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    La desconcentracién administrativa. Estudio teérico-doctrinario* I. CONCEPTO DE DESCONCENTRACION Generalidades Al analizar el objeto especifico de nuestra te- sis, esto es, la desconcentracién administrativa, tenemos que plantear algunas observaciones de cardcter teérico. En primer término, la desconcentracion aparece como un fendmeno desligado del con- cepto de sistema administrativo, ya sea de centralizacién 0 descentralizacién. En efecto, el analisis de la centralizacion y de la descen” tralizacién nos permitié observar que es impo- sible un tercer sistema de organizacién, y en consecuencia, la desconéentracién no esta en la misma tinea conceptual de dichos regime- nes. En segundo lugar, no obstante referirse a problemas de organizacién administrativa, la presente documento fue extraide de Ponce Cums do, Jaime J. La Desconcentracién Administrativa, Estudio ‘Tebrico-Doeirinario. Ed. Juridica, Santiago de Chile, 1965, JAIME J. PONCE CUMPLIDO desconcentraci6n no aparece como un princi- pio de técnica de organizacién de los servicios iblicos, o si se quiere de ciencia de la admi- nistracién, sino que es un concepto esenciat- mente juridico que se vincula a los problemas de la jerarquia y de la distribucion de compe- tencia. Ahora bien, fa desconcentracién como enti- dad juridica institucional tiene una especifica- cidn conceptual que le permite ser considerada como autonomia respecto de otras institucio- nes similares, Por tanto, nuestra preocupacion més urgente ser, precisamente, delimitar su concepto a través del anélisis etimolégico del vocablo y de las opiniones doctrinarias acerca de su verdadero contenido. Etimologia del Concepto En términos simples, desconcentrar significa desligar algo del centro. Desconcentracién, la posicién desviada de un centro dado. Para determinar la acepcion juri ica del vo- 94 98 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA cablo es menester seguir el sistema del profe- sor De la Vallina Velarde’ quien, para dar di- cho concepto, estima oportuno partir del con- trario, esto es de la concentracion. La palabra concentracién tiene como significado en el Diccionario de la Real Academia de fa Lengua Espafiola? reunion en un centro de modo que Jo que no se retine en el centro se desconcen- tra. Si se tiene presente que en un sistema de organizacion de jerarquias los poderes parten de un vértice hacia los grados inferiores, y la competencia de dichos grados inferiores pue- de ser evocada por el organo que sustenta la posicién de la ciispide, se comprende que la desconcentracion se refiere a la distorsién del grado jerarquico y a una atribucién propia de competencia. En otras palabras, todo no va al centro ni todo proviene del centro; los 6rga- nos, tratindose de entidades administrativas, se desconcentran marginandose de la situacion gradual y escalonada para adquirir mayores o menores atribuciones, actuando con poderes propios de decision. Anarquia Tedrica Existe consenso general en la doctrina para es- timar que el estudio teérico de la desconcen- tracién? se encuentra poco tratado y que en. los estudios generales solo se hacen alusiones a dicho tema, no existiendo un estudio separa- do de la desconcentracién misma, salvo el caso del ensayo del profesor Juan Luis de la 1 De la Vallina Velarde, Juan Luis, “La Desconeantracién Administrativa’”. Revista de Administracién Publica No. 35, ‘mayo-2osto de 1961. Madrid, pig. 87. 2 Real Academia Espafiola, Diccionario de ta Lengua, Espasa Calpe S.A. Segunda Edicion. Madrid 1950, 3 Entre otros, Aparicio Méndez, Enrique Sayagiés Laso, Fernando Garrido Falla, ereétera Vallina Velarde “La Desconcentracién Admi- nistrativa”. El escaso tratamiento de la desconcentra- cién administrativa se debe a que el concepto de la misma se encuentra confundido con otras instituciones, Asi, por ejemplo, en Italia se es- tima que es una especie de descentralizacién administrativa, la que denominan descentrali- zacién burocratica o jerarquica y, por tanto, sus problemas se analizan dentro de la teor/a general del “descentramento”.* En Francia la desconcentracién se estima como sinénimo de delegacién de poderes a los agentes locales, y por ello, si bien la doctrina de dicho pais ha usado esta terminologfa, no ha depurado técnicamente su concepcidn. Al respecto cabe advertir que fue H. Berthélemy en su “Traité élémentaire de Droit Adminis- tratif”’ (Paris, 1900) quien us6 esta nomencla- ‘tura por primera vez. En Latinoamérica se ha tomado la descon- centracién ya sea como un tema atinente a la descentralizacion funcional, institucional o por servicios, como lo hace el profesor Enri- que Sayagtiés Laso,* 0 un fendmeno que se produce en los servicios centralizados, como Jo hace el profesor Enrique Silva Cimma.” Aun dentro de! enfoque general que se le da al tema, se parte de directrices diversas, ya que cierto sector de la doctrina supone que la 4 En castellano no existe un término equivalente al it no, fo que se explica en cierta manera porque abarca nociones conceptusles de carécter diverso, como lo son la descentrali 2acién y la desconcentracién, 5 Sin embargo, el profesor Fernéndez de Velasco en su obra "Resumen de Derecho Administrative y Ciencias de ‘Administracién’, editado en Barcelona en 19300pinaque Ducroe quien intradujo el coneapto en la ciencia juridica-a: rministrativa 6 Sayagués. Vid. Op. Cit., pégs. 233 y sats. Siguiendo esta misma corriente Ia tesis "Sistemas de Organizacion Adminis trativa"” de Falipe Gomez Lobos Somavia, trata entre las pigs 65 y 68, 7, Silva, Vid, Op. Cit., 9, 141. desconcentracién es un fenémeno de técnica administrativa, 0 sea, una proyeccién de la ciencia de la administracion para mejorar la eficacia de los servicios publicos,* y en contra de esta postura existen autores que sefialan que su problematica debe ser analizada bajo un prisma estrictamente juridico 0 de derecho administrative.” Origen de las Contradicciones Teéricas Indudablemente, en un tema en donde existe anarquia tedrica, se hace dificil depurar el concepto de una instituci6n juridica, Aun mas, si la doctrina parte de directrices diferentes este esfuerzo es mucho mas penoso. El estu- dio de la desconcentracién ha permitido veri- ficar que la anarquia doctrinaria tiene su fun- damento precisamente en la’ circunstancia de que los autores tienen distintos enfoques © parten de puntos diversos para conceptuali- zar esta institucién. Se confunden a menudo su causa con su3 efectos, su estructura con su concepto y se recurre generalmente a la posi- cién que ocupa el organo dentro de un siste- ma administrativo para sostener que la des- concentracién administrativa es una etapa de transicion entre dos sistemas. Para precisar lo que es en sf la desconcen- tracién ser menester, como medida previa, detenerse en fos puntos de partida antes sefia- lados porque si bien, a nuestro juicio, ninguno de ellos permite su real conceptualizacién, ca- da una de las po: nes tedricas nos sirve para arribar a su verdadera concepcién. 8 Buttgenbach, André, “Theorie Generale des Modes de Gestion des Services Publics en Belgique’. Imprenta Bélgica: H, Villant-Carmanne, S.A. 1952. Pag, 154. 9 De ta Vallina Velarde, Vid, Op. Cit, pig. 87. Mende, Aparicio. "La jerarquia”. Imprenta Rosgel. Montevideo 1950, Pig. 84 y siguientes. DocUMENTos Dentro de las diversas postulaciones sobre la desconcentraci6n administrativa es dable observar las siguientes corrientes 1. La doctrina de la transicion. 2. La doctrina de la limitacién de la jerar- quia. 3. La teorfa de la va centralizacién 4, La teorfa politica-organizativa, y 5, La teorfa de la distribucién de compe- tencia. inte del sistema de Criterio de la Transicion Hemos preferido exponer con prioridad el cri- terio de la transicién porque en fa parte gene- ral de la tesis desarrollamos los dos sistemas principales de organizacién administrativa: la centralizacién o sistema piramidal, en el cual se estructuran gradualmente los diversos orga- nismos que dependen de un jerarca comin, y la descentralizaci6n o sistema de los entes per- sonificados. La teorfa de ta transicién conceptualiza la desconcentracién como una etapa intermedia © de matices entre los sistemas antes sefialados. De este modo se piensa que en las administra- ciones centralizadas existe una positiva con- centracién funcional en el jerarca y estos poderes concentrados se van desplazando hacia los organismos inferiores hasta que és- tos cobran autonomia, descentralizéndose. En opinion de Sayagiés Laso,!? sostene- dor de esta hipotesis, “este proceso de des- plazamiento de poderes hacia los érganos subordinados —primera etapa de! proceso més amplio de descentralizacion adminis- trativa~ ha sido denominado desconcentra- cién”. 10 Sayagiés Laso. Vid. Op. Cit. pg. 224. 99 100 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA Ahora bien, la desconcentracién, estimada como etapa previa de la descentralizacion ad- ministrativa, carece de la fuerza suficiente para romper la vinculacién de jerarquia, la que slo se atenua y unicamente se romper en etapas © fenémenos sucesivos hacia la verdadera des- centralizacion. Concebida la desconcentracién como un proceso es Idgico que se la defina!' como "la etapa de minima descentralizacién que se con- figura cuando a un organo subordinado jerér- quicamente se le confieren ciertos poderes de administracion para que los ejerza a titulo de competencia propia bajo determinado contra- lor del 6rgano superior”. Esta definicién de desconcentracién es in- exacta e incompleta. Es inexacta porque, para fa corriente que sigue la teoria de la transicion, la atribucién de competencia es s6lo parcial y el jerarca mantiene un contralor'? sobre la actividad que el érgano desconcentrado desa- rrolla en el ejercicio de los poderes que le fue- ron dados, y “cuando la ley determina la for- ‘ma de dicho contralor hay que estar a lo que dicen los textos. £! contralor asi establecido puede ser mas o menos intenso. Pero si el le- gislador hubiere guardado silencio, la solucién doctrinaria seré admitir un recurso de alzada ante el superior —recurso jerdrquico— ya que el érgano desconcentrado permanece subordi- nado jerérquicamente y el descenso parcial de Poderes de administracién no da base para afirmar la derogacién de las reglas de principio, entre las cuales esté la procedencia del recur- 80 jerarquico”.* M1 Sevagiies Laso, Enricue, Vid. Op. Cit. pig. 240. 12 Pensamos que en la especie debe usarse el vocablo con- trol y no contralor, ya que la fiscalizacién de contralor se verifica por un organismo diferente a aquel cuya actividad se fiscaliza, La fiscalizacién entre organos de un mismo sistema CO entre agentes titulares de los mismoses simplemente control 1B Sayagues Laso, Enrique. Vid. Op. Cit. Pag, 242 En otras palabras, se admite por esta co- rriente la procedencia del recurso de alzada © jerérquico, lo que consecuencialmente de- bilita la competencia del organo desconcentra- do, que debe ser exclusiva segin la unanimi- dad de la doctrina.* Estimamos, asimismo, que a definicion en examen es incompleta, ya que en este proceso hacia la descentralizacion la posicién doctrina- ria admite otra hipétesis o etapa de descentra- lizacion en la cual no cabe el recurso de alzada y la competencia se hace mas exclusiva. “El 6rgano acta con poder propio de decision en casi todo o todos los aspectos de su actividad, es decir, con autonomia funcional amplia’’'*. ia Esta situacion se caracterizaria, por tanto, en que el drgano —a juicio de esta teoria— des- centralizado tendria la generalidad o la totali- dad de los poderes de administracion, pero iendo un contralor de relativa intensidad, excluyente, eso si, de la posibilidad de avoca- cién del drgano superior. La tesis de que existe un proceso por etapas de la centralizacién a la descentralizacién solo Provoca soluciones artificiales que impiden ‘observar ei verdadero fendmeno de la descon- centracién administrativa y, al mismo tiempo, obstaculiza la posibilidad de reunir los elemen- tos que la constituyen y ubicarla como insti- tucién propia en el campo de! derecho admi- nistrativo, Criterio de la Limitaci6n de la Jerarquia Otra posicién doctrinaria sustentada principal mente por el profesor uruguayo Aparicio Mén- 1 De to Vallina Velarde, opina que cuando a un éegano 190 se le contiere la competencia en forma exclusiva no hay desconcentracian sino que simplemente una mejor articulacion de la Administracion Publica y, ademas, que 'a comoetencia del drgano desconcentrado agota la via administrative, Vi. Op. Cit. Pag, 97, 1S. Sayagues Laso, Enrique, Vid. Op. Cit. pig. 243. dez!* toma como indice de ta conceptualiza- cién de la desconcentracién administrativa el vinculo de jerarqufa. En efecto, para esta teorfa toda atribucion de competencia a un érgano dentro de deter- minado sistema supone una limitacién de las potestades jerérquicas y es, precisamente, esta dosis de poder de decision la que hace, si- guiendo Ia tesis de De Valles,"” parcial a la je- rarqu(a. La distorsi6én 0 limitacién del vinculo jerar- quico por una atribucién de competencia pro- voca la desconcentracién del organo. Ahora bien, la tesis no s6lo se detiene en aquellos casos en que las normas objetivas, atribuyendo una determinada competencia orgénica, limitan la relacién jerarquica, sino que esta distorsién de jerarquias puede ser provocada aun con la naturaleza misma de la actividad que desempefia el érgano, y asf el profesor Méndez sostiene que “‘los servicios consultivos de asesoramiento tienen un gra- do de discrecionalidad que es, por excelencia, poder propio de decisién y, por tanto, para los organos jerarquizados que actéan como tales, importa naturalmente una desconcentra- cin" Lo anteriormente expuesto indica el cardc- ter primordial que se le da en el fendmeno de Ia desconcentracién al vinculo de jerarquia, puesto que ella sélo puede producirse en érganos jerarquizados; se produce por debili tamiento de este vinculo, sea por atribucién Normativa o por la naturaleza misma del orga- no y es, precisamente, esta circunstancia la que permite distinguirlo de la descentralizacion administrativa. 16 Méndez, Aparicio, Vid. Op. Cit. pig, 84, 17 A. de Valles. “Teoria Giuridica della Organizzazione dello Stato”. Padua 1931-1936. Tomo |, Pays. 329-331 18 Méndez, Aparicio, Vid. Op. Cit, 9&9. 85, DocUMENTos Desglosando los conceptos anteriores, el profesor Méndez" estima, al analizar los ca- racteres de la desconcentracién, que la atribu- cién de competencia a un organo jerarquizado trae como necesario efecto que “las potestades jerérquicas se detienen precisamente en el Ii mite de la zona en que un drgano del sistema esté facultado para obrar y decidir por si”? Subrayando otro de los elementos 0 caracte- res de este fendmeno expresa que el organo no puede cambiar de ubicacion formal dentro del sistema de jerarquia. De este modo sefiala como tercer rasgo de la desconcentracion “el no comprometer la posicién institucional del 6rgano”, agregando que ‘‘se trata de un fend- meno que se refleja en la vida intima del ente Y que repercute, dada la naturaleza det siste- ma jerarquico, sobre los poderes respectivos’.”? Por Ultimo, para los sostenedores de esta corriente la desconcentracion es de naturaleza estrictamente administrativa, por cuanto, si se relaciona con el problema de las jerarquias, la relacion juridica que ellas presentan competen al derecho administrativo, Pensamos que un enfoque de! fendmeno de Ja desconcentracién desde el angulo de las re- laciones jerarquicas es util, por cuanto radica su concepcién en uno de los elementos propios de ella, Sin embargo, al otorgar preponderan- cia a este elemento se esta contundiendo la causa con el efecto, ya que si bien toda des- concentracién produce naturalmente una desvinculacién parcial de la jerarquia, ello se produce como consecuencia de atribuirle al 6rgano una aptitud concreta de obrar y deci- dir, relativa a cierta porcién de su competen- integral. 101 102 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA Criterio de la Variante del Sistema de Centralizacion Existe una tercera posicion doctrinaria acerca del contenido de la desconcentraci6n adminis- trativa. Esta posicién surge en nuestro pais co- mo consecuencia de que !a doctrina, inspirdn- dose principalmente en los autores uruguayos, toma en consideraci6n el elemento jerarquia Analizado dicho elemento en relacién a los regimenes de organizacion administrativa que se observan en nuestro derecho positivo, nues- tra doctrina ha conclufdo en que el fendmeno de la desconcentracién solo puede darse en el sistema de centralizacion administrativa y, por tanto, ella constituye una variante de este ré- gimen. De acuerdo con lo expresado, el profesor Silva Cimma** hace presente que “el régimen de centralizacién administrativa admite una variante en el llamado régimen de desconcen- tracion”. Y, por su parte, el profesor Patricio Aylwin®*, siguiendo este mismo orden de ideas, indica que “el sistema llamado de la desconcentracion es variedad atenuada del sis- tema centralista... Pareciera que para nuestra doctrina la des- concentracién no presenta los caracteres de una institucién juridico-administrativa sino que més bien constituye un tercer género en- tre los sistemas de organizacion. Estimamos que la doctrina nacional no esté en lo cierto al considerar la desconcentracion como un régimen de administracion que, por influir en la relacion de jerarquia, se le ubica conjuntamente con la centralizacién. Pensa- mos que existen diversos elementos de caracter juridico-administrativo que tipifican la institu- cién en anilisis y por ello creemos que, mas 2 Silva Cimma, Enrique, Vid. Op. Cit,, pig. 115. B Aylwin Azécar, Patricio, "Manuel de Derecho Adm istrative”, Eit, Juridica de Chile 1952: pg. 66, que un régimen organizativo, ta desconcentra cién constituye un fendmeno que se produce si concurren los elementos que lo constituyen y, en consecuencia, puede darse independien- temente del sistema general de organizaci6n. Como tendremos oeasion de verificar en el desarrollo de la presente tesis, fa desconcen- tracién puede producirse dentro de cualquiera organizacién cuya estructura sea jerarquizada y en que la norma objetiva dote a uno de sus 6rganos componentes de una atribucién ex- clusiva de competencia. Por consiguiente, este fendmeno puede producirse dentro de la es- tructura del sistema centralizado o dentro de la estructura del organismo descentralizado, como quiera que éste puede conformarse so: bre la base de relaciones jerérquicas. Criterio Politico-Organizativo La desconcentracién administrativa ha sido observada no solo desde un punto de vista ju- ridico sino que a través de un prisma de cien- cia de la administraci6n.2* Se estima que es un sistema técnice organi- zativo que permite la eficacia del servicio pa- blico tomada ésta nocién en sentido técnico. Asi, por ejemplo, para André Buttgenbach** la desconcentraci6n es un sistema de orgar destaca Lopez Rodé, en la Ponencie general presentada en. fl XI Cungreso Internacional de Ciencias Administrativas, ce- lebrado en Wiesbaden en 1969, sobre "Estructura y Funcio- nes de la Administracion Financiers”, al decir: "Modernamen- te s8 han establecido en muchos paises oficinas especiales de- ‘nominadas de Organizacién y Métodos, que tienen por objeto @2l estudio analitico de la organizacion administrativa, con vis- tas 2 simplificar su estructura y doterla de mayor agilidad y eficacia” 25 Buttgenbach, André, “Theorie Générale des Modes de Gestion dos Services Publics en Belgique”. Librarie Générale de Droit et de Jurisprudence. A. Pichon et R, Ourand-Auzias. Paris 1952. pag, 183. zacion administrativa en el cual el poder de decision, la competencia de ejecutar actos juridicos que comprometen a la persona pu- blica es atribuida a los agentes jerdrquicamen- te subordinados en la autoridad central y suprema de ese servicio. Para el autor citado el concepto de descon- centracion debe oponerse al de concentracion, siendo ambos dos técnicas diferentes para la ‘organizacion de los servicios pitblicos, El andlisis de Buttgenbach parte de los efec- tos de cierta desconcentracion que se operd en Francia con la atribucién de competencia a los prefectos. Esta atribucion de competen- cia, si bien en técnica juridica noes, como vere- mos, una desconcentracion propiamente t busca una finalidad eminentemente practi descarga al jerarca maximo de la administra cién de ciertos cometidos que se proyectan en un dmbito regional o local, Ahora bien, observada la desconcentracién como una técnica administrativa que procura evitar la burocracia en un sistema centralizado, es obvio que ella opere por mecanismos juridi: cos tales como Ia delegacion de facultades. Sin embargo, [a delegacién es un instituto del de- recho administrativo, distinto de la descon- centracién, puesto que con ella se opera un desplazamiento de poderes hacia agentes y no una distribucién de competencia hacia érganos propiamente tales. EI criterio sustentado de técnica-admi- nistrativa 0 ciencia de la administracion aporta un hecho de singular importancia, cual es que la desconcentracién es un fend- meno integral y no un régimen administra- tivo incrustado en los sistemas de organiza- cidn administrativa. No obstante lo anterior, debemos afirmar con el profesor De la Vallina Velarde** que la % Dea Vallina Velarde, Juan Luis, Vid. Op. Cit. 93g. 78. DocUMENTos desconcentracién presupone un problema de organizacién y que el estudio de toda organi- zacién administrativa corresponde hacerlo desde un punto de vista jur(dico y no de cien- cia de la administracion, por cuanto la organi zacion es un presupuesto de la actividad admi- nistrativa. Cabe observar, por lo demas, que un criterio de ciencia de la administracion en el cual solo se analizan las desventajas o deficiencias de un sistema o su posibilidad de incorporarlo en un momento histérico determinado, elude el contenido mismo de cualquier institucién ju- rfdica y, por tanto, no puede servir de pauta para encontrar o decantar una concepcién tan controvertida como es la desconcentraci6n ad- ministrativa. Criterio Juridico de la Distribucian de Competencias Es indudablemente valiosa la conceptualiza- cién que nos entrega el profesor De fa Valli- na Velarde sobre la desconcentracién adminis- trativa, Para este autor espafiol es necesario enfocar el problema desde un punto de vista estrictamente juridico.?” Ademés es menester fijar directrices totales y no parciales y, por timo, es necesario determinar el fenomeno Por su causa y no por sus efectos. Ahora bien, este enfoque habilita para ob- servar la desconcentracién como una distri- bucion de competencias hacia los érganos en- 27 EI Profesor De a Valling Velarde sostiene que "el as- ecto juridico que presenta el estudio que nos proponemos ‘aparece claro si tenemos en cuenta que el sistema juridicoor- anizative de la Administracion esté fundado sobre! reparto de competencias y atribuciones, una de cuyas modalidades de ditribucién es precisamente la desconcentracién, cuva imola ‘tacign incidiré directamente en las relaciones juridicas". lous ‘concepto sustenta M.S. Giannini en su ensayo “I! descent mento nell sistema amyninistrativo, en Problem della pubbli- ca amministrazione”. Bolonia 1968, pég. 156. Vid. Op. Cit. 8g. 81. 103 104 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA marcados en un sistema de organizaci6n, atri- bucion ésta que trae consigo una alteracion en sus relaciones jerérquicas. Es por ello que para De la Vallina Velarde”* la desconcentracién es “aque! principio jurf- dico en virtud det cual se confiere con caréc- ter exclusivo una determinada competencia a uno de los érganos encuadrados dentro de la jerarquia administrativa, pero sin ocupar la cispide de la misma’? Posteriormente desarrolla esta definicién al expresar due para que exista desconcentracion de la Administracion Publica seré necesario la concurrencia de los siguientes supuestos: 1. La atribucién de una competencia en forma exclusiva; 2. Esta atribucion debe hacerse a un ‘érgano que no ocupe la ciispide de lajerarquia, pero que esté encuadrada dentro de la misma, y 3. Un dmbito territorial dentro del cual el 6rgano ejerza la competencia que le ha sido atribuida.?? Estos presupuestos del concepto de descon- centraci6n administrativa los clasifica en esen- ciales y no esenciales, teniendo para este autor el cardcter de esenciales la atribucion exclusiva de competencia y Is posicién de! organo den- tro de un sistema de jerarquia siempre que no ocupe su cuispide. La concepcion de De la Vallina Velarde es total, por cuanto toma desconcentracion ad- ministrativa como una instituci6n juridica que 28 De la Vallina Velarde, Juan Luis. Vid. Op. Cit. pég. 88. 29 Afin con esta definici6n es la que da Fernando Garrido Falla, “Centralizaci6n y Descentralizacién'en “Nueva En clopedia Juridica Seix”, IV, 39. Asimismo, esta postura con ‘suerda con la de Entrena Cuesta, “Los Movimientos Central Zados en Inglaterra”, (Madrid, 1960), 95, cuando expresa que oncentracion en los casos en que un organo de un fente piblico atrae competencias previamente ejercidas por ‘otros que se encontraban respecto de aquél jerdrauicamente subordinados, % De la Vallina Velarde, Juan Luis. Vid. Op. Cit, pags 8 y 89. puede darse tanto en un régimen centralizado como descentralizado. Al respecto expresa: “no contraponemos el Estado desconcentrado al centralizado porque es perfectamente posi- ble que se dé una desconcentracién de funcio- nes dentro de un Estado centralizado, y por exigencias de la vida administrativa todavia con mayor intensidad que en un Estado am- pliamente descentralizado”.*! Ademés, cabe advertir que es una concep- cién juridico-administrativa, por cuanto se fundamenta en forma primordial en la atribu- cion de competencia exclusiva a un organo de la administracion. Sin embargo, recalca la importancia y conve- niencia de la desconcentracién orgénica al ad- mitir que “una Administraci6n del tipo de la moderna no puede menos que descongestionar los drganos superiores mediante el traspaso de competencia, bien sea a través de la desconcen- tracion, de la descentralizacién o de cualquier otra formula apta para ello (delegacion)”.°* Esta observacién sobre la importancia de la desconcentracion, analizando sus efectos permite, por otra parte, sefialar que para obte- ner una determinada finalidad de ciencia de la administracion, como es la de descongestionar los érganos superiores, existen diversas institu- ciones juridicas diferenciadas entre si entre las cuales estén la desconcentracion, la delegacion y las distintas modalidades de descentralizacion administrativa. Por consiguiente, si se procura delimitar el concepto de la desconcentracion seré menester determinar los elementos que la constituyen, a fin de diferenciarla de otros institutos que persiguen un fin andlogo. Notamos en el enfoque del profesor De la Vallina Velarde uno de ios esfuerzos mas se- 31 De ta Vallina Velarde, Juan Luis. Vid., Op. Cit., pag 87, nota 51. 22 De a Vallina Velarde, Juan Luis, Vie. Op. Cit, 989. 91 ios y constructivos para enmarcar el fenome- No que nos ocupa. Ello no obsta a que tenga- mos que reconocer que la aplicacién de su teoria al derecho positivo espafiol obscurece un tanto su labor doctrinaria como tendremos ocasin de observar durante el desarrollo de esta tesis. Nuestro Concepto Observadas las diversas teorias acerca del con- tenido de la desconcentracién administrativa nos corresponde evaluar sus aportes y, sobre la base de sus puntos comunes, expresar nues- tra opinion, Del andlisis general de las posiciones doctri- narias resulta evidente que la desconcentracion se produce dentro de una estructura de jerar- quias, que tiene por objeto radicar en un orga- no determinado una cierta porcién de compe- tencia a fin de descongestionar la administra- cién superior y que no constituye un régimen 9 sistema de administracion en el sentido que toma este concepto la ciencia de la adminis- tracion, sino que es un fendmeno juridico de cardcter general. Los indices que determinan la desconcen- tracion administrativa son por ello la juridici- dad, la gradualidad o jerarquia, la generalidad y la competencia. La desconcentracion es un concepto juridico tanto porque incide en la organizacion de las entidades publicas como porque se vincula a la atribucién de competencia que le puede ser otorgada en virtud de una norma objetiva. Es general, ya que no se contrapone al siste- ma de centralizacién 0 de descentralizacion sirio que se produce dentro de una determinada estructura administrativa si se dan los elemen- tos que la tipifican. Esté intimamente jigada con la gradualidad DocuMENTos © principio juridico de las jerarqu‘as, por cuan- to se produce Unicamente en las estructuras de cardcter piramidal, revistan ellas las formas de regimenes o sistemas de enlaces organi- cos dentro de un organismo determinado. La desconcentracién encuentra, por ultimo, su causa en una atribucién exclusiva de com: petencia a un érgano determinado, siempre que éste no ocupe la cispide del sistema jerar- quico 0, si opera dentro de un organismo, no recaiga sobre su autoridad superior, Menester es destacar que la competencia exclusiva de competencia no puede abarcar la integralidad de la actividad del érgano sino que ésta debe referirse a determinada o determinadas fun- ciones.® Los indices antes sefialados permiten ubicar la desconcentracién administrativa; sin embar- 90, queda otro problema que resolver, que se traduce en la interrogante: équé es la descon- centracién? Para algunos autores™ es un régimen de ad- ministracién; para otros® es un principio de organizacién administrativa; hay quienes, ade- mas, piensan que es una gama dentro de dos sistemas>* y, finalmente, se la radica dentro de la fenomenologia juridica.>” Pensamos, dada la estructura de la descon- centracién, que ella, en términos exactos no es sino que se produce; por tanto, no seré una 33 Sobre la circunstancia de que 1a atribucién de compe- tencia a un érgano decerminado no puede ser total concuerda et profesor Aparicio Méndes al expresar que “una entidad ‘Que sin excepcién, esto as, para todos Ios actos componentes ‘de su competencia, pueda actuar por si, por propio imoulso, No est “desconcentrado" sino “descentralizado”. Vid, Op. Cit., pag. 87. 38. Silva Cimma, Enrique. Vid. Op. Cit., pag. 113; Patricio Aylin, Vid. Op. Cit.. 989. 65, 35 Burtgenbach, André. Vid, Op, Cit., ig. 154. 36 Sayagies Laso, Enrique, Vid. Op. Cit. 8g. 224, 37 Méndez, Aparicio. Vid, Op. Cit., pig. 84. 105 106 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA gama, ni uni sistema, ni un principio, sino més bien un fenémeno juridico administrativo. En efecto, la desconcentracién no se elabora como un método de organizacién administra- tiva, sino que es la resultante de una conse- cuencia juridica. La norma objetiva, al atribuir competencia exclusiva a un Organo inserto en una estructura jerarquizada, produce este fe- némeno con las consiguientes alteraciones en los vinculos de jerarquia y en la potestad deci- soria del mismo. Si se estimara como un principio tendriamos que aceptar que es un medio para hacer eficaz la Administracion y se desligaria su concep- cién del sustrato eminentemente juridico que ella tiene. Por esta raz6n, como atafie a los re- gimenes de organizacion administrativa, inci- diendo fundamentalmente en problemas de indole juridica, escapa necesariamente del en- foque técnico administrativo o de ciencia de ta administracion. Por Jo demas, a desconcentracion se hace presente como tal, precisamente, en el organo que se desconcentra —drgano desconcentra- do— siendo imperceptible como fenémeno que se produce abstractamente. En otros tér- minos, por medio de la desconcentracidn se le da fisonomia a un érgano al atribuirle compe- tencia propia y, consecuentemente, alterando- le su vinculacién jerarquica: pero, como quie- ra que éste es un fendmeno interno, no se le puede analizar con exclusion de él En nuestro concepto, Ja desconcentracién es un fendmeno juridico-administrativo de cardcter general que se produce cuando una norma objetiva atribuye a un drgano inserto en una estructura jerarquica una competencia exclusiva parcial sobre determinadas materias, debilitandose, en consecuencia, tos poderes 0 atribuciones del organo superior al distorsio nar el vinculo que los une. 1, FUNDAMENTOS, NATURALEZA JURIDICA Y ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA Fundamentos de la Desconcentracién La desconcentracién, como un fenémeno juri- dico-administrativo, encuentra dos tipos de fundamentos: En primer término, obedece a razones prac- ticas de tecnicismo administrativo si se quiere, como lo es el de descongestionar o descargar de atribuciones a los érganos superiores. Al mismo tiempo, hace mas viable y expedita una funcién de cardcter especializado que sa- tisfaga los intereses de los administrados. En segundo lugar, la desconcentracian tiene fundamento, precisamente, en la atribucin de competencia a los érganos inferiores, y este fundamento es de naturaleza juridica en aten- cién a que incide en la proyeccion de la norma objetiva, de los poderes, potestades y atribu- ciones que se le otorgan a las distintas entida- dades piiblicas, En relacion con los fundamentos de carécter netamente organizativo el profesor Silva Ci- mma®* nos indica que “la desconcentracion se presenta en razon de un especial tecnicismo en una palabra— de la indole del servicio o de la funcion que presta se-separan atribucio- nes para que se desarroiten con independencia relativa con relacion al Poder Administrador Central si bien actéan como mandatarios de éste”. ‘André Buttgenbach®® opina también a este respecto que la desconcentracion opera como un remedio a la no descentralizacion, que permite adaptar mejor las decisiones de la ad- ministraci6n centralizada a los intereses terri- 38 Silva Cimma, Enrique, Vid. Op. Cit, pég, 113. 3 Buttgenbach, André, Vid, Op. Cit, p89. 158. toriales, A la vez sefiala que constituye un Procedimiento técnico para la gestion de un servicio piblico, destinado a asegurar su me- jor funcionamiento y un mayor rendimiento de su actividad. Siguiendo este mismo orden de ideas. De la Vallina Velarde*® relaciona 1a desconcentra- cién con el proceso de reforma administrativa que se verifica actualmente en casi todos los pafses, y expresa que “el primer aspecto hacia el cual se dirige dicha reforma es el de la orga- nizacién ya que, como dice Lépez Rodé, lo Primero que hay que modificar en la maquina administrative es su propia estructura organi- ca”, Y més adelante agrega que “’el Estado no puede realizar todas las funciones administra- tivas a través de los Organos centrales superio- tes, sino que se hace necesario un reparto de las competencias piblicas entre los organos centrales y otros entes y Organos que desarro- !lan su actividad en zonas concretas del terri- torio nacional’’. Pues bien, esta redistribucion de competencias, en virtud de las razones de tipo técnico antes sefialadas, provoca la des- concentracion. Es interesante, al indicar los fundamentos de tipo organizativo, sefialar lo que Santi Ro- mano*! escribia en 1911, en el sentido de que “un Estado que pretendiese realizar a través de sus Organos centrales superiores toda su ac- tividad, seria algo parecido a un monstruoso hombre con solo cabeza y carente de los res- tantes Ahora bien, analizado el fundamento de fa desconcentracién desde un punto de vista ne- tamente jurfdico, el profesor Aparicio Mén- dez*? expresa que ella resulta de una solucion © De Ia Vallina Velarde, Juan Luis. Vid, Op. Cit,, pags. 80-81. scentramento amministrativo” en “Enci- "IV, parte 1-11-111, pag. 434, ‘Méndez. Aparicio, Vid, Op, Cit,, pg. 85 ¥ siguientes, DOCUMENTOS normativa y del carécter de la act desarrolla el organo desconcentrado. Respecto de la primera causa de la descon- centracion, esto es, expresasolucion normativa, piensa el mencionado jurista que ella debe re- ferirse al establecimiento de una competencia exclusiva o privativa en favor de un organo subordinado: “aparece en tales condiciones poder propio de decision, una discrecionali- dad que excluye el ejercicio de las potestades jerérquicas a su respecto”. En cuanto a la naturaleza de la actividad que desempefia el organo, estima que “los ser- vicios de asesoramiento 0 consultivos tienen un grado de discrecionalidad que es, por exce- fencia, poder propio de decision y, por tanto, para los érganos jerarquizados que actian ‘como tales importa naturalmente una descon- centracion”. Aparentemente habrian dos causales que Provocarfan fa desconcentracién, dos funda- mentos que conducen a la aparicion de este fendmeno: la solucién normativa, esto es, cuando la propia ley dispone competencia exclusiva a un érgano subordinado dentro de una estructura jerarquica, y la naturaleza de la actividad que desarrolla un érgano inserto en dicha estructura. No obstante, si se repara en la circunstancia de que los érganos que rea- lizan funciones especificas, tales como los consultivos 0 de asesoramiento**, estan dota- idad que Et Consejo de Defensa del Estado, que es un drgano consult ve y que podria estimarse en nuestro sistema come organo esconcentrado, tiene la competencia que le otorga su Ley ‘Organica (D.F.L. 238, de 1960). ‘© Este aserto quads demostrado con la norma ra contenida en el art, 40. de la Constitucién Politica del Estado con arregio a la cual “ninguna magistratura, ninguna ‘persona ni reunién de personas pueden atribuirse, ni aun @ retexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad 0 derechos que los que expresamente se les hayan conferido OF las Teves. Todo acto en contravencién a este articulo es ule”. clousu- 107 108 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA dos de atribuciones propias para realizar dicha labor por la norma objetiva resulta evidente que el Gnico fundamento es la afectacion de competencia realizada por el derecho positi- vo,** La atribuci6n de competencia a un organo determinado produce su desconcentracién y, por lo tanto, una distorsién en sus relaciones de jerarquia. Estimamos con De la Vallina Velarde que “la desconcentracion supone un reparto de competencias entre 6rganos de una misma persona jurfdica, independientemente de que al érgano le venga atribuida su compe- tencia dentro de determinadas modalidades que son las que motivan la desconcentra- cin” Fenomenologia de la Desconcentracion La desconcentracion se fundamenta en un traspaso de competencia de los rganos supe- riores a los Organos inferiores en una estructu- ra jerarquizada. Este traspaso de competencia se realiza por una atribucién normativa en el momento de generarse el sistema o estructura, 0 en una redistribucion, si la desconcentracion es el fruto de un proceso de reforma adminis- trativa. De todos modos el fendmeno de la desconcentracion se caracteriza por el descen- so de poderes. Como afirma el profesor De la Vallina Velar- de,** el reparto de las competencias debe rea- lizarse dentro de una misma persona juridica. Basados en esta afirmacién podemos sefialar que cabe la desconcentracién dentro de la per- sonalidad juridica de! Estado, osi se quiere Fis- cal, como asimismo dentro de la estructura de 4 De [a Vallina Velarde. Vid, Op. Cit., pig. 83, Concuerda con io aseverado Ia opinién de Forsthott “Tratado de Derecho Administrative”, Madrid 1988, tradue cién espafola, pég. 583, ‘% ‘De la Vallina Velarde, Vid, Op. Cit., pig. 82. entidades personificadas u organismos descen- tralizados, siempre que posean érganos admi- nistrativos, entendidos éstos en la acepcion que le da la doctrina, es decir, “un complejo de competencias, atribuciones y medios materia- les atribuidos a una o varias personas a fin de obrar y manifestar voluntad administrativa™.*7 Ahora bien, sera en la estructura personifi- cada del Estado o Fisco, Ifamada también sis- tema de centralizacion administrativa, en don- de cobre mayor nitidez la desconcentracion, por cuanto los Organos insertos en ella son més visibles, tangibles y conocidos. Dada la dimensién del sistema, las distintas reparticio- ‘nes organicas, esto es, aquellas que emiten vo- luntad propia aparecen con rasgos més distin- tivos para su andlisis, En cambio, en las entidades personificadas adscritas al denominado régimen descentral- zado sus organos no se aprecian con claridad debida, pero esta circunstancia no obsta a que puedan desconcentrarse, dando lugar a la des- concentracién que Ilamaremos interna. De la Vallina Velarde** expresa “que el organo que sea objeto de desconcentracion puede ser cen- tral 0 local, es decir que tenga una competen- cia que se extienda a todo el territorio nacio- nal o bien que su competencia se extienda solamente a una determinada circunscripcion administrativa’”’; no cabe confundir, agrega, la desconcentracién con la autarquia 0 adminis- traci6n indirecta. En consecuencia, en el fendmeno de la des- concentracién existe una atribucién de com- petencia a un drgano determinado enclavado en la persona juridica Fisco o en la personali- dad de los entes descentralizados o auténomos. 7 De Ia Vallina Velarde. Vid. Op, Cit., 102, A. Amorth ““Lineamenti_ della organizzazione amministratwa”, [Milén 4950). og, 2y siguientes. Zanobini, Guido "Corso de Diritto Amministrativo". Tomo lil, pig. SSy siguientes, ‘© De la Vallin2 Velarde, Vid. Op. Cit, nag. 102-103. Esta atribucién, como tendremos ocasién de tratar en su oportunidad, es hecha a un érgano y noa simples agentes del servicio piblico. En otras palabras, no existe traslado de poderes a agentes 0 funcionarios, sino a érganos. Por otra parte, la competencia que produce desconcentracin en el érgano tiene que ser atribuida directamente por norma objetiva, ya que si esta competencia se origina por un simple desplazamiento de atribuciones hacia los inferiores no nos encontrariamos en pre- sencia de este fenémeno, sino que con una mera “‘delegacién” de facultades de los orga- nos superiores, Cabe advertir a este respecto que el agente delegado no inviste la titularidad de la accién administrativa sino que actéa a nombre o por orden del superior; desempefia, si se quiere, un papel de simple mandatario*? En cambio, el organo desconcentrado emite voluntad por si mismo dentro de los limites de la competencia que le ha sido atribuida, En relacion con la titularidad del organo respecto de su competencia exclusiva, se ope- ra la tercera circunstancia de la fenomenologia de fa desconcentracién, es deci, la distorsion de los vinculos jerrquicos con respecto a los demas Organos, y es asi como el organo de grado superior no puede avocarse la compe- tencia del inferior, revisar lo obrado ni revocar los actos emitidos, debilitandose de esta mi nera substancialmente la gradualidad 0 depen- dencia jerérquica en la porcién desconcentrada. La doctrina sélo admite, sobre la base de la unidad administrativa, la posibilidad de fos or- ganos superiores de impartir instrucciones ge- nerales respecto de la actividad del organo ® En nuestro rigimen juridico administrative ie delega- idm es un institute que se ha usado con bastante frecuencia, La ley 13.329 ha conferido la facultad a ciertas Secretarias de Estado 0 Ministerios para amitir actos administrativos <0- bre las materias que se indican en ella “por orden” del Presi- dente de la Republica, DOCUMENTOS desconcentrado, pero le niega toda eventuali- dad de intervenir en una actuacion ya realiza- da, esto es, las facultades del superior queda- rfan circunscritas a lo que Puchetti®® denomi- na los “poderes preventivos del jerarca”. Motivos para Desconcentrar El reparto de competencia hacia los érganos inferiores de una estructura jerarquizada obe- dece en principio a la preocupacién de raci nalizar la administracion publica adecuando su fisonomfa jurfdica a las nuevas exigencias del momento. Dinamizar la administracién sobre la base de una mejor y mas expedita organizacién es uno de los propésitos de la nueva técnica administrativa, y asi el profesor Harris, de la Universidad de California’', expresa “que pa- ra la buena marcha de la actividad administra- tiva es esencial no s6lo disponer de personal competente y bien preparado, sino también de una organizacién que responda a justo criterio; cuando la organizacién es deficiente el personal mas calificado no podré dar vida a esa administracion”. Siguiendo las premisas propuestas tenemos que admitir que el derecho no puede estar aje- no a los ideales que se buscan y, en conse- cuencia, debe adecuarse. Como observa Entre- na Cuesta‘? “el derecho no puede 7, O- vive desvinculado de la realidad social que, menos pluriforme de cuanto a primera vista pudiera pensarse, ofrece en cada momento histérico una serie de problemas que se repi- 50 A.C. Puchetti. “II ricorso gerarchico”. Padua 1933, pigs. 85-86. ‘3 .P, Harris. “La Dinémica della pubblice amministra- zzione neilo Stato contemporaneo” (Bolonia, 1957), pags 27-28, Citado por de la Vallina Velarde, Vid. OP. Cit, 9. 78 5 Entrene Cuesta. “El texto refundido de la ley de rég- ‘menes jutidicos de Is Administracién del Estado de 26dejulio de 1957", Revista de Administracién Pllblica No. 24, pig. 278 109 110 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA ten en numerosos Estados, imponiéndose a la consideracion de! legislador”. La realidad juridica asf planteada tiene que reformarse permanentemente y una de estas reformas incide, precisamente, en la dotacién de competencias exclusivas a los érganos es- tructuralmente jerarquizados. El jerarca supremo, 0 la cabeza de la estruc- tura en una entidad personificada, es incapaz de abocarse toda la actividad que deben de- sempefiar los drganos subordinados, y por ello creemos que la desconcentracién se motiva principalmente en las circunstancias antes ex- presadas. Fueyo Alvarez‘? condensa estas ideas al ex- presar “que el aluvion de funciones que viene asumiendo la Administracion, bajo el peso de las concepciones politicas que reflejan vigoro- sos impulsos de desarrollo de la base sociolégi- a, 0 incluso por el natural crecimiento del ‘organismo administrativo, no se ha visto co- rrespondido, al menos en grado suficiente, con una paralela distribucin de competencia capaz de conjugar todos los factores al inten- tar una racional division del trabajo”. Naturaleza Juridica de la Desconcentracion Cabe recordar que cuando analizamos e! con- tenido de la desconcentracién tuvimos opor- tunidad de verificar que ella no era un princi- pio de ciencia administrativa ni un régimen organizativo propiamente tal, sino un fend- meno que se produce por la circunstancia de que la norma objetiva dota de competencia exclusiva a.un drgano incrustado en un sistema jerarquico. La desconcentraci6n surge como consecuen- 53 J. Fueyo Alvarez. “La distribucién organica y terri: rial de la administracion desde el puto de vista de [a raciona- lizacion de su funcionamiento”. Revista de Administraci Pablica Espafiola No. 5. pag. 61 cia de la norma objetiva que atribuye compe- tencia a un 6rgano, y es por ello que entra en el concepto de fenomenologfa juridica. Ella no forma parte del acto que permite este efec- to —efecto de desconcentrar un Organo— sino que esté comprendida en la eficacia de dicha actividad. Por esta raz6n no se estatifica en la norma misma sino que se proyecta como su natural consecuencia. Existen, en primer término, los poderes desconcentradores que se ejercen mediante acto legislativo. En segundo lugar, los efectos de estos poderes que producirén la desconcen- tracién del érgano. Puede apreciarse, ademés, el objeto de este fendmeno, es decir, el organo desconcentrado, y por ultimo, la materializa- cién de la actividad desconcentrada que se tr duce, principalmente, en la energfa juridica externa que posee dicho drgano para emitir por s{ actos decisorios finales. Esta actividad del organo desconcentrado producir4, como es natural, una distorsion en sus vinculaciones de jerarqufa con el 6rgano. superior. El anélisis de la naturaleza juridica de la desconcentracion permite subrayar su cardcter fenomenoldgico y, por tanto, es menester de- sechar toda posibilidad de estimarla como un principio de ciencia de la administracion o una gama o régimen intermedio entre dos sis- temas de organizacion. Elementos de la Desconcentracion El fenomeno de la desconcentracion adminis trativa se puede observar a través de los ele- mentos que lo componen, Siguiendo la termi nologia figurada de Fragola™ es posible verifi- car la “‘anatomia de un fendmeno juridico”. $4 Frégola, Umberto, “Gti atti amministrativi”. Torino, 1952 En la desconcentracion es necesario partir de un supuesto basico o fundamental, cual es la atribucién de competencia decisoria a un 6rgano determinado. De esta circunstancia se derivan los diversos elementos de esta ins- titueion, Para Aparicio Méndez®*, una perfecta ca- racterizacién de {a figura en examen importa la individualizacién de {os siguientes elemen- tos que clasifica en positivos o substanciales y cuantitativos, Es elemento positivo y sustan- cial “la atribucién de poderes propios de de- cision a un érgano jerarquizado, es cuantita- tivo el que la competencia exclusiva no sea in- tegral 0, de otra manera, que se limite a parte de la actividad de ese organo”; en tercer lugar, indica que “esta especial atribucién no com- prometa la posicién institucional del organo, agregando, finalmente, que dicha actividad © atribucién “abarque o comprenda actividad administrativa’’. Si se analizan los elementos indicados por el profesor Aparicio Méndez es dable advertir que la desconcentracién administrativa slo ha sido enfocada desde el punto de vista de sus fundamentos, por cuanto {a posicion del érgano y la competencia no integral forman parte, precisamente, de las atribuciones de competencias decisorias a un érgano jerarqui- zado, y el hecho de que abarque una actividad administrativa se infiere logicamente de los motivos que ha tenido el legisiador para efec- tuar la desconcentracién administrativa. Segin el profesor De la Vallina Velarde’ son elementos 0 presupuestos de la descon- centracién: primero, la atribucién de una competencia en forma exclusiva; segundo, que esta competencia sea realizada a un orga- no que no ocupe la cuspide de la jerarquia, 55 Mbnd % Dela Aparicio. Vid. Op. Cit., pig. 86 y siguientes. na Velarde, Vid. Op. Cit, Pags, 88-89, DOCUMENTOS pero que esté encuadrado dentro de ella mis- ma; y tercero, un 4mbito territorial dentro del cual el érgano ejerza la competencia que le es atribuida. Este Ultimo elemento lo denomi- na no esencial, otorgéndole mayor relevancia a los dos primeros. De nuevo se subraya la atribucién de com- petencia y la posicién del organo, es decir, se indican con mas propiedad los supuestos de toda desconcentracién, lo que, repetimos, es la atribucién de competencia a un organo in- serto en una estructura de jerarquia. No obs- tante, no se ha diseccionado el fendmeno mis- mo de la desconcentracién que, a nuestro j cio, supone, en primer término, poderes des- concentradores, esto es, una norma objetiva que asigne competencia; en segundo término, que esta competencia le sea atribuida a un 61 gano componente de una estructura de jerar- quia; en tercer lugar, que la competencia sea ‘exclusiva y no integral y, por dltimo, que las relaciones jerérquicas en virtud de las cuales se vinculaba el érgano se distorsionen como efecto de esa especial atribucion, es decir, el Srgano se desconcentra. Poderes Desconcentradores A nuestro juicio el elemento previo a toda desconcentracion es la existencia de poderes desconcentradores, esto es, la presencia de una norma objetiva que radique una determi- nada competencia en un organo jerarquizado. Los poderes desconcentradores dan origen a la desconcentracién administrativa y a través de ellos se produce este fendmeno en las orga- nizaciones administrativas. Este elemento presenta dos tipos de proble- mas, ya que es menester, en primer término, determiner el procedimiento, cémo se generan. En otras palabras, si ellos provienen directa- m1 12 REVISTA DE ADMINISTRAGION PUBLICA mente de la ley’” o de otra fuente de caracter normativo, tales como os decretos con fuerza de ley que se dictan en virtud de facultades delegadas, llamados también reglamentos dele- gados, Este problema se debe enfocar de acuerdo con {a préctica de otros paises y con la posibilidad que existiria en nuestro derecho positivo de generar poderes desconcentradores, lo cual serd tratado més adelante. La segunda fase que presenta el problema se refiere al contenido de la norma misma, vale decir, si la norma desconcentradora proyecta directamente la potestad del organo jerarquizado o te otorga capacidad juridice al organo superior para descongestionar sus atri- buciones en los subordinado: Relativo a la circunstancia anteriormente expuesta, indicaremos, sin perjuicio de su pos- terior desarrollo, que solamente es aceptable que la norma otorgue directamente poder de decision al organo que se desconcentra, ya que si otorgara la facultad de descongestionar atribuciones al jerarca para que a su ver éste radicara cierta competencia en los érganos subordinados, estar amos en presencia de una delegacion y no de una desconcentracion pro- piamente tal. Este mismo predicamento es sustentado por De la Vallina Velarde™ al indi- car “que la distribucion de competencia debe hacerse a un Organo que no ocupe la cispide de la jerarquia”. La veracidad de esta afirmacion resulta evidente, por cuanto al atribuirse un poder 0 57 Et profesor Enrique Silva Cimma sefala que fos ora os desconcentrados son dotados por el legislador de atribu- clones privativas, lo que equivale a decir que la desconcentra- ién Unicamente puede producirse por ley © por una norma ue tenga Ia fuerza de tal. Vid. Op. Cit. pag, 141. Una de las caracteristicas de la desconcantracén que hace presente en su twsis Gamez-Lobo es que la ley es is que otorealacompetencia exclusiva al drgano desconcentrado. Vid. Op. Cit., pag. 66. 58 De la Vallina Velarde, Vid, Op. Git., pig. 89 v siguien: potestad al organo superior éste puede des- congestionar parte de sus atribuciones en los subordinados, esto es, delega, sobre la base del sistema de jerarquia, las potestades que le fue- ron otorgadas por la ley. En este caso el siste- ma jerarquico no se resiente y puede el rgano ciispide en cualquier momento ejercer las fun- ciones delegadas, vale decir, avocarse la compe- tencia que ha desplazado. En cambio, al atri- buir la ley directamente competenciaal organo subordinado radica en él en forma exclusiva la potestad que ha otorgado, no pudiendo el superior intervenir en modo alguno en el ejer- cicio de esa competencia, En este caso se pre- senta con toda nitidez un debilitamiento del vinculo jerarquico y las funciones del superior quedan adscritas solamente a las materias no desconcentradas. El Organo Desconcentrado® El segundo elemento de la desconcentracin es el Organo administrativo que se desconcen- tra, es decir, el objeto sobre el cual los poderes desconcentradores radican la posibilidad de obrar por si mismos. El andlisis del érgano importa, en primer término, determinar su concepto y en sequida distinguirlo de los departamentos, secciones u oficinas que pueden cumplir labores propias 0 de tipo técnico. Ademas, presenta el problema de resolver cOmo repercute internamente en el organo la facultad privativa que Ia ley le ha otorgado Y, finalmente, menester es dilucidar el cam- po de accién sobre el cual el organo descon- centrado va a ejercer sus potestades, puesto 59 Los problemas que presente el 6rgano desconcentrado se tratardn en el capitulo 30. de la presente tess, razén Dor la cual nos conformemos dnicamente con enunciarlos en wste parrafo, que esta circunstancia da pie a la doctrina pa- fa clasificar la desconcentracin en central 0 interna y periférica o externa.° Relacion de Jerarquia y Distribucion de Competencia Como elemento final de la desconcentracion es menester sefialar la relacion de jerarquia y la distribuci6n de competencia. La norma objetiva dotada de un poder des- concentrador percute en el érgano, otorgén- dole una atribucion especifica sobre determi- nadas materias, en otras palabras, lo descon- centra. Esta desconcentracién le permite obrar con facultades propias y poderes de decision exclusives que inciden, principalmente, en la relacién de jerarquia del organo. Es en la jerarqufa en donde fa desconcen- tracién puede presentarse con mayor nitidez, en atencién a que la hace parcial, esto es, el 6rgano superior mantiene todos los atributos jerdrquicos solamente en la parte en que ef inferior sigue dependiendo de dicho vinculo. Al decir de Aparicio Méndez*' en ‘‘la descon- centracién hay un simple limite a las potesta- des jerdrquicas y no una alteracién de la natu- raleza de la jerarquia o imposicién de princi- pios extrafios a su régimen”. El fendmeno es parcial e interno, puesto que el organo conser- va su linea y grado, y s6lo queda al margen de los atributos det jerarca su aptitud de obrar en la materia que se desconcentra. Los elementos jerarquia y competencia se combinan en el fenémeno de la desconcentra- cién, En efecto, ella solo puede tener lugar en un érgano situado en una estructura de jerar- © La distincidn entre desooncentracién central y periféri ca la hace Buttgenbach. Vid. Op. Cit, pég. 90; de la Vallina Velarde. Vid. Op. Cit., pigs. 89-91 61 Méndez. Aparicio. Vid. Op. Cit., péa. 84, DOCUMENTOS quias y, a su vez, es !a competencia organica otorgada por la norma la que distorsiona dicha estructura en lo relativo a sus vinculaciones de gradualidad 0 instancia con los érganos ‘superiores. ‘Ambos factores competencia y jerarquia— se presentan en el érgano desconcentrado en forma inversamente proporcional, Asi, una mayor atribucién de competencia disminuird los poderes jerarquicos y una fuerte jerarqui- zacion impediré el ejercicio de facultades exclusivas. Il, PROCESO DE DESCONCENTRACION Etapas Hacia la Desconcentracion La forma objetiva que da vida a la administra- cién tiene el cardcter de atributiva porque asig- na poderes, potestades, facultades, atribucio- nes y funciones que deben ser ejercidas con respecto a determinadas materias por organis- mos, organos o simples funcionarios. Ahora bien, la norma puede atribuir prime- ramente una determinada potestad ala cuspide de un sistema de jerarquias 0 a entidades per- sonificadas, y asi el articulo 60 de nuestra Constitucién Politica del Estado asigna al Pre- sidente de la Republica la funcién de adminis- trar el Estado. Esta disposicion es genérica, puesto que se refiere al conjunto de érganos que componen la Administracién Publica. Ra- dica, en consecuencia, una potestad en un sis- tema o régimen de administracién, ya que principalmente se refiere al régimen centralista © fiscal. Este régimen cuya cispide es el Presidente de la Republica esta compuesto por Organos dependientes unos de otros y dentro de cada érgano existen reparticiones, departamentos, secciones y oficinas y dentro de ellas funcio- 113 4 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA narios que emiten actos con eficacia externa o simplemente interna o del servicio. Ocurre generalmente que las normas atribu- tivas, o si se quiere de competencia, se proyec- tan hacia los organos, hacia las reparticiones, departamentos, secciones y oficinas y aun ha- cia los funcionarios componentes de elas, encomendandoles ciertas funciones o cometi- dos. Siguiendo la estructura jerarquizada de nues- tro sistema positivo tenemos que las reparticio- nes que bajan en grado desde el Presidente de la Republica son las Subsecretarias o Ministe- s. A cada Ministerio se le asigna un cometido especial segtin su naturaleza, pero estan vincu- lados de tal modo al Jefe Supremo del Estado que en la mayor ia de los casos no emiten actos por si mismos sino que su actividad la realizan con la tuicién jerarquica inmediata de aquél. Asi, por ejemplo, la norma atributivaconte- nida en el articulo To. letra b), de la ley 14.171 le confiere en forma genérica al Ministerio de Economia, Fomento y Reconstrucci6n la mi- sion de elaborar los presupuestos anuales de las instituciones y empresas que se indican en el inciso primero. Sin embargo, por ser un organo adscrito a la jerarqu(a del Presidente de la Re- publica, el acto por el que se realizaeste come- tido debera adoptar la forma de un decreto supremo y ser firmado por éste. En una cuarta graduaci6n de jerarquia se en- cuentra, siguiendo con el ejemplo de nuestro derecho positivo, la Direccién de Industria y Comercio, Concerniente a la labor que esta Direccién desarrolla existen dos clases de nor- ‘mas atributivas: unas, que le confieren compe- tencia en determinados aspectos técnicos para proponer a los Organos superiores la instalacién de una industria, segiin lo que disponen los ar- ticulos 10. del D.F.L. 375, de 1953, y 6o. letra f), del D.F.L. 442, de 1960, y otras normas que le otorgan competencia para resolver por si determinadas materias, tales como la instala- cién de establecimientos farmacéuticos, dispo- siciones que se encuentran contenidas en los de- cretos de Economia No. 1142, de 1950 y 747, de 1953. Continuando este anilisis advertimos que existen otras entidades insertas en el sistema de jerarquia, con una compétencia ain mayor, como es el caso de la Direccién de Aprovisiona- miento del Estado, contenida en la linea gra- dual descendente del Ministerio de Hacienda, a quien se le atribuyen en forma exclusiva las, funciones que indica el articulo to. de su Ley Organica, D.F.L. 353, de 1980. Ahora bien, enfocado el problema bajo el punto de vista doctrinario tenemos que la nor- ma atribuye competencia a un sistema de ad- ministraci6n, sistema segiin el cual los organos se engranan sucesivamente bajo un vinculo de dependencia y en que el superior conserva to- das las atribuciones que se derivan del principio de la jerarquia, Desde un angulo de administra- cién interna asistimos a una concentracion de poderes, y desde un punto de vista exterior a una centralizacion, ya que el sistema en si mis- mo reviste los caracteres de una persona juri- a publica. Sin embargo, la norma puede atribuir com- petencia decisoria externa a uno de los organos adscritos al sistema centralista sin que por ello se alteren sus vinculaciones jerérquicas. En la superficie del sistema no hay alteraciones y los organos siguen estimandose como parte de la Organizacion en que se radican, solo que tienen la posibilidad de ejecutar actos por si mismos en determinadas materias. Dicha potencialidad la adquieren en virtud de la propia energia del 6rgano superior, que la desplaza hacia ellos por medio de la delegacion. Este fenomeno es una concentracién atenuada, y que el profesor Sa- yagiiés Laso®? denomina desconcentracién al expresar que “la etapa minima de descentrali- zacion se configura cuando a un organo subor- dinado jerarquicamente se le confieren ciertos poderes de administracion para que los ejerza a titulo de competencia propia bajo determi- nado contralor del 6rgano superior”. En nuestro derecho positivo este fendme- no se darfa, para sefialar uno de los ejemplos propuestos, en la competencia que posee la Direccién de Industria y Comercio para auto- rizar la instalacién de establecimientos farma- céuticos. Por ultimo, existe desconcentracion cuando aun érgano se le confiere potestad, directamen- te por la ley, de ejecutar con fuerza exterior y con distorsion de los vinculos de jerarquia los, actos que le son propios. Tal es el caso de la Direccién de Aprovisionamiento de! Estado. En las tres etapas anteriormente expuestas el Srgano ha conservado su posicién dentro del sistema; por tanto, se sitaa en una relacién de centralizacion respecto del érgano ciispide. Si ademas de conferirsele una potestad propia, con alteracion de sus relaciones jerérquicas, to que se traduce principalmente en la inexisten- cia del recurso de alzada, se le dota de una per- sonalidad juridica distinta de ta del sistema estamos en presencia de una descentraliza administrativa. En este caso la entidad descen- tralizada se rige por las normas generales del Estado en que se sitda, Aun més, si a una entidad centralizada se le adscribe a un cierto territorio rigiéndose por normas objetivas propias distintas de la del Es- tado central, ya deja de ser una descentraliza- n territorial o por servicio para transformar- se en un Estado Federal. Vistas asi las cosas se comprenden las afir- @ Sayagiés Laso, Vid. Op. Cit., pig. 240. DOCUMENTos maciones de Sayagiiés Laso,® Waline™* y De Labaudere,** en el sentido de que la descentra- lizacion o mejor dicho el proceso de desinte- gracion del poder central se desarrolla dentro de dos limites: la centralizacion atenuada (me- ra desconcentracion) y el federalismo, que su- pone traspaso de paderes legislativos. El andlisis del proceso s6lo nos interesa en lo que se refiere a la descongesti6n interna de un sistema 0 persona juridica, y dentro de este pro- ceso se pueden observar las siguientes etapas: a. Concentracién con reparticiones a las que se otorgan atribuciones especificas. b. Concentracién atenuada, la cual se opera generalmente mediante la delegacion de potes- tades, y ¢. Desconcentracién orgénica, Concentracion con Reparticiones que Tienen Funciones Especificas Cuando la norma atribuye competencia a una reparticion concentrada se producen todos los atributos de la jerarquia, esto es, poder de avo- caci6én, de revisién, de revocacién, etc., e inciu- so la entidad concentrada no tiene fuerza juri- dica exterior; los actos que emiten son refren- dados por e! “organo del cual dependen. De es- te modo aun cuando las materias de los diver- 05 ministerios son diferentes y éstos tienen la posibilidad de emitir decisiones sobre ellas sus actos toman el caracter formal de decretos su- Premos”. Adelantando ideas a este respecto cabe ad- vertir que en los casos en que el Ministro de- creta “por orden del Presidente” en virtud de la autorizacion que le confiere la Ley No, 13.329 63 Sayagiés Laso. Vid. Op. Cit., pg, 229. 64 Waline, Marcel. Vid. Op. Cit., pags. 133 y 134. 65. De Labaundere, André, “Traité Elémentaire de Orait— Administratit”. Paris. 1983, pig. 147. 116 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA esta, precisamente, obrando a nombre del je- rarca y, por ende, sdlo formalmente aparecen ‘sus actos con eficacia externa. Concentracién Atenuada Mediante Delegacion de Potestades Existe concentracién atenuada cuando la po- testad es atribuida al superior y este tiene la posibilidad de disgregarla en los inferiores me- diante el ejercicio de sus facultades legales, 0 bien, cuando la norma que le atribuy6 la po- testad lo autoriza para desplazarla en determi- nadas materias. Este desplazamiento se hace por razones de buen servicio, de descongestion administrativa, y lo que es més importante, por un acto del je- rarca, acto administrativo. En este caso los ac- tos de la entidad delegataria aparecen con ma- yor eficacia exterior. Es ella la que sustenta, aunque en forma indirecta, la atribucién de emitirlos. Esta atribucién esté condicionada, sin em- bargo, a la voluntad del jerarca, quien puede modificar el acto 0 dejarlo sin efecto, con lo cual puede en cualquier momento hacer retor- ‘oar las facultades que ha delegado. El ejemplo tfpico en nuestro derecho positi- vo fo constituyen las funciones de la Direccion de Industria y Comercio en lo relativo a la ins- talacion de establecimientos farmacéuticos. En efecto, en este caso el Presidente de la Repibli- ca podia dejar sin efecto la reglamentacion que le confiere dicha atribucién. Existe, asimismo, concentracién atenuada cuando es la norma objetiva la que posibilita para delegar atribuciones. Sin embargo, para que opere o se materialice esta delegacion debe coneretarse por acto administrativo. En esta doble gama que puede revestir la de- legacién el jerarca mantiene en su integridad sus atributos propios respecto de la entidad de- legataria. Lo anterior con las salvedades debi- das de las limitaciones generales que impone la institucién juridica de la delegacién. Desconcentracién Organica Por Ultimo, cuando es la norma objetiva—Cons- titucional 0 legal— la que atribuye en forma directa una determinada atribucion en calidad de exclusiva a un drgano inserto en un sistema de jerarquia presenciamos una desconcentra- cién. Esto es, la entidad a la cual se le confiere competencia adquiere la nomenclatura de un organo; los actos en cuya virtud desarrolla sus facultades son emitidos por la entidad misma con plena eficacia exterior. Finalmente, no ca- be el ejercicio de ciertas atribuciones del jerar- ca ni los recursos que se derivan de ellas, Esto ‘trae como consecuencia una deformacién en la linea jerérquica del érgano sobre la porcién de materias que la norma objetiva expresamen- te le ha conferido. A este fenomeno denominamos simplemen- te desconcentracion. Estructura del Organo Desconcentrado: La desconcentracién presupone necesariamen- te la existencia de un érgano, puesto que se ha- ré con respecto a él la atribucién directa de competencia por mandato expreso de la norma objetiva. La atribucidn de potestad, en concepto de De ta Vallina Velarde,** debe hacerse al 6rga- no, de la persona publica, en el sentido técnico que tiene dicha expresién, No cabe, agrega, una facultad dirigida al funcionario sino en cuanto titular de un Srgano, Por ello “al hablar més & Dele Valling Velarde, Vid. Op. Cit,, pég. 95. adelante de! érgano, como elemento de la des- concentracién, habremos de indicar que ésta, para que se realice, no basta que sea en favor de un funcionario medio o inferior de la jerar- quia sino que es preciso que se haga en favor de un verdadero érgano”.*7 Ahora bien, cabe conceptualizar el organo antes de observar sus caracteres como descon- centrado. EI érgano, como lo hemos indicado, es un complejo ideal de competencias y medios ma- teriales atribuidos a una o varias personas fisi- cas a fin de obrar y manifestar voluntad admi- nistrativa.©* El organo importa elementos de cardcter ju- ridico y de cardcter material; predomina, como es natural, el elemento juridico, es decir, la d tacién de potestades de decision externa (atri- buciones) que ejercita dentro de los limites es- aciales y de especialidad que le enmarca la ley (competencia). En el sentido material el Organo se hace tan- gible por los funcionarios que lo integran y por los elementos de que se le dota, para cumplir la funci6n que le ha sido atribuida. La teoria del organo se desarrolla con el es- fuerzo doctrinario de distinguir entre ta volun- tad psicoldgica del funcionario y la voluntad juridica administrativa que representa”. En otros términos, permite colocar al funcionario 61 Dela Vallina Velarde. Vid. Op. Ci @ En este sentido De la Vallina V ig. 102. '® Ademas de las obras clasicas de Gierke, Jellinek, ‘de Malborg, Ferrara, etc., an las que se stu Srgano, cabe consultar las siguientes: Méndez, del Organo”, Montevideo 1949; De eorla Giuridica della organizzazione dello Stato”, Padua 1931. Vol. 11; Forti, “Nozione # classificazione degli organi, en Studi di diritto pubblico”. Roma 1937, Vol. 1. pag. 181; Ranellet "Gli organi dello Stato", en Revista di diritto publica, 1909, 4, pags. 17, 67 y 123; Miceli, “La teor‘a degli organi nel diri- to pubolico", en Fev. cit,, 1923, 1;pégs, 961-373. pg. 95. Nota 85. fe. Vid. Op. Cit., DOCUMENTOS como un elemento del drgano y no como inte- grante de la expresion juridico-administrativa. La nocién de drgano que hemos expresado es la aceptada por la mayoria de la doctrina, advirtiendo, sin embargo, que al respecto exis- ten tres posiciones diversas: la teor{a sociol6gi- ca, la teoria volitista y la doctrina italiana del 6rgano”, Esta noci6n es institucional en aten- cién a que comprende un cimulo de funciones individualizadas cuyos elementos son la posi- bilidad de decisién interna, los limites dentro de los cuales decide y los medios materiales de que se vale para ejercer la funci6n que le ha sido encomendada. Sistema de Organizaci6n Se comprende facilmente, dado el concepto de Srgano que sostenemos, que la administracion @s un conjunto estructural de organos, que pue- den proyectarse de diversos modos segin sea el sistema organizativo. Asi, si se encuentran bajo un régimen pira- midal, dependientes unos de otros dentro de la persona juridica Fisco, el sistema o régimen sera centralizado, En cambio, si uno de ellos 0 7 La teoria sociol6gica considera en general que todo grupo colective tiene uns ertructura y vida andioga a la de los s2res humanos v, por tanto, compara los Grganos de estas enti- dades con los érganos de ia persona humana. Este teoria et sequide por Ferrara, Blunschli, Worms, Novicow, etc., (cite: do por Sayagiiés Laso. Vid. Op. Cit., p89. 180). La teoria volitsta identfica el érgano con la persona que actia expresando la voluntad de ta persona juridica. El drge- ro seria la pertona considerada en 5. Esta corriente 6s f Planiol y Ripert. “Traité pratique de droit civil fancais". Paris 1928, Tomo I. pig. 95, No. 93. ‘La doctrina italiana, 0 a! menos una parte de ella, conside- ra que los érganos de ia administracién son los pubblici offic, ‘es decic, cada grupo, considerado particularmente, de cometi- dos y facultades del Estado atribufa a una o mds personas ‘para que éets las ejecuten, cumpliendo de este modo fos fines

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