y el paralelismo que se
destaca entre la evolucin de la empresa y de la administracin pblica. Constituye
una gua m u y valiosa ya que la gestin a aplicar est sumamente condicionada por el
tipo de estructuras adoptadas (porejemplo, los sistemas de informacin y de decisin).
En un contexto dado, sobre todo en el de la escuela, poco importa la actual
imposibilidad de medir con precisin las dos dimensiones causales del medio
ambiente,que son la complejidad (X)y la incertidumbre 0.
Incluso una evaluacin ms somera de su peso relativo y de la tendencia es suficiente para indicar en
qu direccin encaminarse.
50
GRAFICO 10. Estructura matricial
Finanzas
Planificacin
Personal
Etc.
P = Jefe de proyecto
X
= Colaborador
Para la administracin pblica y la gestin de un sistema escolar el inters de la

matriz complejidad-incertidumbre(Grfico 9)es doble.
Como modelo explicativodebera permitir -atravs de una comparacinde las
estructuras constatadas sobre el terreno,y de las estructuras y modos de gestin
deseables en funcin de la evaluacin de la complejidad (X)y de la incertidumbre
(U)-aclarar ciertas disfunciones actuales.As,la transposicin a un sistema edu-
D e la empresa al sector plblico y educativo
51
cativo,de formasde gestin del sector privado,slo tiene sentido si el modelo de la

empresa de referenciaocupa la misma posicin en la matriz.H e aqudos ejemplos:
la organizacinpiramidalde un Ministerio de Educacin,slopuedeinspirarseen el
modelo empresarial correspondiente si el medio ambienteescolar inherente al pas
es poco complejo y de dbil incertidumbre;en forma inversa,un fraccionamiento
de las responsabilidadespor niveles escolares,que utilizara el modelo de organizacindel tipo divisionario,slotieneposibilidades de triunfar si su medio ambiente es incierto y poco complejo.
Acaso no descubrimos un principio de respuesta a las dudas y a la confusin
actual sobre la gestin escolar? Los fracasos y resistencias no provienen del presentimiento, sin poder explicarlo,de la inadecuacin del modelo empresarial?
Aplicar a la escuela que ocupa una posicin definida en la matriz complejidadincertidumbre,un criterioderivado de la gestinde una empresa de coordenadasX
y U diferentesno puede llevar ms que a decepciones y fracasos.Podemos pensar
que las dificultades de la reflexintienen su origen en el hecho que la gestin escolar
no seapoyaen el buen modelo.Este peligro,preciso es sealarlo,es tantoms grande
si un sistema ocupa una situacin ms original porque es menos frecuente que la
empresa. El problema no es pues el de la validez del modelo empresa sino el de la
buena eleccin de acuerdo con las propias caractersticas de la escuela. Se debe
concebir su gestin de acuerdo a las caractersticas del medio ambiente.La administracinde un sistema de educacinno resultapor lo tanto especfica,como an se
cree con demasiado frecuencia,pero debe adaptarse a sus particularidades;su
especificidad se debe a las particularidades del medio ambiente.
El segundo valor instrumental de nuestra matriz es todava ms evidente: la
posibilidad de utilizarla como modelo de previsin.Una evaluacin incluso ms
simple de la complejidad (X)y de la incertidumbre (U)
del medio ambiente de un
sistemaescolardeberanpermitir que se indicara hacia qu tiposde estructurashay
que dirigirse,as como esbozar formas de sistemas de direccin,de control y de
informacin.
A esta tarea nos dedicaremos tratando de aclararla en los captulossiguientes.La
teora de sistemas abiertos nos servir de idea motriz.
N O T A S YR E F E R E N C I A S
1. Lussato, B. Introduction critique aux thories d'organisation, 2e. d. Paris, Dunod, 1977,
240 p.
2. Koontz, H.; O'Donnell, C.J.Management: a book of readings. New York, McGraw Hill,
1964.
3. Lussato, B. Op. cit., p. 26.
4. Vase sobre todo: Johnson, R.A.; Kast, F.E.; Rosenzweirg, J.T.Thorie, conception et
gestion des systkmes. Paris,Dunod, 1970. 512 p.
5. Thophile, Josette. Le management public en formation initiale. Enseignement et gestion
(Paris, Fondation nationale pour l'enseignement de la gestion), Nouvelle srie No. 3,
automne 1977, p. 35.
6. Extracto del editorial de la revista Education et gestion (Paris,Institut national d'administration scolaire et universitaire), No. O,1964, p. 1.
7. Es la forma de mercado de competencia perfecto donde los productos son homogneos y
confrontados a un gran nmero de ofertas y demandas.
8. Dalle, F.; Boussine-Cabal,J. L'entreprise du futur. Pars,Calmann-Levy,1971,p. 26-27.
Contiene una notable descripcin de esta evolucin.
52
9. Massenet, M . La nouvelle gestion publique. Suresnes, H o m m e s et Techniques, 1975,

p. 21.
10.En una estructurafuncionalclsica,las decisiones de conjunto relativasa un nico producto
dependen de varias direcciones;as,la elaboracin de la poltica del producto X reclama la
colaboracin de las direcciones produccin, ventas y administracin. Si la empresa tiene
una actividad diversiicadacada direccin es responsable de las funcionesque ejerce para
varios productos;la direccin de produccin ser,por ejemplo,responsable de la fabricacin de los productos X e Y si la empresa fabrica dos productos. Esta estructura corresponde, por lo tanto,a un desglose por categorasde tareas.Cada direccin es responsable de
actividades homogneas para productos heterogneos.Por esa razn, cuando la complejidad deriva ms de los productos que de las tareas, el sistema funcional stafand line no
satisface ms.
11. La presente exposicin se inspira en la descripcin hecha por J.-L.Le Moigne en: Les
systhes de dcision dans les organisations.Paris,Presses universitaires de France, 1974,
244 p.
12. Chandler,A.D. Stratgies et structures de l'entreprise. Paris,Editions d'organisation, 1972.
543 p,
13.Ansoff, H.I.Corporate strategy. N e w York, McGraw-Hill, 1965. 241 p.
14.Lawrence,P.R.;Lorsch,J.W.Organization andenvironment.Homewood, Ill., R.D. Irwin,
1969.
15. Principalmente los trabajos de A.S.Zannetos.
16.Formalmente: X = NC2,siendo: X = grado de complejidad,N = nmero de elementos,
C = nmero de interrelaciones.
17. Formalmente: 1 = f(x,U), siendo: 1 = volumen de informacin, X = complejidad,
U = incertidumbre.
CAPITULO 5
La escuela,sistema abierto
U n a observacin incluso superficialde un sistema escolar permite afirmar que ste

mantiene una red densa de relaciones con su medio ambiente,lo que le confiere,por
consiguiente,el carcter de sistema abierto. Constatacin tautolgica?Por cierto,
pero de consecuenciascapitalespues ella permite aplicar a la escuela la lgica de la
modelizacin de los sistemasabiertos. Su origen proviene de las reflexionesdel gran
bilogo L.von Bertalanfi que en la dcada del 30,tratando de sacar a la biologa de
la encrucijada mecanismo-vitalismo,dio los fundamentosde la teora general. Su
intuicin genial consistien destacar la importancia,para representarun objeto,de
tener en cuenta su apertura hacia el medio ambiente,incluso si nunca es exhaustivamente descriptible.' Resultara demasiado largo resumir en este trabajo el considerable desarrollo que ha conocido este enfoque durante estos ltimos aos;nos
limitaremospues a lo estrictamentenecesariopara comprender su evolucin puesto
que nosotros recurriremos ampliamentea ella, ya que la gestin ha suministrado un
campo de aplicacin excepcional.
Postulados y propiedades fundamentales
Comencemos con una evidencia: calificarla educacin de sistema no es inadecuado

en la medida en que est constituida de un conjunto de partes identificables, en
interrelacin y que persiguen objetivos comunes. Inserto en un entorno poltico,
econmico y social con el cual est en interreaccin,tambin se puede admitir que
un sistema de educacin es un sistema abierto.
D e ah surge un primer postulado, el del giobalismo: todo sistema abierto debe
considerarseprimeramentecomo parte de un sistema mas vasto.Eso significaque la
escuela debe encararse como un elemento activo en su medio ambiente ms bien
que como un conjunto a dividir en partes; su medio ambiente corresponde a los
elementos que le son exteriores pero cuyo estado puede afectarla o que puede ser
afectado por ella.2 La escuela en su condicin de elemento activo significa que el
sistema est dotado de proyecto(s). D e ah surge un segundo postulado,el de la
telenoma:debe interpretarse un sistema no por s mismo sino en relacin a lo que
hace, vale decir,por su comportamientofrente a sus proyectos.La comprensinde
un sistema escolar debe pasar as obligatoriamente por una reflexin sobre sus
finalidades. Se define a travs de sus finalidades y objetivos. Contrariamente al
modelo cibemtico simple con un nico objetivo,persigue en forma competitiva
una pluralidad.Es su existencia lo que distingue al sistema,lo que lo hace diferente
del conjunto,trazando por consiguiente,sus fronteras.En otras palabras,los lmites
de un sistema escolar dependen de sus objetivos y misiones y no de una decisin
administrativa.Este punto es capital ya que significa que, segn la frontera elegida,
54
Cules la gestin adecuada?
algunos objetivos sern o no sern accesibles.Dar a un sistema escolar objetivos

ambiciosos implica,por ende,un diseo adaptado de su contenido;si los objetivos
cambian,se imponeuna nueva definicinde lasfronteras.El olvido de esta relacin
recproca fronteras-objetivosexplica que la observacin del funcionamiento de la
mayor parte de los sistemas escolares revela resultados muy diferentesde los fines
explcitos esperados.El exceso de rigidez hace que la escuela est inadaptada a los
nuevos proyectos que debe cumplir.
Esta ltima acotacin nos conduce a examinar las principales propiedades de un
sistema abierto.
Delasconsecuenciasde lo anteriormenteexpuesto,se comprendersindificultad
que a una diferenciacinde losobjetivoscorrespondeuna diferenciacininternadel
sistema en subsistemas,asumiendo cadauno adaptacionesespecficas:la estructura
se ve condicionada por la naturaleza de los intercambios con el exterior. Pero,
caractersticainteresante,L.von Bertalanfi ha demostradoque un sistemaabierto
obedece al principio de la equifinalidad;enuncia que se puede alcanzar un mismo
estado final,un mismo objetivo,a partir de condicionesiniciales diferentesy por
distintos camino^.^ La escuela es equifinalista: habida cuenta de sus objetivos y
proyectos,son posibles varias vas y no se las puede determinar por anticipado;no
existeuna primera causa.por consiguiente,debemosabandonarel razonamientode
tipo lineal.
El corolario es el siguiente: el proceso de estructuracin consiste en dibujar
canales de comunicacin.Concebir un sistema de informacin y una estructurade
organizacin son los dos aspectos de un mismo hecho. No hay organizacin sin
comunicacin y viceversa. Estructurarse, es uno de los medios de asegurar una
filtracin de las informaciones permanentes de un engranaje del medio ambiente
que permita mantener un nivel aceptable de resultados.Ya lo habamos mencionado en el captulo anterior:la diferenciacin de las estructuras reduce la complejidad por divisin y la incertidumbre por adaptacin a los microambientes.
Esta importacin necesaria de informaciones acompaada de organizacin y de
diferenciacin hace posible la supervivencia de un sistema abierto como la educacin.Pues,es posible demostrarlo,la informacin es energa.
Laexplicacin no matemtica no es muy evidente y exigeun mnimo de atencin.
No obstante,es indispensable si queremos captar lo que condiciona los resultados
de un sistema abierto.
Para comprenderbien,comencemos por razonar sobre el caso ms simple:el de
un sistema cerrado.El segundoprincipiode latermodinmicasealaque,un cuerpo
que ha estado sometido a una excitacinexterna,tiende a volver a su estado inicial.
Despus de haber sido calentada,el agua vuelve a su estado inicial (agua fra), con
una energa disponible nula (el agua fra no desprende calor).
D e all podemos definir el estado de un sistema como una fotografia en un
instantedado;corresponde a la listade los valores,de las variables y de los estados
de cada elemento (en nuestro ejemplo,la temperaturadel agua). Correlativamente,
la variedad de un sistema est dada por el nmero de estados diferentesque puede
adquirir el sistema.Por lo tanto,se puede decir que con el transcurso del tiempola
variedad (V)de un sistema cerrado tiende a 1 (la temperatura del agua baja hasta
recuperar su valor inicial,nico estado posible). Se debe a Boltzmann el haber
relacionado las nociones de variedad y de entropa demostrando que era posible
L a escuela,sistema abierto
55
medirlas por la probabilidad (ms exactamente su logaritmo) de aparicin de un

estado posible. Cuanto ms elevada es esta probabilidad, ms aumenta la entropa.
Resumamos esta propiedad sustancial de un sistema cerrado antes de pasar al
caso del sistema abierto,el que nos interesa.U n sistema cerrado librado a s mismo
evolucionahacia un estado estable caracterizadopor variables de valor constante y
equivalente al valor de partida.Su variedad disminuye y puesto que la probabilidad
de encontrar el sistema en un estado determinado (el estado final) aumenta con el
tiempo,su entropa aumenta4hasta llegar a la mxima cuando se alcanza el estado
final.La entropa aumenta con el tiempo pero en razn inversa a la variedad (vase
el Grfico 11).
Entropa
Entropa
U n sistema cerrado tiende por lo tanto hacia un estado de entropa mxima;y

puesto que con frecuenciase puede hablar de orden y de desorden ms bien que de
probabilidad de un estado, siendo el orden menos probable que el desorden, se
puede afirmar que un sistema cerrado evoluciona hacia un desorden mximo.
Qu ocurre con un sistema abierto? Organismos vivos y empresas escapan
evidentemente a esta ley mientras sobreviven.Observemosprimeramenteque,sin
relacionescon el exterior,un sistema abierto estara sometido a la ley de entropa
creciente(enrealidadse tratade un sistema de medio ambiente vaco,vale decir,un
sistema cerrado). Si escapa con holgura a esta evolucin,es gracias a sus intercambios con su medio ambiente.U n sistema abierto logra evolucionar hacia un estado
menos probable,por consiguientede mayor orden (entropadecreciente);el sistema
se caracteriza por una negaentropa creciente.Esta importacin de negaentropa
evidentemente debera ser ms elevada que el aumento natural de entropa interna
del sistema abierto;si no,no hace ms que frenarla tendencia.Shannon y Brilloin
han explicado la forma que reviste a menudo la negaentropa en las organizaciones:
56
Cul es la gestih adecuada?
esinformacin!En efecto,cuando la entropa de un sistema aumenta,el nmero de

estados que lo caracterizan disminuye y la cantidad de informaciones necesarias
para describirlo ser ms pequea. A la inversa,si el nmero de estados posibles
aumenta,su variedad se incrementa tambin y sern necesarias mas informaciones
para definirlo.Dicho de otra manera,informacin (negaentropa)y entropa son de
la misma naturaleza pero de signo contrario :la informacin corresponde a negaentropa.5
C o m o lo expresa con tanta precisin H.Atlan,la entropa es una medida de la
informacin que no tenemos.6
Buscando informacin de su medio ambiente,una empresa puede enriquecer sus
programas, crear nuevos y aumentar as su variedad. Se comprende mejor por esa
razn la importancia de la delimitacin de las fronteras,puesto que ellas condicionan las transacciones con el medio ambiente.
Asimismo,la contingenciadel medio ambiente,ya examinada,se hace ms clara:
cuanto ms incierto es el medio ambiente,ms grande debe ser la cantidad y la
frecuencia de informacionesimportadasy tratadas para aumentarla variedad de la
organizacin;en cuanto a las estructuras,ellas no tienen otros objetivos que el de
reducir la complejidad por divisin y constituyen unos de los filtros necesarios que
permiten reducir la circulacin de la informacin.
La importacin de informacionesaumenta normalmente la variedad de un sistema y en consecuencia el proceso de estructuracin debe aumentar los procedimientos de integracin para evitar la explosin y asegurar la unidad del conjunto.
E n este sentido,dos extremosresultan irrealistas:estructuras demasiado diferenciadas,pues se corre el riesgo que traiganconsigo costos de coordinacindemasiado
elevados;o a la inversa,una estructura excesivamente integrada que traer consigo
costos prohibitivos de adaptacin a las diversidades del medio ambiente.El punto
ptimo se sita naturalmente en el mnimo de la curva de la suma del costo total.7
Segn J. Mlkse:
Un sistema fuertemente conectado es por lo tanto prcticamenteinestable (puesnunca tiene
tiempo de llegar a un estado estable) y no adaptable a largo plazo, si bien, a corto plazo, se
encuentraen perpetua bsqueda de adaptacin;el aprendizajeno puede desarrollarse all,pues
la variedad es tal que situaciones semejantes en la prctica no se encuentran jams. Es un
sistema sumamente organizado en el cul todo reacciona sobre,todo [. . .]En el punto opuesto
se pueden describir sistemas suborganizadosen los cuales los diversos elementos se encuentran
conectados m u y dbilmente [. . .]La adaptacin se manifiesta con suma lentitud y, adems,
sigue siendo local:el sistema se organiza en una yuxtaposicin de subsistemasindependientes,
o m u y dbilmente conectados,que permanecen cada uno mucho tiempo en el mismo estado,
puesto que las perturbaciones (o informaciones)que podran ocasionar transformaciones,no
les llegan [. . .]
Los sistemasviables y eficaces se encuentran entre esos dos extremos,el grado
de conexin es una manifestacin de la arquitectura y de la variedad del control y de la
reguiacin.8
Aqu se plantea todo el problema de las capacidadesde adaptaciny de aprendizaje

de un sistema abierto. Para que se manifiesten,el sistema debe saber explicitar un
acontecimiento significativonuevo del medio ambiente para transformar sus programas, y enriquecer as su variedad (y por consiguiente su organizacin por diferenciacin y coordinacin). Implica no seleccionar de una manera demasiado restrictiva las perturbaciones, o ruidos del exterior, puesto que es a travs de ellos
57
que importa la variedad. Para que eso sea posible, un sistema debe por ende disponer de una reserva inicialde redundancia.Es el principio denominado a el orden a
partir del ruido y para enriquecer un sistema, es preciso redundancia y perturbaciones~.~
Dejemos por ahora estas consideraciones tericas. N o obstante, el lector comprender sin dificultad las enseanzas que se pueden extraer en materia de gestin
escolar.Aclaran y explican varias de las disfunciones observadas y ofrecen una red
de anlisis incomparable.
Habida cuenta de la importancia determinante de lo que ocurre en las fronterasde
un sistema abierto, interrogumosnos sobre las principales caractersticas de la
interfase sistema escolar-medio ambiente.
U n a vez ms a h a m o s que no pretendemos realizar un anlisis detallado y
exhaustivo del tema: nos limitamos a lo principal. Dos caractersticas nos parecen
fundamentalesen el medio escolar, cualquiera que sea el pas considerado :el peso
de lo poltico y el carcter de las relaciones de la escuela con su o sus pblicos.
L a escuela y lo poltico
La administracin de la educacin,entendida en el amplio sentido del aparato del

Estado que se encarga de los problemas educacionalesde los pases,mantiene con el
poder poltico relaciones ambiguas que conviene examinar de cerca.Nadie refuta a
priori el peso de lo poltico: primeramente, porque de l la escuela obtiene lo
principal de sus recursos;posteriormente porque sobre l basa su legitimidad;y por
ltimo, porque l la controla,juzga y regulariza.Lamentablemente,la evidencia es
engaosa, y las cosas menos simples de lo que parecen superficialmente.
Definamos en primer lugar los trminosdistinguiendo con cuidado entre funcin
poltica y funcin de direccin. C o m o lo dice J. Minot el problema poltico por
excelencia es el de la eleccin de los futuros preferibles.1 Reposa por lo tanto
sobre juicios de valor. Pero como no existe escala comn de medida que permita
jerarquizarlas opiniones de varias personas, el mejor medio consiste,ms bien que
ponerse en las manos arbitrarias de uno solo, permitir que cada uno exprese sus
preferencias y ulteriormente confrontar estas ltimas.Constituye la funcin de una
asamblea. Por supuesto,debera reunir un crculo ms amplio que el compuesto slo
por los encargados de la ejecucin.N o corresponde a la unidad de accin definir sus
propios objetivos; para que exista coherencia la orientacin de un sistema debe
siempre estar fijada por el sistema ms amplio al que pertenece. Y,cuando el
sistema es vasto y complejo, como un sistema escolar, los objetivos deben ser
lejanos,perdiendo de ese modo su precisin y adquiriendo el carcter de finalidades.
Adems, es menester que conserven una cierta permanencia.Los objetivos a corto
plazo, ms precisos, incluso cuantificados,pueden en cambio ser modificados de
acuerdo a las circunstancias. La flexibilidad de la accin exige una responsabilidad
nica. Se pasa as de la funcin poltica a la de direccin. La primera se sita en el
futuro, mientras que la segunda est ms en el presente. La primera abarca el poder
poltico y la segunda, el sector administrativo.
Tericamente nada ms simple: a los rganos administrativos de un sistema
escolar le corresponden las tareas de ejecucin y,eventualmente,de direccin (sobre
todo la determinacin de los objetivos operacionales a corto plazo). Es la tesis
clsica de la administracin subordinada; poder poltico y poder administrativo
58
estaran estrictamente delimitados.Es el esquema de Montesquieu:la sede inicial

del poder se sita en el rgano parlamentario que legisla porque el funcionamiento
del Estado se presenta como un gobierno de la ley;su ejecucin est a cargo de un
poder ejecutivo, el segundo depende del primero. Esta separacin de poderes,
legislativo-ejecutivo,
deriva de la idea de un posible fraccionamientode la decisin
en varios momentos:deliberaciones,eleccin y ejecucin.
En el extremo opuesto,se encuentra una visin ms tecnocrtica. El fraccionamiento del tiempo y su atribucin a instanciasdiferentesno reflejan la realidad.De
esto resultara un enmaraamiento cada vez ms estrecho entre poder poltico y
administrativo que impedira definir todo criterio de delimitacin. Los cambios
rpidos obligan a encontrar solucionesque no pueden esperar modificaciones legislativas.El ejecutivoy la administracin deben respondera sucesivascrisis y adquieren peso,a riesgo de someter a destiempo susintervencionesa fin de ratificarlaspor
ley.L. SEz,que representa en forma particular esta tendencia,escribe:
Si la accin del gobierno se hace muy independiente de cualquier otro organismo, forma un
bloque indisociable.No hay ms, de acuerdo a las viejas tesis de Alain, una superposicin de
organismos que desempean la funcin de controladores y de controlados,el organismo controlador con respecto a uno se toma controlado por otro, en todas partes se produce una
sucesin en cascadas.Existe un bloque de accin gubernamental controlado solamente por la
opinin pblica."
Al final hay una verdadera inversin:el poder poltico se transforma en una emanacin de las tecnoestructuraspara el pblico :
El bloque administrativo-poltico,que tiene una coherencia innegable (y, repitmoslo, sin
subordinacinposible de algunoselementos a otros), se caracteriza por el conflictode hombres
que estn colocados en posiciones diferentes frente a la opinin pblica. unos permanecen
relativamente disimulados y al abrigo,en el anonimato administrativo.heden,en el dilogo
ROP [Racionalidad de las Opciones Presupuestarias] insistir sobre los datos mas eficaces y
prestar menos atencin a las reacciones de la opinin pblica (incluso si la integran en sus
anlisis). Los otros ocupan el primer plano de la escena. Se conectan directamente con la
opinin pblica. Son responsables ante ella. Pueden experimentar fracasos electorales. T a m bin pueden ser revocados de sus funciones ministeriales en funcin de las reacciones de los
ciudadanos.l2
La realidad tiene ms matices y depende del pas considerado.Sin embargo,nadie

duda que la administracin escolar desempea un papel poltico cada da ms
importante.Cuanto ms fuertees la posicin que ocupa,ms marcar la escuela con
suspropias obligaciones.El parlamento,cuandolegislaen materia educacional,y el
ministerio (en otrostrminos,el sistema poltico)ejercen una funcion de regulacin
social.Elrecibecomo entradalos pedidos dela colectividad(padresde losalumnos,
alumnos,partidospolticos,sindicatos,etc.) y emitecomo salidas,lasrespuestasque
son funcin de las capacidadesde realizacin del sistema escolar.Estas exigencias
son articuladas,admitidas,luego transformadasen regias que son aplicadas y controladas.Estas salidas traducen los objetivos perseguidos por las autoridades. En
este esquema,hecho expresamente en forma muy general,cada institucin que
participa en el sistema poltico puede extender susprerrogativasy asumir funciones
que en teoracorrespondena otras.Por ejemplo,el camino que siguela peticin con
relacin al sistema de educacin,su anlisis por parte de los partidos,de los sindicatos de docentesy de diversas asociacionesy luego su sntesis por las asambleas
59
elegidas,pueden ser dejadas de lado por el ministro y/o su administracin. Cuando

un sindicato no se contenta con reivindicar sino que va hasta elaborar un proyecto
de ley o de decreto para imponer sus opiniones al gobierno,cumple una funcin que
tericamente corresponde a los poderes ejecutivo y legislativo ; de manera inversa,
cuando la administracininstaura un sistema de informacin sobre la escuela y ella
misma trata las informaciones para elaborar proyectos que se someten al Ministro,
hace una intrusin en las competencias de los partidos, de los sindicatos, de las
asociaciones y de las asambleas elegidas.
La encuesta realizada por la Oficina Internacional de Educacin lo muestra m u y
claramente: en forma general, la complejidad de los problemas que plantea la
educacin y, en los pases en desarrollo,las debilidades de las estructuras polticas
heredadas de la poca de la dependenciay la voluntad de generalizar rpidamentela
escolaridad,han provocado una extensin considerable de la funcin del aparato
administrativo a travs de un doble movimiento.
Frente a los imperativosde la accin,la administracin escolar tiene que hacer su
propia red de relaciones con el medio ambiente y extiende su poder recumendo a la
reglamentacin,sin intervencin de los elegidos.A travs de esta tendencia,va ms
all de lo poltico.
Al mismo tiempo,y esto est ms marcado en los pases en desarrollo,la administracin escolar extiende su rea de intervencin fortaleciendo el pasaje de la
esfera privada a la esfera colectiva cada vez que se plantea un problema educacional.
Esta tendencia es m u y ntida en el sector de la formacin profesional y en el de la
preescolaridad donde el incremento de las competencias del Estado corre fundamentalmente a cargo de la administracin.
Este fenmeno de interiorizacin de las funciones de regulacin por la administracin escolar tiene mltiples significados.Ella se identifica cada vez ms con el
Estado y su permanencia la impulsa y le permite dirigirse hacia objetivos a largo
plazo :ella no est ceida al control de las elecciones. Por su parte, el Ministro de
Educacin es tericamente el dueo de su administracin.Pero,dado que no ha sido
seleccionado por ella, que a menudo no es un especialista, que con frecuencia est
mal informado, y que su cargo es transitorio, controla mal su administracin.
Sometido a las presiones del presente y tratando de reaccionar,recurre a los servicios de su administracin.En los hechos no la controla,o la controla poco, lo que
permite que esta ltima se desarrolle.
Se asistede esta manera a un verdadero fenmeno de dilatacin de las membranas
de los sistemas escolares. El sistema extiende sus fronteras por la excrecencia de su
administracin central que coloniza una parte creciente del campo poltico.
Hemos explicado anteriormente que lo que ocurre en la periferia de un sistema
abierto es determinante.Es el momento de verificarlo. La dilatacin de las fronteras
de los sistemas escolares tiene consecuencias incalculables, de dos rdenes: en
primer lugar, frena la importacin de negaentropa permitiendo que aumente la
variedad del sistema;luego,introduce vicios de funcionamientoen los circuitosde
regulacin,lo que se traduce en inquietantes insuficiencias de control.
Para comenzar pongamos de relieve que las dificultades por el aumento de
variedad de un sistema escolar no pertenecen al campo terico. Significan por
ejemplo,que si un sistema quiere generalizar el derecho a la educacin,sin renunciar
a lo que realiza actualmente, debe extender la playa de los posibles valores (el
60
nmero de alumnos por nivel) y por consiguiente aumentar el nmero de estados

que puede adquirir o, en otros trminos, su variedad.
El desarrollo extensivo de la administracin escolar forma un cuello de botella
impidiendo que el sistema de educacinreciba el ruido necesariopara su adaptacin
y su evolucin. C o m o sealramos anteriormente a propsito de los sistemas
abiertos, hay que buscar la explicacin en tomo a la nocin central de informacin.
En primer trmino sealemos que la informacin ms rica y ms precisa se
encuentra a nivel de los afectadosdirectamentepor los problemas de educacin pues
ellos tienen una experienciadirecta y frecuente.Posteriormente,durante el proceso
de admisin de la demanda y de su marcha hacia los organismos de decisin, la
informacin se empobrece:los diferentes medios (partidos polticos, sindicatos,
diversas asociaciones,medios de comunicacinde masa,etc.) filtran la informacin
y la simplificanen funcin de sus propios objetivos,de m o d o que coincide cada vez
menos con las intenciones de quienes la emitieron.Existe toda una serie de filtros
deformantes,que son reductoresde riquezay, por consiguiente,de variedad.D e esta
suerte, incluso en una situacin ideal, lo que llega a las asambleas elegidas est
siempre desnaturalizado. La situacin del Ministro es rigurosamente la misma;
llega hasta amplificar el fenmeno para mantener su posicin y defender el inters
general. Este mecanismo ha sido notablemente analizado por J. Lesoume:
En las sociedadesmodernas,la calidad de la transmisin de la informacin de los electores
hacia el ejecutivo es a menudo inadecuada.A pesar de la enormidad de los recursoseconmicos
empleados resulta dificil encontrar en la multitud de informacionesinoportunas o tendenciosas, los datos necesarios para la toma de decisin. La debilidad de esta parte de los sistemas
polticos compromete en grado sumo su eficacia y su adaptabilidad~.'~
Por lo general quien dispone tericamente del poder de decisin no dispone de la

informacin necesaria.
Por su parte, la administracin escolar no sometida a los vaivenes electorales,
puede pensar a largo plazo,lo que la sita en una posicin diferentea la del Ministro,
ms preocupado por lo cotidiano.Esta situacin le permite asumir la funcin de
defensa del inters general y del valor del servicio pblico educacin. Ocupa, por
alejamiento,una posicin exterior que normalmente corresponde al poltico. Esta
situacin de monopolio tiene una doble consecuencia. E n primer lugar,engendra y
justificael aislamientocon respecto al pblico:tal es as que,por ejemplo,los padres
de los alumnos tienen un sentimiento de impotencia ante la administracin escolar;
existe una neta tendencia al cierredel sistema.En segundo lugar,es fcil mostrar que
este estado le permite desarrollare imponer sus propiasnormas,suspropios valores,
su propio idioma, sus modos de razonamiento y sus criterios de racionalidad,
constituyendoas un fanthtico filtro reductor de incertidumbre.La administracin
escolar formaliza la informacin segn su propio cdigo, uniforme para todos sus
servicios.Los esfuerzos intentadospara remediarlo no realizan cambios sustanciales :
Lo ms frecuente,hasta una poca reciente,consisteen la utilizacinde intermediariossituados
al margen de la jerarqua para que elaboren, con toda independencia, la informacin ad hoc
correspondiente al proyecto a realizar; los autores pueden variar: comisin o misin administrativa, integrante del cuerpo de inspeccin, pero la informacin que brindan presenta
caractersticas invariables:informacin de segundo grado, en la cual el formalismo,la expre-
61
sinjurdicay la neutralidad poltica han dejado su impronta ;ella es reductora,en el sentido de

que reduce las tensiones.Tal es el precio de su objetividad [. . .]La informacin presentada en
los informes administrativos lo es a travs de un filtro que borra los antagonismos y los
conflictos de normas y de valores; reaparece despus de haber pasado por ese prisma unificador, haberse librado de su dimensin conflictual en beneficio de sus aspectos ms neutros.
Entonces las propuestas son las ms cercanas del compromiso aceptable para todos.I4
Es la tcticaadministrativade lo eludible. Incluso cuando se le eleva al nivel poltico

del Ministro es soslayada puesto que ella corre el riesgo de introducir una lgica
diferente.
Filtro reductor a nivel de las asambleas elegidas, insuficiencia de la informacin
del Ministro que recurre cada vez ms a su administraciny la administracinque
impone su cdigo:el circuito esta cerrado.En la entrada,la administracinescolar
pierde la riqueza informativa (ruido) por exceso de filtracin y, a la salida, sumiIiistra una informacin neutra para su Ministro,para los elegidos y para el pblico.
Hermoso ejemplo de retroalimentacin positiva que tiene por efecto bloquear la
evolucin de un sistema escolar.Hagamos hincapi de paso en el hecho de que este
fenmeno ser tanto ms marcado en los pases centralizados y de fuerte ideologa
dominante,pues, en esos casos, el filtro utilizado por los diferentes participantes
(partidos,sindicatos,ministrosy funcionarios)ser idntico y disminuir otro tanto
el ruidoy por consiguiente,la variedad.A la inversa,en un Estado de tipo federativo
y pluralista, la agilidad de la administracin y la mayor proximidad del elector
disminuyen este efecto de filtro. En efecto, como lo seala m u y acertadamente
L.Sfez,es lo que constituyela fuerza del sistema parlamentarioclsico,en el cual la
administracin desempea un papel menor :
Es [. . .]que el ejecutivo y el legislativo son diferentesy entran en relacin conflictual [. . .]
Esta dialctica de lo homogneo-heterogneoexplica la creatividad del sistema,respuestas al
medio ambiente,medios de rechazo a la entropay a la rutina.Suprimidala heterogeneidadde
los subsistemas,el sistema perece. Toda la autoadaptacin (o autoregulacin)est fundada en
esas diferencias[. . .]Estas diferenciasconstituyenel dinamismo del sistema.Cada uno de los
subsistemas entra en relacin con los otros y con el medio cir~undante.~~
La segunda consecuencia de la ampliacin de las fronteras de un sistema de educacin,la insuficiencia de control,deriva ampliamente de las observacionesprecedentes. Nada mejor que un esquema simple para evitar la confusin (vase el
Grfico 12).
Se representael sistema escolar con sus tres nivelesde direccin;el parlamento,el
Ministro y la administracin.El medio ambiente exterior (E)inyecta en el sistema
informaciones y medios (sobre todo financieros) y recibe de vuelta salidas materializadas,o sea lo que-realizala escuela (formacinde alumnos). Tericamente,en
un funcionamiento clsico, tendramos tres niveles sucesivos de regulacin y de
direccin. Primer nivel: el parlamento (P).A travs de la legislacin escolar, el
parlamento debera fijar los objetivosa largo plazo (01)de evolucin del sistema (S).
Sus entradasprovienen del universo exterior (procesosde admisin de los pedidos)
y del sistema escolar a travs de sus realizaciones (disparidad con respecto a los
objetivos); las leyes deberan modificarse cuando las disparidades entre las salidas
hacia el medio ambiente y los objetivosa largo plazo son demasiado elevadas.Por
consiguiente,la funcindel parlamentodebera consistiren poner en tela dejuiciolo
que hacen los otros niveles,(a travs del Ministro), en funcin de los resultadosy de
62
iCucil es la gesti6n adecuada?
GRAFICO 12. Representacin sistmca del sistema escolar-sistema poltico'

Medio ambiente
exterior (E)
Escuelas
Objetivos
Informacin
Diferencia
Diferencia
Parlamento
1. Fuente:segn Mlese. J. La gestion par les sysiernes. 3e d. Paris,Hommes et Techniques,1976,p. 63.
las informaciones exteriores. Segundo nivel: el Ministro (M).

Fija los objetivos a
mediano y corto plazo (02)y trasmite sus directivas a la administracinbajo forma
de reglamentos (decretos,resoluciones)de acuerdo a las leyes. Tambin l debera
intervenir cuando hay disparidades. Tercer nivel: la administracin escolar (A).
Aplica las directivas del Ministro y trata de lograr los objetivos ejerciendo su accin
sobre la escuela. En otras palabras, la administracin acta como reguladora de la
escuela, el Ministro como regulador de la administracin y el parlamento como
regulador del Ministro.
En una estructura de esta ndole,la cadencia de intervencin de la administracin
en el parlamento es siempre ms lenta, para dejar que cada nivel tenga el tiempo
necesario para buscar una zona de estabilidad.Los bloques escuela,administracin,
Ministro y objetivos, conectados entre s, forman el sistema de gestin escolar.
En este esquema, tres circuitos funcionan mal, introduciendo vicios de control :
M-A-02,
P-M-O1 y E-S-01.
M-,442.
El Ministro, sometido a las presiones contradictorias de lo cotidiano y al
tener que intervenir cuando observa una disparidad en su cuadrante 02 a menudo
est mal informado y se apoya en su administracin.Lo har tanto ms fcilmente
puesto que por lo general abandona su funcin antes que las decisiones tengan sus
efectos. En otras palabras, la duracin de su mandato de ministro es incompatible
con el tiempo necesario para la traduccin en los hechos de las opciones realizadas.
Este fenmeno es extremadamente agudo en materia de educacin, en donde la
aparicin de las consecuenciasdel cambio realizado demora mucho en manifestarse. Resultado,la administracin escolar, que dispone del factor duracin,coloniza
02 y trata de situarla,a travs de la autoregulacin para evitar la confrontacin con el
Ministro, en un margen aceptable con respecto a 01. Se asiste en este caso a un
La escuela, sistema abierto
63
verdaderofenmenode inversin decontrol.Hastaen casodeun conflicto entre O1 y

02,que debena cristalizarseante el Ministro,ste que dependede suadministracin
para su informacin,busca su apoyo y acepta los compromisos.
P-M-01.
El mal funcionamiento de esta rama explica el debilitamiento de la
funcin del parlamento.Cuando,en funcin de los pedidos aceptadospor el pblico,losvalores deO1 resultaninadecuadosy/oque hay una diferenciaen el cuadrante
O1 con respecto a los valores de 02,el parlamento debera actuar.Ahora bien,sus
proyectos y sus leyes adquieren con suma frecuencia la forma deseada por la
administracin escolar y el Ministro que,por definicin,slo ofrecen innovaciones
de menor entidad para evitar que se rompa el nivel de estabilidad de funcionamiento logrado.Aqu tambinse plantea un problema de duracin relativa.Sometido al elector,el parlamento tiende a favorecer las consecuenciasa corto plazo y
alterael proyecto atravsde susenmiendas. A faltade una prospeccin de lasleyes
que tenganen cuentaestos encadenamientosde reaccin alargoplazo,lavida de una
ley est llena de incertidumbre.16Desde ese momento va a adquirirvida propia y
conducir a resultados diferentes de las intenciones originales.
E-S-01.
En primer lugar,estamos nuevamente frente a un problema de duracin.
Mientras que la modificacin de las leyes en funcin de las exigencias del medio
ambiente debera realizarse a un ritmo muy lento para evitar que los cambios
bruscos de opinin circunstancialesno repercutan sobre el sistema (S), arrastrndolo hacia la inestabilidad permanente,el parlamentario,preocupado por su reeleccin favorececon suma frecuencia el corto plazo.Pero la imagen que se hace del
elector a menudo est falseada (por los grupos de presin,los medios de comunicacin,loslderesque formanla opinin,etc.)Esto no es nuevo e incluso existe en el
funcionamiento clsico o normal del esquema.En cambio,habida cuenta del debilitamientode la funcindel poder legislativo,laalteracinde la relacinE-Sparece
ms grave. Deriva de la extensin de la funcin de la administracin escolar.
Depositaria del inters general a largo plazo,gracias a la continuidad,llega a subestimar las reacciones del pblico.A travs de la tctica del soslayo,existen pocas
comunicacionesentre losindividuosy la administracin.El administradotiene por
eso el sentimiento de chocar contra una pared. En cambio,y lo hemos observado,
cuandolaadministracinimplanta suspropios relevos,la informacinle llega,pero
excesivamente filtrada y empobrecida. Por consiguiente,corregir la pesadez de la
administracin escolar para que escuche ms los cambios de actitud del mundo
exterior,no es fcil.El sistema se cierra.
Esta verdadera inversin de control explica una constatacin que asombra siempre al nefito:la ausencia de identidad entre los objetivospolticosexpresados y las
respuestas de un sistema de educacin.En este sentido todos los pases reconocen
explcita y formalmente el derecho de cada uno a la educacin pero en la prctica
pocos lo logran.El factor financiero(lafalta de recursos)es una explicacin demasiado fcil y lejos de ser satisfactoria:slo es parcial. La causa reside tanto en la
ciberntica de un sistema escolar como en la escasez de medios.
Aqu se cuestionan las capacidadesde adaptacin y de aprendizaje del sistema.
Para hacer frente a nuevas situacioneses preciso que el sistema de direccin en el
cual el ministro y su administracindesempean un papel preponderante dispongan de una variedad convenientey que puedan aumentarlo cuando las condiciones
cambien.Hemos visto que esta extensin se obtiene por conexin con el medio
64
Cul es la gestibn adecuada?
ambiente escolar, escuchando.elruido. Ahora bien, el peso excesivo de la administracin y su cdigo uniforme de sensacin,de percepcin y de interpretacin de la
informacin externa se conjugan para formar un cuello de botella. Desempea la
funcin de un filtro protector aislando la escuela del exterior. Esto nos hace pensar
en una tortuga cuya caparazn hubiera bloqueado la adaptacin.
Frente a esta realidad, las declaraciones generosas y las promesas polticas no
pueden hacer mucho. En muchos pases, los sistemas escolares han evolucionado
hacia un tipo de configuracin (que puede variar de caso en caso de acuerdo con el
principio de la equifinalidad) poco apto para responder al cambio.
A este primer problema de fronteras se agrega un segundo que slo mencionamos.
Incluso permaneciendo en el sector pblico, se discierne cada vez ms la dificultad
de considerar un sistema escolar aisladamente.La educacin forma parte de estos
problemas sociales,continuos y crticos, cuya solucin no puede encararse independientemente los unos de los otros. La Recomendacin N.O 72 dirigida a los
ministeriosde educacin (vase el Anexo 8)lo reconoce implcitamenteal proponer
en sus medidas prcticas que das polticas de educacin deberan subrayar dentro
de la meta general de construccin del pas, los aspectos cientficos,tecnolgicos y
culturales. Analizar un sistema escolar como subsistema del sector pblico en
interrelacin con otros subsistemas no modifica fundamentalmentenuestras reflexiones: no hace ms que complicarlas. Pues a las disfunciones inherentes del sistema escolar se superponen los mismos esquemas que para los otros sectores y el
circuito complementario que rige su necesaria coordinacin; en cambio, el salto
sera ms importante incluyendo en las fronteras del sistema educativo el sector
parapblico, la educacin de adultos y/o recurrente y la educacin no formal.
Pero todava falta una etapa en este razonamiento.Pues, se dir con razn que
cualquier organizacin conoce este problema de la pantalla protectora: no es
caracterstico de la escuela!Los rganos directores de una empresa desempean la
misma funcin reductora que la administraciny su Ministro en un sistema escolar.
Es cierto,salvo que en el primer caso la regulacin se ejerce a travs del mercado:
para una firma el indicador financiero de los resultados revela el grado de satisfaccin del consumidor.
La escuela y sus pblicos

La actual reivindicacin que tiende a mejorar las relaciones administracin-administrado confirma,si todava fuera necesario,nuestra constatacin del peso que ella
adquiere y de su alejamiento. En efecto, si la administracin no fuera ms que un
ejecutante,no le corresponderaa ella sino a los parlamentarios tener en cuenta el
pedido social y la necesidad del pblico. Las recientes reflexiones en la esfera de la

comercializacin para las non-profitorganisations traducen bien el funcionamiento
precario de nuestro tercer circuito medio ambiente-sistema-objetivoa largo plazo
(E-S-01)
y el fenmeno de inversin de control. O.Glinier no vacila en escribir:
Al igual que el mercado para la empresa,el poder poltico es determinante para la
administracin [. . .]En resumen, el poder poltico es el primer mercado de la
administracin.l7 Por lo tanto,corresponderaa la administracin vender sus
proyectos al poder poltico mientras que,tradicionalmente, se esperara lo contrario. El controlador se vuelve controlado.
65
Los partidarios de recurrir al concepto de comercializacin en el sector pblico,

tratan de aportar algunas soluciones a los problemas que nos preocupan. Reconocido el carcter crucial del contacto de la administracin escolar y del pblico para
asegurar este aumento de variedad necesario para la evolucin, ipor qu no recurrir
a un enfoque que ha sido tan rico para la empresa? Y,sobre la comercializacin,que
abarca el conjunto de los medios puestos en marcha para utilizar mejor los recursos
frente a las oportunidades ofrecidas por el medio ambiente, mercados y clientes,
qu nos ensea la experiencia de su aplicacin?
De lo anterior se desprende esta idea fundamental m u y simple que, para sobrevivir y desarrollarse, es conveniente organizar sistemticamente su oferta de productos o de servicios,en funcin de las necesidadesy de los deseos del mercado.Es el
mercado quien da las rdenes de lo que debe realizarla empresa y no lo contrario;es
ms fcil vender lo que el cliente quiere que de hacerle comprar lo que la empresa
desea; la empresa debe apoyarse en el exterior y no en sus productos. Por haber
olvidado esta ley elemental, no sabiendo detectar a tiempo los cambios de necesidades que haba que satisfacer,Ford perdi en los aos 20 su posicin de lder en el
mercado de automvilesamericanos en beneficio de la General Motors. Hoy en da,
la comercializacin utiliza un nmero impresionante de instrumentos de anlisisde
los mercados, de los clientes,de la competencia y del contexto econmico y social
para detectar las necesidades y moldear su estrategia y su organizacin.l8
Para el examen de la zona de contacto sistema escolar-pblico,algunos de esos
instrumentosresultan particularmente ricos y deberan incitar a la reflexin.De esta
manera, con la tcnica denominada de segmentacin del mercado que consiste en
descomponerlo en subconjuntos homogneos por medio de un cierto nmero de
variables a fin de elaborar enfoques especficos para cada uno de ellos, tenemos un
hermoso ejemplo de reconocimiento de la diversidad.En esta identificacin y en su
adaptacin reside el xito. Se trata en ese caso verdaderamente de una tcnica de
importacin de variedad.
La segmentacindel mercado en grupos-objetivoshomogneos permite que una
organizacin elija o combine tres tipos de estrategia^.'^ En el primero, la comercializacin no diferenciada,no ofrece ms que un nico servicio con un solo programa para la totalidad de la poblacin. En el segundo, se dirige igualmente a la
totalidad de la poblacin, pero concibiendo servicios y/o programas distintos para
cada segmento particular; se trata pues de una estrategia de comercializacin diferenciada. Por ltimo, en el tercer caso, el de la comercializacin concentrada,la
empresa canaliza todos sus efectos sobre uno o sobre varios segmentos solamente.
Qu puede ofrecer un enfoque de esta naturaleza a la gestin de un sistema
escolar? Mucho. Hagamos hincapi primeramente en que la nocin de segmentacin no es completamenteajena al sector educativo,an cuando hoy en da sea ms
intuitiva que sistemtica. Por ejemplo, incluso en el nivel de la escolaridad obligatoria, en donde domina por lo general una estrategia indiferenciada, el establecimiento de nuevas ramificaciones escolares,la elaboracin de programas especiales
para alumnos minusvlidos, o que tienen dificultades, o para superdotados, o
an los esfuerzos de adaptacin de la escuela a las particularidades regionales
corresponden a bosquejos de segmentacin:existe un inicio de reconocimiento de la
heterogeneidad de la poblacin escolar y se realizan esfiierzos para poner a su
66
disposicin productos educacionales diferenciados. Esta tcnica puede utilizarse

igualmente,y ya es utilizada para organizar campaas para recoleccin de fondos
cuando la financiacinno est enteramente asegurada por el Estado central. En los
Estados Unidos,en donde ms de la mitad de las cargas financieras de las escuelas
primarias y secundarias (elementary and secondary schools) estn a cargo de fuentes
locales atribuidas por va de referendum, algunos distritos,ante la urgencia de las
necesidades,recurren a programas de comercializacin especficosen las categoras
de ciudadanosvotantes de acuerdo a su edad,su nivel de instruccin,el hecho de ser
padres de alumnos, su profesin, etc.
Finalmente, un ltimo ejemplo, podra encararse en los pases que tienen verdaderos cuellos de botella en ciertos niveles escolares o en determinadas ramas
(exceso de demanda con respecto a los lugares disponibles y/o con respecto a las
posibilidades de absorcin del mercado del empleo) de realizar una poltica de
descomercializacin que consiste en reducir la demanda para evitar las fmstraciones.20
A la postre,como lo sugiere F.Eiglier,21esta tcnica de segmentacinsumamente
desarrolladaen teora y bien dominada en la prctica,podra inspirar tilmente a la
administracin en la fijacin de sus objetivos a largo plazo. En materia de educacin, la gestin podra consistir, en el plano de la captacin de la informacin,en
efectuar un nuevo censo sistemtico de las necesidades de educacin y de capacitacin (paraeso se cuenta con numerosas tcnicas de anlisisdel consumidor,que en
este sector no es forzosamente m s que el educando). En un segundo tiempo, la
eleccin estratgica consistira en determinq hacia qu segmento dirigir sus esfuerGRAFICO 13. Matriz estratgica segmentos-necesidades
67
zos y las necesidades especficas a las que es preciso dar prioridad. Para lograrlo,
herramientas (tales como el anlisis costo/beneficioo el anlisis de mltiples criterios que incluye los efectos sociales)permiten definir, cuantificndolos,los objetivos expresados en porcentajes de las necesidades que hay que satisfacer22 por
fraccin de segmento.23 El resultado se presenta en forma de matriz que cruza
GRAFICO 14. Relacin satisfaccin-costos
100 %
Porcentaje
de
necesidades
'
porcentaje
de 80%
segmentos
20 %
costos
100Q70
segmentos y necesidades con la indicacin de los costos de las diferentes combinaciones posibles (vase el Grfico 13). La opcin poltica ante las alternativas propuestas por la administracin escolar debe realizarse en funcin del presupuesto
disponible.Constituye adems los criteriosde resultadoscuantificados,por lo tanto,
claros y no ambiguos merced a los cuales resulta fcil medir la gestin de la
administracin.
Por cierto, el ideal democrtico exigira la satisfaccin del 100% de las necesidades del 100% de cada segmente de poblacin;esto tanto ms si la administracin
escolar dispone de una situacin de monopolio.Lamentablemente,significa olvidar
un poco rpidamente un fenmeno demasiado conocido que refleja la curva de
Pareto de los 80/20(vase el Grfico 14).
Esta curva significa que, si un grado de satisfaccinde aproximadamenteel 80%
es fcilmente realizable pues slo representa el 20% de los costos totales,ms all de
este lmite, los ltimos 20Yo de satisfaccin complementaria traen aparejados
68
aumentos de costos mucho ms que proporcionales.Incluso si esta ley no se verifica

totalmente,el hecho observado de los rendimientos decrecientes en el sector educativo mantiene el aspecto general de la curva, tanto ms que se combinan, en
nuestro caso,dos efectos acumulativos.El doble significado de la ordenada implica
un crecimientoms que proporcional de los costos con respecto no slo a los ltimos
20% de las necesidades a satisfacer, si no tambin al 20% residual de poblacin
abastecida en cada segmento. En el primer cas8, se razona sobre las lneas de la
matriz: por ejemplo, satisfacer por medio de programas apropiados, el 25% de la
poblacin-objetivo del segmento A (primeralnea)y/o el 50% del segmento B (sexta
lnea) conducira a un alza espectacularde los costos ms all del umbral del 80%de
las realizaciones de dichos programas. En el segundo caso,el razonamiento se opera
en las columnas:por ejemplo,asegurar el 30% de las necesidades(tercera columna)
provocar aumentos m u y sensibles de los costos, de las tasas del orden del 80%
alcanzados en cada grupo de poblacin.
La explosin de los gastos escolares comprobada en el Captulo 1 encuentra en
esas leyes simples lo esencial de su explicacin.El punto ptimo se sita siempre en
una tasa de satisfaccin inferior al 1 O0%.Si el derecho a la educacin de cada uno
debe ser la excepcin,conviene por lo tanto definirlo con una mayor precisin en
nuestra matriz, pues puede tener significados m u y diferentes. Si corresponden al
100% de la poblacin abastecida por segmentos(inclusoindependientementede las
necesidades), todava es preciso definirlos, pues a la postre, hay tantos segmentos
c o m o individuos.El costo sena infinito.En otro sentido,si el derecho a la educacin
se define como la satisfaccin del 100% de las necesidades de algunos segmentos
solamente (porejemplo, la poblacin de 5 a 15 aos), los costos resultarn prohibitivos tambin en este caso, pues es sabido que las necesidades son infinitas, su
satisfaccin trae aparejada siempre la aparicin de otras necesidades (efecto de
retroalimentacin positiva, ya verificada anteriormente). U n a poltica realista es el
resultado de un compromiso aceptable entre extremos,el cual puede variar de pas a
pas, o de regin a regin, pero que, de todas maneras, requiere una definicin
sumamente clara y detallada.Ahora bien,es preciso constatar que las declaraciones
de intencin que surgen de los resultados de la encuesta realizada por la Oficina
Internacional de Educacin aparecen demasiado vagas como para fundar polticas
realistas y corren el riesgo por consiguiente, de terminar en decepciones.
En el anlisis de la relacin administracin escolar-pblico,para la cual la comercializacin ofrece una ilustracin interesante,un punto merece todava destacarse :el de la funcin del pblico y sus consecuencias.En una economa de mercado
el consumidor cumple para la empresa una doble funcin: la de iniciador y de
controlador.Emite seales por medio de la manifestacin de sus necesidades que la
empresa trata de satisfacer ofreciendo sus bienes y/o servicios. Luego, ejerce un
control a travs de la compra que permite la financiacin de la empresa. La variacin de los resultados financieros indica de manera rpida y exacta las eventuales
diferencias con respecto a las diversas expectativasde los clientes.U n a disminucin
significa ya sea una inadaptacin de la oferta de la empresa, ya sea un cambio en el
medio. Este circuito de regulacin prctica, porque obliga a la adaptacin, falta
parcialmenteen lo que atae a un sistema escolar. La educacin es en general un bien
pblico que no se vende sino que se atribuye, puesto que est financiado por el
impuesto. Si una economa socialista puede producir bienes privados en el marco
69
de una economa de distribucin,unaeconoma capitalista no puede atribuir bienes

pblicos por la va del mercado. La ocultacin de la demanda, que caracteriza los
bienes pblicos,impide crear ese lazo riguroso entre los resultados y los costos.24
De esta suerte,la ignorancia del grado de satisfaccin tiene por efecto reemplazar las
ventas por el arbitraje del presupuesto y determinar las producciones a travsde una
opcin poltica. Ahora bien son las necesidades del pblico que deben orientar y
estructurar un sistema escolar y no las comodidades de la administracin.Adems,
al no poder rechazar el servicio educativo que se le ofrece,menos cuando se obliga a
su consumo (casode la escolaridad obligatoria), el pblico slo puede reaccionarpor
medio de crisis. El voto de los electores manifiesta el descontento;por lo tanto es la
poltica quien asume las responsabilidadesde su administracin.El voto en el sector
pblico corresponde a las ventas del sector privado. Sin embargo,en el plano de la
gestin caracterstico de un sector de la actividad pblica (la educacin), este circuito de control parece no tener utilidad prctica: por una parte, porque es imposible medir en un voto negativo las partes relativasde los diferentes motivos (entre
ellos la educacin); por otra parte, porque segn D.Katz, parecera que, si los
insatisfechos se manifiestan con frecuencia en forma negativa, los satisfechos no
sostienen forzosamente el sistema poltico. En fin, incluso si la poblacin o una
asamblea puede expresarse sobre proyectos legislativos,la generalizacinpor Arrow
de la paradoja de Condorcat muestra que la regla de la mayora no puede reflejar un
ptimo colectivo. Esto significa que no existe mtodo democrtico que permita
asociar funciones de preferencia individuales en una opinin colectiva raciona1.25
Los problemas anteriormente mencionados no se plantean, sin embargo, de la

misma manera segn el grado de coaccin ejercida sobre el pblico y que puede
variar de un pas a otro y/o segn los niveles escolares.U n equipo de la Universidad
de Aix-Marsella propuso recientemente,para analizar este tipo de fenmeno, un
cmodo grfico que permite elaborar una tipologa original de las actividades pblicas.26 Examinemos su aplicacin en el sector de la educacin.
El Grfico 15 permite ubicar las diferentes escuelas que componen un sistema
escolar de acuerdo a dos variables: el poder discrecional de los alumnos y/o de sus
padres y el grado de sustitucin de la oferta en materia de educacin.
La primera dimensin traduce el grado de libertad de eleccin del usuario :est
limitado por el carcter cada vez ms obligatorio de la escolaridad y por el hecho que
el Estado sea, en diversos grados, el nico proveedor del servicio. La segunda
variable expresa la manera con la cual el sector pblico alienta o desalienta la
competencia. En el primer caso el grado de sustitucin de la oferta aumenta;en el
segundo disminuye. Sin embargo, incluso en una situacin de monopolio, este
ltimo puede variar en funcin de la gama de servicios educacionales puestos a
disposicin.
La lectura del Grfico 15 resulta m u y simple: cuanto ms lejos se encuentre
localizada una escuela, lejos a la vez del origen y cerca de la diagonal, mejor se
cumplirn las condiciones de una economa de mercado: intensa competencia entre
establecimientos y gran libertad de eleccin del usuario que es tratado como consumidor.En cambio,cuanto mas cerca est situada una escuela del origen y lejos de
la diagonal,ms se hace sentir el poder de coaccin del Estado.A lo sumo,cuando el
70
Cul es la gestidn adecuada ?
GRAFICO 15. Escuelas y coaccin del Estado'

Grado de sustitucin
de la oferta educativa
Nulo
Dbil
Medio
Alto
Nulo
Primaria
Secundaria inferior
Dbil .
Medio .
Enseanza
postobligatoria O
y universitaria
1. Fuente:Saias,M.A.;Montebello,M.H.
Quundles usugers deviennentdesclienis.Aix-en-Provence,
Institut
d'administration des entreprises, 1979,p. 9 (W.P.N O 14).
grado de sustitucin y poder discrecional no existen,el consumidor se transformaen

un ser sometido o en un administrado.
Resulta evidente que todas las escuelas de un mismo sistema escolar en un pas
determinado no ocupan una posicin idntica;tomemos como ejemplo el caso del
sistema escolar del Cantn de Neuchgtel (Suiza).27 El poder discrecional de los
padres all es ms dbil en el nivel primario, la escolaridad es obligatoria;la competencia es moderada;algunas escuelas privadas coexisten con el sector pblico y el
nio puede, siempre y cuando pase exmenes,seguir su escolaridad en su domicilio.28En el primer ciclo de secundaria la situacin es casi idntica, salvo que el
alumno tiene la eleccin entre varias ramas de formacin, (literaria,cientfica,
moderna, profesional). La situacin cambia para la enseanza postobligatoria
71
(segundo ciclo de secundaria y formacin profesional); el sector privado est un

poco ms desarrollado, en particular en lo que se refiere a la preparacin del
bachillerato, pero sobre todo las opciones se enriquecen por el incremento del
nmero de ramas de estudio y el carcter facultativo de la asistencia escolar. Por
ltimo,en el nivel universitario la mayor variedad de las ramificaciones se encuentra compensada por inexistencia de un sector privado,como lo seala el equipo de
Saias:
Por supuesto,este descubrimiento,slo est basado en un juicio aproximativo [. . .]Se podr
efectuar una clasificacin ms esmerada y menos subjetiva recurriendo a las tcnicas de
medicin de actitudes utilizadas en la investigacin comercial. Para eso convendr establecer
un conjunto de atributos que definen mejor cada una de las dos dimensiones elegidas, poder
discrecional y grado de sustitucin;luego efectuar por dimensin la medida de las actitudes
frente a cada una de las actividades pblicas consideradas,utilizando procedimientosy escalas
de clasificacin como por ejemplo, las de Guttmann (escalograma)o de Osgood (semntica
diferen~iai).~9
Es posible pensar que, en la mayor parte de los pases, incluso si no se tiene una
evaluacin precisa, las escuelas se encuentran en la zona intermedia o central del
grfico con una tendencia, sin embargo, as parece, ms marcada hacia la parte
superiorizquierda (gradode sustitucin y poder del usuario medio dbil).30 El gran
peligro de esta posicin es que se tome poco en cuenta la afluencia de informacin
proveniente de los padres o de los alumnos: la administracin se separa de su
pblico,ya sea porque se siente en posicin de fuerza y rehusa reconocer el poder
discrecional del consumidor,ya sea porque este ltimo se niega a ejercerlo o es
impreciso.Se vuelve a encontrar la falta de retroalimentacinen el sistema educativo lo que hace aleatoria la adaptacin de los servicios ofrecidos a las necesidades
reales. Cuando ms se siten los establecimientos escolares en la parte superior
izquierda,ms dificil ser el control.
La variedad en materia de enseanza que se puede extraer de la dispersin de las
escuelas que figura en el Grfico 15, es an ms rica.No se administra de la misma
manera un establecimiento para el cual el poder discrecional y el grado de sustitucin son casi nulos (arriba,a la izquierda del grfico) y otro para el cual estas dos
variables seran elevadas (abajo,a la derecha del grfico). En el primer caso, la
administracin disfruta de un monopolio y dispone de un poder absoluto: la
ausencia defeed-back(retroalimentacin)del mercado,que hace que los errores no
aparezcan ms que a largo plazo,y la mayor necesidadde un dominio de los costosy
una conexin voluntaria con el exterior para evitar el aislamiento implican modos
de gestin diferentesque en el segundo caso donde la administracin,en el mercado
educacional,es slo un agente entre otros.
D e ah surge un precepto primordial :una nube concentrada de escuelas en una
zona del grfico autoriza un modo de gestin unificado para el conjunto de un
sistema escolar pero dependiente de su posicin. Esta gestin ser tanto ms dificil
de imaginar cuando la nube est cerca del origen. U n a nube extendida, vale decir,
una dispersin importante de los establecimientos que figuran en el grfico significan en cambio la coexistencia de modos de gestin diferentes para cada subgrupo
que ocupa posiciones cercanas.Se puede pensar que la segunda situacin constituye
a la vez la regia y la primera la excepcin. Por ejemplo, significa que es imposible
administrar de la misma forma las universidades y las escuelas primarias o secun-
72
iCud es la gesti&n adecuada?
darias. Esto confirma nuestra afirmacin segn la cual el tipo de relacin con el
exterior es bien determinante para concebir los sistemas de gestin. Pero aqu se
descubre esta idea suplementaria que,para un sistema escolar si la naturaleza de los
vnculos con el medio ambiente no es nica y vara, segn las categoras de establecimientos y/o de niveles, la gestin ser ms compleja ya que ser preciso combinar los subsistemas de gestin a las caractersticas heterogneas.
Todava podra perfeccionarse el anlisis gracias a una tercera variable :
Su naturaleza es ms compleja que la de las dos precedentes ;se trata del grado de autonoma del
que se benefician los responsables.Esta variable incluye a la vez el poder de decisin real de los
gestionarios y el sistema de control que utilizan tanto como al que estn sometidos.31
D e hecho lo que se pide a la administracin escolar ante la comprobacin de su

importancia es evitar de aislarse para continuar su propia lgica y estar atenta a lo
que dice la opinin. A ella le corresponde dotarse de mejores herramientas para
saber lo que se exige a la escuela. Debera hacerlo no para extender todava su
funcin sino para aclarar mejor a las autoridadespolticas en cuanto a las opciones
propuestas y a sus consecuencias.
Lejos de ser el signo de una irrupcin del poder administrativo en el terreno del poder poltico,
la consideracin de las reacciones de la opinin pblica constituye, a nuestro entender, una
garanta para que la administracinrenunciea imponer,en nombre de una tcnicaconsiderada
como un absoluto [. . .]su solucin a los responsables polticos [. . .]U n enfoque tecnocratico de los problemas conduce a una solucinnica mientras que un enfoque mas completo
conduce a soluciones diver~ificadas.~~
H a pasado la poca en que la educacin pblica era unnimemente apreciada.

Varios indicadores serios muestran la extensin de la crisis actual,la explosin de
los costos, las tasas de desercin escolar elevadas, la falta de motivacin de los
estudiantes, las tentativas de educacin fuera del mbito
son los ms
visibles.
Hemos tratado de identificar,si bien reconozcamosque parcialmente, algunos de
los mecanismos en marcha. Los ms significativos se sitan en la periferia de
nuestros sistemas escolares. Todos no desempean una funcin tan intensa de
acuerdo a los pases y probablemente a los niveles escolares. Por ejemplo, segn el
Grfico 15, el poder coactivo de la administracin parecera ms fuerte para la
escolaridad obligatoria que para el nivel universitario (almenos en Suiza). Sea lo que
sea y habida cuenta de esta ltima observacin,podemos dudar del hecho que las
diferentes escuelas ocupan una zona idntica. Esta dispersin significa que la
amplitud de los fenmenos analizados hasta ahora se ejerce en grados variables
segn los tipos de establecimientos escolares.
Podemos extraer la siguiente conclusin: los modos de gestin que se deben
imaginar no son especficos de la escuela, por pertenecer al sector pblico, sino
inherentes a las particularidades de los diferentes subconjuntos que componen un
sistema escolar y en funcin de la posicin que ocupan,que est determinada por la
trama de las relaciones que mantienen con el universo exterior. La diferencia es de
entidad.La gestin de la educacin no es un problema que puede ser abordadocomo
tal,
aisladamente,puesto que depende estrechamente de las formas de permeabili.
dad instauradas en las fronteras.Por esa razn,todo modelo de gestin escolar que
pretendiera ser apto para todo est destinado desde su inicio al fracaso. Por este
L a escuela, sistema abierto
73
motivo resulta tan dificil para un pas inspirarsede las experienciasde los otros;casi
siempre le falta un instrumento,a saber, un cdigo de interpretacin que permita
descifrarlas para retener lo que es transferible.
La gestin de un sistema escolar slo es pertinente en relacin con lo que hace y
con las obligaciones de sus relaciones con su medio ambiente. Esta es la gran
enseanza que se puede extraer de la teona de los sistemas.
NOTAS Y REFERENCIAS
1. Bertalaffy,L.von. Generalsystem theory:essays on itsfoundation and development.N e w
York, Braziller, 1969.
2. Sealemos que si este conjunto de elementos que no pertenece al sistema est vaco, el
sistema es denominado cerrado.
3. Esta propiedad slo es caracterstica de los sistemas abiertos:en un sistema cerrado,si las
condiciones iniciales o si el curso de los procesos cambian,tambin ser modificado el
estado final.
4. Con ms precisin,la entropa crece como el logaritmo de la probabilidad del estado del
sistema aislado.
5. Quizs el clebre ejemplo del pequeo demonio de Maxwell sea mas claro que nuestras
explicaciones. Dos recintos El y E2 perfectamente aislados, conteniendo dos gases a
idnticatemperaturay comunicadospor un pequeo orificio.El sistema es cerrado puesto
que est perfectamenteaislado del exterior y de mxima entropa:la energa disponible es
nula segn el principio de Carnot puesto que la temperatura,es decir,la velocidad media
de las molculas en los dos recintos, es igual (recordemos que cuando la temperatura
aumenta,la velocidad media de las molculas aumenta). En nuestros dos recintos,todas
las velocidades de las molculas son posibles dados sus choques. Sin embargo, a una
temperatura dada su velocidad media es bien definida. Abramos ahora el sistema y
coloquemos (con la imaginacin) un pequeo demonio provisto de una vlvuia que l
puede abrir y cerrar en el orificio que une los dos recintos. Cada vez que l ve llegar una
molcula rpida de El,abre la vlvula, la deja pasar a E2, luego cierra la vlvula. A la
inversa,cada vez que ve llegar hacia l una molcula lenta de E2,vuelve a abrir la vlvula,
la deja pasar a El, luego la cierra. Repitiendo la operacin,concentrar las molculas
rpidas en E2 cuya temperatura se elevar con respecto a la de El. Nuestro demonio ha
creado orden a partir del desorden;ha disminuido la entropia del sistema que dispone
ahora de energa (graciasa la diferencia de temperatura). Ahora bien, para manipular la
vlvula, nuestro pequeo demonio ha debido realizar opciones, por lo tanto,estar informado (en este caso sobre la velocidad de las molculas).
6. Atlan,H . L'organisation biologique et la thorie de l'information. Paris, Hermann, 1972.
320 p.
7. Le Moigne, J.-L.Les systhes de dcision dans les organisations.Paris. Presses universitaires de France, 1974.
8. Mlkse, J. L a gestion par les systemes. 3e kd. Paris, H o m m e s et techniques. 1976,
p. 209.
9. Para mayores detalles,vase sobre todo:Le Moigne,J.-L.La thorie du systhegnral:
thoriede la modlisation. Paris,Presses miversitaires de France, 1977.258 p. Se d e h e
ah la redundancia como correspondiente a la diferenciarelativa entre, la mxima variedad terica que se habra alcanzado cuando todos los elementos del sistema son independientes (paradescribirla,sera necesario un gran nmero de informaciones;es el caso
de suborganizacinmxima) y la variedad observada.
1 o. Minot,J. Fonction politique et fonction de direction dans les organisations.Education et
gestion (Paris),No. 4, 1971.
74
11.
12.
13.
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Sfez,L.Ladministrationprospective, Paris,Collin, 1970, p. 216.
Zbid.,p. 219.
Lesourne, J. Les systhes du destin. Paris, Dailioz, 1976,p. 285.
Crozier, M . OU va Iadministrationfiancaise? Paris, Editions dorganisation, 1974,
p. 59.
Sfez,L. Critique de la dcision. Paris, Collin pour la Fondation nationale des sciences
politiques, 1973. p. 91.
Lesourne, J. Op.cit.,p. 284.
O.Gelinier en el prefacio de la obra de M.Massenet, L a nouvelle gestion publique.
Suresnes, H o m m e s et techniques, 1975, p. 1 1.
Los tericosde la comercializacinhan demostradode una manera notoria,si bien ese no
era su objetivo, la importancia determinante de sus engranajes en la estrategia y las
estructurasde una organizacin de su propio medio ambiente.Ellos confirman as esta ley
fundamental que gua nuestra reflexin y segn la cual la naturaleza del universo exterior
condiciona la configuracin de un sistema abierto.
Esta clasificacin de las estrategias en funcin de la segmentacin la retoma Kotler, P.
Marketing, management. 3e d. Paris, Publi-Union,1977. 1 044 p.
Esta poltica es la de ciertas grandes universidades de gran renombre que,para mantener
su nivel, y por lo tanto su imagen,desalientan una parte de la demanda introduciendo
criterios selectivos de acceso o aumentando sus tasas de inscripcin y/o la ayuda de
cualquier otra combinacin de medios.
Eiglier,P.Marketing et administrationpublique.Aix-en-Provence,Institut dadministration des entreprises, 1974.
Porcentaje de realizacin de programas y/o de ramificaciones escolares ideales porque
traducen la satisfaccin de la totalidad de las necesidades.
Tasas de escolarizacin,por ejemplo, en el nivel de la escuela elemental.
Massenet, M . Op. cit.,p. 68.
Paradoja de Condorcat: un ejemplo m u y simple permite comprender la paradoja de la
democracia; consultemos el cuadro siguiente :
DI
Dz
D3
Clasificacin
Voto AB
Voto BC
A>B>C
B>C>A
C>A>B
1
1
Voto CA
1
1
Representa tres personas: (DI,D 2 y D3) y sus clasificaciones individuales de tres

proyectos: (A,B y C.) Ahora bien, al realizarse el voto colectivo, se percibe que es
imposible obtener una mayora de uno de los proyectos. En votaciones sucesivas (parte
derecha del cuadro), cada proyecto obtiene una mayora de dos tercios,de manera que,
colectivamenteA es preferido a B. B a C.,pero C es preferido a A.Es el problema que ha
retomado K. Arrow demostrando la imposibilidad de una eleccin colectiva que satisfaga al mximo las demandas individuales.As,si entre dos proyectos, A y B,una dbil
mayora se decide por A,el proyecto ser elegido incluso si la minora experimenta una
fuerte adversin por A ;por consiguiente la adopcin de B hubiese sido preferible, sin
duda alguna.La solucin pasa a travsde otros procedimientosde revelacin de demanda
que el principio del s-no.Por ejemplo,el sistema del voto pago de Tullock que permite
tomar en consideracin la intensidad de las preferencias.
75
26. Vase sobre todo :

Saias, M.A.;Montebello, M.H. Quand les usagers deviennet des clientes.
Aix-en-Provence, Institut d'administration des entreprises, 1979. 13 p. (W.P.
N.O 141).
Saias, M.A.; Leonardi, J.-P.E.Service public et service du public. Aix-en-Provence,Institut d'administration des entreprises, 1977. 3 1 p.
27. Recordemos que en Suiza,la educacin depende fundamentalmentede los cantones. El
sistema escolar suizo es por ende un mosaico de 23 sistemas cantonales.
28. La escolaridad es obligatoria pero la asistencia a una escuela (pblica o privada) no
lo es.
29. Saias, M.A. ; Leonardi, J.-P.E.Op.cit.,p. 1 1.
30. No cabe la menor duda que numerosos pases sealan una tendenciainversa para ciertos
niveles. Esta regla es demasiado general para que no tenga numerosas excepciones.
31. Saias, M.A.; Montebello, M.H. Op.cit.,p. 8.
32. Massenet, M . Op.cit.,p. 113.
33. En este sentido en muchos pases se empiezan a ver asociaciones de padres y comunidades
que toman a su cargo la escolaridad de sus nios.
CAPITULO 6
Los problemas de gestin dominantes
Dotados de esa poderosa herramienta que es la teora de los sistemas,ahora podemos tratar de identificar los principales problemas de gestin que se plantean a la
educacin en el mundo, de una manera ms significativa que con los enfoques
reduccionistasusuales.Las informacionesnos fueron suministradaspor las respuestas de unos 60 pases que respondieron a la encuesta de la Oficina Internacional de
Educacin' sobre la mejora de la organizacin y la gestin de los sistemas de
educacin a fin de aumentar su eficacia y generalizar el derecho a la educacin.
A efectos de no sorprender al lector se impone una breve nota explicativa de
nuestro enfoque.
No vamos a proceder a una descripcin detallada de situaciones particulares de
pases o de regiones.Adems, contrariamente a un trmite clsico en el examen de
este tipo de encuesta,no trataremos de separar los rasgos comunes de los problemas
de grupos de pases definidos segn ciertos criterios: geogrficos correspondientes a
una clasificacin por regin,econmicos,sociopolticos,etc.Eso no sera pertinente
sino contrario a una de las propiedades de un sistema abierto: la obediencia al
principio de equijinalidad.Expone, recordmoslo, que un sistema abierto puede
alcanzar el mismo estado final,vale decir, obtener resultados idnticos,a partir de
condiciones iniciales diferentes. Dicho en otras palabras, los sistemas sociales,
contrariamente a los sistemas fisicoscerrados,no son deterministas.Por ejemplo,si
usted lanza un proyectil de acuerdo a un ngulo determinado, su trayectoria est
definida por su velocidad inicial. Modifique una de las variables (velocidad)y el
lugar en donde caer el proyectil cambiar.En cambio,una empresa siempre tiene
varias vas posibles para el logro de sus objetivos o an,varias empresas ubicadas en
diferentes medios ambientes y disponiendo durante su fundacin de recursos diferentes en cantidad, calidad y naturaleza, podrn presentar luego de un tiempo,
caractersticas m u y similares (tiposde estructura,de actividad,de tecnologa, etc.).
Lo cual explica en materia de gestin, la relativa estabilidad por rama de las relaciones financieras. La historia de la empresa muestra tambin puntos de convergencia evolutivos por sector m u y reveladores,a pesar de los contextos heterogneos.
Por eso, no resulta sorprendente observar algo similar en materia de educacin;
por supuesto, lo contrario lo sena! Todos los sistemas escolares analizados en la
citada encuesta muestran rasgos dominantes m u y similares los unos de los 0tros.y
plantean siempre el mismo tipo de pregunta que, lo veremos ms adelante, traen
consigo un pequeo nmero de problemas cruciales. Este descubrimiento no ha
dejado de sorprendera los estudiantesque colaboraron en el examen de la encuesta:
77
ellos esperaban poner en evidencia caracteres especficospor grupos de pases,sobre

todo pases ricos, paises en desarrollo, pases de tendencia liberal y pases de tendencia socializante. Esta suposicin previa no se verific;el fichero organizado por
categora de problemas constat que todos los pases se reagrupaban en los mismos
casilleros.
Lo que precede no significa sin embargo que todos los sistemas educativos
muestren exactamente un mismo estado ;algunos datos estadsticosexaminados en
el Captulo 1 lo sealan elocuentemente: la puesta en prctica o concretizacin del
derecho a la educacin esta menos adelantada en los pases en desarrollo que en los
pases ricos. Los primeros acusan tasas de escolarizacin poco satisfactorias en el
nivel elemental y los segundos, en el secundario.En cambio, todos quieren mejorarlas;la voluntad de generalizacin del derecho a la educacin es universal y su
realizacin plantea en todos lados el m i s m o tipo de problema. En este sentido,si es
cierto que los pases muestran estados diferentes de su sistema educativo,porque
tienen diferente intensidad,en la prctica resultan de naturaleza idntica.
Asimismo,el sector educativo no constata de una manera evidente que en todos
lados se le consagre una parte equivalente de los recursos financieros que se
encuentran disponibles.No obstante,salvo algunasexcepciones(sobretodo algunos
estados rabes productores de petrleo), surge que se ha logrado un mximo dificil
de superar.Tambin en este caso,la variable de estado reveladora para la direccin
de las opciones de las medidas a imaginar, y que pueden ser dispares de una
situacin a otra de acuerdo con el principio de equifinalidad, no es el nivel de
financiacin alcanzado sino su tope.
En conclusin, un ltimo ejemplo. La educacin ha hecho que todos los pases
adoptaran estructuras educativas y de gestin casi similares. Las variaciones son
estrechas :la enseanza est dividida en grados que se reflejan en la organizacin
administrativa enriquecida a nivel centralpor un cierto nmero de estados mayores
ms o menos desarrollados. Este modo de organizacin, y no es una casualidad,
reproduce de una manera extraa el modelo industrial de produccin. La escuelafbrica transformauna masa de productos-alumnosgracias a programas fundamentalmente normalizados. No cabe ninguna duda, es una consecuencia lgica de la
falta de consideracin de la diversidad,de la variedad. Pero no anticipemos.Lo que
parece significativoen este estado (puesla estructura es una variable de estado), es su
carcter inadaptado que suscita en todas las regiones las mismas comprobaciones e
interrogantes.
En el mismo sentido de lo expresado anteriormente,nos proponemos reunir la
riqueza de las diversas situaciones descritas a travs de las respuestas llegadas a la
Oficina Internacional de Educacin y agruparlas en tres temas:
- los problemas poltico-estratgicos;
- las estructuras y la alternativa centralizacin-descentralizacin;
- la escasez de recursos.
Reconocemos de buena gana el carcter arbitrario de esta divisin,si bien resume la
secuencia prefigurada de la accin-organizacinde la accin-medios a movilizar.
No obstante, ofrece la doble ventaja de restablecer la variedad de los casos a
dimensiones aceptables, reteniendo al mismo tiempo lo sustancial, y de permitir
una interpretacin sistmica simple de los fenmenos,dadas sus estrechas interre-
78
Cu&les la gestih adecuada?
laciones.*En este sentido debemos expresarlos en los trminosen que nos llegaron
antes de transcribirlos en nuestro cuadro de anlisis a fin de explicarlos (Captulo 7).
Los problemas de ndole poltica y estratgica

Hoy en da podemos afirmar que,en casi todos los pases,el derecho a la educacin
constituye un derecho fundamental, reconocido en los objetivos polticos y que
figura en las constituciones y los diversos textos legislativos.Pero, hecho digno de
sealar,ningn pas constata que ha alcanzado ese objetivo de manera satisfactoria.
Su grado de realizacin refleja evidentementelas diferencias de situacin del estado
actual de los sistemas de educacin en los Estados Miembros. Los ms pobres tienen
dificultades para ofrecer un mnimo de instruccin a un nmero creciente de ciudadanos o para generalizar la enseanza secundaria.Otros favorecen la capacitacin
profesional, la educacin permanente, la educacin de adultos o el nivel superior.
Algunos renen una o varias de esas polticas con la voluntad de mejorar primeramente las posibilidades de los grupos menos favorecidos. La diversidad de las
estrategias es inmensa pero el esfuerzo actual es colosal. Frente a este propsito
generoso, sabemos que lamentablemente,la realidad es austera:persiste una diferencia considerable entre lo que se dice y lo que se hace,entre lo que se proclama y lo
que resulta. No debemos sorprendemos de estos hechos, dado que existen por lo
menos dos categoras de causas explicativas que nos contentaremos de evocar
brevemente porque superan ampliamente el marco de nuestro tema.
La primera,mencionada precedentemente,deriva de la naturaleza econmica de
la educacin.
- El requerimiento de educacin constituyeuna demanda derivada de otra demanda. Ahora bien, para una parte importante,esta ltima se manifiesta en el propio
seno del sector educativo. Por ejemplo, ese requerimiento a nivel universitario
depende en grado sumo del consumo de educacin en los niveles anteriores.Y a
lo hemos sealado :la demanda alimenta su propia demanda por medio de una
retroalimentacin positiva.Cuanto ms educacin consume una poblacin, ms
quiere. Lo cual explica que generalmente,un sistema escolar conoce un desarrollo explosivo. La generalizacin del derecho a la educacin entendido como el
derecho conferido a cada uno de continuar sus estudios segn sus gustos y
aptitudesaparece por lo tanto,como potencialmente injinito. Cualquiera que sea
su grado de realizacin, induce al nacimiento de nuevas necesidades.
- La actual organizacin de la educacin hace que su consumo sea poco divisible:
el individuo slo tiene pocas opciones en lo que se refiere a cantidades de
educacin recibida. En el nivel elemental, ese volumen est determinado con
antelacin; en cuanto a los niveles superiores, la falta de flexibilidad de los
progresos impone para cada opcin o rama considerada individualmente, un
nivel de consumo que deja poca libertad.3 Para ser ms preciso, el consumo de
educacin es por consiguiente poco divisible por series o dificilmente fraccionable.
Expresndose en trminossistemticos,estos dos primeros puntos sealan el hecho

que la variedad de la oferta de educacin est lejos de alcanzar la variedad de la
expectativa del pblico ; todo lo contrario,parece ms bien alejarse.
- En definitiva debemos reconocer bien que, hasta la fecha,la escuela ha eludido
79
ampliamenteal progreso tcnico.Fundamentalmente,la modernizacin no llega

todava m u y lejos; existen realizaciones a veces notables, pero siguen siendo
marginales. El docente -cuyafuncin cambia poco- y su clase constituyen siempre el proceso de base privilegiado de transmisin de los conocimientos.La parte
de los gastos de personal no disminuye y a menudo supera los dos tercios del total
de los gastos. C o m o para cualquier industria que posee una mano de obra
intensiva,el aumento de produccin hace aumentar los gastos y este fenmeno es
tanto mas marcado en el sector escolar que emplea un personal m u y calificado,
por lo tanto, costoso. El resultado se encuentra all, ineluctable y fro por su
lgica: la eficacia (resultadosinternos) se estanca,mientras que una de las funciones del progreso tcnico consistira en aumentarlo ya sea a travs de una
mayor produccin con un mismo volumen de medios, ya sea produciendo las
mismas cosas con menos medios.
El circuito amplificador vinculado a estas tres caractersticas es conocido :la demanda autoactivada desarrolla una oferta poco divisible cuyo vnculo fijo con su principal factor de produccin hace explotar los costos.Otras variables como los datos
demogrficos, la importancia dada a los estudios cientficos y tcnicos o la disminucin del nmero de alumnos por clase tienen en general, por efecto,acentuar la
amplitud de la retroalimentacin.Es necesario ser consciente y decirlo: sin innovaciones profundas y a veces dolorosas (especialmente para el personal docente
cuya funcin debera cambiar) el cuello de botella ser durable y la generalizacin
del derecho a la educacin sera un objetivo cuya realizacin se alejara cada vez
ms.
La segunda explicacin de las decepciones actuales deriva, en parte, de lo que
encierra el concepto de derecho a la educacin. La persona no especializada no
puede dejar de sorprenderse por lo impreciso y la ambigedad de su contenido.
No buscaremos aqu las diferentes definiciones acadmicas que se han dado;
contentmosnos con recorrer las principales expresiones utilizadas por los Estados
Miembros en sus respuestas a la encuesta y en los debates de la Conferencia. En
general, el derecho a la educacin significa no discriminacin en funcin de un
determinado nmero de criterios tales como el sexo, la raza, la nacionalidad y las
creencias. V a acompaado de la gratuidad de la enseanza, a nivel elemental,o a
todos los niveles; puede todava extenderse a otros servicios conexos tales como
transporte,cantinas,manuales,suministrosy materiales escolares,etc.A menudo se
efecta otro planteamiento :el de la igualdad de oportunidades,especialmente entre
las clases sociales, entre las zonas urbanas y rurales, entre nios y nias: de igual
manera, se encuentra la idea de respuesta a las necesidades y aspiraciones de los
menos privilegiados y aqulla, mucho mas extendida, de la democratizacin de la
enseanza. Ciertos delegados y las organizaciones de docentes van mas lejos: estim a n que,en un sistema verdaderamentedemocrtico,la generalizacin del derecho
a la educacin no debe limitarse al acceso pues las desigualdades existen tambin en
el plano de los resultados, lo que impide la promocin del alumno a determinados
tipos de formacin;sera necesario,por consiguiente,evaluar la generalizacin del
derecho a la educacin no nicamente en trminos de asistencia a los cursos, sino
sobre todo en trminos de resultados.
Este breve panorama es suficiente para llamar la atencin sobre algunos puntos
importantes.En primer lugar,el cambio de sentido operado,el paso del concepto de
80
igualdad de posibilidades de acceso al de igualdad de posibilidades de xito slo

puede conducir a una constatacin del fracaso de las estrategias elaboradas para
lograr esos objetivos. Es cierto que se puede probar que son los nios de las clases
ms favorecidas los que responden mejor a las exigencias de la escuela. La cultura
del medio que reproduce la enseanza en particular en el plano del idioma, les da
ventajas con respecto a quienes salieron de un medio menos cultivado.Sin embargo,
esta observacin no sera suficiente para fundar una estrategia que tuviera alguna
posibilidad de xito. En efecto, convendra saber previamente, incluso a travs de
experiencias parciales, si es posible construir un sistema de enseanza que no reflejara ciertos valores. El nudo del problema se encuentra all: si uno se da por
satisfecho con sustituir valores antiguos por otros nuevos, la desigualdad corre el
riesgo de desplazarse hacia otros grupos sociales. No estamos seguros que sea
conveniente imaginar una enseanza que, por su contenido,por sus mtodos y por
su forma,no favorezca a nadie en particular. Por el momento, los resultados de las
experiencias que conocemos no son m u y convincentes. En el lmite, siendo cada
individuo un caso nico,se impone una solucin pedaggica originalpara cada uno.
La variedad de un sistema de esta naturaleza sera fantstico; tambin su costo,
salvo innovaciones tcnicas mayores.
En la actual situacin, compartimos ms bien el criterio de K.Lorenz cuando
afirma que insistiendo con justa razn sobre el derecho de cada uno a la igualdad de
posibilidades, se ha llegado, en un espritu de confusin pseudodemocrtica, a la
conviccin que la aptitud para la utilizacin de las posibilidades era tambin la
misma para todos.
Aclaremos que nosotros no hacemos un juicio de valor. Pero parece innegable
que, de acuerdo al sentido dado a la expresin generalizacin del derecho a la
educacin, su realizacin es utpica;ninguna estrategia conocida permite lograrla,
cualesquiera que sean los medios puestos en prctica,los resultados no pueden ms
que decepcionar.
En cuanto a los otros planteamientos, todos presentan la caracterstica de ser
demasiado vagos para orientar la accin. Del tema se derivan tres consecuencias.
Tratando de identificar los factores de xito en un sector particular de la gestin
pblica,el de la proteccin del medio ambiente,la profesora Cinthia E.Enloe4 puso
en evidencia una regla m u y general: la calidad formal de una disposicin legal es
importante.En particular,los textos legislativos imprecisos tienen por efecto desalentar la lucha en pos de los objetivos e incluso pueden dar lugar a interpretaciones
voluntariamente restrictivas de la administracin encargada de la ejecucin. U n
presupuesto que se juzga insuficientecon respecto a declaraciones demasiado generosas producen los mismos efectos pues aparece como desalentador. Todo buen
responsable de una empresa conoce bien esta obligacin y la respeta.Las empresas
que obtienen xito son las que tienen objetivos claros constata Philippe de Woodt;
el esclarecimiento de los objetivos es una de las condiciones necesarias para el
planteamiento de estrategias eficaces.
El segundo efecto, una falta de nitidez de los objetivos, nos parece a posteriori
como elemento amplificador de expectativas. Con esto queremos decir que una
definicin demasiado general trae aparejado con frecuencia,no de parte de los que
estn encargados de la ejecucin, sino de la autoridad que la ha planteado y del
81
pblico en general, una interpretacin demasiado generosa. Reconocer explcitamente en un texto oficial el derecho a la educacin de cada uno, permite creer que
todo es posible inmediatamente.Pero sabemos en forma pertinente que el objetivo
ideal de satisfaccin de todas las necesidades de la totalidad de la poblacin no
puede lograrse a corto plazo. E n este sentido,plantear el principio es infinitamente
ms fcil que realizarlo y no es suficientepara elaborar polticas.La intensificacin
de la demanda social de educacin que acelera el reconocimiento de un derecho no
acompaado de obligaciones, ha conducido a algunos pases a una verdadera
ausencia de estrategia:abrir de par en par las puertas de la escuela y permitir que
cada uno entre y se quede todo el tiempo que quiera en el sistema de educacin.El
resultado no se hizo esperar: el aumento de la matrcula trajo un descenso de la
calidad favoreciendo en algunos casos la aparicin de un sistema paralelo ms
selectivo. Amrica Latina hizo al respecto una amarga experiencia, as como Italia
donde la ley de liberalizacin permite que cada uno ingrese en la Universidad
cualquiera que sea su bagaje de conocimientos.En este ltimo caso, se reconoce el
descenso del nivel de los estudios; el director del Instituto de Fisiologa de la
Facultad de Medicina de Chieti declar recientemente a La Stampa de Miln
que :
En deEnitiva apruebo a los estudiantes despus de haber perdido el examen diez veces. Cuando
se presentan por undcima vez, se puede calcular que a razn de una hora y media de conversacin cada vez, tienen un total de 15 horas de lecciones particulares [. . .]En fisiologa yo
suspendo al estudiante cuando no sabe lo que es una ~lula.~
Q u se quiso mostrar? En la actualidad,la industria financia universidades privadas para formar sus futuros dirigentes (Bocconi en Miln, Pro Deo en Roma).
Evidentemente sena completamente absurdo sacar como conclusin que recomendamos que se elimine el derecho a la educacin de los textosoficiales so pretexto
que su realizacin plantea problemas. Por el contrario, ese derecho fundamental
debe reconocerse explcitamente.En cambio, todo planteamiento general de finalidades debera estar acompaado de una exposicin de los objetivosy de la poltica
adoptada para lograrlo.Frente a la falta de recursos se trata por lo tanto de admitir
que no todo es posible de inmediato, hay que fijar las prioridades y distribuir la
accin en el tiempo.
En particular, la poltica debe insistir en los puntos de importancia primordial
sobre los cuales son indispensables opciones a largo plazo en funcin de la importante dilacin para su realizacin. Ulteriormente, su traduccin en estrategias,
habida cuenta del contexto financiero,institucional,delos medios disponibles,de la
flexibilidad,etc., ella traza las grandes lneas de accin para culminar en objetivos
precisos a corto y largo plazo. Los enunciados deben ser claros y los hechos e
hiptesis que justifican las opciones deben ser mencionados explcitamente para
facilitarlos nuevos exmenes que se harn posteriormente. La empresa no procede
de otra manera y plantea esos elementos por escrito para que puedan ser comunicados eficazmente.Los delegados a la Conferencia palparon bien esta necesidad al
mencionar en la recomendacin final que :
El enunciado de los objetivos de las polticas relativas al desarrollo y al afianzamiento del
derecho a la educacin,as como los medios necesarios para su aplicacin, debe permitir que
todos los responsables de la administracincomprendan las finalidadesperseguidas y puedan
determinar debidamente su cometido en la puesta en prctica de tales polticas.6
82
U n a matriz segmentos-necesidadesdel tipo de la que hemos presentado podra

constituir,como lo sugerimos en el Captulo 5, una de las herramientas para imaginar las estrategias;parece que ella tiene el mrito de obligar a hacer elecciones
extremadamenteprecisas;adems,su empleo implica la creacin de un sistema de
informacionestil para la planificacin como lo expone la Recomendacin en las
medidas prcticas7 Sealemos de paso que esta ltima no est m u y alejada de la
nocin de segmentacin cuando habla de que a deberan reconocerse debidamente
las necesidades especiales en materia de educacin de los grupos desfavorecidos
[. . .]las minoras tnicas y los migrantes,los adultos analfabetos,los nios de las
zonas rurales y otros (punto 4). Las necesidades particulares del nio en edad
preescolar (punto 6).
Convengamos que esta insistencia sobre la insuficiencia de los planteamientos
generales no aporta nada nuevo. Lo hemos hecho a causa de las observacionesde
numerosos Estados Miembros que criticaron sobre todo la falta de claridad en los
objetivos,la falta de continuidad en las polticas,el problema para identificar
las estrategias, o la dificultad para concebir polticas compatiblescon los medios
disponibles.La dificultad que se revela es siempre idntica:consiste,teniendo en
cuenta las finalidades,en determinar prioridades compatibles con los medios disponibles. por cierto,siempre es posible eludir el problema refugindose detrs de la
escasez de recursos. Pero todo sistema, incluso la empresa mas floreciente o el
Estado ms rico,carece de medios para realizar todas sus ambiciones. El arte de lo
posible obliga a realizar opciones de prioridades coordinadas,explcitamente reconocidas y proclamadas; si no fuera as, la imprecisin corre el riesgo de llevar a la
persecucin de objetivos implcitos que compiten entre s, y que se anularn
mutuamente.
Por ltimo,queda por examinar una terceradificultad que deriva de una falta de
definicin m u y precisa de lo que cada Estado quiere realizar.Anteriormente hemos
explicado la importancia de los objetivosporque de ellos dependen el diseo de las
fronteras de un sistema. El corolario es el siguiente: la ambigedad de los fines
vuelve inciertoslos lmites de un sistema.Varios Estados Miembros plantean m u y
claramenteeste problema.Estn de acuerdo que la dispersinde la accin educativa
en un espacio social e institucional m u y amplio es una fuente de tensin y de
dispersin de los esfuerzos.
Es conveniente reproducir algunas sntesis representativas,extradas de las respuestas al cuestionario de la OIE.
Chipre: Varios ministerios adems del Ministerio de Educacin estn comprometidos en
programas de educacin.Esta situacin crea obstculos para la movilizaciny la utilizacin
ms eficientes de las posibilidades y recursos del pas.*
Costa de Marfil: La dispersin de las acciones de educacin entre los tres ministerios principales y los diversos ministerios tcnicos trae aparejado una falta de coordinacin entre las
diversas unidades administrativas. La planificacin del conjunto del sistema de educacin
no est hecha por una sola unidad [. . .19 La falta de un organismo oficial encargado de
asegurar la coordinacin de la totalidad de las acciones de capacitacin puede constituir un
punto dbil para la generalizacin de la instruccin.l0
Japn :Existen problemas para mantener la administracinde la educacin,cuyo Ministerio de
Educacin tiene la responsabilidad,en estrecha colaboracin con la administracin de la
capacitacin profesional y del empleo que depende del Ministerio de Trabajo."
Tailandia:La responsabilidad de la educacin est compartida entre demasiadosorganismos
83
gubernamentales,de all las lagunas en materia de coordinacin de la poltica y de normaiizacin.12

Mauricio:La educacin no formal depende principalmente de organizaciones privadas que se
encargan de una manera no coordinada y espordica.13
Nigeria: Se reconoce la necesidad de una mayor movilidad entre la educacin formal y la
educacin no formal si se quiere valorizar el derecho a la educacin permanente.14
Siria:La coordinacin existente entre las actividades de educacin formal y no formal deja
mucho que desear.15
Finlandia:La coordinacin [entrelas actividades de educacin formal y no formal] es uno de
los objetivos que tratan de lograr los esfuerzos desplegados actualmente.I6
Australia:No existen polticas o planes para reagrupar en un sistema global la multitud de
organismos que ofrecen una u otra forma de educacin no formal."
Estas observaciones, totalmente clsicas y frecuentes, son m u y tpicas de la dificultad para concebir la educacin como un sistema en el sentido definido en el Captulo
5. La amplitud del objetivo del derecho a la educacin quisiera lograr una ampliacin de las fronteras que limitan las diversas divisiones institucionales.La integracin de las actividades educativas en un sistema pasa a travsdel establecimiento de
objetivos ms precisos que permitan determinar sus componentes y su funcin
respectiva. La imprecisin conduce siempre a conflictos de competencia,a duplicacin de actividades. U n pas como Malawi vivi esta experiencia y reconoce que
la falta de poltica claramente definida es la causa de la ineficacia y de la falta de
coordinacin.En cambio,Suecia se encuentra sobre el buen camino puesto que la
concepcin del sistema de educacin sueco incluye la educacin no formal.La parte
no formal esta encarada como parte integrante del sistema.'*
Pero estos problemas de interrelacionesnecesarias no se limitan a la totalidad de
las actividades educativas, afectan tambin la interfase entre la educacin y otros
sectores complementariosms o menos similares:el mundo del trabajo,la cultura,
la lucha contra la pobreza o la discriminacin de minoras para mencionar solamente las mas frecuentementecitadas. LQu se puede decir sino que se sienten cada
vez mas los lmites de un enfoque que considera al sistema educativo como excesivamente cerrado? Expresado de otra manera significa el reconocimiento del
carcter cada vez mas abierto del sistema de educacin. De donde surge una consecuencia capital :se establece actualmente una tendenciareflexionadade parte de la
educacin (y esto tambin es verdad para las otras grandes instituciones) para
extender el campo de aplicacin de su poltica y de su planificacin al no tener una
fuerza de integracin suficientesobre el conjunto. Coincidimos con H.Ozbekhan
cuando afirma que la falta actual de dichas fuerzas es destructiva pues ella incita a
que cada sector se manifieste segn su propio estilo:
Por consiguiente es preciso inquietarse por esta tendencia a la difusin de hegemonas sectoriales sobre todo el espacio social. Es un presagio amenazador de los conflictos y de las
dislocacionesque nos esperan mientras no se haya elaborado un modo de integracin adecuado
al conjunto del sistema y que no se hayan establecido nuevas institucionesque dispongande un
poder legtimo de jurisdiccin sobre todo el sistema y capaz de transformaresta integracin en
una poltica general y en una accin.19
La educacin aparece as como un subsistemaconectadocon otros sistemasy por lo

tanto,no sena posible resolver sus problemas sin resolver independientemente los
problemas afines. Esto es particularmente cierto en lo que se refiere al derecho a la
educacin,que evidentemente, no sirve solamentepara los objetivos educacionales
84
Cul es la gestibn adecuada?
sino que forma parte como medio, como subconjunto,de finalidades mucho ms
amplias como son lajusticia social,la ayuda a los desfavorecidos,la lucha contra las
discriminaciones,etc.
Sugerimosuna reflexin sobrela naturaleza de las relacionesentre los subsistemas
internos en la educacin y sus diversos medio ambientes,luego sobre la coherencia
de los distintos proyectos que le sirven de base. Limitar el sistema, es elegir posteriormente en donde se situarn los diversos desgloses entre el sector educativoy el
exterior,en funcin de la estrategia que se opt. En este sentido,en ningn caso son
los datos institucionaleslos que marcan el trazado de las fronteras;es el resultado de
una eleccin que tiene por efecto restringir o, al contraro, ampliar el campo del
posible futuro y de sus cualidades.D e alguna manera, se trata en este caso de una
verdadera operacin de apertura forzada del sistema de educacin;al modificar su
contorno,le conferimos dimensiones adaptadas a la amplitud de los problemas a
resolver,eso situando un nivel de interacciones con el medio circundante compatible con los objetivos y polticas a establecer.
U n enfoque de esta naturaleza puede renovar profundamente la planificacin
pues estos sinsabores se explican en gran parte por el hecho de que no opera a buen
nivel. En efecto, a qu se asiste? a una multitud de planes funcionando paralelamente sobre espacios cercanossin unidad de conjunto porque persiguen propsitos
sectorialescontradictorios;a una planificacinque se reduce de hecho a una serie de
programas impuestospor una poltica exgena que trata de responder a situaciones
de crisis;a una planificacin que insiste por consiguiente en el plazo ms corto,en
detrimento del largo, y de los medios, en detrimento de los objetivos.
Ante el fracaso de una planificacin de la educacin ineficaz debido a la creacin
de interferencias,20puesto que es mecnica y regida por objetivosy estrategiasque le
son ajenas y consistiendo en acciones programadas con miras a lograr un resultado,
debe agregarse un nivel superiorque defina los objetivosy las polticas.Ahora bien,
hoy en da,sabemos realizar mejor la primera que la segunda;de hecho,en el sector
educativo,no practicamos ms que la primera.Y es en ese nivel que la informacin
brinda una ayuda considerable.Pero:
Si aceptamos distinguir entre una estrategia vaga y una planificacin operacional rigurosa,
debemos igualmente admitir la inquietante idea segn la cual todo lo que reviste una importancia verdaderamente fundamental -porejemplo, la eleccin de la direccin y la de las finalidades-no podra ser consideradacomo una actividad verdaderamente racional,mientras que
la determinacin y el destino de los medios o la elaboracin de los caminos ptimos son
consideradosplenamente racionales.*' [. . .]No podemos adherir a esta dicotoma propia de
nuestras estructuras sociotecnolgicas,segn la cual los planificadores (es decir,los cientficos,
los expertos) harn los planes mientras que los hombres polticos definirn la poltica a seguir;
los planificadores sern racionales, mientras que los hombres polticos seguirn los deseos
generalmente poco claros de sus conciudadanos y que, por itimo, el deber de hombres intelectualmente maduros y altamente calificados es construir incesantemente planes racionales
para polticas que a menudo consideran irracionales, meficaces y llenas de peligros.22
Esa extensa cita plantea bien el problema y explica en gran parte los dbiles rendimientos de los sistemas educativos.
Sinteticemoslo dicho :concebir la educacin como un sistema abierto y que posea
las cualidades de adaptacin exige, para la eleccin del trazado de sus fronteras,la
definicin de sus finalidades,de sus objetivosy de sus estrategias.Es a este nivel que
85
debe hacerse la planificacin. Le correspondea ella importar esta variedad necesaria

para la adaptacin y para la creacin de futuro, as como expresarla en objetivos
coherentes y compatibles con las dimensionesde los problemas a resolver,Si no (si
la funcin estratgica y llena de finalidadeses exterior al sistema), toda la innovacin ser ignorada o deformada por las estructuras vigentes que vern en ello una
amenaza, lo que puede incitar a la autoridad poltica a crear nuevas unidades de
planificacincada vez que ella fije nuevos objetivos.La culminacin es la siguiente:
planes rivales,una diseminacinde los esfuerzosy una administracinprolfica. H e
aqu un ejemplo:
El principalreproche que se puede hacer al sistemade educacin de la Costa de Marfil es su falta
de unidad en el plan de la estructura:a) la dispersin de las acciones de educacin sobre los tres
principales ministerios y los diversos ministerios tcnicos trae aparejado una falta de coordinacin entre las diferentes unidades administrativas; b) la planificacin del conjunto del
sistema de educacin no est hecha por una sola unidad como debera ser.Cada ministerio de
educacin posee su propio servicio o clula de planificacin y de
Todava queda un equvoco a resolver: la integracin de la funcin poltico estratgica en el proceso de planificacin de tipo administrativo no corre el riesgo de
disminuir la variedad del sistema educativo? No lo pensamos. Al contrario,es el
actual abismo que existe entre los que deberanestar atentosal medio ambiente y los
que deben hacer que las polticas sean operacionales,lo que es el origen mismo de la
preeminencia de la ptica administrativa.Los segundos,gracias al peso que asegura
su permanencia,tienden a reducir todo lo que les parece posible, con el pretexto de
pragmatismo, y conducen as a que los primeros se dejen influenciar demasiado.
Ahora bien, como todo sistema pesado, rgido y excesivamente preocupado por su
supervivencia, la funcin administrativa erige filtros reductores de variedad; el
resultado es el siguiente:cuando su visin invade el campo poltico se traduce en
una planificacin que perpeta el presente.
Para reaccionar contra la influencianefasta desde el punto de vista meramente administrativo,
parece necesario ver en la planificacin, no la sirvienta de la poltica general, sino el marco
ampliado de los procesos de decisin y de accin donde la poltica general [. . .]es parte
integrante.24
La insuficiencia de las solucionespropuestas al problema del derecho a la educacin

y su ampliacin ponen bien de relieve los lmites de la poltica de continuacin del
presente. La inestabilidad del medio es enemiga de la planificacin mecanicista y
revela su extraordinaria fragilidad. El trmino del crecimiento hace aumentar los
desacuerdos y exige la bsqueda de nuevas normas aceptables y suficientemente
estables para fundar una nueva planificacin. Esta nocin de norma aparece hoy
como central pues la acumulacin de cambios contribuye a que sea dificil la determinacin de valores, por lo tanto de los objetivos de la enseanza.
En su nivel ms alto, la planificacin de la enseanza debera desembocar en la
bsqueda de nuevas normas que ayudarn a definir valores sobre los cuales los
planes estratgicos fijarn las alternativas para alcanzar los objetivos del plan normativo, habida cuenta de lo realizable y de un destino ptimo de los recursos. Si la
educacin plantea en la actualidad problemas,eso significa que existe una diferencia
con respecto a un sistema de valor; que hay una diferencia entre los objetivos, los
valores declarados y sus salidas efectivas que reveian otras. Es lo que ha faltado al
86
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Educacin, Ginebra, 5-14 de julio de 19791.
87
1. Fuente:Belgique.Ministere de I'ducation nationale el de la culture franqaise.Direction genrale de I'organisation

des tudes ; Belgium. Ministerie van nationale opvoeding en Nederlandse cultuur. Le mooyemenr Phrcaril' en
Belgique,1976-1978.Bruxelles,1979,95 p. [Informepresentado a la 37a. reunin de la ConferenciaInternacional de
88
iCud es la gestih adecuada?
89
PPBS (planning-programingbudgeting system) y a la RCB (rationalit du choix

b~dgtaire)~~
:el anlisis crtico de las finalidadesestaba ausente y ajeno al dilogo
entre quien realiza el anlisis y quien decide.
C o m o conclusin,se puede decir que la mltiple causalidad de que es objeto la
educacin obliga a concebir a esta ltima como un sistema abierto: ninguno de los
problemas que ah se plantean no puede encararse aisladamente. La debilidad del
actual enfoque reside ante todo en la elaboracin de programas sucesivos para
afrontar crisis sectoriales.Esta manera lineal de comprometer el futuro lleva naturalmente a rechazar toda discusin sobre las finalidadesy a imaginar solucionesen
el marco del presente.Es lo que hace que los sistemassociales sean refractarios,para
retomar la expresin de Forrester>6 la poltica no puede modificar el sistema.Crear
un futuro diferente, que no sea provocado por lo que esjmplica una determinacin
de finalidades pues toda regulacin se realiza con respecto a objetivos. Pero la
informacin que la ordena nunca es neutra,ni objetiva;siempre debe estar codificada y descodificadasegn un sistema de valores.La planificacindebe comprender
por lo tanto esta dimensin y nicamente cambios en la configuracin general de
los valores pueden transformar la situacin
Por ltimo, si los valores
forman parte en lo sucesivo de lo que puede ser decidido,no sena posible considerarlos como exteriores y estudiar separadamente las otras decisiones que se
refieren a ellos. Es lo que nosotros denominamos de buen grado,el carcter necesariamenteintegrativo de un sistema de educacin y de su planificacin.Este tipo de
planificacin integrativa y sistemtica acreadora de futuros28se ha vuelto necesaria por la complejidad y la incertidumbre del medio y los problemas a resolver,
exige adems un marco institucional flexible y nuevo.
Las estructuras y la alternativa
centralizacin-descentralizacin
En resumidas cuentas las estructuras tradicionales son cada vez ms consideradas

como insuficientes;no correspondena lasnecesidades de un enfoque sistmicode la
educacin. Hay estrecha interdependenciaentre planificacin y marco institucional. U n tipo de planificacin nuevo que abarque un nivel superiorde abstraccin,el
de los valores y de la finalidad,requiere y autoriza ciertos tipos de instituciones.
Tambin en este caso,antesde iniciaruna discusin crtica,conviene apoyarse en
las principales caractersticas estructurales e institucionalesde los sistemas educativos actuales que revela la encuesta de la OIE.
Hemos indicado al principio de este captulo que la escuela refleja en su organizacin al mundo industrial: la universalizacin de la enseanza se ha realizado
histricamente por una difusin a masas de alumnos de programas uniformizados;
los sistemas escolares se han estructurado de acuerdo a un proceso de produccin,
por etapas sucesivas-primaria,primer y segundo ciclo de secundariay universidada los cuales se agrega la enseanza profesional. Toda la jerarquaadministrativa de
la educacin nacional est calcada, con m u y pocas variantes, de ese modelo. La
encuesta confirma bien, en este sector, que la realidad no ha cambiado mucho.
Refirmosnos a los organigramas 1,2y 3. Se trata de estructuras y funciones de la
administracin de la educacin de tres pases totalmenterepresentativosdel caso
general.
90
La organizacinde la administracinse articula fundamentalmenteen tomo a un

desglose de las responsabilidadespor nivel de enseanza: enseanza preescolar y
primaria,enseanza secundaria y enseanza superior en el primer caso ;direccin
de la enseanza primaria y direccin de la enseanza secundaria en el segundo;
oficina de enseanza elementaly secundaria y oficina de la educacin superioren el
tercero.Siempre se agregan un cierto nmero de serviciosrelativos,ya sea a centros
de actividadespenfricas a la educacin (sobre todo cultura y asuntos sociales), ya
sea a servicioscomunes de apoyo correspondiente a estados mayores especializados
(serviciosfuncionales), siendo los ms frecuentes:oficina de planificacin;gestin
de personal (docentey administrativo);serviciosnancieros(sobretodo presupuesto); servicioslogsticos(responsablesde las construcciones,del equipo,del material,
etc.). Lamentablemente,las respuestasal cuestionariono presentan ms que pocos
comentarios analticos sobre el funcionamiento de las estructuras y sus carencias,
aunque estas ltimas estn reconocidas en un plano general: Las estructuras
actuales del sistema de educacin frenan en una amplia medida la generalizacin de
la enseanza e incomodan su organizacin sobre bases planificadas con todo rig0r.*9
Existen tres problemas que se plantean constantemente,como una letana:la falta

de coordinacin,las dificultades de la comunicacin y la voluntad de descentraiizacin.
Algunas citas son suficientes para resumirlos. Sobre la coordinacin:
S u d h :Se podran resolver algunos problemas y responder a ciertas necesidades a travs de
cambios en la organizacin de la administracin. H e aqu algunos ejemplos de estos problemas :i) el problema de la coordinacindeficiente;ii) el problema del dualismo en materia
de respon~abilidades.~~
Bangladesh :La organizacin administrativa actual debera ser modificada, sobre todo para
mejorar la coordinacin entre los diferentes organismos que administran la educacin.31
Esta coordinacin se encuentra con frecuenciaasegurada (quizsms) en los pases

de tipo federativo a travs de mltiples comisiones o comits de enlace:
Suiza:En cada estado federativo [. . .]el problema de la coordinacin an es capital, lo que
explica la gran abundancia de comisiones y la lentitud de algunas decisione~.~~
Repblica Federal de Alemania:Los Lander cooperan con el Gobierno Federalen el marco de
organismosconjuntos como la Comisin Gobierno Federalkder para la planificacin de
la educacin y la promocin de la in~estigacin.~~
Sobre comunicacin:
Sri Lanka: La complejidad de la organizacin del sistema escolar es el origen de importantes
dificultades en la obtencin,en el momento necesario, de la retroinformacin exigida.34
Yugoslavia:El sistema de comunicacin todava no est en condiciones de asegurar,en una
medida suficiente,las informacionesen su debido tiempo,seguras y completas.Todava no
se han preparado normas relativasa la recopilacin de informaciones;de esta manera,ocurre
que no hay suficientes informacionessobre actividades importantesy, por otra parte,existe
duplicacin de esfuerzos realizados por varios rganos que recogen y tratan las mismas
informaciones.Por ese motivo, se insiste en crear un nico sistema de informacin y de
documentacinen materia de educacin;que permitir precisar las funcionesy las tareas de
cada rgano comprometido en el proceso de recopilacin y de examen detenido de informaciones.35
91
Por consiguiente aqu es imposible,como en muchos otros pases,la idea de concebir un management informationsystem adecuado al sistema de educacin;en la
conclusin volveremos sobre el tema ya que se sobrestiman los supuestos beneficios.
A guisa de conclusin digamos que en lo que atae a la descentralizacin:es el tema
ms comentado y el que ha sido objeto de los ms interesantes debates durante la
Conferencia de 1979.
Ghana: La burocracia y el centralismo del sistema tienden a frenar la iniciativa en particular a
nivel local.Esta situacin hace ms lenta la aplicacin del proceso de decisin,que a su vez
afecta el ndice de expansin de la educacin.36
Jordania:Efectuar un esfuerzoms importante sobre la descentralizacin de la administracin
y de la gestin de la educacin sera una contribucin positiva con miras a una mayor eficacia
del conjunto del sistema de educacin en J~rdania.~
Bulgaria :La reforma que se est realizando en el sistema de educacin en Bulgaria ha puesto de
relievela necesidad de aumentar la responsabilidadde losdirigentesde todoslos niveles de la
gestin del sistema de la educacin. Estos dirigentes debern trabajar en una situacin en
pleno cambio, resultado de los ritmos m u y rpidos del desarrollo econmico y de la revolucin cientfica y tcnica,lo que exige de ellos una capacidad para reaccionar a tiempo y de
manera adecuada a las novedades tomando las decisiones de gestin correspondientes.
Tambin es necesario asegurar todas las condiciones para generalizar los derechos y las
obligaciones de ese personal dirigente a efectos de que puedan resolver sobre el terreno los
problemas que surjan.38
Ante la expansin de los sistemas educativos y la creciente complejidad de los

problemas de gestin, numerosos pases39 tienden hacia una cierta descentralizacin de la administracinde la educacin o manifiestan la voluntad de proceder en
este sentido.A menudo, se trata ms de una descentralizacin de la administracin
central,vale decir de un fortalecimientode los serviciosregionales y locales y de una
delegacin de poder ms o menos extendida,en su beneficio.En algunos casos,esta
falta de descentralizacin va hasta el nivel de los establecimientos.La funcin y las
responsabilidadesde los directores se han incrementadode esta manera a efectos de
que puedan realmente asumir la direccin de sus establecimientos y establecer un
dilogo efectivo con las partes interesadas. En los hechos lo que se busca es un
equilibrioque se considera dificil entre centralizaciny descentralizacin.En varios
pases, la orientacin general de la poltica educacional y la definicin de normas
dependen de la administracin central, mientras que la responsabilidad a nivel
operativo se confia a los niveles regionales y locales. En este sentido en Siria:
La distribucin de las responsabilidadesentre los organismos central y locales se efecta de la
siguiente manera: el organismo central asegura la planificacin,la orientacin y la supervisin
general y los organismos locales aseguran la ejecucin, la supervisin local [. . .]En nuestro
pas, las tendencias en materia de gestin se dirigen hacia un compromiso entre la centralizacin y la descentralizacin.40
Culesson las esperanzas cifradasen la descentralizacin?Predominaen general la

idea segn la cual esta ltima facilitara la extensin del derecho a la educacin
porque permitira que se captaran mejor las realidades locales:
La organizacin y la estructura actuales no permiten lograr enteramente los objetivos y prioridades en lo que tiene que ver con la generalizacin del derecho a la educacin. El sistema
educativo,los programasy los cumcuios no toman suficientementeen cuenta el entorno local,
92
ORGANIGRAMA 3. Japn: estructura y funcionamiento de la administracin de la educacin1

ciencias y cultura
Secretara del Ministro
de educacin,
ciencias y
cultura
Vice Ministro
Director general
Direccin de ciencias
y de asuntos
internacionales
Di rector general
Direc tor general

adjunto
Director general
adjunto
Oficial de inspeccin
Oficial
cientfico
Oficial
cientfico
)ficial de planeamiento
Oficial
de inspeccin
Oficial de,!a
investigacion
cientifica
Secretara del
Ministro
Direccin ,de
enseanza primaria
y secundaria
Director general
del Ministro
Director general
Director general
adjunto
Director general
adjunto
0ficial.de
planeamiento
Oficial de prospeccin
para los manuales
escolares
Seccin
administrativa
Oficial
de planeamiento
Seccin de asuntos
locales
Seccin de
Seccin de
investi acin y
estadisticas
Seccin de
enyianza
primaria
Seccin cientfica
enseanza
secundaria ler ciclo
Seccin de
universidades
Seccin de institutos
de investigacin
Seccin de ayuda
a la investigacin
enseanza
tcnica
bibliotecas
Seccin de la
formacin de
docentes
Departamento de
la Unesco y de
asuntos internacionales
Director general
de departamento
enseanza
medical
Seccin de
enseanza
secundaria 2do ciclo
Oficial de planeamiento
Seccin
administfativa
de estudiantes
de enseanza
profesional
Seccin de
enseanzaespecial
manuales escolares
Secc,in d e
la administracion de
manuales escolares
Direccin de
la educacin
social
Director general
Director general
adjunto
Oficial de
la educacion
social
social
programas
de enseanza
suDerior
financieros
Agencia para los

asuntos culturales
Seccion de intercambios
educativos Y culturales
Seccin internacional
de ciencias
de estudiantes
Seccin de
la ed,ucacin de
la juventud
Seccin de
la educacion
femenina
Seccin de
la educacion
audiovisual
93
Escuelas naciorirles
la educacin fisica
Director general
Universidades nacionales
competentes, etc.
Comit nacional japons

de cooperacin
Consejero
Director general
adjunto
Oficia!
de la educacion fisica
1 Seccin de deportes 1
Seccin de la
(media pensin escolar1
11
Oficinade la administracin de escuelas con

personalidad jurdica
Seccin
de la educacin fsica
Seccin de la salud
escolar
Seccin de planeamiento
de escuelas privadas
Instituto u,niversitario
nacional
Colegios tcnicos
nacionales
Instituto nacional de
enseanza especial
los nitios lisiados
ciencias
desarrollo de escuelas
privadas
Seccin de bienestar
del personal docente
Instituto nacional de
formacin.prof.
educacion social
D. la
Departamento de la
construccion escolar
Instituto nacional
de investigacin polar
Direccin general
del departamento
Consejero tcnico
Instituto de ciencia
molecular
Seccin del plan
nacional
de etnologa
MUSO
11
Academia japonesa
Seccin de orientacin
de la construccion
Oficina loca!
de construccion
(7 oficinas)
1. Fuente: Japon. Ministere de I'educationdes sciences et de la culture.Deveiopment of eduration in Japan.

1976-1978/Dveioppementde I'ducationau Japon. 1976-1978.Tokyo,1979,p. 40-41.[Informepresentado
a la 37a. reunidn de la Conferencia Internacional de Educacin, Ginebra, 5-14 de julio de 19791.
94
cules la gestin adecuada?
lo que tiene por consecuencia que el sistema tienda a crear o a fortalecer un sentimiento de
alienacin de las regiones rurales en donde est concentrado un importante porcentaje de la
Aproximando la decisin de la ejecucin,sena deseable que se tomaran ms en

cuentalasespecificidadesde ciertosmedioscircundantespara reducirde esamanera
las disparidades.D e un modo ms general,lo que se aspiraes la mejora de la propia
eficacia del sistema de educacin:
La poltica actual en materia de administracinde la educacin es la de crear un sistema ms
descentralizado, a efectos de mejorar la eEcacia del sistema. Es de esperar que esa poltica
tendr como consecuenciaa nivel local una mejor respuesta a las necesidades de los alumnos y,
por ende, aumentar el xito en materia de educacin.42
En fin,varios pases ven en esta orientacin un efecto subsidiariode democratizacin.La descentralizacin,vinculada a la participacin,serala va democrtica de
la administracinescolar.
Aceptamos la descentralizacin de la administracin de la educacin que favorecer el pnncipio de democratizacin de la educacin.Creemos que Chipre se orienta resueltamente hacia
una participacin ms pblica en materia de planteamientos de la poltica de la educacin.43
En su informefinalla ConferenciaInternacional de Educacin de 1977ya lo reconoca :

Los esfuerzospara descentralizarel proceso de toma de decisin por medio de una planificacin
regional y local slo pueden tener xito cuando incluyen incentivos para un dilogo entre
escuela y comunidad que determinen programas intersectorialeseEcaces que se centren en las
La descentralizacin es uno de los
necesidades bsicas de todos los grupos de poblacin [. . .]
medios de asegurar la participacin de las colectividades locales en la toma de deci~iones.~~
Lamentablemente,este problema es menos sencillode lo que parece aprimera vista.

Varios delegados,tomando como base la experiencia de su pas en este sector,han
mostrado toda la complejidadde la nocin de centralizacin-descentralizacin,
que
podra no captarse a partir de esquemas simplificados.En este trabajo,no reproduciremos los debates sobre las ventajas y los inconvenientes,bastante intiles a
nuestro entender,de esas formas de organizacin.Los comentarios que se dan a
continuacinno tienen otro objeto que el de recordar algunasverdadeselementales
en esta materia, verdades que con frecuencia se olvidan.
El cambio de escala consecutivo a la generalizacin de la escolaridad y al incremento de las inversiones materiales ha conducido a la mayor parte de los sistemas
de enseanza modernos a una mayor centralizacin y burocracia. Por la racionalizacin,la especializacin y una estricta planificacin,ha sido posible mejorar el
nivel de la enseanza. Pero hoy en da,se asiste a un nuevo cambio de nivel;el
reconocimiento de la diversidad que se traduce en una multiplicacin de los programas y una toma de conciencia de su carcterefimero.Ahora bien,el sistema no
funciona como debiera. Estallan los conflictos;la necesidad de evolucin y de
innovacin se hace sentir. No es en su bsqueda para satisfacer las exigencias
socioeconmicas o polticas,sino ms bien las necesidades individualesy de igualdad cuando los sistemas de enseanza dejan ms que desear. Estn sometidos a
mltiples presiones de los medios ms diversos (minoras,padres, estudiantes y
docentes) que se esfuerzan por incrementar su influencia y,portadores de valores
Los problemas de gestibn dominantes
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diversos, luchan para controlar las polticas de la enseanza. En este contexto ha

nacido la voluntad descentralizadoray participativa;el proceso por el cual ella se
lleva a cabo no puede tener equvocos:la delegacin de poder. La descentralizacin
plantea pues el problema de la distribucin del poder en el sistema de enseanza.La
nica estimacinvaledera consiste por lo tanto en saber hasta qu punto la toma de
decisin llega a las diferentes unidades subordinadas y, posteriormente, hasta los
individuos. El grado de descentralizacin depende del grado de poderes delegados:
cuando los poderes conferidos son grandes y no estn restringidos por controles
minuciosos, puede considerarse a la organizacin como descentralizada. M s que
una simple tcnica,esto constituyeverdaderamenteuna filosofia de la gestin cuyos
diez principios fundamentalesse enumeran en el Cuadro 7. E n sustancia,tiende a
acercar la decisin de la ejecucin,favoreciendoas la rapidez al acortar las comunicaciones. El problema principal que plantea es probablemente el de la prdida de
control. Ningn organismo puede permitirse uri grado de descentralizacin que
amenace la cohesin del conjunto. Por esa razn,es menester moderarla siempre a
travs de una centralizacin selectiva de ciertas esferas de poltica mayor. Resulta
fundamentalcomprender bien que este concepto no significa autonoma sino poder
de decisin delegado en el marco de lneas polticas que lo guan y lo orientan. La
llave del xito reside en un equilibriojusto, dificil de organizar.
Esta evocacin sucinta permite recordar algunas evidencias.Dispersar geogrficamente actividades de servicios o de estado mayor (como la gestin del personal,
las compras, la planificacin,etc.) a nivel de los establecimientos o de las autoridades locales no corresponde forzosamente a una descentralizacin. Todava es
necesario que los responsables locales dispongan de poderes significativossobre un
cierto nmero de variables.U n directorde establecimientoescolar que no disponga
de ninguna competencia financiera y presupuestal,que no contrate a su personal y
que no pueda elegir el material pedaggico o modificar los programas vive en un
sistema centralizado :qu otra cosa le queda sino la organizacin administrativade
detalle y el mantenimiento de la disciplina?Se encuentra en la misma situacin que
ciertas empresas de distribucin caracterizadas por una actividad ampliamente
dispersada y donde el director local no tiene ningn poder sobre el surtido, los
precios, la publicidad, la promocin de venta y el inventario,todo eso puede ser
controlado por servicios centrales o regionales.
Inversamente,no deriva en absoluto de un reagrupamiento de actividadesa nivel
central (el Ministerio)pues es necesario que ocurra lo mismo en lo que se refiere al
poder. Si los jefes de servicio disponen de una amplia autonoma, el sistema es
descentralizado. La verdad sea dicha, si bien el poder est ms fcilmente centralizado cuando las actividades estn localizadas en un nico sitio, no se puede
reconocer que la concentracingeogrfica tenga una influencia determinante en la
centralizacin. N o cabe pues otra cosa que asombrarse de ver algunos pases
pequeos (sobre todo en Africa) manifestar que su tamao no reclama una cierta
descentralizacin mientras que, por otra parte, se siente la necesidad de tomar ms
en cuenta los derechos de las minoras. Ahora bien, precisamente eso es lo que
quiere lograr la descentralizacin, cuyas experiencias exitosas muestran que slo
cuando se aproxima la decisin al lugar de la accin es posible una comprensin
total de los proble~nas.~~
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icudl es la gestidn adecuada?
CUADRO 7.Los diez principios fundamentales de la descentralizacin'

1. La descentralizacin obliga al poder a tomar decisiones lo ms cerca posible del
lugar de la accin.
2. La descentralizacines capaz de dar los mejores resultadosde conjunto,si se pone
realmente en juego para la mayora de las decisiones tomadas,el conocimiento
ms profundo de los hechos y el ms aplicable para la accin, as como la comprensin ms rpida.
3. Slo cuando hay una real delegacin de poderes,la descentralizacinproducir su
efecto ;no as si se debe rendir cuentas de los detalles o,peor todava si ellos deben
ser previamente controlados.
4. La descentralizacin implica que se deposita confianza en las personas que
desempean funcionesdescentralizadas,capacesde tomar buenas decisionesen la
mayora de los casos. Esta confianza debe partir de la direccin.Si el Presidente y
os otros dirigentesde la empresa no tienen la profunda conviccin y la voluntad
activa de que es necesario descentralizar efectivamente la responsabilidad y la
autoridad no se conseguirjams una verdadera descentralizacin.Los dirigentes
deben dar el ejemplo de la verdadera descentralizacin.
5. La descentralizacin requiere una clara conciencia por el hecho de que el papel
principal de los estados mayores y de los servicios consiste en proporcionarayuda
y consejo a los ejecutores por mediacin de un nmero relativamente pequeo de
personas experimentadas de forma tal que los que toman decisiones puedan
hacerlo con conocimiento personal de causa.
6. La descentralizacin requiere la conciencia del hecho que un conjunto de muchas
decisiones individuales buenas es mejor para una empresa y para todo el mundo
que las decisiones tomadas y controladas por un organismo central.
7. La descentralizacin reposa en la necesidad de dar a la empresa objetivos generales, una organizacin de comunicaciones, de polticas y de controles que sean
conocidas,comprendidasy seguidas;pero hay que tener presente el hecho que la
determinacin de una poltica no implica necesariamente la uniformidad de
mtodos de realizacin de esa poltica en las actividades descentralizadas.
8. La descentralizacinsolamente se puede realizar si los dirigentescomprendenque
no pueden conservar para s la autoridad realmente delegada a sus colaboradores
que estn en un nivel jerrquico inferior.Existen dirigentes que estn de acuerdo
con la descentralizacin pero justo hasta sus niveles y no ms. Aceptando de
palabra la descentralizacin pero controlando en los hechos las acciones y las
)
constantemente sus colaboradodecisiones hasta en sus detalles y a duplicando)
res,estos dirigentes llevan al desorden los servicios que estn a su cargo e impiden
a sus colaboradores adquirir el sentido de la responsabilidad.
9. La descentralizacin slo ser efectiva si una responsabilidad proporcional al
poder de decisin que cada uno tiene es sinceramente aceptada y soportada en
todos los niveles.
1 o. La descentralizacin requiere una poltica de personal fundada en la evaluacin
del rendimiento,en el respeto a los objetivos, en la recompensa por los buenos
resultados obtenidos y en la destitucin por incapacidad o insuficiencia de los
resultados.
1. Fuente: Hutchinson, J. Panorama des stratgzes et techniques de management. Paris,

Publi-Union, 1972,p. 282-283.
97
Adems, la descentralizacinno es una receta o una panacea,no es gratuita. En un

sentido limitado, por lo general cuesta algo. U n a verdadera descentralizacin en
profundidad, cuando va acompaada por una dispersin geogrfica, implica a
menudo la duplicacin de algunos servicios. Ciertas funciones coordinadoras del
nivel centraldeben encontrarse a nivel de las unidades descentralizadas. En lo que se
refiere a los edificios,el equipo escolar,los manuales y los suministros,es evidente
que las mismas compras agrupadas,por consiguiente,centralizadas, son ms ventajosas.
En un sentido ms amplio,un costo indirecto est representadopor el hecho que si
las competencias y responsabilidades de los diferentes niveles se amplan, el personal debera estar mejor formado.Ghana reconoce que se debera dar una mayor
atencin a la existencia de un personal calificado y competente para tomar decisiones y aplicar planes a los niveles s~bordinados.~~
La falta de personal calificado
constituye el freno ms poderoso de la actualidad para toda tentativa de descentralizacin en muchos pases en desarrollo. Segn su grado, la descentralizacin
puede plantear tambin problemas de coordinacin:
La descentralizacin de la administracinde la educacin ha acercado, hasta cierto punto, la
administracin a las personas afectadas, a pesar de los problemas conexos relativos a la
comunicacin y a la coordinacin efectiva. La experiencia parece sugerir al respecto que la
descentralizacinper se no culminara en un aumento de la eficacia salvo si tiene como apoyo
un programa de coordinacin efectivo.47
Vayamos ms lejos. U n a descentralizacin acompaada de amplias competencias

locales puede,sin mecanismos correctores,ir contra una generalizacin del derecho
a la educacin,ya sea por que ciertas regiones son demasiado pobres en relacin con
otras, ya sea porque ciertas administraciones locales consagran voluntariamente
menos recursos que otras a la educacin.El primer punto est bien sintetizado por el
Japn:
El problema ms importanteen materia de administraciny de financiacindescentralizada de
la educacin es la diferencia de poder financiero entre los gobiernos locales y las disparidades
regionalesen educacin resultantes.En este sentido,es de desear que el gobierno nacional tome
las medidas pertinentes para remediar una diferencia financierade esta ndole.En el Japn, se
han hecho esfuenos a 6nde asegurar a los gobiernos locales las fuentes de ingreso necesarias y
remediar la diferencia de poder financiero entre ellos,subvencionando una parte de los gastos
locales a partir del tesoro nacional, y distribuyendo el impuesto local a cada gobierno a efectos
de incrementar sus fuentes de ingreso habida cuenta de su actual estatuto finan~iero.~~
El segundo caso lo expone Dinamarca:

Teniendo en cuenta la poltica de descentralizacin, se pueden encontrar administraciones
locales que, por razones financieras, se ven en la imposibilidad de suministrar prestaciones
educacionales completas y adecuadas.49
C o m o conclusin digamos que Suecia ha puesto de relieve que una descentralizacin demasiado audaz puede crear dificultades a la innovacin:
En un sistema completamente descentralizado, resultar muy difcil de aplicar a nivel central
cambios de poltica planificado^.^^
Esto ha sido, por otra parte, lo que hizo que las empresas de organizacin divisionaria descentralizada crearan estructuras paralelas a efectos de asegurar la innovacin.
98
iCudl es la gestin adecuada?
Queda por refutarun ltimo prejuicio,a saber,la idea segnla cual un sistemade
enseanza descentralizado sena ms democrtico.Como lo ha observado la Conferencia Internacional de Educacin de 1979, la ptica que consiste en asociar
centralizaciny gestin autoritaria,as como descentralizacin y gestin democrtica,revelaun anlisisinexacto del funcionamientode la administracin y no resiste
al anlisis de los hechos.Algunos sistemas descentralizados siguen siendo autoritarios y ciertos sistemas centralizados son democrticos.El equilibrioque se establece en la distribucin de poderes entre el nivel central y los niveles regionalesy
locales vana segn el pas; pero, por ltimo,lo que da el carcter ms o menos
democrtico de un sistema,es su aptitud para el dilogo,primeramente entre los
diferentesniveles del sistema y,posteriormente,frente a lascomunidadesque tiene
que servir.En este sentido,el punto central no es tanto la descentralizacin en s
misma,sino ms bien la preparacin de un proceso que permitira que el pblico
hiciera frente a sus propias necesidades.
Algunas aportaciones posibles de la participacin
Una vez ms,no entraremos en los detalles,mxime que la lgica quisiera que se
deje a los participantes el poder de construirel sistema de participacin y elaborar
sus modalidades de funcionamiento.
Pesea ello,diremos algunaspalabras sobrela participacinpuesto que constituye
para nosotros un punto de referencia.Vinculada a los problemas de polticas y de
estructuras que nosotros retomaremos en trminos sistrnicos en el Captulo 7, la
participacinresponde a ciertosproblemas planteados en los captulosprecedentes
y constituye en la actualidad una exigencia casi universal.
Sise entiende por participacinel hecho de tomar parte,bajo cualquierforma,en
latoma de decisin,no cabe la menor dudaque tiene ms posibilidadesde estarms
extendida en un sistema de enseanza descentralizada tal como se define en las
pginas anteriores.Sin embargo,es indudable que tambinpodra no existir,en un
sistema centralizado,ms que a nivel de las decisiones polticas. Sea lo que sea
podemos admitir que la participacin slo tiene sentido en un sistema descentralizadocquedeja a los participantes un margen en materia de decisiones (sino,para
qu participar?). Al respecto,K.Eide,Director de planificacinen el Ministerio de
Educacin de Noruega seala cinco condicionespara que la delegacin en las unidades locales aumente la parti~ipacin.~~
El incrementode la autonoma local no debe reducirlasaptitudesdel sistema
de enseanza en su conjunto,a la defensa de sus unidades individualescontra
las presiones externas.Ya habamos sealado este riesgo a propsito de la
descentralizacin:demasiadoautnomas,lasunidadesescolareslocalescorren
el riesgo de encontrarse sin defensa contra los intereseslocales predominantes.
La autoridad que todava permanece en los niveles superioresde una jerarqua de decisin no debe ser utilizada para influenciar las decisiones que
oficialmente se dejan a la responsabilidad de las unidades locales.Lo que se
trata de lograraqu evidentemente es el carcter ficticio de una descentralizacin participativa que, por ejemplo, a nivel de un establecimiento dejara
amplias posibilidades de recurrir y de interveniren los niveles superiores;el
99
margen de la libertad local debera estar protegido por consiguiente,contra los

poderes de los niveles superiores.
La participacin presupone que la interdependencia de las unidades de un
mismo nivel est limitada,o que existan relaciones de fuerza equilibradasentre
cada unidad. Las autoridades escolares locales y los establecimientos dependen evidentementede las actividades de las dems unidades del mismo nivel y
de niveles diferentes. U n a interdependencia de esta naturaleza puede limitar
severamente la libertad de opcin. Este punto plantea el problema del trazado
de las fronteras del subsistema descentralizado,que debe reunir ciertas condiciones (vase el Captulo 7).
En las unidades locales,cada uno debe tener la posibilidad de participar en el
proceso de decisin. Pero atencin!En materia escolar, la participacin de
todos los interesados afectara a la casi totalidad de la poblacin. Por ese
motivo, los trminos del tipo participacin de todos aparecen bastante vacos
de sentido.Es indudable que un sistemade representacin resulta necesario :no
se puede encarar un aumento de participacin ms que en trminos de representacin en los diversos niveles de una jerarqua existente.52
La autonoma debe referirse a decisiones consideradas importantes por los
interesados,y las decisiones deben ser objeto de una controversia, al menos
potencialmente. Para que la posibilidad de participar en las decisiones sea
realmente utilizada, debe prevalecer la impresin de que son significativas y
que las actitudes del grupo no son homogneas al punto de ocultar toda alternativa.
Es verdad que ser dificil reunir esas condiciones en un sistema de educacin. El
camino se muestra particularmente estrecho entre una descentralizacin que confiere realmente un sentido a la participacin y que facilita la consideracin de
especificidades locales y un exceso de autonoma que lleva a disparidades entre
regiones y/o establecimientosque estn en contra de los objetivos igualitarios de las
polticas de enseanza. En los hechos, una descentralizacin participativa total
ampliara,en lugar de llenarla,el abismo existente entre las comunidades activas y
rezagadas. La participacin puede favorecer tanto la innovacin como el letargo.
Adems una excesiva preocupacin de supresin de las desigualdades de acceso a la
enseanza podra ahogar la espontaneidad creadora.
Al respecto,se puede dudar seriamente,como lo sealaba C.A.Anderson en una
conferencia de la OCDE consagrada a este tema,que la igualdad pueda estar favorecida por un sistema de participacin fundado en la diversidad:
Una participacin libre y abierta a todos revela y aumenta la desigualdad en la enseanza.Los
individuoso los grupos ms fuertes o los ms aventajadostiendena utilizar en mayor grado que
los otros las posibilidades ofrecidas por una libre participacin.53
Si se desea que la participacin est concebida como una manera de introducir ms

igualdad en lo que se refiere a los grupos desfavorecidos, es posible dar a este
trmino otra interpretacin que la de igualdad de posibilidades en la enseanza:
que todos los individuos tengan igualmente el derecho, cualquiera que sea su
estatuto,de determinar su propio destino y ejercer una influencia real sobre el de la
sociedad y de las organizaciones sociales a las que pertenecen~.~~
Reaparece as la nocin central de valor; en efecto, una de las primeras consecuencias de la participacin es la aceptacin de la consideracinde valores diversos
1 O0
que pese a ello deben coexistir. La participacin podra constituir una de las vas
para la investigacin de nuevas normas que permitan definir valores que pueden
orientar el futuro. He ah seguramente uno de los mecanismos importador de
variedad que buscbamos para asegurar el carcter evolutivo y adaptable del sistema. Deber unir, en una dialctica sutil y difcil, por una parte, la necesaria diversidad de los valores de los individuos y de los grupos y, por otra parte,las normas de
integracin y de coherencia de la administracin y de la planificacin. En este
sentido,el planificador deber cambiar de funcin: ensear a los otros a planificar
en lugar de planificar el mismo, y difundir sus tcnicas, su habilidad y sus conocimientos.La funcin de planificacin tendr como objetivo propagarse en el conjunto del sistema,ante los grupos participativos.La planificacin recuperar as su
funcin crtica,no pudiendo filtrarms ese ruido en exceso,fuente de orden,del cual
nuestros sistemas escolares tienen tanta necesidad.
Hemos examinado en el Captulo 5 (Grfico 12)los vicios de funcionamientodel
circuito democrticotradicionalde un sistema de enseanza en sus relaciones con el
sistema poltico.La participacin podra mejorar seriamente uno o varios planos de
funcionamientode los diferentes circuitossegn eVlos nivel (es) de su implantacin.
Y a sea a nivel del establecimiento, de los niveles intermediarios entre el establecimiento y la administracin central, o del sistema en su totalidad, el efecto sigue
siendo el mismo :reintroduce un segundo circuito de democracia amplificador de
variedad;institucionalizael dilogo entre la escuela y sus pblicos ;ofrece una de las
herramientas de revelacin,de las preferencias y de las necesidadesque permite que
la gestin sea ms sensiblepara la opinin de los usuarios y de su clientela existentey
potenciai.55
Comendo el riesgo de anticipar,podemos afirmar por adelantado que la funcin
fundamentalde una participacin en un sistema educativo consiste en fortalecer la
direccin que se propone asegurar la adaptacin por diferenciacin, frente al peso
actualmente excesivo de la funcin integrativa de vigilancia. Trataremos de dar una
explicacin ms estricta de esos fenmenos en el Captulo 7. Entre tanto, todava
debemos hacer algunos comentariossobre el tercer problema de gestin dominante
revelado por la encuesta de la OIE: la escasez de recursos.
L a movilizacin de los recursos

Exponindonos a chocar al lector,estimamos que hay m u y poco que decir sobre el
tema pues se trata de un problema falso. U n a de las dos cosas: o el problema es
demasiado vasto o es demasiado estrecho.
En el primer caso, es evidente que no todos los organismos pblicos o privados
tienen escasez de medios con respecto a sus necesidades. La empresa privada que
busca un beneficio tiende a liberar fondos propios (por autofinanciacin) para
financiar nuevas actividades y sobrevivir;toda su gestin y su organizacin tienen
como nico objetivo la movilizacin de recursos. Asimismo todos los esfuerzos de
racionalizacin de un sistema de enseanza tienen como finalidad utilizar de una
mejor manera los recursos disponibles, utilizarlos mejor, teniendo en cuenta un
presupuesto dado: de esta manera, moviliza recursos. O sea, este trabajo trata de
responder,inclusoimperfectamente,a esta pregunta.Es lo que indicala respuesta de
la Repblica Federal de Alemania:
101
El problema de la obtencin de una utilizacin ptima de todos los recursos existentespara la

educacin es en primer lugar una cuestin de utilizar bien los fondos otorgadospor el gobierno y
las autoridades locales.56
En el segundo caso,el problema es demasiado particular.Los medios de que dispone

un sistema educativo a efectos de incrementar sus recursos son prcticamente
infinitos y sobre todo especficos de sus propias caractersticas.Citemos los medios
que ms a menudo se mencionan en las respuestas a la encuesta: a) las contribuciones de las empresas, bajo diversas formas que van desde la financiacin de
estudiantes a la financiacinglobal;b) en los establecimientos de secundaria, sobre
todo profesionales, la venta de los trabajos efectuados por los alumnos; c) el
fomento de escuelas privadas (que tienen como consecuencia la movilizacin de
recursos privados); d) las contribuciones de los padres de los alumnos (materialesy
financieras); e) el empleo de docentes no profesionalesen el sector educativo;0 las
formas variadas de financiacinpblica o privada local (financiacin de inversiones
y/o de explotacin); g) la utilizacin de nuevas tecnologasen materia de educacin.
Los puntos 29 a 34 de la Recomendacin N.O 72 (vase el Anexo 8) resumen bien
estos aspectos.
Esta diversidad no debe asombrarnos; deriva del principio ya expuesto de la
equifinalidad que quiere que, en un sistema abierto, se pueda lograr el mismo
objetivo por caminos diferentes.
El ltimo punto de la lista enumerada anteriormente merece ser comentado.
Salvo los medios de gestin, la va real de una mejor movilizacin de los recursos
pasa por la mejora de la productividad medida en la relacin produccidmedios
empleados. Expresada en trminos financieros,corresponde a una disminucin de
los costos unitarios (decalidad constante). En la industria,la fantsticareduccin de
los costos y de los precios ha sido posible por las economasde escala.Corresponden
a las reducciones de los costos unitarios consecutivos al progreso tcnico,que ha
permitido la elaboracin de procesos que han hecho posible la fabricacin de series
m u y grandes (loscostos fijos representados por la amortizacin de las inversiones
estn repartidos en un gran nmero de unidades, el costo de cada una de ellas
disminuye al mismo ritmo que las cantidadesaumentan). El lector comprender sin
dificultad que mientras los sistemas de enseanza no hayan conocido esta revolucibn las obligaciones presupuestarias limitarn de una manera m u y severa las
generosas ambiciones.
En efecto, qu presenciamos hoy en da? U n a rigidez de los costos;una relacin
costoimatrcula constante debido al proceso arcaico de produccin que no ha
cambiado sustancialmentedesde la antigedad.El resultado es el siguiente:cuando
la matrcula escolar aumenta, los costos explotan pues las cargas variables57que
representan lo esencial de los costos -materialescolar, suministrosy salarios de los
docentes- por lo menos aumentan en la misma proporcin (se incrementarn
incluso ms si la matrcula por clase disminuye y/o si la calidad del material se
mejora). El costo unitario no disminuye. Cabe sealar tambin, fenmeno amplificador, que estos costos unitarios son ms elevados en la enseanza superior
(equipoms oneroso y salarios mas elevados de los docentes), la generalizacin de la
enseanza a ese nivel choca m u y pronto con las realidades presupuestarias cuando
estas ltimas estn limitadas.
102
Cabe dudar que el sector educativo pueda escapar an durante mucho tiempo a
las economas de escala. Mxime que la tecnologa educativa disponible permitira
dichas economas:posibilidad de recumr a la enseanza programada, a las mquinas para ensear, a la telemtica y a otras tcnicas. El docente, como el obrero de
otros tiempos (incluso si la comparacines atrevida), descubrir all,a pesar de sus
reticencias actuales que, lejos de empobrecer su funcin, la tecnologa la enriquecer. Los sindicatos siempre se han opuesto a la innovacin: este planteo proviene
de la era industrial;sin embargo,felizmente hasta la fecha,todava no han logrado
bloquearla. Esperemos que la enseanza conocer la misma evolucin. La generalizacin del derecho a la educacin con limitaciones presupuestarias debe pasar
inevitablemente por all.
1. Se reproduce el cuestionario en el Anexo 5.
2. Vase el Anexo 6 para una sntesisms detallada de la interpretacin de las respuestasa la
encuesta de la OIE.
3. La multiplicacin de los cursos optativos no cambia nada. Si bien ampla la gama de las
decisiones, no influye sobre el volumen de los programas a seguir. En cuanto a los cursos
facultativos, cualquier docente sabe lo que hay que pensar :ellos no se traducen, en los
hechos, por variaciones significativas de cantidad consumida.
4. Enloe,Cinthia,H.Thepoliticsofpollution in a comparativeperspective:ecology andpower
in four nations.New York, McKay, 1975.
5. Referido por Sichler, Liliane. Education: quand la mort est dans la maison. LExpress
(Paris), N.O 1503, 3 mai 1980, p. 70.
6. Vase el Anexo 8.
7. Ibid.
8. Chipre. Ministry of Education, Improvement of the organization and management of
education systems as a means of raisingeficiency in order to extend the right to education.
Nicosia, 1978, p. 9.
9. Costa de Marfil. Ministre de lducation nationale.Amlioration de Iorganisationet de
la gestion des systhes dducationafindaccroitreleur eficacitet degnraliser le droit a
Iducation.Abidjan, 1979, p. 15.
1 o. Ibid, p. 9.
11. Japn.Ministry of Education, Science and Culture, Zmprovement of organization and
management of Education systems as a means of raising eficiency in order to extend the
right to education.Tokyo, 1978, p. 25.
12. Tailandia. Office of the National Education Commission, Improvement of the organization and management of education systems as a means of raising eficiency of order to
extend the right to education.Bangkok, 1978, p. 22.
13. Mauricio, Ministry of Education and Cultural Affairs. Improvement of the organization
and rnanagement of education systems as a rneans of raising eficiency in order to extend
the right of education.Port Louis, 1979, p. 3.
14. Nigena. Federal Ministry of Education. Educational Services Division. Improvement of
the organizationand rnanagement of education systems as a means of raising eficiencyin
order to extend the right to education. Lagos, 1979, p. 16.
15 Repblica Arabe Siria. Wazarat at-tarbiya.Amlioration de Iorganisationet de la gestion
des systtkes dducation afindaccroitre leur eficacit et de gnraliser ainsi le droit a
Iducation.Damas, 1978, p. 20.
103
16. Finlandia. Opetusministerio. Zmprovement of the organization and management of education systems as a means of raising eficiency in order to extend the right to education.
Helsinki, 1978, p. 17.
17. Australia. Commonwealth Department of Education. Improvernent of the organization
and management of educationsystems as a means of raising eficencyin order toextendthe
right to education.Canberra, 1978, p. 24.
18. Suecia.Utbildringsdepartementet.Improvement of the organization and management of
education systems as a means of raising eficiency in order to extend the right of education.
Stockholm, 1978, p. 3.
19. Ozbekhan,H.Vers une thorie gnrale de la planification.En:Jantsch,E.Prospectiveet
politique. Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomique, 1969,
p. 80.
20. N o trataremosnuevamente los problemas demasiado conocidos de la planificacin ortodoxa o clsica.
21. Ozbekhan, H.Vers une thorie gnrale de la planification. En: Jantsch, E. Up.cit.,
p. 67.
22. Ibid.,p. 70.
23. Extracto de la respuesta de la Costa de Mari a la encuesta de la OIE,p. 15.
24. Ozbekhan, H.Vers une thorie gnrale de la planification. En: Jantsch, E. Up.cit.,
p. 131.
25. Bajo estos trminosse reagrupan diversas tentativaspara racionalizar la toma de decisin
en la administracin pblica. Las principales etapas son: a) la fijacin de objetivos;b) la
elaboracin de alternativas y de modelos;c) la determinacin de criterios de opcin entre
las alternativas.
26. Forrester, J.W.La planification sous le rkgne des influences dynamiques des systkmes
sociaux compiexes.En:Jantsch,E. Up.cit.,p. 221-239.
27. Ozbekhan, H.Vers une thorie gnrale de la planification. En: Jantsch, E. Op.cit.,
p. 89.
28. Ibid.,p. 121.
29. Marruecos.Ministerio de la educacin nacional y de la formacin de dirigentes.Secretara
General.Direccin de la planificacin. Divisin de estudiosy objetivos.Amlioration de
lorganisation et de la gestion des systhes ducatifs.Rabat, 1978, p. 3.
30. al-Laba al-wataniyya as-sdaniyya li-5t-tarbiya wa-51-ilm wa-&giq%fa, Soudan.
Zmprovement of the organization and management of education systems as a m e a m of
raising eficiencyin order to extend the right to education.Khartoum. 1979,p. 10.Los dos
problemas mencionados vienen a ser lo mismo.
31. Bangladesh, National Commission for Unesco. Zmprovement of the organization and
rnanagement of education systems as a means of raising eficiency in order to extend the
right to education. Dacca, 1978, p. 19.
32. Confrence suisse des directeurs cantonaux de Iinstructionpublique. Lamlioration de
Iorganisationet de la gestion des systkmes dducation,ajin daccroitreleur eficacitt!et de
gnraliser ainsi le droit a lducation.Geneve, 1979, p. 7.
33. Repblica Federal de Alemania. Stiindige Konferenz der Kdtusminister der &der.
Sekretariat.Zmprovement of the organizationand management of education systems as a
means of raising eficiency in order to extend the right to education. Bonn, 1978,
p. 53.
34. SriLanka. National Comission for Unesco. Zmprovement of organization and management of education systems as a means of raising eficiency in order to extend the right to
education.Colombo, 1978,p. 9.
35. Yugoslavia.Commission nationale pour iUnesco.Amlioration de lorganisationet de la
gestion des systhes dducation en tant que moyen susceptible de rendre davantage
eficace ljextension des droits a lducation.Belgrade, 1978, p. 34.
104
36. Ghana. National commission for Unesco. Improvement of the organization and management of education systems as a means of raising ejiciency in order to extend theright to
education.Accra, 1979, p. 21.
37. Waziirat at-tarbiya wa-it-talim.Improvement of the organization and management of
education system as a means of raisin ejiciency in order to extend the right of education.
A m m a n . 1978, p, 43.
38. Bulgaria. Ministerstvo an narodnata prosveta. Rponses au questionnaire du bureau
internationaldducationsur le theme:Amlioration de Iorganisationet de la gestion des
systemes dducation ajin daccroitreleur ejicacit et de gnraliser ainsi le droit a lducation. Sofia, 1978. p. 12.
39. Los nicos pases que hacen excepcin a esta regia son pases m u y pequeos, o pases con
estructuras polticas federativasque tienen que luchar contra la fragmentacin,la falta de
unidad consecutiva a su descentralizacin extrema (sin embargo, esta idea est algo
atenuada; vase el Captulo 7
40. Repblica Arabe Sina.Waziirat at-tarbiya.Amlioration de Iorganisationet de la gestion
des systemes dducation ajin daccroitre l
a
r ejicacit et de gnraliser ainsi le droit d
Iducation.Damas, 1978, p. 17.
41. Ghana. Nationai Commission for Unesco, Op.cit. p. 8.
42. Suecia. Utbildnngsdepartementet.Op. cit., p. 2.
43. Chipre. Ministry of Education. Op. cit., p. 11.
44. Conferencia Internacional de Educacin, 36a. reunin, Ginebra, 1977. Informe Final.
Pars. Unesco: Oficina Internacional de Educacin, 1977, p. 15, pr. 30 y 39.
45. Comendo el riesgo de adelantamos vemos en eso un medio de aumentar la variedad de un
sistema educativo (vase el Captulo VII).
46. Ghana. Nationai Commission for Unesco. Op. cit.,p. 27.
47. Sri Lanka. National Commission for Unesco. Op.cit., p. 17.
48. Japn. Ministry of Education, Science and Culture. Op. cit., p. 28.
49. Dinamarca. Undervisningsministeriet. Improvement of the organization and management of education systems as a rneans of raising ejiciency in order to extend the right to
education. Copenhagen, 1978, p. 9.
50. Suecia. Utbildringsdepartement.Op. cit., p. 12.
51. Eide, K.Participation et planification dans les systkmes denseignement. En: Organisation de coopration et dveloppement economique. PlaniJicationet participation dans
Ienseignement.Paris, 1974, p. 3 18-319.
52. Las experiencias exitosasde participacin en empresas lo demuestran :es preciso evitar de
crear estructuras participativas que se superpongan a la organizacin normal. La participacin debe ejercerse en el marco de las estructuras existentes.
53. Organisation de coopration et de dveloppement conomiques. Op.cit.,p. 55.
54. Ibid.,p. 56.
55. Podra unirse, preciso es recordarlo,a la utilizacin de ciertas tcnicas de comercializacin,de investigacin y de evaluacin de las necesidadescuyos resultados mejoraran las
decisiones participativas.
56. Repblica Federal de Alemania. Standige Konferenz der Kultusminster der Lander.
Sekretariat.Op.cit.,p. 88.
57. Por gravmenes variables se entiende los que varan con el volumen de produccin.
CAPITULO 7
Ensayo de sntesis sistmica

sobre la gestin escolar
Hallegado el momento de reunir las distintas partes del rompecabezas.El lector que
ha tenido la perseverancia de seguimos hasta esta altura, quizs considera que esta
obra es un tanto deshilvanada.Despus de haber introducido el carcter sistrnico
de la educacin, y algunas de sus propiedades, hemos presentado una descripcin
m u y clsica de los fenmenos de la gestin predominante y, segn la encuesta,
comunes a casi todos los pases. C o m o lo vamos a explicar,no es por casualidad que
lo fundamental se asocia en torno a los problemas estratgicos y estructurales.La
teora de los sistemas abiertos nos ser de mucha ayuda para descubrirlos e interpretarlos en un marco conceptual coherente y aplicable a cualquier situacin particular.
Para mayor claridad, presentemos brevemente La lgica del trmite que hemos
hecho. Ciertamente,comenzaremos por las finalidades de un sistema de educacin
puesto que ellas condicionan sus proyectos y sus fronteras. Luego, fundado en el
examen de la dialctica de las finalidades y del medio ambiente, iniciaremos una
discusin sobre los tipos de estructuras apropiadas a los diferentes casos posibles,lo
que aclarar en la misma oportunidad ciertas disfunciones actuales representativas
y permitir sugerir algunas vas de accin.
Finalidades y fronteras
Entre las mltiples finalidades de un sistema de educacin, limitmosnos a la

igualdad, lo que ser suficiente para nuestro propsito.
Y a hemos observado la heterogeneidad de su contenido, a veces contradictorio
segn la encuesta de la OIE.En un sentido ms general,podemos observar con N.M.
Goble y J.P.Porter' una sensible evolucin de lo que oculta la igualdad de posibilidades. Durante mucho tiempo, la igualdad ha significado una igualdad de acceso
para todos en un proceso de educacin de la misma naturaleza.Luego se comprendi que las diferencias de lenguaje,de medio y de cultura daban ventajas a unos y
desventajas a otros. Desde ese momento, el concepto de igualdad ha exigido medidas con miras a asegurar a cada uno, desde el inicio, las mismas posibilidades de
xito.Pero se pudo comprobar que la supresin de las disparidades iniciales no era
suficiente y corresponda que la escuela las sobrellevarapara asegurar una igualdad
de posibilidades de xito.Por ltimo,se asiste hoy en da a un cambio de sentido que
va an ms lejos en el desarrollo de la igualdad.
Existe una tesis que sostiene que exigir un esfuerzo a todos los alumnos para lograr un objetivo
comn -sintener en cuenta su medio cultural o social-no es ni bueno ni justo.Se lo considera
injusto por que ese objetivo est necesariamente ligado a una filosofia especfica y a una
orientacin cultural particular que sern naturales para ciertos alumnos pero no para otros.
106
iCudl es la gestin adecuada ?
Paraquienes no seajusto trabajarn con una desventaja y corrern ms el riesgo de un fracaso

que los otros; o entonces, si Llegan a tener confianza en s mismos y si tienen xito en sus
estudios, lo debern al hecho de que habrn renunciado a su identidad cultural y se habrn
marginado de su comunidad de origen.Es lo que se produjo en minonas tnicaso lingisticasen
numerosos pases [. . .]En este caso,el precepto de igualdad quiere que la escuela d a cada
alumno objetivos compatiblescon su orientacin particular como individuoy miembro de una
cultura peculiar en el seno de la sociedad y que ofrece un programa de enseanza y de aprendizaje que le permitirn efectivamente alcanzar esos objetivoL2
Resultainteresantecomprobarque este cambio de sentidono podra ser neutro:una

acepcinde la igualdad de posibilidades como el respeto de la identidad cultural,la
ampla al punto de sobrepasar considerablemente los lmites de un sistema de
educacin.En este contexto,la escuela aparece slo como un medio entre otros al
serviciode este fin y la funcin ms o menos importanteque se elegir para hacerle
desempear tendr por efecto evidentemente desplazar sus fronterasde las actividades de gestin.
La marcacin de las fronterasconstituye un problema todava mal identificado:
entre las diversas reglas propuestas, elegiremos la que sostiene que la lnea de
divisin entre un sistema y un medio ambiente separa la zona donde las interrelacionesentre elementos son fuertes(interiordel sistema)o dbiles (exterior). Esuna
diferencia de densidad de transacciones que delimita las fronteras.La denominacin de sistema escolar slo tiene significadosi este ltimo dispone de una cierta
autonoma,vale decir,de una capacidad de elegir por s mismo una zona de funcionamientoadmisible por los sistemas ms amplios (porejemplo,el sistemapoltico). sinesta libertad relativa,el sistemaeducativoseratotalmente dependiente.Se
puede observar un cierto desacoplamiento interno-externoque pasa la frontera:
Este desacoplamiento es producido ya sea por una pantalla que no deja penetrar las perturbaciones y coacciones externas (proteccinfisica o reglamentaria,disyuncinburocrtica...),ya
sea por una zona de absorcin y de reduccin de incertidumbre,ya sea todava por dispositivos
de respuesta y de compensacin de lo aleatorio externo; estas fronteras tambin actan, en
sentido inverso, impidiendo lo aleatorio o incluso que el desorden interno repercuta en el
exterior.El conjunto de estos desacoplamientosinternos-externosen el espacio, en el tiempo,
en los recursos,en el saber, etc., delimitan un lugar del gran sistema en el interior del cual las
interacciones y las asociaciones entre elementos son ms ricas y ms intensas que con el
exterior; fundamentan, por eso mismo, la existencia y la individualidad de la organizacin3.
Las consecuencias son las siguientes:ampliando el significado de igualdad o de

derecho a la educacin,se modifican loslugaresde densidad de relacionesinternasexternas,por ende,las fronterasde un sistema de educacin.Conferir a cada uno el
derecho de continuar sus propios objetivos en materia de educacin implica entrar
en relacin con otros problemas conexos tales como respeto de las minoras,reconocimiento de la diversidad,etc., lo que tiene por efecto hacer ms estrechas las
relacionesde la educacin con otrasesferasde actividad,y por lo tanto se desplazan
sus fronteras.Probablemente resulta utpico adecuarse exactamente al ltimo sentido definidode laigualdad,pues aumentara demasiado lavariedad potencialde un
sistema educativo (cuyo costo,recordmoslo,aumenta en forma ms que proporcional). Perohasta dnde sequiere ir? Cmo seprev la insercinde la educacin
en esta poltica ambiciosa? A cada pas le correspondeelegir,luego trazar su sistema
de manera compatible.Ms adelante explicaremosque laausenciade percepcin de
Ensayo de sintesis sistmica sobre la gestin escolar
107
la necesidad de un cambio de fronteras tiene por efecto hacer que los fines enunciados resulten irrealizables;siguen siendo un discurso poltico,por supuesto generoso, pero imposible de alcanzar, ya sea por que el sistema desarrolla objetivos
internos ms apremiantes que los objetivos externos,ya sea porque la complejidad
interna del sistema, insuficiente,lo hace incapaz de lograr los fines deseados.
Que se nos autorice tambin sealar la probable incompatibilidad entre el primero y el ltimo significado de la palabra igualdad.-Nose puede exigir a la vez, a un
sistema escolar una igualdad de trato a los alumnos en un proceso educativo de la
misma naturaleza y dejar que cada uno persevere en sus propios objetivos, funcin
de su medio, la escuela siempre favorece forzosamente a ciertos valores en detrimento de otros. O entonces, una escuela que tuviera una variedad suficiente para
respetar las jerarquas de valores de los diferentes medios y/o minoras debera
precisamente prever procesos educativos diferenciados o, dicho de otra manera,
tratos desiguales.El enunciado de objetivos contradictoriosslo puede favorecer un
sistema educativo en su tendencia natural para perpetuar el presente,lo que quita
sentido a cualquier planificacin (la planificacin tiene por objeto anticipar los
cambios deseados).
Aqu reencontramos el tema de los valores. En definitiva, iqu valores se quiere
defender? Y,si los valores forman parte de lo que se debe decidir y si un sistema
educativo tiene una finalidad con respecto a ellos, slo se pueden orientar sus
decisiones en el sentido que los mismos delimitan. Para decidir y planificar,debemos abarcar una realidad cada vez ms compleja y poseer un conocimiento sobre la
naturaleza de los hechos y el uso que se puede hacer de los mismos. Este ltimo
punto nos obliga a formularjuicios de valor, vale decir,juicios gracias a los cuales
podremos definir las normas que deben regir las decisiones [. . .]N.~Ozbekhan
quiere decir que la comprensin de un hecho es una funcin de la valorizacin. En
resumen,tenemos necesidad de un cdigo de anlisis y de interpretacin de lo que
hace un sistema de educacin,cdigo admitido (almenos por pas y/o regin)y que
permita decisiones compatibles con las que imponen en los dems campos crticos
en los cuales l se inscribe.Solamente en relacin con el exterior y en la coherenciase
pueden elaborar las finalidades de la educacin.
En toda sociedad, la educacin desempea un papel preponderante. Lugar de
convergencia de expectativas mltiples y contradictorias,no podra funcionaren un
sistema totalmente sometido,es decir, obedecer a fines situados fuera de ella. La
multirracionalidad de los grupos extenores de ninguna manera podra ser conducida por un grupo, sobre todo el poder poltico, hacia una finalidad simple y por lo
tanto monorracional.Adems, se encuentra totalmente invalidada cientficamente
la idea segn la cual el poltico se pronunciara sobre las finalidades y el administrativo sobre los medios para lograrlas, o an la tesis de H.Simon que fundamenta
las decisiones polticas sobre las informaciones de valor y las decisiones administrativas sobre las informacionesde hecho,mientras que se admite comnmente que
estn indisolublemente ligadas. En efecto, a travs de esta escisin artificial, la
administracin de la educacin se hace duea del juego, pues ella puede oponer
siempre a los objetivos polticos condiciones de realizacin no venficables. Al
contrario de los mecanismos que reducen lo mltiple a lo nico, debemos imaginar
otros que salvaguardianla diversidad. Deben fundarse en la iniciativa descentralizada y la sntesis centralizada.
108
Queremos decir que es preciso conferir al sistema educativo una actitud para
mantener su variedad a un nivel elevado estableciendo procedimientos capaces de
tratar finalidades mltiples y no reducirlas a una mera finalidad, y reengendrar
proyectos aptos para satisfacerlas. Representa una empresa eminentemente complicada puesto que sita un sistema educativo en el ltimo nivel de complejidad de
lajerarquade los sistemas establecida por ICE.Boulding5.El lector se dar tambin
cuenta fcilmente que a una diferenciacin de los objetivos deber corresponder
evidentementeuna diferenciacin interna del sistema.Probablemente aqu reside la
explicacindel fracaso del PPBS (planning-programming-budgetingsystem)y de la
RCB (rationalit des choix budgtaires). Si bien el mtodo tena al comienzo la
ambicin de definir las finalidades y de explicitarlas en programas y presupuestos
plurianuales, ha eludido, al establecerlos,el problema de los objetivos (planteados
fuera del sistema), reducindose por esa razn en un medio ms sofisticado por
cierto de asignacionesde los recursos pero que olvida los posibles cuestionamientos
de los fines/medios. En la prctica incluso cuando se ha establecido un procedimiento de acuerdo y de consulta entre los niveles, las unidades subordinadas,
impugnando su participacin en la elaboracin de los objetivos globales,no los han
asimilado y han continuado a fomentar proyectos locales. C o m o lo destaca Mlese
esas dificultadesy esos fracasos son la prueba de la ineficacia de una cierta visin
de la organizacin, que considera que un proyecto global puede descomponerse
racionalmente en proyectos locales en los niveles sucesivos.6
La secuencia descendente Finalidades-Objetivos-Programas-Presupuesto-Ejecucin-Controlincluso negociada en los diferentes niveles jerrquicos,no puede
tener en cuenta de una manera suficiente la complejidad de un sistema de educacin,
lo que veremos ms adelante.
El progreso: lo vemos en una gestin participativa descentralizada cuyo sentido
ahora podemos precisar mejor. Consistira en permitir que los establecimientos y
unidades descentralizadasextrajeran valores,finalidadesy proyectos en un proceso
participativo,aumentando por eso mismo su variedad. La participacin facilitara
la expresin de la diversidad de los medios externos,la unidad descentralizadadebe
combinarlos posteriormente con las obligaciones internas para dibujar una trayectoria de accin admisible.De esa manera,las finalidadesde un sistema de educacin
seran el resultado de una doble dialctica: de las unidades descentralizadascon su
propio medio ambiente,mediante la participacin, y de esas mismas unidades con
las instancias internas del sistema de educacin,tambin l subordinadoal circuito
democrtico tradicional.
Esta distorsin con respecto a la situacin de funcionamientode la mayor parte de
los sistemas escolares actuales es de entidad, mxime que implica severas condiciones internas de funcionamiento, tales como una autonoma significativa de las
unidades descentralizadas (vase ms adelante).
Digmoslo desde ahora para evitar todo mal entendido: nos esforzamos por
dilucidar algunas necesidadesen materia de gestin de un sistema de educacin que
tiene como objetivo la igualdad comprendida en el sentido de respeto de la diversidad,reconociendo por lo tanto,como complejo e incierto,el medio ambiente, al
que debe responder la escuela. Admitirlo tiene este precio y no es absolutamente
seguro que esta gestin corresponda a cualquier sistema de educacin en cualquier
pas y/o a cualquier nivel escolar. Sin embargo,conviene llevar el razonamiento lo
Ensayo de sntesis sistmica sobre la gestidn escolar
109
suficientemente lejos a fin de examinar las consecuencias de un reconocimiento

explcito de la diversidad y la voluntad de tenerlo en cuenta.
L a dialctica finalidades-medioambiente
Si las finalidades delnean un sistema de educacin, el grado de estabilidad de las
finalidades y del medio ambiente condiciona su tipo de equilibrio.U n sistema no se
adapta de cualquier manera: si el cambio afecta las finalidades y/o el medio
ambiente,el tipo de equilibrio difiere. De una manera m u y simplificada,hagamos
un esfuerzo para concretar algunas leyes. Ellas nos permitirn posteriormente
explicitar el problema de las estructuras.
El Grfico 16 distingue cuatro posibles casos de equilibrio segn que las finalidades yo las relaciones del sistema con el medio ambiente cambien o permanezcan
estables. Se puede percibir que las estructuras slo son afectadas si las finalidades se
modifican (segundacolumna)-es lgico puesto que en este caso las fronteras varanpero que el carcter de los vnculos con el medio ambiente condiciona el tipo de
equilibrio.
GRAFICO 16.Tipos de equilibrio de un sistema escolar
FINALIDADES
Sistema
escolar
Permanentes
Cambiantes
Regulacin
Adaptacin
estructural
Adaptacin por
programa
Evolucin
estructural
.-
lEiw j
oz
,O
6
a
z2
8z b .
v)
.-
1. Fuente: inspirado de Le Moigne, J.-L.La ihorie du sysreme gnral: ihorie de la modlisaiion. Paris,
Presses universitaires de France, 1977, p. 153.
110
En el primer caso, el sistema presenta proyectos considerados permanentes y

logra realizarlos a satisfaccin de los medios externos estables. U n a simple regulacin permite el mantenimiento de esta situacin.Ella significa que las separaciones
comprobadas entre los objetivos considerados constantes y los resultados que
ponen en marcha la eventual accin correctora.Aqu reconocemosel mecanismo de
feed-back (retroalimentacin), por el cual se realimentala entrada con las eventuales
variaciones de la v al ida.^ Este sistema debena presentar de esta manera un comportamiento,un estado, estable en el tiempo. La generalidad de las crticas de que
son objeto la mayor parte de los sistemas escolares actuales nos autoriza a dudar
seriamente que se encuentren hoy en da en esta situacin. Por consiguiente,el
equilibrio por regulacin no podra resultar suficiente.
Cuando las finalidades de la escuela son permanentes en un medio ambiente
verstil, la adaptacin se realiza por programas. El sistema encuentra entonces
relaciones con el exterior que no haba previsto pero que se refieren a sus proyectos.
Aqu se reconoce sin dificultad la situacin de los sistemas escolares que,frente a los
nuevos conocimientos y a los cambios de calificacin del mercado del trabajo,
deben modificar los contenidos de la enseanza o,eventualmente,volver a modelar
sus ramas de formacin integrndolasal mismo tiempoen las estructurasexistentes.
Todas las escuelas estn afectadaspor este tipo de equilibrio que es probablemente,
en el sector escolar, el ms frecuente y el ms conocido.
En la tercera situacin,el sistema se adapta a su medio ambiente que se considera
estable pero interviene de por s cambiando sus proyectos.Opera nuevas intervenciones que implican por consiguiente estructuras ms amplias. U n sistema de educacin vive ese tipo de equilibrio sobre todo al desarrollar nuevos servicios (tales
como la enseanza preescolar -si no existiera- la orientacin escolar y profesional,
servicios de transporte,etc.) y al crear nuevas ramas de formacin profesional. La
adaptacin a las nuevas finalidadesno puede hacerse ms por simple adaptacin de
programas en las estructuras existentes.Estas se amplan por la aparicin de nuevas
unidades de tratamiento.
El cuarto caso es el del sistema verstil de proyectos en un medio ambiente en
movimiento.Se trata en este caso,ms de un proceso de equilibrio que de evolucin,
pues el sistema conoce una fase de equilibrio gracias a los diferentes grados de
evolucin estructural.Nadie duda que muchos sistemas escolares deben examinarse
en esta perspectiva: los temas de las ltimas reuniones de la Conferencia Internacionalde Educacin muestran que no slo los sistemas de educacin asumen nuevas
funciones sino que tambin deben responder a expectativas cada vez ms diversificadas del medio ambiente. El problema consiste por ese motivo en saber a qu
principios obedece la evolucin de las estructuras.
La evolucin de las estructuras

Cules son los mecanismos de evolucin de las estructuras? Y cules son las
variables que los condicionan?
En el Captulo 4,ya hemos respondido a la segunda parte de la pregunta. Ciertas
caractersticas del medio ambiente son las que guan la evolucin que se desea.
Volveremos sobre el tema.
Ensayo de sntesis sistrnica sobre la gestin escolar
111
La mayor parte de los investigadores identifican dos conceptos de una gran

simplicidad para describir analticamente la evolucin estructural:la coordinacin
y la diferenciacin. El primer concepto es ms conocido que el segundo. Adems,
hemos estado tan obnubilados por los problemas de coordinacin que a menudo
descuidamos el fenmeno de diferenciacin que tambin es m u y importante. La
actual reivindicacin del derecho a la diferencia es el reflejo de los excesos de la
ejecucin de esta coordinacin.Sealemospor ltimo que,en la encuesta de la OIE,
la coordinacin es un tema que se reitera constantemente.
Todo organismo que se desarrolla constata que sus componentes se diversifican,
se diferencian, porque la unidad central inicial rpidamente se satura, porque su
capacidad cognoscitiva es limitada.Es una forma de fraccionamiento,pero que sin
embargo no se reduce nicamente a la divisin del trabajo o a la especializacin de
las tareas. La diferenciacincorresponde en general a una aptitud de las partes para
exhibir actitudes y comportamientos diferentes. Tiene por efecto reducir la complejidad por divisin. Conocemos la variable del medio ambiente que la condiciona: la incertidumbre (U).Cuando aumenta el grado de incertidumbre del medio
ambiente de un sistema escolar o de una de sus partes, por ejemplo, cuando las
expectativas del pblico varan o si las tecnologascambian rpidamente,su estructura debera diferenciarse para facilitar la adaptacin a los submedio ambientes. La
adaptacin diferencial a las tonalidades de los medios externos reduce la incertidumbre. La aparicin de una diferenciacin es, por lo tanto, la primer respuesta
estructural de un sistema a requerimientos originados por transformaciones mltiples del medio ambiente y con respecto a cambio de finalidades.Pero tiene lmites:
un exceso de diferenciacincorre el riesgo de traer aparejado un dbil acoplamiento,
las partes se vuelven casi independientes.En este caso, el sistema estalla en subsistemas dificiles de completar globalmente y se hace imposible dirigirlo.
Lo hemos visto, las estructuras a travs de divisiones (por grupos de productos,
por mercado, por regin), traducen este fenmeno:ms livianos que las estructuras
funcionales,reagrupan bajo una misma autoridad descentralizada las unidades de
fuerte interaccin,permitiendo que cada divisin, al acercar los centros de decisin
del terreno,se adapten mejor a su propio medio ambiente. Este tipo de organizacin
implica en cambio el abandono de las economas de escala y la duplicacin de
ciertos servicios,en particular,funcionales (porende, un costo) en beneficio de un
aumento de la velocidad de respuesta a las necesidadesexteriores.En esta direccin
debera encaminarse la organizacin de un sistema escolar que quisiera adecuar sus
servicios a las especificidades de minoras tnicas,a las particularidadesregionales,
etc., probablemente sus necesidadesson variables en el tiempo,es decir,evolutivas
y por consiguiente inciertas.
Paralelamente,si la diferenciacin interna constituye la inevitable respuesta a la
incertidumbre del medio ambiente, implica, a efectos de proteger la unidad del
sistema, el establecimiento de procedimientos de integracin entre las unidades
diferenciadas de modo de mejorar el grado de coordinacin.
Ahora bien, hasta el presente, la escuela ha subestimado en demasa la incertidumbre del medio ambiente,lo que la condujo a diferenciarse m u y poco y a favorecer el segundo mecanismo de evolucin: la integracin-coordinacinque, pese a
todo,segn la encuesta de la OIE,impresiona como insatisfactoria puesto que pide
an ser reforzada.Esto se explica: las estructuras administrativas de tipo funcional
112
(vase el Captulo 6), poco adaptadas a las caractersticas de la presin del medio
ambiente (laincertidumbreque exige diferenciacin), que inducen a creeren la falta
de Coordinacin.
En otras palabras,una red de interrelaciones pobre como la red arborescente de
tipo jerrquico obliga que la escuela,para compensar,imagine programas de coordinacin cada vez ms complejos8:esto explica en parte, varios de los fenmenosde
asfixia burocrtica de los servicios escolares centrales.
Recordemos la variable que dirige este proceso de integracin:la complejidad del
medio ambiente (X).A un aumento de complejidad (medida por el nmero de
elementos multiplicado al cuadrado de sus interrelaciones)corresponden estructuras arborescentes que desglosan la organizacin en funciones anlogas (finanzas,
produccin,venta, etc.) para las cuales importa ante todo la coordinacin. En este
caso se reconoce la estructura funcional descrita en el Captulo 4.Tambin aqu el
exceso es m u y peligroso:es el sobreacoplamiento.U n sistema as es inestable pues
cualquierperturbacin en una parte repercuteen el conjunto.Prohibe igualmentela
adaptacin y el aprendizaje ya que para poder comprobar que una respuesta es
inadaptada y buscar otra, es menester cierta estabilidad.
U n a organizacin de esta ndole,preciso es recordarlo,favorece las economas de
escala pero le falta flexibilidad para adaptarse a medios ambientes diferenciadose
inciertos. Esta tendencia que favorece evidentementea la mayora de los sistemas
escolares, preocupndose ms de integracin que de diferenciacin, no est en
contradiccin con ciertas finalidadesenunciadas como el respeto de los derechos de
cada uno en la diversidad (reclamando ms diferenciacin que coordinacin)?
El Grfico 17 permitir al lector relacionar lo anterior con la discusin del Captulo 4.Este grfico retoma los ejes U (incertidumbre)y X (complejidad)de la matriz
de las organizaciones (Grfico 9) agregando los de la diferenciacin (D)y de la
coordinacin (C).
E n un momento dado,un sistema escolar ocupa una posicin caracterizada por su
La eleccin de sus finalidadesy de
grado de coordinacin(C)y de diferenciacin (D).
lasestrategiasque se derivandebena orientar la evolucin deseable:el respeto de las
especificidades en un medio incierto implica ms bien un aumento de diferenciacin ms fcil de descentralizar (vase ms adelante); la generalizacin de una
educacin igual para todos y la reduccin de sus costos unitarios recurriendo a
nuevas tecnologas debenan por el contrario acentuar un desarrollo de la coordinacin y el establecimiento de estructuras funcionales que, en cambio, son ms
difciles de descentralizar.Le corresponde elegir a cada pas.
Tambin se podra imaginar una combinacin diferente por nivel escolar. La
enseanza elementaldel nivel primario (el aprendizaje de mecanismos bsicos,del
clculo, de la escritura,de la lectura, etc.) quizs toma menos en cuenta las particularidadeslocales;su medio ambiente presenta probablementeuna variedad y una
incertidumbre,en relacin con lo que hace, ms dbiles que las de la enseanza
secundaria y superior, al menos para los primeros aos (el principio de la escolaridad). en el caso inverso,el medio externo de la enseanza superior es por cierto
ms rico y ms incierto.
En este caso,nada impide desglosar un sistema escolar en subsistemasestructurados de manera m u y diferente que actualmente no es el caso: una organizacin de
tipo funcional, ms centralizada para los niveles inferiores y una organizacin
113
Ensayo de sntesis sistmica sobre la gestin escolar
caracterizada por divisiones, ms diferenciada y descentralizada para los otros

niveles. Tambin en este caso, es una cuestin de opcin en funcin de las finalidades deseadas.
Actualmente, en muchos pases, la universidad presenta una estructura interna
bastante similara las de las divisiones (cadafacultad posee sus propios serviciosde
apoyo,incluso de planificacin)y una autonoma de funcionamientoque no tienen
los otros establecimientos de enseanza. Lo que le permite adaptarse mejor a las
realidades-cientficasde sus diversos medios ambientesespecficos.Por consiguiente, la idea no es totalmente nueva, pero podra generalizarse.
Sea lo que sea, como lo muestra el Grfico 17,todo esfuerzo de diferenciacin
debe, para que el sistema permanezca en una zona de equilibrio aceptable,estar
acompaado de procesos de integracin. Olvidar eso conducira a la crisis o a la
catstrofe.
GRAFICO 17. Red Coordinacin-diferenciaciny complejidad-incertidumbre'
Coordinacin C)
Diferenciacin (D)
Incertidumbre (U)
1. Fuente: inspirado de Le Moigne. J.-L.
L a thorie du systme general: theorie de la modlisation. Paris,
Presses universitaires de France, 1977, p. 200.
Por ltimo, en los extremos,hemos representado las zonas de imposibilidad.La

imposibilidad de sobrediferenciacin conduce al estallido del sistema que pierde su
114
identidad;la imposibilidad de sobre coordinacin culmina en la inestabilidad o en

la asfixia del nivel central, nico coordinador capaz de absorber las perturbaciones.
L a explicacin de algunas disfunciones
Con las aclaracionesproporcionadas anteriormente, trataremos de dilucidar algunas de las disfunciones que se encuentran con mayor frecuenciaen la gestin de los
sistemas de educacin.
U n sistema escolar,que ha estado durante mucho tiempo sumergidoen un medio
ambiente estable, logra establecer un equilibrio satisfactorio entre diferenciacin
(dbil)y coordinacin.En otras palabras,una ponderacin consideradaaceptablese
establece entre el flujo de informacin proveniente del medio ambiente, lo que
permite detectar y resolver problemas,y el flujo internonecesariopara el control.El
equilibrio diferenciacin-coordinacines por lo tanto sinnimo de direccin-vigilancia: el primero anticipa y se propone adaptar la accin a las fluctuaciones del
medio ambiente;en cuanto a la coordinacin,se asimila de hecho al control que
tiene por objetivo,precisamente, vigilar la integracin de las acciones de las partes;
los planes,programas y presupuestos son las herramientas preferidas.La vigilancia
est atenta a las realizaciones y estabiliza; la direccin anticipa e innova.
Luego, llega un momento en que el medio ambiente se diferencia y aumenta su
variedad.Entonces,la escuela debera hacer lo mismo fortaleciendo sus capacidades
de direccin, por ende, de diferenciacin,Pero el lmite de adaptacin se alcanza
m u y rpidamente pues el sistema de direccin es saturado m u y pronto por el
sistema de coordinacin-vigilanciaque omite reducir su capacidad.Por ejemplo,
por esta razn el peso y el arcasmo de los procedimientospresupuestales actuales
inhiben la mayor parte de las reformas locales. Todo pasa como si llegara el
momento en que,no confiando,con o sin razn,en la capacidad cognoscitivade sus
dirigentes,la organizacin transfiere de cierta manera una amplia parte de la actividad de la direccin a la red de vigilancia: se admite que los empresarios-vidantes
lejos del terreno podrn hacer frente mejor [. . .]que los empresarios-vigilados
que deben luchar con la realidad^.^ Eso ocurre exactamente en la esfera pblica del
sector educativo en donde la denominada necesidad democrtica del control presupuestario llega hasta ocultar la realidad reduciendo la funcin de direccin: se
esperan menos decisiones en el sentido prstino del trmino, que el respeto de
obligaciones.
Adems,la coordinacinreduce la variedad:un sistema m u y diferenciadopuede
presentar evidentemente un nmero de estados superioresa un sistema m u y integrado.El resultadoes que teniendodificultades en desarrollarsu funcin,un sistema
de educacin no puede desarrollar su variedad: resulta inadaptado.
La misma causa produce los mismos efectos; se encuentra este fenmeno en el
interior del sistema que va a chocar contra una barrera de variedad que se puede
traducir en una inversin de control.
Recordemos escuetamente cmo se producen estos hechos. La ley de variedad
requerida establece que, para que un sistema de direccin pueda coordinar (o
controlar,lo que quiere decir lo mismo) completamente otro sistema,es preciso que
la variedad del primero sea por lo menos igual a la del segundo.Por consiguiente,si
la direccin (la diferenciacin) no se fortalece para desarrollar una variedad su6-
Ensayo de sntesis sistmica sobre la gestidn escolar
115
ciente,debe perder toda esperanza de coordinarlo que depende de l.E n un sistema

escolar,si el arbitraje se hace en favor de la vigilancia:
Apenas las relaciones con el entorno dejan crecer el volumen de informacin que se debe
considerar, se asiste a menudo, a una saturacin tal de la capacidad cognoscitiva de la organizacin que se produce un efecto de inversin del control. El empresario-controladorllega a
estar casi controlado por el sistema de control y pierde toda libertad de iniciativa.'O
La variedad slo puede ser absorbida por la variedad. Esa es la funcin de la

direccin-diferenciadora.La variedad de que debe hacer alarde un sistema educativo en respuestaa la variedad de su medio ambiente (si es eso lo que quiere obtener)
es inmensa y marca fronteras a la racionalidad.Nadie ha explicado este fenmeno
mejor que J. Mlbse:
Las fronteras de racionalidad [. . .]son fronteras de estructura:la variedad de cada subsistema,en cada nivel,debe ser absorbida localmente no para ser repercutida en el nivel superior
que sena incapaz de controlarla.La estructurajerrquica de la direccin de un sistemano tiene
por lo tanto sentido ms que a condicin de que el pasaje de un nivel al nivel inferior haga
aparecer nuevas fuentes de variedad.Una jerarquaformal en la cual toda la variedad proviene
de la cima no es ms que un dispositivo de desmultiplicacin que no presenta ningn carcter
de capacidad de control, de adaptacin o de aprendizaie:es toda la diferencia entre descentralizacin y desconcentracin.
Muchos sistemas de educacin que conocemos sufren de esta singular falta de

diferenciacin.
La mayor parte de los sndromes de mala gestin de los sistemas escolares
encuentran su explicacin en lo anteriormente expuesto. Sin embargo, todava
queda un punto por precisar: cules son las condicionesde la diferenciacin o, si se
prefiere, de la descentralizacin?
L a diferenciacin-descentralizacin
Empezaremos por lo que la descentralizacin no es y no puede ser. Son las manifestacionesde un exceso de controly de coordinacinlo que van a danios la clave de
la diferenciacin.Nos inspiraremos en las observaciones de la obra de J. Mlkse
titulada Approches systmiques des organisations.
Todos los sistemas escolares presentan ms o menos la misma configuracin de
unidades ajustadas en niveles sucesivos: la clase, el establecimiento, el distrito
escolar, el ministerio y sus servicios, etc. Con el tiempo, los imperativos de la
coordinacinhan fomentado las relaciones de control cada vez mas numerosas. D e
esta manera, en la mayor parte de los casos,cada unidad est sometida a campos de
control cada vez ms apretados. Cada uno de ellos reagrupa un conjunto de variables sobre las que las posibilidades de juego de la unidad estn reducidas a su mas
simple expresin.
Si tomamos el ejemplo de un establecimiento escolar, est controlado en una
multitud de campos siendo los mas importantes:
Espacio-tiempo:el nmero de horas de clase de los alumnos,los horarios de los
docentes, el desglose del ao escolar,la concatenacin de una clase con otra,
etc.
Medios y mtodos: normas que se deben respetar en la eleccin del equipo,del
material escolar, de los suministros, de los mtodos pedaggicos, etc.
116
Actividades de enseanzas:los programas,su ritmo de progresin,los niveles a

alcanzar, etc.
- Recursos:las obligaciones presupuesiales, el nmero de docentes y administradores, sus salarios,las calificaciones,etc.
Se podra prolongar esta lista,sin mayor dificultad.E n el sector escolar,en la escala
de la unidad,los factores controlados del exterior aparecen por lo general en mayor
nmero que aquellos sobre los cuales existe una real libertad de accin. U n director
de escuela al que interrogamos recientemente nos declaraba que su autonoma se
reducaa los problemasde disciplina,solucin de casos personales de los alumnos,a
los contactos con los padres y a la adecuacin de horarios.
GRAFICO 18. Establecimiento multicontrolado sin autonoma'
C a m p o de control
A
rI
I
I
I
I
I
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------1
1. Fuente: inspirado de Mlese, J. Approehes sysimiques des organisaiions: vers I'enireprise a complexit
humaine. Suresnes,H o m m e s et Techniques, 1979,p. 101.
Cada campo de control contina su propia lgica;de alguna manera se ha autoorganizado y especializado en la vigilancia de un grupo.de variables. A menudo, a
cada uno le correspondeun servicioexterior a la unidad (aqu,se reconocen algunas
Ensayo de sntesis sistmica sobre la gestibn escolar
117
caractersticasde una organizacin funcional). la consecuencia es que la unidad o el

establecimiento se ve atravesadopor cadenas paralelasde controles externosque no
tiene la capacidad de combinar. Su funcin se reduce a responder de modo satisfactorio a cada una de ellas. El Grfico 18 ilustra este fenmeno.
El establecimiento tiene un control mltiple ya que est atravesadopor los cuatro
campos de control A, B, C y D.Sus variables (representadas por los contadores)
estn impuestas desde el exterior y no hay posibilidad de combinarlas entre ellas.
Por consiguiente,el establecimiento no tiene una verdadera realidad orgnica.La
lgica de los campos borra sus fronteras que se vuelven transparentes (para que
existan fronterases preciso un cierto desacoplamiento). La escuela no tiene ninguna
autonoma,ni otra existencia propia ms que la fisica. Toda la variedad viene de
arriba; la variedad sinttica del establecimiento es totalmente rechazada.
Se observar sin dificultad en dicho esquema la organizacin de la gestin de
muchos sistemas escolares. La imposicin de los campos de control en forma
paralela asegura la Coordinacin pero desconocede una manera singular la diferenciacin.en caso de desviaciones o de ruido (si el establecimientono satisface a las
obligaciones) se busca la solucin en un perfeccionamiento de los sistemas de
control, lo que fortalece an la coordinacin en detrimento de la diferenciacin.
En una situacin de esta naturaleza, toda tentativa de descentralizacin est
condenada al fracaso; adems, bloquea tambin toda esperanza de gestin por
objetivo,la cual constata que se vaca de su sustancia.La escuela o las autoridades
regionalesno pueden considerar las realidades localespor falta de variedad.Frentea
toda perturbacin del medio ambiente, la reaccin ser lenta. Las comunicaciones
lateralesentre establecimientosdel mismo nivel sern poco intensas.Por ltimo,los
efectivos funcionales y de apoyo de los servicios centrales se desarrollan en detrimento de la jerarqua (fortalecimiento de la vigilancia-coordinacin), cada nuevo
problema conduce a la creacin de nuevos servicios (funcionales)o de comisiones,
luego a un fortalecimientode la reglamentaciny de la codificacin.Lo que cierra el
circuito. Y por eso, cmo salir del crculo vicioso?
Lo que falta fundamentalmente es una distribucin de la complejidad. Cada
unidad es demasiado simple (por falta de interrelacin a su nivel), su carcter
imbricado se vuelve complicado. Nos acercamos as a la observacin hecha anteriormente:nicamente la variedad puede absorber variedad, cada subsistema slo
tiene sentidosi puede asumir una parte,si no ser enviada a la cima.Para reabsorber
una parte de variedad,una unidad debe por lo tanto disponerde una cierta variedad,
lo que puede realizarse si ella puede poner en relacin entre ellas,a su nivel, diversas
variables (y por ende,hacerse ms compleja). E n otras palabras,para que ella tenga
una identidad y una cierta autonoma,la unidad debe ser capaz de interconexiones
(lo que corresponde a un fortalecimientode la funcin de direccin) pues, si se le
impone todo,no puede ni imaginar nuevos proyectos, ni dar muestras de comportamientos originales puesto que ellos implican posibilidades de nuevas combinaciones de las variables.
Es factible que comencemos a entrever las condicionesnecesarias para esta descentralizacin tan deseada en numerosos paises, de su sistema escolar. Esto es
necesario si se quiere que sean hechos y no palabras.
La descentralizacin reclama en primer trminoun incrementode la complejidad
que deriva de la admisin de la necesidad de una diversidad de percepcin de las
118
unidades descentralizadas,lo que les permite combinar,cada uno a su nivel,numerosas variables de diversa naturaleza.D e una ptica funcional,se pasa a una visin
orgnica de la organizacin.
En un modelo orgnico, lo que se considera en primer trmino, es la realidad orgnica, la
totalidad,la individualidaddesde la organizacin,pero tambin sus diversas partes en todos los
niveles, el modelo opuesto al anterior [multifmcional] es por consiguiente multiorgnico :
igualmente tiene sus lmites, que se presienten fcilmente, en particular la coherencia y la
coordinacin entre las diversas partes, la emergencia de un proyecto comn.'2
U n a autntica descentralizacin reviste una cierta capacidad de funcionamiento

autnomo en una zona aceptable. El establecimiento tiene una realidad orgnica
(vase el Grfico 19).
GRAFICO 19. Establecimiento descentralizado orgnico'
Campos de informacin
y de control
flp
Establecimiento
1. Fuente: inspirado de Mlese. J. Approehes systmiques des organisations: vers I'enireprise a complexit
humaine. Suresnes, Hommes et Techniques, 1979,p. 104.
En su nivel puede asociar y acoplar las variables entre ellas y con el medio
ambiente,lo que le permite generar variedad y volver a emitir en cada campo hacia
arriba, hacia abajo y lateralmente.La unidad no es ms transparente pero posee
fronteras (partesombreada con trazos): para poder ser un lugar de desarrollo de la
complejidad generadora de variedad, resulta necesario cierto desacoplamiento
entre la unidad y el exterior. As, la descentralizacin requiere que se liberen las
obligacionesy volver a equilibrar los campos de control. Esto es dificil en el sector
pblico en donde, en general, estn institucionalizados.
Descentralizacin no significa evidentemente independencia, sino grado de
dependencia en ciertos campos y en cierto nivel. MlBse distingue diversos grados
de autonoma relativa:
Ensayo de sntesis sistmica sobre la gestin escolar
119
- Operatoria: libertad de determinacin de ciertas variables operatorias.

- Funcional: eleccin de las reglas y mtodos en un sector.
- Multifuncional:eleccin de las reglas y mtodos en varios sectores.
- Estructural: eleccin de su propia estructura.
- Teleonmica:eleccin de sus finalidades y objetivos.
- D e representacin:construccin de sus propias percepciones.
Pongamos de relieve que estos grados no son aditivos:una unidad puede disfnitar
de una autonoma estructural sin autonoma funcional u operatoria.Asimismo,la
participacin puede encararse a cada nivel aunque,de acuerdo a nuestro criterio,
slo adquiere verdaderamente su significado en el plano teleonmico.
Para adquirir su verdadero sentido,la descentralizacin supone tambin la existencia de medios y de reservas: para disponer de una variedad de respuestas, la
unidad debe poder movilizar dinero,tiempo,energa, etc. La laxitud del campo de
control financiero y, en forma ms particular y prioritaria, el abandono de la rigidez
de los destinos presupuestales constituyen las condiciones previas de todo esfuerzo
de descentralizacin.
He ah lo que oculta el incremento del margen de decisiones cuando se habla de
descentralizacin. Existen muchos pases que estn realmente dispuestos a aplicar
sus reglas?
En estos momentos, nicamente los sistemas escolares de los pases de tipo
federativo se encuentran realmente descentralizados, en la medida en que cada
Estado de la Federacin no se encuentre arrinconado por los mltiples campos de
control de las instancias centrales.Lo cual no impide,que a nivel de cada Estado, el
sistema de educacin puede presentar todas las caractersticas de la centralizacin.
Lo cierto es que no conocemos ningn sistema escolar verdaderamente descentralizado hasta el nivel de la regin o del establecimiento (incluso en los Estados
Unidos de Amrica, en la Repblica Federal de Alemania o en Suiza; todos ellos
Estados Federados). * Los establecimientos escolares no son lugares de incremento
de la complejidad: los programas les son impuestos,igual que los niveles a alcanzar;
no contratan su personal,o si lo hacen,no tienen ni la eleccin de sus calificaciones,
ni el de su remuneracin; no tienen otras responsabilidades financieras ms que
cumplir con el presupuesto, etc. A menudo ocurre otro tanto con las unidades de
rango superior (lacircunscripcinescolar,el distrito,la academia,etc.)pues las ms
importantes funciones dependen de servicios funcionales que conservan celosamente el control de sus respectivos campos. Con frecuencia,tambin la capacidad
de asociacin o de acoplamientoslo existe a nivel del gabinete del Ministro, pues a
menudo encontramos en ese nivel una yuxtaposiciny no una nueva combinaciny
un aumento de la complejidad.
Ser necesario reflexionar antes de descentralizar un sistema de educacin e
introducir una eventual participacin. La pareja participacin-descentralizacin
ser la que har que un sistema sea verdaderamente democrtico aumentando al
mismo tiempo su variedad. Pero significa tambin admitir que cada unidad de
enseanza es particular y que no se la puede controlar completamente;ya que, en
relacin con el nivel central, los comportamientosimprevisibles no son considerados como errores que se deben corregir sino como manifestaciones de la originalidad de la unidad descentralizada.La movilidad de los alumnos y de los docentes
120
puede sufrir repercusionesy la igualdad de trato puede no estar ms garantida. A

partir de qu nivel de especificidad de la unidad descentralizada, el respeto de
particularismoslocales se hace tributariode prejuiciosde notables? Quinjuzgar?
La igualdad,en el sentido de respeto de las aspiracionesde cada uno y el derecho de
las minoras a administrar su educacin tienen ese precio. Hasta dnde realmente
se quiere ir? A cada pas le correspondeelegir.El equilibrioes dificilde encontrar,en
eso estamos de acuerdo. Antes de encarar una descentralizacin, es mejor estar
atento a sus condiciones de funcionamiento y a sus consecuencias, para evitar
sinsabores. En la mayor parte de los casos, sena ms exacto hablar de desconcentracin.
NOTAS Y REFERENCIAS
1.
2.
3.
4.
Goble, N.M.,Porter, J.F. Levolution du rOle du maitre: perspectives internationales.

Par$ Unesco:BIE, 1977, 257 p.
Ibid.,p. 47-48.
Mlkse, J. Approches systmatiques des organisations: vers lentreprise a complexit
humaine. Suresnes, H o m m e s et techniques, 1979, p. 88-89.
Ozbekhan,H. Hacia una teona general de la planificacin. E n : Jantsch,E. Prospectiveet
politique. Paris,Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1969,
p. 133.
Boulding, K.E.General systems theory:The skeleton of science,En: Schoderbek,P.P.;
Schoderbek, C.G., eds. Management systems.New York,Wiley, 1967.
6. Mlkse, J. Op.cit.,p. 61.
7. El lector habr reconocido el sistema ultraestable de Ashby.
8. Para mayores detalles vase Le Moigne, J.-L.Les systhes de dcision dans les organisations.Paris, Presses universitaires de France, 1974m 256 p.
9. Le Moigne, J.-L.Op.cit.,p. 173.
1 o. Ibid.,p. 170.
11. Mlkse, J. Lanalysemodulaire des systhes de gestion.Puteaux,H o m m e s et techniques,
1972,p, 73.
12. Mlkse, J. Op.cit.,p. 103.
13. Sin embargo, en muchos pases existe una descentralizacin m u y real a nivel universitario.
5.
Conclusin
As como lo hemos indicado en la introduccin, en virtud de haber recurrido al

instrumento ms poderoso que se conoce en la actualidad para analizar y resolver
problemas de gestin,la teora de los sistemas,hemos tratado de reducir la riqueza
de los casos posibles a lo esencial.
La educacin,sistema abierto por necesidad,debe evitar la tendencia a cerrarse
que favorece a menudo su pertenencia al sector pblico cuando la administracin
asume una funcin importante (fenmeno m u y general hoy en da). Resulta sintomtico en este sentido, por ejemplo, el hecho de considerar sus pblicos como
usuarios, manifestando as un cierto distanciamiento. Cul es el riesgo? La inadaptacin o, ms generalmente, la entropa que normalmente debe terminar en la
muerte del organismo pero que puede eludirse en el sector pblico, a travs de la
financiacin; la ausencia de retroalimentacin directa, de bloqueo entre los resultados y el destino de los recursos,permite no slo la supervivenciade un sistema de
educacin que es objeto de descontento y de severas crticas, sino tambin su
desarrollo.
Frente a un medio ambiente cada vez ms incierto,por ende de variedad elevada
(ya que puede revestir muchos estados posibles y poco previsibles), la educacin
debe amplificar su propia variedad, pues nicamente la variedad puede absorber la
variedad. Pero, hasta dnde ir? Es una pregunta de eleccin pues la expectativa es
inmensa,diversa y evolutiva,un ndice de satisfaccin del 100%de las aspiraciones
del 1 O0 Yo del pblico reclamara una variedad del sistema de educacin casi infinita
y gastos insoportables,sobre todo en el estado de la tcnica de produccin utilizadas
que permiten hacer pocas economas de escala.
En definitiva, esta variedad, esta riqueza de posibilidades de respuestas,de un
sistema de educacin depender del contenido conferido a la igualdad. Lamentablemente, este trmino claro en apariencia,oculta, como el del derecho a la educacin,contenidos muy heterogneosy funcionesde los valores privilegiados.Todo
progreso en la direccin de una mejor utilizacin de los recursos, en un sentido
amplio, pasa obligatoriamente por una clarificacin de estos conceptos.'
Todo deriva de estas opciones:las finalidades deseadas marcan las fronteras de
un sistema de educacin y estas ltimas delimitan estrategias que condicionan las
estructuras.
Se requiere el mismo trmite para los subsistemas del sistema de educacin. La
definicin dada de la igualdad puede implicar variedades diferenciadasque perfilan
los subsistemas (por ejemplo, los niveles escolares) y los contenidos de su gestin,
que podran resultar m u y diferentes unos de otros (laenseanza elemental exige
eventualmente menos variedad que la enseanza superior). Siendo as, es preciso
122
recordarlo,la gestin de un sistema escolar no tienenada de especfico. Esta lgica se

aplica a cualquier organizacin que se encuentre bajo el apremio de sus particularidades.
Posteriormente,partimos de una serie de constatacionesresultado de la encuesta
de la OIE.Las crticas de que es objeto la educacin,la voluntad de tomar ms en
cuenta los contextos locales, la de respetar los derechos de las minoras y los argumentos anticipados en favor de la descentralizacintraducen una preocupacin de
movimiento hacia una mayor variedad. Pero, cmo obtenerla? A travs de una
evolucin de las estructuras.
U n medio ambiente inestable y finalidades verstiles (porque deben tomar en
consideracin diferenciascada vez ms numerosas) inspiran un proceso que insiste
ms en la diferenciacinque en la integracin;la diferenciacinpermite ampliar la
gama de las respuestas de un sistema y de sus partes (o estados, por ende, su
variedad). Esta diligencia aclara la discusin sobre la descentralizacin que con
demasiado frecuencia se encuentra marcada por hiptesis que son falsas o imprecisas. De modo muy natural, la diferenciacin conduce a la descentralizacinque,
para merecer su nombre, obedece a ciertas reglas.Corresponde a un fortalecimiento
de la funcin de direccin, es decir, a la capacidad, a nivel de las unidades descentralizadas, de combinar de una manera autnoma y en un marco determinado
numerosas variables entre s ; por ese desacoplamiento relativo que traza sus fronteras, la unidad puede funcionar entonces como un generador de variedad. Descentralizarimplica por consiguiente el reconocimiento de la realidad orgnica de los
subsistemas creando lugares en donde aumenta la complejidad;la consecuencia es
el reconocimiento de una imposibilidad de control exhaustivo de parte de las
instancias superiores. En definitiva, la participacin en la teleonoma de los niveles
descentralizados,negociada con la de las autoridades centrales,constituira la solucin ms amplificadora de variedad,as como la ms democrtica. El lector habr
comprendido que las preferencias del autor van en esta direccin. Sin embargo,es
menester tener conciencia de los riesgos de disparidades que eso implica. Desear
simultneamente una educacin idntica para todos y una educacin descentralizada tal como la hemos definido anteriormente parece utpico, ya que es contradictorio,y no puede conducir ms que a fracasos y decepciones:por ejemplo,sena
sacarle el sentido a la participacin. O entonces, ms vale hablar,preocupndonos
de ser honestos, de desconcentracin y de consulta, lo que es totalmente diferente.
De todas maneras, el aumento de variedad por diferenciaciddescentralizacin
-loque puede ser de intensidad variable segn las opcionesrealizadas-resulta dificil
de llevar a la prctica en el sector educativo.La mayor parte de los sistemasescolares
sealan actualmente un dficit de variedad por falta de distribucin suficiente de la
complejidad en su seno.Frente a las presiones del medio ambiente,la administracin de la educacin ha fortalecido sus funciones de controihigilancia en detrimento de la direccin. O sea, se ha dado mayor importancia al desarrollo, que
siempre invade ms las reglamentaciones,procedimientos y codificacin,en pocas
palabras, el control de la gestin. Por esa razn, no hay que asombrarse de la
complicacin actual de los sistemas de gestin; repitmoslo, ella es el resultado
directo de la distribucin insuficientede la complejidad pues, as como lo establece
Conclusin
123
la ley de la variedad requerida, slo la complejidad puede regular la complejidad :

S,las unidades de los numerosos niveles son demasiado simples,pobres en posibilidades de
accin y de regulacin,toda la complejidad de la vida socioeconmicarepercute en los niveles
superiores y en los sistemas de coordinacin que no pueden absorberla,los campos de control
colocados paralelamente (el incremento de la colocacin en serie) no tienen tampoco la capacidad de restauraruna vasiedad de comportamiento suficiente para regular la organizacin en
sus diversos niveles y en sus diversas dimensiones.2
Pensamos que la mayor parte de las disfunciones de gestin de los sistemas educativos se explican as; las diversas preocupaciones de coordinacin de la que se
quejan tantos pases, segn la encuesta de la OIE confirman seriamente esta hiptesis.
Y adems,los campos de controles mltiples que atraviesan la organizacin en
forma paralela y la oprimen,dado que dejan poco margen de apreciacin en los
diversos niveles, obedecen cada uno a su propia lgica. En el sector pblico, en
general, se han institucionalizado (multiplicacinde los servicios centrales),lo que
hace que la resistencia al cambio sea m u y intensa, mxime que los diversos controles con frecuencia estn justificados por argumentos aparentemente irrefutables
pero en realidad falaces: la exigencia democrtica del control de los gastos constituye el mejor ejempo.3
Para concluir quedan por decir algunas palabras de un problema que hemos
eludido voluntariamente hasta este momento, puesto que deriva de la discusin
anterior: el de la informacin, como ya lo hemos mencionado en el Captulo 4,
organizacin e informacin son indisociables y resulta completamente errneo
encararlas separadamente.
es
Hemos observado en el Captulo 4 que cuanto ms complejo (X)e incierto (U)
el medio ambiente de una organizacin,ms elevado es el volumen de informacin
a considerar. Por su parte, J.G.
March y H.A. Simon4 en una obra que con toda
justicia es clebre, han demostrado que una organizacin nunca puede ser totalmente racional, cualquiera que sea la voluntad para lograrlo. Por qu? Simplemente porque la capacidad congnoscitiva de los seres humanos, vale decir, su
capacidad para tratar y memorizar grandes cantidades de informaciones es limitada. El problema es exactamente el mismo para un sistema y sus unidades: su
capacidad cognoscitiva est tanto ms rpidamente saturada cuando el volumen de
informacionesa tratar es mayor por unidad de tiempo.Esta frontera de racionalidad
que forma un verdadero cuello de botella slo puede ser evitada de dos maneras: o
bien el sistema aumenta su capacidad cognoscitiva, o bien reduce la cantidad de
informaciones a tratar.
Es de nuestro conocimiento que la mayor parte de los sistemas escolares han
favorecido la segunda va. A la presin del medio ambiente ha correspondido una
activacin de la integracincoordinaciny, por consiguiente,de la funcin de las
El desarrollo de los sistemas de informacino
informacionesde contr~l/vigilancia.~
la voluntad de implantarlos (loque demuestra la encuesta de la OIE)traducen este
fenmeno. Se asiste (ahora sabemos por qu) a una verdadera confusin entre
sistema de informacin y control,y de ah surge una insuficiencia de conexiones de
las diferentes unidades hacia el exterior y un exceso de conexiones internas (loque
reduce su variedad). La culminacines que los pretendidos sistemas de informacin
124
de gestin (managementinformation system,MIS,que uno de mis estudiantes le

gustaba traducir por mysterious information system) se encuentran actualmente
estancados, estn o no automatizados.
El concepto de sistema de informacin de gestin es a primera vista seductor:
parte de la idea de que se puede definir la informacin,que se pueden circunscribir
las necesidades en materia de informacin,y que en correspondenciaaumentarn la
eficacia del organismoy la satisfaccindel personal.Interroguen a un responsableen
un sistema escolar y pregntenle,la parte de informacin provenientedel MIS o del
sistema oficialde informacin que tiene en cuenta al tomar sus decisiones.Ustedes
vern que una parte nada despreciable, e incluso esencial, se escapa. En estas
condiciones,hablar de sistemade informacines abusivo.Los canalesno son nicos
sino variados y redundantes.La posible incorporacin de las informaciones de la
base a la cima por unidad y homogeneidadde la recopilacin y de los tratamientoses
un mito,por que este proceso descuida las diversidades de percepcin. Volvemos a
encontrar evidentemente estas cadenas de control que atraviesan las unidades,
trasmitiendo una informacin uniforme sin posibilidad de combinaciones originales en los diferentesniveles. El enfoque mediante la informacin va a permitimos
precisar el sentido. Comprobemos con J. Mlbse que:
U n o se ha abocado a disponer en series y a codificar necesidades de informacin definiendo
sistemas de informacin contables, presupuestales, financieros, tcnicos [. . .]Esta preocupacin de fraccionamiento,de codificacin,de cuantificacinha llevado a construir sistemasde
datos cuyo contenido en materia de informacin,para los empresarios,es a menudo muy dbil
con respecto a su costo y a su pesadez :la informacinha pasado a travsde las mallas de una red
formada por esos sistemas6
U n sistema de esta naturaleza es demasiado simple: pierde informacin,lo que

manifiestan numerosos pases cuando se quejan, sobre todo al responder a la
encuesta de la OIE,de falta de datos sobre actividades importantes. Las comunicaciones se efectan en un lenguaje preestablecido demasiado pobre (sobre todo el
cdigo de presupuesto), no puede haber en este caso aumento de significado de un
nivel a otro; la informacin se deforma en lugar de enriquecerse.
Volvemos a las observacionesprecedentes: la falta de reparticin de la complejidad (valedecir,de diferenciacin)hace que los procedimientossean (en este caso,
el sistema de informacin) cada vez mas complicados pero inadecuados. Para
aumentar la variedad de un sistema escolar,es preciso incrementarla variedad de
sus partes haciendo que cada unidad sea un centro de informacin que percibe y
emite significados.Es la segunda va para eludir el cuello de botella que constituyen
las fronteras de variedad, a saber,el incremento de la capacidad cognoscitiva de la
organizacin.
El proceso de diferenciacin debera comenzar por una descentralizacin de las
percepciones. Los diferentesniveles de un sistema hablan lenguajes diferentes;por
ese motivo, lo que parece significativo a un nivel puede ser un ruido en otro.
Asimismo, lo que se percibe en una unidad como ruido,por lo cual no puede ser
descodificado,puede en otra unidad adquirir un significado. La circulacin de la
informacin va acompaada por una transformacinde significado.Descentralizar
es reconocer la realidad orgnica de las unidades, la imposibilidad de una comprensin homognea de la informacin y la necesidad de una cierta riqueza de
Conclusin
125
percepcin.En lugarde responder correctamente a las mltiplescadenasde control

en su propio cdigo,cada unidad debe poder captar informaciones en el interiory
del exterior, reconocerla segn su lenguaje y reorganizar sus representaciones
(capacidad cognoscitiva). Las informaciones percibidas resultan as interpretables
localmente y utilizables,limitando las comunicaciones formales entre los niveles.
Para resumir,citemos una vez ms a Mlese:
D e hecho, hay que suscitar una organizacin en la cual las relaciones entre dos nivelesjerrquicos aparezcan,para cada uno de ellos,como un enriquecimiento necesario en materia de
informacin,a la vez, por el aporte mutuo de informaciones(cuantitativasy cualitativas,claras
y vagas) y por la toma de conciencia que lo que es ruido en un nivel adquiere a menudo otro
significado en otro nivel. Para eso,cada nive1 debe constituirse como un lugar de asociacin del
conjunto de las informaciones,de interpretacin y de emergencia de significados propios;las
relaciones entre un nivel y el nivel superior no deberian limitarse a informes de actividades,
controles o discusiones sobre desviaciones, sino incluir adems, una confrontacin de los
significados percibidos,una nueva combinaciny una recodificacin de las informaciones,as
como la bsqueda de nuevos significado^.^
En un universo incierto,fortalecerla funcin de direccin,distribuirlamejor,hacer

unidades escolares de los lugares de crecimiento de la complejidad (lo que les
confieren una verdadera existencia orgnica enriqueciendo y diversificando sus
campos de informacin) y dejar que esas unidades tomen en cuenta y combinen
factoresinternosy externosquelesafectan para responder de una manera propia,tal
es el caminode una descentralizacinque hace posible,por aumento de la variedad,
la consideracin de las particularidades locales.
La escuela o el establecimientoescolar,para considerarnada ms que este nivel,
sufre de un exceso de simplicidad:el campo de control de los criterios de contratacin y de calificacin de los docentes,que tiene por efecto compartimentarlosen
su sector sin formarun verdadero equipo pedaggico (y para qu servirasin tener
autonoma relativa?), la inspeccin,la rigurosidad de los presupuestos y las obligaciones de programas impiden estados de funcionamientoparticulares que reclamaran,en su nivel,la accin de factores internos y externos y de variables de los
diversos campos.Disear la escuela del futuro,significa prever una concepcin
federalista de la educacin instaurando desacoplamientos y franquiciasa efectos de
conferir a la organizacin y a los contenidos de la enseanzauna cierta sensibilidad
en su medio ambiente. La coordinacin se encontrar simplificada pues ella se
limitar en lo sucesivo a algunos campos de verdadera significacin.
A guisa de conclusin digamos que la educacin sufre por la falta de coherencia
entre sus finalidades y su gestin. Del sentido dado al derecho a la educacin se
deducen los caminos de la accin.
NOTAS Y R E F E R E N C I A S
1. Hemos visto que el debate sobre los valores es prioritario :para asegurar la coherenciade la
educacin con los otros sectores de intervencin del Estado; para precisar el sentido de la
igualdad; enfin para permitir que se capten los hechos pues no existe observacin neutra.
2. Mlbe,J. Approches systmatiquesdes organisations: vers Ientreprisea complexithumaine. Suresnes, H o m m e s et techniques, 1974,p. 102.
126
3. Resulta fcildemostrar que esta exigencia,justa en s misma, no podra en ningn caso ser el
fundamento de las modalidades actuales del control presupuestal,as como la rigidez de las
asignacionesresultantes en cada categora.Evidentemente la confusin es mantenida de ex
profeso.
4. March,J.C.; Simon, H.A.:Les organisations: problkmes psychosociologiques,2tme. d.
Paris, Dunod, 1969,212 p.
5. Lo que puede conducir,repitmoslo, a un efecto de inversin de control: su capacidad
cognoscitiva saturada de informaciones de controVvigilancia, el piloto (controlador) se
vuelve controlado por el sistema de control.
6. Mltse, J. Opcit.,p. 14-15.
7. Ibid.,p. 38.
ANEXO 1
Distribucin de la matrcula escolar por nivel de enseanza, 1960-1976'
Distribucin en porcentaje de la matrcula escolar
Regin
Ao
Total
Primer
nivel
Segundo
nivel
Tercer
nivel
Total Mundial*
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
74.8
71.4
69:O
66.5
66.0
91 .o
88.8
86.3
82.7
82.0
62.4
57.6
21.5
23.4
25.3
26.8
27.0
8.1
3.7
4.6
5.7
6.6
7.0
0.8
10.2
12.5
15.6
16.3
29.6
32.1
33.9
35.9
35.7
1.2
1.6
1.7
8.0
10.3
14.4
18.6
20.3
Africa
Amrica del Norte
Amrica latina
Asia2
Europa y URSS
Oceana
Estados rabes3
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
51.8
45.5
44.0
1 .o
85.1
13.1
1.8
81.6
78.0
78.1
77.1
75.4
72.5
71.1
69.5
69.6
73.5
68.9
65.7
59.5
57.8
69.8
65.2
62.4
57.1
56.8
82.9
79.5
76.0
71.8
71.0
16.2
19.1
17.0
17.6
22.3
24.6
25.4
26.8
26.9
21.9
25.1
27.2
2.2
2.9
5.0
31.8
32.6
26.6
30.4
32.2
35.0
35.1
15.2
18.2
21.4
24.4
25.4
5.3
2.3
2.9
3.5
3.7
3.6
4.6
6.0
7.1
8.7
9.6
3.6
4.5
5.4
7.9
8.1
1.9
2.3
2.7
3.8
3.5
1. Fuente:Unesco,Office of Statistics.A s u m m a y smiisiical review ofeducaiion in ihe world. 1960-1976.

Paris 1979,p. 24 (ED/BIE/CONFINTED
37lRef.1).
2. Excluidas China y la Repblica Popular Democrtica de Corea del Norte.
3. Los datos de los Etados rabes tambin estn comprendidos en Africa y en Asia.
4.Los datos han sido redondeados.
ANEXO 2
Tasas de escolarizacin brutas por nivel de enseanza y sexo, 1960-19761
Ao
Regin
Total Mundial3
Africa
Amrica del Norte
Amrica latina
Asia3
Europa y URSS
Oceana
Estados rabes4
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
Primer nivel
Segundo nivel
HM
HM
77
83
85
87
84
69
75
78
80
27
32
31
23
28
88
45
53
59
69
71
120
120
117
122
120
80
90
102
110
111
60
68
70
73
74
114
120
122
119
118
105
104
105
102
102
47
58
61
70
71
90
93
94
95
57
65
70
81
82
120
120
117
122
121
82
91
103
111
112
73
80
81
82
81
33
41
47
58
59
119
119
117
122
120
78
39
40
5
7
10
16
17
72
80
83
83
83
11
88
16
101
109
110
47
56
59
63
20
85
64
114
120
122
119
114
120
122
118
117
109
103
103
99
1 O0
102
107
107
104
105
62
73
76
85
86
35
118
33
42
45
54
55
28
30
23
29
31
33
33
40
45
49
60
62
47
55
60
64
64
10
17
21
29
30
37
39
43
44
7
11
14
20
22
71
79
82
82
82
12
16
21
29
30
31
38
39
41
41
41
45
49
58
60
48
56
62
65
65
31
34
35
3
4
7
11
12
74
81
85
85
85
10
15
19
27
29
16
20
23
24
25
39
44
50
62
64
45
53
59
64
64
15
24
29
37
39
9
13
20
21
1. Fuente:Unesco. Offce of Statistics.A summary srarisrical review o/ educarion in rhe worid, 1960-1976.
Paris,1979,p. 22-23(EDIBIEICONFINTED 37lRef.1).
2. Los datos han sido normalizados para poder comparar los diferentes niveles, primer nivel 6-11aos,
segundo nivel 12-17aos y tercer nivel 18-23aos.
129
Anexo 2
Tercer nivel
Todos los niveles*
HM
HM
5
8
3
5
35
51
13
7
9
40
42
11
12
14
10
1
1
1
1
1
0.2
0.4
1
1
1
40
46
48
49
50
19
24
27
45
10
7
10
12
2
2
25
30
3
3
31
33
10
4
5
7
12
11
13
41
47
2
2
4
8
9
2
4
4
6
34
79
81
81
82
82
37
43
49
55
56
32
38
3
3
4
6
40
41
42
57
11
13
64
64
16
16
5
6
8
38
45
48
3
4
5
36
45
49
50
6
5
8
7
10
17
17
18
21
14
15
17
18
24
31
3
3
4
5
1
1
65
65
59
60
62
62
63
23
30
33
6
5
3
3
40
19
8
9
11
16
16
2
11
13
14
19
19
3
13
14
39
52
54
54
25
30
34
40
41
81
83
83
83
82
39
44
50
56
57
39
46
48
48
49
58
65
65
65
66
59
63
64
64
64
30
39
42
49
49
Ao
44
45
14
18
21
27
27
78
79
79
81
82
36
41
48
54
55
24
29
32
34
34
56
63
64
65
65
60
58
60
61
61
15
20
23
29
30
Regin
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1916
1960
1965
1970
1975
1976
1960
1965
1970
1975
1976
3. Excluidas China y la Repblica Popular Democrtica de Carea del Norte.

4. Los datos de los Estados rabes tambin estn comprendidosen Africa y en Asia
Total Mundial3
Africa
Amrica del Norte
Amrica latina
a51a3
Europa y URSS
Oceana
Estados rabes4
ANEXO 3
Estimaciones de Anayabetismo para la poblacin de 15 aos y ms,por sexo, de 1960
a 1980'
Regin
Total Mundial
Sexo
HM
H
M
% de analfabetos de % HM
Analfabetos (000)
de 15 aos y m s
15 aos y ms
Africa
Amrica
del Norte
%H
%M
HM
H
M
15 aos y ms
%H
%M
Analfabetos (000)
de 15 aos y m s
Analfabetos (000)
de 15 aos y m s
HM
H
M
% de analfabetos de '%HM
15 aos y ms
%H
%M
Amrica latina
HM
H
M
Analfabetos (000)
de 15 aos y m s
15 aos y ms
1970
735 000.0
307 OOO.0
428 OOO.0
39.3
33.5
44.9
742 235.1
301 605.1
440 630.0
32.4
26.6
38.1
814 083.8
321 943.7
492 140.0
28.9
23.0
34.7
124 000.0
55 800.0
68 200.0
81.0
73.4
88.5
138 993.9
155 762.6
56 389.2
82 604.7
70.6
60 654.1
95 108.5
60.6
48.0
72.8
3 300.0
1 620.4
1300.0
2 oO0.0
2.4
1.9
2.8
782.4
838.0
40 OOO.0
17 400.0
45 505.6
19 953.7
25 551.9
28.1
24.8
22 600.0
32.5
28.4
36.6
58.3
82.4
1 .o
1 .o
1 .o
1980
947.8
456.6
491.2
0.5
0.5
0.5
31.3
44 280.2
19 246.2
25 033.9
20.3
17.8
22.8
HM
H
M
,
15 aos y ms
%H
%M
542 000.0
224 000.0
318 000.0
55.2
45.3
65.1
539 582.7
218 905.4
320 677.4
43.6
34.7
52.8
599 062.5
237 746.0
361 316.6
38.4
30.0
47.1
HM
H
M
15 aos y ms
%H
%M
24 500.0
7 700.0
16 800.0
15 862.7
5 060.7
HM
H
M
15 aos y ms
%H
%M
Asia
Analfabetos (000)
de 15 aos y m s
Europa y URSS
Analfabetos
de 15 aos y m s
Oceania
%H
%M
1960
Analfabetos (000)
de 15 aos y m s
5.3
3.1
4.6
6.7
2.1
3.9
12 656.2
3 826.1
8 830.1
2.2
1.4
2.9
1200.0
530.0
680.0
11.5
9.9
13.0
1 296.8
1 347.5
600.7
696.1
9.9
9.1
10.7
573.1
774.4
8.3
7.0
9.7
10 802.0
131
Anexo 3
1960
1970
1980
HM
H
M
15 aos y ms
%H
%M
42 700.0
19 oO0.0
23 800.0
81.1
71.6
90.7
47 701.3
19 283.7
28 417.6
70.4
57.1
83.7
55 003.6
21 187.7
33 815.9
59.9
46.2
73.5
HM
H
M
% de analfabetos de ?6 HM
5% H
15 arios y ms
%M
33 900.0
1 1 600.0
22 300.0
4.9
3.6
6.2
23 097.5
8 341.0
14 756.5
2.9
2.3
3.6
18 894.8
6 353.9
12 540.9
2.1
HM
H
M
15 aos y ms
%H
%M
701 100.0
295 400.0
405 700.0
59.2
49.6
68.9
719 137.6
293 264.1
425 873.5
47.8
38.4
57.4
795 313.5
315 512.8
479 800.6
41.2
32.2
50.3
Regin
Sexo
Estados rabes
Analfabetos
de 15 aos y ms
Paises
desarrollados
Analfabetos (000)
de 15 aos y m s
Pas en vias
de desarrollo
Analfabetos (000)
de 15 aos y m s
1.5
2.1
1. Fuente: Unesco.Ofiicice of Statistics.A summary sratisriral review ofedr~cationin rhe worid, 1960-1976.
Paris, 1979,p. 21 (EDIBIEICONFINTED37IRef.1).
ANEXO 4
Peso relativo de la poblacin en edad escolar. 1960-2000'
Poblacin 5-14
Poblacin 5-14
Poblacin 14-64
borcentaie)
Regin
Ano
Poblacin total
oorcentaie)
Total Mundial
1960
1970
1975
1980
1985
2000
22.6
23.2
22.6
22.2
22.3
21.1
1 960
25.8
26.5
26.2
26.3
26.7
26.7
48.3
1960
1970
1975
1980
1985
2000
19.9
20.0
17.6
15.4
33.3
15.4
32.3
27.3
23.5
23.6
23.2
Amrica latina
1960
1970
1975
1980
1985
2000
25.6
26.4
26.1
25.6
25.3
24.0
47.3
49.4
48.2
46.8
45.9
41.4
Asia
1960
1970
1975
1980
1985
2000
23.9
24.3
24.0
23.7
23.7
21.2
42.1
42.7
41.9
41.1
40.7
34.0
Europa y URSS
1960
1970
1975
1980
1985
2000
17.7
15.1
15.1
27.7
28.0
25.8
23.7
23.1
23.4
20.8
21.1
20.1
19.6
20.0
19.2
34.9
34.8
32.9
32.0
32.9
30.5
Africa
1970
1975
1980
1985
2000
Amrica del Norte
Oceania
1960
1970
1975
1980
1985
2000
15.3
17.8
16.6
15.4
39.0
40.0
38.8
37.9
37.9
34.4
50.0
49.6
49.8
51.1
49.7
133
Anexo 4
Poblacin 5-14
Poblacin 5-14
Poblacin 14-64
(porcentaje)
Regin
Ao
Poblacin total
(porcentaje)
Estados rabes2
1960
1970
1975
1980
1985
2000
26.0
27.0
27.1
26.7
26.6
25.4
48.8
52.1
51.9
50.6
49.9
44.8
1. Fuente: Unesco. Ofice of Statistics. A summary statistical review oj'educarion in rhe worl, 1960-1976.
Paris 1979,p. 21 (ED/BIE/CONFINTED37/Ref.1).
ANEXO 5
Encuesta de la Oficina Internacional de Educacin (0IE:Unesco)
sobre L a mejora de la organizacin
y la gestin de los sistemas de educacin,
a fin de aumentar su eficacia
y generalizar el derecho a la educacin'
INTRODUCCION AL C U E S T I O N A R I O
1. La 37a. reunin de la Conferencia Internacional de Educacin (CIE)se celebrar en
Ginebra en la segunda quincena de julio de 1979. Al igual que en la tima Conferencia,la
duracin ser de nueve das en los cuales tendrn lugar diecisis reuniones de trabajo.Habr
sesiones plenarias y dos comisiones:una para discutir las tendencias de mayor importancia de
la educacin (Comisin1) y la otra para examinarel tema especialde la Conferencia(Comisin
11). La discusin del tema especial culminar, como es habitual, con la adopcin de una
recomendacin detallada, dirigida tanto a los ministerios de educacin y a otros ministerios
relacionados con el tema,como a las organizaciones internacionales pertinentes.
2. El tema especial de la 37a.reunin de la CIE,tal como fuera aprobadopor la 19a.reunin de
la Conferencia General de la Unesco, es la mejora de la organizacin y la gestin de los
sistemasde educacin,a fin de aumentar su eficacia y generalizarel derecho a la educacin.El
propsito de elevar este tema a la consideracin de la Conferencia es el de brindar una oportunidad al personal superior de los ministerios de educacin -y a los representantes de otros
organismoseducativoscompetentes-para discutir sus logros y sus preocupaciones,para intercambiar sus experiencias,y al mismo tiempo,para recomendar conjuntamente soluciones que
puedan contribuir a la mejora general de la educacin en sus respectivos pases.
3. En cuanto a los objetivos, la Conferencia se propone:
a) sealar los principales problemas derivados de la complejidad de la organizacin y de las
dificultades de la gestin de 10s sistemas de educacin existentes, as como examinar las
diversas soluciones ya experimentadas por los Estados Miembros de la Unesco;
b) recomendar a los Estados Miembros la mejora de sus sistemaseducativospara que,a travs
de un aumento de la igualdad de acceso y de realizacionesen materia de educacin,todos los
individuos puedan participar en forma activa en la sociedad;
c) buscar nuevas formas de cooperacin regional e internacional en el campo de la organizacin y de la gestin de los sistemas de educacin.
4. El tema especialde la 37a.reuninde la CIE es complejo,comprendiendocuatro elementos
distintos:la mejora de la organizacin de los sistemas de educacin;la mejora de la gestin de
los sistemas de educacin; el incremento de la eficacia de los sistemas de educacin; y la
generalizacin del derecho a la educacin.A los efectos de esta encuesta,conviene establecer
una cierta relacin lgica entre los cuatro elementos del tema.
5. La generalizacin del derecho a la educacin es, obviamente,la ms amplia expresin del
tema y un principio generalmente reflejado en los objetivos de los sistemas nacionales de
educacin. Pero debido a la diferente situacin de los diversos Estados Miembros en lo que
atae al estado actual de susrespectivos sistemasde educacin,este principio deber expresarse
en objetivosde poltica y de lneasde accin lo ms amplia y variada posible.Los pases que han
podido realizar, desde hace tiempo, la universalizacin de la enseanza primaria y se estn
acercando a la universalizacin de la enseanza secundaria,tendrn polticas muy distintas que
aquellos que an con dificultades,estn tratando de lograr para un nmero mayor de sus
ciudadanos,algn tipo de instruccin.Debe aclararse que para los propsitos de las discusiones
Anexo 5
135
en la Conferenciay de esta encuesta,la expresin la generalizacin del derecho a la educacinD

comprende tanto la generalizacin de las normas legales aplicables, como -en particular-la
generalizacin de la aplicacin prctica del derecho a la educacin formulado por las polticas
nacionales.
6. Para llevar a cabo tales polticas, se pueden adoptar muchas y m u y variadas medidas. La
expresin aumentar la eficaciade los sistemas de educacin puede ser considerada como un
paso hacia la generalizacin del derecho a la educacin.Esta necesidad de eficacia se toma cada
vez ms importante,ya que en muchos pases la generalizacin del derecho a la educacin slo
puede obtenerse a travs de un desarrollo lineal cuantitativoy debido a que, en esos pases,los
gastos totales en materia de educacin,se acercan al punto critico de disponibilidad de rubros
que sus presupuestos pueden destinar a la educacin.
7. La mejora de la eficacia est estrechamente vinculada con la mejora de la organizacin de
los sistemas de educacin,considerando tanto las estructuras como el proceso de la organizacin de los recursos necesarios a los fines de educacin.Los temas relativos a la Organizacin,de
la educacin son importantes en la medida en que modifican el nmero y determinan la
distribucin de la afluencia de las personas a travs del sistema.
8. El proceso de la organizacin en materia de educacin deber estar estrechamente sostenido por las polticas y las prcticas conducentes a la mejora de la gestin de los sistemas de
educacin.Existe una estrecha relacin entre la calidad de la gestin y la eficacia en los sistemas
de educacin:la eficacia aumenta cuando la gestin de la educacin mejora.La movilizacin y
la mejor utilizacin de los recursos es uno de los problemas clave de la mejora de la organizacin
y la gestin educativas.Ello implica el inventario de los recursos existentes,la movilizacin de
los recursos no fiscales,la participacin de la comunidad en la movilizacin de los recursos,la
descentralizacinde la administraciny de la gestin en materia de educacin,la utilizacin de
las tcnicas de gestin modernas, etc.
9. Relacionado con los finesde esta encuesta y para asegurar a quienespreparen las respuestas,
una comn comprensin del alcance del cuestionario, ser til explicar tambin en forma
breve, algunos conceptos bsicos empleados en el mismo. Las explicaciones que siguen no son
definiciones.El sentido dado a los trminos y expresiones no refleja de ninguna manera una
situacin nacional particular, o un uso especial, y tampoco trata de influir en las prcticas
comentes de los distintos pases.
10. Tomando en consideracin el alcance del tema especial de la Conferencia, pareceria
suficiente explicar el sentido atribuido por la Secretaraa conceptostales como la organizacin
de la educacin,las nociones vinculadas a la educacin formal y a la no formal,y la gestin en
materia de educacin :
a) La organizacin de la educacin, de acuerdo con el sentido dado en la presente encuesta
significa en su ms amplia acepcin, la disposicin dentro de un todo orgnico, de instituciones interdependientes y de programas que suministran educacin formal o no formal.
b) L a educacinformal (oenseanza ordinaria)significa la educacin convencional brindada
en las institucioneseducativas establecidasque constituyenel sistema de educacin formal
y que abarca desde la escuela preprimaria hasta la universidad.
c) L a educacin no formal puede ser descrita como las actividades y los programas de educacin organizadossistemticamente,que se desarrollan al margen del sistema establecido
de las instituciones educativas,pero que estn orientadas a objetivos educativos definidos.*
d) La gestin de la educacin debe considerarse relacionada con sus tres principales tipos:
centralizada,descentralizada y mixta. En una gestin centralizada,el sistema de educacin
est administrado por un rgano central, como por ejemplo el Ministerio de Educacin y
sus oficinas locales. En el otro extremo de la gama, la descentralizacin significa que la
136
gestin de la educacinest en manos de las autoridadeslocalescompetentes.En un sistema

mixto, las fnciones de la gestin de la educacin se encuentran distribuidas entre las
autoridades locales y las centrales. El concepto de la gestin de la educacin no debe
limitarse a la administracin en materia de educacin, dado que el proceso de la gestin
incluye otras actividades,tales como la planificacin,la comunicacin y la coordinacin,la
centralizacin o la descentralizacin de los servicios, etc.
11. Objetivos del cuestionario. Por medio de este cuestionario, la Secretara solicita una
relacin de las polticas di su gobierno referentesa la aplicacin del derecho a la educacin,as
como una informacin basada sobre los hechos, en relacin con el tema especial de la Conferencia:situacinactualy prcticas en el campo de la organizaciny de la gestin en materia de
educacin,problemas suscitados y solucionesensayadas.La informacin que suministren los
diversos Estados Miembros, a los efectos de esta encuesta, servir de base para redactar los
proyectos de los documentos de trabajo de la Conferencia.C o m o la Conferenciadeber adoptar
una recomendacindetallada sobre el tema especial,tambin se solicita la cooperacin de los
Estados Miembros a fin de adelantar las recomendacionespara las autoridades nacionales,para
su empleo regional y para las organizaciones internacionales.
12. D e acuerdo a lo sealado precedentemente,el cuestionario consta de las siguientes partes :
Parte 1. Estudio de las actuales situaciones.
Parte 11. Sectores donde se plantean problemas.
Parte 111. Experiencias y medidas prcticas para resolver los problemas.
Parte IV. Conclusiones y recomendaciones.
13. Se trata de obtener respuestas autorizadas sobre las polticas educativas. No obstante, la
parte tcnica del cuestionario puede requerir la cooperacin de diversos departamentos y
servicios del Ministerio de Educacin y, en muchos casos, tambin de otros ministerios y
organismos relacionados con la educacin.Parece, sin embargo,apropiado sugerir la creacin
de un grupo de trabajo mixto,o de una comisin,para examinar a nivel nacional los problemas
planteados y para responder al cuestionario.
14. En los casos en que se practique un sistema de educacin descentralizado,deber tomarse
una decisin entre preparar una respuesta sinttica y breve sobre todo el pas, o presentar un
anlisis de las situacioneslocalestpicas.Aunque todas las preguntas debern ser contestadas,la
Secretariaconsidera que algunas de ellas quedarn sin respuestas por carencia de informacin o
porque la pregunta no es aplicable a la situacin particular del pas. Cada cuestionario contestado,aun en los casos de respuesta parcial,ser de utilidad para la Secretara a efectos de la
orientacin de esta encuesta y para la preparacin de los documentos de trabajo de la Conferencia.
15. Al preparar las respuestas a este cuestionario,rogamos se tomen las precauciones necesarias para identificar debidamentey enviar a la OIE adjunto a la respuesta,todo documento
importante relacionado con la poltica y la investigacin (por ejemplo, textos de leyes y reglamentos,publicaciones importantes,resultados de investigaciones, etc.)
16. Desde ahora pueden enviarse las respuestas a este cuestionario a la Oficina Internacional
de Educacin (Palais Wilson, 1211 Ginebra 14,Suiza), pero debern llegar antes del 10 de
octubre de 1978.
Anexo 5
137
CUESTIONARIO
SOBRE LA MEJORA DE LA ORGANIZACION
Y LA GESTION DE LOS SISTEMAS DE EDUCACION,
A FIN DE AUMENTAR SU EFICACIA
Y GENERALIZAR EL DERECHO A LA EDUCACION
Nota :A travs de este cuestionario la Secretara solicita un breve y autorizado informe sobre
las polticas de su gobierno con respecto al tema precedentemente citado,as como una informacin objetiva sobre la actual situaciny las perspectivas de accin inmediata.Las preguntas
que siguen deben considerarse como meramente indicativas sobre el tipo de respuesta solicitada. Sin embargo, para simplificar el anlisis de las contestaciones y para permitir que la
Secretara utilice de la mejor manera posible la informacin suministrada,solicitamosa usted
encarecidamente,que responda a las preguntas en el orden propuesto y evite contestacionesaun
a ttulo experimental, que no sigan la estructura de este cuestionario.
PARTE I. Estudio de las actuales situaciones

POLITICAS GUBERNAMENTALES DADAS A CONOCER
Las siguientes cinco preguntas tienen como finalidad obtener informacin sobre las actuales
politicas y objetivos de su gobierno concerniente a la generalizacin del derecho a la educacin,
as como sobre las prioridades en este sector.Cabe sealar,que a pesar de que la generalizacin
del derecho a la educacin es un objetivo implcito o explcito de todo sistema de enseanza
pblica, sus objetivos inmediatos o a mediano plazo, pueden variar segn las diferentes
situaciones concretas: por ejemplo, el grado de efectividad alcanzado con respecto a la obligatoriedad de la enseanza primaria,o bsica,o secundariade todos los nios y jvenesde las
edades correspondientes, o la inscripcin de un determinado porcentaje de jvenes y/o el
suministro de enseanza extraescolar/no formal a ms amplios sectores de la poblacin,y la
generalizacin del derecho a la educacin para las regiones o grupos de la poblacin del pas,en
inferioridad de condiciones en lo que a educacin se refiere.
1. Sobre este punto, cul es la actual poltica general que sigue su gobierno respecto al
derecho a la educacin para todos los ciudadanos como se expresa en las declaraciones y
documentos legales de carcter oficial?
2. Esta poltica, ha sido definida en trminos de objetivos nacionales, o lo ha sido tomando
en cuenta tambinlas diferenciasregionaleso socialesy definiendo as los objetivos regionaleso
provinciales?
3. Tomando en consideracin el hecho de que, a causa de las dificultades financieras existentes en muchos pases,es imposible lograr de inmediato los objetivos fundamentales de la
generalizacin del derecho a la educacin, la poltica de los objetivos a mediano plazo de su
gobierno incluye el establecimiento de zonas prioritarias en las que se aplique el derecho a la
educacin? Si as fuera, cules son los sectores prioritarios establecidos para un prximo
perodo de dos a cinco aos?.
4. Las polticas de su pas sobre la administraciny la gestin en materia de educacin,estn
relacionadas y concuerdan con las polticas de generalizacin del derecho a la educacin
adoptadas para incrementar al acceso y el xito en materia de educacin?
138
5. D e acuerdo a las polticas expresadas al responder a las preguntas 1 y 3 qu medidas

legislativas y prcticas ha tomado recientemente su gobierno a fin de brindar una mayor
igualdad de acceso y de xito en materia de educacin?
ORGANIZACION DE LA EDUCACION:SISTEMAS DE EDUCACION

6. La organizacin y la estructura de los sistemas de educacin es uno de los requisitos
necesarios para la aplicacin y la generalizacin del derecho a la educacin. En relacin a lo
expuesto srvase suministrar la siguiente informacin :
a) describa brevemente (o presente en forma grfica con comentarios escritos) el sistema de
educacin vigente prestando particular atencin a la forma en que su estructura satisface
la demanda de igualdad de oportunidades en materia de educacin;
b) exponga brevemente cules son los criterios y procedimientos de admisin segn los
diversos niveles y tipos de enseanza;
c) exponga brevemente en qu momentos del desarrollo de la enseanza,sobre qu bases y
con qu criterios se efecta la seleccin de los estudiantes (por ejemplo, el examen de
ingreso,los sistemas de promocin, la seleccin social,etc.)?
7. Podra informarnos sobre la actual situacin con respecto al acceso a la educacin,
adjuntando datosestadsticosrelativosalosporcentajes de inscripcinde nios y jvenessegn
los grupos de edad pertinentes y por niveles de educacin formal (pre-primaria,primaria,
secundaria,superior) y asimismo el promedio porcentual de la poblacin involucrada en los
diferentes tipos de educacin no formal?
8. A criterio de las autoridades de su pas, la actual organizacin y estructura del sistema de
educacin, satisface los objetivos y prioridades de la poltica educacional con respecto a la
generalizacin del derecho a la educacin?Si ese no fuera el caso, cules seran los cambios a
realizar?.
9. El actual concepto de un sistema de educacin en su pas, incluye tanto las actividades
formales como las no formales en materia de educacin, o est ms bien limitado a las
institucionesde enseanza tradicional considerando a la educacin no formal como un conjunto separado de las actividades educativas?.
ORGANIZACION DE LA EDUCACION:LA GESTION

Estructura y funciones de la administracin en materia de educacin
10. Tenga a bien explicar por medio de un diagrama (o diagramas) la estructura del actual
sistema de administracin y gestin en materia de educacin de su pas:
a) la organizacin del Ministerio de Educacin (y otros ministerios relacionados con la
educacin que administran algunos sectores de la educacin como es el caso en algunos
pases);
b) la estructurajerrquica y las relaciones del organismo administrativo central (porejemplo, el Ministerio de Educacin) con la administracin de la educacin a nivel estatal
(provincial), regional y/o local.
1 1. Srvase explicar brevemente (cabe la posibilidad de utilizar la explicacin de un diagrama) :
a) Cules son las responsabilidadesy las funciones de los servicios principales del Ministerio de Educacin (o de los ministerios equivalentes)?.
b) Cmo se distribuyen dichas responsabilidadesentre los organismoscentralesy locales?
Tienen los organismos de la administracinde la educacin local solamente funciones
ejecutivas y de inspeccin o tienen tambin algn poder para tomar decisiones que
repercutan en la planificacin de la educacin,la estructura,el contenido de la educacin,
en la habilitacin y el nombramiento del personal docente, etc.?
Anexo 5
139
12. Cules son las tendencias y conceptos de la actual poltica de su pas, que ataen a la
gestin de la educacin (por ejemplo, descentralizacin o centralizacin del proceso gestin,
etc.)?
La loma de decisiones y la participacin

La administracin y la gestin en materia de educacin son los instrumentos de mayor
importancia para la realizacin de los objetivos y prioridades de la poltica educacional.Para
dar cumplimiento a los mismos,debern esbozarse y llevarse a la prctica planes de desarrollo
educativo y,en algunos casos,debern encararse y prepararse algunas reformas e innovaciones
educativas, as como introducirse las necesarias modificaciones en la organizacin del propio
proceso de gestin, etc. En relacin con lo expuesto, solicitamos responda a las siguientes
preguntas :
13. Srvase describir,en forma somera,el mecanismo de la toma de decisiones con respecto a
los aspectos precedentemente citados (aqu nivel se toman esas decisiones ; cul es la funcin
del Ministerio de Educacin -enespecial la de sus serviciosde planificacinde la educacin-y
de sus organismos locales en ese proceso? Estas decisiones requieren la aprobacin parlamentaria, etc.?)
14. Existe algn tipo de organismo consultivo o de asesoramiento (juntas,comits, comisiones, etc.) a nivel nacional, estataVprovincia1 o local que participe, de algn modo, en la
preparacin y puesta en prctica de dichas decisiones?D e ser as,srvase hacer una descripcin
sumaria de los organismos y del grado de su participacin.
15. En este proceso, se solicita la opinin de los administradores de la educacin en sus

diversos niveles, del personal docente y de los sectores pblicos ms amplios (los padres, la
comunidad en general)? Si as fuera,tenga la amabilidad de indicar los medios empleados.
16. En qu medida y por qu medios estn ligadoslos maestros y dems personal docente a la
gestin de las institucioneseducativas?
17. Teniendo en cuenta la explicacin dada en el inciso b) del prrafo 10 de la introduccin a
este cuestionario,y sus respuestas a las preguntas 10a 16 ya citadas, cmo calificarael sistema
de gestin de la educacin de su pas: completamentecentralizado,en gran parte centralizado,
que ocupa una posicin intermedia entre la descentralizacin y la centralizacin,en gran parte
descentralizado, o completamente descentralizado ?
Proceso de comunicacin y coordinacin

18. C o m o en todo proceso administrativo,la eficacia de la gestin del sistema educacionales
inconcebible sin la existencia de un proceso de comunicacineficiente. Las deficiencias en la
ejecucin de las decisiones y de los planes se deben muchas veces a una comunicacininsuficienteentre los planificadores y los realizadores de los planes. C o m o resultado de ello, los
Planes se llevan adelante, pero no con el sentido con que fueron concebidos. En vista de
ello :
a) Cmo se comunican las polticas y los planes educativosen el mbito del Ministerio de
Educacin; entre el Ministerio y sus organismos locales; entre esas autoridades administrativasy los administradoresescolares, docentes,organismos profesionales interesados (asociaciones de enseantes, de padres, etc.)? Existe algn tipo de procedimiento
regular en las relaciones de este gnero (por ejemplo, servicio de informacin,informacin impresa,reuniones peridicas y seminarios,etc.)?
b). El estado actual de los medios de comunicaciny del proceso informativo,asegura de
manera eficiente la informacin de retorno para la ejecucin de las decisiones y los planes,
o sena oportuno algn tipo particular de mejora?
140
19. La gestin prctica de un sistema de educacin orientado hacia la mejora de su eficacia

requiere la coordinacin de la accin y de los recursos de todas las institucionesy organismos,
gubernamentales o no, invoiucrados con la empresa educativa:
En el marco del Ministerio de Educacin, existe algn servicio especfico o individuos
responsables de la coordinacin entre los diferentes sectores, divisiones o servicios del
Ministerio (por ejemplo, el Departamento de Planificacin de la Educacin, el Departamento de Enseanza Primaria,el Servicio de Desarrollo de los Currculos, etc.)?
Existe algn mecanismo que asegure la coordinacin regular entre el Ministerio de
Educacin y otros ministerios que tengan a su cargo programas importantes de educacin
y formacinen el campo de la educacin formal o de la no formal (porejemplo,Ministerio
de Agricultura, etc.)?
En el caso de un sistema descentralizado de educacin, cmo se logra la coordinacin
entre la administracin de la educacin y los organismos de gestin dentro de un estado/provincialocalidad,entre estados/provinciaslocalidades; y entre ellos y los organismos centrales?
Existen mecanismos de coordinacin entre las instituciones, gubernamentales y no
gubernamentales,y las organizaciones que tienen una actividad en el campo de la educacin -formaly no formal- a fin de atraerlas a su esfera de accin y utilizar mejor sus
recursos para lograr la generalizacin del derecho a la educacin?
D e una manera ms general, existe una coordinacin claramente establecida entre las
actividades educativas formales y las no formales, a efectos de incorporarlas en un amplio
sistema de educacin?.
Administradores de la educacin
21. El xito de la gestin de los sistemas de educacin depende no slo de una poltica
claramente definida y de la disponibilidad de los recursos necesarios, sino tambin de la
cantidad y la calidad de los administradoresde la educacin existentes en los diferentes niveles,
y de la distribucin racional de sus responsabilidades y funciones.
22. Quinesson consideradoscomo ((administradoresde la educacin en su pas? Srvase
describir las diversas categoras de administradores de la educacin y los requisitos exigidos
para ocupar tales cargos administrativosen los diversos niveles (por ejemplo,un inspector/supeMsor del Ministerio, un administrador de la educacin a nivel local, un director de un
instituto de enseanza secundaria, etc.) Si existen documentos legales o informativos que
enumeren dichas exigencias,ser suficiente adjuntar a la respuesta dada a esta pregunta copias
de esos documentos (siempre que estn redactados en espaol, francs, ingls o ruso).
23. Qu proporcin de administradores de la educacin actualmente en actiyidad en los
distintos niveles, poseen los requisitos precitados? Cul es la proporcin de los que han
recibido formacin especfica para desempear tareas administrativas?
24. Cules son las responsabilidadesy las funciones bsicas de las categoras principalesde
los administradores de la educacin descritos anteriormente?
25. En los ltimos aos se ha puesto de manifiesto, en muchos pases, una tendencia a
organizar programas especiales de formacinde administradoresde la educacin.D e acuerdo a
la situacin de su pas, srvase describir :
a) Toda institucin o departamento, o programa cuya especialidad es la formacin,previa y
en ejercicio,de los administradoresde la educacin;
b) Todo tipo de formacin de administradores de la educacin llevada a cabo en otros
sectores que los de la educacin;
c) Todo sistema legal que regule la formacin en ejercicio de los administradores de la
educacin. Existe algn tipo de obligacin o incentivo para realizar cursos de perfeccionamiento ?
Anexo 5
d)
141
Si en su pas se han establecido programas formales de enseianzaformacin para administradores de la educacin, cmo se determina el contenido de dicha enseanzdformacin (por ejemplo, por medio de anlisis de las exigencias de admisin de perfiles
profesionales,de criterios empricos, etc.)?
P A R T E II. Sectores donde se plantean problemas

Aplicacin de la pollica
26. Cules son los principalesproblemas y dificultades que encuentran los responsables de la
educacin y la formacin en su pas al aplicar las metas de su poltica educacionalrelativas a la
generalizacin del derecho a la educacin? (por ejemplo, carencia de una poltica definida y
clara al respecto, inexistencia de prioridades en los planes orientados hacia el desarrollo de la
educacin,inadecuada distribucin de responsabilidades,falta de recursos financieros,materiales y humanos, etc.)
Gestin de la educacin
27. Culesson los principalesproblemas y dificultades existentes en la esfera de la gestin de
la educacin que pueden impedir la generalizacin del derecho a la educacin?
Existen problemas particulares provenientes de los servicios de planificacin educativa?
Existenproblemas especialesvinculadosa la actual estructura legalde la administracin
de la educacin? (porejemplo,falta de flexibilidad que impide la inmediata respuesta a
los cambios introducidos en el sistema de educacin,deficiencias de coordinacin entre
los diferentes servicios administrativos,etc.)
Existen problemas o dificultades especiales relacionados con la gestin de los recursos
financieros,materiales y humanos existentes? (porejemplo,falta o insuficiencia de criterios en materia de inversiones en el mbito del sistema de educacin gubernamental,
empleo antieconmico de los edificios escolares existentes,escasez de personal administrativo o docente calificado,especialmentepara los sectores prioritarios del desarrollo de
la educacin,etc.)
Existen problemas debidos a la insuficiente coordinacin entre las institucionesgubernamentales, o entre las organizaciones gubernamentales y las no gubernamentales,que
crean obstculos a la plena movilizacin y utilizacin de todos los recursos del pas?
Existen problemas y dificultades provenientes del proceso de descentralizacin,en la
medida que ste afecta a las estructuras de la educacin, a la gestin y a la toma de
decisiones?
el actual nivel de calificaciones profesionales que poseen los administradores de la
educacin en el pas, constituye un obstculo para la mejora de la gestin de la educacin?
Entre los problemas enumerados, a su criterio, cules son los que plantean mayores
obstculospara la generalizacin del derecho a la educacin? Existenadems otros problemas
importantes que no han sido tomados en consideracin en las preguntas precedentes?
PARTE III. Experiencias y medidas prcticas para resolver los problemas

La presente seccin del cuestionario tiende a obtenerde los Estados Miembros una informacin
concreta referente a las medidas polticas y a las actividades prcticas desarrolladas (por
ejemplo, reformas de la educacin, innovaciones, etc.) y actividades planificadas en forma
142
definitiva cuyo objeto es la mejora de la organizacin y de la gestin de la educacin,en forma

tal que aseguren o puedan asegurar una realizacin completa,o ms completa del derecho a la
educacin.
Mejora de la organizacin de la educacin

29. Durante los ltimos aos, se han adoptado decisiones politicas y medidas tendentes a
mejorar el acceso a la educacin?
30. Qu cambios estructurales se han realizado o planificado,en los sistemas de educacin

para que armonicen mejor con los objetivos nacionales?
31. Qu reformas o innovaciones pueden sealarse en la organizacin de la enseanza (por
tipos o por niveles de educacin)que tiendan especficamente a una aplicacin ms completa
del derecho a la educacin?
32. Qu etapas se han cumplido recientementepara mejorar las oportunidades,en materia

de educacin, brindadas especialmente a los grupos de la poblacin que se encuentran en
inferioridad de condiciones, o a las regiones menos favorecidas del pas?
33. Qu reformas pueden sealarse en los sistemas de evaluacin (porejemplo, exmenes,
evaluaciones de los resultados y operaciones similares)? Existen soluciones para resolver los
problemas del ausentismo escolar (porejemplo,repeticin,desercin, etc.)?
34. En los ltimos aos, se han tomado medidas para ampliar el sistema de la organizacin
de la educacin,de modo que la educacin formal se intege con la no formal,y que la totalidad
del proceso educativo se site en el contexto de la educacin permanente?
Mejora de la gestin de la educacin
35. Qu medidas han sido adoptadas,o estn por adoptarse,para fortalecer el proceso de la
toma de decisiones (porejemplo,una clara exposicin de las polticas y los planes ;una difusin
adecuada; una correcta distribucin de las responsabilidades, etc.)?
36. Qu mtodos se usan para evaluar la eficacia de la puesta en prctica de la poltica
educativa y del logro de los objetivos de dicha poltica y cmo se asegura la realizacin de las
correcciones y ajustes necesarios?
37. Cules han sido las innovaciones administrativas, planificacines ensayadas,que aparentemente han producido los mejores resultados (como por ejemplo, la reduccin de los
costos, la mejora de la comunicacin, etc.)? Por ejemplo, han sido empleadas las tcnicas
modernas de gestin (compilacin de datos a travs de la computadora, procesamiento y
establecimientode los salariosa travsde la computadora,investigaciny desarrolloutilizando
las escuelas experimentales, etc.)?
38. Basndose en las experiencias de su pas:

a) Considera que algunos problemas y necesidades sealados en sus respuestas a las primeras preguntas pueden solucionarse mediante la introduccin de cambios en la organizacin administrativa del sistema de educacin ?
b) Cules han sido las experiencias relacionadas con la descentralizacin de la administracin de la educacin (porejemplo, de las autoridades nacionales centrales a las provinciales,a las autoridadeslocales,etc.) ? Considera que una mayor descentralizacinde
la administracin y gestin de la educacin constituira una contribucin valiosa para
aumentar la eficacia de la totalidad del sistema de educacin de su pas?
c) Dentro delos sistemasde educacin descentralizados,qu tipos de tendenciaso medidas
centralizadoras han sido consideradas como dignas de ser incorporadas?
Anexo 5
143
Movilizacin y utilizacin de los recursos

39. En la puesta en prctica de las polticas y planes educativos de carcter nacional, surgen
muchos problemas a raz de una inadecuada movilizacin y utilizacin del material y de los
recursos humanos. La constatacin de que los recursos pblicos destinados a la educacin no
soportanun crecimientoilimitado,ha agudizado especialmenteeste problema.D e acuerdo a lo
expresado, cules han sido las experiencias de su pas con respecto a una mejor utilizacin y
movilizacin de los recursos disponibles a fin de aumentar la eficacia del sistema y permitir la
generalizacin de la educacin?
Se ha emprendido a nivel nacional, estataUprovincia1, o local, algn tipo de encuesta
sobre los recursos existentes o de anlisis sectoriales de la educacin?
Puede dar un informe sobre la participacin de la comunidad en la movilizacin de los
recursos (tanto materiales como humanos)?
Participan las empresas industriales y agrcolas en la financiacin de los programas de
educacin ? Contribuyen dichas empresas con instalaciones,personal docente, etc. para
esos programas?
Existen experiencias relativas a la utilizacin de personal docente no graduado en el
proceso educativo, o acerca de la utilizacin de maestros de la educacin formal en los
programas de educacin no formal?
Se han calculado los costos reales de la aplicacin de la tecnologa educativa y de la
asistencia a la educacin no formal? Dichas innovaciones, han significado reales economas susceptibles de ser empleadas para incrementar las disponibilidades educativas?
Puede informar acerca de algunas de las experiencias de autohanciamiento de los
programas o de las institucionesde educacin (porejemplo,combinacinde estudios con
trabajo productivo de los estudiantes que contribuyen al presupuesto de la institucin)?
Qu otras formas de movilizacin de los recursos financieros,materiales y humanos
puede sealar?
PARTE IV: Conclusiones y recomendaciones

40. C o m o se ha establecido en la introduccin a este cuestionario,la informacin obtenida
por los Estados Miembros a travs de las respuestas a las preguntas precedentes,servir de base
para redactar los proyectos de documentos de trabajo sobre el tema especial de la Conferencia.
En principio,las respuestas tambin ayudarn a estructurarlas discusiones que se realizarnen
la Comisin prevista para tratar el tema especial. No obstante, la Secretara busca una participacin ms directa de los Estados Miembros en la planificacin de la documentacin de la
Conferencia, en la estructuracin de las discusiones, y en la preparacin de los proyectos de
recomendaciones preliminares. En ese sentido :
a) Srvase indicar qu aspectos especiales del tema preferira que fueran discutidos?
b) Tiene sugerencias acerca del tipo de documentos de la Conferencia que sera necesario
preparar (documentosanalticos,estudios de casos concretos,documentacinestadstica,
etc.)?
c) Sena posible, tomando en consideracin el alcance de la encuesta y el anlisis de la
situacin nacional formulado en su respuesta:
expresar algunos principios generales que pudieran ser aplicados al sector de la organizacin y de la gestin,y que pudieran ser consideradoscomo directivasde una cabal
poltica de formacin, planificacin y organizacin de la educacin?
formular algunos proyectos prcticos de recomendaciones dirigidosa los ministerios
nacionales de educacin y a otras autoridades educativas,organizaciones regionales e
144
Cu&l es la gestin adecuada?
internacionales como la Unesco, sus oficinasregionales para la educacin y su Oficina

Internacional de Educacin?
d) Y,finalmente,srvase indicarlas carencias y omisiones significativas de este cuestionario
que debieran tomarseen consideracin cuando se preparen los documentos de trabajo y se
planifiquen las discusiones de la Conferencia.
NOTAS Y REFERENCIAS
1. Unesco :OIE.L a mejora de la organizacin y la gestin de los sistemas de educacin,afin
2.
de aumentar su eficacia y generalizar el derecho a la educacin:encuesta de la Ofrcina

Internacional de Educacin (Unesco). Ginebra, 1978, 13 p. (ED/BIE/CONFINTED
/37/Q/78)[Mimeografiado].
Cabe mencionaraqu que existenalgunos otros criteriospara definir la educacin formal y
la no formal.La Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin (CINE)de la
Unesco, utiliza las siguientes definiciones:
Educacidn de carcterformal: aquella en la que los estudiantes estn matriculadoso
inscritos independientemente a la modalidad docente que se utilice;
Educacibn de carcter no formal:aquella en la que los estudiantes o clientes no se
matriculan ni inscriben.
En este sentido, toda la enseanza escolar y universitaria ordinaria es esencialmente
formal por cuanto los estudiantes estn matriculados.En cambio,la educacin de adultos
puede tener carcterformal o no formal, esta distincin resulta estadsticamente til, ya
que la evaluacin de la participacin de los estudiantes o clientes plantea problemas
especiales al no existir una matrcula o inscripcin.(Divisin de Estadsticas de Educacin, Oficina de Estadstica. ClasificacinInternacionalNormalizada de la Educacin,
(CINE). Pars, Unesco, 1977, p. 24).
ANEXO 6
Sntesis de la interpretacin de las respuestas

de los Estados Miembros de la Unesco a la encuesta
de la Oficina Internacional de Educacin'
Recordemos que el cuestionario constaba de cuatro partes:

Parte 1 : Resumen de las actuales situaciones
Parte 11 : Sectores donde se plantean problemas.
Parte 111 : Experiencias y medidas prcticas para resolver los problemas.
Parte IV : Conclusiones y recomendaciones.
Las 40 preguntas tenan como fundamental objetivo identificar los principales problemas que
derivan de la complejidad de la organizacin,hacer un censo de las dificultadesde gestin de los
sistemas de educacin y examinar las diversas soluciones que han tomado los Estados
Miembros de la Unesco.
PARTE 1. Estructuras nacionales en materia de educacin
Las respuestas recibidas de los Estados Miembros reflejan la existencia de una gran variedad de
tiposy de niveles en lo que se refiere a las estructuras administrativasnacionales:ciertospases
tienen una estructura centralizada y otros una estructura de tipo federal; los sistemas de
educacin son centralizadoso descentralizados ;las responsabilidadesen materia de educacin
estn repartidas entre los rganos nacionalesy provinciales (locales)o no lo estn;etc. Resulta
imposible,sobre la base de la documentacinque se tiene a disposicin,tratar de presentar una
tipologia de las polticas y de las orientaciones nacionales en el campo de la educacin. No
obstante, a pesar de la diversidad de las situaciones, es posible extraer algunos elementos
comunes e identificar algunas tendencias.
A. DERECHO A LA EDUCACION
Surge de las respuestas recibidas que,en la mayora de los pases,el derecho a la educacin y los
principios generales en que se inspiran las polticas seguidas se encuentran en la Constitucin.
Adems de las garantas constitucionalesrelativas al acceso a la educacin,las polticas de la
educacin de la mayor parte de los pases son objeto de leyes nacionales.
146
En los pases de sistema federal de gobierno, como los Estados Unidos de Amrica, la
educacin depende de la autoridad de los Estados y de los poderes locales. Sin embargo,all se
hace necesario fijar directivaspara asegurar la igualdad de posibilidadesde educacin en todo el
territorio. Los Estados Unidos aplican el principio de la garanta del derecho a la educacin,
pero los gobiernos de los Estados van mucho ms lejos y financian los sistemas de enseanza
elemental y secundaria exigiendo que todos los jvenes frecuenten un establecimiento.El
Gobierno Federaly el de cada Estado contribuyenen forma importante al funcionamiento de la
enseanza secundaria.
En Suiza,el derecho a la educacin primaria ya se encontraba inscrito en la Constitucin'
Federal de 1874. La poltica oficial del gobierno federal y de los cantones en la actualidad
consiste en asegurar el acceso a la enseanza secundariay superior.El sistema de educacin es
totalmente descentralizado, los cantones gozan de una amplia autonoma interna en la aplicacin de esta poltica general.
En lo que atae a la Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas,la Constitucin de 1917
proclama el derecho de todos los ciudadanosa la educacin.Este derecho se concreta merced a
la prestacin gratuita de todas las formas de educacin,as como la escolaridad secundaria
obligatoria para todos. La igualdad de acceso est garantida para cada ciudadano, sin discriminacin basada en el sexo, la raza, la nacionalidad o la situacin social o material. Se
encuentran disposiciones anlogas en las Constituciones de Bulgaria, Cuba, Repblica
Democrtica Alemana y Hungra. Segn una ley fundamental sobre la educacin sovitica
adoptada en 1973 por el Soviet Supremo (Fundamentos de la educacin en la U R S S y en las
Repblicas Autnomas), la poltica nacional se inspira en los siguientesprincipios fundamentales :el Estado tiene a su cargo la educacin,sta es gratuita en todos los niveles; el sistema de
enseanza constituye un conjunto continuo,enteramente articulado,desde los primeros peldaos hasta los ltimos;debe existir un vnculo estrecho entre la escuela y la vida; el proceso
educativo se funda en principios cientficos;la educacin comunista es una empresa colectiva
que se apoya en los lazos existentes entre la escuela, la familia y la sociedad. Adems, se
garantiza el derecho que cada individuo tiene de recibir una enseanza en su idioma materno.
Las polticas nacionales que se expresan, ya sea en las constituciones, ya sea en las leyes
fundamentales sobre la educacin, ya sea en unas y en otras, presentan ciertos elementos
comunes. Si se hace abstraccin de algunas diferencias de detalle, todas las respuestas suministradas muestran que el Estado reconocela educacin como un derecho humano y que tienela
responsabilidadde brindar una enseanza gratuita y obligatoria a todos los ciudadanos,por lo
menos en el nivel primario. Por lo general se est de acuerdo en reconocer que el acceso a la
educacin debera estar asegurado sin ninguna discriminacin basada en el sexo, la raza, la
religin o la situacin social o financiera.
La duracin de la escolaridad obligatoriavana considerablemente segn los pases (cinco a
seis aos de promedio en los pases en desarrollo y ocho a diez aos en los pases industrializados)aligualque la extensin de las obligaciones del Estado en materia de enseanzagratuita
para todos.
B.LOS SECTORES PRIORITARIOS

Habida cuenta de un cierto nmero de obligaciones fundamentalmentefinancieras,numerosos
Estados se han visto en la imposibilidad de generalizar de inmediato el derecho a la educacin
como era su deseo; para que ese derecho sea una realidad, han establecido, por lo tanto,un
orden de prioridad entre diversos sectores. Entre las prioridades citadas en los informes
comunicados por los Estados, las que se repiten con mayor frecuencia son :
Anexo 6
147
generalizar la enseanza primaria en particular en las zonas rurales;

aumentar las posibilidades de educacin de los grupos desfavorecidos;
fomentar la enseanza secundaria,en particular, la formacin profesional;
aumentar las posibilidades a nivel de la enseanza superior;
desarrollar la educacin preprimaria ;
reducir o suprimir definitivamente el analfabetismo;
incrementar las posibilidades de educacin de los adultos.
C.CONCL USION
Las respuestas al cuestionario muestran claramente que, en el marco del objetivo general del
derecho a la educacin,los pases distinguen netamente entre los diversos nivelesdel proceso de
realizacindel objetivo en el plano nacional,sectorial e institucional.Por lo general,en el nivel
nacional de la elaboracin de las grandes orientaciones,se puede llegar a la conclusin que el
derecho a la educacin,concebido como unafilosoflade la educacin aceptada, est inscrito en
la Constitucin y en las leyes que se fundan en los valores funcionales del conjunto de la
sociedad. En el nivel sectorial, las polticas y los planes de educacin determinan sectores
prioritarios y orientan hacia una eleccin en el destino de los recursos con miras a lograr ese
amplio objetivo.En el nivel institucional,los programas en materia de igualdad de acceso a la
educacin determinan el objetivo social del derecho a la educacin a travs de medidas prcticas,tomando en consideracin las prestaciones prioritarias y las obligaciones de los recursos
enunciadas en el plan. las reacciones nacionales indican que:
en esta jerarqua de objetivos, existe un amplio consenso en lo que atae al derecho a la
educacin concebido como principal objetivo social ;
en los niveles de las polticas y de la planificacinde la educacin,los pases conceden en
el destino de los recursos una mayor o menor prioridad, al desarrollo de conjunto y a la
generalizacin global del acceso a la educacin bsica considerado en trminos cuantitativos, eso en relacin con la diferenciacin de las estructuras y con la mejora de la
adecuacin a las necesidades y de la calidad ;
en lo que concierne a las medidas tcticas tomadas en el marco de los programas, los
pases se diferencian ms, segn sus mecanismos operacionales (formal-noformal,centralizaciddescentralizacin administrativa), as como segn los diversos grupos de
poblacin a quienes se dirigen sus programas (gruposdesfavorecidos desde el punto de
vista social, educacional, geogrfico, etc.)
Las variaciones que se observan de un pas a otro en las medidas de poltica general en el rea de
la educacin parecen ms determinadas por el nivel de desarrollo socioeconmico alcanzado
que por las orientaciones del proceso general de desarrollo que ellos han elegido para su propio
futuro. En este sentido, sena difcil, basndose en las respuestas, deducir a travs de una
generalizacin que un grupo de pases traducinael objetivo de derecho a la educacin en forma
de programas insistiendoen la ampliacin del acceso y en la disminucinde los abandonos en
los primeros niveles de la educacin, mientras que otros grupos se preocuparan ms de la
generalizacinde la escolaridad obligatoria,de la diferenciacin,de la mejora cualitativay de la
recuperacin destinada a los grupos desfavorecidos. En resumen, en la elaboracin de las
prioridades en materia de educacin, las fuerzas socioeconmicas que actan en la sociedad
parecen tener relativamente ms influencia que las lagunas y los sectores con problemas que
existen en los propios sistemas de educacin.
148
Cu1es la gestin adecuada?
PARTE 11. La gestin de los sistemas de educacin

A. POLITICAS DE GESTION DE LA EDUCACION
El cuestionario peda informaciones sobre la gestin de la educacin teniendo en cuenta tres
modalidades principales: centralizada, descentralizada y mixta. Las respuestas recibidas
demuestran que surge una tendencia m u y clara a la descentralizacin de los mecanismos de
gestin, que tienen en cuenta la mayora de los Estados Miembros.
Ejemplo de una tentativa de descentralizacin:Francia.La administracinde la educacin en
Francia se encuentra considerablemente estructurada desde el nivel nacional hasta los niveles
locales. El conjunto de las acciones llevadas estn reglamentadas en el nivel central,los estatutos de los personales son nacionalesy las disposiciones relativasa los alumnos son uniformes
para todo el temtorio. Este sistema institucionalizado desde hace dcadas, es lgico que
presente una autonoma propia y una inercia considerable que hacen que la reaccin a las
reformaslleven mucho tiempo.En este sentido,el principal obstculo alas reformasdel sistema
de educacin francses la centralizacinde la totalidadde los programas para todas las regiones
y la armonizacin total de las decisiones y de los registros de los plazos de vencimiento.Por esta
razn el gobierno ha emprendido una desconcentracinadministrativa,cuyas caractersticas
son :
1. Fortalecer progresivamente las atribuciones del nivel administrativo departamental y
confiar paralelamente a nivel de los rectores, tareas de reflexin y de planificacin
regional.
2. Incrementar la autonoma de los establecimientosde enseanza aligerando la tutela de la
autoridad administrativa.
3. Dotar el conjunto del sistema de educacin en todos los niveles de mtodos modernos de
gestin gracias a la prctica de tableros de mando que son objeto de la actualidad de una
amplia experimentacin.
El sistema de educacin francs dispone pari su gestin de una organizacin administrativaen
cuatro niveles (nacional,regional,departamental,establecimiento) que en su conjunto ha dado
pruebas de eficacia. La reflexin emprendida en la actualidad tiene por objetivo no el de
cuestionar esta estructura sino de definir bien la funcin de cada uno de esos niveles sucesivos
que intervienen en la decisin de modo que pueda suscitar un clima general de responsabilidad.
En este marco, pertenece:
Al nivel nacional :
a) definir la poltica educacional;
b) planificar y asegurar las coherencias nacionales;
c) distribuir los medios en grandes cantidades y limitar las instrucciones de empleo de
esos medios a algunos criterios simples y conocidos.
Al nivel regional:
a) aplicar esta poltica adaptndola a las caractersticaseconmicas (empleo), sociales
(demanda de educacin) y geogrficas (red de establecimientos) de la academia;son
tareas de estudios y de planificacin regional;
b) asegurar la distribucin de los medios.
Al nivel departamental:
a) implantar los medios y controlar las actividades de los establecimientos;
b) establecer las relaciones con los usuarios y las colectividades locales.
Al nivel de los establecimientos:
a) conceder la prestacin de educacin en un marco de autonoma suficientemente
amplio ;
b) administrar los medios puestos giobalmente a su disposicin sin posibilidad de partidas complementarias (necesidad de dominar la gestin en materia de previsin)
Anexo 6
149
Otros ejemplos.En Sri Lanka se nota una ntida tendencia a la descentralizacin,a la participacin de las colectividades locales,a la gestin de la educacin y a la toma de decisiones en los
niveles de distrito y de la regin.En Finlandia,la toma de decisiones tiende,en el marco de un
proceso de descentralizacin,a pasar de la administracincentral a los organismosregionalesy
locales. Suecia ha comenzado igualmente a descentralizar sus estructuras de decisin,a efectos
de asegurar un mejor equilibrio entre las necesidadeslocalesy la distribucinde losrecursos.En
Australia, se tiende hoy en da a una descentralizacin en el marco del Estado y de los territorios;en su conjunto,el sistema educativo australiano se encuentra a medio camino entre la
centralizaciny la descentralizacin.Las ms importantesmedidas tomadasestos ltimos aos
para fortalecer el mecanismo de la toma de decisiones han consistido en informar mejor a la
opinin pblica (gracias a comunicados de prensa) y a la propia administracin (mediante
circulares) de las decisiones tomadas y a favorecer una mayor participacin de las colectividades en la educacin, por medio de la delegacin de poderes a nivel regional y local.* En
Suiza, estado muy descentralizado, la distribucin de las tareas entre rganos centrales y
organismoslocalesdepende del Cantn y del nivel de enseanza considerado.Por lo general los
cantones francfonosson ms centralizados mientras que los cantones alemnicos se inclinan
ms a la autonoma local y delegan una gran parte de su autoridad a las colectividades.
Ejemplo de una gestin centralizada: Bulgaria. La actual estructura administrativa del
Ministerio de Educacin Nacional de Bulgaria se compone de cuatro bloques :
1. Bloque de las elaboraciones:anlisis de los problemas fundamentales,de las perspectivas
del desarrollo y de la actividad del conjunto del sistema de la enseanza.
2. Bloque de coordinacin y de ejecucin: est encargado de la gestin operacional y de la
coordinacin de las actividades de todos los establecimientosde estudio, de los consejos
populares departamentales,de los ministerios y administracioneseconmicas,de las organizaciones sociales en la esfera de la gestin del proceso de la enseanzay de la educacin y
en el rea de los recursos materiales, tcnicos, financieros y en personal superior para la
enseanza.
3. Bloque de control :est encargado del control supraministerial sobre los establecimientos
del sistema y sobre la realizacin escolar en la prctica de la sociedad^.^ Forma parte del
conjunto del sistema de control nacional.
4. Bloque de los servicios:asegura los medios tcnicos y de organizacin para el funcionamiento de los diferentes eslabones de la estructura del ministerio.
La estructurajerrquica y las relaciones entre el organismo administrativo central y la administracin de la educacin en el nivel departamental funciona de la siguiente manera:
1. El Ministerio de Educacin Nacional cumple funciones supraministeriales en materia de
educacin; realiza una funcin de direccin metodolgica a ideolgica de los establecimientos de estudios y de educacin; dirige la inspeccin escolar y orienta la investigacin
cientfica en el sector de la educacin y la formacin del personal superior.
2. Los consejos populares departamentales asumen la direccin de los establecimientos de
estudio situados en su territorio.
3. El tercer nivel de la gestin en lajerarqua est constituido por los propios establecimientos
de estudio y de educacin que en la prctica realizanla poltica gubernamentalen materia de
educacin.
La reforma que se est realizandoen el sistema de educacin de Bulgaria ha puesto de relieve en
primer plano la necesidad de aumentar la responsabilidad de los dirigentes de todos los niveles
en la gestin del sistema de educacin: El fortalecimiento de la autoridad directiva y del
centralismo van juntas con las medidas tendentesa ampliar la democracia en la gestin de la
enseanzax4Las principalestendencias son :una estabilizacindel equilibrio entre la tendencia a la democratizacin y la centralizacin;un aumento de las responsabilidadespersonales;
una garanta de las condiciones necesarias para la expresin de las capacidades del personal
superior pedaggico.
150
Conclusiones.Los informes muestran en la mayor parte de los pases que se aspira lograr un
cierto grado de descentralizacin. El Ministerio Central puede delegar lo esencial de sus responsabilidades administrativas comentes a instancias regionales o provinciales, lo que le
permite consagrarse ms a los problemas de poltica, de planificacin, de control de la ejecucin, de evaluacin y de coordinacin. Pero, como lo expresa el informe australiano unada
prueba que los progresos de la descentralizacin se traduzcan en una mejora de la eficacia
administrativa;la descentralizacin puede de hecho hacer que la toma de decisiones sea ms
larga,ms pesada y ms onerosa en ciertos aspectos. Sin embargo,la opinin general contina
siendo que los inconvenientesde la descentralizacin se han compensado con holgura con las
ventajas que se derivan para la educacin del ejercicio por las colectividades locales, de su
derecho a participar en el proceso ed~cacional.~
B. TOMA DE DECISIONES Y COORDINACION
El problema del mecanismo de la toma de decisiones en la esfera de la gestin de la educacin
est estrechamente vinculado al de la centralizaciny de la descentralizacin.En la mayor parte
de los pases,la realizacinde los objetivos y de las prioridades enunciadasen las polticas de la
educacin ha hecho que se elaboraran y se ejecutaran planes de desarrollode la educacin,que
se lanzaran nuevas ideas y que se modificaranlos propios mecanismos administrativos.El nivel
en el que se toman esas decisiones y la manera en que se asegura la coordinacin entre la
autoridad central y las autoridades locales son otros temas que los Estados han encarado de
manera m u y diferente, segn la situacin inherente de cada pas.
Teniendo en cuenta la diversidad de las respuestas y el volumen de las informaciones
recogidas sobre la estructura y las funciones del sistema de educacin (estructura de los
ministerios de educacin, organigramas y cuadros estadsticos), no es posible establecer una
tipologade los mecanismos de la toma de decisiones;nos limitaremospor lo tanto a citar los
ejemplos ms significativos.
En la mayor parte de los pases,el principalrgano de decisin es el Ministerio de Educacin,
responsable por lo general de la programacin y aplicacin de las polticas nacionales en
materia de educacin.Solamentedos pases,en el rgimen descentralizado,Suiza y EE.UU.han
indicado que no tenan Ministerio de Educacin.
En los EE.UU., la educacin depende fundamentalmentede los Estados que comparten la
responsabilidad con las circunscripciones escolares locales. El Gobierno Federal tiene como
objetivo particular favorecer el ejercicio de sus derechos para las personas desfavorecidas o
minusvlidas y las minoras tnicas y raciales. En el sector privado, el poder de decisin
pertenece en gran parte, a los consejos de administracin. U n Subsecretario de Estado de
Educacin dirige la Divisin de Educacin del Departamento de Salud, de Educacin y del
Bienestar; es responsable de la coordinacin de la poltica de la enseanza del Gobierno
Federal.
En Suiza la educacin depende de los cantones. La Conferencia de los Departamentos
Cantonales de Instruccin Pblica hace las veces de coordinador a nivel federal,en asociacin
con varias comisiones federales. En la democracia directa, como es el caso de Suiza, los
ciudadanosparticipan en la toma de decisiones merced a la intervencinde grupos de presin
(sindicatos de docentes, partidos polticos, asociaciones padres-maestros)y de comisiones
escolares. A nivel local, el docente disfruta de una gran libertad en cuanto a los mtodos que
utiliza.
En Suecia,la responsabilidaddel Ministerio de Educacin se limitaala orientacin poltica,a
la preparacin del presupuesto y de proyectos de leyes,etc.Las funciones de ejecucin estn
aseguradaspor diferentesrganos pblicos:la Comisin Nacional de Educacin es responsable
Anexo 6
151
de la planificacin de conjunto, de la enseanza primaria y secundaria y de la educacin de

adultos;la planificacin de la enseanza superior est en manos de la Comisin Nacional de las
Universidades e Institutos Universitarios.Existen 6 comisiones regionales y locales; por ltim o cada universidad o instituto universitario tiene prerrogativas en materia de toma de
decisiones.
En la URSS, el control de la enseanza pblica est asegurado a nivel nacional por el
Ministerio de Educacin de la URSS, el Ministerio de Enseanza Secundaria y Superior
Especializados de la U R S S y el Comit de Estado de la Enseanza Tcnica y Profesional del
Consejo de Ministros de la URSS. En cada repblica, los ministros correspondientes son
responsables de la gestin de la educacin.A nivel local los comits directores de los Soviets
dirigen los establecimientos de enseanza de su competencia y adoptan las medidas que
requieren su desarrollo y su buena distribucin.
En el Japn,el Ministerio de Educacin es responsable de la promocin y de la generalizacin
integrada de la enseanza escolar, de la educacin social, de la ciencia y de la cultura. El
Ministro dicta recomendacionesy suministrauna asistencia financieraa las autoridades locales
para la administracin y la gestin de la enseanza. En todos los gobiernos locales, existen
comisiones escolares. Sus miembros son elegidos y nombrados por el jefe del gobierno local,
con el asentimiento de la asamblea local.Estas comisiones aseguran la gestin de los establecimientos de enseanza, de las bibliotecas escolares,del personal docente, de los centros de
perfeccionamiento,etc.
El Ecuador seala que el desarrollo de la educacin es parte integrante de los planes de
desarrollosocial y econmico del pas y que la planificacin de la educacin est,por esa misma
condicin,aprobada por los ms altos niveles de la administracin.La funcin del Ministerio
de Educacin es asegurar su realizacin.A nivel local la estructura del sistema hace que a cada
organismo central del Ministerio de Educacin correspondan organismos anlogosen cada una
de las Direcciones Provinciales de la Educacin. D e esta suerte, los organismos centrales
planifican su accin a nivel nacional y fijan normas para la elaboracin a fin de que sea
ejecutada a nivel provincial [. . .]Los organismos provinciales tienen as cierta facultad de
poder actuar a efectos de tomar decisiones que puedan ejercer una influencia en la planificacin .6
Dado que Mauricio es un pequeo pas, all no se siente la necesidad de disponer de
estructurasde poder locales y regionales autnomas.Todas las orientaciones polticas y todas
las decisiones emanan del Ministerio de Educacin.
En la Costa de Marfil tres ministerios estn encargados de la educacin: el Ministerio de
Enseanza Tcnica y de Formacin Profesional; el Ministerio de Educacin Nacional
(responsablede la enseanzasecundaria y universitaria);el Ministerio de EnseanzaPrimariay
de Educacin Televisiva. Estas tres administraciones han colaborado estrechamente en la
elaboracin del Plan Quinquenalde Desarrollo (1976-1980), cuya coordinacin est asegurada
por el Ministerio de Economa,de Finanzasy de Planificacin.a En cuanto a las reformasy a las
innovaciones pedaggicas,el mecanismo de toma de decisiones se sita a nivel de los ministros
encargados de la educacin,incluso directores[. . .]El sistema de gestin est completamente
centralizado,pero los gastos de educacin se encuentran muy dispersados entre los tres principaies ministerios.7
El informe de Venezuela indica que los sistemas de comunicaciny de informacin entre
los diferentes niveles del sistema de educacin (Ministerio de Educacin, regiones, zonas,
distritos y grupos) son complejos [. . .]Una buena parte de la informacin se pierde entre el
nivel superior y el de los establecimientos escolares; tambin es verdad la inversa [. . .]La
actual poltica de descentralizacin administrativa y financiera tiende a reducir la distancia
entre la base y la cima de la estructuradel poder.* En el futuro,la planificacinde la educacin
se situar en los niveles de las regionesy de las zonas.A nivel nacional, la Oficina Sectorial de la
Planificacin y del Presupuesto,recientemente creada, es responsable de la coordinacin.
152
C.PROBLEMAS Y DIFICULTADESEN LA GESTION DE LA EDUCACION

Entre los problemas y las dificultades que, en la esfera de la gestin de la educacin,traban la
generalizacin del derecho a la educacin,los tres siguientesse repiten con mayor frecuenciaen
las respuestas de los Estados :mala coordinacin entre los organismosestatales responsablesde
la educacin,falta de medios financieros,falta de personal calificadoa nivel administrativo.H e
aqu algunos ejemplos.
Venezuela hace hincapi en una falta de coordinacin entre las institucionesgubernamentales, de modo que se constatan disparidades entre los planes de desarrollo elaboradospor los
servicios de planificacin del Ministerio de Educacin y su realizacin a nivel de los poderes
locales.
Japn seala igualmente que correspondera mejorar la coordinacin entre el Ministerio de
Educacin, responsable de la educacin en general,y el Ministerio de Trabajo,que se ocupa de
la formacin profesional y del empleo.
Australia destaca dificultadesde coordinacin,inherentes a su rgimen federal e imputables,
por una parte, a la complejidad de las estructuras de consulta entre el Gobierno Federal y los
Estados y, por otra parte, a la impotencia de ciertas colectividades locales cuando se trata de
asegurar servicios de cierto nivel en una situacin de muy amplia autonoma.
Suiza pone de relieve igualmente las dificultadesa que da lugar la ausencia de una poltica de
la educacin nacional global y coherente.
La insuficiencia de los recursos financieros de que dispone el sector de la educacin figura
tambin en el nmero de los grandes problemas que encuentran numerosos pases, mas en
particular los pases en desarrollo.
La ausencia de efectivos calificados y de personal competente tanto en el cuerpo administrativo como en el cuerpo docente, ha sido sealada por muchos pases.
Entre los grandes obstculos que dificultan el acceso a la educacin conviene mencionar
adems :la falta de flexibilidad del proceso presupuesta1y,de una manera general,la necesidad
de distribuir de mejor manera los recursos financieros disponibles (EE.UU.,Jordania); la
necesidad de consagrar ms recursos a la educacin de adultos(Austria,Jordania);la escasez de
informacionesde que disponen los padres sobre las posibilidades de carreras que se ofrecen a
sus hijos (Austria); el aumento del desempleo, sobre todo entre los jvenes;los frecuentes
cambiosdel personal de la administracinescolar en el nivel superior como en el nivel tcnico ;
la insuficiencia del personal superior.
D.CONCLUSION
La mayor parte de los pases abordan en su informela cuestin de las polticas y de las prcticas
de la administracinescolar en relacin con los grandes problemas que plantea el desarrollode
la educacin y entre los cuales predomina la preocupacin de democratizacin.Los Estados
parecen haberse comprometido en un proceso complejo de reevaluaciq de sus estructuras y
prcticasen materia de gestin de la educacin,como elementos del proceso general de la toma
de decisiones;tratan de conciliar las necesidades educacionales de los individuos y las de la
sociedad en general, habida cuenta de los recursos limitados con que deben contentarse la
mayora de los pases.
En los pases en que el sistema de educacin est relativamente centralizado, se puede
observaruna tendencia a delegar la autoridad a las autoridades localesy a los establecimientos,
a fin de favorecer una explotacin ms rentable de los recursos y promover la participacin de
los grupos de usuarios en los mecanismos de la toma de decisiones a efectos de que expresen
mejor sus necesidades y sus exigencias en el plano educacional.
En los pases en que la administracines muy descentralizada,se ve surgir poco a poco un
movimiento hacia una coordinacin central ms marcada de los mecanismos de decisin.
Sobre todo en los pases en que el sistema educativo se ha hecho ms complejo y donde la
relacin entre la finalidad del desarrollo de la educacin y los medios para llevarlosa la practica
aparecen cada vez ms dificiles de discernir;se empieza a comprender que la distribucin y la
Anexo 6
153
gestin de los recursos globales consagrados a la enseanza,a la formacin,al pasaje a la vida

activa,al ingreso mnimo de losjvenes desocupados,etc.deben encararse de una manera ms
coordinada y ms centralizada.
Se seala la misma preocupacin para justificar las dos tendenciasque son la centralizacin y
la descentralizacin: la de tener en cuenta las aspiraciones,necesidades y problemas de una
clientela m u y diversa,as como de responder a las necesidades de educacin de los individuos,
de las institucionesy de la sociedad en general. Las respuestas al cuestionario parecen indicar
que casi todos los pases conocen una evolucin tendente a volver a definir la funcin de la
escuela en la sociedad y que ese proceso de cambio y de innovacin cuestiona los diferentes
niveles de la gestin, sea centralizada o descentralizada.
Los cambios de estructura -modificacionesaportadas a los ciclos de estudio y a los procedimientos de selecciny de examen- tienen una incidencia en la economa del pas sobre todo a
travs de los hbitos de contrataciny de la poltica salarial;la toma de decisiones y el poder de
hacerlas aplicar pertenecen por lo general al gobierno central o a las autoridades de los Estados
que hacen intervenir las instituciones democrticas oficiales en el proceso de la toma de
decisiones.
Los cambios que exigen importantes medios (porejemplo,tcnicas didcticas ms complejas), o que exigen una coordinacin con otros sectores de la economa (por ejemplo, para
responder a las demandas del mercado del empleo) estn por lo general planificadas y organizadas a un nivel bastante centralizado.
En cambio, se puede observar que los gobiernos favorecen cada vez ms a travs de estructuras y de alicientes adecuados, la descentralizacin y la participacin en los sectores del
desarrollo que afectan a las experiencias locales de educacin no formal, a las campaas de
alfabetizacin,al desarrollode los servicios educacionales y comunitarios,a la evolucin de las
relaciones maestro-alumno,a la formacin de los docentes en ejercicio, etc.
PARTE 111. La movilizacin y la utilizacin de los recursos

Las respuestas al cuestionario se organizaban en tomo a tres grandes preguntas relativas a:
a)
b)
c)
las encuestas sobre los recursos existentes o los anlisis sectoriales emprendidos a nivel
nacional, estatal, provincial o local;
la participacin de la comunidad en la movilizacin de los recursos (materiales y humanos);
la participacin de empresas agrcolas e industriales en la financiacin de la educacin.
A. ENCUESTAS SOBRE LOS RECURSOS EXISTENTES

La casi totalidad de los Estados Miembros que respondieron a esta pregunta han declarado que
bajo una u otra forma proceden regularmente y con frecuencia sobre una base anual,a efectuar
un inventario,una encuesta o una estimacin de los recursos disponibles para la educacin,y
todo ello en los diferentes niveles de autoridad segn la estructura del sistema de educacin.
Varias respuestas vinculan este problema a la falta de recursos y sugieren que se localicen estas
encuestas sobre los recursos escasos, en especial los recursos humanos.
Los objetivos de estas encuestas son m u y diversos pero particularmente vinculados a tres
aspectos de la organizacin y de la gestin de la educacin :la planificacin, el establecimiento
del presupuesto, los problemas administrativos que plantean los efectivos docentes, los programas de construccin escolar,etc.
154
Sealemosigualmente que la naturaleza y el objeto de estas estimacionesestn vinculados en

una cierta medida al grado de descentralizacin de la toma de decisiones en materia de
programa y de presupuesto,as como a las relaciones existentesentre la autoridad central y las
autoridades locales de la educacin.
B. PARTICIPACION COMUNITARIA EN LA MOVILIZACION DE LOS RECURSOS

Las respuestas de los Estados sobre este punto pueden clasificarse en dos grandes categoras,
segn que la participacin de la comunidad cubra las necesidades materiales de los sistemasde
educacin o que se ejerza en la esfera de la gestin,de la toma de decisiones o bajo cualquier otra
forma de aportes de recursos humanos. Numerosos pases mencionan estos dos tipos de
participacin.
En algunos casos,la contribucin directa a la construccin,al mantenimiento y al mobiliario
de los edificios escolares, que se efecta en dinero,en mano de obra o en materiales locales,
constituye uno de los ms importantes temas.
N o es posible establecer una distincin ntida entre los diferentestipos de participacin;no
obstante, un grupo de estados insiste en forma ms particular, sobre la participacin en la
gestin y en la toma de decisiones a nivel de la colectividad. Estos pases estiman: que esta
participacin es fundamentalpara generalizarel derecho a la educacin ; que la poblacin y los
organismos polticos deberan estar asociados a los consejos escolares;que los organismos de
produccin deberan contribuir,con instalaciones y personal, a la enseanza escolar y extraescolar.
Las diversas conferencias regionales de los Ministros de Educacin han puesto de relieve la
necesidad de mejorar la comunicacin entre los productores y los consumidores de la enseanza. Adems, han destacado que deba existir una participacin real de los padres, de los
profesores, de los alumnos y de las empresas en el proceso educacional.
C.PARTICIPACION DE LAS EMPRESAS AGRICOLAS E INDUSTRIALES

Parece que la participacin de las empresas agrcolas e industriales se encuentran bastante
expandidas en los Estados que respondieron al cuestionario ;pero adquierediversas formas.En
algunos casos, las industrias financian directamente la educacin, en particular la enseanza
profesional y tcnica,u ofrecen becas;en otros casos,suministrana sus empleadosy a los hijos
de estos ltimos posibilidades de educacin as como personal docente; por itimo, ciertas
empresas ofrecen una formacin sobre el terreno que constituye un elemento de experiencia
profesional o contribuyen de manera precisa en especie a la formacin y a los recursos profesionales y tcnicos.
D.CONCLUSION
Las respuestas a las preguntas sobre movilizaciny utilizacin de los recursos hacen pensar que
la mayor parte de los Estados se preocupan generalmente ms de las obligaciones que pesan
sobre la totalidad de su presupuesto de educacin,tal como aparecen en los aniisis sectoriales
del pas,que de la incidencia real de los otros recursos que se podran extraer de la participacin
de la colectividad o de las empresas privadas y de los programas autofinanciados. Adems,
parece que si la participacin de los no docentes en la educacin formal y el aumento de las
prestaciones educacionales gracias a la educacin no formal y a la tecnologa de la educacin,
son juzgados importantes, es ms bien por su inters social y pedaggico y para la mejor
adecuacin de la educacin a las necesidades de la colectividad que ellas engendran como
medios para movilizar recursos complementarios. Por ese motivo quizs fuera necesario
examinar con mayor atencin los tipos particulares de dificultades que se encuentran en el
Anexo 6
155
sector de los recursos (humanos y financieros)de los Estados que tienen objetivos fundamentalmente diferentes en materia de poltica educacional.
Si se trata de interpretar las respuestas de los Estados Miembros,parece que, en un nmero
creciente de ellos,la poltica educacional tiende a estar determinada con mayor intensidad por
la demanda social,considerando como objetivo fundamental abrir ms ampliamente el acceso
a una enseanza adaptada a las necesidades de la sociedad y obtener resultados positivos
regulares. En esta ptica,la eficacia en materia de movilizacin y de utilizacin de los recursos
se mide fundamentalmenteen funcin de objetivos socialesy cualitativos como la satisfaccin
de la demanda de mejora de las posibilidades educacionales y otros criterios de orden
social.
La mayor parte de los pases describen as una situacin en donde la dinmica interna de la
expansin de la educacin implica un incremento de los gastos. Esto coincide con mayores
obligaciones financieras,es necesario a la vez mejorar la eficacia del sistema de educacin y
buscar nuevos recursos.
Pocos son los Estados que han suministrado datos significativosy detallados especialmente
sobre las tecnologas educacionales no formales poco costosos y en gran escala.
Los pases tampoco han sealado aumentos importantesen las contribucionesprovenientes
de otras fuentes que las finanzas pblicas,a saber,los alumnos,sus familias,las colectividades o
la industria.Esto refleja sin duda la tendencia de la mayor parte de los Estados, en donde se
espera que la enseanza sea ante todo una actividad pblica financiada fundamentalmentepor
fondos pblicos.
PARTE IV.Funcin y formacin de los administradores de la educacin

A. CATEGORIAS DE ADMINISTRACION DE LA EDUCACION
Y CALIFICACIONESREQUERIDAS
La mayor parte de los Estados han respondido de manera relativamente detallada a esta
pregunta, por lo tanto puede resultar til hacer la sntesis de las informaciones obtenidas, en
particular a la luz de los prrafos anteriores sobre la centralizacin y la descentralizacin de la
administracin de la educacin. Por regla general, se establece una distincin entre varios
niveles de administradores,segn el tipo de la estructura elegida.
La mayor parte de las respuestas sealan un nivel en el que se elaboran las polticas y que
toma en cuenta la voluntad de la institucin poltica de la que depende. Ciertos pases mencionan por ejemplo, como representante a ese nivel el Ministerio de Educacin (en algunos
casos, los viceministros, secretarios y subsecretarios).
Para otros Estados,el nivel en el que se elaboran las polticas no est asimilado a la administracin que es el instrumento de su aplicacin. La mayor parte de las respuestas hacen
aparecer claramente que las preguntas relativasa la formacin,a las medidas de incitacin y a
otras funciones distintas que la elaboracin de !as polticas no son aplicables a este grupo.
En los sistemas total o parcialmentedescentralizados,las relaciones entre quienes deciden y
quienes realizan la gestin son un poco ms complejas,puesto que las polticas se elaboran a
diversos niveles y, en cada nivel,se refieren a diversos aspectos (a ttulo de ejemplo,Australia,
EE.UU.y Suiza).
En casi todoslos sistemas,centralizadoso descentralizados,existen funcionariosencargados
de la ejecucin del conjunto de las politicas: se trata de los administradoresprincipales.Los
ttulos que corresponden a esta funcin son m u y variables. En la casi totalidad de los casos
citados,estos funcionariosestn encargados de todoslos aspectosde la gestin de la educacin y
de la coordinacin a nivel (nacional,subnacional, local) en el cual operan.
156
Las calificaciones requeridas para esos puestos varan considerablemente de un pas a otro,
en la mayor parte de las respuestas, las normas indicadas para las funciones importantes son
diplomas universitarios,una larga experiencia de la administraciny, a menudo cierta experiencia de la enseanza.A veces (porejemplo,en la U R S S y en numerosos Estados de EE.UU.)
tambin se exige cierta formacin en materia de gestin y administracin.
En el nivel intermedio de la administracin de la enseanza,de acuerdo con las respuestas
recibidas, las situaciones varan segn los pases. Sin embargo, se pueden extraer algunas
conclusiones generales.
En los sistemas en que la gestin y la toma de decisiones estn muy centralizadas,los
funcionariosque asisten directamente al administrador principal de la educacin tienen funciones vinculadas tanto a la naturaleza de la administracin(inanzas,personal,establecimientos,disciplina,exmenes,etc.)como a las subdivisionesgeogrficasdel sistema.En los sistemas
ms descentralizados,en particular los que tienen rganos de elaboracinde politicas y de toma
de decisiones a nivel subnacionaly local,la distincinentre administracinfuncional,por una
parte,y, geogrfica por otra, es menos clara, puesto que en cada nivel de la administracin,
incluso en el nivel del establecimiento, existe generalmente un rgano de naturaleza electiva
encargado de elaborar las polticas.Paralelamentey en particular en los casos en que los niveles
nacional y subnacional participan de una manera sustancialen la financiacin de la educacin
local,el aspecto geogrfico de las funcionesadministrativasen esos niveles es importante,as
como la obligacin de respetar mandatos particulares en materia de poltica.Destaquemos sin
embargo que estas indicaciones de orden general no implicande ninguna manera una distincin
ntida entre sistemas centralizados,descentralizados o mixtos, pues estos sistemas tienden a
inscribirse en un conjuntocuyos elementos estn ms o menos centralizadoso descentralizados
y en el seno del cual los cambios de estructura y de poltica tienden a impulsarlos hacia uno u
otro extremo. C o m o para los administradores principales, la formacin exigida para esos
puestos vara considerablemente,en general,son necesarios estudios universitariosy,en ciertos
casos,un ttulouniversitarioadems de una experiencia de la administracin(y a menudo de la
enseanza).
Por regla general, los criterios en materia de estudios y de experiencia son un tanto ms
concretos en ese nivel,en particular para las personas (funcionariosprincipales de la enseanza
y jefes administradoresde la enseanza)que dirigen los diversos serviciosde los ministerios o
de los organismos nacionales y subnacionales. Si la formacin requerida es m u y variable, la
mayor parte de los sistemasexigen a la vez una experiencia y una formacinque correspondena
las funciones a las que el candidato deber satisfacer (esto constituye un elemento importante
del proceso de seleccin).
B. FUNCIONES DE LOS ADMINISTRADORES DE LA EDUCACION

Por cierto es necesario tomar en cuenta las diferencias muy marcadas que existen entre los
sistemas centralizados y los que lo son en menor grado, sobre todo en lo que atae al tipo de
funcin y al nivel en que ella se asume ;pero ciertos factoresse encuentran en la casi totalidad de
los sistemas descritos.
En todos los sistemas,el administrador del nivel ms prximo al organismo que elabora las
polticas est encargado de su puesta en marcha y de la coordinacin de la gestin del conjunto
del sistema.La mayor parte de las respuestas indican que la estructuraque sostieneesta funcin
interesa a la vez :a los elementos vinculados al fondoy a los resultados del proceso educativo,y
a los factores administrativos que son la planificacin,el presupuesto, los asuntos fiscales,las
instalaciones y el material, la gestin del personal, etc.
La orientacin escolar es considerada como una funcin importante en varias respuestas;la
educacin especial, la educacin de adultos y la educacin no formal estn sealadas en
otras.
La mayor parte de los sistemascomprenden funciones de formacinprevia y de formacin en
ejercicio. No obstante, es a nivel de la gestin del establecimiento que las similitudes son
Anexo 6
157
mayores y que la extensin y la diversidad de las responsabilidades aparecen con mayor

amplitud, puesto que la escuela es el punto de aplicacin en donde se ponen en marcha las
medidas decididas en otros niveles.
Quizs resulte intil, por lo conocido, tratar de exponer en detalle las mltiples responsabilidades del administrador del establecimiento; pero cabe destacar que el administrador de
empresas en este nivel, est en contacto directo con la colectividad,por consiguiente, lo ms
cerca posible del proceso de participacin de la comunidad y de la reaccin inmediata de la
colectividad en los resultados visibles del proceso educativo.Eso explica que la mayor parte de
las respuestas suministranms precisiones sobre las calificacionesrequeridaspara la gestin de
los establecimientos que para los otros niveles de la administracin (salvo algunas veces la
inspeccin y la supervisin) y que algunas indican una preocupacin particular para mejorar los
recursos en materia de formacin de los administradores en este nivel.
C. PROGRAMAS DE FORMACION PARA

LOS ADMINISTRADORES DE LA EDUCACION
Sobre este punto se haba encarecido a los Estados que indicaran los programas especiales de
formacin que existen para los administradores de la educacin. Las prcticas sealadas se
clasifican en dos categoras.U n cierto nmero de pases han recurrido fundamentalmente a
diversos tipos de formacin en ejercicio,formacin por lo general concebida para responder a
los problemas existentes y previstos en materia de administracinde la educacin.Otros pases
aseguran a la vez una formacin previa y una formacin en ejercicio.Con relativa frecuencia se
ha hecho hincapi en la formacinen ejercicio pero tambin existen posibilidades de formacin
previa. En casos excepcionales, en lo que se refiere a esta formacin, no se menciona ninguna
disposicin particular.
D.CONCLUSION
Habida cuenta del carcter ms o menos centralizado o descentralizado de los diversos sistemas, existe un cierto nmero de similitudes importantes en la funcin administrativa sobre
todo en lo que se refiere a la distribucin de las responsabilidadesen materia de aplicacin de las
polticas educacionales.Si el orden jerrquico de las funciones administrativas vana considerablemente,existen en casi todos los sistemasdisposiciones relativasa la responsabilidadglobal
de la ejecucin,de la planificacin y de la supervisinde los programas,en diversos serviciosde
apoyo especializados de carcter tcnico, en la distribucin geogrfica de las funciones de
inspeccin y de evaluacin, y en la gestin de los establecimientos.
Las calificacionesrequeridaspara ser nombrado en un puesto de administradorvaran segn
el nivel de responsabilidadpero los candidatosdeben por lo general tener un ttulo universitario
y poseer una experiencia ms o menos prolongada en la enseanza o en el trabajo administrativo.La formacin especfica requerida en materia de administracinde la educacin (o de
administracin pblica) es m u y variable pero,en la gran mayora de los casos se exigen ttulos
que certifiquen una formacin profesional salvo en algunos sectoresaltamente especializados y
tcnicos.
Se considera que se puede establecer una relacin entre las calificaciones requeridas para
diversos niveles de responsabilidad y los tipos de formacin ofrecidos.
En general, las funciones,los ttulos exigidos y la formacin organizada estn mejor determinados para la gestin de los establecimientos y en los sectores de la inspeccin y de la
supervisin, que para los otros sectores del sistema.Casi todos los pases indican que utilizan
mucho la formacin en ejercicio institucionalizada bajo diversas formas, como medios para
mejorar las competencias administrativaspero no surge que exista vnculo entre la formacin
previa y la formacin en ejercicio.
Numerosas respuestas sealan que se ha recurrido a organismos ajenos al sector de la
educacin (a menudo institutos de administracin pblica); pero las relaciones entre esta
158
formaciny las necesidades particulares de la administracinde la educacin slo se definen en

pocos casos.
No obstante,teniendo en cuenta las respuestas que describen los sistemas y prcticas y por el
hecho de que los pases participan ampliamente en programas internacionalesde cooperacin
en el sector de la formacin de los administradores,se puede llegar a la conclusin que este
aspecto de la mejora de la organizacin y de la gestin de los sistemas de educacin es considerado como un elemento vital para la realizacin de los objetivos y polticas tendentes a
generalizar el derecho a la educacin.
Monnier y P.-A.Banderet, estudiantes de gestin de empresa,
1. Realizada por J.-D.
Universidad de Neuchitel (Suiza).
2. Australia. Commonweaith Department of Education. Improvement of the organization
and management of education systems as a means of raising ejiciency in order to extend
the right to education.Canberra, 1978, p. 34.
3. Bulgaria. Ministerstvo na narodnata prosveta. Rponses au questionnaire du Bureau
internationaldducationsur le t h h e :Amlioration de Iorganisationet de la gestion des
systkmes dducation afin daccroitre leur ejicacit et de gnraliser ainsi le droit 6 lducation. Sofia, 1978, p. 6-8.
4. Ibid., p. 12.
5. Australia. Commonwealth Department of Education. Op.cit.,p. 34.
6. Ecuador.Ministerio de Educacin y Cultura.L a mejora de la organizaciny la gestin de
los sistemas de educacin, a fin de aumentar su eficaciay generalizar el derecho a la
educacin. Quito, 1978, p. 15.
7. Costa de Marfil.Ministkre de iducation nationale.Amlioration de Iorganisation et de
la gestion des systhes dducationafindaccroitreleur ejicacit et degntraliser le droit a
Iducation. Abidjan, 1979, p. 7-8.
8. Venezuela. Ministerio de Educacin.L a mejora de la organizaciny la gestin delsistema
de educacin, a fin de aumentar su eficacia y generalizar el derecho a la educacin.
Caracas, 1978, p. 30
ANEXO 7
Contribucin de las Organizaciones Internacionales

de Docentes al debate sobre el tema especial
L a mejora de la organizacin y la gestin de los
sistemas de educacin a fin de aumentar su eficacia y
generalizar el derecho a la educacin'
G E N E R A L I Z A C I O N DEL DERECHO A LA EDUCACION
1. Las organizaciones internacionales de enseantes que han preparado la presente contnbucin a los trabajos de la CIE sobre el tema Mejora de la organizacin y la gestin de los
sistemas de educacin a fin de aumentar su eficacia y generalizar el derecho a la educacin)),
estiman que el elemento fundamental del tema es extender el derecho a la educacin y generalizar su eficacia.
2. La cuestin del derecho a la educacin adquiere relieve particular en el Ao Internacional
del Nio, porque es uno de los derechos inherentes de toda persona y especialmente de todo
nio.
3. Pero para lograr este objetivo no basta slo con mejorar el carcter tcnico como parece
sugerir la enunciacin del tema.
4. En efecto, el funcionamiento de los sistemas educativos, sus medios, sus programas, su
administracin y su gestin estn generalmentesubordinados a las finalidadesde cada sociedad
asignadas en funcin de su sistema socioeconmico,de su nivel de desarrollo y de un conjunto
complejo de caractensticas culturales, lingsticas y de otro tipo resultantes de la historia
particular de cada pas y de cada pueblo.
5. Corresponde a todos los interesados (enseantes,padres, estudiantes,alumnos y sus organizaciones sindicales,polticas, asociaciones, etc.) hacer todo lo posible, en la escuela y en la
sociedad,para que el sistema educativo participe plenamente en el progreso social y humano y
en el desarrollo de los conocimientos y de la cultura y para que sea algo mas que un simple
elemento de la reproduccin de las estructuras sociales,polticas y econmicas existentes.
6. En el plano internacional se reconoce hoy da el derecho de toda persona a una educacin
durante toda su vida, edad preescolar, escolar y adulta, en la forma adecuada a la edad. La
generalizacin de la educacin ser la realizacin eficaz de ese derecho que tropieza con
distintos obstculos como el subdesarrollo, la crisis econmica internacional, la voluntad
poltica de algunos gobiernos, etc.
7. En los numerosos pases en desarrolloson muchos los nios que todava no pueden acceder
ni a las formasms elementales de la enseanza y la gran masa de adultos es analfabeta.Entre
los escolanzados,son numerosos los que abandonan la escuela durante la enseanza.
8. Sin embargo,en muchos pases en desarrollo se han obtenido resultados muy positivos en
materia de alfabetizacin y de escolarizacin,especialmente cuando las campaas de alfabetizacin y de expansin escolar se han inscrito en la realizacin de un plan de desarrollo
econmico y social o de reformas que interesan a la poblacin, particularmente en las zonas
160
rurales;las campaas han sido fructuosasen la medida en que la poblacin y los enseanteshan
estado motivados y movilizados y en las que la adquisicin de conocimientos generales y
tcnicas se han reconocido como una necesidad para hacer los cambios que tenan inters en
realizar.
9. El desequilibrio de las relaciones de intercambio en detrimento de los pases en desarrollo,
la dependencia tecnolgica,cientficay cultural,la carencia de un desarrollodiversificadode la
economa en relacin con las necesidades nacionales, constituyen otros tantos frenos y obstculos al desarrollo de la educacin como a la utilizacin en el lugar de las competencias
tcnicas y cientficas, formadas adems, con frecuencia, fuera del pas de origen.
10. El establecimientode un nuevo orden econmico internacional,aspiracin de los pueblos,
que las Naciones Unidas y la Unesco han colocado en el centro de sus preocupaciones,tendr
consecuencias positivas en la educacin, la ciencia y la cultura. La generalizacin de la educacin y el freno del xodo de competencias estn ligados al desarrollo independiente y equilibrado de todo el pas y al establecimiento de relaciones econmicas equitativas y mutualmente beneficiosas para todos los estados.
11. Muchos de quienes tienen la posibilidad de ser escolarizados, con frecuencia en gran
proporcin en los pases industrializados y en desarrollo no pueden continuar despus su
educacin hasta el nivel que sera necesario para desarrollar todas sus posibilidades como
personas y miembros de la sociedad.Entre ellos,los ms vulnerables son los nios de grupos
que sufren discriminaciones sociales y raciales (nios de grupos minoritarios indgenas o
migrantes, de trabajadores temporeros o itinerantes,nios de desempleados o razas discriminadas -apartheid-etc.),o con dificultadesde tipo geogrfico (regionesapartadas de los centros,o
de poblacin muy escasa o dispersa,etc), de carcter cultural (minoraslingsticas,etc.), o de
tipo fisico o intelectual (deficientes).
12. En muchos pases, las nias no tienen las mismas posibilidades que los nios. La posibilidad de acceso a la educacin preescolar es m u y desigual en numerosos pases, inclusive
cuando existe. Son numerosos los adultos con necesidades educativas que van desde los
programas de alfabetizacinde base hasta la formacinprofesional o su actualizacin y que no
tienen la posibilidad de recibir tal educacin.
13. El carcter selectivo y de clase de muchos sistemas educativosrechaza o aparta no slo a
los grupos minoritarios sino a muchos nios de los grandes grupos sociales (obreros,campesinos). Tambin pueden denunciarse otras formas de seleccin y de eliminacin basadas en
criterios polticos, religiosos o raciales o de nacionalidad. Por lo tanto, no se puede medir la
generalizacin de la educacin nicamente por el acceso a ella, sino sobre todo por los resultados y deber apreciarse el logro de la igualdad de opocunidadesno slo por la posibilidad de
obtener una plaza en los bancos de la escuela,sino por la posibilidad dada a todos de presentarse
en la vida activa con idnticas oportunidadesde encontrar una profesin til y estimada y con
una formacin cultural y humana de igual calidad.
14. La generalizacin de la educacin debe ir acompaada de altas exigencias sobre su contenido.No puede admitirseque los problemas planteadospor las fallasescolaresde los sistemas
selectivos o los planteados por la tasa insuficiente de acceso a la enseanza elemental van a
resolverse disminuyendo las exigencias formuladassobre el sistema educativo y la calificacin
del personal docente.
15. Adems,el derecho a la educacin no se llena con las tcnicasde instruccin de masas que
se sirven de la tecnologa y de personas no calificadas con el fin de responder a las necesidades
crecientes con menos enseantes. El derecho a la educacin se cumple cuando los alumnos
disponen de enseantes calificados y el nmero de alumnos por clase es tal que el enseante
puede dar a cada uno la atencin que requiere.Ese es el fin que debe entenderse claramente
cuando se habla de ampliar el derecho a la educacin. Ese es el objetivo implcito en la
Anexo 7
161
resolucin relativa a la funcin de la 19a. reunin de la Conferencia General de la Unesco

celebrada en Nairobi en 1976 en la que la Conferencia declara en su parte decisoria:Reafirma
la funcin fundamental del personal docente en el proceso educativo y las responsabilidades
mayores que hoy asume, con objeto de facilitar la insercin de los nios y los jvenes en una
sociedad en desarrollo continuo; Invita a todos los interesados, y en particular a los
gobiernos,a proseguir sus esfuerzos encaminadosa adaptarla formacindel personal docente a
las exigencias de la evolucin cientfica y social;a velar porque la situacin,la remuneracin y
las condicionesde trabajo del personal docente estn a la altura de la importancia que tiene la
funcin docente para la sociedad;y a estimular la participacin del personal docente y de sus
organizaciones en la elaboracin de las reformas de la enseanza y de las innovaciones educativas.
16. En los pases afectados ms directamentepor la crisis econmica,los gastos de tipo social,
entre ellos los de la educacin, se ven con frecuencia congelados o reducidos. La disminucin
demogrfica sirve a muchos gobiernospara justificarsu poltica de restriccin.La reduccin de
gastos conduce al empobrecimiento de los programas y a la degradacin de la calidad de la
enseanza, as como el aumento del desempeo de enseantes. Esos cortes Presupuestarios
tendrn repercusionesa largo plazo, especialmente en detrimento de los menos favorecidos y
mantendrn por tiempo las desigualdades en la educacin si a corto plazo se adopta esta
poltica.
17. La enseanza no puede concebirse como un medio para regular el mercado de empleo
caracterizado por la expansin del desempleo.
18. La decisin de algunosgobiernos de congelaro reducir los crditos a la educacin y de dar
una orientacin estrictamente utilitaria a la formacin tropieza con fuerte resistencia por parte
de los sindicatos y organizaciones de enseantes, que tratan de oponerse en su terreno, en
conexin cada vez mayor con los sindicatosde otros trabajadoresy las organizacionesde padres
y jvenes,a esas decisiones nefastas para la educacin y los enseantes y de hacer propuestas
destinadas a mejorar los sistemas de educacin y a garantizar los intereses y el porvenir de la
juventud.
19. La ampliacin del derecho a la educacin se considerar como una prioridad, no slo
desde el punto de vista de la justicia sino como una necesidad del desarrollo econmico y
social.
20. A finesdel siglo XX,el nio necesita una educacin democrtica,de calidad y de alto nivel
cultural,cientficoy tcnico,generalizada y accesible a lo largo de toda la vida, puesto que 61sera
el trabajador del primer tercio del siglo XXI.
EL PROBLEMA DE LA EFICACIA
21. Ser preciso dar pruebas de prudencia al tratarde aplicar el trmino eficacia tomado de
las distintas teonas de la gestin de los sistemas educativos. Para buscar la eficacia ptima
habr que pedir al sistema que utilice los recursos que posee.Pero la analoga con los problemas
de una empresa no puede llevarse m u y lejos.
22. Cmo definir la eficacia en el contexto de la educacin? Cmo medirla? Ningn
conjunto de medidas cuantitahvaspuede evaluar la produccin global de los sistemas educativos de manera que se puedan comparar con los ainsumosn financieros sin prestarse a las
protestas ms agudas.Esas medidas sern rechazadas por la simple razn de que en cuestiones
de educacin nos encontramos con necesidades, deseos, aspiraciones y posibilidades del ser
humano y de las sociedades humanas. Debido a su carcter real, la labor educativa no puede
someterse a las normas de la productividad y el beneficio.
162
23. Una educacin verdaderamente generalizada deber encaminarse hacia el ms alto nivel
cientfico,tcnico y cultural,respetarla libertad de pensamiento de alumnos y maestros y ser,en
el marco del servicio pblico, gratuita y laica. Habr de satisfacer las necesidades sociales y
desenvolver todas las aptitudes creadoreas y la capacidad potencial de toda persona.
24. En relacin con los objetivos definidos en el prrafo anterior, el deber importante es
estimar la capacidad de los sistemaseducativospara asegurar su logro con los mnimos fracasos
escolares,sin ser segregadores o seleccionistas.
25. Existe un motivo, entre otros, sobre el fracaso de algunos ensayos hechos para medir la
eficacia de los sistemas de educacin: servirse de sistemas que tratan los gastos de educacin
como un producto de consumo destinado a satisfaceruna exigencia social inmediata.la eficacia
de la educacin slo se puede estimar en el plano social a largo plazo. En el plano personal, la
eficacia se estimar considerando la persona adulta,aunque el proceso educativo se desarrolla
desde la primera infancia.
26. La eficacia de la educacin no puede aislarse con facilidad de muchos otros factores que
concurren en la formacin de la personalidad de todo adulto :condiciones de vida material,
intelectualy social,condicionesde trabajo,medio social y cultural,etc.Tampoco cabe medirla
por indicadores simples y bien definidos.
27. En el plano social, los gastos de la educacin se considerarn como una inversin que
contribuye al futuro de nuestras sociedades humanas.
28. As pues, aunque podamos resolver las complejidadesrelativasa la medida de la influencia de la educacin en el desarrollo personal, como se indica en los prrafos anteriores,nos
enfrentaremos con la dificil tarea de cuantificar los resultados futuros en el plano social para
comparar los insumos financieros actuales. No es posible cuantificar la eficacia de los
sistemas educativos por una comparacin de los resultados futuros especulativos ni de los
insumos comentes, ya sea en el plano personal o social. Es decir, el modelo ainsumoproducto N de eficacia no es aplicable a la educacin ni en la teora ni en la prctica.
29. Insistimos en estos puntos porque la idea de la eficacia se expone a veces errneamente
como una simple proposicin de reducir los gastos fundndose en afirmaciones muy discutibles
eri lo que concierne a los resultados globales de los sistemas educativos. D e hecho, tales
propuestas pueden limitar seriamente la ampliacin del derecho a la educacin. Pensamos
especialmenteen que conviene estar atento ante el riesgo de confundir la propuesta de reduccin de costos y la nocin de eficacia,enteramente diferente,que tiene el tema de la Conferencia
de la OIE.
30. El tema indica claramente 'queel estudio de la Conferencia se dedicar a incrementar la
eficacia por la mejora de la organizacin y la gestin de los sistemaseducativos.El concepto de
eficacia subyacentees el de incrementar al mximo la disponibilidad de los recursos humanos y
materiales para lograr un objetivo determinado, que identifica el tema, es decir, ampliar el
derecho a la educacin, enfoque que sostenemos firmemente por las razones siguientes:
3 1. En primer lugar,entre las condicionesnecesarias para que el derecho fundamental del ser
humano de recibir una educacin pueda ejercerse,es necesario que:
a) todo nio se beneficie de la participacin de enseantes calificados;
b) el nmero de enseantesen relacin con los alumnos sea tal que los enseantespuedan dar a
sus alumnos la atencin que deben recibir. Educadores, padres y especialistas en la educacin estn de acuerdo en que la falta de atencin individual disminuye enormemente las
posibilidades de alcanzar los objetivos humanos importantes descritos anteriormente;
c) nuestras sociedades aplican el concepto de la educacin permanente.Debe aplicarse no slo
a los adultos a quienes se les neg la ocasin en sus primeros aos o que se han visto
afectados por cambios tecnolgicos y sociales,sino a toda persona que busca la expansin
de sus posibilidades.
Anexo 7
163
32. Adems, deber existir un objetivo clave de la organizacin y de la gestin de los

sistemas educativos con el fin de maximizar la disponibilidad de los recursos humanos y
materiales donde existen,es decir,en el aula.En numerosos pases,una proporcin crecientede
recursos asignadosa la educacin se gasta,de hecho,en el sector administrativo,con frecuencia
en detrimento de las funcionespedaggicas.N o obstante,un sistema que ofrece menos recursos
que antes al nivel de la clase por el mismo monto de gastos totales,es evidentemente menos
eficaz.Especficamente,su organizacin y su gestin son menos eficaces.Es,pues, deseable que
la Conferencia estudie los medios de invertir esta tendencia,es decir,de encontrar el modo de
elevar la eficacia aumentando al mximo los recursos al nivel de la clase.
33. Es por lo tanto sumamente importante luchar para alcanzar la mayor eficacia descrita
anteriormente.Adems,utilizar la palabra eficacia como eufemismo para reducir el nmero
de enseantesviene a contradecir el espritu del tema de la reunin,porque un incremento de
eficacia de ese tipo ocasionara una disminucin de la posibilidad de acceso a la educacin.
34. Por ltimo,incluso cuando los recursos humanos y materiales en ese nivel son suficientes,
queda siempre la cuestin de su utilizacin ms eficaz en el proceso real de la enseanza.Puesto
que el recurso ms significativo es la enseanza, es especialmente importante estudiar los
medios para obtener la mejor utilizacin posible del tiempo de la enseanza sin aumentar su
carga de trabajo.Para elevar la eficacia en este sentido, es necesario que haya estrechos contactos entre quienes la practican, es decir, los enseantes y la direccin de los sistemas educativos.Adems, es necesario que los sistemas educativos funcionen democrticamente en su
organizacin y gestin.La experiencia de algunos pases indica que la imposicin de procedimientos y de mtodos democrticos,ha sido infructuosa.Por el contrario,la eficacia se puede
mejorar 'notablementecuando las consultas y los procedimientos democrticos son prcticas
comentes.
MEJORA DE LA ORGANIZACION DE L O S SISTEMAS DE EDUCACION

35. Es dificil proponer modificaciones estructurales que mejoren la organizacin de los sistemas de educacin debido a la gran diversidad y al estado de desarrollo de tales sistemas en la
mayora de los pases miembros. Se estima preferible en esta contribucin proponer ms bien
principios a partir de los cuales puedan organizarse sistemas de educacin.
36. El objeto de la educacin es hacer a cada uno capaz de vivir plenamente y, especialmente,
de asumir enteramente su funcin de ser humano, de ciudadano y de trabajador. Para ello,
desarrollar todas las aptitudes fundamentales del nio y del adulto, les suministrar los
conocimientos tericos y prcticos y los elementos de cultura general necesarios para el desenvolvimiento de su personalidad y para ponerlos en condicionesde tener un empleo til y la
satisfaccin de asumir las responsabilidades en su trabajo y vida social.
37. La educacin tendr que lograr igualmente otro objetivo adems de los mencionados,y es
contribuir al fomento y desarrollo de la democracia poltica y social.
38. Estos objetivos se reconocen generalmente,pero todavaqueda mucho por hacer para que
el sistema de enseanza se conforme realmente a ellos.
39. El sistema de enseanza no estar organizado con miras a la formacinde una clase social.
El desarrollo econmico y social depende del nivel de instruccin de todos los miembros de la
sociedad y no de la existencia de un grupo selectivo.La instruccin es indispensable a todos y
cada uno y la enseanza dar prioridad a todo aquel que, por una u otra razn, sea de tipo
geogrfico,social o cultural, tiene ms dificultades y ocupa una situacin desfavorable en ia
sociedad.
164
40. En la formacin dada a los adolescentes,a fin de ensearles a promover la vida democrtica de la sociedad como ciudadanosy trabajadores,es preciso estimular el desarrollo en su
sentidocrtico.La enseanzallevara lajuventud a rechazar situaciones socialesmarcadas por
la desigualdad y la injusticia.
41. Unicamente en esta amplia perspectiva cabe vislumbrar el logro de una enseanzaeficaz
para todos.
42. En primer lugar, la organizacin de la enseanza se concebir de manera que d una
educacin fundamentaly de base de tipo generaly tecnolgicoy una formacinprofesional para
todos los jvenes.
Tratar de dar a todos sin ninguna discriminacin :
Una formacin inicial de calidad.
De obrar de forma que esta formacin se abra sobre la vida para que los jvenes puedan
desenvolverse y asumir sus responsabilidades.
D e conseguir que todoslosjvenesentren en la vida activa con una formacintecnolgicay
profesional.
De obtener progresivamente en todos los pase5 la sancin de esta formacin mediante
diplomas reconocidos por los convenios colectivos.
- De concebir esta formacin inicial de forma que por su nivel y calidad,la amplitud de su
mbito,su espritu y sus mtodos,contribuya a poner a todos los adolescentes en condiciones de poder y de querer beneficiarse de la educacin permanente.
- De permitir un acceso mejor a formas ulteriores de educacin.
43. Adems,la organizacin de la enseanza conducir a rechazar toda tentativa de adoctrinamiento y direccinunilateral.Todos los educadoresdeben ser demcratasy rechazar toda
educacin que haga del joven un ttere sin personalidad.Es por lo tanto necesario orientar la
educacin hacia la personalidad. La educacin respetar la originalidad y la personalidad de
cada nio y del hombre o mujer que anuncia;le har consciente de su papel en la sociedad y le
preparar para cumplirlo,favoreciendo su acceso a la autonoma.
44. Los sistemas de enseanza fomentarn la educacin activa. Es necesario rebasar una
pedagoga de transmisin para alcanzar una pedagoga del compromiso,de la relacin,de la
bsqueda,del trabajo en equipo que estimula la curiosidad intelectual.La idea es que eljoven
sea activo y poco a poco se haga cargo de la responsabilidad de su formacin para aceptar
despus la responsabilidad de su persona en la vida.
45. Los sistemas de enseanza favorecern la incorporacin econmica de los jvenes.La
incorporacin econmica supone que los jvenes:
- estn preparados para vivir en la sociedad;
puedan ejerceren ella una actividadprofesional que lesd el sentidode suutilidad,dignidad
e independencia.
La preparacin para la vida profesional pasa por la formacintecnolgicapara todosfacilitada
bajo la responsabilidad de los sistemas de enseanza. Con excesiva frecuencia,la formacin
tecnolgica se reserva a los jvenes que no triunfan en los estudios llamados generales. Es
indispensable que la tcnica sea objetode un enfoque terico y prctico y se reconozca como un
medio de cultura igualque la ciencia y el arte.La formacin inicialde losjvenes comprender
la formacin general y la enseanza tecnolgica que progresivamente se har profesional.
46. Los sistemas de enseanza garantizarn la incorporacindel futuro ciudadano.Garantizar la incorporacin econmicaes necesario,pero el (<hombreeconmicoD slo es una parte del
hombre. Hacer ciudadanos activos,aptos para comprender los problemas de la sociedad y
enfrentarse con ellos es una de las tareas mayores de nuestros sistemas educativos.La preparacinpara esta incorporacinimplicaque todala actividadpedaggica e incluso la orientacin
de nuestros sistemas de educacin se basan en estructuras de participacin que permiten al
Anexo 7
165.
alumno y despus al estudiante, vivir un estilo de vida democrtica. Slo ponindolos en

contacto con la realidad exterior,transfirindoles responsabilidadesde tipo individualy social,
asocindolos paulatinamente a las fases decisonas y a la gestin de la comunidad escolar, se
harn conscientes de la importancia del inters general y la necesidad de ocupar progresivamente el lugar que les corresponde en las estructuras asociativas independientes (sindicatos,
mutualistas, cooperativas,centros deportivos,etc.) y el partido poltico de su eleccin.
47. Permitir a los jvenes concretizarse y evolucionar en la vida econmica y fuera de su
actividad profesional,ese debe ser,en definitiva,el objetivo de nuestros sistemasde educacin.
Modificarlas estructurasy la organizacin de los sistemasde educacin para mejorar su eficacia
es necesario pero insuficiente.El mundo econmico y el mundo poltico, por ejemplo,tambin
deben buscar una incorporacin ms afortunada de los jvenes a la sociedad, principalmente
definiendo de nuevo sus objetivos,haciendo una refundicinde sus estructurasy avanzando en
la direccin de la satisfaccin de las necesidades humanas y el fomento de los derechos individuales y colectivos.
MEJORADE LA G E S T I O N DE LOS SISTEMAS DE EDUCACION

48. C o m o todo sistema que reposa en una base material de tal importancia, el sistema
educativo no escapa a los problemas de la gestin. Legtimamente,si se le puede pedir que
utilice los recursos que se le han asignado a mejorar los intereses de la colectividad que
suministraesos recursos.Es preciso admitir adems que por su naturaleza,la nocin de eficacia
de un sistema educativo dimana de otro enfoque que la misma nocin para un sistema econmico. Esta observacin no excluye que se tenga en cuenta de forma explcita la nocin de
eficacia, pero para aclarar su sentido, no puede dejarse en manos de financieros y polticos
exclusivamente. Vamos a abordarla en dos aspectos: la gestin propiamente dicha y los
recursos del sistema educativo.
L a gestidn del sistema educativo
49. Aparte de sus objetivos y de su orientacin pedaggica,la gestin o la moda de funcionamiento del sistema educativo se estudiar teniendo en cuenta que las tres esferas sean
coherentes entre s. Las diferentes frmulas que se observan llevan a observaciones crticas.
50. La gestin centralizada desde un ministerio nico (en el marco de un estado nacional o de
diversas partes de un estado federal) es onerosa y dificulta la posibilidad de tener en cuenta
contingencias o aspiraciones locales;sobre todo, acrecienta una actitud pasiva y/o una irresponsabilidad, en algunos casos se habla de infantilismo, antinmica de la responsabilidad
pedaggica.
5 1. Algunos pases han hecho una descentralizacinque,de hecho, tal vez no sea ms que una
transmisin a un nivel inferior de una parte ms o menos importante de la autoridad central
bajo su estrecha vigilancia. En este caso nos encontramoscon la actitud expuesta anteriormente
unida, a veces,a la dificultad de determinar exactamente quin es responsablede una decisin,
la autoridad nacional o su mandatario regional.
52. La autonoma local del sistema educativo puede significar en ciertos casos que el poder
que no ejerce la autoridad local queda en manos de personalidades locales, en cierto modo
tributarias de sus propios objetivos,tradiciones,prejuicios o intereses; puede significar tambin la disolucin de toda coherenciadel sistema educativo de una regin a otra y disparidades
en las condiciones de trabajo y remuneracin de los enseiiantes.
166
53. El objeto es justamente conciliar:

cierta coherencia del sistema educativo de un pas ;
tener en cuenta las particularidades y aspiraciones locales o regionales;
el ejercicio de la responsabilidad de los trabajadores de la educacin y de las personas en
formacin del sistema educativo ;
y por consiguiente, determinar lo que corresponde al nivel nacional, regional o local y a los
establecimientosde educacin y de formacin.
54. En toda sociedad democrtica -y las organizaciones sindicales no caben,conforme a este
proyecto, en ninguna otra hiptesis- se ve que no debe dejarse al plan nacional ms que la
determinacinde losgrandes objetivosnecesarios para la coherencia pedaggica,la adecuacin
global entre el sistema educativo y la sociedad,las normas de asignacin de recursos;que el plan
regionaly el plan local permitkn que se tengan en cuenta en esos objetivoslas particularidades
culturales,socialesy en cierta medida econmica;que el establecimiento escolar,en funcin de
sus objetivos y recursos,y dentro de sus lmites,debe ser dueo de su funcionamiento y de su
organizacin.Sea cual fuera el sistema de funcionamiento de las estructurasdemocrticas en el
plano nacional; regional o local, el lugar de las organizaciones del personal docente en la
decisin de esos objetivos debe garantizarse en todos los pianos.
55. Todo esto no excluye la nocin de servicio pblico, que no incluye necesariamente la
centralizacinni la uniformidad.Supone necesariamente una amplia informacindel conjunto
de la colectividad nacional sobre el sistema educativo,como las organizacionesque presentan
este documento lo hicieron valer en la Conferencia anterior.Ello supone que la participacin de
los diversos intereses en el funcionamiento del sistema educativo sea una verdadera participacin y no una ficcin destinada sencillamente a dar apariencia de inters democrtico a
decisiones tomadas por otras causas,en el plano local o nacional.
56. Esto a su vez pone en tela de juicio la reglamentacin estricta y minuciosa del funcionamiento del sistema educativo en todos sus detalles.Si los procedimientos democrticoshan de
presidir la decisin de los grandes objetivos,son las personas que cotidianamente viven en los
establecimientosde enseanza quienes deben tener la responsabilidad de su marcha, su orientacin,teniendo en cuenta las circunstancias locales o particulares.
57. Bien entendido,es necesario que las obligaciones de servicio del personal de los establecimientostengan en cuenta esas responsabilidades,y que su formacinincluya una iniciacina
la gestin de un establecimiento en sus diferentes aspectos.
58. Es preciso subrayar algunas consecuenciasde tales principios: En lo que concierne a la
autoridad en un establecimiento particular,o ms bien a la funcin del director,existen varias
posibilidades -la direccin asumida por el equipo del personal, la eleccin o el nombramiento
de un director. En todo caso, esas frmulas asegurarn el funcionamiento democrtico del
establecimiento, es decir,la participacin real de todos :personal, alumnos y padres, en forma
adecuada, y aportar toda garanta al conjunto de las personas. Desde el punto de vista de un
sistema educativo abierto podrn permitirse otras formas de participacin.
59. El control pblico de la utilizacin de recursos y la realizacin de los objetivos lo efectuarn personas con experiencia en la enseanza. Se efectuar en relacin con el personal y
procurando la mejora del sistema educativo y en ningn caso se har con espritu autoritario
represivo o partidista.
Recursos del sistema educativo

60. La generalizacin del derecho a la educacin y el logro efectivo de la igualdad de oportunidades implican necesariamente decisiones presupuestarias no sometidas a la coyuntura,
que permitan satisfacer las exigencias crecientes de la educacin. Se debern asignar recursos
Anexo 7
167
financieros suplementarios para lograr la igualdad de oportunidades en favor de los menos

favorecidos.
6 1. Conviene pensar que el contacto directo entre enseantesy enseados es indispensable y
que no cabe realizar economas en esta esfera con el pretexto del desarrollo y el progreso de la
tecnologa educativa.
62. Las modalidades de financiacin no deben permitir que grupos de presin econmica
ejerzan su influencia sobre los objetivos y el funcionamiento del sistema educativo. Es pues
necesario mantener el principio del financiamientopblico del servicio pblico.
63. En cuanto a los recursos humanos puestos a disposicin del sistema educativo, recordamos el documento preparado por las organizaciones sindicales internacionalesde la enseanza
con motivo de la Conferenciade 1975.Es evidente que la calidad de la educacin,y por lo tanto
su eficacia,exige una relacin aceptable entre el nmero de formadoresy de formados.Habida
cuenta de la importancia de la funcin enseante y con objeto de que la enseanza atraiga a
numerosos candidatos de valor, las condiciones de formacin del enseante,su condicin y
situacin en la sociedad, deben revalorizarse. Debe condenarse la utilizacin de personal
docente mal pagado, privado de garantas y de estatuto jurdico.
64. La educacin corresponde a personal docente debidamente formado. Sin embargo, la
escuela debe estar abierta a otros participantes.Bajo la responsabilidaddel serviciopblico de
educacin, ser beneficioso poder hacer un trabajo comn entre los enseantes, los profesionales de todo tipo,personas dedicadas a otras actividadessocialesy culturales,los trabajadores
y las organizacionesde trabajadores,el conjunto de la poblacin y las asociacionesexistentesen
su seno.Es decir,una interrelacin entre el sistema educativo y el conjunto de la sociedad, no
slo en sus aspectos profesionales,es beneficiosa a la vez para el sistema educativo y para la
propia sociedad. Pero en ese aspecto no hay ninguna fuente de economa para el funcionamiento del sistema educativo.
CONCLUSION
65. Mediante estas reflexiones y propuestas, las cuatro organizaciones internacionales de

enseantes desean aportar su contribucin comn al debate.
NOTAS Y R E F E R E N C I A S
1. Conferencia Internacional de Educacin, 37a. reunin, 1979. Contribucin de las Organizaciones Internacionalesde Docentes al debate sobre el tema especial. Paris,Unesco ; Oficina Internacional de Educacin, 1979, 15 p. (ED/BIE/CONFINTED/37/Ref.
4)
[Documento elaborado conjuntamentepor las organizacionesinternacionalesde docentes :
Confederacin Mundial de OrganizacionesProfesionales de la Enseanza (CMOPE);Confederacin Sindical Mundial de la Enseanza (CSME); Federacin Internacional Sindical
de la Enseanza (FISE); Secretariado Profesional Internacional de la Enseanza (SPIE)].
ANEXO 8
Recomendacin N.O 72 a los Ministerios de Educacin
relativa a la mejora de la organizacin
y la gestin de los sistemas de educacin
a fin de aumentar su eficacia
y generalizar el derecho a la educacin
PREAMBULO
La Conferencia Internacional de Educacin, convocada por la Organizacin de las Naciones

Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura con miras a celebrar en Ginebra su 37a.
reunin del 5 al 14 de julio de 1979,
Considerando el artculo 26 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1 948),
Considerando la Declaracin de los Derechos del Nio (1959),
Considerandoel artculo 5 de la Declaracin sobre la Raza y los Prejuicios Raciales, aprobada
por la Conferencia General de la Unesco en su 20a. reunin (1 978),
Considerandolas disposiciones de la Declaracin sobre la Promocin entre los jvenes de los
Ideales de Paz, Respeto Mutuo y Comprensin entre los Pueblos, aprobada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 7 de diciembre de 1965 en su resolucin 2037 (XX),
1965),
Considerandoel Convenio y la Recomendacin relativas a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseanza,aprobados por la Conferencia General de la Unesco en su 1 la.
reunin (1 960),
Considerando la Recomendacin Unesco/OIT sobre la situacin del personal docente
(1 966),
Considerandola Recomendacin sobre la educacin para la comprensin,la cooperacin y la
paz internacionales, y la educacin relativa a los derechos humanos y las libertades fundamentales, aprobada por la Conferencia General de la Unesco en su 18a. reunin (1 974),
Considerando las recomendaciones de la Conferencia Internacional de Planeamiento de la
Educacin (1 968),
Considerandolas recomendaciones de la Tercera Conferencia Regional de Ministros de Educacin y Ministros encargados del PlaneamientoEconmico en los Estados Arabes (Marruecos,
enero de 1970), las de la Tercera Conferencia Regional de Ministros de Educacin y Ministros
encargados del Planeamiento Econmico en Asia (Singapur,mayo-junio de 1971); las de la
Conferencia de Ministros de Educacin y Ministros encargados del Fomento de la Ciencia y la
Tecnologa en relacin con el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe,(Venezuela,diciembre
de 1971) ;las de la Segunda Conferencia de Ministros de Educacin de los Estados Miembros de
Europa (Bucarest,noviembre-diciembrede 1973); las del Acta final de la Conferencia sobre la
Seguridad y la Cooperacin en Europa (Helsinki,1975); las de la Reunin de altos funcionarios
de los Ministeriosde Educacin de los 25 pases menos desarrollados(Pars,8-16 de septiembre
de 1975); las de la Cuarta Conferencia de Ministros de Educacin de los Estados Miembros de
Anexo 8
169
Africa (Lagos, enero-febrero de 1976); las de la Conferencia de Ministros de Educacin y

Ministros encargados del Planeamiento Econmico en los Estados Arabes (Abu-Dhabi,
noviembre de 1977); y las de la Cuarta Conferencia Regional de Ministros de Educacin y
Ministros encargados del Planeamiento Econmico en Asia y Oceana (Colombo,julio-agosto
de 1978).
Tomando nota,en particular,de que la Recomendacin N.O 23de la Conferenciade Colornbo y
la Recomendacin N.O38de la Conferencia de Abu-Dhabi subrayan la importancia de la
investigacin,los intercambios y la cooperacin,en todos los niveles, en las esferas del planeamiento,la gestin y la administracin de la educacin,
Considerandolas recomendaciones pertinentes aprobadaspor la Conferencia Internacional de
Educacin durante sus diferentes reunionesy especialmentela RecomendacinN.O 66 relativa
al mejoramiento de la eficacia de los sistemas docentes,en particular mediante la reduccin de
las deserciones de alumnos en todos los niveles de la enseanza,y la Recomendacin N.O 67
relativa al origen social de los estudiantesy sus posibilidades de xito en los establecimientosde
enseanza,
Considerandotodas las recomendacionespertinentes aprobadaspor la Conferencia General en
distintas reuniones, y sobre todo las recomendaciones sobre las relaciones entre la plena
aplicacin del derecho a la educacin y la democratizacin de la enseanza,el progreso social y
la solucin de los problemas fundamentales de la humanidad, en especialel fortalecimiento de
la paz, la transicin al desarme y la promocin de los derechos humanos,
Considerando que, en este Ao Internacional del Nio, y en los aos venideros es preciso
prestar todala atencin que merece al problema de la insuficienciade la oferta de educacin que
se observa en muchos niveles y que subsiste todava en distintas partes del mundo,
Considerandolas resoluciones de la Conferencia General y las decisiones del Consejo Ejecutivo
sobre el derecho a la educacin y a la cultura en los territorios rabes ocupados,
Considerandoque el derecho a la educacin es un derecho fundamental de la persona humana y
que no se debe desdear ninguna medida capaz de contribuir a su extensin,
Considerandoque los problemas de la gestin y la administracinde la educacin constituyen
actualmente una seria preocupacin para la mayora de los Estados Miembros,
Considerandoque la mejora y el perfeccionamiento de los modos de planeamiento,gestin y
administracin de la educacin pueden por su naturaleza contribuiren una medida m u y amplia
a la democratizacin de la educacin,
Considerandoque los progresos considerablesya realizados en las esferas del planeamiento,la
gestin y la administracin de la educacin pueden reforzarsey desarrollarsean ms gracias a
la cooperacin regional e internacional.
Considerandoque el desarrollo no debe referirse slo a las cosas sino fundamentalmentea los
seres humanos, al revisar y renovar los sistemas de educacin debera necesariamente tornarse
en consideracin,adems de las repercusiones de la evolucin rpida de la tecnologa y de los
datos relativos a un nuevo orden econmico internacional,las dimensiones culturales y educativas propias del desarrollo de las personas,
Reconociendo que se trata de campos que exigen una eficiencia mayor para la movilizacin de
los recursos y su administracin, con objeto de realizar, en la ms vasta escala posible, la
democratizacin de la educacin,
Reconociendo las disposiciones constitucionales de cada Estado Miembro y sus necesidades
particulares en materia de educacin,
Somete a los ministros encargados de la educacin y a las autoridades y organismosapropiados
en los diversos Estados Miembros, la siguiente recomendacin para su consideracin.
170
A. PRINCIPIOS S U B Y A C E N T E S
1. La mejora de la Organizacin y la gestin de los sistemas de educacin a fin de aumentar su
eficacia y generalizar el derecho a la educacin,deberan partir de los siguientes principios :
a) El enunciado de los objetivos de las polticas relativas al desarrollo y al afianzamiento
del derecho a la educacin,as como los medios necesarios para su aplicacin, debe
permitir que todos los responsables de la administracin comprendan las finalidades
perseguidas y puedan determinar debidamente su cometido en la puesta en prctica de
tales polticas.
b) Los sistemas de educacin deben responder a los imperativos de esta orientacin
poltica y con este fin,debern ser examinados peridicamente para garantizar que las
polticas encaminadas a la extensin del derecho a la educacin se apliquen de modo
ptimo y que se respete el orden de prioridades que surja de esas polticas.
c) La amplia participacin de todos los sectoresde la poblacin en los aspectos apropiados
del proceso educativo es esencial para asumir amplia y eficazmente el derecho a la
educacin, y la organizacin y la gestin educativas deben reflejar la necesidad de
aumentar al mximo dicha participacin.
d) La combinacinptima de la centralizacin y la descentralizacinen la organizacinde
la gestin debe,teniendo en cuenta los sistemas nacionales vigentes,considerarse como
un medio importante para ampliar la participacin,siempre y cuando estas medidas
mantengan o aumenten la eficiencia de los sistemas de educacin.
e) La movilizacin y utilizacin de los recursos deberan constituir una preocupacin
primordial a todos los niveles de la gestin de la educacin,para utilizar del modo ms
eficaz los recursos financieros,materiales y humanos disponibles a fin de extender el
derecho a la educacin.
r) La seleccin y la formacin del personal administrativo a todos los niveles es un
elemento decisivo en la mejora de la gestin de la educacin,ya que la extensin del
derecho a la educacin exige de este personal que desarrolle sus conocimientos especializados y adopte enfoques creativos ante los problemas de la educacin.
g) La cooperacin internacional es esencial para reforzar el intercambio entre los Estados
Miembros de la informacin relativa a la mejora de la organizacin y la gestin y, para
apoyar los esfuerzos destinados a proporcionar la formacin necesaria.
B. M E D I D A S P R A C T I C A S A NIVEL NACIONAL
1. Objetivos y polticas nacionales
2. Las metas y los propsitos enunciados en las declaraciones nacionales de poltica deberan
referirse explcitamenteal objetivo de extender a todos el derecho a la educacin,sea cual
fuera la raza, la nacionalidad, la lengua,el sexo, la religin u otro factor cualquiera.
3. Las disposiciones legislativas referentes a la enseanza libre y/u obligatoria para ciertos
niveles de educacin formal y no formal, segn sea el caso, deberan ser expresamente
mencionados.
4.Deberan reconocerse debidamentelas necesidades especialesen materia de educacin de
los grupos desfavorecidos de la comunidad, cuando existan. Entre esos grupos pueden
citarse las minoras tnicas y los migrantes, los adultos analfabetos,los nios de las zonas
rurales y otros. La misma importancia habra que dar a la educacin de las personas
disminuidas fisica o psquicamente.Deberan tomarsedisposiciones legislativasadecuadas
para garantizar a las mujeres y a las nias el derecho a la igualdad de oportunidades
educativas.
Anexo 8
171
5. Las polticas de educacin deberan subrayardentro de la meta general de construccin del

pas, los aspectos cientficos, tecnolgicos y culturales.
6. Las necesidades particulares del nio en edad preescolar tambin deberan ser reconocidas
expresamente.
7. Debera reconocerse debidamente la importancia de la educacin permanente y, como
consecuencia, la de la educacin no formal como complemento de la educacin formal.
8. La importancia de la educacin como factor constituyente del desarrollo socioeconmico
nacional debera subrayarse como objetivo general. Al mismo tiempo no debera pasarse
por alto la relacin que existe entre las condicionessocialesy la aplicacin generalizada del
derecho a la educacin.
9. Para facilitar el logro de las polticas nacionales, que tienden a ser a largo plazo, es conveniente determinar las prioridades actuales para llevar ms eficazmente a la prctica los
objetivos a corto y medio plazo.
10.Tambin es necesario un examen peridico del orden de prioridades para redistribuir los
recursos con miras a su ptima utilizacin,basado en una evaluacin de las necesidades
actuales.
1 1. Para promover una estrategia efectiva que tome en cuenta las necesidades,posibilidades y
perspectivas del desarrollo educativo, debera hacerse debidamente hincapi en la investigacin y las actividades innovadoras que contribuyan a este esfuerzo.
12. Por lo tanto habra que prever medios institucionalesajustados a la organizacin de los
sistemas nacionales, para proseguir efectivamente la planificacin y las actividades de
investigacin necesarias para el desarrollo sistemtico de la educacin dentro del contexto
de los planes generales de desarrollo nacional.
13. El acceso a la informacin actualizada sobre las actividades contemporneasen materia de
educacin,en dominios conexos apropiados,a nivel no slo nacional sino tambin internacional,es esencial para la formulacin correcta de una poltica de educacin.
II. Mejora de la gestin de la educacin

14.Si bien es evidente que para lograr una mejor gestin un objetivo fundamentaldebe ser el de
alcanzar resultados ptimos con una determinada inversin de recursos,es preciso reconocer, sin embargo, que las actividades educativas no pueden ser juzgadas nicamente en
trminos de costo-beneficio,sino que ser tambin preciso tener en cuenta los aspectos
intangibles y no calculables de la educacin.
15. Debe reconocerse asimismo que los procedimientos de administracin y gestin de la
educacin variarn necesariamente entre los pases, en funcin de sus antecedentes histricos, sociales y culturales y de las estructuras socioeconmicas existentes.
16. Con vista a una gestin de la educacin ms eficaz, deberan definirse algunos criterios
generales,especialmente los siguientes :
11. Planeamiento de la educacin
a) Al establecer los objetivos y estrategiasde los planes de educacin,es necesario tomar en
cuenta la evolucin demogrfica inmediata y a largo plazo y sus repercusionesprobables
sobre el desarrollo de la educacin y sobre los presupuestos nacionales, as como los
resultados de investigaciones sociolgicasy econmicasrelacionadascon las condiciones del desarrollo de la educacin.
b) Debera crearse un sistema de informacin que permita un planeamiento ms eficaz de
la educacin basado en un buen conocimiento de las experiencias pasadas en lo que
concierne a la toma de decisiones.
172
iCul es la gestin adecuada ?
c) Tambin se necesita examinar nuevamente el sector de la educacin, en relacin con

otros sectores de la economa, con objeto de determinar las necesidades de recursos
humanos, en funcin de una perspectiva global del planeamiento.
d) Es esencial una coordinacin entre las institucioneseducativas a fin de evitar la duplicacin de esfuerzos y el despilfarro de recursos materiales, a fin de que los alumnos
tengan un ambiente de estudios lo ms propicio posible, dentro o fuera de la escuela.
e) Es necesario que el vnculo y la comunicacinentre los organismos gubernamentales y
no gubernamentales interesados sean ms eficaces en lo que respecta a la educacin
formal y no formal.
t) Asimismo debe reconocerse que una mejor gestin de los recursos de la educacin en
general puede conducir a cambiosprofundosen las ideas de la educacin y la formacin,
y los administradores de la educacin deben estar preparados para estos cambios.
g) En el financiamiento de la educacin,las prioridades de inversindeberan establecerse
en el marco de un programa general de desarrollo.
1 8. Cenlralizacidn/Descentralizacin
a) Se invita a los administradoresde la educacin a aprovechar de la mejor manera posible

la combinacin ptima de los efectos de la centralizacin y la descentralizacin, respetando los sistemas nacionales, para ampliar las bases financieras de la educacin e
incitar a la poblacin a participar ms activamente en la gestin de la educacin a nivel
social.
b) Los consejos consultivos, las asociaciones de padres y maestros, las asambleas de la
comunidad y dems rganos consultivos similaresdeberan considerarse como medios
de estimular una participacin ms intensa de la comunidad.
c) Entre las consecuenciasde la combinacinptima de los efectos de la centralizaciny de
la descentralizacin en el marco de una perspectiva de conjunto debera figurar la
garanta de la movilidad de los estudiantes y del personal.
d) En cualquier plan de descentralizacin,debern tomarse las disposiciones necesarias
para proteger los intereses de las comunidades econmicamente desfavorecidas que
quizs no tengan recursos suficientes para cumplir sus cometidos.
e) Tambin es necesario reconocer que la centralizacin de determinadas funciones de la
administracinde la educacin,tal como la compatibilidadentre las calificacionesy los
privilegios del servicio,es necesaria en inters de la eficiencia general del sistema.
19. Personal docente
a) Es preciso tomar medidas adecuadas,incluida la asignacin de los recursos necesarios
para dar una garanta de estabilidad por medio de oportunidades de formacin e
incentivos apropiados con vistas a promover y mantener la buena disposicin del
personal y mejorar la calidad de la educacin.
b) Estas medidas son especialmenteimportantescuando setrata de introducirinnovaciones en la educacin y otras reformas,para cuyo xito es indispensable la plena cooperacin de todo el personal interesado.
c) La comunicacin efectiva en todos los niveles de responsabilidad del personal es
indispensable para lograr una adecuada comprensin y apreciacin de los objetivos
comunes, a fin de garantizar su consecucin.
d) La funcin de los educadores y directoresde institucioneseducativas,as como de otras
personas directamenteinteresadasen el proceso educativo -dentroy fuera de la escuelatienen importancia decisiva al respecto.
e) Es conveniente que los directores de instituciones y dems supervisores, como 10s
inspectores escolares, que deben ejercer una direccin efectiva en este sentido,no estn
sobrecargados de tareas administrativas de rutina.
Anexo 8
173
f) Sin desconocer la importancia del principio de la divisin del trabajo y de la especializacin de las tareas,y la necesidad de una estabilidad y una continuidad razonables en
el cargo,es preciso que ste pueda conciliarse con la necesidad de que los miembros del
personal o las unidades cooperen mutuamente y con la necesidad de confiar nuevas
atribuciones al personal en diversas circunstancias.
g) Adems,hay otras cuestiones afines,como la satisfaccin en el trabajo y la rotacin en
los puestos ms dificiles,que exigen un slido criterio emprico basado en los principios
del servicio reconocido.
h) Se recomienda igualmente tomar en consideracin la prctica habitual en otros pases o
regiones que tienen problemas similares.
20. Evaluacin
a) C o m o una definicin clara de los objetivos es esencial para hacer una evaluacin
correcta,el anlisis de los resultados previstos de cada actividad o gmpo de actividades
planificadas en la aplicacin de los programas, es necesario tanto para el control de
rutina como para la evaluacin definitiva. Ser conveniente establecer parmetros
comunes de evaluacin con objeto de aplicar de manera satisfactoria un plan nacional
general o para alcanzar los objetivos educativos.
b) Es de desear que esta evaluacin se extienda a los propios administradoresde la educacin.
c) Debera reconocerse que es indispensable un sistema para controlar la ejecucin de los
programas, a fin de que se puedan hacer los ajustes y modificaciones necesarios, y
mejorar as el progreso y los resultados generales.
d) C o m o estos controles dependen de los datos suministrados por una evaluacin y
reconsideracinconstantes,las redes nacionales y regionales que se encargan de recoger
y difundir las estadsticas de educacin y otra informacin tendran que poder desempear satisfactoriamente sus funciones.
e) Debera estimularse la normalizacin de las prcticas administrativas en cualquier
sistema o subsistema para facilitar la compatibilidad en el intercambio de informacin.
f) Debera utilizarse,en la medida de lo posible,la tecnologa moderna para garantizaruna
administracin educativa satisfactoria.
III. Funcin y formacin de los administradoresde la educacin

21.Se reconoce que la crecientecomplejidad de la administracin,tanto por s misma como por
las necesidades de la sociedad contempornea, plantea nuevas exigencias en cuanto a la
capacidad de los administradores y, por lo tanto, a su formacin.
22.Dado que la formacin de los administradoresde la educacin debera ajustarse al principio
de la educacin permanente -esdecir, que debera ser dinmica y constante-el objetivo de
esta formacin consistir en la medida de lo posible en facilitar la comprensin de los
grandes problemas sociales,econmicos,nacionales e internacionales,adems de abarcar
los aspectos administrativos y tcnicos de la educacin.
23.Por lo que al individuo se refiere, es conveniente analizar las calificaciones de trabajo
exigidas, a fin de que las autoridades competentes puedan elaborar un peri profesional
para cada categora de administrador de la educacin y definir mejor su papel dentro del
sistema educativo, y evaluar el rendimiento en relacin con las responsabilidades conferidas.
24. Este anlisis es igualmente necesario para obtener una estructura administrativa mejor
concebida,basada en la divisin del trabajoy en la especializacinde las tareas,con sectores
de responsabilidad claramente definidos sin perder de vista la situacin de conjunto.
174
25. Al reconocer que la educacin es parte integrante del desarrollo de la comunidad y de la

nacin, en el contenido de los programas de formacin se debera tener en cuenta las
funcionesde apoyo que desempean los administradoresde la educacin cuando es necesario,en especial para alcanzar el objetivo de promover la participacin de la comunidad en
el desarrollo de la educacin.
26. Con arreglo a las circunstanciasy prioridades nacionales,se recomiendainstitucionalizarla
formacin especializada de personal para cargos de la administracin de la educacin de
manera que pueda suministrar el apoyo adecuado a la capacitacin previa al empleo y
durante el servicio,lo cual proporcionar un slido marco administrativo.
27. D e conformidadcon el principio de democratizacin de las oportunidadesde educacin,la
seleccin de candidatos para la formacin especializada debera basarse en criterios claramente definidos y en una experiencia probada sobre el terreno,adems de las calificaciones
acadmicas o profesionales.
28.Sobre la base de la experiencia previa debera elaborarse un plan prctico de incentivos
(entre ellos recompensas no financieras) para atraer a los candidatos a una formacin
especializada.
IK Movilizacin y utilizacin de recursos

29. Para que el planeamiento y la presupuestacin del desarrollo de la educacin sean eficaces,
es necesario hacer peridicamente un amplio inventario de los recursos financieros,humanos y materiales disponibles para los programas de educacin.
30.Habra que estimular una mas amplia participacin comunitaria,como es la de los padres
de familia, las organizaciones cvicas, las empresas comerciales e industriales, tanto en
beneficio de la democratizacin de las oportunidades de educacin como para reforzar los
vnculos entre la educacin y la sociedad.
3 1. Tambin es de desear la participacin del pblico en general,incluyendo todos los sectores
sociales y econmicos, para obtener acceso a contribuciones que de otro modo no se
hubiesen conseguido.
32. Para tareas no educativas debera fomentarseel servicio voluntario,entre los padres y otras
personas que ofrezcan su ayuda a los centros escolares, dentro de sus posibilidades personales, siempre con la idea de desarrollar y utilizar los recursos latentes de la comunidad.
33. Habra que incrementar el desarrollo de nuevas tecnologas de la educacin,basados en'la
enseanza a distancia,programas de graduacin externa, estudios independientes,cursos
por correspondencia y otros programas de esa ndole,dado que son especialmente adecuados para las escuelas rurales y podran dar una segunda oportunidad de educacin a los
adultos, ofrecindoles diversos tipos de cursos en todos los niveles.
34.Tambin deberan proseguirse los enfoques endgenos, menos dependientes del apoyo
tecnolgico, siempre que las condiciones locales se presten a ello.
C.COOPERACION INTERNACIONAL
35. La cooperacin a nivel internacionaly regional para promover los objetivos de esta Recomendacin debera concentrarse en las siguientes sugerencias formuladas por los Estados
Miembros que han respondido al cuestionario previo a la Conferencia:
Anexo 8
175
a) Hay una necesidad manifiesta de llevar a cabo estudios analticos de casos sobre los
esfuerzos actuales por lograr un mejor equilibrio entre los diferentesniveles y tipos de
educacin,dentro del contexto del objetivo general de la universalizacin de la educacin.
b) Estos estudios deberan subrayar el aspecto concreto y prctico,con ejemplos de diferentestiposde administraciny gestin de la educacin,prestando particular atencin a
aquellas caractersticas que son de comn inters para otros pases o regiones,a fin de
aplicarlas o adaptarlas a sus propias necesidades.
c) Es de desear un enfoque orientado hacia los problemas, que apunte a cuestiones tales
como el aumento de la eficacia de la educacin, la elevacin del nivel de las escuelas
primarias rurales,la reforma de la educacin secundaria para hacer frente a las necesidades contemporneas,la funcin de los animadoresy de otros auxiliares del educador,la participacin ms estrecha de las universidades en el desarrollo de la educacin,
los criterios de selecciny determinacindel contenido de la educacin,la funcin de la
escuela en la preparacin de las jvenes generaciones a la vida,las necesidadeseducativas cuya satisfaccin lleva al pleno desarrollo de la personalidad y la relacin entre
uniformidad y diferenciacin en el esfera de la educacin.
d) En la perspectiva de una educacin peridica o permanente es importante evaluar las
principales tendencias del futuro,por ejemplo, la evolucin de las relaciones entre la
formacin profesional y la educacin general.
e) Tambin se precisa un sistema pragmtico de indicadores crticosque midan hasta qu
punto el sistema de educacin ha respondido a los requerimientossociales,en la medida
en que puedan establecerse esos indicadores.
f) La funcin y el cometido de los exmenes y pruebas anlogas para juzgar los resultados
de los estudios y los progresos logrados abren otro campo de cooperacin fructfera
entre los pases.
g) Existe una necesidad similar de informacin amplia sobre la disponibilidad y utilidad
de las tcnicas modernas en la administracin de la educacin, incluyendo el uso de
nuevos medios didcticos,con referencia particular a las necesidades de personal especial que hace falta introducir y mantener dicha infraestmctura.
h) Se insta a los centros regionales de innovacin de la educacin para el desarrollo a
preparar mdulos de formacin y materiales didcticos destinados a las instituciones
nacionales de formacin especializado del personal.
i) Debera reforzarse las redes de informacin nacional y regional para suministrar un
servicio efectivo de acopio y difusin de informacin actualizada sobre las experiencias
de los pases en esta esfera.
36. Debera invitarse a la Unesco, especialmente por mediacin de la OIE y en estrecha
colaboracin con otros organismos y organizaciones internacionales,a prestar asistencia a
los Estados Miembros para que mejoren sus sistemas de educacin,con el objetivo general
de democratizarla y renovarla,intensificando la accin en las siguientes esferas:
a) Prestar apoyo a la investigacin orientada hacia la accin en los Estados Miembros,
especialmente en relacin con proyectos innovadores destinados a ampliar las oportunidades de educacin.
b) Organizar la documentacin sobre esas investigaciones y difundirla,y dar a conocer
otras informacionesanlogas para facilitar el intercambio entre los Estados Miembros
de las experiencias nacionales.
c) Suministrar servicios de formacin de especialistas en planeamiento, investigacin,
evaluacin, administracin y gestin de la educacin, con arreglo a las condiciones y
necesidades de los Estados Miembros.
d) Convocar reuniones regionales e internacionales de expertos para hacer un estudio
detenido de los problemas especficos de la gestin de la educacin en relacin con su
universalizacin.
176
37. Las Oficinas Regionalesde Educacin de la Unesco tambin debedan seguir impulsando y
apoyando, como lo estn haciendo, a las redes regionales de innovacin educativa, con
vistas al desarrollo, adems de proporcionar formacin y serviciosconsultivos en esferas
conexas.El estudio de la economa de la educacin debera incluirseen los programas de los
centros regionales,en particular en los que trabajan para los pases en desarrollo.
38. La Conferencia sugiere igualmente que:
a) El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin prosiga su programa de
actividades de formacin e investigacin,orientado especialmentehacia las necesidades de los pases en desarrollo.
b) La Oficina Internacional de Educacin desarrolle an ms sus servicios actuales de
documentacin e informacin y, en especial preste asistencia a la coordinacin de las
redes de informacin, con miras al establecimiento de una red mundial viable que
suministre informacin actualizada para uso de los administradoresde la educacin y
dems especialistas de los Estados Miembros.
c) Se invite a los Estados Miembros, al alto Comisionado para los Refugiados, el Organismo de las Naciones Unidas para los Refugiados Palestinos y a otros organismos
competentes a que acenten su esfuerzo para ayudar a los nios refugiados y a que
amplen los servicios educativos y sociales que les prestan.
39. Por ltimo,la Conferencia subraya,en este Ao Internacional del Nio, la importancia de
una accin conjunta de la Unesco con otras organizaciones del sistema de las Naciones
Unidas,especialmente el UNICEF,para lograr que la escuela, la familia y la comunidad
puedan seguir desempeando un papel importante en la educacin y el bienestar de los
nios, especialmente los de los territorios sometidos a una ocupacin extranjera,lo que
sufrenlas consecuenciasde la guerra,el hambre o la enfermedad,y los que viven en regiones
donde subsisten los horrores del racismo y de la discriminacin racial. El objetivo prioritario consiste en dar a los nios que son vctimas de catstrofes naturales,unas oportunidades mejores y unos medios mayores de ejercer plenamente sus derechos a la educacin y a
una vida segura y estable,y ayudarlos tambin a expresar su identidad cultural mediante
programas nacionales de educacin basados en su propia cultura y patrimonio.
ANEXO 9
Lista de grjcos, organigramas y cuadros
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
1 o.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
Crecimiento de la matricula escolar por nivel y por regin 1960-1976,p. 14

Evolucin de la tasa de escolarizacin por nivel, 1960-1976,p. 16
Analfabetos de 15 aos y mas, 1960-1980,p. 18
Pirmide escolar por regin, 1960-1976,p. 19
Relaciones de la gestin con las otras disciplinas,p. 41
Sistema piramidal,p. 44
Estructuras funcional y divisionaria,p. 46
Estructuras para la gestin de la innovacin,p. 47
Matrices de las organizaciones,p. 49
Estructura matricial, p. 50
Relaciones entropa-tiempo-variedad,p. 55
Representacin sistmica del sistema escolar-sistema poltico,p. 62
Matriz estratgica segmentos-necesidades,p. 66
Relacin satisfaccin-costos,p. 67
Escuelas y coaccin del Estado,p. 70
Tipos de equilibrio de un sistema escolar,p. 109
Red coordinacin-diferenciaciny complejidad-incertidumbre,
p. 113
Establecimiento multicontrolado sin autonoma, p. 116
Establecimiento descentralizado orgnico,p. 118
Organigramas
1. Blgica: estructura y funcionamiento de la administracin de la educacin,p. 86
2. Marrueco: estructura y funcionamiento de la administracin de la educacin,p. 88
3. Japn:estructura y funcionamiento de la administracin de la educacin,p. 92
Cuadros
1. Matricula escolar por nivel de enseanza, 1960-1976, p. 12
2. Reparticin de los pases de Africa,de Amrica latina y de Asia segn la tasa de
escolarizacin primaria 1975,p. 17
3. Evolucin de los gastos pblicos de educacin, 1960-1976,p. 20
4. Elasticidad de los gastos pblicos de educacin en comparacin con el PNB,
1960-1975,p. 21
5. Gastos pblicos de educacin por alumno, 1960-1976,p. 22
6. Tasa del grupo de edad escolar con respecto a la poblacin activa, p. 23
7. Los diez principios fundamentales de la descentralizacin, p. 96
BIBLIOGRAFIA
Bibliografia de autores y obras citados en el texto o utilizados como referencia.Esta bibliografa

no pretende ser exhaustiva ni an representativa;si se desea una lista mas representativa puede
consultarse el Boletn de la Oficina Internacional de Educacin,Educational documentation
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and by age. Paris, 1977. 170 p. (CSR-E-21)
En general todos los pases y en particular

los en desarrollo han realizado considerables
esfuerzos para promover la democratizacin
de la educacin. Esto hizo que se plantearan
problemas de administracin y de gestin,
problemas que podramos calificar de
cruciales,ya que los recursos asignados a
la educacin son considerables,aunque
limitados.Es por lo tanto para responder
a una real preocupacin que la Conferencia
Internacional de Educacin (Ginebra,1977)
trat el siguiente tema especial:La mejora
de la organizacin y la gestin de los
sistemas de educacin a fin de aumentar
su eficacia y generalizar el derecho a la
educacinH.
Teniendo en cuenta que el proceso de
desarrollo de los sistemas de educacin
no reduce por s mismo las disparidades
existentes,sino que por el contrario parece
ayudar ms a los que ya han sido favorecidos,
uno de los remedios es una gestin ms
activa y ms voluntarista que en el pasado.
Dentro de este contexto,es necesario un
enfoque,una lgica y una metodologa
que han demostrado ser eficientes en las
empresas? En otros trminos se pueden
transferir al sector pblico,y ms particularmente a la educacin,prcticas y mtodos
del sector privado?
ISBN92-3-301930-6

Daniel Haag

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Estudios y encuestas de educacin comparada

Cul es la gestin adecuada

Estudio preparado por la

Ttulos de la coleccin u Estudios y encuestas de educacin comparadav

Durante la primera y la segunda dcada consagrada al desarrollo, la comunidad

La OIE agradece al profesor Daniel Haag por la paciencia que ha demostrado en

Una crisis sin precedente 11

Las condicionesprevias necesarias 26

La educacin: es un sector espec@co? 32

D e la empresa al sector pblico y educativo 39

La escuela, sistema abierto 53

Los problemas de gestin dominantes 76

Ensayo de sntesis sistmicasobre la gestin escolar 105

Distribucinde la matrcula escolarpor nivelde enseanza,1960-1976 127

Tasas de escolarizacin brutas por nivel de enseanza y

Estimaciones de analfabetismopara la poblacin de 15

Peso relativo de la poblacin en edad escolar,1960-2000

Encuesta de la Oficina Internacional de Educacin

Contribucin de las Organizaciones Internacionales de

Recomendacin N.O 72 a los Ministerios de Educacin

Lista de gdficos,organigramasy cuadros 177

El tema de la 37a. reunin de la Conferencia Internacional de Educacin, La

Cules la gesti6n adecuada?

incluso opuestas ya que no ven all ms que obligaciones administrativas)) que

Cul es la gestin adecuada?

Una crisis sin precedente

LQuin no recuerda con emocin el edificio de su escuela? Ese recuerdo evoca

Doce aos despus, es preciso constatar la decepcin de la expectativa. Los

Cul es la gestin adecuada ?

CUADRO 1 . Matrcula escolar por nivel de enseanm. 1960-1976(en miles)'

Amrica del Norte

1. Fuente:Unesco.Office ofStatistics.A summarysrarisricalreviewo/'ediicarionin fhe wodd, 1960-1976.Paris,

datos han sido redondeados.

Una crisis sin precedente

dificiles de resolver,parecen transformarseen sistemas de problemas que no pueden

Cul es la gestin adecuada ?

GRAFICO 1. Crecimiento de la matrcula escolar por nivel y por regin 1960-19761

C. Amrica del Norte

conocido el proceso amplificador de esta retroalimentacin,que puede conducir

Una crisis sin precedente

1. Fuente: Unesco. Offce ofStatistics.A summarysfafisficalreviewof educarion in /he world,1960-1976.Paris,

universalizacin de la enseanza primaria, ya lograda en la dcada del 60,los

Cul es la gestin adecuada ?

GRAFICO 2. Evolucin de la tasa de escolarizacin por nivel, 1960-19761

1975 1976 1960

Fuente: Unesco. Office of Statistics.A summory

Excluidas China y la Repblica Popular D e m o crtica de Corea.

Una crisis sin precedente

iCud es la gestin adecuada?

GRAFICO 3. Analfabetos de 15 aos y ms, 1960-19801

1. Fuente :Unesco.Office ofStatistics.A summarysrotiFricalreview of educotion in the world,1960-1976.Paris,

Una crisis sin precedente

GRAFICO 4. Pirmide escolar por regin, 1960-1976'

Amrica del Norte

Mujeres 1960 Hombres

1. Fuente: Unesco. Office ofstatistics.A summorystoristicalreviewof education in rhe world,1960-1976.Paris,

2. 100. Alumnado masculino de primer nivel.

Cul es la gestin adecuada?

ms importantesentre ciclos.En este caso,si la simetracasiperfectade la pirmide

1. Fuente:Unesco.Office ofStatistics.A summaiystatkticalreviewoledrrcation in the world. 1960-1976.Paris,

del Norte,la Repblica Democrtica Lao y la Repblica Socialista del Viet N a m .

Corea del Norte,la Repblica DemocrticaLao y la Repblica Socialistadel Viet N a m .

Una crisis sin precedente

Un futuro ms bien sombro