Legislar, pelo critrio formal, editar normas que tm uma fora

especial de inovar o ordenamento; quem permite isso a Constituio.

Julgar aplicar a lei a um caso concreto com a finalidade de solucionar
controvrsias com a fora da coisa julgada. Isso tudo no est presente na
funo administrativa.
Materialmente ns temos uma dificuldade, porque administrar
significa fazer muitas coisas diferentes, ento ns buscamos o critrio
formal.
Enquanto nas funes legislativa e jurisdicional o Estado se coloca
acima e margem das relaes que ele produz, na funo administrativa
isso no vai acontecer, pois o Estado sempre ser parte das relaes
jurdicas que ele produz, pois ele no precisa ser provocado, ele tem que
agir espontaneamente porque ele tem um dever jurdico de buscar a
satisfao do interesse pblico.
A Administrao age espontaneamente, por isso sempre vai ser parte
das relaes jurdicas que ela produz, mas ela parte em posio de
superioridade, porque ela est buscando o interesse pblico, que se
sobrepe sobre o interesse particular.
O ato administrativo um comando jurdico complementar e
infralegal, vindo dar execuo/concretude lei (sendo que esta
infraconstitucional).
O ato administrativo uma atividade infralegal realizada
espontaneamente (no precisa ser provocada), e que vai produzir relaes
jurdicas nas quais o Estado vai ser parte, mas em posio de superioridade.
Toda essa atividade infralegal est submetida ao controle do poder
judicirio, controle jurisdicional, j que adotamos o sistema nico de
jurisdio. O ato administrativo produz uma relao jurdica entre o terceiro
e o Estado.
Qualquer ato administrativo e atividade que o Estado realize no
exerccio da funo administrativa, juridicamente, vo ter essas
caractersticas.
Esse o objeto do direito administrativo. Isso tudo a definio
formal do Direito Administrativo, que vai ser o objeto do nosso estudo.
O Direito Administrativo um direito no codificado, que disciplina a
funo administrativa. Da vem a importncia dos princpios.
A Unio, os Estados e os Municpios podem legislar sobre o direito
administrativo, ou seja, todos os entes polticos, fora alguns casos
especficos, tm competncia de legislar sobre Direito Administrativo. por
isso cada ente poltico pode ter seu estatuto de servidor.

 Como se codificar o Direito Administrativo se cada ente tem competncia

para legislar a respeito disso? muito difcil diante dessa competncia que
foi dada pela Constituio. Alm disso, a lei administrativa, diferentemente
das outras, bastante mutvel, porque conforme o novo governo que
ascende ao poder, ele pode querer alterar a legislao para permitir que ele
possa implantar suas diretrizes, metas, etc. Tal legislao mutvel porque
vai mudar ao sabor do governo que acaba de ascender ao poder.
Quais as fontes do Direito Administrativo? Fontes formais so leis,
jurisprudncias, doutrina e costume. Ser se o Direito Administrativo
tambm se expressa por fontes diversas da lei? Ser que a autoridade
administrativa pode fundamentar suas decises por fontes diversas da lei?
Se no h uma regra especifica para a situao, podem-se usar
princpios. Se a lei no d uma resposta especfica e no se consegue achar
fundamentos em princpios, ento no se pode atuar administrativamente.
Existem essas fontes formais, mas para o Direito Administrativo, em
razo do princpio da legalidade, a autoridade administrativa s pode atuar
com base em lei em sentido amplo, precisa buscar respaldo em norma
jurdica (pode ser princpio ou regra). A fonte nica a norma jurdica em
razo do principio da legalidade.
As demais fontes (costumes, jurisprudncias, etc.) podem ser usadas
apenas de forma complementar, nunca isoladamente sem nenhum respaldo
em norma.
FORMAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Disciplina recente quando comparada com o Direito Civil, por
exemplo. O Direito Administrativo passou a se desenvolver com o advento
do Estado de Direito. A Administrao Pblica est inserida na Constituio.
o Direito Constitucional na prtica e no movimento.
Estado de Direito um modelo de Estado que surgiu aps a
Revoluo Francesa, que teve como objetivo superar um modelo
totalitrio/absolutista. Para suplantar o antigo regime, os revolucionrios
propuseram um novo modelo de Direito, que nasceu liberal e no
intervencionista, foi um modelo de Estado que nasceu com trs pilares
(liberdade, igualdade e fraternidade, isso filosoficamente). Juridicamente o
Estado de Direito se fundamentou na teoria da separao dos poderes, no
princpio da legalidade (o Estado, bem como o cidado, esto submetidos s
normas jurdicas) e os direitos de primeira gerao com a teoria dos direitos
e garantias fundamentais (esse o trip). Esses trs elementos tm tudo a
ver com o surgimento do Direito Administrativo.
Antes do Estado de Direito o que existia era um poder concentrado na
mo de uma nica pessoa que exercia todas as funes, a no sujeio
dessa pessoa s normas, e o indivduo no tinha nenhum direito oponvel
perante o Estado (nem podia ser chamado de cidado). Depois do Estado de

Direito, passou-se a ter um poder dividido entre rgos distintos, a sujeio

do Estado e desses rgos s normas jurdicas, ou seja, eles passaram a ser
responsveis juridicamente e o indivduo passa a ser chamado de cidado,
tendo um rol de direitos e garantias fundamentais. Deixa de ser sdito e
passa a ser cidado.
Essa mudana tem a ver com o Direito Administrativo: antes do
Estado de Direito no existia Direito Administrativo, no existia o Direito
Administrativo enquanto uma disciplina com princpios prprios; poderiam
at existir normas sobre administrao. O Estado de Direito propiciou o
surgimento do Direito Administrativo da seguinte maneira: com o advento
do Estado de direito, eu passo a ter o exerccio da funo administrativa
com rgos especficos, em razo da tripartio dos poderes. Com o
princpio da legalidade, eu passo a ter a exigncia de que esses rgos
administrativos tm que atuar submetidos lei, norma; eles passaro a
ser responsveis juridicamente. Essas normas jurdicas que vo disciplinar o
exerccio da funo administrativa devem proteger ou assegurar direitos
fundamentais ao cidado que so oponveis ao Estado.
Isso repercutiu no Direito Administrativo porque com o advento do
Estado de Direito necessrio que exista uma disciplina normativa prpria e
especfica que dever recair sobre o exerccio da funo administrativa.
Surge um contexto histrico que se desenvolveu em um contexto favorvel
que passou a exigir/obrigar uma disciplina normativa para reger essa funo
do Estado. Antes no era necessrio um Direito Administrativo, se o Estado
era irresponsvel e se o indivduo era um sdito.
O Direito Administrativo nasceu na Frana, que o bero da revoluo
francesa e das ideias que formaram esse trip. Muitas das teorias que
iremos estudar aqui foram criadas e desenvolvidas para o Direito francs e
importadas para o Direito brasileiro.
Logo aps revoluo francesa, os revolucionrios deram uma
interpretao peculiar ao princpio da separao dos poderes. A grande
maioria dos juzes da poca do poder judicirio ps-revoluo eram nobres,
ento com o receio de serem controlados pelos juzes remanescentes do
antigo regime, ento os juristas passaram a entender que admitir um
controle do poder judicirio sobre os atos de gesto pblica implicaria uma
violao ao princpio de separao de poderes. Em razo dessa
interpretao dada nessa poca, a soluo encontrada para no sofrerem a
regulao do poder judicirio do antigo regime foi a instituio do modelo
dual judicirio (contencioso administrativo ou jurisdio administrao ou
sistema dual de jurisdio). Essa foi a soluo que eles criaram.
A Frana conta com a jurisdio comum e com a jurisdio
administrativa. A comum julga os conflitos em que no h participao do
Estado. A administrativa julga qualquer conflito em que h interesse ou
participao do Estado. Antes o nome do rgo mximo da jurisdio
administrativa era chamada de Conselho de Estado.

O rgo jurisdicional criado por Napoleo foi chamado de Conselho de

Estado, e era o rgo mximo que compunha a jurisdio administrativa
francesa. Esse Conselho de Estado comeou com funo meramente
consultiva, elaborando pareceres. Em seguida, passou a ter funo decisria
para resolver conflitos entre o Estado e o cidado.
Antes do Estado de Direto no tinha Direito Administrativo. Depois do
Estado de Direito necessrio que o Estado seja responsabilizado. O
Conselho de Estado passou a ter que solucionar conflitos que antes no
existiam, decidir lides que no se cogitava. Para dar soluo ao caso
concreto, essa soluo no era encontrada no Direito Privado que j existia.
No necessariamente poderiam usar os mesmos critrios e as mesmas
referncias. Uma coisa solucionar conflito entre dois particulares, outra
coisa solucionar conflito entre o particular o Estado. As relaes jurdicas
so de naturezas diversas. O Conselho de Estado passou a ter que dar
solues par conflitos para os quais nem sempre havia soluo na norma,
porque aquelas relaes jurdicas sequer existiam. A repercusso dos
conflitos diferente.
O Conselho de Estado fez porque o sistema constitucional permitia e
permite, passou a criar novas solues, construindo o Direito Administrativo
jurisprudencialmente, caso a caso. Ele no foi um direito legislado, mas sim
criado pela jurisprudncia.
A doutrina diz que o Direito Administrativo exorbitante em relao
ao Direito comum da poca, que era o direito privado. Ele nasceu para
disciplinar relaes diferentes das que existiam at ento e que por isso
demandavam critrios diferentes.
A Teoria da Responsabilidade Civil do Estado foi criada pelo Direito
Francs do Conselho de Estado.
Foi resultado de uma ruptura total com o antigo regime e com o
Direito at ento existente, por isso se diz que ele exorbitante. Nasceu
como um Direito prtico, que surgiu a partir da necessidade de solucionar
conflitos que at ento no existiam.
A forma como surgiu o Direito Administrativo e toda essa informao
importante porque o Direito Administrativo de prerrogativa, que s vem
atribuir poder Administrao, mas o histrico dele mostra o contrrio. No
um direito da e para a administrao, mas sim foi criado quando se
passou a dar importncia ao cidado.
Com o Estado de Direito eu passo a colocar o indivduo numa posio
central dentro do sistema jurdico. S quando eu tenho um cidado que o
Direito Administrativo passa a ser relevante. O direito administrativo no foi
criado para dar prerrogativa Administrao (ele d poder, privilgio, mas
tem sempre uma contrapartida a ser observada e coisas a serem
cumpridas). Ele s passou a ser necessrio quando o estado colocou o
individuo numa posio de relevncia.

O Direito Administrativo surgiu para limitar a atuao do estado e da

Administrao Pblica e para resguardar direitos do cidado administrado.
Se ele interpretado de outra forma est errado e equivocado. claro que
se pode interpretar um norma administrativa de uma maneira mais
favorvel ao administrado ou de maneira mais favorvel ao Estado, como
qualquer norma jurdica. Antigamente a intepretao era sempre voltada
em favor da administrao ao Estado, mas hoje em dia no tem sido assim,
justamente em consonncia da prpria origem da razo de ser do direito
administrativo e do papel dele.