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ONLUS

Enti non profit

Clausola devolutiva e statuti:
la Cassazione «attenua»
l’eccessivo rigore formalistico
di Paolo Alessandro Pesticcio

Controllo formale preventivo

L’approfondimento
La Corte di Cassazione, con la sentenza n.
11148/2013, ha posto un ulteriore tassello interpretativo in relazione alla clausola devolutiva in materia di ONLUS: è stato, infatti, ribadito un importante principio teso ad ammorbidire l’eccessivo “formalismo” utilizzato dall’Amministrazione finanziaria nell’analisi degli
statuti delle ONLUS.
Anche in questo caso, la Suprema Corte si è
soffermata sulla necessità di non eccedere nel
valutare la forma, ove di fatto sia comunque
assicurata la correttezza formale e sostanziale
dell’agire dell’ente.
Riferimenti
Corte di Cassazione, sentenza 10 maggio
2013, n. 11148
D.M. 18 luglio 2003, n. 266
D.Lgs. 4 dicembre 1997, n. 460, art. 10

La sentenza 10 maggio 2013, n. 111481, emanata dalla V sezione della Corte di Cassazione
ci permette di soffermare l’attenzione sulla
questione inerente alla tassatività, o più correttamente, all’eccessivo “formalismo” talvolta utilizzato dall’Amministrazione finanziaria nel
controllo degli statuti delle ONLUS.
Tale tema, seppur legato ad un differente aspetto, era già stato affrontato dalle SS.UU con la
sentenza 25 maggio 2009, n. 119862.

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n. 11-12/2013

e

Al fine di meglio inquadrare la questione in
esame, è senza dubbio essenziale svolgere una
breve ricostruzione del quadro normativo da
cui origina la pronuncia, anche in ragione
dell’opportunità di rendere conto delle motivazioni che, di fatto, rendono così “rigide” le Direzioni Regionali nell’esame degli statuti delle
ONLUS o aspiranti tali.
L’art. 10, comma 1 del D.Lgs. 4 dicembre
1997, n. 460 ha imposto che negli statuti delle
ONLUS fossero presenti tassativi requisiti formali e vincoli sostanziali, finalizzati ad evitare
l’utilizzo disinvolto e/o elusivo delle agevolazioni fiscali legate alla qualifica.
La disposizione, pertanto, ha obbligato le aspiranti ONLUS all’inserimento di tassative clausole negli atti costitutivi/statuti, in assenza delle
quali è preclusa alle stesse la possibilità di acquisire la qualifica e con essa di godere delle
importanti agevolazioni fiscali legate alla stessa.
A seguito dell’entrata in vigore del D.M. 18 luglio 2003, n. 2663, le Direzioni regionali sono
Paolo Alessandro Pesticcio - Consulente in materia di legislazione degli Enti non profit
Note:
1 In Banca Dati BIG Suite, IPSOA.
2 Per una disamina approfondita di tale sentenza, cfr. P. Pesticcio
“Iscrizione all’anagrafe ONLUS: le sezioni unite condannano
il controllo formalistico”, in Enti non profit, n. 7/2010, pag. 5.
3 Il decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 266
del 18 luglio 2003, «Regolamento concernente le modalità di
(segue)

La sentenza della Cassazione Il provvedimento della Direzione Regionale dell’Emilia Romagna oggetto della presente disamina. sembra ancor più illegittima la cancellazione dovuta a rigidità interpretative legate alla stesura formale delle clausole ma prive di violazioni sostanziali. in alternativa. e n. in alternativa. 11-12/2013 33 . Al contrario. 3. con l’invio dell’atto costitutivo/statuto). l’irrogazione delle sanzioni per illegittimo utilizzo della qualifica. iscrive l’ente in Anagrafe ONLUS5 oppure invia allo stesso un provvedimento di diniego.Enti non profit state investite del compito di eseguire un controllo formale preventivo all’iscrizione nella citata Anagrafe. 266/2003. previsto una procedura transitoria per gli enti già iscritti nell’Anagrafe. per effetto della comunicazione inviata con il modello di cui al decreto del Ministro delle finanze 19 gennaio 1998. il quale ha la possibilità di ricorrere in Commissione tributaria e/o richiedere un provvedimento in autotutela.M. l’obbligo per l’ente di inviare alla Direzione Regionale competente un’apposita dichiarazione sostitutiva o. 4 In caso di invio della dichiarazione sostitutiva. la decadenza dalle agevolazioni fiscali. altresì. Se appare. il principio del silenzio assenso in quanto l’art. le conseguenze di un eventuale riscontro negativo sul mantenimento della qualifica di ONLUS risulterebbero essere assai più nefaste in quanto comporterebbero. il provvedimento di diniego viene notificato all’ente. Ne è derivato. Note: (segue nota 3) esercizio del controllo relativo alla sussistenza dei requisiti formali per l’uso della denominazione di ONLUS» ha introdotto il controllo formale e preventivo. la Direzione Regionale avrebbe richiesto ai medesimi l’adempimento del suddetto obbligo. presupposto della pronuncia della suprema Corte. in via subordinata. Nel caso in cui i soggetti avessero omesso di presentare la dichiarazione sostitutiva. la DRE per prassi chiede comunque l’invio dell’atto costitutivo e dello statuto. Successivamente all’emanazione del citato decreto regolamentare. la ripetizione di quanto risparmiato in ragione delle stesse dalla data in cui gli stessi requisiti siano risultati mancanti. non abbiano di fatto concretizzato violazioni sostanziali. l’art. pertanto. ai fini dell’iscrizione. dunque. 6 del decreto ministeriale ha disposto per i soggetti già iscritti. 5 Vale per l’iscrizione. si è. non previsto per gli enti che si erano iscritti precedentemente. assistito ad un massiccio controllo di tipo “formale” anche sugli statuti di quegli enti che avevano acquisito la qualifica di ONLUS precedentemente. che pur essendo incorsi in eventuali imprecisioni formali. 2 dello stesso decreto ministeriale (e. comma 4 prevede che in assenza di comunicazione del diniego di iscrizione l’ente si intende iscritto. Raramente la DRE invia una comunicazione di avvenuta iscrizione. Pertanto. dopo aver proceduto ad un controllo formale dello statuto per verificare la presenza dei requisiti richiesti. la perdita della qualifica stessa con l’estromissione dall’omonima Anagrafe ed. indiscutibile l’opportunità di salvaguardare eventuali posizioni meritorie di soggetti. La Direzione Regionale. in via principale. n. nonché l’obbligo di devoluzione del patrimonio. Il decreto ministeriale citato non ha solo reso obbligatoria la procedura appena delineata per tutte le iscrizioni a far data dall’entrata in vigore del decreto ma ha. risale al maggio del 2004 e si pone proprio nell’alveo di quei controlli derivanti dall’applicazione delle disposizioni contenute nel D. (e di fatto preferibilmente) una copia dell’atto costitutivo e dello statuto4 dalla quale sia riscontrabile la sussistenza “formale” delle clausole previste dal decreto ONLUS. l’obbligo di integrare tale comunicazione attraverso la presentazione della dichiarazione sostitutiva di cui all’art. È essenziale constatare che per tale ultima categoria di enti (quelli cioè iscritti con la vecchia ONLUS comunicazione). in vigenza del solo obbligo di invio della comunicazione.

ed a seguito dell’Atto di Indirizzo (emanato dalla prima il 4 ottobre 2010) e della circolare n. 460 del 1997. Pesticcio “La partecipazione nelle ONLUS di enti esclusi in qualità di soci e/o fondatori. 38/E (emanata dalla seconda il 1° agosto 2011). in caso di scio. 10/2011. zazioni partecipate da enti che ribalta il giudizio di pubblici”. nella sentenza n. dopo un lungo ed ampio confronto tra l’Agenzia per le ONLUS6 e l’Agenzia delle Entrate. come getto diverso da una ONLUS risulta comunque si giustificherebbe sulla bal’art.Lgs. quanto espresso dal Giudice di seconde cure che ritiene essere inesatta la clausola devolutiva contenuta nello Statuto della Fondazione in ragione della previsione. Pasi. 3/2011. invece. in ragione del fatto che lo to che non sarebbe giusiticato “il rigore di statuto avrebbe previsto che. la Corte di Cassazione. In tal ulteriori questioni sollevate la stessa circolare n. 38/E/2011. Enti pubblici tra i soci e/o fondatori Clausola devolutiva La prima motivazione inerente alla presenza di enti pubblici quali soci e/o fondatori non r ichiede più alcuna specifica disamina in quanto. tore. ciare l’elusione della norma per il sol fatto della non ad “altra ONLUS o a fini di pubblica partecipazione di enti pubblici (il comune e la utilità” come. intesa a denunstinasse “alla cineteca comunale” e. richiederebbe l’intro. assunzione delle decisioni della ONLUS”. dunque. in Enti non profit. P. “Nuovi indirizzi interpretativi per le ONLUS dall’Agenzia delle Entrate. n. di una devoluzione 34 n. ha evidenziato come l’identificazioPer i Giudici. in Enti non profit. 10.un’esegesi tranciante del tipo di quella nella glimento. ai sensi del D. la possibilità della presenza nella ONLUS in qualità di soci e/o fondatori è stata definitivamente ed ampiamente accolta7. di fatto. 7 Per approfondimenti sulla questione. n.le caratteristiche proprie di ONLUS” tanper le ONLUS. deb- La pronuncia sul secondo motivo desta. esclusi tra i partecipanti della “la partecipazione in sogfondazione. assorbenti tutte le ancor prima di richiamare violazione delle disposizioni sulle ONLUS. 5. senso. è fondata su ciò. La Corte non sembra condividere. in caso di scioglimento della stessa.ONLUS Enti non profit La sentenza emanata dai ba essere negata a organizIl parere della Cassazione Giudici di seconde cure. sembra renderne evidenza la stessa Corte di Cassazione nella sentenza in esame. P. infatti. II. tra l’altro. ove ritiene di dover dare risposta negativa all’interrogativo “se la qualifica di ONLUS. comma 10 del deidoneo a qualificare in modo diretto e specifico se della: creto ONLUS non vietasse anche il fine di pubblica utilità perseguito. art.regionale dell’Emilia Romagna. pag .essi in quanto b) violazione della clausola devolutiva prevista tali . si ritiene utile far notaspetto della ratio devolutiva voluta dal legisladue motivazioni preclusive re che la Suprema Corte. a) presenza di enti pubblici affatto ai soggetti cd. con prone del destinatario della devoluzione in un sogcancellazione dall’Anagrafe pria argomentazione. cfr. pag. dalla Fondazione. getti giuridici autonomi aventi . il patrimonio fosse devoluto al specie sostenuta dalla Commissione tributaria Comune di Rimini affinché lo stesso lo de. Pesticcio e F. nemmeno su tale punto. . invece. 10. Di ciò. Vincolo devolutivo Laddove il vincolo di destinazione disposto nello pr imo grado favorevole Proprio in riferimento a Statuto di una ONLUS sia tale da assicurare il riall’associazione. 11-12/2013 e Note: 6 Poi Agenzia per il Terzo Settore. la dover evidenziare. non sembra si possa riscontrare alcuna e. maggiore interesse ponendosi nell’alveo delle numerose questioni interpretative sulle ONLUS ad oggi ancora irrisolte.provincia) al capitale e al metodo collegiale di duzione letterale della clausola. ha ritenuto di 11148/2013. n.

non sembra si possa né si debba riscontrare alcuna violazione delle disposizioni sulle ONLUS. di fatto. tuttavia si concorda con i Giudici della Suprema Corte. al fine di riscontrare o meno. f) del D. le questioni inerenti alla corretta interpretazione delle disposizione legislative in materi di ONLUS. la previsione statutaria con cui un’organizzazione non lucrativa di utilità sociale (ONLUS) stabilisca la devoluzione del patrimonio. in queste. in modo diretto e specifico.e. comma 1. lett. dunque. che ha evidenziato come l’identificazione del destinatario della devoluzione “in un soggetto diverso da una ONLUS (il Comune)” . In tal senso. sullo sfondo della recente pronuncia della Suprema Corte. proprio dagli uffici dell’Amministrazione finanziaria già avvezzi a valutare. È necessario contemperare l’esigenza di rigore formale con un’elasticità interpretativa che non pregiudichi la ratio alla base di un formalismo che. l’esigenza di evitare che un approccio troppo rigido alle disposizioni di legge comporti gravi danni nei confronti di enti che abbiano. trova la sua genesi proprio nella norma di legge.Enti non profit del patrimonio a favore “del Comune affinché lo destini alla cineteca comunale o ad altre finalità pubbliche”. 10. Seppur si ritiene palese che un certo rigore formale sia dovuto alla rigidità che caratterizza le stesse disposizioni del decreto ONLUS. e n. La correttezza di una clausola deve. fatta salva la necessità di mantenere il rigore formale con il quale gli statuti devono essere redatti.dover assumere un ruolo di “garante” della corretta interpretazione della norma. in quanto investito proprio dal Legislatore del compito di operare come filtro nel procedimento di cancellazione delle ONLUS dall’Anagrafe.ora individuabile nel Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali . nella Cineteca comunale o ad altri fini di pubblica utilità. resta comunque un principio imprescindibile che il rigore nell’analisi formale degli statuti non si trasformi in “rigidità” priva di qualsiasi capacità di valutazione. Resta. che ciò non debba incidere “sulla contemporanea necessità di assicurare. spetta altresì all’organismo di controllo . La stessa ha. 11-12/2013 35 . 460/1997. ove tale soggetto (quale nella specie un comune) sia di per sé istituzionalmente investito di finalità pubblica. poter essere riconosciuta anche se declinata in modo differente rispetto alla disposizione legislativa. risulti comunque “idoneo a qualificare. ONLUS Osservazioni conclusive Ancora una volta. un’interpretazione non formalistica delle norme statutarie richiamate. Non si può fare a meno di ribadire che. la previsione dei requisiti per l’applicazione della normativa sulle ONLUS”. anche in ragione delle gravissime conseguenze che tale atto comporta. a mezzo dello stesso. anche il fine di pubblica utilità perseguito”. la Cassazione sembra essere intervenuta ad attenuare un atteggiamento di “eccessivo formalismo” tenuto dagli uffici dell’Amministrazione finanziaria. evidenziato che “non costituisce violazione dell’art. in caso di scioglimento. n. tuttavia. nel rispetto della sua funzione. Da tale assunto deriva che ove il vincolo di destinazione disposto nello Statuto sia tale da assicurare il rispetto della ratio devolutiva voluta dal legislatore. si è pronunciata la Corte. poi. pertanto. e ove lo statuto della ONLUS espressamente si incarichi di stabilire anche il vincolo di destinazione specifico al quale il beneficiario della devoluzione debba ritenersi astretto per il perseguimento di un fine di utilità sociale”. agito correttamente. in prima istanza. chiaro.Lgs. anche attraverso i numerosi atti di prassi. In seconda istanza. a un soggetto diverso da un’altra ONLUS. Questo sforzo deve essere evidentemente assunto.