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AVANOS E DESAFIOS DA
PROTEO AOS
REFUGIADOS NO BRASIL

Braslia, dezembro de 2014.

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Avanos e desafios da proteo aos refugiados no Brasil

1. Compromisso

mundial

Legislao internacional
Cerca de dois milhes e meio de
pessoas foram foradas a fugir de seu
pas de origem em busca de proteo
durante o ano de 2013. Este o
nmero mais alto de novos casos de
refgio nos ltimos 20 anos. A maior
parte destas pessoas foi forada a se
deslocar devido violncia na Sria,
contudo, outros conflitos tambm
provocaram o deslocamento de
milhares de pessoas na Repblica
Centro
Africana,
na
Repblica
Democrtica do Congo, no Sudo, no
Mali e na Somlia. Ao mesmo tempo,
outros milhes de pessoas foram
foradamente deslocadas dentro de
seu pas de origem. Ao mesmo tempo
em que surgem estas novas situaes
de deslocamento forado, as situaes
j existentes demoram cada vez mais
para serem resolvidas.
Para buscar proteo para os
refugiados, deslocados internos e
aptridas em todo o mundo, as Naes
Unidas, a partir da atuao do Alto
Comissariado das Naes Unidas para
Refugiados (ACNUR), se baseia em seu
mandato
e
em
um
conjunto
instrumentos
internacionais
e
regionais (Quadro 1). A Conveno das
Naes Unidas de 1951 sobre o
Estatuto dos Refugiados e o seu
Protocolo de 1967 so os principais

instrumentos
internacionais
de
proteo aos refugiados, nos quais o
Brasil parte.
O Brasil tambm parte dos
instrumentos regionais de proteo
aos refugiados e aptridas, sendo eles:
a Declarao de Cartagena sobre
Refugiados (1984); Declarao de San
Jos sobre Refugiados e Pessoas
Deslocadas (1994); Plano de Ao do
Mxico para Fortalecer a Proteo
Internacional dos Refugiados na
Amrica Latina (2004), a Declarao de
Braslia
Sobre
a Proteo
de
Refugiados e Aptridas no Continente
Americano (2010) e a Declarao de
Princpios do Mercosul sobre Proteo
Internacional de Refugiados (2012).
Alm do mandato de proteo aos
refugiados, o ACNUR recebeu a misso
de trabalhar com governos para
prevenir e solucionar os casos de
apatridia e para proteger os direitos
dos aptridas. Em todo o mundo,
estima-se que existam cerca de 10
milhes de pessoas nesta situao.
Com relao proteo de pessoas
aptridas, o Brasil um dos poucos
pases signatrios da Conveno sobre
o Estatuto dos Aptridas (1954) e da
Conveno para a Reduo dos Casos
de Apatridia (1961).

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2. Compromissos

do

pas

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/

Legislao nacional
De acordo com o Comit Nacional para
os Refugiados (CONARE), o Brasil
possui 7.2891 refugiados reconhecidos
de 81 nacionalidades distintas (25%
deles
so
mulheres),
incluindo
refugiados reassentados. Os principais
grupos so compostos por nacionais
oriundos da Sria, Colmbia, Angola e
Repblica Democrtica do Congo. Este
perfil est mudando gradualmente
aps a adoo da clusula de
cessao aplicvel aos refugiados
angolanos e liberianos em 2012, e
tambm devido ao grande aumento de
solicitaes de pessoas fugindo do
conflito na Sria. O Brasil, que desde
1997 possui uma lei nacional para a
proteo dos refugiados, tem sido
diretamente
afetado
pelo
deslocamento forado de milhares de
pessoas ao redor do mundo.
A Lei brasileira de refgio, Lei n 9.474,
estabelece
os
critrios
e
procedimentos para a concesso do
refgio no Brasil, e dispe sobre o
procedimento de determinao da
condio de refugiado, o ingresso no
territrio nacional, a formalizao do
pedido de refgio e seu trmite
administrativo, bem como sobre os
direitos e deveres dos refugiados
ACNUR. Refgio no Brasil: uma anlise estatstica.
Janeiro de 2010 a outubro de 2014. Disponvel em:
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?
file=t3/fileadmin/Documentos/portugues/Estatistic
as/Refugio_no_Brasil_2010_2014.
Acesso
em:
05/12/2014.
1

reconhecidos no Brasil. De acordo com

a Lei n 9.474, o refugiado reconhecido
no Brasil goza dos mesmos direitos e
est sujeito aos mesmos deveres dos
estrangeiros em situao regular no
pas, o que tambm est previsto no
artigo 5 da Constituio Federal de
1988. A Lei brasileira de refgio
inovadora ao ampliar a definio de
refugiado contida na Conveno de
1951, admitindo tambm como
refugiado aquele indivduo que se v
obrigado a deixar o seu pas de origem
devido grave e generalizada violao
de direitos humanos, um dos aspectos
fundamentais da Declarao de
Cartagena de 1984.
Com relao busca pela preveno
do surgimento de novos casos de
apatridia, o Brasil tomou uma
importante e exemplar iniciativa em
2007,

atravs
da
Emenda
Constitucional 54/07. Tal medida
solucionou a situao de milhares de
brasileiros nascidos no exterior, e
evitou que outros brasileiros nascidos
em outros pases pudessem correr o
risco de ficarem aptridas. Com a
adoo da EC 54/07 os brasileiros
nascidos no exterior podero ser
registrados em repartio diplomtica
ou consular brasileira (e considerados
brasileiros natos), sem que para isso
seja necessrio residir no Brasil.

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3. Resultados, avanos e desafios
Estimativas2 da Organizao das
Naes Unidas (2013) mostram que
existem mais de 232 milhes de
pessoas construindo suas vidas fora
dos seus pases de origem. Esse
volume de migrantes internacionais
representa 3,2% da populao mundial
(de 7 bilhes de pessoas). Parte
significativa e crescente do movimento
migratrio (40%) envolve os chamados
pases do Sul, em contraste com a
viso histrica de predomnio dos
pases do Norte desenvolvido
como destino de migrantes.
No Brasil,
essa tendncia
de
incremento se reflete nos processos de
documentao migratria recente. O
nmero de pedidos de permanncia e
de transformao de vistos dobrou em
comparao a 2010, chegando a
30.000 pedidos anuais. Tambm
elevou-se em 50% os pedidos de
naturalizao e de igualdade no Brasil
alcanando em torno de 1.500 pedidos
anuais. Um aumento das autorizaes
de trabalho para emisso de vistos
laborais tambm apontado pelo MTE.
As autorizaes passaram de 56 mil
em 2010 para quase 70 mil em 2011,
mantendo-se atualmente na casa das
60 mil. Dados do Registro Nacional de
Estrangeiros (MJ/DPF) mostram um
aumento de 1 milho e 300 mil
residentes documentados em 2009,
International migration and development- Report of
the Secretary-General (2013) Disponvel em:
http://www.un.org/esa/population/migration/ga/SG
_Report_A_68_190.pdf
2

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para cerca de 1 milho e 700 mil
residentes em 2013, uma taxa de
incremento superior a 6% ao ano3.
Quatro quintos dos refugiados do
mundo
vivem
em
pases
em
desenvolvimento, e as recentes crises
tm aumentado essa porcentagem.
Nos ltimos 4 anos o pas assistiu o
nmero de novas solicitaes de
refgio aumentar em mais de 800%. De
acordo com o CONARE, em 2010 o
Brasil registrou 566 novas solicitaes
de refgio. J no ano de 2013 foram
registradas 5.256 novas solicitaes.
Em 2014, at outubro,
foram
registradas 8.302 novas solicitaes. 4
A maioria dos solicitantes de refgio
vem da sia, frica e Amrica do Sul
(UNHCR
The
Global
Appeal,
2014/2015).
O Brasil tem feito importantes esforos
com o intuito de proteger os
refugiados, e o pas tem buscado
enfrentar o aumento do nmero de
solicitaes de refgio com um olhar
humanitrio. Neste sentido, alguns
importantes
avanos
foram
conquistados, e outros desafios ainda
devero ser enfrentados.

Paulo Abro, Secretrio Nacional de Justia,

discurso proferido no Ministrio da Justia em 28
de agosto de 2014.
4
ACNUR. Refgio no Brasil: uma anlise estatstica.
Janeiro de 2010 a outubro de 2014. Disponvel em:
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?
file=t3/fileadmin/Documentos/portugues/Estatistic
as/Refugio_no_Brasil_2010_2014.
Acesso
em:
05/12/2014.
3

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Em reconhecimento ao desempenho
do Brasil sobre o tema do refgio, o
pas foi escolhido para sediar a
Conferncia
Cartagena+30,
que
ocorreu nos dias 2 e 3 de dezembro de
2014 em Braslia. Como resultado de
amplo processo de subconsultas
regionais,
o
evento
reuniu
representantes
de
governos
da
Amrica Latina e do Caribe a nvel
ministerial para consolidar e ampliar
as conquistas da Declarao de
Cartagena.
Os
pases
se
comprometeram, durante o encontro, a
aderir s convenes internacionais
sobre apatridia, criar leis nacionais e
lanar medidas efetivas para erradicar
a apatridia nas Amricas durante a
prxima dcada, bem como avanar na
busca de solues duradouras para as
vtimas do deslocamento forado.
Alm de incluir a regio do Caribe nas
discusses,
a
celebrao
de
Cartagena+30 levou adoo da
Declarao e Plano de Ao do Brasil,
instrumentos que enfrentam os
principais desafios contemporneos
de proteo na regio, inclusive as
novas formas de violncia no Tringulo
Norte da Amrica Central e o
deslocamento forado por mudanas
climticas ou desastres ambientais.
Uma iniciativa exemplar adotada pelo
Brasil foi a aprovao da Resoluo
Normativa n 17 do CONARE, em de
setembro de 2013, que dispe sobre a
concesso de visto por razes
humanitrias
a
indivduos
forosamente deslocados ou afetados
por conta do conflito armado na Sria,

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que manifestem vontade de buscar
refgio no Brasil. At outubro de 2014,
o Brasil reconheceu 1.524 Srios como
refugiados.5
Deste
total,
aproximadamente 50% obtiveram o
visto da Res. 17 em representaes
diplomticas brasileiras de 18 pases.
Os srios j representam hoje a
principal nacionalidade de refugiados
reconhecidos no Brasil.
Outra medida que apresenta um
significativo impacto no perfil dos
refugiados reconhecidos pelo Brasil,
foi a entrada da Colmbia no Acordo
de Residncia do Mercosul e
Associados. A entrada da Colmbia no
Acordo de Residncia oferece aos
nacionais da Colmbia uma nova
alternativa migratria, e sendo assim,
tem provocado a diminuio das
solicitaes de refgio de nacionais
deste pas. Atualmente, o Brasil possui
1.218
colombianos
reconhecidos
6
como refugiados. Em 2014, cerca de
4.427
nacionais
da
Colmbia
solicitaram a residncia provisria com
base no Acordo do Mercosul at o ms
de setembro. Os colombianos so
agora a segunda maior nacionalidade

ACNUR. Refgio no Brasil: uma anlise estatstica.

Janeiro de 2010 a outubro de 2014. Disponvel em:
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?
file=t3/fileadmin/Documentos/portugues/Estatistic
as/Refugio_no_Brasil_2010_2014.
Acesso
em:
05/12/2014.
6
ACNUR. Refgio no Brasil: uma anlise estatstica.
Janeiro de 2010 a outubro de 2014. Disponvel em:
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?
file=t3/fileadmin/Documentos/portugues/Estatistic
as/Refugio_no_Brasil_2010_2014.
Acesso
em:
05/12/2014.
5

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de refugiados reconhecidos no Brasil,
j que foram ultrapassados pelos
srios em julho de 2014.
Em 2012, o ACNUR anunciou a entrada
em vigor clusula de cessao para
refugiados de Angola e da Libria. A
medida foi adotada pelo ACNUR com
base na paz e na estabilidade
alcanada naqueles dois pases aps
sangrentas guerras civis, e se aplica
aos angolanos que deixaram o pas
durante a guerra da independncia
com Portugal (1965/1975) e a
subsequente guerra civil que terminou
em 2002. A medida foi muito
importante porque, ao cessar a
condio de refugiado, atribuiu a
angolanos e liberianos a residncia
permanente. Desta maneira, teve
impacto
expressivo
no
perfil
demogrfico do refgio no Brasil, pois,
em 2012, cerca de 40% da populao
refugiada era originria desses dois
pases.
Uma importante ao que est sendo
levada a cabo pelo CONARE em
parceria com o ACNUR a Iniciativa de
Fortalecimento do Procedimento de
Determinao
da
Condio
de
Refugiado. Este projeto tem por
objetivo fortalecer a capacidade do
Comit de realizar procedimentos de
determinao
da
condio
de
refugiado cada vez mais justos e
eficientes, visando o respeito ao
devido processo, e garantindo o direito
de solicitar refgio a todos aqueles que
necessitem de proteo internacional.

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Em dezembro de 2011, na Reunio
Ministerial dos Estados partes da
Conveno Relativa ao Estatuto dos
Refugiados de 1951 e da Conveno
para Reduo dos Casos de Apatridia
de 1961, o Brasil se comprometeu a
apresentar ao Congresso Nacional, um
projeto de lei que discipline o
procedimento
nacional
para
a
determinao da condio de aptrida;
a
ampliar
o
programa
de
reassentamento
solidrio;
e
a
aprofundar os esforos para a
integrao local dos refugiados. Os
compromissos
brasileiros
foram
reiterados em 2012 no Segundo
Relatrio Nacional apresentado ao
Mecanismo de Reviso Peridica
Universal do Conselho de Direitos
Humanos das Naes Unidas. Em
setembro deste mesmo ano, o Brasil
aceitou a recomendao que lhe foi
feita com base no RPU relativa ao
fortalecimento da integrao local dos
refugiados e migrantes.
Como resultado destes compromissos,
em agosto de 2014, o Ministrio da
Justia apresentou um projeto de lei
que cria o processo de determinao
da condio de aptrida no Brasil,
estabelecendo direitos e obrigaes
para estas pessoas. O texto dever ser
enviado ao Congresso Nacional ainda
em 2014. Tal iniciativa vai tambm ao
encontro da campanha global do
ACNUR de erradicar a apatridia at
2024.
Outro avano neste sentido foi a
assinatura
do
Memorando
de

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Entendimento entre o ACNUR e a
UNICEF, em outubro de 2013, com o
objetivo de estabelecer um marco de
cooperao entre as Partes para
viabilizar capacitaes e atuaes em
conjunto, bem como fortalecer a
proteo das crianas solicitantes de
refgio,
refugiadas
e
aptridas,
sobretudo
as
separadas
ou
desacompanhadas.
Uma
das
principais medidas previstas no Plano
de Ao Conjunta consiste na
incidncia poltica e advocacia para
promoo da universalizao do
registro de nascimento gratuito,
especialmente na regio norte, o que
insere numa estratgia de preveno
da apatridia.
Outra iniciativa que merece destaque
a parceria estabelecida em 2013 entre
o ACNUR e o Ministrio da Justia com
o
objetivo
de
desenvolver
e
operacionalizar diversas iniciativas
inovadoras durante o perodo 20142018.
Tais
iniciativas
esto
relacionadas
aos
compromissos
assumidos pelo governo do Brasil em
dezembro de 2011 durante a Reunio
Ministerial organizada pela sede do
ACNUR em Genebra. O governo
brasileiro
compromete-se
nomeadamente com: a atualizao de
estatsticas
do
CONARE
e
o
desenvolvimento de um banco de
dados; o desenvolvimento de uma
metodologia e a implementao de um
projeto piloto pioneiro para a migrao
laboral de refugiados colombianos que
vivem no Equador, com o apoio do
ACNUR e da OIT; o reassentamento de

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60 jovens refugiados congoleses; a
elaborao de um Plano Nacional de
Integrao Local; a realizao do
evento final de Cartagena + 30; o
fortalecimento do CONARE, bem como
uma srie de atividades para melhorar
a visibilidade das questes de
refugiados no pas. Para este fim, o
Ministrio da Justia se comprometeu
a fazer uma doao ao ACNUR para
que o escritrio possa, conjuntamente
como o governo, implementar essas
atividades.
Em 2014, pela primeira vez, o governo
do Brasil promoveu uma iniciativa
inovadora de mobilizao nacional e
internacional dos diversos atores
interessados no tema e na discusso
dos conceitos centrais da poltica
migratria com a realizao da 1 a
Conferncia Nacional sobre Migraes
e Refgio

COMIGRAR, que
aconteceu entre os dias 30 de maio e
1 de junho de 2014, na cidade de So
Paulo. A COMIGRAR foi organizada
pelo Ministrio da Justia, por meio da
Secretaria Nacional de Justia, como
um processo de debate pblico que
objetiva elaborar subsdios para a
criao de polticas pblicas voltadas
para o setor. Durante sua fase
preparatria, a Conferncia registrou
mais de 200 etapas preparatrios em
dez estados, mobilizadas mais de
2.500 reivindicaes.
A integrao local dos refugiados no
pas segue sendo um dos principais
desafios. Buscar garantir que os
refugiados de fato consigam se

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integrar na sociedade de modo a
reconstruir suas vidas fundamental
para alcanar a proteo efetiva
destas pessoas. Uma boa prtica que
vendo sendo desenvolvida em alguns
estados do pas a criao de Comits
Estaduais
para
Migrantes
e
Refugiados. Os Comits Estaduais
esto presentes em cinco estados do
Brasil (Rio Grande do Sul, Paran, Rio
de Janeiro, So Paulo e Amazonas).
Desde a sua criao, eles tm sido
importantes espaos para promover o
acesso da populao de interesse aos
servios e polticas pblicas, e a
melhorar as condies da integrao
local. Garantir a expanso e a
operacionalidade
destes
Comits
representa um passo significativo na
busca pela efetiva integrao dos
refugiados no pas.
Outro
desafio
que
deve
ser
mencionado diz respeito aos fluxos
migratrios mistos, onde refugiados,
vtimas de desastres naturais, vtimas
de trfico de pessoas, crianas
desacompanhadas e at mesmo redes
criminosas se utilizam das mesmas
rotas. Assim sendo, identificar e
implementar as respostas adequadas
a cada pessoa se torna uma tarefa
cada vez mais difcil. O Brasil tambm
tem sido impactado por fluxos de
imigrao que demandaram respostas
de proteo especficas. Este foi o
caso da migrao de nacionais do
Haiti depois do terremoto de 2010. De
acordo com dados da Polcia Federal,
entre janeiro de 2010 e julho de 2014,
39.342 nacionais do Haiti entraram no

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Brasil. Segundo o Conselho Nacional
de Imigrao, at julho de 2014, pouco
mais de 9.500 haitianos receberam
visto de residncia por razes
humanitrias no Brasil. Em janeiro de
2012, em resposta a este fluxo
migratrio irregular, o Brasil passou a
emitir, em carter especial, um visto de
trabalho vlido por cinco anos,
reconhecendo
os
problemas
econmicos
e
humanitrios
decorrentes do terremoto que destruiu
o Haiti. O intuito desta medida
consistia em facilitar a regularizao
migratria dos haitianos, a fim de
evitar que estes permanecessem
indocumentados. At junho de 2014,
dentre os quase 40 mil haitianos que
chegaram ao pas, cerca de 12.470
receberam vistos de trabalho emitidos
nas Embaixadas de Porto Prncipe,
Quito, Lima e Santo Domingo.
Orientado pela perspectiva IDG (idade,
gnero e diversidade), agncias como
a ONU Mulheres, o ACNUR e a UNAIDS
trabalharam em conjunto para inserir a
temtica de gnero e de HIV/AIDS em
eventos
proporcionados
por
organizaes parceiras da sociedade
civil que atuam no tema de refugiados.
Na Copa dos Refugiados, realizada
pelo ACNUR em agosto de 2014 na
cidade de So Paulo, a ONU Mulheres
apoiou o evento, incorporando a
campanha Valente no Violento,
uma iniciativa dentro da campanha
UNA-SE Pelo Fim da Violncia Contra
as Mulheres, do Secretrio-Geral das
Naes Unidas. Alm disso, o UNAIDS
tambm
contribuiu
atravs
da

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campanha de conscientizao sobre

HIV Proteja o Gol.
Finalmente, importante mencionar
que, aps esforos de incidncia
poltica de organismos como o PNUD,
a OIM e o ACNUR, bem como da
sociedade civil, o Ministrio da Justia
apresentou publicamente a proposta
de um Anteprojeto de Lei de Migraes
em agosto de 2014. O anteprojeto de
Lei, baseado em um enfoque de
direitos humanos, pretende substituir o
Estatuto do Estrangeiro fundado em
um enfoque de segurana nacional,
datado de 1980, perodo de ditadura
militar.
4. Concluso/Posicionamento

da

Equipe ONU no Brasil

O crescente nmero de solicitaes de
refgio recebidas pelas autoridades
brasileiras
impem
importantes
desafios, ainda mais em uma situao
de fluxos mistos, onde a identificao
e garantia de acesso ao territrio
ainda mais complexo. A busca por
respostas de proteo eficazes
exigiro planejamento por parte do
poder pblico e engajamento social.
preciso redobrar esforos para garantir
que um procedimento de determinao
da condio de refugiado justo e
eficiente esteja operativo, e que o
mesmo esteja disponvel quelas
pessoas que necessitem da proteo

internacional, garantindo assim a

proteo e o respeito ao princpio da
no devoluo (non-refoulement) e aos
direitos humanos dos solicitantes.
Apesar
de
uma
legislao
reconhecidamente avanada, preciso
progredir em polticas e estratgias de
planejamento
para
receber
os
solicitantes de refgio e refugiados
que chegam ao pas, com ateno
especial aos grupos vulnerveis,
garantindo a presena de pessoal
especializado e sensibilizado com o
tratamento de solicitantes de refgio e
refugiados para que lhes seja
conferido um tratamento condizente
com o respeito aos direitos humanos.
Alm disto, necessrio criar
condies para que a integrao local
seja uma soluo duradoura efetiva.
Por fim, reconhecendo que os
movimentos
migratrios
impem
enormes desafios; que um ambiente
mais favorvel para os migrantes , por
consequncia, mais favorvel aos
refugiados;
e
acreditando
que
migrantes e refugiados tem um papel
significativo a desempenhar no
desenvolvimento do pas, importante
que o Brasil adote uma legislao
migratria mais atualizada, que esteja
de acordo com a realidade dos fluxos
migratrios
que
o
pas
vem
enfrentando e que seja baseada no
respeito aos direitos da pessoa
humana.

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5. Referncias
Cartilha para Refugiados no Brasil - ACNUR (2014)
Cartilha

para

Solicitantes

de

Refgio

no

Brasil

ACNUR

(2014)

UNHCR The Global Appeal 2014/2015.

6. Anexos
Quadro 1: Marcos Internacionais de Proteo aos Refugiados
Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados
Conveno para a Reduo dos Casos de Apatridia de 1961
Conveno sobre o Estatuto dos Aptridas de 1954
Declarao de Braslia sobre a Proteo de Refugiados e Aptridas no Continente
Americano
Declarao de Cartagena de 1984
Declarao de San Jos sobre refugiados e pessoas deslocadas de 1994
Declarao e Plano de Ao do Mxico de 2004
Estatuto do ACNUR
Lei 9.474/97 e Coletnea de Instrumentos de Proteo Internacional de Refugiados e
Aptridas
Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados de 1967